sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — De här angivna principerna har kommit till uttryck i 8 § polis- lagen (1984:387), där det i första styckets första mening föreskrivs att en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall, under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Användande av tekniska hjälpmedel vid spaning torde tidigare ha ansetts följa samma principer som dem som har redovisats. Det avgörande vid bedömningen av frågan om en viss spaningsmetod var att betrakta som principiellt otillåten eller ej var således om den innebar att det straffbelagda området överskreds. Användning av dolda kroppsmikrofoner i den mening som förut har avsetts, dvs. att en polisman som deltar i ett samtal utan sin samtalspartners vetskap spelar in samtalet på band med hjälp av en dold teknisk anordning, ansågs med denna utgångspunkt som en tillåten spaningsmetod. Ett förfarande som det nu beskrivna om- fattas inte av straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ brotts- balken. Reglerna i 27 kap. om vilka krav som måste vara uppfyllda för att hemlig teleavlyssning skall få användas är inte heller tillämpliga när ett telefonsamtal spelas in på ett sådant sätt. Inte heller i övrigt finns i svensk lag regler som uttryckligen tar sikte på förfaranden som de nu nämnda. Det har emellertid gjorts gällande att förfarandet strider mot 2 kap. 6 § RF, enligt vilken medborgarna är skyddade mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat för- troligt meddelande, låt vara att detta skydd kan genombrytas genom lag. Enligt Grundlagberedningens motiv gäller detta skydd inte bara avlyssning av telefonsamtal utan också begagnande av dolda mikrofoner och annan sådan avancerad teknisk utrustning (prop. 1973:90 s. 243). I sin utkomna avhandling rättsliga befogenheter vid spaning (bl.a. s. 128) hävdar med hänvisning till detta uttalande att kroppsmikrofoner inte får användas av polisen, eftersom lagstöd saknas. Det måste dock betvivlas att en sådan uppfattning kan grundas på RF. I motiven till 2 kap. 6 § RF understryks att vad som avses få skydd är förtroligheten (jfr SOU 1998:46 s. 351). Utredningens överväganden och förslag hänsyn härtill anledning att utgå från att motivens uttalande om dolda mikrofoner tar sikte på olika former av vad som kallas buggning, men däremot inte på att en polisman använder sig av kroppsmikrofon vid en sammankomst som allmänheten har till- träde till eller vid ett samtal som han själv deltar i och som han i efterhand skulle ha kunnat dokumentera på annat sätt. Hade en sådan förändring av rättsläget åsyftats kan man för övrigt utgå från att detta skulle ha särskilt framhållits i grundlagsmotiven. På motsvarande sätt torde det allmänt ha ansetts att pejling utgör en tillåten spaningsmetod. Det finns i svensk rätt inte några regler som uttryckligen tar sikte på användningen av pejling. Naturligtvis är det dock inte tillåtet för polisen att göra åverkan eller att tränga in i skyddade utrymmen för att placera den utrustning som skall användas vid pejlingen. I så fall kommer man nämligen i konflikt med olika straffbestämmelser, vilket som förut har angetts innebär att metoden inte är godtagbar. Rättsläget har emellertid komplicerats med hänsyn till att vissa avgöranden av är ägnade att göra det tveksamt i vad mån de angivna metoderna är förenliga med Europakonven- tionen när positivt lagstöd saknas. I all synnerhet gäller detta om provokation eller infiltration förenas med användande av tekniskt hjälpmedel. Så t.ex. torde dom i fallet A mot (40/1992/385/463) innebära att det föreligger ett brott mot artikel 8 i om polisen utan stöd i lag på ett aktivt sätt medverkar till att ett telefonsamtal med en enskild person kommer till stånd och spelas in utan dennes vetskap. Eftersom det i svensk rätt saknas regler om sådan inspelning skulle en åtgärd vidtagen av svensk polis således strida mot artikel 8. Omständigheterna var i korthet följande. En fransk polis- kommissarie blev kontaktad av en person G som sade sig ha fått en förfrågan från A om att döda en person. G erbjöd sig att ringa till A för att diskutera brottets genomförande och låta spela in samtalet. Kommissarien antog erbjudandet och samtalet kom till stånd från dennes tjänsterum, där det spelades in på kommissariens band- spelare. Poliskommissariens agerande ansågs av som ett otvivelaktigt intrång i A:s rätt till skydd för sin korrespon- dens. Då det vidare framkom att det inte fanns något stöd i fransk lag för att genomföra en sådan åtgärd som den poliskommissarien vidtagit fann att den vidtagna åtgärden stred mot artikel 8. Utredningens överväganden och förslag Frågor rörande infiltration och provokation har behandlats i flera andra avgöranden av , se särskilt domarna i målen mot (ECHR, Ser. A, No. 238, 1992) och Texeira de v. (ECHR, Rep. Båda dessa fall gällde situationer då polisinfiltratörer köpt narkotika. Av det första fallet kan slutas att en fällande dom inte bör få grundas på upptagningar av telefonsamtal med en infiltratör utan att denne hörs som vittne i brottmålet. I det senare fallet hade polisinfiltra- törer efter anvisning av annan beställt ett narkotikaparti av Texeira de som inte var misstänkt och som hade fått skaffa narkotikapartiet genom köp från annan. fram- höll att, när polismän inte bara agerat som undercover-agenter utan även förmått en person att begå ett brott som han annars inte skulle ha begått, denne berövas möjligheten att få en rättvis rätte- gång enligt artikel 6 i . Det vill emellertid synas som om domstolens resonemang riktar sig endast mot fall då åtal sker för det framprovocerade brottet, vilket i svensk praxis inte brukar ske. I ingetdera av fallen underkänns infiltration eller provo- kation generellt som spaningsmetod. Det kan här tilläggas att polisen enligt JO inte bör spela in telefonsamtal utan att den med vilken samtalet sker först upplysts om inspelningen, se JO 1960 s. 22 och 1979/80 s. 359. JO har också i flera fall betonat vikten av att, om provokation används under för- undersökning, detta förutsätter beslut av åklagare och att provoka- tionen bara får syfta till att skaffa bevis om ett redan begånget brott, inte till att framkalla ett nytt brott. I den rättsvetenskapliga litteraturen har spaningsmetoder av här aktuellt slag behandlats, förutom i nyssnämnda arbete, i arbete Straffansvar vid brottsprovokation, 2001, och arbete Brottsprovokation, Juridiska fakultetens i skriftserie nr 25, 1989 (se också Axbergers uppsats – en uppdatering i juris et legum, festskrift till , 2002, s. 59 ff). I betänkandet SOU 1998:46 föreslogs en rättslig reglering i fråga om användningen av kroppsmikrofoner och liknande förfaranden. Detta förslag fördes inte vidare i lagrådsremissen, något som kriti- serades av Lagrådet i ett yttrande över förslaget . Med tanke på bristen på lagstöd måste enligt Lagrådet polis och åklagare i varje särskilt fall överväga om metoden kan användas utan att artikel 8 i träds för när. I samman- hanget förordade Lagrådet att en allmän översyn skulle göras av de Utredningens överväganden och förslag straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av den tekniska utveck- lingen. I sitt yttrande till utredningen har Säkerhetspolisen betecknat denna ordning som otillfredsställande. Det bör enligt Säkerhets- polisen inte ankomma på en myndighet att göra sådana grannlaga överväganden. Det finns en risk att viktiga och värdefulla spanings- metoder av försiktighetsskäl inte kommer till användning, vilket skulle kunna medföra negativa konsekvenser för det brottsförhind- rande arbetet. Säkerhetspolisen menar att det vore bra om frågan analyserades vidare och att det, om det behövs med hänsyn till , införs ett positivt lagstöd. Artikel 8 kan säkerligen i vissa fall komma in i bilden även vid pejling. Typfallet är att en radiosändare fästs på ett fordon. Något positivt lagstöd finns inte för sådana åtgärder. 6.8.2.3Vissa uppgifter om utländsk rätt Precis som i gäller i flertalet andra länder att uttryckliga lagregler om provokation, infiltration och liknande åtgärder i poli- sens arbete i allmänhet saknas. I fråga om användandet av kroppsmikrofoner och pejling som spaningsmetoder föreligger en splittrad bild. Vad först gäller de nordiska länderna saknas i lagregler i dessa ämnen som åtgärderna uppges vara förhållandevis vanligt förekommande i polisarbetet. IFinland är användande av kroppsmikrofoner tillåtet utan några särskilda begränsningar (1994 rd-RP 22 s. 29). Pejling förutsätter att någon är skäligen misstänkt för brott på vilket sex månaders fängelse kan följa. Sändaren får då placeras på ett fordon. Inne i ett fordon får sändaren placeras endast om det finns förutsättningar för husrannsakan, vilket kräver att fängelse ingår i straffskalan. Sändaren får aldrig placeras på den misstänkte själv. INorge finns inga lagregler som förbjuder inspelning av samtal som någon själv deltar i och upptagningar av sådana samtal kan användas som bevis vid domstol. Däremot gäller mycket restriktiva regler för pejling (teknisk sporing). Sådana åtgärder förutsätter skälig misstanke och får vidtas endast om fem års fängelse ingår i straffskalan. Är åtgärden av ingripande slag, såsom om en sändare fästs i en persons kläder, måste fängelse ingå i straffskalan. Utredningens överväganden och förslag Dessa begränsningar har på polishåll ansetts alltför restriktiva, varför Overvåkningssentralen föreslagit en uppmjukning av regler- na. avslog emellertid ett sådant förslag (Innst. O.nr.70 2001-2002). IStorbritannien finns inga lagregler om kroppsmikrofoner, men sådana uppges praktiskt taget inte alls förekomma. Däremot är pejling förhållandevis vanlig. Därvid får dock intrång i egendom ske endast med tillstånd av högre polisbefäl och en sådan åtgärd skall rapporteras till en hög jurist (Chief Commissioner). Tillståndet får lämnas endast när fara är i dröjsmål användas innan denne har godkänt åtgärden. ITyskland synes det inte finnas några lagregler som uttryckligen tar sikte på användande av kroppsmikrofoner. Sådana mikrofoner uppges komma till användning praktiskt taget bara för att skydda agenter som arbetar undercover. Pejling får användas om det är nödvändigt för utredning av ett brott av avsevärd betydelse och det skulle vara svårare att utreda frågan på annat sätt. För mera ingående upplysningar om utländsk rätt hänvisas till framställningen i SOU 1998:46 s. 169 ff. 6.8.2.4Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: För att nuvarande osäkerhet skall undan- röjas föreslår utredningen att det i polislagen införs regler om provokation, infiltration samt användning av kroppsmikrofoner och pejling. Sådana metoder skall kunna användas redan på spaningsstadiet, men endast om det är uppenbart att den skada eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åtgärden. Reglerna skall bli tillämpliga för säkerhetstjänsten även om denna görs om till en icke-polisiär organisation. Den redovisning som förut i all korthet har lämnats innebär att rättsläget får anses oklart såväl när det gäller användningen av sådana manipulativa spaningsmetoder som provokation och infil- tration som i fråga om vissa oreglerade spaningsmetoder som förutsätter tillgång till tekniska hjälpmedel. Detta är inte tillfreds- ställande, och det får anses vara angeläget att rättsläget preciseras. En sådan precisering är av betydelse dels för Utredningens överväganden och förslag enskildas rättssäkerhet, dels för effektiviteten av polisarbetet när det gäller spaning mot allvarliga brott, till vilka terroristhandlingar hör. Utredningen har övervägt om en sådan lösning skulle kunna begränsas till Säkerhetstjänsten. En sådan utväg skulle emellertid vara oegentlig – rättsläget är lika oklart för den reguljära polisen och eventuella specifika regler för Säkerhetspolisen skulle lätt kunna läsas motsatsvis. I det tidigare nämnda lagrådsyttrandet förorda- des en allmän översyn av de straffprocessuella tvångsmedlen i belysning av den tekniska utvecklingen. Någon utredning i detta syfte har inte tillkallats, vilket torde sammanhänga med att det mera omfattande uppdrag som anförtrotts åt Beredningen för rätts- väsendets utveckling ansetts innefatta även de nu aktuella frågorna. Utredningen har samrått med beredningen i denna del. Det är i två hänseenden som en precisering av rättsläget ter sig betydelsefull. Dels bör det klargöras att strängare krav än eljest gäller, när det är fråga om sådana spaningsmetoder som är ägnade att vilseleda eller att medföra intrång i annans personliga integritet, även om de inte strider mot lag eller annan författning. Sådana åtgärder bör få vidtas bara om det är uppenbart att den skada eller det men som åtgärden medför inte står i missförhållande till syftet med åtgärden. Å andra sidan är det också med hänsyn till av vikt att ett positivt lagstöd skapas för åtgärderna när denna förutsättning är uppfylld. Frågan kan ställas hur specificerade förutsättningar som måste gälla för att lagkrav skall vara uppfyllt. I fallet Amann mot (dom ) godtogs inte en mycket allmänt hållen lagstiftning som stöd för telefonavlyssning och registrering, eftersom den inte ansågs vara förutsägbar bl.a. i fråga om de medel som fick användas och inte heller ge medborgarna möjlighet att anpassa sina handlingar till lagens krav. Även om omständigheterna i detta fall inte är direkt överförbara till åtgärder av det slag som här diskuteras, innebär detta att de ifrågavarande spaningsmetoderna bör anges direkt i lagen. När det gäller lagregleringen i övrigt uppkommer en grundläggande fråga om metoderna skall få användas endast inom ramen för förunder- sökning i brottmål eller även vid spaning. I det förra fallet skulle förutsättningarna kunna ytterligare preciseras genom angivande av Utredningens överväganden och förslag att förundersökningen skall avse brott med viss straffskala, medan detta inte torde vara möjligt i den mån åtgärderna skall kunna före- komma även i spaningssammanhang. Infiltration förekommer redan nu som spaningsmetod särskilt i narkotikasammanhang. Det skulle uppenbarligen inte vara välbetänkt att övergå till en ordning enligt vilken metoden får användas först när förundersökning har inletts. Naturligtvis är det dock nödvän- digt att metoden används med urskillning och omdöme. Det kan förtjäna erinras om vissa uttalanden som gjordes när hithörande frågor diskuterades polisberedning (SOU 1982:63 s. 142 f.): Att s.k. fria spanare används på det sättet att civilklädda polismän spanar mot brottslighet på restauranger, vissa särskilda allmänna platser eller andra miljöer där brottslighet av ett speciellt slag miss- tänks eller erfarenhetsmässigt brukar förövas är väl både godtagbart och i nuvarande läge nödvändigt. – Men att polismän under falsk identitet skulle placeras på exempelvis narkotika- marknaden, inte med uppgift att uppdaga brott utan för att fort- löpande skaffa allmänna informationer om förhållandena och vidare- befordra dessa till den öppna polisen kan enligt beredningens mening knappast accepteras. Motsvarande aspekter kan anläggas på de andra spaningsmetoder som har diskuterats i det föregående. Beredningen vill här allmänt framhålla att stor försiktighet givetvis måste iakttas när det gäller spaningsmetoder som kan medföra risk att polisens tro- värdighet äventyras och att rykten kommer i omlopp som sätter polis- män i samband med kriminella intressen. Dessa uttalanden torde fortfarande äga giltighet, låt vara att de inte avsetts ta sikte på och heller inte i alla delar kan appliceras på Säkerhetstjänsten. Utredningen vill hänvisa till att Säkerhetstjänst- kommissionen funnit att säkerhetspolisen använder infiltratörer i mycket begränsad utsträckning och då endast i sådana sammanhang där man på goda grunder befarar att allvarlig brottslighet är för handen och – även om olika omständigheter talar för en viss åter- hållsamhet – inte kan undvara denna inhämtningsmetod (SOU 2002:87 s. 372). Gränserna mellan infiltration och bevisprovokation kan i vissa fall vara svår att dra. Vissa provokativa polisåtgärder förekommer utan allt tvivel redan nu på spaningsstadiet som en vedertagen metod. Såvitt känt är provokativa metoder på detta stadium inte förbjudna i något av de länder som vi brukar jämföra oss med. Utredningen utgår från att även provokation skall kunna före- Utredningens överväganden och förslag SOU 2003:32 komma i spaningsskedet, men att metoden naturligtvis måste användas med yttersta försiktighet. Frågan är mera besvärlig när det gäller användande av sådana tekniska hjälpmedel som har diskuterats, kroppsmikrofoner och pejlingsutrustning. I de länder där kroppsmikrofoner används sker det i allmänhet på spaningsstadiet. Syftet är sällan att få fram bevis utan framför allt att få spaningsunderlag, ibland även att skydda polismannen. Metoden har ett naturligt samband med infiltration. Det görs ibland gällande att det är infiltrationen snarare än användandet av kroppsmikrofoner som framstår som integritets- känslig. En polisman som utan att hans yrkesverksamhet är känd deltar i ett samtal kan ju i efterhand dokumentera detta på annat sätt än genom inspelning, t.ex. muntligen eller genom anteckningar efter samtalet. Man kommer emellertid inte ifrån att det är en annan sak om en persons uttalanden återges i andra hand än om de spelas in direkt. Även med beaktande av detta synes det vara att gå alltför långt om denna – säkerligen under alla förhållan- den sällsynta – metod skulle få användas endast när förundersök- ning har inletts. Såvitt utredningen har kunnat inhämta är den regelmässigt tillåten på spaningsstadiet i andra länder, låt vara att den i vissa länder inte i praktiken tycks användas i någon nämnvärd utsträckning. När det gäller pejling är läget delvis ett annat. Pejling som sker på ett sådant sätt att en sändarutrustning placeras på en person är givetvis synnerligen integritetskänslig. Av rent praktiska skäl torde en sådan metod ha ett mycket smalt presumtivt till- lämpningsområde. Utredningen är inte beredd att i detta samman- hang uttala sig om förutsättningarna för att använda metoden på det sättet. Detsamma gäller användande av metoden på ett sådant sätt att intrång måste göras exempelvis i ett fordon, något som alltså förutsätter en lagstridig åtgärd från polisens sida. Gäller det å andra sidan att placera sändaren utanpå ett fordon gör sig inte samma betänkligheter gällande. Med fog kan hävdas att metoden då inte i avgörande mån blir mera integritetskänslig än om polismannen i eget fordon följer efter, skuggar, det misstänkta fordonet, ett förfarande som givetvis måste kunna ske på spanings- stadiet. Utredningen kommer av nu anförda skäl till den slutsatsen att de metoder som här har diskuterats samtliga bör kunna användas på Utredningens överväganden och förslag De bör också kunna användas i preventivt syfte, något som dock torde vara aktuellt endast för säkerhetstjänsten. Det återstår att bedöma huruvida nya regler om användning av kroppsmikrofoner och pejling påkallar särskilda regler om behand- lingen av överskottsinformation. Enligt utredningens mening är detta inte fallet. När kroppsmikrofon används vid ett samtal i vilket polismannen deltar kan naturligtvis information tänkas bli lämnad i andra hänseenden än dem som föranlett användningen av metoden. Polismannen skulle emellertid i så fall ha erhållit samma över- skottsinformation även utan användande av kroppsmikrofonen, som endast är ett medel att dokumentera informationen. På mot- svarande sätt gäller att en polisman som i stället för att använda sig av pejling följer efter ett fordon erhåller samma information som genom pejlingen. Den information som polisen kan få genom dessa metoder skiljer sig alltså principiellt sett inte från den som erhålls genom mera reguljära metoder. Utredningen föreslår alltså att bestämmelser om de angivna spaningsmetoderna förs in i polislagen. I denna del har utredningen samrått med Beredningen för rättsväsendets utveckling. De lag- förslag som behövs kommer enligt överenskommelse mellan utred- ningen och beredningen att läggas fram av beredningen, vilket väntas ske . I detta läge avstår utredningen från att för sin del lägga fram något författningsförslag. De spaningsmetoder som har berörts bör givetvis kunna tillämpas av säkerhetstjänsten även om denna görs om till en icke- polisiär organisation. 6.9Spridning av nukleära/radioaktiva ämnen, smitta och kemikalier 6.9.1Påtalade brister, oklarheter m.m. i det nuvarande skyddet på NBC51-området De myndigheter på området som utredningen har varit i kontakt med har påtalat en rad större eller mindre brister eller oklarheter i den nuvarande beredskapen på NBC-området. Enligt visade antrax-händelserna att läkarexpertisens och de regionala laboratoriernas diagno- 51 NBC står för nukleära/radioaktiva, biologiska och kemiska. Utredningens överväganden och förslag stiska kapacitet behöver förbättras52. När det gäller läkarexpertisen krävs en högre kompetens i fråga om såväl bakteriologiska som virologiska diagnoser. Betydelsen av att har ett över- gripande ansvar för samordning av myndigheternas insatser har betonats av . har pekat på situationer i vilka regelkonflik- ter kan uppstå på smittskyddsområdet53. Verket har vidare uppgett att ansvarsfördelningen är oklar i flera fall. Även rena resursbrister har påtalats. brandförsvar har som företrädare för uppgett att kommunerna saknar kompetens när det gäller biolog- iska hot54. Nya typer av hot kan enligt brandförsvaret innebära oklarheter i fråga om ansvar för och ledning av åtgärder/insatser. Informationsspridningen myndigheter emellan kan också vara en svag punkt. har anfört att det i anslutning till antrax-fallen var svårt för kommunerna att finna vilket centralt organ som var ansvarigt för service, information eller rekommendationer gentemot kommunerna och allmänheten55. När det gäller strålskyddet har uppgett att det inom räddningstjänsten i inte finns något planerat skydd mot exploderande bomber med kärnklyvningsinslag56. Genom den kraftiga strålningen omöjliggörs räddningsinsatser i närområ- det efter explosionen. Enligt saknas inom strålskyddet planering och resurser för att klara en radiologisk bomb på ett tillfredsställande sätt. har varken en tillräcklig mängd utbildad personal eller en tillräckig mängd mät- och analysutrustning för att med någon uthållighet klara terroristhandlingar inom N-området. Statens strål- skyddsinstitut har anmärkt att den svenska strålskyddsberedskapen är låg i ett internationellt perspektiv. Annat som har pekat på inom det här området är att kunskaperna hos räddningstjänstens personal är 52Smittskyddsinstitutet har lämnat underlag till utredningen i skrivelse (utredningens dnr 5/02). 53Statens jordbruksverk har lämnat underlag till utredningen i skrivelse (utredningens dnr 5/02). 54Stockholms brandförsvar har, som företrädare för , lämnat underlag till utredningen i skrivelse (utredningens dnr 5/02). 55Svenska kommunförbundet har lämnat underlag till utredningen i skrivelse (utredningens dnr 5/02). 56Statens strålskyddsinstitut har lämnat underlag till utredningen i skrivelse (utredningens dnr 5/02). Utredningens överväganden och förslag otillräckliga, att insatser för att stoppa smuggling av radio- aktiva ämnen har varit minimala, att beredskapen i mot utländska kärnkraftsolyckor är begränsad, att lednings- och samverkansbilden är komplicerad på området, att det förekommer konflikter mellan olika regelverk samt att bevakningen av radio- aktivt gods under transport är bristfällig. har bl.a. framhållit att Krisbered- skapsmyndigheten bör skapa ett effektivt samverkansforum för utvecklingsfrågor på N-området, att existerande samverkansfora aktörsgemensamt bör ses över samt att Statens kärnkraftinspek- tions och Statens strålskyddsinstituts stöd av och samverkan med polisen bör ut närmare.