sou · GRB341d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Att arbetsunderlaget var litet utanför storstadsområdena var enligt utredningen lättare att lösa med den nu diskuterade modellen, främst eftersom det inte fanns något hinder mot att åklagare arbetade utanför sin myndighet. Förslagsvis kunde utredningsenheter finnas, förutom i , och , i och . Utredningsenheterna skulle få tilldelat sig särskilda verksamhetsområden. Bagatellartade an- mälningar och ärenden skulle dock inte handläggas av enheterna utan vid polismyndigheterna. Detta inte minst av kostnadsmässiga skäl och för att utredningsförfarandet inte skulle bli långdraget. Utredningen undersökte också möjligheten att ha särskilda utredningsenheter inom Polisen. Till skillnad från åklagarförslaget skulle enheterna emellertid bara finnas i , och . Dessa skulle handlägga ärenden i sitt eget distrikt men också i andra närliggande distrikt. Ärenden i distrikt som låg mer avlägset skulle handläggas av enheterna endast om det kunde anses befogat med hänsyn till ärendets vikt. Detta främst för att utred- ningarna inte skulle bli för kostsamma. Att särskilda utrednings- enheter inte skulle finnas i andra distrikt berodde på att det där inte fanns arbetsunderlag och att personalen vid sådana enheter skulle bli tvingade att arbeta med andra polisära arbetsuppgifter, något som man ville undvika. I åklagaralternativet skulle personalen vara helt bortkopplad från det polisiära arbetet och vid arbetsbrist på enheten skulle personalen få ägna sig åt mer åklagarliknande upp- Brottsanmälningar och klagomål mot anställda Istället för flera utredningsenheter förespråkades ett sam- arbete över länsgränserna. Som framgått ovan avstyrkte utredningen länsstyrelse- alternativet. Vid valet mellan att ha särskilda utredningsenheter vid fem åklagarmyndigheter eller vid de tre största polismyndigheterna förordades åklagaralternativet och då främst för att detta var bättre ägnat att stärka allmänhetens förtroende för poliskåren. Utredningen hade också i uppdrag att överväga en särskild ordning för lekmannainsyn. I denna del påpekade utredningen att frågan endast kunde bli aktuell i de fall ett ärende avskrivs av åklagare eller, såvitt gäller disciplinärenden, av länspolischef eller polischef. Om åklagare väckte åtal tillgodosågs behovet av lek- mannainsyn genom nämndemäns deltagande vid domstol. Även i ett disciplinförfarande vid eller polisstyrelsen fanns lekmän företrädda. Beträffande brottmål ansåg utredningen att en åklagare på samma sätt som vid andra förundersökningar även i internutredningar själv skulle ha att fatta beslut om vilken utred- ning som skulle krävas och om åtal skulle väckas. Lekmanna- insynen skulle därför begränsas till en möjlighet för den lokala polisstyrelsen att ta del av förundersökningen sedan åklagaren meddelat sitt beslut eller i disciplinärenden länspolischefen eller polischefen slutfört utredningen. Någon särskild nämnd skulle inte inrättas utan insynen skulle ske genom polisstyrelsens förtroende- valda ledamöter. Styrelsen skulle ha rätt att begära omprövning av åklagarens beslut i åtalsfrågan och själv kunna initiera en fråga om disciplinpåföljd eller avskedande. Utredningen föreslog att regler om handläggningen av an- mälningar mot anställda inom Polisen skulle samlas i en särskild förordning. Förslaget om särskilda utredningsenheter genomfördes inte. Skälen var främst ekonomiska, men även flera remissinstansers synpunkter om att kraven på rättssäkerhet och objektivitet var tillgodosedda med den rådande ordningen beaktades (se prop. 1980/81:100, bilaga 5, s. 36 f). bestämmelser i föreskrifter och anvisningar om omedel- bart åklagarinträde och vilken befattningshavare som hade rätt att hålla förhör m.m. (se ovan SOU 1975:20) kom emellertid att införas i förordning (se bl.a. 17-18 §§ dåvarande polisinstruktion 1972:511 och 21 § dåvarande åklagarinstruktion 1974:910). I polis- instruktionen togs också in en bestämmelse med innebörd att Brottsanmälningar och klagomål mot anställda polischefen hade att sörja för att polisstyrelsen fick underrättelse om hur en anmälan slutbehandlats. polisberednings förslag i Anmälningar mot polismän, 1984:10 Polisberedningens uppdrag var att om möjligt finna en ordning för handläggning av brottsanmälningar mot poliser som uteslöt före- ställningar hos allmänheten om att utredningsförfarandet påverka- des av ovidkommande faktorer. Beredningen skulle också se över den gällande ordningen för att avgöra frågor om disciplinförseelser inom Polisen (se avsnitt 4.4). Polisberedningen gjorde bedömningen att organisatoriska för- ändringar inte var en effektiv metod att undanröja föreställningar hos allmänheten om att förfarandet påverkas av ovidkommande faktorer. Istället borde problemen angripas med förebyggande åtgärder och kanske främst genom att upprätthålla en kontinuerlig vidareutbildning för poliser i yrkesetiska frågor och på annat sätt motverka att en missriktad kollegialitet gör sig gällande bland poliser. Liksom tidigare utredningar ansåg polisberedningen att den polispersonal som under åklagares ledning verkställde förhör och annan bevisupptagning inte tog några ovidkommande hänsyn. Det fanns därför enligt beredningen inte anledning att göra några grundläggande förändringar utan internutredningarna borde även fortsättningsvis verkställas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. Det var dock angeläget att undanröja den misstro mot förfarandet som gett sig till känna i den allmänna debatten. Enligt beredningen fanns dock ett reformbehov enbart vad avsåg anmälningar om att poliser använt obefogat våld vid sina ingripanden. Beredningen föreslog att en anmälan om obefogat våld skulle lämnas över dels till åklagare, dels till polisstyrelsen. Medborgarinflytandet skulle öka på så sätt att polisstyrelsens ledamöter skulle ges möjlighet att fortlöpande – – följa utredningen. Ledamöterna borde också vara oförhindrade att framföra sina åsikter om utrednings- arbetet. Beträffande organisationen för utredningsförfarandet avvisade beredningen tanken på att överlämna uppgiften att hålla förhör i dessa ärenden åt och även tanken på att det skulle in- rättas särskilda utredningsenheter inom åklagarväsendet. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda ningen pekade emellertid på möjligheten att ge JO resurser för att i ökad utsträckning ta befattning med de aktuella utredningarna. Detta skulle kunna ske dels i form av efterhandsgranskning, dels genom att JO övertog utredningen eller delar av den i sådana speciella fall där JO ansåg det vara påkallat. Vid en hearing som beredningen hållit hade JO också ställt sig positiv till en sådan ordning. Något förslag i detta avseende lade beredningen dock inte fram med hänsyn till att JO är kontrollmakt. När arbetet anmäldes budgetproposition (prop. 1985/86:100 bilaga 4, s. 53 f.) inledde chefen för justitiedeparte- mentet med att uttala att frågan om handläggning av ärenden där anställd inom Polisen misstänks för att ha begått brott i tjänsten nu var noggrant utredd och genomlyst. I samtliga tre redovisade uppdrag hade konstaterats att handläggningen höll god kvalitet och att några ovidkommande hänsyn inte togs. Departementschefen uttalade, i likhet med polisberedningen, att flertalet av de anmäl- ningar som gjordes var obefogade, men han påpekade också att det inom poliskåren – liksom inom andra yrkesgrupper – fanns en ovilja från kollegor att lämna uppgifter som kunde antas vara men- liga för den misstänkte. Därför ledde anmälningar sällan till att förundersökningar inleddes och än mer sällan till att åtal väcktes och att fällande dom meddelades. Detta faktum borde dock mot- verkas med förebyggande åtgärder på sätt som polisberedningen förordat. Beträffande frågan om handläggningen av våldsanmälningar mot polispersonal delade departementschefen beredningens uppfattning att dessa alltjämt borde handläggas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. Detta system var det bästa från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt. Att lägga uppgiften att utreda påstådda brott på något organ utanför rättsväsendet skulle innebära att utredningarna med säkerhet skulle förlora väsentligt i effektivitet. Departementschefen såg detta som en avgörande nackdel och då inte minst med tanke på de stora bevissvårigheter som man ofta möter i de aktuella utredningarna. Han betonade att det dock var lämpligt att åklagare som för- undersökningsledare så långt som möjligt själv höll förhören eller anlitade annan åklagare att verkställa bevisupptagning. På grundval av polisberedningens förslag kom det i författning att regleras dels att en anmälan skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte, dels att åklagare skall vara förundersökningsledare. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda författningsreglerades att polisstyrelsen skulle ha sådan insyn i internutredningarna som beredningen föreslagit. Åklagare rapport från f.d. biträdande riksåklagaren , efter det att den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen författningsreglerades fick Axel Morath i uppdrag av och Riksåklagaren att ånyo utreda frågan om ordningen för de interna brottsutred- ningarna – som en del av internkontrollen – borde bli föremål för förändringar och i så fall lämna förslag därtill. Inte heller nu ansågs det föreligga behov av en annan organisa- tion för internutredningar än den som då gällde och alltjämt gäller. Utredningen fann vidare att utredningarna höll god kvalitet, att åklagarna utredde anmälningarna med stor omsorg och noggrann- het och att ingen möda sparades för att gå till botten med anmälan. Inte heller denna utredning ansåg att förtroendet för att utred- ningarna bedrivs opartiskt krävde ändring i nuvarande organisation för handläggning av internutredningar. Det antecknades dock att om det skulle göras en annan bedömning borde man söka efter en lösning med någon form av fristående utredningsorgan varvid det norska systemet nämndes (se bilaga 3). Utredningen påpekade dock att den då vid vissa polismyndig- heter rådande ordningen med en ensamutredare var sårbar och att möjligheten för honom eller henne att bedriva spaning var liten. Emellertid ansåg utredningen att det inte var bra att lösa detta genom en centraliserad, för hela landet gemensam utredningsenhet. Uppfattningen var att en centralisering snarare skulle sänka än höja kvaliteten i utredningarna. Inte heller fick risken för alltför stor byråkrati underskattas. Utredningens uppfattning var att inte heller skulle allmänhetens förtroende för verksamheten stärkas med ett centralt placerat utredningsorgan. Istället föreslog utredningen att rådande organisation skulle bestå, men att den då i redan befintliga enheten för internutredningar skulle vara en stödjande funktion för övriga enheter i landet. Stockholmsenheten borde också få ett samordningsansvar vad gällde att inhämta, bearbeta och systematisera tips och även ansvara för de mera över- gripande analys- och metodfrågorna. Därutöver borde det utveck- las någon form av organiserat samarbete mellan internutredarna. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda Vad gäller åklagarorganisationen förslog utredningen att man inom åklagarregionerna skulle koncentrera de då länsvisa utred- ningsenheterna till en eller ett fåtal orter. Som framgår av det följande har Polisen och åklagarväsendet organiserat sin verksamhet i den riktning som Axel Morath före- slog. Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden – En rapport från Justitiekanslern (justitiekanslern ), I rapporten anförde JK att utredningar av misstankar mot poliser generellt även fortsättningsvis borde handläggas inom ramen för polisorganisationen. Systemet torde enligt JK vara det bästa från effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Modellen med utred- ningsenheter som består av en ensam kommissarie var mindre lyckad. Han föreslog att utredningsenheterna skulle förstärkas både resurs- och kompetensmässigt. Enligt JK borde verksamheten vara organiserad så att de poliser som utreder misstankar mot andra poliser har ett stort avstånd till den övriga polisiära verksamheten. Han tillade att organisationen av effektivitets- och rättssäkerhets- skäl borde knytas närmare åklagarna. JK föreslog en modell där Polisens internutredningsenheter samordnas regionalt i huvudsak i enlighet med åklagardistriktens fördelning. Enheterna borde enligt JK:s förslag placeras vid läns- polismästarens kansli på den ort där överåklagaren finns. Som framgår nedan har den av JK förordade lösningen avseende regional samordning av internutredningsenheterna i princip genomförts. Ensamutredande kommissarier förekommer inte – annat än i ett fall – längre. JK:s huvuduppdrag var att undersöka om handläggningen av utredningar rörande händelser som inneburit att någon drabbats av allvarlig skada eller avlidit i samband med polisingripanden eller vid vistelse i arrest borde särregleras. I korthet kan antecknas att JK anförde att det var angeläget att en åklagare och Polisens internut- redningsenhet kopplades in när någon i samband med ett omhändertagande av polis avlidit eller skadats allvarligt. Om behörig åklagare inte fanns tillgänglig borde jouråklagaren under- rättas och denne skulle i sin tur rapportera till behörig åklagare. JK konstaterade att det i första hand syntes vara den lokala polisen Brottsanmälningar och klagomål mot anställda som hade att ombesörja att de primära utredningsåtgärderna vid- togs, men att ansvaret för att se till att så skedde borde ligga på åklagaren och utredningsenheterna. Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han an- såg därför att det borde övervägas att det inom en utredning skulle göras vissa obligatoriska åtgärder. De obligatoriska inslagen borde avse avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsunder- sökning, teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle de få vidtas före det att förundersökning inletts. Förutom vad som ovan nämnts om vilka förändringar som skett i enlighet med JK:s förslag, har i allmänna råd meddelat att vid avrapportering av en händelse där en polis anmäls för eller misstänks för att ha begått brott i tjänsten skall, när flera poliser varit delaktiga eller närvarande, sådan göras av berörda poliser var för sig (FAP 403-2). I övrigt synes inga förändringar ha skett. Såvitt berör kommitténs arbete föreslog utredningen att ett beredskapssystem på Polisens internutredningsenheter införs. Utredningen lämnade inget förslag om i vilken ordning anmäl- ningar mot poliser borde handläggas. Däremot lämnades förslag om hur en förundersökning skulle bedrivas när en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Bl.a. föreslogs att åklagare alltid skulle kopplas in när sådant inträffat, att en särskild utredningsordning för dessa ärenden infördes, att reglerna i 23 kap. RB skulle vara tillämpliga oavsett om det föreligger misstanke om brottslig gärning eller inte och att det infördes en lagreglerad skyldighet för poliser att ställa sig till förfogande för förhör. Flera av utredningens förslag stämmer i princip överens med de förslag som JK lämnade i redovisade rapport. Utredningen ansåg dock inte att det borde införas några sådana obligatoriska inslag i utredningarna som JK nämnt. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda har motsatt sig att det införs ett sådant bered- ningssystem som utredningen föreslog och därvid anfört bl.a. följande. Händelser av den nu aktuella typen inträffar varför en dygnstäckande beredskap för omedelbara in- satser vid dödsfall eller allvarlig skada i samband med ett polis- ingripande blir svår att upprätthålla. En dygnstäckande beredskap skulle innebära att varje internutredare mycket ofta måste tas i anspråk för att upprätthålla beredskapen. För sådan beredskap är personalen berättigad både till ekonomisk kompensation och tids- kompensation. Det är tveksamt om internutredningsenheterna med nuvarande bemanning skulle klara av den extra belastning som detta skulle medföra. Det innebär att internutredningsenheterna skulle behöva förstärkas. Det måste ske på bekostnad av annan angelägen polisverksamhet. Förslaget om beredskap för landets internutredningsenheter skulle tveklöst komma att kräva resurser och medföra relativt stora kostnader för Polisen. Riksåklagaren har tillstyrkt förslaget om en beredskapsorganisa- tion för internutredningsenheterna. Även JO och JK har förklarat sig positiva till förslaget. Fram till handlade Riksåklagaren alla klagomål mot åklagare, alla anmälningar om brott av åklagare och alla skrifter där det på ett eller annat sätt påstods att en åklagare handlat felaktigt. Överåklagarna vid åklagarmyndigheterna gjorde således ingen egen prövning av saken utan överlämnade regelmässigt sådana anmäl- ningar till Riksåklagaren för handläggning. I samband med åklagar- reformen betonades överåklagarnas roll att under Riks- åklagaren ha ansvaret för den totala åklagarverksamheten i distriktet (se avsnitt 3.4.1). Genom reformen kom åklagardistrik- ten att bli färre till antalet och större. Det var därför viktigt att överåklagarna hade kännedom om den rättsliga kvaliteten i åklagar- verksamheten, hur de enskilda åklagarna fungerade och om det fanns brister i beslutsfattandet. Det var mot denna bakgrund som det ansågs att överåklagarna skulle göra en första prövning av om en anmälan, ett klagomål eller om annan omständighet gav skäl för att inleda en förundersökning eller ett disciplinärende. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda bakgrund beslutade Riksåklagaren om nya föreskrifter gällande handläggning av anmälningar mot åklagare och domare, m.fl., RÅFS 1996:01 (se mer nedan under 4.3.1). Hos Riksåklagaren handlades fram till ärenden där åklagare (eller domare) anmälts för brott vid Riks- åklagarens enhet för speciella mål. Enheten, som bestod av fyra åklagare och fyra poliser, var rikstäckande och handlade också ären- den med internationell anknytning. Enheten har upplösts. 4.3Internutredningar – Nuvarande förhållanden 4.3.1Regleringen vid brottsmisstankar mot polisanställda och åklagare I 20 kap. (BrB) återfinns bestämmelserna om tjänste- fel m.m. Tjänstefel omfattar fel och försummelse vid myndighets- utövning. Bestämmelsen ger därigenom en anvisning om vem som kan begå brottet, nämligen den som ägnar sig åt myndighets- utövning. Vanligen är den personen offentligt anställd, men det behöver inte nödvändigtvis vara så. Exempelvis kan vissa av de upp- gifter som en anställd vid AB utför innefatta myndighetsutövning. Motsatsvis utför inte alla offentligt anställda arbetsuppgifter som är att hänföra till myndighetsutövning. Om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt skall dömas för grovt tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövning i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. I 20 kap. BrB finns bestämmelser om även andra brott som är att hänföra till en persons arbetsuppgifter, nämligen mutbrott och brott mot tystnadsplikten. kan även andra personer än de offentliganställda fällas till ansvar för sådana brott. När en åklagare eller en polis misstänks för att ha begått tjänstefel eller annat brott i tjänsten gäller i ansvarsdelen samma bestämmelser för dem som för andra personer.1 Det som skiljer sig är själva handläggningen av ett sådant ärende. 1 För en utförlig beskrivning se t.ex. m.fl., En kommentar Kap. 13-24 och studie Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda Skyldigheten att anmäla brott Enligt 22 § är en arbetsgivare skyldig att under vissa förut- sättningar göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare om han eller hon är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. Dessa bestämmelser gäller för alla arbetstagare vid myndigheter som lyder under regeringen, dvs. även för arbetstagare inom Polisen och åklagarväsendet. Skyldigheten gäller om brottsmiss- tanken avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten – allt enligt 20 kap BrB – samt andra brott om det kan antas att påföljden vid en fällande dom kan komma att bestämmas till annat än böter. Av 9 § PL följer att om en polis får kännedom om att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall han eller hon rappor- tera det till sin förman så snart det kan ske. Detta gäller också om den misstänkte är anställd inom Polisen eller åklagarväsendet. Om händelsen kan anses obetydlig och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter har polisen rätt att meddela rapporteftergift. De särskilda reglerna om handläggningen av an- mälningar mot poliser innebär dock att rapporteftergift inte får meddelas mot en kollega (föreskrifter 2 § FAP 101-2). En polis är dessutom skyldig att underrätta närmaste för- man om sådana förhållanden som annars rör arbetet och som för- mannen bör känna till (4 kap. 7 § PF). Enligt 5 § lagen om justitiekanslerns tillsyn har JK rätt att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget. Om JK finner att det finns anledning att anta att brott har begåtts gäller vad som föreskrivs i lag om förundersökning, dvs. samma bestämmelser som polis och allmän åklagare har att tillämpa. Motsvarande rättighet har JO om brottsligheten inte avser tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott, brott för vilka JK är ensam åklagare (6 § JO-instruktionen). Hur en anmälan om brott eller på annat sätt framkommen brottsmisstanke skall handläggas Någon särskild reglering av själva utredningsförfarandet av en anmälan eller en på annat sätt framkommen misstanke om brottslig gärning mot polis eller åklagare finns inte. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda m.fl. författningar tillämpas således också när det gäller en brottsutredning mot en polis eller åklagare. Det finns inte heller några särregler vad gäller att bedöma om förundersökning skall inledas eller om åtal skall väckas; förundersöknings- och åtalsplikt gäller. Däremot finns vissa regler om hur utredningen skall handläggas och vem som skall ansvara för den och vilka befattningshavare som får hålla förhör eller på annat sätt utföra bevisupptagning. Bestämmelserna såvitt avser anställda vid finns i 5 kap. PF, som också kompletteras av föreskrifter och allmänna råd om handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen (FAP 403-2). I alla ärenden är det i princip en åklagare som är ansvarig för utredningen; det är han eller hon som beslutar om förundersökning skall inledas eller inte och som när förunder- sökning inletts är förundersökningsledare. I 5 kap. 1 § PF regleras att ett ärende skall överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte när det i en anmälan påstås att en anställd inom Polisen har gjort sig skyldig till brott som har samband med arbetet eller den anställde på annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsut- övning.2 Detsamma gäller om en person skadats allvarligt eller – även om så inte uttryckligen anges – avlidit, antingen genom något som en anställd inom Polisen har gjort i tjänsten eller under vistelse i en polisarrest. I allmänna råd anges att en skada skall anses vara allvarlig om den krävt eller bort medföra medicinsk behandling eller vård av sjukvårdspersonal. Slutligen skall ett ärende överlämnas till åklagare om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom Polisen för brott som har samband med arbetet.