sou · GRB3100 · 2004-01-01 00:00:00 — Hittillsvarande inriktning på att ha tillsyn över ett känsligt område utifrån två skilda aspekter genom att ha två separata, självständiga myndigheter skulle brytas. Omvänt skulle i princip kunna tänkas att föra SKI:s uppgifter inom avfallshanteringen till SSI. Tänkbara fördelar med en sådan variant kan vara: Organisation av den statliga tillsynen Det skulle bara beröra de verksamheter som upp- visar samordningsproblem; övrigt arbete med kärnsäkerhet respektive strålskydd skulle knappast störas (förutsatt att inte SSI:s organisationsstruktur behöver anpassas, se nedan). Det skulle bli en enda myndighetskontakt i avfallsfrågor för SKB, Studsvik och kärnkraftföretagen. Resurserna hos myndigheterna skulle utnyttjas bättre genom minskat onödigt dubbelarbete på avfallsområdet, sannolikt även transportområdet. Myndighetssidan skulle bli en förstärkt motpart gentemot SKB genom storlek och samlad kompetens, dock först sedan ända- målsenliga system skapats för samverkan inom SSI mellan de olika enheter där överförda uppgifter och resurser integreras, alternativt en ändring skett i SSI:s nuvarande organisations- struktur för att samla allt kärnenergianknutet strålskydd på ett ställe. Mot detta alternativ talar att kedjan kärnkraftproduktion – hantering av utbränt bränsle och avfall skulle brytas. Nya gräns- dragningsfrågor skulle uppstå. Hur borde gränsen dras mellan t.ex. kärnämneskontroll (safeguards) och andra delar av hanteringen av utbränt bränsle och kärnavfall? Vilka samband är starkast inom detta område: med reaktorinspektionerna eller med transporter/hantering av utbränt bränsle? Ett annat gränsdrag- ningsproblem kan vara anläggningar under avställning: när går ansvaret över från den ena tillsynsmyndigheten till den andra när reaktorer övergår från att vara i drift till att vara under avveckling? Exakt när i hanteringen av kärnavfall och utbränt bränsle skulle ansvaret flyttas över? Man skulle inte heller lösa det ursprungliga problemet eftersom kärnkraftföretagen fortfarande skulle stå under tillsyn av två kärnsäkerhetsmyndigheter, om än med ett annat gränssnitt mellan uppgifterna än förut. En variant på detta alternativ, som t.ex. kärnkraftföretagen varit inne på, vore att föra SKI:s uppgifter beträffande låg- och medelaktivt avfall till SSI. Det är emellertid svårt att se detta som en bättre lösning: nya gränsdragningsproblem skulle uppstå och företagen skulle fortfarande ha att göra med separata tillsynsmyndigheter. Organisation av den statliga tillsynen huvuduppgift är säkerhet och strål- skydd vid svenska kärnkraftverk, dvs. arbetet bör inriktas i första hand på förhållanden som gäller driften vid sådana anläggningar och tillsynen däröver, inklusive organisationen av tillsynen. När organisationen diskuteras är det emellertid oundvikligt att, när det gäller andra verksamheter hos SSI och SKI, även komma in på förhållanden som utredningen inte studerat i samma utsträckning. Konsultrapporten utgör där ett underlag. har samarbetet mellan SSI och SKI utvecklats i flera olika former och får allmänt sett betraktas som tätt och i huvudsak välfungerande. För vissa frågor har också formellt samråd mellan dem föreskrivits. Exempelvis skall SKI, när man prövar till- stånd enligt kärntekniklagen till transporter av kärnämnen eller högaktivt avfall, höra SSI om de villkor och föreskrifter som behövs med hänsyn till strålskyddet. Omvänt finns tillstånds- ärenden där SSI är skyldig att höra SKI om villkor och föreskrifter med hänsyn till säkerheten. Inom några områden fortsätter dock oklarheter och motsätt- ningar att råda och har även lett till byråkratiskt krångel och i vissa fall motstridiga beslut. Samarbetsklimatet är där inte alltid det bästa, vilket naturligtvis tenderar att påverka effekti- viteten i arbetet. Utredningens tolkning är emellertid att de identifierade problemen inte hotar säkerheten eller strålskyddet i dagens kärn- kraftverk eller andra kärntekniska verksamheter. Däremot leder de till irritation hos företagen och ineffektivitet i myndighets- utövningen av betydelse för speciellt avfallshanteringen, inklusive lokaliserings- och tillståndsprocessen för slutförvar av långlivat högaktiv avfall. Det är inte heller uteslutet att bristande samverkan mellan myndigheterna skulle kunna utnyttjas av företagen vid omtvistade ändringar i föreskrifter el. Sammantaget får problemen ändå betraktas som ganska marginella. En utgångspunkt för utredningens fortsatta överväganden är därför att åtgärder för att komma tillrätta med problemen inte får skapa andra, nya problem och särskilt inte sådana som skulle kunna hota säkerhets- och strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken eller den goda tillsynen därav. Valet står då enligt utredningens mening mellan att antingen göra en strukturell samordning men med så små störningar som Organisation av den statliga tillsynen möjligt av reaktortillsynen, eller lämna organisationerna oföränd- rade (dvs. noll-alternativet) och acceptera att en del problem kan komma att kvarstå. Om man anser det nödvändigt att nu lösa de identifierade problemen krävs en strukturell samordning. I princip skulle en sammanläggning till en helt ny myndighet te sig mest ändamåls- enlig. En sådan organisationslösning hade kunnat väljas om det varit fråga om att bygga upp verksamheten från början. Utred- ningen avråder emellertid från att nu göra en sådan genomgripande förändring. Som framgår av andra delar av betänkandet krävs fort- satta aktiva och kompetenta tillsyns- och kontrollåtgärder från myndigheternas sida. Arbetet kan t.o.m. komma att bli mer krävande under några kommande år om den fortsatta kärnkraft- avvecklingen får en fastare planläggning. Vidare har de berörda myndigheterna omvittnat skilda myndighetskulturer och arbets- sätt, något som gör det realistiskt att räkna med åtminstone två– innan en ny sammanslagen organisation skulle fungera effektivt. Mot denna bakgrund är det inte läge att nu riva i organi- sationerna, och speciellt inte i SKI:s med hänsyn till vikten av att säkerhetsarbetet oavbrutet hålls på högsta möjliga nivå så att olycksrisker hålls nere. Ett mer hanterligt alternativ vore enligt utredningens mening en mer begränsad samordning så att alla frågor som rör kärntekniska anläggningar och kärnavfall m.m. samlades hos SKI. Organisa- toriskt skulle detta innebära att verksamhetsområdena Kärn- tekniska anläggningar, Anläggningar och transporter, Förvar och lokalisering samt några personer från verksamhetsområdet skap och IT fördes över från SSI till SKI. SSI:s verksamhetsområde Kärntekniska anläggningar har starka kopplingar till SKI:s reaktor- säkerhetsavdelning och verksamhetsområdet och lokali- sering med SKI:s avdelning för kärnavfallssäkerhet. Vissa uppgifter inom SSI:s verksamhetsområde Anläggningar och transporter hör sannolikt fackmässigt samman med uppgifter inom reaktorsäker- hetsavdelningen medan transportfrågorna har ett starkt samband med verksamheten vid SKI:s avdelning för nukleär icke-spridning. Uppgifter rörande kärnkraftberedskapen – myndigheternas och kärnkraftverkens – hör sannolikt närmast samman med verksam- heten vid SKI:s enhet för inspektion inom reaktorsäkerhetsavdel- ningen. Alternativet borde inte vara särskilt komplicerat från lagstift- ningssynpunkt. Det borde räcka med att regeringen beslutade föra Organisation av den statliga tillsynen ansvaret för tillämpningen av strålskyddslagen när det gäller kärn- tekniska anläggningar från SSI till SKI. Särskilda överväganden skulle dock sannolikt krävas för att utforma ansvaret för bered- skapsplanering och för strålskyddsåtgärder vid radioaktiva nedfall på ett rationellt sätt. Motsvarande förändringar kunde sedan göras i instruktioner m.m. En organisationskommitté skulle i alla händelser behöva tillsättas för att hålla i praktiska förberedelser och ange i detalj vilka tjänster som borde föras över och när. En sådan förändring skulle kunna lösa merparten av de problem som föreligger f.n. utan att störa tillsynen av reaktordriften efter- som den borde kunna genomföras utan att rubba vare sig organisa- tion eller arbetssätt i någon större utsträckning vid SKI:s reaktor- säkerhetsavdelning. Om det blev litet rörigt vid övriga avdelningar borde det från kärnsäkerhetssynpunkt ha mindre betydelse. Det är inte osannolikt att det ändå skulle ta innan organi- sationerna smält ihop så att arbetet på avfallsområdet, speciellt för slutförvarsprocessen, blev effektivt. En del begränsade resurs- effektiviseringar borde kunna nås genom att onödig dubblering av arbete skulle undvikas. är det viktigt att hålla i minnet att ett motiv till nuvarande ordning har varit att en bred och i vissa fall rentav dubbel granskning och prövning av avfallsfrågorna, dvs. både strålskyddsaspekter och säkerhetstekniska krav på barriär- funktioner etc., bidrar till att skapa förtroende för t.ex. det fort- satta arbetet med slutförvarsfrågorna. I ett noll-alternativ bör oklarheter i arbetet på beredskaps- området kunna ut genom samarbete beträffande de nya före- skrifter som förbereds. I övrigt noterar utredningen att proble- men med samarbetet på kärnavfallsområdet i stort sett kvarstår trots de ansträngningar att förbättra situationen som gjordes under intryck av den internationella granskningskommitténs rekommen- dationer. Frågan kan ställas om det faktiskt är så att verksamhets- mål och arbetssätt inte är förenliga mer än till en viss grad, eller om ledningen för de båda organisationerna gett upp för . Att det enbart skulle handla om samarbetssvårigheter mellan berörda tjänstemän är inte sannolikt eftersom problemen fortsatt . Vissa ytterligare förbättringar, t.ex. ett närmare samarbete i utarbetandet av föreskrifter, kan sannolikt nås men det finns alltså gränser för hur långt man kan komma i att lösa problemen genom utvidgat eller fördjupat samarbete. Inom en rad områden och Organisation av den statliga tillsynen aktiviteter har respektive myndighet sin speciella verksamhets- inriktning och expertis vilket försvårar en nära samordning av arbetet. Ute hos tillståndshavarna granskar SKI och SSI olika saker inom olika organisationsenheter och i kontakt med olika personer. En samlokalisering skulle kunna underlätta samarbetet men är en åtgärd som myndigheterna själva råder över. Tyvärr ser det ut som om denna möjlighet tills vidare inte kommer att utnyttjas eftersom båda myndigheterna bundit sig för lokalisering på varsitt håll. En gemensam föreskriftserie för kärnkraftverken, eller för kärn- tekniska anläggningar, kunde också vara ett sätt att stärka sam- arbetet i den dagliga verksamheten och bygga upp ömsesidig respekt för sakkunskap och arbetssätt. Däremot är det svårt att se att några justeringar i lagstiftningen skulle kunna lösa de aktuella problemen i samarbetet; det är som redan sagts sällan möjligt att utforma bestämmelser så fullständigt och entydigt att alla möjlig- heter till skiljaktiga tolkningar och gråzoner mellan ansvars- områden undanröjs. I detta fall finns ju klara överlappningar mellan kärntekniska verksamheters säkerhets- och strålskyddsaspekter. Utredningens sammanfattande slutsats är att det för säkerhets- och strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken och tillsynen däröver inte skulle innebära klara fördelar, utan snarare vissa risker, att nu vidta genomgripande förändringar i organisationen av kärnsäker- hetstillsynen. Utredning om säkerhet och strålskydd vid Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera förutsätt- ningarna för kärnsäkerheten och strålskyddet vid de svenska kärn- kraftverken mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. Utredaren skall studera situationen för kärnkraftsföretagen och tillsynsmyndigheterna samt belysa omvärldsförändringar som direkt eller indirekt påverkar säkerhets- och strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken, främst när det gäller resurser och kompetens för att upprätthålla säkerhets- och strålskyddsarbetet i , men även i fråga om organisationen av tillsynen. Analysen bör omfatta såväl den nationella som den internationella utvecklingen i fråga om t.ex. teknisk utveckling, kompetensförsörjning, åldrande reaktorer, erfarenheter från drift och avstängning av kärnkraftverk, elmark- nadens utveckling samt nya samarbetsformer mellan företag och andra organisationer. Analysen bör även omfatta risken för terroristhandlingar av tidigare inte förutsett slag. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utredarens överväganden. De svenska kärnkraftsreaktorerna konstruerades och har genomgått ett antal säkerhetsför- bättringar, bl.a. som en följd av utsläppsbegränsande åtgärder och det program för återkommande säkerhetsgranskning som har genomförts på förslag av reaktorsäkerhetsutredning. präglades arbetet inom kärnkrafts- företagen och tillsynsmyndigheterna av konstruktion och licen- sering av nya reaktorer. präglades arbetet på kraftföretag och tillsynsmyndigheter av systematisk och fortlöpande omprövning av tidigare gjorda säkerhets- och strål- skyddsanalyser. Kommande decennier kommer arbetet, både för kärnkraftsföretagen och för tillsynsmyndigheterna, att fortsatt inriktas på åtgärder för att anläggningarna skall motsvara moderna strålskydds- och reaktorsäkerhetskrav. Principerna för strålskyddet har också förändrats. fokuserades strålskyddet främst på individen och på direkta skador. Denna filosofi innebar i praktiken att utspädning och spridning av radioaktiva ämnen var acceptabla skyddsmetoder. förändrades prin- ciperna för strålskydd. Strålskyddsarbetet fokuseras nu mer på att motverka sena skador, främst cancer och ärftliga skador. Skyddet blir mer källinriktat och verksamheten bedöms så att alla stråldoser skall hållas så låga som det rimligen är möjligt. Erfarenheterna från kärnkraftsdriften under 1980- och 1990- talen visar att det inte går att utesluta att det vid någon av de svenska reaktorerna kan finnas säkerhetsbrister som ännu inte har upptäckts. visar erfarenheten att ett systematiskt säker- hetsarbete med fortlöpande omprövning av tidigare gjorda säker- hetsanalyser kan identifiera sådana brister och möjliggöra åtgärder för att minska risken för allvarliga haverier. Emellertid måste nu även risken för terroristhandlingar av tidigare inte förutsett slag uppmärksammas. Drift och tillsyn av de svenska kärnkraftsreaktorerna påverkas kraftigt av att omvärlden har förändrats. Det gäller exempelvis beslutet att påbörja avställningen av kärnkraftreaktorer (jfr prop. 1996/97:84) vilket kan komma att få effekter bl.a. på till- gången på kompetens. Säkerheten inom kärnenergiområdet bestäms inte bara av utformningen av tekniska system utan också av andra faktorer såsom organisation, administration och ekono- miska faktorer. En god kompetensförsörjning på kärnteknik- och strålskyddsområdena har därför stor betydelse. Detta uppmärk- sammades särskilt av arbetsgruppen för kompetens- och sysselsätt- ningsfrågor i betänkandet Kärnkraftsavveckling – kompetens och sysselsättning (SOU 1990:40). Arbetsgruppens slutsatser ledde fram till att ett flertal åtgärder har vidtagits för att trygga kompetensförsörjningen på området. har dock universitet och högskolor satsat allt mindre på kärnsäkerhets- och strålskyddsrelaterad undervisning och forskning. Ett annat exempel på omvärldsförändringen är den ökade konkurrensen på den europeiska elmarknaden som, i kombination med produktionsskatten på kärnkraft, lett till en ökad kostnads- press i företagen. Detta kan leda till att kärnkraftsföretagen drar ner på investeringstakten och effektiviserar sina organisationer på ett sätt som skulle kunna medföra ändrade förutsättningar för myndigheternas tillsynsarbete. En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera förutsätt- ningarna för kärnsäkerheten och strålskyddet vid de svenska kärn- kraftverken mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden. Utredaren skall studera situationen för kärnkraftsföretagen och tillsynsmyndigheterna samt belysa omvärldsförändringar som direkt eller indirekt påverkar säkerhets- och strålskyddsarbetet vid kärnkraftverken. Analysen bör omfatta utvecklingen nationellt och internationellt, med avseende på t.ex. teknisk utveckling, kompe- tensförsörjning, åldrande reaktorer och erfarenheter från drift och avstängning av kärnkraftverk samt terroristhandlingar. Utredaren skall vidare studera hur förändringarna i omvärlden påverkar kärnkraftföretagen och tillsynsmyndigheterna, främst när det gäller resurser och kompetens för att utveckla strålskydds- och säkerhetsarbetet i . Utredaren bör särskilt studera effekter på kärnsäkerhet och strålskydd som kan följa av utvecklingen av en europeisk elmarknad och den påbörjade avvecklingen av kärn- kraften. Den långsiktiga kompetensförsörjningen är ett exempel på en faktor som kan komma att påverkas av både förändringarna på elmarknaden och den påbörjade avställningen av kärnkraftsreak- torer (jfr prop. 1996/97:84). Utredaren bör lämna förslag till hur den långsiktiga kompetensförsörjningen kan tryggas för både strålskydd och kärnsäkerhet. Utredaren bör även diskutera tänkbara effekter av att kompetensförsörjningen nationellt skulle kunna hotas. När förutsättningarna för företagens drift ändras påverkas också förutsättningarna för och behovet av tillsyn. Det ställer nya krav på framför allt () och Statens strål- skyddsinstitut (SSI), liksom på samordning och samverkan mellan myndigheterna. Utredaren bör överväga i vad mån detta kan leda till exempelvis behov av ökad samordning eller ändrade sam- arbetsformer mellan tillsynsmyndigheterna, eller till organisa- toriska förändringar. Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utre- darens överväganden. Utredaren skall vidare analysera de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av sådana förslag samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för kärnkraftsföretagen. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering. I den mån utredaren föreslår åtgärder av betydelse för miljön skall en miljöbedömning göras. Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samverkan med SKI och SSI. Utredaren bör även samråda med kraftindustrin, universitets- och forskarsfären samt andra berörda myndigheter och organisa- tioner, inklusive internationella organ. I den mån det bedöms erforderligt skall utredaren även samråda med den särskilde utredaren som utreder den statliga tillsynen (dir. 2000:62) samt den särskilde utredaren med uppdrag att bl.a. analysera offentliga organs förmåga att förhindra, bekämpa och hantera terroristattentat och liknande extraordinära händelser i (dir. 2001:120). Utredaren skall redovisa sitt arbete i ett betänkande till regeringen . Haverierna i och i Tjernobyl Haveriet i kärnkraftanläggningen i Kraftverket (TMI) består av två tryckvatten- aggregat som bygger på samma grundprincip som de tre tryck- vattenreaktorer som finns i , men det tekniska utförandet är annorlunda. TMI:s andra reaktor TMI-2 togs i kommersiell drift . När haveriet skedde hade reaktorn alltså bara varit i drift ca . Vid haveritillfället gick reaktorn av full effekt. På grund av ett missöde under ett reningsarbete stoppade matar- vattenpumparna som förser ånggeneratorerna med matarvatten. Även turbinerna snabbstoppade vilket avbröt värmetransporten från primärsystemet. Det ledde till att en avblåsningsventil öppnade för att sänka trycket i primärsystemet och kort därefter till snabb- stopp. Så långt uppförde sig anläggningen på ett förväntat sätt. Två problem uppkom nu utan operatörernas kännedom. Isolerings- ventilerna i hjälpmatarvattenledningarna hade i strid mot de tekniska föreskrifterna lämnats i stängt läge efter ett underhålls- arbete. Därför fick ånggeneratorerna ingen vattentillförsel och vattennivån i dem kokade av . Det andra pro- blemet var att avblåsningsventilen i primärsystemet inte stängde när stängningssignal kom utan fastnade i öppet läge. Detta ledde till att vatten strömmade ut ur primärsystemet ungefärligen motsvarande ett litet rörbrott. Operatörerna i kontrollrummet fick indikation på att avblåsningsventilens manöverventil var strömlös vilket tolkades som att huvudventilen var stängd. Avblåsningsventilens verkliga läge visades inte i kontrollrummet. Vattenutströmningen kunde inte heller detekteras. De stängda isoleringsventilerna i hjälpmatarvattensystemet upptäcktes och öppnades . ningsventilen i primärsystemet upptäcktes inte förrän efter två och . Läckaget stoppades då genom att stänga avblås- ningsventilens isoleringsventil. Under läckaget råkade reaktorn in i ett onormalt koktillstånd och en stor ångbubbla bildades i reaktortanken. Operatörerna missleddes av nivåmätningen som visade vattennivån i tryckhållaren och trodde felaktigt att det var för mycket vatten i primärsystemet. Därför stängde de av härdnödkylningen. Härden började då koka torrt och var avtäckt innan vattentillförseln återställdes. Omfattande bränsleskador uppkom och en stor del av härden smälte. Vätgas bildades genom en metall-vatten-reaktion i bränslekapslingen. Gasen samlades som en bubbla i övre delen av reaktortanken. fördes en kamp mot klockan för att avlägsna gasbubblan innan vätgasen skulle nå explosiv kon- centration. Det visade sig senare att det aldrig var risk för explosion. En omfattande frigörelse av radioaktiva ämnen skedde från det skadade bränslet. Detta fångades upp inne i anläggningen och av reaktorinneslutningen. Mycket lite kom ut i omgivningen. Omfattande lärdomar har dragits av händelsen och alla liknande reaktorer har genomfört s.k. post-TMI-åtgärder. De handlar mycket om att förbättra instrumentering och processinformation i kontrollrummet och att förbättra haveriinstruktioner och opera- törsutbildning. Andra lärdomar som dragits är vikten av en hel- täckande och tät reaktorinneslutning och att möjligheterna är bättre än man trott att kunna behålla en härdsmälta i reaktortanken. Att kunna göra detta i stället för att få en tank- genomsmältning och få ut smältan i reaktorinneslutningen under- lättar avsevärt hanteringen av ett svårt haveri. Hälso- och miljöeffekter av Olyckan hade små radiologiska effekter på omgivningen eftersom den frigjorda aktiviteten kvarhölls till största delen i reaktorns inneslutning. Det var bara ädelgaserna, mycket små mängder jod och vissa andra ämnen som släpptes ut. efter olyckan gjordes uppskattningar av aktiviteten som släppts ut till omgiv- ningen med hjälp av utplacerade dosimetrar. Det togs också mark- prover för att mäta deponerad aktivitet. Ingen av de mätningar som gjordes tydde på att några större mängder släppts ut eller att någon aktivitet i nämnvärd utsträckning deponerats på marken. Inga hälsoeffekter relaterade till olyckans radiologiska utsläpp har kunnat fastställas. På den sjuskaliga INES-skalan är TMI-haveriet klassat som en femma. Kraftverket i Tjernobyl består av fyra reaktorer och den reaktor som havererade togs 1984. skulle reak- torn vid Tjernobyl 4 stängas av för rutinmässigt underhåll. I sam- band med detta planerades ett prov för att se om den egna turbinen skulle kunna leverera tillräckligt med elkraft för att driva kraft- verkets pumpar vid ett eventuellt elavbrott på det yttre nätet, s.k. husturbindrift. Effekten minskades successivt, men vid effektnivå gavs order från ledningscentralen för elnätet att ingen ytterligare sänk- ning skulle göras. Skälet var att kraftleveranserna från Tjernobyl 4 behövdes på grund av tillfällig kraftbrist på elnätet. på kväl- len fick Tjernobyl 4 tillstånd att fortsätta effektnedgången. Avsikten var att sänka effektnivån till och starta provet. Effekten sjönk då till , varför operatörerna ansträngde sig att öka reaktoreffekten. Omkring nåddes effektnivå. De flesta av effektkontrollstavarna var då utkörda ur reaktorhärden. I detta läge var fördröjningstiden från eventuell initiering av snabbstopp till avstängning av kedje- reaktionen .