sou · GRB332d1 · 2004-01-01 00:00:00 — I Försvarsmaktens föreskrifter om verkställighet av tillträdes- och IKFN-förordningarna (FFS 1994:41) finns bl.a. bestämmelser om vad som allmänt gäller vid ingripande under fred. Enligt 12 § skall ett utländskt fartyg, som uppträder inom svenskt territorium och som inte har identifierats som statsfartyg, behandlas som handelsfartyg. Om särskilda skäl talar för det skall fartygets status kontrolleras. Om det behövs för genomförandet av kontrollen, skall fartyget prejas och visiteras. Råder efter kon- trollen tveksamhet om fartyget är ett statsfartyg eller ett handels- fartyg, skall militärbefälhavaren hänskjuta frågan till högkvarteret för prövning. I avvaktan på beslut från högkvarteret skall fartyget behandlas som statsfartyg. Ett utländskt luftfartyg som uppträder inom svenskt territorium utan att vara identifierat skall behandlas som statsluftfartyg i avvaktan på att dess status fastställs (13 §). Av föreskrifterna framgår vidare att ett fartyg eller ett luftfartyg som inte åtlyder prejningsorder eller vägrar visitering skall behand- las som statsfartyg respektive statsluftfartyg i avvaktan på hög- kvarterets besked (14 §). Om vapenmakt tillgrips, skall den anpassas till vad som bedöms nödvändigt för att förhindra att överträdelsen genomförs och avbrytas då det avsedda syftet har nåtts (17 §). Fientlig avsikt skall anses föreligga om det är uppenbart att varje annan förklaring är utesluten (18 §). Vissa författningar m.m. av betydelse Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får enligt 1 kap. 3 § luftfartslagen (1957:297) av militära skäl föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av riket. Sådana föreskrifter får också meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, om det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till natur- eller miljövård. Föreskrifter om förbud som meddelas av annan myndighet än regeringen får avse högst . Under utomordentliga för- hållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet får dock regeringen tillfälligt föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela riket. När det krävs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet, får ett luftfartyg med stöd av 8 kap. 3 § luftfartslagen anmanas att landa. Ett luftfartyg, som utan tillstånd kommer in i ett sådant område som avses i 1 kap. 3 § samma lag, skall lämna området. Om fartyget bryter mot en anmaning att landa eller sin skyldighet att lämna ett område där luftfart inskränkts, får den fortsatta färden hindras. En sådan anmaning att landa som avses i 8 kap. 3 § luft- fartslagen får enligt 97 § luftfartsförordningen lämnas av Luftfarts- verket. I undantagsfall får anmaningen lämnas av ett flygtrafik- ledningsorgan. Som framgår av 98 § luftfartsförordningen skall eller ett flygtrafikledningsorgan, om inte säkerhetsskäl eller andra särskilda skäl talar emot det, hindra ett luftfartyg att avgå eller anmana det att landa på begäran av förundersökningsledaren i ett brottmål, om det behövs för efterspanandet av en person som är häktad eller anhållen eller på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse , eller annars för utredningen av ett sådant brott, på begäran av en polismyndighet, om det är absolut nödvändigt för efterspanandet av en person som är häktad eller anhållen eller som har avvikit från en kriminalvårdsanstalt eller en annan anstalt där han har varit intagen på grund av en myndighets beslut, eller på begäran av en tulltjänsteman, om det är absolut nödvändigt för att en riktig tullkontroll skall kunna göras. Vissa författningar m.m. av betydelse Ett ingripande kan emellertid vara uteslutet på vissa närmare angivna folkrättsliga grunder. Om ett luftfartyg inte landar trots en anmaning enligt 97 § eller 98 §, får den som har lämnat anmaningen enligt 99 § första stycket luftfartsförordningen begära hjälp av Försvarsmakten för att få luft- fartyget att landa. Detsamma gäller om luftfartyget inte kan nås med en anmaning. Frågan om hjälpen skall ges prövas av Försvars- makten med hänsyn till tillgången på lämpliga luftfartyg, trafik- säkerheten och andra sådana omständigheter (jfr 35 § andra stycket IKFN-förordningen). I 99 § andra stycket samma förordning föreskrivs vidare att om ett luftfartyg utan tillstånd befinner sig inom ett restriktions- område där luftfarten är begränsad med hänsyn till anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret och det kan antas att man på luftfartyget känner till detta, får Försvarsmakten förmå luftfartyget att lämna området eller att landa. Luftfartyg i linjefart och andra luftfartyg, som kan antas ha passagerare ombord, skall inte förmås att landa om det inte finns synnerliga skäl till det (jfr 35 § första stycket IKFN-förordningen). 3.6Förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet Förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verk- samhet innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Förord- ningen gäller dock inte för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller förordning (1 §).11 Regleringen bygger på ett betänkande av Utredningen om Försvarsmaktens stöd till andra myndigheter m.m. (SOU 2001:98) och regeringens uttalanden i prop. 2001/02:158 (se avsnitt 5.2). Förutsättningarna för Försvarsmaktens stöd anges i förordningens 3-6 §§. Försvarsmakten skall vid livshotande situationer där omedel- bar transport är avgörande för behandlingen av skadade eller sjuka personer, utföra transporter med helikopter på begäran av sjukvårdshuvudman genom flygräddningscentralen (3 §). Vidare får Försvarsmakten på begäran lämna stöd till polisen, Kustbevak- 11 För tillhandahållande av utrustning från Försvarsmakten gäller dock enligt 2 § bestäm- melserna i förordningen i stället för vad som sägs i 4 § avgiftsförordningen (1992:191). Vissa författningar m.m. av betydelse ningen, , andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting (4 §). Försvarsmakten får på begäran även lämna stöd till enskilda om det är fråga om en verksamhet som är av intresse för samhället eller om Försvarsmaktens medverkan kan inordnas som ett led i den utbildning som bedrivs vid myndigheten (5 §). I 6 § anges att Försvarsmakten får lämna nämnda stöd endast om Försvarsmakten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess med- verkan enligt räddningstjänstlagen (1986:1102). Bortsett från frågan om användande av våld och tvång, som behandlas i det följande, utesluts inte generellt någon form av stöd, utan Försvarsmakten har möjlighet att stödja samhället med alla sina resurser.12 Den omständigheten att användning av visst materiel förutsätter att personal ur Försvarsmakten hanterar den, torde i allmänhet inte utesluta att stöd lämnas i form av såväl materiel som personal. Ovan nämnda utredning påpekade att det dock krävs att försiktighet iakttas och att noggranna överväganden görs, så att inte allmänheten blir osäker om vem som gör ett ingripande eller om det rättsliga stödet för åtgärden.13 När stöd lämnas enligt förordningen får Försvarsmaktens perso- nal inte användas i situationer där det finns risk för att den kan komma att bruka tvång eller våld mot enskilda (7 §). En bedöm- ning måste således göras i förväg inför ett beslut om medverkan från Försvarsmaktens sida i civil verksamhet av de risker som kan uppstå. Skulle det i efterhand visa sig att Försvarsmaktens personal trots allt behöver använda tvång eller våld har den inte några sär- skilda befogenheter utöver de som tillkommer alla och envar. Personalen har därmed inte rätt att utöva tvång eller våld på annat sätt än som följer indirekt av reglerna om straffrättsliga ansvars- frihetsgrunder, särskilt nöd och nödvärn. Bestämmelsen tar endast sikte på frågan om tvång eller våld från Försvarsmaktens personals sida och innebär inte något hinder mot att Försvarsmaktens personal medverkar i en insats även om det finns risk för att den som begär stöd, i allmänhet polisen, kommer att bruka tvång eller våld. Det är således möjligt att använda t.ex. ett militärt transportmedel med militär förare för att transportera poliser till och under en insats där dessa kan förväntas hamna i en sådan situation att de kommer använda tvång eller våld. 12Jfr SOU 2001:98 s. 146. 13SOU 2001:98 s. 139. 2001/02:158 s. 63 och SOU 2001:98 s. 138 ff. Vissa författningar m.m. av betydelse Enligt 8 § får endast sådan personal inom Försvarsmakten som har lämplig utbildning för uppgiften medverka när Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de sär- skilda förhållanden som kan gälla för uppgiften. Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt förord- ningen endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda, dvs. om medverkan kan anses utgöra ett led i hans eller hennes utbildning (9 §).15 Anställd perso- nals skyldighet att delta i stödverksamheten är beroende av vad som framgår av anställningsavtal och av den enskildes yrkeskvali- fikationer. Även den frivilliga personalens skyldigheter i detta avseende regleras av avtal. Vidare föreskrivs att Försvarsmaktens personal inte får användas för uppgifter enligt förordningen som kan medföra en inte obetyd- lig risk för att personalen kan komma att skadas (10 §). En insats från exempelvis polisen, eller Tull- verket står alltid under respektive myndighets ledning och en stöd- insats från Försvarsmaktens sida lämnas av myndigheten som sådan. Av 11 § framgår att en enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt förordningen skall stå under befäl av en militär chef. Detta innebär att den stöduppgift som Försvarsmakten åtar sig bör formuleras som ett uppdrag med vissa ramar eller begränsningar.16 Det slutliga avgörandet av om stöd skall lämnas eller inte ligger hos Försvarsmakten. En begäran om stöd skall som regel göras hos Högkvarteret eller Operativa insatsledningen och beslut skall fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret eller Operativa insatsledningen som han bestämmer (13 §).17 Försvarsmakten skall ta ut avgifter för det stöd som myndigheter lämnar (16 §). 15Se vidare avsnitt 6.5.1 Allmänt om tjänstgöringsplikten. 16Jfr SOU 2001:98 s. 152 f. 17Det ankommer i första hand på att begära stöd till polisen (jfr 12 §). Vissa författningar m.m. av betydelse Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot användning av våld, hot eller tvång för politiska syften (terro- rism),18 spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. I lagen ges också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Befogenheterna enligt skyddslagen utgår från att ett i förväg bestämt skyddsobjekt finns. Om allmänhetens tillträde till eller rätt att utnyttja en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg behöver begränsas för de ändamål som angetts ovan får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att anlägg- ningen, området, fartyget eller luftfartyget skall utgöra skydds- objekt (3 §). Som skyddsobjekt får enligt 4 § förklaras 1.statliga förvaltningsbyggnader, statschefens residens och bostäder samt statsministerns bostäder, 2.anläggningar och områden till vilka staten har äganderätten eller nyttjanderätten och som disponeras av Försvarsmakten, eller samt mili- tära fartyg och luftfartyg, 3.anläggningar eller områden som används eller är avsedda för ledning av befolkningsskyddet och räddningstjänsten eller det civila försvaret i övrigt, för energiförsörjning, vattenförsörj- ning, rundradioförsörjning, radio- och telekommunikationer, transporter eller försvarsindustriella ändamål, 4.områden där Försvarsmakten, eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök, 18 Enligt regeringens förslag (prop. 2002/03:38) om lag till ändring i skyddslagen skall denna punkt ha följande lydelse. Terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:000) om straff för terrorist- brott. Ändringen föreslås träda i kraft . Vissa författningar m.m. av betydelse 5.områden där Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnat angrepp mot eller för att hindra en kränkning av territorium, och 6.områden där en främmande stats militära styrka tillfälligt bedriver övningar när den här i landet deltar i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Också andra anläggningar eller områden än de nämnda får förklaras vara skyddsobjekt, om de är av betydelse för totalförsvaret och befinner sig i krig eller krigsfara eller det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (5 §). Riks- dagens byggnader får förklaras som skyddsobjekt efter medgivande av talmannen. I vissa fall krävs medgivande av ägaren (nyttjaren), om denne är någon annan än staten (6 §). Beslut om skyddsobjekt fattas förutom av regeringen av Försvars- makten eller länsstyrelse. Disponeras egendomen av både militära och civila myndigheter fattas beslutet av länsstyrelse. Innan ett sådant beslut fattas skall dock Försvarsmakten höras.19 Skydds- objekt som har beslutats av Försvarsmakten benämns i detta sammanhang militära skyddsobjekt medan skyddsobjekt som beslutats av länsstyrelse benämns civila skyddsobjekt.20 Av 2 § skyddslagen framgår att beslut om skyddsobjekt och vissa andra beslut med stöd av denna alltid måste föregås av en intresse- avvägning. Beslutet får inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd. Så långt möjligt skall undvikas att beslutet medför skada eller olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Ett beslut om skyddsobjekt innebär som regel att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Tillträdesförbudet får förenas med förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskriv- ningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet. Om det bedöms som tillräckligt, får i stället för tillträdesförbud utfärdas förbud mot att ta fotografier eller göra andra avbildningar, beskrivningar 19Jfr 2-3 §§ förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddsförordningen), FFS 1996:13 och RPSFS 1991:5 (FAP 579-3). (Beslut enligt 4 § första punkten skyddslagen fattas av Försvarsmakten såvitt avser statliga förvaltnings- byggnader som disponeras huvudsakligen av Försvarsmakten, eller . Beslut som rör regeringens eller byggnader fattas av regeringen. I övrigt fattas sådana beslut av länsstyrelse. Beslut enligt 4 § andra och sjätte punkten fattas av Försvarsmakten och beslut enligt tredje – femte punkten av länsstyrelse.) 20Begreppen militära och civila skyddsobjekt definieras inte i skyddslagen eller skydds- förordningen. Vissa författningar m.m. av betydelse eller mätningar av eller inom skyddsobjektet eller mot att bada, dyka, ankra eller fiska där (7 §). För bevakning av skyddsobjekt får anlitas polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal. Den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polisman benämns skyddsvakt (9 §). Av 5 § första stycket skyddsförordningen framgår att förordnande av skyddsvakter är ett förfarande i två steg. Först skall den tilltänkta personen vara godkänd att bli skyddsvakt och därefter kan han utses till skyddsvakt. Gemensamt för både den militära och civila personalen är att det inte finns reglerat vilken myndighet som utser en godkänd skyddsvakt. Det får dock anses vara den myndighet eller det företag som förvaltar eller äger skyddsobjektet som också utser skyddsvakten.21 Bevakningspersonalens befogenheter i olika avseenden regleras i 10-18 §§ skyddslagen. Bland annat finns bestämmelser om skydds- vaktens befogenheter att använda tvångsmedlen kroppsvisitation och sådan husrannsakan som avser egendom som någon för med sig samt att avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta personer. Enligt 24 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § första stycket har var och en rätt att gripa den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, och som påträffas på bar gärning eller flyende fot liksom att lägga beslag på föremål som därvid påträffas. Dessa befogenheter gäller givetvis även för skyddsvakter. Dessa har emellertid dessutom enligt 13 § skyddslagen inom skydds- objektet, i dess närhet eller under den misstänktes flykt från objektet samma befogenhet som polismän att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till sådant brott samt att lägga beslag på föremål som personen för med sig. Gripande för ett sådant brott kan alltså ske även om den miss- tänkte inte anträffas på bar gärning. Den nu angivna befogenheten gäller däremot inte till skydd mot terrorism. Vidare finns särskilda föreskrifter om militära skyddsområden och om bevakning av dessa (23-33 §§). Om en militär anläggning inte kan beredas ett tillräckligt skydd genom att anläggningen är skyddsobjekt, får regeringen för de ändamål som tidigare angetts föreskriva att ett område omkring anläggningen skall vara militärt skyddsområde. Även ett område med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret får för samma ändamål förklaras vara militärt skyddsområde. Utlänningar får inte uppe- 21 Jfr , S., Skyddslagen, 1997, s. 54. Vissa författningar m.m. av betydelse hålla sig inom militära skyddsområden när det råder höjd bered- skap eller som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer. Särskilt tillstånd kan dock meddelas om det finns skäl för det. Särskilt om skyddet mot terrorism I propositionen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (prop. 1989/90:54 s. 34 f) anförde föredragande statsrådet följande beträffande skyddet mot terrorism. Till grund för den nuvarande skyddslagen ligger behovet av att skydda försvarsanläggningar och försvarsverksamhet mot sabotage och spioneri. Dessa huvudsyften bör alltjämt vara grundläggande. Emellertid har utvecklingen enligt min mening visat att skyddsbehov kan föreligga även på grund av risker i andra hänseenden. De exempel på internationell terrorism, som de senaste decennier- na förekommit även i vårt land, visar att vissa anläggningar eller typer av verksamhet blivit sårbara inte bara på grund av den materiel, som förvaras där, eller på grund av själva den verksamhet som utövas där. En väl så stor risk som risken för sabotage får numera anses föreligga för att personer, som regelmässigt uppehåller sig inom vissa anlägg- ningar, skall utsättas för angrepp av grupper, som genom utpressning eller på annat sätt vill nå politiska eller andra syften. Ett särskilt till- trädesskydd är ägnat att minska riskerna för sådana angrepp. Det finns visserligen möjligheter att, då akut fara för terrorist- angrepp föreligger, spärra av en anläggning eller ett område med stöd av polislagen. Enskilda personer som är särskilt utsatta för risker att bli föremål för terrorismattentat kan också förses med livvaktsskydd. I fråga om vissa anläggningar kan emellertid risken för dylika angrepp sägas vara praktiskt taget utan att det för den skull går att hävda att risken vid ett givet tillfälle är mer överhängande än annars. Jag kan instämma i vad utredningen anfört om att flera av de anlägg- ningar, som främst löper risk för att utsättas för terrorismangrepp kan beredas skydd redan på grund av att någon av de övriga riskfaktorer, som upptas i lagen, är för handen. I vissa fall – t.ex. när det gäller byggnader och vissa myndigheters lokaler samt flygplatser – är emellertid terrorismhotet betydligt mer överhängande än risken för sabotage eller spioneri. Enligt min mening bör därför i den nya lagen komma till klart uttryck att terrorismhot självständigt skall läggas till grund för beslut enligt lagen. Risken att en sådan reglering skulle föra alltför långt vill jag begränsa genom att, som jag återkommer till i det följande, närmare specificera vilken typ av anläggningar eller verksamhet som skall kunna beredas skydd i freds- tid. Vissa författningar m.m. av betydelse Det skall framhållas att risk för våld mot bestämda personer i första hand skall mötas genom polisiära åtgärder. Ett individualiserat hot mot viss person skall alltså inte föranleda att en anläggning eller ett område där den hotade personen vistas förklaras utgöra skyddsobjekt. Där- emot bör en obestämd större krets av människor kunna beredas skydd genom att den anläggning eller det område där de regelmässigt uppe- håller sig, ges ett särskilt tillträdesskydd. Det blir här fråga om situa- tioner där personer är utsatta för fara i just den egenskap eller befatt- ning som gör att de befinner sig inom den aktuella anläggningen eller området i fråga. Det kan däremot antas sakna betydelse vilka individer det rör sig om. Försvarsmaktens befogenheter att bevaka civila skyddsobjekt i fred Föreskrifterna i skyddslagen och skyddsförordningen hindrar inte att militärpersonal i och för sig anlitas för bevakning av civila skydds- objekt. I specialmotiveringen till 9 § skyddslagen anförde före- dragande statsrådet att all personal utom polismän som har till uppgift att bevaka skyddsobjekt hädanefter skall benämnas skydds- vakter när de fullgör sin bevakningsuppgift oavsett vilken personal- kategori de tillhör. Enligt föredraganden fick det ankomma på regeringen att bestämma vilka kategorier som får anlitas och vad som skall gälla för förordnande av särskilda skyddsvakter (prop 1989/90:54 s. 66). Frågan har i övrigt inte behandlats i förarbetena till skyddslagen.22 Utgångspunkten synes dock ha varit att militära skyddsobjekt bevakas av skyddsvakter som tillhör den militära personalen och att civila skyddsobjekt bevakas av polismän eller av godkända skyddsvakter. Av 9 kap. 1 § förordningen (1996:927) med bestämmelser för Försvarsmaktens personal framgår dock att militär personal skall svara för vakttjänsten vid statschefens resi- dens (högvakt). Försvarsmakten har till utredningen redovisat sin syn i frågan om Försvarsmaktens skyldigheter och möjligheter att bevaka skyddsobjekt.23 Försvarsmakten anför bl.a. att bevakning av egendom till skydd mot brottsliga angrepp ofta kan vara en del av säkerhetsskyddet (tillträdesbegränsningen) enligt bestämmelserna i säkerhetsskydds- lagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). 22SOU 1986:7, SOU 1988:8, prop. 1989/90:54, bet. 1989/90:FöU6, prop. 1995/96:221, bet. 1996/97:FöU2. 23Skrivelse (utredningens dnr 05/02). Vissa författningar m.m. av betydelse vissa fall kan även bevakning, eller snarare tillsyn eller övervakning, vara nödvändig för att en myndighet, och ytterst dess chef, skall uppfylla sitt ansvar enligt 7 § verksförordningen (1995:1322); dvs. bevakningen anses då ingå som ett led i förvaltningsansvaret för myndighetens tillgångar. Av nämnda säkerhetsskyddsförfattningar framgår att Försvarsmakten endast har säkerhetsskyddsansvar för myndighetens egen verksamhet. Visserligen har Försvarsmakten ansvar för kontrollen av säkerhetsskyddet vid vissa andra statliga myndigheter, men detta ansvar är inte en del av det egentliga säker- hetsskyddet. Mot bakgrund av det anförda anser sig Försvarsmakten inte ha någon skyldighet att svara för bevakning eller andra liknande säkerhetsskyddsåtgärder i syfte att stödja andra myndigheter, eller enskilda, i deras säkerhetsskyddsarbete med undantag för den ceremoniella högvaktstjänsten. Försvarsmakten har normalt inte heller rätt att svara för bevakning av områden eller egendom som en annan myndighet har ansvar för.24 Enligt Försvarsmaktens bedömning skall den därför i princip inte bevaka andra skydds- objekt än sådana som tillkommit för myndighetens verksamhet och för vilka den har säkerhetsskyddsansvaret.