sou · GRB3114 · 2004-01-01 00:00:00 — Det har i det- ta sammanhang framhållits bl.a. att den brottsutredande verksam- heten inte behöver tillföras den typen av personal eller kompetens. Det är givetvis så att det inte är för att öka antalet anställda inom polisen som får använda skjutvapen som vi bedömer att polisens brottsutredande verksamhet behöver tillföras andra kompetenser än den rent polisiära. Vårt förslag om en vidgad rekrytering till po- brottsutredande verksamhet står och faller inte heller med frågan om kriminalutredarna bör ges rätt att använda skjutvapen. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Enligt vår bedömning är det dock en säkerhetsfråga för den som har till uppgift att inneha ett arbete av det slag som en kriminalut- redare enligt vårt förslag kommer att ha att han också ges befogen- het att använda skjutvapen i vissa situationer när våldsanvändning är tillåten. Att en kriminalutredare – på motsvarande sätt som gäller beträffande t.ex. polismän - utrustas med skjutvapen kan, i en del situationer, t.o.m. medverka till att våldsanvändning inte är nöd- vändig. Det innebär således enligt vår bedömning att kretsen av personer som får använda skjutvapen som utrustning vid våldsanvändning skall utvidgas till att avse även kriminalutredare. Givetvis skall detta vara kombinerat med ett krav på erforderlig utbildning för krimi- nalutredaren. Det får dock överlåtas på RPS att – på motsvarande sätt som gäller beträffande polismän – besluta om denna utbild- ning. Ett bemyndigande för RPS att besluta om sådan utbildning m.m. finns redan i bl.a. kungörelsen om användande av skjutvapen i polistjänsten samt i polisutbildningsförordningen. Fängselbeläggning kommer, under de förutsättningar som anges i behandlingslagen, att vara ett tillåtet hjälpmedel vid våldsanvänd- ning för en kriminalutredare i samband med att han griper en per- son (se 15 och 23 §§ behandlingslagen). När det gäller beslut om frihetsberövanden har vi – vid sidan av beslut om gripande - dessutom föreslagit att en kriminalutredare skall ges befogenhet att ålägga en person att följa med till förhör samt om att besluta om medtagande respektive hämtning till förhör (avsnitt 7.7.6). Här vill vi nämna att det har hävdats att beslut om medtagande respektive hämtning till förhör inte utgör ett frihetsberövande, ef- tersom polisen inte har befogenhet att med tvång hålla kvar den som skall förhöras och inte heller har rätt att ta honom i förvar (, a.a. s. 148). Det finns dock en rätt att hålla kvar en person som har medföljt, medtagits eller hämtats till förhör. En sådan person kan hållas kvar eller, under vissa förutsättningar, om han är misstänkt för brottet . En person som har medföljt eller medtagits till förhör eller som har hämtats till förhör får tas i förvar om han kan misstänkas för brottet (23 kap. 9 § RB; att det finns restriktioner att hämta den som inte är misstänkt framgår av 6 § FUK). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Att en kriminalutredare i samband med dessa åtgärder kommer att ha rätt till våldsanvändning följer av bestämmelsen i 29 § första stycket andra meningen Pl (som innehåller en hänvisning till 10 § första stycket 2 Pl). Vi har ovan föreslagit en ny andra mening i 29 § första stycket Pl enligt vilken en kriminalutredare under vissa förutsättningar skall ha befogenhet att använda våld i samtliga de situationer som regleras i 10 § första stycket 1-6 Pl. Bestämmelser- na om fängsel i behandlingslagen (jfr 23 och 25 §§ behandlingsla- gen) omfattar dock inte situationerna när någon har medföljt, med- tagits eller hämtats till förhör, så länge den frihetsberövade inte tagits i förvar i polisarrest. Här skall på nytt framhållas att en per- son som har medföljt eller medtagits till förhör eller som har häm- tats till förhör får tas i förvar endast om han kan misstänkas för brottet. Ett vittne får således inte tas i förvar (23 kap. 9 § RB och prop. 1996/97:175 s. 77). Enligt vår bedömning skall emellertid en kriminalutredare, även när han beslutar om att ålägga en person att medfölja till förhör samt om medtagande respektive hämtning till förhör, i samtliga de situationer där rätt till våldsanvändning föreligger, även ha rätt att använda fängsel som utrustning vid denna våldsanvändning. Det innebär att bestämmelsen i 10 a § Pl som reglerar polismans rätt att belägga någon med fängsel, i viss utsträckning, måste utvidgas. Be- stämmelsen måste således även omfatta en kriminalutredares möj- lighet att belägga den som hämtas respektive medföljt eller medtas till förhör med fängsel trots att denne inte tagits i förvar i polisar- rest. Förslag: Behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § Pl utvidgas till att gälla även då en kriminalutredare verkställer en tjänsteupp- gift. Vi har ovan angett att kriminalutredare skall ha behörighet att bl.a. fatta beslut om tvångsmedel samt att de skall ha rätt att använda våld för att genomföra vissa tjänsteåtgärder. Vid användning av tvångsåtgärder mot enskilda anses, mot bak- grund av de integritetsskyddade bestämmelserna i regeringsformen, gälla främst fyra allmänna principer. Dessa är legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna (Fitger, Rättegångsbal- ken, del 2, s. 23:56 b). Legalitetsprincipen finns direkt uttryckt i 2 Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten kap. 12 § regeringsformen medan de tre andra principerna anknyter till innehållet i samma bestämmelse. Enligt 2 kap. 12 § regeringsformen gäller bl.a. att tvångsåtgärder som frihetsberövanden, kroppsvisitation eller husrannsakan och liknande intrång inte får företas utan att det föreligger ett uttryck- ligt stöd i lag (se t.ex. JO 1988/89 s. 51). Nämnas skall att legalitetsprincipen även finns uttryckt i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. Där anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Begreppet lag i den bestämmelsen anses dock innefatta, förutom lag i teknisk mening (dvs. av riksda- gen beslutad föreskrift) även sedvanerätt. Med begreppet lag i 2 kap. 12 § regeringsformen avses lag i teknisk mening. Inom straff- rätten har legalitetsprincipen en delvis annan innebörd, vilket vi inte går in närmare på här (se härom , a.a. s. 67 f. och där anmärkt litteratur). Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel skall vara bunden till det ändamål för vil- ket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtag- ligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Me- dan proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden (se t.ex. prop. 1988/89:124 s. 26). De två sistnämnda principerna finns för polisens verksamhet även författningsreglerade under rubriken allmänna principer för polisingripande i 8 § Pl. Enligt den bestämmelsen gäller att en po- lisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall, under iaktta- gande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övri- ga omständigheter. Vidare föreskrivs att om tvång måste tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Bestämmelsen i 8 § Pl omfattar alla former av ingripanden som en polisman gör. Den anses dock ha sin största betydelse vid ingri- panden mot enskilda personer (se t.ex. , a.a. s. 74). Här skall nämnas att i ingressen till bestämmelsen om användning av våld i 10 § Pl erinras om behovs- och proportionalitetsprinciper- na. Denna erinran har tagits in i 10 § Pl – trots att principerna re- dan gäller enligt 8 § Pl - eftersom de anses ha en så central betydel- se vid just våldsanvändning. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Även om en kriminalutredare inte kommer att ha en polismans samtliga befogenheter eller – än mindre - uppgifter bedömer vi ändå att bestämmelsen i 8 § Pl uttryckligen bör utsträckas till att även omfatta kriminalutredare. Ett tungt vägande skäl för detta är just det förhållandet att vi har utrustat kriminalutredarna med täm- ligen vittgående befogenheter att ingripa mot enskilda personer i form av bl.a. frihetsberövanden. 7.7.12Rapporteringsskyldighet och rapporteftergift m.m. Förslag: Kriminalutredarna åläggs en rapporteringsskyldighet samt ges även behörighet att meddela rapporteftergift. Dessutom ändras vissa bestämmelser i polisförordningen som en följd av att även andra än polismän fullt ut skall kunna utföra uppgifter inom den kvalificerade brottsutredande verksamheten. En polisman har en i princip ovillkorlig skyldighet att lämna rap- port till sin förman om sådana brott som hör under allmänt åtal och som han får kännedom om. Polismannen får emellertid lämna rapporteftergift om brottet med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter (9 § Pl). I föreskrifter och allmänna råd om rapportef- tergift (FAP 101-2) meddelas i anslutning till föreskriften i 3 § all- männa råd om vad som avses med obetydliga brott respektive brott som bedöms uppenbart föranleda böter. Vid sådana brott skall ju rapporteftergift kunna meddelas enligt 9 § Pl. Som exempel på den kategori brott som i detta sammanhang kan betraktas som obetyd- liga nämns i de allmänna råden mycket lindriga former av bedräg- ligt beteende, egenmäktigt förfarande, snatteri samt obetydliga överträdelser av vissa specialstraffrättsliga bestämmelser. Även kustbevakningstjänstemän och tulltjänstemän har – på motsvarande sätt som polismän – en rapporteringsskyldighet till sin förman. De har också getts behörighet att meddela rapportef- tergift (3 § andra stycket förordningen om med- verkan vid polisiär övervakning och 11 kap. 7 § tullagen). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Vi har övervägt om även kriminalutredarna skall åläggas en rap- porteringsskyldighet samt även ges behörighet att meddela rap- porteftergift. För polisens del anses bestämmelsen om rapporteringsskyldighet visserligen närmast ta sikte på ordningspolisen (och , a.a. s. 67). De externt rekryterade brottsutredarna kommer emellertid till följd av karaktären på det arbete de skall utföra – som bl.a. innefattar spaningsarbete - att hamna i situationer där de får kännedom om brott. Det finns mot denna bakgrund inte skäl att göra någon åtskillnad mellan dem och polismän. Det gör att vi an- ser att en rapporteringsplikt bör läggas även på de nu aktuella brottsutredarna. Eftersom den som åläggs en rapporteringsskyldighet även bör ha möjlighet att meddela rapporteftergift är vår bedömning att en kriminalutredare också skall ges behörighet att meddela rapportef- tergift. Vi bedömer dock att situationen med rapporteftergift i praktiken inte kommer att inträffa i särskilt många fall. Vi går här översiktligt igenom vissa bestämmelser i polisförord- ningen som vi bedömer måste ändras som en följd av att andra än polismän nu ges arbetsuppgifter av polisiär karaktär. I 4 kap. Pf finns bestämmelser om skyldigheter i anställningen. Där finns en bestämmelse som reglerar situationen då någon skadas till följd av ett ingripande av en polisman. Om någon skadas till följd av ingripande av en polisman och om skadan inte är obetydlig, skall polismannen enligt bestämmelsen genast se till att den skadade får den vård som behövs och anmäla det inträffade till sin förman (4 kap. 2 § Pf). Eftersom andra än polismän kan förväntas göra in- gripanden där det blir aktuellt att tillämpa bestämmelsen i föregå- ende avsnitt måste bestämmelsen ändras och anpassas till det. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Enligt 4 kap. 8 § Pf gäller att alla anställda inom polisen är skyldiga att efter order tjänstgöra utanför polisdistriktet. I den följande pa- ragrafen - 4 kap. 9 § första stycket Pf - föreskrivs att polismän får fortsätta ett uppdrag utanför polisdistriktet i vissa situationer. En- ligt bestämmelsens första mening gäller det om det behövs för att fullfölja en spaning, för att gripa någon som har begått brott eller är efterlyst för brott eller när det av någon annan anledning behövs. Om det behövs från allmän synpunkt, får polismän – enligt be- stämmelsens andra mening - också i övrigt ingripa utanför polisdi- striktet för att trygga allmän ordning och säkerhet eller för att till- försäkra allmänheten skydd och hjälp, vare sig polismännen är ledi- ga eller inte. Enligt 4 kap. 9 § andra stycket Pl gäller att polismän- nen skall underrätta polismyndigheten i det polisdistrikt där de gjorde ingripandet, om det inte är obehövligt. Bestämmelsen i 4 kap. 9 § Pf gäller formellt endast för sådana an- ställda inom polisen som är polismän. Eftersom även en kriminal- utredare – tex. under spaning – kan komma att hamna i sådana situ- ationer som beskrivs i 4 kap. 9 § första stycket första meningen Pf måste den enligt vår bedömning utvidgas till att omfatta även denna personalkategori. Som en följd av detta måste den underrättelse- skyldighet som föreskrivs i 4 kap. 9 § andra stycket Pf utvidgas till att omfatta även andra än polismän. Det finns även en del andra bestämmelser i polisförordningen som – i vart fall - kan vara aktuella att anpassa med hänsyn till att arbetet inom polisens brottsutredande verksamhet kommer att ut- föras även av annan personal än polismän. Det gäller t.ex. bestäm- melserna om befäl (4 kap. 4 § Pf), skyldigheter (4 kap. 10 och 11 §§ Pf) och polislegitimation (4 kap. 15 § Pf). Vi bedömer dock att det nu inte finns skäl att ändra dessa be- stämmelser. Den saken får anstå till dess att rekryteringsprocessen av andra personalkategorier än polismän kommit igång i något större omfattning. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten 7.7.13Behörighetskrav i samband med anställningen Förslag: Särskilda behörighetskrav när det gäller svenskt medbor- garskap och laglydnad m.m. skall gälla för en kriminalutredare. När det gäller övriga behörighetsvillkor – som t.ex. krav på förstudier och hälsotillstånd - får behovet i det enskilda fallet avgöra vad som bör krävas i detta avseende. Säkerhetsprövning i samband med anställning Beträffande kravet på laglydnad m.m. som behörighetsvillkor i samband med anställningen så gäller – generellt - följande. Grundläggande bestämmelser om det s.k. säkerhetsskyddets om- fattning och syfte finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627). I lagen anges vad som avses med säkerhetsskydd (6 §). Med detta avses bl.a. skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som hotar rikets säkerhet och skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekre- tess enligt sekretesslagen (1980:100) och som rör rikets säkerhet samt skydd mot vissa terroristbrott. Enligt 7 § säkerhetsskyddsla- gen skall säkerhetsskyddet förebygga bl.a. att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har bety- delse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsprövning skall göras innan en person genom anställ- ning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för sysslor som är viktiga för skyd- det mot terrorism. Säkerhetsprövningen skall klarlägga om perso- nen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhets- skyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Säker- hetsprövningen skall omfatta registerkontroll och särskild person- utredning under de förutsättningar som anges i 13-19 §§ säkerhets- skyddslagen (11 § säkerhetsskyddslagen). Med registerkontroll avses enligt 12 § säkerhetsskyddslagen bl.a. att uppgifter hämtas från ett register som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstanke- register eller polisdatalagen (1998:622). Registerkontroll skall göras vid säkerhetsprövning som gäller an- ställning, uppdrag, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt, utbildning, besök eller något annat deltagande i verk- samhet, om anställningen eller deltagandet i verksamheten har pla- cerats i säkerhetsklass (13 § säkerhetsskyddslagen). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten troll får göras i vissa andra fall också (se bl.a. 14 § säkerhetsskydds- lagen). Bestämmelser om placering i säkerhetsklasser finns i 17 § säker- hetsskyddslagen. Det finns tre olika säkerhetsklasser, varav den högsta klassen har nummer 1. Avgörande för vilken säkerhetsklass en anställning är att hänföra till är i vilken utsträckning den anställ- de får del av hemliga uppgifter som är att hänföra till rikets säker- het. En särskild personutredning skall göras bl.a. vid registerkontroll som avser anställning eller annat deltagande i verksamhet, om an- ställningen eller deltagandet i verksamheten har placerats i säker- hetsklass 1 eller 2. skall omfatta en undersök- ning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden men kan ock- så avse annat (18 § säkerhetsskyddslagen). och dess myndigheter beslutar om placering i säker- hetsklass och om registerkontroll när det gäller förvalt- ningsområde. I övrigt beslutar regeringen om placering i säkerhets- klass och om registerkontroll. Regeringen får föreskriva att myn- digheter och andra, för vilka bestämmelserna om registerkontroll gäller, beslutar om placering i säkerhetsklass och om registerkon- troll (20 § säkerhetsskyddslagen). Polismyndigheterna och även RPS har getts behörighet att själva besluta om placering i säker- hetsklass 2 och 3 samt registerkontroll i fråga om den egna verk- samheten (19 § första stycket 1 säkerhetsskyddsförordningen [1996:633]). Här kan nämnas att när det gäller polismän genomgår samtliga säkerhetskontroll i samband med att de anställs vid en po- lismyndighet (eller för den delen vid RPS). Vi har inte lyckats få fram några exakta siffror. Enligt uppgift brukar dock polismän – generellt sett – ha sådana anställningar att anställningen är placerad i säkerhetsklass 3. Särskilt om brottslighet som grund för bl.a. uppsägning När det gäller kravet på laglydnad innebär den arbetsrättsliga lag- stiftningen att bl.a. brottslighet kan utgöra grund för uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) eller avske- dande enligt 18 § LAS. Gränsen mellan uppsägning och avskedande är inte alldeles klar. Vad som har bedömts vara grund för avskedan- de är som regel också saklig grund för uppsägning (Lunning och Toijer, Anställningsskydd, åttonde uppl., s. 325). Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Enligt 7 § LAS skall en uppsägning från arbetsgivarens sida vara sakligt grundad. Det har inte närmare preciserats i lagtexten vad som utgör saklig grund för uppsägning (annat än att det i 7 § andra och tredje styckena LAS anges vad som inte utgör saklig grund för uppsägning). Däremot görs i lagtexten skillnad mellan två typfall, varav det ena fallet utgörs av förhållanden som hänför sig till ar- betstagaren personligen. Det kan i det sistnämnda fallet gälla just brottslighet men även annat som olovlig utevaro, arbetsvägran, tra- kasserier m.m. Enligt 18 § LAS gäller att en arbetstagare får avskedas om denne grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. När det gäll- er de grunder som godtas för ett avskedande avses i första hand förfaranden som har ett direkt samband med anställningen. När det gäller just brottslighet är utgångspunkten att det skall kunna krävas att en arbetstagare inte gör sig skyldig till brott som begås i anställ- ningen eller som annars riktar sig mot arbetsgivaren eller begås på arbetsplatsen. Men även brott som begås utanför anställningen kan i vissa fall leda till avskedande. Det gäller om brottet är ägnat att allvarligt skada förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. I förarbetena nämns bl.a. det fallet att en arbetstagare med bevak- ningsuppdrag blir dömd för att vid sidan av sin anställning ha med- verkat vid bl.a. en stöld (prop. 1973:129 s. 150, prop. 1981/82:71 s. 72 och Lunning och Toijer, a.a. s. 466). Nämnas kan att arbetsdomstolen har godtagit avskedanden vid straffrättsligt tämligen bagatellartade händelser. Det har gällt när det av dem kan dras den slutsatsen att den anställde på ett avgöran- de sätt har brustit i insikten om det väsentliga i arbetet och därmed givit uttryck för en oförmåga att fullgöra de åligganden som har varit centrala för anställningen eller på ett allvarligt sätt rubbat ar- betsgivarens förtroende för honom (Lunning och Toi- jer, a.a. s. 464). Allmänt om behörighetsvillkor för den brottsutredande verksamheten Till polisprogrammet får den som är lämplig antas. RPS har be- myndigats att besluta närmare om vilka antagningskrav som skall ställas (4 § polisutbildningsförordningen). En utgångspunkt har då varit att samma krav som gäller för en polisman skall gälla för den som vill bli polis. RPS har således beslutat om vissa krav när det gäller förstudier (bl.a. grundläggande behörighet för högskolestu- Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten dier), svenskt medborgarskap (jfr 5 § lagen om offentlig anställ- ning), viss lägsta ålder, hälsotillstånd (bl.a. synskärpa, fullgod hör- sel) körkortsinnehav, laglydnad m.m. Vi har beskrivit detta utför- ligt i föregående kapitel (avsnitt 6.4). För att antas som åklagaraspirant fordras juristexamen eller mot- svarande samt notariemeritering. För att ha en anställning som åklagare fordras dessutom svenskt medborgarskap (21 § åklagar- förordningen [1996:205]och 5 § lagen om offentlig anställning). När det gäller anställning inom tullen fordras enligt uppgift till oss inte några särskilda behörighetskrav, frånsett körkortsinnehav för vissa tjänster. För vissa tjänster genomförs dock registerkon- troll. Det gäller bl.a. vid tjänstgöring på bl.a. . Det är som har beslutat om just detta. För att antas som aspirant vid fordras svenskt medborgarskap. Där genomförs även en säkerhetskontroll innan antagning som aspirant sker. Några särskilda behörighetskrav för att arbeta med just brottsutredande verksamhet inom Kustbevak- ningen gäller dock inte enligt uppgift till oss. I praktiken finns dock ett sådant krav eftersom de som arbetar med brottsutredning- ar rekryteras bland dem som har genomgått aspirantutbildningen. Som framgått tidigare finns det vid EBM ett antal ekonomer an- ställda. För denna personalkategori gäller – enligt uppgift till oss - inte några särskilda behörighetskrav t.ex. beträffande svenskt med- borgarskap eller vandel i samband med anställningen. För de som arbetar som utredare vid landets skattebrottsenheter gäller – enligt uppgift - inte heller några särskilda behörighetskrav av det slag som nämnts. Som framgått har vi bedömt att en kriminalutredare i prin- cip skall kunna utföra samma arbetsuppgifter som en polisman inom ramen för en brottsutredning. En kriminalutredare har för detta ändamål utrustats med tämligen vittgående befogenheter i sin myndighetsutövning bl.a. när det gäller att fatta tvångsmedelsbe- slut. Mot denna bakgrund gör vi den bedömningen att det egentli- gen inte finns skäl att göra en allt för stor åtskillnad mellan en po- lisman och en kriminalutredare när det gäller behörighetsvillkor för anställning inom polisen. För att anställas som kriminalutredare skall därför fordras svenskt medborgarskap samt gälla motsvarande krav på laglydnad m.m. som för en polisman. Vidgad rekrytering till den brottsutredande verksamheten Vi har redan tidigare (avsnitt 7.7.2) konstaterat att det inte bör ställas upp några formella krav när det gäller utbildnings- och erfa- renhetsbakgrund för de personer med annan bakgrund än den poli- siära som skall rekryteras till polisens kvalificerade brottsutredande verksamhet. Några formella krav på förstudier - vilket i och för sig gäller den som antas till polisprogrammet - bör således inte ställas upp för kriminalutredare. Behovet i det enskilda fallet får avgöra vad som bör krävas i detta avseende.