sou · GRB3113 · 2004-01-01 00:00:00 — a. frågor såsom utformningen av specifika krav på elleverantören och av eventuella sanktionssystem mot nätföretag som inte följer ellagens föreskrifter om leverantörsbyten. I samma proposition berörde regeringen även frågan om behovet av offentlig upphandling av anvisad elleverantör. Det finns ingen skyldighet för nätkoncessionshavaren att teckna kontrakt med de elleverantörer som erbjuder kunderna lägsta möjliga pris eller andra speciella villkor. Om nätkoncessionshavaren har en närstående elleverantör går i praktiken tjänsten som anvisad elleverantör ofta till denne. Ett sätt att stärka konsumentens ställning i denna situation är att kräva att tjänsten som anvisad elleverantör upphandlas i konkurrens. Regeringen pekade dock på att ett flertal frågor behöver lösas för att ett system med krav på konkurrensupphandling av anvisad elleverantör skall fungera. I propositionen föreslogs också vissa förändringar i ellagen som bl.a. var baserade på förslag i slutbetänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73) och som rörde tariffsättning på regionledningar, anvisning av balansansvarig och anvisning av elleverantör samt icke koncessionspliktiga nät. Uppdraget och dess genomförande I nämnda proposition presenterade regeringen vidare sin bedömning att gällande bestämmelse om att de småskaliga elproducenterna endast skall betala för den del av nättariffen som motsvarar årlig kostnad för mätning och rapportering får vissa effekter som inte är önskvärda och att den därför bör tas bort eller ändras. Det saknades dock ett tillräckligt väl underbyggt underlag för att bedöma vilka konsekvenser det kan få för den småskaliga elproduktionen. Det har också påtalats från flera remissinstanser att man i detta sammanhang måste beakta och se över övriga bestämmelser för dessa elproducenter. Flera av de ovan nämnda frågorna, om vilka regeringen redovisade sina bedömningar i prop. 2001/02:143, ingår i vårt uppdrag. Våra överväganden i dessa frågor skall vi dock redovisa först i utredningens slutbetänkande, som skall överlämnas . trädde flera nya bestämmelser som avser el från förnybara energikällor i kraft. Lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft och lagen (2003:437) om urprungsgarantier avseende förnybar el . antogs det s.k. inre marknadspaketet behandling i och rådet. Paketet syftar till att skapa likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor inom el- och naturgassektorn och består av två direktiv och en förordning. Direktiven är avsedda att vara genomförda i nationell lagstiftning . Förordningen trädde i kraft men skall tillämpas . I och med att de nya direktiven träder i kraft så upphör nu gällande elmarknads- och naturgasdirektiv att gälla. Ett av direktiven samt förordningen gäller elmarknaden.2 Sammantaget kommer tillämpningen av dessa regelverk att kräva större anpassningar av den nu gällande svenska lagstiftningen än vad som var fallet när det gällande s.k. elmarknadsdirektivet skulle genomföras. Det nya elmarknadsdirektivet innehåller dels kvantitativa ändringar, som en ökad marknadsöppning, dels kvalitativa ändringar om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för transmission och distribution, krav på särredovisning, regler för 2 och rådets direktiv /54/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /92/EG (EUT L 176, , s 37) resp. och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel (EUT L 176, , s 1.) Uppdraget och dess genomförande nättillträde samt inrättande av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättning. Därutöver innehåller direktivet vissa nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, märkning av el, försörjningstrygghet, upphandling av ny kapacitet och av el för att täcka nätförluster, rapportering samt handel med tredje land. Förordningen om gränsöverskridande handel med el innehåller övergripande bestämmelser om kompensation för gränsöverskridande flöden, harmonisering av nationella nättariffer, hantering av överföringsbegränsningar och sanktionssystem. Dessa övergripande bestämmelser kompletteras med riktlinjer. Direktivet och förordningen innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. och rådet antog 1998 det s.k. naturgas- marknadsdirektivet.3 I direktivet finns gemensamma regler för bl.a. överföring, distribution, leverans och lagring av naturgas. Vidare finns där regler för naturgassektorns organisation och funktion och för tillträde till marknaden samt för drift av systemen. Där fastställs regler för särredovisning samt insyn och öppenhet i bokföringen. Vidare finns där regler för tillträde till marknaden, graden av marknadsöppning samt ett antal undantagsregler. Förutom dessa huvudsakliga bestämmelser innehåller direktivet ett omfattande och detaljerat regelverk. Den svenska naturgasmarknaden är liten. När naturgas- marknadsdirektivet skulle genomföras i svensk lagstiftning fanns i ingen särskild lagstiftning som reglerade handel med och transport av naturgas. Den som avsåg att uppföra en anläggning för att använda naturgas hade att ta hänsyn till flera lagar vars bestämmelser inte avsåg enbart anläggningar för användning av naturgas (t.ex. bestämmelser i bl.a. , väglagen och kulturminneslagen). Särskilda bestämmelser för framdragande och begagnande av rörledningar för flytande och gasformiga energibärare, bl.a. naturgas, fanns i lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörledningslagen). Rörledningslagen innehöll främst bestämmelser om koncession för att dra fram eller använda 3 och rådets direktiv /30/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas (EGT L 204, 21.7.1998, s. 1). Uppdraget och dess genomförande rörledningar för transport av naturgas. Lagen reglerade däremot inte handel med och distribution av naturgas. Det framgick endast av lagen att koncessionshavaren är skyldig att mot ersättning ombesörja transport genom ledningen åt annan, om det kan ske utan väsentligt förfång för koncessionshavaren. Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor innehåller bestämmelser om hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Syftet med lagen är att dels hindra att varorna orsakar brand eller explosion som inte är avsedd, dels att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hanteringen av sådana varor (1 §). Sprängämnesinspektionen4 har, med stöd av 41 § förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor, bemyndigats att meddela föreskrifter enligt 6–11 §§ lagen om brandfarliga och explosiva varor samt att besluta om förbud enligt 12 § samma lag. Inspektionen har bl.a. utfärdat naturgasföreskrifter och allmänna råd till föreskrifterna (SÄIFS 1996:8). Föreskrifterna gäller utformning, anläggande och drift av ledningssystem för naturgas i gasfas överstigande 4 bar övertryck (kapitel 1). Värme- och gasmarknadsutredningen fick i uppgift att lämna ett förslag till naturgaslagstiftning som tillgodosåg det nya direktivets krav. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande Handel med gas i konkurrens (SOU 1999:115). Utredningen föreslog en ny lagstiftning på naturgasområdet, eftersom naturgasmarknadsdirektivet var betydligt mer långtgående och omfattande än den då gällande svenska lagstiftningen. Den föreslagna lagstiftningen hade alltså ett vidare syfte än rörledningslagen och bedömdes därför ändamålsenligt att samla alla de bestämmelser som behövdes för att genomföra gasmarknadsdirektivet i en ny lag med namnet naturgaslag. Den föreslagna nya naturgaslagen utarbetades med ellagen (1997:857) och rörledningslagen (1978:160) som förebilder, och reglerar i huvudsak verksamheter avseende koncession, ledningsägarens skyldigheter, särredovisning och tillsyn. Regeringens förslag till ny naturgaslag baserades på Värme- och gasmarknadsutredningens betänkande. I ett fall frångick dock regeringen utredningens förslag. I betänkandet föreslogs att slutförbrukare som förbrukar mer än 4 upphörde som självständig myndighet , och uppgick då i . Uppdraget och dess genomförande naturgas och förbrukningsställe skulle anges som berättigade kunder. Regeringen föreslog i stället, med hänvisning bl.a. till gällande långsiktiga leveransavtal, att endast förbrukare som enligt ingångna inköpsavtal kommer att förbruka mer än naturgas på minst ett förbrukningsställe skall anges som berättigade kunder. En senare fortsatt öppning av marknaden skulle föregås av analyser av marknadsöppningens effekter. följde regeringens förslag (prop. 1999/2000:72, bet. 1999/2000:NU12, rskr. 1999/2000:259). Regeringen återkom i denna fråga med ett förslag till om en sänkning av förbrukningsgränsen för berättigade kunder på minst ett förbrukningsställe fr.o.m. den 1 2003. biföll regeringens förslag (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317). Den tredje komponenten i det s.k. inre marknadspaketet är ett nytt naturgasmarknadsdirektiv.5 Liksom beträffande det nya elmarknadsdirektivet innebär det nya naturgasmarknadsdirektivet väsentliga anpassningar av den nu gällande svenska lagstiftningen. Det finns många likheter mellan elmarknads- och naturgasmarknadsdirektiven, men då den svenska lagstiftningen är mindre utvecklad på naturgasområdet än på elområdet krävs större anpassningar av naturgaslagstiftningen än ellagstiftningen. Liksom för elmarknadsdirektivet innehåller naturgas- marknadsdirektivet både kvantitativa ändringar, som en ökad marknadsöppning, dels kvalitativa ändringar om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för transmission och distribution, krav på särredovisning, regler för nättillträde samt inrättande av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättning. Därutöver innehåller direktivet regler som gäller allmännyttiga tjänster, skydd för kunder, försörjningstrygghet och rapportering. Direktivet innehåller, förutom de här angivna huvudpunkterna, ett omfattande och detaljerat regelverk. 5 och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG (EUT L 176, , s 57) Uppdraget och dess genomförande Den första etappen av vårt arbete gäller i huvudsak att utarbeta förslag till ny eller ändrad lagstiftning och regelverk i övrigt som föranleds av det s.k. inre marknadspaketet. Vi skall också föreslå hur de rapporteringar som krävs i direktiven skall genomföras. I tillägg skall vi även göra en förnyad prövning i frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Denna senare fråga aktualiseras även av de krav på åtskillnad som ställs i de nya direktiven. Vi skall enligt tilläggsdirektiv (2003:140, bilaga 2) redovisa våra överväganden och lämna förslag till lagstiftning beträffande den första etappen av uppdraget. I utredningens direktiv (dir. 2003:22, se bilaga 1) sammanfattas den första etappen i följande punkter: -följa det pågående arbetet inom EU med att utforma gemensamma regler för den inre marknaden för el och naturgas och lämna förslag till lagstiftning och regelverk i övrigt som krävs för att genomföra Europeiska gemenskapens reviderade el- och gasmarknadsdirektiv samt överväga och i förekommande fall lämna förslag till ändringar som föranleds av förordningen om gränsöverskridande handel med el, -föreslå hur de rapporteringar som krävs i direktiven skall genomföras, -göra en kompletterande analys av frågan om skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, skall vi redovisa våra överväganden och lämna förslag till lagstiftning i fråga om den andra etappen av våra uppdrag. Som en första etapp av utredningsuppdraget redovisar vi i detta delbetänkande vår analys av behov av förändringar i lagstiftningen till följd av det s.k. inre marknadspaketet. Vi har också analyserat frågan om en skärpning av kravet på åtskillnad mellan elnätsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet Uppdraget och dess genomförande Utgångspunkten för arbetet i denna första etapp har varit att utarbeta förslag till ändringar och tillägg i lagstiftning och övriga regelverk mot bakgrund av de erfarenheter från nu gällande regler som redovisats av dem inom utredningen som har praktisk erfarenhet av deras tillämpning. Utredningens sakkunniga och experter har bidragit till arbetet med en mångfald av erfarenheter och exempel från verksamheten i företag och myndigheter. Utredningen har också haft ett stort antal möten med och mottagit skrivelser från företrädare från el- och naturgasbranschen samt kundrepresentanter. Därvid har vi tagit del av deras synpunkter på nuvarande regleringar samt behovet av förändringar. har på uppdrag av utredningen gjort en analys av gemensamma ledningsfunktioner i energisektorn. Rapporten är bifogad som bilaga 6. Vi har också studerat ekonomiska redovisningar från mindre koncerner verksamma på elmarknaden samt samrått med (N 2003:03) vad gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Den finländska el- och naturgaslagstiftningen är i många avseenden lik den svenska, och särskilt är tillsynssystemen likartade i och . Vi har därför besökt och överlagt med motsvarighet till nätmyndigheten, , och det finländska Handels- och . I kapitel 2 redogör vi för elmarknadsdirektivets bestämmelser och föreslår i kapitel 3 de ändringar som behöver genomföras med anledning av direktivet. En analys av kravet på separat styrelse och verkställande direktör i elnäts- respektive elhandels- och elproduktionsverksamhet finns i kapitel 4. I kapitel 5 går vi igenom förordningen om gränsöverskridande handel med el och riktlinjerna till denna samt lämnar i kapitel 6 förslag till ändringar som föranleds av förordningen. Vår utvärdering av naturgasmarknadsdirektivet finns i kapitel 7. Förslag till ändringar med anledning av detta direktiv återfinns i kapitel 8. I kapitel 9 redogör vi för ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag. I kapitel 10 lämnar vi förslag på finansiering av det ökade resursbehov som förslagen medför. Slutligen, i kapitel 11, finns författningskommentaren. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphörande av direktiv /92/EG Direktivet innehåller dels kvantitativa ändringar, som en ökad marknadsöppning, dels kvalitativa ändringar om rättslig åtskillnad för systemoperatörer för överföring och distribution, krav på särredovisning, regler för nättillträde samt inrättandet av en självständig tillsynsmyndighet som i förväg godkänner åtminstone metoderna för tariffsättningen. Därutöver innehåller direktivet vissa nyheter som gäller allmännyttiga tjänster, angivande av elens ursprung, försörjningstrygghet, upphandling av ny kapacitet, regler för anskaffande av el för att täcka nätförluster, rapportering samt handel med tredje land. I direktivets ingress anges ett antal mål. Det huvudsakliga målet är att skapa en fullständigt fungerade inre marknad för el där rättvis konkurrens råder (punkten 31). Viktiga målsättningar blir därför rätten till tillträde till nät på icke-diskriminerande och transparenta grunder till ett skäligt pris (punkterna 5–7), att transporttjänsten och produktion och försäljning av el bedrivs i separata juridiska personer och att det råder åtskillnad mellan dessa verksamheter (punkten 8). Mer homogena villkor, samma grad av berättigande och en effektiv tillsyn som garanterar icke-diskriminerade tillträde till näten (punkterna 14 och 15) samt en harmonisering av tarifftillsynen mellan de olika medlemsstaternas tillsynsmyndigheter (punkten 18) är en förutsättning för en fungerade marknad. En grundläggande målsättning är också att alla elkunder fritt skall kunna byta elleverantör genom ett stegvis och rådets direktiv /54/EG öppnande av marknaden (punkten 20–21). Hushållskundernas och de små företagens rätt att få tillgång till el av bestämd kvalitet och till jämförbara priser samt en hög kvalitet på de samhällsomfattande tjänsterna är vidare viktiga målsättningar för genomförandet av den inre marknaden för el (punkterna 24 och 26). Direktivet är uppdelat i åtta kapitel och består av 32 artiklar och två bilagor. För att genomföra direktivet krävs ändringar i den svenska ellagstiftningen. Förslag om dessa ändringar behandlas i avsnitt 3. Kapitel I, Omfattning och definitioner innehåller två artiklar. Artikel 1 anger direktivets omfattning. Där sägs att det i direktivet fastställs gemensamma regler för produktion, överföring, distribution och leverans av el. Av artikeln framgår också att direktivet innehåller regler för elsektorns organisation och funktion, tillträde till marknaden, kriterier och förfaranden som skall tillämpas för anbud, för beviljandet av tillstånd och för driften av system. I ellagens (1997:857) första kapitel anges att lagen skall tillämpas på elektriska anläggningar och i vissa fall ge föreskrifter om handel med el. Direktivets omfattning överensstämmer med den svenska ellagens tillämpningsområde. Artikel 2 innehåller 31 definitioner. och rådets direktiv /54/EG Definitionerna överensstämmer i huvudsak med de definitioner som återfinns i ellagen. Kapitel II, Allmänna regler för organisationen av sektorn, omfattar tre artiklar nämligen artikel 3, 4 och 5. Artikel 3 innehåller nio punkter och reglerar skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och kundskydd. I första punkten anges att medlemsstaterna skall säkerställa att elföretag drivs enligt principerna i direktivet för att uppnå en konkurrensutsatt och hållbar elmarknad. Vidare anges att det inte får ske någon diskriminerande åtskillnad mellan dessa företag i fråga om rättigheter eller skyldigheter. De regler som följer av den svenska ellagen innebär att principerna i direktivet är uppfyllda. I artikelns andra punkt finns bestämmelser om allmännyttiga tjänster. Punkten ger medlemsstaterna möjlighet att ålägga företag inom elsektorn att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i det allmänna ekonomiska intresset. Sådana tjänster kan avse tillförlighet, inbegripet försörjningstrygghet, regelbundenhet i leveranserna, kvalitet och pris samt miljöskydd, inbegripet klimatskydd och energieffektivitet. Åligganden skall vara klart definierade, öppna, icke-diskriminerande och kontrollerbara. När det gäller försörjningstrygghet, styrning av energieffektivitet och energiefterfrågan för att uppfylla de miljömål som avses i denna punkt får medlemsstaten införa långtidsplanering, varvid hänsyn skall tas till att tredje part kan komma att ansöka om tillträde till systemet. En medlemsstat som ålägger ett företag en allmännyttig tjänst måste fullt ut beakta tillämpliga bestämmelser i om upprättande av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 86. och rådets direktiv /54/EG Begreppet allmännyttiga tjänster finns inte definierat i vare sig direktivet eller EG–fördraget. Det har också visat sig att det råder oenighet mellan medlemsstaterna hur begreppet skall definieras. Regeringens uppfattning om vad som är allmännyttiga tjänster i svensk lagstiftning utgår, enligt proposition 1997/98:158 om genomförande av och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m., från följande synsätt. Gemensamt för de ålagda tjänsterna inom elområdet är att kunderna skall garanteras vissa tjänster och viss kvalitet på dessa. I begreppet allmännyttig ligger att garantierna måste komma hela eller delar av kundkollektivet till del. Detta framgår också av att allmännyttiga tjänster bara får åläggas i det allmänna ekonomiska intresset. För att anses som en allmännyttig tjänst skall ett åläggande, enligt regeringens uppfattning, innebära ett åläggande att gentemot hela eller delar av kundkollektivet lämna en viss garanti som har positiv innebörd för kundkollektivet. Detta innebär att ålagda allmännyttiga tjänster kan medföra att ett företag tvingas avvika från ett kommersiellt riktigt beteende som i vissa fall kan innebära en konkurrensnackdel för företaget. Med den ovan redovisade definitionen av begreppet innehåller ellagen ett antal föreskrifter som är att anse som allmännyttiga tjänster. Det är i huvudsak nätföretag som är ålagda sådana tjänster. Nätföretagen är t.ex. ålagda att tillhandahålla små elproducenter vissa allmännyttiga tjänster. Föreskrifter om detta finns i 4 kap. 10 § ellagen. Som en liten elproducent anges den producent som kan leverera en effekt om högst . Sådana produktionsanläggningar är i allmänhet anslutna till ett lokalnät. Innebörden av föreskriften är att sådana producenter skall betala en reducerad nättariff på sätt som framgår av föreskriften. Samtliga föreskrifter i den svenska ellagen som är att anse som allmännyttiga tjänster är klart definierade öppna, icke- diskriminerande, kontrollerbara och står inte i strid med fördragets konkurrens- och rörlighetsregler varför den svenska lagstiftningen väl uppfyller direktivets krav i denna del. Punkten tre anger att medlemsstaterna skall se till att alla hushållskunder, och när medlemsstaten anser det lämpligt, små företag, det vill säga företag som har färre än 50 anställda och en årlig omsättning som inte överstiger , har rätt till och rådets direktiv /54/EG samhällsomfattande tjänster, det vill säga elleveranser av en bestämd kvalitet till rimliga priser. Medlemsstaterna får i detta syfte utse en sistahandsleverantör. Detta skall genomföras på ett öppet och icke-diskriminerade sätt och får inte hindra öppnandet av marknaderna enligt vad som föreskrivs i artikel 21. Medlemsstaterna skall också ålägga distributionsföretagen att ansluta kunderna till sina nät enligt villkor och tariffer som fastställts i enlighet med förfarandet i artikel 23.2. När det gäller nättjänsten, dvs. själva transporten av el, finns det i 3 kap. 9 § första och andra stycket ellagen stadgat att den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning och att överföringen skall vara av god kvalitet. Den som har nätkoncession är också enligt bestämmelserna i ellagen skyldig att ansluta en anläggning till sin ledning eller till sitt ledningsnät om det inte föreligger synnerliga skäl. Eftersom en elledning inte får byggas utan tillstånd, s.k. nätkoncession, omfattas i princip alla elnät av dessa bestämmelser. Vad avser leveransen av el finns ingen skyldighet för elleverantörerna att tillse att hushållskunder får ett skäligt pris sedan reglerna om leveranskoncession upphört att gälla . I gengäld kan alla svenska hushållskunder kostnadsfritt byta elleverantör eftersom kravet på timvis mätning är avskaffat för de kunder som har ett säkringsabonnemang om högst eller tar ut en effekt om högst . När schablonberäkningsreformen infördes gjordes vidare bedömningen att den ökade konkurrensen på marknaden skulle komma att utgöra en tillräcklig garanti för att ingen leverantör kan ta ut oskäliga priser av konsumenterna. Möjligheten att byta elleverantör får därmed anses medföra att de svenska konsumenterna kan få elleveranser till rimliga priser. Några åtgärder från svensk sida för att uppfylla direktivet i denna del behövs inte, förutom de ändringar som kommer att krävas med anledning av förfarandena i artikel 23.2 vilka behandlas under avsnitt 3.4.2–3.4.4. och rådets direktiv /54/EG Punkten fyra innehåller regler som skall gälla när en medlemsstat tillhandahåller ekonomisk ersättning, annan form av ersättning och exklusiva rättigheter för att åliggandena i artikel 3.2 och 3.3 skall uppfyllas. Bestämmelsen saknar relevans för svenskt vidkommande. Enligt punkten fem skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att skydda slutförbrukare, och särskilt se till att utsatta kunder skyddas, bl.a. genom åtgärder för att hjälpa dem undvika avstängning från leverans.