sou · GRB375d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Även utredningen om mottagande av flyktingar och asylsökande misstrodde institutionernas möjligheter att bidra till en god fram- tida integration, t.o.m. när de var utformade som vanligt lägen- hetsboende. Istället förordades stöd för det egna boendet hos släkt och vänner av flera skäl, bl.a. att de asylsökandes fria val av boende borde accepteras och att det egna boendet var mindre passivi- serande än förläggningsboendet. Stora koncentrationer av nyin- flyttade på förläggningar kunde skapa normlöshet och vara ett irritationsmoment för kringboende, menade man. Det egna boen- det kunde också motverka främlingsfientlighet eftersom flera kontakter mellan asylsökande och svenskar uppstod och det kunde också vara lättare för den asylsökande att hitta arbete på den öppna arbetsmarknaden. Ytterligare en fördel var om den asylsökande var I väntan på beslut - asyltiden inneboende hos släktingar eller vänner eftersom dessa då på ett effektivt och pedagogiskt sätt kunde lära ut samhällets skrivna och oskrivna regler. De farhågor som framfördes om trångboddhet, konflikter mellan värdfamilj och inneboende och risk för accelererande boendeseg- regation bedömde utredningen som hanterbara. Trångboddhet är en så subjektiv känsla att den helt och hållet bör överlåtas till den enskilde asylsökanden och hans värdar. Skulle konflikter uppstå fanns alltid möjligheten för de asylsökande att flytta tillbaka till förläggningsboende. Skulle boendet innebära att barn och ungdomar far illa eller att kringboende blir störda borde sådana problem behandlas på samma sätt som när det händer med svenska familjer. Slutligen avfärdades oron för ökad boendesegregation med hänvisning till att flyktingarna med den flyktingmottagning som hade praktiserats hade spritts till mer än 280 kommuner. Eftersom dessutom av de asylsökande uppskattades komma att bo i eget boende så kunde de inte rimligen påverka boende- segregationen nämnvärt, menade utredaren. Regeringens proposi- tion följde utredningens förslag. Farhågor besannas och förhoppningar infrias Både förhoppningar och farhågor i anslutning till förändringarna 1994, när den nya lagen om mottagande av asylsökande m.fl. inför- des, besannades snart. Ambitionen att få så många asylsökande som möjligt att ordna boendet på egen hand uppnåddes med råge när uppåt av de asylsökande snart valde eget boende och därmed minskade förläggningskostnaderna med ca . besannades också farhågorna för att det egna boendet skulle bidra till en ökad boendesegregation när majoriteten av de asylsökande i eget boende valde att bosätta sig i storstadsom- råden och företrädesvis i de redan invandrartäta bostadsområden. När den invandrarpolitiska kommittén som tillsattes på nittio- talet (dir. 1994:130) 1996 utvärderade mottagandet av asylsökande fann de att de negativa effekterna av det egna boendet översteg de positiva. Bland annat hade möjligheten att sprida de nyinvandrade till många kommuner närmast omintetgjorts eftersom de som valt eget boende automatiskt stannade kvar och bosatte sig i samma kommuner om och när de fick uppehållstillstånd. Lagen om mottagande av asylsökande hade lett till ökad inflytt- ning till storstäderna, konstaterade utredningen och de befarade att I väntan på beslut - asyltiden det skulle leda till ökad arbetslöshet och socialbidragsberoende bland de nyinvandrade. Eftersom de oftast bodde i invandrartäta bostadsområden skulle också deras möjligheter att knyta kontakter med svenskar och det svenska samhället försvåras avsevärt. Mot den bakgrunden föreslog utredningen en återgång till de regler som gällt före lagens tillkomst. Något återtåg till förläggningarna blev det emellertid inte tal om i regeringens proposition om , framtiden och mångfalden. Individens rätt att själv välja sitt boende tillmättes så stort värde att regeringen inte ansåg det motiverat att inskränka de asylsökandes rätt till eget boende. Däremot skulle olika informationsinsatser inför bosättningen inriktas på att und- vika bosättning i invandrartäta kommuner och bostadsområden. Sådan information borde även ges till asylsökande i eget boende, menade regeringen och senare . Färre väljer eget boende har andelen i eget boende minskat i omfattning och var det ungefär hälften som valt att ordna sitt boende utanför mottagningssystem, s.k. ebo. Bakom de fallande andelarna i eget boende ligger flera faktorer. Bland annat har det egna boendets funktion som gräddfil till att- raktiva kommuner försvagats, situationen på bostadsmarknaden har förändrats och det råder brist på bostäder i många kommuner. Fler föredrar anläggningsboende då de goda erfarenheterna av eget boende minskat som anläggningsboendet normaliserats och man bor i lägenheter i normala bostadsområden. Ytterligare en faktor är att sammansättningen av de asylsökande har förändrats – nya grupper har kommit som i stor utsträckning saknar släkt- och vänanknytning till . I väntan på beslut - asyltiden Eget boende som gräddfil till attraktiva kommuner Ett skäl för asylsökande att välja eget boende var att det snabbt framstod som det säkraste sättet att senare bli kom- munmottagen där man själv ville. Gräddfilen uppstod genom att de asylsökande, som bott i eget boende , helt enkelt stannade kvar i ebo-kommunen sedan de fått tillstånd. I en- lighet med lagen om mottagande av asylsökande m.fl. folkbok- fördes de, efter att de fått uppehållstillstånd, närmast automatiskt i den kommun där de varit bosatta. Avtalen om flyktingmottagande miste, bl.a. därigenom, snabbt sin betydelse eftersom det bara var en mindre del av dem som fick uppehållstillstånd som kommunplacerades. Det ledde både till att attraktiva kommuner fick ta emot många fler än de avtalat om medan andra kommuner inte fick det antal nyinflyttade som de räknat med. Båda kategorierna av kommuner var missnöjda och att- raktiva kommuner har i några fall i protest sagt upp sina avtal med eller vägrat att teckna nya. , och efter 1998 , valde ibland att teckna s.k. nollavtal med vissa kommuner. Det innebar att kom- munen beviljades den grundersättning på tre schablonbelopp, som alla kommuner med avtal om flyktingmottagande får. Därmed kunde kommunen hålla en viss beredskap för flyktingmottagande men kunde inte garantera att de kunde placera ett bestämt antal flyktingar i kommunen. För attraktiva kommuner slöts å andra sidan avtal som innebar att kommunen fick grunder- sättningen men något antal, som kommunen förband sig att ta emot, fastställdes aldrig. Dessa kommuner förband sig heller inte att aktivt ta emot vare sig kvotflyktingar eller flyktingar från för- läggningarna. Däremot räknades alla i eget boende och anhöriga till flyktingar – dvs. alla som omfattas av ersättningsförordningen (SFS 1990:927) – som kommunmottagna och de genererade också schablonbidrag för flyktingmottagande. Både för de kommuner som fick för få och för dem som fick för många nyinvandrade blev det svårare att planera och genomföra en bra introduktion. För de asylsökande, som bott inom mottagningssystemet , minskade också valmöjligheterna. I de attraktiva kom- munerna var det så att säga redan fullt och bosättare kunde enbart erbjuda bosättning i andra mindre efter- frågade kommuner. Det egna boendet som väg in i attraktiva kommuner etablerades då bostadsbristen ännu inte I väntan på beslut - asyltiden hade blivit så kännbar. I takt med att allt fler kommuner – och i synnerhet storstäderna – fått bostadsbrist har det egna boende för- lorat sin funktion, som vägröjare till attraktiva kommuner. kan ofta inte de som bott i eget boende exempelvis i erbjudas någon egen lägenhet när de fått uppehållstillstånd. De blir hänvisade till att antingen bo kvar hos de vänner eller släktingar där de tillbringat asyltiden, försöka hitta andra möjligheter på egen hand eller acceptera att flytta till någon annan kommun. Att få en egen bostad i storstaden har för många blivit en ouppnåelig dröm och kännedomen om dessa svårigheter har också spritts till nya asylsökande och påverkat deras benägenhet att välja anlägg- ningsboende framför ebo. Möjligen har även utvecklingen av det spridda boendet inom mot- tagningssystemet påverkat benägenheten att välja anläggnings- boende. För många med tidigare erfarenheter av eller föreställningar om flyktingförläggningar är det högst förståeligt om de till varje pris söker efter andra boendealternativ. (Framför allt om ordet flyktingförläggning vid tolkningen översätts till camp.) Inställ- ningen kan ändras när de får klart för sig att även anläggningsboende för det mesta handlar om att bo i en normal lägenhet. Dåliga erfarenheter av eget boende Redan de första utvärderingarna av det egna boendet, efter införandet, visade att ca hälften av de asylsökande valt eget boende och det var särskilt vanligt i storstadsområdena. De berörda kom- munerna började också tidigt rapportera problem med det egna boendet. Det rörde sig om både trångboddhet, störningar för gran- nar och husägare som klagade över onormalt slitage och fukt- skador, när bad- och duschrum användes av så många att de aldrig hann torka upp. Till detta kom problem som uppstod i värdfamilj- erna och bland de asylsökande. Påfrestningarna blev ibland så stora att det ledde till bråk och oenighet, som slutade med att de asylsökande blev tvingade att söka sig ett annat boende. kunde de ordna det via andra vänner och släktingar och resultatet blev ett flyttade mellan olika adresser. Inte minst för barnen i dessa familjer blev det problematiskt när de exempelvis tvingades byta skola och också i övrigt hade svårt att få tillräcklig ro för sitt skolarbete. Även för de värdfamiljer, som generöst hade öppnat sitt hem för asylsökande släktingar eller vänner, påpekades det att det egna I väntan på beslut - asyltiden boendet skapade problem. För många uppfattades det närmast som en självklar plikt gentemot släkten att man lät dem bo hos sig . Att säga nej framstod som omöjligt. Värdfamilj- erna kunde sannolikt inte bedöma hur lång skulle bli och inte heller vilka påfrestningar sammanboendet med de asylsökande släktingarna skulle innebära för den egna familjen och inte minst deras barn. Kommunala flyktingmottagare (skrivelse och PM till regeringen 98–05–12 från , , Eskils- tuna, , , och ) beskrev hur värdfamiljens påbörjade introduktion och långsiktiga integra- tion också stördes när gamla trauman väcktes liv av de asylsökande inneboendenas oro och väntan på asylbeslutet. Det har också före- kommit att störningar och onormalt slitage lett till att värdfamiljen blivit uppsagd och förlorat sin hyresrätt. I många fall kunde värdfamiljerna inte ens glädja sig åt den bo- stadsersättning, som de asylsökande fick och som var avsedd att vara ett bidrag till boendekostnaderna. I de fall då värdfamiljen var beroende av försörjningsstöd drogs motsvarande summa av på försörjningsstödet och slutresultatet blev plus minus noll för värd- familjen. För att undgå denna effekt försökte en del asylsökande att uppge annan adress än den där de verkligen bodde och det utveck- lades också ett visst geschäft med ebo-adresser. Mindre nog- räknade personer erbjöd – med största sannolikhet mot ersättning – de asylsökande ebo-adresser och dessa personer hade självklart inget intresse av att ge korrekt information om det egna boendets för- och nackdelar. rapporterades också från hur lokaler som hyrts för helt andra ändamål använts som bostad för asylsökande. 7.3.4Ersättningen till kommunerna otillräcklig Utredningen har besökt ett 20-tal kommuner och beskrivningarna av problemen med det egna boendet är legio, i synnerhet i stor- städer och andra attraktiva kommuner, men det finns också kom- muner som inte rapporterar några väsentliga störningar av det egna boendet. Det har inte varit möjligt att belägga den faktiska omfatt- ningen av problemen med eget boende. De kommunala flykting- mottagarna kommer främst i kontakt med de asylsökande som drabbas av problem medan hälsan som vanligt tiger still. De asyl- sökande och de värdfamiljer som kan upprätthålla goda relationer I väntan på beslut - asyltiden har ju ingen anledning att ta kontakt med vare sig kommunens socialförvaltning eller flyktingmottagning. Kommunernas ansvar för de asylsökande i eget boende är begrän- sat men omfattar exempelvis barnens skolgång och ansvaret för att ingripa och göra sociala utredningar om man misstänker att barn far illa. Detta är ett ansvar som också kommuner där det finns för- läggningar har för de anläggningsboende. Kommunerna ersätts med schabloniserade belopp för skolgången och har även möjlighet att ersätta kommunerna för extraordinära kostnader som kan uppkomma som en följd av att man har asylsökande bo- ende i kommunen. I samband med att velat etab- lera anläggningsboende har många kommuner hävdat att de ersätt- ningar de får för att ordna skolgång för barnen och göra sociala ut- redningar inte täcker de faktiska kostnaderna. Även kommuner med många asylsökande i eget boende menar att ersättningarna inte täcker de kostnader de har för asylsökande och att staten genom det egna boendet har övervältrat en del av det statliga ekonomiska ansvaret för asylsökande på kommunerna. Ett stort kommunalt bekymmer med det egna boendet handlar också om de krav på bostäder som uppstår i de fall de asylsökande beviljas uppehållstillstånd, snarare än problem . Problemen med att hitta bostäder hänger ibland också ihop med den anknytningsinvandring, som följer efter att en nyinvand- rad har bosatt sig i kommunen. Den ensamme mannen med ett inneboendekontrakt får hit sin hustru och sina barn och familjesituationen kräver plötsligt en helt annan bostadslösning. En del av de problem, som påtalats av kommunerna, var för- utsedda redan i den utredning som föregick införandet av det egna boendet. Det gäller trångboddheten, grannar som blev störda och att barn skulle kunna fara illa. I samtliga fall utgick utredningen ifrån att problemen skulle hanteras på samma sätt som när mot- svarande problem uppstår i svenska familjer. Blir det bråk tillkallas polis, störda grannar vänder sig till värden som vidtar de åtgärder som hyreslagstiftningen föreskriver och far barn illa har alla som uppmärksammar det skyldighet att slå larm till de sociala myndig- heterna. Det finns emellertid en del som tyder på att de berörda myndigheterna och värdarna tvekar att ingripa och vidta normala åtgärder när problemen berör asylsökande. Kommunala flykting- mottagare, som utredningen har träffat, menar att både de och socialförvaltningen drar sig för att sätta igång omfattande utred- ningar, som exempelvis kan leda till att barn omhändertas. Huru- vida detta beror på att man räknar med att boendet kommer att bli I väntan på beslut - asyltiden kortvarigt eller osäkerhet och tveksamhet inför kulturella olikheter är oklart. 7.3.5Eget boende – kortvarig plåga eller långsiktigt integrationshinder Oron för vad det egna boendet ställer till för de asylsökande har rört både kort- och långsiktiga effekter. Den kortsiktiga skada, som kommunala flyktingmottagare, rapporterat har främst gällt trång- boddhet och konflikter inom och mellan värdfamiljer och innebo- ende. Det har sedan i vissa fall lett till många flyttningar, skolbyten för barnen och i värsta fall att barn har farit illa. Detta kan ha lett till att introduktionen försvårats och förlängts, i första hand för de nykomna men ibland även för värdfamiljerna. Den långsiktiga skada, som kommunernas företrädare befarat, hänger ihop med att det egna boendet i så stor omfattning lett till att de nykomna sedan de fått uppehållstillstånd bosatt sig i sin ebo-kommun. Där har de hamnat i de mest invandrartäta om- rådena och detta framhålls av vissa kommuner som negativt för de nykomnas möjligheter att integreras i det svenska samhället. I en skrivelse till regeringen , som överlämnats till utredningen, menar kommun att ebo-systemets nuvaran- de utformning innebär att kommunen står helt maktlös och inte har några möjligheter att påverka hur många flyktingar som slår sig ner i kommunen. Majoriteten av de flyktingar som mottagits i kommunen har kommit som asylsökande. De bor inneboende och tvingas, på grund av bristen på lägenheter, att fortsätta att göra det även när de fått uppehållstillstånd. Den nuvarande invandrings- situationen motverkar, enligt kommunen, helt det arbete som be- drivs och förhindrar den integrationsprocess som varit på gång. Kommunen kräver tillfälliga begränsningar i flyktingmottagandet eller mottagningsstopp för flyktingar och säger upp sitt avtal om flyktingmottagande med . De sju kommuner som 1998 överlämnade promemorian De- laktighet och rättvisa, en PM om vissa flyktingpolitiska frågor och integrationsarbetet ur ett kommunalt perspektiv, till regeringen på- pekar emellertid att det råder delade meningar segregationens kon- sekvenser. Meningarna är olika och spänner från att boende- segregationen är förkastlig till att boendesegregation är över- spelad eller att segregationen kan ha direkta fördelar om samhället i I väntan på beslut - asyltiden övrigt tar väl vara på den förmåga de boende har att skapa egna institutioner och företag. Det är svårt att hitta några uppföljningar som belyser hur asyl- sökande i eget boende i svenskglesa bostadsområden påverkas av just bostadsområdet. Det man allmänt kan säga om dem som bor i eget boende är att de ibland kan ha större svårigheter att delta i den organiserade verksamheten än de som bor mera koncentrerat i anläggningsboende. Det större avståndet till mottagningshandlägg- arna kan också tänkas innebära att de har färre kontakter med dem och därigenom får mindre möjligheter att ingående diskutera exem- pelvis en eventuell framtida bosättning. Å andra sidan har de den självvalda fördelen av närhet till släkt och vänner och att ingå i ett hushåll där de kan delta i de normala sysslorna. Någon statistik som belyser förhållandet finns emellertid inte tillgänglig och inte heller några andra systematiskt insamlade uppgifter som visar att de inneboende i svenskglesa bostadsområden mår sämre eller har sämre villkor i övrigt än de som bor inneboende i andra typer av bostadsområden. 7.3.6Asylsökande föredrar eget boende – trots påfrestningar Det har inte varit möjligt för utredningen att kvantifiera hur stora andelar av dem som bor i eget boende som far illa av det eller orsa- kar kringboende eller kommunen stora problem. Flera kommuner har gett exempel på problem bland dem som bor i eget boende men några systematiska redovisningar har inte stått att finna. Statens invandrarverks region gjorde 1999 en inter- vjuundersökning med ett urval av asylsökande barnfamiljer, som då bodde i eget boende inom . 57 familjer intervjuades om erfarenheterna av eget boende och den överväg- ande delen tyckte då att eget boende var ett bättre alternativ än för- läggningsboende. De 57 familjerna utgjorde då av ett urval på 119 barnfamiljer. Totalt fanns för urvalet () 339 barnfamiljer, som bodde i eget boende i region . De som intervjuades var de 59 familjer, som svarat positivt på ett brev med förfrågan om att medverka vid en intervju. Intervjuerna genomfördes för det mesta i de asylsökandes hem och av personal inom region med hjälp av tolk. Det främsta skälet till att familjerna valt eget boende var att de hade släktingar i som erbjöd dem bostad. 32 av familjerna hade först bott på – den för- I väntan på beslut - asyltiden läggning som tagit emot flest asylsökande, bl.a. på grund av sin närhet till . Eftersom fung- erat som en sluss ut till andra förläggningar har den inte varit ut- för självhushåll. Sex av dessa familjer hade även bott på ytterligare en av förläggningar innan de flytt- ade hem till släkten. Nitton familjer uppgav problem och vantrivsel på som skäl för att de flyttat. Det gällde exempelvis mat- hållningen – det var svårt att passa mattiderna och barnen tyckte inte om maten och åt därför dåligt – men också svårigheter att bo tillsammans med människor från så många olika länder och med olika kulturell bakgrund. Känslan av utsatthet var stor. Tolv familjer underströk i intervjuerna sin önskan att ha eget hushåll och få klara sig själva. Livet på förläggningen kändes kväv- ande och begränsande och de såg det egna boendet hos släkten som en befrielse och en chans att leva ett normalt liv. Några tyckte också att det kändes tryggare att komma bort från Invandrarverk- ets vakande och kontrollerande öga. Slutligen uppgav sju familjer hälsoskäl som grund för att välja eget boende. De trodde att de skulle få bättre vård utanför förläggningen och de räknade också med att släktingarna i skulle kunna hjälpa till med kon- takterna med sjukvården. Av de 34 familjer som hade erfarenhet av både eget och förlägg- ningsboende var det 29 som tveklöst föredrog det egna boendet. Ytterligare tre såg stora fördelar med förläggningsboendet men föredrog ändå att bo tillsammans med släkten och bara en familj tyckte förläggningsboendet hade varit bättre än livet i eget boende. Trots att familjerna också berättar om påfrestningar och svårig- heter i det egna boendet så väger känslan av att klara sig själv och vara nära sina anhöriga upp problemen. De som har positiva min- nen från förläggningsboendet är de som bott i egen lägenhet. Hade bara förläggningen legat i hade de hellre bott kvar där än i ett trångt eget boende. Att få vara nära släktingar, bekanta och andra landsmän liksom att ha tillgång till det utbud storstaden erbjuder, sågs som mycket viktigt. 26 av de 57 intervjuade familjerna tog inte upp bostadsfrågan som ett problem. Så gott som samtliga av dessa hade också bott på samma ställe under hela ebo-tiden medan det annars var ganska vanligt att familjerna flyttat från ett eget boende till ett annat. 31 av familjerna hade erfarenhet av två eller fler flyttningar. I väntan på beslut - asyltiden Det egna valet – en kvalitetsmätare? Det faktum att så många asylsökande väljer eget boende – när de har möjligheten – kan tolkas som att det också upplevs som kvalita- tivt bättre än förläggningsboende av dem som berörs. Att befinna sig bland vänner och landsmän, kunna rå sig själv och leva i en normal omgivning är självklart kvaliteter som är svåra att erbjuda inom ramen för ett statligt mottagningssystem. I de fall då det egna boendet fungerar utan oöverstigliga problem med trångboddhet och konflikter är det också svårt att se att det skulle vara ett av- görande integrationshinder. Migrationshistorien erbjuder mängder av exempel från hela världen på att immigranter startat sin tillvaro i sitt nya land på just det sättet. En annan fördel med det egna boendet är självklart också de lägre kostnaderna. Även om de första årens stora kostnadsskill- nader mellan eget boende och anläggningsboende minskat så er- bjuder fortfarande det egna boendet ett billigare alternativ. Medan dygnskostnaden per person var i anläggnings- boende kostade det egna boendet, enligt års- redovisning, per inskriven. 7.3.7Alla har rätt att ha inneboende Med gällande lagstiftning har både hyresrätts- och bostadsrätts- innehavare rätt att ha personer inneboende hos sig och det gäller självklart också dem som bor i eget hus. Något krav på hyres- värdens eller bostadsrättsföreningens godkännande finns inte så länge lägenhets- eller bostadsrättsinnehavaren själv bor kvar i lägenheten. Alla har också rätt att bo som inneboende med eller utan inneboendekontrakt. Något besittningsskydd följer emellertid inte med ett inneboendekontrakt. Det kan sägas upp och någon prövning av en sådan uppsägning görs inte av hyresnämnderna. Att bo i eget boende innebär därmed alltid ett visst mått av osäkerhet. Det som i övrigt begränsar inneboendet är de lagregler som gäller störningar och skador, dvs., det är inte tillåtet att ha inneboende på ett sådant sätt att kringboende blir störda eller att det blir skador eller onormalt slitage på lägenheten. I sådana fall kan det vara en grund för uppsägning av den hyresgäst som har kontrakt på lägenheten.