sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — Men också skattesystemet borde på ett bättre sätt kunna användas för att i de inkomstlägen där många löner med nöd räcker för att komma upp i socialbidragsnivå. Den s.k. LO-puckeln3 är ett försök i den riktningen, men den missar att socialbidragsnivån har sin motsvarighet i förhållandevis breda inkomstskikt av marknads- inkomster beroende på familjesituationen. Skall påtagliga effekter av ett mera breddverkande slag uppnås måste antagligen kommunalskatterna sänkas rejält, vilket i sin tur förutsätter att betydande delar av nuvarande kommunala finansieringsansvar ges en nationell finansiering.4 Inkomstskatterna är naturligtvis något av en kärnfråga för hela fördelningspolitiken. Deras betydelse hänger bl.a. samman med att det handlar om så rysligt mycket pengar. Det gäller speciellt om man också inkluderar arbetsgivaravgifterna, vilket man naturligtvis i analyserande sammanhang bör göra. En speciell aspekt på detta, som vi i huvudsak tvingas förbigå, är att fusk, svartarbete och kriminalitet blir så extremt lönsamt jämfört med vanligt hederligt arbete. Ett samhälle med dagens höga skatter har anledning att lägga ned mycket stora resurser på att trygga hederlighet och samhällsmoral genom väl fungerande kontrollsystem. Det grundläggande syftet med kontroller är inte att sätta fast folk, utan 3Med LO-puckeln avses det förhöjda grundavdrag som inkomsttagare i låg- och mellan- inkomstlägen åtnjuter. 4Se Bröms, J. [2002b]. Bilaga 8 till LU 2003 att se till att så få som möjligt ställs inför frestelsen att missbruka ett system. Vad gäller skatternas höjd ser vi inga förutsättningar att diskutera ett skatteuttag på arbetsinkomster som radikalt skiljer sig från dagens. Just det gör att det finns desto större anledning att i ett sammanhang diskutera såväl skatternas fördelningseffekter som deras inverkan på individers agerande i produktionssystemet. får sig med jämna mellanrum påpekat från och EU att vi borde sänka skatterna på arbete och då speciellt skatterna på låga inkomster. Men vad betyder låga inkomster i detta sammanhang? Den vanligaste operationella tolkningen är att grundavdragen borde höjas rejält. Framförallt näringslivets organi- sationer driver tesen. Men är det en bra lösning? Det kan mycket enkelt konstateras att en skattesänkning i form av att de första 30– som alla inkomsttagare – också höginkomsttagarna – tjänar kostar svindlande belopp och skulle utgöra ett rejält grundskott mot högskattesamhället. Alternativet är att ta igen det som förloras längre upp i inkomstskalan i form av högre marginalskatter. Detta är t.ex. vad som sker genom den avtrappning i grundavdraget som redan sker och vars effekter brukar omskrivas som LO-puckeln i skattesystemet. Men här gäller det snart att stanna upp och tänka efter. Möjlig- heterna att ytterligare höja marginalskatter och marginaleffekter i de centrala inkomstskikt, där den stora majoriteten av löntagare finns, måste rimligtvis bedömas som begränsade. Till yttermera visso är den allra högsta marginalskatten redan så hög i internationell jämförelse, och har med samma jämförelsenorm satts in så pass tidigt i inkomstskalan, att något av en smärttröskel sannolikt har uppnåtts. Måste marginalskatter höjas så måste det därför sannolikt ske just i de allra mest känsliga inkomstskikten. Höjda marginalskatter i dessa skikt vore naturligtvis bra för Gini- koefficienten, men knappast bra för landet och för arbetskrafts- utbudet. Vad det handlar om är bl.a. att försöka skapa en klarhet i debatten om vad man bör mena med de låginkomsttagare som bör gynnas i en eventuell framtida skattereform. Pratar vi om sommararbetande studenter, personer som vistats halva året utomlands, de som har en maka eller make som står för merparten av familjeförsörjningen eller som på annat sätt har sin huvudsakliga försörjning från källor utanför inkomstskattesystemet, eller pratar vi om dem med förhållandevis normala, men låga, månads- Bilaga 8 till LU 2003 De skattepolitiska konsekvenserna blir påtagligt annorlunda beroende på var vi sätter vårt fokus. I ett långtids- utredningssammanhang känns det mycket naturligt att prioritera den senare gruppen. Det är nämligen bland vanligt folk, bland de deltidsarbetande och dem med normala inkomster som pris- känsligheten i arbetsutbudet anses vara som störst. Genom att göra precis tvärtom mot den i debatten vanligtvis rekommenderade handlingslinjen och i stället ta bort grundavdraget – dvs. öka kommunernas skattebas – nationalisera finansieringen av vissa nu statligt reglerade, men kommunalt finansierade, utgiftsprogram så skulle kommunalskattesatsen kunna sänkas högst avsevärt. Detta skulle framförallt sänka marginalskatterna för stora delar av de inkomsttagargrupper som inte betalar statlig inkomstskatt. Kunde det dessutom skapas utrymme för en viss total sänkning av inkomstskatten på fysiska personer skulle en skattereform med denna inriktning kunna göras mycket tilltalande. Fördelningspolitik – i betydelsen omfördelning – innebär definitionsmässigt ett försvagande av vissa, antagligen betydelse- fulla, ekonomiska incitament. Från detta är det naturligt att dra slutsatsen att det bör finnas en latent konflikt mellan å den ena sidan fördelningspolitik och å den andra ekonomisk tillväxt. Det empiriska stödet för att en ekonomisk politik med höga fördelningspolitiska ambitioner skulle behöva gå ut över tillväxten är emellertid svagt och svårt att verifiera, åtminstone med hjälp av tvärsnittsjämförelser mellan länder. Kanske är det i det avseendet så enkelt att här också finns ett positivt samband genom att de fördelningspolitiska ambitionerna och möjligheterna tenderar att växa parallellt med framgångar i form av ekonomisk tillväxt. Man anser sig helt enkelt få råd med mera av fördelningspolitik. Och i den svenska miljön är det också uppenbart att man tenderat att prioritera på det sättet. Sannolikt är det också så att en stark arbetsmarknad leder till mer av löneutjämning än en svag arbetsmarknad med en reservarmé av arbetslösa. Utjämning kan till betydande del bli ett resultat av tillväxt. Förhåller det sig så blir de flesta studier i frågan något av ett cirkelresonemang och inte särskilt meningsfulla som problemanalys. Bilaga 8 till LU 2003 Den generaliserande frågan huruvida det finns en konflikt mellan tillväxt och utjämning ligger sannolikt på en för hög abstraktionsnivå för att kunna diskuteras på ett riktigt meningsfullt sätt. Effekterna är sannolikt varken linjära eller stabila, och de kan skilja sig åt beroende på i vilken ekonomisk och institutionell miljö i övrigt det handlar om. Erfarenheter från , eller ens från behöver inte ha ett särskilt stort förklaringsvärde i dagens svenska situation. I stället bör vi nog koncentrera intresset mot mer partiella analyser av hur olika system kan tänkas påverka olika beteenden som är av betydelse för det ekonomiska systemets effektivitet på såväl kort som lång sikt. Vi bör göra oss mödan att försöka begripa de kausala processer som verkar i den ena eller andra riktningen. Detta hindrar dock inte att det kan finnas effekter av en mera övergripande karaktär som är av betydelse för den ekonomiska tillväxten i såväl positiv som negativ riktning. Dessa kan vara av väl så stor betydelse när en slutsummering skall göras. Det finns därför anledning att pröva, eller åtminstone omnämna, några av de tankegångar som på ett mera övergripande plan hävdar att det också finns positiva samband mellan höga utjämningsambitioner och ekonomisk tillväxt även i fall där kortsiktiga ekonomiska marginalvillkor kan tala för motsatsen. Grundhypotesen bör dock vara att de marginaleffekter som en politik med höga fördelningspolitiska ambitioner tenderar att skapa på såväl skattesidan som när det gäller bidragens nivå i förhållande till alternativa arbetsinkomster utgör ett betydande problem för att få ekonomin att fungera på ett bra sätt. Det gäller inte minst möjligheterna att mobilisera de betydande arbetskraftsreserver som förefaller mer eller mindre dömda att hamna utanför marknaden. En potentiellt stor tjänstemarknad i hemmen har t.ex. inte kunnat utvecklas därför att skattesystemet har gjort det för dyrt att göra tjänster åt varandra, som vi, inte minst i utbrändhetstalen, ser konsekvenser av att många hårt arbetande människor har svårt att få sina sociala liv att gå ihop tidsmässigt. Det finns därför utomordentligt starka skäl att, när så är möjligt, söka efter fördelningspolitiska instrument som så lite som möjligt skadar incitamenten till arbete. Vad som då framstår som mest aktuellt och möjligt är vad som ovan antytts om en medveten satsning på generella stödformer riktade mot barnfamiljerna och en skattereform som sänker marginalskattesatserna i mellaninkomst- lägena. Bilaga 8 till LU 2003 Vi vet som sagt inte hur allvarligt incitamentsproblemet är värderat utifrån gällande marginaleffekter. Det handlar rimligtvis om krypande processer som undan för undan påverkar de styrande värderingarna – The brother in law-effect. Även om vissa negativa effekter antagligen kan begränsas genom institutionella och administrativa reformer kan problemet vara större än vad vi vill erkänna för oss själva. En obehaglig argumentering efter sådana linjer görs av när han hävdar att vi – när som av medborgarna för sin försörjning är beroende av skattefinansiering – redan befinner oss på ett sluttande plan där det är svårt att se de politiska förutsättningarna för att vända utvecklingen genom att fatta ett antal obehagliga beslut som skulle drabba viktiga väljargrupper. Att spekulera i sådana termer ligger dock utanför vad vi här anser oss ha kapacitet att göra. Incitament och internationell rörlighet Ett högst rimligt antagande i dagens internationaliserade värld är att eventuella negativa effekter från fördelningspolitiken på den ekonomiska tillväxten väl så ofta har att göra med produktions- faktorers rörlighet över ländergränser, som med effekter via enbart den inhemska incitamentsstrukturen. Frågorna måste under alla omständigheter analyseras som separata problem eftersom de till sin innebörd är så olika. Sannolikt skulle spännvidderna i löner och disponibel inkomst kunna hållas på en avsevärt lägre nivå om det enbart var en sluten svensk ekonomi det handlade om. När man som också har att ta hänsyn till de flöden som kan uppkomma över gränserna är det möjligt att de för den ekonomiska politiken mest relevanta frågorna handlar om just dessa. Sannolikt kommer den ekonomiska politiken att i tilltagande utsträckning tvingas konfrontera sig i förhållande till den ökade internationella rörligheten för arbetskraft och kapital och i lokaliseringen av huvudkontor och försäljnings- land inom e-handeln. Det blir då frågeställningar på detta tema som blir styrande för de politiska besluten, och inte interna nationella rättviseöverväganden. Det kan inte vara lätt för en demokratiskt beroende ledning i ett u-land att klara avvägningen mellan å ena sidan de egna väljarnas krav på att snabbt komma i någon sorts paritet med en provocerande rik överklass, och å den andra att för internationella Bilaga 8 till LU 2003 investerare kunna göra sannolikt att man inte har några konfiskatoriska ambitioner, utan tvärtom är inriktad på att skapa stabilitet och trygghet åt dem som är villiga att investera i för landets fortsatta utveckling betydelsefulla industriella projekt. Först när man varit framgångsrik i det senare avseendet blir det kanske möjligt att på allvar verka också för mer av ekonomisk utjämning. Det ligger nära till hands att bygga upp en motsättning mellan å ena sidan reformlinjer baserade på stärkta ekonomiska incitament, och å den andra institutionellt utvecklingsarbete i syfte att stärka den allmänna arbetsmoralen och möjligheterna att delta i arbetslivet – typ rehabilitering, sysselsättningsgarantier och annat. Många debattörer ser sina lösningar efter det ena eller andra huvudspåret. När t.ex. i (LO ) upplever centrala ekonomiska medlemsintressen hotade i försäkringssystemen, som en följd bl.a. av många ekonomers plädering för sänkta ersättnings- nivåer, så kontraslår man med att föreslå en kraftfullare prövning av individens reella arbetsvilja på arbetsförmedlingarna. Men att ställa upp de bägge handlingslinjerna som varandras motpoler innebär en konstlad motsättning. De behöver inte ses som konkurrerande. Snarare är det tvärs om: De kan som komplement förstärka varandra. Arbetsförmedlarens arbete blir naturligtvis enklare om den arbetslöse ser ett tydligt ekonomiskt egenintresse i att snabbast möjligt få ett nytt arbete. Kvaliteten i relationen mellan arbetssökande och förmedlare kan höjas om mötet dem emellan handlar om det som det bör handla om, och inte bara om hur dagsersättningen skall kunna göras så hög som möjligt. Att ekonomiska incitament och institutionella reformer kan förstärka varandra hindrar inte att man bör söka vägar helt vid sidan av den traditionella ekonomiska analysen som är ägnade att stärka incitamenten i arbetslivet. Möjligheterna att bedriva en långtgående fördelningspolitik förutsätter sannolikt t.o.m. att man i görligaste mån kan neutralisera de ekonomiska incitamenten som allena saliggörande medel för ekonomisk utveckling. Men hur skall detta gå till? Det räcker sannolikt inte bara med att moralisera och att kräva en högre samhällsmoral bland medborgarna. Bilaga 8 till LU 2003 En konstruktiv utgångspunkt att kringgå den vanliga ekonomiska problembeskrivningen finner vi hos Amartya Sen och i det i vårt inledningskapitel lanserade begreppet förmågor (capabilities). Termen har släktskap med det i svensk politisk debatt vanligare begreppet livschanser, men innebär också något mer. Den tes Sen driver är att samhällspolitikens yttersta mål bör vara att utveckla alla individers förmåga (och inte bara frihet) att forma sina liv på ett sätt som de själva har anledning att uppskatta. Det förutsätter en frihet inte bara att göra saker utan också en frihet från svält, umbäranden och från sjukdomars mest negativa konsekvenser. Det materiella blir med detta perspektiv främst medel att utveckla friheter och inte ett mål i sig. Det handlar om fördelningspolitik, men ordet används inte. Han argumenterar för något annat – i andra dimensioner. Är detta en kringgående manöver som skulle kunna vinna politisk legitimitet och ge ett bättre resultat på än bara mekanisk omfördelning? Vi vet att många politiska strateger både på höger- och vänstersidan ställer just den frågan. Kan fördelningspolitiken på lite göras mera effektiv om vi på visst sätt var inriktade på att forma en social utveckling och inte ständigt vore så fixerade enbart vid att omfördela privat köpkraft? Vad det handlar om är enligt Sen att höja medborgarnas allmänna handlingsförmåga politiskt och socialt och att undanröja sådant som fungerar som uppenbara hinder för att utveckla självkänslan och att ta itu med problem i den egna livssituationen. Självklart är den egna ekonomin och existensen av fattigdom ett uppenbart sådant hinder för att utveckla de förmågor som bör stärkas. Men det är inte det enda. Frågeställningar av relevans kan sökas lika väl i reglerande mekanismer på arbetsmarknaden som i behovet av ett väl fungerande hälso- och sjukvårdssystem för dem som för sin personliga frihet är i behov av detta. Skolan och undervisnings- frågorna intar naturligtvis något av en särställning i sammanhanget. Att söka utveckla människors förmågor att forma sina egna liv och att ta egna ansvar kan motiveras med en välfärdspolitisk ansats, och det är i huvudsak vad Sen gör. Det handlar om det goda samhället. Den kritiska udden är riktad mot den traditionella ekonomansatsen och dess i många avseenden snäva perspektiv. Fokus är på utveckling mer än på tillväxt. Men de frågeställningar han reser kring dygd och rättvisa är i högsta grad relevanta också med ett tillväxtorienterat synsätt. Här finns i ett och samma begrepp ett vänsterperspektiv om rättvisa och medvetna satsningar Bilaga 8 till LU 2003 på en offentlig politik som ger friheter till de mest utsatta, som allt detta ses som medel att stärka den individuella dimensionen och varje enskild människas förmåga och vilja att själva ta ansvar för sina prioriteringar. Och just det senare är med stor säkerhet en av de allra viktigaste faktorerna för samhällets långsiktiga utveckling/tillväxt. Ur ett ekonomiskt historiskt perspektiv kan det vara intressant att notera i vilken utsträckning centrala fördelningspolitiska insatser i form av en obligatorisk skola, fri skolmat, sociala åtgärder hos de mest utsatta i tidigare epokers slummiljöer m.m. motiverats just med att frågorna varit angelägna för att undvika framtida ännu högre kostnader i form av medborgare som inte skulle vara förmögna att bidra i det gemensamma produktionssystemet.5 Också är det i högsta grad politiskt gångbart att motivera fördelningspolitiska insatser just med att de bör ses som investeringar och inte som konsumtion. Kanske är t.o.m. argumentationen överexploaterad. Den används ju för att motivera i stort sett varje form av särintresse. Ett annat argument varför små standardskillnader skulle kunna vara bra för den ekonomiska utvecklingen är att konfliktnivån i samhället kanske blir lägre. Mindre maktkamp om produktions- resultatet – strejker och annat – skulle kunna motiveras. Vi skulle enligt hypotesen med en jämnare fördelning få mera av ett produktivitetsbefrämjande samarbetsklimat. Huruvida detta är en rimlig utsaga eller inte finner vi svårt att bedöma. De intuitivt mest rimliga orsakssamband som kan formuleras för att utjämning och fördelningspolitik skall kunna ge positiva effekter på tillväxten är sannolikt de som bygger på förekomsten av kombinerade effekter. Om utjämningen går hand i hand också med goda ansvarsfulla beteenden i studier, arbetsmoral och ansvars- tagande och om den befrämjar just sådana beteenden är det alls ingen orimlighet att tänka sig att ett samhälle med höga fördelningspolitiska ambitioner skall klara sig utomordentligt väl också tillväxtmässigt, även om en rad ekonomiska incitament på marginalen skulle peka i motsatt riktning. Vänder vi på det hela och lyssnar till den mera kritiska debatten finner vi att invändningarna mot välfärdssamhällets konsekvenser i hög grad handlar om att det generösa samhället tenderar att skapa just motsatsen i form av [2000]. Bilaga 8 till LU 2003 människor som finner det enklast att glida undan och passiviseras i ett bidragsberoende. Slutsatsen blir således i anda den enkla, men viktiga, att politiken har den dubbla uppgiften att i en och samma politik i jämlikhetens namn kunna försvaga de traditionella ekonomiska incitamenten till arbete och kunna stärka seriositeten i de berördas ansträngningar att aktivt och produktivt delta i samhälls- utvecklingen. Det handlar om krav och motkrav. Just denna dubbelsidighet återkommer i många av fördelningspolitikens konfliktfrågor. Där många ekonomer talar om behovet av sänkta a- kasseersättningar som ett medel för att förmå de arbetslösa att hålla perioderna av arbetslöshet så korta som möjligt ser andra, mera socialt känsliga personer, sina lösningar på samma problem i förstärkta administrativa rutiner i form av individstöd, rehabili- tering och kravställande. Kunskapslyft och andra former av generös finansiering av studier kan naturligtvis aldrig tillåtas att i första hand bli en bekväm väg att smita bort från arbetslivets obehag- ligheter oberoende av hur angeläget det faktiskt är att människor får en adekvat utbildning. Hur dessa och andra balansproblem skall hanteras är i hög grad den praktiska fördelningspolitikens problem. Politikens dilemma är påfallande ofta att det är lätt att lova resurser till angelägna ändamål, men betydligt svårare att prägla myntets andra sida – individens ansvar och skyldigheter – på ett sätt som vinner legitimitet. Men man kommer sannolikt aldrig ifrån att vill vi i görligaste mån bygga ett jämlikt samhälle så får den kulturskapande aspekten på att bygga upp en stark deltagandemoral av att göra sitt bästa hos alla berörda inte försummas. Misslyckas man i det avseendet är det en ganska säker prognos att det kommer att bli allt svårare att upprätthålla höga fördelningspolitiska ambitioner i mera traditionell mening. Svenskens bild av är att vi är ett välfärdsland baserat på ett stort mått av ömsesidig solidaritet mellan individer och grupper – och bör så förbli. Det är en värdegrund som vi delar med övriga europeiska länder. Utgångsläget är att det inom nationens ram skall finnas någon form av gemenskap som omspänner alla och där alla förväntas känna delaktighet i vad som sker och i de beslut som fattas. Ingen, eller åtminstone så få som möjligt, skall känna sig lämnad utanför gemenskapen. Socialförsäkringssystemet, inklusive a-kassan, kan sägas stå för något av en kärna för denna gemenskap. utmanas just denna grundläggande ideologi på olika sätt av ett mera individbaserat synsätt på just försäkringsfrågorna. Det är inte självklart hur man bör utvärdera social- försäkringarnas fördelningspolitiska effekter. Man kan t.ex. inte bara därför att utgående pensioner är en transferering till personer som vid tillfället i huvudsak saknar marknadsinkomster dra slutsatsen att de kommer från ett system som bör tillskrivas en extremt stark utjämnande effekt. Pensioner representerar självfallet på olika sätt och i olika grad en utjämning av individens egna inkomster sett över livscykeln. Att vi genom politiska beslut valt att tvinga in medborgarna i ett allmänt obligatoriskt sparsystem för pensionsändamål handlar inte i första hand om fördelningspolitik, utan mer om någon form av patriarkalism där samhället ansett sig bättre än individen att själv kunna tolka vad som är dennes långsiktiga bästa. Detta görs speciellt tydligt genom det nya pensionssystemets hela uppbyggnad, med den egna livsinkomsten som norm för hur mycket det skall bli, och med starka inbyggda ambitioner att skapa rättvisa mellan generationerna. Att resultatet faktiskt blir av stor fördelningspolitiks betydelse är naturligtvis också viktigt. Vi undviker att det uppkommer ett samhälle där ett antal medborgare genom att underlåta att spara under sin förvärvsaktiva tid tvingas leva i fattigdom som Bilaga 8 till LU 2003 pensionärer och då kanske måste finansieras av skattebetalarna på annat sätt. Till den senare aspekten skall vi återkomma. Men bör det rubriceras som fördelningspolitik att medborgarna tvingas in i ett obligatoriskt pensionssystem eller, för den delen, att de tvingas försäkra sig i ett obligatoriskt socialförsäkringssystem? Bör i så fall kanske också en obligatorisk trafikförsäkring som tillhandahålls på helt marknadsmässiga villkor ses som fördelningspolitik? Bevis- ligen har trafikförsäkringen resulterat i att ett betydande antal individer sluppit att hamna i ekonomisk olycka. Allt som har fördelningspolitiska konsekvenser behöver inte, och bör nog heller inte, rubriceras som fördelningspolitik. Men var skall gränsen dras? Inkomstutjämning eller riskutjämning? När vi empiriskt analyserar sjukförsäkringens och arbetslöshets- försäkringens effektivitet som fördelningspolitiskt medel är det naturliga att se till i vad mån de utfallsmässigt, inom loppet av , utjämnar hushålls och individers disponibla inkomster. Det är inget fel i det, men i princip gör vi samma misstag som vi ovan hävdade kan göras vad gäller pensionerna. Det finns därför skäl att påminna om att alternativet, i frånvaron av ett offentligt försäkringssystem, nog ändå inte är att flertalet individer skulle stå nakna inför de påfrestningar som sjukdom eller arbetslöshet innebär. Ett alternativ är t.ex. att det skulle tecknas frivilliga försäkringar – i avtal eller individuellt. () illustrerar i vad det skulle innebära om olika kombinationer av ålders- och inkomstgrupper mera aktuariskt skulle betala sin del av sjuk- penningskostnaden.