sou · GRB3102d1 · 2004-01-01 00:00:00 — har det inneburit att 25 tingsrätter har avveck- lats. I en skrivelse Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126) har regeringen till redogjort för hur tingsrättsorganisationen i , och bör förändras. Sedan skrivelsen lämnades har genomfört ytterligare utredningar. I budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, utgiftsområde 4 Rättsväsendet) har regeringen redovisat sin bedömning av förändringar beträffande tingsrätterna i , län och delar av . Tingsrätternas inre organisation och personal m.m. I huvudsak består personalen vid tingsrätterna av domare, tings- notarier och domstolssekreterare. Domarna är antingen ordinarie domare (lagmän, chefrådmän, rådmän, fastighetsråd och miljöråd) eller icke ordinarie domare (tingsfiskaler och assessorer). Vid tings- rätterna finns ca 500 ordinarie domare och ca 140 icke ordinarie domare. Notarierna är jurister som i allmänhet fullgjort juristutbildning. Domstolssekreterarna har en något mer varierad bakgrund. Vid tingsrätterna finns vanligtvis också vaktmästare och vid de största tingsrätterna finns därutöver administrativ personal med specialkompetens i olika frågor. Tingsrätterna var tidigare uppbyggda med rotlar (enheter) som innebar att varje domare skulle ansvara för en rotel. Vid de flesta tingsrätter hade roteln förutom domaren även en notarie och en domstolssekreterare knuten till enheten. De tre största tings- rätterna var inte helt uppbyggda på motsvarande sätt utan hade ett mindre inslag av notarier och fler domstolssekreterare. har kravet på att alla domare skall ha en rotel tagits bort för att bl.a. möjliggöra flexiblare utformning av beredningsorganisa- tionen. De största tingsrätterna är avdelningsindelade. Chefen för en avdelning har titeln chefsrådman. Domarnas huvudsakliga uppgift i en tingsrätt är att ansvara för att målen handläggs korrekt, fatta olika förberedande beslut, leda förhandlingar, döma i målen och ansvara för domarnas och be- slutens utformning. Hur stor andel av den förberedande handlägg- ningen och domskrivningsarbetet som domaren svarar för varierar stort mellan olika domstolar och mellan domare vid samma dom- stol. Domarna anses också ha ett visst faktiskt arbetsledaransvar mot notarierna och domstolssekreterarna som arbetar med beredningen av mål som domaren ansvarar för. Chefsdomarna, lagmän och chefsrådmän, har utöver de dömande uppgifterna även ansvar för den administrativa ledningen av dom- stolen eller en domstolsavdelning. Chefskapets andel av arbetet varierar stort mellan olika domstolar. Generellt är det en liten del av arbetet vid de små tingsrätterna och en mycket stor del av arbetet vid de tre största tingsrätterna. Notarierna utför i varierande grad en mängd olika uppgifter vid tingsrätterna. Huvudsakligen svarar notarierna för service till domarna i form av utredningar, domsförslag, kontakter med all- mänhet, beslutsfattande under förberedelsen m.m. I slutet av notarieutbildningen ges notarierna i allmänhet också möjlighet att avgöra vissa brottmål tillsammans med nämndemän. Notariernas behörighet att självständigt fatta beslut under förberedelsen har successivt utökas . Det som är undantaget är t.ex. tvångsmedel i brottmål och vissa mycket ingripande beslut i tvistemålshanteringen. Vid tingsrätterna tjänstgör ca 560 notarier. Domstolssekreterarnas arbetsuppgifter har genomgått stora förändringar . Genom datoriseringen av arbetet har flera av deras ursprungliga arbetsuppgifter modifierats eller upphört. Ett exempel är rent skrivarbete som i princip har upphört genom införandet av ny teknik. Antalet sekreterare har också minskats från ca 2 1990 till ca 1 2001. Domstolssekreterarnas uppgifter innefattar bl.a. expediering och bevakning av handlingar, posthantering och, i likhet med notari- erna, service till domarna. Även domstolssekreterarnas behörighet att utföra olika sysslor har successivt utvidgats under . I den dömande verksamheten deltar även nämndemän och sak- kunniga. De sex hovrätterna finns i , , , , och . Även hovrätternas storlek varierar kraftigt. i har ca 100 domare medan hov- rätterna i vardera har ca 15 domare. Hovrätterna överprövar mål och ärenden som överklagats dit från tingsrätterna. Hovrätternas inre struktur och personal Hovrätterna är indelade i avdelningar. En normalavdelning är be- mannad med 6–8 domare, 2–4 fiskaler och 3–5 domstolssekre- terare. Det förekommer även andra storlekar på avdelningar. Chef för en hovrättsavdelning är antingen hovrättspresidenten1 eller en hovrättslagman. I likhet med tingsrätterna har hovrätternas inre organisation förändrats från att vara relativt stereotyp. Hovrätternas personal kan indelas i domare, föredragande, dom- stolssekreterare och övrig personal. De ordinarie domarna är hovrättspresidenter, hovrättslagmän, hovrättsråd som är vice ord- förande på avdelning samt hovrättsråd, fastighetsråd och miljöråd. Vid hovrätterna finns knappt 200 ordinarie domare. De icke ordinarie domarna är t.f. hovrättsassessorer och hovrättsassessorer. Föredragande i hovrätt är hovrättsfiskaler och beredningsjurister. Vid hovrätterna tjänstgör därutöver administrativ personal som till antalet varierar kraftigt beroende på hovrättens storlek. Domarnas och domstolssekreterarnas uppgifter liknar deras respektive kollegors i tingsrätt. För domarnas del är arbetet i högre grad inriktat på förhandling och föredragning där målen avgörs och inte som i tingsrätt där en stor del av domarnas arbetstid utgörs av förberedande arbete. Föredragandepersonalen i hovrätt svarar, tillsammans med dom- stolssekreterarna, för merparten av beredningsarbetet. De gör också rättsutredningar, föredrar målen för olika ställningstaganden, skriver utkast till beslut och domar m.m. Även i hovrätt deltar nämndemän i viss utsträckning i den dömande verksamheten. Högsta domstolens huvudsakliga uppgift är att vara överrätt i mål som överklagas från hovrätt. Domstolen består av 16 ordinarie domare eller det högre antal som behövs. Domarna har titeln justitieråd. är delad i två eller flera avdelningar.2 Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara ordförande för domstolen samt ordförande på en av avdelningarna. 1Detta gäller främst de mindre hovrätterna. i två avdelningar. förordnar ett justitieråd att vara ordförande på den andra avdel- ningen. För beredning av målen i finns särskilda föredragande som har titeln revisionssekreterare. Det finns om- kring 30 revisionssekreterare. Revisionssekreterarna är vanligtvis domarutbildade jurister. Vid domstolen finns också domstols- sekreterare och administrativ personal. 2.1.4Utvärdering av pågående tingsrättsreform Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att göra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts –2001. Utredaren har redovisat sitt uppdrag i betänkandet Förändringar i tingsrättsorganisationen – en utvärdering av sammanläggningar av tingsrätter 1999–2001 (SOU 2003:5). Av redovisningen framgår bl.a. följande. Med hänvisning till att endast förflutit sedan samman- slagningarna skett konstaterade utredaren att bibehållen tillgäng- lighet för medborgarna i allt väsentligt hade uppnåtts. I fråga om tingsrätternas beredningsorganisationer bedömde utredaren att ökad storlek på de berörda, genom sammanlägg- ningarna bildade tingsrätterna hade medfört bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisationer. Möjligheterna hade dock enligt utredaren dittills inte tagits till vara fullt ut. Sammanläggningarna hade enligt utredaren så långt inte haft någon nämnvärd effekt med avseende på rekryteringen av personal. När det gäller kompetensutveckling var det utredarens bedöm- ning att de genom sammanläggningarna bildade tingsrätterna hade fått bättre förutsättningar för att låta personalen delta i olika former av kompetensutveckling. De förutsättningar för ökad kom- petensutveckling som skapats, synes dock enligt utredaren så långt inte ha tagits i anspråk i någon nämnvärd utsträckning. När det gäller specialisering av personalen hade det enligt utreda- ren inte kunnat noteras någon nämnvärd effekt dittills. Utredaren tvivlade på att det fanns något nämnvärt utrymme för specialisering inom en domstol annat än vid de allra största tingsrätterna. De sammanläggningar som omfattades av utvärdering var enligt ut- redaren alltför begränsade för att kunna ge utrymme åt en ökad specialisering. I fråga om den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter konstaterade utredaren att sammanlägg- ningarna generellt hade lett till förbättringar. Såväl åklagarmyndig- heterna som kriminalvården hade som en följd av sammanlägg- ningarna kunnat spara tid och pengar genom att avstånden till tingsrätterna i förhållande till var åklagare och häkten var lokalise- rade hade minskat. Utredaren förordade att arbetet med att skapa större och mindre sårbara tingsrätter borde fortsätta. De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter som första instans, fyra kammarrätter samt Regeringsrätten. Vid de allmänna förvaltningsdomstolarna handläggs huvudsakligen olika typer av mål mellan enskilda och det allmänna. Det finns omkring 500 olika måltyper. Antalsmässigt dominerar skattemål, socialför- säkringsmål, psykiatrimål, mål enligt socialtjänstlagen, körkortsmål samt tvångsomhändertagande av missbrukare och av unga, s.k. LVM- och LVU-mål. Nedan lämnas en redogörelse för de olika domstolarnas yttre och inre organisation. I finns det tre länsrätter3 medan det i övriga län finns en länsrätt. De sistnämnda länsrätterna är belägna i länets residensstad.4 Den största länsrätten är Länsrätten i med drygt 30 ordinarie domare och den som är minst har underlag för endast en ordinarie domare. De flesta länsrätter har färre än sju domare. Länsrätternas inre organisation och personal Länsrätternas personal består av ordinarie domare (lagmän, chefs- rådmän och rådmän) och icke ordinarie domare (länsrättsfiskaler och assessorer). Vid länsrätterna finns ca 140 ordinarie domare och ca 80 icke ordinarie domare. På motsvarande sätt som i tingsrätt finns det notarier och domstolssekreterare i länsrätterna. Det finns ca 200 notarier och ca 400 domstolssekreterare i länsrätterna. 3I , samt i . 4I Länsrätten i län bedrivs verksamhet i både och . Arbetsuppgifterna för de olika kategorierna motsvarar i huvud- sak vad som har beskrivits under avsnittet om tingsrätt. En av- görande skillnad mellan de båda domstolarna i första instans är dock att länsrätterna i betydligt högre grad avgör målen efter skriftlig handläggning. En konsekvens av detta är att en stor andel av de anställda vid länsrätterna arbetar med beredning av målen. Behovet av en stark beredningsorganisation har bland annat inneburit att det i länsrätterna allt sedan deras tillkomst har funnits särskilda föredragande. Dessa föredragande är, numera, vanligtvis notariemeriterade jurister och har arbetsuppgifter som till en del motsvarar de uppgifter som utförs av notarier. Vid de större läns- rätterna finns på motsvarande sätt som i de stora tingsrätterna administrativ personal med specialfunktioner. I den dömande verksamheten deltar även nämndemän och sär- skilda ledamöter. De fyra kammarrätterna finns i , , och . De två största kammarrätterna i och har omkring 30 ordinarie domare. Kammarrätterna i och har ca 20 ordinarie domare vardera. Kammarrätten överprövar mål som överklagats dit från länsrätterna och överklaganden som enligt författning görs hos domstolen.5 Kammarrätternas inre struktur och personal Kammarrätterna är i likhet med hovrätterna uppbyggda med avdel- ningar. Även i kammarrätterna har olika förändringar i avdelnings- organisationen prövats . En närmare redogörelse finns under avsnitt 7.2.4. Chef för en avdelning är kammarrättspresidenten eller en kam- marrättslagman. De ordinarie domarna i kammarrätt är kammar- rättspresident, kammarrättslagman, kammarrättsråd som är vice ordförande på avdelning samt kammarrättsråd. Vid kammarrätterna finns ca 110 ordinarie domare. Utöver de ordinarie domarna tjänst- gör även icke ordinarie domare, som ett led av domarutbildningen, 5 En närmare beskrivning av vilka mål som prövas av kammarrätterna finns i 8 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Dessa har titeln t.f. Vid kammarrätterna tjänstgör även kammarrättsassessorer. I kammarrätterna finns, liksom i hovrätterna, fiskaler (kammar- rättsfiskaler) och domstolssekreterare som svarar för beredning och expediering av målen. Därutöver finns beredningsjurister som svarar för föredragning och andra beredningsuppgifter. har antalet beredningsjurister ökat och utgör numera av de föredragande i kammarrätt. Vid kammar- rätterna finns slutligen administrativ personal. Även i kammarrätt deltar nämndemän och särskilda ledamöter i vissa mål i den dömande verksamheten. Regeringsrätten är högsta allmänna förvaltningsdomstol och har som huvudsaklig uppgift att pröva överklagande av kammarrätts avgöranden. Regeringsrätten består av 14 ordinarie domare eller det högre antal som behövs. Domarna har titeln regeringsråd. Minst två tredjedelar av regeringsråden skall vara lagfarna.6 Regeringsrätten är delad på två eller flera avdelningar7. Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande samt att därutöver vara ordförande på en avdelning av domstolen. Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som regeringen bestämmer. För beredning av målen i Regeringsrätten finns särskilda före- dragande, vanligtvis domarutbildade jurister, som har titeln rege- ringsrättssekreterare. Det finns drygt 40 regeringsrättssekreterare. Vid domstolen finns också domstolssekreterare och administrativ personal. Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna finns det tre specialdomstolar. Dessa är Arbetsdomstolen, och Patentbesvärsrätten. är alla regeringsråd lagfarna. kanslichefen i domstolen. På motsvarande sätt har jag vid två till- fällen sammanträffat med ordföranden och kanslichefen i Rege- ringsrätten. Jag har även sammanträffat med expeditionschefer och rättschefer i beträffande konsekvenserna för kompetensförsörjning av ett avskaffande av domarutbildningen. När det gäller riksdagsutskottens personal- behov har jag vid ett möte inhämtat synpunkter från riksdags- direktören, utskottens kanslichefer m.fl. Tillsammans med sekreteraren har jag besökt , , , och för att genom samman- träffanden med företrädare för justitieministerier och domstols- väsenden skaffa information om rekryteringen av domare i dessa länder och om andra närstående frågor av intresse. Jag har under hand inhämtat synpunkter från chefsjustitieom- budsmannen. I fråga om jämställdhetsaspekter vid domarrekryte- ring har jag sammanträffat med jämställdhetsombudsmannen. Information om allmänna policyfrågor vid rekryteringsarbete har inhämtats vid besök på och Riksförsäkrings- verket. Jag har tagit del av resultatet av en översyn av och arbetsformer, som på uppdrag av Dom- stolsverket utförts av konsultföretaget Samråd har skett med Beredningen för rättsväsendets utveckling. 3 Dagens domarrekrytering m.m. 3.1Den nuvarande domarutbildningen och domarbanan I har vi haft en domarutbildning som utgjort det huvudsakliga underlaget för rekrytering av ordinarie domare. Dagens domarutbildning är uppbyggd enligt samma mönster vid såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdom- stolarna. För att antas till utbildningen krävs dels jur. kand. examen dels notariemeritering, dvs. arbete som notarie vid tingsrätt eller länsrätt. Den som antas till domarutbildning anställs som hovrättsfiskal eller kammarrättsfiskal på prov vid en hovrätt eller kammarrätt. Fiskalen tjänstgör vid dessa domstolar med be- redning av målen. I arbetet ingår bl.a. att föredra målen för dom- stolens ledamöter, skriva förslag till avgörande och göra rätts- utredningar. Om provanställningen har varit godkänd anställs fiskalen efter sex månaders tjänstgöring tills vidare i hovrätten eller kammarrätten. Under ytterligare tjänstgör fiskalen därefter i rollen som föredragande. Efter fullgjord föredragandeperiod om är nästa moment i domarutbildning att tjänstgöra som tingsfiskal eller som länsrättsfiskal . Fiskalerna anställs i tingsrätt eller läns- rätt genom beslut av hovrätten eller kammarrätten. Domstols- verket bestämmer var det skall finnas utbildningsplatser för fiska- ler. Verket får överlämna till hovrätterna eller kammarrätterna eller till tingsrätt eller länsrätt att själv fatta beslut om antalet fiskals- platser. Tjänstgöringen är närmare reglerad i instruktionen för tingsrätt respektive länsrätt.1 Fiskalerna tjänstgör i tingsrätt eller i länsrätt som domare och handlägger mål och ärenden i likhet med de ordinarie domarna. Fördelningen av domararbetsuppgifter skall 1 Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordning (1996:382) med länsrätts- instruktion. dock ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en fiskal i större omfattning än vad som är lämpligt med hänsyn till fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol. En fiskal får inte anförtros arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. Vid tilldelningen av arbetsuppgifter skall fiskalens behov av att delta i utbildning be- aktas. Lagmannen ansvarar för att fiskalerna i sin tjänstgöring får en allsidig och utvecklande utbildning enligt den utbildningsplan som fastställt i samråd med hovrätterna eller kammar- rätterna. Lagmannen ger vidare vitsord över fiskalernas tjänst- . För varje fiskal skall en ordinarie domare utses som hand- ledare. En sådan handledare skall ha särskilt intresse och i övrigt vara lämplig för uppdraget som handledare. De domare som har ut- setts till handledare svarar vid sidan av lagmannen för att fiskalerna tilldelas domaruppgifter som är lämpliga för dem. Efter genomförd tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt som domare vidtar den sista delen av domarutbildningen som sker i hovrätt eller kammarrätt med tjänstgöring i rollen som domare. I hovrätten eller kammarrätten adjungerar fiskalen som ledamot av rätten och i den rollen tjänstgör fiskalen under . Efter genomförd och godkänd tjänstgöring förordnas fiskalen av hov- rätten eller kammarrätten till hovrättsassessor eller kammarrätts- assessor. Efter förordnandet till assessor är domarutbildningen slutförd. Efter genomförd domarutbildning förväntas assessorn arbeta i huvudsak utanför domstolsväsendet med att skaffa sig meriter för att kunna konkurrera sig till en befattning som ordinarie domare. Anställningen i hovrätten eller kammarrätten kvarstår efter förordnandet till assessor. Det finns dock ingen garanti för att assessorn senare kommer att anställas som ordinarie domare. Utbildningsmomenten i domarutbildningen har tidigare till en helt övervägande del bestått av att genom praktiskt arbete tillägna sig olika färdigheter såväl när det gäller uppgifter i beredningsarbetet som i den dömande funktionen. Ett mindre antal kurser för fiskaler om totalt var tidigare den mer formaliserade utbildning som erbjöds. tillbaka har utbildningsinslagen byggts ut rejält. Den nya fiskalsutbildningen består av sju delkurser. Dessa kurser ligger med ca sex månaders mellanrum under tjänstgöringen som fiskal i hovrätt eller kammarrätt respektive tingsrätt eller länsrätt. Vissa utbildningsavsnitt är gemensamma för allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol medan andra är avsnitt är särskilt ut- formade för respektive domstolsslag. Kurs- paketet avslutas med studiebesök vid domstolarna i och . Utöver dessa kursdagar anordnas en femdagarskurs i företags- ekonomi. Den är gemensam för fiskalerna från bägge domstols- slagen. Fiskalskurserna innehåller en mängd utbildningsmoment däri- bland rollspel för att öva upp olika färdigheter. Under avsnittet 8.1.1 nedan ges en utförligare beskrivning. I regeringsformen (11 kap. 9 §) föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillsätter tjänster vid bl.a. domstol. Regeln kompletteras av 4 kap. 2 § samt 3, 10 och 15 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom- stolar. Enligt dessa bestämmelser utnämns ordinarie domare i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol av regeringen. För att bistå med beredningen av ärenden om domarutnäm- ningar inrättades () . TFN är en fristående myndighet och dess verksam- het finns reglerad i förordningen (1988:318) med instruktion för . Dess huvudsakliga uppgift är att lämna förslag till regeringen om vilka ordinarie domare och hyresråd som bör utnämnas respektive anställas. Utan- för TFN:s verksamhetsområde ligger de s.k. kallelsetjänsterna, dvs. anställningar som domare i och Regeringsrätten, presidenter och lagmän i hovrätter och kammarrätter, lagmän vid tingsrätterna och länsrätterna i , och samt cheferna vid hyresnämnderna i samma städer. TFN har också till uppgift att besluta i fråga om vissa tillstånd när det gäller lag- farna domare och pröva frågor om bisysslor i vissa fall. TFN beslutar numera även vilka som skall vara ordförande respektive vice ordförande i övervakningsnämnd. består f.n. av 11 ledamöter varav 1 justitieråd, 1 regeringsråd, 1 hovrättspresi- dent, 1 kammarrättspresident, 2 tingsrättslagmän, 1 länsrättslag- man, 1 advokat, 1 representant vardera från fackföreningarna och samt generaldirektören i . Leda- möterna har var sin personlig ersättare. Ordförande i nämnden är antingen Högsta domstolens ordförande eller Regeringsrättens ordförande. Till TFN finns knutet ett kansli, som består av en jurist och en assistent. 3.2.2Den nuvarande handläggningen av ett utnämningsärende Lediga domaranställningar utannonseras i perso- nalcirkulär samt på domstolsväsendets hemsida tillsammans med uppgift om ansökningar måste ha inkommit. Personalcirkuläret distribueras inom domstolsväsendet och till personer som till meddelat att de önskar ta del av cirkuläret. För ansökningar till ledigförklarade domaranställningar finns en särskild blankett i vilken sökanden skall ange de meriter och referenser han eller hon åberopar. måste de sökande ange sina chefer samt övriga chefer som sökanden har haft under de obligatoriska delarna av domarutbildningen. I ansökan skall också anges vilka tidigare arbeten sökanden har haft och hur länge dessa anställningar har varat. har mottagit ansökningarna inhämtas skriftliga uppgifter om sökandens lämplighet från tidigare arbetsgivare och personer som sökanden har åberopat i sin ansökan. De skriftliga referenserna sammanställs av och kompletteras vid behov med ytterligare skriftliga omdömen. De sammanställda handlingarna jämte en preliminär bedömning av vilka kandidater som enligt föredraganden i TFN kan vara aktuella översänds därefter till TFN:s ledamöter före sammanträdet i nämnden. TFN, som håller sammanträde ca en gång , diskuterar vid sammanträdet de olika kandidaterna och kommer därefter fram till sitt förslag. I de flesta fall är nämnden enig men skiljaktiga meningar är inte helt ovanliga. Vanligtvis sätter TFN upp minst tre sökande på förslag. I de fall en domstol har behov av flera nya domare sätter TFN upp fler än tre sökande på förslag. TFN anger skäl för sina beslut. Dessa är i normalfallet förhållandevis standard- betonade och innebär att kandidaterna sätts upp i en turordning allt efter graden av bedömd skicklighet. Således anges i normalfallet att X har ett försteg framför andra sökande och att därefter Y respek- tive Z bör komma i fråga för en anställning. har TFN för att förbättra urvalsmekanismerna valt att i vissa anställningsärenden anlita externa konsulter, dvs. exper- ter på personalrekrytering. Det har gällt lagmansanställningar och anställningar som chefsrådman. Den aktuella konsulten gör inter- vjuer och skaffar in annan information om de sökande som TFN valt ut för en fördjupad studie. Konsulten presenterar därefter muntligen vid TFN:s sammanträde sina uppfattningar om vilka kandidater som ur ett strikt chefsperspektiv förefaller vara lämpligast. När TFN:s beslut med skäl har justerats startar fristen, som är , för att överklaga nämndens beslut.