sou · GRB375d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ett villkor bör vara att de berörda aktörerna själva bidrar till finansieringen av den föreslagna verksamheten. De lokala utvecklingsavtalen in om storstadspoliti- ken och de tidigare regionala tillväxtavtalen skulle kunna vara en modell för hur detta skulle kunna gå till. Regeringen skulle, precis som i de nämnda exemplen, kunna teckna avtal direkt med in- tresserade och intressant regionala och interregionala sammanslut- ningar eller ge i uppdrag att göra det. De som får del av de särskilda resurserna ska ha krav på att verksamheten följs upp, på liknande sätt som i storstadsavtalen och de regionala utvecklingsavtalen. I utredningens uppdrag ingår att se närmare på den invandrades för- sörjning i och på det statliga ersätt- ningssystemet för flyktingmottagandet, två frågor som hänger intimt samman. Enligt direktiven ska utredningen komma med förslag till hur en obligatorisk introduktionsersättning kan utformas. En ut- gångspunkt för förslaget ska vara att försörjningsstöd inte bör vara den normala försörjningskällan. När det gäller det statliga ersätt- ningssystemet ska utredningen ta reda på hur det nuvarande syste- met fungerar, bland annat när det gäller samverkan och utveckling av introduktionsverksamheten, och utifrån vad vi kommer fram till föreslå förändringar. Om det är nödvändigt ska utredningen göra fördjupade studier i ett antal kommuner. Med de tidsramar och resurser utredningen haft har vi inte kunnat göra några egna studier, utan varit hänvisade till befintliga studier och rapporter som vi kompletterat med muntlig och skrift- lig information från i första hand kommuner. En redovisning av vad vi på detta sätt fått fram finns i kapitel 11, Individens försörj- ning och det statliga ersättningssystemet. Sammanfattningsvis visar vi där att det nuvarande systemet med en riktad statlig ersättning (grundersättning och schablonersättning) till kommunerna för flyktingmottagandet spelat ut sin roll. Den riktade ersättningen, fungerar inte som det incitament som det ursprungligen var tänkt och administrationen av systemet är onödigt tillkrånglad. När det gäller individens försörjning kommer vi fram till att det på flera sätt skulle vara bättre med en ersättningsmodell som är densamma för hela landet och att lokala varianter på en introduktionsersättning inte behövs. Enligt propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt system för ersättning till kommunerna m.m. (prop. 1989/90:105) är den statliga ersättningen tänkt att täcka kommunernas genomsnitt- liga kostnader för ekonomisk hjälp till försörjning och för viss verk- I verksamheten ingår kostnader för sfi och vad som kallas normala extra kostnader. I de senare ingår bland annat kostnader för administration, barnomsorg, social service och tolkverksamhet, fortsättningsvis kallat kostnader för annan verksamhet. Ersätt- ningen är tänkt att täcka kostnaderna under ankomståret och , tillsammans . Merparten (i våra beräkningar längre fram utgår vi från ) av den statliga ersättningen går till individens försörjning. Resten går till sfi och annan verk- samhet. föreslår i sitt betänkande Vidare vägar och vägen vidare (SOU 2003:77) att den del som går till sfi ska lyftas ut från den statliga ersättningen för flyktingmottagande och administ- reras i annan ordning. Om det som går till försörjning och till sfi lyfts bort ur bidragssumman återstår en så liten del av det riktade bidraget att det finns anledning att överväga förändringar av det nuvarande ersättningssystemet. Det statliga ersättningssystemet är utformat så att den kommun som en person först blir mottagen i har rätt till av ett schablonbelopp. Beloppet betalas ut månaden efter det att per- sonen bosatt sig i kommunen. Under betalas den resterande delen av schablonbeloppet ut kvartalsvis i tiondelar till den kommunen. Utbetalningen till kommunerna sker således men ersättningen är tänkt att räcka . Om en person flyttar och folkbokför sig i en annan kommun får den nya kommunen rätt till en extra ersättning på . Den kom- mun som personen flyttar från har rätt till av ett schablonbelopp förutsatt att flyttningen sker efter det första mottagandet. Utredningen anser att detta är ett onödigt krångligt system. Eftersom försörjningsstödet utgör en så stor andel av kommunernas kostnader skulle det vara enklare om en statlig ersättning betalades ut direkt till individen. Det problem vi identifierat i vår genomgång av det nuvarande systemet – en krånglig administration, bristen på incitament, av introduk- tionsersättningsmodeller och svårigheterna att följa upp vad som uppnåtts med dem samt hur den särskilda ersättningen till kom- munerna gör det legitimt för andra aktörer att avhända sig ansvar för introducerande insatser – visar på ett behov av förändringar både när det gäller det statliga ersättningssystemet och individens försörjning. En ständigt återkommande fråga har varit om statens ersättning till kommunerna täcker deras kostnader eller inte. Vi har också stött på den under utredningsarbetets gång. De kostnadsuppföljningar som gjorts visar att kommunernas kost- nader varierar över åren och att det finns flera orsaker till det. Arbetsmarknadsläget, hur många som kommer och vad de har för bakgrund och var de bosätter sig är några viktiga faktorer. Till detta kommer att det inte alltid är så lätt att identifiera och följa kostnad- erna i systemen och att intäktssidan ibland kan behöva inkluderas i analyserna. Utredningen ska emellertid inte komma med förslag till nivån på ersättningen till kommunen, vilket betyder att vi i våra förslag inte tar ställning till om den ersättning som kommunerna får av staten är tillräcklig eller inte utan vi utgår från att de nuvar- ande ersättningsnivåerna gäller. Det vi föreslår som rör ersättningsfrågorna har vi tagit fram i nära samarbete med , som har haft i uppdrag att lämna förslag till ansvars- och kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för sfi-utbildning och introduktion. Den konsult som bistått oss med kostnadsberäkningar och annat underlag för vårt förslag har också bistått och vi har haft flera kon- takter med den person från som ingått i Sfi-ut- redningens expertgrupp samt de övriga konsulter som arbetat åt dem. Eftersom sfi utgör en så pass stor del av de kostnader som inte går till försörjning har det varit nödvändigt för oss att inkludera en del diskussioner och överväganden om sfi i vårt beräkningsunderlag. I viss utsträckning har vi också använt sfi för att illustrera våra reso- nemang om kostnader och finansiering, resonemang som är överför- bara också på annan verksamhet än sfi. Utredningen har också haft flera kontakter med Utjämnings- kommitténs (dir. 2001:73) sekretariat och diskuterat inriktningen på våra förslag. Kommittén kommer emellertid inte, vad vi förstått, att ta med det riktade bidraget för flyktingmottagande i sin översyn av de specialdestinerade bidragen. ska lämna sitt betänkande . Vi anser att vårt förslag till nytt ersättningssystem bör beaktas i regeringens fortsatta hantering av förslag. Vi har också haft kontakt med personer på kommunförbundets finanssektion för att få ett kom- munalt perspektiv på inriktningen på våra förslag. En statlig skattefri etableringsersättning införs som betalas ut direkt till den person den som är berättigad och är , etableringsersättningen ska vara individbaserad och betalas ut under maximalt så snart bosättning skett och en handlings- plan föreligger, bör vara ett riktmärke för vad som ska betalas ut för den som följer handlingsplanen, det ska finnas en reducerad nivå på ersättningen för den som av- viker från handlingsplanen, ersättningen betalas ut av CSN som också fattar det formella be- slutet. Utredningen föreslår att en statlig, skattefri, ersättning, införs som betalas ut direkt till den person som har fått uppehållstillstånd och som inte kan försörja sig själv. Vi föreslår att ersättningen kallas etableringsersättning. Endast den som har en handlingsplan som är upprättad enligt utredningens förslag är berättigad till ersättningen. De aktiviteter och den verksamhet som man får etableringser- sättning för ska framgå av handlingsplanen. Ersättningen betalas ut så snart som en person har fått sin handlingsplan upprättad. För tiden fram dess, i normalfallet högst , föreslår vi att , som enligt vårt förslag bör få huvudansvaret för planeringsperioden, betalar ut fortsatt dagersättning. Som vi tagit upp i kapitel 2.2 Planeringsperiod med bosättning, bör man ytter- ligare överväga på vilket sätt kvotflyktingar bäst får sin försörjning tryggad . Den undre åldersgränsen bör sättas vid , som är myndig- hetsåldern. Det är också den åldersgräns som finns i barnkonven- tionen och också i utlänningslagen. Samma åldersgräns gäl- ler också för att få söka hemutrustningslån. Det bör emellertid finnas en begränsning i rätten att erhålla etableringsersättning för dem som är och går i gymnasieskola och får ut- bildningsbidrag, så att förutsättningarna blir desamma som för andra gymnasieelever. Vi har funnit att en del kommuner är tvek- samma till att personer som är och uppåt, men ännu ej nått pensionsåldern, ska ha rätt att få introduktionsersättning eftersom sannolikheten att de kommer ut på arbetsmarknaden är så liten. Någon kommun har också satt en gräns vid . ningen anser att det behövs ett bättre underlag än det vi haft till- gång till, för att föreslå någon annan övre åldersgräns än . De som kan få en etableringsersättning begränsas i vårt förslag till dem som fått uppehållstillstånd av flyktingskäl och anhöriga till dessa enligt den definition som tidigare angivits. Utredningen hade gärna velat komma med ett förslag som också omfattar andra nyan- lända då vi ser att förslagen både för individ och samhälle skulle innebära fördelar, men kan inte göra det på grund av de direkta kostnader det skulle medföra. Som ett alternativ föreslår vi därför att kommunerna får möjligheten att betala ut en ersättning som motsvarar etableringsersättningen till personer som inte har rätt till den statliga ersättningen. Men, enligt utredningens uppfattning bör denna ersättning betalas ut på samma grunder som etablerings- ersättningen, dvs. personen i fråga ska gå igenom en planerings- process som leder till att en handlingsplan upprättas. Av den ska individens ansvar framgå liksom vilka aktörer som tar ansvar för de olika delarna i den kommande verksamheten. Kommunen bör själv bestämma nivån på motsvarigheten till den etableringsersättningen, men rekommendationen bör vara att den läggs på samma nivå som den statliga ersättningen. De svenska bidragssystemen är normalt individbaserade, därför föreslår utredningen att den nya ersättningen blir individbaserad och densamma oavsett var i landet man bor. Etableringsersättning- en måste konstrueras så att den inte påverkar framtida möjligheter att få studiestöd. En grundförutsättning för att kvalificera sig för etableringsersättningen är att man inte har en löneinkomst som man kan försörja sig på. När det gäller övriga inkomstkällor bör det vara i princip samma regler som gäller för studiestöd. På samma sätt som inom studiestödssystemet bör viss inkomst av arbete till- låtas, hur stor inkomsten får vara bör anpassas till att ersättningen betalas ut under årets alla månader. Det bör också vara möjligt för en person som har eller kan få ett arbete på halvtid att få en halv ersättning. Detta förutsatt att personen på den andra halvan av sin tid läser svenska, kompletteringsutbildar sig, genomgår ett rehabili- teringsprogram eller liknande och att dessa aktiviteter är angivna i handlingsplanen. Det ska inte gå att spara hela eller delar av ersättningen . Utredningen anser att det bör finnas två nivåer på den statliga ersättningen. En normal nivå som förslagsvis bör ligga kring , en nivå som vi valt för att minimera behovet av kompletterande försörjningsstöd. Den nivån ska gälla för den som följer den plan man kommit överens om. kommunerna visar finns det flera fördelar med en ersättning som ligger mer än marginellt över försörjningsstödsnivån. Förutom att den minskar behovet av kompletterande försörjningsstöd blir mindre belastad, något som i sin tur leder till att resurserna kan läggas på arbetslivsinriktat arbete i stället för att hantera försörjningsstödsfrågor. Det finns också en tendens till att människor väljer ett billigare boende, något som skulle kunna gyn- na kommuner som önskar en ökad inflyttning och kan locka med lägre bostadskostnader. För den som avviker från den uppgjorda planen ska den finnas en reducerad nivå. Den bör ligga nära nivån för ett försörjningsstöd. Utredningen föreslår att () får i uppgift att fatta de formella besluten och betala ut ersättning- en. CSN ska också kunna stoppa utbetalningar och återkräva dem. Myndigheten har kontakt med merparten av de personer som skulle komma i fråga för en statlig ersättning, i första hand genom myndighetens ansvar för hemutrustningslånen. Myn- digheten har också väl uppbyggda kontakter med och kommunerna samt en teknisk och administrativ infrastruktur som kan användas som utgångspunkt för att utveckla rutiner för utbetalning av ersättningen. Bland annat kan myndigheten utveckla en liknande webbaserad lösning för etableringsersättningen som för rekryteringsbidraget. Grundtekniken kan vara densamma men måste utvecklas och anpassas till etableringsersättningen. Ersättningen bör betalas ut och i förskott. För att kunna fatta beslut om de fortsatta utbetalningarna måste CSN få rapporter om avvikelser från den fastställda handlingsplanen. För detta behöver det finnas kontaktpersoner i kommunerna som an- svarar för att leverera avvikelserapporterna. CSN arbetar med kommunala kontaktpersoner och, som vi tagit upp i sam- band med förslaget till en planeringsperiod, bör det vara en fördel ur synvinkel att genom kontaktpersonerna få möjlighet till en övergripande kontroll på hur det går för enskilda individer. Eftersom det sannolikt är mer än en aktör som tagit ansvar för det som står i handlingsplanen har kommunen också möjlighet att se var i verksamheten det inte fungerar. Utredningen föreslår att CSN får i uppdrag att precisera hur utbetalningssystemet bör se ut, samt ta fram en plan för kostnader och genomförande. Det riktade statsbidraget till kommunerna tas bort, kommunerna får ersättning via det generella statsbidrags- systemet och med kostnadsutjämning för de delar som återstår sedan det som går till försörjning tagits bort, dvs. för sfi och annan verksamhet, sfi och annan verksamhet blir två separata verksamhetsgrenar men med likartad finansieringslösning, under en övergångsfas, innan en inordning i det generella stats- bidragssystemet kan ske, får kommunerna ett riktat strukturellt bidrag för att täcka kostnaderna för annan verksamhet. Mot bakgrund av vad vi funnit i vårt arbete och vad som sagts i inledningen till detta kapitelavsnitt föreslår utredningen att det riktade statsbidraget till kommunerna (grundersättning och generalschablon/schablonersättning) tas bort och att den mindre summa som blir kvar när ersättningen för försörjningskostnader och sfi lyfts bort, vilket föreslår, överförs till kommunerna via det generella statsbidragssystemet. Utredningen anser att detta, förutom de skäl i övrigt som finns för en förändring, är att se som en anpassning av systemen till vad som bör betraktas som en normal situation. Inflyttning av nyanlända invandrare i landets kommuner är ingen udda eller temporär företeelse. Innan en inordning i det generella statsbidragssystemet kan ske behöver en del ytterligare analyser och ställningstaganden göras. Under en övergångsfas bör därför ett riktat bidrag finnas kvar, men då i en något förändrad form. förslag liknar vårt i detta hänseende. föreslår vidare att sfi för flyktingar och annan sfi ses som en egen verksamhetsgren skild från det vi kallat annan verksamhet. För en närmare beskrivning av förslag och bakgrunden till dem hänvisar vi till deras betänkande Vidare vägar och vägen vidare (SOU 2003:77). Bilden visar kommunens modellbestämda kostnader fördelade över uppdelade på försörjning, annan verksamhet och sfi samt hur medlen för det första årets försörjnings- kostnader går direkt till individen som etableringsersättning och hur resterande medel går till kommunerna via det generella statsbidragssystemet. Utöver det riktade schablonbidraget för flyktingmottagande har kommuner och landsting möjlighet att ansöka om ersättning för särskilda respektive extraordinära kostnader. Som en följd av att äldreförsörjningsstödet infördes (SFS 2001:853) reducerades schablonbeloppet för personer . Skälet var att kommun- erna slapp försörjningsansvaret för dessa personer. Även personer som inte omfattas av ersättningsförordningen kan emellertid få äldreförsörjningsstöd, vilket innebär att kommunerna numera av- lastas försörjningsstödskostnader för en större grupp äldre jämfört Av den anledningen bör kommunernas möjligheter att ansöka om ersättning för särskilda kostnader för åldersgruppen 60- kunna begränsas. Antalet personer som är eller äldre som får äldreförsörjningsstöd är med stor sannolikhet fler än de som är mellan och som omfattas av ersättningsförordningen. Möjligheten till ersättning för särskilda kostnader enligt nuvarande regler skulle, enligt utredningens uppfattning, därmed kunna begränsas till kostnader som uppkommer till följd av sjukdom eller funktionshinder som en person har vid ankomsten till , men inte till kostnader som uppkommer till följd av hög ålder. Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig i dessa er- sättningsfrågor, än mindre att göra beräkningar som kan ligga till grund för förslag. Men vi anser att en närmare granskning av ersätt- ningsmöjligheterna bör göras, eftersom det sannolikt skulle leda till att medel kan frigöras som kan användas för att förverkliga utred- ningens förslag till nyanländas etablering. Vad som kan göras beror givetvis på hur stor summa som kan frigöras, men en grov bedöm- ning ger vid handen att ca 80 miljoner bör kunna frigöras om åter- sökningsmöjligheten för den aktuella åldersgruppen begränsas enlig ovan. Förutom att en del av medlen kan användas för att slutligen bestämma nivån på den föreslagna etableringsersättningen behövs också resurser för att få igång ett regionalt och interregionalt sam- arbete. I möjligheten för kommuner och landsting att återsöka kostnader enligt nuvarande förordning ingår även andra ersätt- ningsslag som vid en närmare granskning också bör övervägas. I schablonbidraget utgår ersättning till kommunerna för barn som är . Att utredningen föreslår en individbaserad ersättning för personer som fyllt , innebär inte att utredningen glömt att beakta kommunernas kostnader för de yngre. Förutom att vi utgår från att de flesta barn har en vårdnadshavare med för- sörjningsansvar, ingår barn, som visas nedan, i den kohort om 10 000 personer, och som vi sedan använder som grund för att ta fram ett förslag till finansiering. De totala kostnaderna för kommunernas flyktingmottagande vari- erar mellan åren beroende på hur omfattande verksamheten är och hur många som får uppehållstillstånd. De bedömningar som görs av de totala kostnaderna i detta avsnitt bygger på ett tänkt genom- snittsår. Beräkningarna i avsnittet görs med hjälp av schablonis- erade bedömningar av kostnadsstrukturen som i sin tur bygger på offentlig statistik. Underlaget till detta avsnitt har tagits fram för att också kunna användas som underlag för . I deras målgrupp ingår inte bara nyanlända flyktingar m.fl. utan också invandrare som varit i . Eftersom kostnads- och finansieringsfrågorna för de olika målgrupperna hänger så intimt samman och för att ge en helhetsbild av kostnader och finansiering har också den del av målgrupp som inte utgör målgrupp för vår utredning inkluderats i redovis- ningen nedan. 3.3.1Kostnadsbedömning med hjälp av reglerna för statsbidrag En möjlig väg att beräkna kostnaderna för kommunernas flykting- mottagande är att använda statsbidragsreglerna. Den beräkningsme- toden förutsätter att dessa regler är utformade så att statsbidragen faktiskt täcker kommunernas kostnader för flyktingmottagandet. De uppföljningar som gjorts visar att statsbidragen knappt täcker kom- munernas samlade kostnader, något som kommunerna också brukar hävda, men som vi sagt ingår det inte i utredningens uppdrag att ta ställning till om ersättningen räcker eller inte. För att få en uppfattning om vad flyktingmottagandet minst kostar gör vi först en beräkning med hjälp av statsbidragsreglerna. Statsbidraget till kommunerna för flyktingmottagandet är, som vi sagt, utformat för att täcka kostnaderna under . Kommunerna får ersättning efter hur många man tagit emot i tre olika ålders- grupper. Givet vissa antaganden om antal mottagna och fördelning mellan åldersgrupper är det möjligt att beräkna det totala stats- bidraget för en given kohort flyktingar. Det totala statsbidraget framräknat på detta sätt kan utgöra en av flera möjliga grunder för att bedöma hur stort finansieringsutrymmet är för ett reformerat ersättningssystem. Statsbidragsreglerna för innebär att kommunerna ersätts med följande schablonbelopp för kommunmottagna flyktingar m.fl. i olika åldersgrupper: för äldre som fyllt (när äldreförsörjnings- stödet infördes minskades ersättningen för de denna åldersgrupp) Dessutom får varje kommun som har en överenskommelse med en grundersättning på oavsett antalet flyktingar. Låt oss som ett beräkningsexempel anta att landets samtliga kommuner har en överenskommelse om att tillsammans ta emot 10 000 flyktingar m.fl. För att kunna fortsätta våra beräkningar måste vi bestämma oss för en åldersfördelning. Eftersom en flykt- ingkohorts åldersmässiga sammansättning skiftar över åren, har vi valt att i de fortsatta beräkningarna utgå från hur åldersfördel- ningen ser ut i den utrikes födda befolkningen. Låt oss med den utgångspunkten anta att 6 000 av de 10 000 är vuxna , att 2 600 är barn och 1 400 är . Med dessa antaganden skulle statsbidragssumman bli . 3.3.2Bedömning av kostnadsfördelningen mellan försörjning, sfi och verksamhet Kostnaderna för flyktingmottagandet utgörs som vi sett av dels stöd till försörjning, dels stöd till sfi och det vi kallar annan verk- samhet. Med hjälp av olika källor kan man göra beräkningar av hur den totala kostnaden för en årskull av flyktingar, en kohort, fördel- ar sig mellan försörjning och verksamhet. De skattningarna som gjorts av försörjningsandelen varierar mellan knappt 60 och 80 pro- cent. Att spännvidden är så stor beror bland annat på att skattning- arna har gjorts på olika typer av underlag. Det går inte att på något enkelt sätt konstatera att det ena underlaget är bättre eller sämre än ett annat, därför måste kostnadsberäkningarna utgå från antagand- en som har en hygglig verklighetsförankring. Låt oss anta att av kostnaderna går till individens för- sörjning. Då blir kostnaderna för en kohorts försörjning strax . Resterande skulle då vara ämnade för sfi och annan verksamhet. Det finns inte heller någon säker grund för skattningarna av hur stor del av kostnaderna som går till sfi, uppgifterna brukar varierar från hälften till två tredjedelar, det finns till och med uppgifter om att sfi utgör mindre än hälften. I de uppskattningar av kostnader som låtit göra har man kommit fram till att drygt hälften av kostnaderna är kostnader för sfi. Det går alltså inte att ange den rätta eller korrekta kostnaden. Som en konsekvens av den beräkningsmetod vi har valt antar vi att cirka två tredjedelar av de 435 miljonerna, alltså , avser sfi och en tredjedel, avser kostnader för annan verksamhet. Ovan har vi uppskattat kostnaderna för en kohort flyktingar under , vilket är den tid som schablonersättningen är beräknad att täcka. Men det är inte givet att kostnaderna fördelas jämnt över perioden, tidsprofilerna kan se olika ut. I bilaga 4 redovisas alter- tidsprofiler.