sou · GRB377d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Därutöver får gymnasial vuxenutbildning förekomma som kurser med syftet att ge vuxna kunskaper och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbildningen i gymnasieskolan skall ge. Utbildningen kan utformas som nationella, lokala eller individuella kurser samt som projekt- arbete. Kommunen (och ) är skyldig att erbjuda gymnasial vuxenutbildning och ska verka för att vuxna deltar i sådan utbild- ning, men den är inte en rättighet för individen. Om flera behöriga söker en kurs och inte alla får plats ska kommunen prioritera de sökande i en viss ordning som ger företräde åt dem med lägst utbildning. Deltagarna har i regel ingen rätt att studera i en annan kommun. Däremot kan en studerande göra det om hemkommunen åtagit sig att betala. Påbyggnadsutbildning är en egen utbildningsform som syftar till att ge vuxna en sådan utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. De flesta utbildningarna är ett halvt till långa och kan exempelvis vara inriktade mot eko- nomi, databehandling eller turism. Lagstiftningen är i stort sett densamma som för gymnasial utbildning. Det kan finnas särskilda behörighetskrav för vissa utbildningar. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande 9.1.2Tidigare förslag och diskussioner om skolformen för sfi Regeringen och i flera fall har tagit ställning till frågan om en inordning av sfi-utbildningen i skolformen vuxenutbildning vid ett flertal tillfällen. 1992 fick i upp- drag att se över vissa organisatoriska frågor och att föreslå förenk- lingar av då gällande regelsystem för bl.a. sfi. föreslog att sfi skulle upphöra som egen skolform och integreras i grundläg- gande vuxenutbildning/komvux. Sfi för ungdomar föreslogs ske i gymnasieskolan. Den efterföljande propositionen (1993/94:126) följde inte förslag utan regeringen ansåg att sfi skulle kvarstå som egen skolform. Ett av motiven var att vissa gällande bestämmelser för sfi vid ett inordnande skulle behöva införas i de andra skolformernas regelsystem, vilket ansågs ogörligt. föreslog i sina två delbetänkanden (SOU 1998:51, SOU 1999:39) att sfi skulle upphöra som egen skolform och integreras i den kommunala vuxenutbildningen, något som remissinstanserna också tillstyrkte. I sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) föreslår kommittén att det för den kommunala vuxenutbildningen införs en samlad vuxenutbildningslag och för- ordning, samt kursplaner och betygskriterier som är unika för grundläggande nivå, gymnasial nivå samt för särvux och sfi. Men angående skolformsfrågan hänvisade kommittén till det då pågå- ende uppdraget hos Statskontoret (se nedan). De lyfte däremot fram behovet av en förändring av sfi som gör det möjligt att kom- binera studier i svenska med studier i andra ämnen, i synnerhet karaktärsämnen, på olika nivåer samt med studier på arbetsplatser eller arbetsmarknadsutbildning. Statskontoret fick ett uppdrag att bland annat pröva konsekvenserna av en inordning av sfi i komvux. I rapporten (2000:27) redovisas olika argument för och emot en inordning, men utan att Statskontoret lägger fram egna förslag. Man konstate- rar att en inordning skulle kunna leda till bättre möjligheter för fortsatt utbildning för de studerande. utgör sfi som separat skolform ett visst hinder för deltagande i annan vuxenutbildning. Sfi skulle vid inordnande bli en naturlig del av övrig vuxenutbild- ning. Utbildningssystemet skulle bli tydligare och deltagarna skulle på ett bättre sätt kunna få del av hela utbudet av vuxenutbildning i ett perspektiv av livslångt lärande. Statskontoret påpekar dock att sfi även utgör en viktig del av introduktionen för nyanlända och att dess fristående ställning i Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande egen skolform kan underlätta anpassade lösningar för olika indivi- der och grupper med sikte på arbete eller yrkesutbildning. Enligt rapporten kan man befara att en inordning i alltför hög grad skulle sätta en utbildningsprägel på hela introduktionsverksamheten. Remissinstanserna hade delade meningar om alternativen; företrä- dare för kommunerna och för verksamheten var för ett inordnande i vuxenutbildning, medan föredrog att sfi skulle behållas som egen skolform med hänvisning till samma farhågor som Statskontoret gett uttryck för. Regeringen behandlar frågan om skolform i propositionen Vux- nas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (2000/01:72), men finner inget som talar för att problem vad gäller sfi-utbild- ningen primärt kan hänföras till att den är en egen skolform. Den lyfter däremot fram behovet av att stärka sfi:s identitet och status genom höjd lärarkompetens och att visa på utbildningens betydelse för att förverkliga viktiga politiska mål i samhället. Att sfi vid en inordning också ska omfattas av studiestödssystemet togs då för givet. Ett avgörande skäl för regeringen att behålla sfi som en sär- skild skolform var de höga kostnader för studiefinansiering som en inordning av sfi i komvux skulle medföra. 9.1.3Stöd för vuxnas lärande – och så sfi Vuxenutbildningen i kommunerna befinner sig mitt i ett genom- gripande reformeringsarbete, som påbörjades i och med Kun- skapslyftet, en omfattande statlig satsning på gymnasial vuxenut- bildning som en följd av 1990-talets lågkonjunktur. Ett av de utta- lade målen med var att utveckla organisation, peda- gogik och innehåll i hela vuxenutbildningen. Propositionen om vuxnas lärande antogs av 2001 och pekar ut riktningen för fortsatt utveckling av vuxenutbildningen., bl.a. genom att befästa ett tydligt perspektiv av livslångt lärande och att fastställa mål och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande. Dessa avser all vuxenutbildning vid sidan av högskoleut- bildning, dvs. Alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jäm- ställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördel- ning. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande Pedagogik och arbetsformer utvecklas för att motsvara individernas föränderliga och ökande behov av lärande i ett kunskapsbaserat samhälle. Individens lärande och kunskapssökande stöds genom rådgivning och vägledning, baserad på erkännande av faktiska, redan förvär- vade kunskaper. Ändamålsenliga lärmiljöer samt undervisning, handledning och nät- baserad utbildning tillhandahålls i en omfattning som så långt som möjligt svarar mot alla vuxnas varierande behov av och förutsätt- ningar för lärande. Ekonomiskt stöd erbjuds vuxna för att stimulera till deltagande i utbildning och kompetensutveckling. Samhället, arbetsgivarna och de enskilda ansvarar gemensamt för att olika individers och olika gruppers behov av såväl allmän som specialutformad utbildning tillgodoses. Allt formellt och icke formellt lärande, som åtnjuter samhällets stöd, genomsyras av ett demokratiskt förhållningssätt och respekt för allas lika värde. En grundläggande samsyn över politikområden och samverkan mellan myndigheter, arbetsmarknadens parter och folkrörelser eftersträvas för att för verkliga individernas lärande och kompe- tensutveckling. Begreppet det livslånga lärandet står för att människor behöver lära och vidareutveckla sin kompetens hela livet. Människor har olika behov av kompetensutveckling i olika skeden av livet och av olika skäl. Vuxna människor har tidigare utbildning, yrkesliv och andra livserfarenheter i bagaget och har med studierna oftast sociala plikter att ta hänsyn till. Därför måste utbildningen bygga på individens kunskap och erfarenheter och utgå från efterfrågan och egna studiemål. Utbildningen måste vidare kunna erbjuda en mångfald av kurser, ämnen och studieformer som kan kombineras samt förläggas när och där det passar den studerande. Man ska helt enkelt kunna läsa precis vad man behöver, varken mer eller mindre. Det livslånga lärandet handlar också om att erkänna och tillvarata kompetens varhelst den har förvärvats. Professionell vägledning, validering samt individuella studieplaner blir i ett sådant perspektiv nödvändiga verktyg för att planera och säkerställa varje individs studieväg. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande En förutsättning för det livslånga lärandet är att det finns en infrastruktur för lärandet. (SOU 2000:28) ansåg att en infrastruktur för det livslånga lärandet kännetecknas av en kedja av; uppsökande verksamhet och rekrytering, studie- och yrkesvägledning – individuella studieplaner, samarbete mellan olika utbildningsanordnare, statliga och kom- munala förvaltningar och med näringsliv om ett flexibelt kurs- utbud, flexibelt lärande – individuella studiegångar, stöd och särskilt stöd samt utvärdering och kvalitetssäkring på lokal nivå. Myndigheten för skolutveckling har i uppdrag att stödja utveck- lingen av en sådan infrastruktur för vuxnas lärande. Den förändrade inriktningen på statens politik för vuxnas lärande stöds också genom utformningen av statsbidraget till kommunerna. Ett särskilt villkor för det statsbidrag som kommu- nerna kan söka är att kommunerna fortsätter utveck- lingsarbetet: 2 § Stöd får lämnas under förutsättning att en kom- mun åtar sig att successivt utveckla bl.a. infrastruktur, pedagogik och metodik i syfte att främja vuxnas lärande (förordning (2002:398) om statligt stöd till utbildning av vuxna. fanns också möjlighet att söka statligt bidrag i syfte att utveckla en infrastruktur för vuxnas lärande på och regional nivå. Bidrag kunde sökas för ökad samverkan mellan lokala och regionala myndigheter, organisationer, företag och andra aktörer inom vuxenutbildningen, men också för investeringar i teknik, läromedel och miljöer som främjar ett flexibelt och livslångt lärande. Eftersom de mål och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande som beslutat om inkluderar all vuxenutbildning, torde också sfi omfattas av det förändringsarbete som pågår i kommunerna. Infrastrukturen för vuxnas lärande är betydelsefull inte minst för invandrade vuxna som utöver svenskkunskaper ofta har behov av antingen grundutbildning, kompletterande yrkes- utbildning eller annan utbildning. Ett flexibelt och individualiserat utbildningssystem med vägledning och validering bidrar till att ta tillvara kompetens och påskynda inträdet på arbetsmarknaden. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande Dock har det blivit tydligt för utredningen att sfi, liksom särvux och i viss mån också grundläggande vuxenutbildning, i många olika sammanhang hamnar vid sidan av denna utveckling i kommunerna. Från regeringsbeslutsnivå till verksamhetsnivå framstår utbild- ningen som en från övrig vuxenutbildning isolerad enhet med otydlig hemvist. Myndigheten för skolutveckling som har i upp- drag att stödja utvecklingen av vuxenutbildningen i kommuner och regioner erfar att sfi väldigt ofta inte omfattas av kommunernas arbete. Samma intryck har vi fått i våra besök och kontakter med kommuner. Det finns förvisso många kommuner där man integrerar sfi väl i övrig vuxenutbildning. Vi har tagit del av ett flertal exempel på verksamheter där sfi-studerande läser kurser inom andra ämnen på både grundläggande och gymnasienivå eller där vägledning, kartläggning och individuella studieplaner är en själv- klarhet. Men detta tycks mer vara en fråga om ambitioner och insikter som vuxit fram i den enskilda kommunen än om effekten av en statlig styrning. Propositionen om vuxnas lärande (2000/01:72) är det dokument som ligger till grund för den nuvarande politiken på vuxenutbild- ningsområdet. Såsom sagts tidigare, omfattar mål och strategier för utvecklingen av vuxnas lärande all offentliga vuxenutbildning. Men vid en närmare genomläsning av propositionen, får man snarare intrycket att erfarenheterna från enbart förväntas tillämpas på utbildning inom komvux och likaså att utvecklingen av en infrastruktur för vuxnas lärande i huvudsak berör dessa utbild- ningar. Sfi varken nämns eller utesluts i dessa kapitel, vilket skapar en osäkerhet om utbildningen omfattas eller inte. Vidare lyser stu- derande med utländsk bakgrund eller annat modersmål än svenska i princip med sin frånvaro fram till kapitlet om sfi, som i sin tur sak- nar hänvisningar till det vidgade stöd och den ökade flexibilitet som ska prägla den kommunala vuxenutbildningen. Om sfi skrivs: Undervisningen i svenska för invandrare utgör en viktig del av integrationspolitiken// Nyanlända har dock särskilda behov i . Sfi kan ses som en sådan sär- åtgärd. När det gäller kopplingen till utbildningspolitiken sägs att sfi är också relaterad till utbildningspolitiken (vår kursivering). Det är sannolikt inte avsikten, men propositionen ger ett intryck av att sfi inte avses ha en likvärdig ställning när det gäller samhällets stöd för vuxnas lärande. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande Bland annat som ett resultat av propositionen kom en ny förordning (2002:1012) om vuxenutbildning som alltså omfattar utbildning från grundläggande till påbyggnadsnivå. Den nya förordningen är anpassad till den utveckling och den syn på vuxnas lärande som beskrivits i propositionen. Kommunens delvis förnyade uppdrag tydliggörs i kapitel 1 2 §: Genom vuxenutbildning ger kommunen stöd för vuxnas lärande. Detta stöd, som skall utformas utifrån den enskildes behov och förutsättningar, kan ha formen av undervisning, handledning och vägledning samt bedömning av måluppfyllelse och kunskaper. Någon liknande anpassning av förordningen om sfi (eller särvux) har inte gjorts. kom också förslag på lag för vuxenutbildningen, Ds 2002:66, som även den avser att åter- spegla propositionen. Skolformen vuxenutbildning föreslås till exempel byta namn till kommunalt stöd för vuxnas lärande. Målen för utvecklingen av vuxnas lärande samt kommu- nens uppdrag återges i 1§: Kommunerna skall stödja vuxnas lärande. Vuxna skall härvid ges möj- lighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk till- växt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Kommunens stöd kan ha form av undervisning, handledning, vägledning, bedömning av måluppfyllelse och kunskaper samt tillhandahållande av lärmiljöer. Stödet skall utformas med utgångspunkt i den enskildes behov och förutsättningar. Det skall i första hand riktas till dem med lägst utbild- ningsnivå. Det kommunala stödet kan tillhandahållas på grundläg- gande nivå, gymnasial nivå eller påbyggnadsnivå. En liknande revidering för att lagen bättre ska återspegla innehållet i Vuxnas lärande har inte gjorts för sfi. En naturlig orsak är att departementet har velat avvakta de pågående utredningarna om sfi och särvux. Men i och med att beteckningen stöd för vuxnas lärande i förslaget reserveras för skolformen komvux, förstärks ändå intrycket från propositionen att sfi på något sätt inte omfattas. Ett alternativt förfaringssätt hade kunnat vara att reformera alla kommunala vuxenutbildningar i ett sammanhang. Detta skulle enligt utredningen tydligare visa på att dessa, i ett perspektiv av livslångt lärande, är delar i en gemensam infrastruktur, där alla stu- derande omfattas av ett vidgat kommunalt uppdrag om stöd till vuxnas lärande. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande redovisade i skrivelsen Validering m.m. (Ds 2003:23) sin bedömning av den fortsatta utvecklingen av vuxnas lärande och ger olika förslag som syftar till att öka flexibiliteten och tillgängligheten i vuxenutbildningen. Inte heller här uppmärksammas behovet av att det redan under sfi- utbildningen ska vara möjligt att få tillgång till vägledning, valide- ring och att kombinera utbildningar. Dessa möjligheter relateras återigen enbart till utbildningar inom komvux. Behov av en helhetssyn I flera rapporter har betonat vikten av hel- hetssyn i utbildningen för vuxna och påpekat att dagens styrsystem präglas av olikheter, gränser och hinder som försvårar en flexibel och individanpassad vuxenutbildning. Utifrån granskningar av styrdokument för grundläggande och sfi-utbildning drar Skol- verket slutsatsen att själva uppdelningen i olika utbildnings- och skolformer är ett hinder i sig och förordar att kurserna bör ingå i en gemensam helhet utan skolformsgränser: Det finns i många kommuner olika hinder som försvårar skapandet av en flexibel och individanpassad vuxenutbildning för studerande som har behov av grundläggande vuxenutbildning. Några av dessa system har ett tydligt samband med styrsystemets utformning.// Styr- systemet för grundläggande vuxenutbildning, sfi och särvux bör reformeras i ett sammanhang, med hänsyn tagen till gymnasial vuxen- utbildning och påbyggnadsutbildningar, mot bakgrund av behovet att se kommunernas vuxenutbildning som en helhet där de olika delarna skall kunna användas på ett flexibelt sätt med utgångspunkt från individens behov. Kurserna bör ingå i en gemensam helhet utan skolformsgränser. Styrdokument, skollag och förordning, för sfi bör utformas i linje med propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbild- ningen och riksdagsbeslutet. De bör präglas av en helhetssyn så att styrsystemet inte hindrar individanpassning, vuxenanpassning, integ- ration eller kombination med annan utbildning eller annan verksam- het. finns onödiga gränser eller olikheter mellan olika delar av det offentliga skolväsendet för vuxna: grundläggande och gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildningar, särvux och sfi. Så långt som möjligt bör dessa skillnader och hinder mot individanpassning och individuella kombinationer tas bort. Utredningen delar uppfattning. Någon form av refor- mering som tar bort gränser och ökar flexibilitet mellan skol- Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande formerna inom vuxenutbildningen är en nödvändig grund för det praktiska förverkligandet av målen för vuxnas lärande i kommu- nerna. Ovan beskrivna signaler i offentliga skrivelser och styr- dokument vad gäller sfi:s ställning inom den kommunala vuxen- utbildningen, kan enligt utredningen vara en del av förklaringen till att kommuner kan uppfatta sfi som en separat utbildning som inte omfattas av skrivningar som gäller stöd för vuxnas lärande. Därför är det av mycket stor vikt att sfi blir en tydlig integrerad del av infrastrukturen för vuxnas lärande med samma ställning som övrig vuxenutbildning. Sfi ska upphöra att vara en egen skolform inom det offentliga skolväsendet och inordnas i skolformen vuxen- utbildning (komvux). Sfi ska bli en fjärde del i skolformen, tillsammans med studier på grundläggande, gymnasial och påbyggnadsnivå. Styrdoku- menten samordnas så långt det är möjligt, men nödvändiga skillnader kvarstår. Utbildningen byter namn till Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv. 9.2.1Sfi inordnas i vuxenutbildning Utredningen anser av flera skäl att sfi bör upphöra som en egen skolform och inordnas i skolformen vuxenutbildning. En inordning av sfi-utbildningen i skolformen vuxen- utbildning har tidigare prövats av regeringen, men utredningen anser att utvecklingen av vuxnas lärande har skapat förutsättningar för ett inordnande som inte fanns. En inordning skulle inte bara tydliggöra att sfi är en del av infrastrukturen för vuxnas lärande utan skulle enligt utredningen i sig påskynda och påverka utvecklingen i positiv riktning. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande Sfi del av det offentliga skolväsendet för vuxna Som vi konstaterat i kapitel 4, finns det ett behov av att tydliggöra sfi:s uppdrag, roll och hemvist. Sfi ingår som en del av det offent- liga skolväsendet för vuxna och de övergripande målen för utveck- lingen av vuxnas lärande gäller även för sfi. Utredningen anser dock att den egna skolformen på ett olyckigt sätt förstärker den otydliga roll och oklara ställning som sfi har inom vuxenutbildningen. Det kan bland annat få konsekvensen att många studerande inte på ett självklart sätt får tillgång till infra- struktur i form av vägledning, individuella studieplaner, validering m.m. I praktiken finns detta stöd ofta tillgängligt för de studerande som ingår i kommunens flyktingmottagande, men dessa utgör enbart ca en tredjedel av de sfi-studerande. Sfi:s särställning i form av en egen skolform kan enligt utred- ningen inte motiveras av att den i hög grad också utgör ett viktigt verktyg för integrationspolitiken. Målen för sfi bidrar förvisso till att stödja invandrares etablering och integration i samhället, men det gör också målen för annan vuxenutbildning. Det finns överhuvud taget anledning att ifrågasätta om intro- duktionen i så hög grad som ska utgöras av särskilda åtgärder utanför det ordinarie utbudet. Förslagen från Utredningen om flyktingmottagning och introduktion (SOU 2003:75) syftar till att förstärka den generella politikens och myndigheternas ansvar för nyanlända. Det innebär att det generella utbudet av t.ex. utbild- ningar på olika nivåer måste vara tillgängliga och anpassade även till de behov som nyanlända invandrare kan ha. Detta är en utmaning för vuxenutbildningen och stödet för vuxnas lärande, som i per- spektivet av livslångt lärande handlar om att varje individ, utifrån egna behov, livsmål och förutsättningar ska kunna ta del av ett flexibelt utbud. Detta inkluderar såväl invandrare som svenskfödda och såväl nyanlända som invandrare som bott länge i landet. Möjlighet att kombinera med andra kurser på olika nivåer Det är möjligt att kombinera sfi med ämnen inom andra skolformer. Det står i förordningen om sfi att Sfi får kombineras med utbildning inom någon annan skolform inom det offentliga skolväsendet (vår kursivering). Detta sker också i många kommu- ner, särskilt när det gäller läs- och skrivundervisning, matematik Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande och data på grundläggande nivå inom komvux. Vi har också tagit del av flera exempel på att sfi kombineras med språkligt anpassade yrkesutbildningar på gymnasial nivå. Statistik från SCB visar att antalet kurser som studerande läst på grundläggande nivå under samma läsår som sfi har ökat betydligt. Utredningen anser att en inordning av sfi i komvux inte bara skulle förtydliga utan också öka möjligheterna att kombinera kur- ser efter individens behov. Framför allt skulle en inordning i sig tydligare visa att vuxenutbildningen ska uppfattas som en helhet. Dessutom är skrivningarna om detta är starkare i förordningen om komvux än i ovannämnda bestämmelse för sfi: 2 § Stödet för vuxnas lärande skall utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier i andra skolformer inom det offentliga skolväsendet för vuxna. En inordning skulle också tydliggöra för kommunen att de vid eventuell upphandling av sfi måste se till att den studerande vid behov kan kombinera eller integrera dessa studier med andra kurser inom komvux. Sfi integrerat med läs- och skrivundervisning Av särskild vikt är möjligheten för analfabeter och kortutbildade att med sfi-studier få läs- och skrivundervisning inom första delen av ämnet svenska som andraspråk på grundläggande nivå. Grundläggande läs- och skrivfärdigheter är en nödvändighet för att kunna utveckla sitt språk och för att nå de högre sfi-målen. För individen är det en stor pedagogisk fördel om ämnena integre- ras med varandra till en helhet (se vidare avsnitt 11.2). Enligt styrdokument och riktlinjer ska båda dessa ämnen kunna erbjudas parallellt till dem som har behov av detta. Det är här mycket viktigt att påpeka att det inte bara är analfabeter som har detta behov utan också de med mycket kort skolbakgrund. Grundläggande vuxenutbildning är en rättighet för dem som saknar kunskaper motsvarande årskurs 9. Enligt förordningen om sfi har studerande som har svårigheter också rätt till särskilt stöd. Därför är det en rimlig bedömning att kortutbildade sfi-studerande har rätt att parallellt med sfi-studier fullfölja första delen av svenska som andraspråk. Sfi – en del av kommunens stöd för vuxnas lärande Att sfi och läs- och skrivundervisning återfinns inom två skilda skolformer är enligt flera av uppföljningar (bl.a. 1997) mycket otydligt för såväl kommuner som de studerande själva.