sou · GRB3103 · 2004-01-01 00:00:00 — Därigenom kan verket få svårt att bedriva sin tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt, eftersom bristen på information påverkar tillsynsutredningarna negativt. Sammantaget är det vår uppfattning att såväl bristen på skydd för enskildas integritet som vikten av att kan fullgöra sina arbetsuppgifter, starkt talar för att det behöver införas en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter som enskilda skickar in till verket. 9.4Vårt förslag till ändring av sekretessreglerna Vårt förslag: Sekretess skall gälla hos i dess verk- samhet med tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhål- landen, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte gälla beslut i ett ärende. Tystnadsplikt som bryter meddelarfrihet skall gälla för upp- gifter som är sekretessbelagda i tillsynsverksamhet. Undantag skall dock göras för uppgifter som hänför sig till dels betyg eller skriftligt omdöme om studieprestation, dels ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare stu- dier. Den särskilda bestämmelsen i 7 kap. 9 § sjätte stycket sekre- tesslagen om sekretess hos för uppgifter från fristå- ende skolor skall som en följd av förslagen upphöra att gälla. 9.4.1Uppgifter som bör omfattas av sekretess Vi konstaterar i föregående avsnitt att det finns ett stort behov av en bestämmelse som möjliggör för att i sin tillsynsverk- samhet sekretessbelägga uppgifter som kommer in från enskilda personer. En viktig fråga är vilka uppgifter från enskilda som skall omfattas av en sekretessbestämmelse avseende tillsyns- Vid en första anblick ter det sig naturligt att omfatt- ningen i fråga om tillsyn över skolor skall vara densamma som den enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen är inom skolan. Det skulle i princip innebära att får möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om personliga förhållanden som enskilda lämnar och som hänför sig till (alternativt avser eller rör) antingen skolans elevvårdande verk- samhet eller frågor om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier. Uppgifter om personliga förhållanden som inte avser dessa verksamheter, t.ex. studieresultat och frånvarofrekvens, och som inte kan sekretessbeläggas i skolan skulle därmed vara of- fentliga även hos . Samma princip skulle också kunna tillämpas för uppgifter som lämnas av enskilda och som rör fristå- ende skolor. För sådana uppgifter gäller enligt 7 kap. 9 § sjätte stycket motsvarande regel när uppgifter kommer in till Skol- verket från en fristående skola. Vi ser emellertid uppenbara tillämpningssvårigheter med en sådan lösning, just på grund av att sekretessen inom skolan inte är gene- rell utan endast omfattar vissa verksamheter. När det gäller hand- lingar som vårdnadshavare eller elever skickar in och som även finns i skolan – exempelvis kopior av åtgärdsprogram, utlåtanden från skolpsykologen eller egna skrivelser till rektor i en elevvårds- fråga – torde inga egentliga problem uppstå. Sådana handlingar, som inte omfattas av sekretess hos när de skickas in av enskilda, är naturligtvis hänförliga till skolans elevvårdsverk- samhet och skulle därför kunna sekretessbeläggas. Annorlunda skulle det emellertid vara med handlingar som saknar direkt an- knytning till skolan. Det är enligt vår uppfattning långt ifrån klart om t.ex. ett läkarutlåtande utfärdat av någon som inte hör till skol- hälsovården skulle kunna sekretessbeläggas. Ett sådant utlåtande avseende en elev, som har skrivits av en läkare i den vanliga hälso- och sjukvården och som skolan inte har tillgång till, torde i många fall inte kunna hänföras till skolans elevvårdande verksamhet. Det finns risk för att svåra gränsdragningsproblem skulle uppstå vid tillämpningen av en sådan bestämmelse. En enligt vår mening oönskad följd av en reglering som den nämnda, är just att många handlingar som enskilda sänder in till inte skulle komma att omfattas av sekretessen. Som exem- pel kan – utöver t.ex. externa läkarintyg – nämnas elevers privata dagböcker, fotoalbum och andra liknande helt personliga handling- ar som enskilda kan sända in till verket för att styrka vad som före- kommit i skolan. Sådana handlingar torde ofta sakna all direkt koppling till skolans elevvårdande verksamhet och därmed finns en uppenbar risk för att de i många fall inte skulle kunna sekretessbe- läggas hos , trots att samma handlingar i vissa fall skulle omfattas av sekretess om de i stället skickades till skolan i samband med t.ex. ett elevvårdsärende. Därmed skulle inte de av oss avsedda effekterna med lagstiftningen uppnås. Vi anser därför att det är olämplig med en lösning som innebär att sekretessens omfattning för uppgifter i handlingar som kommer in till från en- skilda, knyts till de skilda verksamheter inom vilka sekretess gäller för uppgifter i handlingar som förekommer hos skolmyndigheter. En lämpligare lösning skulle i stället kunna vara att handlingar som enskilda lämnar till i dess egenskap av tillsynsmyn- dighet kan sekretessbeläggas om de rör enskildas personliga förhål- landen, utan krav på att uppgifterna kan hänföras till elevvården eller vissa disciplinärenden. För uppgifter som förekommer i Skol- verkets tillsyn över den offentliga förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen är detta, genom utformningen av 7 kap. 9 § sjunde stycket och 7 kap. 38 § sekretesslagen, vad som gäller när uppgifter lämnas från myndigheter. Den sekretess som enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen gäller hos i dess tillsyns- verksamhet har också just den innebörden. Till skillnad från vad som gäller i skolverksamheten är nämligen sekretessen inom barn- omsorgen och hälso- och sjukvården inte avgränsad till vissa verk- samheter, utan den gäller samtliga uppgifter om personliga förhål- landen. Motsvarande innebörd har också sekretessbestämmelsen i 9 kap. 6 § sekretesslagen avseende Datainspektionens tillsyn. En sådan bestämmelse skulle för del innebära att även sådana uppgifter som är helt offentliga i allmänna skolor, ex- empelvis betyg, skulle komma att omfattas av sekretess hos verket när de skickas dit av enskilda. Detta medför dock enligt vår mening inte några beaktansvärda problem från offentlighetssynpunkt, ef- tersom sådana uppgifter regelmässigt finns även hos elevens skola. Offentliga uppgifter i skolan kommer således att vara fortsatt of- fentliga och tillgängliga, även om de kan omfattas av sekretess hos just . Under förutsättning att sekretessen hos konstrueras med ett rakt skaderekvisit, dvs. svag sekretess, skulle sådana handlingar dessutom med största sannolikhet kunna lämnas ut också av verket efter en skadeprövning. Vi redogör i nästa av- snitt för vår inställning i fråga om sekretessens styrka. Sammanfattningsvis menar vi att den sist nämnda lösningen är den som har störst förutsättningar att fungera i praktisk tillämp- ning, som den mest effektivt löser de problem som finns med att känsliga uppgifter om enskilda blir offentliga hos . Vi anser därför att sådana uppgifter i till- synsverksamhet som har lämnats av enskilda personer, skall kunna omfattas av sekretess om de rör enskildas personliga förhållanden. Det bör således inte ställas några krav på att de skall kun- na knytas till exempelvis elevvårdande verksamhet i skolan. En annan fråga som måste besvaras är hur stark sekretessen behö- ver vara hos för uppgifter som kommer in från enskilda personer. Enligt vår bedömning finns det två alternativa och tänk- bara möjligheter för att bestämma sekretessens styrka. Ett första alternativ är att sekretessen för uppgifter i handlingar som kommer in från enskilda, skall omfattas av samma sekretess som uppgifterna skulle ha omfattats av enligt 7 kap. 9 § sjätte stycket eller 13 kap. 1 § sekretesslagen om de i stället hade kommit in från den aktuella offentliga eller fristående skolan eller från den offentliga skolbarnsomsorgen m.m. Om en elev eller en vårdnads- havare skickar in handlingar som härrör från elevvårdsverksamhe- ten vid en offentlig skola, skulle således uppgifterna i huvudsak omfattas av sekretess med ett rakt skaderekvisit hos (det är enligt vår uppfattning tveksamt vad som gäller om uppgif- terna härrör från ett utlåtande av skolpsykologen eller skolkura- torn, eftersom sådana uppgifter kan omfattas av sekretess med an- tingen omvänt eller rakt skaderekvisit hos skolmyndigheten bero- ende på vem som har uppgifterna hos sig). Om de handlingar som en enskild person skickar in till i stället avser förhållan- dena vid en fristående skola, skulle de regelmässigt omfattas av den strängare sekretess som enligt 7 kap. 9 § sjätte stycket sekretessla- gen gäller för uppgifter som kommer in till från en så- dan skola. Ett flertal handlingar som enskilda skickar in kan emel- lertid vara av den karaktären att de inte på något sätt kan hänföras till skolverksamhet, t.ex. externa läkarutlåtanden eller privata dag- böcker (jfr avsnitt 9.4.1 om sekretessens omfattning). För uppgif- ter i sådana handlingar skulle det således vara nödvändigt med sär- skilda bestämmelser om vilken grad av sekretess som skall gälla, exempelvis svag sekretess om de rör tillsynen över offentliga skolor och sträng sekretess om de avser fristående skolor. Det andra alternativet innebär att en och samma grad av sekre- tess gäller för samtliga uppgifter om personliga förhållanden som enskilda personer skickar till , dvs. antingen svag sekre- tess med ett rakt skaderekvisit eller sträng sekretess med ett om- vänt skaderekvisit. Det skulle innebära att sekretessen hos Skolver- ket kommer att skilja sig åt främst beroende på om uppgifter kommer från skolmyndigheter, från fristående skolor eller från en- skilda personer. En ordning liknande denna tillämpas av Riks- dagens ombudsmän och Justitiekanslern (se avsnitt 9.2.4). Enligt vår uppfattning är en sådan lösning att föredra framför det alterna- tiv som redovisas ovan. I och för sig skulle tvingas till- lämpa flera olika skaderekvisit beroende på från vem en handling har kommit in, men det torde inte utgöra några oöverstigliga prak- tiska problem. gäller redan två skilda sekretessbestämmelser för tillsynsverksamhet beroende på om uppgifter kommer från offentliga eller fristående skolor, och det är självfallet enkelt för verket att avgöra från vilken skola handlingarna kommer in. I det avseendet torde det inte heller uppstå några problem om en enhetlig sekretess skulle gälla för uppgifter i handlingar som en- skilda skickar in till , eftersom sådana handlingar lätt kan särskiljas från handlingar som kommit in från skolor eller myndig- heter. Vi föredrar därför en ordning som innebär att samtliga upp- gifter som kommer in från enskilda personer alltid skall omfattas av en och samma grad av sekretess, oavsett om handlingarna rör förhållan- den i en offentlig eller en fristående skola eller i annan verksamhet som står under tillsyn. Följdfrågan blir då givetvis om en sådan enhetlig sekretess skall konstrueras med ett rakt eller ett omvänt skaderekvisit. gäller i princip ett rakt skaderekvisit hos för uppgifter som kommit in från offentliga skolor och ett omvänt för uppgifter från fristående skolor. Sträng sekretess med ett omvänt skaderekvisit bör enligt vår uppfattning förbehållas uppgifter som av särskilda skäl kräver ett starkt sekretesskydd, t.ex. uppgifter inom hälso- och sjukvården. De uppgifter som enskilda lämnar till i dess tillsynsverksamhet omfattas inte av sekretess över huvud taget och vi kan inte se att dessa uppgifter generellt är av den karaktären att det finns fog för att införa en enhetlig sträng sekretess. De för- hållanden som utgör den sakliga grunden för vårt ställningstagande att införa ett sekretesskydd för uppgifterna – dvs. be- hov av att få in uppgifter för att kunna bedriva en effektiv tillsyn samt enskildas behov av att känsliga uppgifter om personliga för- hållanden kan sekretessbeläggas – kräver enligt vår uppfattning inte ett starkare sekretesskydd än vad som kan uppnås genom ett rakt skaderekvisit. Sammanfattningsvis anser vi att svag sekretess med ett rakt skade- rekvisit skall gälla för en uppgift om enskilds personliga förhållan- den när enskilda lämnar handlingar till i dess tillsyns- verksamhet. Det bör inte ha någon betydelse vilken form av tillsyn som berörs av uppgifterna, utan sekretessen bör vara densamma oav- sett vad tillsynen avser, t.ex. offentliga eller fristående skolor. 9.4.3En bestämmelse om enhetlig sekretess för alla upp- gifter om personliga förhållanden i tillsyn Vi anser att en ny reglering av sekretess i tillsynsverk- samhet bör vara så enkelt utformad som möjligt för att underlätta tillämpningen för verket och för att vara tydlig och överskådlig för enskilda. En enkel bestämmelse som tillgodoser såväl som enskildas behov av sekretess för uppgifter bör enligt vår upp- fattning utformas så att en och samma sekretess – med ett rakt skade- rekvisit – gäller för samtliga uppgifter om personliga förhållanden hos i dess tillsynsverksamhet. En och samma bestämmelse bör alltså vara tillämplig oavsett om uppgifterna kommer från det of- fentliga skolväsendet, från det allmännas förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, från fristående skolor eller från enskilda perso- ner. En bestämmelse med motsvarande innebörd gäller enligt 9 kap. 6 § sekretesslagen för Datainspektionen i dess tillsynsverksamhet (se avsnitt 9.2.3). Samma innebörd har också bestämmelsen i 7 kap. 36 § sekretesslagen om sekretess hos Skolväsendets överklagande- i ärenden som överklagas dit. För uppgifter som lämnas in från enskilda får en sådan bestäm- melse just den innebörd som vi enligt redovisningen i avsnitt 9.4.1 och 9.4.2 anser lämplig. För uppgifter som kommer från det offent- liga skolväsendet skulle det i praktiken främst innebära att även uppgifter om betyg och andra offentliga uppgifter kommer att omfattas av sekretess. Vi anser dock att detta har mindre betydelse, eftersom sådana uppgifter dels fortfarande kommer att vara offent- liga och tillgängliga på de granskade skolorna, dels ofta kommer att kunna lämnas ut av efter en skadeprövning. Det faktum att uppgifter inom den särskilda elevvården, t.ex. i utlåtanden från skolpsykologer, i vissa fall skulle komma att omfattas av ett rakt i stället för ett omvänt skaderekvisit hos , har enligt vår bedömning också mindre betydelse. Sådana typiskt sett känsliga uppgifter kan i stort sett genomgående sekretessbeläggas oavsett om det är sträng eller svag sekretess som gäller för uppgifterna.12 Någon skillnad av betydelse mot vad som gäller skulle en- ligt vår uppfattning uppstå endast avseende uppgifter som kommer in från fristående skolor eller från offentlig förskoleverksamhet. I bägge dessa fall gäller ett omvänt skaderekvisit för uppgifter hos . I förarbetena till den gällande regleringen av- seende uppgifter från fristående skolor anges att sådana uppgifter ofta torde vara av mycket känslig natur, och därför gäller enligt 7 kap. 9 § sjätte stycket sekretesslagen sträng sekretess för uppgif- terna.13 Vi delar i och för sig uppfattningen att många av uppgifter- na från fristående skolor är av känslig natur, men detta gäller också för motsvarande uppgifter från elevvårdsverksamheten vid offentli- ga skolor. De flesta uppgifter vid offentliga skolor omfattas emel- lertid endast av sekretess med ett rakt skaderekvisit när de lämnas till . Även om det finns en skillnad i det faktum att upp- gifter hos fristående skolor över huvud taget inte är offentliga där, anser vi inte att det finns någon anledning att behandla uppgifterna annorlunda när de väl överlämnas till en statlig myndighet som ut- övar tillsyn över skolverksamheten. Vi ser inget hållbart skäl för att elever – och andra enskilda – med anknytning till en fristående sko- la skall ha ett starkare sekretesskydd hos för uppgifter om personliga förhållanden, än vad de skulle ha haft om de i stället hade valt en offentlig skola. Därtill kommer att flertalet av de upp- gifter som förekommer i skolan och som är av mycket känslig na- tur, kan sekretessbeläggas hos oavsett om de omfattas av ett rakt eller ett omvänt skaderekvisit. Det sist nämnda argumentet gäller också för uppgifter som kommer in till från offentliga förskolor. I samband med att den materiella regleringen av barnomsorgen flyttades från dåva- rande socialtjänstlag till skollagen, infördes en bestämmelse i 7 kap. 38 § sekretesslagen som föreskriver sträng sekretess i förskoleverk- samhet, motsvarande vad som gäller inom . Enligt förarbetena kunde det diskuteras om inte sekretess med ett rakt skaderekvisit skulle utgöra ett tillräckligt skydd för uppgifter inom förskoleverksamheten, men det ansågs inte att konsekvenserna av 1988/89:67 om sekretessfrågor inom undervisningsväsendet, s. 12 1995/96:127, s 24 en sådan förändring vid det tillfället var tillräckligt belysta.14 Vi vill från vår sida inte uttala oss om behovet av sträng sekretess för upp- gifter om personliga förhållanden inom förskoleverksamheten, men vi kan inte se några påtagliga risker med att nu föreslå en svagare sekretess för dessa uppgifter när de lämnas till i dess tillsynsverksamhet. Som vi nämner ovan torde uppgifter av känslig karaktär kunna sekretessbeläggas hos , även om uppgif- terna endast omfattas av svagare sekretess med ett rakt skaderekvi- sit. Sammanfattningsvis anser vi att en gemensam sekretessbestäm- melse för alla uppgifter om enskildas personliga förhållanden, som föreskriver en enhetlig sekretess med ett rakt skaderekvisit hos , har så stora fördelar från tillämpnings- och tydlighets- synpunkt att det klart överväger eventuella nackdelar. Vi föreslår därför att sekretess skall gälla hos i verksamhet med tillsyn för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sek- retessen bör inte gälla beslut i ett ärende, i likhet med vad som är huvudregel inom all offentlig verksamhet. En följd av en ny sådan generell sekretessbestämmelse är att 7 kap. 9 § sjätte stycket sekre- tesslagen om sekretess hos för uppgifter från fristående skolor kan upphöra att gälla. En annan följd är att bestämmelsen i 13 kap. 1 § sekretesslagen om överföring av sekretess inte längre skulle vara tillämplig i tillsynsverksamhet. En generell sekretessbestämmelse för tillsynsverk- samhet bör återfinnas i en egen paragraf och inte som ett nytt stycke i 7 kap. 9 § sekretesslagen, eftersom den kommer att avse tillsyn över såväl skolor som förskolor. Vi föreslår följaktligen att en ny paragraf, 7 kap. 45 §, införs i sekretesslagen. Offentlighets- och sekretesskommittén har av språkliga skäl föreslagit att formuleringen den enskilde eller någon närstående skall användas genomgående i befintliga sekretessbestämmelser i stället för den gängse den enskilde eller någon honom närstående.15 Vi väljer därför att använda oss av samma formulering när vi nu föreslår en helt ny sekretessbestämmelse. 1997/98:6, Förskoleklass och andra skollagsfrågor, s. 61 f 15Ny sekretesslag (SOU 2003:99) Vi är medvetna om att den ovan föreslagna lösningen är relativt långtgående och vi har därför övervägt en alternativ lösning som innebär en ny reglering endast avseende uppgifter som lämnas av enskilda fysiska personer. En ny sekretessbestämmelse skulle kun- na utformas så att sekretess gäller i verksamhet med tillsyn för en uppgift om enskilds personliga förhållanden som ver- ket erhåller från annan enskild än sådan som är huvudman för en sko- la (fristående skola), om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men av att uppgiften röjs. Även genom en sådan bestämmelse skulle sekretessen komma att omfatta samtliga upp- gifter om personliga förhållanden som får in från en- skilda – såväl fysiska personer som bolag, föreningar eller organisa- tioner – med undantag för fristående skolor. För uppgifter som kommer in från fristående skolor och från myndigheter skulle där- emot de gällande bestämmelserna i 7 kap. 9 § sjätte stycket och 13 kap. 1 § sekretesslagen fortfarande vara tillämpliga. En bestämmelse med den innebörden skulle – liksom den be- stämmelse vi föreslår ovan – materiellt uppfylla de krav vi anser bör ställas på en ny sekretessbestämmelse. Däremot skulle det innebära en i våra ögon inte helt lyckad lagteknisk lösning på problemen med sekretess för enskildas uppgifter hos . måste tillämpa två skilda sekretessbestämmelser i sin tillsynsverksamhet, beroende på varifrån uppgifterna kommer. Där- till skall läggas att 7 kap. 9 § sjätte stycket sekretesslagen är utfor- mad så att sekretess med ett omvänt skaderekvisit gäller för uppgif- ter från fristående skolor, medan utformningen av 13 kap. 1 § inne- bär att uppgifter från offentliga skolor och den offentliga skol- barnsbarnomsorgen m.m. kan omfattas av antingen ett rakt eller ett omvänt skaderekvisit. Avgörande för det sistnämnda är vilken sek- retessbestämmelse som gäller för myndigheten och från vilken verksamhet inom en skola uppgiften kommer. I tillsynen över skolhuvudmän – oavsett om uppgifterna kommer från offentliga eller från fristående skolor – gäller dessutom att när en skola läm- nar uppgifter som inte kan hänföras till den elevvårdande verksam- heten eller till vissa disciplinärenden, omfattas uppgifterna inte alls av sekretess hos . Hit hör uppgifter om t.ex. betyg, and- ra skriftliga omdömen avseende studieresultat och annan informa- tion som enbart rör den vanliga undervisningen. Att införa ytterligare en sekretessbestämmelse som skall tillämpa i sin tillsynsverksamhet framstår för oss inte som en lämplig lösning. Dels ökar risken för ytterligare tillämpningspro- blem hos , dels blir de för verket gällande sekretessreg- lerna mer än lovligt svårtillgängliga för allmänheten. Det skulle därmed finnas en risk för att man inte skulle uppnå de önskade ef- fekterna i praktiken. Den lösning vi föreslår ovan – om en enhetlig sekretess oavsett varifrån uppgifterna kommer – är avsevärt mycket enklare och tydligare för såväl som allmänheten. Den är därför enligt vår uppfattning klart att föredra. 9.4.4Tystnadsplikt som bryter meddelarfriheten Med meddelarfrihet avses möjligheten att i viss utsträckning straff- fritt lämna ut sekretessbelagda uppgifter till författare eller till massmedia för publicering. Denna meddelarfrihet, som slås fast i 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrande- frihetsgrundlagen (YGL), är en del av den grundläggande reglering som har till syfte att förverkliga offentlighetsprincipen.16 Den är, bland annat, en väsentlig förutsättning för att massmedierna skall kunna få insyn i offentlig verksamhet och granska dem som utövar makt i samhället. Friheten att lämna uppgifter för offentliggörande i media gäller som huvudregel därför även tjänstemän med tyst- nadsplikt i offentlig verksamhet. Meddelarfriheten kombineras en- ligt 3 kap. 3 och 4 §§ TF samt 2 kap. 3 och 4 §§ YGL med dels ett förbud för den som tagit emot en uppgift att röja uppgiftslämna- rens identitet, dels ett förbud för myndigheter och andra offentliga organ att efterforska vem uppgiftslämnaren är. Meddelarfriheten är enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL in- skränkt i vissa angivna fall, vilket innebär att den som lämnar ut uppgifter till media i dessa fall kan drabbas av straffrättsligt ansvar. Det gäller t.ex. när utlämnandet av uppgifter utgör ett allvarligt brott mot rikets säkerhet. Det är inte heller tillåtet att lämna ut en allmän handling som innehåller sekretessbelagda uppgifter. Medde- larfrihet innebär alltså en rätt att muntligen lämna ut även sek- retessbelagda uppgifter och att lämna ut icke allmänna handlingar trots att de innehåller sekretessbelagda uppgifter. Av särskilt in- tresse för oss är att meddelarfriheten också är inskränkt i fråga om 16 En mer ingående redogörelse för meddelarfriheten och den kvalificerade tystnadsplikten finns i Offentlighets- och sekretesskommitténs betänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) SOU 2003:103 Sekretess vid tillsyn