sou · GRB3105d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Kostnaderna för gödsling och användning av bekämpningsmedel är betydligt lägre inom de mindre gynnade områdena än i övriga områden.29 Den främsta förklaringen till detta är den höga andelen vall med lägre användning av kemiska bekämpningsmedel än i andra grödor som spannmål. Den omfattande djurhållningen i dessa om- råden innebär också liten användning av handelsgödsel. Generellt gäller att vallodling medför lägre växtnäringsläckage än t.ex. odling av spannmål. En stor andel vall är därför önskvärd från miljösynpunkt. Av skäl som redovisats tidigare i detta kapitel förmodas kompensationsbidraget tillsammans med ersättningen för ett öppet och varierat odlingslandskap premiera vallodlingen i de mindre gynnade områdena. En stor andel av jordbruken med vallodling inom de mindre gynnade områdena har också miljöersättning för ett öppet och vari- erat odlingslandskap vilket innebär att ingen användning av kemiska bekämpningsmedel sker på denna areal (eller av den totala arealen med kompensations- bidrag). Kompensationsbidraget fanns också – 1999. genomförde en utvärdering av de regionala stöden till jordbruket.30 Av rapporten framgår att den samlade jordbruksproduktionen i landet föränd- rades relativt lite . minskade den något men ökade sedan i samband med EU-inträdet. minskade mjölkproduktionen med medan antalet mjölkkor minskade . Denna minskning kan till stor del förklaras av att mjölkkvotsystemet kom till 1995. Nötköttsproduktionen minskade också något medan produktionen av griskött ökade . Spannmålsarealen ökade med medan åkerarealen totalt sett minsk- ade något. Av rapporten framgår vidare att jordbruksproduktionen –1996 uppvisade en något sämre utveckling inom stödområd- ena än i landet i övrigt. Ett undantag var spannmålsarealen, som ökade kraftigt i norra , medan ökningen i övrigt i landet var måttlig. Som orsak till arealökningen angavs de höjningar av stödet till spannmålsodling som genomfördes i samband med EU-inträd- et. Antalet mjölkkor minskade snabbare i stödområdena än i resten av landet. Minskningen var störst i norra . Någon förskjut- ning av produktionen från stödområdena till slättbygderna har dock inte skett . Enligt beräkningar sjönk lönsamheten i mjölk- produktionen 1995 när direktbidragen minskade i samband med EU-inträdet. Variationerna är små mellan landets olika stödom- råden. Tar man hänsyn till att stödet till mjölkproduktionen i norra till en del lämnas i form av stöd till fodersäds- produktion samt till att avkastning och besättningsstorlek success- ivt har ökat, torde emellertid lönsamheten ha förbättrats något i norra efter EU-inträdet. Räknat är dock lönsamheten lägst längst i norr (stödområde 1) och på sydsvenska höglandet (stödområde 5a). har i sin utvärdering också studerat ett antal särskilda frågor såsom skillnader i stödutnyttjande bland företag i olika stödområden och generella skillnader beträffande utveckling- en i dessa områden. Verkets analys visade bl.a. att det fanns förhåll- andevis stora arealer i norra för vilka kompensationsbidrag skulle kunna utgå om en optimal koppling mellan areal och djur- antal kom till stånd. På företag med underskott av djur var den överskjutande arealen . fanns företag med överskott av djur i förhållande till den tillgängliga arealen. På dessa saknades runt . Det system för regionala stöd, som infördes i samband med EU- inträdet, bedömdes i allt väsentligt ha fungerat på avsett sätt. Det påpekades dock att det är svårt att ha en välgrundad uppfattning om stödets effekter när så har förflutit sedan det infördes. har också med bistånd från lantbruks- universitet genomfört en utvärdering av kompensationsbidraget vilken blev klar i början av 2001.31 I rapporten framhålls att kom- pensationsbidragen troligen bidrar till mellan av jordbruksföretagens totala intäkter. En rad andra intäktsposter har motsvarande betydelse för företagen i stödområdena. Sådana intäktsposter är t.ex. nationellt stöd och miljöersättningar. För att få en klar bild av hur stöden har påverkat jordbruksinkomsterna bör de ses sammantaget. Vidare anges i rapporten att en modellstudie av ett antal typ- företag antyder att kompensationsbidragen till stora delar utjämnar regionala skillnader. Detta gäller i synnerhet för mjölkproduk- tionen, där stöden mer än väl kompenserar för naturgivna nack- delar vilka redovisas som särkostnader i produktionsgrenskalkylen. Däremot är inte stöden tillräckliga för att utjämna det ekonomiska resultatet mellan typföretagen när även avskrivningar m.m. inklud- eras. I rapporten hänvisas till den tidigare refererade utvärderingen av enligt vilken mjölkproduktionen i norra har fått en förbättrad lönsamhet jämfört med den i efter EU-inträdet. Detta förhållande gäller dock i ännu högre grad för spannmålsproduktionen. Några beräkningar av kompensations- bidragets effekter i ett isolerat sammanhang finns inte. Enligt rap- porten förefaller det dock rimligt, mot bakgrund av modellstudien av typföretag, att ett stort antal jordbruk skulle ha varit olönsamma utan kompensationsbidraget. En stor del av arealen med kompensationsbidrag utgörs av vall och betesmark som båda utgör från miljösynpunkt positiva inslag i jordbrukslandskapet. Enligt rapporten är det troligt att utan stöden skulle en stor del av den traditionella, förhållandevis extensiva och grovfoderbaserade djurhållningen inom stödområdena ha upphört. På ett övergripande plan kan man därmed hävda att kompensationsbidragen har bidrag- it till att skydda miljön och bevara landskapet. I rapporten framhålls att kompensationsbidragets betydelse för befolkningsutvecklingen i de aktuella områdena inte går att fast- ställa, eftersom flyttningsmönster också hänger samman med ett flertal andra faktorer. När det gäller frågan om huruvida kompensa- tionsbidraget har förhindrat att mark lämnas obrukad, så anges att tidigare beräkningar byggda på sektorsmodeller antyder att en stor del av den aktuella marken skulle tas ut drift, om nationella stöd, kompensationsbidrag och miljöstöd upphörde. Inte heller här finns emellertid några beräkningar utförda som enbart avser kompensa- tionsbidraget. Sammanfattningsvis anger myndigheterna att kompensations- bidragen troligtvis har haft stor betydelse för jordbruksföretagens inkomstutveckling, även om det finns andra intäktsposter med lika stor betydelse. har också utvärderat kompensationsbidraget i sin översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2001.32 I denna föreslog att kompensationsbidrag skall ges även till pensionärer. Som skäl angavs att lantbruken i stor utsträckning lever vidare i någon annan form efter ägarens pensionering, men att den förre ägaren i många fall fortfarande brukar marken. Verket bedömde att kostnaderna för denna förändring var marginella. Där- till föreslogs att även hästar borde ingå som stödgrundande djur i de stödområden, där krav på djurinnehav finns, eftersom hästar liksom kor, getter m.m. bidrar till att bevara landskapet öppet. Kostnaden för denna förändring beräknades till 2003. Förslagen har inte genomförts. Revisionsrätten har utvärderat administration av kompensationsbidraget och funnit att underlaget för den nuvarande klassificeringen av mindre gynnade områden inom EU är otillräckligt för att göra bedömningar av dess rele- vans.33 Därtill fann Revisionsrätten att saknar underlag för att bedöma bidragets effekter varför överkompensa- tion inte kan uteslutas. Utredningen bedömer att det operativa målet – att kompensera för naturgivna produktionsnackdelar – endast i viss utsträckning är uppnått beroende på att den genomsnittliga kompensationsgraden av kompensationsbidraget tillsammans med övriga relevanta stöd är betydligt lägre () än den som anges i Miljö- och lands- bygdsprogrammet (). I svaren på utredningens enkät till länsstyrelserna framkom att flertalet anser att kompensationsbidraget och ersättningen för öppet och varierat odlingslandskap har stor betydelse för den regionala utvecklingen.34 Länsstyrelserna ansåg också att kom- pensationsbidraget borde vara tillgängligt för pensionärer som bedriver jordbruk. Utredningen delar denna uppfattning och berör frågan närmare i kapitel 15. Utredningens enkät till lantbrukare visar att av dessa anser att kompensationsbidraget har haft stor betydelse för ett fortsatt aktivt lantbruk.35 Delsvaren redovisas nedan: har kunnat fortsätta som lantbrukare, har kunnat fortsätta att hålla djur, har kunnat fortsätta att bruka samma areal som tidigare, har kunnat utöka arealen och hade inte brukat arealen utan stödet. Resterande andel har inte sökt stödet eller har inte besvarat frågan om hur det har påverkat jordbruksföretaget. Av svaren i under- sökningen framgår alltså att kompensationsbidraget är viktigt för jordbruken inom de mindre gynnade områdena. Avseende djur- och arbetsmiljön har flertalet angett att stödet har haft mindre effekt. Däremot har av lantbrukarna svarat att stödet har haft stor betydelse för deras inkomst och att stödet har haft stor betydelse för en förbättrad land- skapsvård. Utredningen bedömer mot bakgrund av det redovisade under- laget att kompensationsbidraget har stor betydelse för jordbruken inom de mindre gynnade områdena. Det har också stor betydelse när det gäller att hålla landskapet öppet. Stödet främjar också – tillsammans med ersättningen för ett öppet och varierat odlings- landskap – ett extensivt jordbruk med lägre användning av framför allt bekämpningsmedel. Det medför också positiva effekter för miljön genom mindre läckage av växtnäringsämnen. Därför anser utredningen att det specifika målet – att bibehålla jordbruksmark- en under extensiva produktionsformer och att bevara de ekonom- iska förutsättningarna för jordbruk med inriktning på mjölk- och köttproduktion – till viss del är uppnått, åtminstone när det gäller miljöaspekten på stödet. När det gäller stödets betydelse för ett fortsatt jordbruk är bedömningen svårare att göra. Antalet anslutna jordbruk uppgick till 21 2002. Detta är en minskning med , då antalet uppgick till 23 400 och därmed översteg mål- sättningen. Stödet har således inte lyckats förhindra nedläggning av jordbruksföretag och jordbruksmark. Däremot anser utredningen att utan detta stöd tillsammans med andra ersättningar inom programmet och nationellt stöd skulle antalet jordbruk och arealen jordbruksmark inom de mindre gynnade områdena sannolikt ha legat på en lägre nivå . Samma resonemang har förts i avsnittet om ersättning för öppet och varierat odlingslandskap i kapitlet om miljöersättningarna. Utredningen menar således att kompensationsbidraget har bidragit till att förhindra nedläggning av jordbruk och jordbruksmark i de mindre gynnade områdena och därmed bidragit till uppfyllelsen av det övergripande miljö- kvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Det går inte att kvantifiera de olika stödens bidrag till en minskad nedläggning, alltså inte heller att särskilja betydelsen av kompensationsbidraget. Revisionsrätten har väckt frågan om överkompensation och de mindre gynnade områdenas relevans. Utredningen bedömer att kompensationsbidraget har en viktig funktion att fylla inom de mindre gynnade områdena, nämligen att kompensera för natur- givna produktionsnackdelar, och att problem med överkompensa- tion inte finns i . 1Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av om stöd till utveckling av landsbygden m.m., Förordning (2000:577) om stöd för miljö- och landsbygds- utvecklingsåtgärder och Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:142) om kompensationsbidrag i bergsområden och mindre gynnade områden. 2Rådets förordning (EG) nr 950/97 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet. 3Förordning (1996:93) om nationellt stöd till jordbruket i norra . 4Rådets direktiv (EG) nr 498/95 av och rådets direktiv (EEG) nr 268/75 (EGT L 287, 23.11.1995, s. 33 (Celex 31995L0498) 287/33). 5Underhandsuppgifter från , , kontaktperson . 6Statens föreskrifter (SJVFS 2002:94) om ändring i Statens jord- bruksverks föreskrifter (SJVFS 2000:142) om kompensationsbidrag i bergsområden och mindre gynnade områden. 7Miljö- och landsbygdsprogram 2000–2006, , . 8Förordning (1996:93). 9Rapporter från lantbrukets företagsregister 2000, meddelanden JO 35 . 10Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006, 2001:19 och Miljö- och landsbygdsprogram 2000–2006, , . 11Jordbruksverkets prognos för Miljö- och landsbygdsprogrammet, , kontaktperson . 12Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, , kontaktperson . 13Uppgifter från genom , , kontaktperson . 14Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, , kontaktperson . 16Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, , kontaktperson Per . 22FADN står för . 23Miljö- och landsbygdsprogram 2000–2006, , . 24Jordbruksverkets underlag för utvärdering av miljöersättningarna, , kontaktperson Per . 27Jordbrukets utveckling i det fjällnära området 1995–2002, 2003:16. 29Jordbruksverkets underlag för utvärdering av kompensationsbidraget, , kontaktperson Per . 30Utvärdering av de regionala stöden till jordbruket, 1998:2. 31Utvärdering av kompensationsbidrag som en del i utvärderingen av förordning EG 950/97, 2001:5. 32Översyn av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006, 2001:19. 33Special Report No 4/2003 concerning rural development: Support for less- favoured areas, European Court of Auditors, 18, 2003. 34Sammanställning av svar på Frågeformulär om det administrativa genomförandet av Miljö- och landsbygdsprogrammet, kontaktperson , i , . 35Landsbygdsutvärderingen , Enkätundersökning om stöd till lantbrukare, Teknisk rapport från , . Utredningen finner att insatserna för kompetensutveckling är uppskattade av såväl anordnare som deltagare och bedömer att dessa insatser är värdefulla medel i arbetet med att nå de upp- satta miljökvalitetsmålen. I utvärderingen har emellertid pekats på ett minskat intresse för vissa aktiviteter, framför allt kurser. Slutsatsen av detta är att dessa insatser kontinuerligt behöver utvecklas och anpassas efter deltagarnas behov och intresse samt inriktas på att nå nya deltagare inom målgruppen. Även aktiviteterna inom K2 har bedömts fungera väl av både anordnare och deltagare. Utredningen gör samma bedömning baserad på tillgängligt utvärderingsmaterial men konstaterar att resultatinformationen behöver förbättras för att en fullständig utvärdering med avseende på uppsatta mål skall kunna göras. Utredningen finner att insatserna för kompetensutveckling på det skogliga området fungerar väl och har förutsättningar för att förstärka övriga åtgärder på detta område. Målet för antalet deltagare har dock inte uppnåtts. I enlighet med artikel 9 i Rådets förordning och den svenska förordningen om stöd till utveckling av landsbygden samt Jord- bruksverkets föreskrifter genomförs kompetensutveckling inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet inom tre olika om- råden: kompetensutveckling av lantbrukare inom Insatsområde I (miljö) kompetensutveckling inom Insatsområde II – K2 och kompetensutveckling inom det skogliga området – Grönare Skog.1 Insatserna för kompetensutveckling genomförs till största delen av länsstyrelserna genom särskilda länsprogram vilka har tagits fram i samverkan med organisationer och andra berörda i länet.2 Delar av utbildningen genomförs av andra än , t.ex. organ- isationer och föreningar. Genomförandet av utbildningsinsatserna varierar från län till län. I de relativt omfattande länsprogrammen fastställs operativa mål och prioriteringar för insatserna efter samråd med lokala represent- anter och andra intressenter. Ett operativt mål kan exempelvis vara att alla jordbrukare som uppbär ersättning för bevarande av betes- marker och slåtterängar skall få en åtgärdsplan. Insatserna i program- met omfattar enskild rådgivning, kursverksamhet, studiebesök, informationsspridning m.m. Länsstyrelserna har till uppgift att bryta ned de övergripande miljökvalitetsmålen till regionala miljökvalitetsmål.3 I länsstyrelser- nas regleringsbrev anges att en återrapportering skall göras avseende insatser för att nå målen för de skilda handlingsprogram- men, särskilt Miljö- och landsbygdsprogrammets Insatsområde I.4 Vid flera av länsstyrelserna har detta arbete genomförts. Arbets- belastningen har emellertid varit hög vid länsstyrelserna i program- mets inledningsskede. Vid tiden för utvärderingen har i flertalet fall ännu inte några regionala miljökvalitetsmål fastställts. Vid sidan av länsstyrelsernas länsprogram genomförs också kompetensutveckling av andra myndigheter, organisationer, för- eningar m.fl., vilka ansöker om medel för att genomföra utbild- ningsinsatser hos direkt. Syftet är att dessa utbild- ningar skall komplettera de regionala myndigheternas insatser. Nationella insatser för kompetensutveckling genomförs vidare av . Insatser genom Grönare Skog bedrivs i skogs- vårdsorganisationens regi. Insatserna för kompetensutveckling omfattar hela utan- för Mål 1-området. Inom Mål 1 genomförs kompetensutveckling på motsvarande sätt enligt länsvisa program. Insatserna ingår i de särskilda programdokumenten för detta område. Jordbruksåtgärd- erna inom Mål 1 redovisas i kapitel 12. För att öka utnyttjandet av KULM-medel infördes möjlig- het för länsstyrelserna att flytta medel mellan kompetensområdena och att överbudgetera. har omfördelning skett i mindre utsträckning. Överbudgetering används för att öka utnyttjandet av medel, eftersom utbildningsinsatserna vanligtvis understiger de budgeterade. EU:s medfinansiering utgör av de stödberättigade offentliga utgifterna. Finansieringen får inte avse det ordinarie utbildningssystemet. Kompetensutvecklingen inom KULM skall, genom att komplettera andra insatser i Miljö- och landsbygdsprogrammet, leda till att jordbrukare och andra personer verksamma inom jord- och skogs- bruket använder långsiktigt hållbara produktionsmetoder. Mål- gruppen är jordbrukare, deras familjemedlemmar och anställda, verksamma på maskinstationer och dylikt, markägare, rådgivare och informatörer, djurhållare och ägare av utrotningshotade husdjursraser. Insatserna skall enligt Miljö- och landsbygds- programmet framför allt bidra till att de övergripande miljö- kvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning upp- nås. De skall också bidra till uppfyllelsen av miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Bara naturlig försurning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt Levande kust och skärgård. De specifika målen är att höja effekten av andra åtgärder i programmet och att generellt höja kompetensnivån hos personer verksamma inom jordbruk. De operativa målen är att 60 000 deltagare skall ges individuell rådgivning, delta i kurser m.m. finns ett krav i KULM att länsstyrelserna skall beakta jämställdhets- aspekten när de genomför sina program. Inom Insatsområde II är insatserna för kompetensutveckling rikt- ade till lantbruksföretag eller andra med anknytning till lantbruket. En särskild målgrupp utgörs av de företag som genomför invester- ingar eller projekt med stöd inom insatsområdet (startstöd, projekt- stöd m.m.). Syftet är att genom insatser för en förbättrad kom- petens hos berörda personer vid stödföretagen bidra till att fram- gångsrika investeringar kan genomföras. Inom Insatsområde II är således enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet det övergripande målet för kompetensutvecklingen att komplettera andra insatser inom insatsområdet. Detta innebär bl.a. att insatserna skall leda till en anpassning av jordbrukssektorn till ett mer diversifierat företag- ande. De specifika målen är liksom för KULM att höja effekten av andra åtgärder i programmet och att generellt höja kompetensnivån hos personer verksamma inom lantbruk. Det operativa målet för insatserna är att komplettera någon av åtgärderna investeringsstöd, startstöd, förädlingsstöd och projekt- stöd. Ett delmål är att åtgärderna skall ha nått en större grupp omfattande minst 15 000 personer. Kompe- tensutveckling som riktas mot kvinnor prioriteras. Kompetensutvecklingen inom det skogliga området syftar enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet till att ge skogsbrukare kunskap att bedriva skogsbruk så att miljökvalitetsmålet Levande skogar och skogspolitikens andra övergripande mål uppnås. De specifika målen är även för dessa insatser att höja effekten av andra åtgärder i programmet och att generellt höja kompetensnivån hos personer verksamma inom skogsbruk. Det operativa målet för kompetensutvecklingen inom den skog- liga sektorn är 100 000 deltagare –2002.5 bedömde att kostnaden för kom- petensutveckling kommer att uppgå till för Insatsområde I under hela programperioden.6 Däri ingår KULM med och Grönare Skog med 70 miljoner kron- or. Kostnaden för K2 bedömdes vid samma tillfälle uppgå till . har KULM-medel utbetalats med . Utbetalade medel för K2 uppgår till och för Grönare Skog till . Då de olika åtgärderna inom kompetensutveckling har olika inrikt- ning, har utredningen funnit det lämpligt att redovisa dem var för sig. Effekter av utbildningen har särskilt studerats. Generellt gäller att insatser inom kompetensutveckling har långsiktiga syften och effekter därför kan vara svåra att påvisa i samband med eller strax efter utbildningen. Sålunda kan man t.ex. förvänta sig för implementering av nyförvärvade kunskaper i hur odlingslandskapet kan bevaras och utvecklas för att främja den biologiska mångfalden och kulturvården. Andra kunskaper, såsom hur hälso- och miljö- riskerna kan minskas vid användning av kemiska bekämpnings- medel, är troligtvis lättare att dra direkt nytta av. En viktig fråga i sammanhanget är om de erhållna kunskaperna behöver följas upp med rådgivning eller kampanjer för att få fullt genomslag. Därtill kan det ibland vara svårt att skilja programmets effekter från dem som följer av andra insatser, både inom och utanför detta. Insatserna för kompetensutveckling är emellertid i första hand konstruerade så att de skall komplettera och förhöja effekten av andra åtgärder i programmet, varför utvärderingen har koncent- rerats till sådana effekter. En tredje faktor som påverkar utvärderingen är tillgången och kvaliteten på utvärderingsunderlaget. Då KULM omfattar ett stort antal deltagare inom många olika aktiviteter har det ännu inte genomförts någon databasregistrering av uppgifter om deltagare m.m. Det finns dock möjlighet att använda de registeruppgifter som finns till att göra en djupare studie. En sådan studie får givetvis störst relevans om den görs först när tänkbara effekter är möjliga Av denna anledning har utredningen nöjt sig med att i första hand använda den utfallsstatistik som och löpande tar fram. Utfallsstatistiken från har kompletterats med verkets årliga rapporter om uppföljning av Miljö- och landsbygds- programmet. I dessa har de olika länsstyrelsernas kommentarer inkluderats som bilaga. Därutöver har uppgifter från utredningens enkäter till länsstyrelser och lantbrukare använts som underlag för utvärderingen. uppföljning av åtgärdsplaner för betesmarker och slåtterängar, som färdigställts , har ock- så använts som underlag. Den kompetensutveckling som bedrivs inom ramen för KULM skall genomföras i syfte att motivera och utbilda jordbrukare och andra som är sysselsatta inom jordbruk att använda långsiktigt hållbara produktionsmetoder. Prioritet skall ges åt utbildning och rådgivning syftande till att underlätta för lantbrukarna att fullgöra de miljöåtaganden som de har genom de olika miljöersättningarna. En ytterligare målgrupp utgörs av rådgivare och informatörer inom kompetensutveckling (fortbildning). Följande kompetensområden betonas i programmet: Biologisk mångfald och kulturmiljövärden Verksamheten inom Kompetensområde 1 skall bidra till att nation- ella och regionala miljökvalitetsmål för biologisk mångfald och kulturmiljövärden uppnås. Framför allt är det miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap som har betydelse.