sou · GRB322 · 2004-01-01 00:00:00 — Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn Man kan exempelvis peka på utvecklingsdrag som gör att ett förhållande som tidigare främst utgjort ett stabilitetsproblem övergår till att bli ett konsumentproblem. Det kan illustreras med utvecklingen mot att investerare föredrar att spara i aktier och fonder i stället för på bankkonto, och att företagen föredrar att finansiera sig via emission av egna värdepapper framför direkta banklån. Bankerna har i sin tur anpassat sig till detta genom att bli mer av tjänsteproducenter än in- och utlånare. Detta innebär att det systemmässiga genomslaget av en s.k uttagsanstormning (run on the banks), dvs. det klassiska exemplet på bankkris, minskar. I stället blir konsumenterna aktieplacerare och därmed väsentligt mer riskutsatta, i den meningen att denna typ av sparande ställer högre krav på informationstillgång och på förmåga att analysera information. En annan aspekt är att flera av de centrala utvecklings- tendenserna som präglar finansmarknaderna har inslag av både stabiliserande och de-stabiliserade karaktär; ett drag i struktur- utvecklingen med sådana dualistiska egenskaper när det gäller stabilitetsrisker är den explosionsartade ökningen av derivat som komplement eller substitut till andra finansiella produkter. Den samlade volymen av utestående derivat uppgick till svindlande 2002 eller ungefär värdet av fyra gånger världens totala BNP4. Detta har ofta setts som ett exempel på en växande potentiell systemrisk. ska man komma ihåg att derivat i sig är en kraftfull teknik för att minska, omfördela och prissätta risk och därmed, rätt använda, utgör ett stabilitets- främjande inslag. Operativa risker är ett annat exempel. Grovt kan sägas att det här handlar om risker relaterade till bristfällig hantering och oklara ansvarsförhållanden, till olika slag av brottslig aktivitet - från interna bedrägerier till terrorattacker - och till olika slag av tekniska störningar. Kanske framför allt på den sistnämnda punkten har genom den snabba IT-utvecklingen riskexponeringen ökat markant . Å andra sidan är en datorisering i många avseenden något som underlättar kontroll och främjar säkerheten. Ett tredje exempel utgör hela globaliseringsprocessen. Utöver att utgöra en stor potential till ökad effektivitet innebär den en kraftigt växande möjlighet att utnyttja en av de mest grundläggande teknikerna för riskhantering, nämligen riskspridning. 4 Källa BIS. Avser de underliggade värden som hanteras i derivaten, inte kontraktens marknadsvärde Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn företag i behöver inte längre vara ensidigt beroende av exempelvis konjunkturutvecklingen här hemma. Å andra sidan innebär det en större utsatthet för störningar, och dessutom en snabbare spridning av störningar, som inträffar på fjärran finansmarknader. Och i praktiken är det naturligvis omöjligt för både tillsynsmyndigheter och finansföretag att ha lika bra överblick över finansiella riskfaktorer i global skala som man kan ha på en marknad som i huvudsak är nationell. Ett liknande exempel på en utveckling där ena sidan av myntet innebär riskspridning och den andra sidan en mer svåröverblickbar riskbild och en mer komplicerad interaktion mellan olika risker är utvecklingen mot finansiella konglomerat av olika slag. Vidare har frågor rörande företags styrning och ledning – s.k. corporate governance – aktualiserats av händelser i vår omvärld. Ett avskräckande exempel på följder av brister i corporate governance är Enron-fallet. var ett icke-finansiellt företag, men lednings- och styrningsfrågor är minst lika väsentliga i finansiella företag och har därmed också implikationer för den finansiella tillsynen. Man kan givetvis diskutera huruvida systemriskerna över tiden blir större eller mindre. Något säkert svar går inte att få. I bästa fall är det så att riskerna – i meningen sannolikheten för att vissa störningar ska uppstå – överlag minskar genom bättre styr- och kontrollsystem, bättre riskhantering och en högre riskmed- vetenhet. Å andra sidan växer exponeringarna – bland annat genom globaliseringen – för de risker som ändå kvarstår; genomslaget av en given störning kan alltså bli större. Otvetydigt är i alla fall att, som framgått, riskbilden blir alltmer komplex och alltmer krävande att analysera och att hantera. Detta är stabilitetstillsynens stora utmaning. Bland mycket annat kommer det att krävas ökat internationellt samarbete och samordning mellan tillsyns- myndigheterna. När det gäller marknadstillsynen är det framför allt två förhållanden som satt denna i fokus. Den ena huvudfaktorn är strävandena inom EU att skapa en verkligt gemensam europeisk värdepappersmarknad, ett arbete som accelererat bland annat genom det snabbspår Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn som skapades genom det program för en förändrad reglerings- struktur som lades fram i den så kallade Lamfalussy-gruppens rapport och som sedan genomförts. Bakgrunden var bl.a. den problematiska demografiska utvecklingen inom EU, med en åldrande befolkning, som satte fokus på behovet av tillväxt och på förutsättningarna för denna tillväxt. Där konstaterades behovet av väl fungerande finansiella marknader, och att den huvudsakliga orsaken till den alltjämt starkt fragmenterade europeiska värde- pappersmarknaden – och därmed till dess bristande effektivitet – är den svåröverskådliga av olika nationella regelverk och olika nationella modeller för regelgivning och tillsyn. Detta innebär i praktiken stora hinder för den finansiella tjänstehandeln inom EU. finns inom ramen för Action Plan ett antal direktiv under arbete eller som lagts fram som bl.a. berör marknadstillsynsområdet (se kapitel 4). Det andra faktorn är att värdepappersmarknaden spelar en allt större samhällsekonomisk roll. Aktiemarknaden och prisbildningen på denna marknad blir viktigare för resursfördelningen i samhällsekonomin. Parallellt med detta är en allt större del av befolkningen direkt eller indirekt beroende av och aktör på marknaden. Från att tidigare ha varit en angelägenhet för institutioner och ett fåtal förmögna privatpersoner är stora delar av befolkningen direkt påverkad av aktiemarknaden, inte minst genom pensions- och fondsparande. Till detta kan läggas den i flera bemärkelser dramatiska utvecklingen på aktiemarknaderna under de senaste 3–4 åren. Här har börsernas snabba upp- och nedgång skapat och utplånat stora finansiella värden för investerarna. Detta har också lagt olika problem och frågeställningar där brister i information och informationsspridning utgör de gemensamma nämnarna; debatten har bland annat handlat om bristande eller vilseledande rådgivning till mindre och oerfarna placerare, där problemen i mycket kan sägas ligga i förvaltningsföretagen, dvs. försäkrings- och fondbolag, eftersom dessa når fler och i genomsnitt mindre erfarna placerare än t.ex. värdepappersinstituten. Vidare har hanteringen av olika typer av intressekonflikter inom de finansiella företagen ifrågasatts. Det breddade marknadsdeltagandet i kombination med kraftiga upp- och nergångar på värdepappersmarknaden har alltså gjort att konsumentskyddsaspekterna, i vid mening, kommit starkt i fokus. utgör marknadstillsynen ett jämförelsevis nytt område som för in delvis nya element och aspekter i den finansiella Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn Vissa av dessa har, som nämnts, klara kopplingar till de hävdvunna tillsynsmålen, i andra fall saknas sådana tydliga länkar. Marknadstillsynen har också en vidare träffbild i institutionella termer; så berör till exempel granskning av prospekt alla företag som noterats, eller önskar noteras, på börser och marknadsplatser, inte bara (eller ens främst) finansiella företag och i insider- sammanhang är alla medborgare potentiella tillsynsobjekt. För stora delar av marknadstillsynen är kopplingen till systemstabilitetsmålet tämligen svag, dock med två viktiga undantag. Det ena gäller utformningen och hanteringen av systemen för handel och för clearing och avveckling av värde- papperstransaktioner, och de risker som kan uppstå i dessa, det andra gäller riskerna för situationer där likviditeten på finans- marknaderna hastigt torkar upp. Sådana situationer kan uppstå exempelvis till följd av störningar i avvecklingssystemen eller av någon annan störning som snabbt skapar kraftigt ökad osäkerhet och riskaversion.5 Bägge dessa effekter har sin udd mot stabiliteten i banksystemen, i det första fallet genom den intima kopplingen till det generella betalningssystemet, i det andra fallet genom ban- kernas – över tiden växande – behov av att via värde- pappersmarknaden löpande justera sina portföljer. Noteras skall dock att känsligheten härvidlag avser penning- och obligations- marknaden, snarare än aktiemarknaden. Därutöver finns indirekta beröringspunkter till stabilitets- aspekterna, främst genom att riskerna för förtroendekriser där placerare röstar med fötterna och lämnar en viss marknad kan förväntas minska om marknadstillsynen fungerar på avsett vis. Marknadstillsynen skall då bidra till att marknaden fungerar så väl och är så genomlyst att varken välgrundade eller ogrundade förtroendekriser uppstår6. Sådana förlopp kan i vissa lägen skapa störningar, som i sin tur påverkar för stabiliteten centrala faktorer som exempelvis kreditförlusterna i banksystemet. 5Se t.ex. Where to go after the Lamfalussy report FI 2001:8 6Om marknaden fungerar dåligt i olika avseenden, exempelvis om de tillgångar som handlas till följd av dåligt fungerande informationsspridning är systematiskt felvärderade, om manipulativa beteenden är vanliga etc, är det naturligtvis detta och inte placerarnas bristande förtroende som är det primära problemet; att placerarna lämnar marknader och tillgångsslag är ju då i sig en sund reaktion. Icke desto mindre kan sådana effekter av en dålig finansiell infrastruktur återverka negativt på samhällsekonomin i stort. Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn Det kan också tänkas påverka näringslivets kapitalförsörjning och kapitalkostnader negativt, vilket i och för sig inte utgör något stabilitetsproblem i gängse mening, men icke desto mindre kan innebära betydande samhällsekonomiska skador. Mekanismen här skulle kunna vara att om placerarnas förtroende för marknaden minskar, minskar deras intresse att till given ersättning utbjuda sparkapital. I placerarnas ögon skulle riskerna stiga – inte som en avspegling av faktiska ekonomiska risker i de verksamheter som finansieras, utan som en följd av vad som skulle kunna kallas institutionell misstro mot aktörer och förhållanden i det kapitalöverföringsmaskineri som värdepappersmarknaden utgör. Placerarna skulle kräva högre riskpremier, och i förlängningen skulle näringslivets kapitalförsörjning försvåras och fördyras. I slutändan påverkas i så fall den ekonomiska tillväxten och välfärden negativt. Till bilden hör dock också att ett överdrivet förtroende för värdepappersmarknaderna kan vara minst lika destabiliserande. Det illustreras senast av den tillgångsprisbubbla som växte fram på aktiemarknaden . Det är inte självklart om det är den nuvarande bristen på förtroende eller den dåvarande aktieeuforin som ska ses som orsak till de spridningseffekter som kommit från aktiemarknaden till samhällsekonomin i övrigt. Även förtroendefrågorna innefattar således komplicerade avvägningar. Sammanfattningsvis kan sägas att de stabilitetsdimensioner som finns när det gäller marknadstillsynen väsentligen berör värde- pappersmarknadens funktion som allokeringsmaskineri för sparande och finansiering. Om denna infrastruktur inte är rimligt transparent och säker, om den systematiskt missgynnar – eller anses missgynna – vissa grupper av aktörer, kan detta leda till eller förstärka störningar i likviditet och prisbildning. Därmed kan också stabilitetsproblem aktualiseras. De direkta skyddsintressen som de olika regleringarna på värdepapperssidan har att värna är i huvudsak två. För det första handlar det om att förhindra att företag noterar sig publikt och skaffar sig marknadsfinansiering på felaktiga premisser genom falsk eller tillrättalagd information – kort sagt att förhindra att företagen lurar sina finansiärer. För det andra handlar det om att förhindra att Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn börsmedlemmarna i sin roll som ombud för de företag och individer som inte själva handlar direkt på marknadsplatsen/börsen, skall gynna sina egna ekonomiska intressen på sina kunders bekostnad, genom det informationsövertag den professionelle finansaktören ofta besitter relativt sin kund. Ytterligare en dimension är att förhindra att individer med särskild insyns- eller förtroendeställning visavi ett noterat bolag – s.k. insiders – för egen utnyttjar detta informationsövertag. Utvecklingen av internet och elektroniska marknadsplatser, med nya handels- mönster mellan instituten och börserna, accentuerar detta problem. I grunden handlar det således om att motverka effekter av bristfällig och ojämn spridning – eller undanhållande - av korrekt, relevant och kurspåverkande information, och att förhindra att informationsövertag utnyttjas på ett sätt som enligt vedertagna normer anses otillbörligt. Marknadstillsynen kan alltså sägas ha sin tyngdpunkt i kopplingen mellan informationsspridning och konsumentskydd. Dock är det viktigt att slå fast att det faktum att företag och privatpersoner förlorat pengar – i vissa fall mycket pengar – på sina aktieplaceringar i sig inte utgör något motiv för ökade ambitioner vad avser reglering och tillsyn. Till skillnad från banksparande är inte aktiesparande ett säkert sparande i den meningen att avkastning och tillgångsvärden är eller bör vara garanterade. Det kan heller inte vara statens uppgift att syssla med någon form av prisreglering på aktiemarknaden. Däremot har staten och den offentliga tillsynen en uppgift att främja en god informationsspridning som bl.a. tydliggör risker, så att konsumenten/placeraren får reella möjligheter att bedöma vilka risker han eller hon tar vid olika sparbeslut. 2.4.3Risk för överreglering? Motiven för reglering och tillsyn som specifikt inriktas mot värdepappersmarknaden kan alltså sökas i en blandning av sam- hällsekonomiska effektivitetsargument, allmänt omfattade etiska och moraliska principer och en ambition att värna de aktörer som kan antas ha det mest kännbara informationsunderläget. Infor- mation och förtroende kan sägas vara de två övergripande, om än något oprecisa, nyckelorden. Finansiell verksamhet, reglering och tillsyn Ett generellt problem när det gäller specifik offentlig reglering av uppförande- och beteenderegler på de finansiella marknaderna är att de marknadsmisslyckanden som bör vara utgångspunkten för all reglering och tillsyn visavi näringslivet i varje fall ännu inte blivit särskilt tydligt definierade och belagda på detta område, utöver mer generella resonemang av det slag som refererats ovan. En förklaring kan vara att det aktiva intresset för dessa frågor är ganska nyväckt, som det av flera skäl setts som brådskande att agera. Men både empiriskt och analytiskt handlar det i mångt och mycket om oplöjd mark. Hur en i någon mening optimal reglering av värdepappersmarknaderna och dess funktioner bör se ut är därför föremål för mycket skiftande ståndpunkter och flera av de argument som kan åberopas för – eller emot – en ökad samhällelig aktivitet på marknadstillsynsområdet är alltså allt annat än oomstridda7. Detsamma gäller frågor som rör vad som är en rimlig ansvarsfördelning mellan enskilda investerare och de aktörer som erbjuder förvaltningstjänster och råd i de fall investeringar får ett dåligt utfall. Det finns därför skäl till viss försiktighet vad gäller slutsatser och åtgärder. Klart är att det handlar om i många stycken komplexa frågor där viktiga avvägningsproblem sätts på dag- ordningen, och som kräver fortsatt analys och fortsatta diskussioner. kan vi nu se en med EU-mått mätt mycket snabb harmonisering och omstöpning av regelverken på värde- pappersområdet, inklusive reglerna till skydd för enskilda investerare. Sett mot bakgrund av strävandena att skapa en integrerad europeisk värdepappersmarknad finns goda och tungt vägande motiv för att skapa enhetliga och tydliga regelverk. Men det finns också inte obetydliga risker för att omfattande regelverk byggs upp som kan komma att visa sig mindre väl ägnade att främja den ekonomiska tillväxt vilket ju utgör det yttersta målet för insatserna – i sämsta fall skulle det i sin förlängning kunna leda till en återreglering av finansmarknaderna som neutraliserade inte- grationens tillväxtfördelar. Därför är det viktigt att uppmärksamma och hantera de avigsidor de nya regelverken kan komma att föra med sig. Det är viktigt att utforma den svenska implementeringen av EU- regelverken med detta för ögonen, liksom att inom ramen för EU-arbetet och på dess olika nivåer uppmärksammar detta. 7 För en fylligare diskussion se exempelvis Where to go after the Lamfalussy report (Förf ) FI 2001:8 3Utgångsläget: den finansiella tillsynen 3.1.1Normgivning, tillsyn och sanktioner verksamhet kan beskrivas från ett antal infallsvinklar – i termer av stabilitetstillsyn kontra marknadstillsyn, och i termer av systemskydd kontra konsumentskydd. Ytterligare en dimension, som också tydligt avspeglas i , är att se verksamheten som dels riktad mot olika finansiella delbranscher, dels utförd med olika slag av medel. Det senare avser för det första normgivning (endorsement i den internationella terminologin), dvs. etablerande av regelverk, det som i dagligt tal kallas reglering. Detta innefattar dels finansiell lagstiftning, dels utformande av detaljerade regler och tillämp- ningsbestämmelser inom ramen för lagstiftningen. Det senare, som internationellt ofta benämns secondary regulation görs av FI, och kommer till uttryck i FI:s författningar och s.k. allmänna råd. För det andra handlar det om att övervaka att efterlevnad sker av dessa regelverk, det som traditionellt definieras som tillsyn (enforce- ment). Därtill kommer, för det tredje, olika typer av sanktioner i den mån regelverken inte följs. Sanktionerna kan vara admini- strativa eller straffrättsliga. En administrativ sanktion, som avgifter och viten, kan myndigheten själv besluta om. En straffrättslig sanktion, som böter och fängelse, kan endast utdömas av det straffrättsliga systemet, dvs. av allmän domstol. Det är viktigt att uppmärksamma distinktionerna mellan normgivning och tillsyn. Det gäller inte bara tillsynsmyndighetens verksamhet utan har också paralleller när det gäller självreglering och självreglerare och deras roll. Utgångsläget: den finansiella tillsynen 3.1.2Huvuddrag i verksamhet och organisation Som en startpunkt för en diskussion kring FI:s roll och arbetssätt kan man ta en utgångspunkt i den uppgiftsmatris som diskuterades i kapitel 1. Där avbildas de två av statsmakterna angivna huvudmålen för verksamheten - systemstabilitet och kon- sumentskydd - på den ena axeln och de företagsinriktade respektive de marknadsinriktade tillsynsaktiviteterna på den andra. Denna tvådimensionella uppdelning antyder att finansiell tillsyn är en komplex verksamhet som innefattar flera mål, delvis rela- terade till varandra, delvis ganska fristående från varandra och som inriktas mot olika slag av finansiella verksamheter och subjekt. Tillsynen bedrivs med delvis olika metodik på olika områden, med olika slags sanktionsmedel och kräver tillgång till olika slag av kompetens och resurser för att fungera på ett framgångsrikt sätt. Hela detta mål-medel- komplex förändras dessutom i takt med att de finansiella marknaderna förändras vad gäller teknologi, mark- nadsförhållanden och internationell regelutveckling. Därmed är också sagt att finansiell reglering och tillsyn kan beskrivas och bedömas från olika infallsvinklar, liksom att sättet att organisera och prioritera inom området kan skifta över tiden, där ingen modell representerar någon slags universell eller evig sanning. FI:s nuvarande organisationsstruktur utgör i sig ett exempel på hur man kan se området utifrån olika infallsvinklar. FI har en slags matrisorganisation, där verksamheten primärt kan sägas vara indelad efter finansiell delbransch, men också efter funktioner eller processer – den senare infallsvinkeln har för övrigt organisatoriskt lyfts fram och tydliggjorts . De delbranscher som konstituerar de tre sakavdelningarna är bank och värdepapper, försäkring och fonder respektive marknadsplatser. Därtill kommer stabsavdelningar för strategi och analys, information och administration. För att återkoppla till den matris som diskuterats tidigare, kan man säga att verksamheten inom värdepapper och Försäkring & fonder, väsentligen faller inom området stabilitets- tillsyn; en företagsinriktad tillsynsverksamhet inriktad på såväl systemstabilitet som konsumentskydd. Något schabloniserat kan vidare sägas att verksamheten inom bankavdelningen är mer inriktad mot systemstabilitetsaspekten, medan försäkringsfrågorna har en större tyngdpunkt mot konsumentskyddet. Marknadsplatser är inriktad på värdepappersmarknadernas funktionssätt, och med Utgångsläget: den finansiella tillsynen konsument/investerarskyddet i det primära blickfånget. Överfört på den tidigare matrisen i avsnitt 1.4, blir bilden denna: Skydd av betalnings- och Ser man till de olika medel och funktioner som diskuterades inledningsvis, har dessa bildat en utgångspunkt för indelning av verksamheten i processer, som utnyttjats parallellt med den delbranschbaserade avdelningsindelningen. De funktioner som identifierats i form av processer är tillstånd, tillsyn, stabilitetsanalys och information. Detta kan också beskrivas som de medel eller verktyg FI använder för att uppnå de grundläggande målen om finansiell stabilitet och gott konsumentskydd. Dessa verktyg eller funktioner används alltså inom alla de delsektorer av finans- marknaden som de tre sakavdelningarna representerar. Ett medvetet och systematiskt arbete med exempelvis tillsynsverk- samheten tvärs över det finansiella fältet kan lägga grunden för en mer enhetlig och konsistent tillsynsmetodik och för en mer genomtänkt prioritering av tillsynsinsatserna inom olika områden samt hantera tillsynsfrågor vid t.ex. finansiella konglomerat som sträcker sig över flera branscher. På motsvarande sätt kan en enhetlig metodik vid hanteringen av tillståndsärenden ge ökad effektivitet i hanteringen. Utgångsläget: den finansiella tillsynen Tabell 3.1: FI: arbetade timmar (tusental) fördelat mellan olika avdelningar och processer. Tid för stödfunktioner mm har fördelats på sakavdelningar och huvudprocesser Tillsynsarbetet inom FI bygger på en kombination av analyser av företagens rapportering och på platsundersökningar med inriktning på områden som bedöms som väsentliga ur risksynpunkt. Arbetet tar sin avstamp med en årsplanering baserad på olika uppföljnings- och beslutsunderlag som presenteras , exempelvis stabilitetsrapporten och regeringens regleringsbrev. Ett viktigt styrdokument i tillsynsplaneringen är det särskilda inriktnings- dokument som utarbetas inom FI inför kommande verksamhetsår. Tabell 3.2: Antal tillsynsobjekt Försäkring & Fonder: SOU 2003:22 Utgångsläget: den finansiella tillsynen Mindre understödsföreningar, (begränsad tillsyn) Börser, auktoriserade marknadsplatser Tillståndsarbetet består dels av utformning och utveckling av regelverk genom framförallt olika författningar, dels handläggning av de ärenden som föranleds av den tillståndsgivning som de olika regelverken kräver. Som framgår nedan handlar det om cirka 4 500 sådana ärenden , med en genomsnittlig handläggningstid . Komplikationsgraden för olika slag av tillstånd är starkt skiftande vilket bland annat avspeglas i stora skillnader i de genomsnittliga handläggningstiderna för vissa slag av tillstånd. var genomsnittshandläggningstiden för gruppen auktorisationer och oktroj, medan den för prospekt uppgick till . Tabell 3.3: ågra tillståndstyper och antal ärenden .