sou · GRB335d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Grundsärskolan rekryterar alltfler förskollärare och fritidspedagoger med specialpedagogutbildning. hävdar också att det finns behov av en ökad specialpedagogisk kompetens. För att denna ska kunna tillgo- doses krävs en stor flexibilitet i utbildningsutbudet. Möjligheter att samordna olika utbildningar bör prövas. Man lyfter också fram möjligheten för andra än pedagoger att följa enstaka kurser i speci- alpedagogik, dock utan att erhålla examen. Ytterligare en möjlighet till kunskap inom det specialpedagogiska fältet erbjuds genom specialisering i den nya lärarutbildningen. Detta betyder att blivande lärare kan fördjupa sig inom områden som flerfunktionshinder, utvecklingsstörning, autism, tal- och språk och kommunikationssvårigheter, syn-/hörselnedsättningar och alternativa kommunikationsformer. Specialiseringskurserna är även tillgängliga för redan verksamma lärare. Specialpedagogen får genom påbyggnadsutbildningen en viktig funktion i det pedagogiska arbetet inom alla skolformer och i för- skolan. Av examensförordningen framgår att specialpedagogen för- väntas ägna sig åt uppgifter relaterade till utredning, rådgivning och utvärdering. Dessutom ska hon besitta sådana kunskaper att hon aktivt kan arbeta med barn, ungdomar och vuxna i behov av särskilt stöd. Därutöver handlar det om att kunna utveckla goda lärande- miljöer. En strävan är att utbildningen till specialpedagog ska få en djupare vetenskaplig anknytning. Skolledarutbildning och specialpedagogisk kompetens I betänkande (SOU 1991:30) diskuteras skolledarnas kompetens inför kommunaliseringen. Kommittén poängterar betydelsen av att kommunerna tar tillvara den stora kompetens som skolledarna inom särskolan har. Det är angeläget att blivande skolledare får en specialpedagogisk kompetens för utbildning av elever med utvecklingsstörning. FUNKIS- utredningen betonar också behovet av att rektorsutbildningen innehåller kunskaper om elever med funktionshinder och deras behov av insatser. De menar, i sin utredning, att rektor/skolledare har en avgörande betydelse för hur skolan klarar sina olika uppgifter. I lärarutbildningspropositionen beskrivs det ökade kravet på skolledarens förmåga att kunna möta omvärlds- förändringar, bevaka skolans arbete med integration och mångfald så att det överensstämmer med läroplanens värdegrund. utbildas nyutnämnda rektorer och andra befattningshavare med ledningsansvar i verksamheter som omfattas av läroplanerna (Lpo 94, Lpf 94 och Lpfö 98) i en förnyad rektors- Även rektorer och ledare i godkända fristående skolor omfattas. Rektorsutbildningen bedrivs på åtta platser i landet. Grunden för rektorsutbildningen är statens ansvar för en likvärdig utbildning, där rektor står som garant för likvärdighet, rättssäker- het och kvalitet i det decentraliserade skolsystemet. Särskilda sats- ningar har gjorts kring värdegrundsfrågor. I mål och riktlinjer för den statliga skolledarutbildningen står att det utbildningsledarskap som utövas i skolor av lärare och deras rektorer är baserat på läroplansuppdraget. Grundläggande för detta är idéer om att människors olikheter ska beaktas och att var och en ska utvecklas efter sina förutsättningar. Vår sammanfattning med kommentarer I utvärdering framkommer att en fjärdedel av de sär- skoleansvariga i landets kommuner anser att de kan erbjuda sär- skoleeleverna adekvat utbildning. Det man efterlyser är specialpe- dagogiskt utbildad personal. Hälften av de lärare som undervisar elever mottagna i, eller erbjudna särskola, saknar speciallärar- eller specialpedagogutbildning. Majoriteten anser dock att de får det stöd de behöver för att kunna undervisa särskoleelever. Enligt nämnda utvärdering anser nästan en tredjedel av de undervisande lärarna i särskoleklass att de har tillräcklig kunskap om särskoleelevernas svårigheter och behov medan endast en lärare i anser detta. Det framkommer inte i rapporten vad detta innebär mera konkret. Den stora frågan om kompetens är huruvida den nya lärarutbildningen kan möta de behov som finns och kommer att finnas ute i verksamheterna. En konsekvens av en inkluderande skola är att alla lärare i princip ska klara att arbeta med alla elever oavsett elevens förmåga, förutsättningar och behov. Den stora utmaningen för förskolan och skolan är att kunna forma sådana lärandemiljöer där den pedagogiska differentieringen sker inom klassen. Enligt studie ansluter sig många lärare och rektorer till integrerings- idealen, men de efterlyser också möjligheten att flexibelt kunna göra grupperingar. Detta kan vara ett uttryck för att det saknas kompetens att undervisa heterogena grupper. För att kunna ge vissa elever undervisning kan det vara nödvän- digt med specialistkompetens som bara ett fåtal lärare kan och bör ha. Detta medför dock inte att elever, som behöver denna hjälp av specialister, ska vara utanför den vanliga klassen eller få sin under- visning bara av specialister. Det leder också till kravet på att alla lärare måste får en specialpedagogisk grundkompetens som stödjer idealen om en skola för alla. En utmaning för förskolans och sko- lans personal är att kunna hantera och se olikheten som en resurs. Regeringen har i propositionen (prop. 1998/99:105) Elever med funktionshinder – ansvar för utbildning och stöd och i lärar- utbildningspropositionen behandlat behovet av specialpedagogisk kunskap och kompetens. Regeringen gör i propositionerna bedömningen att skolans samlade specialpedagogiska kompetens behöver förstärkas och att alla lärare bör ha grundläggande kunskaper inom det specialpedagogiska kunskapsområdet. Skol- ledare med ansvar för utbildning av elever med utvecklingsstörning har ett stort behov av specialpedagogisk kompetens för att kunna garantera likvärdighet, rättssäkerhet och kvalitet i utbildningen. Vi förlitar oss på att den nya lärarutbildningen ska ge blivande lärare kompetens att undervisa barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning, men det finns ett dilemma ifråga om tid. Det tar innan lärare med den nya lärarutbildningen finns ute i arbetslagen. Dessutom kommer antalet pensionsavgångar totalt inom skolan att bli stort , vilket kan medföra en ökning av andelen lärare utan både specialpedagogisk och adekvat pedagogisk utbildning. Lärarkompetens måste ses som en långsik- tig investering i kommunen. Kompetensutveckling för redan verk- samma lärare inom det specialpedagogiska kunskapsfältet är därför nödvändigt. Särskoleansvariga i kommunerna uttrycker detta behov tydligt. finns kommuner, som i samarbete med högskolor och universitet anordnar utbildningar inom detta kunskapsfält. Special- pedagogiska Institutet är en instans som kommunerna nu utvecklar samarbete med. Det framstår som angeläget att vidareutveckla detta samarbete till att också gälla högskolor och universitet. Vi anser att det finns anledning att analysera assistenters uppdrag och roll i skolan, liksom den utbildning och kompetens de assi- stenter har som kommer i kontakt med barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning. Vår bild från våra besök och från Skol- verkets utvärderingar, visar att assistenterna har en betydelsefull roll både i det sociala och det pedagogiska arbetet i skolan. Om skolan anser att den är i behov av assistenter som förstärkning i undervisningen för elever med utvecklingsstörning är det rimligt att de också får möjlighet till någon form av pedagogisk utbildning. Det pedagogiska arbetet med barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning förutsätter ibland även andra kontakter och samarbete med bland annat social, psykologisk och medicinsk expertis. Det medför att utbildningen behöver uppmärksamma gränser och kontaktytor mot andra professionella kompetensom- råden. Vi kommer i det fortsatta arbetet att återkomma till frågorna om lärarutbildning och kompetensutveckling för personal som arbetar med barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning. I detta kapitel beskriver vi utvecklingstrender när det gäller stödet till barn och ungdomar i behov av särskilt stöd i ett antal europeiska län- der samt i och . Vi redovisar också lagstiftningen i de nordiska länderna. Erfarenheter av utvecklingen i och redovisas i två bilagor (Bilaga 5 och 6). Utvecklingen i flertalet europeiska länder och också i och går mot en ökad integration av elever i behov av särskilt stöd i reguljära skolor. Olika finansieringsmodeller kan antingen utgöra ett stöd eller ett hinder för integration. I övrigt har två faktorer avgörande betydelse för integrationssträvandena, dels synen på fördelen med specialun- dervisning i resurs- och kompetenshänseende, dels en växande ten- dens att ställa krav på mätbara resultat i olika utbildningsprocesser. Vi avser att i det fortsatta arbetet följa upp den internationella översikten och närmare studera exempel på framgångsrika vägar att nå integration. Elever i behov av särskilt stöd Det finns vissa generella svårigheter när det gäller att jämföra utvecklingen på skolområdet i olika länder. Jämförelsen kräver ofta en grundläggande kännedom om berört lands hela skolsystem och också om det samhälle skolan är en del av. När det gäller särskole- området är svårigheterna speciellt påtagliga, eftersom särskola i svensk mening inte existerar i andra länder. Däremot finns det i alla länder speciella utbildnings- och/eller undervisningsarrangemang för barn och ungdomar i behov av särskilt stöd. domar med utvecklingsstörning definieras således vanligen i skol- sammanhang som elever i behov av särskilt stöd. I många länder finns inte barn och ungdomar på låg utvecklingsnivå i skolsystemet överhuvudtaget och ingår således inte heller i gruppen elever i behov av särskilt stöd. Vi har i detta kapitel valt att som huvudsak- lig källa använda material framtaget av for Development in Special Needs Education (), som är en europeisk sammanslutning för att främja kunskapsutveckling när det gäller barn och ungdomar i behov av särskilt stöd samt av . De uppgifter vi har tagit fram ur de olika rapporterna måste ses mot bakgrund av de ovan nämnda svårigheterna att direkt jämföra förhållanden i olika länder och med reservation för att begrepp och definitioner kan skilja sig åt mellan länderna. Det viktiga är att rap- porterna ändå pekar på trender och tendenser. utgår i sina studier från de strävanden till integration som en rad internationella konventioner och överens- kommelser påbjuder och presenterar således sitt material med utgångspunkten att integration är det önskvärda tillståndet. har i en rapport redovisat en omfat- tande studie av utvecklingstrender när det gäller utbildning för barn och ungdomar i behov av särskilt stöd och av de integrationssträ- vanden som förekommer i hela Europa.1 Rådet arbetar med begrep- pet Special Needs Education och skiljer inte på barn och ungdo- mar med utvecklingsstörning och barn och ungdomar med andra former av handikapp. Av de numerära uppgifter som lämnas i rap- porten framgår dock att barn och ungdomar med utvecklingsstör- ning (mentally retarded or with learning disabilities) utgör den största gruppen bland de elever som är i behov av särskilt stöd. Rapporten innefattar en enkät till 14 medlemsländer: , , , och , , , , , , , , , och . Enkäten utgör underlag för en kortfattad beskrivning av situationen i de medverkande länderna. Mot bak- grund av denna sammanställning görs sedan en analys av utveck- 1 for Development in Special Needs Education (1998). Provisions for Pupils with Special Educational Needs – Trends in 14 European Countries. lingen och en genomgång av aktuella trender och tendenser på några viktiga områden. Enkäten omfattar följande områden: 1.integrationspolitik, lagstiftning och reglering, 2.definitioner och bedömningar, 3.åtgärder för elever i behov av särskilt stöd, 4.antal elever i behov av olika former av speciella åtgärder, 5.läroplaner och undervisning, 7.övriga uppgifter som berör speciella åtgärder och integrationssträ- vanden. resultat visar en utveckling mot större integrering En liknande studie genomfördes , vilket gör det möjligt att följa utvecklingen och jämföra med de förhållan- den som rådde i början av decenniet. I studien anges några mer genomgående tendenser i medlemsländerna. De flesta medlemsländer arbetade med individuella studieplaner eller individuella program för att anpassa nationella läroplaner och mål efter individuella behov och förutsättningar. Flera medlemsländer ifrågasatte idén om homogena grupper och såg dem som oförenliga med behovet av att hantera olikheter i klassrummet och som ett hinder för integration. Behovet av en differentierad undervisning framstod som särskilt tydlig i de högre årskurserna (secondary level). I några medlemsländer hade specialskolorna utvecklats till stödcentra för enbart elever med mycket grava funktionshinder. Lärarna vid sådana centra användes ibland som experter i det vanliga skolsystemet. studie kunde man konstatera stora framgångar i integrationsprocessen jämfört med en tidigare studie . Det stora återstående problemet konstaterades vara att identifiera och möta de problem som uppstår när skolan ska undervisa alla elever och möta deras behov. Integrering kräver, konstaterade man i rapporten, genomgripande förändringar av läroplanerna. Sammanfattande resultat års undersökning I en avslutande sammanfattning av studien konstaterar man bland annat följande; N några länder har tydligt definierat sitt specialskolesystem som ett resurssystem för den vanliga skolan. Flera länder är på väg att följa denna modell, N föräldrarnas val har givit upphov till förändringar i lagstiftningen i några länder, N länder som fortfarande har en skild lagstiftning för specialskolor och vanliga skolor är nu på väg att utveckla en gemensam lagstift- ning. Lagstiftning som rör specialundervisning för högre årskurser är på väg att utvecklas eller har utvecklats i några länder, N i ett land () ses ett förändrat bidragssystem för spe- cialundervisningen som en viktig innovation. Åtgärder, elevantal och inriktning varierar I flertalet länder finns, enligt rapporten, ett brett urval av åtgärder för att möta behovet av särskilt stöd tillgängligt. Alla länder har redan genomfört eller är på väg att genomföra strategier för att göra integrerad eller inkluderande undervisning möjlig. Några län- der betonar undervisning av elever i behov av särskilt stöd i vanliga klassrum, medan andra fortfarande arbetar med olika specialskole- system. Stora skillnader mellan länderna Det är stor skillnad mellan länderna när det gäller det antal elever som definieras som elever i behov av särskilt stöd. Ländernas egna uppgifter om antalet varierar mellan och färre än . Skillnaderna förklaras i rapporten snarare bero på olik- heter i bedömningsförfarande, resursfördelningssystem, utbild- ningsanordningar osv. än på faktiska skillnader mellan eleverna i de olika länderna. Skillnaderna är lika stora när det gäller antalet elever placerade i specialskolor. I några länder går av alla elever i speciella skolor eller klasser, medan det i andra rör sig om . Det är framför allt länder som t.ex. , och , som placerar barn med olika former av handikapp i specialskolor, medan olika former av integrering är vanligare i de Skandinaviska länderna och . Man kan i studien inte identifiera några speciella gemensamma drag när det gäller policy eller praktik som kan förklara skillna- derna. Däremot konstaterar man att det finns demografiska fakto- rer som kan utgöra åtminstone en del av förklaringen. I de tätast befolkade länderna är specialskolesystemen vanligare än i de mer glesbefolkade. Detta, framhålls i rapporten, kan i sin tur hänga samman med de klara nackdelar som specialskolor kan innebära i glesbefolkade länder med långa resor, negativa sociala konsekvenser för elever som rycks upp ur sina sociala sammanhang och sämre kostnadseffektivitet. Dessa nackdelar är i varje fall betydligt mindre uttalade i mer tätbefolkade områden. Statistiken visar ett klart samband mellan antalet barn i specialskolor och befolkningstäthet. avviker dock från det generella mönstret. I finns det färre elever i segregerade miljöer än som skulle kunna förväntas med hänsyn till befolkningstätheten. I teorin, skriver man i rapporten, finns det en rad förklarings- faktorer till olikheter i hur integrationstanken har implementerats i olika länder. Generellt spelar ideologiska argument en viktig roll. Nära anknytning till de ideologiska argumenten har sociala skäl med utgångspunkten att en elev inte ska utbildas utanför den egna sociala miljön. Praktiska faktorer har också betydelse, t.ex. ekono- miska förhållanden och tillgången till service. Med hänsyn till integrationspolitik grupperar de fjorton länderna i studien i tre kategorier: enspåriga, parallellspåriga och flerspåriga länder. Till den första gruppen förs de länder som integrerar nästan alla elever i vanliga skolor och som för en politik och utvecklar en praxis som är orienterad mot en mer eller mindre fullständig integrering. Hit räknar rapporten , , , , och . Till parallellspårsgruppen förs länder som har en klart tudelad policy. Det är länder som arbetar med att förbättra sitt vanliga skolväsende och sitt specialskolesystem parallellt. Det är länder som har, eller till har haft, en skild lagstiftning för det ordinarie skolväsendet och för specialskolorna. eller mer av sina elever i ett högt differentierat och sepa- rat specialskolesystem. Hit räknar rapporten länder som , och . Den tredje gruppen har en inriktning mot flera olika spår. Län- derna i denna grupp har varken en klar inriktning mot att ta hand om alla elever i vanliga skolor eller att ge bara två valmöjligheter, den vanliga skolan eller specialskolealternativet. I stället har de utvecklat en rad alternativ mellan de två systemen. De erbjuder olika specialklasser på hel- eller halvtid, olika samarbetsformer mellan skolor, samverkansaktiviteter osv. I dessa länder återfinns mellan av eleverna i specialskolor. Till gruppen räknas och , , , och . Utvecklingen visar enligt rapporten att parallellspårsländerna rör sig mot mer flerspåriga inriktningar. I , och går utvecklingen mot att fler möjligheter utvecklas mellan specialskolesystemet och det ordina- rie skolsystemet. I dessa länder har man också vidtagit juridiska åtgärder för att komma förbi den skarpa gränsen mellan vanlig undervisning och specialundervisning. I länderna med huvudsakli- gen ett spår, finns en tydlig utveckling mot att de få återstående specialskolorna omvandlas till resurscentra, en utveckling som också kan ses i länderna med flera alternativ. Rapporten sammanfattar policyn när det gäller specialundervisning på några viktiga områden: N finansiering N resultat N främjande och utvärdering av speciella behov N regeringsansvar Finansieringsfrågorna är viktiga ur en integrationsaspekt I rapporten hävdar man, att om ett land ska främja integration måste den juridiska och speciellt den finansiella regleringen anpas- sas till detta mål. Finansieringsfrågorna kan bli avgörande när det gäller möjligheterna att nå uppställda integrationsmål. att redogörelserna från de olika länderna tydligt visar att finansie- ringssystemen kan förhindra integrationsprocesser. Studien visar också att finansieringsfrågorna i några länder spelar en betydande roll när det gäller såväl policy som praktiska lösningar för specialskoleundervisning. , och uppger själva att deras respektive finansieringssystem är ett hinder för integrationslösningar. uppger att resursfördelnings- systemet har fått till följd att fler elever identifieras vara i behov av särskilt stöd. Det finns klara samband mellan det ordinarie skol- systemets beredskap att ta emot elever i behov av särskilt stöd och resurssystemens utformning. I några länder är resurserna inte kopplade till de enskilda ele- verna, utan till utbildningsinstitutionen. I praktiken innebär detta att en hänvisning till en specialskola är lönsam. Vanliga skolor, som behåller elever med särskilda behov, eller som tar emot elever som flyttas från specialskolor, får inte tillräcklig ekonomisk täckning i ett sådant system. I praktiken gynnar systemet därför segregering, medan integrering missgynnas. Ett separat specialskolesystem speglar attityden att speciallärare och andra professionella experter måste ta hand om utbildningen av elever med särskilda behov. En sådan attityd leder till att det nödvändiga stödet knyts till en speci- ell utbildningsform, med påföljden att fler och fler elever placeras i sådana utbildningsformer. I ytterligare en studie har fortsatt sina studier av finansieringssystemens betydelse för integrations- processer.2 Studien visar att finansieringen av specialundervisning är en av de tydligaste faktorerna för utveckling mot totalintegre- ring. Finansieringsmodellerna kan förklara avvikelser mellan all- männa riktlinjer, praktisk organisation och implementering. I de länder där finansieringssystemet karaktäriseras av att mer bidrag utgår ju fler elever som deltar i specialundervisning finns de mest kritiska rösterna mot systemet. Föräldrars, lärares och andra aktörers värderingar och förhållningssätt visar att det sker mer av etikettering och kategorisering i länder med en finansiering som gynnar specialundervisning, som medel avsätts för sådant som inte hör till undervisningen t.ex. diagnostisering och organisa- tion av separata grupper. 2 for Development in Special Needs Education (1999). Finansiering av specialundervisning. En studie i 17 länder om förhållandet mellan finansiering av special- undervisning och totalintegrering. Däremot ser man positivt på sina fördelningssystem i de länder som tillämpar ett starkt decentraliserat system, där kommunerna har huvudansvaret för specialundervisningen. Systemen kan t.ex. innebära att en kommun beslutar om fördelning på grundval av information från stödorganisationer eller rådgivande institutioner och ofta har möjlighet att på grundval av deras utlåtanden få ytter- ligare resurser. System, som bygger på elevrelaterade bidrag, tycks ha klara nackdelar. Skolor kan vara beredda att ta emot elever i behov av särskilt stöd, men föredrar ofta elever som inte orsakar för mycket extra arbete. De elevrelaterade systemen fungerar sämst för elever med ett mindre uttalat behov av särskilt stöd, där kriterierna är vaga och förändras . Om bidragen ska vara elevrelaterade krävs mycket klara direktiv och kriterier. Finansieringssystemen är under utveckling i många länder. ger mot bakgrund av sina studier vissa rekom- mendationer för systemens utformning. Totalintegrering uppnås lättare med en decentraliserad bidragsmodell. Sådana modeller gör det lättare att på den lokala nivån förändra och anpassa systemet efter behoven. Behovet av utvärdering är, enligt rapporten, större i ett decentraliserat system än i ett centraliserat system. konstaterar att i hela finns ett växande intresse för resultaten av olika utbildningsprocesser i termer av mätbara akademiska utfall. Det efterfrågas allmänt i de europeiska samhällena efter graden av lönsamhet i investeringar i utbildning. Skolor görs redovisningsskyldiga för uppnådda resultat och det finns en växande tendens att bedöma skolor på grundval av deras resultat. I rapporten understryks att dessa tendenser utgör en fara för mer utsatta elever och deras föräldrar. För det första tenderar föräldrar till barn utan svårigheter att välja skolor där lärandepro- cesserna inte hindras eller saktas ned av barn med inlärningssvårig- heter. För det andra kommer skolor att prioritera elever som bidrar till bättre utfall. Elever i behov av särskilt stöd bidrar inte bara till en större heterogenitet i klassrummet, utan sänker också de genomsnittliga resultaten. Dessa två faktorer utgör ett direkt hot mot integrering av elever med speciella behov i vanliga skolor. Detta blir särskilt tydligt i samband med fria skolval och frånvaron av obligatoriska åtaganden för skolor att ta emot alla elever inom ett speciellt upptagningsområde. En rad länder pekar i rapporten på detta dilemma. Samlat regeringsansvar och utvärdering viktigt