sou · GRB3115 · 2004-01-01 00:00:00 — Konkurrensen från andra uppvärmningsformer är ur fjärrvärme- kundens synvinkel begränsad. Värmemarknaden kännetecknas även av betydande trögheter. Kostnaderna för att byta uppvärmnings- system är det största hindret. Ett byte av uppvärmningssystem är ofta en betydande investering som kräver tillgång till kapital hos den enskilde konsumenten. Även de praktiska möjligheterna att byta uppvärmningssystem utgör ofta en begränsning för konverte- ring från fjärrvärme. Eftersom andra uppvärmningsformer inte direkt konkurrerar då fjärrvärmeanslutning skett är därmed fjärr- värmemarknaden i konkurrensrättsligt hänseende att betrakta som relevant marknad. En värmekonsument som tillgodoser sin upp- värmning med el eller andra bränslen har möjlighet att välja och byta leverantör på ett sätt om fjärrvärmekonsumenten saknar. En ökad utbyggnad av fjärrvärme i småhusområden medför även att de små värmekonsumenternas intressen behöver tillgodoses i större I övrigt bestäms konkurrensförhållandena mellan bränslena inom värmesektorn i hög grad av energibeskattningen. Åtgärder för att förbättra konkurrensen på värmemarknaden Konkurrensen inom värmesektorn bör stimuleras så att ökad effektivitet och lägre priser kan uppnås. För att uppnå en dynamisk konkurrens på värmemarknaden är det viktigt att motverka olika inträdesbarriärer. Ett sätt att öka konkurrensen på fjärrvärmemark- naden kan vara att låta spillvärmeleverantörer sälja värme direkt till konsumenten genom att få tillträde till nätet för själva distributio- nen, s.k. tredjepartstillträde. En sådan ordning torde kunna vara aktuell främst i de stora fjärrvärmesystemen. En potentiell leve- rantör av spillvärme har i princip endast ett alternativ för nyttiggörande av spillvärme genom att leverera till nätet på villkor fastställda av nätägaren. Ett bättre utnyttjande av spillvärme inne- bär även hushållning med naturresurser och en effektivare energi- användning. I främst de stora fjärrvärmesystemen i landet skulle en sådan möjlighet kunna ge ett stimulerande konkurrenstryck på fjärrvärmeföretagen som då inte är den enda köparen av spillvär- men. Vidare kan en utbyggnad av fjärrvärmen mellan tätorter sti- muleras genom tredjepartstillträde, då nätet öppnas för den som kan erbjuda värme till lägre pris. Ett utökat värmeunderlag för kraftvärme kan även innebära en effektivare elproduktion. Konkurrensen för fjärrvärmen på värmemarknaderna och kommunala fjärrvärmeföretag Utredaren skall belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och särskilt beakta effekterna av förändringarna i regelverket för kommunala fjärrvärmeföretag som genomfördes . Utredaren skall även belysa de affärsmässiga riskerna med att bedriva fjärrvärmeverksamhet, exempelvis hur behovet av bränsle- flexibilitet påverkar värmepriserna. Åtgärder mot oskälig fjärrvärmeprissättning Utredaren skall föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig fjärrvärmeprissättning. Utredaren skall analysera behovet av pristillsyn på fjärrvärmemarknaden och, om det bedöms nödvändigt, föreslå hur ett regelverk och en tillsynsmodell för fjärrvärmemarknaden lämpligen kan utformas. Utgångspunkten bör vara motsvarande regelverk för el- och gasmarknaderna. Olika system för tillsyn bör emellertid studeras såsom prisjämförelser, pristaks- och indexreglering samt inrättande av fjärrvärmekonsu- mentråd. Riktmärkesjämförelser av priserna för värmedistribution kan vara en sådan modell. För fjärrvärmen som är lokal till sin karaktär bör de lokala skillnaderna kunna tillgodoses genom en inriktning som bygger på prisjämförelser. Erfarenheterna från tillsynen av elnätsföretag bör även tillvaratas. I finns det ett 30-tal energiföretag som driver såväl elnäts- som fjärrvärme- verksamhet, vilka tillsammans svarar för huvuddelen av el- och fjärrvärmeförsäljningen i landet. Detta medför att det kan finnas samordningsfördelar med likvärdiga regelverk för el- och värme- distribution. Konkurrenslagstiftningens roll att stävja oskälig fjärrvärmeprissättning bör även belysas. Utredaren skall också överväga om ett eventuellt regelverk bör omfatta även fjärrkyla- marknaden och fjärrånga. Utredaren skall även studera behovet av och förutsättningarna för att inrätta en instans för klagomål mot priser och leverans- villkor för konsumenterna på fjärrvärmemarknaden samt införande av en förhandlingsordning vad gäller prissättningen av fjärrvärme, och i sådana fall lämna förslag på lämpliga åtgärder. Utredaren skall vidare analysera hur en ökad pristransparens på värmemarknaden skapar förutsättningar för konsumenten att bättre utvärdera sin situation. Utredaren skall i detta sammanhang beakta det arbete bedriver för att följa utvecklingen på värme- marknaden. Utredaren skall om så bedöms lämpligt lämna förslag om, i det fall att ett system för pristillsyn föreslås, att medge undantag från lokaliseringsprincipen vad gäller fjärrvärmeverksam- het i geografisk närhet till företagets fjärrvärmeverksamhet inom kommunen. För att åstadkomma ökad konkurrens på värmemarknaderna skall utredaren analysera möjligheterna att åstadkomma ökad konkur- rens vad gäller utbudet. Ett sådant sätt som skall analyseras är möjligheterna för spillvärmeleverantörer att sälja värme direkt till konsumenten genom att få tillträde till nätet för själva distributionen, s.k. tredjepartstillträde. Utredaren skall i det sam- manhanget analysera effekterna av att fjärrvärmenäten integreras mellan närbelägna tätorter i fråga om möjligheterna att utnyttja spillvärmen och/eller öka värmeunderlaget för kostnadseffektiv kraftvärmeproduktion. I detta sammanhang skall en analys också göras av om den kommunala lokaliseringsprincipen innebär en begränsning för en sådan utveckling. Utredaren skall undersöka de rättsliga förutsättningarna för ett tredjepartstillträde samt hur villkoren och administrationen för sådant tillträde till distributionen av hetvatten kan utformas. Utredaren skall vidare undersöka i vilken mån andra regelverk kan behöva ändras för att underlätta tredjepartstillträde. Utredaren skall därvid särskilt beakta behovet av ett enkelt regelverk som underlättar för nya aktörer. Vidare skall de samhälls- och före- tagsekonomiska konsekvenserna samt miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde analyseras. Utredaren skall även bedöma de tekniska begränsningar för tredjepartstillträde som följer av fjärrvärmenätens tekniska utformning. Då den nuvarande beskatt- ningen av värmeproduktion beror på om den produceras inom industri, fjärrvärmeverk eller kraftvärmeverk skall energiskatte- systemets utformning också uppmärksammas vid analysen. Arbetet med ett program för långsiktiga avtal för en konkurrenskraftig energiintensiv industri skall även beaktas. Vidare skall arbetet inom EU med relevanta direktivförslag, såsom kommissionens förslag till direktiv om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi (KOM(2002) 415 slutlig), uppmärksammas och hänsyn tas till eventuella EG- rättsliga krav. Om utredaren finner att tredjepartstillträde bör genomföras skall ett förslag till regelverk om detta läggas fram. Utredaren skall i detta fall också föreslå nödvändiga ändringar i andra regelverk som kan behöva ändras för att underlätta tredje- partstillträde. Utredaren skall också undersöka om ytterligare åtgärder utöver tredjepartstillträde bör vidtas som kan bidra till att öka konkurrensen på värmemarknaderna, och i sådant fall lämna förslag till sådana. Åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet i el- och fjärrvärmeföretag Utredaren skall studera och överväga behovet av bestämmelser som reglerar åtskillnaden mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden och fjärrvärmeverksamhet. Eftersom fjärrvärmeföretag ofta drivs inom integrerade energikoncerner där även såväl elhandel som elproduktion och nätverksamhet ingår, utgör korssubventionering mellan konkurrensutsatt och monopol- skyddad verksamhet en risk. I vissa fall drivs fjärrvärmeföretagen även i samma juridiska person som elproduktion och elhandel. I syfte att undvika korssubventionering och prisdiskriminering skall utredaren överväga behovet av skärpta regler och tillsyn av särredo- visning av fjärrvärmeverksamhet. Kongruensen mellan kraven på åtskillnad mellan å ena sidan elnätsverksamhet och elhandel och elproduktion och å andra sidan fjärvärmeverksamhet och elhandel och elproduktion skall beaktas. Vidare skall behovet av särskilda regler för kraftvärmeföretag analyseras. Arbetets genomförande, tidsplan m.m. Utredaren skall samråda med utredningen om en översyn av va- lagstiftningen (dir. 2002:46). Om utredaren föreslår åtgärder som kräver finansiering skall förslag till sådan lämnas. Utredaren skall även göra en bedömning av vilken miljöpåverkan som förslagen får om de genomförs. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekven- ser för små företag, samråda med för regel- granskning. Uppdraget skall delredovisas och vara avslutat . Utredaren skall i delredovisningen genomföra den kompletterande analys som tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). Tilläggsdirektiv till utredningen om fjärrvärme på värmemarknaden (N2003:03) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för delredovisning av uppdraget Regeringen beslutar om förlängd tid för att delredovisa uppdraget. Uppdraget skall delredovisas . Utredaren skall om det bedöms lämpligt föreslå regler för hur för- bikoppling av värmemätare i fjärrvärmesystem kan beivras. Denna del av uppdraget skall redovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrens-situation på värme- marknaderna (dir. 2002:160). Utredningen skall enligt direktiven delredovisa uppdraget och slutredovisa uppdraget . Regeringen beslutade vidare att en utredning Fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (dir. 2003:22) skulle tillsättas med uppdrag att göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verk- samhet. Utredaren skall i denna fråga samråda med utredningen på värmemarknaden (N2003:03). är det angeläget att denna del i uppdraget redovisas koordinerat mellan de båda utredningarna. har i en skrivelse till Näringsdepar- tementet begärt komplettering av gällande lagstiftning för att kunna beivra förbikoppling av värmemätare. Föreningen hänvisar dels till en dom i tingsrätt där tingsrätten ogillade ett åtal för egenmäktigt förfarande avseende en förbikoppling av värmemätare, dels till att det är straffbart att förbikoppla motsvarande mätut- rustning såsom vattenmätare och gasmätare liksom att olovligen avleda elektrisk kraft. Eftersom fjärrvärmen blivit en allt vanligare uppvärmningsform till följd av en kraftig utbyggnad under och utbyggnaden i större utsträckning sker i småhus-bebyggelsen har antalet mätpunkter i fjärrvärme- systemen ökat betydligt. Det är därför angeläget att närmare utreda behovet av och sättet att kriminalisera förbikoppling av värme- mätare i fjärrvärmesystem. Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för delredovisning av uppdraget Regeringen beslutar om förlängd tid för att delredovisa uppdraget. Uppdraget skall delredovisas . Med stöd av regeringens bemyndigande har chefen för tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över fjärrvärmens konkurrenssituation på värme- marknaderna (dir. 2002:160). Utredaren skall enligt tilläggsdirektiv (2003:77) delredovisa uppdraget när det gäller den kompletterande analys som tillkännagivit avseende åtskillnad mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180) . (N2003:03) skall samråda med utred- ningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N2003:04) i frågan om åtskillnaden mellan elverksamhet och fjärrvärmeverksamhet. Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna har i en skrivelse begärt förlängd tid för att delredovisa uppdraget till den 1 decem- ber 2003. Skälet är främst att Europeiska kommissionen har kallat medlemsstaterna till möten om tolkningen av el- och naturgas- marknadsdirektiven som antogs . Mötena äger rum respektive . Det är angeläget att utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarkna- derna ges möjlighet att beakta vad som framkommer i samband med dessa möten. Även tid för att del- redovisa uppdraget bör därför utsträckas till . Gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn Rapport av i för (N 2003:03) och El- och naturgasmarknads-utredningen (N 2003:04) Gemensamma ledningsfunktioner mellan olika företag, i betydelsen gemensam VD och styrelse, förekommer mycket ofta mellan nätföretag och elhandelsföretag, men ganska sällan mellan fjärr- värmeföretag och företag i andra delar av energisektorn. Det är framför allt de mindre energikoncernerna som har gemensamma ledningsfunktioner. Koncerner som inte längre har ett majoritets- ägt elhandelsföretag har, oavsett storlek, i regel inte gemensamma ledningsfunktioner mellan nät och elhandel. Företrädare för mindre energikoncerner har i djupintervjuer, som genomförts i projektet, ansett att ett förbud mot gemen- samma ledningsfunktioner skulle innebära att ytterligare en VD måste anställas efter extern rekrytering. Generellt bedöms att det inte går att internrekrytera, eftersom det vore olämpligt att kombi- nera VD-funktionen med operativa uppgifter. Ett förbud skulle, enligt de intervjuade, leda till så kraftigt ökade kostnader att elhandelsverksamheten måste avyttras. I föreliggande rapport redovisas en kartläggning av förekomsten av gemensamma ledningsfunktioner mellan olika företag i energi- sektorn. Vi har, utifrån ett underlag från bl.a. , SCB och PRV, undersökt i vilken utsträckning VD och styrelsele- damöter förekommer i flera olika företag inom aktuell sektor. Särskild uppmärksamhet har riktats mot i vilken utsträckning sådana ledningsfunktioner förekommer mellan å ena sidan elnät och fjärrvärmeföretag och å andra sidan företag som verkar i ener- gisektorns konkurrensutsatta delar såsom elhandel och elproduk- tion. Dessutom har en begränsad djupintervjustudie genomförts med företrädare för mindre energikoncerner i syfte att belysa vilka åtgärder som enligt de intervjuade skulle krävas i koncernerna om ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner av här aktuellt slag skulle införas. Resultaten avser förhållandena . Resultaten visar att gemensamma ledningsfunktioner är mycket vanliga i elsektorn och ganska ovanliga i fjärrvärmesektorn. Unge- fär hälften av alla nätföretag har en VD som är VD i ett företag som bedriver elhandel och/eller elproduktion (elhandels- företag). I ungefär lika många fall förekommer att samtliga eller en majoritet av styrelseledamöterna i ett elhandelsföretag också ingår i styrelsen för ett nätföretag. Ett tydligt mönster framträder när det gäller vilka koncerner som har gemensamma ledningsfunktioner. Det är framför allt de mindre koncernerna. I storleksklassen över 50 000 nätkunder har endast en av sammanlagt 14 koncerner gemensamma ledningsfunktioner. I koncerner som avyttrat sin elhandel eller där elhandeln sker genom ett med flera kommuner samägt elhandelsföretag förekommer i regel inte gemensamma ledningsfunktioner oavsett koncernernas storlek. Vad gäller fjärrvärmesidan finns det sammanlagt 222 företag som i någon form bedriver fjärrvärmeverksamhet. Av dessa företag bedriver 114 företag uteslutande fjärrvärmeverksamhet. Av de 114 företagen som bedriver renodlad fjärrvärmeverksamhet har 70 företag, eller , gemensam VD med ett eller flera andra fjärrvärmeföretag. 11 företag, eller , har gemensam VD med ett elnätföretag. I de resterande 108 företagen bedrivs fjärr- värmeverksamheten inom samma bolag som någon annan verk- samhet, huvudsakligen någon verksamhet inom energisektorn. Sådana verksamheter är t.ex. nätverksamhet, elhandel eller elpro- duktion. Fjärrvärmeproducenter med en sådan blandad verksamhet har i materialet generellt redovisats som nät- eller elhandelsföretag. Av de 108 företagen är det 28 företag som producerar kraftvärme. Denna verksamhet sker i företag med blandade verksamhets- områden, antingen med fjärrvärme och elproduktion som kombi- nation eller med fjärrvärme, elproduktion och verksamhet utanför energisektorn som kombination. Enligt resultaten från djupintervjuerna bedömer de intervjuade generellt att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle innebära att ytterligare en VD måste anställas efter extern De intervjuade uppger samstämmigt att det inte går att internrekrytera. Det beror enligt de intervjuade på att VD-rollen är så ansvarstyngd att den inte går att kombinera med operativa upp- gifter såsom att vara marknadsansvarig eller nätchef. Kostnaderna bedöms generellt till ca på årsbasis. Detta skulle, enligt de flesta intervjuade, innebära att elhandeln skulle bli olön- sam och måste avyttras. När det gäller styrelsen bedömer de inter- vjuade att ett eventuellt förbud mot gemensamma styrelsefunktio- ner inte alls är lika problematiskt från verksamhetssynpunkt. Kost- naderna i denna del bedöms som måttliga. I två fall har också ledande företrädare för små energikoncerner som redan har separerat sina ledningsfunktioner intervjuats. Dessa gör i allt väsentligt en motsatt bedömning och uppger att det går bra och är lämpligt att kombinera VD-sysslan med operativa upp- gifter. Kostnaderna bedöms här som rimliga och affärsmässigt motiverade. Underlaget ger inte möjlighet att närmare uppskatta vilka kost- nader för företagen som skulle följa av ett förbud mot gemen- samma ledningsfunktioner. För detta krävs analys och beräkningar utifrån de faktiska ekonomiska förhållandena i ett antal typiska energikoncerner av varierande storlek. Däremot kan vissa slutsatser dras när det gäller vilka åtgärder som kan antas rimliga vid av ett eventuellt förbud. Det är enligt ECONS mening inte troligt att externrekryteringar skulle behövas i ens sådan omfattning som de intervjuade försöker göra gällande. Det kan i många fall antas att det finns kompetenta personer som kan vara VD vid sidan av sina operativa uppgifter. Däremot kan självfallet inte uteslutas att det också finns en rad mindre koncerner där internrekrytering inte är en möjlig eller lämplig lösning. Dessa skulle sannolikt drabbas av betydligt ökade kostnader som en följd av förbudet. Ett bestående intryck av utredningsarbetet är att de små koncer- nerna med färre än 10 000 nätkunder i regel bedömt det som mest affärsmässigt att ha gemensamma ledningsfunktioner. De koncer- ner i samma storleksklass som gjort motsatt bedömning är försvin- nande få. En trolig effekt är med hänsyn härtill, och mot bakgrund av utredningsresultaten, att ett förbud mot gemensamma ledningsfunktioner skulle snabba på strukturomvandlingen i rikt- ning mot större koncerner, särskilt bland företag som bedriver elhandel och elproduktion. (N 2003:03) och Utredningen om fortsatt utveckling av el- och naturgasmarknaderna (N 2003:04) har gemensamt uppdragit åt ECON att utreda i vilken utsträckning verkställande direktörer och ledamöter av styrelsen i företag som bedriver nätverksamhet alternativt verksamhet med fjärrvärme också har motsvarande funktioner i företag som bedriver produk- tion av eller handel med el. Uppdraget omfattar också en begränsad studie av hur företagen bedömer de ekonomiska konsekvenserna av ett förbud mot sådana gemensamma ledningsfunktioner med särskilt fokus på de mindre företagens verksamhetsförutsättningar. Enligt ellagen får en juridisk person som bedriver nätverksamhet inte bedriva produktion av eller handel med el. När det gäller fjärrvärmeverksamhet finns inga regler om sådan strukturell separation och branschen är på det hela taget ganska oreglerad, också beträffande priser och villkor för fjärrvärmetjänsten. Ett viktigt syfte med nämnda bestämmelse är att förhindra att den konkurrensutsatta verksamheten med elproduktion och elhan- del korssubventioneras av nätverksamheten, som utgör ett naturligt monopol. Det är tillåtet att bedriva dessa verksamheter inom ramen för en och samma koncern. Detta sker också i stor utsträckning. Det finns i praktiken många möjligheter för företagen att subven- tionera den konkurrensutsatta verksamheten genom att kostnader i denna verksamhet får belasta monopolverksamheten eller, på motsvarande sätt, genom att överskott i monopolverksamheten på olika sätt förs över till den konkurrensutsatta. Sålunda kan varor, tjänster och nyttigheter köpas från ett närstående koncernbolag till priser som överstiger marknadspris. Personalen i ett nätföretag kan också tjänstgöra åt ett elhandelsföretag, men utan att marknads- mässig ersättning utgår. Genom koncernbidrag kan resurser över- föras etc. bedömde att en ändamålsenlig tillsyn över nätavgifterna är ett effektivt sätt att motverka korssubventio- nering.1 På en punkt föreslogs emellertid en skärpning av regel- verket. I syfte att ytterligare understryka kravet på åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, men också för att förhindra korssubventionering, föreslogs ett förbud mot vissa gemensamma ledningsfunktioner. Sålunda föreslogs att en majoritet av styrelsen i ett nätföretag inte får vara styrelseledamöter i ett företag som bedriver produktion av eller handel med el. Dessutom föreslogs att ett nätföretag inte ska få dela VD med företag som bedriver elhandel eller elproduktion. I propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn (prop. 2001/02:56) föreslog regeringen lagstiftning i enlighet med förslag. Syftet med förslaget var att för- svåra möjligheterna att felaktigt fördela kostnader mellan mono- polverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Att förhindra s.k. korssubventionering är en viktig förutsättning för väl fungerande el- och värmemarknader (energimarknader). Därutöver föreslog reger- ingen att om hälften av ledamöterna i styrelsen för en juridisk person som bedriver nätverksamhet är styrelseledamöter i en juridisk person som bedriver produktion av eller handel med el, får inte styrelsens ordförande i den förra juridiska personen vara styrelseledamot i den senare juridiska personen. avslog regeringens förslag i denna del och anmodade regeringen att göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag (bet. 2001/02:NU9, rskr. 2001/02:180). De skäl som utskottet framförde för sitt ställnings- tagande var i huvudsak följande: Det är viktigt att det upprätthålls en klar boskillnad mellan de båda delarna av elmarknaden, men det är också väsentligt att små företag på elmarknaden inte drabbas i onödan. Om de små företagen slås ut kan konkurrensen och därmed effektiviteten på elmarknaden minska. Små elproduktionsbolag som ofta har sin bas i lokal elproduk- tion, baserad på förnybar och miljövänlig el, kan riskera att slås ut med den föreslagna nya bestämmelsen. Införande av undantag är emellertid alltid förenat med vissa problem, och förordas inte av utskottet. I nuvarande skick innebär förslaget att en inkongruens kommer att uppstå, genom att gemensam verkställande direktör inte kommer att tillåtas för nätföretag och företag som bedriver produktion av eller handel med el, men att detta kommer att vara tillåtet för ett fjärrvärmeföretag och ett elhandelsföretag. Utskottet anser att detta är olyckligt. Sammantaget menade utskottet att regeringens förslag i denna del var förenat med problem som kräver ytterligare beredning och överväganden. Regeringen bör göra en förnyad prövning av frågan och återkomma till med ett nytt förslag. Frågan om kongruens i regelverken för å ena sidan nätföretag och företag som bedriver produktion av och handel med el och å andra sidan fjärr- värmeföretag och elhandelsföretag bör därvid särskilt uppmärk- sammas.