sou · GRB325d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen ansåg att det var av lika stor vikt att det av humanitära skäl var påkallat att i största möjligaste utsträckning underlätta eget boende. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar kompensera de svårigheter denna boendeform ändå kunde komma att medföra för den inre utlänningskontrollen och för verkstäl- lighetsarbetet pekade utredningen på att nedsättning av dagersätt- ningen och bidraget till eget boende borde kunna komma till användning oftare än vad som dittills gjorts (a.a. s. 120 ff.). Utredningen lade även fram ett förslag om att bidrag till eget boende borde kunna nekas redan från början om det fanns särskilda skäl härför, dvs. i de fall det framstod som särskilt angeläget att beakta intresset av en god inre utlänningskontroll. Detta förslag ledde emellertid inte till något lagförslag från regeringens sida. Med facit i hand kan man nu konstatera att det har blivit svårare för att komma i kontakt med de asylsökande när så många bor i eget boende. Det förekommer t.ex. att den asyl- sökande uppger sig bo på en adress där han eller hon inte finns tillgänglig, s.k. brevlådeadress. Nedan redovisas statistik över hur många som bott i eget boende respektive på förläggning . Av siffrorna framgår att antalet som bor i eget boende visserligen ökar totalt sett men i förhållande till dem som bor på förläggning minskar antalet i eget boende. Även när det gäller bostadsersättning anser utredningen att det bör finnas utökade möjligheter att sätta ned sådan ersättning vid bristande medverkan i ett tidigare skede än vad nuvarande regler tillåter. Det är inte uteslutet att många asylsökande upplever det som en förmån att få bidrag till eget boende i stället för att endast hänvisas till att bo på förläggning. Förslaget ger således signaler om att samma förmåner inte bör vara tillgängliga för den grupp dokumentlösa som inte samarbetar för fastställande av sin identitet. Dessutom ökas tillgängligheten såvitt avser en problematisk grupp om nedsättning av bostadsbidraget medför att fler väljer att flytta till förläggningsboende. Utredningen har övervägt om personer som inte medverkar till fastställandet av sin identitet eller för att få nya resehandlingar helt skulle uteslutas från möjligheten att få bidrag till eget boende. Med hänsyn till att det finns begränsat med förläggningsplatser och Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar kostnaderna för ett sådant förslag skulle kunna bli stora har utredningen stannat vid att föreslå att bostadsersättning kan nedsättas helt vid fortsatt bristande medverkan efter det att nedsättning av dagersättning ägt rum. Utredningen har inte kunnat få fram statistiska uppgifter som visar i hur stor utsträckning bostadsersättning sätts ned enligt befintliga regler. Utredningen vill emellertid även här framhålla att en sådan möjlighet finns i fall där en utlänning vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Deltagande i organiserad verksamhet Enligt 4 § LMA skall i lämplig omfattning ge de asylsökande sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen meningsfull. Tanken med den organiserade verksamheten är att de asyl- sökande inte skall passiviseras i sysslolöshet under de ofta långa väntetiderna. Förutom svenskundervisning kan andra studier i viss utsträckning erbjudas. Det kan även bli aktuellt att delta i verksamhet utanför förläggningen. Utredningens övervägande i denna del För en person som inte samarbetar t.ex. genom att vända sig till sitt hemlands beskickning för att utverka nya resehandlingar eller som på andra sätt fördröjer verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut måste det framstå som en aningen märklig signal att han eller hon får fortsätta att gå i svenskunder- visning. Det vore vidare värdefullt för möjligheterna att kunna bedriva ett framgångsrikt återvändandearbete om studier som kunde vara till nytta vid hemkomsten kunde erbjudas i större utsträckning än som sker . Utredningen uppmuntrar därför en översyn av den närmare utformningen av den organiserade verksamheten, vilken inte varit möjlig att genomföra inom ramen för denna utredning. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar Den mest ingripande åtgärden för att komma till rätta med dokumentlösheten är möjligheten att ta en utlänning i förvar redan på den grunden att hans eller hennes identitet är oklar (6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL). I betänkandet Översyn av utlänningslagen (SOU 1988:1) anförde utredaren att det behövdes en lagändring, som gjorde det möjligt att ta en utlänning som inte har fått tillstånd att stanna i i förvar om han inte kan styrka sin identitet, för att förvarsinstitutet skulle bli ett effektivt instrument för att komma till rätta med identifieringsproblemen (a. a. s. 165). Utredaren underströk att en sådan regel skulle stå helt i överensstämmelse med de uttalanden som gjorts av . Frågan om frihetsberövande av flyktingar och asylsökande behandlades av efter att först ha utretts av en särskild arbetsgrupp. I de rekommendationer som exekutivkommittén antog fastslås att frihetsberövanden generellt skall undvikas och att de får tillgripas endast när detta har stöd av lag. Vidare gavs en uttömmande uppräkning av de situationer då frihetsberövande kan ske, bl.a. om det är nödvändigt för att fastställa en persons identitet eller när någon förstört sina resehandlingar eller identitetshandlingar eller använder förfalskad dokumentation för att vilseleda myndigheterna i det land som han eller hon söker asyl i (a.a. s. 163–165). Regeringen inskränkte utredningens förslag något eftersom det inte ansågs kunna krävas att en utlänning alltid skall kunna styrka sin identitet för att undgå ett beslut om förvarstagande. Regeringen ansåg att det var tillräckligt att utlänningen gjorde sannolikt att den identitet som han eller hon uppgav var riktig och uttalade att identiteten inte alltid kan anses oklar enbart därför att utlänningen saknar pass eller annan identitetshandling utan om utlänningens berättelse framstår som trovärdig och hans förklaring till att han eller hon saknar identitetspapper är sannolik bör även uppgifter om identiteten godtas. Regeringen underströk att den nya förvars- grunden naturligtvis borde utnyttjas med urskillning och återhåll- samhet (prop. 1988/89:86 s. 96). UNHCR:s uttalande om frihetsberövande av flyktingar och asylsökande gäller alltjämt. Därefter har UNHCR tagit upp frågan. reviderades t.ex. riktlinjerna om frihetsberövande av asylsökande. Även i de reviderade riktlinjerna anges att det är godtagbart att ta en asyl- Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar sökande i förvar om hans eller hennes identitet är oklar, om han eller hon har förstört sina rese- eller identitetshandlingar eller om han eller hon använt förfalskade handlingar i avsikt att missleda myndigheterna, förutsatt att andra till buds stående medel bedöms vara verkningslösa. Det går inte att få fram några statistiska uppgifter om hur många förvarsbeslut som fattas med stöd av den aktuella bestämmelsen. Den allmänna uppfattningen som redovisats vid kontakter med är dock att det fattas färre beslut om s.k. id- förvar än s.k. verkställighetsförvar. Skälet härtill kan bl.a. ha varit att det inte funnits tillräckligt med förvarsplatser. hade vid utgången av tillgång till 115 förvarsplatser. Enligt regleringsbrev till för , beslutat av regeringen , anslås emellertid resurser för 300 förvarsplatser, varför det knappast torde råda brist på förvarsplatser. Utredningen vill åter peka på befintliga möjligheter att komma till rätta med identifieringsproblemen. Här är förvarstagande en av flera möjliga åtgärder som berörda myndigheter kan använda. Med hänsyn till att antalet förvarsplatser i landet kommer att utökas kan inte längre brist på platser åberopas som skäl för att förvars- institutet inte används när det finns förutsättningar för det. Hur skall den aktuella gruppen identifieras En stor majoritet av de asylsökande saknar pass och ofta även andra identitetshandlingar. För att dessa personer skall bli föremål för de sanktioner som föreslås i detta avsnitt bör vissa omständigheter vara för handen. Det handlar dock om att göra en samlad bedömning av omständigheterna. Möjligheten att vidta de föreslagna åtgärderna bör inte endast kunna ske när det är fråga om en systematisk brist på medverkan. Redan om det framstår som uppenbart att personen i fråga inte talar sanning om det förhållandet att han eller hon saknar pass eller annan identitets- handling bör det bedömas som en bristande medverkan. Detsamma bör vara fallet om utlänningen inte medverkar till åtgärder som skulle kunna medföra att hans eller hennes identitet klarlades. Även en allmänt bristande vilja att vara utredaren behjälplig genom att lämna information till stöd för bedömningen av om en uppgiven identitet är korrekt bör anses utgöra en sådan brist på medverkan Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar som kan medföra att de föreslagna åtgärderna kan vidtas. Om en person uppger sig vilja medverka till att hans eller hennes pass eller annan identitetshandling visas upp är det väsentligt att mottag- ningshandläggarna inte godtar detta som ett bevis på att personen är villig att medverka till fastställandet av sin identitet. Det bör krävas av personen i fråga att han eller hon kan visa i konkret handling att viljan att medverka är uppriktig, t.ex. genom att hos mottagningshandläggaren göra allvarliga försök att få tag på släktingar, vänner etc. som kan vara behjälpliga med att sända hit identitetshandlingar som blivit kvar i hemlandet. Om en persons uppgift om sin vilja att medverka godtas utan vidare kan det annars hända att den asylsökande vid nästa sammanträffande med mottagningshandläggaren uppger att han eller hon trots stora ansträngningar inte lyckats få tag i sin vän eller släkting utan att mottagningshandläggaren har någon möjlighet att kontrollera om detta är riktigt eller inte. För att den asylsökande skall anses medverka till fastställande av sin identitet bör således krävas att han eller hon på ett aktivt sätt försöker bidra till att klarlägga densamma. Alla beslut enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. kan, enligt 22 § i samma lag, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 9.5.5Hur kan självmant återvändande stimuleras? Utredningens bedömning: uppmuntras att arbeta vidare med återvändandeprogram och söka samverkan med frivilligorganisationer i syfte att stimulera självmant åter- vändande. Renodlade finansiella bidrag bör inte betalas ut. Ett sätt att stimulera utlänningar som nekats uppehållstillstånd att återvända självmant till hemlandet är att ge dem någon form av ekonomiskt bidrag för att underlätta den där. Förutom att formlöst ge mindre belopp för att täcka utlänningens kostnader under resan från har vi här i landet endast begränsad erfarenhet av kontantbidrag. och 1998 utfärdades tidsbegränsade förordningar (SFS 1997:127 och 1998:230) om bidrag till resor från för bosättning i annat land för utlänningar som vägrats uppehållstillstånd och som saknade medel Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar att själva bekosta resan till bosättningslandet samt uppehället där efter ankomsten. Den första förordningen gällde fr.o.m. t.o.m. och den andra tog vid fr.o.m. och gällde t.o.m. . De infördes dels med tanke på det stora antalet medborgare från dåvarande , som utan egen förskyllan blivit kvar i efter det att de fått avslag på sina ansökningar, dels med tanke på medborgare från , men även t.ex. personer från omfattades av förordningen. Bidrag kunde ges i de fall då beslutet inte kunnat verkställas från det att det vunnit laga kraft eller om utlänningen tidigare beviljats tidsbegränsat uppehålls- tillstånd antingen p.g.a. tillhörighet till en grupp som regeringen ansett vara i behov av tillfälligt skydd i landet (2 kap. 4 a § UtlL) eller p.g.a. verkställighetshinder. Bidrag utgick inte om utlänningen själv medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas genom att hålla sig undan eller på något annat sätt. Bidrag utgick med maximalt per vuxen och per familj. Enligt uppgift i propositionen Verkställighet och återvändande – en del av asylprocessen (prop. 1997/98:173 s. 50) bifölls nästan samtliga ansökningar som ingavs. I propositionen angavs också att det beviljades totalt 95 åter- vändandebidrag. Därefter fanns en tidsbegränsad förordning (SFS 1999:707), som gällde från t.o.m. , om bidrag till medborgare i som kom från provinsen . Enligt denna förordning kunde personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd p.g.a. förhållandena i Kosovo och som ville återvända hem men saknade medel att själva bekosta återvändandet beviljas bidrag i samma storleksordning som de bidrag som lämnats enligt de tidigare förordningarna. Dessutom fick bidrag till resekostnad lämnas med högst per person. Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden tog i sitt betänkande (SOU 1997:128) bl.a. upp frågan om ekono- miska bidrag och anförde att det finns betydande invändningar mot att ge renodlade finansiella bidrag. Som skäl för denna uppfattning anförde utredaren bl.a. att människor som valt att lämna sitt hemland för att bosätta sig i ofta har en stark vilja att få stanna här och att de levnadsbetingelser som erbjuds här ofta är förmånligare än i hemlandet. Detta medför att ett finansiellt bidrag – för att nå resultat – måste vara betydande. Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar också att det var förenat med svårigheter att hitta den rätta nivån för ett sådant bidrag, eftersom den måste vara tillräckligt hög för att få avsedd effekt men inte så hög att bidragen får utlänningar att söka sig till i stället för till andra länder. Vidare uppmärk- sammade man att bl.a. UNHCR pekat på de negativa reaktioner som kan möta utlänningen i hemlandet om han eller hon återvänder med för de lokala förhållandena betydande tillgångar. Utredaren ansåg att stöd för att underlätta för dem som nekats uppehålls- tillstånd i att frivilligt lämna landet i stället borde ges genom stöd till och samarbete med de humanitära frivilligorganisa- tionerna och (). Strukturerade åtgärdsprogram, som så långt det är möjligt innehåller åtgärder under i stort sett hela perioden från det att utlänningen kommer till till dess att han eller hon haft möjlighet att finna sig till rätta i sitt hemland, borde eftersträvas enligt utredaren (a.a. s. 81–82). I propositionen Verkställighet och återvändande (prop. 1997/98:173) instämde regeringen i utredarens bedömning såvitt gällde ekonomiska bidrag och anförde att det är förenat med såväl principiella betänkligheter som praktiska svårigheter att erbjuda dem som har nekats uppehållstillstånd i mer betydande finansiella bidrag för att de självmant skall kunna lämna landet. Regeringen stödde även utredningens förslag om att integrerade åtgärdsprogram i samarbete med frivilligorgani- sationerna borde erbjudas och uttalade bl.a. följande. Först och främst bör stöd inte utformas på ett sådant sätt att dess syfte kan missuppfattas av den avvisade eller utvisade. Syftet med ett stöd är att underlätta ett återvändande för utlänningar som fått ett beslut om avvisning eller utvisning. Sådana utlänningar skall erbjudas möjligheten att delta i program som både syftar till ett värdigare återvändande och en ny etablering i hemlandet. Regeringen underströk att deltagande i de aktiviteter som skulle erbjudas genom samarbete med frivilligorganisationerna eller IOM, t.ex. information, rådgivning, viss utbildningsverksamhet före hemresan eller återintegrationsverksamhet i ankomstlandet borde vara helt frivilligt. När det gällde samarbetet med frivilligorganisationerna fann regeringen däremot inte tillräckligt underlag för att föreslå en mer fast samverkan. Flera remissinstanser hade uttryckt tveksamhet både vad gällde samverkan med de verkställande myndigheterna och i fråga om att ta emot ekonomiskt stöd för medverkan i återvändandeverksamhet (prop. 1997/98:173 s. 48, 52 och 55). Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar I delrapport 3 av sökandeundersökning, som presenterades , framgår att utvecklingen av återvändandeprogram är i en inledningsfas och att en svårighet bl.a. varit att ett sådant program förutsätter större grupper av återvändande till ett land och att detta ofta inte är fallet. Av denna rapport framgår vidare att verket haft visst samarbete med IOM och ett par frivilligorganisationer i samt att det före- kommer viss lokal samverkan med frivilligorganisationer i . I rapporten hänvisas till att regeringen i prop. 1997/98:173 (s. 56) uttalat att verket tillsammans med frivilligorganisationerna bör undersöka formerna för en eventuell samverkan i återvänd- andefrågor och att formerna för ett sådant stöd bör kunna regleras i samband med regeringens löpande uppföljning och styrning av verkets verksamhet. I rapporten ges vidare flera förslag på hur skulle kunna arbeta vidare med återvändande- program och samverkan med frivilligorganisationer. Först efterlyses en vision om hur samarbete och samverkan med frivillig- organisationer och invandrarnas egna organisationer skall utvecklas jämte en utveckling av strategier och mål för arbetet med åter- vändandeprogram. En sådan vision bör, enligt rapporten, tas fram i samråd med dessa organisationer och förnyade diskussioner bör därför tas upp med dem samt med SIDA. Vidare föreslås att lägger upp en erfarenhetsbank på verksnätet där goda erfarenheter av samverkan med frivilligorganisationer m.m. redovisas och där information ges om hur den enskilde utlänningen skall gå till väga för att få hjälp. Informationen kan sedan användas vid motivationssamtal som förs mellan mottagningshandläggare och utlänningar som fått avvisnings- eller utvisningsbeslut. I rapporten förordas även kunskapsinhämtning om hur andra länder arbetar i dessa avseenden och ett aktivt deltagande från verkets sida inom EU-arbetet. Slutligen föreslås att en person inom verket bör utses som nationellt ansvarig för samverkan med frivilligorganisa- tioner och invandrarnas riksorganisationer m.fl. har i samarbete med och utarbetat ett avtal med IOM, som i sin tur förhandlat fram ett avtal med den av UNHCR godkända turkiska frivilligorganisationen (). Avtalet rör den rent praktiska hanteringen av transitering. Avtalen gör det möjligt för asylsökande som vill återvända till norra att göra det via . En person som inte frivilligt vill återvända kan dock inte skickas hem med hjälp av dessa avtal. Sedan det blev möjligt att på Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar detta sätt återvända till norra har praxis förändrats beträffande personer därifrån. beviljades personer därifrån uppehålls- tillstånd även om de saknade skyddsskäl eftersom det inte fanns någon möjlighet för svenska myndigheter att hjälpa dem att återvända hem. Uppehållstillstånd beviljades då av humanitära skäl. beviljas i normalfallet inte längre uppehållstillstånd i av denna anledning. De allra flesta av de personer som utredaren samtalat med, och som arbetar antingen vid någon av de berörda myndigheterna eller som juridiskt företräder utlänningar som har ett avvisnings- eller utvisningsbeslut eller som stöder dem på frivillig basis, har uttalat skepsis mot kontantbidrag antingen av principiella skäl eller på grund av de praktiska svårigheter ett sådant system medför. Den tveksamhet som redovisades i betänkandet Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (SOU 1997:128) gentemot bidrag av detta slag har således visst stöd. Enligt utredningens mening är kontantbidrag varken ett lämpligt eller särdeles verkningsfullt instrument för att stimulera självmant återvändande. Något förslag i detta hänseende läggs alltså inte fram. Återvändandeprogram, anser utredningen däremot kan förordas såväl av humanitära skäl som från effektivitetssynpunkt. De erfarenheter som finns är dock att det i praktiken inte är helt okomplicerat för att få till stånd en samverkan med frivilligorganisationer m.fl. vilket är en förut- sättning för att återvändandeprogrammen skall lyckas. De förslag som tagit fram i den rapport som beskrivs ovan synes vara ett steg i riktning mot att arbeta mer aktivt för en sådan samverkan. Utredningen finner inte anledning att komma med några konkreta förslag till hur återvändandeprogram bör utformas utan nöjer sig med konstaterandet att nu börjat arbeta med dessa frågor, vilket utredningen finner angeläget. Utredningens bedömning: Utredningen förordar en aktiv svensk policy vad gäller återtagandeavtal, i nära samarbete med övriga EU-länder. I avsnitt 9.3.3 berörs problematiken med länder som inte tar emot sitt lands medborgare och vilka åtgärder som kan bli aktuella att Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar vidta från UD:s sida. En av de nämnda åtgärderna är att träffar ett s.k. återtagandeavtal med landet i fråga för att i förläng- ningen kunna öka antalet beslut som kan verkställas. Återtagandeavtal är överenskommelser stater ingår mellan sig för att reglera former och skyldigheter att återta personer. Vanligtvis omfattar avtalen egna medborgare, tredje lands medborgare samt statslösa. Ofta reglerar avtalen också hur eventuell transitering kan gå till från den ena parten genom den andra till ett tredje land, vilket normalt är den transiterades hemland. Syftet med avtalen är att fastställa den procedur som berörda myndigheter är hänvisade till i återtagandefrågor. Att stater skall återta sina egna medborgare följer av en folkrättslig förpliktelse, som flertalet stater erkänner. Återtagande- avtalet kan sägas bekräfta denna förpliktelse. När det gäller medborgare i tredje land och statslösa finns inte samma stöd i folkrätten för stater att återta dessa personer. Även om många stater anser att det finns fog för att återta även personer ur dessa kategorier är omfattningen av denna skyldighet oklar. I dessa fall är det den bilaterala regleringen som avgör om det finns en skyldighet att återta sådana personer eller inte. har ingått återtagandeavtal med , , , , , , , och . Avtal är nära förestående med stadsförbundet och , och . Den nordiska passkontroll- överenskommelsen reglerar vidare återtagandeskyldigheten mellan de nordiska staterna. Genom Amsterdamfördragets ikraftträdande har EG fått kompetens att ingå återtagandeavtal för medlemsstaternas räkning. Rådet beslutar om mandat för kommissionen att förhandla dessa överenskommelser som sedan blir bindande för medlemsstaterna. Med EG som part i ett återtagandeavtal med tredje land kan medlemsstaterna samlat uppträda med större tyngd jämfört med att de förhandlar var för sig ett bilateralt avtal. Kommissionen har fått mandat att förhandla med , , , , , , , och . Inget avtal har ännu trätt i kraft. Vid toppmötet i underströk medlemsstaterna den allt större vikt man fäste vid gemenskapsavtalen, bl.a. som en del av förbindelserna med tredje land. Avtalen ingått har i absolut flertalet fall svarat mot ett behov att reglera återtagandevillkoren inför dessa Arbetet med att fastställa identitet och få fram resehandlingar staters framtida medlemskap i . I stor utsträckning har avtalen också ingåtts på dessa staters egna initiativ. Till bilden hör att återtagandeavtalen är resurskrävande och tar att förhandla fram. Dessutom är de länder som är allra mest angelägen att sluta avtal med inte alltid särskilt intresserade av att sluta återtagandeavtal eller kräver ekonomiska motprestationer t.ex. i form av bistånd, som inte varit beredd att ge dem. Inom EU har kommissionen visat sig lyhörd för de krav och önskemål som förs fram i bilaterala avtals- förhandlingar eller på annat sätt. Därmed har förväntningar skapats i tredje land, vilket för framtiden bör tas med i beräkningen.