sou · GRB399d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det får inte finnas risk för att förtroendet mellan social- tjänsten och dess klienter skadas. Ett alltför stort uppgiftslämnande till polisen riskerar att få till följd att uppfattas som polisens förlängda arm. Detta är något som allvarligt kan skada egen verksamhet. Vi har också utfört en mindre intervjuundersökning med poliser och anställda inom . Totalt har vi intervjuat 12 per- soner (6 poliser och 6 tjänstemän inom ). De flesta av uppgifterna som framkommit i enkätundersökningen har bekräftats i intervjuerna. Rent allmänt visar intervjuundersökningen, liksom enkätundersökningen, att det finns en acceptans från sida för att i större utsträckning än kunna lämna uppgifter till polisen om unga personer när uppgiften behövs för att förhindra kriminalitet eller missbruk. Vad som visat sig tydligare i intervjuunderökningen än i enkät- undersökningen är de konkreta gränsdragningsproblem som finns när det gäller att avgöra om en uppgift om en ung person bör lämnas till polisen eller inte. I många fall anser den enskilda handläggaren att uppgifterna bör komma till polisens kännedom men är osäker på om sekretesslagen medger det. I några fall lämnas uppgifterna ändå till polisen. De handläggare på område som vi talat med har efterlyst en tydligare och mer tillåtande reglering. Vi kommer nedan att redogöra för några exempel på situationer som diskuterats vid intervjuerna. I flera av fallen har man från både polisens och socialtjästens sida ansett att det bör klargöras att ett uppgiftslämnande från till polisen är tillåtet. Vissa av exemplen har lämnats av socialtjänstpersonalen själva och några återfinns i skriften Med respekt för sekretessen – det går att sam- arbeta av , utgiven av Barn- och ungdomsdelega- tionen. Nedan följer en kort sammanställning av diskussionerna. misstänker att två flickor missbrukar heroin. Misstanken är svag och bygger närmast på ett allmänt rykte. Flickorna förnekar påståendet om missbruk. har även uppgifter om vem som kan tänkas förse flickorna med heroin. På grund av sekretessen skulle ingen av socialtjänstpersonalen lämna ut några uppgifter om flickorna till polisen. I det beskrivna fallet är det fråga om mycket vaga misstankar. Inte ens om det varit möjligt är det därför säkert att personalen inom skulle ha vänt sig till polisen med sina misstankar. Enligt flera stycken av de intervjuade borde det dock vara tillåtet att lämna uppgifter om misstankar om narkotikabrott till polisen när misstankarna är mer konkreta. I så fall skulle polisens fältarbete ha kunnat utnyttjas för uppgiftsinsamling och uppgiftskontroll. Polisen skulle med upp- gifterna som grund kunna hålla uppsikt över flickorna. Är den unge drogpåverkad har polisen möjlighet att omhänderta den unge med stöd av polislagen eller lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade m.m. Är den unge har polisen vid skälig miss- tanke om drogpåverkan rätt att ta urin- eller blodprov för att fastställa missbruket. Vid intervjuerna har man särskilt pekat på den osäkerhet som råder om möjligheten enligt sekretesslagen att till polisen anmäla miss- tankar om att en viss person langar narkotika till ungdomar. I den mån langaren inte är klient hos har vissa ansett det möjligt att göra en polisanmälan. Det har bedömts som angeläget att sekretesslagen ger ett tydligt besked i frågan. Även misstankar om langning av alkoholdrycker till unga har sagts leda till samma problematik. En kvinna kommer till med en bit hasch och berättar att hennes son, som är , och ett antal andra namngivna ung- domar använder och säljer hasch. Vid samtalet framkommer att kvinnans sambo avtjänar ett fängelsestraff för narkotikabrott. Alla i intervjuundersökningen var överens om att sekretesslagen ut- gör hinder mot att lämna kvinnans uppgifter om såväl sin son som dennes kamrater vidare till polisen. Kvinnans uppgifter har lämnats i förtroende till . Hade kvinnan velat att ungdomarna skulle polisanmälas hade hon själv kunnat vända sig till polisen. Även om det var möjligt enligt sekretesslagen att lämna uppgifterna vidare till polisen skulle det enligt personalen vid knappast komma i fråga att i detta läge utnyttja den möjligheten. Inom skulle man i stället låta inleda utred- ningar beträffande ungdomarna med anledning av uppgifterna som kommit till kännedom. De intervjuade poliserna har ansett att ur polisens synvinkel skulle uppgifterna som kvinnan lämnat vara till nytta både i den brotts- beivrande och den brottsförebyggande verksamheten. Man har dock sagt sig ha förståelse för förtroendesekretessen. När det gäller sambons fängelsestraff har de intervjuade poliser- na, till skillnad mot vad som framkommit i enkätundersökningen, sagt sig inte ha något intresse i det brottsförebyggande arbetet av uppgifter som handlar om de ungas sociala situation, dvs. De åtgärder i brottsförebyggande syfte som polisen har möjlighet att vidta på individnivå är att finnas i ungdomarnas närhet och vara synliga i så stor utsträckning som möjligt. På så sätt kan de få information om ungdomarnas verksamhet och störa denna och därigenom förhindra att ungdomarna begår brott. Visar det sig efter spaning eller annan undersökning att det finns en tillräckligt stark misstanke om att ungdomarna gjort sig skyldiga till brott så bör en brottsutredning inledas i vanlig ordning. De uppgifter polisen är i behov av från är således de som krävs för att polisen skall kunna ha den eller de personer som det är fråga om under uppsikt. Två socialsekreterare arbetar på en familje- och ungdomsenhet och tjänstgör ute på stan. De påträffar utanför en pressbyrå på stadens största torg ett gäng ungdomar som är gravt påverkade. Det är oklart om det är av alkohol eller droger eller av båda delar. Ungdomarna är högljudda, några är aggressiva och de är omöjliga att få kontakt med. Socialsekreterarna känner några av dem medan några är helt okända för dem. De intervjuade var överens om att socialsekreterarna inte kan lämna kvar ungdomarna påverkade på stan. I det skick ungdomarna be- finner sig finns det risk att de kan skada både andra och sig själva. De flesta av de intervjuade tyckte att polisen borde kontaktas. Genom polisens försorg kan ungdomarna överlämnas till sina föräldrar eller annan vårdnadshavare eller till socialnämnden enligt 12 § polislagen (1984:387) eller så kan de omhändertas enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. Någon möjlighet att identifiera de okända ungdomarna har inte. Även där är polisens möjligheter större. Det rådde tveksamhet om den beskrivna situationen överhuvud- taget omfattas av sekretess eftersom det gällde ett förhållande som kunde iakttas av alla och envar och inte handlade om uppgifter som lämnats i förtroende. Å andra sidan var det i sin verksamhet inom ungdomsenheten som socialsekreterarna påträffade ungdomarna och uppgifterna får anses gälla enskildas personliga förhållanden. Om det skulle fastställas att situationen omfattas av socialtjänstsekretessen ansågs det tveksamt om sekretesslagen lämnar utrymme för social- sekreterarna att ta kontakt med polisen. I sådant fall ansågs det nödvändigt med tydliga undantag från sekretessen så att sekretess- lagen inte utgör hinder mot att polis tillkallas. Under samma arbetspass som i exempel 3 noterar socialsekreterarna fyra pojkar i som med hjälp av en sten slår sönder en glasruta i en livsmedelsaffär. Pojkarna är kända av . Samma diskussion som i exempel 3 fördes. De intervjuade ansåg det nästan oundvikligt att tillkalla polisen. I detta exempel tillkom problematiken att genom att kontakta polisen skulle avslöja att pojkarna gjort sig skyldiga till brott. Enligt 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen får uppgift som angår misstanke om brott lämnas till polismyndighet endast om det lägsta straffet för det brott som misstanken avser är fängelse . Liksom i exempel 3 ansågs det att om sekretess skulle anses föreligga i den ifrågavarande situationen så bör ett tydligt undantag från sekre- tessen göras så att sekretesslagen inte reser hinder mot att social- tjänsten tar hjälp av polisen för att få ungdomarna omhändertagna. En pojke på har varit omhändertagen för vård enligt LVU. Tvångsvården har motiverats av hans narkotikamiss- bruk. har förutsättningarna för tvångsvård upphört och pojken avböjer de frivilliga stöd- och hjälpinsatser som erbjuder honom. Från sida känner man oro för pojken men saknar underlag för att på nytt sätta in åtgärder enligt LVU. Poliserna i intervjuundersökningen har, liksom poliserna i enkät- undersökningen, efterlyst att få bättre besked om vilka åtgärder deras anmälan till socialnämnden om att någon ung person är i behov av socialnämndens åtgärder föranleder. Om polisen inte får besked om effekten av sin anmälan har det sagts att det upplevs som meningslöst för polisen att göra anmälningar till . Från sida har man, även under intervjuundersök- ningen, motsatt sig att slentrianmässigt lämna ut uppgifter om vilka åtgärder som planeras eller vidtas i ett enskilt fall. Det har dock påpekats att det i vissa särskilda situationer, för att förebygga brott, kan finnas anledning att redovisa vidtagna eller planerade åtgärder för polisen. Enligt de intervjuade borde sekretesslagen lämna möjlighet till detta. Situationen i exemplet skulle ha kunnat vara en sådan särskild situation där det är önskvärt med en möjlighet till samarbete med polisen. Åtminstone om det fanns en indikation på att pojken på nytt ägnar sig åt droger. Liksom i tidigare exempel skulle polisens resurser kunna användas till att hålla ett öga på den unge. 15.7.3Sammanfattning av enkät- och intervjuundersökningen Samverkan bedrivs både på myndighets- och handläggarnivå. Nivån avgör till stor del samarbetets karaktär. På myndighetsnivå är sam- arbetet av mer generell natur medan utbytet av uppgifter om enskilda främst sker mellan handläggare. Det finns skillnader i synsättet på hur samverkan skall ske mellan de olika myndigheterna. Den tydligaste skiljelinjen går mellan polis- myndigheterna och . Detta ger upphov till svårigheter att samverka. Det är också i detta samarbete som det främst blir aktuellt att utbyta uppgifter som rör enskilda. Det brottsföre- byggande arbetet i skolan är till sin karaktär mer generellt och inriktat på upplysning och information. Det är mer sällan fråga om åtgärder som avser enskilda elever. Polis och socialtjänst är ense om att det är nödvändigt med ett visst utbyte av uppgifter om enskilda ungdomar för att ett funge- rande samarbete mot ungdomsbrottslighet skall kunna ske. De upp- gifter som både polis och socialtjänst anser är väsentliga är sådana som rör ungdomar som befinner sig i riskzonen för att hamna i kriminalitet eller drogmissbruk. Från polisens sida ser man enbart fördelar med ett samarbete. instämmer till stor del i dessa men pekar också på de nackdelar som ett samarbete kan ha, framför allt för de förtroendebaserade klientkontakter som social- tjänstens verksamhet bygger på. Inom framför allt polisen och upplever man att sekretesslagen utgör ett hinder för samarbete. Den upplevs som otydlig och svårtillämpad. Detta kan inte bara förklaras av att kun- skaperna om lagen generellt sett är dåliga. Det har i vår undersök- ning pekats på vissa situationer där en möjlighet till uppgiftsutbyte ur perspektiv skulle vara önskvärt från till polisen och där lagen är mycket otydlig om vad som gäller. Det har påpekats att lagen på berörda punkter bör förtydligas och blir mer tillåtande. I finns ett organiserat brottsförebyggande samarbete mellan , skolan och polisen som kallas SSP. Den egentliga målsättningen för SSP-samarbetet är att bygga upp ett lokalt nätverk som har en brottsförebyggande in- verkan på barn och ungdomar. SSP-samarbete finns i alla danska kommuner men på olika nivåer. I har man om- strukturerat sin verksamhet. Organisationsmodellen utgår från att det skall vara en ledningsnivå, en koordinerande nivå och en utförar- nivå. För att säkra kommunikationen mellan de olika nivåerna finns det i varje kommun en eller flera konsulter. I finns det tre SSP-konsulter. gjordes en utvärdering av SSP-samarbetet. Denna visade att det på många håll varit svårt att få samarbetet att fungera. Det var t.ex. inte alla deltagare i samarbetet som hade en klar uppfatt- ning över sin roll i samarbetet. Det var inte heller alla gånger som de andra deltagarnas begränsningar av möjligheter till insatser respek- Det var också svårt att nå en gemensam infallsvinkel på problemen. På många ställen uppfattades tystnads- plikten som ett hinder i det brottsförebyggande samarbetet. De svårigheter som framkom i undersökningen arbetar man nu med att undanröja. finns det en bestämmelse i den danska rättegångs- balken (retsplejeloven) som ger möjlighet för deltagarna i ett brotts- förebyggande arbete, att utan samtycke från den upplysningarna angår, lämna upplysningar som man anser vara nödvändiga för att samarbetet skall fungera. De egentliga bestämmelserna om utbyte av uppgifter från en myndighet till en annan finns annars i förvalt- ningslagen. I 28 § förvaltningslagen skiljer man mellan enskildas privata förhållanden (de mycket känsliga uppgifterna) i första stycket och andra förtroliga uppgifter (allmänna uppgifter) i tredje stycket. I förvaltningslagens 28 § första stycke finns en uppräkning av olika typer av upplysningar som skall behandlas som särskilt förtroliga. Det rör sig om uppgifter om ras, religion, hudfärg, om politiska, sexuella och kriminella förhållanden samt om deltagande i viss förening. Även hälsoförhållanden, sociala förhållanden och missbruksproblem räknas upp. Uppräkningen är inte uttömmande utan anger bara karaktären av de förhållanden som gör att en upp- lysning kan anses vara rent privat. Vid avgörande om upplysningen rör rent privata förhållanden eller bara i övrigt skall behandlas som förtrolig enligt tredje stycket, skall det läggas vikt vid om upplys- ningen avslöjar särskilt känsliga förhållanden angående den enskildes privatliv. Exempelvis brukar inte upplysningar om ekonomiska för- hållanden, utbildning och anställning, bostad etc. anses vara av rent privat karaktär. Offentligt tillgängliga uppgifter om enskilda får alltid utbytas myndigheter emellan. Även andra förtroliga uppgifter får utbytas när det kan antas att upplysningen skulle ha en väsentlig betydelse för myndighetens verksamhet eller för ett beslut som myndigheten skall fatta. Det krävs i så fall inte att den som upplysningen angår lämnar samtycke till utbytet. Upplysningar om enskildas rent privata förhållanden kan dock endast lämnas vidare till annan myndighet när den som upplysningen angår samtycker till det. Det är mot denna bakgrund bestämmelsen i retsplejeloven (115 b §) skall ses. Som sagt ger denna bestämmelse möjlighet för deltagarna i ett brottsförebyggande arbete, att utan samtycke från den upplys- ningarna angår, lämna upplysningar som man anser vara nödvändiga för att samarbetet skall fungera. Det brottsförebyggande arbetet kring barn och ungdomar bygg- er på principen om frivillighet. Föräldrarna och den unge bör som huvudregel göras införstådda med lösningen av barnets eller den unges problem och myndigheternas samarbete. Som huvudregel bör myndigheterna alltså försäkra sig om att föräldrarna och den unge är införstådda med att det som ett led i samarbetet utväxlas nödvändiga uppgifter om familjens förhållanden. Med stöd av 115 b § retsplejeloven kan myndigheterna dock utbyta uppgifter utan samtycke från den enskilde. I praktiken kommer bestämmel- sen till användning för uppgiftsutbyte innan myndigheterna har fått konstaterat att det föreligger problem som bör lösas av flera myndigheter tillsammans och när den unges föräldrar på grund av särskilda omständigheter inte kan förväntas att delta i samarbetet men väsentliga hänsyn till barnets bästa talar för att samarbetet verkställs. Det är varje myndighets ansvar att avgöra vilka uppgifter som är av betydelse för samarbetet och som därför bör lämnas vidare till en annan myndighet. Retsplejelovens 115 b § används alltså för att diskutera om det finns behov av en tvärfacklig brottsförebyggande insats innan de konkreta brottsförebyggande insatserna påbörjas. Polisen kan då utan att inhämta samtycke ge personal vid skola och socialtjänst upplysningar om att man har problem med vissa angivna ungdomar som t.ex. begår snatterier. Om ungdomarna inte är kända inom socialförvaltningen kan problemen kanske lösas med några gene- rella brottsförebyggande åtgärder. Är ungdomarna emellertid även kända i den kommunala förvaltningen med hänsyn till problem i hemmet och i skolan har dessa myndigheter (socialtjänst och skola) en motsvarande möjlighet att ge polisen och andra myndigheter och institutioner som deltar i det brottsförebyggande samarbetet upplysningar som kan belysa problemets karaktär och omfång. Myndigheterna kan härefter tillsammans värdera vilka initiativ som kan vara mest lämpliga för att hjälpa den unge. När de inledande diskussionerna visat att det finns behov för ett närmare samarbete mellan myndigheterna om en lösning för att hindra att den unge dras in i vidare kriminalitet bör den unge och föräldrarna kopplas in i samarbetet. De måste då ge samtycke till att uppgifter om familjens förhållanden utbyts mellan myndig- heterna. Ett muntligt samtycke är tillräckligt. När samtycke saknas helt eller delvis får myndigheterna göra en konkret avvägning i det enskilda fallet för att avgöra om det är lämpligt att fortsätta sam- arbetet utan samtycke. Det är viktigt att understryka att retsplejelovens 115 b § bara kan användas i de fall när det i det brottsförebyggande arbetet visar sig att det är tal om barn och unga som är allvarligt hotade av krimina- litet och där barnets bästa talar för att man undersöker förhållandet närmare för att en eller flera myndigheter tillsammans skall lösa de frågor som uppkommer. Det har i förarbetena till förslaget lagts stor vikt vid att utbytet av uppgifter i det brottsförebyggande arbetet inte får skada myn- digheternas förhållande till sina klienter. Myndigheterna är därför inte skyldiga att utbyta uppgifter. Det har också uttryckligen i lagen angetts att uppgifter inte får utlämnas i det brottsförebyggande arbetet för att efterforska brott. Det finns inte något krav på att de uppgifter som myndigheterna utbyter skall skrivas ner eller ingå i en mer formell ärendebehand- ling. Retsplejelovens 115 b § ger alltså polisen och andra myndigheter som är involverade med brottsförebyggande arbete en möjlighet att utan föräldrarnas samtycke utväxla rent privata uppgifter om den unge. I praktiken används bestämmelsen med stor försiktighet. En synpunkt på bestämmelsen i retsplejeloven som vi inhämtat i är att det skulle vara ett slag i luften att bedriva brotts- förebyggande arbete utan denna öppning i lagstiftningen. Menar man allvar med att det är viktigt att skolan, och polisen bedriver brottsförebyggande arbete tillsammans måste man lösa problemet med tystnadsplikten. Den kritik som hördes i början till möjligheten att utväxla uppgifter utan samtycke inom det brotts- förebyggande arbetet har lagt sig. SSP-samarbetet har ett stort för- troende ute i samhället. 15.8Våra överväganden och förslag De problem som förekommer vid myndigheternas brottsförebyggan- de arbete beträffande ungdomar uppstår i det vardagliga samarbetet mellan i första hand polisen och . Liksom i tidigare undersökningar som företagits på området har vår enkät- och inter- vjuundersökning visat att det förekommer vissa svårigheter i detta Av allt att döma beror en del av svårigheterna på sekretess- lagen. I större utsträckning än tidigare tycks man inom polis och social- tjänst ha accepterat att man har skilda utgångspunkter för sitt arbete med ungdomarna. Man tycks också se övervägande fördelar med att samarbeta med varandra. I både enkät- och intervjuundersök- ningen har sagt sig vara positiv till en utökad möjlighet att utan den enskildes samtycke lämna information till polisen om enskilda ungdomar i riskzonen för att begå brott. Man har dock understrukit att en uppgiftsskyldighet inte bör komma i fråga för uppgifter som lämnats i förtroende till . Enighet tycks råda om att ett uppgiftsutbyte mellan socialtjänst och polis ökar möjligheterna till ett framgångsrikt brottsföre- byggande arbete. Ett förbättrat samarbete mellan socialtjänst och polis som leder till att unga hindras från att begå brott skulle gagna inte minst den unge själv. Att uppgifter inte lämnas från socialtjänst till polis i brottsförebyggande syfte beror främst på den långtgående sekretessen inom . Även med beaktande av de undantag från sekretessen som finns så är utrymme för att lämna uppgifter till polisen högst begränsade. Det uppgiftslämnande som ändå förekommer från till polisen i det brottsförebyggande arbetet utan samtycke sker kanske inte sällan i strid mot sekretesslagens bestämmelser eller med en alltför vidsträckt tolkning av 1 kap. 5 § sekretesslagen. En av socialtjänstlagens viktigaste utgångspunkter är att social- tjänstens insatser i individuella ärenden skall präglas av frivillighet och självbestämmande. I 1 kap. 1 § socialtjänstlagen anges bl.a. att verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmande och integritet. I 3 kap. 5 § socialtjänstlagen anges att socialnämndens insatser för den enskilde skall utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Socialtjänstlagens grundläggande principer om fri- villighet och självbestämmande har haft en avgörande betydelse för sekretessregleringen på område. Härtill kommer att det är av avgörande betydelse för socialtjänst- myndigheterna att den enskilde kan känna sig förvissad om att de uppgifter han lämnar inte blir kända för andra än dem som hand- lägger hans ärende. Utan ett sådant förtroende från den enskildes sida skulle det vara svårt för att bedriva framgångsrik behandlingsverksamhet. mot denna bakgrund ändå i vissa situationer skall få lämna uppgifter om unga till andra myndigheter. 15.8.2Socialtjänstens möjligheter att lämna ut uppgifter om unga till polisen bör utökas Bedömning: möjligheter att bl.a. i brottsförebyggande syfte lämna uppgifter om unga till polisen bör utökas. Det skulle säkert vara möjligt att i större utsträckning än för när- varande förebygga brott om uppgifter kunde lämnas från social- tjänsten till polisen om unga som misstänks vara riskzonen för att hamna i kriminalitet. I departementspromemorian 1994:E fanns ett förslag med ett sådant innehåll. Promemorian remissbehandlades och samtliga remissinstanser utom tre – , och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds univer- sitet – tillstyrkte förslaget. Kritiken i remissvaren inriktade sig bl.a. på att gränsen mellan det brottsförebyggande och det brottsbeivrande arbetet är svår att upprätthålla. När det gäller misstankar om brott kan i princip endast miss- tankar om mycket allvarliga brott lämnas ut från . Detta skall ses mot bakgrund av den bärande grundtanken inom att den enskilde skall känna förtroende för social- tjänsten. Det har tidigare ifrågasatts om det skulle gå att skapa något verkligt förtroende för , om denna fungerar eller befaras fungera som en informationscentral för polisen.17 Ett uppgifts- lämnande i det brottsförebyggande arbetet syftar emellertid inte till att öka polisens möjligheter att beivra brott. Det får dock tillstås att gränsen mellan uppgifter om begångna brott och uppgifter om att den unge är i gränszonen för att bli kriminell är otydlig. Detta beror på att uppgifter som lämnas i brottsförebyggande syfte lätt kan komma till användning i polisens brottsbeivrande verksamhet. När det gäller möjligheten att lämna uppgifter om brottsmisstankar till polisen anser vi att någon allmän begränsning i sekretessen när det gäller brottsmisstankar mot ungdomar inte bör införas. En sådan ändring skulle strida mot grundprinciper om frivillighet och självbestämmande och skulle lätt kunna äventyra 1979/80:2 Del A s. 182