sou · GRB356d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Bedömningen av storleken på målgruppen för allmänt skyddat arbete, genomströmningsfasen är mer osäker. Utredningen menar dock att en omfattning på 10 000 personer som kontinuerligt får Behovsbilden samt alternativ och komplement del av genomströmningsfasen är rimlig. I takt med att antalet över- gångar till annat arbete ökar, kan också inflödet förbättras. Istället för att kan ta emot 1 000 nya anställda , borde inflödet enligt utredningens förslag öka till åtminstone 5 000 nya anställda . För utredningen centrala frågor är i vilken utsträckning det redan finns existerande alternativ och komplement till och (om alternativ behövs) vilken roll och betydelse olika alternativ och komplement skulle kunna ha för anordnande av allmänt skyddat arbete. 8.6.1Begreppen och Samhall-liknande verksamhet Anvisning till den arbetsmarknadspolitiska insatsen skyddat arbete hos är reglerat i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, 32–37 §§ (skyddat arbete). Det är enbart arbetsförmedlingen som kan anvisa arbets- sökande. Skyddat arbete hos kommer, enligt ovanstående förordning, till stånd när länsarbetsnämnden kommer överens med en arbetsgivare som ingår i Samhallkoncernen om anställning av personer med arbetshandikapp. I nuvarande avtal mellan staten och framgår att merkostnadsersättning kan lämnas till verksamheter som ger arbete åt anställda i och hos andra huvudmän som ordnar arbete åt personer med arbetshandi- kapp med bidrag från . Den senare verksamheten består av s.k. enskilda verkstäder, där bidrar till kostnads- täckningen och har ett tillsynsansvar. Med begreppet avses i detta sammanhang inte företaget , utan den arbets- marknadspolitiska insatsen som är reglerad i förordning och i avtal med staten samt för vilken statlig merkostnadsersättning utgår. Det finns ett flertal Samhall-liknande verksamheter i olika delar av landet. Samhall-liknande verksamhet omfattas dock inte av skyddat arbete hos i förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med arbetshandikapp, 32–37 §§ (skyddat arbete). Verksamheterna erhåller inte merkostnadsersätt- ning. Däremot erbjuder verksamheterna sysselsättning och utveck- Behovsbilden samt alternativ och komplement ling för personer med arbetshandikapp. Verksamheterna är i den meningen likartad med . Det finns dock stora skillnader. Utredningen har i det följande i fall till fall prövat verksamheterna mot det uppdrag har för att pröva om verksamheten kan sägas utgöra ett alternativ/komplement. Verksamheter utanför har dels växt fram som ett komple- ment till (tillsammans med) och dels som alternativ till (vid sidan av). Det handlar dels om verksamhet för indivi- der som av olika skäl inte kunnat få del av insatser inom , dels om verksamhet för individer som av olika skäl inte kunnat vara kvar på . Som framkommer i detta kapitel varierar verksam- heterna vad gäller form, innehåll, målgrupp och finansiering. Nedan följer en översiktlig beskrivning med exempel på olika typer av verksamheter och aktörer som bedriver liknande verksamhet som alternativ/komplement. Kommunerna bedriver en rad Samhall-liknande verksamheter (som ofta benämns Komhall som samlingsnamn) för grupper av personer med arbetshandikapp, bl.a. med stöd av lönebidrag och offentligt skyddat arbete (OSA). Kommunernas roll och uppgifter i arbetsmarknadspolitiken Kommunerna har en viktig roll inom ramen för den statliga arbets- marknadspolitiken. Kommunerna har genom lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd möjlighet att agera för att minska arbetslöshet i kommunen. Kommunallagen (KL) ger kommunerna möjligheter att själva avgöra vilka verksamheter de vill bedriva. Av KL 2 kap. 1 § anges följande: Kommuner och landsting får själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller lands- tingets område eller deras medlemmar och som inte handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Behovsbilden samt alternativ och komplement Dock finns för kommunerna begränsningar för egna insatser utanför de kommunala verksamheterna för att tillskapa arbetstill- fällen för kommunens invånare. Enligt KL, 2 kap. 7 §, gäller föl- jande: Kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anlägg- ningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller . Kommunerna får således i princip inte driva företag i spekulativt syfte, men får driva affärsverksamhet inom t.ex. bostadssektorn, el-, gas- och värmeanläggningar och detta sker inom ramen för special- lagstiftning. Varuproduktion, detaljhandel och marknadsföring är således exempel på verksamhetsområden som inte är tillåtna för en kommun. Däremot är det tillåtet för en kommun att allmänt främja näringslivet i kommunen eller . Individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl till det. Det finns dock ett undantag från denna begränsning för kom- munernas möjligheter att vara huvudman för affärsdrivande verk- samhet. Kommunerna får driva sådan verksamhet för att bereda anställning åt handikappade, vilket regleras i lagen (1970:663) om vissa kommunala befogenheter ifråga om sysselsättning för handi- kappade. Detta gäller om de handikappade inte kan beredas anställ- ning på annat sätt och förutsatt att det gäller en verksamhet som anpassats till de handikappade och att det är arbetsförmedlingen som anvisar arbetskraft till verksamheten eller, efter förmedlingens medgivande, kommunens socialvårdsorgan. Verksamheter bedrivs dock mycket sällan med hänvisning till denna lag. Härutöver kan självfallet kommunen sysselsätta arbetslösa med olika lämpliga uppgifter inom den kommunala verksamheten. Kommunernas roll och uppgifter visavi personer med funktionshinder Enligt Socialtjänstlagen (SoL), (2001:453) 5 kap. 7 §, skall kommu- nen (socialnämnden) för funktionshindrade medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall kommuner bedriva verksamhet för vissa specifika handikapp- grupper i samarbete med berörda samhällsorgan och myndigheter. Behovsbilden samt alternativ och komplement Det handlar bl.a. om daglig verksamhet för personer i yrkesverk- sam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Sådant särskilt stöd skall ges åt personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, personer med betydande och bestå- ende begåvningsmässigt funktionshinder eller hjärnskada eller per- soner med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och för- orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och där- med ett omfattande behov av stöd och service. Begreppet som introducerades tidigare – Komhall – för tankarna till ett kommunalt , dvs. att verksamheten är identisk, men att huvudmannaskapet är kommunalt. Målgrupp, innehåll, form och finansiering skiljer sig emellertid åt. Inom ramen för kommunernas arbetsmarknadsverksamheter bedrivs ett flertal Samhall-liknande verksamheter. De som sysselsätts inom ramen för dessa verksamheter står olika nära arbetsmarknaden och befinner sig ofta i gränslandet mellan arbetsmarknadspolitiska program, socialförsäkringssystemet och . Deltagarna kan ibland vara inskrivna vid arbets- förmedlingen och stå till arbetsmarknadens förfogande. är de dock av olika skäl inte inskrivna vid arbetsförmedlingen och är därmed inte aktuella för arbetsmarknadspolitiska program. Härav följer att personer som deltar i kommunala aktiviteter i olika utsträckning uppfyller dagens kriterier för att kunna anvisas till . Inflödet kommer dels inifrån kommunens verksamhet (främst av det som följer av SoL och LSS), dels från arbetsförmed- lingen och . Det finns ett varierande tryck från arbets- förmedlingen på kommunen att ta emot arbetssökande som antingen inte kan få plats i eller som har anvisats till , men av olika skäl inte kan vara kvar där. Verksamhe- tens innehåll varierar också kraftigt (främst beroende på målgrup- pen). Kommunerna har med utgångspunkt från sitt ansvar i enlig- het med SoL och LSS startat Samhall-liknande verksamheter. Gränsdragningen mellan socialpolitik och arbetsmarknadspolitik blir i dessa fall flytande (oftast finns båda aspekterna med, men med olika tyngdpunkt). Många verksamheter förefaller vara mer av övergående projekttyp än stadigvarande verksamhet (tonvikten Behovsbilden samt alternativ och komplement ligger i och för sig ofta på övergångar till reguljära arbetsmarknaden och egenförsörjning). Finansieringen varierar stort och kommu- nerna har därigenom svårt att upprätthålla nivå, stabilitet och kva- litet. Arbetet med att finansiera verksamheten är ofta tidskrävande och komplicerad. Finansieringen utgörs dels av kommunala resur- ser, arbetsmarknadsmedel (främst lönebidrag och offentligt skyd- dat arbete (OSA) men också insatser inom ramen för aktivitets- garantin), EU-medel Växtkraft Mål 3 och/eller andra finansierings- källor. I många fall är handledarna i verksamheterna själva personer med arbetshandikapp och anvisade från arbetsförmedlingen med lönebidrag. Vid sidan av, eller tillsammans med, kommunerna finns sociala arbetskooperativ. En definition av sociala arbetskooperativ är fristå- ende sammanslutningar av personer som samverkar för att lösa behov av arbete och social gemenskap genom ett samägt och demokratiskt företag. Vinstmotivet är underordnat syftet att utveckla och göra bruk för vars och ens arbetsförmåga och medbestämmande i företagets angelägenheter. Personer som befinner sig utanför den ordinarie arbetsmarknaden p.g.a. funktionshinder är den dominerande med- lemsgruppen. De sociala arbetskooperativen bedriver affärsverksamhet med varu- och tjänsteproduktion för försäljning och de har alltid en relation till offentlig sektor, genom olika typer av stöd, bidrag, försälj- ning av platser eller tjänster.2 Organisationsformen är ofta ekono- misk förening, även om andra associationsformer förekommer. Trots att sociala arbetskooperativ spelar en ganska blygsam roll (ca 90 stycken arbetskooperativ med 1 100 medlemmar) har de en stor betydelse för dem som berörs av verk- samheten. De flesta arbetskooperativ bedriver sin verksamhet, i de delar som berör Socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), med hjälp av kommunalt stöd. förekommer utbyte och samverkan i begränsad skala mellan och sociala arbetskooperativ. De sociala arbetskooperativens samverkan med går ofta via kommunen. har inrättat ett nytt affärsområde kommuner/kooperativ för att vidareutveckla denna affärsverksamhet. Såväl målgrupp, innehåll, 2 : Sociala arbetskooperativ - funktionshindrades möjligheter till arbete, 2002 Behovsbilden samt alternativ och komplement form och finansiering varierar i förhållande till . Tyngdpunkten i verksamheten ligger utanför den personkrets som med nuvarande regelverk kan anvisas till . Målgruppen står i normalfallet relativt långt ifrån arbetsmarknaden och befinner sig ofta i gränslandet mellan socialpolitiken och arbetsmarknads- politiken, med betoning på det förra politikområdet. 8.6.5Aktiebolag, föreningar m.m. Samhall-liknande verksamheter drivs också i aktiebolagsform som i och i – ett verkstadsföretag med något 100-tal anställda. Företaget koncentrerar sig på småska- lig industriproduktion som passar de arbetshandikappade anställda. Verksamheten grundades som en ekonomisk förening i Mental hälsa (RSMH) regi. Företaget ombildades till aktiebolag som ägs av . Föreningens medlemmar består av KIFAB i , kommun, LO och RSMH. Visionen – vid sidan om affärsidén – är att: skapa trygg och meningsfull sysselsättning åt funk- tionshindrade människor med sikte på personlig utveckling och ökad livskvalitet. Del-Ta tar emot arbetssökande som av olika skäl inte kan få del av insatser inom . Företaget har en mycket nära samverkan med kommunen och arbetsförmedlingen. Del-Ta kan erbjuda arbetsträning, utredning och rehabiliterande anställning. I de två första fallen har individen aktivitetsstöd alternativt rehabili- teringsersättning. I det senare fallet utgår, i avsaknad av statlig merkostnadsersättning, lönebidrag till arbetsgivaren för de anställ- das lönekostnader. Lönebidrag är en mycket vanlig stödform på Del-Ta. startades inom dåvarande i en arbetsprövningsenhet, som efterhand kom att utvecklas till en vik- tig del av företaget. Verksamheten har överta- gits av företaget i , ett legoföretag inom för- packning och montering. Företaget har 25 anställda, varav 18 med stödformen lönebidrag. Personer, som efter en lång tids arbetslöshet eller sjukskrivning, behöver komma igång, kan här få rehabilitering/arbetsprövning kopplat till en allmän funktionsbedömning av sin arbetsförmåga och anställnings- barhet. Att få denna prövning gjord i verklig företagsmiljö har visat sig framgångsrik. Erfarenheten visar, att om den som har en pröv- Behovsbilden samt alternativ och komplement ningsplats kan arbeta tillsammans med företagets ordinarie med- arbetare, så skapas en naturligare återanpassning och bedömnings- miljö. Inom arbetsprövningsenheten står sex till åtta platser stän- digt till förfogande för försäkringskassa, arbetsförmedling och socialtjänst, som var för sig finansierar de tjänster som köps. Verk- samheten leds av arbetsledare med många års erfarenhet av perso- ners med arbetshandikapp behov och förutsättningar. ArbetsKRAFT i startades med hjälp av bl.a. länsarbetsnämndens försökslänspengar som vid den tid- punkten fanns tillgängliga. Företaget ägs av en stiftelse, NY KRAFT, med som central intressent. Företaget definierar sig som ett rehabiliteringsföretag. Målsättningen är att under loppet av högst finna ett arbete på den ordinarie arbets- marknaden för personer med ett dokumenterat arbetshinder. Genom att systematisk kartlägga, vägleda och arbetsträna de anställda har företaget sedan starten lyckats återföra 120 personer till reguljärt arbete. kan företaget fun- gera som arbetsgivare med uppdrag hos en kund, ungefär som ett bemanningsföretag. Men i huvudsak arbetar de anställda ute på ordinarie arbetsplatser. Lönerna finansieras av lönebidrag och i vissa fall anställningsstöd. ArbetsKRAFTs roll är att följa och följa upp den enskildes utveckling i arbetet och stärka vederbörandes möjligheter att erhålla ett arbete, gärna vid det företag där arbetsprövningen pågår. ArbetsKRAFT har 55 anställda personer, verk- samma inom produktion och bemanning. 60 personer finns i arbetsprövning på olika företag i . Nya kontor har efter star- ten tillkommit i , och – och ett nytt kontor kommer sannolikt att etableras i , där företagets idé och metodik väckt intresse bland traktens många småföretagare. Det sker ett nära samarbete med arbetsförmedling- arna vid varje ort och ramavtal för köp av rehabiliteringstjänster har träffats med försäkringskassorna i och . Även privata företag köper rehabiliteringstjänster för anställda som är i behov av det. Försäljningen av rehabiliteringstjänster till försäk- ringskassor och privata företag, inkomster från uppdrag som anställda utför åt andra företag och intäkter från samverkansavtal kring aktivitetsgarantin finansierar i huvudsak företagets verksam- het. ArbetsKRAFT uppfattar sig på de orter man är verksam som ett alternativ till . Behovsbilden samt alternativ och komplement I län har Stiftelsen funnits sedan mitten av 1990- talet. Huvudmän är läns landsting och kommun, men Activa arbetar även på uppdrag av länets arbetsförmedlingar, försäkringskassor, kommuner och landsting. De Activa-anställda är personer som är berättigade till 100 procents lönebidrag, men syftet är likväl att ge stöd för att kunna bli anställningsbara eller att söka sig till en reguljär utbild- ning. Verksamheten omfattar 85 activa platser, som finns lediga för ansökan fördelade mellan länets arbetsförmedlingar. Ansökningarna kan beviljas . Resul- taten från senare år visar att når en anställning på den öppna arbetsmarknaden, vilket möjligen avspeglar att verksamhe- ten från att till en början omfatta en stor andel arbetsprövning i egen-regi-verksamheter har övergått till integrerad verksamhet i samarbete med företag och arbetsplatser på den ordinarie arbets- marknaden. Därutöver finns ett antal motsvarande exempel från andra delar av landet med varierande huvudmannaskap. finns formella möjligheter för alternativ och komple- ment att via bidrag från anordna skyddat arbete. Den formella möjligheten i avtalet mellan staten och har dock tillkommit för att formellt kunna lämna ekonomiskt stöd till vissa s.k. enskilda verkstäder och inte i syfte att öppna upp för ett underentrepenadsystem i stor skala. Alternativa insatser behövs av tre skäl. Det första skälet är att kompensera för den minskning av arbetstillfällen inom som skett och sker. s.k. timvolym har minskat kraftigt . Därutöver finns en betydande undersysselsättning bland de anställda med arbetshandikapp inom (i bemärkelsen att man har begränsade eller helt saknar arbetsuppgif- ter). Det andra skälet är behovet av diversifierade arbetsuppgifter som passar personers med arbetshandikapp intresse, behov och förutsättningar. erbjuder, ur ett nationellt perspektiv, en mängd olika arbetsuppgifter på olika kvalifikationsnivåer. Stor- driftsfördelar och specialisering av produktionen innebär dock att valmöjligheterna lokalt blir små i förhållande till den produktion som bedrivs. Det tredje skälet är att nuvarande system att anordna Behovsbilden samt alternativ och komplement skyddat arbete hos - mot bakgrund av att staten får ut allt mindre sysselsättning/utveckling - förefaller blivit allt dyrare rela- tivt andra insatser. Utredningens undersökning av behovet av och Samhall- liknande verksamhet visar tydligt att alternativa insatser behövs. Alternativ finns i olika former exempelvis Del-Ta och liknande verksamheter med olika huvudmän, men i begränsad omfattning. Enligt utredningens bedömning är kommunernas verksamheter i stort motsvarande inte särskilt omfattande. Detsamma gäller sociala arbetskooperativ. Sociala arbetskooperativ skulle, främst i samverkan med kommunerna, kunna erbjuda arbete eller också skapas nya kooperativ för att tillgodose dessa grupper. Enligt utredningens bedömning finns således redan olika alternativ/kom- plement till , men i liten skala. Nuvarande alternativ/kom- plement är mer att betrakta som embryon, som genom utredning- ens förslag skulle ges möjlighet att utvecklas. Med andra förutsätt- ningar, främst ekonomiska, torde det dock finnas en potential för ett flertal aktörer, främst kommuner, att vid sidan av eller tillsam- mans med utveckla verksamheten. Det är angeläget att alternativ och komplement utvecklas. Framför allt är det angeläget att verksamheter med stark lokal för- ankring kan byggas upp. Det kan röra sig om många olika former. Privata företag, ekonomiska föreningar, kooperativ, kommuner, som tar som utgångspunkt behoven på lokala arbetsmarknader. En viktig fråga är om de nuvarande alternativen/komplementen och har samma attribut (typ personalutveckling, arbets- ledarresurser, specialresurser, utbildning m.m.). Enligt utredning- ens bedömning är dessa resurser begränsade bland alternati- ven/komplementen. Förklaringen till detta är främst ekonomisk. De ekonomiska medel som finns att tillgå för alternativen/kom- plementen går främst till att skapa sysselsättning. I den utsträck- ning någon personalutveckling, utbildning m.m. förekommer är det genom själva arbetet och inte genom några särskilda insatser. Å andra sidan tyder mycket på att de resurser som finns inom för stöd och utveckling av de anställda med arbetshandi- kapp inte heller är så omfattande som ofta brukar göras gällande. I det nya systemet får arbetsförmedlingen ansvaret att se till att varje arbetsgivare, också , som anställer personer med arbetshandikapp fullföljer det utvecklingsprogram som lagts fast. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren skall utvärdera associationsform och följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 samt proposition 1991/92:91 är giltiga. Utredningen konstaterar sammanfattningsvis att slutsatserna i stort sett är giltiga och att det inte föreligger skäl att ändra Samhall AB:s associationsform. Detta kapitel inleds med en genomgång av motiven för ombil- dandet till aktiebolag. Därefter följer ett avsnitt om motivens gil- tighet. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden. 9.1Motiven för ombildande till aktiebolag Associationsformen utreddes i arbete (SOU 1975:82). Utredningen över- vägde formerna aktiebolag och stiftelse. Verksamhetens karaktär med krav på kapitaltillskott och aktiebolagslagens regler om bl.a. tvångslikvidation ledde till slutsatsen att aktiebolagsformen passade mindre bra. Stiftelseformen ansågs passa verksamheten bättre i och med att skyddat arbete inte bedrivs i vinstsyfte, utan för att till- godose de arbetsmarknadspolitiska och sociala målen. När staten tog över skyddat arbete 1980 övergick verksamheten i 24 regionala stiftelser sammanhållna under en samordnande central stiftelse. 9.1.2Samhalls motiv för ombildande till aktiebolag uppfattade att stiftelseformen fungerade mindre väl för verksamhetens syfte. begärde vid flera till- fällen att företagsgruppen inte längre skulle organiseras i stiftelse- form, utan få ombildas till aktiebolag. föreslog i en skri- velse till att stiftelserna inom borde ombildas till aktiebolag. Som huvudargument i skrivelsen anförde att aktiebolags- formen skulle förbättra Samhallkoncernens affärsförutsättningar och därigenom även främja verksamhetsidén. pekade bl.a. på att stiftelseformen innebar kontaktsvårigheter och informa- tionsproblem i affärskontakterna. Företaget, ansåg man, tillgodo- såg aktiebolagsformens krav på full kostnadstäckning (likvida- tionsbestämmelserna). Aktiebolagsformen skulle också göra det lättare att rekrytera dugliga verkställande direktörer till de regio- nala företagen liksom styrelseledamöter. Vidare anförde att förändringar i företagsbeskattningen skulle göra det mer ofördel- aktigt att bedriva affärsverksamhet i stiftelseform och att inte passade in under den blivande stiftelselagen som var under beredning. I skrivelsen underströks att en övergång till aktiebolagsformen var en juridisk/formell åtgärd som var neutral i förhållande till de politiska inflytandefrågorna och som inte heller påverkade verksamhetsidé, utan istället i viss utsträckning skulle kunna stärka den arbetsmarknadspolitiska och sociala mål- uppfyllelsen. Statsmakterna skulle också behålla sitt inflytande över verksamheten. De arbetsmarknadspolitiska och sociala målen skulle fortfarande vara de primära och affärsverksamheten skulle vara enbart ett medel för måluppfyllelsen, dvs. inte något självändamål. 9.1.3Motiv för ombildande till aktiebolag (SOU 1991:67) I utredningsdirektiven (dir. 1990:73) till översyn av angav regeringen att utredaren med beaktande av skrivelse skulle överväga behovet av eventuell förändring av organisationsformen (vid sidan att ta ställning till AMS förslag om att ta över hela eller delar av merkostnadsersättning och använda medlen för köp av arbetstillfällen antingen hos eller hos andra arbets- givare, se vidare avsnitt 5.7.2). Utredaren anslöt sig till analysen i skrivelse: En ändamålsenlig och effektiv styrning av verksamheten är också angelägen. Detta försvåras av den organisationsstruktur har , som ger en ineffektiv resursanvändning och långsam och ibland utebliven anpassning till nya krav. Koncernpotentialen är också i allt- för liten utsträckning tillvaratagen. Detta märks särskilt vid utform- ningen av koncerngemensamma strategier, styrningen av investeringar och genomförande av t.ex. marknadsföring/försäljning, produktut- veckling och produktionsteknik.