sou · GRB3124d1 · 2004-01-01 00:00:00 — När antalet fullständiga tillståndsprövningar enligt våra förslag minskas, behövs det generellt förbättrade möjligheter för en åter- kommande genomgång av vilka villkor som gäller för en verksam- het som helhet och villkorens aktualitet. Det behövs också flexibla instrument att tillämpa för att med så små administrativa ansträngningar som möjligt åstadkomma en uppdatering av regleringen. När det gäller behovet av återkommande genomgångar av gällande villkorskatalog för en verksamhet, anser vi att det bör till- godoses inom tillsynsarbetet. De regler som gäller för vad en miljörapport skall innehålla och för tillsynsmyndighetens skyldig- het att fortlöpande bedöma om villkoren för en verksamhet är tillräckliga (se 26 kap. 1 §) bör preciseras. Det bör införas en bestämmelse om att skall innehålla en redovisning från verksamhetsutövaren om och i vilken utsträckning de villkor och föreskrifter som gäller för verksamheten som helhet är aktuella och motsvarar hänsynsregler och andra krav. Finner verksamhetsutövaren att ytterligare åtgärder är motiverade, bör han eller hon också ange hur åtgärderna skall bli prövade enligt bestämmelser. Det skulle kunna hävdas att kunskapskravet på den som bedriver en verksamhet innebär att denne skall kunna göra en sådan redo- visning och att en redovisning är en viktig förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall kunna leva upp till kravet att fort- löpande bedöma om villkoren är tillräckliga. En årlig redovisning kan dock bli onödigt betungande och kanske medföra att genomgången blir mer slentrianmässig. Den första redovisningen bör ges in med årsrapporten under vilket det är grundtillståndet gavs. För de verksamheter som har äldre tillstånd, bör den första rapporteringen ske senast vid den rapportering som sker . skall i samband med en sådan redovisning i göra en egen bedömning av villkorens aktualitet och i mån av behov begära omprövning av villkoren enligt bestäm- melserna i 24 kap. 5 § . En metod som kan tillämpas för att få till stånd en framtida uppdatering av alla villkor som gäller för en verksamhet är att tids- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Det är en metod som kan vara tillämplig när påbyggnadstillståndet motiveras av att det är ange- läget med en snabb ändring eller utbyggnad, som det finns behov av att pröva om villkoren för verksamheten som hel- het, även om behovet inte är överhängande. Den är dock inte lämplig när förändringen eller utbyggnaden innebär stora invest- eringar och sökanden därmed måste ha en högre grad av säkerhet. Det behövs inga särskilda lagändringar för att denna metod skall kunna tillämpas även . I de fall påbyggnadstillståndet inte bör tidsbegränsas är det ändå önskvärt att längre fram kunna ompröva alla villkor för verksam- heten i ett sammanhang. Det bör därför införas en regel i miljö- balken om att villkoren i ett påbyggnadstillstånd alltid är omprövnings- bara med grundtillståndets villkor. Våra förslag beträffande påbyggnadstillstånd och förbättrade möjligheter att uppdatera villkor måste fyllas ut med mer detaljerade bestämmelser i förordning eller föreskrifter. 2.6.7Den samlade bilden av förfarandet enligt förslagen Det kommer att finnas två olika förfaranden för miljökonsekvens- bedömning. I de flesta fall kommer ett flexibelt förfarande som medger en anpassning till behoven i det enskilda fallet att kunna tillämpas. Det är åskådliggjort i bilaga 7 – det normala förfarandet. I de fall som gäller nyetablering eller betydande ändring av en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skall ett förfarande som är mer specificerat i regleringen tillämpas. Det åskådliggörs i bilaga 8 – det specificerade förfarandet. En prövning enligt det förfarandet skall alltid avse verksamheten som helhet; påbyggnadstillstånd kan inte godtas. Det fordras en översyn av bestämmelserna i de lagar som endast hänvisar till vissa av bestämmelserna i 6 kap., främst väglagen och lagen om byggande av järnväg. Med de förslag till ändringar i miljökonsekvensbedömningen som vi redovisat i de föregående avsnitten, både när det gäller för- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning farandet med att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar, för- farandet vid själva tillståndsprövningen och möjligheterna till enklare prövning i samband med ändringar, blir den samlade bilden följande. Den mest omfattande och fullständiga prövningen är åskådliggjord i bilaga 8. Den skall tillämpas vid nyetableringar och betydande ändringar av de största verksamheterna som prövas enligt miljö- balken. Vid prövning av en ändring som kan medföra en betydande miljöpåverkan och som gäller en miljöfarlig verksamhet omfattar prövningen hela verksamheten; både befintliga och planerade ändrade eller utbyggda delar. Prövningen resulterar i ett nytt tillstånd med nya villkor för hela verksamheten. Med de största verksamheterna menas sådana projekt som är upptagna på en lista i bilagan till förordningen om miljökonsekvens- beskrivningar, motsvarande bilaga I till MKB-direktivet, dvs. verksamheter som alltid skall anses kunna medföra betydande miljöpåverkan. (Vi har i detta betänkande inte lämnat något närmare förslag på innehållet i listan.) Exempel på sådana verksam- heter är förbränningsanläggningar med en värmeproduktion på 300 MW eller mer, grundvattenuttag där den uttagna vatten- volymen överstiger , avloppsreningsverk med en kapacitet som överstiger 150 000 personekvivalenter, industrianlägg- ningar för tillverkning av pappersmassa och anläggningar för djur- hållning med mer än 3000 platser för slaktsvin. Det är också fråga om sådana verksamheter som enligt ett särskilt beslut av läns- styrelsen bedömts kunna medföra en betydande miljöpåverkan, motsvarande den som härrör från projekten på den obligatoriska listan. Av schemat i bilaga 8 framgår att miljökonsekvensbedömningen inleds med ett samråd. Samrådet är specificerat på så sätt att det i lagtexten anges vilka som skall ges möjlighet att delta och vad samrådet skall avse. Det skall rikta sig till samma vida krets av intressenter som det utökade samrådet gör . Därefter kan sökanden om han eller hon så vill begära ett besked från om vilken inriktning och omfattning miljökonse- kvensbeskrivningen skall ges. Sökanden upprättar sedan miljökonse- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning kvensbeskrivningen med ett innehåll som också är specificerat i lagtext och ger in den och ansökan till tillståndsmyndigheten. För nästa skede i miljökonsekvensbedömningen – själva till- ståndsprövningen – gäller förfarandereglerna i respektive lag. För miljöfarliga verksamheter (som enligt vårt förslag inkluderar täkter) och vattenverksamheter sker prövningen enligt bestämmelser. Ansökan och miljökonsekvensbeskrivning ges in till tillståndsmyndigheten som enligt vårt förslag alltid skickar dessa till vissa myndigheter för granskning av om beslutsunderlaget från sökanden är tillräckligt eller om det behöver kompletteras. När tillståndsmyndigheten bedömer att underlaget är tillräckligt för att det skall gå att ta ställning till ansökan, kungörs ansökan och miljö- konsekvensbeskrivning. Kungörandet innebär i princip att tillstånds- myndigheten tagit ställning till att det inte behövs några ytterligare omfattande kompletteringar, om inte nya omständigheter senare i processen motiverar detta. Myndigheter, allmänhet och organisationer ges på samma sätt som enligt nuvarande regler tillfälle att lämna synpunkter på ansökan, dels skriftligen och dels muntligen vid ett sammanträde eller en huvudförhandling och sökanden ges tillfälle till bemötanden. Därefter meddelas dom eller beslut, som enligt vårt förslag inte innehåller något formellt godkännande av miljökonsekvensbeskriv- ningen. Det flexibla - normala - förfarandet När det gäller prövningen av de verksamheter som inte kan antas medföra en miljöpåverkan som är betydande, dvs. alla utom de allra största verksamheterna, kan ett flexibelt prövningsförfarande tillämpas som medger en anpassning till förhållandena i det enskilda fallet. Det förfarandet finns åskådliggjort i bilaga 7. Det är ett förfarande som beträffande regleringen av samrådet och miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll har likheter med vad som tidigare gällde enligt miljöskyddslagen. Förfarandet kan tillämpas både för nyetableringar och för ändringar av olika omfattning när det gäller de verk- samheter som inte är av den omfattningen att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det förfarandet kan också tillämpas för ändringar av stora verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning så länge ändringen i sig inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Sammantaget kommer detta förfarande att vara det normala och kunna tillämpas i alla fall utom där det är fråga om nyetablering av en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller en ändring som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan av en sådan verksamhet. Det flexibla förfarandet inleds också med ett samråd. Hur det skall genomföras, omfattningen av det och vilka som skall ingå i deltagarkretsen kan i detta fall anpassas efter vad som är lämpligt. Samråd skall dock alltid ske med och ha en om- fattning som gör det möjligt för att bedöma om det kan vara fråga om en verksamhet som kan medföra en betydande miljöpåverkan. Det är väsentligt att vid samrådet behandla frågan om vad som skall ingå i miljökonsekvensbeskrivningen, hur samrådet med övriga skall genomföras och vad tillståndsansökan bör innehålla. Om det är fråga om ett påbyggnadstillstånd är frågan om vad ansökan skall omfatta särskilt viktig. Skulle finna att det aktuella projektet, trots att det inte är upptaget på den obligatoriska listan, ändå kan medföra en betydande miljöpåverkan skall från samrådet fatta beslut om detta. bedömning skall grunda sig på de kriterier som anges i bilaga 2 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (motsvarande bilaga III till MKB- direktivet), och i övrigt skall med betydande miljöpåverkan avses en påverkan som motsvarar vad som kan förväntas från projekten på den obligatoriska listan. I dessa fall skall hela det formaliserade förfarandet enligt bilaga 8 tillämpas. Samrådet kan i dessa fall behöva kompletteras eller göras om. Vi bedömer att detta sällan kommer att behövas. I det stora flertalet fall kommer det flexibla förfarandet att kunna tillämpas. För att redovisa att en bedömning av miljö- påverkan gjorts, bör på så enkelt sätt som möjligt dokumentera detta så att det blir tillgängligt för allmänheten. Efter samrådet kan sökanden ge in tillståndsansökan med miljö- konsekvensbeskrivning till tillståndsmyndigheten. Innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningen specificeras inte, men handlingarna skall alltid innehålla ett fullgott underlag för miljöprövningen. När det gäller verksamheter som tillståndsprövas enligt finns det också bestämmelser om vad en ansökan skall innehålla i 22 kap. 1 §. Där framgår exempelvis att redovisningen måste omfatta det Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning underlag som behövs för en prövning enligt de allmänna hänsyns- reglerna i 2 kap. i de avseenden som är relevanta i det aktuella fallet. I ett ärende som gäller tillstånd till en verksamhet eller åtgärd som påverkar ett Natura 2000-område måste det på motsvarande sätt finnas tillräckligt underlag för en tillämpning av bestämmelserna i 7 kap. 28 b §. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning så som det är uttryckt i 6 kap. 3 § ger vägledning för vad som skall ingå i miljökonsekvens- beskrivningen. Även de krav som skall gälla på innehållet enligt det specificerade förfarandet kan tjäna som ledning. Om en verksamhet exempelvis påverkar omgivningen främst genom störningar på grund av transporterna och utsläppen till luft, fordrar dessa frågor en noggrann redovisning i miljökonsekvens- beskrivningen. Däremot behövs det normalt inte någon redovis- ning av alternativa lokaliseringar vid en ändring eller utbyggnad av en befintlig verksamhet (som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan). Det bör i det flexibla förfarandet inte finnas något obligatoriskt krav på kompletteringsrunda, även om en sådan i många fall kan vara lämplig. Däremot bör tillståndsmyndighetens kungörande av målet eller ärendet innebära ett ställningstagande till att ansökan och beslutsunderlag från sökanden är tillräckligt för att den sökta verksamheten skall kunna prövas. Kungörandet innebär alltså även i detta fall en sorts godtagande från tillståndsmyndigheten av sökandens underlag. På samma sätt som enligt dagens regler ges myndigheter, all- mänhet och organisationer tillfälle att lämna synpunkter på ansökan, dels skriftligen och dels muntligen vid ett sammanträde eller en huvudförhandling, och sökanden ges tillfälle till bemötanden. Något formellt godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen behövs inte. Enligt våra förslag kommer alltså det flexibla förfarandet att vara det som normalt tillämpas. Det ger möjlighet att anpassa kraven efter vad som behövs i det enskilda fallet. Kraven kan ställas lågt då det är fråga om små verksamheter eller små ändringar med liten miljöpåverkan, men högre när det gäller projekt med större miljö- påverkan. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning En sammanfattande översikt över prövningen av miljöfarliga verksamheter Våra förslag till prövningsförfarandet i stort gäller för alla typer av verksamheter som prövas enligt , och i vissa delar även för andra typer av verksamheter. När det gäller de miljöfarliga verksamheterna lämnar vi också förslag som gäller prövningen av ändringar; i vilka fall man skall kunna tillämpa påbyggnadstillstånd. Kraven på prövningen av de största miljöfarliga verksamheterna – de som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – kan sammanfattas i följande tabell. betydande ändring eller utökning ändring eller utökning som inte (bilaga 7) tas om det är lämpligt Motsvarande översikt när det gäller något mindre verksamheter, sådana som inte kan antas medföra en miljöpåverkan som är betydande får följande utseende. flexibelt förfarande(bilaga 7) flexibelt förfarande(bilaga 7) påbyggnadstillstånd kan godtas om Tillstånd till verksamheter och åtgärder i Natura 2000-områden Verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område kräver normalt tillstånd enligt 7 kap. 28 a § . Tillstånd får bara meddelas under vissa förutsättningar som anges i 28 b §, om inte förhållanden som anges i 29 § är uppfyllda. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Vi anser att samma regler bör gälla för detta slag av ärenden som för tillståndsärenden enligt 9 kap. och 11 kap. . Det innebär att det specificerade förfarandet skall tillämpas när det är fråga om åtgärder eller verksamheter som medför en betydande miljöpåverkan, medan det flexibla förfarandet kan tillämpas i övriga fall. I det övervägande antalet fall kommer därmed det flexibla förfarandet att kunna tillämpas. Det bör tydliggöras i lagstiftningen att ansökan även i dessa fall alltid skall innehålla ett underlag som gör det möjligt att bedöma verksamheten eller åtgärden utgående från reglerna i 7 kap. 28 b och 29 §§ . Det kan också påpekas att den omständigheten att ett Natura 2000-område berörs av en verksamhet, kan bidra till att den skall anses kunna medföra betydande miljöpåverkan. Bestämmelserna om samråd, om möjlighet att besluta om betydande miljöpåverkan och om innehållet i miljökonsekvens- beskrivningar eller beslutsunderlag i övrigt – fram till dess att ansökan ges in till tillståndsmyndigheten – kommer att tillämpas inte bara vid tillståndsprövning av verksamheter enligt , utan även vid prövning av verksamheter enligt andra lagstiftningar som hänvisar till bestämmelser i 6 kap. (se avsnitt 2.2.1). Det innebär exempelvis att det specificerade förfarandet kommer att tillämpas även för exempelvis anläggandet av starkströmsluft- ledningar med en spänning på minst och en längd och anläggandet av naturgasledningar med en diameter och en längd . Dessa typer av verksamheter skall enligt den obligatoriska listan alltid antas kunna medföra betydande miljöpåverkan. Om våra förslag till ändringar av regler i 6 kap. antas, kommer det att behövas en genomgång av hur detta påverkar de andra lagar som anknyter till dessa bestämmelser. När det gäller de lagar som anger att 6 kap. i dess helhet skall tillämpas, kan vi inte nu förutse att det skulle uppkomma några behov av ändringar. Även i dessa fall kommer regelverket att närmare knytas till vad som gäller enligt MKB-direktivet, främst genom att skiljelinjen mellan vad som är betydande miljöpåverkan och vad som inte är det kommer att tydliggöras genom bilaga 1 till förord- Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning ningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Den bilagan omfattar bara verksamheter som prövas enligt . När det däremot gäller de lagar som endast hänvisar till delar av 6 kap., till exempel väglagen, lagen om byggande av järnväg och minerallagen, fordras en översyn så att det säkerställs både att EG- rättens krav tillgodoses och att man uppnår ett förfarande som till sin helhet är lämpligt med hänsyn till ändamålet med respektive lag. När det särskilt gäller väglagen och lagen om byggande av järnväg beskriver dessa de olika stegen i planeringsprocessen inför arbets- och järnvägsplan. Det finns reglerat när ett tidigt respektive ett utökat samråd enligt nuvarande bestämmelser skall ske. Vi för- utsätter att dessa lagar även fortsättningsvis skall anknytas till bestämmelserna i 6 kap. och att de båda samråden liksom i våra förslag skall ersättas av ett. Vi lämnar inte något förslag om att i lagstiftningen ange hur en myndighet får låta miljöprövningen ta. Det är alltför oklart vad som skulle gälla vid ett tidsöverskridande och vilka konsekvenser ett sådant system skulle få. De förslag vi lämnat i föregående avsnitt baserar sig på idéer som framförts till oss från aktörer i och som väckts efter undersökningarna av hur miljöprövningen går till i andra länder. En idé som framförts, men som vi inte ställer oss bakom, är möjligheten att i lagstiftning ange hur en myndighet får låta varje prövningssteg ta. Det finns ett sådant system i . Där gäller att om en tidsgräns överskrids på grund av myndigheten, kan sökanden under vissa förhållanden erhålla skadestånd. Tidsgränserna gäller inte om det finns brister i beslutsunderlaget från sökanden. Skälet till att vi inte presenterar något förslag i detta avseende är att vi anser att det finns alltför stora osäkerheter om vad som bör gälla när en tidsgräns överskrids och vilka konsekvenserna av ett sådant system skulle bli. Om en myndighet ges inom vilken ett beslut skall fattas: vad skall då hända när tidsfristen löpt Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Med hänsyn till omgivningen kan det givetvis inte med automatik innebära att verksamhetsutövaren får ett tillstånd enligt ansökan som är rättskraftigt . Om tidsfördröjningen beror på att tillståndsmyndigheten bedömer att det finns brister i beslutsunderlaget, kan en tidsgräns i själva verket framtvinga ett beslut som är negativt för sökanden; en avvisning eller ett avslag. Med tidsgränser finns också risk att man tvingar fram en prioritering av myndigheternas insatser som inte nödvändigtvis är den som är bäst från samhälleliga och miljömässiga utgångspunkter. När det gäller de myndigheter som tillämpar förvaltningslagen vid miljöprövningen framgår det också av 7 § förvaltnings- lagen att ärendena skall handläggas så snabbt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt regeringen gäller samma principiella synsätt även för domstolarna (prop. 2002/03:106, s. 82). 2.6.9Tunnelkommissionens förslag om redovisning av det bästa alternativet Det bör inte införas något krav på redovisning av det bästa alternativet från miljösynpunkt i miljökonsekvensbeskrivningar. Ett sådant krav skulle inte innebära någon förstärkning av lagstiftningen. har i sin slutrapport i grund och botten – erfarenheter från (SOU 1998:137) föreslagit att det bästa möjliga alternativet ur miljösynpunkt alltid skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning, i vart fall när det gäller verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. har i sin genomgång 1998 av vad som inträffat vid tunnelbygget genom konstaterat att det underlag som fanns inför beslutet att bygga en tunnel genom åsen inte innehöll några jämförbara alternativ och att det även i övrigt var ofullständigt. Kommissionen ansåg att detta var en starkt bidragande orsak till att bygget då (1998) gått i stå med allvarliga konsekvenser för människor och miljö. För att undvika en likartad Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning behandling av nya projekt måste miljökonsekvensbeskrivningar enligt kommissionen bland annat innehålla tillräckliga och rele- vanta alternativ. Vilka krav som skall ställas med avseende på ytter- ligare alternativ och omfattningen i övrigt måste anpassas till det enskilda fallet men inte till den mest lämpliga lösningen. Kommissionen ansåg nämligen att en starkt bidragande orsak till att projektet blev så knapphändigt belyst var att alla som hade något inflytande var eniga om att det var en tunnel som skulle byggas. En orsak till att tunnelbygget fick en sådan schematisk lösning var att tågtrafik i sig ansågs miljövänlig. Kommissionen betonade att det i ett läge när regering och andra viktiga institutioner och sektorer i samhället redan är överens om vilket alternativ som är det bästa är det inte intressant vad som får krävas utan vilka alternativ som skall krävas för att miljökonsekvensbeskrivningen skall godkännas. refererade till nederländsk rätt, enligt vilken det krävs att en miljökonsekvensbeskrivning innehåller det alternativ som innebär det bästa skyddet för miljön. Kommissionen ansåg också att det sätt på vilket nederländsk rätt löst frågan om en fristående och opartisk granskning av miljökonsekvensbeskrivningar var intressant, men lämnade inte något förslag i den delen. Nederländsk rätt och kravet på alternativredovisning En beskrivning av det nederländska systemet för miljökonsekvens- beskrivning och tillståndsprövning finns i avsnitt 2.3.3. Där beskrivs också den särskilda som granskar miljökonsekvens- beskrivningar och den roll som kommissionen har i prövnings- systemet. Den nederländska miljövårdslagen (Act, Paragraph 7.4. Section 7.10) ställer följande krav på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning. (Vår översättning av MKB-kom- missionens sammanfattande beskrivning på engelska av lagtextens innehåll i relevanta delar.) En miljökonsekvensbeskrivning skall som minst innehålla en beskrivning av den föreslagna aktiviteten inklusive de alternativ som övervägts. De övervägda alternativen skall i varje fall omfatta ett alternativ som tillämpar bästa tillgängliga metoder (using the best means available) för att skydda miljön. Enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivning och tillståndsprövning Representanter för har förklarat bestämmelsen och dess tillämpning för oss enligt följande. Med bästa tillgängliga metoder avses vad som är bäst från tekniska utgångspunkter, utan några mer omfattande ekonomiska avvägningar. Kravet gäller i alla sammanhang där nederländsk rätt fordrar en miljökonsekvensbeskrivning; dvs. både beträffande fysisk planering, infrastrukturprojekt och industriprojekt. Kraven på alternativredovisning beror på typen av projekt. För privata projekt – t.ex. industriprojekt – ställs låga krav på redovis- ning av alternativa utformningar och lokaliseringar, medan kraven är höga när det gäller omfattande offentliga planer och projekt. Lokaliseringen av en ny industrianläggning anses nämligen given om den stämmer med gällande fysiska planer.