sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — har antalet ärenden totalt inte förändrats påtagligt. Antalet ärenden redovisade till åklagare har minskat nå- got, till av de inkomna ärendena. Antalet ärenden i balans har också minskat något, till . Andelen avskrivna ärenden har därmed ökat något, till . Om man exkluderar trafikbrottsligheten kan utvecklingen jämföras . En tydlig minskning kan då noteras för andelen inkomna ärenden som redovisas till åklagare, från till mellan . Vad gäller de specifika brottskategorierna våldsbrott, tillgrepp och skadegörelse samt kategorin övriga brott kan följande slutsat- ser dras: andelen ärenden redovisade till åklagare har blivit klart mindre , andelen avskrivna ärenden har blivit klart större och andelen ärenden i balans har blivit mindre. skrevs en tredjedel av de inkomna ärendena av , att jäm- föra med hälften . Att andelen ärenden i balans minskar som antalet ärenden som redovisas till åklagare minskar visar att polisen i ökad utsträckning har avslutat ärenden på annat sätt än genom att redo- visa till åklagare, dvs. att andelen avskrivna ärenden har ökat betyd- ligt . Enligt RPS återspeglar denna utveckling med- vetna ansträngningar att effektivisera utredningsverksamheten. Åt- gärderna har enligt RPS bedömts nödvändiga och har lagt grunden för en mer rationell utredningsverksamhet. Det är RPS bedömning att polismyndigheterna, med några undantag, har nått en acceptabel nivå på den totala balansen. Detta gäller även avseende balansens ålderssammansättning. Ärenden utgjorde av den totala balansen, medan motsvarande balans var . RPS framhåller betydelsen av bra inledande åtgärder i samband med en brottsplatsundersökning och anmälningsupptagning. Mål- sägandens upplevelse av att någon bryr sig och rätten till insyn är enligt RPS minst lika viktiga faktorer som att ärendena avslutas snabbt. Av de ärenden som inkom till polisen inleddes inte eller nedlades förundersökningen i av fallen med besluts- grunden att brotten uppenbart inte går att utreda. Variationen är stor mellan polismyndigheterna, vilket enligt RPS tyder på att myndigheterna använder olika nedläggningsmotiv trots att besluts- grunden motiveras av samma sakförhållande. De myndigheter som sällan använder denna beslutsgrund använder i stället motiveringen att spaningsuppslag saknas. Enligt RPS beror detta bl.a. på frånva- ron av centrala anvisningar. Vid RPS och RÅ pågår en gemensam översyn av rutinerna för dessa typer av beslut. En stor del av de ärenden som inkommer till polisen bearbetas inte, dvs. de slutredovisas direkt eller redovisas senare med spa- ningsuppslag saknas. uppgick andelen ärenden som inte bearbetades till av alla inkomna ärenden (exkl. tra- fikbrottsärenden som inte går att mäta i sammanhanget). Variatio- nen är stor mellan myndigheterna, från till . Andelen varierar även mellan brottstyperna, med en andel inte be- arbetade ärenden om för resultatområdet tillgrepp och skadegörelse. Att ärenden avseende dessa brottstyper inte bearbe- tas beror enligt RPS bl.a. på att till området hör de stora grupperna av brott som till följd av brist på spaningsuppslag är svåra att utre- da, såsom cykelstölder, bilinbrott och klotter. För områdena vålds- brott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet är andelen inte bearbetade ärenden betydligt lägre, . Polisen har vidtagit flera åtgärder bl.a. för att minska genomström- ningstiderna och underlätta ärendehanteringen: -införande av jourgrupper och kvalificerade förundersökningsleda- re, -kompetensutveckling med fokus på förundersökningsledning, -förenklad förundersökning och bättre första- och andrahandsåt- gärder, -insatser för att minska ärendebalanserna, -utvecklat samarbete med åklagarna, -förbättrad samordning av ärenden, -bättre uppföljning, -ökad användning av den datoriserade utredningsrutinen (Dur- Två). Genomströmningstiden för samtliga ärenden uppgick , vilket är den kortaste tiden . Utvecklingen är i stort densamma för våldsbrott, trafikbrott, tillgrepps- och ska- degörelsebrott samt för kategorin övriga brott. Genomströmnings- tiden för narkotikabrott blev kortare och ligger därmed på samma nivå som . Vad gäller ekobrotts- ärenden har tiden blivit kortare , men är ändå längre än . Skillnaden om man anger genomströmningstiden mätt som ett medelvärde eller som ett medianvärde är betydande. Exempelvis är mediangenomströmningstiden avseende tillgrepps- och skadegörel- sebrott , medan medelgenomströmningstiden är . Att mediantiden är förklaras med att fler än av dessa ärenden direktavskrivs. RPS har påpekat att medelgenomströmningstiden påverkas av att polismyndigheterna har ökat antalet äldre ärenden i balans. När denna balans sedan minskar genom riktade insatser ökar genomströmningstiden. I en situation med många äldre ärenden i balans utgör en medelgenomströmningstid därför inte ett bra mått. Att genomströmningstiden för har minskat beror i huvud- sak på att färre gamla ärenden i balans har avslutats än året dessför- innan. Enligt RPS är det dock sannolikt att genomströmningstiden för tillgrepps- och skadegörelsebrottsärenden, våldsbrottsärenden och kategorin övriga brottsärenden verkligen har blivit kortare se- dan . Som nämnts ovan har flera åtgärder vidtagits inom polisen för att minska genomströmningstiderna. En majoritet av polismyndighe- terna, däribland de tre största, har satsat på kompetenshöjande åt- gärder för att förbättra första- och andrahandåtgärderna. Vidare har förändringar vidtagits i fråga om arbetsmetodik och organisation, t.ex. genom att ha kvalificerad förundersökningsledning och utred- ningspersonal tillgänglig på icke kontorstid, införa akut- eller be- redningsgrupper, arbetsrotation och förbättrad uppföljning. Även åtgärder i form av utbildning har vidtagits av många polismyndig- heter med syftet att enklare brottsärenden skall kunna slutföras och redovisas i direkt anslutning till brottsplatsen. RPS har gjort bedömningen att det finns mer att göra på området, men att det pågår en positiv utveckling. Arbetet med att underlätta ärendehanteringen inom rättskedjan har främst bestått av regelbundna sammankomster mellan polis och åklagare. RPS beskriver att en vanlig åtgärd är att åklagare tidigt går igenom inkomna ärenden och ger utredningsdirektiv. För att bättre samordna och inrikta polisens resurser mot den grova och organi- serade brottsligheten har RPS inrättat ett operativt råd, bestående av representanter för sex polismyndigheter, och Säkerhetspolisen samt RÅ. Det internationella samarbetet bedrivs bl.a. inom EU-, Interpol-, Europol-, Schengen- och Östersjösamarbetena samt inom de nor- diska länderna. Samarbetet rör såväl den grova organiserade brotts- ligheten som vardagsbrottsligheten. Polisen i de nordiska länderna har ett väl etablerat samarbete. Det bygger framförallt på en överenskommelse mellan de nordiska rikspolischeferna. Samarbetet bygger på principen direktkontakt mellan ländernas lokala polismyndigheter när det behövs. Det betyder att ingen central myndighet är mellan- hand i kontakterna om det inte finns behov av någon central sam- ordning. undertecknades en överenskommelse om polis- samarbete i . Syftet är att återuppbygga samarbe- tet mellan myndigheter som har polisiära uppgifter i Öresundsregi- onen för att till exempel motverka illegal invandring och gränsöver- skridande brottslighet. Polissamarbetet inom EU har kommit att få allt större betydelse för svensk polis. Det samarbetet sker i flera olika former som t.ex. i gemensamma brottsutredningar. I en sådan utredning samarbetar flera medlemsländers polis operativt med varandra med stöd av Eu- ropol. Svensk polis har dessutom bilaterala samarbetsavtal med ett tio- tal europeiska länder däribland , , och Ukra- ina. Avtalen kan gälla exempelvis bekämpning av terrorism, smugg- ling, organiserad brottslighet och annan allvarlig brottslighet (upp- gifterna är hämtade från polisens hemsida på Internet ). Lagföring är för polisen att utfärda och administrera förelägganden av ordningsbot. Antalet ordningsbot ökade jämfört med föregående år och uppgick till 239 828 stycken. Ordningsbots- föreläggandena domineras helt av trafikbrotten och bland dessa ökar beteendebrott och bilbältesbrott mest. Ökningen av antalet lagförda brott som inte är trafikbrott uppgick till , vilket dock endast motsvarar en ökning med 766 lagförda brott. Variationen mellan polismyndigheterna är stor. Som mest utfär- dades inom en myndighet 41 ordningsbot per anställd po- lis, medan den lägsta siffran var 6,3 ordningsbot per polis. Polis- myndigheterna har vidtagit flera åtgärder för att öka användningen av ordningsföreläggande. I stort sett samtliga polismyndigheter har genomfört utbildnings- eller informationsinsatser och regelbunden uppföljning förekommer. Tre fjärdedelar av polismyndigheterna har uppgett att de vidtagna åtgärderna har lett till en ökad använd- ning av ordningsbot, medan en fjärdedel inte har kunnat iaktta någ- ra mätbara resultat eller effekter. Antalet ordningsförelägganden som inte utfärdats eller godkänts i direkt anslutning till den inträffade förseelsen har minskat. Av dessa utgör kontorsförelägganden (dvs. ordningsförelägganden som inte utfärdas i närvaro av den misstänkte) den största delen. Detta tyder enligt RPS på att man inte i ökad omfattning tagit till vara möjligheten att utfärda ordningsförelägganden som ett alter- nativ till redovisning med primärrapport till åklagare för utfärdande av strafföreläggande. Som framgått ovan (avsnitt 2.3.1) är RPS av den uppfattningen att resurserna är otillräckliga. För att åtminstone till viss del förhindra en fortsatt försvagning av polisens operativa förmåga avser polisen att vidta en rad åtgärder . RPS och polismyndigheterna har påbörjat ett nytt gemensamt pro- jekt under arbetsnamnet En nationell polis. Syftet är att genom ut- ökad samverkan mellan polismyndigheterna och genom olika strukturella förändringsåtgärder dels utveckla och höja kvaliteten på verksamheten, dels frigöra polisiära och administrativa resurser till förmån för det som kan betraktas som kärnverksamheten. Pro- jektet skall både utveckla verksamheten och göra den mer kost- nadseffektiv. Dessutom avses att genom projektet lösa sådana pro- blem som uppmärksammat i sitt betänkande 2001 (SOU 2002:122), t.ex. brister när det gäller polisers utbildning för att kunna ingripa mot folkmassa och att olika polis- myndigheter arbetar efter skilda taktiska modeller vid sådana ingri- panden. Kommittén påtalade även brister när det gäller polisens radiokommunikationsutrustning, skyddsutrustning och annan ut- rustning samt vad gäller nationell vidareutbildning. RPS påpekar dock också att utvecklingen är oundgängligen nödvändig också till följd av ekonomiska skäl och den nuvarande anslagsnivån. Sådana skäl kan enligt RPS även tvinga fram förändringar som inte blir förbättringar. Arbetet med En nationell polis innefattar utvecklings- och för- ändringsarbeten inom bl.a. följande områden: -koncentration av administrativa stödfunktioner, -ökad kostnadseffektivitet och bättre utnyttjande av teknikstöd, -ökad samverkan i operativt avseende mellan polismyndigheter, - samordning och koncentration av operativa lednings- och specia- listfunktioner. RPS har inom ramen för arbetet påbörjat en översyn av polisens samtliga IT-verksamheter och en gemensam för hela polisen har föreslagits. På lokal myndighetsnivå bör arbetet med En nationell polis leda till att flera samverkande polismyndig- heter skapar gemensamma funktioner för t.ex. personal- och eko- nomiadministration, utbildning, utvecklingsarbete och inköp etc. Förändringsarbetet bör inom den operativa verksamheten kunna leda till samordning eller sammanläggning av t.ex. kriminalunder- rättelsefunktioner, kommunikationscentraler och vakthavande be- fälfunktioner, polischefsberedskap, anmälnings- och upplysnings- centraler, kriminaltekniska funktioner, ekobrottsfunktioner och trafikpolisfunktioner m.m. (se även avsnitt 3.2.2). Genom det ovan beskrivna arbetet kommer enligt RPS såväl po- lisiära som administrativa resurser att kunna frigöras till förmån för kärnverksamheten. Renodling av polisens verksamhet RPS ser ett behov av att renodla polisens verksamhet. Resurser som läggs på uppgifter av förvaltande eller administrativ karaktär och som har liten eller ingen beröring med kärnverksamheten bör frigöras från polisen. förslag i be- tänkandet Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) utgör en- ligt RPS ett underlag för beslut i dessa frågor. Vidareutveckling av den lokala polisverksamheten Regeringen har anfört att all polisverksamhet som inte kräver spe- cialistkompetens eller som av andra skäl bör bedrivas centralt bör drivas av polisen i närpolisområdena. skall brottsutredningarna på alla nivåer bli snabbare och säkrare så att lagföringen kan öka och tiden mellan brott och lagföring bli så kort som möjligt (prop. 2002/03:1, utg.omr. 4, s. 28 och 32). RPS pekar på att framtida lednings- och arbetsformer för den lokala verksam- heten måste diskuteras. Det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i övrigt RPS pekar på behovet av mer resurser för att vidareutveckla det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. Man pekar sär- skilt på vissa utvecklingstendenser som kommer att kräva särskilda åtgärder från polisens sida, t.ex. att de brottslingar som står för mängdbrottsligheten rör sig över stora geografiska ytor. Tidi- gare kunde polisen exempelvis med viss framgång söka efter gär- ningsmän i samma närmiljö där brottet begicks, medan samma typ av brottslingar rör sig över stora geografiska ytor. Ett annat exempel är problemet med kriminellt belastade personer från tidi- gare som utnyttjar asylinstrumentet för att förlänga sin vistelse i . För att förebygga och bekämpa länsöverskri- dande och grov, organiserad brottslighet måste enligt RPS övervä- gas behovet av ytterligare inhämtningskapacitet i form av spanings- och utredningsgrupper som kan verka över flera polisdistrikt och som kan samarbeta med . EU-utvidgningen med eventuell efterföljande Schengen-anslutning gör att polisen måste vidta ytterligare åtgärder för att möta den ökande gränsöver- skridande brottsligheten. Enligt RPS saknas ekonomiska förutsätt- ningar för att kunna vidta åtgärder av detta slag inom ramen för känd medelstilldelning. Vidare menar RPS att polisen inte kan utöka sina ansträngningar på narkotikaområdet utan att det avdelas fler poliser för verksam- heten. En omfördelning av tillgängliga resurser leder enligt RPS endast till att andra högprioriterade områden måste stå tillbaka. Polisen saknar därtill enligt RPS möjlighet att utöka sin specialist- kompetens och spaningsverksamhet på Internet, vilket anses nöd- vändigt med tanke på att en stor andel av såväl mängdbrottslighe- ten som den grova, organiserade brottsligheten kommer att plane- ras men också utföras via datorer. Polisen har inte haft tillräckliga resurser, kompetens och teknik för att möta den snabba utveck- lingen. Åtgärder behöver enligt RPS vidtas för att stärka den kriminaltek- niska verksamheten. Enligt RPS bedömning kommer betydelsen av teknisk bevisning att öka i akt med att kriminaliteten blir alltmer komplex och att benägenheten att erkänna brott minskar. Även verksamheten vid behöver stärkas, särskilt på grund av en ökad efterfrågan på DNA-analyser och narkotikaanalyser. RPS skall i det sammanhanget också till- sammans med och RÅ utre- da möjligheterna till en från kriminaltekniska utgångspunkter mer effektiv hantering av narkotikaärenden i hela rättskedjan. Åtgärder bör enligt RPS vidtas för att effektivisera det interna- samarbetet. RPS ser vidare behov av investeringar i ny teknik, t.ex. i fråga om IT-miljön, fordonsparken m.m. Vidare måste enligt RPS frågan om ett nytt radiosystem lösas, en kostnad som polisen inte kan finansi- era inom nuvarande beräknade anslagstilldelning. Åklagarväsendet genomgick en omfattande omorganisation när verksamheten förstatligades . Lands- och stadsfiskalernas uppgift som åklagare skildes från uppgifterna som polischef och utmätningsman, som antalet distrikt minskades från 383 till 90. bildades i stället 13 regionala åklagarmyndigheter med en överåklagare som chef, samt 90 lokala åklagarmyndigheter som leddes av chefsåklagare. Åklagarväsendet består av RÅ, åklagarorganisationen och EBM. RÅ är högste chef över åklagarväsendet och utövar tillsyn över åklagarverksamheten. RÅ är också central förvaltningsmyndighet för åklagarorganisationen och utövar tillsyn över denna. Hos RÅ finns också en rådgivande nämnd med representanter för riksdags- partierna. är efter en omorganisation nume- ra indelad i sex åklagarregioner. I varje region finns en åklagarmyn- dighet som leds av en överåklagare. Under myndigheterna finns 42 åklagarkammare som leds av chefsåklagare. En åklagarkammare har, med undantag för de tre storstadsområdena och ytterligare ett par län, ett verksamhetsområde som motsvarar ett län. Inom varje myndighet finns därtill en internationell kammare för bekämpning av organiserad, gränsöverskridande brottslighet. EBM handlägger ärenden angående grov ekonomisk brottslighet inom , , , , och . Myndigheten leds av en generaldirektör som i åkla- garfrågor har ställning som överåklagare. Antalet anställda inom åklagarorganisationen var i genomsnitt 1 047 personer. Vid utgången av fanns 706 an- ställda åklagare, en minskning jämfört med föregå- ende år. Åklagarväsendet har i stort sett undgått bespa- ringar. Ekonomin försämrades dock . Anledningen har ansetts vara ett löneavtal med kraftiga lö- nelyft för åklagarna. RÅ införde året därpå anställningsstopp och sänkte därefter kostnaderna ytterligare genom uppsägningar av administrativ personal. Den omorganisation som genomfördes medförde engångskostnader som förvärrade situationen ytter- ligare. tilldelades ca i anslag för . EBM tilldelades drygt 311 miljoner i anslag . har åklagarorganisationen 819,9 miljo- ner kr i anslag. Anslaget för EBM:s del har föreslagits uppgå till . Vi har koncentrerat kartläggningen av åklagarväsendets verksamhet till de två av regeringen angivna verksamhetsmål för som kan anses ankomma på oss att studera närmare: (1) att lagföringen skall öka och att kvaliteten på förundersökningarna skall höjas och (2) att antalet avslutade ärenden skall uppgå till minst det antal som kommit in samt att genomströmningstiderna skall vara fortsatt korta. Lagföring inom åklagarväsendet innebär i detta sammanhang åkla- garbeslut om åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. ringen inom åklagarväsendet redovisas på flera sätt, varav ett par presenteras nedan. Åklagare fattar beslut i olika skeden av en förundersökning. Av samtliga fattade beslut utgjordes av beslut att inte inleda en förundersökning, en andel som var oförändrad sedan fö- regående år. Andelen beslut att lägga ned en inledd förundersök- ning uppgick till , en ökning sedan föregående år. Åklagarnas beslut om lagföring, dvs. beslut efter en slutförd för- undersökning, utgjordes i av fallen av åtalsbe- slut, i om beslut att utfärda strafföreläggande och i beslut om åtalsunderlåtelse. I övriga fall avser besluten att åtal inte skall väckas, främst på den grunden att brott inte kan styr- kas. Andelen beslut om åtal har ökat, vilket enligt RÅ är en indika- tion på att brottsligheten blivit grövre. Ett ytterligare stöd för detta är enligt RÅ att antalet anhållningsbeslut och häktningsframställ- ningar har ökat jämfört med föregående år. Andelen beslut om att åtal inte skall väckas har minskat sedan föregående år. RÅ konstaterar att en större andel av de färdiga förundersök- ningarna har lett till lagföring, vilket indikerar att kvaliteten i för- undersökningarna har blivit bättre. Andelen sådana ärenden (be- nämnd Lagföring 2 enligt RÅ:s resultatmodell) uppgick år , en ökning från föregående år och i förhållande . Den s.k. lagföringsandelen (benämnd Lagföring 1 i RÅ:s resul- tatmodell) - dvs. andelen av alla avslutade brottsmisstankar som lett till beslut om åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse - minskade , till . Enligt RÅ beror nedgången till en del på en förändring i ärendestrukturen, där antalet bötesbrott minskat och mer komplicerade ärenden, t.ex. miljöbrott, har ökat. Åtgärder för att öka lagföringen I avsnitt 3.3 beskrivs det utvecklingsarbete som bedrivs centralt inom åklagarväsendet. Som framgår där bedriver RÅ ett utveck- lingsarbete med syftet att åstadkomma en ökad lagföring. Bland de åtgärder som har vidtagits kan här nämnas följande exempel. RÅ har antagit riktlinjer med avseende på be- kämpningen av mängdbrottsligheten. Detta beskrivs närmare i av- snitten 3.3.2 och 3.3.3 nedan. Diskussioner har pågått mellan RÅ och RPS om att åstadkomma en optimal arbetsfördelning mellan polis och åkla- gare när det gäller bekämpningen av mängdbrottsligheten. Utveck- lingen har lett till att åklagare i ökande utsträckning är förunder- sökningsledare beträffande mängdbrott, en utveckling som enligt RÅ hindrar åklagare från att ägna mer tid åt att bekämpa den kvali- ficerade brottsligheten. Inom RPS pågår en satsning på att skapa en grupp kvalificerade polisiära förundersökningsledare. De båda myndigheterna har gemensamt sett över arbetsfördelningen mellan polis och åklagare, med syftet att utreda möjligheterna för polisen att fullt ut åta sig att vara förundersök- ningsledare beträffande utredningar om mängdbrottslighet (se om detta även i avsnitt 3.3.3). Även de enskilda åklagarmyndigheterna har vidtagit åtgärder för att öka lagföringen, bl.a. sådana åtgärder som ligger i linje med den ovan nämnda mängdbrottsreformen. Som exempel kan nämnas att åklagare vid flertalet åklagarkammare tillsammans med polisen går igenom inflödet av ärenden för att bidra med straffrättsliga bedöm- ningar i ett tidigt skede. Vid många åklagarkammare finns kontakt- åklagare för mängdbrottsligheten. De ovan nämnda mängdbrotts- specialisterna har påbörjat sitt arbete med att tillsammans med po- lisen utarbeta effektiva handläggningsrutiner. Vid de flesta åklagarkamrar förekommer också kvalitetsuppfölj- ning av genomförda förundersökningar. Åklagarmyndigheternas bedömningar är bl.a. att kvaliteten på utredningarna har blivit bätt- re, att färre utredningar behöver kompletteras och att balanserna har minskat. Enligt RÅ kommer detta att påverka lagföringen posi- tivt (jfr dock avsnitt 6.8.1). Antalet inkomna ärenden till åklagarmyndigheterna ökade till 170 908 stycken. Även antalet avslutade ärenden ökade . 4 301 fler ärenden än som kommit in, vilket enligt RÅ innebär att målet att lika många ärenden skall avslutas som kommer in har uppfyllts. Ärendebalanserna delas in i tre grupper: polisbalans, åklagarba- lans och domstolsbalans. ökade polisbalansen och åklagarbalansen något, medan domstolsbalansen minskade . Enligt RÅ beror den minskade domstolsbalansen framför allt på särskilda insatser vid , som har gett ef- fekter vid i . RÅ satte för verksamhetsåren 2001 och 2002 upp som mål att genomströmningstiden för brottsmisstankar i färdiga utredningar (benämnd Genomströmning 1 i RÅ:s resultatmodell) skall vara . Målet har uppnåtts vid alla åklagarmyndigheter utom en. Totalt sett har den genomsnittliga tiden för ett inkommet förundersökningsprotokoll eller annat beslutsunderlag (vanligtvis primärrapport) till beslut i åtalsfrågan minskat jämfört med föregående år. Hälften av alla brottsmisstankar blir föremål för beslut i åtalsfrågan inom från det att för- undersökningsprotokoll eller annat beslutsunderlag kommit in från polisen. Andelen brottmisstankar som beslutades inom från inkommet förundersökningsprotokoll (benämnd Genomströmning 2 i RÅ:s resultatmodell) uppgick år . Mediantiden för åklagarledda förundersökningar är 6 da- gar, medan den vid polisledda förundersökningar är . Den totala genomsnittliga genomströmningstiden från brotts- anmälan till åklagarbeslut, dvs. inklusive polisens utredningstid, minskade avsevärt . Insatser för att hålla genomströmningstiderna korta