sou · GRB383d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Dessa bestämmelser upphävdes emellertid i samband med att WHO förklarade denna sjukdom utrotad. Det kan här tilläggas att det i de övriga nordiska ländernas lagar finns regler som möjliggör tvångsbehandling och obligatorisk vaccination. Någon begränsning av dessa reglers tillämplighet till krig eller krigsförhållanden eller liknande gäller inte. Såvitt fram- kommit finns f.n. inga planer på att ändra reglerna. Utredningen har övervägt om det finns skäl att förorda lag- ändringar som gör det möjligt att av smittskyddsskäl ge medicinsk behandling oberoende av patientens samtycke. Enligt utredningens mening är det mycket som talar för att gällande rätts ståndpunkt bör behållas. De skäl som anfördes vid tillkomsten av lag får fortfarande anses ha bärkraft. Frågan om obligatorisk vaccination är såvitt nu kan överblickas aktuell endast när det gäller smittkoppor. I fråga om den sjuk- domen måste beaktas att vaccinet visserligen anses ge ett gott skydd i de flesta fall. Emellertid är vaccinet numera för många människor förknippat med mycket allvarliga biverkningar. Det anses troligt att 10–av befolkningen i av det skälet inte bör vaccineras. Till detta kommer att erfarenheterna från andra länder visar att tvångsregler på detta område i regel inte visat sig särskilt effektiva. Med hänvisning till det anförda vill utredningen inte förorda att det införs några nya regler om tvångsbehandling eller obligatorisk vaccination. I livsmedelslagen (1971:511) finns flera föreskrifter som gäller det personinriktade smittskyddet. Sålunda föreskrivs i 21 § att en person, som har eller kan antas ha en sjukdom eller smitta, sår eller annan skada som kan göra livsmedel som han hanterar otjänligt till människoföda, inte får vara sysselsatt i livsmedelshantering. Vidare framgår av paragrafen bl.a. att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om läkarundersök- ning eller annan hälsokontroll av personal som är sysselsatt i sådan hantering. Av intresse är också 25 § som föreskriver att tillsyns- myndigheterna får meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och vissa andra föreskrifter på området skall efterlevas. Häri ligger en möjlighet att förbjuda verksamheter som inte uppfyller föreskrivna krav. Vid underhandskontakt med utredningen har företrädare för uppgivit att det är svårt att nu se något behov av förstärkning av smittskyddet enligt de nu berörda bestämmelserna. Utredningen har inte underlag för att göra en annan bedömning och föreslår därför inte några åtgärder på området. Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som kan anses hänförliga till det personinriktade smittskyddet. Sålunda kan meddela föreskrifter om skyldighet för arbetsgivare att föranstalta om läkarundersökning eller vaccinering eller annan förebyggande behandling mot smitta av dem som sysselsätts i arbete som innebär risk för ohälsa (4 kap. 5 §). Vidare gäller att verket kan meddela de föreläggande och förbud som behövs för att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Detta innebär bl.a. att verket med omedelbar verkan kan bestämma att en arbetsplats skall stängas om det finns påtaglig risk för smitta just där (7 kap. 7 §). Enligt utredningens mening framstår det inte som sannolikt att det finns behov av att genom författningsändringar förstärka möjligheterna för att ingripa med smittskydds- åtgärder på det nu berörda området. Vid underhandskontakter med verket har ingenting framkommit som föranleder en annan bedöm- ning. Utredningen har alltså inga förslag till ändringar i arbets- miljölagstiftningen. I ordningslagen (1993:1617) finns föreskrifter om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Med allmänna samman- komster avses bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer men också t.ex. teaterföreställningar, biografföreställningar och konserter (2 kap. 1 §). Med offentlig tillställning förstås bl.a. täv- lingar och uppvisningar i sport och idrott, danstillställningar, marknader och mässor (2 kap. 3 §). Föreskrifterna innebär bl.a. att det i viss utsträckning krävs polismyndighets tillstånd för att få anordna sådana evenemang. Vidare framgår av reglerna att tillstånd får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet eller till trafiken eller för att motverka en epidemi (2 kap. 10 §). Enligt en särskild bestämmelse (2 kap. 15 §) får regeringen föreskriva att allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område om det är nöd- vändigt för att motverka en epidemi. Även länsstyrelserna kan efter bemyndigande från regeringen förbjuda allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar om det är nödvändigt för att motverka en epidemi. De nu nämnda bestämmelserna i ordningslagen ger uppenbar- ligen myndigheterna goda möjligheter att i krislägen förebygga att många människor samlas och därigenom utsätts för smittrisk. Under utredningsarbetet har det inte framkommit något som ger anledning för utredningen att föreslå ändringar i bestämmelserna. Av 1 kap. 1 § luftfartslagen (1957:297) framgår att luftfart i bara får äga rum på de villkor som anges i den lagen och i vissa andra författningar. Enligt 2 § får luftfart äga rum med svenska luftfartyg. Vidare framgår av paragrafen bl.a. att luftfart med luftfartyg som har nationalitet i en annan stat får äga rum endast om avtal med den andra staten har träffats. Ett sådant avtal har träffats med ett stort antal stater genom att anslutit sig till konvention angående civil luftfart (Chicago- konventionen). Enligt 3 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer av militära skäl föreskriva inskränkningar av eller för- bud mot luftfart inom en viss del av riket. Sådana föreskrifter får också meddelas i samma ordning om det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till natur- eller miljövård. Under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet får regeringen tillfälligt föreskriva inskränk- ningar eller förbud mot luftfartyg inom hela riket. I förarbetena till dessa bestämmelser berörs inte frågan om de medger att inskränkningar av eller förbud mot luftfart meddelas av smittskyddsskäl. Varken avfattningen av bestämmelserna eller åtaganden enligt Chicagokonventionen torde emellertid utgöra något hinder mot att sådana åtgärder beslutas. En förutsätt- ning för restriktioner eller förbud är emellertid att smittskydds- situationen bedöms så allvarlig att sådana åtgärder behövs av hän- syn till allmän ordning och säkerhet. Att en sådan situation skulle inträffa kan inte helt uteslutas men förefaller inte särskilt sannolikt. Någon anledning att i detta sammanhang göra ändringar i de nu diskuterade bestämmelserna kan inte anses föreligga. Enligt 1 § lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela före- skrifter om trafik, transporter och kommunikationer kan reger- ingen meddela föreskrifter bl.a. om spårbunden trafik som är avsedd för allmänheten och om trafik på väg eller i terräng. Denna bestämmelse torde ge regeringen vissa möjligheter att föreskriva begränsningar i berörd trafik om detta påkallas av smittskyddsskäl. Liksom när det gäller luftfart kan det inte helt uteslutas att möjligheterna till inskränkningar i trafiken kan ha ett visst värde i en kritisk smittskyddssituation. Tillräcklig anledning att nu överväga ändringar i eller tillägg till lag kan emellertid inte anses föreligga. När det gäller skolor, daghem och andra institutioner som drivs i allmän regi kan det tänkas situationer där det från smittskydds- synpunkt framstår som angeläget att verksamheten tillfälligt begränsas eller stängs av. Som framgått kan visserligen tillsyns- myndigheterna enligt livsmedelslagen och arbetsmiljölagen i vissa fall besluta om inskränkningar. Dessa möjligheter täcker emellertid inte i alla situationer det behov som kan föreligga. Däremot har institutionerna möjlighet att själva besluta om inskränkningar av smittskyddsskäl. Detta torde följa av myndigheternas allmänna ansvar för den verksamhet de bedriver. Självfallet bör de i före- kommande fall samråda med smittskyddsläkaren innan de fattar sådana beslut. Enligt utredningens mening finns inte skäl att införa en särskild författningsreglering för nu berörda fall. Enligt 4 kap. 1 § i den norska lagen LOV nr 55: Lov om vern mot smittsomme sykdommer kan kommunstyrelsen besluta att stänga verksamheter som samlar flera människor, t.ex. barn- daghem, skolor, simhallar, flygplatser, butiker, hotell och andra företag och arbetsplatser eller att begränsa aktiviteterna där. I vissa allvarligare fall kan även Sosial- og helsedirektoratet som är en central myndighet fatta beslut om åtgärder av detta slag. Utred- ningen har övervägt om det finns skäl att i den svenska lagstift- ningen införa liknande bestämmelser. emellertid att några bestämmelser av detta slag inte bör införas. Beträffande skolor och daghem i det allmännas regi har utredning- en för sin del redan konstaterat att det inte finns skäl att införa en särskild författningsreglering. Inte heller när det gäller friskolor och privata daghem kan det anses motiverat att införa särskilda bestämmelser. Det förefaller inte sannolikt att dessa institutioner skulle göra andra bedömningar än skolmyndigheterna. Vad beträff- ar andra företag som drivs i enskild regi torde det kunna förutsättas att allmänheten i en krissituation rättar sig efter rekommendationer från de myndigheter som har ansvar för smittskyddet om att undvika att besöka sådana företag. Utredningen har i det föregående föreslagit bl.a. att personer som kan antas ha blivit utsatta för smitta av vissa särskilt svårartade sjukdomar skall kunna hållas i karantän och att smittade områden skall kunna avspärras. I båda fallen förutsätts att den beslutade åtgärden bedöms nödvändig för att förhindra spridning av den aktuella sjukdomen. Det är uppenbart att beslut om karantän eller avspärrning enligt dessa förslag i vissa fall kan leda till ekonomisk förlust för den eller dem som drabbas av åtgärden. Det finns därför anledning att överväga om det allmänna bör svara för förlusten och i så fall i vilken utsträckning och efter vilka normer. I vår rättsordning finns bestämmelser som innebär att det allmänna påtagit sig ett ansvar för enskilda person- ers förluster på grund av samhällsingripanden av smittskyddsskäl. De bestämmelser som främst är av intresse i detta sammanhang finns i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, för- ordningen (1956:296) om ersättning från staten i vissa fall vid ingripanden för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom (ersättningsförordningen), epizootilagen (1999:657) och zoonos- förordningen (1999:660). En närmare redogörelse för dessa författ- ningar finns i avsnitt 2. Enligt lagen om ersättning till smittbärare har den enskilde rätt till en s.k. smittbärarpenning som i allt väsentligt motsvarar sjuk- penningen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och till viss resekostnadsersättning. Med smittbärare förstås enligt lagen den som har eller kan antas ha en smittsam sjukdom utan att ha förlorat sin arbetsförmåga till följd av sjukdomen och den som för eller kan antas föra smitta utan att vara sjuk i en smittsam sjukdom. Förutsättningen för att ersättning skall kunna komma i fråga är enligt huvudregeln att den enskilde måste avstå från förvärvsarbete på grund av beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagstift- ningen. Frågor om ersättning prövas av försäkringskassorna. Som argument för ersättningsrätten framhölls i lagens förarbeten bl.a. att det sedan den obligatoriska sjukförsäkringen genomförts tedde sig inkonsekvent att det inte förelåg rätt till ersättning vid isolering på grund av smittfara (prop. 1956 s. 25). Vidare har i senare lagstiftningssammanhang framhållits att ingripande mot smitt- bärare sker i det allmännas intresse och att såväl preventiva skäl som skälighetsaspekter talar för att ersättning skall utges (se t.ex. prop. 1988:112 s. 20). Ersättningsförordningen är främst inriktad på att ersätta kost- nader och förluster för företagare. Den skiljer sig från lagen om ersättning till smittbärare bl.a. därigenom att den inte skapar en rätt till ersättning utan öppnar en möjlighet till ersättning i vissa fall. En grundläggande förutsättning för att ersättning skall kunna utges är att kostnaden eller förlusten förorsakats av ett myndighetsingrip- ande enligt smittskyddslagen beträffande vissa särskilt angivna sjukdomar. Som regel kan endast kostnader eller förluster som är en direkt följd av myndighetens åtgärd ersättas. Ersättnings- beloppen är i viss utsträckning maximerade, bl.a. genom belopps- gränser. Handläggande myndighet beträffande ersättningsfrågor är Kammarkollegiet. Till stöd för att det skulle införas möjligheter för staten att utge ersättning anfördes vid förordningens tillkomst bl.a. att det kunde te sig obilligt att företagaren skulle få bära hela förlusten (prop. 1956 s. 25). Med stöd av epizootilagen kan för att förebygga eller bekämpa epizootiska sjukdomar (djursjukdomar) fatta beslut om slakt av djur, smittrening m.m. Den som till följd av ett sådant beslut drabbas av viss förlust eller kostnad har enligt lagen rätt till ersättning av staten. Huvudregeln är att full ersättning skall betalas utom när det gäller produktionsbortfall där ersättningsnivån i princip motsvarar av förlusten. Ersättningsfrågor prövas av . Vid tillkomsten av lagen anfördes bl.a. att det är rimligt att sjukdomsbekämpningen till stor del finansieras med skattemedel eftersom konsumenterna har nytta av att har ett gott djurhälsoläge och därmed en hög kvalitet på livsmedlen (prop. 1998/99:88 s. 24). Zoonosförordningen och zoonoslagen (1999:658) är f.n. tillämp- liga endast i fråga om salmonella. Enligt lagen kan eller länsstyrelserna fatta vissa beslut för att förebygga eller bekämpa denna sjukdom. Besluten kan avse slakt av djur, smitt- rening, djurhållning m.m. Den som drabbas av kostnad eller förlust på grund av ett sådant beslut kan få ersättning enligt förordningen. Ersättning lämnas i princip med högst av kostnaden eller förlusten. Även här prövas ersättningsfrågor av Jordbruks- verket. Avsikten med reglerna är enligt ett förarbetsuttalande endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kan innebära för de enskilda djurägarna (prop. 1982/83:172 s. 8). Att man här valt en annan ordning än den som gäller enligt epizootilagen beror bl.a. på att salmonella, till skillnad från de sjukdomar som regleras i epizootilagen, är något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktans- värd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonella alltid finns i den omgivande miljön (prop. 1998/99:88 s. 40). När frågan om rätt till ersättning av allmänna medel för dem som drabbats av en tvångsåtgärd enligt utredningens förslag övervägs finns det givetvis skäl att beakta vad som gäller enligt de nu redo- visade författningsbestämmelserna. Även motiven till bestämmelser- na är av intresse. Vad beträffar beslut om karantän är det tydligt att en sådan åtgärd i första hand meddelas i det allmännas intresse. Redan mot den bakgrunden kan det framstå som skäligt att det allmänna ikläder sig ett ansvar för eventuella förluster för den enskilde. I sammanhanget finns det också anledning att beakta att smittbärare enligt gällande lagstiftning har rätt till ersättning om de på grund av vissa myndighetsbeslut måste avstå från förvärvsarbete. De skäl som föranlett denna ordning kan enligt utredningens mening åberopas även för en ersättningsrätt för personer som måste avstå från förvärvsarbete på grund av ett beslut om karantän. Ett sådant beslut grundas ju på att den som beslutet avser kan antas ha blivit utsatt för smitta. Det kan tilläggas att det torde underlätta för smittskyddsläkaren att agera kraftfullt och konsekvent om han vet att den enskilde har rätt till ersättning. Vidare är det tydligt att den enskildes vilja att respektera beslutet påverkas positivt av en rätt till ersättning. Utredningens slutsats är att de som på grund av beslut om karantän enligt utredningens förslag drabbas av ekonom- isk förlust bör ha rätt till ersättning av allmänna medel. När det gäller frågan vad ersättningsrätten skall omfatta bör utgångspunkten enligt utredningens mening vara att den som hållits i karantän bör ha samma rätt till ersättning som en smitt- bärare har enligt lagen om ersättning till smittbärare. Ersättnings- rätten bör alltså bero av om han på grund av karantänsbeslutet tvingats avstå från förvärvsarbete. En sådan ordning skulle i de allra flesta fall leda till att den isolerade får en godtagbar ekonomisk kompensation och den skulle knappast erbjuda några större praktiska tillämpningsproblem. Den enskilde skulle sannolikt i en del fall kunna drabbas av andra kostnader än sådana som beror på att han avstått från förvärvs- arbete. Sådana kostnader bör enligt utredningens mening inte bäras av det allmänna. I regel torde de bli av mindre betydelse för den enskilde och en rätt till ersättning skulle sannolikt komplicera handläggningen av ersättningsfrågorna. Med hänvisning till det anförda föreslår utredningen att den som på grund av beslut om karantän måste avstå från förvärvsarbete skall ha en viss rätt till ersättning av allmänna medel. Ersättningen bör beräknas i enlighet med bestämmelserna om smittbärarpenning i lagen om ersättning till smittbärare. Frågor om ersättning bör handläggas av försäkringskassorna. Även ett beslut om avspärrning skulle kunna leda till att personer som berörs av beslutet måste avstå från förvärvsarbete. Det kan röra sig om personer som har bostad inom det avspärrade området och arbetsplats utanför men också om personer som bor utanför men har sin arbetsplats inom området. Det är emellertid inte givet att en rätt till ersättning bör finnas även när det gäller olägenheter till följd av beslut om avspärrning. Sådana beslut är till skillnad från beslut om karantän inte riktade mot särskilt angivna personer och de leder inte till samma kraftiga begränsning i den individuella rörelsefriheten. Mot den nu angivna bakgrunden anser utredningen inte tillräckligt starka skäl föreligga för att föreslå en rätt till ersätt- ning för enskilda personer som drabbas av olägenheter på grund av beslut om avspärrning. Som tidigare nämnts finns det ersättningsförordning bestämmelser som gör det möjligt att betala ersättning av allmänna medel till den som drabbats av kostnader eller förluster på grund av ett myndighetsingripande enligt smittskyddslagen eller livsmedels- lagstiftningen. Bestämmelserna är väsentligen inriktade på att ersätta företag för kostnader och förluster i rörelsen. Utredningen har övervägt om det finns anledning att införa en möjlighet för företag att få ersättning för kostnader eller förluster som kan upp- komma på grund av tvångsåtgärd enligt utredningens förslag. Ett beslut om karantän som drabbar en anställd i ett företag kan givetvis vålla olägenhet för företaget genom att den anställde ute- blir från sin arbetsplats . Enligt utredningens mening kan emellertid de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant beslut inte bli så betungande för företaget att ersättning på den grunden bör kunna komma i fråga. Ett beslut om avspärrning skulle i och för sig kunna leda till inte bara att anställda uteblir från sina arbetsplatser utan också att ett företags kontakter med kunder försvåras eller förhindras. Även i detta sammanhang bör emellertid beaktas att avspärrningsbesluten – till skillnad från besluten enligt ersättningsförordningen – inte har någon individuell adressat. De drabbar en obestämd krets av personer och företag. Såvitt gäller företagen kan det hävdas att de utgör en företagarrisk bland andra. På grund av det anförda anser utredningen inte heller här att tillräckliga skäl för en rätt till ersättning föreligger. Utredningen har också föreslagit regler om hälsokontroll. Ett beslut om hälsokontroll kan möjligen vålla ekonomisk förlust för den som omfattas av ett sådant beslut. Det kan emeller- tid antas att förlusten i så fall inte blir större än att den skäligen kan bäras av den enskilde. I de närmast föregående avsnitten har utredningen behandlat behovet av att komplettera gällande bestämmelser angående smittskydd så att lämpliga åtgärder kan vidtas för att förebygga och begränsa eventuella utbrott av särskilt svåra sjukdomar. Övervägandena har föranlett förslag angående ändringar i förslaget till ny smittskydds- lag och i karantänslagen. Vidare har förordats regler som innebär att det blir möjligt att vidta vissa smittskyddsåtgärder som inte står till buds, nämligen hälsokontroll i vissa fall, karantän och avspärrning av smittade områden. Utredningen har också dragit upp riktlinjer för den sakliga utformningen av de åtgärder som för- ordats och angett villkoren för att de skall få användas. Över- vägandena har i huvudsak skett med utgångspunkt i vad som kan vara lämpligt för att hindra spridning av smittkoppor och SARS. Enligt utredningens mening är det emellertid troligt att de föreslagna åtgärderna skulle kunna vara ändamålsenliga även för att bekämpa andra sjukdomar än de båda nämnda. anledning att här något beröra frågan vilket tillämpningsområde de nya åtgärderna bör få. När det gäller s.k. bioterrorism genom smittspridning har det ansetts att smittkoppor f.n. utgör det största hotet. Emellertid har också nämnts bl.a. mjältbrand (antrax), pest och harpest. För dessa sjukdomar finns emellertid inte lika starka skäl att införa de före- slagna smittskyddsåtgärderna. De är inte lika smittsamma från person till person som smittkoppor och det finns därför anledning att anta att smittskyddslagens och regelsystem åt- minstone f.n. erbjuder tillräckliga möjligheter att bekämpa ett sjuk- domsutbrott. Det finns flera andra sjukdomar som i likhet med smittkoppor och SARS smittar vid kontakt mellan människor och som har en förhållandevis hög dödlighet. Som exempel kan nämnas difteri, tuberkulos och vissa hemorragiska febrar. Av flera skäl är emeller- tid risken för att de skall få en epidemisk spridning här i landet förhållandevis begränsad. Mot den nu angivna bakgrunden finns det enligt utredningens mening f.n. inte tillräcklig anledning att låta tillämpningsområdet för de föreslagna smittskyddsåtgärderna omfatta andra sjukdomar än smittkoppor och SARS. Givetvis kan det inträffa ändrade förhållanden som motiverar ett vidgat tillämpningsområde. Exempelvis kan det tänkas att en redan känd allmänfarlig sjukdom utvecklas så att den utgör en större fara . Det kan också tänkas att någon okänd sjukdom visar sig utgöra ett tillräckligt allvarligt hot. Det bör i så fall vara en uppgift för att ta ställning till frågan om tillämpnings- området bör vidgas. Lagstiftningen bör emellertid utformas så att tillämpningsområdet kan ändras snabbt vid ändrade förhållanden om det nya hotet är överhängande. Både enligt 4 § smittskydds- lagen (1988:1472) och 9 kap. 3 § i förslaget till ny smittskyddslag finns det en möjlighet för regeringen att i brådskande lägen föreskriva att lagens bestämmelser angående samhällsfarliga respek- tive allmänfarliga sjukdomar skall tillämpas på en viss smittsam sjukdom som inte redan omfattas av dessa bestämmelser. En sådan föreskrift skall underställas prövning. Enligt utredningens mening bör samma system kunna användas för att vid behov snabbt utvidga tillämpningsområdet för de nya smittskydds- åtgärderna. När det gäller den lagtekniska utformningen av den reglering som behövs för att införa den ordning med hälsokontroll, karantän och avspärrning som förordats kan i första hand två möjligheter övervägas. Den ena möjligheten är att i princip föra in bestäm- melserna i den smittskyddslag som gäller vid ikraftträdandet av den nya ordningen. Den andra är att samla de bestämmelser som behövs i en särskild lag som kompletterar smittskyddslagen.