sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomst- bortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning används sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som ersättningsunderlag. SGI bygger på principen om inkomst- bortfall, dvs. man måste ha en viss inkomst för att vara försäkrad och inkomstens storlek påverkar i sin tur storleken på SGI. Skyddsbestämmelser för SGI innebär att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. SGI-systemet i allmänhet och skyddssystemet i synnerhet är komplexa med regler som är svåra att överblicka och tillämpa. Reglerna uppfattas också som orättvisa och godtyckliga. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en analys av reglerna om skyddstider för SGI och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. Utredningen, som antagit namnet , skall också enligt sina direktiv se över reglerna om rätten att följa löneutveck- ling dels under pågående ersättningsfall, dels vid beräkning av arbetsskadelivränta för förfluten tid. Vidare ingår i uppdraget att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräknings- grund för föräldrapenning. Till särskild utredare förordnades numera chefsjurist . Som sekreterare till utredaren förordnades fr.o.m. jur. kand. Dina och fr.o.m. fil. Utredningsassistent har varit . Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med särskilt utsedda sakkunniga och experter. Som sakkunniga har förordnats ämnesråd , kansliråd , departements- sekretare (tjänstledig augusti – ), departementssekreterare (t.o.m. ) och ämnesråd Per . Som experter har för- ordnats regelstrateg , jur. kand. Saga Fröjd, avdel- ningsdirektör och försäkringskonsult . Utredningens ekonomiska beräkningar har gjorts i samarbete med företrädare för . Utredningen har som ett led i sitt utredningsarbete publicerat en delrapport vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? Syftet med delrapporten var bl.a. att stimulera till en bred och offentlig debatt kring olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten har remiss- behandlats genom utredningens försorg och en remissamman- ställning har gjorts av de ca 40 remissvar som har kommit in. Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet SOU 2003:50 Sjukpenninggrundande inkomst. Skydd och anpassning. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på och . Utredningen har därmed slutfört sitt arbete. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Disposition och innehåll.......................................................... Principiella utgångspunkter för SGI-skydd .................... Principer som styr dagens SGI-skydd .................................... 2.1.2 Principen om anknytning till förvärvslivet ................. 2.1.3 Principen om att gynna ökat barnafödande ................ 2.1.4 Principen om att uppmuntra livslångt lärande............ 2.1.5 Principen om samhällsnyttig verksamhet ................... Skälen för en ändrad försäkringsstruktur............................... 2.2.2 Möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda............................................. 2.2.3 Principerna är oförenliga med utredningens 2.2.4 Det statsfinansiella läget medger inte någon utvidgning................................................... En ny försäkringsstruktur............................................. Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring ................ En fristående föräldraförsäkring ............................................. En standardförsäkring för studerande .................................... En fristående arbetsskadeförsäkring ....................................... 3.5.3 Utredningens bedömning och förslag ......................... Skyddssystemets nuvarande effekter för vissa grupper .... Ersättning från trygghetsråd.................................................... Förtroendevalda med ersättning enligt kommunallagen ....... 4.5Kombination av deltidsstudier och sjukskrivning på Särskild beräkningsgrund för föräldrapenning m.m......... 5.2Förlängning av SGI-skydd och särskild Anpassning av SGI ........................... Ett förändrat arbetsliv .................................................. 6.2.3 Arbetslösa och egenföretagare missgynnas................. 6.2.4 Retroaktiv anpassning är inte möjlig ......................... SGI indexeras efter konsumentprisindex ............................. Val av indexeringsmodell............................................ 6.3.3 Vilka grupper omfattas och när sker 6.3.4 Nuvarande regler behålls för anställda ...................... 6.3.5 Särskilt om retroaktiva avtal....................................... Beräkning av arbetslivsskaderänta för förfluten tid....... 7.2.2 Orättvist utfall vid beräkning av livränta .................. En rättvisare och enklare beräkning av livränta ................... 7.3.2 Huvudregel – ett livränteunderlag vid beräkning 7.3.3 Undantag – i vissa situationer får nya 7.3.4 Omprövning av livränta vid retroaktiva löneavtal .... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. 9.2.1 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård 9.2.2 Anpassning av SGI ....................... Beräkning av arbetsskadelivränta ............................... 9.3.2 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård 9.3.3 Anpassning av SGI ....................... Beräkning av arbetsskadelivränta ............................... 9.4 Konsekvenser för den enskilde.............................................. 9.4.1 SGI-skydd och särskild beräkningsgrund vid vård 9.4.2 Anpassning av SGI ....................... Beräkning av arbetsskadelivränta ............................... Konsekvenser för kommunerna ............................................ 9.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL).................................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om Bilaga 1a Kommittédirektiv............................................................ Bilaga 1b Tilläggsdirektiv................................................................ Bilaga 2 Introduktion till vissa grupper ......................................... Bilaga 3 Introduktion till särskild beräkningsgrund m.m. ........... Bilaga 4 Introduktion till anpassning av SGI................................. Bilaga 5 Introduktion till beräkning av arbetsskadelivränta för Bilaga 6 förslag – allmänt om SGI-skydd........................ Bilaga 7 Andra försäkringslösningar .............................................. Bilaga 8 Internationell jämförelse................................................... Utredningens uppdrag består av fyra delar Utredningens huvudsakliga uppdrag består av fyra delar eller områden. För det första skall utredningen göra en analys av regl- erna om skyddstider för sjukpenningrundande inkomst (SGI) och – mot bakgrund av grundläggande principer för sådana regler – föreslå ändringar. För det andra skall utredningen se över det efter- skydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för för- äldrapenning. För det tredje skall utredningen se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. För det fjärde skall utredningen i detta sammanhang uppmärksamma frågan om löneutveckling i samband med beräkning av arbets- skadelivränta för förfluten tid. Utgångspunkten för utredningens arbete är att reglerna som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen skall vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. Förslagen skall också så långt som möjligt utformas så att de underlättar ett livslångt lärande. Det är även viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. När det gäller den första delen av uppdraget – skyddsbestäm- melser för SGI – har utredningen presenterat och remissbehandlat en delrapport vägval för framtidens sjukpenningskydd. Bygga ut eller bygga om? I delrapporten har utredningen analyserat dagens skyddsbestämmelser och pekat på olika strukturella och principiella lösningar. Delrapporten och inkomna remissvar har ingått som underlag för utredningens fortsatta arbete när det gäller denna del av uppdraget. Dagens SGI-skydd bör ersättas av en ny försäkringsstruktur Principer som styr dagens SGI-skydd Sjukförsäkringens syfte är att ersätta individen för ett inkomst- bortfall vid t.ex. sjukdom. Vid beräkning av bl.a. sjukpenning används SGI som ersättningsunderlag. Har individen ingen inkomst saknas i regel förutsättningar att fastställa SGI och han eller hon omfattas inte av försäkringen. Skyddsbestämmelser för SGI utgör undantag från denna ordning. SGI-skydd innebär nämli- gen att en person i vissa fall får behålla sin SGI trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. De vanligaste skyddssituationerna är – förutom sjukdom – arbetslöshet föräldraledighet och studier. I dessa fall anser alltså samhället att förvärvsavbrottet är så skyddsvärt att individen får ett SGI-skydd under avbrottet. Dessutom anses ytterligare några situationer som skyddsvärda, t.ex. biståndsarbete. Utifrån dessa skyddssituationer har utredningen identifierat fyra principer som kan anses ha motiverat dagens skyddssystem; principen om anknytning till förvärvslivet, principen om att gynna ökat barnafödande, principen om det livslånga lärandet samt principen om samhällsnyttig verksamhet. Dessa principer kan i olika grad, till synes osystematiskt, sägas ha styrt utvidgningen av de skyddsvärda grupperna. Principen om anknytning till förvärvslivet är den princip som ursprungligen motiverade SGI-skydd. Den som starkast kan här- leda sitt skydd ur denna princip är självfallet den som är i förvärvs- arbete. Likaså får denna princip anses självklar när det gäller en person som har förvärvsarbete men blir sjuk eller behöver rehabi- litering. Andra grupper som kan härleda sitt skydd ur denna princip är arbetslösa och personer vars dagersättningar baseras på SGI, t.ex. tillfällig föräldrapenning och dagpenning inom totalförsvaret. Vissa fall av föräldraledighet och studier inom eget yrkesområde kan också härledas ur denna princip. SGI-skyddet vid graviditet och vård av barn kan härledas ur såväl principen om anknytning till förvärvslivet som principen om att gynna ökat barnafödande. Detta under förutsättning att föräldern är berättigad till tjänstledighet från sitt arbete. Ju förmånligare föräldraförsäkring som kopplas till motsvarande SGI-skydd desto starkare blir principen om att gynna ökat barnafödande och desto svagare blir kopplingen till principen om anknytning till förvärvs- livet. En person som studerar inom eget yrkesområde kan härleda sitt skydd ur principen om anknytning till förvärvslivet, i vart fall så länge han eller hon är tjänstledig från sin anställning. För övriga studerande är skyddet uppbyggt kring principen om att uppmuntra det livslånga lärandet. Skyddet vid studier är kopplat till studiefinansiering. För att omfattas av principen om att uppmuntra det livslånga lärandet måste den studerande kunna visa att han eller hon uppbär visst statligt stöd eller bidrag . Det innebär att studerande som inte uppfyller detta krav inte omfattas av skydd. Givetvis under förutsättning att inte heller villkoren för studier inom eget yrkesområde är uppfyllda. Den fjärde och sista principen som kan åberopas för vissa skyddssituationer är principen om samhällsnyttig verksamhet. Den vanligaste skyddssituationen som kan härledas ur denna princip är biståndsarbete. Biståndsarbetare får – till skillnad från övriga skyddssituationer – ett skydd när han eller hon avstår från arbete för ett annat arbete. Under uppdraget utomlands omfattas biståndsarbetaren dock inte av den svenska arbetsbaserade försäk- ringen. Han eller hon har i stället rätt att få tillbaka sin tidigare SGI vid hemkomsten. Det bör påpekas att flera principer kan bli tillämpliga av förvärvsavbrott. Som exempel kan nämnas att en person som är arbetslös kan övergå till att vårda barn för att därefter övergå till studier. De nu nämnda principerna styr själva SGI-skyddet. När det gäller vilken ersättning som skall betalas ut vid eventuell sjukdom så är detta beroende av hur skyddet är utformat, dvs. om individen får behålla eller får tillbaka sitt försäkringsskydd eller om försäkringsskyddet hålls vilande. Allmänt sett gäller att sjukförsäkringen bygger på inkomstbortfallsprincipen. Denna princip styr således inte själva skyddet utan har betydelse när det gäller vilken ersättning som skall betalas ut. Det finns flera skäl för en förändrad försäkringsstruktur Utredningen har vid sin genomgång av dagens skyddsbestämmelser kunnat konstatera att dessa bestämmelser medför en rad negativa konsekvenser. De viktigaste orsakerna till dagens brister är att det finns en konflikt mellan olika politikområdens mål och syften, att det har skett en utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd, att gränsdragningar inom och utom systemet upplevs som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser. Mot bakgrund av problembeskrivningen, remissvaren och övriga överväganden anser utredningen att en justering av skyddsreglerna genom ytterligare utvidgningar inte är en framkomlig väg. Systemet bör i stället konstrueras eller byggas om. Det viktigaste skälet för att förändra dagens försäkringsstruktur är enligt utredningen att möjligheterna att justera nuvarande skyddssystem är uttömda. Denna uppfattning delas också av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Avgörande för att utredningen går vidare med en förändrad försäkringsstruktur är att det finns ett starkt stöd för detta i remissopinionen. Ett annat viktigt skäl för att försöka ändra nuvarande försäk- ringsstruktur är att principerna för skyddssystemet är oförenliga med utredningens direktiv. Av direktiven framgår det å ena sidan att förslagen skall så långt det är möjligt utformas så att det underlättar ett livslångt lärande. Det är också viktigt att förslagen beaktar relevanta jämställdhetsaspekter och kan gynna ett ökat barnafödande. Å andra sidan skall de föreslagna reglerna uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Enligt utred- ningens mening är dessa krav i princip oförenliga. Om skydds- systemet skall bygga på alla fyra principerna är det viktigt att juste- ringarna blir konsekventa och rättvisa. Som exempel kan nämnas att det blir svårt att hävda varför det är just studiefinansieringen som skall styra huruvida studier skall betraktas som ett skyddsvärt avbrott. I konsekvensen namn bör därför en utvidgning ske av skyddsgrupperna till att omfatta även studier som inte finansieras med statliga bidrag eller studerande i studiestödsberättigande utbildningar. Först då går det att hävda att principen om livslångt lärande tillämpas fullt ut. Samma resonemang går att föra för övriga principer. Därmed ökar den skyddade kretsen, vilket inte bara medför ett än mer oöverskådlig system med stora administrativa svårigheter som följd utan också högre kostnader för försäkringen. Om utredningen däremot väljer att fokusera på att förenkla dagens regler medför detta att inte alla fyra principer kan beaktas. I stället måste det göras en prioritering av de olika principerna, t.ex. att principen om anknytning till förvärvslivet har företräde framför Detta kan i förlängningen medföra att vissa grupper förlorar sitt skydd. Enligt utredningen går det inte att till- godose önskemål om förenkling som dels tillgodoser direktivens krav, dels inte medför några försämringar för dagens skydds- grupper. Det tredje skälet som talar för en ändrad försäkringsstruktur är att det statsfinansiella läget inte medger någon utvidgning av skyddsgrupperna eftersom en sådan utvidgning med- för ökade kostnader, inte bara för sjukförsäkringen utan också för administrationen. har sjukförsäkringen regel- bundet påverkats av rådande konjunktur. I goda tider har kretsen ersättningsberättigade vidgats och ersättningen varit generös. I dåliga tider har det däremot införts begränsningar i form av karensdagar och lägre ersättningsnivåer. Detta kan komma att urholka tilltron till socialförsäkringssystemet. Utredningen anser sammantaget att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att bygga om skyddssystemet och gå vidare med en ny försäkringsstruktur som innebär en sjukför- säkring som är en i princip renodlad inkomstbortfallsförsäkring, en fristående föräldraförsäkring, en standardförsäkring för studerande samt en fristående arbetsskadeförsäkring. Med skilda försäkrings- strukturer bör man i stort sett kunna eliminera behovet av att varva olika skyddsperioder och långa skyddstider i sjukförsäkringen. Med en förändrad försäkringsstruktur är det också möjligt att skapa system som tillgodoser respektive grupps behov. Givetvis innebär en ny försäkringsstruktur ett omfattande reformarbete och medför stora ingrepp i det nuvarande social- försäkringssystemet. Det krävs därför ytterligare utredningar, för- djupade analyser och kostnadsberäkningar. Denna process kommer att ta tid och ryms inte inom ramen för denna utredning. Utred- ningen lämnar därför inte några förslag till färdiga lösningar utan nöjer sig med att ytterligare utveckla sina tankar kring en förändrad försäkringsstruktur. Det fortsatta arbetet bör i stället bedrivas i olika steg där emellertid ett första steg redan nu kan tas med en fristående arbetsskadeförsäkring. Sjukförsäkringen – en inkomstbortfallsförsäkring Utredningen bedömer i sin delrapport att valet står mellan tre tänkbara grundlösningar för ett framtida skydd vid sjukdom och annan korttidsfrånvaro; en inkomstbortfallsförsäkring, en inkomst- försäkring och ett försörjningsstöd. De flesta remissinstanser som har yttrat sig förordar en inkomstbortfallsförsäkring. Detta överensstämmer väl med de slutsatser som utredningen har kommit fram till vid sin analys. I ett framtida system bör således sjukförsäkringen i princip vara en renodlad inkomstbortfallsförsäkring. Den bärande principen bör vara att ersättningen svarar mot det faktiska inkomstbortfallet i form av utebliven förvärvsinkomst. Enligt utredningen åstad- kommer man då en högre grad av försäkringsmässighet med en nära koppling mellan avgifter och förmåner. En följd av detta är att det inte kan motiveras att ersättningen vid sjukdom blir högre än den inkomst som den enskilde förlorar. En fristående föräldraförsäkring är mer flexibel Utredningens förslag i delrapporten om en fristående föräldra- försäkringen utan alltför många avvikelser från nuvarande regler har stöd hos många remissinstanser. Utredningen bedömer att en fristående föräldraförsäkring medför större frihet att utforma stödet till föräldrarna så att det ger dessa möjlighet att förena föräldraskap med studier och arbetsliv. De grupper som omfattas av föräldraförsäkringen bör även ha motsvarande försäkringsskydd. Detta kan enligt utredningen lösas med en modell med överhoppningsbara tider i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Det kan också övervägas om det i en sådan försäkring kan gälla en annan begränsning för den högsta ersättningen än den som gäller i övriga förmånssystem. En standardförsäkring kan vara lösningen för studerande Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget om en standardförsäkring för studerande är positivt inställda till att en sådan lösning genomförs. Skapandet av en fristående standardförsäkring för studerande bör ses som en integrerad del i arbetet med att genomföra en ny försäkringsstruktur om statsmakterna tar fasta på utredningens bedömning att försäkringssystemet bör struktureras om och att det nya systemet för en sjukförsäkring skall grunda sig på inkomst- bortfallsprincipen. Avsikten med en sådan särskild standardförsäkring för stude- rande är att ersätta nuvarande system med vilande SGI och studietids-SGI. Även systemet med avskrivning av studielån bör ersättas genom en sådan försäkring. Också andra grupper som saknar försäkringsskydd bör kunna få ett skydd i ett framtida försäkringssystem, t.ex. de som bedriver postdoktorala studier. Utredningen föreslår i sin delrapport att arbetsskadeförsäkringen skall frikopplas från SGI-systemet. Reglerna för beräkning av livränteunderlag kan därmed bättre anpassas till den inkomstförlust som skall ersättas och grundas på överväganden som vilken inkomst som bör ersättas. Remissopinionen är överlag positivt inställda till den fristående arbetsskadeförsäkringen. Utredningen föreslår att en fristående arbetsskadeförsäkring skapas genom att livränteunderlaget bestäms till den inkomst som den försäkrade individen skulle ha haft av eget arbete om han eller hon inte hade blivit skadad. Någon begränsning till inkomster i görs inte. Detta tillgodoser att personer som flyttar mellan länderna inte diskrimineras i strid med det gemenskapsrättsliga regelsystemet. Till sådan inkomst räknas, förutom pengar, samtliga skattepliktiga förmåner som den försäkrade skulle ha haft om han eller hon inte blivit skadade. Nuvarande definition i arbets- skadeförsäkringen av inkomst av eget arbete förändras inte. Som framgått bör denna förändring träda i kraft redan nu och utgöra ett första steg i arbetet med att förändra nuvarande för- säkringsstruktur. Föräldrars SGI-skydd och särskild beräkningsgrund förlängs En del av utredningens uppdrag är att se över det efterskydd som finns i form av en särskild beräkningsgrund för föräldrapenning. Denna speciella beräkningsmodell, som är exklusiv för föräldra- penning, genomfördes i samband med att tiden för sjukpenning- skydd vid föräldraledighet begränsades till efter barnets födelse. Nuvarande regler innebär att en förälder får behålla sin SGI . Även efter barnets ettårsdag har föräldrar möjlighet att skydda sin SGI. SGI:n sänks nämligen inte om föräldern i oavbruten följd antingen är ledig från sitt förvärvsarbete och upp- bär hel föräldrapenningförmån, eller har förkortad arbetstid och uppbär föräldrapenning som minst svarar mot arbetstidens nedsätt- ning. Från det att barnet har fyllt och fram till tvåårsdagen kan föräldrapenningen dessutom betalas ut efter en särskild beräk- ningsgrund. Om en förälders SGI har sänkts när barnet har fyllt har föräldern rätt till föräldrapenning beräknad enligt lägst den SGI som gällde innan sänkningen eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom förälderns yrke medför. Den särskilda beräkningsgrunden för föräldrapenning gäller fram till barnets tvåårsdag. Den särskilda beräkningsgrunden skall också användas om en kvinna blir gravid på nytt innan barnet uppnått eller skulle ha upp- nått och nio månaders ålder. Även vid adoption av barn som sker och från det att föregående barn fötts eller adopterats används den beräkningsgrunden. Den särskilda beräkningsgrunden gäller för all föräldrapenning som betalas ut till föräldern , även föräldrapenning som avser ett äldre barn. En förälder som före barnets födelse t.ex. arbetade heltid kan med nuvarande regler behålla sin heltids-SGI . Detta även i de fall föräldern stadigvarande återgått i deltidsarbete. Vid uttag av t.ex. sjukpenning och tillfällig föräldrapenning lämnas ersättning i förhållande till den tidigare heltidsförtjänsten (gällande SGI). Föräldern blir därmed överkompenserad från försäkringen eftersom inkomstförlusten endast motsvarar inkomsten från deltidsarbetet. Denna tillämpning är dessutom administrativt betungande och inte likformig över landet. Utredningen föreslår därför att SGI-skyddet efter barnets födelse förlängs till dess barnet är . Motsvarande ändring görs vid adoption.