sou · GRB337d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Vad är då en nyckelperson? En generell tolkning som utred- ningen gör utifrån direktiven samt utifrån den senaste regionalpo- litiska propositionen (prop. 2001/02:4) är att begreppet nyckelper- son är något snävare än begreppet kvalificerad arbetskraft, men att det ändå ryms inom ramen för detta. Kvalificerad arbetskraft kan definieras som arbetskraft med kvalificerad yrkesutbildning eller högskoleutbildning. arbetar med det nära- liggande begreppet flaskhals som uttrycker att rekryteringsproble- men utgör ett hinder för en utveckling av privata verksamheter. Arbetsförmedlingarna gör bedömningar av när rekryteringsbehov är av brist- och flaskhalskaraktär och när det är samhällsekono- miskt motiverat med speciella satsningar för att klara rekryteringen genom utbildning.1 Flaskhalsproblematiken diskuteras främst i samband med arbetsmarknadsutbildningarna och i försöksverk- samhet i bristyrkesutbildning. En befattning skulle kunna vara en nyckelbefattning i bemärkel- sen att verksamheten inom ett företaget eller inom en offentlig verksamhet hämmas allvarligt om befattningen inte kan besättas. En person som har den kompetens som krävs för att tillträda en 1 AMS (2003) Riktlinjer för länsarbetsnämndernas verksamhet , Riktlinjerna beslutades i , . Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft sådan befattning skulle då kunna betraktas som en nyckelperson. Bedömningen av om en person utgör en nyckelperson måste alltså göras i relation till en viss befattning och den betydelse som denna befattning har för den aktuella verksamhetens utvecklingsmöjlig- heter. Inom privat sektor kan bristen på nyckelpersoner leda till att företag måste göra neddragningar i verksamheten eller skjuta en expansion . I båda fallen kan bristen på nyckelpersoner förväntas leda till minskad sysselsättning inom företaget eller inom relaterade företag, t.ex. hos underleverantörer. Bristen på nyckel- personer inom privat sektor kan alltså förväntas ge indirekta nega- tiva effekter på sysselsättningen i regionen. För den offentliga sektorns vidkommande kan definitionen av nyckelperson inte på samma sätt knytas till indirekta sysselsätt- ningseffekter. Offentlig verksamhet måste vanligen bedrivas oav- sett om det råder brist på personal eller ej, varvid eventuella indi- rekta sysselsättningseffekter kan uppstå först som en följd av poli- tiska omprioriteringar. Men även inom den offentliga sektorn är det möjligt att urskilja befattningar som, om de förblir obesatta, ger upphov till mer negativa konsekvenser i form av kvalitetsförsäm- ringar i servicen till allmänheten eller i form av att man tvingas tillämpa kostsamma lösningar med inhyrd personal (t.ex. i form av s.k. stafettläkare). En utgångspunkt måste också vara att den efter- frågade kompetensen inte på något enkelt sätt kan utvecklas, t.ex. inom ramen för arbetsmarknadsutbildningen. Tillgång och brist på nyckelpersoner kan inte urskiljas på något enkelt sätt, dels eftersom den måste definieras i relation till speci- fika befattningar, dels eftersom den kompetens som efterfrågas kommer att variera regionalt och över tiden. Länsarbetsnämnderna håller på att bygga upp kompetens inom detta område inom ramen för de regionala kompetensrådens arbete. Däremot kan man anta att behovet av nyckelpersoner lättare kan tillfredsställas på lokala arbetsmarknader där tillgången på kvalificerad arbetskraft är god. 8.2Den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft Den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft kan främjas genom utbildning i den egna regionen, genom åtgärder som stimu- lerar den kvalificerade arbetskraften som redan finns i regionen att Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft stanna kvar samt genom att kvalificerad arbetskraft stimuleras att flytta till regionen. En viktig strategi inom utbildningspolitiken har varit att sprida ut den högre utbildningen geografiskt och därmed bidra till att öka tillgången på högutbildad arbetskraft i olika delar av lan- det. Satsningar på distansutbildningar och decentraliserade utbild- ningar har gjort den högre utbildningen än mer geografiskt till- gänglig och därmed ökat möjligheterna för människor i olika delar av landet att bo kvar på hemorten . Regionala utbildningssatsningar har visat sig vara en viktig åtgärd för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft. En rela- tivt stor andel av dem som examineras från universiteten och hög- skolorna stannar kvar i högskoleregionen efter examen. De som studerar på sin hemort är vanligen mer benägna att stanna kvar efter sina studier än de som flyttar till studieorten (se figur 8.1). Examinerade födda i högskolelänet Andel av de som tog examen som förvärvsarbetade i högskolelänet 1999, per utbildningsinstitution. Källa: Gartell (2002): Arbetsmarknaden för hög- skoleutbildade: Inkomstutveckling och geografisk rörlighet , , . Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft Men utbildningssatsningar är långsiktiga åtgärder och den högre utbildningen har väsentligt olika inriktning och dimensionering i olika regioner. Andelen högskoleutbildade i befolkningen samvari- erar i betydande utsträckning både med utbildningsresurserna och med storleken på de lokala arbetsmarknaderna. Det är i storstads- regionerna och i de regionala centra med universitet eller högskola som andelen med eftergymnasial utbildning är som störst. Det finns uppenbara begränsningar i möjligheterna att lösa arbetskrafts- behovet på mindre orter genom decentraliserade utbildningar eftersom detta slags utbildningsutbud ofta handlar om att erbjuda ett fåtal utbildningar åt gången. För att öka tillgången på kvali- ficerad arbetskraft i de mindre regionerna, i synnerhet vad gäller nyckelpersoner med en specifik kompetens, så krävs även andra former av åtgärder. Bidrag till avbetalning av studiestöd för högskoleutbildade är en åtgärd som har diskuterats i samband med den senaste regional- politiska utredningen och efterföljande regionalpolitiska propo- sition. Ett viktigt argumentet mot avskrivning av studiestöd är att långt ifrån alla personer som skulle kunna utgöra nyckelpersoner har studielån. Av dem som studerade i grundläggande högskole- utbildning eller på forskarutbildning /01 uppbar studielån. Andelen var betydligt högre bland dem som studerade mot yrkesexamen () än bland dem som studerade mot en generell examen ().2 Andelen som har utnyttjat möjligheten att ta studiemedel i denna grupp kan dock vara betydligt högre. Men det finns också yrkes- grupper som kan utgöra nyckelpersoner i kraft av sin yrkeser- farenhet snarare än i kraft av sin utbildning. Individinriktade åtgärder som syftar till att få människor att flytta eller pendla till regioner med arbetskraftsbrist utgörs bl.a. av flyttningsbidragen inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa åtgärder har dock visat sig erbjuda alltför svaga incitament för geografisk rörlighet, framför allt vad gäller flyttningar men också vad gäller veckopendling. I finns exempel på en rad indi- vidinriktade åtgärder som både syftar till att öka övergången till högre utbildning, att göra arbetskraften inom regionen mer bofast samt att göra regionen mer attraktiv för inflyttare. 2 SCB (2002): Studiestöd 2000/2001: Beviljning av studiestöd, Statistiska meddelanden, SCB och CSN. Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft Åtgärdszonen i Finnmark och Nord-Troms är det nordiska land som vidtagit mest långtgående politiska åtgärder för att upprätthålla ett spritt bosättningsmönster. Ett exempel på sådana åtgärder är de som genomfördes i Finnmark och Nord-Troms i , den sk till- takssonen eller vad vi har valt att kalla åtgärdszonen. Åtgärdszo- nen omfattar 27 kommuner och 94 000 invånare på en yta som är något större än . Regionens ensidiga närings- struktur och starka beroende av naturresursbaserade näringar har lett till hög arbetslöshet och nettoutflyttning, bl.a. i samband med krisen i fiskeindustrin . har det fun- nits brist på högutbildad arbetskraft både inom privat och offentlig sektor och hög omsättning av bl.a. lärare, läkare, förskollärare och andra högutbildade i den offentliga förvaltningen. De åtgärder som genomfördes byggde i delar på satsningar som hade funnits tidigare men var i sin helhet nyska- pande i norsk regionalpolitik genom att man skapade rambetingel- ser som var avsedda att finnas om inte alltid, så under en lång tids- period. Grundtanken var att åtgärderna i möjligaste mån skulle vara av generell karaktär i bemärkelsen att de riktar sig mot stora grup- per i befolkningen snarare än mot specifika yrkesgrupper respek- tive mot hela näringslivet snarare än mot specifika branscher. Mer- parten av åtgärderna kräver därför inte heller en individuell behandling av person eller projekt. Huvudkravet är att de som tar del av åtgärden ska vara bosatta, eller för företag, lokaliserade till regionen. De flesta av åtgärderna är också utformade som en reduktion av statens intäkter i stället för att vara en överföring. Åtgärderna riktade sig både mot efterfråge- och utbudssidan och har permanentats över för att de ska kunna ligga till grund för långsiktiga beslut om bosättning eller näringsutveckling. Åtgärderna är dimensionerade så att man ska kunna upprätthålla bosättningen i åtgärdszonen som helhet. Inom zonen förväntar man sig att det alltid ska finnas något centra som utvecklar sig bra och andra som går tillbaka. De regioner som kommer att ha lättast 3Texten i detta avsnitt baserar sig på följande två rapporter: (2001): Langtidseffekter av person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark och Nord-Troms, NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001, . Hervik , Ohr (2002): Bedre klima for tiltakssonen: En strategisk analyse, Møreforskning , rapport nr. Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft för en omställning är de med ett differentierat näringsliv, gärna med en hög andel sysselsatta inom företagsinriktad tjänstesektor. Detta är näringar med en hög lönenivå, ofta lokaliserade centralt. Åtgärderna skulle både ha rekryterande, stabiliserande och moti- verande verkningar. De skulle vara rekryterande i bemärkelsen att de skulle dra till sig högt utbildad personal som annars skulle ha bosatt sig utanför regionen. De stabiliserande åtgärderna skulle leda till en bromsad utflyttning och de motiverande effekterna skulle framför allt stimulera befolkningen att i högre grad påbörja högre utbildning. Åtgärderna genomfördes i form av tre politiska ingrepp. infördes en virkemiddelordning för lärare och 1988 gjordes Finn- mark och Nord-Troms till en egen utbildningsregion. Båda dessa åtgärder var personalpolitiska och innebar ekonomiska fördelar för dem som började arbeta i regionen. gjordes Finnmark och Nord-Troms till en egen åtgärdszon, den s.k. till- takssonen, där en kombination av person- och verksamhetsintrik- tade åtgärder infördes. De personinriktade åtgärderna består av nedskrivning av studie- lån, särskild skattelättnader och ett utökat barnbidrag. Lärare och förskollärare kunde också få lönebonus om de arbetade i speciella områden i åtgärdszonen. Den senare åtgärden omfattar relativt få personer. var nedskrivning av studielån den kraftigaste ekonomiska åtgärden. gav det personer med studielån rätt till en nedskrivning på av lånebeloppet, dock (höjdes till 2 1995) och som mest , en summa som höjdes till 1993. Nedskrivningen av studielånen omfattade omkring 12–av befolkningen i åldrarna . Nedskrivning av studielånen krävde en ansökan och omfattade endast personer som kunde dokumentera att de hade varit bosatta och yrkesaktiva i regionen . Ansökan måste lämnas in senast 3 månader som den avser. De sökande är tvungna att bo och arbeta i regionen innan de kan ansöka om nedskrivning. För att få utnyttja åtgärden ska de sökande vara minst deltidsarbetande eller säsongsarbetande och också vara registrerade som fulltidsarbetande. Den reducerade personskatten medger ett bottenavdrag på i skatteklass 1 och i skatteklass 2. De som får skattelättnad betalar också lägre skatt på vanlig inkomst och lägre toppskatt på inkomster mellan Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft 320 000 och . Skattelättnaden är en av de åtgärder som har en automatisk justering och har ökat i relativ betydelse i och med att den generella lönetillväxten varit starkare än prisstegringen. Den särskilda skattelättnaden gav på inkomster mellan 180 000 och 300 000 skattelättnader på . Åtgär- den omfattar av befolkningen . Alla som hade barn får dessutom ett utökat barnbidrag på per barn och ett mindre antal fick lönebonus om de arbetade som lärare eller förskollärare. En viktig bakgrund till utformningen av de personinriktade åtgärderna var att en rad studier hade visat att lokal rekrytering till högre utbildning i kombination med ett regionalt utbildningsutbud är den bästa garanten för en regional kompetensförsörjning. Detta förutsätter en hög rekrytering till högskolan. De utbildningssti- pendier som infördes och togs bort skulle moti- vera ungdomar att påbörja högre studier. Även nedskrivningen av studielån och skattelättnaderna skulle stimulera övergången till högre studier. För en familj med tre barn och där någon av föräldrarna får löne- stillskott för lärare kan åtgärderna sammantaget innebära en intäkt på . Åtgärderna innebär sammantaget en förlust av intäkter till stats- kassan på vid en jämförelse med de skatte-, avgifts- och överföringssatser som gäller i resten av . Om man jämför med landet i övrigt är intäktsförlusten 2,1 miljar- der kronor (se tabell 8.1). Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft Fördelning av intäktsbortfall för åtgärder jämfört med de avgifter och skatter som gäller i övriga . Stipendium för övergång till högre utbildning Källa: Hervik , Ohr (2002): Bedre klima for tiltakssonen: En strategisk analyse, Møreforskning , rapport nr. Innan åtgärdszonen bildades rådde stor brist på högutbildad arbetskraft i regionen och omsättningen på personal i viktiga ställningar var omfattande. Bristen fanns framför allt inom den offentliga sektorn. Åtgärderna har bidragit till att få högutbildad arbetskraft från hela landet att flytta till regionen, inte minst från storstäder. av dem med högskoleutbildning kom ursprungligen från andra regioner än Nord-Troms och Finnmark. föll antalet inflyttare men utan att andelen externt rekryterade minskade. Benägenheten att stanna i åtgärdzonen var mycket hög för de som ursprungligen kom från zonen. Av dem som examinerades från högre utbildning bodde kvar och . Av dem som inte kom från åtgärdszonen bodde kvar och . Detta innebär att hade flyttat ut . De som inte kom från åtgärdszonen hade mer än fem gånger större utflyttningstakt än de som var därifrån. De företags- och personinriktade åtgärder som genomfördes präglade den övergripande utvecklingen i åtgärds- zonen mindre än de allmänna konjunktursvängningarna. Men det fanns viktiga förhållanden som skilde åtgärdszonen från övriga och som man konstaterar hade med åtgärderna att göra. Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft De inrikes flyttningarna till zonen var mindre beroende av kon- junktursvängningar än landsdelen i sin helhet, befolkningsutveck- lingen var mer positiv än grannregionerna, sysselsättningstillväxten var gynnsammare jämfört med landsdelen i sin helhet där sysselsättningen minskade och utbudet av kvalificerad arbetskraft förbättrades mer än för övriga landsdelen, särskilt . började konjunkturuppgången i andra delar av landet medan antalet sysselsatta sjönk i åtgärdszonen. Detta ledde till en stark utflyttning. Under de föregående åren hade arbetsmarkands- åtgärder bidragit till att höja kompetensen bland de arbetslösa. skärptes kravet på mobilitet varvid arbetslösa som nekade att ta ett arbete i andra delar av landet riskerade uteblivna dagutbetalningar. De som flyttade fick å andra sidan resor och flyttkostnader betalda. Bofastheten minskade bland annat som en följd av den kraftiga uppgång i konjunkturen som inträffade i södra efter 1994 och den försvagning som prisstegringen hade medfört för ned- skrivningsbeloppet och det utökade barnbidraget. En justering av maxbeloppet för nedskrivningen av studielånet skulle innebära att det skulle uppgå till 22 000 jämfört med dagens . Priserna på bostäder och hyror och flygresor steg också långt mer än priserna generellt vilket också bidrog till en försvag- ning av de personinriktade åtgärderna. Nedskrivningen av studielå- nen har också införts för läkare i 42 kommuner utanför åtgärdszo- nen och generellt i några kommuner i . Trots att det sker en betydande omsättning framför allt av dem som flyttar in och som inte har sin bakgrund i regionen konstaterar man att de personinriktade åtgärderna har haft positiva effekter: Samlet har dette medført et langt mer kyndig og stabilt sett av tjens- temenn i offentlig sektor og i noen grad også i privat sektor sammen- lignet med tilstanden på 1980-tallet.4 Hervik, Ohr och (2002) konstaterar att åtgärdszonen har fun- gerat bra i förhållande till målsättningen även om man har sett nettoutflyttning och befolkningsminskning under den senare delen av analysperioden –2001 så är den mindre än och 4 (2001): Langtidseffekter av person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark och Nord-Troms, NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001, , sid XII. Andra åtgärder för att främja den regionala tillgången på kvalificerad arbetskraft förbättrad jämfört med resten av . Åtgärderna har också inneburit att man har lyckats bättre med att behålla ungdomarna. En intervjuundersökning där ett representativt urval av befolk- ningen som var bosatt i åtgärdszonen tillfrå- gades om varför de bodde i åtgärdszonen tillskrev av de med högre utbildning stor betydelse för deras val att bo just där.5 Bland de stabilt bosatta angav att den reducerade per- sonskatten som den viktigaste åtgärden. Bland de inflyttade angav att nedskrivningen av studielån var den viktigaste åtgär- den. Hervik, Ohr och (2002) menar att även om åtgärderna inte har kunnat neutralisera de centraliserande krafterna så betyder detta inte att åtgärderna är verkningslösa utan snarare att de inte förmår neutralisera effekterna fullt ut. Åtgärderna verkar olika bra i olika konjunkturlägen. När det finns efterfrågan på arbetskraft fungerar åtgärderna relativt bra. När efterfrågan är svag måste människor söka jobb där dessa finns och åtgärderna får en lägre verkningskraft. 5 (1997) i (2001): Langtidseffekter av person- og bedriftsrettede tiltak i Finnmark och Nord-Troms, NORUT Samfunnsforskning as, Rapport 2/2001, Den geografiska rörligheten i form av flyttningar har minskat under . Människor flyttar också i allt mindre utsträckning på grund av arbetsmarknadsrelaterade förhållanden. Istället ökar sociala och miljörelaterade motiv i betydelse. Attityd- undersökningar visar att viljan att flytta är relativt låg, både bland de förvärvsarbetande och arbetslösa. I takt med att de arbetsmark- nadsrelaterade flyttningarna minskar, ökar andra former av arbets- marknadsrelaterad geografisk rörlighet, främst arbetspendlingen. Andelen som pendlar över kommungräns har ökat från och andelen som pendlar över lokal arbetsmarknadsgräns har ökat från . Flera undersökningar visar att ersättningen för bohagstransport och starthjälpen, endast påverkar flyttbenägenheten marginellt. I en enkätundersökning gjord av angav av dem som mottog ersättning för bohagstransport respektive starthjälp att de troligen hade flyttat även utan ekonomisk ersättning. Beviljandet av flyttningsbidrag understryker svårigheterna med att stimulera rörlighet bland de äldre och bland dem som varit inskrivna . Pend- lingsbidragen är de stöd som i störst utsträckning når bredast över olika åldersgrupper och inskrivningstider. Utredningen menar att stimulanser av pendling har uppenbara fördelar i förhållande till flyttstimulanser ur ett regionalt utveck- lingsperspektiv. Medan ersättningen för bohagstransport och start- hjälpen i stor utsträckning stödjer en omflyttning av befolkningen till storstadsregioner, framför allt , och regio- nala centra så erbjuder pendlingsbidraget en möjlighet för männi- skor att bo kvar på hemorten. Negativa flyttnetton tenderar att minska befolkningsunderlaget och med detta förutsättningarna för att erbjuda offentlig och kommersiell service. Detta leder i sin tur till att regionerna blir mindre attraktiva. En satsning på pendlings- bidragen kan också främja den regionförstoring som har pågått under och som också har lyfts fram som en strategi för att göra regioner mer konkurrenskraftiga.1 Pendlingsstimulanserna ger inte heller upphov till den medflyt- tandeproblematik som flyttningsbidragen skapar. Utredningen föreslår därför att pendlingsbidragen förstärks samt att ersättningen för bohagstransport och starthjälp tas bort. Pend- lingsbidragen ska som tidigare stödja pendling utanför normalt pendlingsavstånd. Utredningen förespråkar att sökanderesorna ska behållas efter- som det framstår som rimligt att subventionera resor till arbets- givare där det är ovisst om resultatet blir lyckosamt. Det är betyd- ligt svårare att utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv motivera att den första resan till arbetet subventioneras. Eftersom personen redan har accepterat jobbet ger den ersättning för tillträdesresa som finns ett mycket begränsat mervärde. Utredningen föreslår därför att ersättningen för tillträdesresa tas bort. I de fall då indivi- der erhåller pendlingsbidrag är tillträdesresan i princip redan sub- ventionerad. Förutsättningarna för dagpendling är sämre i de norra delarna av landet, dels på grund av de större geografiska avstånden, dels på grund av att befolkningsantalet i många regioner är för litet för att ge underlag för en utbyggnad av effektiva kommunikationssystem. Dagpendlingsbidragen förväntas därför kunna bli av större bety- delse i de mer tättbefolkade delarna av och och längs , än i de ytstora lokala arbetsmarknaderna i inland. Veckopendlingsbidragen förväntas kunna bli av betydelse i hela landet. För att kunna stimulera nyckelpersoner att flytta till regioner som är särskilt utsatta ur regionalpolitisk synvinkel och vars förut- sättningar att lösa situationer med arbetskraftsbrist med pendling är sämre, bedömer utredningen att det krävs kraftigare stimulanser. Utredningen har därför valt att presentera ett förslag om skatte- gynnande tjänster i stödområden. Förslaget liknar den regel om skattelättnader för utländska experter som redan finns i 22–23 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). Förslaget om skattgynnade tjänster har begränsats till att omfatta delar av det nationella stödområdet 1 (2000): Starka regioner: Människor och företag, . som det specificeras i förordningen (1999:1382) om stödområden för vissa regionala företagsstöd. Både pendlingsbidragen och de skattegynnade tjänsterna avser att stimulera den arbetssökande till geografisk rörlighet i ett inle- dande skede. De ska underlätta för individen att prova på att arbeta på en ort som den kanske inte hade sökt sig till annars. Bidragen är därför tidsbegränsade. 9.2Utredningen föreslår att pendlingsbidragen förstärks Förslag: Utredningen föreslår att pendlingsstödet i förord- ningen (1999:594) om flyttningsbidrag ändras så att ersätt- ningen för dagpendling höjs från till i måna- den. Stödet för veckopendling föreslås utökas med ett fast kontantbidrag på avsett för att täcka del av kostnad för dubbelt boende. Utredningen föreslår vidare att pendlingsstöd för dagpendling och veckopendlingsstöd får lämnas under högst istället för som tidigare , dock endast en gång för samma person . En förutsättning för att stödet till veckopendling får lämnas ska vidare vara att arbets- givaren tillhandahåller en bostad med normal standard till skälig kostnad om detta erfordras. Utförligare beskrivning och motivering av förslaget