sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Beslutet fattas även om verksamheten redan är upptagen på bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskriv- ningar, som anger vilka verksamheter som alltid skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. fattar också beslut i både positiv och negativ riktning, dvs. både i de fall verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan och i de fall detta inte kan antas. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Färre och enklare beslut om betydande miljöpåverkan Flera av de verksamhetsutövare och myndigheter som framfört synpunkter till oss har påpekat att det inte finns någon anledning att fatta beslut om betydande miljöpåverkan för de verksamheter som redan genom att de är upptagna på bilaga 1 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar har bedömts kunna medföra sådan påverkan. Vi delar den uppfattningen och anser därför att verksamheter av det slaget bör undantas från kravet på beslut från . En sådan förenkling rör dock bara en mindre andel av alla ansökningar. Merparten av tillståndsansökningarna gäller nämligen verksamheter som endera inte är upptagna på bilaga 1 till förord- ningen om miljökonsekvensbeskrivningar – den obligatoriska listan – eller som enbart innebär ändringar av verksamheter på bilaga 1. Genom våra förslag skulle bilaga 1 till förordningen om miljökonse- kvensbeskrivningar också komma att uppta färre verksamheter än . Att undandra enbart nyetableringar och stora ändringar (änd- ringar som kan medföra en betydande miljöpåverkan) av verksam- heterna på bilaga 1 från beslutskravet minskar därmed inte antalet beslut i någon större utsträckning. För de projekt som inte omfattas av den obligatoriska listan kommer det i de allra flesta fall att fattas negativa beslut – att verksamheten inte kan antas medföra en miljöpåverkan som är betydande. Med den ändrade innebörd vi föreslår för begreppet betydande miljöpåverkan skulle antalet positiva beslut – att en verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan – bli relativt litet. Man kan då överväga om utgångspunkten borde vara att de verksamheter som inte är upptagna på den obligatoriska listan inte heller medför någon miljöpåverkan som är betydande, och att det bara skulle behövas beslut i de fall motsatsen gäller. I så fall skulle för samtliga verksamheter som inte är upptagna på den obligatoriska listan göra en bedömning utgående från kriterierna i bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (som motsvarar bilaga III till MKB-direktivet) av om de kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Endast i de fall där verksamheten ändå kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skulle fatta ett formellt beslut. En sådan ändring skulle kraftigt minska antalet formella beslut och därmed i många fall förkorta tiden för miljöprövningen. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning skulle allmänhetens möjligheter till insyn inte begränsas, genom att det även för verksamheter som är tillståndspliktiga – utan att de omfattas av krav på miljökonsekvensbedömning – ställs krav på samråd, kungörelse, inhämtande av yttranden och sammanträde/huvud- förhandling. Ett system av detta slag tillämpas i . anges i MKB-direktivet (artikel 4.4) att medlems- staterna skall säkerställa att de ansvariga myndigheternas avgör- anden (vid bedömningar av om projekt på bilaga II skall antas medföra betydande miljöpåverkan) görs tillgängliga för allmän- heten. I kommissionens rådgivande dokument Guidance on , Screening anges i ett schema över urvalsprocessen att when a formal screening decision is made, whether to require or not to require , the competent authority must keep a record of the decision and the reasons for it, and make this available to the public (se bilaga 3). Genom de ändringar som infördes i MKB- och IPPC-direktiven till följd av Århuskonventionen har också berörd allmänhet rätt att få giltigheten av beslut eller underlåtenheter rättsligt prövad. Medlemsstaten skall fastställa i vilket skede pröv- ningen skall ske. Inför beslut om betydande miljöpåverkan enligt dagens svenska system begär in yttrande från tillsynsmyndigheten om det är någon annan än . Beslutet görs tillgängligt för allmänheten genom offentlighetsprincipen utan att kungöras eller delges allmänheten på något annat aktivt vis. Beslutet får inte överklagas separat. Vi skulle föredra ett system av det slag vi skisserat ovan som innebär att enbart skulle behöva fatta beslut i de fall en verksamhet som inte finns på den obligatoriska listan ändå skall antas kunna medföra en betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till vad som anges i MKB-direktivet och i kommissionens vägledning beträffande detta, bedömer vi ändå att både positiva och negativa beslut om betydande miljöpåverkan även i fortsättningen måste dokumenteras för de verksamheter som inte finns upptagna på den obligatoriska listan. Förfarandet kan dock förenklas. Kravet på att inhämta ett yttrande från tillsynsmyndigheten bör utgå. I de fall anser att det är osäkert om en verksamhet skall anses medföra betydande miljöpåverkan eller inte förutsätts att även utan ett formellt krav inhämtar tillsynsmyndighetens uppfattning. När bedömer att en verksamhet inte kan antas medföra en miljöpåverkan som är betydande bör detta kunna Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning dokumenteras på ett enkelt sätt genom exempelvis en tjänsteanteckning i akten. I de utvalda fall där bedömer att en verksamhet som inte finns på den obligatoriska listan ändå kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bör det åligga att från det att samrådshandlingarna givits in fatta beslut om detta och meddela verksamhetsutövaren. En verksamhetsutövare bör också frivilligt kunna ta på sig att genomföra det specificerade förfarandet som gäller för verksam- heter med betydande miljöpåverkan. Det kan exempelvis bli aktuellt när verksamhetsutövaren inser att den planerade verksam- heten ligger på gränsen till vad som skall anses motsvara betydande miljöpåverkan. I sådana fall behövs inte något beslut från läns- styrelsen. Med ett frivilligt åtagande vinner verksamhetsutövaren därmed den tid det annars skulle ta för att fatta beslut. Beslut om betydande miljöpåverkan bör som inte kunna överklagas separat, utan endast i samband med det slutliga avgörandet av målet eller ärendet. Vi förutsätter att reglerna kring beslut om betydande miljöpåverkan utvecklas vidare i allmänna råd eller liknande. Det behöver inte krävas mer än ett samråd innan miljökonsekvens- beskrivning och ansökan upprättas. Det samråd som gäller en verksamhet med en betydande miljöpåverkan skall ske på ett tidigt stadium innan miljökonsekvens- beskrivningen är slutligt utformad och rikta sig till , övriga statliga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisa- tioner som kan antas bli berörda. Det samråd som skall ske i andra fall skall också ske på ett tidigt stadium. Det skall alltid omfatta . Samråds- kretsen skall i övrigt, när det gäller övriga statliga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisationer, ha en omfattning som anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Tillståndsansökningar som gäller verksamheter som bedöms kunna medföra betydande miljöpåverkan skall enligt dagens regler genom- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning gå två samråd innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan lämnas in till tillståndsmyndigheten; ett tidigt samråd med läns- styrelsen och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda och ett utökat samråd med övriga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisationer som kan antas bli berörda. Sedan ansökan och miljökonsekvensbeskrivning givits in till tillståndsmyndigheten ges myndigheter och allmänhet också möjlighet att framföra synpunkter skriftligen efter det att målet eller ärendet kungjorts. I flertalet fall när det gäller A-verksamheter och i vissa fall när det gäller B-verksamheter ges myndigheter och allmänhet även möjlighet att vid en huvudförhandling eller ett sammanträde muntligen framföra sina synpunkter. Förfarandet har inneburit en utökning jämfört med vad som gällde enligt tidigare lagstiftningar. I miljöskyddslagen (som utöver att ställa krav på förprövning av verksamheter som hanteras enligt 9 kap. , även ställde krav på förprövning av vissa täkter) fanns krav på ett samråd innan ansökan lämnades in. För vattenverksamheter fanns krav på samråd bara vid prövning av vissa omfattande eller kontroversiella vattenföretag. De krav MKB- och IPPC-direktiven ställer på samråd med myndigheter och allmänhet innan ett tillstånd meddelas innebär att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av ett projekt skall ges möjlighet att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Vidare skall allmänheten på ett tidigt stadium informeras om tillståndsansökan. Den berörda allmänheten skall också på ett tidigt stadium få faktiska möjligheter att delta i beslutsprocesser på miljöområdet (MKB-direktivet) respektive i förfaranden för att meddela tillstånd för nya anlägg- ningar och tillstånd till väsentliga förändringar av verksamheten vid en anläggning (IPPC-direktivet). Den berörda allmänheten skall ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna och innan beslut fattas. Resultatet av samråden skall beaktas vid tillståndsgivningen. (En utförligare beskrivning av bestämmelserna finns i avsnitt 2.1.2.) Av de redovisade erfarenheterna av dagens regelsystem med både tidigt och utökat samråd framgår att det finns positiva erfarenheter av samrådsförfarandet som sådant. finns det erfarenheter av att det kan vara svårt att göra åtskillnad på de två typerna av samråd och att det stora antalet tillfällen då myndigheter och framför allt allmänhet kan komma till tals kan medföra en uttröttnings- effekt så att allmänheten upphör med att framföra sina synpunkter mot slutet av processen, då beslutstillfället närmar sig, även om Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning synpunkterna inte blivit tillgodosedda. I de fall samma projekt prövas enligt flera lagar som var för sig ger flera tillfällen till samråd blir denna effekt särskilt påtaglig. Vi anser att de formella kraven bör begränsas till att bara omfatta ett samråd. Det står givetvis den verksamhetsutövare som så önskar fritt att hålla samråd om det är lämpligt med hänsyn till projektet och till intresset för detta hos allmänheten. I själva verket kan ett omsorgsfullt upplagt samrådsförfarande i en process som ger en väl utvecklad dialog mellan verksamhets- utövaren och omgivningen i hög grad effektivisera den efter- följande tillståndsprövningen. Öppenhet och lyhördhet i samråds- skedet kan i bästa fall motverka en utdragen överklagandeprocess i ett senare skede. Processen för både projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och sådana som inte förväntas medföra en miljö- påverkan som är betydande bör inledas med ett samråd. I det första fallet bör den krets med vilken samrådet skall ske specificeras i lagstiftningen. I det andra fallet får samrådet anpassas till för- hållandena i det enskilda fallet. Det specificerade samrådet för verksamheter som kan innebära en betydande miljöpåverkan bör ske på ett tidigt stadium innan miljökonsekvensbeskrivningen är slutligt utformad. Det bör rikta sig till samma krets som anges för det nuvarande utökade samrådet, dock att det också bör förtydligas att skall ingå i samrådskretsen. Samrådskretsen för projekt som inte medför en betydande miljö- påverkan skall alltid omfatta . Vilka som därutöver skall ingå får bedömas från fall till fall. Om samrådet gäller en verksamhet som fått stor lokal upp- märksamhet, eller om den har en miljöpåverkan som ligger nära gränsen till att vara betydande är det viktigt att samrådet ger myndigheter, organisationer och allmänheten goda möjligheter till insyn och påverkan. Givetvis är detta väsentligt från de kring- boendes perspektiv, men det är också betydelsefullt för verksam- hetsutövaren själv för att den efterföljande processen skall kunna löpa smidigt. Gäller samrådet i stället en verksamhet som är av mindre intresse för omgivningen kan samrådskretsen begränsas. Om det exempelvis är fråga om ett utbyte av gammal produktionsutrustning vid en befintlig verksamhet, där utbytet i själva verket leder till miljöförbättringar, kan det räcka med att samråda med . Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Som huvudregel bör samrådet i samband med nyetableringar alltid omfatta de kringboende. I alla typer av fall bör också tillsyns- myndigheten omfattas, om det är någon annan än . En av roller som obligatorisk samrådspartner är att ge råd om samrådskretsen och samrådets omfattning i det enskilda fallet. Ansvaret för att samrådet sker på ett riktigt sätt ligger dock alltid på verksamhetsutövaren. Vid samrådet skall frågan om hur prövningen skall avgränsas behandlas. Det är särskilt viktigt när det gäller ansökningar om ändringar av befintliga verksamheter (se avsnitt 2.6.6). Innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen bör också behandlas och synpunkter på projektet som helhet fångas upp. Samrådet för projekt som inte obligatoriskt omfattas av krav på miljökonsekvensbedömning (bilaga 1 till förordningen om miljö- konsekvensbeskrivningar) skall också kunna utgöra underlag för en bedömning av om projektet kan medföra en betydande miljöpå- verkan. I så fall skall senast från samrådet fatta beslut om detta som meddelas verksamhetsutövaren. I dessa fåtaliga fall krävs ett nytt samråd enligt de formaliserade reglerna, om det ursprungliga samrådet inte uppfyllt dessa krav. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning 2.6.5Bättre beslutsunderlag tidigt i processen – färre sena kompletteringar En verksamhetsutövare som söker tillstånd till en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall kunna begära besked från om inriktning och omfattning av miljökonsekvensbeskrivningen. Innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kungörs och yttranden hämtas in från myndigheter och allmänhet, så skall tillståndsmyndigheten alltid ge åtminstone , och den kommunala miljönämnden – samt beträffande vattenverksamheter Kammarkollegiet – tillfälle att granska om underlaget är tillräckligt eller om det behövs kompletteringar av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Det nuvarande kravet på godkännande av miljökonsekvens- beskrivningen uppfylls oftast genom en standardiserad skrivning i tillståndsavgörandet. Det skall i stället vara kungörandet av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som visar att till- ståndsmyndigheten tagit ställning till att ansökningshandlingarna uppfyller krav. Det nuvarande kravet på godkännande skall tas bort, så att det tydligare framgår att omfattande kom- pletteringar från sökanden inte bör förekomma i sena skeden av prövningsprocessen. Många verksamhetsutövare har framfört klagomål över att krav på kompletteringar av ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar framförs alltför sent under miljöprövningen, och att de då leder till betydande fördröjningar av prövningen. Önskemålet är att myndig- heterna engagerar sig tidigare så att handlingarna på ett tidigare stadium kan få den utformning som krävs. Bland verksamhets- utövarna finns också önskemål om bättre vägledning i det enskilda fallet, dvs. vad miljökonsekvensbeskrivningen skall omfatta och hur mycket utredningar som krävs i det aktuella fallet. Många av myndigheterna har å sin sida klagomål över att ansökningar och miljökonsekvensbeskrivningar är alltför brist- fälliga för att kunna utgöra underlag för beslut. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning pekar också på att det kan finnas en risk att de kan hamna i en konsultroll om de i alltför hög grad engageras i frågan om miljö- konsekvensbeskrivningens innehåll. MKB-direktivet ställer krav på att verksamhetsutövarna frivilligt skall kunna begära ett besked från den ansvariga myndigheten – i – om vilka uppgifter som skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning. Beskedet hindrar inte myndigheten att senare kräva ytterligare uppgifter. I den svenska regleringen finns möjligheten för verksamhetsutövaren att få hjälp från läns- styrelsen med att bestämma inriktning och omfattning av miljö- konsekvensbeskrivningen bara angiven i allmänna råd om miljökonsekvensbeskrivningar. Vi anser att man i bör införa regler som ger verk- samhetsutövarna möjlighet att om de så önskar begära ett skriftligt besked från om inriktning och omfattning av miljö- konsekvensbeskrivningen i ett enskilt fall. Den möjligheten bör bara formaliseras för de verksamheter som kan medföra en betyd- ande miljöpåverkan. Även mindre företag har självfallet behov av vägledning. Detta bör tillgodoses dels genom branschspecifika väg- ledningar (se nedan), dels genom tillsynsmyndigheternas allmänna skyldigheter om rådgivning som blir särskilt aktuella i samband med samrådet. Beskedet om inriktning och omfattning av miljökonsekvensbeskriv- ningen skall inte vara bindande för vare sig , verksam- hetsutövaren eller tillståndsmyndigheten. Det bör dock minska behovet av senare kompletteringar genom att på ett tidigt stadium av processen – efter det inledande samrådet – ge anvisningar om miljökonsekvensbeskrivningens inriktning och omfattning. Som ett stöd för verksamhetsutövarna vid upprättandet av ansökningshandlingar och miljökonsekvensbeskrivningar finns det också behov av mer vägledning. Som framgår av redovisningen i avsnitt 2.2.2 finns det redan nu ganska mycket vägledningsmaterial som belyser olika delar av innehållet i en miljökonsekvensbeskriv- ning. Svårigheten för en verksamhetsutövare är ofta att välja ut vilka delar som är relevanta för just den enskilda verksamheten, och hur kraven och önskemålen på innehållet skall konkretiseras i det aktuella fallet. Behovet är därför störst när det gäller bransch- specifik vägledning och vi anser att det är angeläget att det arbete som påbörjats hos branschorganisationer och hos Naturvårds- verket med att ta fram branschvis sammanställt material fortsätter. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Granskning och godkännande av beslutsunderlaget Som har beskrivits förekommer ofta en så kallad komplett- eringsrunda i mål och ärenden som prövas enligt . Specialistmyndigheter får då en möjlighet att granska och uttala sig om beslutsunderlaget. skall enligt 22 kap. 2 § sörja för att ansökningshandlingarna är fullständiga. Myndigheten bör därför aktivt ta ställning till om det behövs kompletteringar utöver dem som specialistmyndigheterna önskar. bör i ett tidigt stadium av tillståndsprövningen – före kungörandet – ta ställning till om ansökan bör avvisas på grund av att bristerna i ansökningshandlingarna är så stora att de inte kan ligga till grund för en prövning. Då kan man undvika att det läggs resurser på en ansökan som ändå inte kan leda till ett bifall. Det minskar också risken för att ett prövotidsförfarande utnyttjas för att lösa problem som egentligen bottnar i en ofullständig ansökan. Syftet med kompletteringsrundan är att få ett underlag från sökanden som kan ligga till grund för ställningstaganden från remiss- myndigheter, allmänhet och organisationer och slutligen även från tillståndsmyndigheten. Vi anser att det är en fördel om de kom- pletteringskrav som riktas mot verksamhetsutövaren under tillstånds- prövningen kan kanaliseras till kompletteringsrundan så att komplett- eringskrav senare i processen, t.ex. under yttrandefasen, kan undvikas. Även om yttranden och huvudförhandling/sammanträde också inne- bär att tillståndsmyndigheten hämtar in underlag för det slutliga ställningstagandet, är det inte meningen att dessa processteg skall utnyttjas för några mer omfattande kompletteringar eller ändringar från sökandens sida. Större kompletteringar bör i dessa skeden bara godtas undantagsvis, medan mindre justeringar, klargöranden och tillägg naturligtvis kan förekomma. Enligt vår uppfattning bör principen vara att när tillståndsmyndig- heten efter kompletteringsrundan kungör målet eller ärendet, så skall det också innebära att tillståndsmyndigheten anser att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen är komplett. Hand- lingarna skall då alltså innehålla vad som kan krävas i form av beslutsunderlag från sökanden. Därmed kan man säga att kun- görelsen av målet eller ärendet också innebär tillståndsmyndig- hetens godkännande av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning som beslutsunderlag från sökanden. Funktionen hos godkännandet bör nämligen enligt vår uppfattning vara att visa att besluts- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning underlaget och förankringen hos allmänheten är tillräckliga för att man skall kunna gå vidare med en beslutsprocess där myndigheter och allmänhet tar ställning till projektet som sådant och vilka krav som bör ställas på det. Det nuvarande godkännandet av miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas i mål och ärenden som prövas med stöd av sker i form av en standardiserad skrivning i domen eller beslutet som gäller ansökan som helhet. I det läget fyller godkännandet inte någon större funktion. Om ansökan bifallits måste det förutsättas att miljökonsekvensbeskrivningen godtagits. Om ansökan inte bifallits kan det ha olika orsaker. Miljökonsekvensbeskrivningen kan ha varit bra men projektet inte godtagbart från miljösynpunkt eller också kan ansökan och miljökonsekvensbeskrivning haft sådana brister att de inte kunnat ligga till grund för ett positivt avgörande. Oavsett vilket skälet till avslaget varit, redovisas det i avgörandet och det behövs inte något särskilt ställningstagande till om miljökonsekvensbeskrivningen skall godtas eller inte. I de lagar som gäller infrastrukturprojekt - väglagen, lagen om byggande av järnväg och lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn - finns bestämmelser om att skall godkänna miljökonsekvensbeskrivningen. Där är kravet på godkännande av en fristående myndighet av särskild betydelse eftersom det är trafikverken själva som svarar för miljö- prövningen. Dessa krav bör därför stå kvar. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan anser vi att kom- pletteringsförfarandet bör formaliseras för mål och ärenden som prövas enligt och göras obligatoriskt för verksamheter och åtgärder som kan medföra en betydande miljöpåverkan. Det skulle ge en mer enhetlig hantering av de stora verksamheterna och ge förutsättningar för att låta kungörelsen av målet eller ärendet utgöra det sakliga godkännandet av miljökonsekvens- beskrivningen. I andra mål och ärenden behöver förfarandet inte göras obliga- toriskt; liksom kan en kompletteringsrunda ingå i processen i mån av behov. Exempelvis kan sökanden i dessa fall förkorta handläggningstiden genom att redan i samrådsskedet se till att det ges en möjlighet för myndigheter och andra att kontrollera att de handlingar som ges in till tillståndsmyndigheten är kompletta. Vi anser också att man bör ta bort kravet i på godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen genom ett särskilt Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Vi uppfattar det som ett beslut som saknar funktion och som i värsta fall kan bidra till en uppfattning att omfattande kompletteringskrav kan ställas mycket sent i prövningsprocessen. Det är enligt vår uppfattning kungörandet av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som utgör godkännandet. 2.6.6Ett enklare förfarande vid ändringar och utökningar av miljöfarliga verksamheter Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet skall det vara möjligt att meddela så kallat påbyggnadstillstånd. Det innebär att enbart ändringen prövas, inte hela den verksamhet i vilken ändringen genomförs. När det är lämpligt skall påbyggnadstillstånd kunna lämnas till sådana ändringar som inte innebär en betydande miljöpåverkan. Även produktionsökningar skall i sådana fall kunna godtas.