sou · GRB374 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt våra direk- tiv (Dir. 2000:90, se bilaga) skall det finnas två ledstjärnor i detta arbete. Den ena ledstjärnan är rättskedjeperspektivet. Det innebär att vi skall verka för att utvecklingen inom rättsväsendet sker samordnat och utifrån ett helhetsperspektiv på verksamheterna. Detta skall ske med respekt för den grundläggande rollfördelningen mellan rättsväsendets myndigheter. Den andra ledstjärnan är medborgarperspektivet, dvs. Det innebär att det alltid är nyttan för den enskilde medborgaren av tilltänkta förändringar och reformer som skall stå i fokus. Enligt direktiven har vi fyra särskilt angivna huvuduppgifter. Dessa är att undersöka möjligheterna att förkorta genomström- ningstiderna i brottmål, att överväga hur den brottsutredande verk- samheten ytterligare kan förbättras, att se över frågan om utbild- ning, kompetensutveckling och personalrörlighet inom rättsväsen- det och att behandla övergripande frågor om lokaliseringen av rättsväsendets myndigheter. Våra överväganden bör enligt direkti- ven kunna leda till förslag som kan komma att omfatta allt från för- fattningsändringar till ändringar av såväl administrativ som organi- satorisk karaktär. Enligt direktiven skall vi kartlägga och följa det utvecklingsarbete som äger rum inom rättsväsendet. I denna del inledde vi vårt arbete med en kartläggning av avslutade, pågående och planerade utveck- lingsprojekt. Kartläggningen har också omfattat resultaten av de granskningar av rättsväsendets myndigheter som har gjorts . I kartläggningen och probleminventeringen ägnade vi oss till en början åt två uppgifter, dels den genomsnittliga genomströmnings- tiden från brottsanmälan till dom, dels den brottsutredande verk- samheten. I vårt första betänkande (SOU 2001:59) föreslog vi ett huvudal- ternativ för snabb handläggning av brottmål. Förslagen innebar att åklagares behörighet att utfärda stämning och kallelse till huvud- förhandling skulle utvidgas. De bestämmelser i som reglerar dessa frågor skulle enligt vårt förslag inte längre be- traktas som undantagsregler. Vi föreslog också att åklagare skulle få möjlighet att besluta om viss personutredning. Sådana beslut skulle enligt förslagen fattas redan under förundersökningen. Författ- ningsändringarna i anledning av våra förslag i betänkandet trädde i kraft (prop. 2001/02:147, SFS 2002:440 och 2002:441). I vårt andra betänkande (SOU 2001:93) var förslagen koncentre- rade till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutre- dande verksamheten, bl.a. genom ett utvidgat användningsområde för förenklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § RB. Förslagen innebar på samma sätt som vårt huvudalternativ för snabb hand- läggning även ett sätt att åstadkomma en snabbare genomström- ning i hela landet. Genom tilläggsdirektiv (Dir. 2001:61) fick vi i upp- drag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butikssnatte- Vi redovisade förslagen i vårt tredje betänkande (SOU 2002:44). Förslagen innebar bl.a. att en försöksverksamhet skulle inledas med förenklad handläggning av snatteribrott och att före- läggande av ordningsbot skulle få utfärdas för vissa sådana brott. Även i vårt fjärde betänkande (SOU 2002:45) var förslagen hu- vudsakligen inriktade på att åstadkomma en förkortning av genom- strömningstiderna i brottmål. I betänkandet behandlade vi vårt uppdrag att överväga ett permanent snabbförfarande för brottmål. Med anledning av bl.a. de klara effektivitets-, kvalitets- och rättssä- kerhetsvinster som vi såg, bedömde vi att ett sådant skulle kunna införas i vissa större städer och att det fanns möjlighet att reducera tiden från polismyndighetens kännedom om brottet till huvudför- handling till omkring . Förslagen i de tre sistnämnda betänkandena bereds inom Justi- tiedepartement. För närmare uppgifter om innebörden av våra tidigare förslag hänvisar vi till respektive betänkande. 1.3Vad behandlas i detta betänkande? Som nämndes är en del av vårt uppdrag att överväga hur den brottsutredande verksamheten ytterligare kan förbättras. Regering- en anger i våra direktiv att den frågan bör närmas utifrån ett brett angreppssätt. Vi har också behandlat den frågan i ett par av de tidi- gare betänkandena. I vårt uppdrag att komma med förslag till förbättringar av den brottsutredande verksamheten skall vi enligt direktiven överväga om det behövs författningsändringar som kan förbättra möjlighe- terna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott. Det rör rätts- väsendets och särskilt polisens arbetsmetoder, inte minst mot brott av organiserad eller annan allvarlig karaktär. Direktiven anger att det i det sammanhanget kan finnas anledning att överväga frågor om tvångsmedel. I detta betänkande har vi valt att ta upp vissa frågor som rör de brottsutredande myndigheternas arbetsmetoder, t.ex. teknikbund- na metoder, provokativa åtgärder, användning av skyddsidentitet, skydd av informatörer och andra närliggande frågor. Vi behandlar även frågor rörande brottsutredning i övrigt och ett förslag som i första hand syftar till att minska genomströmningstider för brott- mål. Vårt arbete när det gäller förbättringen av den brottsutredande verksamheten är inte avslutat i och med detta. Vi planerar att åter- komma till saken i senare betänkanden. Vårt arbete skall enligt direktiven bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter inom rättsväsendet. Vi har under arbetet in- hämtat synpunkter från (bl.a. Säkerhetspolisen och ), och samt från polismyndigheterna i , och län. Vi har också haft en arbetsgrupp med företrädare för polis-, tull- och åklagarväsendena. Dessutom har vi samrått med Person- säkerhetsutredningen (Ju 2001:10) och med 11 september- utredningen (Ju 2001:13). Under vårt arbete har vi haft en hearing med företrädare för po- lis-, åklagar- och domstolsväsendena. Vid hearingen deltog även företrädare för , , , , , Riksskatte- verket och . Vi har även gjort studiebesök hos företrädare för polis- och åklagarväsendena i , och samt hos Justits- ministeriet i , Inrikes- och Justitieministerierna i och Justisdepartementet i . De grundläggande föreskrifterna om förundersökning finns i 23 kap. RB. Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller det av något annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § RB). Under förundersökningen skall det utredas bl.a. vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl föreligger för åtal mot honom (23 kap. 2 § RB). En förundersökning inleds av polismyndigheten eller åklagaren. Om den har inletts av polismyndigheten och saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i andra fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl (23 kap. 3 § första stycket RB). Bestämmelser om förundersökning vid Tullver- ket, skattemyndigheten och finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling, lagen (1997:1024) om skat- temyndigheters medverkan i brottsutredningar respektive lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Allmänna regler för hur en förundersökning skall bedrivas finns i 23 kap. 4 § RB. Vid förundersökningen skall inte bara de omstän- digheter som talar emot den misstänkte utan även de som talar för honom beaktas och bevis som är till hans förmån tillvaratas. Det föreskrivs också att förundersökningen bör bedrivas så att inte nå- gon i onödan utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet. Bestämmelser om förhör under förundersökning finns i 23 kap. 6-13 §§ RB och regler för inhämtande av yttrande från sak- kunnig i 23 kap. 14 § RB. När det gäller användning av tvångsmedel under en förundersökning gäller 24-28 kap. RB (23 kap. 16 § RB). I övrigt kan sägas att det saknas föreskrifter om vilka spanings- och utredningsmetoder som får användas under en förundersök- ning (JO 2000/01 s. 131). Polisens arbete med att förebygga, uppdaga och beivra brott, som sammanfattas i begreppet brottsbekämpning, kan som sagt bedrivas inom ramen för en förundersökning enligt rättegångsbal- ken, men kan också vara en uppgift som faller utanför detta områ- de, t.ex. underrättelseverksamhet. I korthet kan sägas att polisun- derrättelseverksamhet innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksam- het men utan att misstanke finns om något konkret brott. Sådan verksamhet kan bedrivas bl.a. för att identifiera och karaktärsbe- stämma sådana hot mot samhället som det är polisens uppgift att förebygga eller för att ge polisen det underlag som behövs för att brott skall kunna förhindras. Underrättelseverksamhet kan också vara inriktad på att få fram underlag som kan leda till beslut om att inleda en förundersökning. Det är mycket viktigt att den underrät- telseverksamhet som bedrivs både centralt och lokalt inom polisen (som en del av polisens brottsbekämpande insatser) är så effektiv som möjligt. Polisen har liksom övriga brottsbekämpande myndigheter fort- löpande utvecklat verksamheten för att kunna möta de krav som ställs på en modern organisation inom rättsväsendet. Brottsutveck- lingen i samhället har medfört att det ställs allt högre krav på poli- sen när det gäller kompetens, skicklighet och effektivitet. Det har blivit en vanlig polisuppgift att bekämpa en allt mer kvalificerad brottslighet. Polisens arbete med att bedriva spaning och utreda brottslighet med hjälp av traditionella spanings- och utredningsmetoder har kommit att bli allt svårare och allt mer resurskrävande. Spaning kan beskrivas som det arbete som polisen bedriver för att samla infor- mation i syfte att klara upp ett brott eller kartlägga brottslighet utan att den eller de som är föremål för polisens intresse vet om det (se Helmius, Polisens rättsliga befogenheter vid spaning s. 20). Den kvalificerade och organiserade brottsligheten skyddar sin verksamhet genom en rad mer eller mindre avancerade metoder. Företrädare för rättsväsendet, inte minst poliser, kartläggs och re- gistreras som ett led i att skydda den brottsliga verksamheten eller som förberedelse för annan brottslighet, där uppgifterna kan an- vändas för t.ex. hot. Dessutom har kunskaperna och möjligheterna från de kriminellas sida när det gäller att förse sig med teknisk ut- rustning för att identifiera eller störa polisens teknikbundna spa- ningsmetoder ökat . Under har polisen bedrivit ett omfattan- de utvecklingsarbete i syfte att förbättra underrättelseverksamhe- ten och spaningsmetoderna. Det har resulterat i att polisen vid spa- ning särskilt mot allvarlig kriminalitet som grov internationell nar- kotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet använder sig av spe- ciellt utvecklade arbetsmetoder. Det är ytterst viktigt att polisens och de andra brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att ingripa mot allvarlig kriminalitet ständigt förbättras, t.ex. genom utveckling av nya metoder. I det sammanhanget är det internationella samarbetet mellan po- lis och andra rättsvårdande myndigheter av stor vikt. Det ställer också krav på en anpassning länderna emellan när det gäller synsätt och inte minst arbetsmetoder. 2.2Något om hotet från den organiserade eller annars allvarliga brottsligheten I våra direktiv nämns att det finns anledning att överväga om det behövs författningsändringar som kan förbättra möjligheterna att förhindra, avslöja, utreda eller lagföra brott och att detta inte minst gäller brott av organiserad eller annars allvarlig karaktär. Vi vill där- för, som en allmän bakgrund, i korthet redogöra för några uttalan- den om hotet från den typen av brottslighet. 2.2.2Hotet från den organiserade brottsligheten Regeringen angav i direktiven till /(Ju 1998:06, Dir. 1998:101) att den hotbild som och Säkerhetspolisen har att ta itu med har förändrats väsentligt . Regeringen nämnde särskilt att hotet från den gro- va organiserade brottsligheten har vuxit, att den brottsligheten i allt större utsträckning har fått riksomfattande och internationell an- knytning, att vissa delar av den organiserade brottsligheten innefat- tar hot mot samhällsföreträdare, rättssystemet och massmedierna, att så är fallet t.ex. med den s.k. mc-kriminaliteten och att det finns omständigheter som tyder på att korruption kan vara ett in- slag i organiserad brottslighet. I /uppgifter ingick bl.a. att analyse- ra hoten från den organiserade brottsligheten. I betänkandet (SOU 2000:25 s. 205 ff.) Den centrala polisen redogjorde kommittén för sina slutsatser om hoten bl.a. på följande sätt. Den förändrade världsbilden har självfallet stor betydelse för många skilda former av kriminalitet. Rörligheten vad avser personer, kapital, varor och tjänster över gränser har avsevärt förenklats . Människor färdas snabbare och lättare över världen. Skilda stater och verksam- heter integreras alltmer. verkar över hela världen. Världens börser påverkar i hög grad många län- ders ekonomi och en ekonomisk kris i ett land kan omedel- bart få återverkningar världen över. Världsomspännande nät- verk har också uppkommit genom IT-utvecklingen. Informa- tion sprids enklare över världen och flödet är snabbare. Den- na rörlighet öppnar också nya möjligheter för verksamhet som är brottslig – även kriminella kan lättare operera över gränserna. minskar kontrollmöjligheterna i vissa avseenden. Den kvalificerade kriminaliteten verkar bli alltmer gräns- överskridande till sin karaktär. har t.ex. drabbats av problem med kriminalitet från det forna . Sve- rige förefaller inte ha drabbats på samma sätt, utan synes lig- ga i utkanten av denna utveckling. Det förekommer att kri- minella från öst opererar här i landet och de har sannolikt samröre med kriminella organisationer i öst. Det finns olika grupperingar i som ägnar sig åt all- varlig brottslighet. Kommittén bedömer att det i fö- rekommer en kvalificerad och inte sällan organiserad brotts- lighet, ofta med internationella kopplingar. Det gäller bl.a. kvalificerad narkotikabrottslighet, ekobrottslighet och män- niskosmuggling. Det finns grupperingar som ägnar sig åt rån och bedrägerier som riktar sig specifikt mot äldre personer och det finns grupperingar som ägnar sig åt smuggling av högbeskattade varor som cigaretter och alkohol. Vissa av dessa grupperingar består till huvudparten av svenskar, som dock synes samverka med grupperingar i andra länder. Andra består huvudsakligen av utländska personer, med baser både i och i utlandet. Vissa av grupperingarna har karaktä- ren av nätverk, medan andra är mer hierarkiskt uppbyggda. Den kvalificerade brottsligheten medför konsekvenser i många avseenden. Hot mot vittnen förekommer, t.ex. i sam- band med rättegångar som rör narkotikabrottslighet. Andra företeelser som visar att drabbats av en kvalificerad kriminalitet är att affärsmän erbjuds beskydd och att ut- pressning sker med hjälp av s.k. torpeder. Det är fråga om så kvalificerad kriminalitet att den utgör ett hot mot enskilda medborgare, men också mot näringslivet och mot rättssy- stemet. Det ligger nära till hands att bedöma den brottslighet som har anknytning till motorcykelmiljön som organiserad. Mo- torcykelklubbarna gör gällande en rätt att leva efter egna reg- ler, som, om det är nödvändigt, hävdas mot staten. De har också internationell anknytning. Det synes dock som om brottsligheten inte sker direkt i klubbarnas regi, utan att de begås av enskilda medlemmar, ibland tillsammans med per- soner som inte är medlemmar. Om brottsligheten skall be- traktas som organiserad kan således diskuteras, men det rör sig i vart fall om kvalificerad kriminalitet. Det gäller t.ex. narkotikabrottslighet, smuggling av alkohol och cigaretter, beskyddarverksamhet och indrivningsverksamhet. De angrepp som har skett på rättssystemet synes ha en starkare koppling till motorcykelklubbarna än vad angi- ven kriminalitet synes ha. Sådana angrepp har skett mer eller mindre systematiskt t.ex. genom att bl.a. vittnen i mål mot medlemmar i vissa motorcykelklubbar utsatts för hot. Som en följd av detta försvåras lagföringen och risken finns också att myndighetspersoner avstår från att ingripa mot gängmed- lemmar. Motorcykelklubbarna utgör också ett hot genom att det finns risk för en förnyad konflikt mellan rivaliserande klubbar som skulle kunna få svåra konsekvenser med hänsyn till den tidigare våldsanvändningen och viljan att använda tunga vapen. Ett genomgående intryck är att de kriminella i allt mindre grad håller sig till en sorts brottslighet, utan de ägnar sig i stället i högre grad åt skilda sorters kriminalitet. Ekobrotts- lighet kombineras med illegal vapenhantering, stöld och våldsanvändning. Narkotikasmuggling kombineras med människosmuggling och stöld osv. Det förefaller i stor ut- sträckning vara rationella val som görs – den mest intressanta kriminaliteten synes vara den som, inom ramen för brotts- lingens förmåga, ger största möjliga vinst till lägsta möjliga risk. Det våld som används kan bl.a. knytas till uppgörelser inom eller mellan kriminella grupper, t.ex. vid ekonomiska tvister i samband med brott. Våld eller hot om våld används också som affärsinstrument, t.ex. i samband med utpressning och indrivning av skulder. Det förekommer också som förut sagts våld och hot om våld för att undvika lagföring, t.ex. för att påverka vittnen. Förekomsten av organiserad brottslighet i ett samhälle ut- gör ett utomordentligt allvarligt problem och kan påverka hela samhällsstrukturen. Den kvalificerade kriminaliteten i synes inte minska i omfattning och måste tas på all- var. Det är ett angeläget arbete att denna kriminalitet kart- läggs. För detta arbete fordras en väl utvecklad kriminalun- derrättelseverksamhet och ett långtgående samarbete, inom polisen och andra organ. 2.2.3Särskilt om hoten från extremism /redogjorde i betänkandet även för sina slutsatser om hoten från extremism, underrättelseverksamhet och terrorism (s. 209 ff.). När det gäller hoten från extremism skrev kommittén bl.a. följande. Antalet anhängare och sympatisörer till rasideologiska grup- peringar verkar inte ha ökat . Det är dock vålds- benägna individer som ingår i dessa grupper. Vit maktrörel- sen utgörs inte av en särskild organisation, utan består hu- vudsakligen av små grupper och nätverk av enskilda aktivis- ter. Det är fråga om ett begränsat antal aktivister och det är inget som talar för att antalet skall öka, men vissa av dem är farliga och våldsanvändningen är oroväckande. Personer i le- dande ställning i dessa grupperingar har dömts för brott med politiska inslag. Det synes som om kopplingar finns mellan Vit maktrörelsen och de kriminella motorcykelklubbarna. Medlemmar i motorcykelklubbar har begått brott med rasis- tiska förtecken. Personer inom båda dessa grupperingar äg- nar sig åt mycket allvarlig brottslighet. Av Säkerhetspolisens kartläggning av brott med rasistiska eller främlingsfientliga inslag framgår att det förekommit mycket allvarlig vålds- Som exempel kan anges polismor- den i , mord på en syndikalist i , bombattentat mot ett journalistpar i och vapenrån mot P 10 i . har också hoten mot opinionsbildare och politiker ökat. Våld utövas även då rasister och antirasister drabbar samman i samband med de- monstrationer. Våldet riktas då mot meningsmotståndare och mot polis. Hotet från rasideologiska grupperingar måste tas på mycket stort allvar. Den autonoma rörelsen utgör ett särskilt problem. Rörel- sen består främst av unga människor som förenas i synen på den revolutionära idén och föraktet för kapitalistiska ideal. Grupperna inom den autonoma rörelsen ägnar sig huvudsak- ligen åt ekonomiskt sabotage och orsakar egendomsskador till stora belopp . Användningen av hot inom den au- tonoma rörelsen förefaller ha ökat. Det är oroande att brotts- ligheten i större utsträckning synes rikta sig mot enskilda personer. Även när det gäller kriminalitet som begås på grund av ex- tremism är åtgärder när det gäller bl.a. kriminalunderrättelse- verksamhet av stor betydelse. 2.2.4Områden för den organiserade brottsligheten Det kan också nämnas att Kommittén om straffansvar för organi- serad brottslighet, m.m. i sitt betänkande (SOU 2000:88 s. 64 ff.) Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexu- ella, m.m. – straffansvarets räckvidd, redogjorde bl.a. för förekoms- ten av den organiserade brottsligheten i och av brottslighet med anknytning till mc-gängen och till främlingsfientliga eller ra- sistiska grupper. Kommittén nämnde särskilt följande brottsområ- den där kriminaliteten ofta kan betraktas som organiserad (se även , RPS rapport 2001:13 Organiserad brottslighet i ): narkotikabrott inklusive smuggling av dopnings- medel och läkemedel, smuggling av alkohol och tobak, bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet, illegal handel med stulna for- don, rån och stölder (inklusive häleri) bl.a. riktade mot åldringar, människosmuggling, utpressning, förfalskning, penningtvätt, mord, misshandel, olaglig vapenhandel och handel med kvinnor inklusive koppleri. 2.2.5Behovet av nya utredningsmetoder m.m. I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. uttalade sig regeringen bl.a. om behovet av nya utredningsmetoder på föl- jande sätt (s. 35 f.). Brottsligheten totalt sett har i och för sig inte ökat under se- nare år. Utvecklingen av den mer allvarliga brottsligheten är dock djupt oroande. Den är mer välorganiserad, utstuderad och tar sig allt mer farliga former. Vi har sett allt fler exempel på brottslighet som riktar sig direkt mot fundamenten för det civiliserade samhället – rättsordningen och de demokratiska institutionerna. Grovt våld och grova hot har riktats mot poliser, vittnen, politiker, fackförenings- ledare och andra. Denna brottslighet är inte sprungen ur till- fälliga förvillelser utan är välorganiserad och bedrivs ofta i hägnet av mer eller mindre väl sammanhållna extremistiska nätverk. Också den internationella utvecklingen har bidragit till ett ökat hot från den allvarliga och organiserade brottsligheten. Öppnare gränser för människor och kapital kan utnyttjas för exempelvis grov narkotikabrottslighet och spritsmuggling i stor skala. Sådan brottslighet kan skapa enorma vinster för gärningsmännen. Priset får betalas av offren bl.a. i form av drogberoende och andra skador. Också för samhället i stort är brottslighet av detta slag farligt, inte minst eftersom den i sina spår genererar annan allvarlig brottslighet. Det är en av de mest centrala uppgifterna för statsmakter- na att skydda samhället och medborgarna mot allvarlig brottslighet. Om den tillåts breda ut sig drabbas inte bara offren utan tilltron till och förtroendet för hela rättsväsendet kan rubbas. Allvarliga brott måste därför i så stor utsträck- ning som det över huvud taget är möjligt upp och be- ivras. Mot denna bakgrund är det också statsmakternas skyl- dighet att se till att de brottsutredande myndigheterna har tillräckliga medel och metoder för att effektivt kunna förebygga och beivra brott. Förundersökning av sådan allvarlig brottslighet som nämnts ställer givetvis särskilda krav vad avser arbetsmetoder och liknande. Det finns vid dessa utredningar ofta förutsätt- ningar för att använda hemliga tvångsmedel, såsom hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. sa hjälpmedel är betydelsefulla hjälpmedel i kampen mot denna form av brottslighet kan det ifrågasättas om de är tillräckliga. De kriminella anpassar sig till de arbetsmetoder polisen har. Den som planerar brott kan undvika att samtala om det i en telefon som kan avlyssnas och möten sker inte på öppna platser där t.ex. en dold kamera kan dokumentera händelseförloppet. Polis och åklagare är i stället beroende av annan bevisning, inte minst vittnen och målsäganden, för att binda en misstänkt till brottet. Det förekommer emellertid allt oftare att vittnen och målsägande inför rättegångar ut- sätts för våld och hot om våld.