sou · GRB367d4 · 2004-01-01 00:00:00 — I sektoruppgifterna ingår inte det som är drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar eller tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion av vägar, inte heller utveckling och modernise- ring av transportsystemet, dvs. har (PM 021205) definierat de tre begreppen på föl- jande sätt: sektoransvar: Ett samlat ansvar för att järnvägssektorn (inklusive tunnelbana och spårväg) utvecklas i enlighet med de transportpolitiska målen. sektorarbete: Det arbete som utför för att ta sitt sektoransvar, vilket sker inom huvudprocesserna: banhållning, tågtrafik samt myndighetsutövning och sektoruppgifter. sektoruppgifter: Det sektorarbete som utför utöver banhållning, tågtrafik och myndighetsutövning. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken definition av sektoransvar, sektorarbete och sektorupp- gifter är relativt tydlig och bör kunna anpassas och fastläggas för samtliga trafikverk. En mindre ändring skulle göra definitionen ännu tydligare. Sektoruppgifter enligt ovan bör benämnas särskilda sektoruppgifter, för att markera att de motsvarar de uppgifter som inte ligger inom kärnområdena banhållning, tågtra- fik och myndighetsutövning. Sektoransvar enligt myndigheternas instruktioner Regeringen styr myndigheternas långsiktiga arbete via instruktio- ner. De statliga trafikverken har ansvar för kollektivtrafikfrågor i sina sektorroller, myndighetsroller och förvaltarroller. Det statliga ansvaret är väl fastlagt för de olika sektorerna. Däremot är det något olika formulerat i myndigheternas instruktioner. , , och har enligt sina instruktioner ett samlat ansvar, ett sektoransvar, för hela vägsystemet, järnvägstransportsystemet, den civila luftfarten respektive sjöfarten. Samtliga skall även verka för att de transport- politiska målen uppnås. Så långt överensstämmer instruktionerna. och skall inom ramen för sitt sektoransvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter. Något sådant ansvar nämns inte i och instruktioner. En lämplig förändring av alla fyra instruktionerna är: verket skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås genom den egna verksamheten, samt genom att samordna, stödja, driva på och informera övriga aktörer inom...sektorn. I instruktion står att särskilt skall verka för att kollektivtrafikens konkurrenskraft stärks. I instruk- tion motsvaras det av att särskilt skall verka för att den lokala, regionala och interregionala järnvägstrafiken samordnas. I instruktion står att verkets huvuduppgifter är att ...främja utvecklingen av den civila luftfarten. I instruktion finns inte någon liknande skrivning. Verken bör så långt möjligt ges likartade skrivningar om kollektivtrafiken i sina instruktioner. och samt i någon mån har inrättat samrådsorgan med andra aktörer för olika frågor, t.ex. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken anpassning av trafiken till funktionshindrade. Genom dessa får ver- ken och övriga aktörer ett kontinuerligt informations- och åsikts- utbyte samt möjlighet att gemensamt komma fram till hur olika konkreta frågor ska lösas. Samverkansorganen fungerar i huvudsak väl. I sina myndighetsroller har trafikverken en rad uppgifter som påverkar kollektivtrafiken även om de i allmänhet inte är direkt inriktade på denna. har således ansvar för myndighets- frågor som rör yrkestrafik på väg. ansvarar också för fördelning av statliga bidrag till enskild väghållning, trafikhuvud- män och kommuner. har liknande uppgifter som främst utövas genom och Tågtrafikledningen. ansvarar dessutom för fördelning och tillsyn av statliga bidrag till trafikhuvudmän gällande spår eller spårnära anläggningar. och har liknande uppgifter som främst utövas genom respektive Sjöfarts- inspektionen. fördelar dessutom statliga bidrag till kommunala flygplatser, men det är inte reglerat i verkets instruk- tion. I förvaltarrollen svarar för planering, byggande och drift av statliga vägar. ansvarar för drift och förvaltning av statens spåranläggningar. ansvarar för drift och utveckling av statens flygplatser för civil luftfart. ansvarar för farledshållning och vid behov inrättande av nya far- leder. Kollektivtrafiken nämns inte specifikt i dessa sammanhang. Statens ansvar för trafikanläggningar, som svarar mot nationella transportbehov, liksom de statliga bidragen till anläggningar som svarar mot regionala transportbehov, är viktiga för att kollektiv- trafiken skall kunna bidra till att de transportpolitiska målen upp- nås. Regeringen bör föra in krav om hänsyn till kollektivtrafikens behov i de regelverk som styr byggande och drift av vägar och järn- vägar. Dessa frågor behandlas mer utförligt i kapitel 12. Trafikverken skall enligt sina instruktioner särskilt verka för att hänsyn tas till funktionshindrade personers behov inomRikstrafiken skall enligt sin instruktion verka för att handi- kappanpassningen av kollektiva färdmedel samordnas mellan samt- liga trafikslag. Rikstrafiken har också en rådgivande delegation för handikappfrågor. I den ingår bl.a. representanter för trafikverken. Det nya transportpolitiska delmålet Ett jämställt transport- system har ännu inte satt några spår i trafikverkens instruktioner. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Däremot ingår målet indirekt eftersom verken skall verka för att de transportpolitiska målen uppnås. I Rikstrafikens instruktion står dock att Rikstrafiken skall verka för att jämställdhetsaspekter beaktas inom kollektivtrafikområdet. I trafikverkens instruktioner nämns de transportpolitiska målen mer eller mindre explicit. Regeringen bör föra in jämställdhetsmålet i trafikverkens instruk- tioner på ett liknande sätt som i Rikstrafikens instruktion. Sektoransvar enligt trafikverkens regleringsbrev Genom regleringsbreven styr regeringen myndigheternas verksam- het under det närmaste året. bygger på beslut om budgeten. I samtliga regleringsbrev anges det övergri- pande transportpolitiska målet att säkerställa en samhällsekono- miskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. De sex transportpolitiska delmålen anges nedbrutna och anpassade till respektive verks ansvarsområde. För varje delmål anges också hur återrapporteringen till regeringen skall ske. Detta gäller även det nya målet om ett jämställt trans- portsystem. Trafikverkens ansvar för tillgängligheten till transportsystemet för personer med funktionshinder och andra personer med sär- skilda behov är särskilt väl utvecklat i samtliga regleringsbrev. Trafikverkens ansvar för den kollektiva persontrafiken inom den egna sektorn framgår inte tydligt i regleringsbreven. Det finns följdaktligen heller inget krav på att verken samlat skall redovisa vilka insatser de gjort för att främja kollektivtrafiken eller resultatet av dessa bemödanden. Trafikverken arbetar ändå i relativt hög utsträckning med kollektivtrafiken. har i samarbete med Svenska lokal- trafikföreningen, och Landstingsför- bundet utarbetat ett Nationellt program för kollektivtrafik på –2007 (publikation 1998:37). Verkets regioner arbetar med sektoruppgifter och har tillsammans med trafikhuvudmännen utar- betat regionala program för kollektiv persontrafik på väg. Någon motsvarighet på järnvägsområdet finns inte. ha dock tagit fram ett sektorprogram (ref) och dess regioner har börjat arbeta med sektoruppgifter. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Kommittén föreslår att trafikverkens sektoransvar för den kollek- tiva persontrafiken, samt krav på redovisning av insatser och resul- taten av dessa formuleras på ett tydligt och likartat sätt i verkens instruktioner och regleringsbrev. 17.2.4Ändrad regionindelning för och Enligt Infrastrukturpropositionen (prop. 2001/02:20) har stat och kommun ett ansvar för att trafikanläggningar som behövs för all- männa transportbehov kommer till utförande. Statens ansvar omfattar anläggningar som svarar mot nationella och internatio- nella trafikbehov. Statens ansvar verkställs på regional och lokal nivå av trafikverken och länsstyrelserna. har en regional indelning i sju regioner. har en regional indelning i fem regioner. regionindelning överensstämmer inte med vare sig indelning eller med länsgränserna. Det regionala perspektivets ökade tyngd i samhällsutvecklingen talar för att även de statliga verken bör ha en sådan regional indel- ning att de kan samarbeta mer effektivt med befintliga och kom- mande regionala aktörer. Vi avser i första hand de kommande re- gionala samverkansorganen och de funktionella storregioner, som synes få en allt större betydelse för regional utveckling generellt samt specifikt i form av vidgade utbildnings- och arbetsmarknads- regioner. Ytterligare motiv är det ökande storregionala samarbetet om (nya) regionaltågssystem och den nödvändiga integrationen mellan tåg- och busstrafik. Det skulle därför vara en fördel om och hade samma regionindelning, eftersom nuvarande skillnader försvå- rar samverken såväl mellan verken som med andra aktörer. Samti- digt bör man vara medveten om att det kan finnas nackdelar med en alltför långt gången anpassning av verkens regiongränser, t.ex. av produktionsteknisk art. kan t.ex. ha skäl att utgå ifrån stråk i sin indelning. Det finns en officiell regional indelning inom EU i s.k. NUTS- regioner på olika nivåer. NUTS 2-nivån är den som närmast mot- svarar och regioner. På denna nivå är indelat i åtta regioner, vars gränser överensstämmer med länsgränserna. Regeringen bör utreda om det finns förutsättningar Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken för Väg- och att i större utsträckning ha en gemen- sam regionindelning, eller åtminstone fler sammanfallande region- gränser. En ny regionindelning bör sammanfalla med gränser för län respektive möjliga/tänkta storregioner. I sammanhanget bör även möjligheten att använda samma gränser som EU:s NUTS 2 regioner utredas. Oavsett eventuella förändringar i verkens regionala indelning anser vi att verkens regioner bör få styrelser med regional politisk förankring. Det kan bli ett verkningsfullt medel att få till stånd ett bättre samarbete mellan verkens regioner och övriga regionala aktörer. Hur stort inflytande de regionala styrelserna bör ha är en fråga för den föreslagna utredningen. Utredningen bör även utvär- dera för- och nackdelar med en eventuell gemensam regionstyrelse för och . Länsstyrelserna har ansvaret för att upprätta Länstransportpla- ner, utom i och , där och Region har tagit över detta ansvar. Planerna inne- håller bl.a. en analys av länets transportsystem, inriktning för länets infrastruktur samt åtgärder och deras effekter. I de län där regio- nala samverkansorgan inrättas övertar dessa ansvaret för Länstrans- portplanen. har också ansvar när det gäller planfrå- gor, liksom frågor om regional utveckling och tillsyn över den yrkesmässiga trafiken. Inrättande av regionala samverkansorgan kan väl utformat inne- bära en bättre samordning mellan den regionala infrastrukturplane- ringen och planeringen av kollektivtrafiken. Vad som saknas är en samordning med den fysiska planeringen i länen. De regionala sam- verkansorganen bör därför även verka för att nödvändig samord- ning med kommunernas fysiska planering kommer till stånd. I de län som inte bildar regionala samverkansorgan bör regeringen upp- dra åt länsstyrelserna att svara för en förbättrad samordning mellan infrastrukturplaning, kommunernas fysiska planering samt trafik- huvudmännens kollektivtrafikplanering. Förutsättningarna för en gemensam regionindelning för Väg- och bör utredas. Verkens regioner bör få gemensamma styrel- ser med regional politisk förankring. Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken 17.2.5Nationell plattform för samarbete och utveckling Mellan nationell, regional och lokal nivå finns en i huvudsak väl fungerande ansvarsfördelning och samverkan inom respektive tra- fikslag. Trafikverken tar nationellt och regionalt sitt sektoransvar och deras arbete med sektoruppgifterna utvecklas successivt. Inom , som haft ett sektoransvar än övriga trafikverk, har man kommit längst både internt och i relationerna till övriga aktörer. har i sitt utarbetade sektor- program en hög målsättning och ett aktivt internt utvecklings- arbete. Även inom och sker en påtaglig utveckling av verkens organisation och arbete. Bristerna är mer påtagliga vad gäller sektorövergripande ansvarsfördelning och samverkan. Det gäller såväl på nationell som på regional och lokal nivå. För att tillgodose hela resan-perspekti- vet krävs en utveckling av det sektorövergripande ansvaret och samverkan mellan olika aktörer. Rikstrafikens sektorövergripande och samordnande uppgift bör definieras så tydligt att den osäker- het som finns när det gäller avgränsningen mot trafikverkens ansvar elimineras. Det behövs dock fler åtgärder för att få det sektorövergripande samarbetet att fungera effektivt och utvecklingsdrivande. Ett för- stärkt departement bör mer aktivt driva på myndigheternas sektor- och sektorövergripande samordning respektive ansvarsfördelning. På områden där någon tydlig ansvarsfördelning är svår eller olämp- lig att definiera och tillämpa bör myndigheterna ges ett gemensamt ansvar, så att viktiga frågor inte hamnar mellan myndigheternas respektive ansvar. Ett kontinuerligt och nära samråd med branschens kommunala och privata aktörer är en nödvändig del av den sektorövergripande samordningen. Ett konkret exempel på önskvärt samordnings- arbete är att harmonisera och om möjligt integrera delar av myn- digheternas olika visioner och handlingsprogram, t.ex. Rikstrafi- kens vision, nationella och regionala program för kol- lektivtrafik på väg och sektorprogram. bör ett trafikslagsövergripande nationellt kollektivtrafikprogram åstad- kommas. Kommittén anser att det behövs någon form av bred och konti- nuerlig samverkan kring kollektivtrafikens långsiktiga utveckling. Vi föreslår därför att regeringen utreder och tillsätter en Kollektiv- trafikdelegation med huvuduppgift att bistå regeringen med under- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken lag och förslag till åtgärder och ställningstaganden rörande kollek- tivtrafikens långsiktiga utveckling. Delegationen bör lyda direkt under departementet och kan ges motsvarande roll och likartade uppgifter som nuvarande Godstransportdelegation (direktiv 2002:98). Dess huvuduppgift är att föreslå statliga åtgärder för att främja samverkan mellan trafikslagen i arbetet med att uppnå ett långsiktigt hållbart transportsystem. Kollektivtrafikdelegationen bör följa utvecklingen på området, vara analyserande och även vara rådgivande visavi myndigheter och andra aktörer på området. I likhet med bör delegationen vara ett forum för samverkan mellan kollektiv- trafikens aktörer och staten. Den bör få en bred, allsidig och balan- serad sammansättning. Det är viktigt att delegation är och upplevs som opartisk även om många starka aktörer ingår i den. Eftersom delegationens fokus bör vara den lokala och regionala kollektivtra- fiken finner vi det naturligt att delegationen får en lokal och regio- nal politisk förankring. Delegationen ska i viss omfattning kunna rekvirera hjälp från berörda myndigheter. En Kollektivtrafikdelegation med lokal och regional politisk för- ankring inrättas med huvuduppgift att bistå regeringen med underlag för kollektivtrafikens långsiktiga utveckling. 17.2.6Övriga aktörer på nationell nivå () har i sitt regleringsbrev för fått i uppdrag att utveckla ett statistik- system om kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Uppdraget skall leda till produktion av statistik och det skall ta sin utgångs- punkt i det förslag som presenterades i utredningen om kollektivtrafik (Rapport 2000:2). Uppdraget skall redovisas senast första och innehålla en beskrivning av befintlig statistik och förslag till eventuell utveckling av systemet. Sedan utredningen presenterades har EU beslutat om nya förord- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken ningar om statistikrapportering avseende järnväg och luftfart vilket inneburit att statistiken inom dessa områden kommer att utvecklas. För busstrafiken saknas motsvarande beslut. I utredningens förslag till prioriteringar för utveckling av syste- met lyftes de variabler fram som beskriver resande och utbud samt för den samhällsfinansierade delen även de ekonomiska variablerna. Kärnan i statistiksystemet kommer sannolikt att vara uppgifter från trafikhuvudmännen. () publicerar löpande statistik om denna trafik. finns statistik för publicerad. De uppgifter som SLTF får från trafik- huvudmännen sakgranskas inte före publicering. Det är angeläget att öka aktualiteten i, samt att genomföra metod- och kvalitets- beskrivningar av statistiken. Med en beskrivning av metod och kvalitet kan förslag till förbättringar av statistiken ges och det blir möjligt att göra bättre jämförelser, t.ex. mellan resandeutvecklingen i olika län. Den nya resekortsstandarden (se kapitel 8) innebär utökade möjligheter till en förbättrad datafångst i jämförelse med dagens mätsystem. Så kan t.ex. ett visst reskort följas genom hela res- kedjan. Resekortet ger därmed stora möjligheter att på ett kost- nadseffektivt sätt få fram mycket bra statistik om det kollektiva resande. Det är angeläget att möjligheterna med Reskort tas till- vara, utvecklas och beskrivs i utredning. Det är viktigt att och samarbetar för att utveckla kortets potential i statistikhänseende. För att säkra produktionen av statistik med tillräcklig kvalitet kan också lagstödet behöva utvecklas. Ett sätt är att knyta en skyl- dighet att lämna uppgifter till tillståndet för linjetrafikering. Kom- mittén föreslår att de som bedriver kollektivtrafik skall lämna tra- fik- och resandestatistik i föreskriven form till . Myndigheten skall analysera statistiken och redovisa resultaten till uppgiftsläm- narna och regeringen som underlag för dess årliga skrivelse till om utvecklingen av kollektivtrafiken. De som bedriver kollektivtrafik ska lämna trafik- och resandestati- stik till en av regeringen utsedd myndighet, förslagsvis . Myndigheten ska analysera statistiken och redovisa resultaten till Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken uppgiftslämnarna och regeringen som underlag för dess årliga skri- velse till . Flera bransch- och intresseorganisationer är viktiga aktörer på den nationella nivån. Det gäller , , , , handikappförbunden m.fl. representerar ägarna, de kollektivtrafikansvariga kommunerna och landstingen. Eftersom det praktiska handhavandet av ansvaret för kollektivtrafiken enligt lag ska skötas av en gemensam trafikhuvudman har kommuner och landsting i allmänhet delegerat det mesta som rör kollektivtrafiken, exklusive finansieringen, till sina trafikhuvudmän. Under 1990- talets framgångsrika upphandlingar och följande besparingar för ägarna intog kommuner och landsting i allmänhet en något tillba- kadragen roll när det gäller kollektivtrafiken. Förbunden har därför inte heller haft något uttalat mandat att särskilt driva dessa frågor. I ljuset av en kärvare ekonomi för ägare och trafikhuvudmän har dock frågor om ägarstyrning aktualiserats, varför en mer aktiv roll från förbundens sida också är att vänta. Om kommuner och landsting ska kunna bli mer aktiva ägare och enga- gera sig mer i kollektivtrafikens utveckling så kräver det att för- bunden tar initiativ till viss utvecklingsverksamhet. En utgångs- punkt kan med fördel utgörs av de underlagsstudier kommittén har låtit utföra. Eftersom trafikhuvudmännen i allmänhet har varit nyckelaktörer för den lokala och regionala kollektivtrafiken har även deras intresse– och blivit dominerande nationell aktör för den lokala och regionala kollektivtrafiken. SLTF är den enda organisation på nationell nivå som tar ett trafikslagsöver- gripande helhetsansvar för den lokala och regionala kollektivtrafi- ken. På den statliga sidan finns ingen motsvarighet. Helhetsansva- ret och verksamheten är dock i huvudsak begränsat till opinions- bildande och intressebevakande aktiviteter. SLTF:s möjligheter att i övrigt driva på utvecklingen av kollektivtrafiken är begränsat. Man är beroende av de mandat och de resurser som dess uppdragsgivare trafikhuvudmännen ger organisationen. Om staten, som kommit- tén föreslår, samordnar och stärker sina insatser på kollektivtrafik- Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken området så är det också nödvändigt med starka branschorgan, som samarbetspartners till de samordnade statliga myndigheterna. Samtrafiken i utövar en läns- och transportslags- övergripande nationell samordning på en del av kollektivtrafik- marknaden. Verksamheten omfattar samverkan om planering, information, biljetter (Tågplus), kundservice vid bruten förbindelse och marknadsföring m.m. Samtrafikens verksamhet grundar sig på ett frivilligt samarbete mellan regionala trafikhuvudmännen och de tågoperatörer, som kör trafik på nettoavtal samt , som har ensamrätten till den kommersiella järnvägstrafiken på nationell nivå. Samtrafiken verksamhet bör kunna utvecklas ytterligare i samverkan med trafikverken, Rikstrafiken och flera operatörer, t.ex. i den långväga busstrafiken. På nationell nivå finns även trafikslagsvisa branschorgan som (), Tågoperatörerna samt . I likhet med SLTF har dessa organ som huvudupp- gift att vara intressebevakare och opinionsbildare. Även dessa sak- nar i stort resurser för att bedriva för branschen generella utveck- lingsprojekt. Även här är det angeläget att medlemmarna ger sina branschorgan så pass mycket resurser att en viss branschgemensam utvecklingsverksamhet ska kunna bedrivas. Andra organisationer på nationell nivå, som har intresse för den lokala och regionala kollektivtrafiken är t.ex. handikapporganisa- tioner, vissa resenärsorganisationer. 17.3Ansvar och organisation på lokal och regional nivå 17.3.1Kollektivtrafiken som ett värdeskapande intressentnätverk Detta avsnitt handlar om ansvars- och organisationsfrågor i kollek- tivtrafiken på lokal och regional nivå. Det handlar om relationerna mellan, de enligt lag, ansvariga ägarna samt mellan ägarna och deras trafikhuvudmän, i termer av ägarstyrning. Dessa relationer är dock bara en del av verkligheten, och de är heller inte oberoende av andra relationer. Komplexiteten åskådliggörs på ett bra sätt av Bo Enquist1 som betecknar kollektivtrafiken som ett värdeskapande intressentnätverk. 1 ,2002. Kontraktsstyrning i form av Governance- och Management Styrning i fallet kollektivtrafiken i . Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken Figur 17.1 illustrerar relationen mellan de fyra kategorierna huvudaktörer, dvs. medborgare/kund, politiker, trafikhuvudman samt operatör. I varje led finns behov av dialog och i flera led en aktiv styrning. Bilden illustrerar också två samverkande värde- skapande processer, där den övre vänstra triangeln illustrerar en samhällsekonomisk och samhällsnyttoinriktad process och den nedre högre representerar en mer företagsekonomisk och mark- nadsinriktad process. Figur 17.1 Kollektivtrafik som ett värdeskapande intressentnätverk () Med kommitténs prioritering av konsumentperspektivet kan man kunna säga att bägge processerna och relationerna mellan aktö- rerna, direkt eller indirekt, bör ha sin utgångspunkt i medborgar- nas/kundernas/resenärernas behov och önskemål. Det är också så att ägarna i sin styrning av sina huvudmän måste se till att medbor- gar/kund och resenärsperspektiven vidareförs i dialogen med och styrningen av trafikhuvudmännen. Kombinationen politisk styr- ning, medborgare, kontrakt och marknadsorientering är komplice- rad. En framtida struktur måste hantera denna komplexitet. Med ord: Det gäller att balansera intressentnätverkets intres- sen. Kommittén går inte närmare in på hur detta ska genomföras. Det kräver ett utvecklingsarbete med berörda ägare, huvudmän och forskare. arbete är intressant och branschens aktörer bör ta till sig detta och fortsätta dialogen med forskarna för att utveckla tankegångarna till konkreta förslag på hur de olika dialogerna kring Ansvar för och organisation av kollektivtrafiken