sou · GRB330 · 2004-01-01 00:00:00 — Vidare påpekades den tyngdpunktsförskjutning som har skett och alltjämt sker av underrättelseverksamheten från en militärt inriktad verksamhet till en civilt inriktad sådan. (Se SOU 1999:37 s. 239 ff. och prop. 1999/2000:25 s. 6 och 14.) Regeringen ansvarar enligt lagen om försvarsunderrättelse- verksamhet för den närmare inriktningen av den under- rättelseverksamhet, som skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen anger. Uppgiften att bedriva underrättelseverksamhet skall enligt lagen fullgöras genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Mot denna bakgrund skall det utarbetas hotbildsanalyser och underrättelsebedömningar i underrättelsefrågor som skall rapporteras till och andra berörda myndigheter. (Se prop. 1999/2000:25 s. 15 f.) I lagen anges vidare att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får, enligt regeringens närmare bestämmande, samarbeta i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer. Ett utbyte av underrättelseinformation får dock, enligt vad som uttrycks mer preciserat i förordningen om försvarsunderrättelse- verksamhet, ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret. Försvarsunderrättelseverksamhet får enligt lagen inte avse uppgifter som ligger inom ramen för brottsbekämpande eller brottsförebyggande arbete som ankommer på olika myndigheter. Däremot skall dessa, liksom andra myndigheter, kunna lämnas biträde. (Se prop. 1999/2000:25 s. 6 och bet. 1999/2000:FöU3 s. 8 f.) Slutligen anges i lagen att en särskild nämnd skall ha insyn i försvarsunderrättelse- verksamheten enligt vad regeringen närmare föreskriver. I förarbetena till lagen anges fyra grundprinciper som skall gälla försvarsunderrättelseverksamheten. Grundprinciperna har inte kommit till uttryck i lagtext men det hänvisas till att principerna, som har vuxit fram efter hand, har sitt ursprung i olika propositioner och utskottsbetänkanden bl.a. i samband med försvarsbeslut (se bl.a. bet. FöU 1973:25 s. 11 och 28, prop. 1975/76:189 s. 87 f., bet FöU 1975/76:40 s. 4 samt bet. KU 1987/88:40 s. 191 och 1990/91:KU 30 s. 35, 37, 105, 313 och 317 f.). Enligt grundprinciperna gäller bl.a. att försvarsunderrättelse-verksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i fredsfrämjande och humanitära insatser. Verksamheten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedrivas på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna. Utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret. I förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet anges att verksamheten skall bedrivas, förutom av Försvarsmakten, av FRA, () och (). Det föreskrivs vidare att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet får samarbeta i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer under förutsättning att syftet med samarbetet är att tjäna den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret. I övrigt innehåller förordningen ett antal bestämmelser om skyldighet för de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelse-verksamhet att i olika avseenden lämna information i frågor som rör verksamheten eller att samverka i sådana frågor. Sålunda skall till genom Försvarsdepartementet anmälas frågor om samarbete i underrättelsefrågor med andra länder. Myndigheterna skall vidare samverka med när det gäller försvarsunderrättelseverksamheten. Vidare skall (), som är den särskilda nämnd som enligt lagen om försvarsunderrättelseverksamhet skall ha insyn i försvarsunderrättelseverksamheten, informeras om bl.a. samarbetet med andra länder. 2.2.3Särskilda av regeringen utfärdade bestämmelser och direktiv om FRA:s verksamhet och uppgifter FRA, som bildades , är enligt den tidigare nämnda förordningen med instruktion för FRA en central förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning. Signalspaningen innebär, som redan nämnts, enligt instruktionen att med mottagarsystem och andra elektroniska hjälpmedel registrera radiosignaler för att hämta in underrättelser. Signalerna kan komma från kommunikation genom tal, telegrafi, data och fjärrskrift eller ha andra funktioner i samband med radar, navigering eller överföring av mätvärden. Vidare anges i instruktionen för FRA, som redan framgått, att signalspaningsverksamheten skall bedrivas enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare ger. Det är uppdragsgivaren som på detta sätt styr verksamheten. FRA är således enligt instruktionen en uppdragstagande myndighet som skall utföra signalspaning i enlighet med vad olika uppdragsgivare anger såsom målsättning och syfte med spaningen. FRA skall vid utövande av verksamheten enligt sin instruktion särskilt ha förmåga att -följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet -fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten, -utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret. FRA skall vidare enligt instruktionen ha hög teknisk kompetens inom informationssäkerhetsområdet. FRA får efter begäran stödja sådana statliga myndigheter och statligt ägda bolag som hanterar information som bedöms vara känslig ur sårbarhetssynpunkt eller ur ett säkerhets- eller försvarspolitiskt avseende. FRA skall därvid, såsom redan har berörts, särskilt kunna 1.stödja insatser vid nationella kriser med IT- inslag, 2.medverka till identifieringen av inblandade aktörer vid IT-relaterade hot mot samhälls- viktiga system, 4.ge annat tekniskt stöd. FRA skall vidare enligt instruktionen samverka med andra organisationer inom informationssäkerhetsområdet såväl inom som utom landet. Som en ytterligare uppgift enligt instruktionen har FRA att biträda andra myndigheter vid värdering, utveckling, anskaffning och drift av signalspaningssystem. I regleringsbrevet för FRA för , som till sin utformning avviker från tidigare års regleringsbrev för myndigheten, hänvisas till att FRA, i likhet med ett antal andra myndigheter, i sin verksamhet skall bidra till målen för politikområdena Totalförsvar och Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. När det gäller politikområdet Totalförsvar skall FRA:s resurser liksom andra totalförsvarsresurser användas för att -försvara mot väpnat angrepp, -hävda vår territoriella integritet, -bidra till fred och säkerhet i omvärlden och -bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred. Uppgiften för FRA i dessa sammanhang är, enligt regleringsbrevet och såsom har angivits i lagstiftningen, att bedriva signalspaning till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. FRA skall härvid rapportera till regeringen i enlighet med vad som beslutas i ett hemligt regeringsbeslut. FRA skall vidare inom ramen för verksamhetsområdet för det militära försvaret ge Försvarsmakten det stöd som är nödvändigt för att Försvarsmakten skall kunna använda totalförsvarsresurser på ett ändamålsenligt sätt. Stödet avser därvid inte bara signalspaning utan även materiel- och personalförsörjning m.m. Det militära försvaret omfattar i dessa sammanhang den verksamhet som bedrivs av Försvarsmakten och av FMV, FOI, Försvarshögskolan och . FRA skall, inom ramen för det militära försvaret genom underrättelserapportering tillgodose regeringens, Försvarsmaktens och övriga uppdragsgivares behov av underrättelser för att skapa fullgoda underlag för planering, beslut och genomförande av verksamhet. FRA:s uppdrag skall bedrivas så att verksamheten snabbt kan anpassas till händelseutvecklingen i omvärlden. Rapportproduktionen skall vara förankrad i och styrd av uppdragsgivarens behov. Vidare skall FRA producera signalreferensbibliotek för Försvarsmaktens behov. FRA skall även stödja Försvarsmakten i uppgiften att hävda territoriella integritet. FRA skall också stödja Försvarsmaktens förbandsproduktion och därvid utveckla metodik och Vidare skall FRA enligt regleringsbrevet stödja svenska förband i internationell tjänst med kompetens vad gäller signalspaningsutrustning och metodik som behövs främst för att förvarna om omedelbara hot mot förbanden. FRA skall även förbereda underrättelsestöd till svenska förband anmälda till EU:s styrkeregister FRA skall också enligt regleringsbrevet stödja Försvarsmakten och andra myndigheter med utveckling av system där signalspaningsutrustning ingår. skall stödjas med underhåll av datorsystem. FRA får på uppdrag av FMV utföra prov och försök inom telekrigsområdet. FRA skall vidare inom ramen för det civila totalförsvaret efter uppdrag lämna stöd inom sitt kompetensområde till myndigheter m.m. Målet för FRA:s verksamhet är därvid att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld. Vidare är målet att bidra till fred och säkerhet i omvärlden samt att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. När det gäller politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar anges att målet för FRA:s verksamhet är att minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred och minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder. Inom politikområdet har FRA särskilt enligt regleringsbrevet att bidra till att samhällets förmåga att möta IT-relaterade hot ökar. Enligt regleringsbrevet har FRA uppdrag att redovisa sin bedömning av i vilken omfattning hot, risker och påfrestningar inom den vidgade hotbilden har kunnat behandlas. Av redovisningen skall framgå hur värderingar har gjorts och hur slutsatser har dragits. I en särskild bilaga till regleringsbrevet ges riktlinjer för försvarsunderrättelseverksamheten vid bl.a. FRA. I bilagan hänvisas inledningsvis till lagen och till förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet och till instruktionen för FRA. Fortsättningsvis anges följande. Försvarsunderrättelseverksamheten skall bedrivas av försvarsunderrättelsemyndigheterna för att kartlägga yttre militära hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik. Försvarsunderrättelse- myndigheterna skall hålla en sådan beredskap att verksamheten snabbt kan anpassas till händelseutvecklingen i omvärlden. Den tyngdpunktsförändring som skett från traditionell militär förvarning och heltäckande operativ och taktisk förvarning mot strategiska och icke-militära underrättelser och den vidgade hotbilden skall fortsätta. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall utveckla sin förmåga att analysera globala trender som kan få effekter mot landet och som har säkerhetspolitisk relevans. Den vidgade synen på vad som infattas i hot mot landets säkerhet medför att högre krav ställs på försvarsunderrättelsemyndigheterna beträffande samverkan och samordning med andra myndigheter. Därutöver krävs nära kontakt mellan försvarsunderrättelsemyndigheterna och deras avnämare för att försvarsunderrättelseverksamheten skall ge bättre beslutsunderlag. Tidskraven har skärpts, vilket ställer ökade krav på myndigheternas snabbhet och delgivning. Försvarsunderrättelseverksamheten skall tillgodose sådana underrättelsebehov som uppstår till följd av internationella verksamhet. allt bredare medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet kräver att stats- makterna genom försvarsunderrättelseverksamheten får erforderlig information att lägga till grund för konflikt- förebyggande åtgärder, krishantering, planering och beslut om insats. Detta arbete skall ha hög prioritet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall bidra till ett stärkt underrättelsesamarbete inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik GUSP och EU:s krishanteringsförmåga ESDP. Information som saknar betydelse för försvarsunder- rättelsemyndigheternas försvarsunderrättelseverksamhet skall inom ramen för gällande bestämmelser förstöras. Material som har ett sådant innehåll att det bör komma till polisens kännedom skall dock överlämnas till denna. Försvarsmakten, och skall samråda med vid utveckling, anskaffning och operativ drift av signalspaningssystem i syfte att säkerställa en effektiv användning av landets samlade signalspaningsresurser. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik till regeringen löpande rapportera i enlighet med vad som beslutas i den särskilda inriktningen. Regeringen har genom beslut angivit en särskild inriktning för avseende försvarsunderrättelsemyndigheterna. Dessa skall enligt beslutet inrikta sin verksamhet och anpassa sin rapportering enligt vad som framgår av en hemlig bilaga till regeringsbeslutet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna skall under budgetåret följa de närmare anvisningar avseende den särskilda inriktningen som lämnas av samordningssekretariat för säkerhetspolitiska underrättelse- frågor () 2.2.4Allmänt om FRA:s verksamhet, uppgifter och organisation En redovisning av regeringens bestämmelser om FRA:s verksamhet och uppgifter har lämnats i avsnitt 2.2.3. En övergripande uppgift för FRA, såsom anges i lagstiftningen och i regleringsbrevet för FRA, är att bedriva signalspaning till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. FRA skall genom rapportering förse regeringen, Försvarsmakten och andra uppdragsgivare med underrättelser som behövs för att ge underlag för planering, beslut och verkställighet. FRA:s verksamhet bygger således på att vara en uppdragstagande myndighet och verksamheten skall vara förankrad i och styrd av uppdragsgivarnas behov av underrättelser. Verksamheten skall bedrivas så att den snabbt kan anpassas till den säkerhetspolitiska omvärldsutvecklingen och inriktas mot att bevaka den nationella säkerheten. FRA:s signalspaning syftar, som redan framgått, bl.a. till att ge underlag för bedömning i fråga om sådan förvarning om förhållanden i omvärlden, som kan påverka landet i säkerhetspolitiska och militära hänseenden. Signalspaningen bedrivs som kommunikationsspaning mot utländsk radiokommunikation (KOS) och som s.k. teknisk signalspaning (TES) mot vissa sändningar av annan karaktär. Den utförs från stationer, som med hänsyn till radiovågornas utbredning är placerade på lämpliga platser i . bedrivs även från flygburna stationer och från fartyget . Kommunikationsspaningen, KOS, riktar sig mot sådana signaler som bär ett verbalt kommunikationsinnehåll mellan en sändare och en mottagare, dvs. telefoni, telegrafi, fjärrskrift eller dataöverföring. KOS bedrivs av FRA inom alla våglängdsområden där kommunikationssändningar förekommer. Främst inom kortvågsområdet är räckvidden mycket god. Signaler kan ofta uppfångas från krisområden på andra kontinenter. KOS riktas mot såväl civila och militära eterburna signaler över kommunikationssatelliter och radiolänkar. Sändande källor lägesbestäms med hjälp av pejlanläggningar. I förlängningen kan en eventuell militär motståndares organisation, stridsindelning, taktik och beredskap med mera klarläggas och kartläggas. Den tekniska signalspaningen, TES, riktas mot signaler med andra syften än kommunikation, främst mot målsökar-, radar- och navigeringssystem. TES används i huvudsak för att utvinna teknisk information. Syftet är bl.a. att identifiera och lägesbestämma främmande flygplan och fartyg, att ge information om främmande vapensystems prestanda samt att varna för potentiella hot mot egna vapensystem. TES är också grunden för egen offensiv s.k. telekrigföring. Utvecklingen inom området för telekrigföring med elektroniska stridsmedel utgör ett allt större hot, eftersom sådana stridsmedel helt kan såväl förstöra vitala civila informations- och kommunikationssystem som slå ut påkostade militära lednings- och vapensystem. Utvecklingen ställer ökande krav på signalkunskap hos FRA och på att FRA bl.a. kan förse Försvarsmakten med aktuella s.k. signalreferensbibliotek, som kan utnyttjas i varnar- och motmedelssystem på bl.a. örlogsfartyg och i stridsflygplan. Genom att avlyssna en signal skapas möjligheter att följa främmande stridskrafters rörelser och att identifiera dessa. Genom s.k. teknisk signalspaning (TES) kan en motståndares vapensystem avlyssnas och ge underlag för att bedöma dessas prestanda. Inhämtade signaler i både KOS- och TES-funktionen bearbetas, analyseras och ställs samman till underrättelse- rapporter som sänds till FRA:s olika uppdragsgivare. Inhämtningen sker genom avlyssning mot och registrering av utvalda signaler. Den sändande parten söker ofta skydda innehållet i kommunikation genom ett utvecklat s.k. signalskydd bl.a. i form av kryptering. Bearbetningen inom ramen för KOS-verksamheten syftar till att forcera signalskyddet och frilägga eller beskriva sändningarnas innehåll. Teknisk analys, trafikbearbetning och krypto- forcering är verktyg för detta. En fortsatt analys ger de faktiska underrättelser, som är syftet med verksamheten. I FRA:s uppgift att bedriva signalspaningsverksamhet till stöd för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken ingår att ge stöd åt Försvarsmakten och att medverka i det svenska deltagandet i internationellt säkerhetssamarbete. FRA har i sistnämnda hänseende att på uppdrag av Försvarsmakten stödja svenska förband i internationell tjänst med signalspaningsutrustning och metodik som behövs bl.a. för att förvarna om hot mot förbanden. FRA skall också lämna stöd i form av underrättelser till svenska förband som är engagerade i internationell tjänst. Stödet till Försvarsmakten innebär i övrigt bl.a. att på uppdrag av Försvarsmakten stödja förbandsproduktion och därvid utveckla och anskaffa signalspaningssystem samt att utveckla metodik och att fackutbilda personal. En väsentlig och övergripande uppgift är eljest att på uppdrag stödja Försvarsmakten med underrättelseinformation när det gäller Försvarsmaktens huvuduppgifter att försvara landet mot väpnat angrepp och att hävda landets territoriella integritet. FRA har vidare att på uppdrag av olika myndigheter medverka med underrättelser i uppgiften att stärka samhället vid svåra påfrestningar i fred. FRA har enligt sin instruktion i övrigt att bedriva signalspaning i enlighet med vad uppdragsgivande myndigheter anger. Enligt instruktionen skall FRA vidare särskilt följa förändringen av signalspaningsmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet. Mot bl.a. den bakgrunden kan FRA ge stöd genom att utföra IT- säkerhetsanalyser för att säkerställa skydd av information och informationsteknik mot dataintrång och s.k. informations- krigföring. Uppdragen utförs åt myndigheter och statligt ägda bolag som hanterar information som bedöms vara känslig från sårbarhetssynpunkt eller ur ett säkerhets- eller försvarspolitiskt perspektiv. FRA skall därvid, såsom har angivits i den tidigare berörda (se avsnitt 2.1.4) propositionen 2001/02:158 (s. 110) bl.a. ge stöd i olika hänseenden. FRA:s rapportering är av olika slag. De flesta rapporterna går till den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, MUST, inom Försvarsmakten. Till mottagarna av FRA:s underrättelser hör även . Andra uppdrags- givare är , , , FMV, och . FRA delger löpande signalspaningsunderrättelser med Försvarsmakten. görs även sammanställningar avpassade för att tillgodose olika underrättelsebehov hos skilda uppdragsgivare. Rapporteringen kan för Försvars- maktens del t. ex. röra främmande stridskrafters rörelser, övningar, prov av vapen, kränkningar av svenskt territorium m.m. Den dagliga rapporteringen rör i övrigt information av betydelse för bedömningar av internationell krishantering samt den allmänna internationella utrikes- och försvarspolitiska utvecklingen. Ämnesrelaterad regelbunden rapportering sker om bl.a. extremism, terrorism och proliferation samt om förhållandena i vissa regioner såsom , , och andra särskilda kris- eller spänningsområden. En mer långsiktig och bearbetad redovisning sker på månads- eller årsbasis om bl. a. främmande stridskrafters taktik, organisation, struktur och ledning. FRA behandlar inom ramen för bearbetningen av signalspaningsmaterial, som nämnts, också frågor om kryptering. Det gäller dels kryptoforcering, dels matematiska analyser och kryptosystem som används i första hand inom totalförsvaret. Syftet med det senare är att avgöra om systemen ger ett erforderligt skydd av innehållet i kommunikation s.k. signalskydd. FRA stödjer, förutom Försvarsmakten, även andra myndigheter t.ex. UD och i kryptofrågor. genomfördes en förändring av . Omorganisationen syftade bl.a. till en samordning av militär och icke-militär signalspaning som tidigare hade bedrivits i olika avdelningar som i princip var helt skilda från varandra. Vardera avdelningen bedrev separat inhämtning, bearbetning och analys samt rapportproduktion. Den nya organisationen skulle bl.a. möjliggöra en bättre beredskap för att följa upp nya hot och risker inom ramen för en förändrad säkerhetspolitisk situation och ett vidgat säkerhetsbegrepp. Det framstod också som möjligt att göra samordningsvinster genom att skapa för militär och civil signalspaning gemensamma avdelningar för inhämtning, bearbetning respektive underrättelserapportering. Omorganisationen har inneburit att under generaldirektören finns en ledningsstab och sju avdelningar jämte vissa särskilda funktioner. Med undantag för vad som inryms under en särskild avdelning för teknisk signalspaning så har all inhämtning, bearbetning respektive analys och rapportering samlats under tre särskilda avdelningar. TES- avdelningen inkluderas egen inhämtning, bearbetning och rapportering. Vidare finns avdelningar för administration, drift och underhåll samt systemutveckling. Behovet av förändringar i FRA:s nuvarande organisation behandlas nedan i avsnitt 8. 3Signalspaningsverksamhet i andra länder Signalspaningsverksamheten i de flesta västeuropeiska länderna har efter det slut präglats av att försvarspolitiska frågor har minskat i betydelse. Behovet av underrättelser och därmed också signalspaningsunderrättelser har ändrat karaktär mot bl.a. mer allmänt säkerhetspolitiska frågor och mot s.k. nya hot. Det ändrade världsläget har generellt sett i lett till en sänkt militär beredskap. Detta har emellertid också medfört högre krav på en kompetent och effektiv underrättelsetjänst, som genom bl.a. signalspaning kan ge underlag för nödvändiga politiska bedömningar och prognoser som kan läggas till grund för försvarsplaneringen i stort, men som även kan ge förvarning i ett kortare perspektiv om en hotfull situation skulle uppstå. De nya säkerhetshoten ställer också krav på underrättelser om svårbedömbara icke-militära hotbilder och risker i form av bl.a. ekonomiska kriser, flykting- och migrationsrörelser, ekologiska hot, spridning av massförstörelsevapen, internationell brottslighet och terrorism. Terrordådet i har påverkat underrättelseverk- samheten i hög grad i många länder. har i sitt betänkande, SOU 1999:37 s. 128 ff., lämnat en relativt utförlig redogörelse för vissa främmande länders underrättelseorganisationer och bl.a. signalspaningsverksamhet. Utredningen hänvisar till betänkandet och gör endast följande kompletterande anmärkningar. Den tidigare koncentrationen i de flesta västeuropeiska ländernas militärt inriktade underrättelseverksamhet mot före detta har minskat drastiskt. Signalspaningsverksamhet i andra länder inom signalspaningsverksamheten har också minskat, i vissa fall ner mot hälften. I flera länder har väsentliga nedskärningar gjorts i budgeten.