sou · GRB3124d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om en sådan fråga uppkommer i anmälningsärendet, bör anmälare och sakägare i första hand försöka lösa den genom en överenskommelse utom rätta. Om ett yrkande om ersättning för skada framställs i anmälnings- ärendet, kommer få hänvisa verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd till verksamheten. En annan möjlighet är att Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter SOU 2003:124 verksamhetsutövaren frivilligt söker tillstånd till verksamheten redan från början. Vi bedömer att införandet av en anmälningsplikt kommer att ha en liten påverkan på sakägarnas ställning. De vattenverksamheter som föreslås bli anmälningspliktiga är av liten omfattning. Det handlar om verksamheter som i de flesta fall inte har någon påverkan av betydelse på närliggande fastigheter. Det kommer dock att förekomma anmälningar av verksamheter som har en mera betydande påverkan på sakägares intressen. Verksamhetsutövaren skall i anmälan ange om verksamheten har någon inverkan på närliggande fastigheter. skall undersöka frågan och vid tveksamheter kräva kompletterande upplysningar från anmälaren. skall ge eventuella sakägare möjlighet att yttra sig över anmälan. En sakägare kan då framföra sina synpunkter på verksamhetens inverkan på närliggande fastigheter och begära villkor om skadeförebyggande åtgärder. Sakägaren kommer även kunna yrka ersättning för skada som verksamheten orsakar. Sakägaren kommer att kunna överklaga beslut och kräva att kompletterande villkor föreskrivs för verksamheten. I ett begränsat antal fall kan anmälningsplikten leda till en försvagad ställning för sakägare jämfört med beroende på minskad rätt till ersättning för rättegångskostnader. Sakägare kommer nämligen inte att ha rätt till ersättning för eventuella kostnader som upp- kommer i anmälningsärendet. Den granskning vi har gjort av avgöranden om tillstånd till vattenverksamhet, se avsnitt 3.6.1, visar att sakägare i några fall kommer att gå miste om den ersättning för rättegångskostnader som beslutats om i tillståndsmålen. I de fall som varit aktuella har frågor om ersättning för skada eller intrång inte omfattats av prövningen. När ett yrkande om ersättning för skada föranleder att föreskriva krav på tillstånd till en anmäld verksamhet, kommer rätten för sakägare att få ersättning för sina kostnader i ett efterföljande tillståndsmål att vara densamma som i andra sådana mål. Det finns också en risk att i något fall underskattar den inverkan en verksamhet kan ha på närliggande fastigheter, vilket kan leda till att eventuella skador på dessa inte uppmärk- sammas. kommer inte ha möjlighet att besluta om frågor som rör hantering av oförutsedda skador, vilket är vanligt i mål om tillstånd till vattenverksamhet. Om skador senare upp- kommer på grund av verksamheten, och verksamhetsutövaren inte Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter är beredd att utge någon ersättning till sakägaren, får sakägaren ansöka om stämning med yrkande om ersättning för skadan. Sammantaget kommer de anmälningspliktiga verksamheterna i regel inte medföra någon skada av betydelse på närliggande fastigheter. Om så emellertid skulle bli fallet kommer en sakägare att ha mycket goda möjligheter att i anmälningsärendet lämna synpunkter på verksam- heten och vilka åtgärder som bör vidtas för att begränsa dess påverkan på omgivningen. Om det i en anmälan inte uppmärk- sammas att verksamheten kan orsaka skada på en närliggande fastighet, kommer sakägaren kunna yrka ersättning för skadan. skall i sådana fall föreskriva att tillstånd krävs för verksamheten. Sakägarens intressen kommer då att tillvaratas fullt ut. För att hålla nere kostnaderna bör det inte finnas något krav på att kungöra en anmälan om vattenverksamhet i ortstidning. Allmän- hetens möjligheter till insyn och inflytande blir därför begränsade, på samma sätt som gäller vid prövning av en anmälan om miljö- farlig verksamhet. Vi anser att det bör kunna godtas med hänsyn till den begränsade påverkan som verksamheterna normalt kommer att ha på miljön. Det bör i första hand vara uppgift att bevaka de allmänna intressen som kan beröras av verksamheten. Den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet bör dock alltid underrättas om de anmälningar om vattenverksamhet som görs till . Det kan också bli aktuellt att höra kommunala eller statliga myndigheter när det gäller allmänna intressen som de har att bevaka. Om verksamheten antas ha en mera betydande påverkan på allmänna intressen kommer kunna föreskriva krav på tillstånd. Det skulle exempelvis kunna ske när en vattenverksamhet som ligger nära gränsen till tillståndsplikt skall bedrivas i ett område som är av riksintresse för naturvården eller friluftslivet. Vid en efterföljande tillståndsprövning av en sådan verksamhet skulle allmänheten ha de möjligheter till insyn och inflytande som följer av det förfarandet. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter En anmälningsplikt får konsekvenser för och miljöorganisationers talerätt. Enligt praxis får inte överklaga ärenden som rör tillsyn. Ideella föreningars klagorätt är enligt 16 kap. 13 § första stycket inskränkt till domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken. Föreningarna får alltså inte överklaga tillsynsbeslut. Med oförändrade regler skulle en anmälningsplikt för vattenverksamheter innebära att Naturvårds- verket och miljöorganisationer kan överklaga beslut i ärenden som rör verksamheter som varit tillståndspliktiga. Kommittén har enligt de ursprungliga direktiven i uppdrag att utreda frågan om miljöorganisationernas talerätt. Kommittén skall redovisa erfarenheterna av den vidgade talerätten enligt 16 kap. och hur denna rätt har utnyttjats eller på annat sätt berört organisationerna när det gäller tillståndsbeslut som har meddelats på central, regional eller nivå. Den fråga som skulle kunna övervägas är om och miljöorganisationer bör få rätt att överklaga vissa tillsynsbeslut enligt balken, här aktualiserat genom beslut som rör anmälnings- pliktiga verksamheter. En sådan utvidgning av talerätten fordrar särskilda överväganden. Frågan får tas upp i ett senare skede av utredningen, och då i anslutning till den fortsatta utredningen om organisationen för prövning av verksamheter enligt balken. De negativa konsekvenserna för och miljö- organisationer bedöms vara begränsade, eftersom de anmälda verksamheterna i flertalet fall kommer att ha en marginell påverkan på allmänna intressen. Vår genomgång av domar om tillstånd till vattenverksamhet, se avsnitt 3.6.1, visar också att miljöorganisa- tionerna och endast i få fall varit aktiva vid prövningen av de verksamheter som berörs av en anmälningsplikt. Om påverkan på allmänna intressen skulle vara mera betydande i något ärende bör noga överväga möjligheten att höra de myndigheter eller organisationer som kan ha ett särskilt intresse i saken. Med hänsyn till detta anser vi att den nu beskrivna problematiken inte bör hindra införandet av en anmälningsplikt för vissa vattenverksamheter. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter En särskild fråga är hur bör hantera frågor om skydd för fisket i anmälningsärenden. I 11 kap. 8 § anges att den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vatten- område. Om en anmälningsplikt införs, kommer med stöd av denna bestämmelse kunna kräva åtgärder till skydd för fisket i de förelägganden som kan bli resultatet av ett anmälningsärende. Regler om att särskilda fiskeavgifter får bestämmas i stället för att det meddelas villkor enligt 11 kap. 8 § finns i 6 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Krav på sådana fiskeavgifter kan enligt ordalydelsen i den senare bestämmelsen enbart riktas till tillståndshavaren. Bestämmelsen blir alltså inte tillämplig i anmälningsärenden. Det skulle kunna övervägas att utvidga bestämmelsen till att även gälla för anmälningspliktig vattenverksamhet. Vi bedömer dock att det inte är meningsfullt, eftersom de fiskeavgifter som skulle kunna bli aktuella för de föreslagna anmälningspliktiga verksamheterna i praktiken skulle bli mycket låga. Bestämmelser om vilka verksamheter eller åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning finns i 6 kap. . Flera andra lagar och förordningar innehåller också regler om krav på upprättande av någon form av miljökonsekvensbeskrivning. En miljökonsekvens- beskrivning behövs bland annat i en ansökan om tillstånd att anlägga, driva eller ändra verksamheter enligt 9, 11 eller 12 kap. eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i dessa kapitel. I 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att en anmälan om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 6 § balken skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskriv- ningar som behövs för att tillsynsmyndigheten skall kunna bedöma den miljöfarliga verksamheten eller åtgärdens art, omfattning och Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter En anmälan skall även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . Motsvarande krav bör gälla för anmälnings- pliktiga vattenverksamheter. Kraven i detta avseende kommer alltså vara mindre långtgående än för tillståndspliktiga verksamheter. Det är också huvudsyftet med anmälningsplikten, nämligen att göra prövningen av mindre vattenverksamheter enklare, snabbare och mindre kostsam. En tillståndspliktig vattenverksamhet som prövas enligt 11 kap. prövas enligt reglerna om strandskydd i 7 kap. Normalt krävs därför inte en separat ansökan om dispens från strand- skyddet. Annorlunda förhåller det sig med anmälningspliktiga verksamheter. Hanteringen av en anmälan om miljöfarlig verksam- het innebär inte en prövning enligt reglerna om strand- skydd. Frågan om dispens från reglerna om strandskydd skulle inte komma att prövas automatiskt genom att en anmälan om vattenverksamhet gavs in till . Det skulle inte sällan behövas en separat ansökan om dispens från strandskyddet. Risken är därför att två förfaranden – anmälan respektive ansökan om dispens – ersätter det samlade tillståndsförfarandet i miljödomstol. Skulle det i de fall som en ansökan om dispens från strand- skyddet ges in vara möjligt att handlägga denna med anmälan om vattenverksamhet? Frågor om dispens från strand- skyddet prövas antingen av eller av kommunen i de många fall som har delegerat behörigheten dit. Det är framför allt den senare situationen som kan vara problematisk såvitt gäller gemensam handläggning. Det som kan övervägas är att ha en möjlighet för att i samband med handlägg- ningen av anmälan om vattenverksamhet handlägga även ett kommunalt ärende om dispens från strandskyddet. Regler om sammanläggning av mål och ärenden enligt miljö- balken finns i 21 kap. 3 §. Bestämmelsen innebär att även om rätte- gångsbalkens bestämmelser inte ger förutsättningar för samman- läggning får mål eller ärende enligt balken handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verk- samhet eller verksamheter som har samband med varandra. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter grafen anger vidare att om en miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en för- valtningsmyndighet eller kommun. Enligt bestämmelsens andra stycke får en miljödomstol vid handläggningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun. Reglerna i 21 kap. 3 § gäller vid handläggning i miljödomstol. Enligt 19 kap. 3 § gäller vad som sägs i 21 kap. 3 § även för en läns- styrelse om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun. Av lagtexten framgår att det skall vara samma sökande i målen eller ärendena. Den som ger in en anmälan om en viss typ av verksamhet torde inte vara att anse som en sökande. Det begreppet avser bland annat den som ansöker om tillstånd till en verksamhet. Bestämmel- serna i 19 kap. 3 § och 21 kap. 3 § första stycket ger därför inte stöd för att lägga samman en länsstyrelses anmälningsärende rörande vattenverksamhet med ett kommunalt ärende om dispens från strand- skyddet. Det finns enligt vår mening goda skäl att kunna lägga samman ett anmälningsärende om vattenverksamhet vid länsstyrelse med ett kommunalt ärende om strandskyddsdispens. Det kan uppnås genom ett tillägg i 19 kap. 3 § enligt vilket bestämmelserna i 21 kap. 3 § får tillämpas även när ärende avser en vattenverksamhet för vilken anmälningsplikt föreskrivits med stöd av 11 kap. 11 a § första stycket. Vi föreslår att en sådan bestämmelse införs i 19 kap. 3 §. En alternativ lösning är att låta anmälningsärendet omfatta frågan om dispens från strandskyddet, i likhet med vad som enligt 7 kap. 17 § första stycket 2 gäller för bland annat verksamheter till vilka tillstånd har lämnats. Den lösningen kan ifrågasättas med hänsyn till att det beslut som ett anmälningsärende resulterar i inte har rättskraft. Beslutet kan i många fall innebära att anmälan om verksamhet inte föranleder någon åtgärd från tillsynsmyndighetens sida. Ett sådant beslut kan knappast anses innebära att har fattat ett överklagbart beslut i frågan om dispens från strand- skyddet. Det skulle med andra ord alltid krävas ett formellt beslut av i dispensfrågan. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter För att få bedriva vattenverksamhet krävs att verksamhetsutövaren har rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas. Kravet på rådighet gäller för all slags vattenverksamhet, även exempelvis markavvattningar som prövas av . bör inte pröva en fråga om rådighet över vatten i ett anmälningsärende. Det hänger samman med att beslut i ett anmälningsärende, till skillnad mot ett tillstånd till vatten- verksamhet, inte har rättskraft enligt reglerna i 24 kap. . Om en invändning om bristande rådighet görs får den prövas i annat sammanhang. kan dock i sitt beslut med anledning av en anmälan behöva påpeka att det krävs rådighet över vattnet inom det område där verksamheten skall bedrivas. beslut i ärenden om anmälan om vattenverksamhet kommer att vara överklagbart enligt 19 kap. 1 § tredje stycket . Även ett beslut om att den anmälda verksamheten inte föranleder någon åtgärd kan vara överklagbart. Behörig att pröva överklagandet kommer att vara miljödomstolen enligt 20 kap. 2 § andra stycket. Miljödomstolens beslut kommer att kunna över- klagas till , där prövningstillstånd kommer att krävas enligt 23 kap. 1 § andra stycket. Vem som har rätt att överklaga beslut styrs av bestämmelserna i 16 kap. 12 §. Frågan om miljöorganisationers klagorätt behandlas i avsnitt 3.4.1. 3.4.7Rättskraft och frivillig ansökan om tillstånd Ett tillstånd till vattenverksamhet ger en långtgående trygghet för verksamhetsutövaren. Han eller hon riskerar inte att tillsyns- myndigheten ställer ytterligare krav i sådana frågor som redan har reglerats genom tillståndet. Allmänheten och sakägarna är bundna av domen eller beslutet. Det är bara under speciella förhållanden som ett tillstånd får återkallas eller omprövas. För redan tillståndsprövade vattenverksamheter kommer även i fortsättningen att gälla den rättskraft som följer av tillståndet enligt bestämmelser i 24 kap. För de vattenverksamheter som Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter anmäls till och som följaktligen inte blir föremål för en tillståndsprövning, kommer samma rättskraft inte att gälla. De eventuella förelägganden som blir resultatet av anmälningsförfarandet omfattas inte av rättskraften enligt . Samma sak har gällt för anmälda miljöfarliga verksamheter. Om verksamhetsutövaren av någon anledning ändå vill ha till- stånd till verksamheten, till exempel för att känna sig trygg mot myndigheters och sakägares krav på verksamheten, finns det en möjlighet enligt 11 kap. 9 § andra stycket att frivilligt ansöka om tillstånd. Ett tillstånd till sådan verksamhet får samma rättsverkningar som ett vanligt tillstånd till vattenverksamhet. 3.5Förslag till anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Vi föreslår mot bakgrund av vad som anförts i de föregående avsnitten att det införs en anmälningsplikt för vissa mindre vatten- verksamheter. Förslaget innebär sammanfattningsvis följande. Reglerna om anmälningsplikt bör anpassas till det befintliga prövningssystemet. Huvudregeln bör även i fortsättningen vara att det krävs tillstånd för vattenverksamhet. Fler verksamheter bör dock undantas och i stället hanteras genom en anmälan till läns- styrelsen. Vattenverksamheter som även i fortsättningen kommer att fordra tillstånd kommer att hanteras enligt samma regler som . För att reglerna om anmälningsplikt skall bli tydliga och enkla att tillämpa bör de anmälningspliktiga verksamheterna räknas upp i en lista. Om en verksamhet inte finns med i listan är huvudregeln att tillstånd krävs. Verksamheten kan också falla helt utanför tillstånds- och anmälningsplikten, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Regeringen bör bemyndigas att föreskriva att vissa vattenverksam- heter inte får bedrivas innan en anmälan har gjorts. Om det visar sig att listan behöver ändras eller kompletteras, kan det ske på ett enklare sätt om reglerna finns i en förordning än om reglerna tas in i balken. Ett förslag till en lista över anmälningspliktiga vatten- verksamheter finns i bilaga 11. Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter Det behövs regler för de fall där hänsynen till enskilda eller allmänna intressen gör det olämpligt att hantera en verksamhet i ett anmälningsärende. skall i enskilda fall kunna före- skriva tillståndsplikt för en verksamhet trots att den i och för sig omfattas av anmälningsplikt. bör i första hand under- söka om en fråga om ersättning för skada kan lösas genom en överenskommelse utom rätta. Om emellertid en sakägare framställer ett yrkande om ersättning för skada eller intrång, bör det krävas till- stånd till verksamheten. Det bör gälla även i de mycket få fall som det framställs ett yrkande om särskild tvångsrätt. Reglerna bör alltså vara likartade med vad som gäller vid hand- läggning av ärenden om tillstånd till markavvattning (7 kap. 19 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). Vi föreslår att dessa obligatoriska regler kompletteras med en möjlighet för att i enskilda fall föreskriva att tillstånd krävs för en verksamhet om den kan medföra betydande påverkan på allmänna intressen. Det behövs regler för hur skall hantera en anmälan om vattenverksamhet. Regler av det slaget finns redan för bland annat anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter och för vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka naturmiljön och som därför skall anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 §. Anmälningsförfarandet bör vara sådant att kraven på anmälan och handläggning kan anpassas till den enskilda verk- samhetens omfattning och inverkan på omgivningen. Vi bedömer det lämpligt att anknyta till de regler som gäller för anmälnings- pliktig miljöfarlig verksamhet. Det innebär bland annat följande. En anmälan skall vara skriftlig och innehålla det underlag som behövs för att kunna bedöma verksamhetens art, omfattning och miljöeffekter. Den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall underrättas om anmälan. Myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken skall ges tillfälle att yttra sig över anmälan. När ärendet är tillräckligt utrett skall den myndighet som handlägger ärendet meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt om det behövs, eller föreskriva att tillstånd krävs. Om sådana åtgärder inte beslutas skall underrätta verksam- Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter hetsutövaren att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndig- hetens sida. Det bör finnas en regel om att verksamheten skall anmälas senast den påbörjas. En sådan bestämmelse innebär att verksamhetsutövaren får ett tydligt besked om vad som gäller innan verksamheten får påbörjas. Det bör vara möjligt för att förkorta eller förlänga tidsfristen. bör då fatta ett formellt beslut och underrätta verksamhetsutövaren om den ändrade tidsfristen. En förlängd tidsfrist kan behöva kombineras med ett beslut om förbud mot att tills vidare påbörja verksamheten. Reglerna för anmälningspliktig vattenverksamhet bör i ett avse- ende vara mer utförliga än vad som gäller för miljöfarlig verksam- het. Det gäller bedömningen av om en vattenverksamhet påverkar förhållandena på närliggande fastigheter och av det skälet bör prövas i ett tillståndsförfarande vid miljödomstol. En anmälan bör innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma i vilken utsträck- ning verksamheten kan komma att beröra annan än verksamhets- utövarens fastighet. Det bör normalt finnas en ritning eller annat underlag som beskriver verksamheten samt en karta som visar var verksamheten skall utföras och hur den förhåller sig till närliggande fastigheter. skall utifrån uppgifterna i anmälan bedöma hur verksamheten inverkar på närliggande fastigheter och om det finns sakägare som skall höras med anledning av anmälan. För många av de anmälningspliktiga verksamheterna kommer påverkan på närliggande fastigheter att vara marginell och det bör då vara enkelt att uppfylla kravet på innehållet i en anmälan. Vi föreslår att det införs en övergångsbestämmelse enligt vilken äldre bestämmelser fortfarande tillämpas i mål och ärenden som inletts före ikraftträdandet. Bestämmelsen gäller även mål och ärenden om vattenverksamhet som inletts vid miljödomstol eller länsstyrelse. De nya bestämmelserna om anmälningsplikt bör alltså bara tillämpas på ärenden som inleds från ikraftträdandet. Ett mål om tillstånd till vattenverksamhet som har inletts före de nya bestämmelsernas ikraftträdande skall fortsätta att handläggas som ett mål om tillstånd, även om verksamheten kan omfattas av de nya reglerna om anmälningsplikt. Om verksamhetsutövaren bedömer det lämpligt kan ansökan om tillstånd återkallas och en Anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter anmälan om verksamheten i stället ges in till . För ett ärende som hanteras hos länsstyrelserna genom exempelvis en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § innebär övergångsbestämmelsen att ärendena kan fortsätta att hanteras som . 3.6.1Konsekvenser för miljödomstolar och länsstyrelser Förslaget innebär en viss minskning av antalet mål hos miljödom- stolarna. Vi har gått igenom alla avgöranden från de fem miljö- domstolarna som rör tillstånd till vattenverksamhet –. En jämförelse med den lista över anmälningspliktiga verksamheter som finns i bilaga 11 visar följande. Av 120 mål skulle minst 35 komma att omfattas av anmälningsplikt. Dessa skulle alltså bli anmälningspliktiga och flyttas till länsstyrel- sen. Av dessa avser cirka 5 mål verksamheter som skulle komma att omfattas av anmälningsplikt men som på grund av påverkan på en- skilda intressen skulle kunna bli föremål för föreläg- gande om tillståndsplikt. Verksamhetens påverkan på enskilda intres- sen bör dock i flera av dessa fall kunna hanteras med ett fortsatt anmälningsförfarande genom överenskommelser utom rätta. Anmälningsplikten kommer även att påverka länsstyrelsernas hantering av mindre vattenverksamheter. Den viktigaste konse- kvensen är att ett enhetligt och för de mindre vattenverksamheterna väl anpassat prövningssystem införs för ett ganska stort antal ärenden som redan nu hanteras hos .