sou · GRB380d1 · 2004-01-01 00:00:00 — sou 2003 80 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut vid regeringssammanträde bemyndigade regeringen chefen för att till- kalla en särskild utredare för att granska och utvärdera insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program och analysera behovet av förändringar. Utredaren skulle även lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga energipolitiska programmet inför den planeringsperiod som inleds 2003 samt redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar energiförsörjning. Till särskild utredare förordnades dåvarande verkställande direktören vid . Att som experter biträda utredningen förordnades den 17 feb- ruari 2003 avdelningschefen , miljöchefen , professorn , regionchefen , professorn , verkställande direktören , vice avdelningschefen , verkställande direktören , f.d. avdelningsdirektören , kanslirådet , direktören , ämnesrådet , ämnesrådet , professorn , professorn , kanslichefen , forskningschefen , kanslirådet , departementssekreteraren , forsknings- sekreteraren , docenten , utveck- lingsdirektören , förste forskningsadministratören och teknologie licentiaten . Huvudsekreterare i utredningen har varit civilekonomen (från ). Sekreterare har varit teknologie doktorn (från ), civilekonomen (från ) och civilingenjören (från ). Utredningen har antagit namnet . Enligt utredningens direktiv (dir. 2001:122) skulle uppdraget avslutas . Med hänsyn till att utred- ningens start kom att fördröjas beslutade regeringen emellertid att arbetet skulle redovisas . Genom regeringsbeslut gavs utredningen ytter- ligare förlängd tid för sitt arbete, till . Utredningen får härmed överlämna betänkandet EFUD – en del i omställningen av energisystemet. Utredningens arbete är härmed avslutat. Annat utredningsarbete inom energiområdet........................ 1.3.1 Långsiktiga avtal om energieffektivisering ............... 1.3.3 Introduktion av förnybara fordonsbränslen............. Användning av skogsråvara ....................................... 1.3.5Energimyndighetens förslag till nästa energi- 1.3.6Förhandlingar med industrin om kärnkraftens 1.3.7 Fjärrvärme på värmemarknaden................................ 1.3.8Fortsatt utveckling av el- och naturgas- Ett svenskt system och regelverk för Kyoto- protokollets flexibla mekanismer.............................. Utredningen med uppgift att lämna förslag till ramavtal i enlighet med artikel 6 i Kyoto- 1.4 Betänkandets disposition......................................................... Utvecklingen av energisystemet, energipolitiken och 2.1.3 Användning och produktion av el................................ 2.1.4 Användning och produktion av fjärrvärme ................. 2.2.2 energipolitiska program ................................. Utvecklingen av svensk EFUD ............................................... långsiktiga energipolitiska program................. 3.1Översiktlig beskrivning av långsiktiga energi- Inriktning och mål ........................................................ 3.2Mer detaljerat om EFUD långsiktiga energi- 3.2.3 Kommersiell mognad i de delar Energianvändning och energitillförsel inom IEA ................ EFUD i olika länder............................................................... 4.2.1 Översikt över statliga EFUD-satsningar i IEA- 4.2.2 Energipolitiska mål och EFUD:s organisering i 4.3Internationellt forskningssamarbete inom energi- Energiforskning inom Östersjösamarbetet............... Energiforskningssamarbete inom EU ....................... 4.3.4 Övrigt energisamarbete inom EU och andra EU- initiativ som berör energiområdet ............................. Energipolitiskt motiverade klimatinsatser.................... Utvecklingen av klimatpolitik ................................ Åtgärder i internationellt samarbete..................................... Anslagna medels användning ..................................... Resultat av insatserna ................................................. 5.2.3 Annat klimatsamarbete i och Öst- 5.2.4 Gjorda utvärderingar och 5.2.5 förslag till program för JI Etanolproduktion från skogsråvara ...................................... Bilder av framtidens energisystem.............................. Panelen för Systemframsyn........................................ Panelen för Användarframsyn ................................... Panelen för Strukturframsyn ..................................... 6.1.6 Panelen för Långsiktig framsyn ................................. 6.2.2 europeisk strategi för 6.2.3 IEA – World Energy Outlook .......................... Resultatutvärdering av EFUD program ........ Technopolis enkät till projektledare ..................................... Projektformulering och motiv för projektet .......... Typ av projekt........................................................... Vikten av slutprodukter/resultat............................. Projektens bidrag till det långsiktiga program- Programmets organisation och administration ...... De tillfrågades syn på konkurrenskraft inom FoU och industri ............................................ Resultat från avslutade projekt ................................ Ekonomiska effekter av avslutade projekt.............. 7.2Metautvärdering och granskning av internationella Technopolis analys av programmets administration............ Technopolis slutsatser och rekommendationer ................... Technopolis övergripande slutsatser....................... Samarbete mellan staten och näringslivet ................... Syfte och metod för RRV:s studie ........................................ Energiteknikmarknader och näringslivsstrukturer .............. Användningen av de långsiktiga medlen i projekt................ Stöd till samverkan och kommersialisering .......................... 8.4.2 Stödaktörer som riktar sig till forskarna ................... 8.4.4 Aktörer som stöder och finansierar nyföre- 8.5Samverkan inom energisektorn jämfört med andra Samverkan med näringslivet....................................... Kommersialisering av forskningsresultat.................. 8.6Samverkan och resultat inom det långsiktiga program- 8.6.1 Samverkan och konkret tillämpning av projekt- RRV:s slutsatser och förslag ................................................. 8.7.1 Samverkan mellan olika aktörer................................. Kommersialisering av projektresultat........................ 8.7.3 Stödet till samverkan och kommersialisering ........... Vissa aspekter på forskning, innovationssystem, EFUD:s roll för omställning samt omvärlds- Perspektiv på vetenskap, forskning m.m.............................. Vetenskaplig specialisering, problemformulering 9.1.3 Forskningens roll i innovationsprocessen................. 9.1.5 Forskningens motiv: förståelse eller nytta? 9.1.6 Den svenska forskningspolitikens tre skikt.............. Logiken bakom EFUD............................................... EFUD:s roll för omställning av energisystemet .................. 9.3.1 Förändringar som påverkat energipolitiken och de utgångspunkter som programmet byggde på....... 9.3.2 Förändringar som påverkat hur EFUD inom 9.3.3 Betydelse av diskuterade förändringar ...................... Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. .......... Mål för EFUD ........................................................................ 10.1.1 Vilka mål kan vara aktuella för utredningens 10.1.2 Mål som beaktas i utredningens Resultat av långsiktiga energipolitiska program .... 10.2.2 EFUD:s kvalitet och relevans.................................. 10.2.5 Uppfylls målen långsiktiga energi- politiska program och EFUD? Slutsatser och förslag ............................................................. 10.3.1 Förutsättningarna att följa upp EFUD:s resultat 10.3.2 Förutsättningar för att koncentrera resurserna...... 10.3.3 Förutsättningar för att öka kommersialise- 10.3.6 Viktigt att harmoniera EFUD med andra styr- motiverade klimatinsatser och kring Östersjö- 10.3.8 Utökad roll för i EFUD i Förutsättningar för att uppnå omställning.................... Vad menas med omställning och ett långsiktigt uthålligt 11.2 Åtgärder för att uppnå genomgripande omställning ........... 11.2.1 Formulera en vision som tydliggör att omställningen är en nationell utmaning .................... 11.2.2 Betona omställningsarbetets vikt organisatoriskt .... 11.2.3 Ett ökat engagemang i omställningen från 11.2.4 Viktigt att harmoniera olika styrmedel ..................... 11.2.5 Omställningsarbetet kommer att kosta pengar ........ Bilaga 1 Kommittédirektiv (dir. 2001:122)................................ Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (dir. 2002:169) .................................... Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (dir. 2003:64) ...................................... Bilaga 4 Personer utredningen varit i kontakt med via referensgrupp och bilaterala möten.............................. Genom energipolitiska beslut antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Totalt anvisades för omställningsprogrammet. Programmet indelas i energipolitiska åtgärder på kort sikt syftande till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energikällor1, åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energi- system samt energipolitiskt motiverade klimatinsatser. Utredningens uppdrag avser de två senare delarna, vilka till- sammans bildar långsiktiga energipolitiska program. Utred- ningen om det långsiktiga energipolitiska programmet (LångEn- utredningen) skall således granska och utvärdera insatserna inom programmet och analysera behovet av förändringar. Utredningen skall också lämna förslag till riktlinjer för det långsiktiga energi- politiska programmet inför den planeringsperiod som inleds 2003 och redovisa insatser som skall leda till en långsiktigt hållbar energiförsörjning. långsiktiga energipolitiska program avsattes (1998 2004), fördelat på stöd till energiforskning (för vilket avsattes ), energiteknikstöd (dvs. utvecklingsinsatser, ), stöd till intro- duktion av ny energiteknik (dvs. demonstrationsinsatser, ), samt energipolitiskt motiverade klimatinsatser (). har huvudansvaret för att genomföra åtgär- derna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program. Verket för innovationssystem (), och Forsk- ningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) ansvarar för vissa åtgärder inom programmet. 1 För de kortsiktiga åtgärderna anvisades (1998 2002). Åtgärderna, som syftade till att ersätta bortfallet av elproduktion från , skulle leda till utbyggnad av el- och värmeproduktion samt effektivisering och minskad an- vändning av el i bostadssektorn. Därtill avsattes för särskilda åtgärder avseende el- och värmeförsörjning i . Huvuddelen av medlen i det långsiktiga programmet är avsedda att finansiera projektverksamhet. Fördelningen sker i huvudsak genom att de fyra myndigheterna inrättar program med olika tema- tisk inriktning under vilka projektgrupper kan söka finansiering för sin verksamhet. Det totala antalet projekt som bedrivits inom ramen långsiktiga energipolitiska program 2002 kan grovt uppskattas till totalt ca 1 700 1 900 projekt, fördelade på ca 1 300 1 400 för , ca 230 250 för , ca 100 200 för Formas, och ca 40 60 för . Många av projekten utgör delar av sammanhållna forsk- nings- och utvecklingsprogram. Till exempel bedriver Energi- myndigheten omkring ett 50-tal sådana program. Utgångspunkt för utredningens överväganden energipolitiska beslut fästes stor vikt vid den satsning som gjordes på energirelaterad forskning, utveckling och demon- stration (EFUD). Enligt propositionen krävdes en omfattande och målmedveten satsning på teknisk utveckling inom energiområdet för att genomföra den långsiktiga omställningen av energisystemet. En målmedveten satsning på forskning, utveckling och demon- stration sades vara basen i den långsiktiga strategin för ett eko- logiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Mycket talar dock enligt för att det i beslutet fästes alltför stor tilltro till EFUD:s möjligheter att driva på omställningen av energisystemet. Såväl FoU som omställning av energisystemet tar tid. Man måste därför ha rimliga förväntningar på vad som kan åstadkommas genom satsningar på EFUD. På åtminstone 10 har andra samhälleliga styrmedel med syfte att bl.a. skapa incitament för investeringar (såsom skatter, all- männa ramvillkor för företagande, olika former av stöd, etc.) större betydelse för omställningen av energisystemet enligt utredningens mening. Sammantaget menar att insatser för forskning, utveckling och demonstration visserligen utgör en viktig förutsättning för att möjliggöra en långsiktig omställning av energi- systemet, men att EFUD inte kan utgöra den primära motorn för omställningen av energisystemet. Utredningen har därför valt att anlägga två olika perspektiv i sin analys av insatserna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska pro- gram. Dels att, som utgångspunkt för ett nytt EFUD-program, mera avgränsat värdera de EFUD-insatser som gjorts och styr- ningen av desamma, samt bedöma vilka förbättringar som kan göras. Därvid har utredningen bl.a. haft som ambition att iden- tifiera förändringar som möjliggör att EFUD i ökad grad kan bidra till omställningen. Dels att med ett vidare perspektiv analysera vad som kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet. I det följande sammanfattas utredningens överväganden och förslag utifrån dessa två perspektiv. Avslutningsvis behandlas även energipolitiskt motiverade klimatinsatser. Utredningens överväganden kring EFUD-insatserna och deras styrning Utredningen har strukturerat sin analys av de resultat som upp- nåtts med EFUD-satsningarna långsiktiga energipolitiska program utifrån fem aspekter (EFUD:s inriktning, EFUD:s kva- litet och relevans, , programmets administra- tion, samt programmets måluppfyllelse), vilka nedan behandlas i tur och ordning. Med detta avser vi aspekter såsom exempelvis om EFUD-sats- ningarna sker inom rätt områden (tematiskt och i termer av F, U och D) och med rätt balans mellan olika områden. LångEn-utred- ningen har valt att lägga sin analys på en relativt övergripande nivå, och har inte haft som ambition att närmare granska verksamheten i de enskilda forskningsprogram/-projekt som ingår lång- siktiga energipolitiska program. Inom ramen för programmet sker mycket värdefullt och använd- bart arbete, och byggs även upp relevanta kompetenser och för- mågor. En betydande andel av energiforskarna bedömer att deras forskningsresultat har kommersiell potential. De projektledare som är engagerade i EFUD-projekt förväntar sig dock ofta att resulta- ten kommer att realiseras först på 5 10 års sikt. Detta understryker att det gäller att ha rätt förväntningar och inte tro att en viss mängd resurser som sätts in i EFUD snabbt skulle kunna ge en system- omställning. Fördelning mellan F, U och D samt mellan teknikområden Ett grundläggande syfte med att ge stöd till EFUD är att ny och effektivare energiteknik skall nå marknaden. Det är därför viktigt att det finns ett nära och aktivt samarbete mellan forskarvärlden och näringslivet. Med avseende på fördelningen mellan F, U och D menar utredningen att verksamheten inom programmet har relativt stor koppling till näringslivet. Som exempel kan nämnas att av projekten i programmet leds av företrädare för industrin och att av projekten handlar om tillämpad forskning, utveckling eller demonstration. Vidare är erfarenheten av samverkan med näringslivet minst lika omfattande bland energiforskare som inom annan teknisk och naturveten- skaplig forskning. Utredningen har funnit att det finns problem med fragmentering i den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Ett effektivare resursutnyttjande skulle enligt utredningen uppnås om EFUD-satsningar kon- centrerades till färre områden . handlar både EFUD:s resultat och omställningen av energisystemet om mycket långsiktiga processer, varför det kan vara svårt att avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt. Även om programmet koncentreras finns därför skäl att upprätthålla en relativt hög grad av flexibilitet i statens satsningar. Mot denna bakgrund menar utredningen att satsningarna tydligare bör delas i två kategorier: Områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet, t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem intressanta idéer. Områden där utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar, såväl forskningsmässigt som industriellt. De områden som prioriteras bör vara sådana där vi i)har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar och kritisk massa i kunskapsskapandet, ii) har eller kan förväntas bygga upp fungerande industriella kluster, iii) har potential för nationella konkurrensfördelar, och som iv) kan ge ett bidrag till att uppnå de energipolitiska målen. Valet av områden måste också ske med utgångspunkt i de över- gripande strategier som beslutas för omställningen av energi- systemet. Utredningen föreslår att ges i upp- drag att utreda hur en tydligare fokusering av programmet konkret bör ske. I uppdraget bör ingå att analysera hur prioriterings- kriterierna mer i detalj bör utformas, vilka områden som bör prioriteras, vem som är bäst skickad att göra prioriteringarna, etc. Mer detaljerade överväganden om satsningarna inom enskilda teknikområden bör så långt möjligt överlåtas till myndighetsnivån enligt utredningens mening. Dessa överväganden bör strikt ske med utgångspunkt i programmets syfte (att bidra till omställning av energisystemet), och inte à priori vara låsta vid vissa enskilda tekniker. Istället bör alla tänkbara alternativ (även sådana som inte ingår i EFUD-programmet) kunna värderas mot varandra utifrån deras förutsättningar att bidra till omställning långsiktiga energipolitiska program betonas tillämpad forskning och att genererade idéer, via samarbete med näringslivet i utvecklings- och demonstrationsinsatser, skall omsättas i kommer- siellt fungerande tekniker på en marknad. Graden av kommer- sialisering från den verksamhet som bedrivs i programmet är dock relativt låg, åtminstone med avseende på alternativ energipro- duktion. Delvis har detta strukturella orsaker. Till exempel handlar det inom energiområdet ofta om stora investeringar där en eventuell avkastning ligger långt fram i tiden. Vidare stöds stats- makternas ambitioner att introducera ny energiteknik inte alltid av marknadskrafterna. Om staten fortsatt vill söka ställa om energi- systemet genom att satsa på EFUD, vars resultat i slutändan skall omsättas i praktiska tillämpningar och nå ut på en marknad, så bör staten ta ett särskilt ansvar för stöd till kommersialisering av de idéer, produkter m.m. som framkommer. I betänkandet diskuterar utredningen flera tänkbara åtgärder som syftar till att öka kommer- sialiseringsgraden: Utredningen föreslår att det tydligare i uppdrag betonas att myndigheten skall beakta nyttiggörandet av EFUD på marknaden. Detta innebär bl.a. att kommer- sialiseringsåtgärder bör planeras in i myndighetens bedöm- ningar av EFUD-projekt. Därtill finns eventuellt skäl att ge ett ansvar för att de projekt som bedöms ha kommersiell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsätt- ningar kan prövas. roll skulle då främst vara att driva på kommersialiseringsprocessen och fungera som länk till andra aktörer. Myndigheten bör alltså inte bygga upp en stor egen organisation för denna uppgift, utan använda extern kompetens i möjligaste mån. Om det är lämpligt att ge ett sådant ansvar behöver analyseras vidare. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att i samråd med och genomföra denna analys. Om det visar sig vara lämpligt att ge ett sådant ansvar bör anslagsmedel som ingår i det långsiktiga programmet kunna användas för ändamålet. Staten bör mer aktivt kunna utnyttja privata investerares vilja att bidra med riskvilligt kapital. Utredningen har mött ett visst intresse från privata investerare för att etablera en venture capital-fond på energiområdet. Sannolikt krävs dock ett poli- tiskt beslutat marknadsingrepp för att få med privatinveste- rarna, t.ex. genom att staten bidrar med en viss andel av fondens kapital. EFUD:s kvalitet och relevans Med kvalitet avses i detta fall hur väl verksamheten utförs, dvs. i huvudsak vetenskaplig kvalitet, medan relevans tar sikte på verk- samhetens nytta. Då verksamheten långsiktiga energi- politiska program till stor del är tänkt att i slutändan omsättas i kommersiellt fungerande tekniker på en marknad handlar relevans i detta fall mycket om verksamhetens nytta för näringslivet. gjorda utvärderingar av delar av programmet talar för att den vetenskapliga kvaliteten i de program och projekt som finansieras i allmänhet är god. Däremot pekar dessa utvärderingar på att verksamhetens relevans är lägre. anser dock, som framgått ovan, att verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program har relativt stor kopp- ling till näringslivet, och därmed rimligen också har förhållandevis hög grad av relevans. Ett tecken på det är även energiforskarnas ovan nämnda erfarenheter av samverkan med näringslivet och deras syn på projektens kommersiella potential. Sammantaget bedömer utredningen att verksamheten inom ramen för programmet är av rimlig kvalitet och relevans. Dagens organisation av EFUD (med vilket vi avser hur verk- samheten är organiserad vid universitet och högskolor, i vilka former samverkan sker med näringslivet, etc.) uppvisar inte några grundläggande fel. Men i syfte att bygga upp kritiska massor inom de FoU-områden som är relevanta anser utredningen att det ändå bör ske en organisatorisk koncentration i den verksamhet som be- drivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program. En utgångspunkt bör vara att FoU-resurserna i högre grad skall koncentreras till sådana platser där forskarsamhället och närings- livet enkelt kan interagera. En form för samverkan som tycks fungera väl, och som det enligt utredningens mening finns skäl att satsa vidare på, är . Frågan bör dock hållas öppen om en fortsatt satsning på bör avse de fem kompetenscentra som finns inom energiområdet eller om en ny satsning bör inledas på andra områden. Utformningen av en fortsatt satsning på kompetenscentra inom energiområdet bör överlåtas till att avgöra. är ett för litet land för att ha kritiska massor inom sär- skilt många EFUD-områden. bör verka för en effektiv rollfördelning mellan olika länder, med utgångspunkten att EFUD- satsningar bör ske där de komparativa fördelarna är störst. Utred- ningen anser att EFUD-programmet skall ge möjligheter för att med lämpliga samarbetsländer bygga upp bilaterala och multi- laterala samarbeten inom forskning, utveckling och demonstration. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att kart- lägga vilka styrkor och svagheter som finns hos olika potentiella samarbetsländer. I ett kommande EFUD-program, och i styr- ningen av detsamma, måste hänsyn tas till förändringar i den internationella omvärlden, såsom t.ex. EU:s sjätte ramprogram för forskning. Bland annat bör vara pådrivande beträffande de möjligheter som finns till samordning av EU-ländernas FoU- satsningar inom ERA-NET. Beträffande programmets längd är utredningens intryck att den förhållandevis långa tidsperiod som gäller för det innevarande programmet () har varit positiv. Bland annat tycks den ha skapat bättre planeringsförutsättningar och kontinuitet i verksam- heten. Utredningen anser att även ett kommande program bör löpa . Utredningen anser dock att möjlighet bör finnas att pröva programmet och dess inriktning m.m. efter halva löptiden, varvid till regeringen bör redovisa en analys av programmets resultat. En möjlighet skulle härmed kunna vara att låta programmet omfatta två treårsperioder med en utvärdering i halvtid, alltså inalles . Utredningen har inte sökt precisera exakt hur stort – i pengar räknat – ett kommande program bör vara. Sannolikt är dagens nivå i stort sett rimlig.