sou · GRB338d1 · 2004-01-01 00:00:00 — sou 2003 38 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med parlamenta- risk sammansättning med uppgift att göra en översyn av reglerna för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (dir. 2001:29). Som ordförande förordnades från professorn från vid . Som ledamöter förordnades från riks- dagsledamoten , dåvarande riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , , riksdagsleda- moten , riksdagsledamoten , dåvarande riksdagsledamoten , riksdagsledamoten och riksdagsledamoten professorn som ledamot. entledigades fr.o.m. och från förordnades dåvarande riksdagsledamoten som ledamot. entledigades fr.o.m. och från förordnades riksdagsledamoten som ledamot. Per entledigades fr.o.m. den 17 janu- ari 2002 och från förordnades riksdagsledamoten som ledamot. entledigades och från förordnades politiskt sakkunnige som ledamot. Som sakkunniga förordnades från departe- mentsrådet , departementsrådet ämnesrådet och departementsrådet . entledigades fr.o.m. och från förordnades ämnesrådet som sakkunnig. entledigades fr.o.m. och från förordnades departementsrådet som sakkunnig. Som experter förordnades från departements- sekreteraren , dåvarande kanslirådet , civilingenjören , dåvarande vice verkställande direktören , dåvarande enhetschefen , kanslirådet , skattejuristen , dåvarande departements- sekreteraren , ämnesrådet och departementsrådet . Professorn förordnades från som expert. Departe- mentssekreteraren förordnades från som expert. entledigades fr.o.m. och från förordnades enhetschefen som expert. Verkställande direktören förordnades från som expert. entledigades fr.o.m. och från förordnades departementssekreteraren som expert. och entledigades fr.o.m. . förordnades, återigen, från som expert. Som sekreterare förordnades från kammar- rättsassessorn och från ekonomie . Kommittén, som antagit namnet (), får härmed överlämna sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom slutfört. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på Förslag till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)................................................................................. Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324)............. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter................................ Del I En reformerad energibeskattning Den svenska energipolitiken ................................................... 2.1.1 energipolitiska riktlinjer................................. 2.1.2 energipolitiska program ............................... De av fastställda miljökvalitetsmålen................... 2.2.1 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart 2.2.2 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier...... Miljömålet Begränsad klimatpåverkan....................... Miljömålen och energibeskattningen......................... Den svenska miljöskyddslagstiftningen................................ 2.3.1 Allmänt om den svenska 2.3.2 Prövning av tillståndspliktig miljöfarlig 2.4.1 Vad är grön skatteväxling? 2.4.2 beslut om grön skatteväxling.................. 2.5.3 Utvärdering av modell ... Annat pågående eller avslutat arbete inom ramen för en fortsatt skatteväxling ....................................... 2.6.1 Fördjupad analys av alternativa ekonomiska 2.6.2 En ökad miljörelatering av 2.6.3 Översyn av övriga miljörelaterade skatter................. 2.7.2 om statsstöd ............................................ 2.7.3 kontra den nationella Principiella överväganden och sammanfattande Utvecklingen inom EU .............................................. 3.1.4 Anpassning till övriga styrmedel ............................... Problem med nuvarande energiskattestruktur..................... 3.3Principiella utgångspunkter för en reformering av Samhällsekonomiskt optimal beskattning................. Elskatt som miljöskatt................................................ 3.3.4 Gå före i miljöpolitiken.............................................. Motiv för energiskattelättnader ................................. 3.4 Kommitténs förslag till energibeskattningsmodell.............. Den generella näringslivsmodellen ............................ 3.4.4 Val av begränsningsregel – utformning och nivå...... 3.5 Anpassning till övriga styrmedel........................................... Den alternativa näringslivsmodellen.......................... Den icke-linjära modellen .......................................... Modellkonsekvenser för näringslivet.................................... applicerat på dagens skattesystem.............................. 3.7.3 Konsekvenser av kommitténs förslag till ny energibeskattningsmodell för näringslivet ................ Konsekvenser av hushållsmodellen............................ 3.7.5 Konsekvenser av den fullfinansierade Konsekvenser av tröskelmodellen.............................. 3.7.7 Konsekvenser av den icke-linjära modellen............... 3.7.8 Konsekvenser av olika val av kriterier för tillämpning av begränsningsregeln m.m. ................... Modellernas effekter på miljön.............................................. Näringslivsmodellen (kommitténs förslag) .............. Den icke-linjära modellen........................................... Sammanfattning av miljöeffekterna ........................... Effekter på bränsleval.................................................. Effekter på naturgasmarknaden ................................. 3.9.5 Behov av uppföljning och helhetsbedömning........... Begränsningsregeln i ett EG-perspektiv m.m................ Hur skall näringslivet definieras?.......................................... En ny generell nedsättningsregel -begränsningsregeln ........ 4.3Begränsningsregelns förenlighet med om 4.3.2 om statligt stöd ....................................... Del II Beskattningen av bränslen, el och värme Beskattningen av bränslen ........................................ Allmänt om beskattningen av bränslen ................................ Befrielse från skatt med stöd av 6 a kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE.................................... 5.2.1 Annat ändamål än motordrift eller uppvärmning (punkten 1) ................................................................. 5.2.2 Tåg, skepp, luftfartyg m.fl. i punkterna 2–5 ............. 5.2.3 Framställning av skattepliktiga produkter (punkten 6) ................................................................. 5.2.4 Framställning av skattepliktig elektrisk kraft (punkten 7) ................................................................. 5.2.5 Metallurgiavdraget (punkten 8)................................. 5.2.6 De sektorsspecifika avdragen (punkterna 9–11) ...... 5.2.7 Förbrukning i sodapannor, lutpannor m.m. (punkten 12) ............................................................... 5.2.8 Fordon i gruvindustriell verksamhet (punkten 5.3Särskilt om beskattningen av bränslen för cement- och 5.3.2 Förändringar i beskattningen av bränslen för cement- och kalktillverkning ..................................... 1,2-procentsregeln ...................................................... Överväganden och bedömning .................................. Jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna .......... Lagteknisk lösning för näringslivets 6.2Hur skall den generella näringslivsnivån komma näringslivet till del? 6.3Hur skall återbetalning med stöd av begränsningsregeln Särskilt om systemet med skattebefriade förbrukare........... 6.4.1 Skrivelse från Gröna Näringens .... Beskattningen av el .................................................. Den nuvarande beskattningen av el....................................... 7.2Ett system med olika skattenivåer för näringslivet En enhetlig elskattesats skall gälla för hela näringslivet....... Avgränsningen av näringslivet............................................... 7.5Den särskilda skattesatsen för el som förbrukas för el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning ...................................... Överväganden och förslag.......................................... 7.7El som förbrukas i vissa delar av norra och mellersta Överväganden och förslag.......................................... 7.8 Användningsområden för vilka avdragsrätt föreligger......... Ändrade regler gällande skattskyldighet för el.............. 8.1.1 Kort beskrivning av den svenska elmarknaden......... 8.1.2 Dagens regler om vem som är skattskyldig .............. Skrivelser med begäran om ändrade regler ........................... 8.5.1 Nätinnehavarna tar över rollen som skattskyldiga ... 8.5.2 Möjlighet till frivillig skattskyldighet........................ 8.5.3 Särskilt om ...................................... Lagteknisk lösning för näringslivets elbeskattning........ Hur skall lägre energiskatt komma näringslivet till del? 9.3De skattskyldigas ansvar för skattefri förbrukning eller förbrukning med lägre skattesats.......................................... 9.4Fastighetsägare med hyresgäster som bedriver 9.4.1 Skrivelse från vissa fastighetsägare ............................ Nya regler för vindkraftsbonusen ......................................... 9.5.2 Behov av ändrade regler och överväganden............... Vissa utgångspunkter för en energiskatt på värme ........ 10.1.2 beslut om grön skatteväxling.................. kraftvärmebeskattning (Ds 1994:28) .................................... slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11)........................................ 10.4Departementspromemorian Utvärdering av energiskattemodell (Ds 10.4.1 Principer för uttag av energiskatt på värme............... 10.4.2 Omfattningen av energiskatten på värme.................. 10.4.3 Effektgräns används som definition av begreppet 10.4.4 Beräkning av energiskatten på värme......................... 10.4.7 Värmeskatt inom EU.................................................. Remissyttranden över Ds 2000:73 ........................................ Värme- och gasmarknadsutredningen delbetänkande Effektiva värme- och miljölösningar (SOU 1999:5)............ Pågående utredningsarbete inom fjärrvärmeområdet .......... Vissa beloppsmässiga konsekvenser...................................... Utformningen av en energiskatt på värme.................... Mätning av värmen................................................................. Hur skall nollskattesatsen komma näringslivet till del?...... De skattskyldigas ansvar för skattefri förbrukning ............. Hur skall konkurrensneutralitet i beskattningen uppnås vid uppvärmning av hushåll? 11.10 Fjärrvärmeproduktion i .................. 11.12 Förslagets förenlighet med ............... EG-regler av betydelse för den svenska De gemensamma reglerna för beskattningen av Cirkulationsdirektivet (92/12/EEG).................................... Mineraloljedirektivet (92/81/EEG)...................................... 12.3.1 Beslut om svenska undantag med stöd av Skattesatsdirektivet (92/82/EEG)......................................... Ett nytt energibeskattningsdirektiv ...................................... om statligt stöd................................................... 12.6.1 Statligt stöd enligt artikel 87.1 ................................... 12.6.2 Godkända former av statligt stöd enligt artikel 87.2 och 87.3................................................................ 12.6.3 Stöd som bedöms vara av mindre betydelse enligt bestämmelserna i förordning (EG) nr 69/2001 ........ 12.6.4 Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön.......................................................... 12.6.5 Den praktiska tillämpningen av 12.6.6 dom i mål nr C-143/99 – ett 12.6.7 Svenska statsstödsärenden på 12.7.1 Undantagen enligt anslutningsfördraget................... Den svenska energibeskattningen ............................... Mervärdesskatt på energi ....................................................... Allmänt om energi- och koldioxidskatt på bränslen............ 13.2.1 Särskilt om energiskatt ............................................... 13.2.2 Särskilt om koldioxidskatt.......................................... Svavelskatt på bränslen........................................................... Allmänt om nedsättningsreglerna ......................................... 13.4.1 Möjligheter till befrielse enligt 6 a kap. 1 § 1–13 13.4.2 De särskilda reglerna för energiintensiv 13.4.3 Övriga undantagsregler i LSE..................................... Skatt på el................................................................................ 13.5.1 Energiskatt på el.......................................................... 13.5.2 Återbetalning av energiskatt på el.............................. 13.5.3 Produktionsskatter på el............................................. Allmänt om kraft- och värmeframställning.......................... 13.6.1 Beskattning vid värmeframställning utanför 13.6.2 Beskattning vid värmeframställning inom 13.6.3 Planerade förändringar av Energiskatternas ekonomiska betydelse under den Energibeskattningen i omvärlden ............................... Energikostnadsstrukturen inom olika sektorer.............. Energianvändning och energikostnader ............................... 15.1.1 Särskilt om tvätteribranschen .................................... Relativa kostnader för produktionsfaktorer......................... Del IV Konsekvensanalyser och författningskommentarer Konsekvenser av kommitténs förslag........................... Konsekvenser för näringslivet i stort.................................... Konsekvenser för små företag............................................... Konsekvenser för fjärrvärmens konkurrenskraft och Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE).............................................................. Förslaget till lag om ändring i skattebetalningslagen (1997:483)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324).... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter .............................. Del V Reservationer, särskilda yttranden och bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Branschorganisationer och enskilda företag som kommittén sammanträffat med under utredningsarbetet ... 641 Bilaga 3 Tjänstesektorn i siffror ..................................................... Bilaga 4 Näringslivets energianvändning ....................................... Inför arbetet med att förverkliga strategin för fortsatt grön skatte- växling beslöt regeringen att tillkalla en kommitté med parlamentarisk sammansättning med uppgift att utreda utform- ningen av regler för nedsättning av skatt på energi som förbrukas för uppvärmning och drift av stationära motorer inom sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. I uppdraget ingår att föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrens- utsatt verksamhet och analysera i vad mån sådan verksamhet bör motivera energiskattelättnader. Kommittén har också i uppdrag att utreda alternativa avgränsningar av området för energiskatte- nedsättning för de konkurrensutsatta sektorerna än vad som gäller . Kommittén skall följa utvecklingen inom EU och justera analy- sen efter de EG-rättsliga förutsättningarna. Särskilt skall EG:s reg- ler om statligt stöd beaktas. Härutöver har kommittén att göra en översyn av uppbörds- reglerna för elbeskattningen. I gäller att bränslen beskattas med energi- och koldi- oxidskatt enligt skattesatser fastställda för varje energislag. För biobränslen gäller skattefrihet, råtallolja beskattas dock av närings- politiska skäl. El beskattas med energiskatt. Skattenivån varierar såväl mellan, som inom olika sektorer i samhället. Näringslivets skattebas delas upp i tre sektorer, nämligen en industrisektor (jordbruk, skogsbruk, vattenbruk, växt- husnäring, gruvindustri och mineralutvinning samt tillverknings- industrin), en energisektor (el-, gas-, värme- och vattenförsörjning) och en övrigsektor (byggverksamhet, offentlig verksamhet, trans- porter och övriga tjänster). I dagens energiskattesystem tillämpas en, jämfört med övrig- sektorn reducerad skattenivå för energi som förbrukas för upp- värmning och drift av stationära motorer inom tillverknings- industrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnär- ingarna. För tillverkningsindustrin (inklusive gruvindustrin och mineralutvinningen) omfattar nedsättningsreglerna den energi som förbrukas vid själva tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. För övrig förbrukning inom tillverkningsindustrin gäller samma beskattning som för övrigsektorn. I huvudsak gäller följande ned- sättningar: Generell nedsättning för industrisektorn (den s.k. industri- skattesatsen): för bränslen som används för annat ändamål än drift av motordrivna fordon betalas ingen energiskatt och av koldioxidskatten. För el betalas ingen energiskatt. 0,8-procentsregeln gäller för hela industrisektorn: nedsättning ges för den del av koldioxidskatten som överstiger För den överskjutande delen betalas i skatt. 1,2-procentsregeln gäller för vissa industrier: vid tillverkning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller (t.ex. cement, kalk, sten och glas) medges ytterligare nedsättning för skatt på kol och naturgas. Dessa företag betalar ingen koldi- oxidskatt för den del av skatten som överstiger av försäljningsvärdet. Beträffande industrisektorns energibeskattning gäller även att s.k. råvaruenergi är skattebefriad, dvs. om bränsle förbrukas för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning, eller i en process där bränslet i allt väsentligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning så tas inte någon skatt ut. För el gäller en liknande reglering, även om den pga. nollskattesatsen för närva- rande inte fyller någon funktion. För energiomvandlingssektorn gäller att bränslen som används för elproduktion är skattebefriade. Skatten tas i stället ut i konsumtionsledet genom energiskatt på el. Full energi- och koldioxidskatt betalas för bränslen som används för värmeproduk- tion i värmeverk. För värmeproduktion inom kraftvärmeproduk- tion reduceras energiskatten som full koldioxidskatt utgår. Industriellt mottryck, dvs. industrins kraftvärmeproduktion, omfattas av industriskattesatsen och ingen energiskatt men koldioxidskatt betalas för insats- bränslen. Regeringen har dock föreslagit att skattereglerna för kraftvärmeproduktion i fjärrvärmen likställs med dem som gäller för industrins mottrycksproduktion. För el gäller en något lägre skattesats än för övrigsektorn. Övrigsektorn belastas slutligen, liksom hushållssektorn, av full skatt. Problem med nuvarande energiskattestruktur Det största problemet med den nuvarande modellen för närings- livets energibeskattning är den sektoriella indelningen. Genom medlemskap i gäller , som bland annat innebär att en medlemsstat som huvudregel inte kan ha diffe- rentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. Dessa statsstöds- regler har , och efter det att utredningsdirektiven fastställdes, kommit alltmer i fokus och måste med nödvändighet beaktas vid utformningen av ett nytt energiskattesystem. Avgö- rande för denna fokusering har bland annat varit dom i det s.k. målet. I denna dom, som meddelades och rörde tillämpningen av EG:s statsstöds- regler, fastslogs i korthet att det är statsstöd att välja ut vissa sektorer av näringslivet och ge dessa skattemässiga fördelar framför andra. Domen har medvetandegjort reglerna i EG-fördraget och den problematik som otvivelaktigt föreligger vid utformningen av särregler av det slag som kommittén har att utreda. Till de oklara följderna av Adria-Wien-domen hör huruvida energiomvandlingssektorn måste ges samma regler som övriga näringslivet. har, i ett förhandsavgörande gällande ett tyskt kraftföretag, hänvisat till att elmarknaden i det aktuella fallet ännu inte var fullt avreglerad och att därmed vissa hinder för handel mellan medlemsstaterna fortfarande accepteras. Å andra sidan genomgår energiomvandlingssektorn en radikal omvandling med omfattande liberaliseringar av el- och gasmarknaderna. Efter avregleringen av den svenska elmarknaden är elproduktionen lika konkurrensutsatt, och exponerad för samma marknadsrisker, som övriga näringslivssektorer. På en konkurrensutsatt elmarknad har elproduktionen karaktären av kapitalintensiv processindustri, utan några speciella teknologiska eller marknadsmässiga egenskaper som skulle kunna motivera en särbehandling. Utgången av en prövning i avseende särbehandling av energiomvandlings- sektorn i ett med avreglerade elmarknader förefaller högst oviss. Enligt kommitténs uppfattning är det därför starkt önskvärt att ett långsiktigt energiskattesystem också omfattar energiom- vandlingssektorn. Den svenska sektoriella indelningen av näringslivet med avseende på dess energibeskattning utgör således statsstöd. EG- kommissionen har i ett beslut givit ett tids- begränsat godkännande för den svenska modellen. finns dock inte något godkännande för hela modellen utan endast för den del som avser koldioxidskatten. Det finns inte några som helst garantier för att godkännande ges även för energiskattedelen. Förutom de gemenskapsrättsliga problem som den sektoriella indelningen ger upphov till innebär den vidare att verksamheter som inte definieras som industriell verksamhet hamnar utanför tillämpningsområdet för nedsättning, även om de i själva verket bedriver en energiintensiv verksamhet. Ett belysande exempel på detta är tvätteribranschen som tillhör tjänstesektorn. Å andra sidan gäller att samtliga företag som definieras såsom bedrivande industriell verksamhet kommer i åtnjutande av industriskattesatsen oberoende av hur energiintensiv verksamhet som de i själva verket bedriver. Det sagda innebär att den nuvarande svenska energiskattemo- dellen för näringslivet inte kan anses uppfylla de krav som kommittén anser bör kunna ställas på en sådan modell. Genom en utformning som innebär att modellen utgör statsstöd är underkastat prövning vid varje förändring av betydelse av modellen. Även om sådana förändringar under vissa angivna förutsättningar kan godkännas är sådana godkännanden dels tidsbegränsade dels förenade med oerhört krävande arbetsin- satser för att tillgodose krav på information inför varje ny prövning. Med dessa återkommande prövningar föl- jer en ovisshet som kan verka hämmande för den energiintensiva delen av näringslivet, bland annat beträffande långsiktiga invester- ingar m.m. Denna ovisshet bidrar till den ryckighet som redan före EU-inträdet präglade det svenska energibeskattningssystemet. Det finns slutligen anledning att ifrågasätta de nuvarande urvalskriterierna för nedsättningsberättigade sektorer. tillämpningsproblem och andra skevheter dessa ger upphov till, lig- ger de inte i linje med det energibeskattningsdirektiv som EU:s finansministrar träffat en politisk överenskommelse om. I energibeskattningsdirektivet har i stället den ansatsen valts att utifrån objektiva kriterier avgöra vilka företag som är energi- intensiva, och därmed kan komma ifråga för nedsättning. När energibeskattningsdirektivet träder i kraft framstår det som än mer ohållbart att fortsätta tillämpa den nuvarande sektoriella indelningen. Sammanfattningsvis gör kommittén, utifrån det ovan anförda, bedömningen att den nuvarande modellen för näringslivets energi- beskattning inte kan förordas som ett tänkbart alternativ för fram- tiden. En ny modell måste således utarbetas. Som nämndes ovan ankommer det, enligt direktiven, på kommittén att analysera och föreslå lämpliga kriterier för vad som bör anses vara konkurrensutsatt verksamhet och i vad mån detta bör motivera energiskattelättnader.