sou · GRB3102d2 · 2004-01-01 00:00:00 — I ett sådant sammanhang kan det också vara motiverat med en översyn av den åtskillnad som fullmaktslagen gör mellan tjänstgöringsskyldigheten för domare vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eftersom reglerna om förflyttning av domare och om deras tjänstgöringsskyldighet utgör en konstitutionell garanti för domstolarnas och domarnas självstän- dighet lämpar sig en sådan översyn inte för en utredning med den sammansättning som denna utan bör genomföras under parlamen- tarisk medverkan. Regeringen har i sitt uppdrag till utredningen föreskrivit att för- slagen skall möjliggöra att det blir lika attraktivt för kvinnor som för män att bli domare och framför allt chefsdomare . Enligt direktiven ingår det därför i uppdraget att se över de olika faktorer som påverkar möjligheterna att åstadkomma att domar- yrket framstår som attraktivt för såväl kvinnor som män. Rekryteringen av kvinnor till domaryrket har under en lång följd av år stadigt förbättrats. Bland dagens ordinarie domare är kvinnor1. När det gäller rekryteringen av kvinnor till chefs- befattningar är utvecklingen inte lika gynnsam. Bland de chefs- anställningar och anställningar som domare i de två högsta instan- serna som tillsätts av regeringen efter s.k. kallelse är andelen kvinnor betydligt högre () än när det gäller de chefspositioner där anställning sker efter ett ansökningsförfarande () 2. är det en klar majoritet kvinnor som antas till domarutbildningen. –2001 var andelen kvinnor bland fiskalsaspiranterna och överrättsnotarierna i genomsnitt högre än . Vid utgången av var av de icke ordinarie domarna (fiskaler och assessorer) kvinnor. En fråga som inställer sig är varför det fortfarande inte är fler kvinnor som är chefer inom domstolarna trots att det är ungefär lika många kvinnor och män och t.o.m. fler kvinnor än män som antas till domarutbildningen. Jag skall nedan ge min syn på hur rekryteringen av kvinnor till anställningar som domare och domstolschefer skall kunna förbättras. Dess- förinnan skall jag redovisa det jämställdhetsarbete som f.n. genom- förs inom domstolsväsendet. 1Vid ingången av . har i uppdrag att till regeringen rapportera vilka åtgärder som vidtagits för att strukturer och förhållningssätt inom domstolsväsendet skall bidra till att skapa jämställdhet mellan kvinnor och män. har haft en projektgrupp för jäm- ställdhetsfrågor. Gruppen bestod av kvinnor och män i olika befatt- ningar i både allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol. Målsättningen med gruppens arbete var att ta fram ett handlings- program för hur det fortsatta jämställdhetsarbetet skall bedrivas i domstolsväsendet. I ett förslag till handlingsplan har projektgruppen föreslagit en rad åtgärder för att öka jämställdheten inom domstolsväsendet. Förslaget bygger på tre grundläggande antaganden nämligen att jämställdhet är en kunskapsfråga, att jämställdhet är en lednings- fråga och att jämställdheten skall finnas med som en naturlig del i den löpande verksamheten. har fem kurser för jämställdhetsutvecklare genom- förts. Målgruppen har varit personer i domstol som var intresserad av jämställdhetsarbete på den egna arbetsplatsen. Avsikten var att det i princip skulle finnas med en deltagare från varje domstol. Det har också varit många chefer som har deltagit vid kurserna. En viktig uppgift för en jämställdhetsutvecklare är att med en bättre kunskapsplattform få bättre förutsättningar för att aktivt arbeta med jämställdhetsfrågor tillsammans med personalen på den egna arbetsplatsen och kunna ta fram en jämställdhetsplan som speglar domstolens arbete och ambitioner. Vid de flesta domstolar finns nu en jämställdhetsutvecklare som har genomgått denna särskilda ut- bildning. I den särskilda satsning på ledarskapsutveckling för chefer som börjat genomföras är uttryckligen uttalat att den skall fokusera på ledarrollen och beakta jämställdhetsfrågor. erbjöds samtliga domstolschefer att tillsammans med domstolens jämställdhetsutvecklare delta i en seminariedag kring jämställdhetsfrågor. Mot bakgrund bl.a. av vad projektgruppen har framfört, näm- ligen att jämställdhetsfrågorna till en stor del är en kunskapsfråga, så görs fortsatta satsningar på att höja den generella kunskapen kring jämställdhetsfrågor. En nyckelgrupp i detta sammanhang är den domstolspersonal som används i utbildningsverksamheten. Särskilda satsningar görs för att säkerställa att denna grupp och andra nyckelpersoner har särskilt goda kunskaper i ämnet så att de kan bidra till att jämställdhetsfrågorna kommer att genomsyra all utbildning. Härutöver planerar att genomföra särskilda ut- bildningar för domare som är intresserade av ledarskap där jäm- ställdhetsfrågor kommer att ingå som en naturlig del. En första sådan utbildningsomgång har startats . Varje del- tagare har under programmets gång en , en chef inom dom- stolsväsendet, som han eller hon träffar mellan utbildningstill- fällena. Förekomsten av mentorstöd till såväl domare som chefer är åtgärder som kan leda till att fler kvinnor söker chefsanställningar. Mina förslag: Möjligheterna att kombinera yrkesliv med för- äldraskap bör så långt möjligt tas tillvara. Förändringar av domstolarnas arbetsformer m.m. bör leda till att kvinnorna får bättre förutsättningar att konkurrera med männen Rekryteringen av domare och domstolschefer bör inriktas på att nå en balans mellan män och kvinnor som domare. Dom- stolscheferna och bör ha huvudansvaret för att målen förverkligas. Mitt uppdrag avser som nämnts tidigare jämställdhetsaspekterna vid rekrytering av ordinarie domare och domstolschefer. Det är alltså inte jämställdhetsfrågorna i allmänhet beträffande domstols- arbetet som står i fokus för mina överväganden. Min grundläggande uppfattning är att en ökning av antalet kvinnor som domare och inte minst som domstolschefer och i andra chefsbefattningar kommer att berika domstolsväsendet. Jag har vid diskussioner med domare runt om i landet inte funnit att det finns enskilda delar av själva domararbetet som gynnar män eller som missgynnar kvinnor. För denna slutsats talar bl.a. att tillströmningen av kvinnor till domarutbildningen har varit god och är det. Det har i sin tur lett till att andelen kvinnor bland de obefordrade ordinarie domarna stadigt ökar. Eftersom tendensen mot allt fler domarutbildade kvinnor förstärkts under senare bör det rimligen kunna antas andelen kvinnliga ordinarie domare kommer att öka ytterligare. Motsvarande förbätt- ringar till följd av ett ökat antal domarutbildade kvinnor har dock inte kunnat spåras när det gäller chefsbefattningarna. Mot denna bakgrund anser jag mig kunna konstatera att orsaken till att så få kvinnor är chefsdomare inte står att finna i själva domaryrket utan att det är andra faktorer som har betydelse. Även om vi i har hunnit långt när det gäller att båda föräldrarna skall ta aktivt ansvar för hem och barn är det fort- farande i de flesta fall kvinnorna som har huvudansvaret för dessa delar av familjelivet. En allmän förutsättning för att lyckas med rekrytering av kvinnor är därför att yrket så långt som möjligt skall gå att förena med föräldraskap. Detta är en nyckelfråga. All erfarenhet från dem som har arbetat med jämställd- hetsfrågor visar att det är just möjligheten att förena föräldraskap med arbetslivet som gör det möjligt för kvinnor att konkurrera och intressera sig för chefskap i högre utsträckning än . Kvinnorna och män som väljer att ta en aktiv del i föräldraskapet missgynnas i förhållande till dem som inte är föräldrar eller som låter den andra föräldern ha huvudansvaret för barnen. När den mest aktiva delen av föräldraskapet, som kräver mindre närvaro på arbetsplatsen och mer i hemmet, är över kan tåget redan ha gått för många och inte minst för kvinnorna i dagens system. Jämnåriga och personer långt efter i karriären har befordrats och det blir svårt för många i första hand kvinnor att kunna konkurrera på lika villkor. Ur ett jämställdhetsperspektiv är det som jag ser det enbart fördelar med att rekryteringen till domaryrket inte grundas på en domarbana av dagens snitt. Den samlade bedömningen av olika erfarenheter bör göra det gynnsammare för kvinnor jämfört med dagens system. Jag har under avsnittet ovan om yrkeserfarenheter som bedömningsgrund vid domaranställningar framfört att jag anser att erfarenhet av föräldraskap bör kunna jämföras med yrkeserfarenheter utanför det juridiska området. Vid rekryteringen främjar det jämställdhet och motverkar att män och kvinnor som tar en aktiv del i föräldraskapet missgynnas. En annan faktor som anses gynna rekrytering av kvinnor är att det skall kunna gå att utföra arbetsuppgifterna på distans, dvs. i första hand hemifrån när föräldraskapet så fordrar. Generellt sett bör domarna ha goda möjligheter att vid behov utföra vissa uppgifter på distans. Olika tekniska hjälpmedel kan då underlätta för domare att utföra arbete hemifrån. Domstolarnas verksamhet har , även på chefsnivå, präglats av ett roteltänkande med små enheter relativt isolerade från varandra. Denna organisation är mycket sårbar när en domare av olika skäl tvingas vara borta från arbetsplatsen. Verksamhetens uppbyggnad har därför i sig inte gynnat kvinnorna. I de nya organisationsformer som håller på att växa fram runt om i landet och som innebär ett ökat samarbete mellan olika medarbetar kommer som jag ser det sårbarheten att minska. De nya arbets- formerna bör därför gynna rekrytering av kvinnor till domaryrket och till chefspositioner. En orsak till att kvinnor inte är beredda att åta sig chefskap är att det i många fall är fråga om manliga miljöer. Kvinnliga förebilder som visar på att det finns ett annat ledarskap än det traditionellt manliga är därför av stor vikt för att förbättra just chefsrekryte- ringen. En möjlighet som också bör utnyttjas i större omfattning än är att låta kvinnor som ställföreträdare för chefen pröva på rollen när chefen av olika skäl är frånvarande. Möjligheten att vikariera för chefen är ett utmärkt tillfälle för kvinnor (och män) att se om chefsrollen är något som passar dem och/eller något som de är intresserade av. Det ger naturligtvis också ett underlag för en bedömning av deras lämplighet som chef. Ett viktigt instrument för att öka kvinnors intresse för chefskap är att kvinnor vid de samtal som regelmässigt bör äga rum mellan chef och medarbetare görs uppmärksamma på att de, i förekom- mande fall, har förutsättningar att bli chef/ledare. En ökad satsning på ledarskapsutveckling inom domstolsväsen- det ser jag också som en väsentlig åtgärd för att en jämnare könsfördelning bland chefsdomarna skall kunna åstadkommas. Rätt utformade bör insatserna kunna stimulera kursdeltagarnas intresse av att bli chef och bidra till att de känner sig säkrare på att de också passar för chefskap. Det har sagts mig att ledarskaps- utvecklingsprogram även kan leda till att en del personer kommer till insikt om att de inte vill åta sig chefskap eller passar för det. Jag ser det närmast som en fördel att programmen på detta sätt medverkar till att rätt personer söker chefspositioner. Det är omvittnat att trygghetsaspekten på yrket är viktigare för kvinnor än för män. Enligt uppgift från företrädare hos Jämställd- hetsombudsmannen tenderar kvinnor att begära en lägre ingångs- lön än vad män med jämförbar kompetens och erfarenhet gör. Vid de diskussioner om lön som jag föreslår skall föregå en utnämning är det viktigt att beaktar att det inte sker någon skev fördelning till följd av att kvinnor begär lägre löner. Det är viktigt att bedömningarna i anställningsärenden inte bygger på manliga normer Ett exempel på detta är att det inte bör vara på något sätt avgörande för befordran att vederbörande viger hela sitt liv åt verksamheten. Domaruppgiften och uppgifterna som chef bör så långt möjligt förenas med en aktiv fritid med tid för familj och vänner. En inbyggd manlig norm är att meriter vanligen mäts i kvantitet på arbetsplatsen eller i tjänstgöringsår. De år som kvinnor alltjämt i högre utsträckning än män har huvud- ansvaret för föräldraskap och familjefrågor innebär i realiteten att de kommer efter i konkurrensen när tid och tjänsteår får betydelse. En viktig uppgift för att jämställa konkurrensen är att prioritera arbetsinsatsernas kvalitet. I sammanhanget vill jag också understryka vikten av att som jag tidigare förordat får en jämn könsfördelning. Att både män och kvinnor på lika villkor deltar i bedömningen av sökande till domaranställningar är ett sätt att motverka att manliga normer präglar bedömningarna. En angelägen uppgift i jämställdhetsarbetet är att så långt möjligt få bort de nuvarande hierarkiska strukturerna i domstolarna. Det är viktigt för att man skall nå långt i jämställdhetsarbetet. Hierarkier är allmänt sett ägnade att hålla kvinnor tillbaka och domstolarna är fortfarande förhållandevis hierarkiskt organiserade. I en ny organi- sation med moderna arbetsformer kommer det enligt min uppfatt- ning att ges bättre förutsättningar för kvinnor att på lika villkor konkurrera med männen. I det system för rekrytering som jag har föreslagit ovan förut- sätts helt annan aktivitet från de rekryterande domstolarna och från den nämnd som skall bereda ansökningarna. Förändrade bedöm- ningsgrunder där män och kvinnor har mera jämbördiga förutsätt- ningar för att bli domare på olika nivåer tillsammans med en aktiv rekrytering med sikte på att ta fram skickliga män och kvinnor kommer som jag ser det att väsentligt förbättra dagens situation. Redan att bli tillfrågad är ett viktigt incitament för att få fler kvinnor att söka domaranställningar. Uppmuntran och upp- maningar från de som är inblandade i rekryteringen är därför ett viktigt inslag för att få fler kvinnor att söka chefsanställningar och andra domarbefattningar. Ett indicium på detta är att andelen kvinnor på de s.k. kallelsetjänsterna är betydligt högre än andelen kvinnor på anställningar som tillsätts efter ett ansökningsför- Jag har anledning att anta att den aktiva rekrytering som jag föreslår kommer att ge betydligt fler kvinnor som domare och som chefsdomare än det nuvarande systemet. I rekryteringsarbetet är det vidare viktigt att domstolschefen beaktar sammansättningen av domare vid domstolen och att om den är skev inriktar rekryte- ringen mot att få en ny domare av det kön som är underrepresen- terat vid domstolen. På motsvarande sätt är det angeläget att rekryteringsinsatserna från sida när det gäller chefer i hög grad inriktas mot att få ett betydligt större antal kvinnor som domstolschefer jämfört med . Det långsiktiga målet måste vara det är ungefär lika många män som kvinnor som är domare och som är domstolschefer. Med den rekrytering som jag i betänkandet föreslår är det naturligt att rekrytera domare bland de jurister som är verksamma i samma region som den aktuella domstolen. Också detta kan bidra till en förbättrad rekrytering av kvinnor. En övergång från vår nuvarande ordning med en i princip sluten rekrytering av ordinarie domare till en öppen domarrekrytering i kombination med ett avskaffande av domarutbildningen innebär som jag redan påpekat ett väsentligt systemskifte och kan inte genomföras med en gång. Vid genomförandet av en sådan reform måste hänsyn tas till ett antal olika faktorer. Av väsentlig betydelse är sålunda att de som genomgår domarutbildningen eller påbörjar utbildningen liksom de som redan genomgått utbildningen inte drabbas av några negativa konsekven- ser. Det kan exempelvis knappast komma i fråga att genomföra reformen på ett sådant sätt att deras anställningsförhållanden på- verkas eller att framtidsutsikterna försämras. Inte bara de yngre juristernas intressen talar för övrigt för detta utan det är också av stor betydelse för domstolarna att reformen inte leder till stora av- hopp bland dem som genomgår domarutbildningen med åtföljande risk för plötsliga resursbortfall. Vidare måste domstolsväsendet ges en rimlig tid att anpassa sig till och förbereda sig för de konsekven- ser som blir följden av reformen. Det gäller bl.a. hovrätternas och kammarrätternas beredningsorganisation och en dimensionering av resurserna för den dömande verksamheten i dessa domstolar och vid tingsrätterna och länsrätterna till det bortfall av resurser som en slopad domarutbildning medför. I görlig mån måste man vidare motverka att de problem som redan finns beträffande domar- rekryteringen förvärras under en övergångstid. Det nya rekryte- ringsförfarande som reformen kräver måste därför finnas på plats och kunna börja fungera innan reformen kan få fullt genomslag. Mot denna bakgrund anser jag att en reform av domarrekryte- ringen måste ses i ett längre tidsperspektiv och genomföras så att den successivt får allt större genomslagskraft. Jag anser det lämpligt att man som ett första steg inrättar det nya beredningsorganet för ärenden om domaranställningar och genomför den ändring av be- dömningsgrunderna vid domaranställningar som jag förordat. I nära anslutning härtill bör antagningen till domarutbildningen upp- höra. I följande avsnitt går jag närmare in på hur genomförandet bör kunna ske. Mitt förslag: Jag föreslår att inrättas . I samband med inrättandet av bör de nya be- dömningsgrunder som jag har föreslagit ovan börja tillämpas vid domaranställningar. En öppen domarrekrytering kräver i enlighet med vad som sagts under avsnittet om rekryteringsförfarandet ett nytt organ för be- redning av domaranställningar samt en ändring av bedömnings- grunderna i anställningsärendena. Jag anser att dessa förändringar bör genomföras möjligt för att den öppna rekryteringen skall kunna bli en realitet och inte minst för att man så snabbt som möjligt skall kunna komma till rätta med de rekryteringsproblem som redan nu finns i vissa delar av landet. Hänsyn behöver också tas till att det behövs en viss övergångstid innan har kunnat etablera sig och byggt upp erforderliga rutiner för ett mer kvalificerat beredningsförfarande. Inrättandet av och införandet av nya bedömningsgrunder måste vidare ses i perspektivet av det ökande antalet pensionsavgångar bland de ordinarie domarna som blir en realitet . Det är viktigt att det då finns ett väl fungerande rekryteringssystem. För de domarutbildade innebär mina förslag sannolikt att konkurrensen om domaranställningar – vart fall på något – kommer att öka som de inte kommer att ha samma försteg meritmässigt som hitintills. Det kan då synas som om reformen väsentligt försämrar de domarutbildades utsikter att få en domaranställning . För egen del tror jag dock inte att de domarutbildades situation kommer att förändras på något mera radikalt sätt. Som jag framhållit tidigare är de domar- utbildade överlag skickliga och för domaryrket lämpliga personer. När de skaffat sig de livs- och yrkeserfarenheter som är av betydelse för en domare kommer de även fortsättningsvis att ha mycket goda förutsättningar att i konkurrens med andra sökande få en domaranställning. Generellt sett bör alltså deras konkurrensför- måga inte påverkas negativt av att skicklighetsbedömningen vid domaranställningar skall ske på delvis andra grunder än . Jag vill också peka på att de kommande pensionsavgångarna bland de ordinarie domarna leder till att antalet nyrekryteringar ökar väsent- ligt. För dem som är intresserade av att få en domaranställning kommer således de närmaste åtta – nio åren att ge gyllene till- fällen. Det går dock inte att bortse från en öppen domarrekrytering kan leda till att domarutbildade inte kommer i fråga för en domar- anställning. Domarutbildningen ger emellertid inte någon garanti för att man får de domaranställningar man söker eller ens att man över huvud taget kan påräkna en anställning som ordinarie domare. förekommer det också att assessorer inte står sig i konkurrensen om anställningar som ordinarie domare och alltså är hänvisade till att söka andra arbeten eller att fortsätta arbeta som icke ordinarie domare. Att domarutbildningen inte leder till en domarutnämning är en oundviklig konsekvens av att skickligheten skall vara utslagsgivande vid anställningen. I många fall beror det också på att de domarutbildade som tidigare påpekats inte är intresserade att söka en annan anställning än på bostadsorten eller dess närhet. En ökad rörlighet bland de domarutbildade skulle medföra att utsikterna att konkurrera sig till en domaranställning ökar. Sammanfattningsvis anser jag att de domarutbildades intressen inte påkallar att reformen skjuts längre fram i tiden än som av andra skäl är nödvändigt. Med hänsyn till tidsutdräkten för remiss- behandling av mina förslag och riksdagsbehandlingen bedömer jag att bör kunna etableras . Då bör också beslut vara taget om de nya bedömningsgrunder som bör tillämpas vid domarrekryteringen . 11.3Marknadsföring och information rörande förändringen Mitt förslag: Marknadsföringen och information om den nya rekryteringsordningen och domaryrket bör vara en prioriterad uppgift efter beslut om förändringen. En bland flera orsaker till att jurister, som inte genomgått domar- utbildningen, inte väljer att söka domaranställningar kan vara att de med dagens meritvärderingsregler inte kan konkurrera med de domarutbildade. En annan orsak är sannolikt att de inte ens känner till att de är behöriga att kunna utnämnas till domare. En viktig uppgift vid en öppen domarrekrytering är att säker- ställa att juristerna på arbetsmarknaden verkligen får klart för sig att det är just en öppen rekrytering där alla kan konkurrera på lika villkor. För detta ändamål behövs särskilda insatser för att sprida information om reformen. Enligt min mening bör man på central nivå utarbeta och sprida informationen men också lokala insatser är viktiga. Som jag har nämnt tidigare bör enskilda domare och domstolschefer ta en aktiv del för att förmå lämpliga jurister att söka sig till domaryrket. I en inledningsfas blir det särskilt viktigt att domarna lokalt lägger ned arbete för att nå ut med information om reformen. Den nya och dess kansli bör också ges en roll när det gäller att sprida information om reformen. Domaranställningarna bör utannonseras i dagspress vilket också blir ett viktigt led i att nå tänkbara domare med information. Mer utförlig information om domaryrket bör finnas tillgänglig under domstolsväsendets hemsida på Internet. 11.4.1Situationen för den som påbörjat utbildningen Mitt förslag: De som redan har antagits till domarutbildningen vid reformens ikraftträdande bör få fullgöra hela domarutbild- ningen i enlighet med vad som gäller. Deras anställningsför- hållanden och arbetsuppgifter påverkas alltså inte. Jag har ovan under mina allmänna överväganden kommit till slut- satsen att domarutbildningen inte kan bibehållas vid en övergång till en helt fri rekrytering av domare och med nya former för be- dömningen av de sökande. Jag har därför förordat en avveckling av dagens domarutbildning. Avvecklingen bör som jag redan tidigare nämnt genomföras så att antagningen till domarutbildningen avbryts . De som då redan antagits till utbildningen bör få fullfölja den helt i enlighet med vad som gäller. Efter sedvanlig tjänstgöring som fiskal vid hovrätt eller kammarrätt bör de således få fullgöra sin tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt och adjunktionstjänstgöring och därefter kunna anställas som assessorer med de arbetsuppgifter som assessorerna har . Det innebär att deras behörighet som icke ordinarie domare inte skall påverkas eller att deras anställ- ningsförhållanden i övrigt förändras. Detsamma gäller naturligtvis dem som redan tidigare blivit assessorer. För en sådan successiv avveckling av domarbildningen talar naturligtvis hänsynen till dem som påbörjat utbildningen. Ett annat, mer drastiskt avbrytande av utbildningen är knappast för- svarbart. Härtill kommer att risken för avhopp från domarutbild- ningen måste anses stor om de som genomgår utbildningen skulle få sina framtidsutsikter försämrade.