sou · GRB399d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Slutligen inleds i princip varje kapitel med en paragraf där innehållet i kapitlet presenteras. När det gäller innehållsförteckningar i kapitel har vi övervägt olika lösningar. Att ha det även i korta kapitel skulle kunna ge ett överarbetat intryck i vart fall i den tryckta versionen av lagtexten. För den som läser lagtexten i elektronisk form behöver det dock inte bli så. är SFS via Internet inte strukturerade så att det går att söka på kapitelrubrik eller nummer på paragraf. Detta är dock möjligt i flera rättsdatabaser. Detta talar med styrka för att alla kapitel bör innehålla en inledande innehållsförteckning. Dessutom är det svårt att i efterhand införa en inledande paragraf över innehållet om det visar sig att ett från början kort kapitel blir allt längre. Vårt förslag till lagtext innehåller två kapitel som består av enbart en paragraf.37 För båda dessa kapitel gäller, ganska naturligt, att innehållet beskrivs direkt av kapitelrubriken. Trots resone- ovan anser vi att det skulle föra för långt att ha innehålls- förteckningar även i dessa kapitel. Vårt förslag innebär således att alla, utom två, kapitel med materiella bestämmelser inleds med en 1999/2000:2 s. 491, bet. 1999/2000:SkU2, rskr. Sekretess med hänsyn till intresset att bevara djur- eller växtart och 44 kap. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur För att underlätta läsningen inom ett kapitel bör det även finnas många underrubriker i lagtexten. Lösningen med inledande paragrafer som anger vad kapitlet innehåller, diskuterades i samband med att den nya inkomstskatte- lagen infördes. Lagrådet hade inga invändningar mot lösningen. Lagrådet ansåg att även sådana inledande paragrafer borde ha egna underrubriker. Regeringen godtog Lagrådets synpunkter, och in- komstskattelagen utformades mot bakgrund av detta.38 För att göra sekretesslagen mer lättillgänglig, föreslår vi att det i lagtexten skall finnas upplysningar om att det kan finnas bestämmel- ser som berör samma sak på andra ställen i lagtexten. Även denna teknik diskuterades i samband med att inkomstskattelagen infördes.39 Där anfördes att hänvisningarna inte var nödvändiga men att den pedagogiska vinsten är stor. Risken att en läsare kan bli missledd så att han inte hittar en relevant bestämmelse eller lag förefaller mindre än att en läsare inte hittar en sådan bestämmelse eller lag på grund av att en hänvisning saknas. Vi delar dessa synpunkter och anser att hänvisningar bör föras in även i ett förslag till ny sekretesslag. Det ligger dock i sakens natur att hänvisningarna inte kan bli ut- tömmande. 3.7Några begrepp och bestämmelser som bör komma till uttryck i den nya sekretesslagen 3.7.1Överföring av sekretess samt primär och sekundär sekretess Förslag: Bestämmelserna om överföring av sekretess skall om- formuleras så att det framgår att det inte är själva sekretessen som överförs, utan att det är sekretessbestämmelsens tillämplighet som följer med uppgiften från den utlämnande till den mottagande myndigheten. Dessutom skall begreppen primär och sekundär sekretess definieras i lagen och en bestämmelse införas som klargör att sekretess inte överförs automatiskt mellan myndigheter. Som angavs i avsnitt 3.6.1 bör vissa grundläggande begrepp och bestämmelser införas i den nya lagen. I huvudsak redovisas inne- börden av dessa i författningskommentaren. Det kan dock finnas Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur anledning att redan nu behandla betydelsen av uttrycket överföring av sekretess och därtill hörande begrepp. En mer noggrann beskriv- ning av regelsystemet när det gäller sekretessens räckvidd och spridning finns i avsnitt 6.1 och 6.2. En av sekretesslagens mer grundläggande principer är att en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift hos en myndighet inte automatiskt blir tillämplig hos en annan myndighet när uppgiften lämnas dit. För att uppgiften hos den mottagande myndigheten skall kunna omfattas av sekretess krävs att det finns en sekretess- bestämmelse som är tillämplig för den mottagande myndigheten (primär sekretess), eller att det finns en särskild överförings- bestämmelse som medför att sekretessen sprids utanför sitt ursprungliga tillämpningsområde (sekundär sekretess). Överföringsbestämmelser finns t.ex. i 3 kap. 1 §, 6 kap. 1 §, 7 kap. 15 §, 8 kap. 8 § och 8 kap. 10 § sekretesslagen. I 11-13 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om överföring av sekretess till regering, riksdag, JO och JK (11 kap.) och domstolarna (12 kap.) samt vissa andra myndigheter (13 kap.). Även om överföringsbestämmelserna är uppbyggda på olika sätt beskrivs själva överföringen i princip på samma sätt i samtliga bestämmelser. I 3 kap. 1 § anges t.ex. att sekretess gäller hos regeringen, och för uppgift som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valuta- politik, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt vad nu har sagts, lämnats till annan myn- dighet, gäller sekretessen också hos den myndigheten. I 7 kap. 15 § andra stycket sägs att sekretess gäller i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds personliga för- hållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. I 12 kap. 1 § sekretess- lagen anges att om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet erhåller en uppgift från domstol eller annan myndighet som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen. Enligt ordalydelsen i de nu redovisade bestämmelserna verkar en förutsättning för att sekretessen skall överföras till den myndighet som tar emot uppgiften vara att sekretess gäller för uppgiften hos den överlämnande myndigheten eller att uppgifterna är sekretess- belagda där. Vi menar att dessa uttryckssätt är vilseledande. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur den aktuella bestämmelsen innehåller ett skaderekvisit, måste detta vara uppfyllt för att sekretess skall gälla. Det kan emellertid tänkas att någon skada inte anses uppkomma i förhållande till just den myndighet som begär att få ut en uppgift. I så fall föreligger ingen sekretess hos den utlämnande myndigheten och det finns därmed ingen sekretess att överföra till den mottagande myndigheten. Det är svårt att tänka sig att tillämpligheten av överföringsbestämmel- serna avsetts vara beroende av utgången av sekretessprövningen i förhållande till den mottagande myndigheten. En annan fråga är vad som avses med uttrycket gäller sekretessen också där. Om sekretess konstateras föreligga hos den utlämnande myndigheten, men det finns en bestämmelse som anger att sekre- tessen inte hindrar att uppgiften röjs för den andra myndigheten, skall uppgiften lämnas ut. Om det verkligen var så att det var själva sekretessen som överfördes till den mottagande myndigheten skulle denna efter mottagandet vara bunden av den utlämnande myndig- hetens sekretessprövning. Myndigheten skulle alltså inte själv ha någon möjlighet att pröva frågan om sekretess om uppgiften begärdes utlämnad från den myndigheten. Av förarbetena framgår att detta inte varit avsikten med regleringen.40 Frågan är då vad som egentligen menas med överföring av sekretess. I kommentaren till sekretesslagen anges följande. Det område för en sekretessregels tillämpning som följer av att sekretessen är begränsad till ett visst ärende, en viss verksamhet eller en viss myndighet har i lagens förarbeten kallats för det primära sekretessområdet. Inom detta område gäller alltså s.k. primär sekretess. Lagen innehåller emellertid regler som innebär att sekretessen kan spridas utanför det primära sekretessområdet. I förarbetena kallas detta för sekundär sekretess. Det bör påpekas att termerna primär och sekundär sekretess endast används som hjälpmedel vid beskrivningen av regleringen. Någon principiell skillnad föreligger alltså inte mellan primär och sekundär sekretess. I begreppet sekundär sekretess ligger endast att en sekretessregel på grund av en särskild föreskrift i lagen tillämpas utanför sitt primära område. Den primära och sekundära sekretessen faller sålunda alltid tillbaka på samma bestämmelse.41 Med att sekretessen överförs skall således avses att den mottagande myndigheten vid ett utlämnande skall tillämpa samma sekretess- bestämmelse som den överlämnande myndigheten. 1979/80:2 Del A s. 72 ff. 41Regner m.fl. s. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur även av förarbetena.42 För att det skall framgå även av lagtexten bör överföringsbestämmelserna ändras så att det av dessa kan utläsas att det är skyldigheten att tillämpa den utlämnande myndighetens sekretessbestämmelse som överförs till myndighet som tar emot uppgiften. En annan otydlighet när det gäller överföringsbestämmelserna finns i de bestämmelser som utformats som 3 kap. 1 § och i 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen. Uttrycket om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där kan leda till uppfattningen att sekretess även gäller hos en myndighet som mottar uppgifter från en enskild eller som mottar uppgiften från en myndighet till vilken sekretessen överförts.43 Sekretess kan emellertid endast överföras mellan myndigheter, inte från enskild till myndighet. Det ligger vidare i överföringsbestämmelsernas natur att de inte i sig skall tillämpas i flera led från myndighet till myndighet.44 Om det är en heltäckande effekt man vill uppnå bör enligt vår upp- fattning sekretessregleringen utformas som en primär sekretess- bestämmelse för berörda myndigheter. Däremot gäller att även en sekundär sekretessbestämmelse som tillämpas hos en myndighet kan överföras till en annan myndighet, om överföringsbestämmelsens utformning medger det. Även ur dessa aspekter bör överförings- bestämmelserna omformuleras. För att principerna kring sekretessens räckvidd och spridning klarare skall framgå bör dessutom begreppen primär och sekundär sekretessbestämmelse införas i lagen, liksom en bestämmelse om att sekretess inte automatiskt överförs mellan myndigheter. Vi föreslår mot bakgrund av det anförda att överföringsbe- stämmelserna förtydligas. Av deras ordalydelse skall framgå att det är själva sekretessbestämmelsen hos den utlämnande myndigheten som följer med uppgiften till den mottagande myndigheten och blir tillämplig också hos denna. Det skall dessutom framgå mellan vilka myndigheter överföringsbestämmelsen gäller. Vi föreslår också att begreppen primär och sekundär sekretessbestämmelse införs i lagen, liksom en ny bestämmelse om att sekretess inte överförs automatiskt mellan myndigheter. 43Se JO 2000/01 s. 44 44Jfr a. prop. Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur Förslag: Principen vid konkurrens mellan flera primära sekretess- bestämmelser till skydd för samma intresse har ansetts vara att myndigheten skall tillämpa den bestämmelse som ger det starkaste sekretesskyddet. Denna princip skall lagfästas. Vidare skall en bestämmelse som löser situationen vid konkurrens mellan primär och sekundär sekretess införas. Innebörden av denna bör vara att när både en primär och en sekundär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig, skall den sekundära sekretess- bestämmelsen inte tillämpas. En sådan generell bestämmelse ersätter bl.a. 12 kap. 1 § och 13 kap. 6 § sekretesslagen. De materiella bestämmelserna i sekretesslagen är indelade i kapitel som motsvarar sekretessgrunderna i tryckfrihetsförordningen. I vårt förslag beträffande strukturen i en ny sekretesslag har vi ansett att kopplingen mellan sekretessgrunderna i tryckfrihetsförord- ningen och sekretesslagens indelning när det gäller de materiella bestämmelserna bör behållas. Detta innebär, liksom , att en uppgift hos en myndighet kan omfattas av sekretess enligt flera bestämmelser. När flera sekretessbestämmelser är tillämpliga i en och samma verksamhet för samma intresse, gäller enligt nuvarande ordning att den strängare sekretessen fäller utslaget.45 Denna ordning bör gälla även i fortsättningen. För tydlighets skull anser vi att den bör komma till uttryck i lagtexten. När det gäller konkurrensen mellan en primär och en sekundär sekretessbestämmelse anges det i 13 kap. 6 § sekretesslagen att överföringsbestämmelserna i 1–5 §§ inte skall tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Inte heller överföringsbestämmelsen i 12 kap. 1 § beträffande uppgifter som lämnas till domstol skall, enligt bestämmelsens andra stycke, tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. För en tydlig reglering av vad som skall gälla vid konkurrens mellan en primär och en sekundär sekretessbestämmelse anser vi att konkurrensbestämmelserna som finns bl.a. i 13 kap. 6 § och 12 kap. 1 § sekretesslagen skall utformas som en generell be- stämmelse. 1979/80:2 Del A s. 70 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur Vi föreslår således att två konkurrensregler införs i sekretess- lagen. Den ena skall ange vad som gäller vid konkurrens mellan flera primära sekretessbestämmelser till skydd för samma intresse. Den andra skall ange vad som gäller vid konkurrens mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. Bestämmelserna bör införas i sekretesslagens inledande del (avd. 1). 3.8Sekretessbestämmelser som gäller oavsett hos vilken myndighet en uppgift finns Bedömning: Det är mycket viktigt att lagstiftaren, när nya sekretessbestämmelser införs eller gamla förändras, tydligt tar ställning till om en sekretessbestämmelse skall tillämpas inom hela den offentliga förvaltningen eller endast i vissa verksamheter. Detta ställningstagande måste också på ett tydligt sätt framgå av lagtexten. Eftersom det krävs omfattande materiella övervägande på flera olika sakområden, har vi inte haft möjlighet att föreslå de önskvärda förändringarna av nu gällande sekretessbestämmelser. De materiella reglerna i sekretesslagen är väsentligen av upp- räknande karaktär. Sekretessen anges ofta gälla i ärenden av visst slag eller inom en viss verksamhet. Vid sekretesslagens tillkomst ville lagstiftaren undvika att låsa regleringen till den dåvarande förvaltningsorganisationen. Därför saknades i regel anknytningar till namngivna myndigheter i sekretessbestämmelserna.46 Sekretessbestämmelserna är uppbyggda av tre delar, föremålet för sekretessen, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål utgörs av information med visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art. Sekretessen enligt sekretesslagen gäller i hela det allmännas verksamhet. I en del fall kan en sekretessbestämmelse därmed, om den inte innehåller ytterligare begränsningar, göras tillämplig inom hela det allmännas verksamhet.47 En sådan bestämmelse saknar ett särskilt rekvisit om sekretessens räckvidd. Det har dock ansetts lämpligt att i de flesta fall begränsa tillämp- ningsområdet för sekretessreglerna, se vidare avsnitt 6.1 och 6.2. I lagen anges detta genom uttryckssätt som att sekretess gäller i 1979/80:2 Del A s. 71 2 kap. 1 § (utrikessekretess) och 2 kap. 2 § (försvarssekretess) sekretesslagen Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur verksamhet eller i ärende av angivet slag eller, ibland, vid viss myndighet. Innebörden av begränsningsuttrycken är i de flesta fall klar i praktiken. Grovt taget innebär det att sekretessen är inskränkt till den information som är knuten till en verksamhet eller till ett ärende av visst slag respektive till information som har samlats hos viss myndighet.48 Syftet med sekretesslagens detaljerade regler är att rätten till insyn i allmänna handlingar skall begränsas i så liten utsträckning som möjligt. Det är således viktigt att sekretessbestämmelserna får en sådan utformning att det tydligt framgår om de skall tillämpas generellt inom den allmänna förvaltningen eller endast i en viss verksamhet. Vi har övervägt om det uttryckligen bör framgå av lagtexten för vissa bestämmelser att den aktuella sekretessen gäller oavsett hos vilken myndighet en uppgift finns. Det gäller främst de bestämmel- ser där uttrycket uppgifter som hänför sig till getts innebörden att sekretess gäller oavsett hos vilken myndighet uppgiften finns.49 Även andra bestämmelser berörs av denna diskussion. Det är vissa bestämmelser där uttrycket uppgifter som hänför sig till används utan att innebörden diskuterats. För dessa bestämmelser framgår det dock av förarbetena att syftet är att skapa ett sekretesskydd som motsvarar det i de bestämmelser där innebörden av uttrycket uppgifter som hänför sig till diskuterats.50 Det finns en risk att ett förtydligande av de angivna bestämmel- serna så att det direkt av lagtexten framgår att de skall tillämpas oavsett hos vilken myndighet en uppgift befinner sig tolkas motsatsvis. Vi har därför övervägt att göra motsvarande tillägg i andra bestämmelser som skall tillämpas i alla verksamheter. Vissa sådana bestämmelser är lätta att upptäcka, t.ex. utrikessekretessen51 och försvarssekretessen52. Även för vissa andra bestämmelser är det ganska enkelt att förstå att de skall tillämpas oavsett hos vilken myndighet en uppgift av den aktuella typen finns. 1979/80:2 Del A s. 72 494 kap. 2 § (prop. 1979/80:2 Del A s. 138 och m.fl. s. 4:3), 5 kap. 1 § första stycket (bet. KU 1979/80:37 s. 23 och m.fl. s. 5:5), 6 kap. 2 § första stycket (prop. 1979/80:2 Del A s. 148 och m.fl. s. 6:8), samt 6 kap. 3 § första stycket (m.fl. s. 6:12) 504 kap. 4 § (prop. 2001/02:69 s. 20), 4 kap. 5 § (prop. 2001/02:167 s. 84), 5 kap. 1 § andra stycket (prop. 1997/98:97) och 5 kap. 7 § första stycket (prop. 1999/2000:61 s. 164) 512 kap. 1 § sekretesslagen 522 kap. 2 § sekretesslagen Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur bestämmelser om sekretess för upphovsrättsligt skyddade verk53 och för information från allmän kameraövervakning54. Det finns dock sekretessbestämmelser som har fått en utformning som kan ge intryck av att de skall tillämpas hos alla myndigheter trots att detta inte är avsikten. Ett viktigt exempel är bestämmelsen om sekretess till skydd för enskilda i förundersökning m.m.55 Med stöd av denna bestämmelse gäller sekretess för uppgift bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (första stycket 1). Vidare gäller sekretess i åklagarmyndighets, polis- myndighets, skattemyndighets, riums, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (första stycket 4). Den som bara läser lagtexten skulle på goda grunder kunna dra slutsatsen att sekretess gäller för uppgifter i t.ex. en förundersökning oavsett hos vilken myndighet uppgiften befinner sig. Beträffande annan verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott framgår det av lagtexten att sekretessen gäller endast hos de uppräknade myndigheterna. En sådan tolkning som anknyter till ordalydelsen överensstämmer inte med praxis. Av praxis framgår att när det gäller uppgifter i förundersökning och andra utredningar enligt bestämmelserna om förundersökning så gäller sekretess endast hos polis- och åklagar- myndighet etc.56 Resonemanget bygger på en jämförelse med utform- ningen av bestämmelsen om sekretess för motsvarande uppgifter till skydd för utredningsåtgärder eller verksamheten.57 I propositionen var förslagen till båda dessa bestämmelser, 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen, utformade på samma sätt. bedömde att den föreslagna ordalydelsen av 5 kap. 1 § sekretesslagen skulle innebära att uppgifter i åklagar- myndighets, polismyndighets, skattemyndighets, eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott inte skulle omfattas av sekretess hos andra myndigheter, trots att det skulle innebära att syftet med utrednings- åtgärder motverkades eller den framtida verksamheten skadades (5 kap. 1 § första stycket 4 sekretesslagen). För att åtgärda detta byttes uttrycket uppgift i mot uppgift som hänför sig till.58 538 kap. 27 § sekretesslagen 547 kap. 32 § sekretesslagen 559 kap. 17 § sekretesslagen 56RÅ 1989 ref 121 575 kap. 1 § sekretesslagen KU 1979/80:37 s. 23 Balansen mellan offentlighet och sekretess och sekretesslagens struktur Motsvarande ändring gjordes inte i sekretessbestämmelsen till skydd för enskilda intressen och frågan diskuterades inte heller. Detta har i det ovan angivna rättsfallet tolkats så att sekretess- bestämmelsen till skydd för enskilda intressen endast skall tillämpas hos polis- och åklagarmyndigheten etc. trots att dessa räknas upp först i punkten 4. Som framgått ovan har uttrycket uppgift som hänför sig till tillmätts en mycket specifik betydelse i vissa bestämmelser och tolkats motsatsvis i andra fall. Uttrycket förekommer dock även i andra bestämmelser i den nuvarande sekretesslagen. I dessa fall kan innebörden inte vara att den aktuella sekretessbestämmelsen skall tillämpas oavsett hos vilken myndighet uppgiften finns, eftersom sekretessbestämmelsen pekar ut den myndighet eller den verksamhet där den skall tillämpas.59 Det är olyckligt att en så viktig fråga som den om sekretessens räckvidd och spridning i vissa fall gjorts beroende av språkliga formuleringar som inte tydligt uttrycker om bestämmelsen är avsedd att tillämpas i alla verksamheter eller endast begränsat till vissa. Vår bedömning är att det inte går att införa ett förtydligande tillägg i alla generellt tillämpliga bestämmelser utan att göra omfattande undersökningar av behovet av sekretess. Då sådana överväganden inte ryms inom vårt uppdrag har vi bedömt att vi inte har möjlighet att förtydliga de aktuella bestämmelserna på ett sätt som vore lämpligt. Sammantaget anser vi att det är mycket viktigt att lagstiftaren när nya sekretessbestämmelser införs eller gamla förändras, tydligt tar ställning till om en sekretessbestämmelse skall tillämpas inom hela den offentliga förvaltningen eller endast i vissa verksamheter. Detta ställningstagande måste också på ett tydligt sätt framgå av lagtexten. 59 T.ex. 5 kap. 5 § andra stycket 1 (hos ), 7 kap. 9 § första stycket (i förskoleklassen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan), 7 kap. 11 § första stycket (i myndighets personalsociala verksamhet) och 8 kap. 4 § andra stycket (hos ) 4Skaderekvisiten samt skade- och menbedömningen Med offentlighetsprincipen som utgångspunkt är strävan att sekre- tess skall gälla endast i den omfattning som är nödvändig för att skydda det intresse som ligger till grund för bestämmelsen. Ett medel för att åstadkomma detta är att använda s.k. skaderekvisit, dvs. särskilda rekvisit som anger vilken styrka sekretessen har. Skaderekvisiten i sekretesslagen är av två huvudtyper, det raka och det omvända. Det raka innebär en presumtion för offentlighet. I det fallet föreligger sekretess bara vid en viss skaderisk. Det omvända skaderekvisitet innebär att sekretess är huvudregel. I det fallet får en uppgift lämnas ut endast om det bedöms vara oskadligt att göra det. Det raka skaderekvisitet utgår alltså från offentlighet, vilket uttrycks med att sekretess gäller, om det kan antas att en viss skada inträffar om uppgiften röjs. Skadebedömningen kan som regel ske inom ganska vida ramar.1 Bedömningen skall göras utifrån själva uppgiften. Det betyder att någon bedömning av det enskilda fallet inte alltid behöver göras. Det är i stället uppgiften i sig som är av- görande för om ett utlämnande kan vara ägnat att skada det intresse som skall skyddas av sekretessen.