sou · GRB365d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Under festivaler är det ofta mycket folk i de stadigvarande eller tillfälliga serveringar som finns på festivalområdet. För att vid pro- blem med t.ex. försäljning till berusade personer kunna veta vilken restauratör som överträtt reglerna bör man försöka undvika gemensamma serveringsytor. Här saknas ett direkt lagstöd men syf- tet med flera av reglerna (t.ex. syftet att minska risken för servering till underåriga) riskerar att få stå tillbaka om man accepterar gemen- samma serveringsytor. Frågan om det är lämpligt att flera tillståndshavare delar på en serveringsyta är inte ny. konstaterade att företeelsen med gemensamma serveringsytor först dök upp i samband med festivaler och då särskilt . Därefter spred sig företeelsen till andra liknande evenemang. Det finns numera även något enstaka exempel på inrättningar där flera tillståndshavare med stadigvarande serveringstillstånd har gemen- sam serveringsyta. (Bestämmelser om alkohol- drycker, SOU 2002:59) konstaterade att erfarenheterna från visat att det tack vare noggrann övervakning går att upprätthålla acceptabel ordning och säkerhet vid gemensamma serveringsytor. Utredningen föreslog därför inte någon lagändring om att en serveringslokal endast skall få ha en tillståndshavare.1 7 kap. 10 § alkohollagen lyder: Serveringstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat ut- rymme. har i en kommentar (lagen) uttalat att det av bestämmelsen och mot bakgrund av andra bestämmelser i lagen följer att en och samma serveringsyta inte kan användas av flera restaurangföretag. Som exempel på andra bestämmelser anger institutet tillståndshavares tillsynsplikt över ett serveringsställe (6 kap. 3 §) och förtärings- och förvarings- förbuden (6 kap. 9 §). Skälet till detta är, enligt institutet, att till- synsmyndigheten alltid måste veta vem som har ansvaret för ser- veringsverksamheten och till vem man därför skall vända sig om det till exempel konstaterats överträdelse av bestämmelserna om åldersgräns och/eller ordning och nykterhet. 1 Bestämmelser om alkoholdrycker, SOU 2000:59, s. 237. Alkohollagen är en social skyddslagstiftning vars regler bland annat har till syfte att minimera de problem som kan uppstå i samband med försäljning av alkoholdrycker. Skyddet för ungdom har en framskjuten plats i lagen. En tillståndshavare har ett strikt ansvar för ordningen på sitt serveringsställe. Det skall råda ordning och nykterhet och berusade gäster får inte finnas där utan skall avvisas. Tillståndshavaren skall också se till att inte underåriga eller beru- sade gäster tillåts dricka alkoholdrycker. Dessutom finns förbud för att gäster tillåts dricka medhavda alkoholdrycker eller att ta med serverade drycker ut från serveringsstället. Inträffar problem genom att t.ex. underåriga konstaterats dricka alkoholdrycker på ett serveringsställe kan således tillståndshavaren inte komma undan sitt ansvar genom att hänvisa till att ålderskontrollen skötts dåligt i serveringsställets entré. För att tillståndshavaren skall kunna kontrollera att inte felaktig servering sker så måste lokalerna – och i förekommande fall ser- veringsytorna utomhus – vara överblickbara. Detta krav beaktas förmodligen relativt bra när det gäller prövningen av ansökningar om serveringstillstånd i vanliga restauranger. När det däremot gäller prövningen av ansökan om serveringstillstånd i samband med stora evenemang som festivaler tycks detta krav ibland få stå till- baka. Mycket av problemen med fylleri och felaktig servering under festivaler och liknande stora evenemang bottnar förmodligen i att serveringsområdet är så stort (som t.ex. i fallet ) att överblickbarheten helt gått förlorad. Det kan också vara så att man på ett begränsat område släpper in så många män- niskor att det av den anledningen inte går att se vem som egent- ligen dricker vad (som t.ex. vid nämnda konsert i ). Här finns det anledning för kommunerna att före evene- tillsammans med sökanden, arrangören och berörda myn- digheter försöka tillskapa serveringar där chanserna till uppsikt över vem som dricker vad blir så goda som möjligt. Detta kan ske t.ex. genom att man från berörda myndigheter kommer överens med arrangören/tillståndshavaren om hur många gäster som samti- digt skall få vistas på serveringsstället (om man inte kan komma överens finns möjligheten för tillståndsmyndigheten att slå fast detta i villkor). När det gäller kravet på avgränsningar finns det ett direkt lagstöd i den citerade bestämmelsen. Första ledet i meningen syftar på ser- vering som sker inomhus. För att det skall kunna bli fråga om en viss lokal krävs rimligen att den avgränsas – med väggar eller dylikt – mot andra områden. Med bestämmelsens annat avgränsat utrymme avses servering som sker utomhus t.ex. på en terrass eller uteservering. En sådan skall alltså vara avgränsad, genom staket eller liknande. Krav på avgränsningar finns bl.a. för att förhindra att gäster bär med sig alkoholdrycker ut från serveringsområdet. Ett annat skäl är att minska risken för att alkoholdrycker langas från serveringsområdet t.ex. till ungdomar . Ett exempel på väl fungerande avgränsningar är festivalen i (Storsjöyran) 2002. fanns så många som drygt 20 000 personer på ett inhägnat område mitt i . På området fanns tre stadig- varande och 11 tillfälliga serveringar. Samtliga serveringar var väl avgränsade från varandra men också från gator och torg inne på festivalområdet. Att så var fallet bidrog med största säkerhet till att ordningen och nykterheten var förhållandevis god inne på området. Att det var sämre ställt med den varan på den intilliggande cam- pingen är en annan sak (detta beskrivs i avsnitt 4.5.4). Fram till tillämpades också bestämmelsen om avgränsningar i huvudsak i enlighet med det sagda i hela landet (bestämmelsen fördes f.ö. i sak oförändrad över från lagen om handel med drycker till alkohollagen 1995). förekommer det, som nämnts, att kommunerna meddelar serveringstillstånd där flera tillståndshavare delar på en och samma serveringsyta. Särskilt tycks det förekomma vid större evenemang som festivaler och liknande. Här skall nämnas ett par exempel. Denna festival äger rum inne i (torsdag – söndag) . På torget finns under de ett stort antal försäljningsstånd men också två tillfälliga serveringstält. Det är också några av stadens restauratörer som passar på och ansöker om utökning av sin servering till att omfatta t.ex. området på gatan utanför respek- var det sammanlagt tre olika restauratörer som beviljats sådana utökade tillstånd under festivalen. Även om varje års festival invigs tjuvstartar man med en stor musikkonsert från en scen på där någon känd artist framträder. konserten utryms torget och staket avgränsar sedan torget från övriga delar av staden. De som vill lyssna på konserten får betala entréavgift (avgränsning av torget sker endast under konserten på onsdags- kvällen – inte de övriga festivaldagarna). Konserterna lockar en stor publik. Så många som 10 000 respektive 7 000 personer lyssnade på konserterna 2001 och 2002 enligt uppgift på . Det fanns inte någon åldersgräns för att komma in på konsertområdet. Inne på torget fanns det även under konserten servering av mat och alkoholdrycker från tillfälliga serveringsställen. fanns där två serveringstält vilka drevs av en och samma tillståndshavare. Ställd inför faktum – beslut på stående fot har man i haft konsert på detta sätt kvällen före festivalen. blev situationen lite annorlunda än åren . Man hade det året en mycket känd artist som skulle uppträda på scenen och detta resulterade i betydligt fler besökare än väntat. Med närmare 4 000 människor på det inhägnade torget och endast ett serveringsställe för starköl och vin blev det en oerhörd trängsel vid serveringsställets insläpp. Det blev snabbt för många människor inne på serveringsstället. Starköl langades ut över staketet till personer som inte kommit in (från ett annat serveringsställe, som saknade vakter, såldes enbart folköl vilken bars ut på torget). Några människor föll omkull i trängseln. Situationen hade inte förutsetts och det fanns inte tillräckligt med personal. De två ordningsvakter som fanns klarade inte av att hålla kontroll över serveringen varför assistans begärdes från polismyn- digheten. å sin sida kontaktade alkoholhandläggare, vilken var där för tillsyn. Denne bedömde att det inte var möjligt att stänga serveringen och att risken för olyckstillbud var stor. Därför beslutade alkoholhandläggaren, i samråd med polischefen, att tillfälligt göra hela torget till server- ingsyta. Det blev därigenom möjligt för åhörarna att ta med sig det som inhandlats ut på torget (och ut i publikhavet). Även vid konsert utformades serveringstillståndet så att hela torget utgjorde serveringsyta under konsertkvällen. Festivalgeneralen för festivalen uppger på förfrågan att mäng- den införda flaskor och burkar med alkohol (och glasskross) blivit mindre sedan hela torget blivit serveringsområde. Detta motsägs av att polismyndigheten enligt uppgift rapporterat att besökarna fört in mycket alkohol på torget. Biljettkontrollanterna hade på förfrågan svarat att det inte var deras uppgift att kon- trollera om någon medförde alkoholdrycker. Därmed var det ingen som ville kännas vid ansvaret för kontrollera så att alkoholdrycker inte fördes med in på torget. I kolliderade på sätt och vis två olika myndigheters intresse- och ansvarsområden – och det var alkoholpolitiken som fick stå tillbaka. Resonemanget och resultatet av detsamma var f.ö. identiskt vid musikfestivalen 2002 i () som beskrivs i avsnitt 4.5.2. Att göra hela torget i till serveringsyta är olyckligt av flera skäl. Förutom att det blir omöjligt att hävda flera av reglerna i alkohollagen (t.ex. förvarings- och förtäringsförbuden) blir det i praktiken omöjligt att kontrollera vem som dricker vad. Den viktiga ålders- och nykterhetskonstroll som förutsätts ske vid all försäljning av alkoholdrycker blir nästan helt utan värde. Med flera tusen människor på en begränsad yta blir lagningsrisken uppenbar, överblickbarheten minimal och att påstå att inga underåriga eller redan berusade skulle komma åt att dricka alkoholdrycker under sådana förhållanden vore absurt. Frågan blir då om det inte i själva verket, under sådana betingelser som just beskrivits, är lämpligt att endast tillåta alkoholfri servering under konserten. Gemensam serveringsyta på Göteborgskalaset 2002 Jag har tagit del av en rapport2 från Göteborgskalaset (Kalaset) som ägde rum mellan . Rapporten är gemensamt författad av tillståndsenheten och Cityenhetens fält- 2 Göteborgskalaset 2002 – Rapport från Cityenheten och Tillståndsenheten, daterad 2002- 09-11, dnr 338/02. grupp och gatulangningsgrupp. Tillståndsenheten kontrollerade enligt rapporten under båda helgerna bl.a. nykterheten och ålders- gränser på Kalasets restaurangområden. Fältgruppen arbetade upp- sökande bland ungdomar som vistades på Kalaset. Gatulagnings- gruppen är socialsekreterare som följer med civila poliser. I rapporten beskrivs de problemområden som iakttogs under kalaset i fråga om ungdomar, våld och alkoholförtäring. I rappor- ten anges att det funnits stora problem med ett mycket kraftigt ungdomsfylleri i området kring och framför . Bland de områden där serveringar funnits var enligt rapporten intrycket gott, med ett undantag (citat från rapporten): Undantaget var stora delar av området på , under senare delen av kvällarna främst efter . Det aktuella området, hela nedre delen av torget mot kanalen, var så gott som uteslutande besökt av 100-tals ungdomar i varierande ålder uppskatt- ningsvis . Förhållandena var i strid med flera av alkohollagens regler. Genom att ordningsvakterna arbetade mycket aktivt på området förhindrades dock att allvarligare incidenter inträffade. Förhållandena går inte att jämföra med normal restaurangverksam- het. Vid årets tillsyn har bl.a. slagsmål mellan ungdomar, berusade ungdomar och ungdomar med medhavda alkoholdrycker iakttagits. Flera misstänkt underåriga har setts dricka starköl, inköpt på området. Dessa har vid kontroll inte kunnat styrka sin ålder. Vidare har lagning av starköl, som sålts på området, till misstänkt underårig iakttagits. Liknande förhållanden har konstaterats på kalaset avseende den aktuella delen av . Tillståndsenheten har för- sökt ändra sina metoder vid tillsyn för att bättre söka klarlägga vem som eventuellt kan göras ansvarig. Från krögarnas sida har man infört särskilda krogvärdar för att dessa skall utföra kontinuerlig tillsyn. För- hållandena har dock ej förbättrats. Att det bara finns en tillståndshavare per restaurangområde är en grundregel vid normal tillståndsgivning. Genom detta förfarande är ansvarsfrågan vid eventuella överträdelser av reglerna lätt att klar- göra Förhållandena under kalaset och i synnerhet på skiljer sig på väsentliga delar från detta. Hela är under Göteborgskalaset ett stort gemensamt serveringsområde där alkohol- serveringen sköts av 12 olika restauranger. På området sker även annan försäljning i ett antal bodar. Vid populära evenemang har det, alltsedan kalaset startade, varit så mycket folk på torget att tillsyn och uppsikt över området inte gått att utföra. Kontrollen av insläppen och ord- ningen på området sköts av vakter som är anlitade av arrangören Rapporten avslutas med åtta förslag till hur de beskrivna problemen skall kunna minska. Förslagen är intressanta men också relevanta även för andra stora evenemang i landet. Förslagen är därför värda en större spridning och återges i sin helhet här: ökande folkanstormning och ev. ett negativt tryck på festområdena men även en möjlighet att koncentrera samhällets insatser i form av polis, föräldravandrare och socialtjänst. –Det bör tas upp en diskussion om kalaset infaller i rätt vecka med tanke på att skolstarten kommer veckan därpå. –Fler gratis busstransporter är önskvärt för ungdomar, så att de kommer hem från Heden vid stängningsdags. –Inför nästa års kalas bör en tydligare information ges till vuxenvärl- den, framförallt ungdomarnas föräldrar, om de erfarenheter polis, socialtjänst och övriga instanser har dragit i fråga om ungdoms- fylleriet i under kalaset. –Att införa en åldersgräns för tillträde till Hedens festplats och restaurangområdet på . –Att varje tillståndshavare på har ett eget avgränsat ser- veringsområde. –Att serveringstiden på kortas ned från nuvarande tid, som är till samt till övriga dagar. –Att vakterna på är underställda tillståndshavaren. Enligt uppgift ser det också ut att bli en del förändringar års kalas. Den nedre delen av skall få ett annorlunda utseende, med tydligare inriktning mot vuxenpublik. Arrangören har på eget initiativ för denna del av torget lovat upprätthålla en gräns . Avgränsning skall ske mot övriga torget. Båda åtgärderna är tänkta att förhindra den stora ungdomspublik som vistats på torget de senaste årens Kalas. Uppgiftslämnaren påpekar också att det område som har en renodlad inriktning på ungdomar (Heden respektive Banankajen) har ett särskilt avgränsat restaurangområde med gräns för tillträde. Alkoholfri servering som alternativ Alkohollagens regler är inte förhandlingsbara och den rimliga lös- ningen vid en intressekonflikt mellan två olika myndigheters ansvarsområden kan mycket väl vara att eventuell servering får bedrivas utan alkoholdrycker. Detta hade f.ö. varit den enda rimliga lösningen vid den konsert på som nämnts ovan. Hur avgränsningarna ser ut spelar också en viss roll. Ett exempel är här festivalen i (se avsnitt 4.5.3). På grund av det sätt som en av serveringarna inhägnats (rep som inte hölls spända utan låg utmed marken) hade några gäster promenerat iväg med såväl vin- glas som hela flaskor ut i parken. Det förtjänar att även här tilläggas att ordningen som helhet var mycket god på . Enligt alkohollagen får villkor meddelas i samband med beslut om serveringstillstånd eller därefter (7 kap. 5 §). Villkoren skall motverka skadeverkningar av alkoholpolitisk art. Vid nu aktuella slag av evenemang kan villkor om t.ex. krav på ordningsvakt verkligen vara motiverade. Självklart kan den sökande överklaga beslutet om villkor till länsrätten. Det finns ett antal sådana ärenden som prövats av förvaltningsdomstolarna. Det har ibland hänt att domstolarna gjort en delvis annan bedömning än tillståndsmyndigheterna och därför antingen reducerat antalet ordningsvakter som skulle krävas eller förkortat den tid under vilken dessa skulle tjänstgöra. Bland annat av detta skäl, men framförallt av rättviseskäl bör man i varje enskilt ärende noga överväga dels från vilken tidpunkt, dels hur många ordningsvakter som behövs. Är det fråga om ett evenemang som återkommer år har man rimligen lättare att bedöma behovet av ordnings- vakter än vid ett evenemang som ska äga rum . Det finns alltid anledning att höra polismyndighetens åsikt innan man beslutar om krav på ordningsvakt. Det förekommer att det tillsammans med ett tillfälligt beslut om serveringstillstånd till allmänheten meddelas ett stort antal villkor, ibland t.o.m. villkor om sådant som redan är reglerat i alkohollagen (t.ex. krav på ordning och nykterhet). Sådana villkor bör inte meddelas – de riskerar att urvattna villkorsinstitutet och skapa för- virring om vad som egentligen gäller. Eventuella upplysningar om vilka regler lagen ställer hör istället hemma i informationsmaterial av olika slag. Dessutom skall ju den sökande redan för att komma ifråga för tillstånd ha visat att sådana kunskaper finns. Det förtjänar att ånyo betonas: behovet av villkoret – och utformningen av det- samma – skall noga övervägas i varje enskilt fall. har tillståndsmyndigheten meddelat villkor om krav på viss (högre) åldersgräns. Vid åtminstone två tillfällen har länsrätten prövat om det var rätt av tillståndsmyndigheten att meddela ett sådant villkor. Utgången i de båda fallen blev olika: Kommunen hade meddelat ett tillfälligt serveringstillstånd (för en dags musikevenemang) med villkor innebärandes att endast perso- ner som var skulle få komma in på serverings- området. Kommunen ville på detta sätt, mot bakgrund av tidigare års erfarenheter vid liknande arrangemang, minska risken för ser- vering till underåriga. Länsrätten i län anförde i sin dom , nr 1688-02, att kommunens skäl för beslutet närmast är av ordnings- och tillsynskaraktär. Därför, menade rätten, borde uppkommande problem lämpligen istället lösas genom andra åtgär- der. Länsrätten ändrade därmed kommunens beslut såtillvida att åldersgränsen för tillträde till serveringsområdet skulle vara . Kommunen överklagade domen men fick inte prövningstillstånd i Kammarrätten i (beslut , nr 2448-2002). I ett ärende om utsträckt serveringstid (till 03.00 på prov ) meddelade kommunen villkor att gästerna för att komma in på restaurangen på fre- och skulle ha fyllt . Åldersgrän- sen behövde dock endast tillämpas . Till- ståndshavaren överklagade både själva villkoret som sådant och det faktum att serveringstiden endast medgivits på prov . Länsrätten i län meddelade dom , nr 4842-02. Rätten fann inledningsvis inte skäl att frångå kommunens praxis att alltid tillämpa prövotid vid beviljade av serveringstider . När det gällde villkoret om åldersgräns beaktade rätten polismyndighetens yttrande vari nämnda gräns förordades. Rätten fann åldersgränsen väl avvägd och anförde att det fanns en inte obetydlig risk för ordningsstörningar om åldersgränsen under den utsträckta serveringstiden fre- och skulle sänkas till . Länsrätten avslog således överklagandet i sin helhet. Det för- tjänar att nämnas att tillståndshavaren själv initialt gått med på att upprätthålla nämnda åldersgräns och att detta haft avgörande bety- delse för polismyndighetens ställningstagande att acceptera den sena serveringstiden. Dokumentation av vad som bestämts inför evenemanget Dokumentationen är viktig, inte minst som underlag inför den till- syn av serveringen som sedan bör äga rum. Om det blir aktuellt med överklaganden eller att ingripa mot tillståndet är dokumenta- tionen av den muntliga handläggningen av avgörande betydelse för utgången i en eventuell rättslig process. Kommunerna har i alkohollagen givits en möjlighet att helt för- bjuda eller inskränka försäljning av alkoholdrycker. Bestämmelsen finns i 3 kap. 10 § andra stycket och lyder: Kommunen får för visst tillfälle, om det anses påkallat för ordningens upprätthållande, förbjuda eller inskränka försäljning av alkohol- drycker har kommenterat bestämmelsen i sin : Exempel på tillfällen då förbud mot eller inskränkning av försäljning kan komma ifråga är vid större lokala evenemang eller i samband med vissa . Lagstiftaren har förutsatt att bestämmelsen tillämpas med stor återhållsamhet. Beslutet kan överklagas i den ordning som anges i 9 kap. 2 §. I ett allmänt råd rekommenderar också institutet att kommunen alltid skall samråda med polismyndigheten innan beslut enligt denna paragraf fattas. Bestämmelsen fanns tidigare i 66 § lagen om handel med drycker (LHD). I specialmotiveringen till paragrafen (s. 90 prop. 1976/77:108) uttalade departementschefen bl.a. följande. Den möjlighet som finns för länsstyrelse att för visst tillfälle förbjuda eller inskränka försäljning av alkoholdrycker har utnyttjats vid marknader, motortävlingar eller större festtillställningar för all- mänheten. Tillämpningen har varierat i olika delar av landet. Med hänsyn till den starkt ökade rörligheten genom främst bilis- men är det tveksamt om förbudet har någon nämnvärd alkoholpolitisk betydelse. Det är lätt att föra med sig alkoholdrycker från hemorten eller åka till en annan plats där försäljning sker. Ett förbud ökar också risken för olovlig försäljning. Emellertid kan det inte uteslutas att förbud vid särskilda tillfällen kan vara alkoholpolitiskt påkallat. Möjligheten att förbjuda eller inskränka försäljningen av alkohol- drycker har också, åtminstone , använts i mycket liten utsträckning. Jag känner till tre evenemang vid vilka ansvarig myndighet använt sig av möjligheten. I samtliga dessa fall gällde förbudet enbart Systembolagets försäljning (i samtliga fall har detta medfört att Systembolaget valt att hålla butiken/erna helt stängda) medan försäljningen av öl i detaljhandeln inte berördes. Ett stopp för försäljning av öl kom däremot till stånd i kommun 1996 varför detta exempel även nämns nedan. På begäran av polismyndigheten har kommunen beslutat att vissa systembolagsbutiker skall hållas stängda under . Även för har således ansvarig nämnd, som delade polismyndighetens bedömningar, i kommunen beslutat i enlighet med polismyndighetens önskemål. Tre butiker i berördes av beslutet. Såväl som Ord- ningspolisens erfarenheter av stängningen tycks vara goda: utvärdering av valborgsmässofirandet i under de år butikerna hållits stängda visar att ordningen, särskilt i nykterhetshänseende i de centrala delarna, varit avsevärt bättre jämfört . En bidragande orsak har varit den begränsade tillgången på alkoholhaltiga drycker som uppnåtts genom en stängning av butikerna i stadens centrum. Ordningspolisens utvärdering av tidigare valborgsmässofiranden visar även att en stängning av Systembolagets butiker i city har en mycket positiv inverkan på det hårt ansträngda ordningsläget som uppstår i samband med valborgsmässofirandet i . I kommunens drogförebyggande program har slagits fast att man vill minska den totala drogkonsumtionen i kommunen. Kom- munen har också fått särskilda pengar från för att i ett projekt tillsammans med föräldrar och andra vuxna i kommunen minska ungdomars alkoholkonsumtion. genom- förs den s.k. inne i Emma- bodas centrum. I staden finns en systembolagsbutik. hade (åter) börjat med lördagsöppna butiker. vänder sig till en yngre publik diskuterade man i kom- munens socialnämnd för- och nackdelar med ett beslut om att inskränka bolagets försäljning den lördag då festivalen skulle äga rum.