sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Hos såväl bidragsskyldiga som boföräldrar har ut- redningen också mött okunskap om vad stödet är avsett att täcka. Utredningen har bland dem som anser att stödet är för lågt ibland mött uppfattningen att stödet är avsett att täcka hela kostnaden för barnet och inte endast den bidragsskyldiges del. Utgångspunkten i är att barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna även om dessa inte bor till- För att undvika att ekonomiska faktorer gör att umgänge inte kommer till stånd är det angeläget att information ges om de möjligheter som finns att ta hänsyn till umgänge med barn inom ramen för underhållsstödet (se avsnitt 16). Betalningsförsummelser och deras konsekvenser Många bidragsskyldiga föräldrar har en ansträngd ekonomi. De ekonomiska förhållandena i förening med den känslomässigt utsatta situation som föräldrarna befinner sig i efter en separation kan lätt leda till passivitet och handlingsförlamning. För att klara av situationen blundar man för verkligheten och låter bli att betala räkningar, öppna brev från myndigheter etc. Allteftersom skulderna växer ökar oron och känslan av vanmakt, vilket kan gå ut över förhållandet till barnet. För att så långt möjligt undvika att bidragsskyldiga föräldrar blir skuldsatta och föremål för indrivning är det viktigt att de får till- gång till budgetrådgivning, information om hur de kan agera vid betalningsoförmåga, vad som händer om återbetalningsbelopp inte betalas i rätt tid och hur skulder hanteras i underhållsstödssyste- met, t.ex. en skuld överlämnas till indrivning. Det inträffar inte helt sällan att bidragsskyldiga inte begär anstånd eftersom en skuld till inte preskriberas anståndet varar (se 4 § lagen [1982:188] om pre- skription av skattefordringar). Den bidragsskyldige bör informeras om konsekvenserna av en betalningsförsummelse, nämligen att fordringen kommer att lämnas över till kronofogdemyndigheten för indrivning vilket i sin tur medför att den bidragsskyldiga för- äldern får en eller flera s.k. betalningsanmärkningar och därmed löper stor risk att vägras kredit, nekas hyra en bostad eller få ett telefonabonnemang. Av de kontakter utredningen haft med bidragsskyldiga föräldrar framgår att det inte är ovanligt att de är omedvetna om dessa konsekvenser. Även har påtalat att det är tveksamt om hanteringen av skulder tillräckligt väl kan förutses av den enskilde (SOU 2001:24). På detta område bör försäkringskassorna bygga ut samarbetet med kronofogdemyndigheterna och kommunernas budget- och skuldrådgivare. Utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning Underhållsstöd betalas som utfyllnad (ett rent stöd från det all- männa som inte återkrävs från den bidragsskyldige) om det finns anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern betalar ett un- derhåll till barnet som motsvarar minst det belopp som föräldern annars skulle ha varit skyldig att återbetala till staten enligt USL. En ansökan om underhållsstöd kan också begränsas till att gälla endast utfyllnadsdelen. När underhållsstöd betalas ut som utfyllnad avräknas det belopp som den bidragsskyldige annars skulle ha varit skyldig att återbetala till staten. Underhållsstöd lämnas alltså med ett lägre belopp än annars. Som framgått av avsnitt 18 är underhållsstöd i form av utfyllnad inte utan problem. Mot bakgrund av de konsekvenser utfyllnad i kombination med direktbetalning kan få är frågan om möjligheten till utfyllnad i kombination med direktbetalning alls bör vara kvar. Underhålls- stödsutredningen har dock stannat för att inte föreslå att möjlig- heten tas bort (se avsnitt 18). Ett bevarande av möjligheterna till utfyllnad och direktbetalning måste dock kopplas samman med ordentliga informationsinsatser så att de som väljer utfyllnad och direktbetalning är medvetna om vad deras val innebär. bör få i uppdrag att i samarbete med RFV och ta fram information om möjligheterna att få ett un- derhållsbidrag fastställt genom dom. RFV bör få i uppdrag att i samarbete med andra berörda myn- digheter, bl.a. Datainspektionen och , ta fram in- formation på de övriga områden som här särskilt lyft fram. Som framgått ovan spelar RFV en central roll när det gäller spridning av information. De nödvändiga informationsinsatserna bedöms rymmas inom befintliga budgetramar. Utredningens förslag: En särskild bestämmelse om behörig för- säkringskassa införs för de fall där det råder sekretess för bo- förälderns eller barnets personuppgifter. Ett ärende om underhålls- stöd skall i dessa fall kunna prövas av den allmänna försäkrings- kassa som skall avgöra ärenden avseende den bidragsskyldige. har uppmärksammats på att bestäm- melserna i 37 § lagen om underhållsstöd (USL) om vilken försäk- ringskassa som är behörig att pröva en ansökan om underhållsstöd innebär problem i de fall boföräldern och barnet har skyddade per- sonuppgifter. Denna fråga tas upp i detta avsnitt. Ett ärende om underhållsstöd prövas av den allmänna försäkrings- kassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799), SofL, skall avgöra ett ärende avseende boföräldern (37 § första stycket USL). Vanligast är att det rör sig om den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde var folkbokförd föregående år (5 kap. 4 § första stycket SofL). Vid växelvis boende prövas ett underhållsstödsärende av den för- säkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos (37 § andra stycket USL). Ärenden om förlängt underhållsstöd, dvs. när barnet har fyllt , prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avse- ende barnet (37 § tredje stycket USL). Vidare gäller enligt nuvarande regler att frågor om återbetal- ningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL). har i avsnitt 14 föreslagit att den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd också skall vara be- hörig att i samband därmed fatta beslut om återbetalningsskyldig- het. När underhållsstöd sökts skall sända ett meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på (13 § USL). Beslut att bevilja underhållsstöd skall delges den bidragsskyldige (14 § USL). Uppgifter som registreras i folkbokföringen, t.ex. adress och personnummer, är som huvudregel offentliga (se 7 kap. 15 § sek- retesslagen [1980:100], SekrL). Sekretess gäller för uppgift om en- skilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. I vissa situationer kan dock en person vållas obehag om uppgifter om honom eller henne sprids. En för- följare kan t.ex. med hjälp av en adressuppgift från folkbokföringen spåra upp en viss person för att uttala hotelser eller utöva våld. För att uppgifterna i folkbokföringen inte skall kunna missbrukas finns tre olika typer av åtgärder som syftar till att skydda hotade personer: markering för särskild sekretessprövning (s.k. sekretess- markering eller spärrmarkering), kvarskrivning (16 § folkbok- föringslagen [1991:481]) och fingerade personuppgifter (lagen [1991:483] om fingerade personuppgifter). Sekretessmarkering an- ger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter om personen i fråga bör lämnas ut, eftersom uppgifterna kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkering är alltså avsedd att ge myndigheten en varningssignal vid utlämnande av uppgifter som normalt sker utan särskild sekretessprövning. I () register omfattas folkbokförings- uppgifter av folkbokföringssekretessen enligt 7 kap. 15 § SekrL. Dessutom gäller socialförsäkringssekretess enligt 7 kap. 7 § SekrL. För att kontrollera hanteringen av spärrmarkerade personupp- gifter genomförde Datainspektionen tio inspektioner april – hos myndigheter som får del av spärrmarkerade personuppgifter och en enkätundersökning bland sådana centrala förvaltningsmyndigheter som hanterar en stor mängd folkbokfö- ringsuppgifter. Resultatet av undersökningen redovisas i Datain- spektionens rapport 1999:3 Skyddade uppgifter i folkbokföringen. I rapporten konstateras att spärrmarkerade personuppgifter har ett starkt sekretesskydd hos RFV och de allmänna försäkrings- kassorna. Enligt Datainspektionen fanns det rutiner som i hög grad motverkar att markerade personuppgifter lämnas ut till obehöriga. 25.3En särskild regel för förföljda personer De möjligheter som finns att hemlighålla adressuppgifter m.m. innebär visserligen ett bra skydd för boföräldrar och barn som behöver skydd. Som framgått skall emellertid en ansökan om underhållsstöd prövas av den försäkringskassa som boföräldern tillhör eller, om barnet fyllt , av den försäkringskassa som barnet tillhör. Reglerna i USL om kommunicering av ansökan inne- bär att den bidragsskyldige genom skriftväxlingen får kännedom om vilken försäkringskassa boföräldern och barnet tillhör. Däri- genom får han eller hon också veta i vilket län boföräldern eller barnet är bosatt. Därmed ökar givetvis risken för att den bidrags- skyldige kan ta reda på bostadsadressen. har våld och övergrepp i nära relationer varit föremål för omfattande uppmärksamhet och arbete. Flera lagänd- ringar har genomförts för att underlätta situationen för hotade och misshandlade kvinnor och barn liksom för andra utsatta personer i nära relationer. anser att det är ange- läget att reglerna i underhållsstödssystemet är så utformade att ut- satta personer kan känna sig trygga och inte behöver avstå från det ekonomiska stöd som lämnas till barn med särlevande föräldrar. Utredningen föreslår därför att det blir möjligt att frångå regeln om att ärendet skall prövas av den försäkringskassa som boför- äldern eller barnet tillhör, om det råder sekretess för boförälderns eller barnets personuppgifter (jfr SOU 1998:40 s. 320 f.). I dessa fall skall ansökan i stället kunna prövas av den försäkringskassa som den bidragsskyldige tillhör. I detta avsnitt redovisas bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens samlade för- slag. Vidare skisseras bl.a. tre statsfinansiellt neutrala alternativ. Register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK) har till stor del utgjort underlag för utredningens beräk- ningar. Uppgifterna avser och har med hjälp av Regerings- kansliets prognoser räknats fram . Urvalet i HEK – 2000 uppgår till cirka 15 000 hushåll med närmare 24 000 individer. I databasen finns närmare 600 hushåll där någon eller några personer ingår i underhållsstödssystemet, antingen som mottagare av under- hållsstöd eller som bidragsskyldig. På totalnivå representerar dessa hushåll drygt 200 000 hushåll. De av utredningen föreslagna regel- ändringarna innebär i vissa fall höjda och i vissa fall sänkta kostna- der för staten. Utredningen har också bedömt de ekonomiska kon- sekvenserna av ett antaget ändrat beteende hos dem som berörs av de ändrade underhållsstödsreglerna. Utredningen har också, bl.a. i samarbete med (), gjort en bedömning av hur förslagen påverkar kostnaderna för socialförsäkringens ad- ministration m.m. De redovisade beräkningarna avser förhållandena . Ändrade regler för återbetalning av underhållsstöd Utredningen förordar att grundavdraget höjs som en högre procentandel av den överskjutande inkomsten tas i anspråk för återbetalning av underhållsstöd än . Utredningen förordar att grundavdraget differentieras beroende på var i landet den Vidare föreslås att återbetalningsskyldigheten skall bortfalla om de sammanlagda återbetalningsbeloppen en viss månad blir lägre än . bortfaller återbetalningsskyldig- heten om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än . Enligt utredningens beräkningar minskar intäkterna från återbe- talning av underhållsstöd med som ett re- sultat av de ändrade reglerna. Behovsprövning av underhållsstödet mot boförälderns inkomst Utredningen föreslår att utfyllnadsdelen i underhållsstödet (med undantag av utfyllnadsbidraget vid växelvis boende) skall behovs- prövas mot boförälderns inkomst. Underhållsstödet minskas vid höga inkomster; eller däröver. Eftersom det i da- tabasen inte finns någon koppling mellan särlevande föräldrar har beräkningarna gjorts med en slumpmetod som tar hänsyn till för- delningen av inkomster för bidragsskyldiga. Enligt utredningens beräkningar leder förslaget till att kostna- derna för underhållsstödet minskar med . Utredningen föreslår inga direkta ändringar av reglerna för utfyll- nadsbidrag vid växelvis boende. Likväl får de återbetalningsregler som utredningen förordar effekter på kostnaderna för bidraget vid växelvis boende. Bidragets storlek bestäms bl.a. av hur mycket av underhållsstödet som bidragsmottagaren skulle ha återbetalat om han eller hon hade varit återbetalningsskyldig. Eftersom utred- ningen förordar höjda grundavdrag blir bidragsbeloppen vid växelvis boende högre än . Enligt utredningens beräkningar leder de förordade ändringarna till att statens kostnader ökar med . Utredningen föreslår att en adminstrationsavgift på skall tas ut av vissa bidragsskyldiga föräldrar i underhålls- stödssystemet. Dessa avgifter får två typer av ekonomiska effekter; de inbetalade avgifterna ökar statens intäkter och de administrativa kostnaderna minskar sannolikt som en följd av att vissa återbetal- ningsskyldiga föräldrar övergår till att betala underhåll direkt till barnet. Beräkningarna av de två effekterna har gjorts parallellt, vilket innebär att intäkterna har beräknats enbart på den grupp som antagits stanna kvar i systemet. Enligt utredningens beräkningar leder införandet av en avgift till intäkter för staten på . Närmare 65 000 återbetalningsskyldiga i underhållsstödssyste- met återbetalar hela det underhållsstöd som lämnas till barnet. var av de fullbetalande föräldrarna skuld- fria och betalade in sitt löpande återbetalningsbelopp i rätt tid. I dessa fall fungerar endast som en förmedlare mellan den återbetalningsskyldiga föräldern och boföräldern. När tar ut en avgift för denna förmedling kan man förvänta sig att det finns återbetalningsskyldiga som övergår till att betala underhåll direkt till barnet. Socialförsäkringsadministrationen får sänkta kostnader om en bidragsskyldig i stället för att gå via övergår till att betala underhåll direkt till barnet. Med de avgifter som föreslås blir intäkterna per återbetalningsskyldig och månad. Kostna- den för administrationen av ett ärende är svår att beräkna men klart är att den är betydligt högre än den förlorade intäkten på . Enligt uppgifter ur RFV:s årsredovisning uppgår styck- kostnaden per utbetalning till . Detta är ett minimibelopp med hänsyn tagen till att det finns andra kostnader för administra- tionen. Vid antagandet om att av de fullbetalande träder ur systemet bedöms kostnaderna för försäkringsadministrationen minska med . Utredningen föreslår att utbetalningen av underhållsstödet senare- läggs . Senareläggningen innebär att staten gör en räntevinst. Utredningen har beräknat denna räntevinst genom att anta att utbetalningen ligger på , att årsränta är och att räntevinsten utgör en andel av årsräntan på 10/365. Enligt utredningens beräkningar uppgår statens räntevinst till . Tidigareläggning av betalning av anståndsskuld Utredningen föreslår skärpta regler för betalning av anstånds- skulder. Enligt RFV:s beräkningar innebär förslaget att kommer att återbetalas tidigare än med nuvarande regler. Det nämnda beloppet är dock inte vinsten av förslaget. Vinsten är i stället ränteffekten av tidigareläggning av den återbetalning som ändå skulle ha gjorts . För att beräkna vinsten har utred- ningen gjort antagandet att den genomsnittliga tidigareläggningen är . Med samma årsränta som tidigare och med antagandet att de tidigarelagda inbetalningarna är , blir ränte- vinsten . Nya regler om indrivning i ärenden med utlandsanknytning Utredningen föreslår ändringar som innebär att möjligheten till indrivning förbättras i utlandsärenden. Nuvarande regler innebär att det i vissa ärenden med utlandsanknytning inte går att kräva in utestående fordringar avseende underhållsstöd. RFV bedömer att förslaget berör i vart fall 1 770 bidragsskyldiga (av de bidrags- skyldiga). antar RFV att 1 000 av dessa inte återbe- talar fastställda underhållsstödsbelopp. Om utredningens förslag genomförs blir det möjligt att driva in statens fordran i utlandet. RFV bedömer att ändringen innebär att intäkterna ökar med . RFV får höjda administrationskostnader bl.a. som en följd av be- hovsprövningen av underhållsstödet och de regionindelade grund- avdragen, kostnader i samband med utveckling av databaser för be- hovsprövning m.m. Nedan redovisas beräkningarna för var och en av dessa poster. Ändrade regler för återbetalning av underhållsstöd De av utredningen förordade ändringarna i återbetalningsreglerna bedöms minska antalet anståndsärenden väsentligt. att minskningen kommer att uppgå till närmare 4 000 ärenden . Vid en antagen kostnad på per ärende och månad innebär detta en besparing på . Enligt RFV:s bedömning innebär den föreslagna inkomstpröv- ningen av underhållsstödet en årlig kostnadsökning för socialför- säkringsadministrationen på . Ungefär hälf- ten av dessa kostnader utgörs av ökade portokostnader. En övergång till regionindelade grundavdrag kommer enligt RFV:s bedömning att innebära en årlig kostnadsökning på för socialförsäkringsadministrationen. Utvecklingskostnader för att skapa en ny databas Enligt RFV kommer utvecklingskostnaderna för att skapa den databas som behövs för att genomföra utredningens förslag att in- nebära en utgift på sammantaget . Enligt utred- ningens uppfattning bör denna utgift betraktas som en investering och därför periodiseras över sin livslängd. Vid ett antagande om en livslängd , rak avskrivning och en räntesats på , blir årskostnaden för utvecklingen av databasen . Ändrade regler för jämkning och omprövning Utredningens förslag innebär att uppgifter kan gallras vilket minskar kraven på databasutrymme. Besparingen uppskattas av RFV till . Förenklade regler för indrivning De av utredningen föreslagna reglerna vad gäller indrivning bedöms av RFV underlätta försäkringskassornas hantering. Besparingen uppskattas till . Generösare återbetalningsregler för bidragsskyldiga med låga in- komster bedöms innebära att avsevärt färre fordringar avseende återbetalningsskyldighet kommer att lämnas över till kronofogde- myndigheten för indrivning. överlämnades cirka 8 300 fordringar för indrivning. Utredningen gör bedömningen att unge- fär 1 500 färre ärenden kommer att överlämnas till kronofog- demyndigheten. Vid en antagen kostnad på per ärende och månad innebär detta en årlig besparing på . De av utredningen föreslagna reglerna vad gäller indrivning be- döms underlätta kronofogdemyndigheternas hantering och leda till färre justeringar av restförda belopp. Besparingen uppskattas till . bedöms portokostnaderna kommer att öka med eftersom kronofogde- myndigheterna kommer att skicka ut fler betalningsanmaningar av- seende underhållsstöd än . Processer i allmän förvaltningsdomstol De generösare reglerna för återbetalning av underhållsstöd torde innebära att antalet processer om återbetalningsskyldighet minskar. Den föreslagna administrationsavgiften bedöms inte påverka be- lastningen på de allmänna förvaltningsdomstolarna nämnvärt. Den prövning domstolarna har att göra vid överklaganden kommer att vara av mycken enkel beskaffenhet. Totalt sett torde man kunna räkna med en viss besparing för de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Processer i allmän domstol Utredningens förslag om att utfyllnadsdelen i underhållsstödet skall behovsprövas bedöms inte innebära någon nämnvärd kost- nadsökning för de allmänna domstolarna. Det kan inte uteslutas att förslagen om indrivning i utlandet och om s.k. nettoberäkning kan komma att öka antalet domstolsprocesser om underhållsbidrag och umgänge. Ökningen torde dock knappast bli annat än marginell. I tabellen nedan redovisas den sammantagna bedömningen av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag. Tabell 26.1 Sammantagna statsfinansiella konsekvenser av utredningen förslag Underhållsstöd vid växelvis boende Ändrat beteende på grund av avgiften Tidigareläggning betalning av anståndsskuld –11,6 –4,3 –159,9 Osäkerheterna ger vid handen att det är lämpligt att säga att utred- ningens förslag sammantaget bedöms ge ökade kostnader på när- mare . Om det statsfinansiella läget inte tillåter att man nu genomför de av förordade återbetalningsreglerna föreslår utredningen att reformen genomförs etappvis allt eftersom det statsfinansiella läget så tillåter. Detta skulle kunna ske genom en successiv höjning av grundavdraget. För att belysa alternativa möjligheter presenteras nedan tre alterna- tiv till utredningens förslag. Alternativen bedöms ge ett statsfinan- siellt neutralt utfall i förhållande till den av utredningen förordade höjningen av grundavdraget. Vidare pekar utredningen på ett alter- nativ som kan leda till vissa besparingar. En mindre höjning av grundavdraget Nedan redovisas alternativa grundavdrag som kan finansieras inom ramen för utredningens förslag. Tabell 26.2 Alternativa förslag till grundavdrag Mer än 75 000 invånare De av utredningen förordade grundavdragen avser att garantera bidragsskyldiga föräldrar en långsiktigt skälig levnadsnivå. Denna målsättning nås inte med detta statsfinansiellt neutrala alternativ. Hänsyn till stordriftsfördelar vid sammanboende Utredningen har också prövat ett alternativ där grundavdraget höjs enligt de förordade reglerna men där hänsyn tas till stordriftsför- delar som följer av lägre levnadskostnader vid sammanboende. Kostnaden, i form av minskade intäkter från de bidragsskyldiga, för detta förslag beräknas till , vilket är lägre än kostnaden för de förordade reglerna. Ett sådant förslag skulle vara statsfinansiellt neutralt men leda till vissa ökade kostna- der för socialförsäkringens administration. underhållsstöd vid växelvis boende skulle dock bli lägre om stor- driftsfördelar beaktades. En invändning mot denna lösning är att en differentiering kan leda till tvister om huruvida sammanboende föreligger eller inte. En annan invändning är att det i systemet byggs in ett incitament till fusk. Utredningen har lagt fram detta förslag som ett andra- handsalternativ. En sänkning av underhållsstödet från till leder till statsfinansiell neutralitet. Utbetalningarna minskar med och inbetalningar minskar med . Slopat underhållsstöd vid växelvis boende Frågan om att ta bort underhållsstödet vid växelvis boende har övervägts tidigare (se Ds 1999:30 och prop. 1999/2000:118). Slopat underhållsstöd vid växelvis boende skulle leda till vissa besparingar. Om utredningens förordade förslag genomförs kommer kostnader- na för underhållsstöd vid växelvis boende att öka från till . Ett borttagande av stödet skulle ligga i linje med regler som innebär att ingen av för- äldrarna som regel är skyldig att betala underhållsbidrag om barnet bor växelvis hos föräldrarna. Enligt RFV:s utvärdering av effek- terna av de ändrade reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende (RFV Analyserar 2003:1) har stödet mycket liten betydelse för föräldrarnas val av boendeform för barnet. Hur stor besparing ett slopat underhållsstöd vid växelvis boende leder till beror på vilka val föräldrarna gör. Utredningen avstår därför från att göra några bedömningar av de ekonomiska konsek- venserna. 26.3Ekonomiska konsekvenser för de enskilda fanns det cirka 210 000 bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Utredningen har med hjälp av en fram- skrivning av register- och intervjuundersökningen Hushållens eko- nomi 2000 (HEK) gjort en uppskattning av vilka effekter de föror- dade reglerna kommer att få för de bidragsskyldiga föräldrarna. För att kunna göra en rättvisande jämförelse mellan effekterna av de nuvarande reglerna och de av utredningen förordade har även situationen med nuvarande regler beräknats med hjälp av databasen .