sou · GRB365d2 · 2004-01-01 00:00:00 — För det första innebär det ett signal om att avsteg från den serveringstid som av lagstiftaren ansett bör utgöra huvudregel kan göras i olika sammanhang. Den här gången gällde det i fotboll – vad gäller det nästa gång? För det andra innebär det nästan ett budskap om att det måste drickas starköl om man ser idrott på TV (det duger då inte med lättdrycker som t.ex. kaffe). Samhället försöker på olika sätt stävja den ökande konsumtionen av alkoholdrycker. En nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador har fastställts av . De här aktuella besluten kan knappast sägas överensstämma med intentionerna i handlings- planen. Det har i funnits bestämmelser om under vilka tider servering av alkoholdrycker får ske. Bestämmel- serna har syftat till att förhindra de nykterhets- och ordningspro- blem som kan uppstå vid sådan servering. Mycket talar för att ris- ken för problem av nämnd karaktär ökar ju som serveringen tillåts ske. Alkoholutredningens10 utvärdering av serveringstiderna kan sägas styrka att så är fallet 10 (S 1998:02) betänkande Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59). (jfr avsnitt 5.16.3). Detsamma kan sägas om en undersökning från , som tillät servering dygnet runt (jfr avsnitt 5.18). Frågan om serveringstider har ofta varit uppe på agendan i den alkoholpolitiska debatten – inte minst i och med de mycket sena serveringstider som förekommer i några av lan- dets kommuner. Olika utredningar har också belyst denna fråga och kommit med förslag till förändringar. Alkoholpolitiska utredningen (APU) gjorde en mycket grundlig översyn av alkohol- och nykterhetspolitiken. När utredningen avlämnade sina fyra betänkanden Alkoholpolitik 1974 hade den arbetat i hela . I APU:s delbetänkande nr. 2, Åtgärder (SOU 1974:91) behandlas bl.a. frågan om serveringstider.11 Enligt de då gällande bestämmelserna om serveringstider (46 § Rff, rusdrycksförsäljnings- förordningen) gällde följande. Tillståndsmyndigheterna kunde medge att serveringen fick påbörjas tidigast klockan 12 på vardagar respektive på sön- och helgdagar. Som sluttid för serveringen gällde senast . kunde dock, när särskilda förhållanden påkallade det, föreskriva att serveringen skulle avslutas . kunde också, när sådana stadigvarande behov fanns, meddela senare slutpunkt än för serveringen. Tillstånd för servering i slutet sällskap kunde medges som längst . Den absoluta sluttiden 22 hade gällt sedan mycket länge och funnits med brännvinsförsäljningsförordning (enligt en undantagsbestämmelse gällde dock mellan att servering på landsbygd fick pågå som längst ). APU konstaterade att det hade blivit vanligt att länsstyrelserna medgav dispens från sluttiden 22. Utredningen redovisade att inte av restaurangerna hade rätt att ser- vera spritdrycker, vin eller starköl . 11 Se a.a. sid. 368-375. Utredningen fann att det uppenbarligen fanns ett behov av förhål- landevis sena serveringstider, bl.a. beroende på att vissa grupper i befolkningen hade sitt arbete förlagt till dygnets senare timmar och att teatrar och biografer i allmänhet inte stängde förrän . Vidare anfördes att de många medgivna dispenserna från sluttiden 22 inte verkade ha lett till nämnvärda alkoholpolitiska olägenheter. APU sökte därefter hitta en sådan sluttid att dispens från reglerna skulle behöva lämnas endast mer sällan. Utredningen stannade för förslaget att servering till allmänheten normalt skulle avslutas (sluten servering borde dock även fortsättningsvis få pågå till 01). Fanns särskilda skäl skulle dock tillståndsmyndig- heterna kunna meddela senare serveringstider (och sådana då dess- utom stadigvarande). APU föreslog också att den särskilda regeln om att serveringen inte fick påbörjas förrän på sön- och helgdagar borde slopas och att därmed skulle gälla generellt som starttid för veckans (bestämmelsen i lagen om handel med drycker blev sedermera också i detta avseende utformad i överrens- stämmelse härmed). Fanns särskilda skäl borde en tidigare starttid dock vid enstaka tillfällen kunna medges. APU nämnde som exem- pel på särskilda skäl sådan servering som vänder sig till nattar- betare e.d. Regeringens proposition och lagen om handel med drycker Den beredningsgrupp som sammanställde APU:s förslag och remissynpunkterna delade utredningens uppfattning att server- ingstiderna skulle regleras i lag, men anförde att sluttiden borde anpassas till vad som faktiskt då gällde genom de omfattande dis- penserna. Beredningsgruppen föreslog därför att sluttiden istället borde vara . Departementschefen delade i denna fråga gruppens bedömning (proposition 1976/77:108 om alkoholpolitiken s. 82–83). Departementschefen uttalade att han ansåg att möjligheten med utsträckta tider borde behållas: Med hänsyn till att tidpunkten för serveringens avslutande generellt bestäms för spritdrycker, vin och starköl har dock det framtida behovet av utsträckt serveringstid för dessa drycker begrän- sats. var då central förvaltningsmyndigheten på alkohol- området och uttalade12 i en för tillståndsmyndigheterna vägledande kommentar att Framställning om förlängd serveringstid för dessa drycker bör på grund av detta uttalande behandlas restriktivt. blev också 01 den reella sluttiden för serveringen på landets restauranger. När det slutligen gällde starttiden för serveringen delade depar- tementschefen beredningsgruppens (och APU:s) förslag med en införd möjlighet att göra avsteg från den tidigare absoluta star- ttiden: Ett försiktigt utnyttjande av en sådan dispensmöjlighet bör kunna ske utan att konflikt uppkommer med alkoholpolitiska intressen. Alkoholpolitiska kommissionen hade i uppdrag att utvärdera den dittillsvarande alkoholpolitiken och lägga fram en strategi för framtiden – bl.a. i ett EG-perspektiv. Kommissionen gjorde en översyn av serveringsbestämmelserna och lade i delbetänkandet Serveringsbestämmelser (SOU 1993:50) fram förslag till ändrade regler bl.a. när det gäller serveringstider. Kommissionen ansåg att begrepp som generell sluttid och nor- maltid var för otydliga. I syfte att försöka skapa tydligare regler föreslogs därför att lagstiftningen borde ange när alkoholservering skulle få påbörjas och när den skulle avslutas. Tillståndsmyndi- gheten skulle sedan inom denna tidsram, med beaktande av vad ansett om risken för störningar för närboende, få avgöra vilken sluttid som skulle gälla i det enskilda fallet. Vid tiden för kommissionens arbete – – var 03.00 de senaste serveringstider som förekom i landet. 155 restau- ranger hade då denna sluttid (är de nästan 700 till antalet). som sluttid hade utvecklats genom dåvarande till- ståndsmyndigheten, praxis. 12 Se kommentar till 46 § LHD, vilken återfanns på s. 28 i den skrift som utgjorde bilaga till styrelsens författningssamling 1979. Samma uttalande återfanns även motsvarande skrift (s. 33 i Bestämmelser rörande handel med drycker per ). en enkät alkoholhandläggarna på länsstyrelserna och kommunerna bl.a. om deras syn på serveringstiderna. Handläggarna svarade bl.a. att man ansåg att det fortfarande borde råda särskild restriktivitet för senare sluttid än 01 (endast ca 500 restauranger i landet hade då en senare sluttid än 01). Man framförde också önskemål om en definitiv sluttid i lagen och att denna skulle vara 03. Man önskade också stöd för att i än högre grad särskilt ta hänsyn till polismyn- dighetens och inställning vid bestämmandet av serveringstiderna. Kommissionens förslag kom därefter att i flera delar över- ensstämma med alkoholhandläggarnas önskemål. Sålunda föreslog kommissionen att serveringstiden borde kunna bestämmas inom klart angivna gränser och att större hänsyn (än dittills) skulle tas till det enskilda fallet eller om restaurangen inom ett visst område riskerade att störa närboende. Kommissionen konstaterade att 03.00 var en efter omständigheterna väl avvägd senaste sluttid – men tillade att tillståndsmyndigheten borde iakttaga särskild för- siktighet med att bevilja senare sluttid än 01.00. Kommissionen förutsåg att propåer om ännu senare serverings- tider än 03.00 skulle komma – något som redan diskuterades i den alkoholpolitiska debatten. Bland annat hade föreslagits att någon restaurang i och skulle medges rätt att servera senare med argumentet att det var bättre att den ungdomliga restaurangpubliken stannar kvar på de egna restaurangerna än att de tar färjan över till . Kommissionen menade dock att om några restauranger skulle ges dispens från den föreslagna slut- tiden så skulle snart dispenserna bli så många att sluttiden succes- sivt skulle förskjutas mot allt senare klockslag. Vidare anförde kommissionen: Förutom tidigare berörda störningsrisker för närboende är det ett välkänt faktum att problem med nykterhet och ordning är mest före- kommande vid sen kvälls- och . Det finns således starka alko- holpolitiska skäl för att vara försiktig med alltför sena sluttider. När det gällde starttid, slutligen, föreslog kommissionen att en anpassning borde ske till restaurangernas normala lunchtid. Sålunda föreslogs att starttiden skulle tidigareläggas med och därmed bli . Regeringens proposition och ny lag på alkoholområdet I propositionen (1994/95:89) Förslag till alkohollag konstaterade regeringen (s. 71) att remissutfallet av Alkoholpolitiska kommis- sionens olika förslag var mycket blandat när det gällde förslaget om en senaste sluttid. Regeringen anförde att utvecklingen framförallt i storstäderna gått mot alltmer utsträckta serveringstider. Det fanns nu exempel på ännu senare sluttider än 03. Mot bakgrund av detta menade regeringen att det (uppenbarligen) fanns ett visst behov av lokal variation och att det därför inte fanns någon anledning att ändra den gällande ordningen. skulle där- med alltjämt få bestämma om andra sluttider (än 01). uttalades dock i författningskommentaren till bestämmelsen (6 kap. 4 §): Det måste dock kraftfullt understrykas att reglerna om serverings- tider utgör en inte oväsentlig del av den svenska alkoholpolitiken och att sociala hänsyn därför skall ha klart företräde framför affärsmässiga eller konkurrensmässiga sådana. Även de önskemål som alkoholhandläggarna framfört i denna del till Alkoholpolitiska kommissionen fick gehör i regeringens propo- sition: och yttranden och inställning skall alltid tillmätas stor betydelse vid bestämmande av serveringstider. Detta gäller inte minst vid prövning av ansökningar om tillstånd till servering . (s. 98 prop. 1994/95:89). Alkohollagen (1994:1738) trädde ikraft . Den aktuella bestämmelsen (6 kap. 4 §) löd då: Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat får servering av öl påbörjas tidigast och serveringen av andra alkohol- drycker tidigast . Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat skall servering av alkoholdrycker avslutas senast . Vad nu sagts gäller inte för hotellrum med minibar. Serveringsställe skall vara utrymt senast efter server- ingstidens utgång. hade i sitt betänkande (SoU 9, s.31) till regeringens proposition med förslag till alkohollag bl.a. framfört att serveringstiderna även fortsättningsvis skulle lagregleras. Utskottet underströk att tillståndsmyndigheterna i varje enskilt fall, vid prövning av ansökningar om tillstånd till servering , noga måste bedöma riskerna för olägenheter. Utskottet uttalade emellertid också att det var angeläget att de sena serveringstiderna fram till utvärderades. Utvärderingen borde, menade utskottet, bl.a. omfatta effekterna på alkoholkon- sumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld. Alkoholutredningen13 fick regeringens uppdrag att bl.a. göra en översyn av bestämmelserna i alkohollagen. Lagen hade då varit i kraft och det fanns, bl.a. mot bakgrund av synpunkter och förslag på förändringar av lagen från Alkohol- inspektionen, anledning att göra en genomgång av hur lagens bestämmelser fungerat. Regeringen pekade i direktiven (1998:19, beslutade ) särskilt ut vissa serverings- bestämmelser som behövde ses över, dock inte initialt bestämmel- sen om serveringstider. I tilläggsdirektiv (1998:52, beslutade ) fick i uppdrag att utvärdera effekterna av de sena serveringstiderna . I direktiven angavs att utvärde- ringen bl.a. skulle omfatta effekterna på alkoholkonsumtionen bland ungdom samt förekomsten av våld. Som nämnts skickade en enkät till ett urval kommuner med olika frågor som här är av särskilt intresse (av de 86 kommuner som valts ut svarade 79 stycken på enkäten). Utred- ningen ställde frågor om kommunala riktlinjer angående server- ingstider, fördelningen av serveringstider i kommunen före- komsten av våld, matförsäljningen vid sena serveringstider m.fl. frågor. Utredningen fann, när det gällde frågan om serveringstider, bl.a. följande. –var den i särklass vanligast sluttiden i praktisk tillämpning (även om ungefär hälften av kommunerna hade 13 Betänkandet Bestämmelser om alkoholdrycker (SoU 2000:59). som senaste sluttid i sitt alkoholpolitiska pro- gram). –av restauranggästerna var . Även om det inte fanns någon fråga om ålderssammansättningen på restauranger med serveringstid , uppskattade berörda kommuner att genom- snittsåldern då var något lägre, ca 20–. –Ungefär en fjärdedel av kommunerna uppgav att det inte före- kom någon som helst matförsäljning . –En tendens uppgavs vara att antalet misshandelsfall ökade sena fredags- och lördagskvällar. av kommunerna sva- rade dessutom att man genom den yttre tillsynen hade kon- staterat tydliga problem med oordning och påtagligt hög berusning på restauranger inom kommunen . –Bland övriga synpunkter framförde handläggarna att ju senare serveringstid, desto senare gick man ut på krogen. –Ett önskemål om att en absolut senaste sluttid skrevs in i lagen framfördes också från flera kommuner – dessa menade att ser- veringstiderna annars skulle bli senare och . återgav bl.a. också vad City Polismästar- distrikt i svarade kommunen inför omprövningen av 05-tiderna. uttalade sig där bl.a. om vad man från polisens sida avsåg med krog- och nöjesrelaterad brottslighet (sådan brottslighet var t.ex. misshandel på restaurang eller i dess omedelbara närhet mot person ). angav vidare att rapporter från olika polisdistrikt visade på en tendens att många människor med kriminellt förflutet samlas på restauranger med extremt sena serveringstider. En genomgång av de krog- och nöjesrelaterade våldsbrotten i visade bl.a. att en förskjutning skett av våldsbrotten till allt . Det fanns vidare enligt polismyndigheten en tendens till ökad berusning och grövre våld ju de krog- och nöjesrelaterade brotten skedde. , som inte ville se ett stängt och öde utan ville hitta en medelväg när det gällde sluttid för serveringen, föreslog att 03 skulle utgöra absolut sluttid. Man förordade en övergångstid på ett år för de dryga 20-talet restauranger som i då hade 05- tid. Akutmottagningarna på två sjukhus Under rubriken från sjukvården redovisades olika uppgifter från bl.a. akutmottagningarna på och . T.ex. hade av de patienter som sökte vård på grund av misshandel på druckit alkohol. Man fann en koncentration av misshandelsfallen i city- kärnan och på eller utanför restauranger. konstaterade att de olika uppgifter utred- ningen hämtat in i viss mån tydde på ett samband med ordnings- störningar i de aktuella områdena. Den tillgängliga utredningen kunde dock inte klarlägga ett säkert samband mellan sena öppettider och större antal våldsbrott eller ordningsstör- ningar. Även när det gällde sjukvårdens uppgifter om att ett ökat antal yngre personer, som varit påverkade av alkohol, hade tagits in allt saknades också klara samband enligt utred- ningen. Utredningen konstaterade sammanfattningsvis att det inte gick att uttala sig med någon absolut bestämdhet när det gäller effekterna av de utsträckta serveringstiderna. Förslag om tillägg i lagen fann att en rimlig utgångspunkt var den utformning av den aktuella bestämmelsen som regering och riksdag beslutat, med en senaste sluttid angiven till 01 (även om tillstånds- myndigheten kan avvika från ). Utredningen anförde att utvecklingen av de sena serveringstiderna knappast kunde ha förut- satts när bestämmelsen utformades (1977). Utredningen anförde vidare: Den faktiska utvecklingen har emellertid gått i en riktning som riske- rar att göra lagens huvudregel till ett undantag. Utredningen anser därför att bestämmelsen bör skärpas upp på så sätt att lagtexten anger vissa yttersta tidsgränser inom vilka tillståndsmyndigheterna har att fritt bestämma om serveringstiden Vägledande för tillståndsmyndighetens prövning vid bestämmandet av serveringstid (inom den i lagen angivna tidsramen) bör vara risken för eventuella alkoholpolitiska olägenheter. Detta bör – för att mot- verka obefogade överklaganden – framgå av själva lagtexten. Förslag om sluttid för serveringen När det gällde yttersta tidsgräns för serveringens avslutande tog utredningen fasta på den tidpunkt som ansetts rimlig av Alkohol- politiska kommissionens, polismyndigheter och kommunala för- valtningar och handläggare, nämligen . Detta blev alltså förslag. Utredningen menade att den förslagna tidpunkten inte nämnvärt skulle rubba förutsättningarna för de restauranger som redan hade senare serveringstid senare än . De fåtal restauranger som fått tillstånd till servering skulle genom den föreslagna lagändringen få anpassa sig till denna tidpunkt. Eftersom det skulle ta innan en lagändring kunde börja gälla borde det inte bli alltför stora svårigheter för dessa restauranger. Förslag om starttid för serveringen När det gällde starttid för servering fann utredningen att var en väl avvägd tidpunkt. Det hade heller inte framförts några allmänna önskemål om en tidigareläggning av starttiden. Utred- ningen fann inte skäl att föreslå undantag för inrikes trafikservering (som ju enligt LHD hade rätt att servera dygnet runt) utan 11 skulle gälla även för tillståndshavare som bedrev sådan trafik. För servering i slutet sällskap föreslog inte utredningen någon förändring, dvs. tillståndsmyndigheterna skulle även fortsättnings- vis få besluta att sådan servering skulle kunna bedrivas före 11 respektive efter 03 . När det gällde rätten att servera öl konstaterade utredningen att det inte (längre) erfordrades något serveringstillstånd utan (endast) att vissa i lagen angivna krav är uppfyllda. Tillståndmyndigheterna gör därför, menade utredningen, normalt inte någon prövning av under vilka tider sådan servering är tänkt att ske. Eventuella olä- genheter från sådan servering borde kunna mötas med förbud enligt 7 kap. 21 § (utredningen föreslog också att den tid under vil- ken ett sådant förbud kan gälla skulle utökas från ). Någon reglering av serveringstiden för öl behövdes där- med inte varför denna borde utgå ur lagstiftningen. I remissomgången av förslag framfördes – och som är av särskilt intresse här – kritik från bl.a. flera kommu- ner mot förslaget med en absolut senaste sluttid för serveringen. Kritikerna menade att kommunerna med sin kännedom om förhål- landena på den egna orten bäst visste vilken sluttid som var lämplig i det enskilda fallet. Man ansåg också att risken för ordningsstör- ningar skulle öka om alla restauranger skulle stänga (). framförde i sitt remissvar att vad som är lämplig serveringstid varierar från fall till fall. Styrelsen menade att en definitiv sluttid som den föreslagna skulle uppfattas som att servering normalt skulle få fortgå till den tidpunkten även på serveringsställen där en tidigare sluttid vore mer lämplig. Från två andra polismyndigheter föreslogs att den definitiva sluttiden skulle ligga tidigare än den föreslagna. Regeringen anförde i sin proposition (2000/01:97) Vissa ändringar i alkohollagen att frågan om restaurangernas öppethållande hade betydelse dels för närboende i och med störningsrisken, dels för polisen arbete med att upprätthålla ordning och säkerhet. Frågan hade vidare, ansåg regeringen, en rent alkoholpolitisk betydelse eftersom ökad tillgång på alkoholdrycker ofta leder till ökad kon- sumtion och därmed också ökade skadeverkningar. Efter att ha konstaterat att utvecklingen närmast gått i en rikt- ning som gjort lagens huvudregel till undantag anförde regeringen att bestämmelsen borde skärpas på så sätt att lagtexten angav krite- rier för prövningen av när serveringen av spritdrycker, vin och starköl skulle få påbörjas och avslutas. Vägledande vid prövningen skulle vara risken för alkoholpolitiska olägenheter. Detta borde skrivas in i själva lagtexten, bl.a. för att stävja omotiverade över- klaganden. Regeringen uttalade vidare i detta sammanhang att det skulle vara önskvärt om tillståndsmyndigheterna, dvs. kommunen, med rättsligt bindande verkan hade befogenhet att ange det antal ser- veringsställen som maximalt kunde tillåtas med sena serveringstider i kommunen. Frågan om konstruktionen av en sådan lagändring behövde dock utredas vidare. Det förslag om en absolut senaste sluttid för serveringen som lagt återfanns således inte i regeringens propo- sition. Däremot fanns nyheten, att kommunen alltid skulle beakta risken för alkoholpolitiska olägenheter vid prövningen av server- ingstider, med i regeringens ändringsförslag. När det gäller starttiden gjordes ingen ändring och regeringen uttalade t.ex. när det gäller frågan om trafikföretags eventuella tidiga serveringstider att samma tidsreglering som gäller för annan servering även i fortsättningen skulle gälla för denna typ av till- ståndshavare. (Att detta har blivit svårt att upprätthålla i praktiken har nämnts ovan i avsnitt 5.13). När det gällde serveringstider för öl (folköl) delade regeringen förslag om att sådana tider inte behövdes eftersom servering av öl inte var tillståndspliktigt. Eventuella olä- genheter från sådan försäljning vid olämpliga tider skulle istället mötas med förbud enligt 7 kap. 21 § alkohollagen (ett sådant för- bud föreslogs också vid svårare överträdelser kunna utökas från 6 ). antog regeringens förslag och första stycket i 6 kap. 4 § fick (SFS 2001:414) följande lydelse: Om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat får servering av sprit- drycker, vin och starköl påbörjas tidigast och avslutas senast . Vid prövningen skall risken för alkoholpolitiska olägenheter särskilt beaktas. I avsnitt 5.14.2 gör utredningen en analys av om lagändringen påverkat länsrätternas bedömning vid prövningen av överklagade beslut om serveringstider. Institutet fick i samarbetet med företrädare från bl.a. restaurang- näringen och regeringens uppdrag att utarbeta ett åtgärdsprogram när det gäller serveringsställen. Ett åtgärdsprogram skall utarbetas i syfte att åstadkomma en bättre restaurangmiljö och restaurangkultur. Programmet skall ange vilka åtgärder som behövs för att bl.a. tidigarelägga restaurangvanorna och därmed minska behovet av sena serveringstider. Enligt uppgift skall programmet i denna del redovisas till reger- ingen . 5.18Islands försök med fria serveringstider I huvudstad nästan dubblades antalet restau- ranger med serveringstillstånd –1999 (från 90 till 170). Fram var senaste serveringstid som förekom 02.00 respektive 23.30 övriga veckodagar. Eftersom många restauranger stängde uppstod vissa problem i samband att många restauranggäster skulle hem . En dis- kussion uppstod därför om man kunde minska problemen genom att lätta på reglerna när det gällde serverings- tider. motsvarighet till vårt Kommunfullmäktige beslu- tade att tillåta fria serveringstider. Försöksperioden omfattade (–). En utvärdering påbörjades och det fanns då 33 restauranger som hade rätt att servera när helst de önskade . Mer- parten av dessa restauranger låg samlat inom ett ganska litet område i centrala delarna av staden. Försöket med oreglerade serveringstider men också vad man fann i utvärderingen av försöket publicerades i skriften NAD () nr 42.14 30 av de restauratörer som haft fria serveringstider under försöks- perioden telefonintervjuades och fick bl.a. frågan i vilken omfatt- ning de hade utnyttjat rätten att servera när de ville . 14 NAD nr 42, The effects of nordic alcohol policies. Författare: , Kjartansdottir & Davidsdottir.