sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — I många lagar och förordningar finns det bestämmelser om att en myndighet skall lämna ut vissa uppgifter till andra myndigheter. Att uppgifterna är sekretessbelagda innebär i dessa fall inget pro- blem för myndigheterna. I 14 kap. 1 § sekretesslagen anges nämli- gen att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas när sådan upp- giftsskyldighet finns. Som exempel på sekretessbrytande uppgifts- skyldighet kan nämnas att det av 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) framgår att personal vid skolor och inom skolhälsovår- den är skyldiga att till socialnämnden lämna de uppgifter som kan vara av betydelse för en utredning om ett barns behov av skydd. En skolsköterska kan alltså i ett sådant fall inte vägra att lämna bety- delsefulla uppgifter med hänvisning till att de är sekretessbelagda. Utlämnande som behövs för myndighetens egen verksamhet Av 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen skall tillämpas restriktivt och den är inte tillämplig när den myn- dighet som överväger att lämna ut en uppgift inte själv drar nytta av utlämnandet. Det är alltså inte tillräckligt att den som begär att få ta del av uppgiften – eller den som myndigheten på eget initiativ överväger att lämna ut uppgiften till – behöver få del av den. Med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen kan skolpersonal i vissa fall lämna ut sekretessbelagda uppgifter om en äldre elev till dennes föräldrar även utan elevens samtycke, under förutsättning att det är nödvändigt att föräldrarna får informationen för att skolan skall kunna sköta sina åtaganden – undervisning eller elevvård – gent- emot eleven. Bestämmelsen kan också i vissa fall tillämpas vid upp- giftsutbyte mellan t.ex. skolhälsovården och annan skolverksamhet. En myndighet har inte samma grundlagsskyddade rätt att få ta del av allmänna handlingar – eller uppgifter i sådana handlingar – som enskilda har enligt tryckfrihetsförordningen. Av 15 kap. 5 § sekre- tesslagen framgår emellertid att om en myndighet begär att få ta del av en uppgift som finns hos en annan myndighet, så skall uppgiften lämnas ut om det inte möter hinder på grund av sekretess eller ar- betets behöriga gång. Till skillnad mot vad som gäller när enskilda personer begär att få del av information, spelar det ingen roll om uppgiften finns i en allmän handling eller inte. I praktiken innebär detta att myndigheter har en mer långtgående rätt än enskilda att få del av uppgifter som inte är sekretessbelagda. I många fall har myndigheter dessutom möjlighet att få del också av sekretessbelagda uppgifter. I sekretesslagen finns nämligen ett flertal bestämmelser som tillåter att sekretessbelagda uppgifter lämnas till andra myndigheter – på begäran av dessa eller efter initi- ativ av den utlämnande myndigheten själv – och som därför under- lättar informationsutbytet mellan myndigheterna. Även inom en myndighet kan man ibland vara beroende av sådana sekretessbry- tande bestämmelser, nämligen när olika verksamhetsgrenar är själv- ständiga i förhållande till varandra och därför i sekretessamman- hang skall behandlas som skilda myndigheter (jfr avsnitt 5.2.1). I 14 kap. 2 § sekretesslagen anges att sekretess inte hindrar att uppgifter lämnas ut från en myndighet till en annan myndighet om de behövs där för t.ex. förundersökning eller rättegång som avser verksamheten vid den utlämnande myndigheten. Sekretess hindrar inte heller att uppgifter som angår misstanke om allvarliga brott lämnas till polis eller åklagare. För uppgifter inom skolhälsovården krävs att brottet är mycket allvarligt för att sekretessen skall brytas, om det inte handlar om ett vålds- eller sexualbrott som riktat sig mot en underårig. I sådana fall får uppgifter alltid lämnas till polis eller åklagare. Personal inom skolhälsovården kan dessutom lämna sekretessbelagda uppgifter om en elev till en myndighet inom soci- altjänsten, om det behövs för att eleven skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. Sekretesslagen innehåller även en s.k. generalklausul. I 14 kap. 3 § anges nämligen att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Denna bestämmelse har ett stort tillämpningsområde och kan t.ex. åberopas som stöd för ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter när det behövs för att bistå andra myndigheter i sam- hällsnyttig verksamhet eller för att undvika allvarliga konsekvenser för enskilda. Generalklausulen kan emellertid inte tillämpas inom skolhälsovården, eftersom uppgifter där har ansetts för integritets- känsliga för att lämnas ut efter en sådan intresseavvägning. Det in- nebär att en skolsköterska aldrig kan lämna sekretessbelagda upp- gifter till personal i den övriga skolverksamheten med stöd av gene- ralklausulen, medan det kan vara möjligt för sådan personal att lämna sekretessbelagda uppgifter till skolsköterskan. Att en uppgift hos en myndighet omfattas av sekretess innebär att personal vid myndigheten inte får röja uppgiften vare sig muntligen eller på annat sätt. De omfattas alltså av tystnadsplikt. En grund- läggande princip enligt bl.a. 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen är emellertid att sekretess inte förtar myndigheters personal rätten att lämna uppgifter till massmedia eller till författare m.fl, om avsikten är att uppgiften skall publiceras. Denna rättighet kallas meddelarfri- het. Sekretessbelagda uppgifter kan alltså i regel lämnas ut till ex- empelvis en tidningsredaktion. Det är emellertid viktigt att markera att meddelarfriheten är be- gränsad. Av intresse i detta sammanhang är för det första att med- delarfriheten endast innebär en rätt att röja uppgifter – även om de är sekretessbelagda – och alltså inte att lämna ut allmänna handling- ar som innehåller sekretessbelagda uppgifter. För det andra anses vissa sekretessbelagda uppgifter vara så känsliga att de inte får läm- nas ut ens med stöd av meddelarfriheten. För sådana uppgifter rå- der vad som ofta kallas kvalificerad tystnadsplikt. I 16 kap. sekretesslagen finns en uppräkning av de uppgifter hos myndigheter som anses vara så känsliga att meddelarfriheten inte är tillämplig. Skolpersonal omfattas av kvalificerad tystnadsplikt avse- ende ett flertal uppgifter. Inom skolhälsovården gäller detta i prin- cip samtliga uppgifter om någons hälsotillstånd eller andra person- liga förhållanden samt uppgifter om den som lämnat en anmälan eller utsaga om en annan person. Inom skolverksamheten i övrigt gäller kvalificerad tystnadsplikt för samtliga sekretessbelagda upp- gifter, utom sådana som hänför sig till ett ärende om tillrättaföran- de av elev eller skiljande av elev från studier. För de allra flesta sek- retessbelagda uppgifter om elever gäller alltså kvalificerad tystnads- plikt inom såväl skolhälsovård som elevvård. 6Vissa pågående arbeten med skol- och sekretesslagstiftning 6.1Elevhälsa (m.m.) påbörjade sitt arbete och överlämnade sitt betänkande Från dubbla spår till Elev- hälsa – i en skola som främjar lust att lära, hälsa och utveckling (SOU 2000:19). Utredningen föreslog bland annat att de verksamheter som kallas elevvård och skolhälsovård gemensamt bör benämnas elev- hälsa. Elevhälsan skulle enligt förslaget anordnas för förskoleklas- sen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan. Utredningen uppgav att en effekt av en sammanhållen elevhälsa blir att dagens elevvård och skolhälsovård i sekretesshän- seende kommer att ingå i samma verksamhetsgren samt förordade att Offentlighets- och sekretesskommittén skulle få i uppdrag att se över och analysera vad detta skulle innebära. Utredningen ansåg också att skollagskommitté borde få i uppdrag att formu- lera författningstext för förslaget om elevhälsa. Regeringen, som efter remissförfarande behandlade betänkandet i prop. 2001/02:14 Hälsa, lärande och trygghet, hade i stort sett samma uppfattning som i fråga om elevhälsa. Regeringen lämnade emellertid inga konkreta förslag, utan ansåg att frågan först behövde beredas ytterligare genom utarbetande av förslag till ändringar såväl i skollagen (1985:1100) som i sekre- tesslagen (1980:100). Frågan om reglering av elevhälsan har däref- ter behandlats vidare av skollagskommitté (se nedan), me- dan sekretessfrågorna hanteras av denna utredning om offentlighet och sekretess i skolan. Med anledning av betänkande föreslog regeringen dock en ändring i skollagen, som innebär att ansvarsområdet för skolhälsovården utökas till att också avse förskoleklassen. Lagändringen antogs av och trädde i kraft . Vissa pågående arbeten med skol- och sekretesslagstiftning 6.2En ny skollag (skollagskommitté) påbörjade skollagskommitté sitt arbete med en översyn av skollagstiftningen. Kommittén lämnade sitt be- tänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) i de- cember 2002. Betänkandet har varit föremål för remissbehandling och ärendet bereds inom . har bland många frågor behandlat regering- ens och förslag till en ny och sammanhållen elevhälsa och har mot den bakgrunden föreslagit att elevhälsan skall regleras i en ny skollag. Kommittén föreslog – i sak i överensstäm- melse med förslag – att elevhälsan skall om- fatta förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Kommittén föreslog emellertid att elevhälsan skall finnas också i fritidshem- men. Vidare lämnade förslag om personalsamman- sättningen inom elevhälsan. anges uttryckligen i 14 kap. 2 § skollagen att det för skolhälsovården skall finnas skolläkare och skolsköterska. Kommittén har i sitt förslag till ny skollag uttryckli- gen endast angett att det för medicinska insatser inom elevhälsan skall finnas skolläkare. Förslaget innehåller i övrigt inga krav be- träffande vilka yrkeskategorier som skall arbeta inom elevhälsan, men det anges att elevhälsan skall omfatta omvårdnad samt medi- cinska, psykologiska, sociala och specialpedagogiska insatser. Det skall också finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov kan tillgodoses. I huvudsak kommer elevhälsans personal enligt förslaget att motsvara dagens elevvårdspersonal. Rektorer, lärare, mentorer och annan skolpersonal som inte ingår i elevvårdspersonalen, skall inte heller ingå i elevhälsans per- sonal. 6.3Översyn av sekretesslagen (Offentlighets- och sekretesskommittén) Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK) påbörjade sitt ar- bete med bl.a. en översyn av sekretesslagen . Det första delbetänkandet, Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), överlämnades och ett andra betänkan- Vissa pågående arbeten med skol- och sekretesslagstiftning de, Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97), . OSEK har lämnat sitt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) som framför allt inriktar sig på en allmän översyn av sekretesslagen och dess tillämpning. En av de frågor som avhandlas i betänkandet är hur sekretessgränserna mel- lan nämnder inom en kommun skall utformas när de skilda nämn- derna bedriver verksamheter av samma slag. Dagens situation inom skolverksamheten kan exemplifieras på följande sätt. När en elev byter från en skola till en annan inom samma kommun, gäller inte sekretess skolorna emellan om de lyder under samma nämnd, men däremot om de lyder under två skilda nämnder. OSEK föreslår i sitt betänkande att sekretess inte skall gälla mel- lan nämnder inom samma kommun till den del de bedriver verk- samheter av samma slag. Någon sekretess skall inte heller gälla mel- lan verksamheter inom en och samma nämnd, om verksamheterna är av samma slag. De nuvarande reglerna i sekretesslagen om sekre- tess mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet kommer således inte att vara tillämpliga på kommunernas verksam- heter. För skolans del innebär förslaget att de verksamheter som benämns särskild elevvård respektive elevvård i övrigt skall ut- göra verksamheter av samma slag. Någon sekretess föreslås alltså inte råda inom eller mellan dessa verksamheter, oavsett om de be- drivs av en och samma nämnd eller av olika nämnder i kommunen. OSEK föreslår också att skolhälsovården inte skall anses utgöra en verksamhet av samma slag som elevvården. Sekretess kommer alltså enligt förslaget att även fortsättningsvis gälla mellan dessa skilda verksamheter, oavsett om de bedrivs av samma nämnd eller inte. Direkta materiella frågor som särskilt berör skolsekretessen be- handlas emellertid inte i OSEK:s betänkande, utan de frågorna ses över i särskild ordning av denna utredning om offentlighet och sek- retess i skolan. OSEK förväntas avsluta sitt arbete genom ett slutbetänkande . 7Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status Vi har i uppdrag att kartlägga de olika former av dokumentation som förekommer i skolan i anslutning till den enskilde eleven samt analysera i vilken utsträckning dokumentationen utgör allmänna handlingar. Vi skall också analysera om uppgifter som ingår i dessa allmänna handlingar är offentliga eller om de kan omfattas av sekre- tess. Med utgångspunkt från den sist nämnda analysen skall vi ta ställning till om sekretessregleringen behöver förändras och i så fall föreslå ändringar i sekretesslagen. Med hänsyn till att reglerna som gäller den dokumentation som förekommer inom skolhälsovården är så tydliga, har vi begränsat vår kartläggning och analys till skol- verksamheten i övrigt. Inledningsvis i detta kapitel redovisar vi kortfattat resultatet av vår kartläggning av dokumentationen i skolan, delvis baserad på den enkätundersökning som vi genomfört. I avsnitt 7.2 görs sedan en analys av ärendebegreppet och vissa andra viktiga begrepps- och rättsförhållanden i tryckfrihetsförordningen, som direkt påverkar bedömningen av dokumentationens offentligrättsliga status. Däref- ter följer i avsnitten 7.3 – 7.6 vår bedömning av om och när de handlingar som förekommer – och förvaras – i skolorna kan anses upprättade eller inkomna och därmed utgöra allmänna handlingar. I dessa avsnitt redovisas också om uppgifter i sådana allmänna hand- lingar kan sekretessbeläggas eller om de är offentliga. I avsnitt 7.7 beskriver vi generellt vad som gäller i fråga om registrering och dia- rieföring av handlingar samt under vilka förutsättningar handlingar skall antingen bevaras eller gallras. Slutligen redovisar vi i avsnitt 7.8 vår bedömning av behovet av förändrade sekretessregler. Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status 7.1Resultatet av vår kartläggning För att på ett så heltäckande sätt som möjligt kunna kartlägga vilka olika typer av dokument angående enskilda elever som förekommer i skolorna, har vi ansett det nödvändigt att göra en förfrågan till ett urval av landets skolor. Enkäter har därför skickats till 50 grund- skolor, 25 gymnasieskolor, 3 särskolor, 1 sameskola och 1 special- skola. Det närmare urvalet av skolor, som på vårt uppdrag genom- fördes av , baserades på att underlaget skall återspegla såväl regional spridning som variationer i skolornas stor- lek. På respektive skola ombads rektor, skolpsykolog, skolkurator, klassföreståndare/ämneslärare, specialpedagog samt studie- och yrkesvägledare svara på frågor om och lämna egna synpunkter an- gående förekomsten av dokumentation i skolan. Vi har fått svar från 56 av de tillfrågande skolorna (dvs. en svarsfrekvens på ) och totalt har 263 personer som arbetar vid skolorna besvarat med- följande frågeformulär (se bilaga 3). Det bör påpekas att vår avsikt med enkäten inte på något sätt har varit att genomföra en i alla avseenden vetenskapligt säkerställd undersökning, utan endast att få ett så omfattande underlag som möjligt för en kartläggning av bl.a. vilka dokument som förekom- mer i skolorna. Resultatet av enkätundersökningen har därför främst varit ett viktigt komplement till den information som vi har fått fram på annat sätt med hjälp av dels skriftligt material (JO- avgöranden, myndighetspublikationer m.m.), dels diskussioner så- väl inom utredningen som med företrädare för berörda myndighe- ter på skolområdet. Trots det omfattande material som utredningen haft tillgång till är det naturligtvis inte möjligt att i detalj redovisa varje enskild do- kumenttyp som kan förekomma i en eller flera skolor. Enligt vår uppfattning skulle en sådan redovisning knappast heller ha något större praktiskt värde. Däremot går det att dela in den förekom- mande dokumentationen i olika kategorier och också att närmare redovisa de vanligaste typerna av dokument. Det är för den kom- mande framställningen viktigt att hålla i minnet att det i princip är samma regler som gäller oavsett om dokumentationen förs på pap- per eller med datorstöd. En vanligt förkommande kategori av dokument avseende enskil- da elever är sådana handlingar som upprättas av skolorna inom elev- vårdsverksamheten. Det rör sig främst om formella protokoll och beslut m.m. i elevvårdsärenden, särskilda åtgärdsprogram eller indi- Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status viduella handlingsplaner, särskilda utredningar eller tester i elevvår- den samt alla de anteckningar – i journalform eller på annat sätt – som görs av skolans personal som ett led i det elevvårdande arbetet. En annan vanlig dokumentkategori är de handlingar som upprät- tas av skolorna och som avser elevernas studier. Här är det fråga om betyg och skriftliga omdömen eller skriftlig information vid ut- vecklingssamtal, betygsunderlag och underlag för utvecklingssam- tal, individuella studieplaner, studieplanering och uppföljning av studieresultat samt de särskilda eller löpande anteckningar som personalen gör om elevernas studieprestationer. Som en särskild kategori av dokument klassar vi alla de handling- ar avseende enskilda elever som utgör en del av skolornas skriftväx- ling. Det rör sig främst om brev och skrivelser till eller från enskil- da elever och föräldrar, andra myndigheter samt andra skolor m.m. inom den egna skolmyndigheten, men det förekommer också skriftväxling mellan personal inom en och samma skola, t.ex. lära- res brev till rektor m.m. Utöver de nu nämnda kategorierna finns det vissa övriga hand- lingar som inte direkt kan placeras i någon av de nämnda kategori- erna. Hit hör s.k. överlämnandeinformation, dvs. alla handlingar som överlämnas från en skola till en annan i samband med att en elev byter skola. En annan typ av dokumentation som avviker från den övriga är alla de handlingar som upprättas av elever och som under förvaras i skolorna, t.ex. prov, uppsat- ser och skriftliga redovisningar av projektarbeten. Sådana handling- ar som upprättas av eleven och förvaras i skolan kan vara särskilt vanliga i de skolor som tillämpar den s.k. portfoliometoden. Ett slags dokumentation som kan komma att bli vanligare är s.k. individuella utvecklingsplaner, som upprättas av skolorna och som innehåller skriftlig information om elevers utveckling. Slutligen finns det i skolorna särskilda handlingar i form av diarier eller register över andra allmänna handlingar som förvaras av sko- lorna. I avsnitten 7.3 – 7.6 lämnar vi en övergripande redogörelse för vad som i offentligrättsligt hänseende gäller för handlingar i skolan, vilken i stort följer den ovan redovisade indelningen i olika katego- rier av dokument. I detta sammanhang bör avslutningsvis nämnas att vi också skickat en förfrågan till 20 kommuner om vilka särskilda regelverk kommunerna har avseende den dokumentation som skall föras i skolorna och hur denna skall hanteras. Förfrågan ställdes till kom- Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status munernas skolchefer (eller motsvarande funktion) och vi har fått svar från 17 av de tillfrågade kommunerna (se bilaga 4). I korthet visar dessa svar att en klar majoritet av de tillfrågade kommunerna har någon form av särskilda centrala anvisningar eller regler för do- kumentationen i skolorna. I ett fåtal fall var anvisningarna omfat- tande och detaljerade, men i de flesta fall syntes de bestå endast av övergripande bestämmelser och/eller arkiverings- och gallrings- anvisningar. Ett fåtal av kommunerna uppger att det inte finns någ- ra kommunövergripande regler eller anvisningar över huvud taget, men i något fall anges då att enskilda skolor eller skoldistrikt i stäl- let själva utformar rutiner för viss dokumentation. 7.2Ärende och andra viktiga begrepp i tryckfrihets- förordningen (TF) I tryckfrihetsförordningen finns bestämmelser om när handlingar skall anses allmänna, vilket innebär att uppgifter i handlingarna är offentliga om inte sekretess föreskrivs i sekretesslagen. Vi redogör i avsnitt 5.1 för de allmänna reglerna om när handlingar förvaras av en myndighet och när de anses upprättade av eller inkomna till myndigheten. Dessa regler är av avgörande betydelse för bedöm- ningen av om en myndighets handlingar är allmänna eller inte och de ligger till grund för våra överväganden i avsnitten 7.3 – 7.6. Det finns emellertid anledning att närmare analysera vissa av tryckfrihetsförordningens begrepp som ofta har mer övergripande betydelse för många av de handlingar som framställs i skolan. Den för oss viktiga frågan när en handling som förvaras av en myndighet skall anses upprättad, och därmed allmän, är ofta bero- ende av om den verksamhet i vilken handlingen förekommer avser ärendehandläggning eller s.k. faktiskt handlande. Av stor betydelse är därför hur tryckfrihetsförordningens begrepp ärende skall för- stås. Skolornas verksamhet utgörs till övervägande del av just fak- tiskt handlande, vilket innebär att handlingar framställs utan att det finns någon anknytning till ett ärende. När sådan ärendeanknyt- ning saknas är det – för bedömningen av om en handling är allmän eller inte – i många fall av avgörande betydelse en handling anses vara färdigställd i tryckfrihetsförordningens me- ning. Vi anser också att det finns anledning att närmare analysera innebörden av tryckfrihetsförordningens begrepp minnesanteck- Dokumentation i skolan – förekomst och rättslig status ning, eftersom det enligt vad vi har erfarit förekommer att detta från offentlighetssynpunkt speciella begrepp används i en annan betydelse av skolpersonalen än vad det har enligt tryckfrihetsför- ordningen. finns det skäl att särskilt beröra de regler som gäller för journaler, vilka är vanliga främst inom skolhälsovården men också förekommer i annan skolverksamhet. En myndighets verksamhet kan delas in på flera olika sätt. Till ex- empel sysslar myndigheter med både förvaltningsverksamhet riktad mot utomstående – andra myndigheter, allmänheten eller enskilda individer – och myndighetsintern administrativ verksamhet, t.ex. egna personalfrågor. Även den förvaltningsverksamhet som rör utomstående enskilda individer, t.ex. elever, och som är av särskilt intresse för oss kan delas in på olika sätt. En myndighet kan bedriva dels verksamhet som utgör ärendehandläggning, dels verksamhet som utgör s.k. faktiskt handlande. När en myndighet framställer en handling är det från offentlighetssynpunkt ofta av stor betydelse om det sker inom ramen för ett ärende eller inte. Av 2 kap. 7 § TF framgår nämligen att en handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilken handlingen hänför sig har slut- behandlats hos myndigheten. En handling som framställs i verk- samhet som inte hänför sig till ett visst ärende – dvs. faktiskt hand- lande – anses i stället upprättad när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten (se avsnitt 7.2.2). Ärendebegrep- pet har också betydelse för när en handling utgör minnesanteck- ning i tryckfrihetsförordningens mening (se avsnitt 7.2.3). Värt att nämna är också att det i förvaltningslagen (1986:223) finns särskilda bestämmelser om dokumentation i ärenden, framför allt i sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda, t.ex. elever (jfr avsnitt 4.2). Hur skall då begreppet ärende förstås i tryckfrihetsförordning- en?