sou · GRB382d2 · 2004-01-01 00:00:00 — En näringsidkare är enligt 19 § första stycket produktsäkerhets- lagen skyldig att på anmaning av en tillsynsmyndighet eller av KO avge yttrande och lämna upplysningar i ett ärende enligt lagen. Näringsidkaren är även skyldig att tillhandahålla handlingar, varuprover och liknande, som kan ha betydelse för utredningen. Om en sådan anmaning inte följs kan enligt andra stycket vite föreläggas. Av 24 § första stycket produktsäkerhetslagen följer att motsvarande skyldigheter gäller för en näringsidkare som har meddelats ett åläggande eller förbud enligt lagen, i den utsträckning det behövs för tillsynen över att åläggandet eller förbudet följs. Som exempel på handlingar som en näringsidkare kan anmanas att överlämna nämnde regeringen under förarbetena till produkt- säkerhetslagen konstruktionsritningar eller affärshandlingar, rörande t.ex. distributionen av en ifrågasatt farlig produkt.86 En anmaning kan också avse sådant som exemplar av den produkt saken rör, prototyper av den, modeller av produkten m.m. Anmaningar att lämna utredningsmaterial får inte, anförde regeringen i samma proposition, gå utöver vad som verkligen krävs för en omsorgsfull utredning. Myndigheten bör iaktta särskilt stor försiktighet när det gäller att begära uppgifter om affärshemligheter av teknisk natur. När varuprover och liknande krävs in skall det särskilt tillses att kraven inte blir onödigt ekonomiskt betungande för näringsidkarna. Det sagda knyter an till bestämmelsen i 29 § verksförordningen (1995:1322), som anger att en myndighet skall 1988/89:23 s. 115. se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas också när den begär in uppgifter och utövar tillsyn. De bestämmelser i speciallagstiftningen om produktsäkerhet som gäller tillsynsmyndigheternas befogenheter i samband med marknadskontroll är i regel utformade på liknande sätt. Som ett exempel kan nämnas lagen om leksakers säkerhet, där det i 5 § första stycket anges att en näringsidkare är skyldig att på anmaning av tillsynsmyndigheten dels lämna tillsynsmyndigheten tillträde till utrymmen där leksaker förvaras, dels lämna de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för tillsynen. I andra stycket anges att tillsynsmyndigheten får förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet enligt första stycket, om en anmaning inte följs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i t.ex. 17 och 19 §§ lagen om brandfarliga och explosiva varor, 24 § läkemedels- lagen och 8 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. I flera lagar anges särskilt att tillsyns- myndigheten inte skall ha rätt till tillträde till bostäder.87 Flera speciallagar om produktsäkerhet, t.ex. livsmedelslagen (1971:511), lagen om brandfarliga och explosiva varor och ellagen, innehåller dessutom en bestämmelse om att polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs vid tillsynen. Andra sådana lagar, t.ex. lagen om medicintekniska produkter innehåller i stället en bestämmelse om att en tillsynsmyndighet för samma ändamål har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. I artikel 6.2 i det nya direktivet anges att medlemsstaterna skall inrätta eller utse myndigheter med behörighet att övervaka produkternas överensstämmelse med de allmänna säkerhetskraven, samt se till att dessa myndigheter har och utövar de befogenheter 87 T.ex. 12 kap. 5 § ellagen, 24 § läkemedelslagen och 8 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. som behövs för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åligger dem enligt direktivet. De behöriga myndigheterna skall enligt artikel 8.1 a för varje produkt ha befogenhet att dels anordna lämpliga kontroller av produktens säkerhetsegenskaper i tillräcklig omfattning fram till och med det slutliga användnings- och konsumtionsstadiet, även efter det att den har släppts ut på marknaden som en säker produkt, dels begära alla nödvändiga upplysningar av de berörda parterna, och dels ta stickprov av produkter för att utföra säkerhetsanalyser. Dessa befogenheter gäller således varje produkt, vilket innebär att tillsynsmyndigheterna kan genomföra kontroller även mot sådana produkter som inte särskilt misstänks vara farliga. Detta framgår också indirekt av artikel 9.1, där riktlinjer för att garantera en effektiv marknadskontroll anges. Bland de åtgärder som medlemsstaterna skall införa nämns bl.a. genomförande av sektoriella övervakningsprogram för olika kategorier av produkter eller risker. För att uppfylla det nya direktivets krav på en effektiv tillsyn krävs inte bara att tillsynsmyndigheterna får upplysningar och tillgång till handlingar, varuprover och liknande. Deras befogenheter bör därutöver stärkas så att de också får tillträde till lokaler där varor kan antas förvaras. Därigenom skapas likhet med vad som i övrigt regelmässigt gäller enligt speciallagstiftningen om produktsäkerhet. Tillsynsmyndigheterna bör dock inte ha tillträde till bostäder. I vissa speciella situationer kan tillsynsmyndigheten behöva hjälp för att vid tillsynen få tillträde till utrymmen och erhålla skydd för dess personal. Detta syfte synes bäst kunna tillgodoses genom att polismyndigheten lämnar det biträde som behövs. En bestämmelse som ger tillsynsmyndigheterna rätt till sådant biträde bör därför tas in i lagen. Förslag: En näringsidkare skall även i fortsättningen ha rätt till ersättning för varuprover och liknande, om det finns särskilda skäl för det. En näringsidkare skall ersätta tillsynsmyndigheten för kostnader för provtagning och undersökning av prover, om den undersökta varan visar sig vara farlig. Enligt 24 § tredje stycket produktsäkerhetslagen har närings- idkaren rätt till ersättning för varuprover och liknande, om det finns särskilda skäl. Detta bör gälla även i fortsättningen. I 24 § fjärde stycket produktsäkerhetslagen anges att föreskrifter om skyldighet för den som skall tillhandahålla varuprover och liknande att ersätta tillsynsmyndigheten kostnader för provtagning och undersökning av prov får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Några föreskrifter om sådan ersättningsskyldighet har inte meddelats. I flertalet specialförfattningar om produktsäkerhet föreskrivs att tillsynsmyndigheten kan besluta att en näringsidkare skall ersätta kostnader för provtagning och undersökning av prover. beslutar t.ex. regelmässigt om sådan ersättnings- skyldighet, om de undersökta varorna inte uppfyller säkerhetskraven. Utredningen anser att en bestämmelse om ersättningsskyldighet för näringsidkare bör behållas och att föreskrifter om avgifts- skyldighet bör meddelas av regeringen. Av sådana föreskrifter bör följa att en näringsidkare skall ersätta tillsynsmyndigheten för kostnader för provtagning och undersökning av prover, om varan vid undersökning visar sig vara farlig. Förslag: Förelägganden och förbud enligt produktsäkerhetslagen skall även i fortsättningen förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Talan om utdömande av vite skall väckas vid länsrätt i enlighet med vad som i allmänhet gäller enligt lagen (1985:206) om viten. Vite som sanktion för förelägganden och förbud Vite är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå, om den som ett föreläggande eller ett förbud riktas mot inte följer detta. Vite är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Eftersom ett vitesföreläggande kan riktas mot såväl en juridisk som en fysisk person och kan utformas efter vad som i det enskilda fallet är lämpligt, är vite det sanktionsmedel som tillämpas i störst utsträckning. Av 15 § produktsäkerhetslagen följer att ett åläggande eller förbud enligt lagen skall förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Förelägganden eller förbud som fattas med stöd av samtliga speciallagar om produktsäkerhet får eller skall förenas med vite. Någon anledning att inskränka eller avskaffa möjligheten att kombinera ett förbud eller åläggande enligt produktsäkerhetslagen med vite har inte framkommit. Förelägganden och förbud enligt lagen bör därför även i fortsättningen förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Talan om utdömande av vite Talan om utdömande av ett vite som har förelagts av förs enligt 25 § produktsäkerhetslagen vid allmän domstol av KO. Detta är en ordning som avviker från vad som i allmänhet gäller för utdömande av viten. Av 1 och 6 §§ lagen (1985:206) om viten följer nämligen att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på begäran av den myndighet som har utfärdat föreläggandet, om inte något annat är föreskrivet. Viteslagen är tillämplig på viten som har förelagts enligt de flesta speciallagar om produktsäkerhet. Frågor om utdömande av vite enligt prövas dock enligt 20 kap. 2 § första stycket 8 av miljödomstol, medan lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen om leksakers säkerhet och lagen om farliga livsmedelsimitationer i detta avseende är knutna till produktsäkerhetslagen. När en tillsynsmyndighet själv kan fatta beslut om förelägganden och förbud saknas anledning att behålla en ordning som innebär att en talan om utdömande av vite skall föras vid allmän domstol. Något skäl till att en sådan talan skall föras vid annan domstol än länsrätt har inte framkommit. Eftersom bestämmelsen i 6 § viteslagen innebär att talan om utdömande av vite som huvudregel skall föras vid länsrätt, behöver någon särskild regel med detta innehåll inte föras in i lagen. Inte heller behövs någon bestämmelse om förfarandet vid prövningen av en sådan talan, då viteslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller bestämmelser om detta. Förslag: Tillsynsmyndigheternas beslut om förelägganden, förbud och ersättning skall kunna överklagas. Beslut under handläggningen skall inte kunna överklagas. Beslut om förelägganden och förbud Enligt artikel 18.2 i det nya direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att varje åtgärd som de behöriga myndigheterna vidtar och som begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden eller som kräver att den dras tillbaka eller återkallas, kan prövas vid behörig domstol. domar och beslut enligt produktsäkerhets- lagen får enligt 2 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. inte överklagas. Prövning enligt lagen sker således i och för sig av en domstol, men någon rätt att överklaga har näringsidkaren inte. Det kan ifrågasättas om denna ordning uppfyller de rättssäkerhets- hänsyn som artikel 18.2 avser att garantera. När en ordning tillämpas där tillsynsmyndigheterna själva fattar beslut om förelägganden och förbud är det enligt utredningens mening självklart att dessa beslut skall få överklagas. Enligt utredningens mening bör även beslut om förelägganden som meddelas för att tillsynsmyndigheten skall kunna fullgöra tillsynen, t.ex. om upplysningar, varuprov o.d., kunna överklagas. Enligt 26 § första stycket produktsäkerhetslagen gäller som huvudregel att tillsynsmyndighetens eller KO:s beslut under handläggningen inte får överklagas. Det gäller t.ex. beslut att väcka talan om utdömande av vite. Regeringen ansåg i den proposition som låg till grund för produktsäkerhetslagen att något behov av att överklaga en tillsynsmyndighets eller KO:s beslut enligt lagen i allmänhet inte föreligger, då de materiella avgörandena meddelas av och frågan om utdömande av vite prövas av allmän domstol.88 Utredningen anser att beslut av tillsynsmyndigheten under handläggningen alltjämt som huvudregel inte skall kunna överklagas. Till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande lagen bör dock, som förut sagts, varje beslut om föreläggande för en näringsidkare kunna överklagas. Därutöver bör – i likhet med vad som gäller – beslut som avser ersättning för varuprover eller ersättningsskyldighet för provtagning och undersökning av prov kunna överklagas. 4.7.2Till vilken domstol skall överklagande ske? Förslag: En tillsynsmyndighets beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Överväganden under tidigare lagstiftningsärenden I den proposition som låg till grund för marknadsföringslagen (1975:1418) anförde regeringen att den slutliga prövningen enligt lagen, däribland bestämmelserna om produktsäkerhet, bör förläggas till , som genom sin sammansättning torde vara bäst skickad att hantera de frågor som här blir aktuella.89 Regeringen angav vidare att sådana avgöranden som skall göras enligt lagen ställer den beslutande myndigheten inför åtskilliga svåra avvägningsproblem som är av tämligen speciell karaktär. I propositionen till produktsäkerhetslagen90 anförde regeringen att den nuvarande ordningen med som första 1988/89:23 s. 122 f. 1975/76:34 s. 108. 1988/89:23 s. 64. och sista instans hade fungerat bra, och att övervägande skäl talade för att låta avgöra tvister även enligt den nuvarande lagen. Vissa handläggningsbeslut enligt produktsäkerhetslagen, t.ex. beslut att anmana en näringsidkare att lämna varuprover, får enligt 26 § andra stycket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Annan lagstiftning om produktsäkerhet Inom speciallagstiftningen om produktsäkerhet tillämpas i regel en ordning där tillsynsmyndighetens beslut om förelägganden och förbud överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom flera centrala tillsynsmyndigheter är belägna i är det Länsrätten i som prövar en stor del av de förelägganden och förbud som överklagas. En annan ordning gäller för beslut som fattas av Kemikalie- inspektionen med stöd av . Dessa beslut överklagas till miljödomstolen vid . Överklagande bör ske till allmän förvaltningsdomstol Förvaltningsbeslut överklagas enligt 22 a § förvaltningslagen som huvudregel hos allmän förvaltningsdomstol. Utvecklingen har gått mot en allt enhetligare ordning för överklagande av förvaltnings- beslut, vilket medfört att allt fler beslut av förvaltningsmyndigheter skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Denna utveckling kan innebära att nuvarande bestämmelser i olika författningar om överklagande till förvaltningsdomstol kan bli överflödiga.91 Enligt utredningens mening finns det inte några starka skäl att tillämpa en avvikande ordning när det gäller beslut enligt produktsäkerhetslagen. Intresset av enhetlighet i förhållande till speciallagstiftningen om produktsäkerhet bör härvid tillmätas stor betydelse. Med hänsyn till att lagen skall tillämpas av flera tillsynsmyndigheter framstår det som lämpligt att en särskild myndighets beslut överklagas till samma domstol, oavsett om åtgärden beslutas med stöd av produktsäkerhetslagen eller en författning på det specialreglerade 91 Se om denna fråga t.ex. Fortsatt översyn av förvaltningsprocessen, Ds 1997:29 s. 143, och delbetänkande Statlig tillsyn, SOU 2002:14 s. 47 f. Som tidigare anförts är det av stor vikt att produkt- säkerhetslagen uppfyller sin kompletterande funktion i förhållande till speciallagstiftningen. Detta skulle försvåras av att skilda överklagandeordningar tillämpas. Länsrätterna har stor vana att överpröva myndigheters beslut som gäller förelägganden och andra ingripanden mot enskilda. Flera länsrätter prövar redan mål som gäller förbud och förelägganden på produktsäkerhetsområdet. Sådana mål kan röra stora ekonomiska värden, men kräver för den skull inte någon särskild ekonomisk kompetens. Ett mål om överklagande av ett förvaltningsbeslut är därutöver till sin karaktär av annat slag än sådana mål som traditionellt prövas av . Utredningen anser mot denna bakgrund att beslut enligt lagen lämpligen bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I enlighet med vad som i allmänhet gäller för likartade mål bör en bestämmelse om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten föras in i lagen. Förslag: En tillsynsmyndighet får bestämma att dess beslut om förelägganden och förbud skall gälla även om det överklagas. De flesta speciallagar på produktsäkerhetsområdet innehåller en bestämmelse om att en tillsynsmyndighet eller domstol får bestämma att dess beslut om förbud och andra ålägganden skall gälla , dvs. innan beslutet har vunnit laga kraft.92 I vissa lagar anges att sådana beslut av tillsynsmyndigheten eller av en domstol skall gälla genast, om inte annat förordnas i beslutet.93 kan enligt 21 § produktsäkerhetslagen meddela ett åläggande eller förbud enligt lagen även för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts, om det finns särskilda skäl. För att skall kunna meddela ett sådant beslut utan att den som förbudet eller åläggandet avser fått tillfälle att yttra sig i frågan, krävs enligt 15 § tredje stycket lagen om marknadsdomstol m.m. att synnerliga skäl föreligger. 92Se t.ex. 36 § livsmedelslagen och 26 kap. 26 § . 93Se t.ex. 19 § andra stycket lagen om medicintekniska produkter och 28 § tredje stycket läkemedelslagen. Frågan om när en förvaltningsmyndighets beslut blir gällande regleras inte i förvaltningslagen. Bestämmelserna i special- lagstiftningen om produktsäkerhet angående omedelbar verkställbarhet skall ses mot bakgrund av att osäkerhet råder i frågan om huruvida ett förvaltningsbeslut blir verkställbart när uttryckliga författningsbestämmelser saknas.94 Har tillsynsmyndigheten konstaterat att det finns för- utsättningar för ett föreläggande eller förbud finns det ofta ett behov av att beslutet genast blir gällande. Detta är särskilt fallet om varan för med sig risk för allvarlig skada. I sådana fall kan det vara nödvändigt att beslutet verkställs. Samma hänsyn gör sig gällande beträffande sådana beslut genom vilka tillsynsmyndigheten i samband med tillsynen förelägger en näringsidkare att lämna tillträde till lokaler och att lämna upplysningar, handlingar, varuprover och liknande. I vissa sådana fall kan det vara angeläget att beslutet inte förhalas genom ett överklagande. När det gäller beslut om ersättningsskyldighet för näringsidkare och om näringsidkares rätt till ersättning för varuprover och liknande finns däremot inte några omständigheter som talar för omedelbar verkställbarhet. Utredningen anser på grund av det anförda att det i lagen bör tas in en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten får bestämma att dess beslut om förelägganden och förbud skall gälla även om det överklagas. Bedömning: Någon bestämmelse om inhibition behöver inte föras in i lagen. Av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att en domstol som har att pröva ett överklagande kan förordna att det överklagade beslutet, om det annars skulle lända till efterrättelse , tills vidare icke skall gälla och även i övrigt förordna rörande saken. Möjligheten att utverka inhibition innebär att risken för att en näringsidkare drabbas av skada på grund av ett felaktigt beslut av en tillsynsmyndighet minimeras. Eftersom en bestämmelse om 94 Se om denna fråga och , Nya förvaltningslagen, 5 uppl., s. 313 ff. inhibition redan finns i förvaltningsprocesslagen behöver någon särskild bestämmelse om detta inte tas in i produktsäkerhetslagen. Bedömning: En särskild bestämmelse om att ett åläggande eller förbud inte hindrar att samma fråga vid ändrade förhållanden prövas på nytt behöver inte behållas i lagen. Ett beslut i fråga om åläggande eller förbud enligt produkt- säkerhetslagen hindrar enligt 20 § inte att samma fråga prövas på nytt, när ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föranleder det. Ett avgörande av i en produktsäkerhets- fråga har således begränsad rättskraft. Av 27 § första stycket förvaltningslagen följer att en myndighet skall ändra ett beslut som myndigheten har meddelat som första instans, om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och detta kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Denna skyldighet, som även gäller beslut som har vunnit laga kraft, kan bli aktuell t.ex. när omständigheter kommer fram som beslutsmyndigheten inte kände till eller att nya omständigheter inträffar som får förutsättningarna för beslutet av brista.95 Frågan om ett beslut som har prövats av en högre instans kan ändras regleras dock inte genom bestämmelsen. Att en domstols beslut i ett överklagat ärende vinner laga kraft innebär som huvudregel att beslutet vinner s.k. negativ rättskraft. Med detta menas att beslutet inte kan ändras annat än genom s.k. extraordinära rättsmedel (se 37 b och 37 c §§ förvaltningsprocesslagen). En tillsynsmyndighet, vars beslut att förbjuda en näringsidkare att tillhandahålla en vara har upphävts av en domstol, kan t.ex. inte på grund av samma omständigheter meddela samma näringsidkare ett nytt förbud med samma innehåll. När däremot överinstansen fastställt ett förpliktande beslut synes tillsynsmyndigheten ändå kunna ändra beslutet i en för den enskilde fördelaktig riktning, oavsett om nya omständigheter föreligger eller inte.96 För denna uppfattning talar främst att den 95Tryggve och , Nya förvaltningslagen, 5 uppl., s. 294 f. 96Se om denna fråga , Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 508 ff. och förpliktade annars skulle hamna i ett sämre läge än om denne inte överklagat myndighetens beslut. Rättsläget måste uppfattas så att en domstols lagakraftvunna beslut, genom vilket en tillsynsmyndighets beslut om ett förbud eller åläggande fastställts, inte vinner s.k. negativ rättskraft. Detta betyder att tillsynsmyndigheten kan upphäva eller mildra ett beslut i ett sådant ärende, oavsett domstolens lagakraftvunna beslut. Har domstolen genom ett lagakraftvunnet beslut upphävt ett av tillsynsmyndigheten meddelat förbud eller åläggande vinner beslutet negativ rättskraft på så sätt att myndigheten inte kan meddela ett nytt förbud eller åläggande med samma omständigheter som grund. Myndigheten kan däremot på nytt besluta om ett förbud eller åläggande, om nya omständigheter har framkommit som innebär att grund finns för ett sådant beslut. Mot denna bakgrund anser utredningen att en bestämmelse motsvarande 20 § produktsäkerhetslagen inte behöver behållas. Enligt artikel 7 i det nya direktivet skall medlemsstaterna fastställa regler om påföljder (penalties) vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antagits till följd av direktivet och vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att de tillämpas. De påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Produktsäkerhetslagen innehåller varken straffbestämmelser eller någon annan direktverkande sanktion. Detta hänger samman med att lagen endast indirekt föreskriver skyldigheter för näringsidkare. Det nya direktivet anger däremot uttryckliga skyldigheter för såväl tillverkare som distributörer, t.ex. att inte tillhandahålla farliga varor. Direktivet kräver alltså att överträdelser av de nationella föreskrifter som genomför direktivet sanktioneras. Ett vitesföreläggande blir oftast aktuellt när en överträdelse redan har skett. Eftersom den första överträdelsen då inte sanktioneras kan vite inte anses utgöra en tillräcklig sanktion när det gäller överträdelser av näringsidkares skyldigheter enligt lagen. En direktverkande sanktion bör därför införas beträffande dessa skyldigheter. En näringsidkares skyldighet att lämna upplysningar och handlingar i samband med tillsynen är straffsanktionerad enligt flera speciallagar om produktsäkerhet.97 Utredningen anser att vite får anses vara en tillräcklig sanktion när det gäller överträdelser av dessa skyldigheter. Direktivet ställer inte upp något krav på att någon särskild typ av direktverkande sanktion skall användas. Medlemsstaterna kan sanktionera bestämmelserna på det sätt man finner lämpligt, under förutsättning att sanktionerna är effektiva, proportionella och avskräckande. De sanktionsformer som skulle kunna uppfylla dessa krav är enligt utredningens mening straff och sanktionsavgifter. Straffbestämmelser i speciallagstiftningen om produktsäkerhet Nästan alla speciallagar om produktsäkerhet innehåller inte bara bestämmelser om att förelägganden och förbud kan förenas med vite, utan även straffbestämmelser.