sou · GRB380d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Tidpunkten för kärnkrafts- avvecklingens start och dess takt skulle avgöras av resultaten av hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraft- produktion och möjligheterna att bibehålla internationellt kon- kurrenskraftiga elpriser. Det energipolitiska beslutet omfattade tre delar: inve- steringsstöd, effektivare energianvändning och energiteknikfonden. Syftet med investeringsstöden var att främja introduktion av vind- kraft och solvärme samt investeringar i kraftvärmeproduktion baserad på biobränslen. Stöden gällde ursprungligen för perioden 1995, men förlängdes senare med . För insatserna, som administrerades av , avsattes totalt . beslutade om ett program för effektivare elanvändning och ersättning av el. Genom ett riksdagsbeslut /93 förlängdes program med till . Den sammanlagda ramen för programmet uppgick till . Programmet bestod huvudsakligen av två delar, teknikupphandling och demonstrationsprojekt. energianvändning vid genomförde större delen av programmet. Energiteknikfonden stödde projekt vars ändamål var att utveckla och förbereda kommersiell introduktion av ny energiteknik. Utveckling av storskalig vindkraft samt utvecklings- och demon- strationsprojekt rörande motoralkoholer skulle ges ökad prioritet jämfört med tidigare. Stöd kunde även lämnas till programoriente- rad forskning och kollektivforskning. Fonden finansierades ursprungligen via en särskild skatt på olja. Sedan denna skatt avskaffades finansierades fonden via den allmänna energi- skatten. Under budgetåren 1991/92 till 1996/97 tilldelades Energi- teknikfonden ca . omställningsprogram ingick också att en biobränsle- kommission skulle tillkallas för att analysera de långsiktiga förut- sättningarna för en ökad kommersiell användning av biobränslen. Som ett resultat av detta inrättades ett fjärde om- ställningsprogram för främjandet av biobränslebaserad elpro- duktionsteknik (FABEL). fattade ett klimatpolitiskt beslut (prop. 1992/93:179 bil.1, s. 33, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD I detta angavs att utsläppen av koldioxid från fossila bränslen skulle stabiliseras nivå för att därefter minska. 2.2.21997 års energipolitiska program tillsattes en parlamentarisk kommission, Energi- kommissionen, med uppgift att granska de pågående energipoli- tiska programmen för omställning och utveckling av energisyste- met och analysera behovet av förändringar och ytterligare åtgärder. Kommissionen överlämnade sitt slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139) till regeringen . Regeringen inbjöd riksdagspartierna till överlägg- ningar om energipolitiken på grundval av överenskom- melse, betänkande och remissvaren på detta. Överläggningarna slutfördes med en överens- kommelse mellan Socialdemokraterna, . Mot bakgrund av överenskommelsen lade regeringen fram en energipolitisk proposition, En uthållig energiförsörj- ning, vilken antogs av (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). I propositionen sades den svenska energipolitikens mål vara att trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Vidare angavs att energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvänd- ning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta om- ställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Detta sades främja en god ekonomisk och social utveckling i . I propositionen sades att de två kärnkraftsreaktorerna i Barse- bäck skulle ställas av. Förhandlingar skulle inledas med ägaren av om att stänga en reaktor före och en andra reaktor före . Något årtal då den sista kärn- kraftsreaktorn skulle tas ur drift borde däremot enligt propositio- nen inte fastställas. Genom energipolitiska beslut antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet indelas i energipolitiska åtgärder på kort sikt (1998 2002) syftande till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energikällor, åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energi- Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD system samt energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser (1998 2004).10 Totalt anvisades för omställnings- programmet, varav för de långsiktiga delarna, dvs. för energiforskning, energiteknikstöd, introduktion av ny energiteknik, samt för energipolitiskt motiverade klimatinsatser. Dessa långsiktiga åtgärder syftar till att främja utvecklingen och kommersialiseringen av ny, renare och effektivare energiteknik. Fördelningen mellan olika åtgärder framgår av tabell 2.1 nedan. Anvisade medel (mkr) El- och värmeförsörjning i Kortsiktiga åtgärder för att ersätta bortfallet av : Minskad elanvändning/ökad fjärrvärme Ökad tillförsel av el från förnybara energikällor (biobränsle- baserad kraftvärme, vindkraft och småskalig vattenkraft) Effektivare energianvändning (info, teknikupphandling, provning och märkning samt energirådgivning) Energiforskning, varav: forskningssamarbete med länder i Energiteknikstöd (Stöd till FoU som är strategisk för teknik- utvecklingen på energiområdet)c Introduktion av ny energiteknik (demonstrationsstöd) a)Till disposition för Delegationen för el- och värmeförsörjning i . b)Definieras enligt prop. 1996/97:84 som en klimatpolitisk åtgärd. c)Motsvarar den tidigare Energiteknikfondens verksamhet, endast ett namnbyte har skett. 10 Vissa energieffektiviseringsåtgärder liknande de som ingått i det kortsiktiga programmet har även givits stöd via de statligt finansierade s.k. lokala investeringsprogrammen (LIP). Syftet med LIP var att öka takten i omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle genom att utgå från det lokala perspektivet. Efter förslag i prop. 2001/02:55, klimatstrategi, ersattes LIP av ett likartat stöd med fokus på investeringar som minskar utsläppen av växthusgaser. För stöd till lokala klimatinvesteringsprogram (Klimp) har således avsatts 2004. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Målet för satsningen på forskning, utveckling och demonstration av energiteknik är att kraf- tigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivisering. Programmets EFUD-insatser riktas främst mot ökad tillförsel av biobränslen, men även mot teknikutveckling inom vind- och vattenkraften, teknik för värmelagring m.m. Satsningar görs även med en längre tidshorisont för t.ex. bränslecells- och batteriteknik, artificiell fotosyntes, solceller och solvärme. Energiforskningen skall bidra till att stabila förutsättningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin. Energiforskningen skall också bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i . har huvudansvaret för att genomföra åt- gärderna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program. Verket för innovationssystem (), och Forsk- ningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) ansvarar för vissa åtgärder inom programmet. långsiktiga energipolitiska program beskrivs mer i detalj i kapitel 3. Energipolitiken har fortsatt präglats av ambitionerna att avveckla kärnkraften. Ett första steg togs när ställ- des av , efter det att ett avtal om ersättning till kraftverkets ägare hade slutits mellan företrädare för staten, och . Den andra reaktorn i skulle enligt energi- politiska beslut stängas före . Ett villkor för stäng- ningen av den andra reaktorn är dock att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el, så att stängningen inte medför påtagligt negativa effekter för elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller för miljön och klimatet. Vid de kontrollstationer som hölls och bedömde regeringen att villkor för en stängning av före ännu inte var uppfyllda (skr. 2000/01:15, skr. 2002/02:22). I den energi- politiska proposition som framlades , Samverkan för en Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning, bedömde regeringen att en stängning av den andra borde kunna genomföras senast (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). gjorde dock regeringen bedömningen att villkor för en stängning av före utgången av ännu inte är helt uppfyllda vad avser effektbalansen och påverkan på miljön och klimatet (prop. 2002/03:85). Mot denna bakgrund föreslogs i prop. 2002/03:85, Vissa elmark- nadsfrågor, att frågan om stängning av bör hanteras tillsammans med förhandlingarna om de övriga kvarvarande reak- torerna och frågan om energiomställningen i sin helhet.11 energipolitiska proposition aviserade regeringen nämligen att företrädare för industrin skulle inbjudas till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att förordna en förhandlare med uppdrag att för statens del genomföra dessa överläggningar. Förhandlaren12 inledde sitt arbete . Den fortsatta avvecklingen av svensk kärnkraft är således tänkt att ske genom särskilda avtal med näringslivet. Därmed utnyttjas en liknande metod som den som används i . Den tyska regeringen träffade ett avtal med kraftindustrin om stängning av de tyska kärnkraftverken. Avtalet fastställer den maxi- mala energimängd som får produceras i befintliga reaktorer under deras återstående livslängd. När denna avtalade volym är uppnådd skall samtliga tyska reaktorer vara utfasade. Produktionsvolymen kan dock relativt fritt fördelas i tiden och mellan de tyska kärn- kraftverken. Hur den svenska avvecklingen kommer att ta med den nya förhandlingsmetoden är oklart. I vissa avseenden har energipolitikens förutsättningar genomgått stora förändringar jämfört med vad som gällde års energipolitiska beslut. Framför allt har öppnandet av elmarknaden för konkurrens och utvecklingen av den gemen- samma nordiska elmarknaden inneburit stora förändringar. Detta gäller såväl produktionssystemets utnyttjande, miljöpåverkan, 11I propositionen sägs att möjligheterna till en snabb stängning av inom ramen för en förhandlingslösning särskilt bör prövas. Om en förhandlingslösning för stängningen av inte kan åstadkommas säger sig dock regeringen ha ambitionen att besluta om stängning av reaktorn med stöd av lagen om kärnkraftens avveckling, efter det att erfor- derliga åtgärder har genomförts. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD framtida utbyggnadsbehov och förväntad elprisutveckling som förutsättningarna för konsumenternas agerande. Öppnandet för konkurrens har också medfört att många företag inom området dragit ned sina FoU-investeringar. sker omreglering och konkurrensutsättning även av naturgasmarknaden. energipolitiska proposition sades att de energipolitiska riktlinjerna uppgörelse, liksom inriktningen av det lång- siktiga energipolitiska programmet, ligger fast. Eftersom de kort- siktiga åtgärder som energipolitiska program vidtagits för att kompensera för bortfallet från kärnkraftsreaktorerna i Barse- bäck skulle upphöra vid utgången av lämnades däremot i propositionen förslag till åtgärder som avsåg att ersätta dessa åtgärder. I syfte att stimulera effektivare energianvändning ini- tierades bl.a. satsningar på information, utbildning, energirådgivning, teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik. Vidare presenterades energiproposition ett nytt stöd- system för att främja miljövänlig elproduktion, som infördes . I det nya stödsystemet, som i princip är tänkt att ersätta bidrag och andra mer traditionella styrmedel, tilldelas producenter av el från förnybara energikällor s.k. elcertifikat av staten. blir elleverantörer och elförbrukare skyldiga att till staten inge en viss kvot elcertifikat i förhållande till den mängd el man förbrukat eller sålt (s.k. kvotplikt). Genom att de kvotpliktiga härmed måste köpa elcertifikat åsätts dessa ett värde för producenterna. För att skydda producenterna mot för låga certifikatpriser föreslog rege- ringen i propositionen att fri prissättning inledningsvis inte skall gälla för certifikaten, utan att ett garantipris skall införas. Över- gångsvis har vindkraften även givits ett särskilt skydd genom att den s.k. miljöbonusen behållits. Den skall dock successivt av- trappas . Den elintensiva industrin har undantagits från kvotplikt. energiproposition presenterades också en strategi för minskad klimatpåverkan från energisektorn. En viktig utgångs- punkt för denna är den klimatpolitiska proposition som regeringen presenterade och som antog (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). Enligt klimatpolitiska beslut skall som nationellt klimatmål gälla att de svenska utsläppen av växthusgaser räknat som ett medelvärde för perioden 2012 skall vara lägre än utsläppen . Detta kan jämföras med åtagande enligt Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD den inbördes fördelning av utsläppen av växthusgaser inom EU som skett efter Kyotoprotokollet, dvs. att de svenska utsläppen får uppgå till av nivå. Enligt det klimatpolitiska beslutet skall det nationella klimatmålet uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid en kontrollstation avser regeringen att som komplement över- väga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna. 2.3Utvecklingen av svensk EFUD13 Ända sedan energipolitiken inrättades som ett särskilt politik- område har en viktig del varit statligt finan- sierad energirelaterad forskning, utveckling och demonstration (EFUD). Givetvis hade energiteknisk FoU bedrivits inom landet redan långt tidigare.14 Energiforskning som ett sammanhållet begrepp uppstod dock först när det statliga energiforsk- ningsprogrammet startade. Energiforskningsprogrammet har – och har haft – som syfte att förändra energisystemet enligt de energipolitiska riktlinjer som statsmakterna beslutar om. Fokus för energiforsknings- programmet har därmed kontinuerligt skiftats med hänsyn till hur energipolitiken utvecklats. Ursprungligen rullade energiforskningsprogrammet i treårs- perioder. kom EFUD-frågorna att hante- ras inom ramen för mer allmänna energipolitiska överenskom- melser. Bland annat mot denna bakgrund har programperioderna sträckts ut i tiden – t.ex. omfattar det nu gällande lång- siktiga energipolitiska program en sjuårsperiod. Satsningarnas inriktning har i viss mån förändrats över tiden. Slutet av var något av en pionjärtid, då man satsade brett och prövande, i syfte att finna vilka tekniker och vägar som var mest framkomliga för svensk del. Det främsta syftet var att minska oljeberoendet genom konvertering från olja till andra energikällor och mer effektiv användning av energi. Förhoppningarna var att en stor satsning på forskning skulle vara ett bland flera sätt att få fram snabba lösningar på de akuta problemen. 13Avsnittet bygger främst på slutbetänkande (SOU 1995:139) och dess underlagsbilaga 32, kring energiforskning, (SOU 1995:140), Haegermark (2001), samt i verkligheten (ER 6:2003). gjorde Asea, nuvarande ABB, banbrytande insatser inom elgenerering . Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD har insikten successivt ökat om att forsk- ning dels tar tid, dels bara är en av många faktorer som behöver fungera för att förändra ett energisystem radikalt.15 har också viss avgränsning skett av energiforskningsprogrammet. Som sägs i föregående stycke startade det svenska energiforsk- ningsprogrammet brett och nästan alla tänkbara möjligheter inrymdes i programmet. fick dock programmet en profil som skiljer sig från många andra länders genom att ha en koncentration mot förnybara energiformer och effektiv energianvändning. I andra länder, främst de stora industri- länderna, utgör teknik för fossila bränslen och kärnkraft (fission och fusion) betydande andelar av energiforskningsprogrammen (se kapitel 4). Det svenska EFUD-programmet har omfattat såväl forskning som utveckling och demonstration. Från slutet av 1980- talet tycks dock fokus i ökad grad ha lagts på tidigare skeden i innovationskedjan, med relativt sett ökade satsningar på långsiktig forskning vid universitet och högskolor. Under åtminstone det har det övergripande målet för energiforskningen varit relativt beständigt. Som över- gripande mål gäller att EFUD skall bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet för utveckling och om- ställning av energisystemet i enlighet med energipolitiska beslut . Energiforskningen skall bidra till att stabila förutsätt- ningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin. Energiforskningen skall också bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Östersjö- regionen.16 I tillämpliga delar överensstämmer det med hur målet var for- mulerat . De statliga anslagen till energirelaterad forskning, utveckling och demonstration ökade successivt av program- met. En topp nåddes , bl.a. till följd av om- fattande insatser för demonstration av ny teknik. Därefter minska- de anslagen och . Genom långsiktiga energipolitiska program skedde dock 15Som kommer att framgå av avsnitt 9.2 menar utredningen dock att det energi- politiska beslut fästes alltför stor tilltro till EFUD:s möjligheter att fungera som motor för omställningen av energisystemet. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD en förstärkning av insatserna. Utvecklingen illustreras i figur 2.7 nedan. Anslag till energiforskningsprogrammet 1975 2002 (treårsperioder), löpande penningvärde respektive pen- ningvärde (mkr) 1975/78 1978/81 1981/84 1984/87 1987/90 Löpande priser exkl fusion I figur 2.8 nedan visas hur de statliga anslagen fördelat sig mellan programmets stora delar, dvs. energihushållning, förnybar energi, elkraftteknik och energilagring och basteknik. I begreppet basteknik ingår bl.a. teknik för förbränning och för- gasning, gasturbiner, bränsleceller samt material- och strömnings- teknik för energiområdet. Som kommentar till figur 2.8 kan också sägas att störst andel av anslagen till FoU om förnybar energi har gått till bioenergi, följt av vind och solvärme. Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Fördelning av statliga EFUD-anslag mellan olika om- råden (mkr) Kärnteknisk forskning ligger utanför energiforskningsprogrammet. Trots det ingår viss sådan forskning i figur 2.8, av, som Energi- myndigheten anger i källan till figuren, statistiska skäl. Det bör dock noteras att staten således finansierar viss kärnteknisk/kärn- kraftsrelaterad forskning. Till exempel stödjer fusionsrelaterad forskning inom fysik- och teknikområdet med ca inom sitt vanliga forskningsanslag. Till detta kom- mer även EU-bidrag inom fusionsområdet. Vidare finansierar () forskning om strålning och strål- skydd för att få underlag för sin myndighetsutövning och för att upprätthålla den svenska kompetensen inom relevanta områden. uppgick SSI:s totala projektkostnader till . Även () finansierar forsknings- verksamhet som skall ge underlag för verkets tillsyns- och gransk- ningsverksamhet, bidra till att bibehålla och utveckla svensk kärn- säkerhetskompetens samt bidra till säkerhetsarbetet i svensk kärn- Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD uppgick SKI:s kostnader för kärn- säkerhetsforskning till ca . Via delägarskap i () kan staten också indirekt sägas bidra till SKB:s forskning kring främst hantering och slutför- av radioaktivt avfall. uppgick SKB:s forsknings- kostnader till ca . Figurerna ovan avser statens satsningar på EFUD. Utöver staten har framför allt kraft- och tillverkningsindustrierna varit stora finansiärer av energirelaterad forskning, utveckling och demonstration. Enligt uppskattningar som gjorts av IVA och Elforsk uppgick statens, kraftindustrins respektive tillverknings- industrins årliga satsningar på EFUD till vardera ca i början av 1990-talet.17 Med hänsyn till att öppnandet av elmark- naden för konkurrens medfört att många företag inom området dragit ned sina FoU-investeringar kan möjligen antas att närings- livets satsningar minskat något relativt statens. uppskattade att energi- forskningen vid svenska högskolor engagerade mellan 500 och 800 personer.18 Av dessa bedömdes vara forskarutbildade, vara doktorander och ut- göras av övrig teknisk personal. Därtill bedömdes färre än 100 per- soner vara engagerade i energiforskning vid industriforsknings- instituten. Enligt kunde antas att ca 35 av alla forskarutbildade inom energiteknikområdet var verksamma inom universitet, högskolor och institut. Mellan av de forskarutbildade inom energiteknikområdet var således verksamma i näringslivet, myndigheter, m.m. Med hänsyn till att anslagen till EFUD ökat genom långsiktiga energipoli- tiska program bör kunna antas att såväl antalet personer engagerade i energiforskning vid svenska högskolor som antalet forskar- utbildade med anställning utanför universitet, högskolor och insti- tut är något högre än vid tiden för . I sammanhanget bör påpekas att statligt stödd forskning om energi bedrivs även inom andra statliga program än energiforsk- ningsprogrammet. Vissa områden som legat inom detta program har också förts över till andra program. Det finns också akademisk naturvetenskaplig och teknisk grundforskning med energianknyt- ning som bedrivs med andra anslag än energiforskningsprogram- 17Haegermark (2001). 18Uppgifterna hämtade ur energiteknik (R 1996:22). Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och svensk EFUD Även de forskningsstiftelser som tillkom med medel från de tidigare löntagarfonderna har drivit program av energikaraktär. har haft program om elkrafttekniska material och supraledning, och initie- rade även Forskarskolan Energisystem som sedan övertagits av . Den miljöstrategiska forskningsstiftelsen har drivit flera program i samarbete med Energimyndig- heten, vilka även har finansierats inom energiforskningsprogram- met. Inom energiforskningen har internationellt samarbete alltid före- kommit, t.ex. via det inrättade IEA och 1985 inrättat nordiskt energiforskningsprogram. Genom att blev medlem i den europeiska gemenskapen fick det internationella sam- arbetet ökad betydelse. De internationella samarbetena beskrivs mer i detalj i kapitel 4. Vad beträffar resultaten av energiforskningsprogrammet finns skäl att i det här sammanhanget referera vad som sades av . Kommissionen gick igenom utvärderingar som gjorts av energiforskningsprogrammet och redovisade mot bak- grund av dessa bl.a. följande slutsatser kring vilka resultat av pro- grammet som kunde avläsas : Energiforskningsprogrammet har sedan starten lett till en ökad kunskap och kompetens inom energiområdet. Exempelvis har för- nybar energi och ny miljövänlig teknik för förbränning utvecklats och kommit till användning. Utveckling av ny elproduktionsteknik t.ex. från biobränslen, vind och sol pågår. Energieffektiv teknik, bl.a. pro- cessoptimering, har kommit till användning inom den tyngre energi- krävande processindustrin och bebyggelsesektorn. Vidare har kunskap och kompetens byggts upp, främst inom universitet och högskola, när det gäller teknik som kan få en praktisk eller kommersiell tillämpning under de kommande decennierna. finns också en ökad kunskap om trögheten i en omställningsprocess och de hinder som fördröjer introduktionen av ny teknik. Energiforskningsprogrammet har alltså bidragit till en betydande kompetensuppbyggnad inom skilda energirelaterade områden. Pro- grammet har däremot inte i avgörande grad bidragit till de föränd- ringar av energisystemet som skett under och på kort sikt kan inte heller sådana direkta effekter förväntas.