sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — 5Vad gäller den allmänna kemikaliekontrollen i andra länder hänvisas till SOU 1997:84 En hållbar kemikaliepolitik, bilaga 5. 6100 BEF =ca. Någort om bestämmelser i andra länder Eftersom denna avgift relativt har införts är informationen om dess effekt ännu så länge ganska sparsam. Avgift tas ut på en enda nivå, nämligen med per kg aktiv beståndsdel. Med aktiv beståndsdel avses fem olika ämnen som täcks av den tidigare beslutade miljöskatten. Ett av dessa ämnen är förbjudet. Avgiften tas ut av importören när ämnena saluförs för jordbruksändamål på den belgiska marknaden. Den belgiske tillverkaren betalar när denne säljer produkten t.ex. till en detaljist. Om den slutlige konsumenten själv importerar är det han eller hon som skall betala avgiften. Både industrin och jordbruket har accepterat detta avgiftsuttag inför hotet om att den gamla miljöskatten skulle komma att omfatta även sådana bekämpningsmedel som används i jordbruket. Avgiften tar indirekt sikte på att finansiera registreringen av aktiva substanser samt forskningsprojekt om jordbruk som är gynnsamt för miljön. Totalt har avgiften genererat ca . Intäkterna kommer emellertid att minska, eftersom användningen av de aktuella fem aktiva ämnena antingen har förbjudits eller kraftigt inskränkts.7 lade miljöministern fram en första handlingsplan (Pesticidhandlingsplan I) för att avsevärt minska användningen av bekämpningsmedel. Ett huvudmål var att användningen skulle halveras inom denna tidsram. Det andra huvudmålet var att styra över användningen mot mindre farliga preparat. utarbetades en handlingsplan för ett bärkraftigt jordbruk som innehöll åtskilliga initiativ vad gäller användningen av bekämpningsmedel. tillsatte Miljöstyrelsen en dricks- vattenkommitté som skulle bedöma om gällande grundlag tillför- säkrade medborgarna ett tillräckligt skydd mot föroreningar i grundvattnet. Mot bakgrund av bl.a. en rad fynd av bekämp- ningsmedel i grundvattnet anmanade regeringen att tillsätta en oavhängig kommitté som skulle utvärdera de samlade 7Källa: bl.a. ECOTEC Research & Consulting:: Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in EU and its Member States, kap 9. 8Källa: ECTOTEC och Pesticidhandlingsplan II, Bekaempelsesmiddelstatistik 2001. Något om bestämmelser i andra länder konsekvenserna av en avveckling av bekämpningsmedelsanvänd- ningen inom jordbruksnäringarna. Denna kommitté (Bichel- udvalget) utsågs och lämnade sin rapport . Uppföljningen av denna rapport ledde till en anmaning till miljö- och energiministern att omsätta slutsatser i handling innefattande bl.a. förslag till en ny behand- lingsplan för bekämpningsmedel (Pesticidhandlingsplan II). Framtagandet av en sådan plan skulle också ses mot bakgrund av regeringens strategi för stärkta insatser på kemikalieområdet inom EU och globalt. Initiativ för att uppnå reduktionsmålen Utöver en omprioritering av rådgivningsinsatserna och en intensifierad forskning på området föreslogs en rad åtgärder för att uppnå reduktionsmålen, t.ex. differentiering och utbyggnad av den existerande avgiftsordningen. Av alla föreslagna åtgärder har differentieringen och utbyggnaden av avgiftsordningen samt obligatorisk utbildning av sprutförare (sprutbevis) blivit genom- förda. införde en avgift på bekämpningsmedel som för alla bekämpningsmedel beräknades till på grossistpriset. Därefter har avgiften därefter förändrats i olika omgångar. Avgiften baseras på försäljningspriset (engrospriset) och uppgick efter omläggningen detta år till i genomsnitt av priset i detaljistledet. tas avgift ut på priset på herbicider och fungicider och på priset på insekticider och jorddesinfektionsmedel. Avgiften motsvarar i genomsnitt av detaljpriset. uppgick den samlade avgiften till 44 miljoner dkr. Åren 1998–uppgick intäkterna till 298, 445 resp. 375 miljoner dkr. I början användes av inkomsterna från bekämpnings- medelsavgiften till att reducera lantbrukets jordskatt medan kanaliserades tillbaka till lantbruket för ekologisk odling. Återstående användes till forskning samt övervakning och uppföljning av bekämpningsmedel i miljön. Någort om bestämmelser i andra länder användes till administrationen med att godkänna bekämpnings- medel. Avgiften tas alltså ut av inhemska tillverkare när dessa säljer medlen för användning i lantbruket samt av importörer när de säljer produkten för sådant ändamål. En importör kan föra in en vara i landet utan att behöva betala avgift men så fort produkten säljs för att användas i det danska lantbruket skall avgift tas ut. Genom att lägga avgiften at the sale point reduceras kostnaderna för kontroll och administration. Antalet registrerade företag på denna nivå är klart lägre jämfört med detaljistledet. Det faktum att avgiften på bekämpningsmedel är baserad på priset i detaljistledet kräver en sträng övervakning av att prissätt- ningen efterlevs. Detta åstadkoms bl.a. genom ett prismärknings- system som visar det pris som maximalt får tas ut. Bekämpnings- medlen får inte säljas till priser som överskrider detta maximipris. Detaljister som säljer till priser som är lägre än maximipriset eller som säljer med rabatt är inte berättigade till motsvarande avgiftsåterbäring. Detta sätt att utforma avgiftssystemet anses förhindra eller minska prisspekulationer från importörernas sida. Sådana spekulationer synes dock förekomma med bl.a. syftet att få behålla marknadsandelar. De försålda kvantiteterna (ton aktiv substans) har minskat från i genomsnitt åren 1981–1985 till i genomsnitt åren 1995–1996. Åren 1998–såldes totalt (betningsmedel ej inräknade) 3 619, 2 874, 2 841 resp. bekämpningsmedel. Behandlingsfrekvensen (behandlingshyppigheden) har minskat från i medeltal 2,67 för åren 1981–1985 till 2,40, 2,45, 2,07 resp. 2,19 för åren 1998–2001. Dessa siffror är framtagna efter en ny modell att beräkna behandlingsfrekvensen. Den gamla metoden ger något lägre resultat. Målsättningen är att vid utgången av skall behandlingsfrekvensen vara lägre än 2,0. En utförligare beskrivning av den danska bekämpningsmedels- avgiften har tagits in i bilaga 4. Genom Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) har fr.o.m. skatt införts på bekämpningsmedel som används i bl.a. jordbruket. Skatt betalas för produkter som enligt en särskild lag är tillåtna på marknaden och som Något om bestämmelser i andra länder innehåller substanser som klassas som farliga. Skatten fastställs efter vikten på varje farlig substans. Med utgångspunkt i tillgängliga fakta och efter värdering av en expertkommitté eller, om sådan inte finns, av fabrikanten klassifi- ceras den aktiva substansen. Genom klassificeringen bestäms den fara (danger toxicologique) som preparatet utgör. Graden av farlighet anges med en särskild symbol. Vidare anges en risksats (phrase de risque écotoxicologique). Förfarandet är avsett att beskriva de faror som det enskilda preparatet kan medföra för människa och miljö. Skatten på produkterna tas ut av tillverkaren eller importören och erläggs i förskott till tullmyndigheten. Skatten tillförs statskassan och återförs inte till näringen. I pågår en debatt om införande av en avgift på bekämpningsmedel. Debatten har främst gällt om de influtna medlen skall tillfalla statsbudgeten eller om de skall återföras för specifika ändamål relaterade till satsningar inom områdena miljöövervakning och åtgärder för att minska hälso- och miljöriskerna med bekämpningsmedel. Åtgärder som diskuterats är rådgivning, utbildning, spruttester m.m. avvaktar kommande debatt om om bekämp- ningsmedel och i detta sammanhang främst diskussionerna om en avgift på bekämpningsmedel på gemenskapsnivå. En ny handlingsplan för användning av bekämpningsmedel antogs med målet att –2002 minska risken för hälso- och miljöskador . Som en del i programmet infördes en nytt avgiftssystem med start fr.o.m. . Enligt planen återspeglar avgiftsomläggningen en önskan att minska användningen av bekämpningsmedel samt att reducera riskerna för den skada på hälsa och miljö som användningen kan medföra. Under förutsättning att det finns reella alternativ på marknaden kommer omläggningen att bidra till att användningen av bekämpningsmedel vrids över till mindre hälso- Någort om bestämmelser i andra länder och miljöskadliga ämnen eller till andra alternativ än kemisk behandling. För att knyta avgiften mera direkt till användningen av bekämpningsmedel lades systemet om från att ta ut en avgift beräknad i procent på omsättningen till att avgiftsbelägga beräknad behandlad areal. Detta sker genom att fastställa en normerad arealdos för varje preparat. Vidare infördes en differentiering av miljöavgiften, baserad på risken för hälso- och miljöbelastning, på så sätt att preparat som vid användning ger den största potentiella risken för skada får den högsta avgiften. Vidare tar man ut en kontrollavgift som uppgår till av omsättningen. Denna avgift är inte differentierad. Avgifterna krävs in från tillverkare och importörer på basis av omsatt mängd preparat. Samtliga preparat på den norska marknaden kommer att klassificeras efter de nya riktlinjerna som fastställs av Lantbrukstilsynet. Klassificeringen av varje enskilt preparat skall ses som ett särskilt beslut enligt förvaltningslagen och kan således överklagas. Riktlinjer för beräkning av normerade arealdoser (NAD) av bekämpningsmedel Riktlinjerna gäller för alla preparat som omfattas av den norska lagen om växtskyddsmedel. NAD fastställs för varje godkänt preparat. Många preparat kan användas i flera kulturer och till flera bekämpningsändamål. Det är därför nödvändigt att först bestämma en dekardos (1 dekar = 10 ar) för det enskilda användningsområdet eller bekämpningsområdet. Denna dekardos utgör ett vidare underlag för att beräkna NAD. I denna bedömning får det enskilda användningsområdet betydelse. Beroende på bl.a. användnings- områden, behandlingssätt och doseringsföreskrifter finns det olika principer för att fastställa dekardosen. Speciella föreskrifter gäller för beräkning av NAD för preparat som är godkända för flera användningsområden och/eller bekämpningsföremål. Något om bestämmelser i andra länder Riktlinjer för klassificering av växtskyddsmedel i avgiftsklasser differentierade efter hälso- och miljöegenskaper Generella kriterier för klassificering Riktlinjerna gäller för alla preparat som omfattas av lagen om växtskyddsmedel. För godkännandet av växtskyddsmedel är det en viktig förutsättning att dessa medel inte skall ha oacceptabla skadeverkningar på miljön och människors hälsa om de används på ett riktigt sätt. I det arbete som föregår ett godkännande görs det en bedömning av preparatens inneboende egenskaper. Denna bedömning följs av en riskvärdering där man lägger vikt vid föreliggande information om exponering av människor och miljö. Toxikologisk och ekotoxikologisk dokumentation från tillverkare om akuta och kroniska effekter skapar ett underlag för bedöm- ningen av ämnets/preparatets inneboende egenskaper samt för klassificeringen efter farlighetsgrad och märkningen av preparaten. Riskvärderingar både för hälsa och miljö baseras på ämnenas inneboende egenskaper och graden av exponering En differentie- ring av bekämpningsmedel för indelning i avgiftsklasser bör i första hand baseras på en riskbedömning som knyts till det sätt som medlen används på. Det finns emellertid ännu inte några standardiserade nationella eller internationella riktlinjer för att bedöma riskerna för brukaren av bekämpningsmedel. Arbetet med att ta fram riktlinjer för en riskbedömning för brukaren har satts i gång som bl.a. skall ta hänsyn till detta. Tills vidare kommer riktlinjerna för hälsofara att baseras på potentiell fara (inneboende egenskaper) samt en enkel bedömning av risken för exponering där exponeringsgraden bedöms utifrån formuleringstyp och spridningsmetod. Vad gäller faran för miljön tas utöver den potentiella faran också hänsyn till exponeringsförhållanden genom användning av enkla riskberäkningar. Därvid används standardiserade och internatio- nellt accepterade gränsvärden och metoder för riskberäkningar. Vad gäller preparatens farlighet för människors hälsa görs således en bedömning utifrån preparatens inneboende egenskaper samt risken för exponering. Någort om bestämmelser i andra länder Utifrån de inneboende egenskaperna delas preparaten in i tre klasser. Klass 1: preparat med låg potentiell fara. Klass 2: preparat med måttlig potentiell fara. Klass 3: preparat med hög potentiell fara. Vad gäller exponeringen indelas preparaten i två olika klasser (låg och hög) avseende såväl blandningen av preparaten som sprid- ningen av dessa. Beroende på klass bestäms dessutom vissa faktorer för medlen. Genom att multiplicera faktorn för blandning med faktorn för spridning får man fram den samlade exponerings- graden. Ett totalvärde framkommer genom att multiplicera den samlade exponeringsfaktorn med en faktor för inneboende egenskaper. Därvid erhålls exponeringstal mellan 1 och 24. Utifrån en sådan beräkning kan preparaten indelas i 2 avgiftsklasser: Tox.klass 1 (låg potentiell hälsorisk): preparat med ett totalvär- de från 1 till 6. Tox.klass 2 (hög potentiell hälsorisk): preparat med ett total- värde från 8 till 24. Utgångspunkten är att preparaten indelas i ekotox.klass 1 (låg miljörisk). I den mån ett preparat inte uppfyller kraven för vissa angivna kriterier placeras detta i ekotox.klass 2 (hög miljörisk). I handlingsplanen föreslogs 5 avgiftsklasser. På Landbrugstilsynets förslag tillkom ytterligare två klasser. I varje klass multipliceras en faktor med den fastställda basavgiften. Något om bestämmelser i andra länder Indelning i avgiftsklasser, typ av medel, faktor och avgif- ten per normaldos (20 nkr). Betmedel och biologiska medel Preparat med låg miljö- och hälsorisk Preparat med låg miljörisk och hög hälsorisk eller hög miljörisk och låg Preparat med hög miljö- och Preparat som lösning klar att Noteras bör att biologiska bekämpningsmedel avgiftsbeläggs. Det internationella arbetet med riktlinjer för humantoxikologisk riskvärdering vid bruk av bekämpningsmedel har pågått och närmar sig nu slutfasen. När dessa riktlinjer föreligger kommer de att användas i arbetet med godkännande av enskilda preparat. Det är ett önskemål att avgiftsdifferentieringen kommer att bygga på en mer precis riskvärdering, eftersom minskningen av riskerna vid bruket av bekämpningsmedel är målet med avgiftsomläggningen. Enligt tillgänglig statistik för åren 1997–2001 uppgår omsatt mängd verksam beståndsdel från importör till försäljare till 754,2, 954,6, 796,3, 380,2 resp. . Omsättningen ligger betydligt lägre än genomsnittet . På grund av ändringar i avgiftsberäkningen per och en ökning av avgifterna från hamstrades bekämpnings- medel före dessa tidpunkter med påföljd att omsättningen därefter Någort om bestämmelser i andra länder Det går därför inte att säkert uttala sig om utvecklingen av bekämpningsmedelsanvändningen . Med utgångspunkt i medelförbrukningen talar statistiken dock för att användningen har minskat något . Den omfattande hamstringen och den lägre omsättningen gör att det också är svårt att uttala sig om riskutvecklingen för miljö och hälsa.9 För att täcka bl.a. kostnaderna för godkännande av bekämpnings- medel har ansökande företag att betala en särskild ansöknings- avgift. Vidare erläggs en årlig avgift i förhållande till värdet av försäljningen av godkända produkter i . Man har intensivt diskuterat att införa en avgift på bekämpningsmedel. Enligt den rapport10 som ligger till grund för denna diskussion bör avgiften vara differentierad i fem olika nivåer med högre avgiftsuttag för de mer farliga produkterna. Vidare bör avgiften baseras på mängden verksamt ämne. Avgiften bör återföras för spridning av information, rådgivning m.m. I rapporten uttalas oro för att ett skattesystem som är relaterat exempelvis till priset på ett bekämpningsmedel kan leda till byte från medel som är dyra men mindre farliga till medel som är billigare men mindre lämpliga ur risksynpunkt. I samma rapport sägs att ett system baserat på mängden verksamt ämne föredras framför ett system med avgift per dos. Det hävdas att det är svårt att definiera en normaldos och ett sådant system är även lätt att manipulera. Att ta ut en skatt på priset avfärdades med hänsyn till att det inte finns ett samband mellan priset på ett bekämpningsmedel och dess miljöeffekter. Andra ekonomiska styrmedel är t.ex. att vattendistributörer vill låta jordbruket betala kostnaden för att rena vattnet från bekämpningsmedelsrester. 9Källa: Retningslinjer for beregning av normerte arealdoser (NAD) av plantevernmidler och Retningslinjer for klassifisering av plantevernmidler i avgiftsklasser differensiert etter helse- og miljöegenskaper. Lantbrukstilsynet: Omsetningsstatistik for plantevernmidler och Risikoutveckling for plantevernmiddel. 10Design of a Tax or Charge Scheme for Pesticides, , Transport and the Regions,1999. Något om bestämmelser i andra länder För bekämpningsmedel finns en särskild växtskyddslag som reglerar godkännandet av bekämpningsmedel. Lagen ger möjlighet för regeringen att förbjuda användningen av specifika ämnen i bekämpningsmedel. har en positivare inställning till bruket av bekämpningsmedel jämfört med exempelvis , och . Bekämpningsmedel regleras i en särskild förordning som i sin senaste form kom . I samband med den nya förordning- en förbjöds 80 aktiva ämnen i bekämpningsmedel. I förs en diskussion om miljöskatter, bl.a. för att minimera användningen av särskilt miljö- eller hälsofarliga ämnen. 5 Om tidigare utredningar m.m. I detta kapitel redovisas ett urval av utredningar m.m. som på ett eller annat sätt belyser olika problem när det gäller frågan om avgift eller skatt är ett lämpligt ekonomiskt styrmedel för att minska kväveförlusterna i jordbruket och användningen av bekämpnings- medel och hur ett lämpligt avgifts- eller skattesystem bör utformas. SJV:s rapport (1992:41) Miljöavgifter – Bekämpningsmedel – Handelsgödsel uppdrog regeringen åt SJV att utvärdera de miljöstyrande effekterna av prisreglerings- och miljöavgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Efter samråd med KemI och Naturvårds- verket överlämnades en rapport . Av rapporten framgår att användningen av handelsgödselkväve låg på en ganska jämn nivå under större delen av . hade dock användningen minskat betydligt och var lägre än . Den lägre användningen av kväve berodde till övervägande delen på minskad odlingsareal. Användningen hade också påverkats av en sänkt intensitet. En beräkning av den optimala kvävegivan med respektive utan gällande avgifter på handelsgödsel visade att avgifterna torde ha sänkt kvävegödslingen med 10–när avgiftsuttaget var som störst. Vid de kvävegivor som ansågs vara optimala bedömdes utlakningen uppgå till av total mängd tillförd kväve i spannmålsodlingen. Applicerades denna faktor på minskad intensitet till följd av avgifterna innebar detta en minskad gödsling i Om tidigare utredningar m.m. spannmålsodlingen vilken reducerade utlakningen med N. En lägre gödsling av övriga grödor antogs ha gett en utlaknings- minskning motsvarande N. I rapporten redogjordes även för det av beslutade målet om att halvera de totala kväveförlusterna till havet . Enligt den proposition1 som låg till grund för beslutet skulle också användningen av kväve i handelsgödsel minska jämfört med . SJV gjorde i rapporten bedömningen att beslutade åtgärder i kombination med effekterna av minskad intensitet och jordbrukets omställning skulle komma att innebära en halvering av jordbrukets kväveförluster. SJV framhöll att användningen av kväve i handels- gödsel hade minskat från ca N till ca N . Minskningen innebar att reduktionsmålet på hade nåtts. Detta hade framför allt skett genom att areal tagits ur produktionen men även en viss intensitetssänkning hade bidragit till den lägre användningen. SJV:s bedömning blev att miljöavgiften på kväve kunde avvecklas. hade en avvikande mening och föreslog en miljöavgift på kväve om lägst /kg N. (4735) Kväve från land till hav (1997) fick genom regleringsbrevet 1994/95 i uppdrag att i samråd med SJV och utvärdera det 50- procentiga reduktionsmålet för utsläpp av kväve till havet samt att föreslå kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå målet. Förslagen redovisades i huvudrapporten från land till hav samt i tre underlagsrapporter.2 I rapporten angavs att när det gäller beskattning av diffusa utsläpp skulle den mest tillfredsställande lösningen ur miljösyn- punkt vara att ta ut en avgift på utgående kväve. En sådan metod skulle, enligt principen att förorenaren skall betala (PPP), mer direkt träffa det kväve som bidrar till miljöproblemen. Det konstaterades att det inte finns någon metod för att mäta kväveläckaget på ett tillförlitlig, tillräckligt snabbt, kontinuerligt och dessutom ekonomiskt försvarbart sätt. 1987/88:128. 2Underlagsrapporter: Källor till kväveutsläpp, 4736, Kväveläckage från svensk , 4741 och Modellerad kvävetransport, retention och källfördelning för , SMHIPH nr 13. Om tidigare utredningar m.m. möjlighet skulle vara att efter dansk och nederländsk modell upprätta gödslingsräkenskaper för varje gård. Utifrån krav på växtnäringseffektivitet skulle därefter en skatt eller avgift kunna tas ut på överdoserad gödsling. Fördelarna skulle vara flera. Metoden skulle leda till en större träffsäkerhet visavi kväveläckaget jämfört med ett system med beskattning av ingående kväve. En överoptimal giva skulle kunna beläggas med hög avgift vilket skulle ge jord- brukarna ett kraftfullt ekonomiskt incitament. Att upprätta växtnäringsbalanser skulle bidra till viktig kunskapsuppbyggnad hos jordbrukarna. Som nackdelar med modellerna angavs att de antagligen skulle bli administrativt betungande både för jordbruket och tillsynsmyndigheten. Kontrollfrågorna skulle bli svårbemäst- rade. föreslog att SJV skulle ges i uppdrag att i samråd med näringen utreda förutsättningarna för att införa ett system med avgifter utifrån kvävebalanser anpassade till svenska förhållanden. Utgångspunkten för utredningen skulle vara erfaren- heterna från de danska och nederländska systemen. Utredningen skulle överväga huruvida faktorer som påverkar utsläppet från en viss gård, såsom fånggrödor, våtmarker och skyddszoner, skulle ingå i systemet. På kort sikt angavs att den enklaste lösningen var att lägga styrningen på ingående kväve genom att öka den befintliga skatten på handelsgödsel. Erfarenheterna visade att givorna påverkades av priset även om priskänsligheten var låg. Högre pris skulle leda till en lägre ekonomiskt optimal giva, vilket ökade säkerhetsmargi- nalen till övergiva med stort läckage. En minskning av gödselgivan beräknades minska kväveläckaget med ca . Enligt borde skatten på handelsgödselkväve i ett första skede höjas från till per kg kväve. Höjningen föreslogs bli genomförd om inte ett avgiftssystem utifrån kvävebalanser var infört . Trots detta framhölls att en höjd skatt endast indirekt hade koppling till kväveläckaget och att den verkliga miljöeffekten var svår att uppskatta. Vidare angavs att priskänsligheten var låg, vilket innebär att det krävdes en kraftig skattehöjning för att få en given effekt. En skattehöjning angavs kunna få negativa miljöeffekter. T.ex. kunde vallodlingen komma att minska på grund av dålig lönsamhet. Stora prisdifferenser gentemot grannländerna kunde också leda till att gödselmedlen, för att undgå skatt, köps in direkt från annat land. Om tidigare utredningar m.m. Vidare angavs att skatten på handelsgödsel borde vara regionalt differentierad då miljöeffekten främst uppnåddes i . Det fastslogs att en differentiering var svår att genomföra i praktiken. förslag var att inom vissa områden införa en kompensation för skattehöjningen genom att medge möjlighet till skattereduktion i samband med deklaration. Dessutom föreslogs att de extra intäkterna av en eventuell höjning av skatten i sin helhet skulle betraktas som en avgift och återföras till miljöinsatser i främst jordbruket.