sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — När antalet underhållsberättigade barn förändras räknas det fiktiva återbetalningsbeloppet om och stor- leken på utfyllnadsbidraget justeras i enlighet härmed, i vart fall för framtiden. Utredningens bedömning: Utfyllnadsbidrag är förenade med en rad problem. Utredningen vill dock inte föreslå att bidraget tas bort. Utredningens förslag: Om det taxeringsbeslut som legat till grund för beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet ändras, skall utfyllnadsbidraget kunna ändras för framtiden, dvs. för månaden efter den månad då fick kännedom om ändringen. Detsamma skall gälla vid ändring av tillämplig procent- sats och vid ändring av folkbokföringen, om den ändrade folkbok- föringen påverkar storleken av det förordade regionindelade grund- avdraget. Ett nytt beslut om årlig taxering skall påverka utfyllnads- bidraget på samma sätt som sker vid fastställande av återbetal- ningsbelopp, dvs. året då det nya beslutet om årlig taxering meddelats. 18.4.1Utfyllnadsbidraget bör finnas kvar Mot bakgrund av de rättsförluster som kan uppkomma är frågan om möjligheten till utfyllnad i kombination med direktbetalning alls bör vara kvar. När den nuvarande ordningen infördes betonades att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldiga föräldern betalar underhåll direkt till barnet. Det framhölls att kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige vid direktbetalning av underhåll blir på ett naturligt sätt mer direkt och att statens ad- ministrativa kostnader minskar. Något direkt stöd för att utfyllnad och direktbetalning skulle vara av värde för kontakten mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern har inte kunnat finna. Undersökningen Underhåll och socialförmåner visar visserligen att det finns ett samband mellan direktbetalning av underhålls- bidrag och umgänge med barnet. Om det var de redan goda kon- takterna med barnet som föranledde direktbetalning eller om direktbetalning medverkade till de goda kontakterna är dock inte känt (se SOU 1983:51 s. 280). Det kan också ifrågasättas om de fördelar i form av kontakt mellan barnet och den bidragsskyldige som noterades i undersökningen verkligen kan överföras på den mellanform som utfyllnad i kombination med direktbetalning ut- gör och med de risker för rättsförluster som systemet ger upphov till. Den omnämnda undersökningen manar dock under alla för- hållanden till viss försiktighet i fråga om att ta bort möjligheten. Allmänt sett är det givetvis också värdefullt om föräldrar förmår att även efter en separation ta ett gemensamt ansvar för barnets underhåll och själva åtminstone delvis reglerar frågor om barnets försörjning. Många bidragsskyldiga föräldrar torde också föredra att betala underhåll direkt till barnet framför att återbetala under- hållsstöd till staten. En särskild fråga är att många barn, i enlighet med reglerna i 7 kap. FB, kan vara berättigade till ett högre underhållsbidrag från den bidragsskyldiga föräldern än det belopp som lämnas i under- hållsstöd. Det är förstås angeläget att barn får leva på den ekono- miska nivå de enligt lagstiftningen har rätt till och att inte föräld- rarna uppfattar det så att nivån för underhållsstödet, som regel , också utgör taket för underhållsbidraget enligt FB. Det kan inte uteslutas att det nämnda problemet förstärks på grund av utfyllnadsbidraget. Risken är att in- formation om att den bidragsskyldige förväntas betala det belopp han eller hon annars skulle ha återbetalat till direkt till barnet förstärker uppfattningen att ett högre underhålls- bidrag inte behöver betalas (se RFV:s vägledning 2001:9 s. 61 där det sägs att i ärenden med utfyllnadsbidrag underrättar föräldrarna om hur stort belopp den bidragsskyldige skall betala). Möjligen kan dock ett system med utfyllnadsbidrag och direktbetalning – om det sköts korrekt och med eftertanke – bidra till en större förekomst av underhållsbidrag också över det fulla underhållsstödets nivå. De föräldrar som funderar över att välja utfyllnad i kombination med direktbetalning torde ofta ha en vilja att så långt som möjligt själva reglera frågor om underhåll och har en dialog med . De kan då nås med information om reglerna om underhåll i FB. Om samhället går in och mer eller mindre automatiskt lämnar fullt underhållsstöd till barnet och riktar krav om återbetalning mot den bidragsskyldiga föräldern, kan det leda till en ökad risk för att underhållsbidrag inte blir fastställt trots att barnet härigenom skulle få en bättre ekono- misk situation. Detta förutsätter dock att informationen blir tyd- ligare än vad den är . Det går inte heller att helt bortse från att statens administrativa kostnader minskar om föräldrarna själva reglerar barnets försörj- ning även om detta inte sker fullt ut utan lämnar utfyllnad. Någon återbetalningsskyldighet till staten för den bi- dragsskyldige behöver då inte fastställas. Med hänsyn till det anförda och till att Underhållsstödsutred- ningens direktiv tar sin utgångspunkt i att de grundläggande prin- ciperna för underhållsstödssystemet skall behållas har utredningen stannat för att inte föreslå att möjligheten till utfyllnad i kombina- tion med direktbetalning tas bort. Frågan är då om – och i så fall hur – de problem som beskrivits ovan angående ändring av det fiktiva återbetalningsbeloppet och därmed utfyllnadsbidraget kan hanteras. 18.4.2Skall beslut om ändrad taxering påverka utfyllnadsbidraget? Det är givetvis långt ifrån tillfredsställande att det utfyllnadsbidrag som lämnas är preliminärt och att en del av det redan utbetalade stödet kan komma att återkrävas, om den bidragsskyldiges taxerade inkomst höjs retroaktivt. Inte heller är det tillfredsställande att en bidragsskyldig förälder inte kan återfå vad som betalats för mycket, om hans eller hennes taxerade inkomst minskas. Det är knappast möjligt att reglera dessa situationer så att ingen, dvs. vare sig barnet, den bidragsskyldiga föräldern eller staten riskerar att förlora på en ändrad taxering. En möjlighet skulle givetvis kunna vara att staten skulle gå in och ta på sig den ekonomiska risken om den taxering som legat till grund för bedömningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet och därmed av utfyllnadsbidragets storlek ändras. Har utfyllnadsbidrag lämnats med ett för högt belopp skulle staten då underlåta att återkräva beloppet från boföräldern. Och är det fiktiva återbetal- ningsbeloppet högre än vad det skulle ha varit om den ändrade taxeringen lagts till grund för beräkningen skulle staten kunna ersätta den bidragsskyldige för vad han eller hon må ha betalat för mycket. En sådan ordning kan dock knappast förenas med utfyll- nadsbidragets syfte – att föräldrarna själva sinsemellan skall reglera i vart fall en del av barnets försörjning – och skulle dessutom kunna bli kostsam för staten. Ett annat alternativ skulle kunna vara att man reglerar situa- tionerna i USL. Vid en sänkning av den taxerade inkomsten skulle detta alternativ inte innebära några större problem. Höjs den taxe- rade inkomsten har utfyllnadsbidrag lämnats med ett för högt be- lopp. Detta belopp skulle staten återkräva från boföräldern. Boför- äldern måste sedan ges möjlighet att i sin tur kräva den bidrags- skyldige på beloppet. Det är dock knappast lämpligt att i USL – dvs. i den offentligrättsliga lagstiftningen – reglera vad som skall gälla mellan två enskilda och ålägga den bidragsskyldige att betala ett högre belopp direkt till barnet. Betalningen av det fiktiva åter- betalningsbeloppet måste dessutom, som redan sagts, ses som be- talning av underhåll enligt FB. Någon form av retroaktiv reglering mellan föräldrarna kräver alltså ändringar i bestämmelserna i . Utredningen kan inte förorda en sådan lösning. Utgångspunkten måste vara att de offentligrättsliga reglerna i sig skall ge ett rimligt och acceptabelt resultat. Det bör inte komma i fråga att ändra de privaträttsliga reglerna för att korrigera icke önskvärda effekter av reglerna om underhållsstöd. Möjligen skulle situationen i stället kunna lösas på så sätt att barnet får behålla det utfyllnadsbidrag som lämnats och att den bidragsskyldige till staten betalar skillna- den mellan vad han eller hon skulle ha erlagt enligt den tidigare bedömningen och det högre belopp som följer av den ändrade taxeringen. Inte heller detta torde dock vara en framkomlig väg. Grunden för att en särlevande förälder kan åläggas att återbetala underhållsstöd är att han eller hon är underhållsskyldig för barnet enligt reglerna i FB. I den aktuella situationen har denna under- hållsskyldighet fullgjorts. Någon rättslig grund för staten att i det fallet kräva den bidragsskyldige på ytterligare belopp kan svårligen anföras. kan alltså inte förorda något av dessa alternativ. Frågan är då vad som kan göras inom ramen för det nuvarande regelsystemet. Enligt uppfattning kan det, som redan framgått, ifrågasättas om den nuvarande tolkningen av USL verkligen har stöd i lagens ordalydelse. 30 § andra stycket USL anger att återbetalningsskyldighet kan jämkas när den taxerade in- komsten ändras. Då utfyllnadsbidrag utgår föreligger emellertid ingen återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldiga föräldern (se 21 § andra stycket USL). Utifrån denna utgångspunkt blir det inte aktuellt att jämka återbetalningsskyldigheten och därmed utfyllnadsbidraget när det taxeringsbeslut som legat till grund för bedömning ändrats. Lagens ordalydelse talar också emot att det fiktiva återbetalningsbeloppet – och därmed också storleken på utfyllnadsbidraget – ändras när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger eller när grunden för tillämplig procentsats ändras. I den dom från Kammarrätten i som redovisats ovan har dock gällande rätt getts en annan innebörd. Kammarrätten ut- gick nämligen från att den ovan nämnda jämkningsregeln även om- fattar sådana fall där utfyllnadsbidrag betalas och den bidrags- skyldige skall betala det fiktiva återbetalningsbeloppet direkt till barnet. För att undanröja de tveksamheter som kan råda föreslår därför att lagen förtydligas så att det klart framgår att fiktiva återbetalningsbelopp inte jämkas för förfluten tid om taxeringen ändras. Anledning saknas dock att inte tillåta jämkning av utfyllnadsbidraget från och med månaden efter den månad då fick kännedom om den ändrade taxeringen. Genom den föreslagna ändringen skyddas barnet mot återkrav av felaktigt utbetalat stöd (20 § USL). Visserligen kan kravet, som framgår av domen från Kammarrätten i , efterges. Det är dock inte tillfredsställande att barnet och boföräldern skall vara beroende av den bedömning av eftergiftsmöjligheterna som måste göras utifrån förhållandena i varje enskilt fall och därmed är svår att förutsäga. Möjligen kan kammarrättens dom tolkas så att återkrav alltid skall efterges i den aktuella situationen. En sådan uppfattning kan dock vara svår att förena med uttalanden i förarbetena om att bestämmelsen om eftergift skall tillämpas återhållsamt och att prövning av eftergift måste ske med hänsyn till betalningsmottaga- rens ekonomiska och personliga förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 91). Den föreslagna ändringen löser visserligen inte alla de rätts- säkerhetsproblem som utfyllnadsbidrag i kombination med direkt- betalning kan ge upphov till. Lagen blir dock tydligare. Skulle taxe- ringsbeslutet ändras på så sätt att den bidragsskyldiges inkomst höjs jämfört med det beslut som låg till grund för beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet kan man visserligen säga att den bidragsskyldige egentligen bidragit till barnets underhåll i alltför liten utsträckning. Men barnets ekonomiska standard har tryggats genom att utfyllnadsbidraget i motsvarande mån har ökat. Den som förlorar är i detta fall det allmänna. Mot bakgrund av att situa- tionen torde vara sällsynt och att återkrav i dessa fall som regel torde ha eftergetts bedöms kostnadsökningen för staten bli margi- nell. Den föreslagna ändringen ökar förutsebarheten. Barnet och bo- föräldern behöver inte riskera att få betala tillbaka en del av utfyll- nadsbidraget. En bestämmelse som den föreslagna ligger också väl i linje med regleringen i FB. Enligt FB kan underhållsbidrag som redan betalats i princip inte återkrävas och inte heller kan under- hållsbidrag normalt höjas för förfluten tid. Det är givet att bevarandet av utfyllnad och direktbetalning måste kopplas samman med ordentliga informationsinsatser så att de föräldrar som väljer denna ordning blir medvetna om vad deras val innebär. En viss försiktighet bör också iakttas av försäkrings- kassan så att föräldrar inte känner sig tvungna att acceptera utfyll- nadsbidrag i kombination med direktbetalning. För den bidragsskyldige bör informationen i första hand avse den situationen att hans eller hennes inkomst minskar. Det fiktiva återbetalningsbeloppet överstiger då det belopp som skulle ha framkommit om beräkningen grundats på den nya, lägre inkoms- ten. Någon möjlighet att återkräva detta belopp från försäkrings- kassan finns inte. I avsaknad av överenskommelse härom kan bidraget inte heller återkrävas från barnet. Bidragsskyldiga föräldrar måste informeras om att de inte har möjlighet att återfå vad de be- talat för mycket. Den bidragsskyldige kan då – i enlighet med vad JO anförde i det ovan nämnda beslutet – välja att inte betala det fiktiva återbetalningsbeloppet till barnet. Beviljas fullt underhålls- stöd fastställs en återbetalningsskyldighet. Den bidragsskyldiga kan i det fallet, om beslutet om taxerad inkomst ändras, från kassan få tillbaka vad som inbetalats för mycket. Det är också angeläget att båda föräldrarna informeras om de regler om underhåll som finns i FB och under vilka förhållanden ett avtal om underhåll kan jämkas eller omprövas. Frågan om information behandlas ytterligare i avsnitt 24. Utfyllnadsbidrag lämnas också vid växelvis boende. som här föreslagits för övriga former av utfyllnadsbidrag bör gälla även för jämkning av bidrag vid växelvis boende. Som framgått ovan torde det förhålla sig så att bestämmelserna i 30 § första stycket USL om omprövning av återbetalningsbelopp inte är tillämpliga på det fiktiva återbetalningsbelopp som ligger till grund för bedömningen av utfyllnadsbidragets storlek. Någon årlig omprövning av återbetalningsbeloppet baserad på den årliga taxe- ringen eller någon omprövning på grund av att antalet barn föränd- ras är alltså inte uttryckligen reglerad i lagen. Det saknas anledning att med avseende på omprövning behandla utfyllnadsärenden annorlunda än de ärenden där återbetalningsskyldighet ålagts den bidragsskyldige (se avsnitt 13). För att uppnå den önskvärda likabehandlingen föreslår utred- ningen att en årlig omprövning av det fiktiva återbetalningsbe- loppet skall ske på samma sätt som sker beträffande det fast- ställda återbetalningsbeloppet. Omräkning skall ske också när den tillämpliga procentsatsen ändras till följd av en ändring i antalet barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig. Detsamma bör gälla när storleken av det av utredningen förordade grund- avdraget ändras. får som regel på medium för automatise- rad databehandling kännedom om de ändringar som här är aktuella. I vissa fall – t.ex. när det gäller faderskap till barn i internationella förhållanden – kan dock krävas att uppmärk- sammas på ändringen. För att undvika retroaktiva ändringar i utfyllnadsärendena bör omprövning göras från och med månaden efter den månad då fick kännedom om ändringen. Inte heller när det gäller omprövning finns det skäl för att ha avvikande regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. De föreslagna reglerna bör därför omfatta också dessa bidrag. 19Ansökan om förlängt underhållsstöd I ett initiativärende har () uppmärk- sammat frågan om vem som skall göra ansökan om förlängt under- hållsstöd. I korthet gäller saken om den som ännu inte fyllt , och således är underårig, skall anses vara behörig att underteckna ansökan om förlängt underhållsstöd. I beslut (dnr 723-1999) har JO hos regeringen () väckt frågan om författningsändring i detta avseende. Regeringen har överlämnat ärendet (dnr S2000/3027/SF) till Underhållsstöds- utredningen. Förlängt underhållsstöd kan enligt lagen (1996:1030) om under- hållsstöd (USL) lämnas till den som efter studerar i gymnasieskolan och vissa andra skolformer som berättigar till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller till studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395). Förlängt underhållsstöd lämnas som studierna pågår, dock längst till och med juni månad det år den studerande fyller (7 § USL). Det förlängda underhållsstödet betalas ut till den studerande och beloppet uppgår som regel till (8 och 17 §§ USL). Förutsättningarna för att förlängt underhållsstöd skall lämnas är i huvudsak desamma som de som gäller för det ordinära underhålls- stödet. Den grundläggande förutsättningen är att barnets föräldrar inte bor tillsammans. Det förlängda underhållsstödet kan lämnas också om den studerande bor växelvis hos föräldrarna. I detta fall gäller, i likhet med det ordinära underhållsstödet, att ingen av för- äldrarna är återbetalningsskyldig för det stöd som lämnas. Ansökan om förlängt underhållsstöd Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den stude- rande (12 § USL). Ansökan skall innehålla nödvändiga upplys- ningar för bedömningen av barnets rätt till underhållsstöd samt en försäkran på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga. Skyldigheten att till anmäla sådana förhållanden som kan påverka rätten till underhållsstöd eller stödets storlek an- kommer på den studerande (18 § USL). Likaså skall eventuella krav om återbetalning av felaktigt utbetalt förlängt underhållsstöd riktas mot den studerande och inte mot den förälder som barnet bor hos (20 § USL). I den vanliga situationen att ett barn som fyller sedan tidi- gare får underhållsstöd måste en ny ansökan göras om förlängt un- derhållsstöd. Att ansökan skall göras av den studerande innebär en skillnad jämfört med vad som gällde för det förlängda bidrags- förskottet. Ansökan om detta bidrag skulle göras av den stu- derande och av boföräldern gemensamt. Att det numera är barnet ensamt som skall göra ansökan hänger samman med att det för- längda underhållsstödet betalas ut till den studerande medan det förlängda bidragsförskottet betalades ut till boföräldern. I enlighet med rekommendationer från () har försäkringskassorna godtagit en ansökan om förlängt underhållsstöd som en studerande har gjort i anslutning till 18-års- dagen även om sökanden vid ansökningstillfället inte har fyllt (RFV:s allmänna råd 1999:2, Underhållsstöd och förlängt under- hållsstöd s. 45). Ansökan har således gjorts av en omyndig person. Skälet till att dessa ansökningar godtagits är önskemål att undvika uppehåll i utbetalningen av underhållsstöd vid övergången från det ordinära underhållsstödet till det förlängda underhållsstödet. Det kan anmärkas att de tidigare allmänna råden numera är upphävda och har ersatts av RFV:s vägledning 2001:9, Underhållsstöd. I denna vägledning anges endast vad som framgår redan av lagtexten, nämligen att ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande. I samband med en inspektion av läns allmänna för- säkringskassa uppmärksammade JO att , med stöd av RFV:s rekommendation, godtog ansökningar om för- längt underhållsstöd vilka undertecknats enbart av en ännu under- SOU 2003:42 Ansökan om förlängt underhållsstöd JO beslutade att utreda den rättsliga grunden för detta förfarande och för RFV:s rekommendation. Till stöd för bedömningen upprättades inom en promemoria, vilken remitterades till RFV. I sitt remissvar anförde verket att förlängt underhållsstöd är en rättighetsbaserad ersätt- ning, som visserligen i vissa situationer kan leda till återbetalnings- skyldighet, men detta gör enligt verket inte stödet jämförbart med sådana privatekonomiska avtal med åtföljande risker, som i den juridiska doktrinen ansetts stå i strid med lagstiftningen om under- årigs omyndighet. I sitt yttrande påminde verket om att ingen ut- betalning av förlängt underhållsstöd görs innan den studerande fyllt . Vidare upplyste verket om att möjligheten till återkrav av felaktigt utbetalt underhållsstöd inte är beroende av att felaktiga uppgifter lämnats eller att den som mottagit stödet skäligen borde ha insett att utbetalningen varit felaktig. I stället föreligger det en strikt skyldighet att återbetala underhållsstöd som utbetalats felak- tigt eller med för högt belopp. RFV ansåg att rekommendationen om att tillåta ansökningar om förlängt underhållsstöd från den som är inte stod i strid med (FB) regler om underårigs omyndighet. Enligt RFV har en underårig studerande förmåga att på egen hand förvärva – dvs. ansöka om – förlängt underhållsstöd när ansökan görs i nära anslutning till 18-årsdagen. I sitt beslut anförde JO följande. Av 9 kap. 1 § framgår att den som är är omyndig (underårig) och enligt huvudregeln inte får råda över sin egendom eller åta sig förbindelser. En underårig saknar således full rättshandlingsförmåga. Inom process- rätten har begreppet rättshandlingsförmåga sin motsvarighet i begreppet processhabilitet eller processbehörighet, som innebär förmågan att själv utföra sin talan i en domstols- process. Det råder korrespondens mellan processbehörighet och rättshandlingsförmåga på så sätt att en part normalt är processbehörig endast i den mån han civilrättsligt kan för- foga över det som processen rör sig om (se , Rätte- gång, Andra häftet, 8 uppl, s. 51). Regleringen om underårigs bristande rättshandlingsför- måga och processbehörighet syftar till att skydda den omyn- dige mot följderna av ekonomiskt ofördelaktiga rättshand- lingar. Från denna synpunkt föreligger, enligt , inte anledning att hindra en underårig från att medverka till rätts- handlingar som uteslutande är till hans fördel. Det skall i sådant fall, enligt , vara fråga om en ren förvärvsakt, vid vars ingående varje ekonomisk risk för den omyndige prak- tiskt taget framstår som utesluten (se hänvisning till i Ansökan om förlängt underhållsstöd RFV:s remissvar ovan). Som framgår ovan under rubriken m.m. skall en ansökan om förlängt underhålls- stöd innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om en uppgift i an- sökan angående t.ex. barnets skolgång senare visar sig vara felaktig kan betalningskrav komma att riktas mot den som har erhållit förlängt underhållsstöd. Ett sådant krav grundar sig alltså på uppgifter som är lämnade i ansökan. En ansökan om förlängt underhållsstöd kan därmed enligt min mening inte anses vara så fri från ekonomisk risk att en underårig av den anledningen skulle vara behörig att själv ansöka om stödet. I finns en rad undantag från huvudregeln i 9 kap. 1 §. Sålunda har t.ex. en underårig enligt 9 kap. 3 § första stycket rätt att själv råda över egendom, som han själv förvärvat genom eget arbete efter fyllda . Detsamma gäller avkastningen av sådan egendom och vad som trätt i egendomens ställe. Härav följer att en omyndig även har rätt att själv föra sin talan i en process rörande sådan egendom. Dessa undantag i 9 kap. kan dock enligt min mening inte åberopas som stöd för att en under- årig skulle vara behörig att själv ansöka om förlängt under- hållsstöd. I USL finns inte heller på det sätt som avses i 9 kap. 1 § någon direkt föreskrift som ger stöd för upp- fattningen att omyndig skulle kunna ansöka om förlängt underhållsstöd. Bestämmelsen att förlängt underhållsstöd skall sökas av den studerande ger inte vägledning i den nu aktuella frågan. Inom förvaltningsrätten gäller enligt vanliga förvaltnings- processuella regler att en förälder normalt företräder sitt barn som ställföreträdare med stöd av regler om vårdnad när det gäller barnets personliga angelägenheter och om förmynderskap när det gäller andra angelägenheter än som rör barnets person. Detta gäller så länge barnet är omyndigt, dvs. till dess barnet har fyllt .