sou · GRB385d1 · 2004-01-01 00:00:00 — beslutade regeringen att tillsätta en utredare för att genomföra en översyn av den modell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade statsrådet överdirektören till särskild utredare. förordnades till experter i utredningen depar- tementssekreteraren , direktören samt aktuarien . Till sekreterare förordnades eko- nomichefen och juristen . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen som innebar att tiden för redovisningen av uppdraget förlängdes till . Utredningen, som har arbetat under namnet , får härmed överlämna sitt betänkande Översyn av försäkrings- modellen för de statliga avtalsförsäkringarna (SOU 2003:85). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Tabell och illustrationsförteckning ......................................... Utredningens bakgrund och uppdrag ............................ Uppläggningen av arbetet........................................................ Systemet för beräkning och betalning av ........... 2.2.1 Problem med enligt nuvarande system.......... 2.2.2 Tillfällig preliminär och ny preliminär premie för 2.2.3 Faktorer som påverkar premieberäkningen ................ 2.2.4 Förbättringar i nuvarande system................................ Jämförelse med andra pensionssystem ................................... Ålderns påverkan på premierna.................................... 3.2.2 Effekter av PA 03-avtalet.............................................. 3.2.3 Löneökningens inverkan på premiekostnaden............ Premiemaximering och utjämningspremie.................. Jämförelse med andra pensionssystem.................................... Beräkningen av avkastningen ....................................... Konsolideringsgrad och premierabatter ...................... 4.2.3 Effekter av nuvarande beräkning av avkastningen...... Jämförelse med andra pensionssystem.................................... Utjämning av mellan åren på myndighetsnivå .... 5.2.2 Effekter av förslagen i kapitel 2–4................................ Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller Regleringen av sistahandsansvaret ............................. Effekter av sistahandsansvaret.................................... Effekterna av utredningens förslag för icke-statliga 7.2.2 Systemet för beräkning och betalning av .... 7.2.3 Ålderns påverkan på premierna ................................. 7.2.5 Utjämning av mellan åren på 7.2.6 Kostnadsfördelningen vid byte av anställning till eller från självförsäkrare ............................................. Administration och redovisning av 8.2.1 Modellens administration och redovisning............... Representationen i NSA............................................. Information till arbetsgivarna .................................... Kostnadsberäkningar och andra konsekvensanalyser .... De generella direktiven.......................................................... Den statliga tjänstepensionen.................................... Förmånsbestämt eller avgiftsbestämt pensionssystem........ Pensionsavtal PA 03............................................................... Pensionsavtal för vissa yrkesofficerare ................................. Ytterligare kollektivavtalade förmåner ................................. Tillgodoräknande av tjänstetid från andra avtalsområden... Den nuvarande försäkringsmodellen ........................... Finansieringen genom försäkringsmodellen......................... Regleringen av försäkringsmodellen ..................................... 11.4.1 ()....... 11.4.2 () ....................................... Faktorer som påverkar premieberäkningen.......................... Tekniken att beräkna ................................................ Preliminära och slutliga ............................................ 13 Uppkomsten och införandet av försäkringsmodellen ..... 13.1 Från lönekostnadspålägg till .................................... 13.2 Problem vid införandet och tillämpningen av modellen...... Promemoria avseende Statens pensionsverks överväganden angående förändringar i försäkringsmodellen Differens mellan preliminära och slutliga för samtliga arbetsgivare inom det statliga avtals- Differens mellan slutliga och prognos- beräknade för statliga arbetsgivare med Variationer i premieprocent för statliga arbets- givare med pensionspremie för åren 2001–2002...... Statliga arbetsgivare med pensionspremie gruppe- rade efter storleken på premieändringar 2003 på grund av PA 03, indragna premie- rabatter och ökade riskpremier................................. Premieförändringar hos statliga arbetsgivare grupperade efter storleken på premieändringar Premieförändringar hos vissa statliga arbetsgivare Premiekostnad 2003 i kr enligt PA-91 och PA 03 för anställda med olika ålder och lön........................ Premiekostnad 2003 i kr enligt PA-91 och PA 03 för anställda med olika ålder och lön........................ Premiekostnad 2003 i kr enligt PA-91 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löneutveckling med 1 000, 2 000 och /månad ......................................... Premiekostnad 2003 enligt PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löneutveckling med 1 000, 2 000 och /månad ......................................... Premieandel 2003 enligt PA 03 i förhållande till PA-91 för anställda i olika åldrar och med lönen /månad samt vid en antagen löneut- veckling med 1 000, 2 000 och /månad ....... Ändring av premie vid tillämpning av premie- maximering (till av medelpremien) och utjämningspremie fördelat på statliga arbets- givare med höjd respektive sänkt premie samt icke statliga arbetsgivare ............................................ Exempel på effekter av premieomfördelning mellan myndigheter vid eventuellt införande av premiemaximering om av medelpremien och utjämningspremie på .............................. Fördelning av de olika tillgångsslagen i försäk- Avkastningen 2002 i försäkringsrörelsen ................. Försäkringsrörelsens avkastning 1998–2002............ Försäkringsrörelsens konsolidering, premie- rabatter och 2000–2002................................ Försäkringsrörelsens fiktiva avkastning samt Avkastningen enligt Försäkringsrörelsens fiktiva placering jämfört med en placering enligt stats- SOU 2003:85 Tabell och illustrationsförteckning Avkastningen enligt Försäkringsrörelsens fiktiva placering jämfört med en placering enligt statens Variationer i premieprocent för statliga arbets- givare med pensionspremier för åren 2001 och Pensionsnivåerna enligt PA-91............................... Pensionsnivåerna enligt PA 03 ............................... Nuvarande system för beräkning av statliga avtals- System med en årvis totalpremie ............................. System för månadsberäknade ...................... Premieeffekter vid en löneökning före pensionering vid förmånsbestämd pension.............. En person går från en premiebetalande myndig- het till en självförsäkrare ......................................... En person går från en självförsäkrare till en Rätten till förmåner enligt PA-91 och dess finansiering vid övergång från ett affärsverk till Arbetsgivaren betalar den individuella avgifts- bestämda delen till SPV, som fördelar denna på Inbetalning av och utbetalning av Exempel på pensionsunderlag ................................ Exempel på pensionsunderlag ................................. Premiekostnad 2003 enligt PA-91 för anställda i olika ålder och lön, vid en antagen löneutveck- Premiekostnad 2003 enligt PA 03 för anställda i olika ålder och lön, vid en antagen löneutveck- Premiekostnad 2003 enligt PA-91 och PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen / månad, vid en antagen löneutveckling med 4 pro- Premiekostnad 2003 enligt PA-91 och PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen / månad, vid en antagen löneutveckling med 4 pro- Premiekostnad 2003 enligt PA-91 och PA 03 för anställda i olika åldrar och med lönen / månad samt vid en antagen löneutveckling med 1 000, 2 000 och /månad .............................. Förenklad bild över intjänande och Förenklad bild över intjänande och enligt PA 03.............................................................. för det Statliga Området Allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän (PA-74) Pensionsplan för arbetstagare hos staten m.fl. (PA-91) Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl. (PA 03) Pensions- och försäkringsavtal för kommunalt anställda Avtal om ersättning vid personskada Facket för Service och Kommunikation Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring Vårt uppdrag har varit att genomföra en översyn av systemet för finansieringen av de statliga avtalsförsäkringarna. I uppdraget har ingått att föreslå förbättringar för att motverka eventuella sned- vridningar som nuvarande systen kan medföra samt att förbättra myndigheternas möjlighet att förutse kostnaderna för avtalsförsäk- ringarna. Den nuvarande finansieringen av förmånerna i de statliga avtals- försäkringarna sker genom en försäkringsmodell som infördes men som kom att tillämpas fullt ut först . Modellen tillkom som ett led i målsättningen att myn- digheterna skall ha det fulla kostnadsansvaret för förändringar i anställningsvillkoren. Den grundläggande principen för finansie- ringen är att denna så långt som möjligt skall ske på samma villkor som på den övriga arbetsmarknaden och vara jämförbar med denna. Innan modellen infördes finansierades de statliga avtalsförmånerna genom ett schablonmässigt lönekostnadspålägg för de statliga myn- digheterna. Med modellen började avtalsförmånerna som huvud- regel i stället att finansieras genom försäkringsmässigt beräknade . Premierna tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten och förmånerna som betalas ut belastar ett särskilt anslag. () har det övergripande ansvaret för att försäkringstekniskt korrekta kostnader beräknas. Beräkningarna utförs av () som i huvudsak är utbetalare av de förmåner som finansieras. Förmånerna utgörs av gruppliv- och personskadeersättningar samt pensioner enligt de statliga pen- sionsavtalen. Av ålderspensionerna är det endast den förmånsbe- stämda som omfattas av försäkringsmodellen. De avgiftsbestämda förmånerna faller utanför denna. De i avtalen bestämda förmånerna har, i enlighet med direktiven, varit en given förutsättning vid vårt utredningsuppdrag. Under de år modellen har tillämpats har det påtalats att den har vissa icke önskvärda effekter. Det har anförts att systemet för be- räkning och betalning av , som är uppbyggt med preliminära och slutliga , medför en kostnadsosäkerhet för arbetsgivarna. Systemet är utformat på det sätt att de preliminära premierna be- slutas före det år som premierna avser och baseras på anställningsuppgifter till och med året före beslutsåret och i övrigt på prognoser. De slutliga premierna fastställs året pre- mierna avser när SPV mottagit aktuella anställnings- och löneupp- gifter. Premierna fastställs och skillnaden mot de inbetalda preliminära premierna regleras före utgången av maj. Vi har kunnat konstatera att systemet har medfört att flertalet myndigheter har drabbats av stora justeringsbelopp vid avstäm- ningen mellan premierna. Skillnaden mellan de preliminära och de slutliga premierna har –2002 i genomsnitt uppgått till 7,5–11,av de preliminärt inbetalda premierna. För enskilda arbetsgivare, särskilt de mindre myndigheterna, har pre- miejusteringen uppgått till väsentligt högre tal. Det har även före- kommit avvikelser mellan den prognos över som NSA lämnar arbetsgivarna under premieåret och de slutligt fastställda premierna. och uppgick denna skillnad i genom- snitt till av prognosen. För att komma tillrätta med systemets kostnadsosäkerhet föreslår vi en ändring av försäkringsmodellen så att nuvarande system med preliminära och slutliga slopas och ersätts med månatliga definitiva pre- mier. Vi har övervägt att enbart göra ändringar i det befintliga systemet men vi bedömer detta otillräckligt. Inte heller ett system med en årvis totalpremie, som vi också har övervägt, uppnår önsk- värda effekter. En årsvis totalpremie ger visserligen total förutsäg- barhet för myndigheternas premieutgifter men svårigheten att periodisera kostnaden för premierna i boksluten kvarstår. Enligt det förslag vi i stället förordar skall arbetsgivarna månatligen rap- portera anställningsuppgifter till SPV, vilket bör ske i form av en avvikelserapportering. Med aktuella uppgifter som underlag kan korrekt beräkning av premierna ske omgående, varför premierna som huvudregel kommer att bli definitiva. Någon avstämning mellan preliminära och slutliga är inte aktuellt. Enbart i undan- tagsfall kommer retroaktiva att beräknas, till exempel vid retroaktiva lönebeslut som gäller för året före premieåret. SPV skall efter beräkningen av premierna meddela myndigheten vilka denna skall betala så att premierna kan betalas under månaden efter den månad de avser. Premieaviseringen bör byggas upp med största möjliga inslag av elektronisk hantering. Inför varje premieår skall myndigheten lämnas en prognos över beräknad premiekostnad . Denna prognos kommer att bygga på uppgifter som SPV erhållit fram till och med oktober månad året före premieåret, vilket medför att prognosen kommer att bli betydligt mycket säkrare än i dagens system. Systemet med månatliga beräkningar och betalningar bör gälla för för förmåner avseende per- soner som omfattas av såväl PA 03 som de äldre pensionsavtalen. En avvägning bör dock göras gentemot de kostnader det kan innebära att äldre avtal omfattas av föreslaget system. I den mån ett nytt system inte ur kostnadssynpunkt kan motiveras omfatta de äldre avtalen kommer under en övergångstid, i huvudsak till och med , att betalas enligt dubbla system. Det nya systemet för beräkning och betalning av bör införas senast . Under kom- mer därmed myndigheterna att erlägga månatligen definitiva samt erlägga eventuell mellanskillnad mellan slutliga och preliminära . Det har riktats kritik mot att premieberäkningen sker utifrån förutsättningar som medför oförmånliga effekter för äldre arbets- tagare. har ett nytt statligt avtal, PA 03, trätt i kraft. gällde, och gäller fortfarande för en mindre grupp per- soner, PA-91. I båda avtalen finns ett samband mellan arbetstaga- rens ålder och den premie som skall betalas. Generellt sett kommer försäkringstekniskt beräknade för en framtida förmånsbe- stämd pension alltid att vara dyrare ju äldre arbetstagaren är och ju högre den framtida pension är som en premie ska täcka. De beräkningar vi har låtit göra har visat att det nya pensionsavtalet PA 03 och dess premieberäkning enligt fribrevstekniken är betyd- ligt mindre känslig för åldersfaktorn än PA-91 och dess premiebe- räkning enligt livräntetekniken. Detta beror till stor del på att premierna som betalas för förmåner i PA 03 är löpande som fördelas över kommande år medan premierna för förmånerna i PA-91 är engångspremier. Effekterna av PA 03 är sådana att vi be- dömer dessa vara tillräckliga för att motverka de snedvridningar som PA-91 kunnat medföra. Vi har vidare funnit att ett eventuellt införande av en premiemaximering skulle bli relativt kostsamt. Den utjämningspremie som skulle behöva tas ut på kollektivet uppgår till av pensionsunderlaget vid en premiemaxime- ring på av medelpremien. Ett införande av en utjäm- ningspremie skulle medföra en inte oväsentlig kostnadsomfördel- ning mellan myndigheterna där myndigheter med äldre anställda gynnas på bekostnad av myndigheter med anställda i alla ålders- kategorier. Med hänsyn till detta och utifrån utgångspunkten att varje myndighet skall ha det fulla kostnadsansvaret för sina anställda samt PA 03:s stabiliserande effekter på premien föreslår vi inte något införande av en premiemaximering. För försäkringsrörelsen, den del inom försäkringsmodellen som premierna betalas till, beräknas en avkastning enligt en fiktiv place- ring. Enligt beräkningen av avkastningen räknas försäkringsrörel- sens kapital upp med ett index som, för pensionsrörelsen, bygger på en fiktiv värdepappersportfölj bestående av ränte- bärande värdepapper, svenska och utländska aktier. Utfallet av den fiktiva placeringen har betydelse för försäk- ringsrörelsens beräknade konsolidering som i sin tur har betydelse för de premierabatter som lämnas arbetsgivarna. Detta innebär att svängningar i börsutvecklingen påverkar premiernas storlek och premiernas stabilitet över åren. Ett exempel på börsens påverkan på premiernas storlek är de nya preliminära premierna som inte kunde rabatteras på grund av den dåliga börsutvecklingen. För att minska risken för fluktuationer i mellan åren och öka premiernas förutsägbarhet föreslår vi att det för försäkringsrörelsen beräknas en avkastning enligt inlåningsräntor för myndigheter avseende långsiktiga placeringar . Historisk sett har en aktieplacering givit högre avkastning än ränta. Detta skulle med ett antagande om motsvarande utveckling framåt innebära att myndigheterna får något högre än vad som gäller med nuvarande portföljmodell. Fördelarna med ökad transparents, stabilitet och förutsägbarhet överväger dock detta enligt vår mening. Angående fluktuationer i mellan åren för enskilda myn- digheter bedömer vi att förslagen om månatliga definitiva , PA 03:s effekter och en avkastning enligt en ränta kommer att öka stabiliteten i premierna avsevärt. Av denna anledning finner vi inte skäl att föreslå någon särskild utjämningsmekanism på myndighets- nivå för att motverka premieinstabiliteten mellan åren. Från huvudregeln att myndigheterna betalar finns ett undantag som innebär att myndigheten betalar förmånen först när denna faller ut. Myndigheten, den så kallade självförsäkraren, gör avsättningar i den egna balansräkningen för kommande förmånsut- betalningar. Detta gäller främst affärsverken. av förmåner mellan självförsäkrarna och de premiebetalande myn- digheterna regleras genom ett så kallat sistahandsansvar. Det inne- bär att den sista myndigheten, eller försäkringsrörelsen om myndig- heten betalar , skall bekosta hela den statliga tjänstepen- sionen. En orsak till sistahandsansvaret är att livräntetekniken i tidigare pensionsavtal medfört svårigheter att särskilja kostnaderna för förmånerna. Sistahandsansvaret bygger på antagandet att ungefär lika många personer går åt vardera hållet mellan myndigheter och självförsäkrare och att kostnaderna därför jämnar ut sig över tiden. Vår uppfattning är att regleringen kan ha diskriminerande effekter för enskilda arbetstagare och vi bedömer att kostnadsfördelningen kan motverka personalrörligheten mellan de olika arbetsgivarna. Sistahandsansvaret motverkar därtill möjligheten för självförsäk- rarna att förutse sina pensionskostnader eftersom pensionskost- nader för en anställd i sin helhet kan falla bort eller tillkomma vid anställning eller upphörande av sådan. Vi förordar därför att sista- handsansvaret inom staten upphör för förmåner för personer som omfattas av PA 03, och om en viss schablonisering godtas i kost- nadsfördelningen, även för förmåner för personer som omfattas av de äldre pensionsavtalen. Det finns ett mindre antal icke-statliga arbetsgivare som är an- slutna till det statliga finansieringssystemet. Utformningen av för- säkringsmodellen får därmed betydelse även för dem. De förslag vi har lagt fram kommer att få samma effekt för icke-statliga arbets- givare som statliga arbetsgivare. Förslagen innebär följaktligen för dessa arbetsgivare att premierna beräknas och betalas månatligen som definitiva . Om det inte, med hänsyn till kostnads- aspekten, kan anses motiverat att även de äldre avtalen skall omfattas av föreslaget system med månatliga definitiva inne- bär det att för förmåner avseende personer som omfattas av PA-91 och PA-74 även i fortsättningen kommer att beräknas som preliminära och slutliga . Vidare innebär våra förslag att de premierabatter som lämnas bestäms utifrån en avkastning enligt en ränta samt att det inte införs någon mekanism för utjäm- ning av premierna mellan anställda i olika åldrar. Vi föreslår inte heller att det införs någon utjämning av mellan åren för enskilda arbetsgivare. Vad gäller förslaget om att sistahandsansvaret inom staten skall upphöra får detta till följd att även icke-statliga arbetsgivare som finns inom kretsen för sistahandsansvaret kommer att bekosta den andel av förmånerna som intjänats hos arbetsgiva- ren. I vilken mån förslagen har effekt för de institutioner som be- talar enligt regeringsbeslut beror på hur kommande beslut om för institutionerna utformas. Avseende försäkringsmodellens administration bedömer vi att det vid ett system med månatliga blir administrativt om- ständligt om NSA beslutar om löpande . SPV bör kunna besluta om som följer av de försäkringstekniska riktlinjer samt de övriga förutsättningar för premieberäkningen som NSA fastställer. För att tydliggöra gränserna mellan NSA och SPV för- ordar vi att NSA:s kanslifunktion, som finns hos SPV, överflyttas till NSA. Vi föreslår att representationen i NSA utökas med företrädare från myndigheterna, företrädesvis myndig- hetschefer, för att föra in arbetsgivarperspektivet tydligare i nämn- den. Det har från fackligt håll framförts argument för att de fack- liga organisationerna skall finns representerade i NSA. Vi förordar dock inte någon förändring härvidlag. Vi förordar att NSA inte skall vara undantagen förordningen om årsredovisning och budget- underlag och att NSA underställs årlig revision i likhet med andra statliga myndigheter. Vi är därtill av uppfattningen att SPV och NSA bör se över den service och information som lämnas till arbetsgivarna och tillse att denna förbättras för att arbetsgivarna skall kunna tyd- ligare förutse premiekonsekvenserna av sina beslut i anställnings- och lönefrågor. Vi har bedömt att våra förslag kommer att medföra kostnader för utvecklingsarbetet för månatliga premieberäkningar vid SPV samt ökade driftkostnader för verket. Det kommer även att uppstå ut- vecklingskostnader för arbetsgivarnas lönesystem samt ökade kost- nader för löneadministrationen hos myndigheterna. Sammantaget bedömer vi merkostnaderna som små som myndigheter- nas förutsättningar för en bra ekonomisk planering underlättas. Vad gäller kostnaderna för kommer dessa endast att omfördelas mellan SPV och NSA. Avseende effekter för statsbud- geten bedömer vi dessa i huvudsak bli oförändrade. De förslag som vi redovisar i detta betänkande bedöms inte ha sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen (1998:1474). förordning om ändring i förordning (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1997:908) om pre- mier för statens avtalsförsäkringar dels att 7 § och 8 § skall upphöra att gälla och dels att 4–6 §§ samt 9 § skall ha följande lydelse. Premierna skall betalas som Premierna skall betalas under preliminära och slutliga . månaden efter den månad under vilken motsvarande förmån in- Ändras de till Statens pen- sionsverk inkomna uppgifter på vilken premien grundats, skall re- glering av premien ske under närmast följande månad. Första stycket gäller inte om det av ett pensionsavtal eller annars följer att myndigheten skall betala kostnaden för en pension med en engångspremie. Kostnaden för särskild pensionsersättning betalas med en engångs- premie. Premien betalas, då anställningen upphör, av den myndighet där den som kan få rätt till särskild pensionsersättning är anställd. Om en anställd i samband med eller efter avgång från anställ- ningen får en förbättring av sina intjänade förmåner, skall myndig- heten betala för denna förbättring med en engångspremie. 1 Senaste lydelse 2001:242. Myndigheten skall beräkna de preliminära premierna för en må- nad på det underlag som gäller vid beräkningen av arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. 24 och 25 §§ social- avgiftslagen (2000:980). får bestämma att premierna skall be- räknas på något annat sätt.