sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det förväntades också främja ett individinriktat och samordnat arbetssätt i de flyktingmottagande kommunerna och där utpekades den individuella introduktionsplanen som ett viktigt verktyg. De olika insatserna för att ge de kommunmottagna förutsättningar att komma in i samhället och bli självförsörjande skulle inte bara samordnas, de skulle också samlas och skrivas ner i en introduktionsplan. De områden som skulle ingå i en sådan intro- duktionsplan preciserades som kartläggning av den enskildes personliga situation och familje- förhållanden samt utbildnings- och yrkeserfarenhet kartläggning av barnens situation och eventuella behov av stöd- insatser samhälls-, studie- och arbetslivsorientering kompletterande eller grundläggande utbildning i skilda skolformer som kommunernas ansvar för en planerad och syste- matisk introduktion markerades, fick kommunerna stor frihet att i samverkan med arbetsförmedlingen utforma insatserna. De kunde både välja när och i vilken omfattning insatser skulle göras. Om introduktionen var framgångsrik och den kommunmottagne snabbt blev självförsörjande fick kommunen ändå behålla hela scha- blonbidraget. Syftet med den konstruktionen var att ge kom- munerna ett incitament för ett målinriktat och effektivt introduk- tionsarbete. Det enda villkoret för att få den statliga schablon- ersättningen var att kommunen skulle upprätta en individuell intro- duktionsplan i samverkan med varje kommunmottagen. Detta reglerades i ersättningsförordningen (1990:927). Redan när schablonersättningen infördes fanns också tankar på att låta den individuella introduktionsplanen utgöra grund för ett slags kontrakt mellan samhället och den kommunmottagne. Genomför- andet av introduktionsplanen sågs som en arbetsinsats från den kommunmottagnes sida och man övervägde att införa en introduk- tionsersättning, dvs. en slags lön för mödan istället för social- bidrag. Det dröjde emellertid till 1993 innan kommunerna fick möj- lighet att välja att, istället för socialbidrag, betala ut introduktions- ersättning. Det samordnade kommunala flyktingmottagande som startade började följas och utvärderas bl.a. av Invandrar- verket, som ansvarade för den statliga schablonersättningen till kommunerna. Avsikten med uppföljningarna var dels att säkra den överenskomna kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, dels att utvärdera i vilken grad målen för flyktingmottagandet upp- nåddes. Ytterligare ett syfte med de löpande uppföljningarna och utvärderingarna var att sprida erfarenheter från och till kommuner och berörda myndigheter. och 140 000 kommunmottagna flyktingar m.fl. senare, 1996, redovisar sitt uppdrag att utvärdera invandrar- och flyktingpolitiken. Kommittén konstaterar att få av de mottagna klarar sin egen försörjning efter 18 månaders introduktion och att endast en liten del försörjer sig själva efter mottagandet. Utredningen ger tre förklaringar till detta näm- ligen den allmänt höga arbetslösheten, strukturella förändringar på den svenska arbetsmarknaden samt flyktingarnas ursprung i mer avlägsna språk- och kulturområden. Kommittén ifrågasätter om det befintliga systemet för flykting- mottagande till innehåll och organisation är relevant för att bistå senare tiders flyktinggrupper till egenförsörjning på nuvarande svenska arbetsmarknad och delaktighet i det svenska samhället. Kommitténs förslag rör företrädesvis organisationen av flykting- mottagandet och åtgärder för att styra de nyinvandrade till ett mindre antal särskilt lämpliga mottagningskommuner. När det gäller innehållet i introduktionsprogrammen poängteras emellertid arbetsmarknadsinriktningen och hur angeläget det är att svensk- undervisningen kombineras med praktik och andra yrkesrela- terade insatser. Sfi skulle utgöra basen i en introduktion som skulle bedrivas på heltid. Eftersom utvärderingen visat att sam- ordningen mellan kommunerna och var ett problemområde menar utredningen att kommunerna bör få större resurser och ett samlat ansvar också för arbetsmarknadsåtgärder . vill utredningen att arbets- förmedlingens medverkan när introduktionsplaner upprättas ska vara ett uttryckligt villkor för att kommunerna ska få den statliga ersättningen. Till nyheterna hörde också att kommittén ville se relevanta och realistiska mål och delmål med angivna tidsperspektiv i alla intro- duktionsplaner. Arbete med att formulera nationella mål blev senare ett uppdrag för Utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt en ny myndighetsstruktur på det integrations- politiska området (dir. 1997:10). Förutom att föreslå ett övergripande mål för introduktionen – både för anhöriga, arbetskraftsinvandrare och kommunmottagna flyktingar m.fl. – formulerade utredningen ett antal operativa mål för svenskundervisningen, ungdomsskolan, samhällsinformationen, arbetsmarknadsåtgärderna och arbetet med att skapa delaktighet i samhället för de kommunmottagna med individuella intro- duktionsplaner. För den individuella introduktionsplanen och sjuk- vårds- och rehabiliteringsinsatser föreslog utredningen bindande riktlinjer. Även för arbetsförmedlingen föreslogs bindande rikt- linjer och slutligen föreslogs en ny lag om introduktionsprogram. I introduktionsprogrammet skulle finnas sfi enligt skollagen, prak- tik, utbildning svenska samhällsförhållanden och svenskt samhälls- liv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden. De nationella målen som skulle uppnås med introduktionen föreslogs också bli reglerade i lag. Den nya integrationsmyndighet, som utredningen hade i uppdrag att föreslå former för, skulle ha tillsynsskyldighet och om en kommun åsidosatte sina åligganden skulle de utbetalade statsbidragen kunna återkrävas. 9.1.7Ingen lag men förbättringar och mer delaktighet Regeringen fann det inte motiverat att föreslå någon introduk- tionslag och i den integrationspolitiska propositionen fastställdes innehållet i introduktionsprogrammet för vuxna enligt följande: svenskundervisning för invandrare (sfi), praktik i den utsträckning som är möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv och information om vardagslivet i en kommun. Barn och ungdomar skulle få de insatser de behövde för att delta i förskoleverksamhet och skolverksamhet. Dessutom skulle de nyanlända få möjlighet till svenska kontakter. I anslutning till introduktionsprogrammet skulle kommunerna uppmärksamma de nyanländas hälsoproblem och vid behov ta initiativ till rehabiliter- ande insatser. Kommunerna skulle, enligt propositionen, även i fortsättningen ansvara för individuellt inriktad introduktion för flyktingar m.fl. men på vissa punkter skulle introduktionen förbättras. Introduk- tionen skulle i större utsträckning än dittills utgå från individens behov och förutsättningar samt utformas tillsammans med den kommunmottagne. Stöd och insatser borde samlas i ett intro- duktionsprogram som liksom tidigare skulle skrivas ner i en indivi- duell introduktionsplan. Folkrörelsernas roll poängterades. Slut- ligen skulle introduktionen följs upp och resultatet återföras till dem som varit ansvariga för den. 9.1.8Färre invandrare får rätt till den nya introduktionen Det mål som kommunerna och deras samarbetsparter skulle sträva mot i sitt arbete med introduktionen slogs fast som egen försörj- ning och delaktighet i samhället. Utvecklingen från målen valfrihet, jämlikhet och samverkan till egen försörjning och delaktighet var därmed avslutad och den tidigare icke tidsbestämda invandrar- politiken var ersatt av en integrationspolitik där säråtgärder för invandrare skulle begränsas till den . Flyktingar m.fl. har fortfarande rätt till extra insatser, som kommunerna ska samordna och delvis genomföra och som ska dokumenteras i en individuell handlingsplan. För övriga invandrare gäller samma mål och delvis samma in- satser – det handlar framför allt om sfi – men för dessa måste inget samlat introduktionsprogram erbjudas och heller ingen individuell introduktionsplan göras. Om det mellan 1985 och fanns en klar majoritet av flyktingar m.fl. så är det nästan fler invandrare som kommer som anhöriga och arbetskraft än som flyktingar m.fl. En del kommuner – på frivillig grund och på egen bekostnad – arbetar på samma sätt med vissa anhörig- och arbetskraftsinvandrare som med kommunmottagna. Det har dock inte genomförts några systematiska uppföljningar av introduktionen för dessa kategorier. är, sedan inrättandet 1998, den statliga myndig- het som har det övergripande ansvaret för att de fastlagda integra- tionspolitiska målen och synsätten får genomslag på alla berörda samhällsområden. När det gäller introduktionen av flyktingar m.fl. har verket ett särskilt ansvar för att följa upp den och föra tillbaka resultaten av uppföljningarna till kommuner och myndigheter. Inte minst uppdraget att återföra resultaten av uppföljningarna är viktigt eftersom dessa är tänkta att fungera som en drivkraft för en ständig utveckling och förbättring av kommunernas introduktionsarbete. är utvärderingarna också tänkta att utgöra en grund för vilka kommuner verket väljer ut för att skriva överenskommelser om mottagande med. Eftersom introduktionen med det här betraktelsesättet inte består av en bestämd och oföränderlig uppsättning åtgärder för- ändras också verkets måldokument kontinuerligt. Det är dessa mål – grundade på målformuleringar – som först och främst ska styra utformning och innehåll i det kommunala flyktingmot- tagandet. Reglerna för den statliga ersättningen för flyktingmot- tagandet till kommuner och landsting återfinns i förordning (1990:927) om statliga ersättning för flyktingmottagande m.m. Det övergripande målet för den i för både flyktingar och andra invandrare är att ge den enskilde möjligheter att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska samhällslivet. Huvudmålet för den introduktion som kommunerna är skyldiga att erbjuda kommunmottagna flyktingar m.fl. (och som man rekommenderar att de ska erbjuda även andra nya invandrare) är att de som avslutat sin introduktion kan ta del av och bidra till det generella utbudet inom svenskt arbets- och samhällsliv. Detta för- utsätter, menar , att de som genomfört intro- duktionen har fått kunskaper om det svenska samhället, arbetslivet och i det svenska språket. Som delmål ska de bl.a. också ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad och även fått eller påbörjat kompletterande utbildningar. har också satt upp ett antal kriterier som introduktionen måste uppfylla, bl.a. ska män och kvinnor ha lik- värdiga möjligheter och alla berörda aktörer bör samordna intro- duktionsinsatserna för att tydliggöra att alla arbetar mot gemen- samt uppsatta mål. Arbetsförmedlingen har en klar och tydlig roll, de ska ge individuell rådgivning och erbjuda olika arbetsmarknads- politiska insatser. 9.2.1Tvåårig heltidsintroduktion för alla rekommenderas Introduktionstiden är inte klart avgränsad men högst anges i måldokument som normal tid och det finns en möjlighet till förlängning om den kommunmottagne har behov av det. Att introduktionen ska anpassas till form och innehåll om någon har fått arbete, antyder att inträde på arbetsmarknaden inte automatiskt ska ses som att personen i fråga har nått målet. När det gäller försörjningen rekommenderar att kommunerna utnyttjar möjligheten att betala introduktions- ersättning istället för försörjningsstöd. Introduktionsersättningen bör dessutom konstrueras så att den ger individerna möjlighet att påverka sin ekonomi genom att t.ex. välja billigare boende eller genom att ha arbetsinkomster vid sidan av introduktionsersättning- en. Vidare bör introduktionen vara en heltidssysselsättning och kunna omfatta också andra som har behov av den. Slutligen ingår uppföljning av introduktionen som en del av kommunernas uppdrag och där anger att deras uppföljning och utvärdering bör visa vilka prestationer och effekter som introduktionsinsatserna givit. kan ge kom- munerna stöd när det gäller att utforma uppföljnings- och utvärd- eringsinstrument. Vid behov ska kommunerna redovisa resultaten av sina insatser till som har det samlade uppfölj- ningsansvaret för introduktionsverksamheten. Resultaten ska sedan återföras till kommunerna för att utgöra underlag för deras arbete med att utveckla sitt introduktionsarbete. 9.3Uppföljningar 1991–1998 pekar på brister Det är många aspekter av introduktionen som enligt utredningens direktiv ska skärskådas i jakten på att identifiera vilka hinder som finns för att nyinvandrade ska nå målen om egenförsörjning och delaktighet. En viktig källa för kunskap om den kommunala intro- duktionen är de uppföljningar som gjorts ända sedan det samord- nade kommunala mottagandet trädde i kraft . utredningens direktiv att ta del av och beakta dessa uppföljningar och utvärderingar. var det som ansvarade för uppföljningarna och därefter har gjort nationella utvärderingar. 9.3.1Barn och gamla saknar introduktionsplaner Stort intresse riktades från början mot de individuella introduktions- planerna och inte bara för att de var ett uttryckligt villkor för att kommunerna skulle få schablonersättning. Med de skriftligt doku- menterade individuella introduktionsprogrammen hoppades man också få till stånd den glappfria samordning av myndighetsinsatser, som skulle lotsa de kommunmottagna fram till egen försörjning och delaktighet. Den individuella handlingsplanen sågs också som ett viktigt underlag för de kontinuerliga uppföljningarna och Invand- rarverkets regioner krävde i varierande omfattning in dem från kom- munerna; ibland samtliga handlingsplaner och ibland stickprov. Eftersom det inte fanns någon enhetlig modell för uppföljning- arna (den första nationella uppföljningen kom först i rapporten dividuell mångfald 1997) utformade regioner sina uppföljningar på olika sätt och med olika fokus men ett primärt in- tresse var att se om kommunerna över huvud taget gjorde de hand- lingsplaner de var skyldiga att göra. Det gjorde de i ökande omfatt- ning år men för vissa kategorier kommunmottagna saknades ofta individplaner. Det gällde exempelvis för barn liksom äldre in- vandrare, som inte bedömdes ha möjlighet att komma ut på arbets- marknaden. 9.3.2Brist på individualisering och myndighetsmedverkan När uppföljningarna fördjupades och innehållet i introduktions- planerna började granskas framträdde snabbt den stora variationen mellan kommunerna. Både innehållet i dem och själva planerna såg mycket olika ut i olika kommuner. Och dessa stora variationer mellan kommunerna var inte självklart ett uttryck för den påbjudna individualiseringen för var planerna i varje enskild kom- mun ofta mycket lika varandra. Många utvärderingar konstaterar att den önskade individualiseringen i stor utsträckning saknas. Till de ofta gjorda iakttagelserna hör också att samordningen mellan de olika medverkande aktörerna saknas eller är De parter vars medverkan i handlingsplanen oftast lyser med sin frånvaro är arbetsförmedlingen och sfi-företrädare. Till komplikationerna i uppföljningsarbetet hör iakttagelsen att en bra plan inte alltid motsvaras av en bra introduktion och att planerna främst beskriver vad som gjorts medan framåtsyftning med kort- och långsiktiga mål saknas. Det är också svårt att få handlingsplanerna att bli de levande dokument som de är tänkta att vara. Revideringar av planerna görs inte alltid och intervju- undersökningar med kommunmottagna avslöjar att de ibland inte känner till att de har en individuell introduktionsplan. Många har inte någon kopia av sin plan och brister i deras delaktighet konstat- eras gång på gång. I en intervjuundersökning med 38 kommunmot- tagna framgår att de flesta känner till att de har en individuell plan men däremot är de inte på det klara med varför de har en. Sammantaget visar de uppföljningar som gör att kommunerna anstränger sig och att det sker förbättringar när det gäller de individuella handlingsplanerna. I bästa fall fungerar de som samordningsdokument mellan de be- rörda myndigheterna och kommunala instanserna men problemen kvarstår när det gäller att individanpassa innehållet i introduk- tionen, att få alla berörda att medverka och att göra huvudper- sonerna, de kommunmottagna, delaktiga. 9.3.3Nya idéer om uppföljning av introduktionen Svårigheterna med att använda introduktionsplanerna i uppfölj- ningsarbetet ledde till att flera av regioner, de hade ansvaret, började fundera på andra sätt att följa upp kommunernas arbete. Någon region ville ersätta introduktions- planerna med en slags checklista, en annan ville göra uppföljning- arna genom dialog med kommunerna, en tredje genom deltagande observationer och i flera fall kompletterades också uppföljningarna av introduktionsplanerna med intervjuundersökningar. Bland de samlade erfarenheter som överlämnar till Inte- grationsverket 1998 finns behovet av fortsatta diskussioner om uppföljningsmetoderna. Med erfarenheter av regionala och olikformade uppföljningar bakom sig pekar också på vikten av att uppföljningarna blir nationella, dvs. att de ger en bild av introduktionen i hela landet. När övertar ansvaret för den kommunala introduktionsverksamheten sker också en utveckling av upp- följningar och utvärderingar inte minst när det gäller det nationella perspektivet. I en första kartläggning av kommunernas introduk- tionsverksamhet (rapportserie 2000:5) för- söker verket fånga in både introduktionens mål och innehåll samt förekomsten av kommunala uppföljningar liksom hur kommun- erna samverkar med andra aktörer. De 119 kommuner, som (– ) tagit emot minst sju personer, erbjöds besvara en enkät och svarade helt eller delvis. 9.3.4Stora skillnader i kommunernas introduktion Den bild av det kommunala mottagandet som framträder är minst sagt mångfacetterad. Samtliga kommuner svarar att de ger intro- duktion till de personer som omfattas av ersättningsförordningen och av de ansvariga nämnderna, i huvudsak social- nämnderna, känner till målen för introduktionsverksamheten. I av kommunerna tillmäter man den individuella intro- duktionsplanen stor eller ganska stor betydelse för genomförandet medan resterande kommuner menar att den har liten eller ingen betydelse. Väntetiden på att börja studera svenska varierar från omedelbar start i av kommunerna . Det är vanligt att kommunerna grupperar de sfi-studerande efter kunskaper i svenska och utbildningsbakgrund, men är det fyra kom- muner – varav en större kommun som tog emot närmare 80 flyktingar – som inte gör någon uppdelning alls i sfi-utbildningen. Grupperingen med avseende på utbildningsnivå innebär oftast att kommunerna erbjuder analfabeter anpassad svenskundervisning, 75 av de 85 kommuner delar in sfi-eleverna. I 59 kommuner har man också särskilda undervisningsgrupper för övriga lågutbildade och i 35 kommuner även för grundskole- respektive gymnasieutbildade. 26 kommuner erbjuder högskoleutbildade en sfi-utbildning som är anpassad till deras utbildningsnivå. Skillnaderna i utbud mellan kommunerna samvarierar med kommunstorlek, dvs. större kommuner erbjuder fler varianter av sfi än små kommuner. Den varvning av sfi och praktik, som förordats i riksdagsbeslut och måldokument , förekommer i varierande omfatt- ning. av kommunerna uppger att de varvar sfi med praktik , vecka eller månad medan mer än hälften av kom- munerna erbjuder antingen bara praktik mera sällan, aldrig eller först efter avslutad sfi. Förutom sfi och eventuell praktik kompletteras introduktionen i 67 kommuner med andra insatser. Vanligast är att kommunerna er- bjuder yrkesorienterad teori och praktik (), sam- hällskunskap, pensionärsaktiviteter, undervisning i kärnämnen för lågutbildade samt kompletterande yrkesutbildning (). Det förekommer också att man erbjuder kvinnor och små barn sär- skilda aktiviteter, liksom förebyggande hälsovård och stöd för att starta eget företag men detta rapporteras från färre än en fjärdedel av kommunerna. I av kommunerna fanns 1999 ingen möjlighet för de nykomna att välja någon individuell inriktning på sitt introduktionsprogram. Även när det gäller utbudet av olika inriktningar på introduktionen skiljer sig större och mindre kom- muner från varandra. Det är i första hand de större kommunerna som erbjuder olika inriktningar på introduktionen men bara hälften av dem erbjuder mer än fem olika inriktningar. När det gäller introduktionens omfattning är variationen också stor trots den uttryckliga rekommendationen från Integrations- verket om att erbjuda heltidsintroduktion. Den genomsnittliga introduktionstiden per dag är och i detta avse- ende skiljer sig inte större och mindre kommuner från varandra. Det är vanligare att introduktionen omfattar () än att det genomsnittliga dagsverket uppgår till (). har inte kartlagt introduktionens längd men i den redovisning av vilken försörjningsform som kommunerna valt, framgår att den varierar från 18 månader eller mer. 48 kommuner, betalade 1999 någon typ av introduktionsersättning istället för försörjningsstöd till dem som genomförde intro- duktionen och det vanligaste var att introduktionsersättningen utgick . Arbetsförmedlingens medverkan har poängterats i utredningar, riksdagsbeslut och styrdokument. av kommunerna uppger också att man i stor utsträckning samarbetar med arbetsförmedlingen. Graden av samverkan skiljer sig markant mellan olika kommuner. 26 kommuner uppger att arbetsförmedlingen finns med både i kartlägg- ning av de mottagna, under introduktionen samt i hög grad i slutfasen av sfi:n. Dubbelt så många kommuner rapporterar istället att arbetsförmedlingen är med i kartläggningen, vid enstaka tillfällen och därefter i slut- fasen av sfi. Tio kommuner meddelar att arbetsförmedlingen kom- mer in först efter avslutad sfi. Mellan av kommun- erna avstår också från att svara på frågor om samverkan och det försvagar självklart resultaten. I något mindre än hälften av kom- munerna blir de kommunmottagna inskrivna vid arbetsförmedlingen som arbetssökande oavsett om de fått sfi-betyg eller ej men det är lika vanligt att de inte alls blir registrerade på arbetsförmedlingen. av kommunerna redovisar även att de samarbetar med , framför allt primärvård, psykiatrisk vård, mödra- och barnavård. Däremot är det mera sällsynt med samarbete med andra kommuner, trots att det skulle kunna öka möjligheterna att in- dividanpassa introduktionen. Bara var fjärde kommun samarbetar med en annan kommunförvaltning och var sjätte har samarbete med utbildningsanordnare i en annan kommun. Slutligen är det långt ifrån självklart att kommunerna följer upp introduktionen. Det vanligaste är tvärtom att man inte har gjort någon uppföljning () medan av kommunerna har gjort uppföljningar . Övriga kommuner har gjort det vid ett eller två tillfällen. Kom- munerna menar att uppföljningarna har lett till att introduktionen har blivit mer individualiserad, att samverkan med sfi, arbets- förmedlingen och sjukvården har förbättrats, att målen för intro- duktionen har förändrats och att organisationsförändringar har gjorts. Det är i synnerhet större kommuner som reviderat målen och förändrat organisationen. slutsatser av kartläggningen blev att målen om större individualisering av introduktionen och bättre samverk- an mellan aktörerna inte var uppfyllda i merparten av kommunerna. Därmed antog verket också att individens delaktighet i den egna introduktionen var allt för låg i allt för många kommuner. Verket ställde sig också frågande inför många av de betydande skillnader som kunde konstateras mellan kommunerna men kartläggningen kunde varken förklara variationerna eller fastställa vilka effekter de hade fått för dem som introducerats. 9.3.5Mycket ligger utanför kommunernas kontroll I ytterligare en rapport, Socialbidragsberoende 1998 bland ett urval av mottagna flyktingar (rapportserie 2000:21), gör ett försök att mäta effekterna av skillnader i arbetssätt i kommunerna. Förhoppningen är att man därigenom ska kunna klargöra vad det är som gör en introduktion väl fungerande, dvs.