sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Produktsäkerhetslagens tillämpningsområde överensstämmer inte helt med tillämpningsområdet för det nya direktivet om allmän produktsäkerhet (det nya direktivet). Produktsäkerhetslagen tillämpas på såväl varor som tillhanda- hålls i näringsverksamhet som på varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Därutöver tillämpas lagen på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Direktivet tillämpas bara på varor som tillhandahålls i näringsverksamhet. Medan produktsäkerhetslagen tillämpas på både nya och begagnade varor, tillämpas direktivet inte på vissa begagnade varor. Produktsäkerhetslagen och direktivet skiljer sig också åt när det gäller förhållandet till annan lagstiftning om produktsäkerhet. Utredningen måste därför ta ställning till om lagstiftningens tillämpningsområde behöver ändras. Förslag: Produktsäkerhetslagen skall tillämpas i fråga om varor som tillhandahålls i näringsverksamhet, under förutsättning att varan är avsedd för konsumenter eller under rimligen förutsebara förhållanden kan komma att användas av konsumenter. Begreppen tillhandahålla en vara, konsument och näringsidkare skall definieras i lagen. Begreppen produkt och vara Produktsäkerhetslagen tillämpas på bl.a. varor som tillhandahålls i näringsverksamhet. En förutsättning är att varan i inte obetydlig omfattning utnyttjas eller kan komma att utnyttjas av konsumenter för enskilt bruk (1 § andra stycket). I samband med genomförandet av direktiv om allmän produktsäkerhet (direktiv) behandlades frågan huruvida direktivets begrepp produkt överensstämde med begreppet vara i den svenska produktsäkerhetslagen. I propositionen1 anförde regeringen att en definition av produkt finns i rådets direktiv /374/EEG av om tillnärmning av medlems- staternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister,2 vilket införlivats i svensk rätt genom produktansvarslagen (1992:18). Enligt denna definition avses med produkter lösa saker (movables) även om de infogats i annan lös eller fast egendom. Regeringen ansåg att det låg det nära till hands att anta att innebörden av begreppet produkt är densamma i produktsäkerhetsdirektivet. Regeringen bedömde att denna definition överensstämmer med produktsäkerhetslagens varubegrepp. Utredningen saknar anledning att göra någon annan bedömning i denna fråga än den som regeringen gjorde. I svensk speciallagstiftning om produktsäkerhet som genomför EG-direktiv som grundas på den nya metoden har såväl vara som produkt använts. används t.ex. i lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och i läkemedelslagen (1992:859), medan produkt förekommer bl.a. i lagen (1993:584) om medicintekniska produkter och i lagen (1992:1534) om CE-märkning. Det kan också noteras att produkt i marknadsföringslagen (1995:450) har getts en helt annan innebörd; där definieras produkter som varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen och andra nyttigheter.3 Begreppet vara är ett i svensk marknads- och civilrätt vedertaget begrepp, som redan används i produktsäkerhetslagen, konsument- köplagen (1990:932) och åtskillig speciallagstiftning som rör produktsäkerhet. Begreppet bör därför även i fortsättningen användas i lagen. Begreppets innebörd är så väl etablerad att det inte behöver definieras särskilt. 1993/94:203 s. 224 f. 2EGT L 210, , s. 29–33, ändrat genom och rådets direktiv /34/EG (EGT L 141, , s. 20 och 21). 33 § marknadsföringslagen. Begreppen näringsidkare och näringsverksamhet Det nya direktivet tillämpas på varor som tillhandahålls konsumenter i kommersiell verksamhet (artikel 2 a). Produkt- säkerhetslagen är bl.a. tillämplig på sådana varor som tillhandahålls i näringsverksamhet, eller annorlunda uttryckt, i verksamhet som bedrivs av en näringsidkare (1 § andra stycket). I samband med genomförandet av direktiv utgick regeringen från att någon skillnad inte förelåg mellan direktivet och produktsäkerhetslagen härvidlag.4 Utredningen saknar anledning att nu göra någon annan bedömning. Begreppet näringsidkare är av grundläggande betydelse för tillämpning av det nya direktivet. Begreppet bör därför definieras i lagen, varvid den definition som anges i 1 § fjärde stycket konsumentköplagen bör användas. Där anges att en näringsidkare är en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten. Varor avsedda för konsumenter Det nya direktivet är enligt artikel 2 a tillämpligt på en produkt som är avsedd för konsumenter eller som under rimligen förutsebara förhållanden kan komma att användas av konsumenter, även om den inte är avsedd för dem. Artikelns lydelse innebär en precisering i förhållande till motsvarande bestämmelse direktiv. Enligt kommissionens förslag till det nya produktsäkerhets- direktivet syftar den nya lydelsen till att klargöra att målet framför allt är att undvika att produkter avsedda för fackmannamässig användning sprider sig till konsumentmarknaderna utan lämpliga anpassningar eller skydds- och kontrollåtgärder, s.k. produkt- vandring.5 Begreppet konsument definieras inte i det nya direktivet. En sådan definition finns däremot av artikel 1.2 a i och rådets direktiv /44/EG av om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier,6 det s.k. konsumentköpsdirektivet. Där anges att en konsument är en fysisk person som genom sådana 1993/94:203 s. 217. 5KOM(2000) 139 slutlig, avsnitt 2.2, (EGT C 337 E, 28.11.2000, s. 109–121). 6EGT L 171, , s. 12–16. Jfr 1 § fjärde stycket konsumentköplagen. avtal som omfattas av konsumentköpsdirektivet handlar för ändamål som ligger utanför hans närings- och yrkesverksamhet. Denna definition överensstämmer med den i svensk civil- och marknadsrätt tillämpade definitionen på en konsument, dvs. en privatperson som köper varor eller förvärvar tjänster och andra nyttigheter i huvudsak för eget bruk. För att produktsäkerhetslagen skall vara tillämplig krävs att varan eller tjänsten i inte obetydlig omfattning utnyttjas eller kan komma att utnyttjas av konsumenter för enskilt bruk (1 § andra stycket). Produkter som används i arbetslivet bör enligt förarbetena till produktsäkerhetslagen omfattas av lagen, under förutsättning att de också kommer till användning i privatlivet i en inte obetydlig omfattning.7 Varor som uteslutande används yrkesmässigt eller bara undantagsvis kommer till användning i privatlivet bör enligt samma förarbeten däremot inte omfattas av lagstiftningen. Produktsäkerhetslagens krav på konsumentbruk i inte obetydlig omfattning synes främst syfta till att avgränsa det yrkesmässiga området från lagens tillämpning. Likväl kan uttrycket tolkas så att det innebär en inskränkning av tillämpningsområdet jämfört med direktivets. För att undvika varje form av oklarhet bör det därför i lagen anges att denna skall omfatta varor som är avsedda för konsumenter eller som under rimligen förutsebara förhållanden kan komma att användas av konsumenter. Även begreppet konsument är så centralt för tillämpningen av direktivet att begreppet bör definieras i lagen. I likhet med vad som tidigare anförts beträffande begreppet näringsidkare bör den definition som följer av 1 § fjärde stycket konsumentköplagen användas. Det nya direktivet syftar enligt artikel 1.1 till att säkerställa att de varor som släpps ut på marknaden är säkra. En produkt har släppts ut på marknaden när den gjorts tillgänglig, vilket anses äga rum när produkten förs vidare från produktionsledet i avsikt att distribueras eller användas på den gemensamma marknaden, dvs. i praktiken det Europeiska ekonomiska samarbets- 1988/89:23 s. 34. området (EES).8 Denna överföring från produktionsledet till distributionsledet sker antingen vid det fysiska överlämnandet eller när äganderätten till produkten går över från tillverkaren till distributören. Överföringen av produkten kan grundas på vilken rättshandling som helst, t.ex. försäljning, lån, hyra, leasing och gåva. Utsläppandet på marknaden avser varje enskild produkt och inte en produkttyp. En produkt har inte släppts ut på marknaden när den förs över för ytterligare insatser som t.ex. märkning och montering, när den tillverkats i en medlemsstat för att exporteras till tredje land, när den ställs ut i samband med mässor och utställningar, samt när den befinner sig i lager hos tillverkaren eller hos dennes auktoriserade representant i gemenskapen utan att ha gjorts tillgänglig.9 En produkt som t.ex. erbjuds i kataloger eller på Internet innan den gjorts tillgänglig anses inte ha släppts ut på marknaden. Det nya direktivet tillämpas på produkter som tillhandahålls eller ställs till förfogande i kommersiell verksamhet. Begreppen tillhandahålla och ställa till förfogande definieras inte i direktivet, men innefattar tillsammans såväl överlåtelser som upplåtelser. Även erbjudanden om överlåtelse och upplåtelse omfattas, förutsatt att varan har släppts ut på marknaden. Detta synes överensstämma med vad som gäller enligt produktsäkerhetslagen (2 §). Att gåvor omfattas av det nya direktivet följer av artikel 2 a, där det anges att direktivet är tillämpligt oavsett om produkten tillhandahålls eller ställs till förfogande mot ersättning eller inte. Varor som tillhandahålls genom gåva omfattas även av produkt- säkerhetslagen.10 Begreppet tillhandahålla har tolkats olika i flera lagstiftnings- ärenden. Av bestämmelsen i 2 § produktsäkerhetslagen, som anger att även upplåtelser och erbjudanden om sådana skall omfattas av lagen, får anses följa att tillhandahålla i lagen inte används i en betydelse som omfattar upplåtelser. 8Europeiska kommissionen, Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden, s. 27 ff. (). Texten finns i pappersversion endast på engelska, franska och tyska, och har därför endast publikationsuppgifter i de versionerna. För den engelska versionen är uppgifterna Guide to the implementation of directives based on the new approach and the global approach, katalognummer CO-22-99-014-EN-C, , Office for Official Publications of Communities, . 9Europeiska kommissionen, Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden, s. 28 f. (se not 8). 1988/89:23 s. 93. Under förarbetena till leksakslagen anfördes att med tillhandahålla avses överlåtelse och erbjudanden om överlåtelse, men däremot inte uthyrning eller erbjudande om uthyrning.11 anförde däremot i sitt slutbetänk- ande att med tillhandahålla avses den handling genom vilken en produkt blir tillgänglig på marknaden, exempelvis försäljning, utlåning eller uthyrning eller erbjudande om sådan åtgärd.12 För att undvika tolkningsproblem bör lagen innehålla en definition av begreppet tillhandahålla en vara. Begreppet bör i likhet med vad som gäller enligt 2 § produktsäkerhetslagen omfatta överlåtelse av en vara, erbjudande om en vara och upplåtelse av nyttjanderätt till en vara. Förslag: Begagnade varor som tillhandahålls som antikviteter och vissa varor som skall repareras eller renoveras skall undantas från lagens tillämpningsområde. Det nya direktivet är uttryckligen tillämpligt på begagnade och renoverade produkter. I artikel 2 a andra stycket anges emellertid att artikelns definition av produkt inte skall omfatta begagnade produkter som tillhandahålls såsom antikviteter eller produkter som skall repareras eller renoveras innan de tas i bruk, förutsatt att leverantören tydligt informerar personen han levererar produkten till om detta. Det nya direktivet överensstämmer i denna del med direktiv. Produktsäkerhetslagen tillämpas också på begagnade varor.13 Åtgärder enligt lagen kommer emellertid endast i fråga vid risksituationer av en viss räckvidd, varför flertalet begagnade varor som tillhandahålls konsumenter i praktiken knappast kan bli föremål för åtgärder enligt lagen. I det lagstiftningsärende som låg till grund för genomförandet av direktiv i svensk rätt ansåg regeringen14 att direktivets undantag för bl.a. antikviteter inte behöver innebära några större skillnader i den praktiska tillämpningen och att en skydds- 1992/93:111 s. 27. 12Produktsäkerhet i offentlig verksamhet, SOU 1994:150, s. 129. 1975/76:34 s. 100. 1993/94:203 s. 225. lagstiftning av denna karaktär bör ha så få undantag som möjligt. Regeringen ansåg därför att det inte var nödvändigt att ta in motsvarande undantag i den svenska lagen. Det förhållandet att antikviteter och vissa begagnade produkter uttryckligen undantagits från direktivets tillämpningsområde – utan att avsikten varit att reglera dessa produkters säkerhet på annat sätt – innebär att det bara är möjligt för en medlemsstat att upprätthålla strängare regler för sådana produkter om kommis- sionen godkänner reglerna inom ramen för den s.k. 98/34- proceduren (jfr avsnitt 3.2.4). Eftersom det i praktiken inte skulle innebära någon skillnad i tillämpningen och det inte heller bör råda någon tvekan om vad som gäller, bör antikviteter och vissa begagnade produkter uttryckligen undantas från lagens tillämpningsområde. 4.1.3Varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet Bedömning: Direktivet eller gemenskapsrätten i övrigt hindrar inte att produktsäkerhetslagen också i fortsättningen tillämpas på varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Det nya direktivet omfattar endast varor som tillhandahålls i näringsverksamhet. Med stöd av produktsäkerhetslagen kan emellertid åtgärder vidtas även mot varor – men inte tjänster – som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Härmed avses varor som tillhandahålls i sådan offentlig verksamhet som inte också är att anse som näringsverksamhet. Varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet bedriven av offentliga organ omfattas alltså ändå av lagen. har inte prövat något mål som rör åtgärder mot varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. De flesta varor som släpps ut på marknaden kan i senare led komma att tillhandahållas i såväl näringsverksamhet som offentlig verksamhet, t.ex. leksaker som tillhandahålls inom såväl leksaks- handeln som barnomsorgen. En sådan vara måste i förhållande till tillverkaren – som själv tillhandahåller varan i näringsverksamhet – omfattas av det nya direktivets reglering, oavsett om varan i ett senare led kommer att tillhandahållas i offentlig verksamhet. En vara som tillhandahålls inom offentlig verksamhet utan att den har släppts ut på marknaden omfattas däremot inte av direktivets reglering. Det kan t.ex. gälla varor som en kommun själv tillverkar. Sådana varor omfattas däremot av produktsäkerhetslagen. Lagens tillämpningsområde är således något större än direktivets i detta avseende. Härtill kommer att direktivets skyldigheter för distributörer, t.ex. att underrätta tillsynsmyndigheten vid kännedom om en farlig vara, inte är tillämpliga på den som i offentlig verksamhet tillhandahåller en vara. Under förarbetena till den lagändring genom vilken reglerna i produktsäkerhetslagen gjordes tillämpliga på varor som tillhanda- hålls i offentlig verksamhet anförde regeringen att de nya reglerna torde kunna genomföras utan hinder av EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv, under förutsättning att reglerna inte är utformade på sådant sätt att de är diskriminerande eller utgör förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna i EU.15 Uttalandet föranledde inte någon erinran från sida.16 Varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet utan att ha släppts ut på marknaden omfattas inte av definitionen av produkt i direktivets artikel 2 a, och faller således utanför direktivets tillämpningsområde. Sådana varor torde över huvud taget inte omfattas av gemenskapsrätten. Utredningen finner mot denna bakgrund och med beaktande av vad regeringen har uttalat i frågan att det inte föreligger något hinder mot att behålla möjligheten att kunna ingripa mot varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Bedömning: Direktivet eller gemenskapsrätten i övrigt hindrar inte att produktsäkerhetslagen också i fortsättningen tillämpas på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Produktsäkerhetslagen tillämpas även på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Tjänster omfattas inte av det nya direktivet. Av artikel 2 a framgår dock att direktivet är tillämpligt på produkter som tillhandahålls inom ramen för tillhandahållande av tjänster. Detta innebär en utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till direktiv. 1995/96:123 s. 8. 1995/96:LU21, rskr. 1995/96:211. Av artikel 20 i det nya direktivet framgår att kommissionen skall identifiera behov, möjligheter och prioriteringar för gemenskaps- åtgärder i fråga om tjänsters säkerhet och överlämna en rapport till och rådet före tillsammans med lämpliga förslag på området. En sådan rapport har sammanställts och överlämnats av kommissionen.17 I rapporten anges att någon tillförlitlig statistik angående risker och säkerhetsaspekter hos konsumenttjänster inte finns, och att gemenskapens åtgärder på området bör fokuseras på insamling och sammanställning av sådan information. Enligt vad utredningen har erfarit är en allmän gemenskapsreglering av tjänsters säkerhet inte nära förestående. Det kan noteras att tjänster omfattas av lagstiftningen om allmän produktsäkerhet även i , och . har inte i något fall prövat något mål enligt produktsäkerhetslagen som rör tjänsters säkerhet. I samband med genomförandet av direktiv anförde regeringen att de svenska reglerna är konstruerade så att inhemska och utländska tjänster behandlas lika; någon diskriminering sker alltså inte.18 Inte heller var det enligt regeringens mening fråga om någon förtäckt begränsning av handeln utan i stället handlar det om konsumenters hälsa och säkerhet, dvs. om sådana hänsyn som kan tillåta avvikelser i de nationella reglerna. Vad regeringen hade anfört i denna del föranledde inte något yttrande från sida.19 Vad regeringen anförde i samband med de lagändringar som genomfördes med anledning av direktiv äger fortsatt giltighet. Direktivet eller gemenskapsrätten i övrigt hindrar således inte att produktsäkerhetslagen – i avvaktan på en gemenskaps- rättslig reglering – också i fortsättningen tillämpas på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. 17Rapport från kommissionen till och rådet om konsumenttjänsters säkerhet, KOM(2003) 313 slutlig, . 1993/94:203 s. 219. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367. 4.1.5Förhållandet till andra regler om produktsäkerhet Förslag: Bestämmelserna om ett allmänt säkerhetskrav i lagen skall inte tillämpas på varor och tjänster när det gäller risker som omfattas av säkerhetskrav i någon annan lag eller författning som genomför ett EG-direktiv eller i en EG-förordning. Övriga bestämmelser i lagen skall inte tillämpas, om det i någon annan lag eller författning som genomför ett EG-direktiv eller i en EG-förordning finns bestämmelser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. Produktsäkerhetslagens förhållande till annan lagstiftning om produktsäkerhet Av 3 § produktsäkerhetslagen följer att ett åläggande eller förbud enligt lagen inte får meddelas i den mån det i någon annan författning eller i beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som åläggandet eller förbudet skulle fylla. Bestämmelsen ger uttryck för principen att specialreglering, lex specialis, har företräde framför allmän reglering. har i rättsfallet MD 1995:28 () tillämpat 3 § produktsäkerhetslagen, och därvid funnit att lagen inte var tillämplig på en typ av luftpistol som i viss utsträckning användes av barn som leksak, då denna omfattades av regleringen i dåvarande vapenlagen (1973:1176). Marknads- domstolen ansåg att det är mycket otillfredsställande att gällande regler inte hindrat att ungdomar i stor utsträckning kommit i besittning av sådana vapen, men att det står klart att angivna förbud i vapenlagen syftar till att förhindra spridning av vapen. Den åldersgräns för inköp av luftpistoler som vapenlagen innehåller ansågs fylla samma ändamål som ett säljförbud enligt produktsäkerhetslagen, varför produktsäkerhets- lagen inte var tillämplig. yrkande om säljförbud lämnades därför utan bifall. Ingressen till det nya direktivet I punkten 5 i ingressen till det nya direktivet anges att det är mycket svårt att anta gemenskapslagstiftning för varje produkt som existerar eller kan komma att utvecklas och att det därför behövs ett omfattande regelverk av övergripande karaktär för att sådana produkter skall täckas samt för att täppa igen luckor och komplettera bestämmelserna i befintlig eller framtida special- lagstiftning. Det är därför, enligt punkt 6 i ingressen, nödvändigt att på gemenskapsnivå fastställa ett allmänt säkerhetskrav i fråga om varje produkt som släpps ut på marknaden eller som på något annat sätt görs tillgänglig för konsumenterna. Vidare anges i punkt 13 i ingressen att vad som i direktivet sägs om tillverkares och distributörers övriga skyldigheter, medlems- staternas skyldigheter och befogenheter, utbyte av information, sådana situationer som kräver ett snabbt ingripande, spridande av information samt sekretess bör tillämpas i fråga om produkter som täcks av gemenskapens speciallagstiftning, om denna lagstiftning inte redan innehåller sådana skyldigheter. Artikel 1.2 i det nya direktivet Enligt artikel 1.2 i det nya direktivet skall var och en av direktivets bestämmelser tillämpas när specifika bestämmelser om säkerheten hos de berörda produkterna saknas i gemenskapslagstiftning med samma syfte. Om produkter omfattas av gemenskapslagstiftning med särskilda säkerhetskrav för dessa produkter, skall direktivet endast gälla för de risker eller riskkategorier som inte omfattas av dessa krav. Detta innebär att artikel 2 b och c samt artiklarna 3 och 4 – som innehåller bl.a. ett allmänt säkerhetskrav och regler om när en produkt skall anses uppfylla detta krav – inte skall tillämpas på dessa produkter när det gäller de risker eller riskkategorier som omfattas av speciallagstiftningen. Vidare gäller att artiklarna 5–18, dvs. direktivets övriga bestämmelser, skall tillämpas om det inte finns några specifika bestämmelser som reglerar de aspekter som omfattas av dessa artiklar och som har samma syfte. Samma princip gällde även enligt direktiv, men en precisering av bestämmelsen har gjorts. Bakgrunden till denna precisering framgår av kommissionens förslag till det nya direktivet.20 Där anges att översynen av direktivets tillämpning har visat att det rått en viss osäkerhet, oenighet eller bristande insikt i fråga om tillämpligheten av vissa bestämmelser i direktivet när det gäller sådana produkter som omfattas av speciallagstiftning. Osäkerheten har främst gällt om direktivets bestämmelser skall 20 KOM(2000) 139 slutlig, , avsnitt 2.1 (EGT C 337 E, 28.11.2000). tillämpas på en produkt som omfattas av bestämmelser som genomför gemenskapslagstiftning, eller om produkten i stället skall anses fullständigt reglerad genom gemenskapsbestämmelserna. I samma förslag anförde kommissionen att situationen borde klargöras så att alla bestämmelser i direktivet om allmän produktsäkerhet blir tillämpliga på konsumentprodukter som inte täcks av någon gemensam speciallagstiftning i fråga om deras säkerhet. När det gäller produkter som omfattas av gemensam speciallagstiftning vars krav endast omfattar vissa säkerhetsaspekter skall det allmänna säkerhetskravet, definitionen av säkra produkter och kriterierna om överensstämmelse med direktivet tillämpas på övriga aspekter. Direktivets övriga bestämmelser, såsom förpliktelser för tillverkare och distributörer, marknadsöver- vakning, RAPEX21 och åtgärder på gemenskapsnivå, skall enligt kommissionen vara tillämpliga om inte annat anges i särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen. Särskilda säkerhetskrav och risker eller riskkategorier Med att produkter omfattas av särskilda säkerhetskrav, som anges i artikel 1.2 andra stycket, måste betyda att det finns regler som ställer upp krav som syftar till att eliminera en eller flera risker hos en vara och som måste vara tillgodosedda för att varan skall få släppas ut på marknaden.