sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En redogörelse för dessa utredningars överväganden finns ovan under avsnitten 3.5.3 och 3.5.4. Det har också åstadkommits åtskilligt när det gäller att renodla domarens arbete till de uppgifter som verkligen kräver en domares kompetens. Vid utredningens besök i , , , Neder- länderna och har jag uppmärksammats på att den ren- odling, inte minst i form av delegation av juridiska frågor, som redan har åstadkommits i är mer långtgående än i dessa länder. Jag kan alltså konstatera att man här i redan i förhållande till våra grannländer i betydande grad lyft över arbets- uppgifter som görs av dessa länders domare. Jag anser dock att det finns anledning att pröva om ytterligare steg kan tas. Mycket av utredandet och författningsändringarna har utgått från vilka arbetsuppgifter som kan lyftas av domare i form av delegation från domaren till annan personal. Förändringsarbetet har i betydande utsträckning inriktats på att renodla domarens uppgifter med utgångspunkt i den bestående personalstrukturen i våra domstolar. Av förarbetsuttalandena till bestämmelserna i 11 kap. 1 § rege- ringsformen om domstolar framgår att lagstiftarens intentioner är att den dömande verksamheten skall utövas av ordinarie domare. I förarbetsuttalandena underströks sålunda att avsikten var att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare.5 Denna princip återspeglas också i mina direktiv när det anges att uppkommande behov av domare för vikariats- och förstärkningsändamål i första hand skall lösas genom anlitande av ordinarie domare. Denna fråga kommer att behandlas nedan i kapitel 9. Jag kan emellertid nu konstatera att de senaste årens reformarbete när det gäller tingsrätternas antal och lokalisering ökat de organisatoriska möjligheterna för att domarna vid dessa domstolar enbart skall vara ordinarie domare. Jag förutsätter att reformarbetet fortsätter och att alltså domarkåren kommer att bestå av ordinarie domare. Om mina förslag om en avveckling av domarutbildningen genomförs leder det för övrigt till att den dömande verksamhet som handhas av de icke ordinarie domarna kommer att minska och så småning- om upphöra och i stället övertas av ordinarie domare. I vissa måltyper av enklare beskaffenhet har sedan en lång följd av år också notarier, som ett led i utbildningen, anförtrotts döman- de uppgifter. Det gäller i första hand okomplicerade brottmål där påföljden endast kan bli böter samt okomplicerade tvistemål och enklare mål i allmän förvaltningsdomstol. Som framgår av mina överväganden i ett senare avsnitt om notarieutbildningen vill jag inte utesluta att notarierna även får handlägga och avgöra 1973:90 s. 382. Även i hovrätter och kammarrätter bör det finnas ett begränsat utrymme för att dömande uppgifter kan anförtros andra än ordinarie domare. Jag har sålunda tidigare förordat att det skall vara möjligt att i hovrätt och kammarrätt att adjungera kvalifice- rade jurister utanför domstolsväsendet. Med hänsyn till krav på att domare skall vara oavsättliga kan givetvis en möjlighet till adjunktion för utom- stående jurister ifrågasättas. Det rör sig ju om en grupp personer som över huvud taget inte har något anställningsskydd inom dom- stolsväsendet utan som anlitas temporärt för domaruppgifter i hov- rätt eller kammarrätt. Enligt min mening går det dock inte att till följa konventionens krav på oavsättlighet. Andra länder har inte kunnat det. Ett exempel härpå är systemet med provanställningar av domare som tillämpas i och Neder- länderna. Vår egen ordning där dömandet handhas av icke ordinarie domare kan också sägas bryta mot konventionen. Mina förslag i detta betänkande är dock ägnade att åstadkomma ett mera konven- tionsvänligt system. Jag föreslår sålunda att det i lag skall slås fast att de domare som anges i och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall vara ordinarie domare och alltså an- ställas med fullmakt. Vidare kommer ett avskaffande av domarut- bildningen att medföra att det dömande som sköts av icke ordinarie domare upphör och i stället överlåts på ordinarie domare. Om oberoendet i dömandet stärks på dessa sätt anser jag att man bör kunna godta att dömande uppgifter i begränsad utsträckning handhas av personer som inte är oavsättliga särskilt som det handlar om dömandet i en kollegial domstol. Genom domstolsinstruktionerna har regeringen givit icke ordinarie domare och notarier möjlighet att utöva dömande verk- samhet. Regeringsformen innehåller inte något uttryckligt förbud mot en sådan ordning. Vad som är det rättsliga stödet för rege- ringens möjligheter att föreskriva vilka som skall få döma i våra domstolar kan diskuteras. En del hävdar att det är bestämmelserna i 4 kap. 4 § som ger regeringen rätt att förordna ersättare för lagfaren domare.6 Otvivelaktigt ger dessa regler möjlighet att förordna icke ordinarie domare som t.ex. adjungerade ledamöter i hovrätter och kammarrätter. Jag anser däremot att det är mera tveksamt om just den bestämmelsen är avsedd att reglera ett dömande som i praktiken aldrig utförs av ordinarie domare. 6 domstolskommitté Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) s. 173. förhållandet att en motsvarande regel saknas för de allmänna för- valtningsdomstolarna, i vilkas instruktioner regeringen också har öppnat för dömande av andra än ordinarie domare, tyder på att bestämmelsen om vikariat inte är den rättsliga grunden för rege- ringens reglering av vilka som får döma. Mer sannolikt är att be- stämmelserna faller inom området för regeringens restkompetens enligt 11 kap. 4 § regeringsformen. Av den sistnämnda bestäm- melsen följer att det endast behövs lagform när det gäller huvud- dragen av domstolarnas organisation. Av motiven framgår att det inte kunde vara ändamålsenligt att kräva att alla detaljer i organisa- tionen skulle lagregleras.7 Även enligt 3 § lagen (1994:261) om fullmaktsanställning ges regeringen möjlighet att bestämma vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Oberoende av vilken som är den rättsliga grunden för rege- ringens behörighet i denna fråga anser jag att denna behörighet bör finnas kvar. Utan den skulle notarier inte fortsättningsvis kunna utföra domaruppgifter i viss omfattning. Jag har övervägt huruvida det skulle vara möjligt att lagstift- ningsvägen dra en skiljelinje mellan de uppgifter som måste utföras av ordinarie domare och de uppgifter som kan utföras av andra anställda vid domstolarna. En sådan reglering skulle kunna ge en stadga i strävandena till renodling av domarnas arbete och ge ut- rymme för flexibla lösningar när det gäller fördelningen av arbets- uppgifter mellan domarna och övrig personal. Utgångspunkten skulle då vara att domaren skall svara för den dömande verksamheten som främst består i att leda förhandlingar samt att avgöra mål. Domaren svarar vidare för utformningen av domar och beslut. Det finns emellertid en mängd andra uppgifter som kräver domarkompetens. Hit hör exempelvis beslut om tvångsmedel och interimistiska beslut samt ställningstaganden i andra frågor som är av stor betydelse för parterna. Enligt min mening går det inte att på ett någorlunda tillfredsställande och ut- tömmande sätt att ange vilka uppgifter som måste utföras av domare. Redan en närmare avgränsning mellan sådana åtgärder som är hänförliga till beredningen av ett mål och andra domaruppgifter vållar svårigheter. Är t.ex. avvisande av ombud och offentlig för- svarare en beredningsåtgärd eller inte. Att sådana beslut bör fattas av domare står emellertid klart. har avgränsningsproblemet lösts genom att det i domstolsinstruktionerna angivits vilka bered- 1973:90 s. 388. ningsåtgärder som får vidtas av andra än domare. Att i stället ange vilka beredningsuppgifter som skall utföras av domarna är betydligt svårare. Det skulle kräva en omfattande kartläggning och bedöm- ning av vilka beredningsuppgifter som kräver domarkompetens. En sådan kartläggning och bedömning ligger utanför mitt uppdrag. Jag har därför stannat för att den rättsliga grunden för en renodling av domares uppgifter alltjämt måste vara den som finns i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § samt 12 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Enligt dessa bestämmelser får åtgärder som avser endast beredande av mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare utföras av annan tjänsteman vid domstolen som har tillräcklig kunskap och erfaren- het. En ytterligare rättslig grund för renodling av de ordinarie domarnas arbete är den domarbehörighet som regeringen förord- ningsvägen kan ge notarier och andra. För de uppgifter som utförs av andra än domare ansvarar den medarbetare som har anförtrotts uppgiften. Det innebär att domare inte behöver kontrollera att arbetsmomenten har blivit utförda på rätt sätt. En annan sak är att domaren i vissa avseenden kan ha ett övergripande ansvar för de åtgärder som vidtagits av andra. Detta följer av domarens ansvar för det slutliga avgörandet av målen. I förhållande till beredningspersonalen har domaren också en viss arbetsledande ställning som innebär att domaren på lämpligt sätt bör observera och när det är nödvändigt ge riktlinjer för hur bered- ningsarbetet mer allmänt bör bedrivas. En aktiv arbetsledning och moderna arbetsformer i övrigt är också enligt min uppfattning helt nödvändigt för att domaren skall kunna ta ställning till vilka medarbetare som har tillräcklig kompetens för att kunna anförtros olika uppgifter. I den allmänna debatten har röster höjts särskilt från domarhåll mot utformningen av straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § . Kritiken har sin bakgrund i att ett antal domare åtalats och också i åtskilliga fall dömts för tjänstefel. Tjänstefelen har i flertalet fall avsett oriktig tillämpning av regler om förverkande av villkorlig frigivning och om avräkning av tid för anhållande och häktning. Man har ansett att tjänstefels- ansvaret är för långtgående när det gäller rena förbiseenden från domarnas sida och att detta har en negativ inverkan på yrkets attraktionskraft. Det har också sagts att risken för att begå tjänste- fel skapar rädda domare som anser sig behöva ägna tid åt om- ständliga kontroller av olika fakta. Enligt min mening fyller bestämmelsen om tjänstefel en viktig uppgift som garanti för att fel inte begås vid myndighetsutövning. Utan att närmare gå in på de olika skäl som framför allt med utgångspunkt i medborgarnas intressen talar mot en uppluckring av tjänstefelsansvaret vill jag framhålla att debatten egentligen är felriktad. Den tar mer sikte på symptomen på ett otillfredsställande förhållande än på orsaken till detta. I de fall som föranlett debatten är det således avräkningsreglerna och bestämmelserna om villkorlig frigivning som bör angripas såsom varande så utformade att det är mer eller mindre ofrånkomligt att fel begås. Om man ser frågan uteslutande från domarnas horisont finns det enligt min mening mycket som talar för reglerna på detta område bör för- ändras. Jag är dock medveten om att reglerna förestavats av andra intressen och inte kan ses i ett snävt domstolsperspektiv. Enligt direktiven för utredningen skall jag överväga hur de högsta domstolarnas samt hovrätternas och kammarrätternas behov av föredragande skall tillgodoses . Mitt förslag om att den nuvarande domarutbildningen skall slopas får direkta konsekvenser för beredningsorganisationen i de två sistnämnda domstolsslagen men påverkar också rekryteringen av föredragande till de högsta domstolarna. Dessa konsekvenser behandlar jag i särskilda avsnitt nedan. Enligt min uppfattning finns det emellertid anledning att i ett bredare perspektiv ta upp frågan om beredningsorganisationen i hovrätterna, kammarrätterna, tingsrätterna och länsrätterna vid en övergång till en öppen rekrytering av ordinarie domare. En anledning till det är att en beredningsorganisation med kompetenta medarbetare av olika slag har stor betydelse för domaryrkets attraktionskraft. De jurister med andra yrkeserfarenheter som överväger att söka sig till domaryrket kan vidare ha särskilda anspråk på kompetent bistånd med beredningsuppgifter. bör naturligtvis domarna kunna ställa stora krav på berednings- organisationen. Också ur domstolens och medborgarnas perspektiv är det viktigt att beredningsorganisationen fyller högt ställda krav. Generellt sett är det dock inte så lätt för dem som har anpassat sig till en viss ordning att se vilka möjligheter som finns och vilken service från medarbetarna som bör förväntas. En öppen domarrekrytering där olika erfarenheter tillförs domstolarna kommer därför som jag ser det att bli en drivkraft i strävandena att bygga upp en kompetent beredningsorganisation som i sin tur kan möjliggöra en långtgående renodling av domarrollen. har flera utredningar slagit fast vikten av att det finns en kompetent beredningsorganisation i dom- stolarna. Den senaste utredningen som behandlade dessa frågor var domstolskommitté.8 Jag delar helt den uppfattning som redovisades i betänkandet och som innebär att arbetsuppgifter lyfts över från domare till bered- ningspersonal. Att det vid domstolarna finns tillgång till personal som kan avlasta domarna de arbetsuppgifter som dessa inte nöd- vändigtvis behöver utföra leder rent allmänt sett till en ökad effek- tivitet i verksamheten och inte minst till att tillgängliga ekono- miska resurser kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Av större betydel- se är emellertid att en kompetent beredningsorganisation innebär att domarna kan ägna sig åt kärnverksamheten i domstolsarbetet nämligen dömandet. En sådan utveckling främjar kvaliteten i dömandet. Domstolarnas, främst de allmänna domstolarnas, inre organisa- tion har varit relativt stereotyp. Detsamma gäller beträffan- de fördelningen av arbetsuppgifter mellan domarna och andra anställda. Framför allt har beredningsorganisationen i stort sett varit likadant uppbyggd vid de flesta domstolarna under det senaste halvseklet. Undantagen har varit få även om de allra största tings- rätterna valt att organisera arbetet annorlunda med ett mindre inslag av jurister för beredningsändamål. En förklaring till att domstolarnas inre organisation är och framför allt har varit så likartad är att den tidigare i nästan alla avseenden varit starkt reglerad. Detta gäller även sådana områden där det inte under enligt min mening har funnits behov av författningsstyrning från statsmakternas sida. Ett exempel på sådan styrning är detaljbestämmelserna i domstols- instruktionerna om vilken personal som får utföra vissa uppgifter i domstolarna. Ett annat exempel är de tidigare föreskrifterna i instruktionerna om rotelsystemet som binder domstolarna vid en viss organisation och försvårar flexibla lösningar anpassade efter varje domstols behov. De reformer som vidtagits beträffande styr- ningen av förvaltningsmyndigheterna och som kännetecknas bl.a. av att detaljstyrningen författningsvägen avskaffats och att myndig- 8 Domaren och beredningsorganisationen (SOU 1998:88) s. 89–136. heterna fått stort utrymme att inom givna ekonomiska ramar organisera verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt har knappast haft någon motsvarighet på domstolsområdet. I sammanhanget vill jag också framhålla att detaljregleringen inte endast formaliserat beredningsarbetet utan också i praktiken haft betydelse för hur detta arbete organiserats. har det dock skett viktiga förändringar som har givit domstolarna ansvar för bland annat budgetfrågor, vilken personal de bör anställa osv. De steg som har tagits på vissa områden har emellertid inte alltid inneburit att domstolarna fått motsvarande ansvar och frihet inom andra områden där dom- stolarna alltså fortfarande förväntar sig initiativ från regeringen i form av direktiv och regelstyrning. Även om domstolarnas inre organisation sålunda är föremål för en långtgående central styrning har det inte hindrat att man vid vissa domstolar kunnat driva igenom olika former av för- ändringar som har passat just den aktuella domstolen. Dessa förändringar har kunnat genomföras med stöd av en viss avregle- ring som skett genom försöksförordningar för tingsrätter och länsrätter och hovrätter och kammarrätter. har försöksförordningen för tingsrätternas del arbetats in i den ordinarie instruktionen. Enligt min mening är det angeläget att man fortsätter på den inslagna vägen eftersom instruktionerna fortfarande präglas av en långtgående detaljstyrning. De försök med förändringar av bered- ningsorganisationen och arbetssätten som gjorts vid vissa dom- stolar visar att mycket kan vinnas med sådana förändringar både i form av ökad arbetstrivsel och större effektivitet. De kan också ge utrymme för möjligheter till de anställdas personliga utveckling. Vidare kan de underlätta för de anställda att påverka sin arbets- situation och förhållandena på arbetsplatsen. Det går emellertid inte att bortse från att möjligheterna till en flexiblare bered- ningsorganisation inte enbart är beroende av en avreglering. Också strukturen inom domstolsväsendet som bl.a. kännetecknas av att det finns ett antal små eller mycket små tingsrätter påverkar dom- stolarnas handlingsutrymme för förändringar av beredningsarbetet. De redan inledda reformerna av de allmänna domstolarna som syftar till att skapa större och mera ändamålsenliga domstolar blir därför av betydelse för tillskapandet av lämpliga berednings- organisationer. I den genomförda utvärderingen av de senaste årens reformer av tingsrättsorganisationen konstaterar ut- redaren att det genom sammanslagningar av tingsrätter har uppstått bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisatio- ner. Vidare konstateras att dessa möjligheter inte har tillvaratagits fullt ut.9 Även kommer emellertid skillnaderna mellan framför allt tingsrätterna respektive länsrätterna att vara stora liksom skillnaderna mellan arbetsuppgifterna i de allmänna domstolarna och i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Faktorer såsom dom- stolens storlek, tillgänglig kompetens på orten och nuvarande personalsammansättning innebär vidare att domstolarna har olika förutsättningar för och behov av skilda lösningar. Det går därför knappast att skapa en gemensam mall för hur olika domstolar bör arbeta och för hur arbetsuppgifterna skall fördelas mellan olika personalkategorier. Enligt min mening är det för övrigt ledningen för varje domstol som har de bästa förutsättningarna för att bedöma hur beredningsorganisationen vid just den domstolen bör vara utformad med hänsyn till de lokala förhållandena. En avregle- ring bör därför ha som utgångspunkt att varje domstol skall ha möjlighet att inom givna ekonomiska ramar utforma sin egen beredningsorganisation och fördela arbetsuppgifterna bland perso- nalen. Ett sådant synsätt stärker också domstolarnas självständig- het i förhållande till statsmakterna i övrigt. Utgångspunkten i det fortsatta reformarbetet bör därför vara att domstolarna så långt möjligt själva får bestämma sin inre organisation och hur arbets- uppgifterna under beredningen av målen fördelas. Hur angeläget det än må vara att ge domstolarna ett ökat hand- lingsutrymme för organisationen av verksamheten finns det ändå vissa gränser som måste respekteras. Som jag tidigare påpekat blir det bestämmelserna i 1 kap. 3 e § och 2 kap. 4 § samt 12 och 18 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar som anger gränserna för vilka beredningsuppgifter som kan delegeras till andra än domare. Det finns vidare anledning att i ett särskilt avseende ge statsmakterna ett bestämmande inflytande över tings- rätternas och länsrätternas beredningsorganisation, nämligen när det gäller notarieutbildningen. Jag kommer nedan att ta upp frågor om notarieutbildningen men jag vill redan nu förutskicka att den enligt min åsikt bör finnas kvar om än i något modifierad form. Notarieutbildningen innebär att notarierna ingår i tingsrätternas och länsrätternas beredningsorganisation. 9 Förändringar i tingsrättsorganisationen – en utvärdering av sammanläggningar av tings- rätter 1999–2001 (SOU 2003:5) s. 58–61. skall finnas garantier för en notarieutbildning av en viss omfattning kan givetvis domstolarna inte ges helt fria händer att ersätta notari- erna med annan personal. Den möjlighet till inflytande över för- delningen av notarieplatser mellan domstolarna som Domstols- verket har bör därför finnas kvar. Det ingår inte uttryckligen i mitt uppdrag att se över berednings- organisationen i domstolarna i vidare mån än vad som avser före- dragandebehoven i hovrätterna, kammarrätterna och de högsta domstolarna. Jag har därför inte gjort någon mera detaljerad genomgång av vilka ändringar i de olika domstolsinstruktionerna som kan anses motiverade för att skapa en större flexibilitet och ge domstolarna möjlighet att själva bestämma över hur berednings- organisationen bör vara utformad och hur arbetsuppgifterna bör fördelas. En sådan översyn kan dessutom vara svår att genomföra innan ytterligare erfarenheter har vunnits av de nya berednings- modeller som vuxit fram. Frågan har också samband med den framtida strukturen av tingsrättsorganisationen. Några förslag till ändringar i domstolsinstruktionerna framläggs därför inte i be- tänkandet. Om en avveckling av domarutbildningen genomförs i enlighet med mina förslag kommer det att kräva ändringar av domstols- instruktionerna. Enligt min mening kan det vara lämpligt att man i det sammanhanget överväger vilka övriga ändringar i instruktio- nerna som kan behövas för att skapa större flexibilitet i berednings- organisationerna. 7.3.2Beredningsorganisationen i tingsrätt och länsrätt Mina förslag: I tingsrätterna bör domstolssekreterare och tings- notarier även fortsättningsvis utgöra stommen i berednings- organisationen. I tingsrätterna kan det därutöver finnas arbetsupp- gifter i bl.a. kvalificerade mål som bör utföras av särskilt anställda beredningsjurister. I länsrätterna bör beredningsorganisationen bestå av juristföre- dragande, domstolssekreterare och länsrättsnotarier. För att garantera tillgången på notarieplatser bör det inte an- ställas jurister som utför arbetsuppgifter som lika väl kan utföras av notarier. De kvalificerade beredarna kan ges titeln tingsfiskal respektive länsrättsfiskal. Min utgångspunkt, som redovisats ovan, är att domstolarna i huvudsak på egen hand skall utforma den beredningsorganisation som passar just den egna domstolens behov. Mina förslag om av- veckling av domarutbildningen påverkar inte direkt berednings- organisationen i länsrätt eller i tingsrätt. Jag har ovan framhållit att notarieutbildningen även bör finnas kvar. Utbildningen bör dock förbättras i olika avseenden. Inte minst det juridiska inslaget i arbetet/utbildningen bör öka så att notariens arbetsupp- gifter renodlas. Detta stärker kvaliteten på notarieutbildningen som domaren kan ges ett större juridisk stöd och en utökad service i målen. För att åstadkomma detta behöver uppgifter som sköts av notarier utföras av andra anställda. Det naturliga är att uppgifterna övertas av domstolsekreterare som därigenom tillförsäkras än mer ansvarsfulla och kvalificerade uppgifter. För att möta dessa nya arbetsuppgifter krävs i vissa fall ökad utbildning som det vid nyrekrytering av domstolssekreterare också kommer att ställas krav på erfarenhet och kompetens som kan svara mot de nya arbetsuppgifterna. Det är min uppfattning att morgondagens beredningsorganisa- tion i tingsrätterna i huvudsak kommer att bestå av notarier och domstolssekreterare. De förändrade arbetsformer som genomförts och som har inneburit ett ökat ansvar för bered- ningsverksamheten för domstolssekreterare och notarier har samstämmigt varit lyckosamt. Det finns därför all anledning att bygga vidare på en beredningsorganisation som även till stora delar består av domstolssekreterare och notarier. För att möjliggöra en renodlad domarroll behöver medarbetarna i beredningsorganisationen ges ett större ansvar för de uppgifter som de utför.