sou · GRB332d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är utredningens uppfattning att det genomgående bedrivs ett ambitiöst och målmedvetet arbete för att så gott det låter sig göra uppehålla och utveckla en kompetens och beredskap inför sådana händelser och att de arbetsformer och arbetsmetoder som tillämpas är ändamålsenliga. Ett mycket stort antal projekt bedrivs på om- rådet, ofta i samarbete med utländska myndigheter eller andra organisationer. Några önskemål om särskilda åtgärder från statsmakternas sida har inte förts fram till utredningen vid sidan av vad som har redo- visats i det föregående och utredningen har inte funnit skäl att själv ta upp några andra frågor än dem som omfattas av de i det före- gående framlagda förslagen. Utredningen utgår från att den segslitna frågan om ett gemen- samt radiokommunikationssystem för de svenska s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna87 nu är på väg att få sin lösning (se avsnitt 4.20). har i sitt betänkande (SOU 2002:122 s. 728 f) beskrivit hur polisradion under i 87 En annan benämning på denna myndighetsgrupp som ofta används i är public safety-myndigheter. Utredningens överväganden och förslag utsattes för avlyssning, falska larmrop och kraftiga stör- ningar i övrigt. Under ett mycket kritiskt skede var radiokommuni- kationen i princip helt utslagen. Insatschefen kunde under långa perioder inte nå de cirka 700 poliser som skulle ledas via radion. Enligt kommittén är det nödvändigt att svensk polis får ett nytt modernt radiosystem, gärna i samverkan med andra myndig- heter och aktörer. Utredningen om radiokommunikation för effek- tiv ledning () underströk i ett betänkande, som innehåller förslag till ett gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säkerhet (SOU 2003:10 s. 9), allvaret i iakttagelser och slutsatser. Därutöver fäste uppmärksam- heten på att konsekvenserna kan bli mångfalt större, om det i sam- band med en stor olycka eller katastrof krävs samverkan mellan flera räddningsmyndigheter som var för sig kan ha besvärande brister i sina interna radiokommunikationssystem. före- slog att det gemensamma radiokommunikationssystemet skall vara rikstäckande och att utbyggnaden av systemet sker –2009. Utredningen konstaterar för egen del att utbyggnaden av berör- da radiokommunikationssystem utan tvivel har största betydelse för samhällets förmåga att möta omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i . Detta har särskilt betonats inte bara av vissa myndigheter som utredningen har sam- rått med utan också av utredningens parlamentariska referens- grupp. Som har berörts under 5.2 avvisade statsmakterna vid behand- lingen av prop. 2001/02:10 tanken på ett nationellt krishanterings- organ inom i enlighet med Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag. framhöll i sitt betänkande 2001/02:FöU2 att det borde vara en uppgift för rege- ringen att organisera arbetet i så att det på bästa sätt täcker in ett rimligt spektrum av krishanteringssituationer. Utskottet framhöll att det är viktigt att beslutsfattare och deras medarbetare har rätt kompetens för de situationer som kan inträffa och också är mentalt förberedda. Härav följde enligt utskottet att regelbundna seminarier om hot och hotutvecklingar, även med de verkliga beslutsfattarna, är utomordentligt viktiga. 2001/02:158 redovisades med anledning härav en hand- lingsplan för ett antal aktiviteter i avseende flera viktiga frågor såsom bl.a. informationsberedskap, telekommunika- tioner och IT-stöd och elsäkerhet. Dessutom framhölls att avsikten Utredningens överväganden och förslag var att lägga särskild vikt vid att utveckla utbildnings- och övnings- verksamheten, främst inriktad på nyckelpersoner i med en betydligt ökad övningsfrekvens. Utredningen fäster för sin del vikt vid de sålunda planerade åtgärderna men har ansett att den närmare organisationen av krisberedskap faller utanför utredningsuppdra- get. Utredningen vill emellertid göra den reflektionen att den planerade utbildnings- och övningsverksamheten inte lämpligen bör begränsas till vad som i den nyssnämnda propositionen beteck- nades som nyckelpersoner, om härmed avses de ledande chefs- tjänstemännen inom . På sådana poster före- kommer det en inte obetydlig cirkulation, och det är väsentligt att en kontinuerlig kompetens inom underhålls även på lägre nivåer, så att beslutsfattarnas möjlighet att i ett krisläge snabbt få sakkunnig hjälp säkerställs. Existerande utbildning inom området finns , nämligen de totalförsvarsutbildningar som bedrivs inom ramen för utbildning. Dessa bedöms vara lämpliga som grund för berörda personer inom . Det bör tilläggas att utredningens parlamentariska referensgrupp enhälligt har förklarat sig fästa den största vikt vid Regerings- kansliets krisorganisation. Den vill inte utesluta att frågan om inrättande av ett krishanteringsorgan i en eller annan form inom bör tas upp på nytt, om de planerade åtgärderna skulle visa sig otillräckliga. När det gäller övningsverksamheten rent allmänt har för övrigt flera myndigheter pekat på och beklagat att sådana övningar som involverar flera myndigheter och andra organ minskat i antal och omfattning . Den minskade övningsverksamheten kan enligt en del av myndigheterna vara en följd av att Civil- befälhavarna avskaffats och att länsstyrelserna, som har en nyckelroll i sammanhanget, helt enkelt inte har resurser, främst personella, att organisera och leda sådana omfattande övningar som här avses. Utredningen instämmer i och för sig i att det är beklagligt att övningsverksamheten har avtagit. Den här typen av övningar är självfallet av grundläggande betydelse inte minst för att myndig- heterna skall kunna upprätthålla en i högsta grad nödvändig för- måga att samverka över verksamhetsgränserna i krissituationer. 88 Jfr avsnitt 4.6 om Försvarshögskolan. Utredningens överväganden och förslag är emellertid därför också viktigt att kunna konstatera att den nyinrättade () enligt en särskild bestämmelse i instruktionen89 skall sprida kunskap om och stärka samhällets krishanteringsförmåga genom att initiera, planera och genomföra utbildning och övningar. Det är för tidigt att bedöma närmare vilka förändringar på området som kan bli följden av KBM:s inrättande. Utredningen saknar anledning att i detta läge föregripa KBM:s arbete och avstår mot angiven bakgrund från att lägga fram några särskilda förslag. Utredningen vill emellertid peka på att Försvarshögskolan är en lämplig arrangör när det gäller vissa typer av övningsverksamhet. Skolan har gedigen erfarenhet av att arrangera större övningar och gör så i begräsad omfattning inom ramen för sin ordi- narie utbildningsverksamhet (högre officers- respektive totalförsvars- utbildning). 89 Förordning (2002:518) med instruktion för . Utredningens bedömning: Utredningens förslag ger inte upp- hov till kostnader som kräver ökade anslag. Förslagen syftar till att motverka terrorism och delvis brott mot rikets säkerhet. Förslagen antas i övrigt inte ge några konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförord- ningen. Författningsförslagen bör kunna träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten och andra offentliga organ eller har andra samhällsekonomiska konsekvenser, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) sådana konsekvenser redovisas i betänkandet. Utredningens förslag om en ny lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten i fredstid innebär att Försvarsmakten under när- mare angivna förutsättningar får befogenhet att ingripa med vapen- makt vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp innan regeringen fattar beslut i frågan. Regleringen innebär emellertid också att Försvarsmakten får en ny uppgift att ingripa vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldhand- lingar som kommer från fartyg eller luftfartyg som inte kan antas härröra från främmande stat. Även utredningens förslag om att Försvarsmakten med stöd av föreskrifter i förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. tillfälligt får med- verka vid bevakning av civila skyddsobjekt innebär att Försvars- makten i vissa situationer kan få nya uppgifter. Antas dessa förslag innebär det således att Försvarsmakten får nya uppgifter av stor betydelse, låt vara att det rör sig om uppgifter som i första hand skall lösas av civila myndigheter och således endast i undantagsfall ankommer på Försvarsmakten. De nya upp- gifterna kommer att behöva återspeglas i utbildningen och kan på tänkas leda till omprioriteringar av olika slag inom Försvarsmakten. Enligt vad utredningen har inhämtat anser man från Försvarsmaktens sida emellertid att sådana insatser kan täckas inom ramen för nuvarande försvarsanslag. Utredningen delar denna bedömning. Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det bistånd som Försvars- makten lämnar enligt förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Används Försvarsmaktens NBC- skydds- resurser för att tillfälligt stödja polisen medför detta således som regel inte några ökade kostnader för Försvarsmakten. Enligt Försvars- makten måste dock viss tilläggsutrustning finansieras utanför myndig- hetens anslag, eftersom Försvarsmaktens förmåga inte är dimensio- nerad för denna typ av uppgifter. Enligt utredningens uppfattning bör sådan tilläggsutrustning kunna finansieras med nuvarande anslag. När det gäller Försvarsmaktens underrättelseverksamhet innebär utredningens förslag att en viss överlappning uppkommer, eller snarare bibehålls mellan den civila säkerhetstjänstens uppgifter och Försvarsmaktens uppgifter på terrorismbekämpningens område. Utredningen har mot bakgrund av de överväganden som gjorts, inte ansett sig ha underlag att förorda en ändring om medels- fördelningen mellan Försvarsmakten och den civila säkerhets- tjänsten med avseende på verksamhet utomlands. Utredningen föreslår att Säkerhetspolisen skiljs från Rikspolis- styrelsen och ombildas till en icke-polisiär civil säkerhetstjänst. Utredningen är medveten om att utgick från att en organisationsförändring av detta slag skulle medföra kostnadsökningar och att samma bedömning gjordes i prop. 1988/89:108 om säkerhetspolisens inriktning och organisa- tion m.m. (se ovan under avsnitt 6.7.1), låt vara att uttalandena närmast tog sikte på uppbyggandet av en självständig säkerhets- tjänst inom polisen. Det antagande om kostnadsökningar som kom till uttryck i dessa sammanhang har emellertid inte motiverats, och utredningen har för sin del inte lyckats förstå vad det grundar sig på. När en del av en större organisation avskiljs för att bilda en självständig verksamhet uppkommer ibland kostnadsökningar som kan hänföras till en ökad sårbarhet hos en mindre enhet. Nämnda aspekt är inte aktuell i detta sammanhang, eftersom Säkerhets- polisen och är så åtskilda i sin reguljära verksamhet att den nuvarande organisationsformen inte kan innebära några besparingar från denna synpunkt. Utredningen har utgått från att det inom tillsätts en organisationsutredning för genomförandet av den nya organisationen för den civila säkerhetstjänsten. Enligt utredningens mening bör utgångspunkten för en sådan utredning kunna vara att organisationsförändringen som sådan inte skall få leda till ökade kostnader. Genom att visst dubbelarbete enligt utredningens förslag elimineras, uppkommer snarare förutsättningar för vissa besparingar, låt vara att dessa blir marginella. Övriga förslag torde inte medföra några utgiftsökningar, annat än möjligen vissa begränsade kostnader för utbildning och övningar. Enligt 15 § kommittéförordningen skall vissa andra konsekvenser av ett förslag redovisas. Det gäller konsekvenser för den kommu- nala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar m.m., jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens uppdrag avser frågor med anknytning till sam- hällets beredskap mot omfattande terroristattentat och andra lik- artade extraordinära händelser och berör således åtgärder mot en viss typ av brottslighet. Självfallet är det utredningens förhoppning att ett genomförande av förslagen bidrar till brottsbekämpningen på detta område, och utredningen menar att även möjligheterna att motverka och beivra brott mot rikets säkerhet förbättras. Om förslagen i betänkandet i övrigt kan tänkas få någon betydelse för brottslighetens utveckling eller det brottsförebyggande arbetet är svårt att säga, men under alla förhållanden får det antas att effekter- na i ett större perspektiv skulle bli begränsade. Utredningen kan inte se att förslagen i de övriga hänseenden som nämns i 15 § får några konsekvenser. Avgörande för valet av datum för ikraftträdande av utredningens författningsförslag är främst tidsåtgången för beredningen av försla- gen. Enligt utredningens bedömning bör ikraftträdande kunna ske . Föreskrifterna i förslaget till lagen (2004:000) om vissa befogen- heter för Försvarsmakten under fredstid innebär i viss utsträckning en dubbelreglering av Försvarsmaktens möjligheter att ingripa vid ett konventionellt anfall från en främmande stats sida. Bestäm- melser härom finns även i förordningen (1982:756) om Försvars- maktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). ringar måste göras i förordningen om lagförslaget antas. Några övergångsbestämmelser behöver dock inte meddelas i anslutning till lagens ikraftträdande. Inte heller i övrigt behövs särskilda över- gångsbestämmelser. 8.1Förslaget till lag (2004:000) om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid Av 10 kap. 9 § första stycket regeringsformen följer att regeringen får insätta Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Kan vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp regeringens beslut inte avvaktas utan omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom, får Försvarsmakten bruka det våld som är nödvändigt för att avvärja faran oberoende av om angreppet eller hotet kan antas härröra från främmande stat. Första stycket innehåller endast en erinran om innehållet i 10 kap. 9 § första stycket första meningen regeringsformen (RF). Som utvecklats i avsnitt 6.2.3 är enligt utredningens mening innebörden av den där meddelade bestämmelsen numera att regeringen får insätta rikets försvarsmakt för att möta ett väpnat angrepp även när det inte härrör från en främmande stat. Detta följer av den folkrättsliga innebörd av termen väpnat angrepp som är allmänt antagen. För att folkrättsligt kunna betecknas som ett väpnat angrepp måste det emellertid vara fråga om ett angrepp som antingen riktar sig mot centrala stats- eller folkförsörjnings- funktioner eller också kan befaras vålla mycket omfattande skador av annat slag, och samma krav måste ställas för att ett angrepp i grundlagsbestämmelsens mening skall kunna sägas rikta sig mot riket. Som utredningen ser saken står det alldeles klart att angrepp med exempelvis robotvapen, massförstörelsevapen eller andra liknande avancerade stridsmedel alltid måste anses rikta sig mot Detsamma får anses gälla i fråga om konventionellt flyg- bombardemang. Däremot står det enligt folkrätten klart att uttrycket väpnat angrepp (armed attack) inte behöver uppfattas så bokstavligt att det förutsätts att vapen i konventionell mening kommer till användning vid angreppet, något som inte var fallet vid 11 september- attackerna mot . Om ett angrepp sker med sådana medel att resultatet blir likartat med det som uppnås vid ett anfall med konventionella vapen är det att hänföra till ett väpnat angrepp. Även nukleär, biologisk och kemisk krigföring måste omfattas av begreppet. Som utredningen ser saken ryms detta under grundlags- bestämmelsen. Utredningen vill understryka att detta inte i alla lägen behöver betyda att anfallet skall mötas av Försvarsmakten ensam. Grund- lagsbestämmelsen hindrar inte att Försvarsmakten och polisen samverkar, något som naturligtvis ofta är nödvändigt, och i vissa fall är säkerligen den bästa lösningen att polisen har huvudansvaret för de åtgärder som behöver vidtas. Som berörts i det föregående är det omöjligt att förutse formerna för ett eventuellt angrepp mot . Försvarsberedningen har väckt frågan om informationskrigföring under vissa omständigheter skulle kunna hänföras till eller jäm- ställas med väpnat angrepp (se Ds 2001:14 s. 166 ff). Utredningen är för egen del böjd för den tolkningen att informationskrigföring inte direkt kan hänföras till väpnat angrepp. Det kan anföras goda argument för att sådan verksamhet folkrättsligt skulle kunna analogivis jämställas med ett väpnat angrepp, men en sådan analogi kan inte anses omfattad av grundlagsbestämmelsen. Detta får inte tolkas så att utredningen skulle underskatta betydelsen av skyddet mot informationskrigföring, som i enlighet med vad som anförts i det föregående representerar ett växande hot. Enligt den tolkning av grundlagsbestämmelsen som utvecklats under avsnitt 6.2.3 kan regeringen inte rättsligt sett lämna ett förhandsbemyndigande för Försvarsmakten att ingripa ens mot ett omfattande terroristanfall. Som där har påpekats hindrar inte detta Försvarsmakten att hålla en beredskap i det fallet att en förvarning om en terroristattack av ett visst slag föreligger, så att en order att ingripa kan verkställas så snabbt som möjligt. Som framhållits i den allmänna motiveringen gäller självfallet, även när ett terroristangrepp är så omfattande att det kan sägas rikta sig mot landet och utlöser en självförsvarsrätt, att deltagarna i angreppet i vanlig ordning skall ställas till svars för sina åtgärder av rättsväsendets myndigheter. Någon befogenhet att ta krigsfångar gäller inte för Försvarsmakten i detta läge. I 24 kap. 7 § andra stycket föreskrivs att den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, och påträffas på bar gärning eller flyende fot, får gripas av envar och att den gripne skyndsamt skall över- lämnas till närmaste polisman. Några särskilda regler om frihets- berövanden vid sidan av denna allmänna princip synes inte behöva meddelas. Med hänsyn till de skiftande situationer som skulle kunna uppstå skulle detaljerade regler i detta hänseende inte vara meningsfulla. Slutligen bör det tilläggas att terroristangrepp, även om de skulle vara så omfattande att de utgör väpnade angrepp mot riket, knap- past kan tänkas ske i sådana former att den reguljära beredskaps- lagstiftningen blir tillämplig. Andra stycket utgör en sådan lagstiftning som grundar sig på 10 kap. 9 § första stycket andra meningen RF och tar sikte på det fallet att vid väpnat angrepp mot riket eller överhängande hot om sådant angrepp regeringens beslut inte kan avvaktas utan omedel- bar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. Stycket ger då Försvarsmakten befogenhet att ingripa med våld för att söka avvärja sådan fara, men inte att ingripa i vidare mån än så innan regeringen har fattat beslut. Givetvis är avsikten att frågan även om ett på detta sätt begränsat ingripande skall underställas regeringen, men omständigheterna kan vara sådana att det är omöjligt att avvakta ett regeringsbeslut eller att kommunikationerna med regeringen är tillfälligt avskurna. Angeläget är också att Försvarsmakten håller kontakt med andra myndigheter med näraliggande uppgifter, främst polisen. Det bör understrykas att när det är fråga om ingripande på grund av hot detta måste vara akut och uttryckligt. Stycket är aktuellt inte bara vid omfattande terroristangrepp utan även vid ett konventionellt anfall från en främmande stats sida. Det avses erbjuda en tydligare grund för de försvarsåtgärder som är nödvändiga än de nuvarande reglerna i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN- förordningen). Vid sådana våldshandlingar eller överhängande hot om vålds- handlingar från fartyg eller luftfartyg som inte är av det slag som avses i 1 § och som inte kan antas härröra från främmande stat, får Försvarsmakten, efter begäran av polisen eller , ingripa med det våld som är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. Om Försvarsmaktens befogenhet att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater finns särskilda bestämmelser. Första stycket är tillämpligt vid våldshandlingar eller överhängande hot om våldshandlingar från fartyg (både i övervattens- och undervattensläge) och från flygplan som inte är av så omfattande slag att de kan sägas rikta sig mot riket. Vid våld eller hot som härrör från främmande stat har Försvarsmakten befogenhet att ingripa enligt IKFN-förordningen. Dessa befogenheter anses tillämpliga även i fall då det visserligen inte är fullt klart att våldet eller hotet härrör från främmande stat men det kan antas att så är förhållandet. Vissa särskilda verkställighetsföreskrifter har med- delats för fall av sådant slag. Om emellertid våldet eller hotet inte kan antas härröra från främmande stat blir första stycket i den föreslagna lagen tillämpligt. I sådana fall faller huvudansvaret för att bemästra situationen på polisen eller och det förutsätts därför att ett ingripande från Försvarsmaktens sida har föregåtts av en hän- vändelse till Försvarsmakten från polisen eller . Det ankommer på Försvarsmakten att avgöra om Försvarsmakten förfogar över resurser som kan ställas till förfogande för ändamålet, varvid bl.a. måste beaktas om den personal som det är fråga om har lämplig utbildning. Om efter en sådan hänvändelse militär personal skall ingripa, sker detta på Försvarsmaktens ansvar och under militär ledning. Liksom i 1 § förutsätts att ingripande med våld endast får ske till den del det är nödvändigt för att avvärja omedelbar fara för rikets säkerhet, för människoliv eller för omfattande förstörelse av egendom. Försvarsmakten får givetvis tillhandahålla utrustning och annat materiel på begäran av polisen eller , även när myndigheterna väljer att själv agera i berörda situationer. Iandra stycket har gjorts en erinran om de regler som finns i IKFN-förordningen. Det bör anmärkas att, om den nu föreslagna regleringen antas, följdändringar måste göras i den förordningen. Denna lag gäller inte, om riket kommer i krig. De föreslagna bestämmelserna är inte till alla delar adekvata för det fall att riket kommer i krig, då en omfattande fullmaktslagstiftning träder i kraft. På grund härav föreslås att lagen på samma sätt som IKFN-förordningen upphör att gälla i en sådan situation. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att 1.förebygga fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, sabotage eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, och 2.förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Den som bedriver kärnteknisk verksamhet skall när det påkallas av olyckstillbud, hot eller annan liknande anledning till den myndighet som avses i 16 § lämna sådana upplysningar som har betydelse för bedömningen av säkerheten enligt första stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om åtgärder som avses i första och andra stycket. Den föreslagna ändringen har behandlats i avsnitt 6.9. Genom ändringen i första stycket klargörs att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet skall upprätthållas även genom åtgärder som är nödvändiga för att förebygga sabotage (första stycket 1). Sådana föreskrifter som får meddelas enligt tredje stycket får därmed även avse sådana förebyggande åtgärder.