sou · GRB39d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Viktiga huvudfaktorer som inverkar på utlakningen är klimatförhållandena, jordarten, gödslingen, förekommande växtodling och jordbearbet- ning. För var och en av dessa huvudfaktorer finns en rad delfaktorer som i olika grad har inflytande på utlakningen. Användningen av handelsgödselkväve har en inverkan på kväve- utlakningen som en del i huvudfaktorn gödsling. Enligt de tidigare redovisningarna i kapitel 6 uppskattas skatten på handelsgödsel- kväve minska den årliga kväveutlakningen med motsvarande N. Flera av de 15 miljökvalitetsmål som har antagits av har relevans med avseende på nyttjandet av växtnäringsämnen. Störst angelägenhetsgrad i fråga om kväveutlakningen från jordbruksmark har miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Miljökvalitetsmålet innebär att halterna av de gödande ämnena i Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten mark och vatten inte skall ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås . Detta miljökvalitetsmål är även relevant för utlakningen från trädgårdsnäringen och skogsbruket. En minskning av kväveutlakningen kan även ha betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård.4 Av delmålen för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är det främst målet, att åstadkomma en 30-procentig minskning av kväveutsläppen från mänsklig verksamhet till haven söder om , som har väsentlig betydelse med avseende på kväveutlakningen från jordbruksmark. Målet är även betydelsefullt i förhållande till kväveutlakningen från trädgårds- och skogsbruket samt för andra sektorers kväveutsläpp. har en rad beslut fattats om att vidta en följd av åtgärder inte bara inom jordbruksektorn utan också inom andra sektorer. En kombination av styrmedel har valts för att nå uppsatta mål om minskad kväveutlakning. Styrmedel som omfattas är lagstiftning, ekonomisk styrning, informations-, demonstrations- och rådgivningsverksamhet, försöks- och utvecklingsverksamhet samt forskning. Nuvarande program för att minska kväveförlusterna från jordbruket innehåller en rad olika åtgärder.5 Några av åtgärderna är lagstiftning rörande högsta tillåtna antalet djur per hektar, lagringskapacitet för stallgödsel, spridningsrestriktioner för handels- och stallgödsel och andra organiska gödselmedel, krav om nedbrukning av stallgödsel, täckning av gödsel- och urinbehållare och krav på höst- och vinterbevuxen mark. Det svenska miljö- och landsbygdsprogrammet för – 20066 innehåller andra åtgärder. Genom miljö- och landsbygds- programmet är det möjligt för jordbrukare att få ersättning för bl.a. 4Miljökvalitetsmål och delmål beskrivs i kap. 8. 5SJV:s rapport (2000:1) Sektorsmål och åtgärdsprogram för reduktion av växtnärings- förluster från jordbruket. 6Miljö- och landsbygdsprogram 2000-2006. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten odling av fånggrödor och för att avstå från en höstbearbetning av marken. Stöd lämnas för bl.a. anläggning av våtmarker och för investeringar i utökad lagringskapacitet. Miljö- och landsbygds- programmet inbegriper även ersättningar för skötsel av våtmarker, stöd för att höja skogens ekologiska värde och stöd till kompetensutveckling. Stödet till kompetensutveckling innefattar bl.a. riktade informations- och rådgivningssatsningar för att minska kväveutlakningen. Huvudparten av ovannämnda åtgärder har en inriktning mot södra och mellersta delarna av . Inom dessa områden är också problemen med kväveutlakning från jordbruksmark framträdande och vikten av att minska utlakningen betydande. Slutligen är skatten på handelsgödselkväve en del i åtgärds- programmet. Skatten har till syfte att minska användningen av handelsgödsel och indirekt fås en utlakningsbegränsande effekt. Trädgårdsnäringen och främst frilandsodlingen omfattas av åtgärdsprogrammet. För skogsbruket finns särskilda åtgärder. Sammantaget bedöms åtgärderna, tillsammans med åtgärder inom andra sektorer, tillräckliga för att nå det uppställda delmålet om en 30-procentig reduktion av kväveutsläppen till haven. Den utlakningsbegränsande effekten på uppskattningsvis N, som fås med nuvarande skatt på handelsgödselkväve, är en förutsättning för att delmålet skall nås med andra åtgärder. Det kan dock bli svårt att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning . För att detta skall bli möjligt kan det behövas ytterligare ekonomiska medel för åtgärder inom ramen för landsbygdsförordningen. Även andra åtgärder kan bli aktuella.7 Åtgärder i nuvarande åtgärdsprogram Kväveutlakningen från jordbruksmarken styrs av kväveprocesserna i marken och en lång rad andra faktorer. Dessa faktorer kan delas upp i delfaktorer som i sin tur i olika grad har en inverkan på utlakningen. En viss kväveutlakning förekommer alltid från brukad mark under svenska förhållanden, dock varierar dess storlek i såväl tid som rum. I jordbruket, trädgårdsnäringen och skogsbruket förekommer betydande variationer. Variationerna beror bl.a. på skillnader i 7 Källa: se not 2. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten driftsinriktning, odling m.m. Stora olikheter finns mellan företag med samma driftsinriktning och jämförbar odling. I det följande redovisas ett antal av de åtgärder som ingår i det nuvarande åtgärdsprogrammet för att minska kväveförlusterna från jordbruket. Urvalet av åtgärder har gjorts utifrån vad som anges i SJV:s rapport 2000:1.8 Tillförs mer kväve än vad som kan tas upp av grödan ökar risken för kväveutlakning. Enligt uppskattningar överstiger kvävegivorna till stråsäd i medeltal de rekommenderade givorna, särskilt om både stallgödsel och handelsgödsel tillförs. Att givorna av växttillgäng- ligt kväve i genomsnitt är betydligt högre om både stallgödsel och handelsgödsel används, jämfört med om enbart handelsgödsel används, har också redovisats i kapitel 6. Eftersom kvävegödslingen utöver rekommenderad giva inte är jämnt fördelad mellan grödor och företag, är det särskilt angeläget att åstadkomma en minskning av kvävegödslingen till vissa grödor och vid vissa företag. På marknaden och inom EU:s interventionssystem tillämpas bl.a. regler för proteinhalt för vete. Systemet innebär att producenterna garanteras uppköp och ett visst lägsta pris om spannmålen håller viss minimikvalitet. För att med marginal nå upp till den halt som krävs för att erhålla proteinbetalning förekommer en säkerhetsgödsling. Med säkerhetsgödsling avses i detta sammanhang en något högre tillförsel av kväve än vad som krävs för att uppnå önskvärd proteinhalt. All gödsling bör i princip ske när det finns en gröda som kan ta upp kvävet. Detta är inte alltid möjligt beträffande stallgödselspridning. Vilken tidpunkt för spridning av stallgödsel som är lämpligast beror på en rad faktorer, bl.a. hanteringssättet för stallgödsel, jordart och gröda. är det främst stallgödselspridningen före sådd av höstsäd som kan åtgärdas för att minska kväveutlakningen. En övergång från spridning av fastgödsel och nötflytgödsel från tidig höst till sen höst och för svinflytgödsel och urin från tidig 8 Se not 5. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten höst till vår minskar risken för kväveutlakning. Ändringen av spridningsmönstret bör också få positiva effekter med hänsyn till risken för ammoniakförluster. Vid en ändring av spridningsmönstret krävs dock i vissa fall större lagringskapacitet för stallgödseln. En övergång till vårspridning kräver på svinföretag lagringskapacitet. är lagringskapaciteten 10 månader i de sydligaste länen och i övriga delarna av och . En överföring av stallgödselspridningen innebär att ett arbetsmoment flyttas. Detta medför att arbetsbelastningen ökar och att läglighetskostnader därmed uppkommer. Den ökade arbetsbelastningen kan kräva ökad maskinkapacitet. Vårspridning kan försämra såbäddsberedningen, försena sådden och plantornas etablering, vilket kan leda till lägre och senarelagd skörd. En övergång till vårspridning ökar kväveutnytt- jandet, vilket medför en besparing genom att inköpen av kväve kan minskas. Med utebliven höstbearbetning menas att stubben efter skörd får stå kvar, att och trädan inte bryts och att marken inte bearbetas . En vårbearbetning är inte alltid lämplig och kan på lerjordar öka risken för skador på markens struktur, vilket kan leda till negativa effekter för kommande grödor. En sen höstbearbetning kan på lerjordar vara ett positivt alternativ för att minska risken för utlakning jämfört med om bearbetningen sker tidigt . Med fånggröda avses en gröda som sås in i en annan gröda eller direkt efter skörd av huvudgrödan i syfte att fånga upp kväve som frigörs efter skörden av huvudgrödan. Därmed minskas kväveutlakningen. Fånggrödan kan antingen brytas sent eller först nästkommande vår. Dess utlakningsbegränsande effekt ökar om bearbetningen sker först . Detta är dock inte alltid möjligt eller lämpligt. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten kan en vårbrytning vid högre lerhalter leda till skador på markstrukturen. Genom att anlägga våtmarker på minskar kväveutsläppen som belastar haven. Våtmarker är ett samlingsbegrepp för marker där vattnet finns nära eller strax över markytan. Genom att leda vattnet från åkern via en våtmark förlängs vattnets uppehållstid innan det når havet. Det för med sig att retentionen ökar och kvävekoncentrationen i vattnet sjunker. Den utlaknings- reducerande effekt som erhålls med våtmarker har uppskattats vara större i sydligaste delarna av än längre norrut i landet. Förutom anläggningskostnader tillkommer en årlig skötsel- kostnad för att våtmarken skall bibehålla sin kvävereducerande effekt. Att anlägga en våtmark innebär att mark tas ur produktion och företaget får därmed en kostnad. Positiva effekter med avseende på fosfor och den biologiska mångfalden kan också fås. Uttag av ur produktion Att ta ut aktivt odlad mark och överföra den till en permanent gräsbevuxen mark är en åtgärd som påtagligt minskar kväve- utlakningen. Åtgärden medför en kostnad för jordbruket. Till denna kostnad kommer också kostnader för årlig skötsel, dvs. avslagning och uppsamling av gräset om inte marken tillåts växa igen. För att minska kväveutlakningen och uppnå det fastställda delmålet om en 30-procentig reduktion krävs att åtgärder vidtas inom flera sektorer. Av den ovanstående redovisningen framgår att en rad åtgärder har vidtagits och vidtas för att åstadkomma en reducering kväveutlakningen från jordbruksmarken. Flera av åtgärderna har riktats till specifika områden med betydande utlakning, främst i då utlakningen per hektar är högre i dessa områden. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten I SJV:s rapport 2000:19 redovisas de totala kostnaderna samt kostnader per kg kväve, för jordbruket, statsbudgeten och för samhället. I nedanstående tabell redovisas de i rapporten uppskattade kostnaderna per kg N. Kostnaderna har beräknats utifrån val av styrmedel, åtgärdens uppskattade utlaknings- begränsande effekt och med hänsyn till antagande om arealer för var och en av åtgärderna. Utöver detta omfattar beräkningarna en rad andra antaganden. Mot bakgrund av detta är det viktigt att poängtera att beräkningarna endast ger en allmän uppfattning om kostnaderna för främst jordbruket och samhället. Kostnaden i kr per kg N i minskad utlakning för jordbruket, statsbudgeten och samhället för ovan beskrivna åtgärder. Kostnad i kr per kg N i minskad utlakning Det är viktigt att i detta sammanhang uppmärksamma att förutom skillnader i kostnader mellan olika åtgärder finns variationer mellan företag i fråga om kostnaderna för att genomföra varje enskild åtgärd. Vilka de slutliga kostnaderna blir på företagsnivå för var och en av åtgärderna och vilka samhällsekonomiska konsekvenser och kostnader som uppkommer beror också på vilka styrmedel som väljs för att nå önskad kvävereducering. Huvudparten av de beskrivna åtgärderna kan genomföras utan att det krävs drastiska omläggningar av driften på de flesta enskilda 9 Se not 5. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Mindre ändringar av driften kan krävas främst beroende på i vilken omfattning åtgärden vidtas. Oavsett omfattningen kan det praktiska genomförandet begränsas av andra faktorer. Bedömningen om det är lämpligt att vidta var och en av åtgärderna måste därför utgå från de förutsättningar som gäller för ett enskilt företag. I samband härmed är det också viktigt att framhålla att en åtgärd kan påverka det praktiska genomförandet av en annan åtgärd. En bedömning av vad som är praktiskt möjligt kan därför av denna orsak främst ske utifrån förhållandena på företagsnivå. En helhetssyn på företagsnivå kan också vara befogad för att kunna beakta andra eventuella negativa effekter som kan uppkom- ma om en specifik åtgärd genomförs. De beskrivna åtgärderna kan få konsekvenser för att uppnå andra miljökvalitetsmål. I synnerhet gäller detta vid drastiska genomföranden, t.ex. vid ett stor uttag av areal ur produktion. Målkonflikter kan uppkomma främst i fråga om bekämpningsmedel. Några av dessa målkonflikter belyses närmare under avsnitt 10.1.6. Negativa effekter kan även uppkomma i förhållande till biologisk mångfald och natur- och kulturvärden. 9.1.3Något om nuvarande användning I kapitel 6 om utvärdering av den nuvarande skatten på handelsgödsel framhålls svårigheterna med att fastställa storleken på den totala mängden kväve som används i jordbruket. Orsaken till detta är att statistiskt underlag saknas beträffande kvävefixering och användning av andra organiska gödselmedel. säljs ca handelsgödselkväve till jord- och trädgårdsbruket. Förbrukningen i trädgårdsnäringen har uppskat- tats till ca N och i skogsbruket till ca N. Dessutom används handelsgödsel på golfbanor och i hemträdgårdar m.m. Entydigt är dock att den helt övervägande delen av handelsgödselkvävet används inom jordbruket. Ett flertal faktorer påverkar jordbrukets förbrukning av handelsgödselkväve. Främst är det grödval, förväntad avkastning, produktpris och kvävepris som styr förbrukningen. Förbrukningen av handelsgödselkväve skiljer sig åt inom landet. Störst är förbrukningen i slättbygderna i och . Skillnaderna i förbrukningen av handelsgödselkväve fördelat på arealen utnyttjad jordbruksmark mellan olika europeiska länder är Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten Av utvärderingen i kapitel 6 framgår att förbrukningen av handelsgödselkväve i är bland de lägre i EU. 9.2Ramen för utredningens uppgift Med utgångspunkt i utvärderingsanalysen skall utredningen enligt direktiven undersöka om skatten på handelsgödsel bör ändras för att dess effektivitet som miljöstyrmedel skall förbättras utan att kraven på kostnadseffektivitet eftersätts. I detta sammanhang skall alternativa modeller för miljöskatter studeras men även andra former av styrmedel eller åtgärder som fyller samma syfte med undantag av den fiskala effekten. I begreppet ändring av skatten innefattas såväl ändringar av skattesatsen som basen för uttaget av skatten. En annan modell för uttag av gödselmedelsskatt bör således väljas om denna som miljöstyrmedel, särskilt med avseende på dess utlakningsbegrän- sande effekt, är bättre än den nuvarande. Kraven på kostnads- effektivitet får dock inte eftersättas. Även andra former av styrmedel eller åtgärder som fyller samma syfte med undantag av den fiskala effekten skall undersökas. Uppgiften får tolkas så att om sådana former av styrmedel och åtgärder bedöms vara tillräckliga för att uppnå målet om minskad kväveutlakning skall behovet av en skatt på handelsgödsel omprövas. Som nämnts i det föregående har utredningen att beakta kraven på kostnadseffektivitet. Som utgångspunkt för utredarens förslag gäller att de eventuella förändringar av skatterna eller alternativa system som föreslås skall vara kostnadseffektiva vad avser administration, kontroll och uppföljning. Effektiv miljöstyrning skall vägas mot administrativ enkelhet. Den samhällsekonomiska eller välfärdsekonomiska principen innebär att en åtgärd, eller policyförslag, kan rekommenderas om vinsterna i miljönytta är större än kostnaden för att genomföra åtgärden. Denna definition förutsätter att såväl vinsterna i miljönytta (i form av minskade skadekostnader för miljöbelastning och sjuklighet) som åtgärdskostnader kan värderas. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten främst relevant i sammanhang där varken miljömål eller kostnadsramar är givna. Eftersom det, vid minskad användning av handelsgödselkväve och bekämpningsmedel, är svårt och till en del omöjligt att värdera miljönyttan, används ofta kostnadseffektivitet som kriterium vid val av åtgärd. Kostnadseffektivitet innebär att ett givet miljömål skall nås till lägsta möjliga kostnad eller för en given kostnad skall största möjliga miljönytta nås. Denna definition är tillämplig i sammanhang där antingen miljömål eller kostnadsramar är givna. Om miljömålet är givet krävs därför ingen ekonomisk värdering av miljönyttan för att kostnadseffektivitet skall kunna bedömas utan endast en uppskatt- ning av kostnaderna för att uppnå målet med olika aktuella åtgärder. Med kostnader menas de sammanlagda kostnaderna för att nå målet. Det innefattar kostnader för administration, kontroll och uppföljning men också kostnader i form av intäktsminskning, t.ex. genom produktionsbortfall vid minskad användning av handels- gödsel och bekämpningsmedel. Såväl offentliga som näringens kostnader beaktas alltså. En skatt utgör i sig på samhällsnivå ingen reell kostnad; inbetalda pengar försvinner inte utan byter ägare. Eftersom kostnadseffektivitet anger kostnader relaterat till en miljövinst eller ett miljömål använder utredningen begreppet i den betydelse det har i detta sammanhang. 9.3Olika former av styrmedel och åtgärder Olika former av styrmedel används bl.a. för att påverka beteendet hos olika aktörer i en önskvärd riktning. Samhällets styrning av produktionen inom jordbruket och trädgårdsnäringen är genom den gemensamma jordbrukspolitiken betydande och en rad olika styrmedel och åtgärder utnyttjas med syftet att direkt eller indirekt påverka produktionen. Styrmedlen och åtgärderna kan i sin tur ge upphov till effekter på användningen av insatsvaror, såsom handels- gödselkväve, men också med hänsyn till kväveutlakningen. Fortsättningsvis begränsas dock redovisningen till sådana styrmedel och åtgärder som direkt syftar till att begränsa kväve- utlakningen från jordbruksmarken. I det ovanstående har en kortfattad redogörelse lämnats över nuvarande åtgärdsprogram för att minska kväveförlusterna från jordbruket. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten 9.4.1Allmänt om effekten av ett styrmedel Motivet för att använda ett eller flera styrmedel eller att vidta en eller en rad åtgärder på miljöområdet är att minska risken för negativa effekter på människors hälsa och på miljön samt på den biologiska mångfalden. När det gäller skatt på handelsgödselkväve är motivet att minska utlakningen av kväve från åkermarken. Relationen mellan valt styrmedel respektive genomförd åtgärd och den effekt som fås med avseende på människors hälsa och miljön kan vara både direkt och indirekt. En skatt på handelsgödselkväve kan påverka användningen av kväve inom jordbruket. I vilken utsträckning skatten påverkar användningen beror inte bara på nivån på skatteuttaget utan styrs av en rad andra förhållanden. En skatt på handelsgödselkväve har i regel en direkt effekt på användningen av handelsgödselkväve. Leder en minskad användning av handelsgödselkväve till att den totala kväveanvändningen inom jordbruket går ned kan det i sin tur resultera i att utlakningen av kväve från åkermarken minskar. Genom att använda ett styrmedel som skatt kan alltså en indirekt effekt med hänsyn till kväveutlakningen från jordbruksmark erhållas. Med indirekt effekt av en skatt avses också sådana effekter som kan åstadkommas genom att intäkterna från skatten kan öka möjligheterna att finansiera andra åtgärder, forskning och utveckling m.m. vilka i sin tur kan mynna ut i att önskvärd utlakningsbegränsande effekt nås. 9.4.2Närmare om effekten av en skatt på handelsgödselkväve En skatt på handelsgödselkväve påverkar prisförhållandet mellan den skördade produkten och produktionsmedlet handelsgödsel- kväve. Skatten ökar kostnaderna för produktionsmedlet och sänker till följd därav den ekonomiskt optimala kvävegivan. Vilken effekt skatten har på kvävegivan beror på handelsgödselpriset, vilka krav som ställts upp med hänsyn till grödans kvalitet och prissättningen på den skördade produkten. En sänkning av gödslingsoptimum leder till en minskad förbrukning av handelsgödselkväve, vilket i sin tur medför minskad risk för utlakning. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten utlakningsförlusterna är dock betydligt mindre än förändringen i förbrukningen. En orsak till detta är att det inte finns ett linjärt samband mellan kvävetillförsel och kväveutlakning. Att öka den tillförda mängden kväve upp till en nivå motsvarande den för grödan optimala kvävegivan förorsakar en svagt ökad utlakning. Vid kvävegivor över gödslingsoptimum ökar risken för utlakning. En annan orsak är att gödslingen endast är en av flera faktorer som styr kväveutlakningen från åkermarken. Skatten medför att kväveinnehållet i stallgödseln får ett ökat värde. Därigenom uppkommer ett incitament till bättre utnyttjande av stallgödseln. Ett bättre utnyttjande medför i sin tur att risken för utlakning minskar. Möjligheten att ersätta handelsgödselkväve med stallgödselkväve varierar mellan olika företag och regioner. Ett växtodlingsföretag använder mestadels enbart handelsgödsel för att täcka grödornas behov av kväve medan djurhållande företag oftast använder både handels- och stallgödsel. Det medför att skatten i större utsträckning belastar växtodlingsföretagen som det i viss utsträckning kan vara större problem med kväveutlakningen från djurhållande företag. Någon hämmande inverkan på andra kvävekällor såsom odlingen av kvävefixerande grödor har inte en handelsgödselskatt. Tvärtom kan en skatt på handelsgödsel ge incitament till en ökad odling av kvävefixerande grödor, vilket kan motverka dess utlaknings- begränsande effekt. Vid nuvarande nivå på handelsgödselskatten torde dock denna inverkan vara begränsad. Särskilt i södra och finns behov av att minska kväveutlakningen. Inom dessa områden förbrukas huvuddelen av handelsgödselkvävet. Skatten påförs på all handelsgödsel som innehåller kväve oberoende av var handelsgödseln används och om användningen leder till ökad risk för utlakning. För trädgårdsnäringen betyder skatten en sänkning av gödslings- optimum och minskad förbrukning, vilket bör bidra till att risken för utlakning minskar, främst från frilandsodling. Skatten påverkar knappast utlakningsnivån från skogsbruket. Enligt bedömningen i kapitel 6 är den administrativa hanteringen enkel och kräver förhållandevis små resurser, såväl personellt som ekonomiskt. Kostnaderna för administration, kontroll och uppföljning har bedömts vara låga. Övervägande och förslag – gödselmedelsskatten 9.4.3Alternativ till skatt som styrmedel För att minska kväveutlakningen och uppnå det uppställda miljökvalitetsmålet Ingen övergödning krävs att åtgärder vidtas inom flera sektorer. För att minska kväveutlakningen från jordbruksmark tillämpas inom det nuvarande åtgärdsprogrammet en rad olika styrmedel och åtgärder för att minska kväveförlusterna från jordbruket. Några av styrmedlen och åtgärderna skapar främst goda förutsättningar för att genomföra andra styrmedel och åtgärder, vilka i sin tur har en direkt utlakningsbegränsande effekt. För att lämpliga spridningstidpunkter för stallgödseln skall kunna väljas är en förutsättning att det finns en tillfredställande lagringskapacitet. Andra styrmedel och åtgärder har i sig en direkt effekt och minskar kväveutlakningen.