sou · GRB377d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Stödet syftar till att förbättra förutsättningarna för alla vuxnas lärande och är inte inriktat mot någon särskild målgrupp. Erfarenheterna från det riktade statsbidraget för uppbyggnad av en infrastruktur för vuxnas lärande ger vid handen att ett riktat statsbidrag för sfi skulle ge ett starkt ekonomiskt incitament till att åstadkomma nödvändiga förändringar. Utifrån de fördelar vi ser med en infrastruktur för lärande som inbegriper flera kommuner i en region föreslår vi att regeringen bör överväga möjligheten att reservera en del av det föreslagna riktade statsbidraget för att möjliggöra ett tidsbegränsat utvecklingsbidrag för utveckling av en interkommunal och regional infrastruktur för sfi i kombination med andra aktiviteter såsom yrkesutbildning, grundutbildning, kompletterande högskoleutbildning, lärande i samhälls- och arbetslivet samt arbetspraktik och förvärvsarbete. 15.3.3Inordning i det generella statsbidrags- och utjämningssystemet Hur skulle en inordning i det generella systemet med en utjämning gå till? Inledningsvis uppskattade kostnaderna för en kohort på 10 000 flyktingar under . Endast mycket små kostnader bör kvarstå vid periodens slut. Vi har vidare antagit att drygt 290 miljo- ner kr av de samlade kostnaderna utgör kostnader för sfi. En full- ständigt jämn fördelning av kostnaderna skulle innebära en kostnad för sfi på 38 miljoner per halvårsperiod. Vi utgick också från att tidsprofilen för sfi är sådan att kostnaderna är koncentrerade till början av perioden. Också utifrån de mål som finns för verksam- heten och den normalprocess man kan se framför sig är det rimligt att tro att kostnaderna mycket starkt ansamlas till periodens bör- jan. Utifrån statistik som följer en årskull studerande vet vi dock att andelen studerande minskar gradvis. Det kan också ta tid innan studierna påbörjas. Kostnaderna blir därmed mer jämnt spridda över tidsperioden. Höjning av det generella statsbidraget Med hjälp av kombinationer av statistik från och statistik från kommunernas räkenskaper presenterar utred- ningen i det följande en enkel beräkning över den genomsnittliga kostnaden för dem som deltar i sfi. För att räknas med i statistiken behövs bara ett mycket begränsat deltagande i undervisningen (en undervisningstimme), vilket innebär att genomsnittet beräknas på en mycket varierande omfattning av studier. kostade den totala sfi-utbildningen i kommuner . läste 34 129 personer sfi. Kostnaden per studerande var det året . Kostnaden för sfi för en kohort på 10 000 flyktingar har beräk- nats vara på . Vid en jämn flyktinginvandring blir detta också de årsvisa kostnaderna för all sfi-utbildning riktad till flyktingar. Det generella statsbidra- get skulle alltså utifrån dessa siffror kunna höjas med per innevånare. Utjämningsmodell för hela sfi-utbildningen Ett strukturellt statsbidrag som ges till en grupp med ett visst behov, kräver som vi beskrivit tidigare, uppgifter om kostnader i förhållande till den aktuella personkretsen, dvs. de i kommunen som är berättigade till sfi-utbildning. För att visa hur kostnadsutjämningen för sfi för flyktingkategorin skulle kunna konstrueras, kan vi göra följande räkneexempel. Om vi antar en jämn flyktinginvandring och en kohortstorlek på 10 000 individer kommer det vid varje mätdag, som för kostnadsutjäm- ningen är , att finnas 3,5 x 7 400, dvs. 25 900 individer som kan betraktas som vuxna flyktingar och där- med personer som har behov av sfi. Jämfört med den totala svenska befolkningen på ca 9 miljoner, utgör då andelen flyktingar i befolkningen . Kommuner som har en större andel flyktingar får bidrag från staten och de som har en lägre andel betalar avgift till staten. Om det i en kommun inte finns några flyktingar alls blir avgiften lika stor som höjningen av det generella statsbidraget, vilket alltså innebär att de inte får något statsbidrag alls för denna verksamhet. Kostnaden för sfi per flykting är de dryga utslagna på 25 900 individer, dvs. en kostnad på per indi- vid. Uttryckt i andelar av befolkningen betyder det att varje procentenhet flyktingar i befolkningen innebär att det kan finnas strukturellt betingade kostnader för . Låt oss välja en kommun med 10 000 innevånare. De har den riksgenomsnittliga andelen flyktingar, alltså 29 personer. Av dessa är 21 personer vuxna och kan anses ha behov av sfi. De har genom höjningen av det generella statsbidraget fått ett statsbidrag på . Som ett resultat av att kommunen har en riksgenom- snittlig andel vuxna flyktingar berörs den inte av kostnadsutjäm- ningen. Kommunen får ett sammantaget statsbidrag på för de 21 vuxna som har behov och ett statsbidrag per vuxen flyk- ting på strax . Kommuner som har en större andel vuxna flyktingar än den riksgenomsnittliga på får utöver det generella stats- bidraget också bidrag från staten via kostnadsutjämningen. En kostnadsutjämning som avser all sfi kan konstrueras genom att det etableras en faktor som innefattar både de flyktingar som ska studera på sfi och övriga invandrare med behov av sfi. Som nämnts tidigare bör det vara en faktor som anger utomnordisk och finsk invandring under de senaste tre eller fyra åren. Utredningen väljer att inte närmare precisera vilken denna faktor ska vara, men de beräkningar vi gjort av kostnaderna för sfi inom ramen för flyk- tingmottagandet ger vid handen att man bör söka efter en faktor som ger en större personkrets än den krets som gäller flyktingmottagandet. Teknisk sett är det möjligt att också ha olika nivåer för sfi-deltagare beroende på t.ex. utbildningsbakgrund och ålder. Det är utredningens uppfattning att en generell finansiering av det slag som här föreslås ställer krav på ett väl utbyggt system för uppföljning och utvärdering av verksamheter och resultat. 16 Utvärdering för framtida vägval Utredningen lägger i betänkandet ett antal förslag i enlighet med de direktiv vi haft, förslag som vi menar kommer att bidra till en posi- tiv utveckling av sfi. Vissa av dessa förslag är nygamla; de har tidigare framförts i debatten, men har av olika anledningar inte realiserats. En tillbakablick på sfi-verksamheten och på övriga sam- hället visar relativt stora förändringar . I detta kapitel vill vi betona vikten av att man för en högkvalitativ utbildning med jämna mellanrum stannar upp, utvärderar, ifrågasätter och därefter planerar hur man går vidare. Här har vi mycket att lära av den utveckling som sfi genomgått . ska i samråd med berörda aktörer göra en nationell utvärdering av sfi-utbildningen . 16.1.1Nationell utvärdering för helhetsbild Utredningen föreslår att en nationell utvärdering av sfi-utbild- ningen görs av i samarbete med berörda myndigheter . Skälen till detta är, förutom de som gavs i inled- ningen, flera: Som vi visar i översikten av sfi-utbildningens utveckling (kapitel 3) har ett flertal förändringar som direkt berör verksamheten gjorts. Vid en historisk tillbakablick blir det dock slående att så få större nationella grundliga utvärderingar gjorts. Utvärdering för framtida vägval Flera mindre omfattande granskningar har dock gjorts . Dessa har haft olika syften och belyst delar av verksamheten utifrån dessa skilda syften. Granskningarna har dock inte haft något större underlag till sitt förfogande och inte varit avsedda att ge en heltäckande bild av sfi-verksamheten i landet. En större granskning av sfi-verksamheten i landet gjordes på uppdrag av . har vissa förhållanden förändrats, t.ex. ny kursplan och ökat upphandlingsförfarande. Flera statliga utredningar har också behandlat vuxenutbildningens situation; Kunskapsbygget – det livslånga lärandet (SOU 2000:28) och propositionen 2000/01:72 Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. Även den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare (2001) har påverkat förut- sättningarna för sfi-verksamheten. En nationell utvärdering utifrån en helhetssyn på sfi-utbild- ningen med hänsyn tagen till utbildningens förutsättningar skulle kunna nyansera bilden av sfi och ge värdefull information till sam- hälle och till sfi-utbildning om vilka åtgärder som senare behöver vidtas för att stödja individens fortsatta studier. Utredningen beskriver i det följande det vi bedömer bör ingå i en sådan nationell utvärdering. Uppföljning av gjorda satsningar En utvärdering av gjorda satsningar är viktig inför planeringen av kommande investeringar; för att få besked om följder och effekter av gjorda satsningar. har utformat ny kursplan för sfi. Utredningen före- slår att inom den nationella utvärderingen följer upp implementeringen och effekterna av kursplanen utifrån såväl mål- uppfyllelse som lärar- och studerandeperspektiv. fick 2001 ett regeringsuppdrag som bestod av två delar; kompetensutveckling av 750 sfi-lärare och stöd till utveckling av nya samarbetsformer och metoder. Kompetensutvecklingsupp- draget utökades genom nytt uppdrag till Myndigheten för skol- utveckling (kapitel 13). Skolmyndigheterna kommer att rapportera uppdraget till regeringen, men utredningen menar att det är av all- mänt utbildningsintresse att följa upp i vilken grad dessa stora sats- ningar får genomslag i verksamheten. Utvärdering för framtida vägval Uppdraget om stöd till nya samarbetsformer och metoder redo- visas bl.a. i form av skrifterna Samarbete – hinder och möjligheter och Arbetssätt för sfi i samverkan. Utredningen menar att samverkan mellan sfi-utbildningen och berörda aktörer är av avgörande bety- delse för den utbildning som direktiven och utredningen föresprå- kar. Vi föreslår att inom den nationella utvärderingen ser över hur och i vilken omfattning samverkan mellan olika aktö- rer sker samt hur denna samverkan ytterligare kan stärkas. Den nya kursplanen anger tydligt behovet av och möjligheten att kombinera sfi med andra aktiviteter, andra studier, olika former av praktik, arbete eller annan sysselsättning. Kursplanen formulerar också vikten av integrering av detta i sfi-utbildningen; av en kopp- ling mellan det formella och informella lärandet. Utredningen anser att detta är en avgörande fråga för att sådant kombinerande ska upplevas som meningsfullt och bidra till studiernas effektivitet, varför vi framför flera förslag kring detta framför allt i kapitel 7, 8, 12 och 13. Vi föreslår att i den nationella utvärderingen ska se över i vilken grad och hur olika moment och aktiviteter kombineras och integreras i sfi-utbildningen samt på vilket sätt och i vilken mån detta bidrar till måluppfyllelse. Att det inte i någon högre grad finns internationell forskning inom detta område gör en uppföljning än viktigare. har också haft ett regeringsuppdrag att undersöka de praktiska möjligheterna att ge högutbildade invandrare sfi i hög- skolemiljö, något som också utredningen behandlar i 11.3. Utred- ningen föreslår att inom den nationella utvärderingen med detta som bakgrund ser över högutbildade sfi-studerandes till- gång till sfi-utbildning i samverkan med högskola. ska också se över i vilken mån sådan utbildning bidrar till högre grad av måluppfyllelse. Den studerandes sociala situation påverkar naturligtvis studieför- mågan. Utredningen resonerar också i flera kapitel om förutsätt- ningarna för olika individer att påbörja studier eller att delta i stu- dier Vi resonerar om anledningar till att så många studerande gör avbrott eller studieuppehåll samt om de studerandes förutsätt- ningar att tillgodogöra sig studierna. Utvärdering för framtida vägval Vi har i kapitlet 6 beskrivit att en hög andel sfi-studerande gör avbrott och/eller studieuppehåll och vi föreslår där en fördjupad studie av detta. I kapitel 11 visar vi på att en hög andel studerande av mycket olika skäl inte har tillgång till anpassade studier t.ex. beroende på bristande barnomsorg, funktionsnedsättning eller på okunskap hos ansvariga som inte ger möjlighet till läs- och skriv- träning med sfi-studier. Vidare visar vi att många stude- rande har svårigheter att tillgodogöra sig studierna p.g.a. ohälsa (avsnitt 10.2). I kapitel 14 visar vi att många sfi-studerande har svå- righeter att delta i sfi och/eller tillgodogöra sig studierna p.g.a. målkonflikter kring myndigheternas försörjningsansvar. Utredningen för fram flera förslag i syfte att förbättra situatio- nen för dessa individer, men vi anser att det finns stort behov av djupare kunskap om hur ovan nämnda förhållanden påverkar de studerandes möjligheter att delta och tillgodogöra sig studierna. Utredningen föreslår därför att inom den nationella utvärderingen undersöker detta. I en sådan undersökning kan ingå den tidigare föreslagna studien om avbrott och studieuppehåll. Här bör även ingå förutsättningarna för måluppfyllelse för individer inom sfi som är i behov av särskilt stöd; t.ex. analfabeter, kortutbil- dade, individer med funktionsnedsättning och individer med trau- marelaterade symptom inklusive PTSD. I samband med ovanstå- ende bör granska huruvida relevanta handlings- och studieplaner upprättas och deras betydelse för verksamheten och den studerande. Utredningen föreslår att utifrån genomförd utvärdering vid behov ska föreslå lämpliga åtgärder för förbättringar. bör inom den nationella utvärderingen beakta av utredningen övriga framställda förslag som eventuellt realiserats och dess konsekvenser för verksamheten. 17Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser 17.1Behov av förändringar i styrdokument Sfi-utbildningen regleras i skollagens (1985:1100) inledande kapitel och kapitel 13 samt i förordning (1994:895) om svenskundervis- ning för invandrare. De olika förslag som utredningen lägger i betänkandet får i många fall konsekvenser för bestämmelserna i sfi- utbildningens styrdokument. Inte minst innebär ett upphörande av skolformen sfi och en inordning av utbildningen i skolformen komvux stora förändringar, eftersom detta även berör skollag (1985:1100, kap. 11) och förordning (2002:1012) om vuxenutbildning. Utöver de förändringar av utbildningen som föreslås i detta be- tänkande finns flera andra anledningar att se över författningarna som styr sfi-utbildningen. Sedan lag och förordning om sfi-under- visning senast ändrades har det kommit en ny kursplan. Dessutom har övergripande beslut om utvecklingen av vuxenutbildningen fattats av . När det gäller de förändringar som bör göras för att styrdokumenten för sfi ska ligga i linje med intentionerna i propositionen Vuxnas lärande (2000/01:72) har Utbildningsdeparte- mentet i skrivelsen Stöd för vuxnas lärande (Ds 2002:66) enbart före- slagit vissa förändringar av språk och terminologi och i övrigt valt att avvakta denna utredning. Utredningen har endast belyst behov av förändringar av de bestäm- melser som berör utredningens uppdrag. En heltäckande översyn av lag och förordning för sfi behöver därför göras. Vi har av tids- och övriga resursskäl inte haft möjlighet att lägga ner det grannlaga arbete som krävs för att i samråd med jurist före- slå exakta författningsformuleringar, utan väljer att i det följande så tydligt som möjligt visa på de förändringar som utredningen anser är nödvändiga och önskvärda när det gäller skollag samt förordning för sfi. Utredningen anser att det inte föreligger behov av föränd- ringar i kursplanen. Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser I det följande utgår vi från nu gällande lagtext, men hänvisar där det är motiverat till det lagförslag som presenteras i skrivelsen (Ds 2002:66). 17.1.1Förslag om förändringar i lag och förordning Att sfi-utbildningen upphör som egen skolform och inordnas som en fristående del i komvux innebär att också förordning (1994:895) och kapitel i skollagen (1985:1100) om sfi upphör. Istället inordnas bestämmelserna för sfi i motsvarande styrdokument för vuxenutbildning med en så stor harmonisering av utbildningarna som möjligt. Utredningen anser att det så långt det är möjligt ska råda likvärdiga villkor för samtliga delar av komvux. De gemen- samma bestämmelser som konkretiserar intentionerna i proposi- tionen om vuxnas lärande ska alltså omfatta även sfi. Utöver de förändringar i skollag och förordning som utred- ningen anser utgör en konsekvens av en inordning av sfi i komvux, vill vi i det följande peka på ytterligare några bestämmelser i dagens styrdokument som enligt utredningen strider mot en indi- vidualiserad utbildning och därmed mot intentionerna i utveck- lingen av vuxnas lärande. Vi pekar också på de specifika bestämmelser för sfi som vi anser bör kvarstå även efter en inordning. I betänkandets olika kapitel finns förslag som innebär föränd- ringar eller skärpningar av specifika bestämmelser i styrdokument- en för sfi. Dessa sammanfattas i detta kapitel. I enlighet med utredningens förslag om namnbyte bör Svensk- undervisning för invandrare i författningstexterna ersättas med Utbildning i svenska som andraspråk för samhälls- och arbetsliv. Den starkare betoningen av arbetslivsorientering som utred- ningen föreslår bör återspeglas i beskrivningar av utbildningens syfte. Begreppet vuxna invandrare bör ersättas med vuxna med annat modersmål än svenska, eftersom det i skollagen anges att det är dessa som har rätt att delta i utbildningen. Utredningen anser att beteckningen elev i författningstexterna för vuxenutbildningen bör ersättas av studerande. Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser Detsamma gäller begreppet undervisning. Utredningen instäm- mer i förslaget i Ds 2002:66 att detta begrepp bör ersättas av utbildning. Anpassning till övriga delar av komvux Det är oerhört viktigt att kravet på tillgång till vägledning och indi- viduella studieplaner gäller även för sfi-studerande. Den bestäm- melsen som säger att sfi får kombineras med studier i andra skolformer bör enligt utredningen anpassas till bestämmelserna för komvux som fastställer att stödet för vuxnas lärande skall utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier i andra skolformer. Läroplanen för de frivilliga skolformerna bör i sin helhet gälla även för sfi-utbildningen. Det finns behov av modersmålsstöd även inom sfi, inte minst när det gäller samhälls- och arbetslivsorientering för kortutbildade eller tidigt i utbildningen. Därför anser utredningen att den möjlighet att erbjuda ämnesundervisning på modersmålet som finns för grundläggande vuxenutbildning även bör finnas för sfi. Rätten att delta i sfi bör ändras från till det andra kalender- halvåret individen fyller . Däremot bör det regleras att det ska vara möjligt att delta i komvux-utbildning för personer om särskilda skäl talar för detta. Bestämmelser om avgång och disciplinära åtgärder bör gälla även för sfi. Anpassning till vuxnas lärande Utredningen anser att endast betyget G bör finnas för sfi-studier. Betygssteget VG utgår från en föråldrad syn på vuxenutbildningen i det att man därmed förutsätter att de studerade läser en kurs som är lika lång för alla. Det innebär att individerna i gruppen når olika långt, vilket enligt denna syn bör återspeglas i betyget. I en utbild- ning som är individanpassad ska däremot individen istället gå direkt vidare till nästa kurs när han eller hon har fått godkänt betyg. Den studerande har då nått kursens mål på ett tillfredsställande sätt. De studerande som avslutar sfi efter t.ex. halva C-kursen bör alltså få Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser godkänt betyg på B-kursen samt intyg på förvärvade kunskaper inom C-kursen. Möjligheten att få intyg bör alltså kvarstå för sfi. Bestämmelser kring riktvärde för undervisningens omfattning för sfi-utbildningen bör tas bort. Det bör vara rektor som utifrån den studerandes individuella studieplan beslutar om varje individs studietid. Av studieplanen ska framgå vilken eller vilka kurser stu- dierna avser, planerat slutdatum för kursen och omfattningen och karaktären på det stöd den studerande har rätt till. Den studerandes tid i utbildning regleras dessutom i tillfredsställande grad i skol- lagen i kap. 13, 11 §, där den studerande garanteras att fullfölja utbildningen så länge denne gör tillfredsställande framsteg. Utredningen anser att systemet med verksamhetspoäng som finns för grundläggande vuxenutbildning är väl lämpat även för sfi- utbildningen. Där fastställer kommunen vilken studieomfattning som motsvarar heltidsstudier för individen. Samma kurs och samma antal undervisningstimmar kan alltså innebära olika verk- samhetspoäng för olika individer beroende bl.a. på förmågan att studera självständigt. Det ger tydlighet när man planerar studier och t.ex. praktik och bör kunna gälla även för sfi. Bestämmelser som reglerar hur undervisningen ska genomföras innebär regelstyrning. Därför bör bestämmelsen om att undervis- ningen ska bedrivas som gruppundervisning tas bort. Utredningen anser att de särskilda bestämmelserna kring rätt till sfi för personer som behärskar danska och norska så väl att det inte är nödvändigt med grundläggande svenskutbildning, bör tas bort. Individens rätt till grundläggande svenskundervisning och mottag- ande till utbildningen avgörs av styrelsen för utbildningen. Beslutet bör grundas på en kartläggning och bedömning av om den sökande saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge, inte på om modersmålet är nära släkt med det svenska språket. Särskilda bestämmelser för sfi Rätten att påbörja sfi efter folkbokföring i en kommun bör kvarstå. Utbildningen måste påbörjas med hänsyn tagen till den studerandes möjligheter att till- godogöra sig studierna och för asylsökande helst kunna fortlöpa utan uppehåll. Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser Rätten för personer med utvecklingsstörning att delta i sfi- utbildning måste kvarstå. Denna grupp studerande är inte behörig till komvux. Utredningen anser att sfi-studerande har rätt att delta i orien- teringskurser i samma utsträckning som övriga studerande och att dessa kurser ska kunna påbörjas i samband med kartläggning och vägledning och bedrivas parallellt med sfi-studierna Det är viktigt att dessa orienteringskurser görs tillgängliga för sfi-studerande genom att man kombinerar sfi med orienteringskurser på grund- läggande eller gymnasial nivå. Det skulle vara möjligt att införa orienteringskurser inom sfi-utbildningen. Ett sådant förslag skulle dock försämra villkoren för de studerande, eftersom orienterings- kurserna i det fallet inte skulle vara berättigade till studiestöd. Utredningen menar också att existerande orienteringskurser är lämpliga för de allra flesta eftersom vägledning, orientering och studieplanering sällan enbart berör sfi-studier. Bestämmelser om slutbetyg bör inte gälla sfi. Om slutbetyg skulle gälla D-kursen signalerar det enbart att det är den gamla sfi-nivån som gäller. Bestämmelsen om att kommunen ska samråda med arbetsgivare och det lokala facket angående arbetstagarens studier speglar för- hållanden som knappast råder . Bestämmelsen fråntar dessutom individen eget ansvar. Dessutom finns i förordningen en bestäm- melse om att kommunen har ett ansvar att verka för att sfi kan kombineras med arbetsplatsorientering eller förvärvsarbete, vilket utredningen anser räcker. Denna bestämmelse behöver dock ändras och förstärkas i enlig- het med utredningens förslag om Lärande i samhälls- och arbets- livet. Det måste framgå att kommunen ska ha ett ansvar för att utbildningen integreras med Lärande i samhälls- och arbetslivet (). När det gäller lärande i arbetslivet ska ansvaret delas mel- lan kommun och arbetsförmedlingen. Kommunen ska också svara för att utbildningen kan kombineras med arbetspraktik, arbets- platsintroduktion eller liknande samt förvärvsarbete, enligt de mål som fastställs i individens studieplan. Behov av förändringar i styrdokument samt kostnadskonsekvenser I detta avsnitt har utredningen med hjälp av konsulter utifrån till- gängligt underlag försökt göra en bedömning av de kostnadseffekt- er som våra förslag får på såväl kort som . 17.2.1Vad kostar sfi ?