sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — I intervjuerna har de flesta uppgivit att man minskar personalen med i regel flera tjänster. Minskningarna, som genomförs före- trädesvis , sker inom alla personalkategorier men främst inom gruppen pedagogisk personal. Minskningarna sker genom att lediga tjänster inte återbesätts och genom att skolorna anlitar ett färre antal timlärare . Vid många folkhögskolor förekommer direkta uppsägningar av pedagogisk personal. Kostnader för olika funktioner Med kostnader för olika funktioner förstås alla kostnader exklusive personalkostnader för undervisning, administration, kök/hushåll samt fastigheter/lokaler. Efter en viss bearbetning kan man också göra jämförelser med tidigare enkäter. Man kan i jämförelsen mellan de båda skolgrupperna konstatera samma tendenser som för personalkostnaderna ovan. Den mest markerade skillnaden föreligger för posten fastighetskostnader, där landstingen ligger på en väsentligt högre nivå. Se diskussionen under avsnittet huvudmannens tillskott. I jämförelse med enkäten kan man inte spåra några större skillnader inom respektive grupp med undantag av posten fastighetskostnader, vars andel ökat från av de totala kostnaderna för rörelseskolorna till , dvs. en ökning med av omslutningen. Större delen av kostnadsökningen härrör från ökade hyreskostnader för i första hand de små nya externaten i storstads- och tätortsområdena. Vid en detaljstudie av posten förbrukning kan man notera att kostnaderna för förbrukningsmaterial för fastighetsskötsel har en betydligt större andel av kostnaderna för rörelseskolorna, vilket indikerar att dessa skolor i större utsträckning hanterar sin fastig- hetsskötsel själva. För landstingsskolorna motsvaras dessa kostna- der av den högre andelen hyreskostnader. Skillnaden förklaras ock- så delvis av att rörelsefolkhögskolorna, till skillnad från landstings- skolorna, inte har eller endast i mycket liten utsträckning har avdrag för ingående moms på de varor och tjänster de köper in. Övriga kostnader och extraordinära kostnader Sammantaget ligger posterna övrigt och extraordinära kostnader och kapitalkostnader, som inte utgör räntekostnader för fastigheter, på ungefär samma nivå som . Detta gäller båda skol- grupperna. Rörelseskolorna ligger på en högre nivå jämfört med landstingsskolorna och förklaringen torde vara densamma som för posten övriga intäkter, d.v.s. att landstingsskolorna har mer homo- gena och tydligare ekonomisystem. Nästan alla rörelsefolkhögskolor upprättar egen balansräkning. Bland dem som besvarat enkäten är det endast fyra, som har sin ekonomi samordnad med huvudmannens. Landstingsskolorna har i regel sin ekonomi samordnad med huvudmannens. Endast nio skolor upprättar egen balansräkning. Av de rörelsefolkhögskolor som besvarat enkäten har 50 ett bokfört värde på fastigheter. Det betyder att lite mer än hälften av rörelsefolkhögskolorna äger sina fastigheter. Det genomsnittliga bokförda värdet uppgår till . 43 rörelse- folkhögskolor har en genomsnittlig fastighetsbelåning om . Landstingsskolorna äger i princip inte de fastigheter i vilka verksamheten bedrivs. Bokförda värden av övriga tillgångar redovisas av nästan alla rörelsefolkhögskolor. Det genomsnittliga värdet uppgår till ca . Några få direktavskriver sina inventarieinköp. Landstingsfolkhögskolorna redovisar övriga bokförda värden. Likvida medel uppgår för rörelseskolorna till av omslutningen. För landstingsskolorna utgör motsvarande siffra . Kortfristiga skulder utgör genomsnittligt för rörelsefolkhög- skolorna av likvida medel. Slutligen, det egna kapitalet utgör för rörelsefolkhögskolorna av den utgående balansens omslutning. För landstings- folkhögskolorna är motsvarande siffra . Det föreligger ingen bearbetad information om folkhögskolor- nas utgående balanser . Många av de intervjuade rörelsefolkhögskolorna ser nu sitt upp- byggda egna kapital användas till att täcka senare års underskott. Av enkäten framgår folkhögskolornas resultat, dvs. under- skott respektive överskott. Vid bearbetningen har hänsyn tagits till eventuella extraordinära intäkter och kostnader samt avsättning eller ianspråktagande av fonder. Det betyder att de underskott respektive överskott som redovisas i sammanställningen nedan utgör resultat under normala förhållanden. I fråga om de land- tingsfolkhögskolor som i princip redovisar nollresultat sedan lands- tingets kostnadstäckning lagts till intäkterna, har jämförelse med budget gjorts i syfte att bedöma om skolan har underskott eller överskott. Resultat underskott – överskott 2001 Skolornas resultat i absoluta tal I tabellen nedan kan man konstatera att betydligt fler folkhög- skolor – både rörelse- och landstingsskolor – har redovisat under- skott för i jämförelse med 1999. Man kan också konstatera att det genomsnittliga underskottet har ökat sam- tidigt som de skolor som fortfarande redovisar överskott har ett lägre genomsnittligt överskott. Om man gör jämförelser längre tillbaka i tiden, framkommer det att folkhögskolornas samlade underskott 2001 överstiger de samlade över- skotten. Med andra ord, folkhögskolorna går totalt sett med underskott. Antal skolor med överskott respektive underskott 1999 och 2001, tusental kr Skolornas resultat i förhållande till omslutningen Tabellen redovisar antal skolor med underskott/överskott i ett visst intervall. För att få en mer preciserad bild av underskottens betyd- else ges i nedanstående tabell en sammanställning med utgångs- punkt från underskottens/överskottens andel av omslutningen. Antal skolor med överskott respektive underskott uttryckt i förhållande till omslutningen, 2001 –2,5 2,5–5,0 5,1–10,0 Också i detta perspektiv visar rörelsefolkhögskolorna upp en besvärlig ekonomisk situation. Mer än hälften av underskotts- skolorna i denna kategori har ett underskott om av omslutningen. Så många som åtta har ett underskott om eller mer. Majoriteten rörelsefolkhögskolor med överskott har ett överskott som utgör av omslut- ningen. Landstingsfolkhögskolorna har i förhållande till omslutningen sammantaget ett lägre underskott än rörelsefolkhögskolorna. Över- skottsskolorna visar samma bild som rörelsefolkhögskolorna. Skolornas resultat i förhållande till skoltyp I syfte att finna eventuella mönster har skolor med underskott respektive överskott grupperats med hänsyn till faktorer såsom: storlek med avseende på allmänt och särskilt statsbidrag andelen uppdrags- och konferensverksamhet i förhållande till omslutningen externat och graden av internat minskad lärartäthet 2001 i förhållande till 1999–2000 Det har inte kunnat påvisas samband mellan någon av de uppräk- nade faktorerna och skolornas ekonomiska resultat. En skolas stor- lek synes alltså – som det framkommer i denna undersökning – sakna betydelse för det ekonomiska utfallet. Det har heller inte kunnat påvisas att folkhögskolor med ett mer omfattande internat skulle ha – som det ofta hävdas – sämre ekonomiska förutsätt- ningar för sin verksamhet. 4.6Faktorer som påverkar skolornas resultatutveckling Orsakerna till den kraftigt förändrade situationen kan antas bero på ett antal samverkande faktorer. I intervjuer och i referensgruppen har följande diskuterats: minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverk- samhet/ökad konkurrens lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutvecklingen minskade insatser från landstingen minskande möjligheter att öka deltagarintäkter huvudmännens ökade svårigheter att bistå sina skolor ekonom- iskt ökande kostnader för lokaler ökande kostnader för rekrytering och mer krävande elevgrupper svårigheter att anpassa verksamheten Minskande verksamhetsvolymer/möjligheter till uppdragsverksamhet/ökad konkurrens I intervjuerna och i enkätens andra del pekar många skolor på pro- blemen med minskande volymer, både i den statsbidragsberättigade verksamheten och i uppdragsverksamheten. Minskningarna har samband med den successiva bantningen av det särskilda stats- bidraget samt en kraftig minskning av uppdragen inom det kommunala . Svårigheter att anpassa till lägre verksamhetsvolymer Alla folkhögskolor har ökat sina verk- samhetsvolymer med externa finansieringar. Ökningen var måttlig och kunde äga rum utan att skolorna behöv- de öka sin organisationsnivå. ökade skolornas volymer genom kommunala uppdrag, vilket av kvalitets- skäl tvingade fram nysatsningar på lokaler och utrustning. Antalet anställda i de olika personalgrupperna ökade också. Skolorna har svårigheter att snabbt anpassa den större fysiska organisa- tionen till de förändrade lägre volymerna. Få organisationer torde kunna klara så kraftiga sväng- ningar i verksamhetens omfattning som folkhögskolorna hanterat. Det är naturligtvis angeläget att skolformen med sina fria peda- gogiska och metodiska resurser kan vara ett instrument i det arbetsmarknadspolitiska arbetet eller i andra sammanhang då folk- högskolan bedöms ha särskilt goda förutsättningar att nå resultat. –2003 har folkhögskolan tillförts resurser för olika ändamål: särskild utbildningsinsats (motsvarande), successivt ökande till som mest 10 000 årsplatser (av det allmänna anslaget) De många uppdragen ger kraftiga variationer i verksamhetsnivåer. Nuvarande former för bidragsfördelning kan inte hantera sådana relativt kraftiga förändringar. Detta leder till ekonomiska påfrest- ningar i synnerhet för rörelsefolkhögskolorna, som genom fonde- rade medel eller särskilda huvudmannainsatser har få möjligheter att finansiera underskottsperioder. Detta aktualiserar frågor om ett mer generellt bidragssystem som neutraliserar kortvariga föränd- ringar i verksamhetsnivåer. Se också avsnitt 5. För utvecklings- och försöksverksamhet: IT i Skolan (ITiS) Skolorna tillfördes tillsammans med studieförbun- den sammanlagt närmare för utvecklingsarbete inom dessa områden. Därutöver har folkhögskolorna tillförts resurser för informa- tionsarbete om narkotika, europeisk integration och EMU. De flesta intervjuade menar att verksamhetsminskningarna 2001 och 2002 medför behov att kompensera sig. Många folkhögskolor försöker därför nu ta till sig andra offentliga utbildningsuppdrag i form av utbildningar eller projekt, delvis finansierade med EU- medel. Flertalet skolor rapporterar ett påbörjat eller ökat samarbete med försäkringskassor kring långtidssjukskrivna, samverkan med kom- munernas socialtjänster och andra institutioner kring insatser för missbrukare, särskilda utbildningsprojekt för insatser i segregerade bostadsområden etc. Några skolor, framför allt landstingsfolkhög- skolor, rapporterar en ökad närhet och samverkan med sina huvud- män/landsting kring bl.a. folkhälsoarbete. Flertalet folkhögskolor rapporterar kursverksamhet med de medel som ställts till förfogande för kurser med långtidsarbetslösa (SAGA). Nästan alla skolor som utredningen kommit i kontakt med rapporterar samarbetssvårigheter med arbetsförmedlingarna. Skol- orna bedömer att svårigheterna främst beror på bristande information om skolornas möjligheter men också på ett ointresse från förmedlingarnas sida. Faktorer som personalförändringar eller omorganisationer hos arbetsförmedlingar och försäkringskassor gör att skolorna ställs inför stora informationsproblem. Några skolor rapporterar att kursdeltagare, som påbörjat studier vid skolan, tvingas avbryta dessa för att i stället fortsätta i andra av uppdragsgivaren upphandlade utbildningar. Skolor har också mött något man beskriver som ideologiskt motstånd till folkhögskolans sätt att genomföra kursverksamhet. har några skolor eller deras huvudmän startat gymnasiala friskolor. Styrande effekter av uppdrags- och konferensverksamhet Uppdrags- och konferensverksamhetens omfattning är förhållande- vis liten i jämförelse med övriga intäkter. För rörelsefolkhögskolor utgör kursverksamhet på uppdrag av kommuner finansierad med resurser ur och övriga uppdrag av omslutningen. Konferenser svarar för . Motsvarande siffror för landstingsfolkhögskolorna är , respektive . Enskilda skolor uppvisar betyd- ande volymer. Detta gäller i första hand små nya folkhögskolor som genom en förhållandevis mer omfattande uppdragsverksamhet kan bredda sin lärargrupp. I intervjuerna har frågan om uppdrags- och konferensverksam- hetens eventuella negativa inverkan på det genuina folkbildnings- arbetet diskuteras, dvs. om själva folkhögskoleverksamheten för- ändras i riktning från vad som i många sammanhang uttrycks som folkbildningens kärna. Samtliga intervjuade hävdar med eftertryck att så inte är fallet och menar att flera faktorer verkar i motsatt riktning: särskilda möjligheter har givits och ges fortfarande att anordna kommunala kurser som folkhögskolekurser skolorna är särskilt observanta vid utveckling och genomför- andet av uppdragsverksamhet skolorna ges möjligheter till jämförelser och ges nya infalls- vinklar som påverkar folkbildningsarbetet i en positiv riktning. Många menar att uppfattningar om vad som kan betecknas som folkbildningens kärna varierar, liksom var gränserna går ifråga om det genuina folkbildningsarbetet i förhållande till annan verksam- het. Uppdragsverksamheten kan ge folkhögskolorna möjligheter att utvecklas i samklang med det omgivande samhällets föränd- ringar. Lägre statsbidrag i förhållande till pris- och löneutveckling En studie av folkbildningsanslaget, dvs. det anslag ur vilket bidrag- en till studieförbunden och det allmänna bidraget till folkhög- skolorna finansieras liksom driften av FBR och FIN (Folkhög- skolornas informationstjänst), visar att anslaget bantades kraftigt redan året efter det att de nya formerna för statsbidragen intro- ducerades (1991). Inte nådde anslaget – beloppsmässigt – åter upp till nivå. Vid en omräkning av anslaget med hänsyn till konsu- mentprisindex (KPI) ligger anslaget vad avser folkhögskoledelen tämligen års anslagsnivå. De dominerande kostnaderna vid en folkhögskola är löne- kostnader. Dessa utgör i genomsnitt av skolornas omslutning. Vid en jämförelse med hänsyn till lönekostnadernas utveckling får man fram en skillnad för folkhögskolans del om 2001; en skillnad som accelererat i jämförelse med anslaget. Det allmänna folkhögskoleanslaget och inflationen –2001 har den verksamhetsnivå uttryckt i deltagarveckor, som fastställts för varje folkhögskola genom årliga s.k. ingångsvärden, inte varierat i någon större utsträckning. Det betyder att anslagsvariationerna inte har samband med förändringar i verksamhetsnivå. För att i stort sett neutralisera förändringar i verksamhetsnivå kan man ange anslagsutvecklingen omräknad med KPI och lönekostnadsindex genomförd verk- samhet. 1991/92 utgjorde det allmänna anslaget /dv vilket sedan sjönk /95 till /dv innan anslaget i förhållande till verksamhetsnivå åter vände upp beloppsmässigt. Utvecklingen framgår närmare av nedanstående diagram. 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 Man kan alltså konstatera en eftersläpning om drygt efter en omräkning med konsumentprisindex. En omräkning av det allmänna bidraget baserad på lönekostnadsutvecklingen ger en eftersläpning om mer än . Uttryckt borde anslag /dv ha omräknats till 1 386 respektive /dv. Man kan naturligtvis ifrågasätta rimligheten i att bygga en index- serie med start , dvs. Om indexserien i stället börjat 1993 hade man kunnat visa en konti- nuerligt positiv anslagsutveckling och därmed i slutänden en bättre följsamhet mot KPI och löneindex. Som framhållits tidigare, är skälet till att använda 1991 som startår att folkhögskolan vid över- gången till det nya statsbidragssystemet garanterades en bidrags- nivå, som låg i paritet med det tidigare statligt lönereglerade bidraget. Redan året efter minskades bidraget kraftigt, vilket framgår av diagrammen ovan. Effekten av besparingarna mildrades genom att folkhögskolorna som en följd av arbetsmarknads- politiska beslut tillfördes volymvillkorade statsbidrag. Skolorna kunde då genomföra en ökad verksamhet inom ramen för den orga- nisation man hade såväl i lokaler som i personal. Vid den tid- punkten upplevde man därför inte besparingarna som särskilt påfrestande. När volymerna nu minskar inträder effekter av bespar- ingarna 1992/93. Dessa effekter är sannolikt en bidragande orsak till många skolors nu försämrade resultatutveckling. Verksamhet med särskilda statsbidrag Som ytterligare en effekt av besparingarna 1992/93 kan man kons- tatera att de särskilda bidrag, som folkhögskolorna erhållit under större delen av 90-talet och fortfarande erhåller för att anordna verksamhet i anslutning till allmänna arbetsmarknadspolitiska åtgärder, har bestämts till sin storlek med utgångspunkt från bidra- get i det allmänna anslaget. Det betyder att folkhögskolorna genomförde ytterligare en närmare hälften så stor verksamhet i deltagarveckor med stöd av ett statsbidrag som i sin allmänna del endast delvis omräknats med hänsyn till pris- och löneutveckling. Även om man nu parerar de minskade statsbidragsvolymerna, kan det förväntas att majoriteten av folkhögskolorna kommer att få en allt mer besvärlig ekonomisk situation. Detta är en konsekvens av att statsbidragsnivåerna urholkades i förhållande till de förutsätt- ningar som gällde för folkhögskolan /92. Minskande insatser från landstingen I direktiven för SUFO 2 aktualiseras frågorna om kommunernas och landstingens ansvar för folkbildningsarbetet och det markeras att regeringen har framhållit att staten varken kan eller bör ersätta detta bortfall av bidrag. SUFO 2 bör enligt direktiven belysa konsekvenserna av denna utveckling för folkbildningens möjligheter att nå sina mål. Endast ett fåtal folkhögskolor uppbär ett mycket blygsamt ekonomiskt stöd från primärkommuner. I avsnittet under landstingsbidrag har redovisats att landstingens bidrag till rörelsefolkhögskolorna reellt har sjunkit. Om man också sätter bidragen i relation till verksamhetsökningarna under de sen- aste tio åren, kan man i förhållande till verksamhetens omfattning konstatera en sänkning av landstingens ersättningar till rörelse- skolorna. Landstingen har alltså inte levt upp till de förväntningar som ställdes på dem i propositionen 1991. Det ska dock sägas att inrättandet av närmare 20 nya folkhögskolor har medfört en ytterligare belastning på landstingen. kan man konstatera att landstingens huvudmanna- insatser ökat och utgjorde i genomsnitt 5,115 mnkr 1991/92 per landstingsskola och 6,642 mnkr 2001. För att få en någorlunda korrekt bild när man gör en sådan jäm- förelse, måste man ta hänsyn till förändringar i interndebiteringar för fastighetskostnader. Dessa har i genomsnitt per skola ökat från 2,933 mnkr till 5,083 mnkr eller med . Om man också tar hänsyn till kostnadsutveck- lingen kan man konstatera, utan att närmare kvanti- fiera, att landstingens samlade ekonomiska insatser minskat . Effekterna av de reellt sett minskade insatserna från landstingens sida innebär svårigheter för folkhögskolan att nå sina mål, precis som då det statliga stödet minskades. Försämrade ekonomiska förutsättningar leder till lägre lärartäthet, att sociala insatser minsk- as, sämre förmåga att hålla lokaler och utrustning i gott skick, svårigheter att investera i IT etc. Minskningarna bidrar också enligt skolintervjuerna till att man kan tvingas ta sig an verksamheter som ligger vid sidan av det egentliga folkbildningsarbetet. I intervjuerna har flera rörelseskolor uttryckt oro för landstings- bidragens negativa utveckling. Det gäller såväl bidragen från de egna landstingen som ersättningarna från andra landsting. Man har också pekat på att landstingens regelsystem för de interkommunala ersättningarna/bidragen leder till styrningar av skolornas verksam- het. Kraven om ömsesidighet och att alla kurstyper inte genererar bidrag medför att omsvängningar i rekrytering och förändringar i kursstrukturerna påverkar landstingsbidragen. Många skolor anordnar kurser kortare än eller deltidskurser i syfte att bättre kunna möta korttidsutbildades behov. Man menar att – även om totalbeloppen från landstingen inte ökar – bör regelsystemet ges en sådan utformning att skolorna inte är låsta i sin organisation. Minskande möjligheter att öka deltagarintäkter I enkätens andra del frågades efter skolornas prissättning för kost och logi samt deltagaravgift. Av diagram 3 framgår att endast ett fåtal skolor höjt priserna i förhållande till genomsnittet 1999 och 2000. I intervjuerna menar de flesta att det inte finns underlag att ta ut högre priser av långkursdeltagarna därför att studiestöden är alltför knappa. Nästan alla intervjuade skolor uppger att alltfler kursdeltagare brister i sin förmåga att betala både internatkostnader och deltagaravgifter. Priser för kost och logi 2001 jämfört med och 2000 Deltagarintäkter kommer förmodligen framöver att utgöra en mindre andel av skolornas totala intäkter. Flertalet av de intervju- ade internatskolorna överväger att minska eller har minskat antalet måltider till de studerande. I den mån skolan inte har helgkurser eller konferenser serveras inte mat till långkursdeltagarna . Flera skolor menar också att det som förr kallades måltids- tvånget inte går att upprätthålla. Kursdeltagarna lagar numera ofta sitt kvällsmål i internatens pentry. Man menar att denna utveckling i hög grad orsakats av ökande personalkostnader för kök och internat. Man menar också att lång- kursdeltagare som en konsekvens av ett alltför knappt studiestöd i allt större utsträckning väljer billigare måltidsalternativ. Huvudmännens ökande svårigheter att bistå sina skolor ekonomiskt Rörelsefolkhögskolornas huvudmän bistår sina folkhögskolor – om det överhuvudtaget förekommer – med en mycket begränsad ekonomisk insats särskilt sett i förhållande till landstingen, vars huvudmannatillskott är betydande. Begreppet rörelsefolkhögskola används som en samlingsbeteck- ning för alla folkhögskolor som inte har landsting eller region som huvudman. Det betyder att begreppet rymmer allt ifrån små ideella organisationer eller stödföreningar, med eller utan ekonomiska förutsättningar att ta ett aktivt ansvar för sin folkhögskolas ekonomi, till folkrörelser i begreppets egentliga mening. Flera rörelsehuvudmän har också rönt ett minskande medlemsintresse under det senaste kvartsseklet och saknar därför det engagemang, som ofta präglade kontakten med folkhögskolan. Man har därmed inte längre lika stora förutsättningar eller kanske vilja att bistå sin folkhögskola ekonomiskt. Formellt krävs ett ekonomiskt ansvarstagande från huvudman- nens sida. Detta kommer till uttryck i FBR:s kriterier vid ansökan om statsbidrag för en ny folkhögskola eller ansökan om över- tagande av en befintlig. I övrigt förekommer det inte någon pröv- ning av huvudmännens ekonomiska förutsättningar att bedriva folkhögskoleverksamhet. Detta kan inte heller rimligen krävas. Det är inte ovanligt att rörelsefolkhögskolors huvudmän uttrycker en förväntan om att deras skolor ska vara finansierade utan något stöd från huvudmannens sida. Lönekostnadsutvecklingen inom utbildning stagnerade under 90- talet. har kommuner och staten tvingats lyfta lönerna för stora lärargrupper i syfte att göra läraryrket mer attraktivt och löneutvecklingen för lärare har därför genomsnittligt varit mer positiv än för många andra yrkesgrupper. Kommunerna har erhållit särskilda statsbidrag för detta ändamål, något som folkhögskolan som skolform inte kommit i åtnjutande av. Vid en jämförelse mellan folkhögskolans lärare och jämförbara lärargrupper vid andra skolformer kan man konstatera löneskill- nader. Folkhögskollärare har en lönenivå som ligger lägre än andra motsvarande lärarkategorier. Folkhögskolorna saknar möjlig- heter att inom nuvarande statsbidragsramar och andra resurser höja lönenivån. Detta betyder sannolikt att skolformen kommer att ha svårigheter att rekrytera lärare med en bakgrund och utbild- ning som garanterar lägst nuvarande kvalitetsnivå. Det finns också risk att lärare vid folkhögskola söker sig bort från skolformen. I tidigare enkäter redovisar folkhögskolorna en sänkning av den genomsnittliga lärartätheten med 15–i förhållande till nivå.