sou · GRB361d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslog en lagstiftning som skulle bestå dels av en lag med generella bestämmelser om miljöstyrande vägavgifter, dels av lagar med lokala bestämmelser för respektive kommun. Förslagen innebär även att kommunerna får rätt att när miljöstyrande vägavgifter är motiverade utifrån miljöproblem anmäla detta till regeringen och därigenom initiera en lagstiftningsprocess. Utredningsförslaget har remissbehandlats. Vid remissbehandlingen lyftes en rad juridiska problem fram. En avgift för att använda ett befintligt vägnät är att betrakta som en skatt. Flera remissinstanser menade att kommunernas föreslagna initiativrätt skulle bli en beskattningsrätt som inte är möjlig enligt regeringsformen. Eftersom miljöstyrande vägavgifter eller trängselavgifter i tätort är en skatt måste beslut i frågan med dagens lagstiftning fattas av . Det gäller även beslut om eventuella justeringar av avgiftsnivåerna eller omfattningen av det avgiftsbelagda området. är de problem som avgifterna skall bidra till att lösa i huvudsak lokala eller regionala. Mot denna bakgrund aviserade regeringen i budgetpropositionen ett tilläggsuppdrag till Stockholmsberedningen med innebörden att utreda frågan om användning av trängselavgifter i trafiken. Om kommuner eller regioner efter beslut av en betydande majoritet gör framställan om att införa trängselavgifter som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel och miljöproblem kommer regeringen att bereda frågan. Regeringen har denna dag uppdragit åt , och länen att upprätta långsiktiga planer för nationell och regional transportinfrastruktur för perioden –2015. , samt de län som har objekt i den regionala tranportinfrastrukturen som prioriterats av Stockholmsberedningen skall samordna sitt arbete med beredningens arbete. I detta tilläggsuppdrag förlängs vidare tiden för att ge förslag till hur behovet av flygplatskapacitet i kan tillgodoses vid befintliga flygplatser. Förlängningen sker mot bakgrund av en rad förändringar i omvärlden. Bland annat behöver gjorda trafikprognoser granskas och utvärderas. Kommittén skall med tillägg till tidigare direktiv (dir. 2000:96) utreda frågan om hur användning av trängselavgifter i trafiken kan genomföras. I uppdraget ingår att belysa vilka förut–sättningar som skall vara uppfyllda för att det skall vara möjligt att införa ett avgiftssystem. En förutsättning för att sådana avgifter skall komma i fråga måste enligt regeringens mening vara att aktuella kommuner eller regioner själva vill införa sådana avgifter. Uppdraget skall redovisas . En delredovisning skall lämnas . Tiden för kommitténs uppdrag (dir. 2000:96 och 2001:17) att ge förslag till hur behovet av flygplatskapacitet i kan tillgodoses vid befintliga flygplatser förlängs till . (N 2001:02) Beslut vid regeringssammanträde . Med ändring av tidigare angiven tidpunkt skall Stockholms- beredningen lämna förslag på hur behovet av flygplatskapacitet i kan tillgodoses vid befintliga flygplatser, lämna en lägesrapport om arbetet med att föreslå insatser som förbättrar transportsystemet inom m.m. och lämna en delredovisning av hur användning av trängselavgifter i trafiken kan genomföras. Enligt tidigare direktiv till Stockholmsberedningen skulle de tre redovisningarna ha lämnats . Regeringen beslutade direktiv till en kommitté med uppdrag att föreslå insatser som förbättrar trans- portsystemet inom (dir. 2000:96). Kommittén skall också verka för förbättrade transportmöjligheter mellan och övriga , övriga landet och internationellt. Uppdraget skall slutredovisas . Lägesrapporter skall lämnas och . Beredningen har också haft i uppdrag att lämna förslag på hur behovet av flygplatskapacitet i kan tillgodoses vid befintliga flygplatser (dir. 2001:17). Kommittén har antagit namnet Stockholmsberedningen. Regeringen beslutade tilläggsdirektiv till Stockholmsberedningen. Enligt dessa skall beredningen utreda hur användning av trängselavgifter i trafiken kan genomföras (dir. 2002:03). En delredovisning skall lämnas och slutredovisning skall ske . I samma tilläggsdirektiv förlängde regeringen tiden för beredningens uppdrag att lämna förslag på hur behovet av flyg– platskapacitet i kan tillgodoses vid befintliga flygplatser till . Behovet av förlängd utredningstid begärde Stockholmsberedningen uppskov med att lämna de redovisningar som skulle avrapporteras . Skälet var att beredningen då saknade ordförande. En ny ordförande för förordnades . Kommittén skall, med ändring av tidigare angiven tidpunkt, lämna följande redovisningar i enlighet med tidigare direktiv (2000:96 och 2002:3): förslag på hur behovet av flygplatskapacitet i kan tillgodoses vid befintliga flygplatser, lägesrapport om arbetet med att lämna förslag till insatser som förbättrar transportsystemet inom samt transportmöjligheterna mellan och övriga , övriga landet och internationellt och delredovisning av utredningen om hur användning av trängselavgifter i trafiken kan genomföras. Enligt tidigare direktiv till Stockholmsberedningen skulle de tre redovisningarna ha lämnats . Bilaga 5 Sammanfattning av Trängselavgifter – effekter på näringslivet Stockholmsberedningen utreder frågan om hur användning av trängselavgifter i trafiken kan genomföras. En förutsättning för införande av sådana avgifter är att de negativa effekterna blir så små som möjligt. har av beredningen fått i uppdrag att ta fram ett kunskapsunderlag som belyser trängselavgifters effekter på näringslivet. Enligt anbudsunderlaget skall analyserna av effekterna på näringslivet omfatta både yrkestrafiken och de anställdas arbets-, tjänste och inköpsresor. Uppdraget skall innefatta såväl kortsiktiga som långsiktiga effekter. Till de senare hör konsekvenser för näringslivets lokalisering. Vidare bör förslag till åtgärder för att reducera de negativa effekterna av trängselavgifterna analyseras. Uppdraget avser explicit trängselavgifter, dvs. avgifter som har till uppgift att minska trängseln i vägtrafiken. De empiriska exempel som presenteras kommer samtliga från . De slutsatser som kommer fram skall dock inte enbart avse utan vara tillämpliga även i andra regioner. Eller, annorlunda uttryckt, det primära syftet är inte att ge en bild av hur företagen i kommer att påverkas av olika typer av avgiftssystem. Istället används Stockholmsdata för att belysa hur trängselavgifter på olika sätt kan tänkas påverka näringslivet. För att kunna analysera effekterna av trängselavgifter krävs ett konkret exempel på avgiftssystem. Till grund för analyserna i denna rapport ligger följande exempel. Passageavgift per avgiftssnitt: avgift vardagar kl. 07.00-09.00 och Avgränsningen av framgår av följande karta. Innerstaden definieras här som ett område inom begränsningslinjerna Nackagränsen – insidan (dvs. ej avgiftsbelagd) – insidan Essingeleden (dvs. Essingeleden ej avgiftsbelagd) – Lilljanskogen – – Värtan. (Invånare på betalar ej avgift för resa utanför avgiftsområdet.) Dispositionen av den empiriska delen av utredningen har utgått från följande punkter: 1)Näringslivet beroende av transporter. 2)Trängselavgifternas inverkan på företagen. Avgiften leder till ökade transportkostnader i monetära termer. Avgiften leder till minskad trafik vilket gör att vissa transporter kommer att gå fortare. 3)Skillnader mellan företagen vad gäller effekternas storlek. 4)Åtgärder som företagen kan vidta för att minska de negativa effekterna av trängselavgifter. Med hjälp av befintlig statistik, körningar med trafikmodeller och intervjuer av Stockholmsföretag har utredningen belyst dessa frågor. I ett inledande kapitel beskrivs omfattningen av näringslivets transporter: Näringslivets transporter av varor och tjänster utgör ungefär en femtedel av den totala trafiken i . Till detta kommer företagens tjänsteresor, som svarar för av trafiken. Antalet servicetransporter är i stort sett lika många som antalet varutransporter. Under rusningstid är antalet serviceresor något fler. Även när det gäller resor med mål inom innerstaden är serviceresorna något fler än antalet varutransporter. Av samtliga persontransporter i har närmare en femtedel målpunkt i innerstaden. Högst är andelen för arbetsresor, med . För service- och varutransporter har målpunkt i innerstaden. Av arbetsresorna till innerstaden sker under de tider avgifter skulle tas ut (enligt exemplet på avgiftssystem). Däremot äger en mycket liten andel av såväl tjänsteresor som inköpsresor rum under dessa tider. utförs lite drygt en fjärdedel av näringslivets transporter av varor och tjänster. Nedanstående figur visar att det endast är serviceresor med personbilar som har en markant topp . 15 16 17 18 Figur: Fördelning av näringslivets transporter över dygnet (1998). Källa: NÄTRA. Sammantaget passerar en blygsam andel av samtliga bilresor och biltransporter i länet de tänkta avgiftssnitten : av arbetsresorna, mindre än en halv procent av inköpsresor och tjänsteresor och av service- och varutransporter. Trängselavgifternas effekter på transportflödena En trafikmodell har använts för att beräkna de förändringar som uppstår i transportflöden och transporttider som följd av trängselavgiften. Modellkörningarna har gett följande resultat jämfört med en situation utan avgifter: Enligt modellberäkningarna kommer trafikarbetet i innerstaden att minska med under maxtimmen om antaget avgiftssystem införs. Biltrafiken kommer att öka längs den avgiftsfria passage alldeles utanför innerstaden som går från via , Essingeleden och norr om till . Med antaget avgiftssystem kommer trafikmängden på öka vilket leder till att hastigheten minskar något. Om även Essingeleden beläggs med avgift kommer biltrafiken där att minska med i mest belastad färdriktning. Den minskade trängseln leder till att körhastigheten ökar, framför allt i innerstaden. På och Klarastrandsleden stiger den genomsnittliga hastigheten med . Om även Essingeleden avgiftsbeläggs kommer medelhastigheten på denna led att stiga med . De tidsvinster som uppkommer är som regel relativt små. Exempelvis skulle körtiden mellan partihallar och Västermalmsgallerian minska . För att ge en bild av hur det enskilda företaget skulle påverkas av trängselavgifter har tio Stockholmsföretag intervjuats. I intervjuerna har uppgifter tagits in om transporternas omfattning, hur dessa skulle påverkas av trängselavgifterna och hur företagen skulle agera. Att tio företag intervjuats betyder att det rör sig om s k fallstudier. Det går med andra ord inte att från dessa intervjuer göra en bedömning av hur stora effekterna av trängselavgifter kommer att bli för regionens näringsliv som helhet. Syftet med intervjuerna har istället varit att ta fram exempel på olika typer av effekter och agerande som kan bli följden av trängselavgifterna. De stora företagen som distribuerar dagligvaror har en hög andel transporter som skulle avgiftsbeläggas. Exempelvis uppger ICA att antalet gränspassager skulle utgöra av de totala leveranserna. Per vecka skulle cirka 300 passager beröras. Larm är exempel på företag som inte i lika stor utsträckning kör . Serviceteknikerna börjar omkring 09.00 och drabbas därför inte. Installationspersonalen börjar 07.00 och hamnar därför inte heller inom intervallet. Däremot kommer en del av hämtningarna från centrallagret att drabbas. Några av företagen har gjort översiktliga kalkyler över de kostnadsökningar som avgiften skulle kunna leda till. Resultaten av dessa kalkyler är inte helt jämförbara men bör kunna ses som en indikator på vilka storleksordningar det kan komma att röra sig om. För flera företag gäller att avgiften kommer att leda till en höjning av transportkostnaderna i storleksordningen . Även om avgiften i absoluta tal kan uppgå till avsevärda belopp är dess andel av värdet på den transporterade varan/tjänsten dock i de flesta fall obetydlig. Som regel bedömer företagen de eventuella tidsvinsterna som små. Detta kan bero på att de inte tror att medelhastigheten kommer att förändras avsevärt just på de sträckor de trafikerar. Det kan också vara ett uttryck för att de eventuella tidsvinsterna är av så liten omfattning att de inte går att översätta till minskade kostnader eller ökade intäkter. En annan förklaring är att några företag (t ex Larm) har få transporter under rusningstid. Det finns dock företag som menar att det kan finnas möjlighet att spara in en bil (). De flesta företag pekar på risken att nya köer uppkommer. Det gäller dels på avgiftsfria leder som t ex Essingeleden, dels på tider före och efter avgiftsintervallen. Av det skälet är det svårt att bedöma hur stora de sammanlagda nettoförändringarna i körtider blir. För flertalet företag utgör avgiften en obetydlig andel av priset på den vara som transporteras. (Undantag är bland annat de företag som säljer enbart transporttjänster.) Därför ter det sig inte motiverat för dessa företag att enbart som följd av trängselavgifterna höja priset. tyder dock svaren på att förr eller senare kommer de höjda omkostnaderna att betalas av kunderna. Även i transportföretagen förefaller det som om kostnaderna helt eller delvis kommer att övervältras på kunden. Eftersom alla företag drabbas av liknande kostnadshöjningar kan det också förekomma branschgemensamma prishöjningar. Av svaren att döma kommer trängselavgifterna inte att leda till några stora förändringar i uppläggningen av företagens transporter. Av olika skäl kommer företagen varken att ändra tidsschemat för transporterna eller rutterna. En vanlig reaktion på frågan var att företagen strävar efter att minimera körsträckor och undvika köer. En förklaring till att tidsschemat inte kan ändras är att det är kunderna som avgör leveranstiderna. Några företag kan tänka sig mindre justeringar av rutterna. Trots olikheterna mellan företagen blir slutsatsen att intervjuresultaten stöder den vanligt förekommande uppfattningen att ökade transportkostnader får en mycket begränsad inverkan på företagens transporter. Ingenting tyder på att transporterna skulle minska i omfattning, inte heller skulle transporternas fördelning över dygnet påverkas. Mycket litet pekar på att rutterna skulle förändras i någon mera betydande omfattning. Trängselavgifterna skulle sålunda inte ha någon märkbar styrande effekt när det gäller företagens transporter. Effekter på företagens lokalisering Med hjälp av en lokaliseringsmodell har trängselavgifternas långsiktiga effekter på arbetsplatsernas lokalisering analyserats. Modellkörningarna visar att trängselavgifter i ett längre tidsperspektiv kommer att påverka lokaliseringen av arbetsplatser. Resultaten pekar på att antalet arbetsplatser inom det avgiftsbelagda området minskar med cirka 10 000 eller . Området närmast utanför ökar med 8 , medan de mer perifera delarna av regionen ökar med . Effekterna måste betraktas som måttliga eftersom det kan ta innan de förverkligas fullt ut. Slutsatsen blir därför att trängselavgifter har en signifikant inverkan på företagens lokalisering men att denna jämfört med andra lokaliseringsfaktorers är relativt liten. Övriga indirekta effekter kommer att bli relativt små, givet den utformning av avgiftssystemet som legat till grund för rapporten. Företagens tjänsteresor antas likna företagens transporter av varor och tjänster i det avseendet att de är tämligen okänsliga för kostnadsförändringar. Av det skälet finns det anledning att anta att dessa resor inte påverkas nämnvärt av trängselavgifter. Körningar med trafikmodeller visar också att förändringarna i tjänsteresandet Bilaga 5 SOU 2003:61 som följd av trängselavgifterna är helt försumbara. Någon minskning av antalet tjänsteresor kan inte noteras. Inte heller sker någon övergång från bil till kollektivtrafik. En mycket låg andel av tjänsteresorna företas under de tider trängselavgifter skulle tas ut. av det totala antalet tjänsteresor i länet skulle passera tullgränserna under avgiftstid. Uppgifter från de resvaneundersökningar som låtit utföra visar att en mycket liten andel av inköpen i regionen utförs med bil under de tider trängselavgifterna skulle gälla. Enligt statistiken skulle det röra sig om mindre än en halv procent av det totala antalet inköpsresor i länet. Slutsatsen blir därför att med det avgiftssystem som diskuterats i denna rapport kommer trängselavgifter inte att få någon märkbar effekt på inköpsmönstren. Tilläggas bör att här spelar avgiftssystemets utformning sannolikt en viktig roll för effekterna. Om avgifter tas ut under en större del av dagen och även lär effekterna bli väsentligt större. av arbetsresorna i länet utgörs av bilresor som passerar den tänkta tullgränsen under avgiftstid. För dessa resor kommer dock avgiften att innebära en påtaglig ökning av reskostnaden även om hänsyn tas till den minskade restid som uppkommer. Om den s k generaliserade reskostnaden beräknas – i vilken tidsvinsten värderas i pengar och summeras med trängselavgiften – blir den genomsnittliga kostnadshöjningen för bilpendlare till innerstaden . Ett räkneexempel kan belysa några av de regionalekonomiska konsekvenserna. Antag att företagens avgifter i sin helhet kommer att övervältras på kunderna och att samtliga kostnadshöjningar till slut betalas av hushållen i länet. Det skulle innebära att hushållens disponibla inkomst minskar med ett belopp motsvarande . uppgick hushållens disponibla inkomster i till sammanlagt cirka 250 miljarder. Det betyder att av dessa inkomster mindre än en tiondels procent tas i anspråk för att täcka den del av trängselavgiften som betalats in av företagen. Även användningen av de influtna avgifterna kommer att påverka regionens ekonomi. Om medlen används för investeringar i , vilka annars inte skulle ha kommit till stånd, ökar produktionen av varor och tjänster och därmed inkomsterna i regionen. Hur stor ökningen blir, beror på hur stor del av investeringen som kommer att leda till sysselsättning i regionen och hur mycket som köps in från andra delar av landet och från utlandet. I detta fall ersätts, enkelt uttryckt , bortfallet i hushållens disponibla inkomster till en del av inkomster genererade av nya investeringar i regionen. Om däremot avgifterna går till statskassan för användning i andra delar av landet uppstår inga sådana effekter. En genomgående slutsats i denna rapport har varit att trängselavgifternas effekter på näringslivet sannolikt är av begränsad omfattning . Till en del beror detta på att i det avgiftssystem som studerats tas avgift ut endast under de tider när trängseln är påtaglig. passerar en relativt liten del av regionens tranporter de tilltänkta avgiftssnitten. Andra typer av avgiftssystem kan sålunda resultera i andra slutsatser. Vid en diskussion om trängselavgifternas konsekvenser är det därför nödvändigt att vara tydlig med definitionen av begreppet trängselavgift. finns det mycket som tyder på att avgiftens direkta effekter på företagens kostnader är små. Inte heller förefaller den indirekta effekten via uppkomna tidsvinster vara av någon större omfattning. Avgiftens styrande effekt på företagens transporter är med andra ord begränsad. Det talar för att även vid andra utformningar av avgiftssystemet kommer effekterna på företagens transporter att vara måttliga. Det finns dock anledning att understryka att företagen arbetar under vitt skilda förutsättningar och att det därför finns tydliga undantag från de allmänna slutsatserna. De beräkningar som gjorts med hjälp av bland annat trafik- och lokaliseringsmodeller pekar på att även många indirekta effekter blir små i det avgiftssystem som studerats. Det gäller företagens tjänsteresor, deras rekryteringsomland, kundunderlaget för detaljhandel och serviceföretag, arbetsplatsernas lokalisering samt regionens ekonomi. Effekterna för detaljhandeln är dock sannolikt i hög grad beroende av hur avgiftssystemet utformas. Avgifter som tas ut under en del av dagen i delar av vägnätet leder till att trafiken omfördelas och rum vilket i sin tur kan skapa nya köer. Det är därför viktigt att avgiftssystemet utformas på ett sätt som minskar dessa olägenheter. Ett sådant system måste bortse från kommungränser och inte heller göra skillnader mellan statliga och kommunala vägar. Bilaga 6 Sammanfattning av Fördelningseffekter av trängselavgifter Föreliggande arbete om fördelningaeffekter av trängselavgifter har utförts på uppdrag av Stockholmsberedningen, med syftet att utreda fördelningseffekter för privatresenärer av trängselavgifter.Arbetet har utförts av i samarbete KJ Samhällsekonomi. Hos ÅF-Trafikkompetens har och svarat för modellberäkningar av biltrafikflöden, förändrat beteende samt pris- och restidseffekter till följd av trängselavgifter. och har svarat för modellberäkningar av effekter av utökad kollektivtrafik. har svarat för sammanhållning av arbetet. (i KJ Samhällsekonomi) har svarat för huvuddelen av analyserna av materialet och rapportförfattandet. Uppdraget är att beskriva fördelningseffekter för privatresor av trängselavgifter. Fördelningseffekter av någon åtgärd, exempelvis trängselavgifter, innebär att vissa anser sig få det bättre och andra sämre jämfört med om åtgärden inte vidtogs. Syftet med detta arbete är enbart att beskriva hur fördelningseffekterna ser ut för olika trafikantgrupper. Vi definierar trängselavgifter som ett medel att låta biltrafik bära kostnaderna av den fördröjning den förorsakar övrig bil- och busstrafik. Detta leder till en minskning av biltrafiken. Härigenom ökar framkomligheten i trafiksystemet. Vi tillämpar ett räkneexempel för . Det bör dock vara möjligt att dra mer allmängiltiga slutsatser av dessa räkneexempel. De två avgiftsalternativen som studerats i utredningen specificeras sammanfattande i följande tabell. Till och från innerstaden, På infartslederna, i Högtrafik 06-09 och 15- In och ut från innerstaden I huvudstudien belyses effekter av att avgiftsbelägga såväl resor till som från innerstaden under högtrafiktid. I bistudien renodlas frågan till att gälla trafiken in mot innerstan och ut från innerstan . Avgiftsnivån per passage innebär t ex att den typiska arbetsresan med bil fördyras med per dag. Vår studie belyser fördelningseffekterna för privatresor utifrån fyra frågeställningar. Vilka grupper berörs av trängselavgifter och hur stora är grupperna? Av dem som berörs av trängselavgifter är de som företar arbetsresor i majoritet, varav antalet kvinnor är mindre än män. Därnäst berörs antalsmässigt tjänsteresenärer mest. Pensionärer, studerande, hemarbetande, arbetslösa och ensamstående med barn är grupper som skulle beröras i mycket liten omfattning. Hur påverkas respektive grupp? Trängselavgifter kan sägas vara ett sätt att är en reglera med pris istället för med kötid. När trängselavgifter införs vinner de som fortsätter att åka bil restid. För de flesta bilister som vinner restid väntas värdet av denna tidsvinst understiga avgiften, d v s de blir ändå nettoförlorare. Av dem som förlorar på avgifterna är bilister från låginkomstområden väsentligt färre än bilister från höginkomstområden och de förlorar mindre netto per resa. Bland förlorarna utgör ensamstående med barn . Speciellt för vissa tjänsteresenärer kan tidsvinsten bli mer värd än avgiften. Kan negativa effekter kompenseras? Avgifterna innebär mindre trängsel och förbättrad miljö. Bussarna kommer fram lättare vilket innebär kortare restider och bättre regularitet, men att fler åker kollektivt innebär också att det blir trängre på bussar och tåg. Med kompensationer i form av förbättrad kollektivtrafik, främst i form av fler och tätare turer och direktbusslinjer, kan försämringarna för bilister som övergår till kollektivtrafik reduceras något. Många av dagens kollektivtrafikanter skulle få bättre standard dels genom bättre framkomlighet för bussarna dels genom utbudsökning av kollektivtrafiken. Andra kompenserande åtgärder såsom sänkt kommunalskatt, lokalt sänkt fordonsskatt, bättre infartsparkeringar etc. är också tänkbara. Alla kompensationer är emellertid trubbiga genom att de måste vara generella. Det går ju inte att styra kompensationer enbart till dem som berörs av avgifterna.