sou · GRB356d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning gäller detta också i hög grad Samhall AB:s möjligheter att genom egna insatser bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden. Utredningen anser att mot bakgrund av ovanstående förklaringar att stora insatser måste till för att få upp kvinnors andel av över- gångar motsvarande deras andel av de anställda. Utredningen anser att – som både har ansvaret för den arbets- marknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos och för att motverka en könsuppdelad arbetsmarknad – bör ta ett större ansvar för att öka övergångar bland kvinnor. Utredningen förutsätter att även fortsättningsvis genomför riktade insatser för öka andelen kvinnor som lämnar för ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Dessa insatser bör dock utformas i samråd med . Utredningen anser vidare att Samhall AB:s strukturomvandling mot allt mer verksamhet inom tjänster kan komma att öka kvinnornas övergångar till annat arbete. Rekryteringskravet finns för att säkerställa att personer med arbetshandikapp med sämst förutsättningar får tillgång till den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos . 2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder – ett effektivt styrmedel mot könsuppdelning på arbetsmarknaden? (RRV 1997:45). Mål och resultat för Samhall AB:s nuvarande verksamhet Utredningen anser, i likhet med RRV, att AMS tillämpning av regelverket inte ger tillräcklig styrning och ledning för handläg- garna när det gäller anvisningen till skyddat arbete hos . Utredningen anser vidare att de prioriterade grupperna i nuvarande system inte är tillräckligt tydligt definierade, vilket ger utrymme för olika bedömningar av handläggarna vid arbetsförmedlingen. Som de prioriterade grupperna är definierade går målet dock inte att mäta, följa upp och kontrollera. Nuvarande mål bör därför omformuleras så att det går att mäta, följa upp och kontrollera. 12 Uppföljning och utvärdering att fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete att () även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyd- dat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete Enligt direktiven för utredningen skall utredaren föreslå hur verksamhet skall följas upp och utvärderas. I detta kapitel ges en beskrivning av nuvarande ansvarsfördelning när det gäller uppföljning och utvärdering. Vidare redovisas vilken uppföljning och utvärdering som genomförs . Kapitlet avslutas med utred- ningens överväganden och förslag. statliga offentliga utredningar av , i går, , (SOU 1991:67) och – en arbetsmarknads- politisk åtgärd (SOU 1997:64), har inte haft i uppdrag att ge förslag på hur verksamhet skall följas upp och utvärderas. Utred- ningarna har inte heller i sina respektive betänkanden funnit anled- ning att, till regering och riksdag, peka på behovet av uppföljning och utvärdering. () tog inte heller upp frågan i sin granskning av , – en effektiv åtgärd? (RRV 1999:18). En första utgångspunkt för vem som gör vad och varför när det gäller uppföljning och utvärdering är att det finns en tydlig defini- tion av vad som menas med uppföljning respektive utvärdering. Definitionerna av uppföljning och utvärdering varierar emellertid. Enligt () används uppföljning och utvärdering ibland synonymt men är – enligt den praxis som etablerats inom den nationalekonomiska ut- värderingsforskningen – två olika saker. ett program och beskriver vad som faktiskt hänt, men den säger ingenting om varför det hände och vad som skulle ha hänt i från- varo av det studerade programmet. En utvärdering, å andra sidan, syftar till att bedöma vilken effekt ett program hade på händelse- förloppet. Inom den nationalekonomiska utvärderingsforskningen skiljer man på mikro- och makroekonomiska utvärderingar. Mikro- ekonomiska utvärderingar studerar effekten av arbetsmarknads- politiska program för den enskilde deltagaren. Makroekonomiska utvärderingar analyserar politikens effekter för samhället som hel- het. Uppföljningar och utvärderingar inom arbetsmarknadspolitiken tenderar att ha en slagsida mot den nationalekonomiska teoribild- ningen, trots att andra samhällsvetenskapliga discipliner är minst lika relevanta när det gäller metodval. En bredare definition av begreppen uppföljning och utvärdering ges i forskningsrapporten Från sanningssökande till styrmedel – Moderna utvärderingar i offentlig sektor, B. Rombach & K. (1995). I denna rapport definieras uppföljning som kontinuerlig eller regelmässig produktion av data om verksamheten. Utvärderingar bygger, enligt författarna, på data som i sig kunnat utgöra en uppföljning. Utöver data innehåller utvärderingen analys och någon form av resultat- bedömningar eller betygssättning. Vad som är uppföljning respektive utvärdering när det gäller den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos är inte enkelt att besvara. Utredningen gör heller inte anspråk på att kunna presentera en egen definition av uppföljning respektive ut- värdering i detta sammanhang, mer än att försöka koppla ihop frå- gan om uppföljning och utvärdering med olika roller. Uppföljning bör följa med den uppgift och det ansvar som en aktör tilldelats. Med detta synsätt har ett uppföljningsansvar i enlighet med av vad som framgår av avtalet med staten, medan AMS har ett uppföljningsansvar i enlighet av vad som följer av olika författ- ningar som styr myndighetens verksamhet. Utvärderingar däremot behöver inte ha någon koppling till tilldelade uppgifter eller ansvar. En utvärdering bör istället genomföras av någon utomstående aktör som inte har någon koppling till den verksamhet som den analyse- rar och värderar. Detta är helt enkelt en trovärdighetsfråga. Egen utvärdering för att internt förbättra verksamheten ses ofta som både nödvändig och lämplig, medan egen utvärdering riktad till en extern målgrupp förknippas med trovärdighetspro- blem. Av kapitel 11 framgår det arbetsmarknadspolitiska uppdrag som har tilldelats och de mål och krav som ägaren ställer på verksamheten i ett särskilt avtal mellan staten och . Enligt nuvarande avtal med staten skall redovisa hur bolaget uppfyllt verksamhetsmålen i samband med årsredovis- ningen och halvårsrapporteringen. När det gäller de ekonomiska kraven skall bolaget, enligt avtalet, tillämpa de riktlinjer för den externa rapporteringen som regeringen fastställt för bolag med statligt ägande. skall i samband med årsredovisningen lämna en personalberättelse. I avtalet anger ägaren även andra upp- drag och krav på återrapporteringar. Det är regeringen som formu- lerar uppföljningskrav och som tolkar, analyserar och värderar den information som bolaget i sin tur lämnar. Uppföljningskraven ställs i avtalet. Enligt 4 § i förordningen (2001:623) med instruktion för Arbets- marknadsverket är (), bland annat, ansvarig för att följa upp och utvärdera resultatet av den arbets- marknadspolitiska verksamheten. En av formerna för den arbets- marknadspolitiska verksamheten är enligt 5 § i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten arbets- marknadspolitiska program, där skyddat arbete hos utgör en av de två formerna för skyddat arbete enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandi- kapp. Utöver ovanstående generella krav ställer regeringen inte några specifika krav på AMS att återrapportera utvecklingen av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos . Krav på återrapportering i regleringsbrev är i normalfallet kopplat till ett anslag för den verksamhet som skall återrapporteras. Då anslaget för inte disponeras av har regeringen heller ingen anledning att ställa några specifika krav på AMS att återrapportera insatsen skyddat arbete hos . En annan tolkning är att den arbetsmarknadspolitiska insatsen, när det gäller uppföljning och utvärdering, uppfattas (inklusive av AMS) som en angelägenhet mellan ägaren – staten – och . desto mindre har AMS ett tydligt ansvar för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i allmänhet och de arbets- marknadspolitiska programmen i synnerhet. (), som är ett forskningsinstitut under , skall enligt förordning (1996:1426) bl.a. främja, stödja och genomföra utvärde- ring av arbetsmarknadspolitiskt motiverade åtgärder. IFAU har alltså ansvar för utvärdering av, bland annat, den arbetsmarknads- politiska insatsen skyddat arbete hos . 12.4Vilken uppföljning och utvärdering bedrivs ? Utredningen kan inledningsvis konstatera att de uppföljningskrav som staten ställer på i avtalet inte fullt ut täcker in det som ägaren behöver för att kunna styra på ett ända- målsenligt sätt. Utredningen har i flera kapitel pekat på sådana områden (frågan om merkostnader, undersysselsättning, finns där behoven finns m.m.) uppfyller formellt ägarens krav på återrapportering i enlighet med vad som anges i avtalet med staten. I övrigt bedriver inte någon strukturerad uppföljnings- eller utvärde- ringsverksamhet. Den uppföljning bedriver är helt styrd av den rapportering som ägaren kräver. bedriver affärsverksamhet, inte utredningsverksamhet. Det senare är helt enkelt inte uppgift. Det ligger i sakens natur att erforder- lig kompetens då inte byggs upp eller att administrativa uppfölj- ningssystem inte utvecklas för att klara uppföljningskraven, utan mycket bygger på centrala instruktioner och rutiner. Enkla statistikuppgifter saknas ibland helt eller är mycket tidskrä- vande att framställa och i vissa fall är tillgängliga data inte kvalitets- säkrade. Samhall AB:s system och innehållet i dem är utvecklade för uppgiften att verka som ett bolag på en marknad. Utredningen menar dock att ovanstående förhållanden inte är motiv i sig till varför bolaget skulle avstå från att bedriva viss egeninitierad upp- följningsverksamhet. borde rimligtvis ha ett eget intresse av att följa upp verksamheten – utöver de formella ägarkra- ven. AMS har, enligt utredningens kännedom, ännu inte genomfört någon uppföljning eller utvärdering av den arbetsmark- nadspolitiska insatsen skyddat arbete hos enligt vad som följer av instruktionen för . AMS följer hel- ler inte den löpande verksamheten på samma sätt som andra arbetsmarknadspolitiska program och insatser. () har i sina revisioner inte heller riktat någon kritik mot att det i årsredovisning eller annorstädes inte finns någon samlad resultatredovisning och resultatbedömning av insatsen skyddat arbete hos . En praktisk förklaring till att AMS inte genomför någon uppföljning och utvärdering är att de arbetssö- kande som anvisats till skyddat arbete hos är registrerade vid arbetsförmedlingen. Förutsättningarna för att kunna följa upp och utvärdera insatsen skyddat arbete hos saknas därmed i praktiken. Som en jämförelse kan nämnas att de arbetssökande som anvisas till lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) enligt samma förordning kvarstår som inskrivna vid arbetsförmedlingen. Redovisning av lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA) sker i samband med AMV:s årsredo- visning och i årsrapporten över de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen samt löpande under budgetåret. Sedan tillkomst har fem olika makroekonomiska studier av verksamhet genomförts.1 Ingen mikroekonomisk ut- värdering har, enligt vad utredningen erfarit, ännu genomförts. IFAU har emellertid påbörjat ett projekt för utvärdering av rekry- teringen till . 12.5Utredningens överväganden och förslag Enligt utredningens uppfattning råder det oklarheter om vem som har ansvaret för att följa upp och utvärdera verksamheten inom . Det saknas också relevant information som 1 (1981), Socialt bokslut, modell och tillämpning inom management AB (1986), Rapport beträffande Samhällsföretag T. Haavisto, S. Höjgård, V. Vlachos (1993), Arbete åt arbetshandikappade (1994), Att värdera från flera perspektiv - en arbetsmarknadspolitisk åtgärd (SOU 1997:64) ägaren – staten – behöver för att kunna styra verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen föreslår att fullt ut skall ansvara för uppföljning av den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete. AMS bör följa upp verksamheten på samma sätt som för övriga arbetsmarknadspolitiska program och insatser. Utredningen menar vidare att uppföljningsansvaret tydliggörs i och med den finansie- ringsmodell och det nya system för allmänt skyddat arbete som föreslås. Statsmakterna kommer med utredningens förslag rikta uppföljningskraven mot och inte mot eller någon annan aktör som är huvudman för allmänt skyddat arbete. Utredningen föreslår att () även fortsättningsvis skall ha ansvaret för utvärdering av insatsen skyddat arbete hos respektive all- mänt skyddat arbete. Ansvaret bör gälla både makro- och mikroutvärderingar. Vid ett eventuellt införande av ett nytt system för allmänt skyddat arbete är det särskilt viktigt att följa utvecklingen och utvärdera effekterna av det nya systemet. Utredningen menar också att man inom arbetsmarknadspolitiken måste vara öppen för andra utvärderings- metoder, exempelvis experimentell utvärdering än att enbart ägna sig åt traditionella efterhandsutvärderingar. Att ansvaret för utvär- deringar föreslås läggas på IFAU hindrar dock inte att AMS, på eget initiativ, kan genomföra egna utvärderingar av insatsen. En förutsättning för att kunna genomföra utvärderingar är, lik- som för uppföljning, att det finns tillgång till data – självfallet med respekt för individers integritet. Som utredningen tidigare redovi- sat finns ett systemfel i de administrativa rutinerna när den arbets- sökande avregistreras från arbetsförmedlingen efter anvisningen till skyddat arbete hos . En kontinuerlig och kvalitetssäkrad statistikproduktion saknas därför och AMS har därmed små eller inga möjligheter att följa upp den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos . Utredningen förutsätter att den arbetssökande, på samma sätt som vid exempelvis lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA), i fortsättningen kvarstår som inskriven i en sökandekate- gori vid arbetsförmedlingen efter anvisning till skyddat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete och redovisas i den lö- pande verksamhetsstatistiken. Överblicken över de samlade statliga insatserna förbättras genom en sådan samlad rapportering. Där- igenom möjliggörs också uppföljningar och kvalificerade utvärde- ringar av verksamheten. Enligt 14 § i kommittéförordningen (1998:1474) skall, om försla- gen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för sta- ten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Den arbetsmark- nadspolitiska insatsen skyddat arbete hos är en statlig angelägenhet. Utredningens förslag om att ersätta denna insats med en ny insats – allmänt skyddat arbete – innebär inga föränd- ringar i detta avseende. Utredningen föreslår ändrade arbetsformer som innebär att innan beslut om särskilda insatser för personer med arbetshandi- kapp (lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) och allmänt skyddat arbete ()) fattas skall en kartläggning och utredning ske där individens förutsättningar och möjligheter skall tas tillvara. Detta kartläggnings- och utredningsprogram skall för de grupper som aktualiseras från arbetsförmedlingen kostnadsmässigt rymmas inom nuvarande anslag för ; utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:1 förvalt- ningskostnader och 22:2 Bidrag till arbetslöshetsersättning och akti- vitetsstöd. Den föreslagna finansieringen är identisk med dagens system. Dagens system för kartläggning och utredning innan anvisning till särskilda insatser för personer med arbetshandikapp är dock både fragmenterat och osystematiskt. Kartläggning och utredning för personer som har sjuk- eller aktivitetsersättning eller sjukpenning skall finansieras av anslag som tilldelats försäkringskassorna. På samma sätt skall kartläggning och utredning för personer som uppbär försörjningsstöd finansie- ras av kommunerna. Utredningen menar att det föreslagna systemet förmodligen kan komma att medföra besparingar som kan användas för att öka volymen av personer som får möjlighet att ta del av insatsen. Utredningen föreslår att allmänt skyddat arbete (), genom- strömningsfasen och arbetstrygghetsfasen, skall finansieras under utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, anslaget 22:4 Särskilda insatser för arbetshandikappade. Medel bör tillföras detta anslag, i den takt som riksdag och regering anser vara lämplig, från anslaget 22:9 Bidrag till . Utredningen föreslår vidare att genom- strömningen i systemet skall öka. De ökade kostnader, som relativt nuvarande anslag är marginella, som följer av en sådan ökning bör likaledes finansieras inom ramen för ovanstående anslag. De nya formerna och den nya finansieringen bör till oförändrade kostnader öka effektiviteten och genomströmningen. Utredning- ens samlade bedömning är dock att det med all sannolikhet skulle vara lönsamt att öka de nuvarande insatserna. Av 15 § i kommittéförordningen (1998:1474) framgår att, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdhet mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att ha någon betydelse för den kommunala självstyrelsen. Utredningens förslag om allmänt skyddat arbete kommer, i likhet med skyddat arbete hos , vara statens ansvar. Kommuner kan på frivillig basis anordna allmänt skyddat arbete och få ersättning för detta i enlig- het med gällande bestämmelser. Inte heller för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet bedömer utredningen att förslagen kommer att ha betydelse. Däremot bedömer utredningen att förslagen kommer att ha betydelse för sysselsättningen i olika delar av landet. På grund av ett systemfel tillämpas inte de principer för fördelning av arbetstillfäl- len som lades fast i propositionen om ombildning av till aktiebolag (prop. 1991/92:91). Principen är att det är behovet av arbete åt arbetssökande med arbetshandikapp som inte kan få arbete på den reguljära arbetsmarknaden som skall styra fördel- ningen av arbetstillfällen. bör hänsyn tas till vilka andra arbetsmarknadspolitiska resurser för personer med arbetshandi- kapp som finns i respektive region. Utredningens förslag om all- mänt skyddat arbete innehållande fler aktörer än och ett generellt ersättningssystem innebär en ny styr- och finansie- ringsmodell som undanröjer nuvarande systemfel. Sammantaget kommer detta ha en positiv effekt för sysselsättningen i olika delar av landet. I förhållande till torde de regionalpolitiska ambitio- nerna stödjas på ett betydligt bättre sätt genom utredningens för- slag med fler aktörer med en stark lokal förankring. Det blir arbetsförmedlingens uppgift att finna anordnare lokalt för att säkerställa att personer med arbetshandikapp kan få det individuella stöd och den utveckling som krävs för att om möjligt få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Utredningen bedömer att förslagen har en positiv betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Allmänt skyddat arbete före- slås bli öppet för samtliga arbetsgivare som vill och har möjlighet samt kompetens att erbjuda sysselsättning/utveckling för personer med arbetshandikapp. Utredningen menar att ett generellt ersätt- ningssystem innebär att, upplevda och reella, konkurrensojämlik- heter mellan små företag och undanröjs. Små företag kan på samma villkor som anställa personer med arbetshandikapp. Av de anställda med arbetshandikapp vid utgör kvinnor , vilket är en något högre andel än kvinnors andel av samtliga arbetssökande med arbetshandikapp vid arbets- förmedlingen. Kvinnornas andel av dem som lämnar för ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden uppgår dock endast till . Jämställdheten mellan kvinnor och män kommer enligt utredningens bedömning att öka med utredningens förslag. Fler aktörer innebär flera alternativa verksamheter med större utbud både när det gäller arbetsuppgifter och branscher, vilket ökar möjligheten för kvinnor att går över till ett reguljärt arbete. Fler aktörer som erbjuder alternativa verksamheter kommer enligt utredningens bedömning även att vara positivt för att nå de integ- rationspolitiska målen. Ett strukturerat kartläggnings- och utred- ningsprogram där intresse, behov och förutsättningar kartläggs kommer att ge ett bättre underlag för vilka insatser som därefter bör initieras. Ett sådant program gynnar de grupper, däribland invandrare, vars utbildning och kompetens – med nuvarande arbetssätt – inte alltid blir allsidigt och rättvist bedömt. Utredningens förslag att den arbetssökande, för att säkerställa en kontinuerlig och kvalitetssäkrad statistikproduktion och därmed möjliggöra uppföljning och utvärdering av insatsen skyddat arbete hos respektive allmänt skyddat arbete, kvarstår som inskri- ven vid arbetsförmedlingen efter anvisning till insatsen innebär inga konsekvenser för den personliga integriteten. har ett generellt tillstånd att föra ett register över de arbetssökande och behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten regleras i lag (2002:546) om behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förord- ning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten. Att systemet omfattar fler aktö- rer innebär ingen förändring av detta förhållande. Enligt lag (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhall- gruppen får den som deltar eller har deltagit i verksamheten inte obehörigen röja vad han därvid fått veta om anvisad arbetstagares personliga förhållanden. Före bolagiseringen av reglera- des tystnadsplikten i lagen (1979:47) om regionala stiftelser för skyddat arbete. I motivuttalanden till bestämmelsen (prop. 1979/80:25) anförde dåvarande statsrådet att den skyddade verk- samheten bygger på att de anvisade arbetstagarna kan känna förtro- ende för att uppgifter om deras personliga förhållande, t.ex. i form av intyg från läkare och psykologer eller i form av utredningar om deras arbetsförmåga och sociala situation, inte lämnas ut till obehö- riga. 1991/92:91 bedömdes en tystnadspliktsregel av mot- svarande slag behövas också när Samhallkoncernens verksamhet skulle bedrivas i aktiebolagsform. Utredningens förslag att öppna allmänt skyddat arbete för fler aktörer innebär att lagen – om en sådan behövs – bör utvidgas till att gälla även dessa aktörer. Utred- ningen vill här uppmärksamma att motsvarande lagreglering inte finns för offentligt skyddat arbete (OSA), eftersom kommuner omfattas av sekretesslagen. 1Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:314) om tystnadsplikt i verksamhet i Samhallgruppen Förslaget innebär att lagens rubrik ändras till lag om tystnadsplikt hos arbetsgivare som anordnar skyddat arbete. gäller tystnadsplikt i verksamhet hos . Tystnads- plikten innebär att den som deltar i eller har deltagit i verksamhet som genom produktion av varor och tjänster syftar till att uppnå meningsfullt och utvecklande arbete för arbetshandikappade inte obehörigen får röja vad han därvid har fått veta om en anvisad arbetstagares personliga förhållanden. I lagen anges också att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten finns i . Utredningen föreslår att även andra aktörer än skall kunna anordna allmänt skyddat arbete. I den mån det förekommer känsliga uppgifter om enskilda anvisade arbetstagares personliga förhållanden hos andra arbetsgivare än bör motsva- rande sekretesskydd gälla i den verksamheten. Genom att ändra lagens rubrik på föreslaget sätt kommer lagen att omfatta även verksamhet hos andra arbetsgivare än som anordnar skyddat arbete.