sou · GRB357 · 2004-01-01 00:00:00 — gick utvecklingen inom äldreomsorgen entydigt mot avgifter som var inkomstrelaterade. De marginaleffekter detta skapade bör inte ha haft några betydande incitamentseffekter. Det har hävdats att marginaleffekterna på lång sikt skulle kunna få effekt på sparbenägenheten. Detta förefaller mindre självklart eftersom det i de flesta fall råder en betydande osäkerhet rörande vilken omfattning av vård en person kan komma att behöva som gammal. De avgifter som togs ut tidigare var också relaterade till tjäns- ternas omfattning. Från gäller dels en maxtaxa för omsorgstjänster, dels en maxtaxa för boende, dels ett förbehållsbelopp för boende och vård. Förbehållsbeloppet är den inkomst som en pensionär ska ha kvar innan avgift för boende, vård eller omsorg får tas ut. Detta innebär att avgifterna blir inkomstrelaterade upp till en viss nivå. Avgifterna kan fortfarande utformas för att svara mot insatsernas omfattning men har mer och mer kommit att utformas som enhetstaxor. Totalt bedömdes117 av vårdtagarna genom dessa refor- mer få sin ekonomiska situation förbättrad, huvuddelen – – till följd av förbehållsbeloppet, till följd av maxtaxan. I takt med att pensionärernas inkomster ökar 114Statskontoret [1999], s. 62. 115SOU 1999:33, s.118. 116Statskontoret [1999], s. 124. 117Regeringens proposition 2000/01:149. Bilaga 7 till LU 2003 kommer de att kunna få betala en allt större andel av vård- tjänsternas kostnader i avgift. Maxtaxan och maxhyran sätter dock en gräns. Reformen beräknas ha minskat kommunernas avgifts- intäkter med . Frågan är varför pensioner, offentliga och privata samt avtals- pensioner inte ska användas för att betala för äldreomsorg. Bara i begränsad utsträckning sker så . Om pensionen bedöms ge en rimlig levnadsstandard bör den också kunna användas för att betala för boende, resor, hemtjänst, fotvård etc. Äldres sjukvård bör där- emot finansieras på samma sätt som för alla andra, dvs. med skatt och ett högkostnadsskydd för patientavgifter. Om förbehållsbeloppet inte höjs eller höjs måttligt som pensionerna ökar i takt med den allmänna inkomstutveck- lingen kommer de äldre som utnyttjar samhällets omsorgstjänster att successivt få betala en allt större andel av äldreomsorgens kost- nader. Det förutsätter att maxtaxorna också höjs successivt. Max- taxan fungerar som ett högkostnadsskydd. Också på detta område skulle det kunna utformas så att maxtaxan ökar med inkomsten. Inkomstfördelningen inom gruppen pensionärer blir därigenom jämnare. Tjänsterna på detta område saknar externa effekter och har inga skalfördelar. Däremot finns vissa inslag av paternalism, som till en del kan vara motiverad av att tjänsterna kan ha förebyggande funk- tioner. Upp till marginalkostnaden förbättrar avgifter effektiviteten i resursutnyttjandet. En betydelsefull välfärdseffekt är värdet för omsorgstagare och anhöriga att via avgiftsfinansieringen börja kunna ställa krav på omvårdnaden och välja vårdgivare. Denna effekt kan också uppnås genom omsorgscheckar, vilka ger vård- tagarna möjligheter att välja typ av tjänst och tjänsteproducent. Avgifter i nivå med kostnaderna och omsorgscheckar öppnar för privata företag att erbjuda tjänster. Incitamentseffekterna på arbetsutbudet av avgifter kan förmodas vara ringa, men inte helt försumbara, eftersom ett alternativ till avgiftsbelagd är yngre – och möjligen för- värvsarbetande – anhörigas insatser. Bilaga 7 till LU 2003 Införandet av maxtaxan bör främst ha gynnat högre inkomsttagare och ha lett till större inkomstskillnader. Barnomsorg kan tänkas vara en tjänst med en inkomstelasticitet som är ett eller större. Fri tillgång till en sådan tjänst ökar inkomstskillnaderna. För att minska inkomstskillnaderna borde man på ett sådant område till- handahålla en basnivå gratis och utöver den ta ut avgifter. Men på detta område kommer fördelningsambitionen i konflikt med effektiviteten som går ut på att öka arbetsutbudet. När det gäller barnomsorg kan det tvärtom vara så att det är konsumtionen över en viss nivå som man önskar subventionera – för att rätta till inkomstskatternas marginaleffekt på arbetsutbudet. Då kan man inte tillämpa principen att tillhandhålla en basnivå gratis och ta betalt för konsumtion därutöver. Även före införandet av maxtaxan i barnomsorgen svarade avgifterna för en liten del av kostnaderna. Maxtaxan sänkte den genomsnittliga barnomsorgsavgiften och eliminerade så gott som fullständigt differentieringen av avgifter efter hushållsinkomst. Barnomsorg är i hög grad ett komplement till arbete. Den genom- snittliga sänkningen av avgiften men kanske i än högre grad bort- tagande av de progressiva avgifterna borde ha gynnat arbetsutbudet och därmed reducerat överskottsbördan av den extra skatt som krävs för finansieringen. Mot detta talar att priselasticiteten för- faller vara låg och att det i huvudsak varit barn till föräldralediga, sjukskrivna och arbetslösa som nyinskrivits till följd av reformen. Ett alternativ för att gynna arbetsutbudet vore att avgifts- finansiera barnomsorgen i betydande grad och medge full avdragsrätt för kostnaden mot inkomst av tjänst vid inkomst- taxeringen. Avdragsrätten skulle vara värdefullare ju högre inkomst hushållet har och därigenom på samma sätt som kraftigt subven- tionerad barnomsorg – fast i mindre omfattning – ge incitament till arbete, därtill större incitament ju produktivare arbetskraft. Det skulle också ha fördelen att bara ge incitament till personer med inkomst av tjänst. Nackdelen med ett system med avdragsrätt skulle vara att man antingen skulle tvingas accepteras att alla inte har råd med barnomsorg eller att samhället skulle gå in och betala den del som inte kan utnyttjas för avdrag på grund av låg inkomst. Den senare lösningen skulle ge upphov till hög marginaleffekt och negativa incitament till arbete för hushåll med låga inkomster. Detta talar för att dagens finansiering av barnomsorgen kanske är Bilaga 7 till LU 2003 det bästa systemet118, men att avgiftsnivån borde kunna höjas, som en differentiering av avgifterna görs i de lägsta inkomstskikten. En person som utbildar sig anses inte bara höja sin egen produk- tivitet och lön utan höjer även andras. Den allmänna utbildnings- nivån i ett samhälle bidrar starkt till att bestämma den allmänna levnadsstandarden. Denna levnadsstandard kan personer som inte utbildar sig i stor utsträckning komma i åtnjutande av. Viss utbild- ning har av detta skäl gjorts obligatorisk. Utbildning därutöver har av samma skäl ansetts böra vara gratis, för att människor ska utbilda sig i större utsträckning än de skulle göra av rent privatekonomiska skäl. Betydande undantag görs dock från denna regel. Dels finansierar studerande på gymnasienivå och högskolenivå merparten av kost- naderna själva genom förlorade arbetsinkomster. Dels finansierar arbetsgivare en mycket omfattande personalutbildning – minst 6–per anställd och år motsvarande av BNP. Att utbildning ger andra än den som utbildas ett värde har fog för sig när den allmänna utbildningsnivån i ett land är låg. Men gäller den alltjämt när utbildningsnivån redan är hög? Gäller den för ytterligare utbildningsinsatser? Detta har börjat ifrågasättas.119 Det är mycket svårt att visa effekter på ekonomisk tillväxt av utbildning i utvecklade länder. För den enskilde kan utbildning ändå vara starkt privatekonomiskt motiverat medan det för samhället medför alltför stora produktionsförluster för att uppväga utbildningens framtida produktivitetsvinst. Vi har ovan sett att den allt kortare tiden i förvärvsarbete skapar ett behov av skattefinansierad försörjning som är problematisk. Mot den bakgrunden är det rimligt att fråga sig om utbildning ska subventioneras i obegränsad omfattning. 118Bortsett från att skattefinansieringen utgörs av kommunalskatt, som är förenad med en särskilt hög överskottsbörda, se tabell 3.4. 119Wolff, A. [2001] ifrågasätter om inte i själva verket hela vinsten är privat och att den bara i begränsad omfattning motsvaras av en samhällsekonomisk vinst. Det är inte orimligt att tänka sig att utbildning skapar stora undanträngningseffekter: den som är bäst utbildad får jobbet. Gemmel, N. [1997] och Temple, J. [2001] gör båda översikter av forskningen rörande externa effekter av utbildning. Se också Emmerson, C. & , H. [2002] och , och , K. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 Att det lönar sig för den enskilde men kanske inte för samhället beror på att utbildning kommit att få rollen av s.k. statusvara120. Det är en vara eller egenskap som innebär att innehavaren går före andra som inte har den. Den välutbildade går före den måttligt utbildade i konkurrens om ett jobb utan att utbildningen har så mycket att göra med effektiviteten i arbetet. Högre utbildning har en inkomstelasticitet över ett som gör att effekten av subventionering ökar inkomstskillnaderna121. Om universitet och högskolor tar ut terminsavgifter måste ungdomar låna till dessa eftersom de inte har de finansiella resurserna att betala för sig – om inte föräldrarna betalar. lånar de till sitt uppehälle . Det är förenat med ett visst risk- tagande att låna till högre utbildning. Det kan avskräcka, i första hand studerande med svag ekonomisk uppbackning från sin familj. Därför är det rimligt – för att ge alla möjlighet till högre studier – att återinföra avbetalningar i förhållande till förvärvsinkomst. Den som lyckas i förvärvslivet får betala sina lån och därmed termins- avgifterna. Den som inte lyckas behöver inte göra det. Detta skapar en jämnare inkomstfördelning genom att människor med lägre inkomster inte längre betalar framtida höginkomsttagares. Genom att koppla återbetalningen till de framtida inkomsterna behöver rekryteringen inte snedvridas trots terminsavgifter. Ett första steg kunde vara att införa terminsavgifter från och med sjunde ter- minen. Finansieringen av högre utbildning är mycket ansträngd i många europeiska länder till följd av den kraftiga studenttillströmningen. Det är svårt att upprätthålla kvalitetskraven. Studiefinansieringen har därför skärpts genom att bidragsdelen minskar, återbetalnings- kraven ökar och terminsavgifter börjat införas. I har ter- minsavgifter införts men gjorts beroende av föräldrarnas inkomst. Studenterna kan låna till terminsavgifter. Återbetalningen tar hän- syn till den utbildades inkomst senare i livet. Jämfört med om hög- skolan och de studerande skulle finansierats helt och hållet med skattemedel (enligt det gällande skattesystemet) har det rådande finansieringssystemet en tydlig, inkomstomfördelande effekt från personer med hög utbildning och höga inkomster till personer med medelinkomster och låga inkomster. Effekten på rekryteringen till högre utbildning och i nästa led på lönerna ingår inte i analysen. Om utbudet av högutbildade minskar kan lönerna 120På engelska positional good. 121Ericson, P. & Hussénius, J. [2000]. Bilaga 7 till LU 2003 drivas upp, vilket skulle förta en del av omfördelningseffekten122. Även i några tyska delstater har terminsavgifter införts från den sjunde terminen. Socialförsäkringarna – i huvudsak pensions-, sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna – syftar till att skydda människor från inkomstbortfall. Ett ytterligare sådant skydd är försörjningsstöd. Socialförsäkringarna finansieras av en blandning av arbetsgivar- avgifter, egenavgifter och skatt (se diagram 2.5). Försörjningsstöd finansieras av kommunalskatt. En försäkring mot inkomstbortfall lider av samma problem med fripassagerare som "sjukvårdsförsäk- ringen" och måste därför göras obligatorisk. Försörjningsstödet med tillhörande finansiering skulle kunna ses som det minimala obligatoriet. Resten skulle kunna vara helt frivillig. Det som kallas socialförsäkringar är i och i många andra länder en blandning av försäkring och bidrag – en försäkring med skattemässig omfördelning. När vi här talar om avgiftsfinansiering innebär det att göra socialförsäkringarna mer försäkringsmässiga. Försäkringsmässighet innebär i sin tur att försäkrades inbetal- ningar, risker och utbetalningar till försäkrade ska motsvara var- andra. Trots en försäkringsmässig utformning kan en socialförsäkring få en omfördelande effekt. Det inträffar när det råder ett samband mellan låg inkomst och hög risk som premierna är satta utan hänsyn till att så är fallet. För att vara försäkringsmässigt satta måste dessa sättas innan det är uppenbart vem som blir en högrisk- och vem som blir en lågriskperson, dvs. i unga år123. Ut- formade på detta sätt får socialförsäkringar under vissa förut- sättningar en inkomstomfördelande effekt utan att förorsaka någon snedvridning av incitamenten124. och ger en översikt av utvecklingen i vad gäller socialförsäkringar. har utvecklingen – i länder med olika utgångspunkter och traditioner på området – gått mot mera försäkring och mindre skattemässig 122Emmerson, C. & , H. [2002]. bakom Rawls slöja av okunnighet, se Rawls, J. [2001]. 124Pestieau, P. [2002]. 125Palme, J. & , O. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 Så även i (vilket också styrks av Ståhlberg126). Inkomsttryggheten har utsträckts till allt fler och allt högre upp i inkomstklasserna. Inbetalningar och utbetalningar matchar varandra i allt högre utsträckning, vilket gör systemen mer försäkringsmässiga – och mindre omfördelande. Pensionssystemet har gjorts mera försäkringsmässigt med pensionsöverenskommelsen 1995. Det har givits karaktären av ett tvångssparande. I huvudsak får man tillbaka det man sparat och då med "ränta" (bortsett från att man garanteras pension hela livet ut oavsett om ens eget sparande skulle räcka eller ej och bortsett från att efterlevande inte erhåller överblivet sparkapital). Det inkomst- omfördelande inslaget har gjorts mera tydligt som det snävats in – inkomster över 7,5 basbelopp belastas av en arbets- givaravgift utan att det renderar någon pensionsrätt, medan garantipension, pensionsrätt på sjukpenning, a-kassa och föräldra- penning finansieras över statsbudgeten. Någon utvärdering av den totala omfördelande effekten jämfört med det gamla systemet har inte gjorts. Incitamentet att arbeta längre är påtagligt och har stärkts i det nya systemet127. Socialförsäkringarna kan göras än mer försäkringsmässiga genom att utmönstra skattedelen. Det kan göras på olika sätt. Antingen anpassar man ersättningarna till inbetalningarna, vilket skulle inne- bära att inkomstbortfallsprincipen skulle tillämpas utan begräns- ning uppåt i inkomst – eftersom inbetalningar i stor utsträckning följer inkomsterna uppåt utan begränsning (med några undantag). Eller anpassas inbetalningarna till ersättningarna, vilket skulle inne- bära att inbetalningar på inkomster över vissa nivåer skulle upphöra (skattedelen). I båda fallen aktualiseras någon annan finansiering via skatt av ersättningar som inte motsvaras av inbetalningar, dvs. för människor med låga inkomster. I det nya pensionssystemet görs denna finansiering tydligare genom att överinbetalningarna kanaliseras via statsbudgeten till garantipensionerna. Inkomstfördelningen blir ojämnare dels på grund av att inkomsttagare med höga inkomster inte längre betalar mer än de får, dels på grund av att människor med låga inkomster inte får en tillräcklig ersättning. Det senare kan korrigeras genom skattefinan- sierade bidrag – eventuellt i form av ett bidrag till försäkrings- systemet – men det aktualiserar således skattefinansiering. Frågan är då vad som har den största snedvridande effekten – den skatt 126Ståhlberg, A-C. [2002]. 127Palme, M. & , I. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 som krävs för att finansiera bidragen till människor med låga inkomster eller ett socialförsäkringssystem där människor över en viss inkomst betalar in mer än de kan räkna med att få ut. Det är givetvis frågan om hur skatten utformas. Den kan utformas så att den får exakt samma marginaleffekt som socialförsäkrings- systemets överinbetalningar. Men det är möjligt att överinbetal- ningar via socialförsäkringssystemet lättare föredras än en öppen skattefinansiering och därför får en mindre snedvridande verkan. Genom att öka försäkringsmässigheten minskar således marginaleffekten. Det har samma verkan som att minska över- skottsbördan genom att sänka skatterna. Det är svårt att identifiera några effektivitetsförluster till följd av den ökade försäk- ringsmässigheten, tvärtom ökar effektiviteten. Men det är möjligt att tänka sig att utforma försäkringen ännu mer försäkringsmässigt med olika självrisker, bonus, högre eller lägre ersättningsnivå och branschmässiga, åldersmässiga och andra hänsynstaganden128. Det är liktydigt med att minska överskottsbördan. De kompletteringar som görs i form av avtalspensioner, avtalad sjukförsäkring m.m. har förutsättningar att anpassa försäkringarna till individernas önske- mål och en mera försäkringsmässig bedömning. Ett grundproblem med ett obligatorium är att det kan komma att läggas på en nivå som inte passar merparten av individerna. Är det möjligt att komplettera den obligatoriska försäkringen med tilläggsförsäkringar är en för låg nivå inte något problem. Är nivån däremot för hög gör individen en välfärdsförlust. Framväxten av avtalsförsäkringar och privata pensionsförsäkringar tyder på att nivån inte skulle vara för hög för de flesta. Ur tillväxtsynpunkt spelar det en roll vilken väg man går. Om den offentliga sektorn lägger beslag på all försäkring mot inkomst- bortfall finns ingen marknad för privata försäkringar och inga företag som utvecklar dessa produkter129. Om den ökade för- säkringsmässigheten däremot åstadkoms genom att inskränka den offentliga försäkringens omfattning lämnas en marknad för privata företag. Att avtalsförsäkringarna har vuxit i omfattning tyder på att den offentliga sektorn lämnar en del av efterfrågan otillfredsställd. Förutom att ta vara på denna marknad får företagen en bas att utveckla nya produkter på. Eftersom avgiftsnivån minskar så minskar också – beroende på att försäkringen inte är försäkrings- mässigt utformad – överskottsbördan. 128Söderström, L. & , K. [2002] ger exempel på detta. 129Ståhlberg, A-C. [2002]. Bilaga 7 till LU 2003 verkar tämligen effektivt tillmötesgå den otillfredsställda efter- frågan – i varje fall i den kollektiva form som avtalsförsäkringar innebär. Några effektivitetsförluster verkar därför inte uppstå. Det nya pensionssystemet lämnar ett större utrymme för kom- pletterande privata försäkringar än det tidigare. En lösning som mildrar konflikten mellan offentlig finansiering och tillväxt är att göra försäkringarna obligatoriska men låta privata företag tillhandahålla dem. Så är ansvarighetsförsäkringen i trafiken utformad. I är pensionsförsäkringen utformad på detta vis. Om socialförsäkringarna utformas i huvudsak försäkrings- mässigt ligger det en pedagogisk poäng i att låta den som erhåller förmånerna också stå för finansieringen. Men i har man gått motsatt väg: den enskilde, till vars inkomst förmånerna är knutna, ser allt mindre av betalningarna för systemen, bortsett från en liten uppgång i egenavgifter för sjukvård och pensioner. finan- sierades sjukförsäkringen i mycket hög grad av inkomsttagarna. är det i stället arbetsgivare och skattebetalare i gemen som står för finansieringen. Se diagram 2.5. Att lägga självrisken i sjukför- säkringen på arbetsgivaren i stället för på den försäkrade minskar försäkringsmässigheten. Även om det kan vara motiverat att ge arbetsgivare incitament att vidta åtgärder på arbetsplatsen för att minska sjukfrånvaron ligger detta utanför försäkringen av arbets- tagarens inkomst. Om en ökad avgiftsfinansiering eftersträvas inom socialförsäk- ringarna bör detta kunna åstadkommas som ett betydande inslag av omfördelning ändå kan bibehållas utan stora effektivitetsförluster i form av överskottsbörda. Sammanhållna in- komstbortfallsförsäkringar ger samma inkomstomfördelning till en lägre överskottsbörda än en regelrätt inkomstomfördelning via skatt och bidrag och bör därför vara utgångspunkten. Det kan minska överskottsbördan att integrera försörjningsstödet i social- försäkringarna. Däremot finns effektivitetsvinster att göra på att inte överförsäkra medborgarna utan i stället underförsäkra dem och låta dem köpa kompletterande försäkringar, eventuellt i form av avtalsförsäkringar. Bilaga 7 till LU 2003 5.7Kultur och fritid – exempel på "nyttiga" tjänster Problemet är sällan att konsumtionen av någon särskild vara eller tjänst överlag är för liten. Problemet är i stället att det är någon del av befolkningen som inte konsumerar varan eller tjänsten eller konsumerar den i för liten omfattning. Dagstidningar kan kanske ses som exempel på en vara, vars konsumtion man kan vilja stimu- lera överlag, på grund av dess betydelse för den allmänna samhälls- informationen, debatten och demokratin. Men vanligen vill man stimulera någon viss grupps konsumtion av någon bestämd vara eller tjänst, som anses nyttig. Det kan gälla kultur, bra bostäder, mjölk, semester, etc. som konsumeras i alltför ringa mån av någon speciell grupp såsom låginkomsttagare, lågutbildade, barn, fler- barnsfamiljer eller invandrare. När det gäller att stimulera en begränsad grupps konsumtion av en viss vara eller tjänst är en generell subventionering naturligtvis inte särskilt effektiv, särskilt om huvuddelen av befolkningen ändå konsumerar varan eller tjänsten i stor omfattning. Huvuddelen av en generell subvention går ju då till den stora del av befolkningen som redan konsumerar den i fullt godtagbar omfattning. Mjölksub- ventioner är ett exempel, bostadssubventioner ett annat130. Kan målgruppen avgränsas är det mera effektivt att utforma rik- tade program till just dess medlemmar: gratis utdelning av kondomer till skolungdomar, natthärbärgen för utslagna, språk- undervisning för invandrare osv. Kulturkonsumtion har man önskat stimulera, dels totalt men främst eftersatta gruppers. Genom subventionerade priser på museer, bra böcker och teatrar har man hoppats locka bl.a. lågin- komsttagare, förortsbor, barn och invandrare till kulturen. Huvud- delen av den generella subventionen kommer dock välutbildade storkonsumenter av kultur till del. Fritidsverksamheter subventioneras med blandade motiv, bland vilka paternalism kan ingå. Vilka fritidsverksamheter som subven- tioneras förefaller närmast vara en tillfällighet. Ishockey får stora kommunala subventioner, medan styrketräning bedrivs på kommersiella villkor. Friidrott och simning subventioneras medan racketsporter bedrivs kommersiellt. En revy på sub- ventioneras medan en revy på en privatteater helt finansieras av biljettintäkter. Att låna böcker är subventionerat men att låna filmer sker på marknadens villkor. Att gå på konsert är sub- 130 Se t.ex. Ds 1988:28, , J. [1989] samt , A. & , G. [1993]. Bilaga 7 till LU 2003 ventionerat men att köpa CD-spelare och skivor gör var och en på egen bekostnad. Att köpa konst sker på kommersiella villkor. Museibesök subventioneras medan resor och sommarställen betalas privat. Någon klar princip är svår att skönja. Möjligen skulle en princip kunna vara att åtminstone tillhandahålla några, oavsett vilka, billiga alternativ för hushåll med låga inkomster. Vissa verksamheter, som inte är så utbredda och därigenom inte så kostsamma, kan då sub- ventioneras. Men eftersom de verksamheter som är mindre ut- bredda är det på grund av att det främst är medel- och överklassen som efterfrågar dem så blir det dessa hushålls konsumtion som subventioneras och stimuleras. De mest uppskattade verksam- heterna subventioneras inte, därför att det skulle bli för dyrt, t.ex. semesterresor. Man skulle antagligen kunna nå en väsentligt större stimulans- effekt för dessa pengar om de användes till mera riktade verksam- heter131. Men om det är svårt att avgränsa den grupp, vars kon- sumtion man vill stimulera, kommer de riktade programmen att missa många som man skulle vilja nå. Det talar för att behålla låg- prislinjen. Går den att förena med avgiftsfinansiering? Ett sätt skulle kunna vara att införa ett klippkort, som ger alla gratis eller starkt subventionerat inträde upp till en viss summa.