sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Synpunkter på FRA:s stöd till Försvarsmakten har framförts till Utredningen av bl.a. Strategiledningen (STRA) och Krigsförbandsledningen () vid Försvarsmaktens högkvarter och av Operativa insatsledningen (OPIL) som är underställd Högkvarteret. Synpunkter har också lämnats av Försvarsmakten genom MUST och av FRA. Framförda synpunkter anges i korthet i det följande. STRA ansvarar inom Högkvarteret för den långsiktiga försvarsplaneringen. STRA har också stabsfunktion med uppgift att leda, samordna och kontrollera övriga delar av Försvarsmakten. STRA har därmed bl.a. ett övergripande ansvar för nationell beredskapsplanering och internationell insatsplanering. För detta har STRA ett löpande under- rättelsebehov. STRA:s underrättelsebehov, liksom KRI:s och , kanaliseras genom MUST. STRA:s underrättelse- behov i form av FRA:s signalspaning blir i stora drag, men inte helt, tillgodosedda. En viss fördröjning sker också bl.a. genom att underrättelsebehoven kanaliseras genom MUST. Åtgärder har numera vidtagits genom direkta kontakter med FRA i avsikt att förbättra förhållandena. ansvarar för att utveckla krigsförband. KRI:s verksamhet bygger bl.a. på att FRA kan lämna signalspaningsstöd till krigsförband men även för att utveckla dessa för ett framtida nätverksbaserat försvar. Enligt är möjligheterna att skydda Försvarsmaktens fartyg, flygplan och stridsfordon beroende av att FRA lämnar signaldata genom TES. Den information som FRA kan lämna i form av sådana data styr FRA:s stöd till Försvarsmakten den skyddsförmåga som krigsförbanden kan utveckla. FRA:s stöd blir därmed dimensionerande för möjligheterna att utnyttja förbanden i svåra hotmiljöer. FRA har inte i tillfredsställande utsträckning tillgodosett de krav på stöd för utveckling av krigsförband som har ställt för de internationella uppdragen. KRI:s uppfattning är att FRA minskar det nu angivna stödet. Enligt kommer Försvarsmakten därmed att tvingas bygga upp resurser inom den egna organisationen alternativt att aktuella delar av FRA:s TES- funktion förs över till Försvarsmakten. Åtgärder måste vidtas och direkta kontakter har tagits med FRA. FRA:s stöd till Försvarsmaktens internationella operationer är tillfredsställande. förutsätter att FRA fullföljer detta. OPIL har till uppgift att genomföra nationella och internationella insatser med Försvarsmaktens insats- organisation. OPIL skall också kunna ställa resurser till förfogande för stöd till samhället. OPIL behöver ha stöd av FRA med signalspaning bl.a. för övervakning av den s.k. signalmiljön i närområdet och för att få signaldata till moderna telekrigsystem. Vidare erfordras operativa underrättelser och signaldata för att Försvarsmaktens försvars- och vapensystem skall fungera tillfredsställande. OPIL anser sig inte få det stöd från FRA som behövs i dessa hänseenden och för att ett tillfredsställande signalreferens- bibliotek skall upprätthållas för de internationella uppdragen. FRA:s stöd till Försvarsmakten avseende luft- och ytövervakning är begränsat. Det bedöms nödvändigt att stödet bibehålls. Försvarsmakten är beroende av FRA:s förmåga att verifiera och validera telekrigsdata såväl som annat signalspanings- underlag. Utan denna förmåga kommer Försvarsmaktens förbands- och vapensystem inte att fungera tillfredsställande. OPIL anser att Försvarsmaktens angivna krav på stöd måste få genomslag hos FRA. Former måste utvecklas för hur FRA skall bl.a. tillgodose krigsförbandens behov av information och hur de krav som OPIL ställer bör prioriteras FRA:s stöd till Försvarsmakten OPIL har i och för sig ett visst ansvar för att se till att FRA:s stöd skall utvecklas och åtgärder har vidtagits för detta. Inom Försvarsmakten har MUST huvudansvaret för att ställa samman och avväga Försvarsmaktens underrättelsebehov och inrikta underrättelseverksamheten vid bl.a. FRA. Sedan en omorganisation har genomförts beträffande Försvarsmaktens ledning har det saknats inarbetade rutiner för att behoven av FRA:s signalspaningsstöd inom STRA:s, KRI:s och skulle få ett klart genomslag i MUST:s inriktning av FRA. En omorganisation som har skett inom FRA har dessutom inneburit att tidigare personkontakter mellan Försvarsmakten och FRA har brutits. Vad gäller kraven på signalspaningsstöd är det av vikt att FRA har förmåga att följa förändringar i signalmiljön. Möjligheten att skydda fartyg, flygplan och stridsfordon beror på FRA:s kapacitet. Kraven på beskrivning av signaler styrs av de system som skall tillgodose skyddskraven. FRA:s förmåga att lämna information är därmed dimensionerande för möjligheten att utveckla och nyttja krigsförband i svåra hotmiljöer. Det är även av stor vikt att FRA i sin signalspaning upprätthåller de krav som ställs från OPIL. Det är också av stor vikt att FRA genom signalspaning kan tillgodose Försvarsmaktens behov av data till de moderna telekrigssystem som tas i drift. Utan adekvata och aktuella data kommer flera av Försvarsmaktens förbands- och vapensystem att uppvisa brister. Försvarsmakten behöver kunna ställa krav på att FRA snabbt kan leverera de data som begärs. Framtidens stridsförlopp kommer att ställa högre krav på bearbetningsrutinerna. Detta påverkar bl.a. Försvarsmaktens uppdatering av varnar- och motverkansbibiliotek. FRA:s nuvarande stöd till Försvarsmakten vid internationella fredsfrämjande operationer avseende rekrytering av personal i telekrigbefattningar är över lag mycket gott. FRA har utöver rekrytering och utbildning av personal även svarat för delar av tekniskt underhåll av signalspaningsspecifik materiel. Stödet från FRA är viktigt FRA:s stöd till Försvarsmakten för att upprätthålla ett nödvändigt skydd för förbanden. Försvarsmaktens behov av stöd i dessa sammanhang bedöms komma att öka. FRA:s stöd till Försvarsmakten vid internationella fredsfrämjande operationer utvecklas. Målsättningen är att Försvarsmakten skall kunna bemanna verksamheten själv, men att FRA även fortsättningsvis skall ge ett avsevärt stöd. FRA:s stöd vid internationella operationer kan även utnyttjas för att stödja humanitära insatser. FRA:s stöd till Försvarsmakten i utvecklingen av operativa ledningsförband är under förändring. Det tidigare projektet har omdefinierats, vilket bl.a. innebär att flera myndigheter är berörda av ett utvecklingsarbete inom telekrigsområdet. FRA:s stöd i dessa sammanhang grundas på samordningsavtal med Försvarsmakten. FRA hämtar in signaldata för att upprätta signalreferensbibliotek som skall användas bl.a. för Försvarsmaktens varnar- och motverkanssystem. Den tekniska signalspaning, TES, som krävs för detta har i stort sett bedrivits av FRA på samma sätt . Volymmässigt har det inhämtade materialet dock minskat något medan rapporteringen har skett på ungefär samma nivå. FRA har gjort investeringar i bl.a. antenner, mottagare och analysutrustning för att upprätthålla TES- funktionen. I och med ett större svenskt engagemang i internationella fredsfrämjande insatser har behovet av signaldata utanför vårt närområde för referensbibliotek ökat. För att klara detta kommer FRA:s signalspaningsflygningar att öka. En utvärdering av behov av markbaserad inhämtning pågår. För att FRA skall kunna nå ett bättre resultat med signaldatainhämtningen för bl.a. biblioteken behövs en ökad samverkan mellan . Åtgärder för detta har vidtagits. FRA anser att Försvarsmaktens krav i inriktningsdokument på FRA:s stöd med avseende på utvecklingen av ledningsförband, varnar- och motverkanssystem m.m. är tillräckligt preciserade. FRA:s stöd till Försvarsmakten måste Försvarsmakten bättre ange hur kraven prioriteras, eftersom FRA:s resurser inte räcker för att snabbt kunna tillgodose hela skalan av uppdrag och inriktningar från Försvarsmaktens sida. På grund av personalbrist har FRA även tvingats att avböja ett antal uppdrag. En bättre samverkan mellan skulle uppnås om Försvarsmakten lät placera samverkanspersonal vid FRA. Inom Försvarsmakten är det främst MUST, STRA, och som har behov av FRA:s stöd och som ställer krav. Enligt Utredningens mening är FRA:s stöd till MUST gott. FRA:s signalspaning utgör också en av de viktigaste källorna för MUST:s militära underrättelsebearbetning. Stödet när det gäller de internationella insatserna utvecklas och FRA:s syfte är att ge ett än bättre beslutsunderlag till de förband som är engagerade i krishantering. Enligt Utredningens mening har det funnits allvarliga problem med att tillgodose i första hand KRI:s och men även STRA:s behov av signalspaningsdata till skydd för krigsförband m.m. Problemen har enligt Utredningen haft sin grund dels i MUST:s utformning av behoven i bl.a. inriktningsdokumenten för FRA, dels i att FRA på egen hand har tolkat och prioriterat behoven, dels ock i kommunikationsbrist mellan det militära högkvarteret och FRA. Behoven av signalspaningsdata har på så sätt enligt Utredningens mening blivit eftersatta, vilket i längden skulle ha fått allvarliga konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet. Ansvaret för detta vilar enligt Utredningens mening både på FRA och på MUST som kanaliserar STRA:s, KRI:s och underrättelsebehov till FRA. De krav på FRA:s stöd som har framförts av STRA, och måste tillgodoses bättre för framtiden. Försvarsmaktens behov av FRA:s stöd i samband med internationella insatser kan enligt Utredningens mening förväntas öka beträffande utveckling av teknik och metodik för signalspaning liksom i fråga om utbildning av personal för detta. FRA måste inom ramen för de internationella organisationernas krishanteringsförmåga även FRA:s stöd till Försvarsmakten utveckla skicklighet att hämta in information i samband med internationella insatser. Åtgärder har numera, efter påpekande av Utredningen, vidtagits för att de krav på signaldata och komplettering av signalreferensbibliotek som behövs skall bli tillgodosedda. Direkta kontakter har också etablerats mellan STRA, och , å ena sidan, och FRA, å andra sidan, för att klargöra hur behoven av signalspaningsdata m.m. bäst skall hanteras av FRA i fortsättningen. Försvarsmakten avser också att förbättra rutinerna när det gäller att ange behoven av signalspaningsdata från FRA. Frågan om hur den framtida utvecklingen av FRA:s stöd till Försvarsmakten i övrigt bör utvecklas, vilket i hög grad beror på hur samordningen inom totalförsvaret utformas, har berörts av Utredningen i avsnitten 2.1.4 och 5.3. Sålunda bör FRA, liksom den militärt inriktade underrättelsetjänsten i övrigt, utvecklas mot att kunna möta anpassningsprincipens krav på att ge tidig förvarning och skapa förutsättningar för en till omvärldsläget anpassad operativ förmåga hos de militära förbanden. Försvarsmaktens utveckling mot ett flexibelt och rörligt nätverksbaserat insatsförsvar kommer att ställa ökade krav på FRA:s signalspaningsinsatser, kraven på realtidsrapportering ökar. Större krav kommer också att ställas på FRA att lämna information som bidrag för analys av mer globala trender som kan få säkerhetspolitiska effekter i form av hot mot landet. FRA måste kunna lämna information till Försvarsmakten som kan läggas till grund för analys och utveckling mot alternativa krigföringsmetoder, inklusive s.k. asymmetrisk krigföring och allvarligare former av terrorism. FRA måste även tillsammans med bl.a. MUST med hög prioritet följa utvecklingen när det gäller massförstörelsevapen. 9Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation m.m. Utredningen bedömer att den omfattande omorganisation av FRA och den samordning av verksamhetsgrenarna inom myndigheten som vidtogs var nödvändig för att målen för verksamheten skall kunna uppnås. Omorganisationen har även möjliggjort rationaliseringar och ett bättre utnyttjande av resurser. Vissa problem återstår att lösa, bl.a. behöver lednings- rollerna utvecklas. Den säkerhetspolitiska utvecklingen och förutsättningarna för att underrättelseorganen skall kunna verka på ett bredare säkerhetspolitiskt fält kräver att personalen har förmåga till en helhetssyn på den samlade underrättelseverksamheten. En sådan helhetssyn kan enligt Utredningens mening till en del erhållas genom ett personalpolitiskt samarbete över myndighetsgränser. En utbyggd växeltjänstgöring för personal mellan FRA, MUST, FMV, FOI och inklusive bör ske. Som har framgått av avsnitt 2 genomfördes en omorganisation av FRA. Den tidigare organisationen byggde på principer för signalspaningsverksamheten som härrörde och utövades inom ramen för en militär underrättelseavdelning (kallad M) respektive en civil underrättelseavdelning (kallad X). Vardera avdelningen bedrev separat inhämtning, bearbetning, analys och Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation I princip rådde bl.a. av sekretesskäl s.k. vattentäta skott mellan avdelningarna M och X. Åtskilliga ansträngningar hade gjorts för att samordna de båda verksamhetsavdelningarna i syfte att öka effektiviteten i signalspaningen med avseende på såväl inhämtning som bearbetning, analys och rapport- produktion. Den nya säkerhetspolitiska omvärldssituationen med krav på en sammanhållen säkerhetspolitisk bedömning ansågs även fordra en sådan samordning. Avsikten var också att den dominerande och militärt inriktade verksamheten vid M med i huvudsak sikte på forna skulle minska till förmån för den civilt inriktade verksamheten vid X med en vidare säkerhetspolitisk målsättning. De olika projekt som startades för att bl.a. bryta igenom de samarbetshindrande rutiner och sekretessmässiga barriärer som hade byggts upp mellan M och X hade dock inte givit ett tillfredsställande resultat. Ett allt mer ökat behov av en anpassning av signalspaningsverksamheten till den nya säkerhetspolitiska situationen ledde till slut års mer omfattande omorganisation och samordning av verksamheterna vid avdelningarna M och X. Sålunda bedömdes det som nödvändigt att åstadkomma ett utbyte av signalspanings- material mellan avdelningarna. Även den tekniska utvecklingen inom kommunikation och data och inom funktionen för inhämtning krävde en omorganisation. Det framstod också som möjligt att göra vinster med avseende på bl.a. gemensam inhämtning och rapportering, gemensamma funktioner i fråga om IT-stöd samt gemensam teknik- och metodutveckling samt personalförsörjning. Behovet av en samordning av kommunikationsspaningen, KOS, och den tekniska signalspaningen, TES, var ett annat organisatoriskt problem som hade gjort sig gällande . Det behövdes en ökad samproduktion mellan KOS och TES. TES kom också att års omorganisation ingå som en del av den militärt inriktade avdelningen M. Samordningsproblemet synes emellertid inte ha fått någon egentlig lösning på grund av skillnader i arbetsmetodik och olika krav på snabbhet i KOS- och TES- verksamheterna. Konkurrens och prioritering kom, enligt vad som har uppgivits, att råda mellan de båda verksamheterna inom ramen för M, vilket lett till ett minskat stöd åt Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation Försvarsmakten när det gäller bl.a. signalreferensbibliotek. Försvarsmaktens behov härvidlag har också, enligt vad som har framkommit, blivit eftersatt. I detta sammanhang skall emellertid påpekas att ett ansvar för detta också har åvilat Försvarsmakten som inte med önskvärd tydlighet har klargjort behoven av signalspaningsuppgifter. Den nya organisationen har inneburit att det under generaldirektören har inrättats en ledningsstab och sju avdelningar nämligen avdelningar för Inhämtning, Bearbetning, Underrättelserapportering, Teknisk signalspaning (TES-funktionen) och Systemutveckling samt en avdelning för Drift och underhåll och en avdelning för Administration. Härutöver finns direkt under general- direktören ett antal fristående funktioner för särskild samordning, för säkerhet, för juridik m.fl. Ledningsstaben bereder i den nya organisationen alla avdelningsövergripande frågor, dvs. frågor som berör minst två avdelningar. Ledningsstaben har ansvaret för budgetfrågor och för vision-, mål-, planerings- och uppföljningsarbetet. Till ledningsstabens uppgifter hör också bl.a. frågor om övergripande underrättelsefrågor, om samordning av ärenden som rör stöd till internationella operationer och om information. Inhämtningsavdelningen svarar för att ta emot kommunikationssignaler med hjälp av inhämtningsstationer som finns på flera platser i landet. Mottagning av signaler sker även från fartygs- och flygburna plattformar. Bearbetnings- avdelningen svarar för att inhämtat signalmaterial omvandlas till analyserbar information. Avdelningen för underrättelse- rapportering analyserar informationen och skriver rapporter som sänds till uppdragsgivarna. I den nya organisationen bedrivs inom TES-funktionen teknisk signalspaning med egna inhämtningsstationer som främst riktar sig mot radarsignaler och navigeringssystem. Inom avdelningen bedrivs organisatoriskt även fartygs- och flygburen teknisk inhämtning. Avdelningen skall bl.a. stödja Försvarsmakten med nyssnämnda signalreferensbibliotek, som kan utnyttjas i varnar- och motverkanssystem. Avdelningen skall också stödja Försvarsmakten genom att delta i utvecklingen av rörliga signalspaningsförband och genom att ge stöd till internationella insatser. TES- verksamheten utgör en egen sammanhållen process i den nya Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation organisationen och den står således utanför den övriga inhämtnings-, bearbetnings- och underrättelseprocessen. Avdelningen för systemutveckling ansvarar för att förse främst de underrättelseproducerande avdelningarna med erforderlig teknisk utrustning. Övriga två avdelningar ansvarar för drift och underhåll av tekniska system och för alla administrativa tjänster som myndigheten behöver. Någon skiljelinje mellan civil och militär underrättelse- verksamhet vid FRA går enligt Utredningens mening numera inte att dra. En rad faktorer som inte faller in under ett rent militärt eller civilt perspektiv måste kunna beaktas. Det gäller t.ex. politiska förhållanden, ekonomisk tillväxt, teknologisk kompetens, infrastruktur, handelsmönster, kriminalitet, allmänna sociala förhållanden m.m. (Jfr. 2001/02:10 s. 245 f.) Enligt Utredningens mening krävs det sålunda av ett underrättelseorgan som FRA att en varierad mångfald av underrättelseinformation grundad på signal- spaning kan hämtas in. Informationen måste sedan vägas samman för att det skall gå att upptäcka indikationer som kan föranleda beslut av regeringen eller ansvariga myndigheter i säkerhetspolitiska och andra frågor. För detta krävs ofta en samordning redan i inhämtningsfasen. Som har framhållits ovan i avsnitt 7 krävs också en samordning med andra underrättelseorgan. (Se bl.a. prop. 2001/02:10 s. 242 ff. och SOU 1999:37 s. 239 ff.) Utredningen anser att en förändring av med avseende på att föra samman avdelningarna M och X har varit absolut nödvändig för att målen för verksamheten skall kunna uppnås. Det gäller inte minst mot bakgrund av den förändrade omvärldssituationen och en fortlöpande ändrad och komplex säkerhetspolitisk omvärldssituation, som kräver en sammanvägning av civila och militära underrättelser. Härtill kommer att en omorganisation av FRA har varit påkallad av den tekniska utvecklingen såväl inom telekommunikationsområdet som när det gäller signal- spaningen men också för att tillgodose behovet av rationalisering i form av gemensamma funktioner, inte minst för att bättre utnyttja resurser. Från FRA:s sida har det framhållits att de organisatoriska förändringarna har tagit tid att realisera. I det praktiska arbetet återstår därför vissa problem att lösa. En utvärdering som har gjorts inom FRA har emellertid enligt FRA givit vid Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation handen att omorganisationen i stort sett kan uppfattas som riktig och att den nya indelningen i sju avdelningar är ändamålsenlig. I dessa sammanhang kan nämnas att syftet med omorganisationen i viss mån har motverkats av att uppdragsgivarnas inriktning av FRA:s verksamhet har dominerats av militära signalspaningsmål och att en mindre del av FRA:s underrättelseproduktion har tagit sikte på s.k. nya hot eller vad FRA kallar globala frågor såsom terrorism, proliferation, organiserad grov brottslighet av olika slag, miljöhot m.m. Den strategiska ledningsorganisationen samt arbetsformerna för den övergripande ledningsfunktionen anses internt inom FRA behöva utvecklas. Ledningsrollerna behöver göras tydligare. Detta har också påpekats av FRA:s revisorer. FRA:s tidigare organisation var hierarkiskt uppbyggd. Det ligger i sakens natur att det kan uppstå problem med att gå från en sådan struktur till en platt organisation med enheter direkt under generaldirektören. Inom FRA fortsätter arbetet enligt uppgift med att utveckla organisationen. Utöver vad som görs i fråga om de rent organisatoriska formerna anser Utredningen det naturligt att ansträngningar fortsatt görs för att utveckla chefs- och ledarskap. Utredningen vill i samband med den organisatoriska frågan särskilt peka på att Utredningens granskning har givit vid handen att den tekniska signalspaningen, TES, som bl.a. skall ge nödvändiga signaldata såsom underlag för möjligheterna att skydda Försvarsmaktens fartyg, flygplan och stridsfordon har blivit eftersatt. Frågan om att ge stöd åt Försvarsmakten med signalreferensbibliotek för varnar- och motverkanssystem har behandlats ovan under avsnitt 8. I detta sammanhang kan också pekas på att FRA:s TES- inhämtning för FMV:s räkning har minskat. För FMV är det av vikt att FRA inte förlorar förmåga att förse FMV med signalspaningsunderrättelser. Det har för Utredningen från FRA:s sida uppgivits att den minskade och förändrade TES- rapporteringen till Försvarsmakten och FMV bl.a. har berott på en påtvingad nedprioritering på grund av organisatoriska och personalpolitiska problem. Mot bakgrund av att TES-funktionen vid FRA måste lyftas fram och utvecklas anser Utredningen att frågan om TES- verksamhetens plats i den nya organisationen bör ses över. Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation Det kan enligt Utredningens mening finnas anledning att överväga om inte TES-verksamheten bör ingå som en del i den övriga processen för inhämtning och bearbetning samt analys och rapportering. Avslutningsvis vill Utredningen peka på att FRA genom omorganisationen har tillskapat ett antal nya tjänster och att lönekostnaderna i verksamheten har ökat totalt sett trots att personalens antal har minskat. Sålunda har personalen minskat med . De ökade lönekostnaderna har minskat utrymmet för investeringar i bl.a. ny teknik. Utredningen anser i likhet med FRA:s revisorer att utvecklingen av lönekostnaderna bör klarläggas och att den måste kunna följas upp. Revisorerna har i en särskild promemoria daterad påpekat att FRA inte har levt upp till de krav på redovisning som har ställts från revisorernas sida i detta hänseende. Utredningen instämmer i detta. Till en del kan löneutvecklingen förklaras av behovet att vid nyanställning få tillräckligt kvalificerad personal på en konkurrensutsatt marknad. Utredningen berör detta senare nedan i avsnitt 10.1. I avsnitt 7 har Utredningen påpekat behovet av en nära samordning mellan FRA och andra myndigheter med underrättelseuppgifter. Utredningen föreslår också i avsnitt 7 att initiativ tas till en särskild samordningsmekanism. Samordningsfrågan och krav på en fördjupad samverkan och ett bättre samarbete mellan underrättelseorganen bör enligt utredningens mening även återspeglas på tjänstemanna- planet. Sålunda kräver enligt Utredningens mening den säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen samt förutsätt- ningarna för underrättelseorganen att kunna verka på ett bredare säkerhetspolitiskt fält att myndigheternas personal har förmåga till en helhetssyn på den samlade under- rättelseverksamheten. En sådan kan enligt Utredningens mening till en del fördjupas genom ett personalpolitiskt samarbete över myndighetsgränserna. Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation