sou · GRB39d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I denna summa ingår utöver lönekostnader för löpande hantering (assistenttjänsten) och för kontroll (handläggare) vissa gemensamma kostnader för hela punktskattehanteringen. Dessutom ingår de kostnader för lokaler, IT m.m. som kan anses belöpa på hanteringen av gödselmedels- skatten och bekämpningsmedelsskatten. inleddes arbetet med att på regionnivå göra vissa kontroll- och revisionsinsatser. Bakgrunden till detta var att det fanns uppgifter som visade att relativt stora mängder gödselmedel fördes in i landet och nådde slutkonsument utan att skatt 55År 2002 var antalet skattskyldiga 78. 56År 2002 var antalet skattskyldiga 43. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel betalades.58 Syftet med aktionen var att identifiera och vidta lämpliga åtgärder mot de aktörer som inte gjorde rätt för sig. Om det bedömdes som nödvändigt skulle man försöka att få till stånd erforderliga förändringar i regelverket. Samarbetet skulle ske med och . För dessa s.k. gödselrevisioner var den nedlagda arbetstiden . Kostnaden för denna arbetstid har beräknats till . Aktionen, som pågått , är emellertid inte avlutad varför ytterligare kostnader tillkommer. Gödselmedelsskatten och bekämpningsmedelsskatten inbringar totalt ca . Den löpande kostnaden för Särskilda skattekontorets administration har beräknats till . Härtill kommer kostnader för särskilda kontrollinsatser vilka kan variera allt efter insatsernas omfattning. Tillräckligt underlag saknas för att tillförlitligt kunna beräkna den årliga genomsnittskostnaden för dessa kontrollinsatser. Befintligt underlag talar dock för att de totala kostnaderna för att hantera gödselmedelsskatten och bekämpningsmedelsskatten klart understiger . Kostnaderna motsvarar av den samlade intäkten från dessa skatter. Erfarenheterna visar att den administrativa hanteringen av de nuvarande skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel är enkel och kräver förhållandevis små resurser. Kostnaderna för administrationen bedöms vara låga även om de överstiger den nivå som generellt gäller för statens kostnader för administrationen av punktskatter. 58 Se också kap. 7. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel 6.7Skatternas effekter på jordbrukets internationella konkurrenskraft Utredningens bedömning: Gödselmedelsskatten och bekämpningsmedelsskatten har påverkat det svenska jordbrukets internationella konkurrenskraft negativt. Gödselmedelsskattens påverkan bedöms som förhållandevis måttlig medan bekämpningsmedelsskatten anses ha haft mindre betydelse för konkurrenskraften. Enligt direktiven har utredningen att bedöma de effekter som de nuvarande skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel har haft på jordbrukets internationella konkurrenskraft. konkurrerar den svenska livsmedelssektorn på en gemensam europeisk marknad. Den gemensamma jordbrukspoliti- ken får emellertid till följd att konkurrensen blir begränsad. För att uppnå de politiska målen för inkomster, miljö, landskapets utseende, regionalpolitik m.m. finns inom EU dels ett gränsskydd mot länder utanför gemenskapen för att upprätthålla prisnivån, dels exportbidrag som stöd för export av överskott och därutöver direkta stöd. Svenskt jordbruk kan sägas konkurrera på ungefär lika villkor med övriga EU-länder på den svenska marknaden, i EU:s övriga länder och på EU:s exportmarknad. Skatten på handelsgödsel och bekämpningsmedel utgör en mindre del av den totala kostnaden för insatsmedel i jordbruket. Det är inte alla företag som använder handelsgödsel eller bekämpningsmedel i sin produktion. Vid bedömningen hur skatterna på dessa insatsmedel har påverkat jordbrukets konkurrenskraft uppkommer därför vissa avgränsningsproblem. Frågan är om bedömningen skall avse endast den del av jordbruket som använder dessa medel eller om bedömningen skall göras mot bakgrund av den samlade produktionen av svenskt jordbruk och intäkterna härav. Inom ramen för denna utredning är det inte möjligt att göra en ingående och detaljerad analys av hur skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel har påverkat konkurrenskraften för olika typer av jordbruksföretag. De bedömningar som görs i detta avsnitt sker därför med utgångspunkt i jordbrukets roll som livsmedels- producent i stort utan att hänsyn tas till variationer i bruket av dessa insatsmedel. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel 6.7.1Vad avses med jordbrukets konkurrenskraft? Det finns ingen allmänt vedertagen definition av begreppet konkurrenskraft i den ekonomiska litteraturen. Begreppet används på olika sätt och ofta med en oklar definition. Detsamma torde gälla det sätt som begreppet används på i den allmänna debatten. En del av oklarheterna kan möjligen bero på att konkurrenskraft diskuteras på olika ekonomiska nivåer, vilket får betydelse för vad som är ett relevant mått på konkurrenskraft. När det talas om det svenska jordbrukets konkurrenskraft handlar det om konkurrenskraft på sektorsnivå och därmed om relativa volymmässiga förändringar för en sektor i ett visst land jämfört med samma sektorer i andra länder. Sektorn definieras vanligtvis utifrån sina produkter.59 Det finns särskilda förhållanden som karakteriserar jordbruks- sektorn och som har särskild betydelse vid bedömningen av jordbrukets konkurrenskraft. Jordbruket som sektor betraktat konkurrerar inte bara med jordbruk i andra länder på produktmark- naderna utan även med andra sektorer på produktionsfaktor- marknaderna. För de flesta produkter är kopplingen till marken en begränsande faktor. Det finns starka kopplingar mellan produktion och förädlingsled, t.ex. transportkostnader och ägarstruktur, vilket medför att konkurrenskraften för jordbruket blir beroende av kostnadssituationen i förädlingsledet. Jordbruket definieras som bransch, inte efter en specifik produkt utan snarare efter produktionsfaktorer/metoder. Viss produktion kan öka och annan minska och det finns ingen entydig metod för att avgöra om den sammantagna konkurrenskraften i jordbrukssektorn ökat eller minskat. För näringen gäller speciella villkor genom att jordbrukssektorn har en särställning både inom EU och i andra länder i världen. Jordbrukssektorn är nämligen i högre grad föremål för politiska beslut än flertalet andra näringar. Det finns slutligen faktorer som påverkar de enskilda företagens konkurrenskraft som företagarens utbildning, kunskaper och skicklighet samt regionala produktionsförhållanden som exempelvis klimat, jordmån m.m.60 59Källa: SJV:s rapport (1999:27) Hur går det för svenskt jordbruk? 60Se not 59. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel 6.7.2Hur mäts konkurrenskraften? I vad mån skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel haft effekt på jordbrukets internationella konkurrenskraft är en fråga om hur jordbrukssektorn har reagerat på skatterna. Har skatterna förändrat produktionen och konsumtionen i absoluta tal och i förhållande till konkurrenterna, vilket i sin tur har medfört förändrade handelsvolymer? En skatt på en insatsvara höjer produktionskostnaderna. Dessa kostnader anses vara ett av de mest relevanta måtten på konkurrenskraft. Förutsättningen är dock att det är fråga om en gemensam konkurrens på en fri marknad utan olika former av stöd. Jordbrukets produktionsvolym och sammansättning inom EU och i ett flertal andra länder är till viss del en följd av den jordbrukspolitik som förs. Relevansen av produktionskostnaderna som ett mått på konkurrenskraften blir därför beroende av vilka förändringar som sker i jordbrukspolitiken.61 6.7.3Vissa uppgifter om jordbrukets produktion, intäkter, kostnader m.m. Inom EU beräknas ett antal inkomstmått för jordbruket i de olika medlemsländerna enligt en gemensam kalkyl benämnd EAA (Economic Accounts for Agriculture). Beräkningarna görs enligt en gemensam manual utarbetad av EU:s statistikmyndighet, , och utförs av resp. medlemslands myndighet med ansvar för jordbruksstatistiken. I är det SJV som svarar för officiell statistik inom området. Avsikten är att beräkningarna skall göras enligt samma principer och med samma metod i samtliga länder. I praktiken finns emellertid stora skillnader i olika länders metod och dataunderlag. Det är därför vanskligt att använda resultatet till att jämföra inkomstnivån i olika länders jordbruk. Resultaten kan vara missvisande. EAA visar jordbrukets produktion och kostnaderna för denna men inte jordbrukarhushållens totala intäkter. Jordbrukarnas intäkter från annan verksamhet som t.ex. skogsbruk eller anställning ingår inte. Statistiken över inkomstutvecklingen baseras på en stor andel preliminära uppgifter och prognoser, vilket innebär att den måste bedömas som osäker. 61 Se not 59. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Som underlag för att bedöma i vad mån skatterna på gödselmedel och bekämpningsmedel påverkar det svenska jordbrukets internationella konkurrenskraft är vissa statistiska uppgifter med hjälp av EAA av intresse även om tillförlitligheten kan ifrågasättas. Jordbrukssektorns totala produktionsvärde i löpande priser var ovanligt högt och låg på drygt 45 miljarder. Goda skördar i kombination med höga avräkningspriser låg till grund för detta. Produktionsvärdet sjönk och 1992. Därefter har trenden varit stigande. Efter EU-inträdet är det de ökade subventionerna som har gett upphov till ökningen. uppgick produktionsvärdet till ca . Vegetabilie- produktionen till baspris har varit i stort sett oförändrat , dock att produktionen sjönk för att därefter stiga upp till tidigare nivå. Värdemässigt domineras vegetabilieproduktionen av spannmål, varav en del för foderända- mål, samt foderväxter, främst hö och halm, som tillsammans svarar för av denna produktion. Värdet av jordbrukssektorns produktion, till baspris, har för beräknats till ca , varav avser värdet av vegetabilieproduktionen. Värdet av den totala insats- förbrukningen har beräknats till ca varför förädlingsvärdet brutto uppgår till ca . Efter avdrag för kapitalförslitning, löner m.m. har driftsöverskottet netto beräknats till . Sedan kostnaderna för bl.a. arrende, hyror och räntor beaktats har företagsinkomsten netto beräknats till . Motsvarande beräkning vad gäller och visar en företagarinkomst netto på ca i båda länderna. Den totala jordbruksproduktionen mätt som produktionsvärde till fasta priser beräknas ha varit i stort sett oförändrad . Arealen spannmål och oljeväxter minskade jämfört med men med högre priser synes ändå värdet av produktionen ha ökat. Värdet i löpande priser av den totala vegetabilieproduktionen beräknas ha ökat marginellt . Totalt beräknas värdet av jordbruksproduktionen ha ökat med i löpande priser . En starkt bidragande orsak till uppgången är en ökning av de subventioner som kan knytas till enskilda produkter, t.ex. arealersättning och djurbidrag. Subventionerna till jordbruket uppgick till . Sedan EU-inträdet har subventionerna pendlat mellan 6,6 och Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel medan de för åren före EU-inträdet låg på nivån 3– . Sysselsättningen inom jordbrukssektorn har, liksom tidigare under en följd av år, fortsatt att sjunka . Räknat till antalet årsverken har sysselsättningen enligt avgränsningarna i EAA sjunkit från ca 99 1990 till ca 73 2000, en minskning . Inkomstutvecklingen för jordbrukssektorn brukar, vid en jämförelse mellan EU:s medlemsländer, mätas enligt en särskild indikator (indikator A). Denna indikator visar förändringen i real faktorinkomst per årsarbete. Efter en nedgång har indikator A haft en stigande trend . låg denna indikator, uttryckt som index, över 120 med som basår (index 100). Om man antar att den totala arbetsinsatsen fortsätter att gå ner (-) och att prisökningen för bruttonationalprodukten blir kommer, enligt EAA, indikator A för att visa en ökning med . Beräkningen är dock mycket osäker. I avsnitt 6.1.2 har jordbrukets kostnader för handelsgödsel – och kväveskattens andel härav – närmare berörts. Av redogörelsen framgår att de totala kostnaderna för handelsgödsel sjönk och var som lägst /94. Efter slopandet av prisregleringsavgiften och avgiften på fosfor höjdes avgiften på kväve . Jordbrukets kostnader för kväveavgiften uppgick därefter till ca . Därefter har kostnaden för avgiften/skatten skiftat något mellan åren beroende på förändringarna i försäljningen. För gödselåret 00/01 steg kost- naderna för skatten till . uppgick jordbrukets totala kostnader för handelsgödsel till ca . sjönk kostnaderna till ca . De totala kostnaderna för handelsgödsel steg kraftigt för /01 och uppgick till . Kostnaden för skatten som en andel av de totala kostnaderna var något lägre än under slutet av . I samma avsnitt har vidare nämnts att den gemensamma jordbrukspolitiken och priset på naturgas är faktorer som påverkar priset på handelsgödsel. Jordbrukets kostnader för bekämpningsmedel har berörts i avsnitt 6.2.7. De totala kostnaderna för har beräknats till 727, 689 resp. . Den nuvarande skatten, för varje helt kilo verksam beståndsdel, motsvarar i Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel genomsnitt av försäljningspriset på bekämpningsmedlen inklusive mervärdesskatt. Skatten bedöms ha en mycket liten betydelse för lönsamheten i växtodlingen. Av de totala kostnaderna per hektar beräknas bekämpningsmedelsskatten utgöra . De av SJV gjorda beräkningarna visar vidare att vid normal användning av bekämpningsmedel uppgår kostnaden för den nuvarande bekämpningsmedelsskatten till per hektar i spannmålsodlingen och till 60–per hektar i odlingen av potatis och sockerbetor. I avsnitt 6.1.2 har förändringarna av prisindex och priser inom livsmedelsområdet berörts. Produktionsmedelsprisindex (PM- index) mäter prisutvecklingen på produktionsmedel som används i jordbruket. (basår) till 2001 har priserna i på produktionsmedlen stigit med i genom- snitt . Den allmänna prisökningen i samhället var . PM-index för handelsgödsel och jordförbättringsmedel har ökat . Det finns dock stora skillnader mellan åren. När det gäller växtskydds- och ogräsmedel har utvecklingen i det närmaste varit det motsatta. Index för sådana medel har sjunkit till 83,5 resp. 84,1 (basår 1995 =index 100). Avräkningsprisindex (A-index) mäter utvecklingen av produ- centpriset för jordbruksprodukter. Avräkningspriset för jordbruks- produkter minskade med . För spannmål sjönk A-index . Inom EU har priserna på produktionsmedlen inom jordbruket i genomsnitt stigit med . Avräkningspriserna på jordbruksprodukter steg i genomsnitt med . 6.7.4Något om hur jordbrukets konkurrenssituation har behandlats i andra utredningar Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion har i betänkandet (SOU 1997:167) En livsmedelsstrategi för behandlat det svenska jordbrukets och den svenska trädgårds- näringens konkurrenssituation. I betänkandet framhåller den utredningen bl.a. följande. Jordbruket är i hög grad utsatt för Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel Flertalet av de svenska jordbruks- produkterna har varit skyddade från importkonkurrens. Genom inträde i EU har konkurrenssituationen blivit helt ny. Bortsett från vissa begränsningar genom produktionskvoter finns inga hinder för en fri konkurrens på EU-marknaden mellan producenterna av jordbruksvaror i EU. Den nya konkurrens- situationen har redan medfört att tillverkarna i har förlorat marknadsandelar. – Utredningen har inte jämfört med andra EU-länder vad gäller företagandets generella villkor såsom beskattning m.m. men anser trots detta att det finns en skatte- och avgiftskonkurrens och andra viktiga förhållanden mellan EU:s medlemsländer som är av stor betydelse för konkurrensen. – Även om det svenska jordbrukets lönsamhet har förbättrats något , främst genom ett ökat miljöstöd, ligger lönsamheten dock på en betydligt lägre nivå än i grannländerna och . Detta har sin förklaring bl.a. i att det svenska jordbruket påläggs högre skatter och avgifter. har vissa konkurrens- nackdelar på grund av klimatet i förhållande till sydligare EU- länder. Detta medför att det svenska jordbruket inte kan bära skatter eller avgifter som saknas i konkurrentländerna. Vidare torde det svenska jordbrukets kostnader för skatter och avgifter höra till de högsta inom EU. Även efter förändringar av beskattningen av el och eldningsolja kommer det svenska jordbruket att belastas av skatter och avgifter som saknas eller är högre än i konkurrent- länderna. Detta gäller i första hand skatt på dieselolja och handelsgödsel. Beskattningen har en konkurrenssnedvridande effekt för det svenska jordbruket. Om en harmonisering inom EU inte sker av jordbrukets produktionsskatter bör de svenska totala produktionsskatterna för jordbruket anpassas till de beskattningsnivåer som gäller i konkurrentländer. (En av utredningens experter ansåg i ett särskilt yttrande att skatten på handelsgödsel borde avvecklas). I SJV:s rapport (1999:27) Hur går det för svenskt jordbruk? redovisas en studie som har koncentrerats mot att på ett övergripande plan studera det svenska jordbrukets situation jämfört med jordbruket i några andra EU-länder. Jordbrukets konkurrenskraft har därvid definierats utifrån volymmässiga förändringar för vissa jämförelseindikatorer i förhållande till konkurrentländer. Den förändring (scenario) som studien tar sikte på är främst i förhållande till den jordbrukspolitik som förts . – I rapporten har man gjort ett urval av de största Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel producentländerna i EU samt de länder vars jordbruk bedöms vara de svåraste konkurrenterna för det svenska jordbruket. Dessa länder är , och , vilka är EU:s största producenter av jordbruksprodukter med betydande marknader för livsmedelsexport, samt , , och . Den anmärkningen görs att det danska jordbruket med dess struktur och exportinriktning är den svåraste konkurrenten för flertalet svenska produktionsgrenar. Urvalet utgörs huvudsakligen av länder som ligger i och som i allmänhet har en högre produktionsavkastning och en mer storskalig struktur på jordbruket än de sydeuropeiska länderna. Länderna i urvalet har också en produktionsinriktning och ett konsumtionsmönster vad gäller livsmedel som liknar det svenska. – Av rapporten framgår följande. Den svenska spannmålsodlingen har ökat kraftigt sedan EU-inträdet och är nu tillbaka på de nivåer som rådde innan det s.k. omställningsprogrammet infördes . Förbättrade villkor inom regleringssystemet för alternativet att odla jämfört med trädesuttag tillsammans med goda världsmarknadspriser är antagligen de viktigaste orsakerna till att odlingen har ökat. Avkastningsnivåerna i spannmålsodlingen i är något lägre än i de jämförda länderna med undantag för . Vad gäller avkastnings- utvecklingen för spannmålsodlingen föll denna i flera länder åren 1993–1995 jämfört med föregående treårsperiod. Därefter har avkastningen ökat igen. Denna utveckling kan huvudsakligen hänföras till omläggningen av jordbrukspolitiken åren . I har spannmålsavkastningen ökat jämnare än i flera av de jämförda länderna. Det finns inga skäl för att anta att utvecklingen i , vid lika jordbrukspolitik som inom EU, skulle ha haft en annorlunda utveckling än i jämförelseländerna. Utvecklingen av bytesförhållandet mellan priser för producerade varor och priserna för insatsvaror och tjänster har varit avtagande för samtliga studerade länder . Detta innebär att prisutveck- lingen för de produkter som produceras i jordbruket har varit lägre än prisutvecklingen för insatsvaror och tjänster. I genomsnitt för alla länder har sänkningen av bytesförhållandet uppgått till . För har sänkningen uppgått till . – I rapporten görs ingen sammanfattande bedömning utan i stället testas tre hypoteser om utvecklingen . Ett flertal starka indikatorer stöder den första hypotesen att jordbruket i tappar i förhållande till jämförda länder. Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel andra sidan finns det indikatorer – produktions- och avkastnings- utvecklingen – som ger stöd för den andra hypotesen att jordbruket i håller ställningarna i förhållande till jämförda länder. Däremot har man inte funnit indikatorer för den tredje hypotesen att jordbruket i vinner i förhållande till jordbruket i andra länder. – En indikator som stöder den första hypotesen är således den att bytesförhållandet mellan priserna för producerade varor och priserna för insatsvaror och tjänster (terms of trade) förefaller ha utvecklats mera ogynnsamt för än för jämförda länder . För har dock utvecklingen varit sämre än för . Den relativa försämringen i utvecklingen för och förefaller ha inträffat efter EU-inträdet. Det kan också nämnas att har haft en ogynnsam utveckling i förhållande till sydligare belägna jämförelse- länder. Den negativa trend som vissa indikatorer uppvisar för det svenska jordbruket i förhållande till utvecklingen i jämförda länder kan vara ett tecken på att det svenska jordbruket inte är så väl rustat i ett perspektiv med utvidgning av EU och nytt som jordbruket i flera andra länder. Hur en avgift eller en skatt på produktionsmedel påverkar det svenska jordbruket konkurrensförmåga berörs även i SJV:s rapport (2000:1) Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnäringsförluster från jordbruket. Där sägs bl.a. följande. En skatt på ett produktionsmedel som t.ex. handelsgödselkväve får bl.a. den effekten att lönsamheten för jordbruket försämras om denna utgift inte kan kompenseras genom högre priser på produkterna (vilket skulle förta effekten av skatten). På en konkurrensutsatt marknad är detta inte möjligt vilket ger det inhemska jordbruket försämrade villkor. På EU-marknaden råder fri handel med varor vilket i princip gör det omöjligt för det svenska jordbruket att föra över skattekostnaderna på nästa led. Skillnader i priser på produktions- medel i olika länder, främst närområdet till – t.ex. – påverkar handeln mellan länderna. Även en avgift eller skatt inverkar härvidlag. Så länge avgiften eller skatten ligger kring de nivåer som tillämpats i det system som finns i blir effekterna av systemet kanske inte oacceptabelt stora. Som nämnts i avsnitt 6.7.3 beräknas inom EU inkomster och resultat för jordbruket i de olika medlemsländerna enligt en kalkyl som benämns EAA. Beräkningarna görs enligt en gemensam manual utarbetad av EU:s statistikmyndighet, , och utförs av resp. medlemslands myndighet med ansvar för jordbruks- Utvärdering av skatterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel SJV och () påbörjade tillsammans ett arbete som resulterade i SJV:s rapport (2000:11) Analys av underlag för ekonomiska jämförelser mellan jordbruket i och andra länder. Denna rapport innehöll en preliminär analys av det svenska jordbrukets relativa inkomst, i första hand utifrån EAA, samt en preliminär bedömning av kalkylens användbarhet för inkomstjämförelser. I SJV:s rapport (2001:10) Inkomstmått och inkomstjämförelser inom jordbrukssektorn, som grundas på dataunderlag och annan information som inte var tillgänglig vid utarbetandet av rapporten 2000:11, har mera ingående analyser gjorts. Den genomförda studien, där jämförelser har gjorts med de länder som angetts i det ovanstående, visar sammanfattningsvis att , och i än högre grad , har betydligt lägre spannmålspriser per hektar än övriga länder. Detta beror i första hand på lägre hektaravkastning vilket främst är en följd av sämre odlingsbetingelser i och . För beror de lägre spannmålsintäkterna till viss del även på något lägre genomsnittspriser än i övriga länder. De sammanlagda kostnaderna för insatsvaror/tjänster och avskrivning- ar i förhållande till intäkterna är något högre i och än i övriga jämförda länder. I förhållande till intäkterna, beräknade till producentpris, är de sammanlagda kostnaderna för insatsvaror/tjänster och avskrivningar betydligt högre i och i än i övriga länder. Jordbrukssektorns kostnadsnivå beror bl.a. på de naturliga förutsättningarna för jordbruksdrift och av jordbrukets struktur.