sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — Detta eftersom många av de parametrar som hänsyn skall tas till då redan skulle finnas angivna i metoden. Dessa delar måste också direkt eller indirekt beaktas i tillsynsbeslutet, men skulle inte kunna prövas i sak eftersom de regleras i författning. Det finns därför starka skäl för att reglera metoden i mer övergripande termer om man väljer denna tillsynsmetod. Tillsynsmodellen bör således innebära att man i lag anger metoderna för hur tarifferna skall utformas. Vi har tidigare, när det gäller ellagstiftningen, i avsnitt 3.4.2 funnit det vara mest lämpligt att de övergripande metodparametrarna regleras direkt i ellagen och att tillsynsmyndigheten varken skall godkänna tarifferna i förväg eller fatta metodbeslut. I detta sammanhang bör emellertid beaktas att förutsättningarna är väsentligt skilda på elmarknaden och naturgasmarknaden. Elmarknaden är utvecklad och elnätet är i stort färdigutbyggt i vilket inte är fallet när det gäller systemet för naturgas. Vidare finns det ett stort antal nätföretag på elmarknaden medan det endast finns sju företag som innehar naturgasledningar. De nackdelar som framförts när det gäller frågan om tillsynsmyndigheten skall fatta ett metodbeslut gör sig mot den ovan angivna bakgrunden inte lika starkt gällande på naturgasmarknaden. Vi finner därför att det bör kunna införas en ordning i naturgaslagstiftningen där tillsynsmyndigheten skall fatta beslut, varigenom företagens metoder godkänns innan dessa får träda i kraft. Av rättsäkerhetsskäl bör ett sådant beslut kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall kunna fatta beslut om godkännande av företagens metoder för tariffsättning är att dessa måste lämna in en ansökan om godkännande till tillsynsmyndigheten. Ett sådant krav bör därför införas i naturgaslagen. För att säkerställa att tillsynsmyndigheten får rimlig tid att pröva en ansökan skall en sådan ges in senast tarifferna får träda i kraft. Det är även viktigt att säkerställa att ett beslut om godkännande av metoderna för tariffsättningen inte gäller tills vidare. I ett beslut om godkännande skall därför anges beslutet gäller. Ett beslut bör dock inte få gälla . Ett företag kommer därför att vara tvunget att ge in en ny ansökan om godkännande av metoder för tariffsättning senast det tidigare beslutet upphör att gälla. För det fall att någon ansökan om förnyat godkännande inte kommer in till tillsynsmyndigheten inom den stadgade tiden har myndigheten möjlighet att, med stöd av bestämmelserna i 10 kap. 1 och 3 §§ naturgaslagen, meddela företaget ett föreläggande om att ge in en ansökan. Ett sådant föreläggande får enligt 10 kap. 3 § samma lag förenas med vite. I syfte att säkerställa att samtliga innehavare av naturgasledningar ger in en ansökan om godkännande av metoder efter det att bestämmelserna om detta träder i kraft bör det införas en övergångsbestämmelse i naturgaslagen. Denna bör ange att tillsynsmyndigheten efter ikraftträdandet av lagen skall godkänna innehavarna av naturgasledningars metoder för tariffsättning. Innehavarna av naturgasledningar skall inkomma med en ansökan om godkännande av metoderna för tariffsättning senast efter ikraftträdandet av lagen. Om tillsynsmyndigheten inte därefter har fattat beslut i metodfrågan skall metoderna anses godkända i enlighet med ansökan och gälla från utgången av tillsynsmyndighetens tidsfrist för prövning i övergångsbestämmelsen. Fram till det att en ansökan har godkänts gäller de tidigare tarifferna. För att undvika att ett företag inte får ett beslut inom rimlig tid bör en tidsfrist för tillsynsmyndighetens prövning införas. Denna tidsfrist bör lämpligen bestämmas från det att en fullständig begäran om prövning kommit in till tillsynsmyndigheten. För det fall att tillsynsmyndigheten inte fattat något beslut inom den angivna tiden skall företagets metoder för tariffsättning anses vara godkända. Ett sådant godkännande skall gälla från det att tillsynsmyndighetens tidsfrist att fatta beslut löpt ut. Oavsett om man väljer ett förfarande som innebär att tillsynsmyndigheten skall fatta ett beslut varigenom ett företags metoder godkänns innan dessa får träda i kraft eller om man väljer att reglera metoden i lagstiftningen bör naturgaslagens bestämmelse i 3 kap. 6 § kompletteras. Detta eftersom denna bestämmelse är mycket allmänt hållen och inte i sig ger någon större vägledning i frågan om vilken metod eller hur överföringstarifferna skall sättas. Denna komplettering bör ske genom att det införs en ny bestämmelse i naturgaslagen som anger vad som främst bör beaktas vid utformande av överföringstarifferna. På samma sätt som i ellagstiftningen kan dessa faktorer främst sägas vara antalet anslutna kunder, kundernas geografiska läge, mängden överförd energi, abonnerad effekt, kostnaderna för överliggande nät och leveranssäkerhet. I naturgaslagstiftningen bör man härutöver också ta hänsyn till kvalitén på trycket i naturgasledningarna. De ovan angivna övergripande kriterierna skall inte ses som en uttömmande uppräkning av alla de faktorer som kan ligga till grund för tariffsättning. Tvärtom måste dessutom, vid utformningen av ett företags överföringstariffer, sådana faktorer som är relevanta för just det aktuella företaget (subjektiva faktorer) och andra relevanta faktorer som nätföretaget inte kan påverka (objektiva faktorer) beaktas. Utredningen vill slutligen framhålla att det här föreslagna förfarandet, där tillsynsmyndigheten fattar beslut om företagens metoder för tariffsättning, efter ett antal års tillämpning bör kunna ersättas med en reglering där myndigheten i stället beslutar om överföringstarifferna i förväg. Genom tillämpningen av metodregleringen bör myndigheten och företagen tillsammans skapa en praxis som kan ligga till grund för direkta beslut om överföringstarifferna. Som framhållits ovan skulle detta kunna skapa en bättre förutsägbarhet både för innehavarna av naturgasledningar och deras kunder. Förslag: En ny bestämmelse införs i naturgaslagen som innebär att innehavare av naturgasledning, vid utformandet av engångsavgift för anslutning, särskilt skall beakta var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser. I naturgasmarknadsdirektivets artikel 25.2 anges att tillsynsmyndigheten, innan dessa träder i kraft, skall ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer och för tillhandahållande av balanstjänster. Direktivets bestämmelser om tillsyn av anslutningsavgifter ger därför medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan antingen välja ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner anslutningsavgifterna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa anslutningsavgifterna. Den nu gällande ordningen i bygger på en fri prissättning, där naturgasföretagen själva sätter sina anslutningsavgifter, efter vissa i naturgaslagen generellt angivna riktlinjer. Varken avgifterna eller de metoder som används för att beräkna avgifterna fastställs således av tillsynsmyndigheten i förväg. har däremot en möjlighet, men inte skyldighet, att pröva avgifterna i efterhand. Om myndigheten vid denna prövning finner att avgifterna inte är skäliga har myndigheten befogenhet att förelägga företaget att ändra avgifterna. Med hänsyn till att tillsynsmyndigheten i varken godkänner anslutningsavgifterna eller de metoder som använts för att beräkna avgifterna innan dessa träder i kraft står det klart att den svenska naturgaslagstiftningen nu måste ändras för att uppfylla direktivets krav i denna del. Denna ändring kan, som ovan angivits ske genom att vi antingen väljer ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner anslutningsavgifterna i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa avgifterna. Avgifter och övriga villkor för anslutning till en naturgasledning skall, enligt 3 kap. 6 §, vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömningen av en avgifts skälighet skall det beaktas att ledningsinnehavaren får en rimlig avkastning. Bestämmelserna i 3 kap. 6 § är som framgår ovan allmänt hållna och de ger inte någon egentlig vägledning i frågan om vilken metod företagen skall använda när de bestämmer anslutningsavgiften till en enskild kund. För att införa ett system där man endast fastställer eller godkänner de metoder som företagen baserar sina anslutningsavgifter på bör regelverket i naturgaslagen kompletteras. Frågan uppkommer då hur en sådan tillsynsmodell skall utformas och regleras. När det gäller anslutningsavgifterna är en avgörande skillnad mellan sådana avgifter och företagens överföringstariffer att anslutningsavgifterna är kundspecifika. Att så är fallet bör dock inte hindra att anslutningsavgifterna beräknas efter vissa schabloner. Eftersom anslutningsavgifterna är beroende av var kunden är belägen i förhållande till befintliga naturgasledningar kan inte ett system där tillsynsmyndigheten i förväg fastställer eller godkänner anslutningsavgifterna vara lämpligt. På samma grund kan inte heller ett system där tillsynsmyndigheten genom beslut i förväg fattar beslut varigenom företagens metoder godkänns anses lämpligt. Den metod som då återstår är att det direkt i lagstiftningen anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen skall utforma sina anslutningsavgifter. På samma grund som angivits ovan, avseende överföringstariffer, talar starka skäl för att reglera metoden i mer övergripande termer vid val av denna tillsynsmetod. En sådan tillsynsmodell bör därför innebära att man i lag anger hur metoderna för hur tarifferna skall utformas. Eftersom naturgaslagens bestämmelse i 3 kap. 5 § är allmänt hållen och i sig inte ger någon egentlig vägledning i frågan om efter vilken metod eller hur anslutningsavgifterna skall bestämmas bör denna regel kompletteras. Denna komplettering bör ske genom att det införs en ny bestämmelse i naturgaslagen som anger vad som främst bör beaktas vid utformande av anslutningsavgifterna. De viktigaste faktorerna att ta hänsyn till när kostnaderna för en anslutning skall beräknas är dels var själva anslutningspunkten är belägen i förhållande till befintlig naturgasledning och dels på vilken effekt anslutningen skall ske. Med hänsyn till detta bör därför naturgaslagen kompletteras med en bestämmelse som anger att innehavare av naturgasledning vid utformande av anslutningsavgift särskilt skall beakta var en anslutning är belägen och på vilken effekt anslutningen avser. 8.16.3Tillsyn över villkoren för avtal om balanstjänst Förslag: I naturgaslagen införs en ny ordning som innebär att tillsynsmyndigheten skall fatta beslut varigenom villkoren för tillhandahållande av balanstjänst godkänns innan de får träda i kraft. beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Tillämpningen av den nya ordningen förutsätter att den som har systemansvaret skall lämna in en ansökan om att få villkoren för tillhandahållande av balanstjänst godkända. En sådan ansökan skall lämnas in senast villkoren får träda i kraft. I ett beslut om godkännande av villkoren skall anges beslutet skall gälla. Ett sådant beslut får gälla i högst . För att undvika att ett företag inte får ett beslut om sina villkor prövade inom rimlig tid införs en tidsfrist för tillsynsmyndigheten. Tidsfristen för prövningen bör vara från det att en begäran om prövning kommer in till myndigheten. Har tillsynsmyndigheten inte fattat ett beslut inom den ovan angivna tidsfristen skall företagets metoder anses vara godkända. SOU 2003:113 Överväganden avseende naturgasmarknadsdirektivet Ett sådant godkännande skall gälla från det att tillsynsmyndighetens tidsfrist att fatta beslut löpt ut. I naturgasmarknadsdirektivets artikel 25. 2 anges att tillsynsmyndigheten, innan dessa träder i kraft, skall ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer och för tillhandahållande av balanstjänster. Direktivets bestämmelser om tillsyn av villkor för tillhandahållande av balanstjänster ger därför medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan antingen välja ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner villkoren i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som företaget använder för att beräkna eller fastställa villkoren. Naturgaslagen innehåller inga bestämmelser om balanstjänster/balansansvar. För att överhuvudtaget kunna uppfylla kraven i direktivet om balanstjänster/balansansvar föreslås därför i avsnitt 8.4 att bestämmelser om detta införs i naturgaslagen. Förslaget innebär i huvudsak att regeringen skall bemyndigas att utse det organ som skall ha det övergripande ansvaret för att balansen kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas i naturgassystemet. Vidare anges att villkoren för tillhandahållande av balanstjänst skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder och att det i varje naturgasanvändares uttagspunkt skall det finnas en balansansvarig. Ansvaret för att så är fallet skall åvila den aktuella naturgasleverantören. Ett åtagande om balansansvar skall göras genom avtal med det organ som har det övergripande ansvaret för att balans inom hela eller delar av naturgassystemet kortsiktigt upprätthålls mellan inmatning och uttag av naturgas. Med hänsyn till att tillsynsmyndigheten i varken godkänner villkoren för tillhandahållande av balanstjänster eller de metoder som använts för att fastställa villkoren står det klart att den svenska naturgaslagstiftningen nu måste ändras för att uppfylla direktivets krav i denna del. Denna ändring kan, som ovan angivits ske genom att vi antingen väljer ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller godkänner villkoren för tillhandahållande av balanstjänster i förväg eller ett system där tillsynsmyndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren. Vid val av tillsynsmetod gör sig i stort samma överväganden gällande som när det gäller frågan om tillsyn av överföringstariffer, se avsnitt 8.16.1. Övervägande skäl talar därför att för att införa en ordning i naturgaslagstiftningen där tillsynsmyndigheten skall fatta beslut varigenom villkoren för tillhandahålla balanstjänster godkänns innan dessa får träda i kraft. Denna prövning omfattar endast kraven på att villkoren uppfyller kraven i naturgaslagen som stadgar att villkoren för tillhandahållande av balanstjänst är skäliga och utformade på sakliga grunder. När det sedan gäller de övriga villkor som regleras i det avtal om balansansvar, som föreslås ligga till grund för balansansvaret, se avsnitt 8.4, så är dessa att hänföra till rent civilrättsliga avtalsvillkor. En prövning av denna del skall därför ske på civilrättslig grund och inte av tillsynsmyndigheten. Av rättsäkerhetsskäl bör tillsynsmyndighetens beslut avseende villkoren för att tillhandahålla balanstjänster kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall kunna fatta beslut om godkännande av villkoren för tillhandahållande av balanstjänster är att den som har systemansvaret måste lämna in en ansökan om godkännande till tillsynsmyndigheten. Ett sådant krav bör därför införas i naturgaslagen. För att säkerställa att tillsynsmyndigheten får rimlig tid att pröva en ansökan skall en sådan ges in senast villkoren får träda i kraft. Det är även viktigt att säkerställa att ett beslut om godkännande av villkoren för tillhandahållande av balanstjänster inte gäller tills vidare. I ett beslut om godkännande skall därför anges beslutet skall gälla. Ett beslut bör dock inte få gälla . Den som har systemansvaret kommer därför att vara tvungen att ge in en ny ansökan om godkännande av villkor för tillhandahållande av balanstjänster senast det tidigare beslutet upphör att gälla. För det fall att någon ansökan om förnyat godkännande inte kommer in till tillsynsmyndigheten inom den stadgade tiden har myndigheten möjlighet att med stöd av bestämmelserna i 10 kap. 1 och 3 §§ naturgaslagen meddela företaget ett föreläggande om att ge in en ansökan. Ett sådant föreläggande får enligt 10 kap. 3 § samma lag förenas med vite. I syfte att säkerställa att ansökan om godkännande av villkor för tillhandahållande av balanstjänst ges in efter det att bestämmelserna om detta träder i kraft bör det införas en övergångsbestämmelse i naturgaslagen. Denna bör ange att tillsynsmyndigheten efter ikraftträdandet av lagen skall godkänna villkoren för tillhandahållande av balanstjänster. Den som har systemansvaret skall inkomma med en ansökan om godkännande av villkoren senast efter ikraftträdandet av lagen. Om tillsynsmyndigheten inte därefter har fattat beslut i frågan skall villkoren anses godkända i enlighet med ansökan och gälla från utgången av tillsynsmyndighetens tidsfrist för prövning i övergångsbestämmelsen. För att undvika att den som har systemansvaret inte får ett beslut inom rimlig tid bör en tidsfrist för tillsynsmyndighetens prövning införas. Denna tidsfrist bör lämpligen bestämmas från det att en fullständig begäran om prövning kommit in till tillsynsmyndigheten. För det fall att tillsynsmyndigheten inte fattat något beslut inom den angivna tiden skall företagets villkor för balanstjänst anses vara godkända. Ett sådant godkännande skall gälla från det att tillsynsmyndighetens tidsfrist att fatta beslut löpt ut. Förslag: En ny bestämmelse om tidsfrist för tillsynsmyndighetens prövning av ärenden som avser villkor överföring av naturgas, lagring av naturgas och drift av anläggning för kondenserad naturgas, anslutning samt balansansvar införs. skall normalt pröva sådana ärenden . Myndigheten får förlänga med ytterligare . Om den som anhängiggjort ärendet samtycker får tidsperioden förlängas ytterligare. Tidsfristen omfattar inte naturgaslagens bestämmelser som reglerar nivån på tariffer för överföring, lager och inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas samt nivån på avgifter för tillhandahållande av balanstjänst. I artikel 25.5 naturgasmarknadsdirektivet anges att varje part som har ett klagomål, mot en systemansvarig för överförings- och distributionssystem samt anläggning för kondenserad naturgas och lager, avseende de villkor, tariffer och metoder för anslutning och tillträde till nationella nät och anläggningar skall kunna ge in ett sådant klagomål till en tillsynsmyndighet. Efter ett inkommet klagomål skall tillsynsmyndigheten, i egenskap av tvistlösande myndighet, avgöra ärendet. Ett sådant ärende skall avgöras från det att klagomålet mottagits av tillsynsmyndigheten. Tidsperioden får förlängas med ytterligare om det behövs för att avgöra ärendet eller, om den klagande samtycker till detta, förlängas ytterligare. Den svenska naturgaslagstiftningen innehåller inte några tidsfrister inom vilka tillsynsmyndigheten skall fatta beslut efter det att ett klagomål inkommit till myndigheten. Bestämmelser om detta måste därför införas. För att dessa skall omfatta kraven i artikel 25.5 i direktivet bör följande bestämmelser i våra förslag avseende naturgaslagen omfattas av tidsfrister: bestämmelserna om överföring av naturgas i 3 kap., bestämmelserna om lagring av naturgas och drift av anläggning för kondenserad naturgas i 4 kap., bestämmelserna om tariffer och anslutningsavgifter i 6 kap. samt bestämmelserna om systemansvar och balansansvar i 7 kap. I ärenden som inkommer till tillsynsmyndigheten och som hänför sig till de uppräknade bestämmelserna bör myndigheten vara skyldig att avge ett avgörande . Myndigheten bör få förlänga med ytterligare om det behövs för att avgöra ärendet. Om den klagande samtycker till det får tidsperioden förlängas ytterligare. I avsnitt 8.16.1 och 8.16.3 föreslår vi att det skall införas en ordning som innebär att tillsynsmyndigheten skall fatta beslut varigenom tillsynsmyndigheten skall godkänna ett företags metoder för bestämmande av överföringstariffer respektive villkor för tillhandahållande av balanstjänst innan tarifferna respektive villkoren får träda i kraft. Ett sådant förfarande står i överensstämmelse med bestämmelserna i artikel 25.2-4 i direktivet. I det fall medlemsstaten, som i vårt fall, väljer att införa ett system där metoderna för bestämmande av överföringstariffer respektive villkor för balanstjänst fastställs i förväg, medan tillsynen i övrigt sker i efterhand, kan inte tidsfristerna i 25.5 följas. Om det skulle vara ett absolut krav att följa de angivna tidsfristerna även i dessa fall skulle det i praktiken innebära ett införande av bestämmande av tariffer och villkor i förväg. Detta är inte avsikten i direktivet. De i artikel 25.5 angivna tidsfristerna kan för del, om vårt förslag följs, därför inte anses omfatta de i 6 kap. naturgaslagen föreslagna bestämmelser som reglerar nivån på tariffer för överföring, lager och inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas. På samma grund kan inte heller tidsfristerna anses omfatta nivån på avgifterna för tillhandahållande av balanstjänst. Bestämmelserna om tillsynsmyndighetens tidsfrister bör därför inte omfatta de bestämmelser som reglerar nivån på tariffer för överföring, lager och inmatning till en anläggning för kondenserad naturgas samt nivån på avgifter för tillhandahållande av balanstjänst. 8.16.5Preskriptionstid för överklagande av beslut om metoder Förslag: Beslut av tillsynsmyndigheten, varigenom företagens metoder för bestämmande av överföringstariffer godkänns innan tarifferna får träda i kraft, och beslut varigenom villkoren för tillhandahållande av balanstjänst godkänns innan de får träda i kraft, skall överklagas från det att den som har rätt att klaga fått del av beslutet. Ett beslut som gäller godkännande av metoder för bestämmande av överföringstariffer eller godkännande av villkoren för tillhandahållande av balanstjänst gäller . Ett sådant beslut skall delges i enlighet med bestämmelserna om kungörelsedelgivning i delgivningslagen. Av bestämmelsen i artikel 25.6 framgår att varje berörd part med rätt till klagomål mot ett beslut om metoder som fattas enligt artikel 25. 2–4 efter offentliggörandet av beslutet, eller om medlemsstaterna föreskriver detta, får inge ett klagomål för behandling. Ett sådant klagomål skall inte utgöra hinder för verkställighet. I avsnitt 8.16.1 respektive 8.16.3 föreslår vi en ordning där tillsynsmyndighetens skall fatta beslut dels varigenom företagens metoder för bestämmande av överföringstariffer godkänns innan tarifferna får träda i kraft och dels varigenom villkoren för tillhandahållande av balanstjänst godkänns innan de får träda i kraft. beslut om metoder bör kunna överklagas. Med hänsyn till målens karaktär bör prövningen ske hos allmän förvaltningsdomstol. Vem som får överklaga beslut framgår av 22 § förvaltningslagen (1986:223). I 23 § förvaltningslagen anges vidare att ett beslut skall överklagas skriftligt och ha kommit in till den myndighet som har meddelat beslutet från det att klaganden fick del av beslutet. Några skäl att frångå den i förvaltningslagen stadgade ordningen för överklagande av myndighets beslut kan inte anses föreligga. Den tid inom vilken tillsynsmyndighetens beslut om metoder kan överklagas inom bör därför vara . Anledningen till att det i direktivets artikel 25.6 införts en tidsfrist inom vilken en tillsynsmyndighets beslut om metoder senast kan överklagas är att det ansetts vara av stor vikt att det inte råder osäkerhet om vilken metod ett företag skall tillämpa.