sou · GRB385d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Figuren visar premien vid olika åldrar om målpensionen, den pen- sion en person ska få vid , ökar från till . PA 03 är däremot ett försäkringsanpassat pensionsavtal som medger en ny beräkningsteknik för . I PA 03 har man frångått livräntetekniken och använt sig av en fribrevsteknik. Fri- brevets storlek regleras inte i avtalet, som livräntan i PA-91, utan av vad som betalats in för förmånen. Med fribrevsteknik betalas pre- mierna inte heller genom en engångspremie utan med löpande . Premierna slås i stället ut på kommande år. För en anställd som får en löneökning tidigt i arbetslivet finns att plocka in ökningen på. För en anställd vars löneökning sker sent i arbets- livet skall premien betalas in . Diagram 12.2 Förenklad bild över intjänande och enligt PA 03 Figuren visar tekniken att premierna fördelas över kommande år. Beräkningen av premierna bygger på de uppgifter som levereras av arbetsgivarnas lönesystem till SPV:s system för automatisk matrikel- föring, MAREG. Maskinella överföringar från lönesystemen startade . Tid före eller tid före den anställdes första anställningsdag måste därför aktualiseras. Med be- greppet aktualisering avses att SPV samlar in och registrerar den anställdes samtliga anställningsuppgifter samt beräknar dennes tjänste- tid. startade SPV en verksamhet i där man arbetar med så kallad totalaktualisering. Totalaktualiseringen omfattar alla som hade en öppen statlig anställning . En tilläggsaktualisering kommer sedan att ske av alla som anställts i staten . Om SPV erhåller de uppgifter som be- hövs för aktualiseringen kommer denna enligt SPV:s beräkningar att vara avslutad /2005. För att kunna beräkna helt korrekta fribrev enligt PA 03 måste alla som omfattas av avtalet aktualiseras. För de som inte är aktuali- serade beräknas premierna avseende tjänstetiden schablonmässigt. Enligt premieförordningen skall premierna huvudsakligen betalas som preliminära och slutliga . SPV beräknar preliminära före det år premierna avser. Beräkningen sker utifrån uppgifter om respektive arbetsgivares per- sonalsammansättning vid utgången av andra året före premieåret. I detta avsnitt använder vi som exempel på premieår. Om skall beräknas för sker beräkningen på uppgifter som lämnas till SPV och som avser anställda per . Eftersom premieberäkningen görs på upp- gifter som ligger före själva premieåret görs det vid beräk- ningen antaganden om ändringar i anställnings- och löneuppgifter. Om dessa antaganden inte stämmer med den verkligen utveck- lingen hos arbetsgivarna kommer den preliminära och den slutliga premien att skilja sig åt. Vid bestämmande av preliminär premie tar NSA, som beslutar om premierna, hänsyn till försäkringstekniska riktlinjer, premierabatter m.m. Den preliminära premien beräknas först individuellt för varje anställd. Beräkningarna läggs sedan samman till en total premie per arbetsgivare och jämförs med bruttolönesumman och anges som en procentsats. Med hjälp av denna procentsats räknar arbetsgivaren själv ut hur mycket som skall betalas in till SPV. NSA lämnar arbetsgivarna en prognos under premieåret över den slutliga premien. Prognosen slutliga bygger på uppgifter avseende 2001 som SPV får in . Eftersom premieberäkningen sker utifrån ett genomsnitt av de som föregår beräkningsåret, 1997–2001, finns rätt löneuppgifter med i prognosen. Det är emellertid fortfarande okänt vilka personalför- ändringar som kommer att ske . Detta vet SPV först . får SPV tillgång till anställningsuppgifterna . Först nu kan SPV beräkna de korrekta premierna . När NSA beslutar om de slutliga premierna tar NSA återigen hän- syn till försäkringstekniska riktlinjer och premierabatter. Om den slutliga premien skiljer sig från den preliminära skall mellanskill- naden återbetalas till arbetsgivaren respektive betalas in till SPV . 13Uppkomsten och införandet av försäkringsmodellen Innan försäkringsmodellen infördes finansierades de statliga av- talsförmånerna genom ett schablonmässigt lönekostnadspålägg för de statliga myndigheterna. Lönekostnadspålägget var ett av reger- ingen bestämt procentuellt pålägg på lönesumman som var lika stort för alla myndigheter oavsett personalstruktur. Det omfattade både lagstadgade socialförsäkringsavgifter och avgifter som följde av kollektivavtal. Den statliga pensionsavgiftens andel av lönekost- nadspålägget fastställdes i en särskild ordning och inbetalades till statsbudgetens inkomsttitel Statliga pensionsavgifter, netto. Utbe- talningen av förmånerna finansierades sedan från denna inkomst- titel och socialförsäkringsavgifterna för de statligt anställda omför- des till motsvarande inkomsttitlar. Systemet förändrades så att varje myndighet betalar socialförsäkringsavgifter för sina anställda. Dessa avgifter förs direkt till motsvarande inkomsttitlar. När det infördes en bruttobudgetering i staten överfördes utgifterna för de utbetalda förmånerna till ett särskilt anslag under utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv. Detta anslag är det numera under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning uppförda anslaget Statliga tjänstepensioner. Det tidigare finansieringssyste- met saknade en försäkringsteknisk koppling mellan de avgifter som betalades in och de pensionsförmåner som betalades ut. Staten re- dovisade i stället de faktiska pensionsutbetalningarna direkt över varje års budget. Systemet med lönekostnadspålägg förutsatte att det fanns en balans mellan anställda och antalet statspensionärer. anförde den dåvarande regeringen att utvecklingen av åldersstrukturen på arbetsmarknaden skulle komma att medföra en förskjutning mot ett större antal pensionärer i förhållande till an- talet aktiva. Denna utveckling ansågs kunna leda till att staten be- hövde ta ut högre lönekostnadspålägg för att staten skulle kunna Uppkomsten och införandet av försäkringsmodellen betala de ökade pensionskostnaderna. För att minska de negativa effekterna av en ojämn fördelning mellan antalet aktiva och stats- pensionärer och för att få en bättre bild av framtida pensionsåta- ganden uttalade regeringen att beredskapen inför den kommande situationen borde förbättras och att finansieringen av den statliga tjänstepensionen1 borde utredas (prop. 1988/89:150). Någon ut- redning tillsattes dock inte i detta skede. När regeringen pre- senterade principer för den finansiella styrningen av statsförvalt- ningen (prop. 1991/1992:100 bil 1) uppgav denna att det dåvarande systemet – med personalkostnader som avräknades kollektivt från en inkomsttitel för samtliga myndigheter – istället borde redovisas i anslutning till respektive myndighet. Härigenom skulle personal- omkostnaderna inte betalas som en schablon utan avse de faktiska personalkostnaderna för de anställda. Myndigheterna skulle i fram- tiden ges ett tydligare kostnadsansvar för samtliga personalomkost- nader. Regeringen föreslog att en utredare skulle tillsättas med uppgift att studera förutsättningarna för att införa arbetsgivarav- gifter för statliga myndigheter för att göra den statliga arbetsmark- naden jämförbar med övrig arbetsmarknad samt för att tydliggöra kostnadsbilden för myndigheterna. kompletteringspro- position redovisade regeringen sin syn på behovet av en redovis- ning av statens pensionsåtagande och anförde att den då rådande redovisningsmetoden av löpande pensionsutbetalningar medförde att det var okänt vilket samlat pensionsåtagande staten hade samt hur stora de framtida pensionsutgifterna skulle bli. För att få ett bättre underlag för en långsiktig strategi för de statliga utgifterna samt klargöra förutsättningarna för finansieringen av pensionsåta- gandena anförde regeringen vidare att statens samlade pensions- skuld borde kunna redovisas och de löpande utgifterna på medellång sikt borde kunna uppskattas med ökad noggrannhet. Det tillades att inriktningen för detta borde vara att statens samlade pensionsåtagande skall kunna konsolideras utifrån en redovisning av respektive myndighet. 1992 uppdrog regeringen åt () och SPV att i samråd utreda och lämna förslag till utformningen av en be- räkning och redovisning av statens åtagande i form av tjänstepen- sioner inom statsförvaltningen. SPV uppdrogs att särskilt utreda möjligheterna att på lång sikt beräkna utgifterna för tjänstepensio- ner och att beräkna värdet av statens pensionsåtagande. 1 Vi har valt att genomgående använda ordet tjänstepension, trots att denna tidigare benämndes statlig kompletteringspension. Uppkomsten och införandet av försäkringsmodellen nade – i samråd med RRV – en rapport i vilken föreslogs ett infö- rande av en försäkringsmodell. förordnades en särskild utredare att pröva förutsättningarna för ett system med arbetsgivaravgifter och avgifter som följer av kollektivavtal för statliga myndigheter (dir 1993:89). Utgångspunkten för utred- ningen var de rapporter RRV och SPV avlämnat. Enligt direktiven skulle så långt som möjligt särlösningar för den statliga arbets- marknaden undvikas, för att göra den statliga arbetsmarknaden mer jämförbar med marknaden i övrigt. Utredaren redovisade sitt slut- betänkande (SOU 1995:9) att finansieringen av statens avtalsförsäkringar skulle ersättas med ett system med för- säkringsmässigt beräknade . I budgetpropositionen föreslog regeringen en reformering av systemet enligt utred- ningens förslag. Övergången från lönekostnadspålägg till försäkringstekniska var ett led i det delegerade arbetsgivaransvaret. I detta låg även att de statliga myndigheterna från och med /94 finansierades med ramanslag. Detta innebär att och regeringen sätter en ekonomisk ram för myndigheterna, som inom denna ram själva kan utforma verksamheten. Inom denna ram skall myndigheten även ta de finansiella konsekvenserna av föränd- ringar i de statliga kollektivavtalen. Eftersom ändringar i kollektiv- avtalen inte påverkar beräkningen av anslagen ändrades regerings- formen så att kollektivavtalen inte längre behöver godkännas av . I sammanhanget ändrades även till , som skall arbeta på övriga myndigheters uppdrag, vilket kommer till uttryck i att det leds av ett arbetsgivar- kollegium som representerar andra myndigheter. 13.2Problem vid införandet och tillämpningen av modellen Omläggningsåret av finansieringen skulle vara neutral för myndig- heterna. Regeringen gjorde därför en preliminär teknisk justering av myndigheternas förvaltningsanslag i budgetpropositionen för . Det visade sig emellertid att de beräkningar som gjordes för justeringen inte överensstämde med de försäkringstek- niska kostnaderna för försäkringarna. Framförallt hade sparpre- mien underskattas. Regeringen beslutade att de preliminära som myndigheterna betalat in även fick utgöra de slutliga Uppkomsten och införandet av försäkringsmodellen premierna och samma nivå för premierna tillämpades för premie- . Försäkringsteknisk korrekt beräknade kom därför att tillämpas först . Efter med det nya systemet anförde regeringen (prop. 1998/99:1) att det borde tillsättas en utredning på grundval av erfarenheterna . En sådan utredning skulle också lägga fram ett förslag om förändringar i systemet som förenar ett bibe- hållande av dess syfte med möjligheterna att ge myndigheterna rimliga planeringsförutsättningar. Regeringen gav NSA i uppdrag att göra en översyn av systemet för att förbättra myndig- heternas planeringsförutsättningar. I sin rapport (dnr Ju1999/2657) uttalade NSA att vissa åtgärder som hade vidtagits skulle leda till för myndigheterna som i rimlig grad uppfyller de krav re- geringen ställt. lämnade revisorer en rapport /02:11 till . revisorer hade på eget initiativ gjort en granskning av finansieringen av de statliga avtalsförsäkringarna. I rapporten anförde revisorerna att regeringen borde införa ett nytt system för finansieringen av de statliga avtalsförsäkringarna. Revi- sorerna pekade i sin rapport på att de som myndigheterna betalar in kan variera kraftigt beroende på ålders- och lönestruktu- ren hos myndighetens personal. De menade att variationen av pre- mierna drabbar framförallt mindre myndigheter och försvårar deras ekonomiska planering. Revisorerna anförde vidare att det föreligger en risk för åldersdiskriminering vid nyanställning och löneförhand- ling avseende äldre personer eftersom premien blir dyrare med stigande ålder. Revisorerna granskade därför i sin rapport premie- beräkningen för de statliga avtalsförsäkringarna med inriktning på ålderns och lönens inverkan på premiekostnaden samt systemets effekter för myndigheternas ekonomiska planering. revisorer föreslog i rapporten bland annat följande förändringar i dagens modell. Det bör införas ett premiemaximeringssystem för att i viss mån utjämna premierna mellan myndigheterna Det bör vidtas åtgärder för att stabilisera premiekostnaderna för arbetsgivarna. Detta skulle kunna ske genom att beräkning av premierna sker löpande . NSA:s roll bör förändras i viss mån. NSA:s kanslifunktion bör överflyttas från SPV till NSA. NSA bör bli föremål för årlig re- Uppkomsten och införandet av försäkringsmodellen vision i likhet med andra myndigheter och representationen i NSA bör breddes med representanter från de myndigheter som belastas med SPV bör förbättra sitt stöd, i form av beräkningar och progno- ser, till myndigheterna I budgetpropositionen uttalade regeringen att reformen borde utvärderas i syfte att bland annat åstadkomma bättre eko- nomiska planeringsförutsättningar för myndigheterna och att mot- verka de eventuella snedvridningar som nuvarande system kan medföra. beslutades att en särskild utredare skulle tillsättas med uppdrag att se över finansieringen för försäkrings- modellen. Översyn av systemet för finansiering av de Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall genomföra en översyn av nuvarande mo- dell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Översynen skall vara inriktad på att motverka de eventuella snedvridningar som nuvarande system kan medföra och att förbättra myndigheternas möjlighet att förutse kostnaderna för avtalsförsäkringar till sina anställda. Statens åtagande för avtalsförsäkringarna till de anställda bestäms genom kollektivavtal. Såväl de totala kostnaderna som varje anställds förmåner måste därmed ses som givna vid utformningen av den mo- dell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Modellen är ett sätt att inom staten fördela kostnaderna för statens åtagande. Det finns ett mindre antal icke-statliga arbetsgivare, som är an- slutna till det statliga finansieringssystemet. Utformningen av mo- dellen får därmed betydelse även för dem. Huvudregeln för finansiering av de statliga avtalsförmånerna är att varje myndighet betalar för de förmåner som dess an- ställda intjänar rätt till. Premierna tillförs en inkomsttitel på stats- budgeten. De utgående förmånerna belastar ett särskilt anslag. Från denna huvudregel finns undantag som innebär att respektive myn- dighet inte betalar efter hand utan betalar förmånen när den faller ut. Myndigheten är i detta avseende en så kallad självför- säkrare. Detta gäller framför allt för affärsverken, som betalar tjänstepensionerna på detta sätt och som gör reservering i sina bok- slut för framtida pensionsutbetalningar. betalar pen- sioner för de personer vars sista statliga anställning var hos verket, medan anslaget belastas för pensioner till personer vars sista statliga anställning var hos en myndighet, som inte är självförsäkrare. Modellen med omfattar pensioner, gruppliv och person- skadeersättning. Dessa förmåner betalas ut från staten när förmå- nen förfaller till betalning till förmånstagaren. Utanför modellen ligger t.ex. de avgiftsbestämda förmånerna kompletterande ålders- pension och individuell ålderspension. Medlen till dessa betalas lö- pande ut från staten och fonderas utanför staten. Modellen är ett led i det delegerade arbetsgivaransvaret. Myndig- heterna skall ha det fulla kostnadsansvaret såväl för ingångna kollek- tivavtal som för sin lokala arbetsgivarpolitik. Modellen skall även vara ett hjälpmedel vid styrningen av myndigheternas personalpoli- tik. Det är därför önskvärt att det är lätt för myndigheterna att se sambandet mellan sin personalpolitik och sina . De statliga myndigheter som inte är självförsäkrare måste vara anslutna till systemet med . Rätten att undanta vissa an- ställda från den statliga pensionsrätten är starkt begränsad. Det finns därmed ingen risk för ett moturval, det vill säga att en myndighet undantar sådana arbetstagare som det till följd av utjämningen skulle betalas högre för än som motsvarar deras intjänade pensions- rätt, från statlig pensionsrätt. Det kan därför göras vissa avvikelser från principen att premien för varje anställd skall motsvara värdet av hans eller hennes avtalsförmåner. Man kan, till exempel för att uppnå vissa personalpolitiska mål, omfördela kostnaderna inom kollektivet av statliga myndigheter. Exempelvis tillämpas könsneutrala i det nuvarande systemet för finansiering av de statliga tjänstepensionerna. Möjligheten att införa en åldersutjämning av premierna behöver inte heller avvisas uteslutande på grund av risken för moturval. Det nuvarande systemet för finansiering av de statliga avtalsförsäk- ringarna infördes . Systemet, som det kommer till uttryck i förordningen (1997:908) om för statens avtals- försäkringar, utgår från att premien och varje anställd skall motsvara den pensionsrätt som den anställde tjänat in just . Denna pensionsrätt beräknas efter utgången av året, när () har fått uppgift om lön, anställningstid m.m. Systemet är därför uppbyggt med preliminära och slutliga . De preliminära premierna beslutas före det år premierna avser. De baseras på anställningsuppgifter till och med året före beslutsåret och i övrigt på prognoser. Den slutliga premien fastställs året den avser och skillnaden mot inbetalda preliminära skall regleras före utgången av maj. Beräkningen av i det nuvarande statliga systemet har av- vikit från hur för pensionskostnader beräknas inom andra sektorer av arbetsmarknaden. En av orsakerna till detta är att i det nuvarande pensionsavtalet, PA-91, är reglerna för bestämning av den ålderspensionsförmån, egenlivränta, som en anställd får vid avgång före pensionsåldern, inte anpassade till att de skall kunna ligga till grund för en premieberäkning. Det övergripande ansvaret för systemet har (). NSA består av fyra ledamöter, som utses av regeringen. Varje ledamot har en ersättare. Två av ledamöterna, däribland ordföranden, utses efter förslag av . Kanslifunktionen utförs av SPV. I kanslifunktionen ingår bl.a. att debitera de av NSA beslutade premierna. SPV lämnar i sin årsredo- visning uppgifter om utbetalda förmåner, inbetalda , pensions- skuld m.m. Dessa uppgifter ligger till grund för årsredovisningen för staten. NSA lämnar en särskild årlig redovisning över de statliga avtalsförsäkringarna . Denna innehåller bland annat en mer ingående analys av systemets intäkter, kostnader och för- pliktelser. SPV:s årsredovisning granskas av . NSA:s årliga redovisning revideras inte. ingick och dess motparter ett nytt pensionsavtal, PA 03, som avses träda i kraft . Avtalet har ingåtts under förbehåll av regeringens godkännande och regeringen har i budgetpropositionen för (prop. utgiftsområde 2) hemställt om bemyndigande att god- känna avtalet. Avtalet liknar i vissa avseenden mer pensionsavtal på andra sektorer av arbetsmarknaden än vad PA-91 gör. En av avsik- terna med avtalet är att det skall ge myndigheterna en bättre kontroll över sina kostnader. Pensionsavtalens relation till premieberäkning I PA-91 bestäms förmånerna utifrån löner, anställningstid m.m. utan hjälp av något premiebegrepp. I PA 03 beräknas i vissa fall den förmån som en anställd är be- rättigad till med hjälp av , som beräknas på ett i avtalet föreskrivet sätt. Detta gäller till exempel då en anställd avgår före pensionsåldern. Regeringen gav NSA i uppdrag att göra en översyn av systemet för att förbättra myndigheternas planeringsförutsättningar. I sin rapport (dnr Ju1999/2657) uttalade NSA att vissa åtgärder som hade vidtagits skulle leda till för myndigheterna som i rimlig grad uppfyller de krav regeringen ställt. Regeringen gav vidare () i uppdrag att följa upp om övergången till den nya finansierings- modellen varit kostnadsneutral för myndigheterna. ESV:s rapport (dnr Fi2001/2234) låg till grund för justeringar av förvaltningsanslag i budgetpropositionen för (prop. 2001/02:1 volym 1 av- snitt 9.2). Vissa problem med nuvarande system I budgetpropositionen för (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2, avsnitt 6.3) har regeringen uttalat att nuvarande modell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna de statliga avtalsförsäkringar bör ses över i syfte att förbättra myndigheternas planeringsförutsätt- ningar och att motverka de eventuella snedvridningar som nuvaran- de system kan medföra. revisorer har även i en rapport till (rapport /02:RR21) framfört vissa synpunkter och förslag om modellen. Avvikelser mellan preliminära och slutliga De preliminära premierna beslutas på grundval av anställningsupp- gifter till och med före det år premierna avser och i övrigt på prognoser, medan de slutliga premierna baseras på an- ställningsuppgifter till och med det år premierna avser. Till detta kommer att premien slutligt fastställs först i april året efter och att regleringen skall ske . PA 03 har samma definition på pensionsunderlag och pensions- grundande tjänstetid som PA-91. Dessa begrepp är utgångspunkt för beräkning av de förmånsgrundade pensionsförmånerna. Bytet av avtal från PA-91 till PA 03 medför således ingen ändring i fråga om de tidpunkter vid vilka de uppgifter som behövs för premie- beräkningen kan vara tillgängliga. Instabilitet mellan åren för de slutliga premierna I PA-91 är pensionsförmånerna vid avgång innan rätt till pension inträtt så kallade livräntor. Reglerna för livräntor medför att ökningen av pensionsrätten med anställning består av två delar. Den ena delen utgörs av värdet av att få tillgodoräknas som pensionsgrundande tid. Den andra delen ut- görs av att pensionsunderlaget i förekommande fall ändras och där- med värdet av den pensionsrätt som intjänats . På grund av att ökningstakten för pensionsunderlaget kan skilja sig åt mellan åren, kommer denna andra del av premien att variera. Detta gör att det är svårt för myndigheterna att inför ett verk- samhetsår förutse sina och gör även att premierna på myndighetsnivå kan visa en instabilitet mellan åren. I PA 03 är förmånen för den som avgår innan han eller hon fått rätt till pension ett så kallat fribrev. Reglerna för fribrev förväntas medföra att premien blir mindre känslig för ändringstakten för pensionsunderlagen än vad som följer av reglerna i PA-91. Svårighet att vid nyanställning förutse framtida Pensionspremien för en nyanställd, som inte har någon medförd pensionsrätt från en tidigare anställning, består vid beräkning enligt reglerna i PA-91 endast av den nämnda första delen och blir därför väsentligt lägre än vad den blir i fortsättningen, vilket kan medföra att myndigheten får en felaktig bild av värdet av an- ställningsförmånerna. Vid beräkning enligt reglerna i PA 03 för- väntas detta problem inte uppstå. Premierna är i regel högre för äldre arbetstagare Hur den intjänade pensionsrätten ökar följer av pensionsavtalet. Pensionsavtalens regler tenderar att göra ökningstakten högre för äldre arbetstagare än för yngre. Eftersom de gällande reglerna utgår från att premien för varje anställd skall motsvara värdet av den pensionsrätt som tjänas in , är premien i de flesta fall betydligt högre för äldre arbetstagare. Värdet av den pensionsrätt som en anställd tjänar in enligt det statliga pensionsavtalet PA-91 bestäms av såväl pensions- underlaget som ökningstakten på pensionsunderlaget. För två an- ställda med olika ålder men med samma pensionsunderlag och samma ökning av pensionsunderlaget från föregående år är värdet av den pensionsrätt som tjänas in högre för den äldre.