sou · GRB3119 · 2004-01-01 00:00:00 — I denna har en arbetsgrupp inom gjort bedömningen att kommunala föreskrifter av betydelse för allmänheten på frivillig basis bör vara med i rättsinformationssystemet. De enskilda kommunerna skall ha informationsansvaret för sina föreskrifter (s. 63). I promemorian framhålls att det naturligtvis är av allmänt intresse att även de kommunala föreskrifterna finns tillgängliga för gemene man. Genom att hålla rättsinformationssystemet öppet för kommunala föreskrifter anser arbetsgruppen att man kan ta ett viktigt steg för att öka tillgängligheten av dessa föreskrifter. En sådan ordning bedöms kunna stimulera de enskilda kommunerna att göra sina föreskrifter elektroniskt tillgängliga. Detta skulle i sin tur kunna öka benägenheten att ge ut tryckta författnings- samlingar. Genom att ställa vissa grundläggande krav på föreskrifter för medverkan i rättsinformationssystemet räknar arbetsgruppen med att en sådan ordning också skulle öka kvalitén Information om författningar i databaser och enhetligheten bland de kommunala föreskrifterna. I de fall kommunerna är skyldiga att kungöra sina föreskrifter i länets författningssamling bedöms de komma att automatiskt ingå i rättsinformationssystemet. De kommunala föreskrifter som bör ingå är sådana som riktar sig till allmänheten. Ett flertal av dessa finns redan i länets författningssamlingar. Det kan dock, anser arbetsgruppen, finnas andra föreskrifter – t.ex. lokala trafik- bestämmelser – som är av allmänt intresse. Informationsansvaret bör enligt arbetsgruppens mening läggas på de enskilda kommuner som beslutat de föreskrifter som skall ingå. Om kommunala föreskrifter sägs vidare att de skall uppfylla de krav som anges i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörandelagen) och författningssamlings- förordningen (1976:725). Dessa förutsättningar framgår av 9 § andra stycket och 4 § andra stycket rättsinformationsförordningen. Kraven på den elektroniska versionen är flera (a. Ds s. 65 f.). Den skall ha en rubrik och en ingress med det bemyndigande som föreskriftsrätten grundar sig på. Vidare skall det anges när föreskriften träder i kraft (jfr 13 § kungörandelagen) och när den har utfärdats (a. Ds s. 66). Uppdelningen i paragrafer och stycken samt strukturen i övrigt skall framgå. Föreskrifternas löpnummer skall anges om sådant finns. Vidare får man dra slutsatsen att det förutsatts att kommunala trafikföreskrifter som publiceras i rättsinformationssystemet skall ha samma format som SFS och en likartad typografisk utformning. Hos kommunen skall det dessutom finnas en förteckning över samtliga gällande författningar. Alla gällande bestämmelser skall slutligen vara sökbara elektroniskt. Ett av de register som skall finnas över SFS är ett register med författningarna i fulltext. Det innebär att författningen skall vara registrerad i sin senaste lydelse, en s.k. konsoliderad version. Att uppfylla ett sådant krav har bedömts vara både tidskrävande och dyrbart för bl.a. kommunerna (a. Ds s. 67). Det har ansetts kunna försvåra och fördyra ett genomförande av rättsinformations- systemet att kräva att sådana versioner skall finnas av alla föreskrifter som skall ingå redan från början. Behovet av konsoliderade versioner kan dessutom vara begränsat, eftersom det inte är utrett i vilken omfattning bl.a. kommuner ersätter gamla föreskrifter med nya, i stället för att ändra i befintliga föreskrifter. Information om författningar i databaser revisorer har granskat normgivningen från generella utgångspunkter (revisorers rapport /03:12 Ordning på rätten, se även avsnitt 7.3.1). Lagstiftningen bör enligt granskningen ordnas så att lagstiftarens krav på tydlighet och återrapportering tillgodoses och så att den går att tillämpa och följa. revisorer är kritiska till vissa inslag i rättsinformationssystemet i dess nuvarande form. Revisorerna har krävt ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter (a.a. s. 97). Märkningssystemet innebär att länkar läggs in i lagtexten som kopplar samma lagar, förordningar och exempelvis tillämpningsföreskrifter. För att ge ökad klarhet vad avser den rättsliga grunden för regeringens normgivning borde ingressen till en förordning vidare hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund för normgivningen som annars föreligger. Dessutom anser revisorerna att det bör införas en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar. Som skäl för detta framhåller revisorerna bl.a. att kommunernas författningar är av stor betydelse. 5.2.3Utvecklingen gällande portalen Lagrummet Webbportalen Lagrummet () leder användaren till rättsinformationssystemet. överlämnade Utredningen om SverigeDirekt sitt slutbetänkande Guide på Internet – ett stöd för medborgarnas möte med det offentliga (SOU 2002:20). Till utredningens förslag hör att rätts- informationssystemet skall samordnas organisatoriskt med verksamheten inom SverigeDirekt. Genom en sådan samordning anses de båda informationstjänsterna kunna utnyttja gemensamma tekniska resurser och ett gemensamt säkerhetssystem. Som ytterligare fördelar pekar utredningen på möjligheterna till samordning av personella resurser och kompetens samt framväxt av gemensamma utvecklingsmöjligheter (a. SOU s. 54). Rättsinformationssystemets portal Lagrummet bör dock enligt utredningens mening inte samordnas innehållsmässigt med portalen SverigeDirekt utan dessa skall drivas som två separata tjänster (a. SOU s. 51). Rättsinformationen hör till de mest eftersöka tjänsterna och det har varit en strävan att underlätta för Information om författningar i databaser användaren att nå Lagrummets information från portalen SverigeDirekt. är ambitionen att systemet skall möjliggöra strukturerade sökningar över hela rättsinformationsområdet. 5.3Nytt IT-system för hantering av LTF i , och , genom dess , inbjöd ett antal leverantörer att lämna anbud på utveckling och implementering av ett användarvänligt system för handläggning av lokala trafikföreskrifter. Upphandlingen var gemensam för städerna , och . Systemet skulle ha gemensamma funktioner för de tre städerna och byggas på ett sådant sätt att respektive stad i ett senare skede kunde lägga till funktioner respektive ansluta systemet till andra sådana vid behov. Ett anbud som kunde accepteras lämnades sedermera av företag inom DecernoGruppen. Till förutsättningarna för systemets uppbyggnad hörde att landets kommuner hade i uppgift att arbeta om vissa föreskrifter före utgången av . Därtill skulle vissa föreskrifter föras över till NVDB. De tre städerna bedömde därför att man behövde gemensamt upphandla ett nytt system som kunde stödja handläggningen på ett optimalt sätt. Utredningen har erfarit att en avsikt med den gemensamma upphandlingen ha varit att kunna ta fram noggranna krav och specifikationer för en rationell hantering. Det har vidare avsetts att respektive stad skall inneha varsin databas. Till förutsättningarna enligt upphandlingsunderlaget hörde att systemet borde vara implementerat i sin helhet senast efter det att avtal slutits. Det förutsattes att viss information som lagrades skulle komma att göras tillgänglig för allmänheten på webbplatser och genom mobila lösningar. Primärt avsågs tre huvudfunktioner kunna stödjas: möjlighet att upprätta rättsligt korrekta föreskriftstexter tillgång till kartverktyg i handläggningen tillgång till vägmärkesbibliotek som visuellt beskriver föreskriftstexten Det ansågs prioriterat att systemet utvecklades med fokus på användbarhet och att systemet kunde stödja handläggarna i arbetet. Information om författningar i databaser Enligt uppgift planeras att systemet skall kunna sättas i drift . En ambition är att använda den nya hanteringen för de föreskrifter som måste arbetas om och meddelas på nytt enligt övergångsbestämmelserna p. 9 till TrF. Rapporteringen är också avsedd för det tillhandahållande av föreskrifter som behövs i NVDB. Enligt uppgift kan dock rapporteringen enkelt modifieras för att innehålla en komplett information som kan återges i fulltext. Det system som projekteras för de tre städerna kan alltså anpassas för att en fulltextversion av föreskriften skall kunna rapporteras och tillkännages i en central databas. 6Internationella regler och ordningen i andra länder 6.1Internationella regler om vägmärken och signaler är bundet även av internationell rätt när det gäller utformningen av vägmärken och signaler. Således har att följa Konventionen om vägmärken och signaler, öppnad för undertecknande i (konventionen). beslutade att ratificera konventionen med vissa reservationer och den trädde i kraft för del . Konventionen är återgiven i överenskommelser med främmande makter (SÖ 1989:2) tillsammans med två ratificerade tillägg. De senare består av dels en europeisk överenskommelse som utgör tillägg till konventionen, dels ett tilläggsprotokoll om vägmarkeringar till den europeiska överenskommelsen (SÖ 1989:4 och 1989:5). Även dessa senare överenskommelser har trätt i kraft för del . Konventionen syftar bl.a. till internationell enhetlighet i fråga om vägmärken, signaler, symboler och vägmarkeringar Denna enhetlighet har bedömts nödvändig för att underlätta internationell vägtrafik och öka trafiksäkerheten. Konventionen och tilläggen till denna innehåller inget om i vilken ordning trafikreglering skall beslutas och i övrigt göras bekant för allmänheten. Det är därmed upp till de fördragsslutande parterna att bestämma i dessa frågor. Det som parterna har åtagit sig är bl.a. att byta ut vägmärken symboler, anordningar och markeringar som inte stämmer överens med det system som föreskrivs i konventionen (artikel 3). Det synes dock förutsatt att vägmärken placeras efter beslut av behöriga myndigheter (jfr artikel 6.3 och artikel 13.1). Placeringen kan också förutsättas utförd efter en lämplighetsbedömning av behöriga myndigheter (artikel 13.1). Vidare är förutsatt att vägmärken m.m. skall användas på det sätt som direkt anges i konventionen. När det gäller s.k. företrädes- märken är exempelvis föreskrivet att Lämna företräde skall Internationella regler och ordningen i andra länder användas för att upplysa förare om att de vid en vägkorsning, där märket är uppsatt, har skyldighet att lämna företräde åt fordon på den väg som närmar sig (artikel 10.2). I konventionen finns bestämmelser om att det i nationell lagstiftning bör föreskrivas hur vägmärken exempelvis skall placeras och vara beskaffade. I lagstiftningen skall således föreskrivas att vägmärken skall placeras så att de inte hindrar trafiken på visst sätt (artikel 6.4. jämförd med annexets punkt 5 i tillägget till konventionen, SÖ1989:4). Vidare bör föreskrivas att vägmärken skall vara belysta eller på visst sätt reflekterande för att göra dem bättre synliga och lättare att läsa (artikel 7.1). I flera fall är det emellertid förutsatt att vägmärken m.m. (utförda i enlighet med konventionen) gäller då behöriga myndigheter ansett dem nödvändiga för att reglera trafiken eller för att varna eller vägleda trafikanter (jfr exempelvis artikel 25). 6.2Ordningen i andra länder 6.2.1Elektroniskt kungörande av författningar i respektive Utredningen har bl.a. genom information från det svenska följt ett projekt i inom vilket man avser att åstadkomma en elektronisk hantering av hela den federala lagstiftningsprocessen i landet (det s.k. E-LAW project). Den österrikiska motsvarigheten till har använt ett elektroniskt dokumenthanteringssystem sedan mitten av . I det nya systemet ingår Authentic electronic publication på Internet som ett naturligt nästa steg. Det är avsikten att den nya ordningen, som är något försenad, skall kunna etableras med ikraftträdande eller kort därefter. De författningsändringar som är nödvändiga har förberetts. Inom projektet har man ansett att det kan finnas fördelar med att konvertera befintliga Word-dokumentet och anpassa dem till en XML-standard inkluderande elektroniska signaturer. Syftet med elektroniska signaturer är att säkerställa att den elektroniska författningssamlingen kan godtas såsom varande autentisk. Internationella regler och ordningen i andra länder Utredningen har genom fått uppgifter om förhållandena i på området elektronisk kungörande. I publiceras motsvarigheten till SFS i elektronisk form och denna version av författningen anses vara officiellt giltig. Reformen genomfördes av ekonomiska skäl. Kostnaderna för tryckning och publicering av författningar bedömdes således vara alltför stora. De ändringar som reformen innebar trädde i kraft . Pappersversionen av författningarna har till stor del tagits ur bruk. Endast tre tryckta exemplar av författningarna har behållits. Ett exemplar förvaras på justitieministeriet, ett exemplar arkiveras och ett exemplar finns tillgängligt på . Det är oklart vilken version – den elektroniska versionen eller pappersversionen – som har företräde framför den andra om de inte överensstämmer. Om en sådan situation skulle inträffa anses det ytterst vara en fråga för domstolarna. Elektroniskt tillhandahållande av författningar I kungörs lagar i Lovtidende. Denna lagsamling och annan rättslig information hålls även tillgänglig i ett rättsinformationssystem (Retsinformation). Utredningen har erfarit att man i undersöker möjligheterna att gå över till elektroniskt kungörande, bl.a. inom ramen för regeringens handlingsplan för regelförenkling. Några sådana beslut har dock ännu inte fattats. Frågan skall analyseras närmare fram till . Till kostnaderna för pappersversioner av författningar anses utgifter för tryck och distribution höra. Dessa kostnader balanseras i någon mån av intäkter från försäljning av Lovtidende. Något om trafikreglering på lokal nivå En grundläggande författning för trafikregleringen på det lokala planet är faerdselloven (nr. 712 av ). Besluten som fattas med stöd av denna lag utmynnar inte i föreskrifter. Trafiken regleras visserligen genom lokalt fattade beslut i många Internationella regler och ordningen i andra länder fall men lokala trafikföreskrifter förekommer inte. När det gäller beslut om hastighet är beslutsbefogenheterna delade mellan flera organ såsom vejbestyrelserna i respektive kommun, amten och Vejdirektoratet. Beslut om stannande och parkering fattas av vejbestyrelsen i kommunen. Vejbestyrelsen måste dock inhämta samtycke från polis innan ett beslut fattas. Besluten kungörs inte enligt några särskilda regler utan trafikregleringen görs normalt bekant genom utmärkningen. Om beslutet gäller ett större område och om det inte skall märkas ut skall beslutet kungöras. De flesta danska kommuner har beslutat om kungörelser av det här slaget när det gäller villkoren för stannande och parkering. Kommunerna har egna webbplatser och även om det inte är något krav på detta så finns dessa lokala kungörelser i många fall på webbplatsen. Vissa beslut om lokal trafikreglering kan fattas med stöd av lov om offentlige veje (nr. 671 av ) och lov om private faellesvej (nr 670 av ). Elektroniskt kungörande av författningar I hålls en elektronisk författningssamling tillgänglig för publicering av författningar. FINLEX Författningsdata öppnades . I FINLEX lagdatabaser finns vad som kallas uppdaterade författningar och författningar i originaltext tillgängliga. Även andra upptagningar, såsom konsoliderade versioner av författningar, publiceras där. Enligt lagen om skall vid en publicering av författningar dessa visserligen ges ut i tryckta häften (12 §) men författningssamlingen m.m. skall dessutom hållas gratis tillgänglig för allmänheten på ett datanät. Beträffande den inbördes rangen mellan den tryckta och den elektroniska versionen så har frågan lämnats öppen i lagstiftningen. Det hålls av tjänstemännen i för möjligt att båda versionerna är lika autentiska men ytterst kan det komma att bli en fråga för domstolarna att avgöra. Det finns dock en bestämmelse om force majeure i 13 § lagen om . Enligt denna gäller, att om det till följd av ett oöverstigligt hinder inte är möjligt att publicera en författning i tryckt form, skall det anses att författningen har blivit publicerad när den via ett datanät har gjorts tillgänglig för allmänheten. Internationella regler och ordningen i andra länder Det uppges vara en fördel om märkningsspråket XML kunde tas i bruk, men så är ännu inte fallet (SGML-standard). För att kunna garantera att författningen är äkta anses det nödvändigt med en elektronisk signatur som följer dokumentet genom olika steg i framställningen. Något om trafikreglering på lokal nivå Den lokala trafikregleringen av det slag vi har i , dvs. en författningsstyrd reglering, är mycket begränsad i . Det är i stället väg- och vattenbyggnadsverket, kommunen och väghållare som beslutar om trafikanordning för enskilda fall. De grund- läggande bestämmelserna finns i vägtrafiklagen (/267). När det exempelvis gäller hastighetsbegränsningar är det som utfärdar bestämmelser om allmän hastighets- begränsning i hela landet eller i en viss del av landet. För vägbestämda och lokala hastighetsbegränsningar beslutar, i enlighet med anvisningar som vid behov utfärdas av , den på vilken det ankommer att sätta upp trafikanordning. Trafikanordning sätts på allmän väg upp av väg- och vattenbyggnadsverket. En kommun sätter upp trafikanordningar på gator, byggplanevägar, torg och andra trafikområden av motsvarande slag. Innan kommunen sätter upp en sådan trafikanordning som är avsedd att vara bestående skall kommunen bereda polisen tillfälle att avge utlåtande i ärendet, såvida inte annat föreskrivs. I andra fall sätts trafikanordningar upp av väghållaren, sedan denne fått kommunens samtycke. Eftersom trafikförfattningar inte beslutas på en lokal nivå har frågan om elektronisk publicering av sådana författningar inte aktualiserats. Elektroniskt kungörande av författningar I heter lagsamlingen Norsk Lovtidend. Med början blev författningar gratis tillgängliga på Internet. Därefter har allt fler författningar gjorts tillgängliga på detta sätt, även i s.k. konsoliderade versioner. Efter hand har elektroniska versionens Internationella regler och ordningen i andra länder bekräftade genom ett ställningstagande att Norsk Lovtidend skall kungöras elektroniskt. är den elektroniska versionen den i vilken föreskrifter kungörs. Antalet sökningar i databasen () har stigit markant . Upplagorna på tryckta versioner av författningar har sjunkit kraftigt –2003. Pappersversionen av författningarna ges inte heller ut lika ofta som . Något om trafikregelring på lokal nivå För vägtrafiken gäller i vegtrafikloven (18. nr. Lokala trafikföreskrifter beslutas av Samferdseldepartementet men det finns inga sådana lokala föreskrifter. Den trafikreglering som i bestäms genom LTF bestäms i genom beslut i enskilda fall, ofta med stöd av 10. nr 1 om offentlige trafikkskilt, vegoppmerkning, trafiklyssignaler og anvisninger (skiltforskriften). Flera olika organ fattar besluten såsom Vegdirektoratet, regionvegkontor, kommuner och polis. Det skall finnas protokoll över de enskilda besluten och de görs bekanta för trafikanterna genom att man sätter upp en skylt. Brister i skyltningsbeslutet eller i utmärkningen kan medföra att skyltningen är att anse som ogiltig. När det gäller parkerings- regleringen får den enskilda kommunen ansöka hos Vegdirektoratet om tillstånd att få handha parkeringsbestämmel- serna. Vegdirektoratet beslutar föreskrifter som huvudsakligen gäller dimensioner och vikter för fordon som brukas på riksvägar. Föreskrifterna publiceras på den webbplats där författningar kungörs elektroniskt () och finns även tillgängliga på Statens vegvesens webbplats (). 7 Genomgång av olika alternativ 7.1Tidigare förslag – kommunala författningssamlingar Statsmakterna har strävat efter att skapa större klarhet och reda i de rättsliga styrmedlen i den politiska processen. I samband härmed har frågan om kommunala författningssamlingar behandlats. 7.1.1Förslag från utredningen om författningspublicering och åtgärder med anledning av det förslaget föreslog Utredningen om författningspublicering m.m. att det skulle vara en obligatorisk uppgift för kommunerna att ge ut kommunala författningssamlingar (SOU 1973:23 s. 140 ff.). I den av utredningen föreslagna kungörandelagen fanns däremot ingen bestämmelse om kommunala författningssamlingar (prop. 1975/76:112 s. 78). Det hängde samman med att det inte föreslogs att införandet av en författning i kommunens författningssamling skulle tilläggas betydelse av rättsligt kungörande. Ståndpunkten berodde på att den kommunala kompetensen inte sällan var oklar och att frågan om den omedelbara verkställigheten av kommunala beslut ibland var svår att besvara. Det skulle kunna få svåröverskådliga konsekvenser om det för verkställbarheten av kommunala författningar skulle krävas att författningen fördes in i en författningssamling. Detta krav skulle nämligen gälla vid sidan av kommunallagens bestämmelser om tillkännagivande på kommunens anslagstavla av att protokollet var justerat m.m. Beträffande ett mindre antal kommunala författningar föreslog utredningen att de skulle föras in inte bara i kommunens författningssamling utan också i länets författningssamling. Det gällde främst lokala kommunala ordningar som skulle underställas Genomgång av olika alternativ för fastställelse och vilkas åsidosättande var förenat med straffansvar. I sistnämnda fall skulle kungörandet vara av rättslig betydelse och föreskrivas i vederbörande specialförfattning. , som hade fått betänkandet på remiss, avstyrkte i sitt betänkande Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99) förslaget om en obligatorisk skyldighet för kommunerna att ge ut författningssamlingar (se avsnitt 7.1.2). föreslog under remissbehandlingen av förslaget från Utredningen om författningspublicering i stället att förbundet skulle utfärda en rekommendation till kommunerna att ge ut egna författningssamlingar jämte riktlinjer för innehåll och utformning. Föredragande statsrådet (chefen för departementet) ansåg att en sådan rekommendation fick anses innefatta tillräckliga garantier för att tillfredsställande kommunala författningssamlingar skulle komma till stånd (prop. 1975/76:112 s. 81). Vidare ansåg han att det var av stort praktiskt värde att i varje fall viktigare kommunala författningar återfanns i en författningssamling. Så länge en sådan författningssamling inte skulle ha någon rättslig betydelse saknades emellertid enligt statsrådets mening anledning att föreslå bindande bestämmelser om en författningssamling för kommunala författningar i allmänhet (a. prop. s. 80). Propositionen låg sedermera till grund för beslut att anta lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Vad som anfördes i propositionen i denna del föranledde ingen erinran från sida (KU 1975/76:51 s. 8). tog i sitt betänkande Enhetlig kommunallag (SOU 1974:99) upp frågan om kommunala författningssamlingar med anledning av att utredningen hade fått betänkandet SOU 1973:23 på remiss. Utredningen avstyrkte, såsom framgått av avsnitt 7.1.1, förslaget om en obligatorisk skyldighet för kommunerna att ge ut författningssamlingar. Det informationsbehov som kunde anses föreligga när det gäller kommunala författningar borde kunna tillgodoses på frivillighetens väg (SOU 1974:99 s. 255). Vid tillkomsten av kommunallag anknöt föredragande statsrådet till det tidigare ställningstagandet och framhöll att någon föreskrift om skyldighet för kommunstyrelserna att ge ut kommunala författningssamlingar Genomgång av olika alternativ inte tagits in i paragrafen om kommunstyrelsens uppgifter (prop. 1975/76:187 s. 437). delade uppfattningen att någon sådan skyldighet inte skulle föreligga (KU 1976/77:25 s. 71). har i ett cirkulär angett vissa riktlinjer för kommunala författningssamlingar (Svenska kommunförbundets cirkulär 77.131). Där omnämns sådana lokala trafikföreskrifter som kommunen kan besluta om. Dessa kan enligt kommunförbundets mening räknas till det som en författningssamling bör innehålla.