sou · GRB3106d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Nyanställda akademiker upplever en handbokskultur, att friheten att tänka själv är begränsad, även inom områden där de själva ser att ramarna ger utrymme för förändringar. Intrimningen av det nya ärendehandteringssystemet och pen- sionsreformen har inneburit mycket merarbete ute på försäkrings- kassorna, det fungerar bättre . Man samverkar också mer med RFV/Data i utvecklingen vilket upplevs som mycket positivt. SFN-sammanträdena upplevs av de flesta som ritualer, de tillför sällan något nytt i handläggningsavseende eller i form av ändringar i de förslag till beslut som föreslås av föredraganden. Den enskilde handläggaren kan dock uppleva proceduren som en trygghet, att inte behöva stå ensam i ett beslut som är mycket viktigt för den enskilde. Systemet kan ibland skapa hinder för effektiviteten, nämnden kan endast ta ett visst antal ärenden per gång vilket inne- bär att ärenden blir liggande i avvaktan på nästa sammanträde. Oklarheter finns huruvida man får flytta ärenden från en nämnd till en annan som har kortare väntetid. Vissa ledamöter dröjer med att underteckna besluten och den enskilde får därför vänta på sitt besked. Arbetet med ÄHS har inneburit många ergonomiska problem, som upptäckts i efterhand. Alla är ense om att det behövs nationella arbetsmetoder och samsyn. I detta avsnitt behandlas symboler som logotyper, kontor, titlar, allmänt språkbruk och terminologi som ger signaler om vad som är viktigt. Hur markeras status? Förekommer aktiviteter som marke- rar tillhörighet respektive utanförskap? Vad firas och hur? kan jag bära T-shirt med FK-logga, det kunde jag inte sedan Många uttrycker en lättnad över att fokus i samhällsdebatten om ohälsoproblematiken har vidgats. är det inte enbart försäk- ringskassorna som hålls ansvariga för de höga ohälsotalen. Status markeras inte. Det förekommer många aktiviteter som syftar till att skapa samhörighet och delaktighet, jubileer firas, kontorssammankomster av olika slag förekommer. Under denna rubrik behandlas organisationens historia. Viktiga händelser, erfarenheter från omorganisationer och andra föränd- ringar samt spår av dessa i nuvarande kultur, tas upp. Många delar av det historiska arvet finns levande och påverkar tankemodeller och värderingar. I historier som berättas, t.ex. om framgång och misslyckanden finns signaler till de anställda om dåvarande och nuvarande normer som gäller. verksamhet har ständigt vuxit, i takt med utbyggnaden av socialförsäkringssystemet. Rollen gentemot FK har växlat under tidens gång. Från detalj- styrning, handbokskultur med instruktioner alltifrån detaljer i handläggningen och hur försäkringskassornas organisation skulle se ut, till den grå normeringens tid . Det har alltid varit en balansgång i maktspelet mellan Riksför- säkringsverket, försäkringskassorna och Försäkringskasseförbun- det. Uppdelningen av ansvarsfördelningen i VAD- (RFV) och HUR- frågor (FK) som skedde har börjat krackelera då RFV börjat engagera sig i metod- frågor. Datoriseringen av handläggningen på försäkringskassorna påbörjades . RFV var länge föregångare inom databehandling i och hela världen. Flera stora, misslyckade IT-projekt har skapat sår. Självkänslan i detta avseende har dock höjts genom att pensionsreform och införandet av det nya ärende- hanteringssystemet (ÄHS) lyckats. Avsnittet beskriver hur organisationen är uppbyggd och hur den fungerar i verkligheten. Det finns mycket som sitter i väggarna, trots den omfattande renove- ringen av lokalerna. RFV:s identitet vilar tungt i expertmyndighetsrollen. Organisatio- nen är funktionellt uppbyggd, i stuprör, kring de olika försäk- ringarna, ekonomistyrning av försäkringskassorna och utvärdering av deras verksamhet. Här till kommer uppgifterna i rollen som stabsmyndighet till regeringen. Staberna med experter är många. Det är en intellektuell miljö, präglad av starka subkulturer där jurister, utredare och forskare har arbetat inom väl avgrän- sade områden. har försäkringssystemet i vissa delar integre- rats, IT-utvecklingen driver på mot ett större helhetstänkande, metodfrågorna har fått ökad betydelse. Försäkringskassorna arbe- tar alltmer processorienterat. etablerades en ny enhet, Verksamhetsstöd, som ska stödja försäkringskassorna i utvecklingen och handlägg- ningen i det nya ÄHS. Organisationsprincipen, att arbeta process- orienterat och tvärfunktionellt, krockar med de gamla, funktionella strukturerna och sättet att arbeta. Det finns oklara gränser mellan avdelningarna (och försäkringsansvariga), det är svårt att hitta rätt i organisationen både internt och för försäkringskassorna. Rollerna är otydliga, ansvar och befogenheter oklara, revir uppstår. Samverkansprojekt med försäkringskassorna är ibland svåra att bemanna p.g.a. skillnaderna i organisation. Trots att tyngdpunkten i verksamheten () ligger i utveckling, förvaltning och produktion av IT-system återspeglas inte detta i . IT-verksamheten, RFV/Data, beskrivs internt som svansen som styr hunden. Fokus ligger på myndighetsutövningen och förståelsen för pro- duktionsverksamheten är begränsad. Arbetet med att utveckla metoder och stöd för försäkringskassornas praktiska hantering av lagstiftningarna (produktion) är ännu en relativt udda del i verk- samheten och krockar med gällande instruktion att inte agera i Hur-frågorna. I detta avsnitt behandlas följande frågor: Vem har makt – formellt och informellt? Finns det speciella yrkesgrupper som har mer makt än andra? Informella nätverk med makt? Hierarkisk organisation, stark informell maktstruktur GD/ÖD fattar eller granskar de flesta besluten, organisationen beskrivs som hierarkisk. Detta resulterar i att frågor delegeras uppåt. beskrivs en fritt valt arbete-kultur där handläggare arbetar mycket självständigt, utan gemensamma mål som bas. Som exempel ges utvärderingsavdelningen som beskrivs som en fors- karinstitution på en högskola. Experterna har mycket makt genom sin specialistkompetens. Försäkringsansvariga har blivit ytterligare en hierarki. Chefer upplever att de inte har särskilt mycket makt, att de har en otydlig roll och att ledarskap har en underordnad betydelse. Makten gentemot försäkringskassorna ligger i ekonomi- och resultatstyrningen samt tillsynsuppgiften. I frågor som rör verk- samhetsutveckling, utveckling och användning av IT-stöd, metod- utveckling etc., får man förlita sig till gemensamma beslut i direk- tionen. Vägen dit kan vara både tidskrävande och ibland ofram- komlig. Försäkringskassornas direktörer, som ingår i direktionen, har olika mandat från sina styrelser. Avsnittet beskriver hur verksamheten styrs och vad som fokuseras, mäts i stödsystem såsom ekonomi-, PA-system, verksamhetsplane- ring och personalpolitik. Får medarbetarna relevanta signaler om vad som är viktigt ur myndighetens perspektiv? Hur ser belönings- systemet ut? Vilka förebilder/rollmodeller finns, vem blir hjälte och vem blir svart får? Utvecklingen av den interna organisationen sker långsamt IT-plan och verksamhetsplan upplevs som pappersprodukter och sker i fel inbördes ordning. Dessutom kommer regleringsbrevet efter den egna planeringen. Resultatstyrning och utvärdering av den egna verksamheten förekommer i blygsam skala. Lednings- instrument såsom styrkort är under utveckling och har ännu inte fått genomslag i de olika enheternas verksamhet. Det är i stället principen fritt valt arbete som styr. Det finns en ovana att arbeta efter tidsramar. Engagemanget och det personliga ansvarstagandet för det egna arbetsområdet finns, det är i samordningen och sam- arbetet med andra det brister. Problemen med Hur-frågorna, dvs. arbets- och samarbetsformer gäller således även i den interna verk- samheten. De som arbetar med den interna verksamhetsutveck- lingen anser att förändringsviljan är låg och att arbetet går lång- samt. Fokus ligger externt, på bekostnad av den inre effektiviteten. Riksmålen avser försäkringskassornas verksamhet och där finns ingen tydlig koppling till RFV:s verksamhet. Man saknar RFV- gemensamma, tydliga mål som går att bryta ner till de olika enhe- terna. Det gemensamma SFA-styrkortet är tänkt att möta detta behov. Det är viktigt att producera rapporter RFV är en utredarkultur som inte är resultatinriktad, tidsramar saknas ofta. Det viktiga är det som skrivs, inte vad som sedan görs. Kollektiva belöningar förekommer i riklig mängd i form av per- sonalförmåner som alla tar för givna. Individuella belöningar är mycket sparsamma, en duktig handläggare belönas genom att han/hon får ännu mer att göra. Hjälte är den som gör briljanta, skriftliga analyser och den som lyckas få igenom en lagändring. får man inte sticka ut. En FK-direktör med bra resultat blir inte hjälte. Svart får blir den som inte uppfattas som kompetent, skicklig eller den som är drivande, jobbar på tvären och inte ansluter sig till förankringscirkusen. Det finns goda möjligheter till kompetensutveckling, på den enskildes initiativ. Här finns dock inte alltid en koppling mellan den kompetensutvecklingen som sker och övrig strategisk verk- samhetsutveckling. I detta avsnitt behandlas de rutiner och ritualer som finns och om de är ändamålsenliga. Vad lägger man vikt vid? Hur ser det interna regelverket ut – och hur följs det? Attityder gentemot omvärlden? Föredragningarna inför Verksledningen, där rapporter till Regeringen och annat som kräver beslut av GD föredras, betraktas av många som bra, GD har relevanta frågor och är mycket väl insatt i sakområdena. Vissa upplever dem som förnedrande då man kan bli offentligt kritiserad och detta skapar osäkerhet. Dessa har inslag av ritual, både före, under och efter, vem som är med etc., formalia är viktigt. Det finns ett tidsödande samrådsförfarande internt, det finns många olika forum där en fråga ska förankras innan ett beslut fat- tas. Denna försiktighetskultur, rädslan för att göra fel är troligen skapad av nuvarande oklara roller, ansvar och befogenheter. Led- ningsforum för de interna frågorna saknas, fokus ligger externt. Man måste ge försäkringskassorna regler och anvisningar för annars vet man inte vad de gör Synen på försäkringskassorna präglas av tillsynsrollen, personalen där anses ha alltför låg kompetens och den vill ha tydliga instruk- tioner att följa. Många handläggare känner sig frustrerade över att, enligt nuvarande ordning, inte få ge mer stöd till försäkrings- kassorna. Det är ingen höjdare att både normera och utöva till- syn. På handläggarnivå fungerar samarbetet mellan RFV och försäk- ringskassorna bra och ökar kontinuerligt. I detta avsnitt behandlas symboler som logotyper, kontor, titlar, allmänt språkbruk och terminologi som ger signaler om vad som är viktigt. Hur markeras status? Förekommer aktiviteter som marke- rar tillhörighet respektive utanförskap? Vad firas och hur? Ombyggnaden av skulle fungera som symbol för en öppnare attityd både internt och gentemot omvärlden, vilket till viss del fått avsett verkan. Man samarbetar mer internt och sam- arbetet med försäkringskassorna i olika projekt har ökat. Klädstilen signalerar inga statusskillnader, det gör dock språket. Det är viktigt att ha en akademisk framtoning utan att framstå som det. Titel på formella skrivelser är viktigt. Sammanfattning Kulturanalys RFV/Data Under denna rubrik behandlas organisationens historia. Viktiga händelser, erfarenheter från omorganisationer och andra föränd- ringar samt spår av dessa i nuvarande kultur, tas upp. Många delar av det historiska arvet finns levande och påverkar tankemodeller och värderingar. I historier som berättas, t.ex. om framgång och misslyckanden finns signaler till de anställda om dåvarande och nuvarande normer som gäller. Gökungen i RFV:s bo Verksamheten har vuxit från en liten teknisk byrå till en stor avdel- ning med 650 anställda. Olikheterna mellan och Dataavdelningen har alltid varit stora, det är olika kulturer. Spåren av försäkringskassornas självständiga ställning finns i den flora av olika individuella försäkringskassetillämpningar som finns. Dessa rationaliseras efterhand bort genom att nya, försäkrings- övergripande plattformar byggs. Dock certifierar man fortfarande nya individuella IT-verktyg som försäkringskassorna själva utveck- lat. Historia beskrivs i termer av de olika stora systemutvecklings- projekt man har arbetat med. Erfarenheterna från de stora miss- lyckade projekten bakåt i tiden är levande. De lyckade genom- förandena av Ärendehanteringssystemet (ÄHS) och Pensions- reformen skapar stolthet. Avsnittet beskriver hur organisationen är uppbyggd och hur den fungerar i verkligheten. Vi är organiserade i stuprör men har andra stuprör, ger inte bra samverkansmöjligheter Verksamheten är organiserad i tre stora enheter, utveckling, för- valtning och produktion. Stora delar av verksamheten bedrivs i projektform. Organisationen är uppbyggd enligt produktions- processen och krockar med RFV:s övriga organisationsform. RFV är inte organiserat för att vara systemägare och produktionsledare. IT-staben skulle vara den tidigare saknade länken men så har det inte utvecklats. Många staber är ett tecken på att organisationen har gott om pengar Det finns dels gemensamma staber, dels egna staber. De organisa- toriska nivåerna är många och de många och olika rollerna skapar otydlighet i ansvarfördelning. Dataavdelningen har historiskt sett alltid haft gott om pengar. Den ekonomiska styrningen har efterhand ökat något. RFV centralt som filter i kontakten med användarna Kontakten med försäkringskassorna ska i första hand hanteras av RFV centralt med användarsynpunkter och önskemål om föränd- ringar. RFV gallrar sedan och så får dataavdelningen dem. Merpar- ten kommer inte till dataavdelningen. Det finns fem steg mellan användare och utvecklare, uppfattningen är att man borde arbeta på ett annat sätt. Nya arbetsformer har börjar utvecklas i arbetet med det nya ÄHS, här arbetar man med användarforum, mm, vilket ses som mycket positivt. I detta avsnitt behandlas följande frågor: Vem har makt – formellt och informellt? Finns det speciella yrkesgrupper som har mer makt än andra? Informella nätverk med makt? GD försöker nu att styra upp oss, har vi lämnats åt oss själva Här finns en också en hierarkisk struktur (jfr RFV centralt) sam- tidigt med en stark informell maktstruktur. Teknikerkulturen är stark, de har stor kompetensmakt, liksom projektledare för de stora utvecklingsprojekten. Beslut på verkslednings- eller avdel- ningsnivå uppfattas som ett diskussionsunderlag. Chefer har traditionellt tillsatts efter expertkunskap, har ledaregenskaper lyfts fram något. Vissa chefer leder stora mycket stora personalgrupper. Avsnittet beskriver hur verksamheten styrs och vad som fokuseras, mäts i stödsystem såsom ekonomi-, PA-system, verksamhetsplane- ring och personalpolitik. Får medarbetarna relevanta signaler om vad som är viktigt ur myndighetens perspektiv? Vilka förebilder/rollmodeller finns, vem blir hjälte och vem blir svart får. Utvecklingen går mot gemensamma systemplattformar för de olika försäkringarna. Detta påverkar arbetssätt och arbetsorganisation på försäkringskassorna men detta anses RFV centralt inte ha insett. Det är svårt att koppla IT-verksamheten till Riksmålen. Det gemensamma styrkortet är bra men anses inte lösa alla lednings- och styrproblem som finns. Ett förbättringsprogram har startas som ser över systemen för ledning och styrning, utvärdering och långsiktig planering. Interndebiteringssystemet har blivit ett Leka affär-system. Rolluppdelningen mellan RFV centralt och dataavdelningen sker enligt ett beställar-utförarsystem. Detta har successivt drivits till sin spets, man har affärsmässiga avtal sinsemellan som om man var två olika, juridiska personer. Det som var tänkt som medel har i stället blivit ett mål och var inte den ursprungliga avsikten när modellen skapades. RFV:s kompetens som beställare att avgöra vad som är rimligt och kostnaderna för att göra arbetet ifrågasätts. Det centrala beslutet att använda RUP-metoden, en projektstyrnings- modell, följs inte av RFV i beställarrollen. Detta skapar problem i dataavdelningens egna processer. Dataavdelningens interna fokus på debiteringsgrad som mått på effektivitet, skapar stress och ifrågasättande. Inget händer dock dem som vägrar acceptera modellen. Kan själv-attityden hos försäkringskassorna Försöken att skapa enhetlighet och samsyn i försäkringskassornas IT-stödsfrågor är många. En del lyckas, en del misslyckas såsom inköpet av användarstödet Kommers avsett för rehab-handläggare. Här skedde ett samråd med flera försäkringskassor, man testade produkten och var överens, inköp gjordes. Trots detta används denna programvara av endast 3 försäkringskassor av 21, vilket beskrivs som slöseri med skattepengar. De gånger det blivit problem med utbetalningar till försäkringstagare har dessa oftast haft sin grund i försäkringskassornas olika system. Utbetalningarna ska vara rätt på kronan och ske i rätt tid Denna värdering är styrande också för dataavdelningens personal. ifrågasätts det nuvarande systemet att IT-stöden ska ta hand om alla fall, hur sällsynta de än är, till stora kostnader. Man kan inte lita på beräkningar, är den underliggande signa- len. Våra anställda ska, i alla situationer, göra sitt allra bästa utan att för den skull få extra belöning De kollektiva förmånerna är generösa. Belöningssystemet på det individuella planet är även här snålt. De stora arbets- enheterna gör att den individuella kontakten med närmaste chef och därmed återkopplingen, blir mycket liten. Det kan dröja måna- der mellan gångerna man träffar sin chef. På en anslagstavla i en korridor står att läsa: Leveransstyrning: Vi styr och ställer, när det gäller, så att det inte smäller. Således, hjälte kan den/de bli som gör snabba, snygga lösningar vid kata- strofhot. Goda möjligheter till kompetensutveckling finns för den som tar för sig. Här finns dock inte alltid en koppling mellan den kompe- tensutvecklingen som sker och övriga strategisk verksamhets- utveckling. I detta avsnitt behandlas de rutiner och ritualer som finns och om de är ändamålsenliga. Vad lägger man vikt vid? Hur ser det interna regelverket ut – och hur följs det? Attityder gentemot omvärlden? Utvärdering ska bli en rutin sker nu en systematisk utvärdering av dataavdel- ningen projektorganisation där man ska lära av de vunna erfaren- heterna i pensionsprojektet inför kommande projekt. Likaså har man, med extern hjälp och vetenskaplig metod, Development , utvärderat hela verksamheten och jämfört med andra liknande, för att mäta effektiviteten i organisationen. Det finns mycket detaljerad dokumentation på alla moment av arbetsuppgifterna men i praktiken följs inte dessa. Rollbeskriv- ningarna har gjort medarbetare till motarbetare, de har skapat atti- tyden det ingår inte i mitt jobb. RFV:s interna chefsmöten behandlas praktiskt taget aldrig IT- frågor, vilket tolkas som ett exempel på RFV:s ointresse för IT-frå- gorna. Även på dataavdelningen förekommer samråd, samråd och för- sök till konsensus, vilket ibland leder till beslutsförlamning. Det är många som ska vara involverade. I detta avsnitt behandlas symboler som logotyper, kontor, titlar, allmänt språkbruk och terminologi som ger signaler om vad som är viktigt. Hur markeras status? Förekommer aktiviteter som marke- rar tillhörighet respektive utanförskap? Vad firas och hur? Dataavdelningens personal inkl. chefer, ska alltid åka till på möten, aldrig tvärtom, vilket tolkas som storebrors- attityd. Statusen internt är högst hos dem som utvecklar, därefter för- valtning och sist driften. Statusen för IT-folket på verket anses vara är alltför låg. Interndebiteringssystemets konto för interntid, t.ex. utveckling och utvärdering, betraktas som flumtid vilket signalerar att det är produktionstiden som är viktig. Faktorer och värderingar som stödjer en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet Alla har rätt till lika behandling och bedömning. All handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt Denna mycket starka värdering genomsyrar alla medarbetare i de olika verksamheterna inom socialförsäkringsadministrationen. Ett uttryck för att man alla arbetar inom samma verksamhet. Självständighetstanken håller på att ersättas av insikt om behov och vinster av samordning och gemensam utveckling Den nuvarande organisatoriska strukturen med 21 självständiga försäkringskassor och RFV1 har skapat förhållandevis stängda dör- rar mellan försäkringskassorna och också gentemot verket i verk- samhetsutvecklingsfrågor. Kan själv-kulturen har förstärkts av förtroendemännen som hävdat respektive försäkringskassas själv- ständiga och unika ställning. Resultatstyrningen från verkets sida, där försäkringskassorna jämförs sinsemellan, har också bidragit till polariseringen. Detta håller nu på att ändras, utvecklingen går mot ökad samver- kan inom SFA. En pådrivande kraft i denna förändringsprocess är IT-utvecklingen som skapar behov av gemensamma arbetsproces- ser och arbetsmetoder. Många försäkringskassor har närmat sig varandra och har skapat samarbetsprojekt i gemensamma frågor och nätverk för kontinuerligt erfarenhetsutbyte. Direktionsmöten har också bidragit med ökad öppenhet och ökat samarbete mellan försäkringskassor och RFV. Det finns fler likheter än olikheter mellan försäkringskassorna. Det är samma lagstiftning, mål och instruktioner som styr verk- samheterna, alla administrerar statliga pengar. IT-utvecklingen ska- par behov av likformade, samordnade arbetsprocesser vilket i sin tur kräver kontinuerlig verksamhetsutveckling. Behovet av gemen- samma prioriteringar i IT-frågor ökar då det blir för dyrt att ha egna lösningar för varje försäkringskassa. Det är mycket som man har förändrats i organisation och arbetsformer på försäkringskassorna . 1 med RFV avses RFV exkl. RFV/Data. utvecklad resultatkultur inom försäkringskassavärlden, där strävan efter ständiga förbättringar och utveckling präglar verksamheten, på alla nivåer. De gamla förställningarna om varandra börjar krackelera. För- säkringskassornas personal upplever att det har skett en attityd- förändring hos RFV-personalen, man får mer stöd . Initiativen från RFV till gemensam utveckling av nya arbetsformer i Ohälsa- projekten ses som ett paradigmskifte. Här sker således ett när- mande till varandra, både försäkringskassorna emellan och mellan RFV och försäkringskassorna. Utvecklingen går mot ett större helhetstänkande, de gemen- samma behoven har blivit tydligare och därmed behovet av gemen- samma lösningar. Uppslutningen i besluten har blivit större. Olikheterna finns i de regionala skillnaderna, storleken på FK, befolkningsunderlag och länet man verkar i. Organisationsfor- merna varierar också, utvecklingen på alla försäkringskassor går dock mot ett ökat processtänkande. Den ömsesidiga misstron och de många föreställningarna om var- andra Det finns och har länge funnits en misstro parterna sinsemellan, på ledningsnivå, som kan härledas dels ur Kan själv-kulturen och dels ur maktkampen mellan RFV och försäkringskassorna och . Mycket energi har lagts på att diskutera de andra parterna, mest i kritiska termer. Det har också uttryckts i oviljan att lära av varandra och varandras erfarenheter, även försäk- ringskassorna emellan. Många anställda på försäkringskassorna uppfattar RFV som kontrollant och felfinnare. RFV sviker försäkringskassorna genom att offentligt kritisera dem, trots att ansvaret för felen kan ha sitt ursprung i brister i RFV:s normering. På RFV handlar föreställ- ningarna främst om ledningsnivån samt att utbildningsnivån all- mänt på försäkringskassorna anses vara låg och vara en av orsakerna till felen som uppstår. RFV:s tillsynsroll skapar således ett mot- partsförhållande som inte understödjer konstruktivt, gemensamt utvecklingsarbete. Det finns en risk att denna misstro återuppväcks. Det behövs inte särskilt mycket förrän man är tillbaka i motsatsförhållanden igen. Oklara roller och otydlig ansvarsfördelning