sou · GRB350d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Den förlängda tidsperioden innebär att småbarnsföräldrar får utsträckt tid att förena familjebildning med arbete och studier utan att riskera rätten till tidigare föräldrapenningnivå och att på nytt behöva kvalificera sig för högre föräldrapenning Enligt utred- ningens mening ligger förändringen i linje med samhällsutveck- lingen. På annan plats i detta betänkande har alternativet med en fri- stående föräldraförsäkring behandlats. Den förlängda tidsperioden innebär inget avsteg från de tankar som utvecklats där utan kan utgöra ett steg i riktning mot en sådan fristående föräldra- försäkring. Förändringarna innebär ett lagtekniskt förmånligare föräldra- penningskydd som beräkning av annan ersättning som baseras på SGI närmare ansluter till faktiskt inkomstbortfall. För- slagen innebär ändringar i 4 kap. 6 § sista stycket AFL. Enligt nuvarande praxis kan SGI ändras under pågående sjuk- period om det kan anses styrkt att den försäkrade, om han eller hon inte hade varit sjuk, hade arbetat i en annan, större omfattning. Någon ändring av denna praxis om ändring av SGI föreslås inte. Förslagens konsekvenser redovisas i kap. 9. Utredningen skall enligt sina direktiv se över reglerna om att följa löneutvecklingen under ett pågående ersättningsfall. Reglerna innebär i korthet att den försäkrade individen har rätt att – som hans eller hennes sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är skyddad – få sin SGI anpassad efter löneutvecklingen inom sitt yrkesområde. Detta gäller även om den försäkrade inte längre arbetar inom yrkesområdet. Situationer när anpassning får ske regleras i huvudsak i föreskrifter (RFFS 1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst. För några skydds- situationer regleras denna möjlighet i lag eller har stöd i förarbe- tena. Anpassning av SGI efter löneutvecklingen bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen såsom den används inom sjuk- och föräldraförsäkringen. SGI får anpassas till den arbetsin- komst som individen skulle ha haft om han eller hon inte hade varit t.ex. sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Utvecklingen mot en allt rörligare arbetsmarknad har bl.a. medfört att dessa regler kommit att uppfattas som alltmer otidsenliga. Bestämmelserna medför stora administrativa svårigheter för handläggarna på och upplevs också som orättvisa av framförallt egenföretagare och arbetslösa. I det följande presenteras en problembeskrivning innan utred- ningen utvecklar sina överväganden och förslag. En introduktion till dagens bestämmelser finns i bilaga 4. Utredningens bedömning: Bestämmelserna om att den sjuk- penninggrundande inkomsten (SGI) får anpassas efter löneut- vecklingen inom individens yrkesområde uppfattas som alltmer otidsenliga. Arbetslivet har genomgått betydande förändringar, vilket bl.a. medför att många individer inte har kvar förankringen i sitt yrkesområde. Lönen bestäms i allt högre grad på lokal nivå. Den är individuell och differentierad. Sifferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneökningar ökar. SGI:n anpassas på olika sätt beroende på om den försäkrade individen är anställd, egenföretagare eller arbetslös. Detta upp- levs som orättvist av framförallt egenföretagare och arbetslösa eftersom de i regel missgynnas. Även anställda kan i vissa fall drabbas eftersom dagens regler inte medger att SGI:n anpassas före avtalets undertecknande. Sjuka och föräldralediga kan därmed gå miste om retroaktiv ersättning om de inte kompenseras särskilt av arbetsgivaren. Dagens regler medför stora administrativa svårigheter för för- säkringskassans handläggare. Utredningarna är tidskrävande, bl.a. för att det är svårt att uppskatta en fiktiv löneutveckling för en person som kanske har saknat arbete och inte heller har anknytning till något yrkesområde. Möjligheterna att anpassa SGI efter löneutvecklingen inom den enskilde individens yrkesområde lades fast då de flesta försäkrade hade en anknytning till ett yrkesområde. Det var inte heller några större problem att få information om hur mycket en person skulle ha fått vid olika löneförhandlingar. Löneutrymmet i form av generella tillägg bestämdes på central nivå mellan fackföre- ningarnas och arbetsgivarnas centralorganisationer. Individuell lönesättning var ovanlig. Utvecklingen har därefter medfört att bestämmelserna i många fall uppfattas som otidsenliga. I sin pro- blembeskrivning har utredningen identifierat följande centrala pro- blemområden: –ett förändrat arbetsliv –arbetslösa och egenföretagare missgynnas –retroaktiv anpassning är inte möjlig –administrativa svårigheter. Arbetslivet har genomgått betydande förändringar . Teknikutveckling, arbetslöshet, lösligare anställ- ningsformer och nya former för arbetsorganisering m.m. har med- fört att gamla mönster på arbetsmarknaden stöps om och formeras på nytt. En allt rörligare arbetsmarknad medför också att många individer inte har kvar en förankring i ett yrkesområde. Detta kan medföra svårigheter att anpassa en SGI efter ett yrkesområde som kanske helt har försvunnit eller är inaktuellt. Inom de fackliga organisationerna har det vidare skett en decent- ralisering från central nivå till förbundsnivå. Lönen bestäms i allt högre grad på lokal nivå. Den är individuell och differentierad. Sif- ferlösa avtal och avtal som inte innehåller några generella löneök- ningar ökar vilket medför särskilda svårigheter att anpassa SGI:n för arbetslösa. 6.2.3Arbetslösa och egenföretagare missgynnas SGI anpassas på olika sätt beroende på om den försäkrade individen är anställd, egenföretagare eller arbetslös.1 Detta medför att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svår- förståelig. En person som är anställd får i regel sin SGI anpassad efter sin faktiska löneutveckling som framgår av avtal mellan individen, arbetsgivaren och aktuellt fackförbund. I dessa fall kan försäk- ringskassan beakta både generella och individuella löneökningar. Generella löneökningar omfattar alla inom ett avtalsområde – t.ex. att alla garanteras en ökning på (individgaranti). Individuella löneökningar avser sådana lönepåslag som är direkt kopplade till individen. En försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete än anställning – dvs. egenföretagare – kan inte få sin SGI anpassad 1 Jfr RFV:s vägledning (2002:4) och allmänna råd (RAR 2002:2) och bilaga 4 eftersom hans eller hennes SGI baseras på en skatterättslig nettointäkt och inte på lön. Detta gäller även om egenföretagaren avvecklat sitt företag och omfattas av SGI-skydd vid t.ex. arbets- löshet. En aktiebolagsdelägare som arbetar i bolaget och uppbär lön kan däremot få sin SGI anpassad efter en skälighetsbedömning med ledning av de tre senaste årens taxerade löneuttag. En sådan person behandlas som en arbetstagare i förhållande till bolaget. Arbetslösa kan under vissa omständigheter få en skyddad SGI anpassad efter löneutvecklingen inom yrkesområdet. Enligt Riks- försäkringsverkets (RFV) uppfattning kan endast generell löneut- veckling påverka arbetslösas SGI. Domstolspraxis är däremot splittrad. Regeringsrätten har inte prövat frågan men det finns flera fall från kammarrätten.2 Vissa avgöranden bedömer i likhet med RFV att SGI:n skall anpassas efter generella löneökningar. Finns inga individgarantier kan SGI inte alls anpassas för den som är arbetslös. Andra avgöranden bedömer att anpassning skall ske efter en sorts genomsnittlig löneutveckling. Den ökande förekomsten av sifferlösa avtal och avtal som saknar individgarantier, vilket är sär- skilt vanligt bland tjänstemän och akademiker, gör att det går att ifrågasätta den tillämpning som säger att endast generella lönetil- lägg kan beaktas för arbetslösa. Domstolarnas olika uppfattningar om hur SGI skall anpassas för arbetslösa har skapat oklarheter i tillämpningen. Enligt vad utredningen har erfarit tillämpar också försäkringskassorna reglerna på olika sätt. 6.2.4Retroaktiv anpassning är inte möjlig Dagens bestämmelser om anpassning av SGI efter löneutveckling fungerar utan större problem i de ersättningsfall där individen har en anställning. SGI anpassas då till den nivå som framgår av ett nytt undertecknat löneavtal, dvs. till faktisk löneutveckling. Det finns emellertid vissa problem även för anställda. Enligt dagens regler får nämligen SGI:n anpassas först fr.o.m. den dag ett nytt löneavtal undertecknas och inte fr.o.m. den dag ett nytt avtal gäller. Inom sjuk- och föräldraförsäkringen är det alltså inte möjligt att betala ut ersättning retroaktivt från den tidpunkt avtalet gäller. Om inte arbetsgivaren betalar ut en retroaktiv ersättning till den sjuk- eller föräldralediga missgynnas denne i förhållande till en kollega som är kvar i arbete och som får en sådan retroaktiv ersättning. 2 Jfr bilaga 4 Dessa förhållanden har kritiserats från flera håll, inte minst av de fackliga organisationerna. De har bl.a. framhållit att sjukförsäk- ringsavgiften tas ut på löneutbetalningar för hela den retroaktiva tiden. Även socialförsäkringsutskottet anser att regeringen bör överväga en ändring under förutsättning att det är administrativt möjligt.3 I sammanhanget kan också påpekas att det finns ytterligare ett problem för anställda i samband med längre ersättningsfall. Utred- ningen har nämligen erfarit att föräldralediga eller långvarigt sjuk- skrivna kan missgynnas vid lönerevisionerna. I vissa fall omfattas personen överhuvudtaget inte av någon lönerevision förrän han eller hon återgått i arbete. Detta medför att SGI:n endast kan anpassas något eller inte alls. Problemet synes öka med ersätt- ningsperiodens längd och ju mindre sannolikheten är att individen återgår i arbete hos arbetsgivaren. Den nu beskrivna utvecklingen av bl.a. arbetslivet innebär en ökande arbetsbelastning för försäkringskassorna i samband med ärenden om SGI-anpassning. Det är särskilt anpassning av SGI för försäkrade som saknar anställning som medför problem. Ofta är det mycket svårt att uppskatta en fiktiv löneutveckling för en per- son som kanske har saknat arbete och inte längre har någon anknytning till något yrkesområde. Handläggaren måste ibland gå bakåt i tiden för att spåra den senaste arbetsinkomst som skall ligga till grund för en SGI. Sedan måste detta yrkesområde kopplas till ett avtalsområde. Därefter måste uppgifter om ett löneavtal rymmer någon generell löneutveckling hämtas in från aktuellt fackförbund. Utredningen har fått vetskap om att det inte är ovanligt att vissa fackförbund lämnar inkomstuppgifter som bygger på lönestatistik i stället för uppgifter om generella lönetillägg. En sådan statistik kan visa den genomsnittliga löneutvecklingen enligt avtal inom den enskildes yrkesområde. Uppgifterna kan även inkludera s.k. löne- glidning, dvs. höjningar vid sidan om löneavtal. Flera försäkrings- kassor har vittnat om svårigheten att få ut rätt uppgifter från fack- förbunden. Detta innebär att SGI i stället för att grundas på den försäkrades inkomstförlust kan baseras på uppgifter som fack- förbunden bedömer som skäliga. Försäkringskassorna hamnar i dessa fall närmast i ett förhandlingsläge med fackförbunden och den försäkrade individen. Slutligen måste tidpunkten för ett eller flera löneavtals under- tecknande fastställas. Mot bakgrund av dels att kan ha för- flutit sedan ett avtal undertecknades, dels att löneutvecklingen kan vara bestämd av flera avtal på olika nivåer, är detta moment särskilt arbetskrävande när det gäller arbetslösa. I vissa fall kan det t.o.m. vara svårt att få fram ett datum. Handläggaren kan då få använda sig av schablonmässiga uppskattningar. SGI-anpassning för anställda aktiebolagsdelägare tar också mycket tid i anspråk. Det är problematiskt att fastslå vilken löneut- veckling som är aktuell för en aktiebolagsdelägare som har ett ensamt eller i vart fall avgörande inflytande över löneuttaget. Även i ersättningsfall där den försäkrade har en anställning kan det ibland krävas extra utredningsresurser, t.ex. för att utreda tidpunkten för ett eller flera avtals undertecknande. Sammantaget kan utredningen konstatera att försäkringskas- sorna tvingas avsätta oproportionerligt stora administrativa resur- ser både inför och efter ett beslut i sådana ärenden. Utredningarna är tidskrävande och handläggaren kan ofta hamna i diskussioner med enskilda, fackförbund och i vissa fall även tidigare arbetsgivare. Enligt uppgifter från en förstudie av är ca 400 årsarbetare sysselsatta med SGI-handläggning. Av dessa används minst 300 i samband med fördjupade SGI-utredningar. Dessa fördjupade utredningarna avser av den totala voly- men SGI-ärenden. Utredningar om arbetslösas och egenföretagares SGI dominerar bland dessa ärenden. Bland de arbetslösa dominerar utredning av SGI-skyddade tider och löneutveckling.4 4 RFV:s förstudie SGI-processen genomfördes 6.3SGI indexeras efter konsumentprisindex Utredningens förslag: Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) skall indexeras efter förändringen av konsumentprisindex (KPI). Till grund för indexeringen skall ligga hela prisföränd- ringen den senaste möjliga månaden före indexeringstidpunkten och motsvarande månad . Indexering omfattar försäkrade som har inkomst av annat förvärvsarbete (egenföretagare) eller är helt eller delvis arbets- lösa. För egenföretagare infaller indexeringstidpunkten normalt när en ersättningsperiod pågått . För arbetslösa infaller indexeringstidpunkten när en SGI-grundande verksam- het upphört och den försäkrade befunnit sig i skyddad tid . Därefter indexeras SGI:n under förut- sättning att ett ersättningsärende pågår. Även en förälder som får föräldrapenning efter en särskild beräkningsgrund omfattas av indexering. Personer som har en anställning som kan läggas till grund för SGI får även i fortsättningen sin SGI anpassad efter faktisk löneutveckling så länge personen har sin anställning kvar. Anpassning sker när ett nytt undertecknat avtal visar att den försäkrade fått en löneförhöjning. Upphör anställningen under pågående ersättningsperiod indexeras i stället ersättningen. För- sta indexeringen sker räknat efter den sista anställningsdagen. Anpassningen av SGI efter löneutvecklingen fungerar i stort sett tillfredsställande i de ersättningsfall där individen har en längre anställning. För övriga grupper medför dagens regler flera nackde- lar. Särskilt allvarligt är att vissa grupper upplever tillämpningen som orättvis, godtycklig och svårförståelig. Det är inte hellre rim- ligt att försäkringskassorna tvingas avsätta så mycket resurser i enskilda ärenden. Nuvarande regelverk riskerar därför enligt utred- ningen tilltron till den allmänna försäkringen. Det finns således skäl att överväga en ny anpassningsmodell för SGI för försäkrade som inte har en pågående anställning, dvs. i första hand arbetslösa och egenföretagare. Givetvis kan man ställa sig frågan om SGI överhuvudtaget bör anpassas. Anpassning har störst betydelse vid längre ersättningsperioder och sjukpenning bör ju i regel inte betalas ut för längre perioder.5 Utredningen har vägt för- och nack- delar med anpassning av SGI och bedömer att övervägande skäl talar för att SGI även framöver behöver skall kunna anpassas. Erfa- renhetsmässigt har såväl prisnivån i samhället som de förvärvsar- betandes inkomster förändrats över tiden. Långsiktigt har det i Sve- rige skett en stadig ökning av köpkraften eller reallönerna. Det har ansetts nödvändigt att bygga in mekanismer som innebär att ersättningar från socialförsäkringen på något sätt anpassas efter den ekonomiska utvecklingen i samhället. Alternativet vore att låta dessa ersättningar förbli nominellt oförändrade. Framför allt mot bakgrund av de långa sjukperioderna, men även mot bakgrund av att SGI ligger till grund även för föräldrapenning som inte sällan tas ut , är det svårt att se att en sådan lösning skulle kunna vara hållbar – i synnerhet om utvecklingen av priser och löner även påtagligt avviker från nominellt oförändrade ersättningar. skulle detta inne- bära att de som uppbär ersättning från sjuk- och föräldraförsäkringen skulle få sina ersättningar kraftigt urholkade. Utredningen bedömer därför inte att det är en framkomlig väg att slopa varje form av anpassning av SGI . Enligt utredningens direktiv är utgångspunkten att de regler som föreslås skall uppfylla den enskildes behov av en väl fungerande försäkring som skall vara tydlig och överskådlig och därmed lättare att tillämpa. Administrationen av försäkringen bör också vara enkel och undantag bör så långt det är möjligt undvikas. En ny modell bör därför uppfylla dessa krav. Utredningen anser vidare att en framtida anpassningsmodell även bör omfatta följande krav, nämli- gen –att utvecklingen av försäkringsutgifterna beaktas, –att försäkringsmässigheten och principen om faktiskt inkomst- bortfall upprätthålls eller förstärks, –att arbetslinjen inom sjukförsäkringen upprätthålls eller för- stärks. Utredningen bedömer att ovanstående krav inte kan uppfyllas inom ramen för en justerad men i grunden bibehållen anpassning efter löneutvecklingen. I stället krävs det en mer omfattande änd- 5 Enligt synsätt som bl.a. framkommer i prop. 1990/91:141 och SOU 2002:5 ring där den individuella anpassningen slopas till förmån för någon form av automatisk indexering. I ett indexeringssystem kan ersätt- ningarna i princip knytas till prisutvecklingen genom en prisindexe- ring eller till standardutvecklingen genom en inkomstindexering. Prisindexering innebär att ersättningen värdesäkras vilket garante- rar en bibehållen köpkraft. I stället för att säkra köpkraften i förmånerna kan dessa standardanpassas genom någon form av inkomstindexering. Med standardanpassning avses att förmånerna följer den allmänna inkomstutvecklingen för förvärvsarbetande. Genom standardanpassning tillförsäkras förmånstagaren del av den ekonomiska tillväxten, oavsett om denna är positiv eller negativ. I det följande presenterar utredningen sitt val av indexeringsmo- dell samt utvecklar sina överväganden och förslag. Vid valet av vilken indexeringsmodell som skall ersätta det nuva- rande regelverket för bl.a. arbetslösa och egenföretagare har utred- ningen övervägt olika alternativ. I bilaga 4 presenteras olika indexe- ringsmodeller och de för- och nackdelar som följer av olika indexe- ringsalternativ. Här nöjer sig utredningen med att konstatera att valet har stått mellan en prisindexering och en inkomstindexering. En anpassningsmodell som bygger på hel inkomstindexering, vilken skulle baseras på en sorts genomsnittlig löneutveckling i , har enligt utredningen flera nackdelar. En sådan är att nivån på anpassningen av SGI för arbetslösa skulle överstiga löneutvecklingen för vissa förvärvsarbetande. Inom socialförsäkringen, och även i samhället i stort, uppmuntras arbetslinjen. En alltför hög anpassning av SGI för arbetslösa kan både försvåra rehabiliteringsmöjligheterna och leda till överströmningsproblem från arbetslöshetsförsäkringen till sjukförsäkringen. Det högre ersättningstaket inom sjukförsäkringen innebär att det kan finnas ekonomiska incitament att uppbära sjukpenning i stället för att aktivt söka arbete. En högre anpassning av SGI, tillsammans med den av regeringen aviserade höjningen av inkomsttaket till 10 prisbasbe- lopp, skulle ytterligare förstärka dessa incitament. Dessutom skulle det medföra ökade försäkringskostnader. SGI-systemet har kritiserats från flera håll för att ha för låga kvalifikationskrav. Endast en avsikt att förvärvsar- beta kan berättiga till SGI. De låga kvalifikationsvillkoren kan medföra att en person relativt enkelt kan få tillträde till sjukförsäk- ringen och sedan – via de generösa skyddsbestämmelserna – förbli där trots att han eller hon inte längre har ett förvärvsarbete. Detta bidrar till att ge sjukförsäkringen en räckvidd som sträcker sig utöver en ren inkomstbortfallsförsäkring. Kopplingen mellan avgifter och förmåner har vidare försvagats i takt med utvecklingen av skyddsbestämmelserna. Sambandet varie- rar beroende på dels hur länge personen arbetar före skyddstillfäl- let, dels hur länge han eller hon befunnit sig i skyddad tid. För vissa grupper kan den del av försäkringsersättningen från sjukförsäk- ringen som överstiger ersättningen vid arbetslöshet snarare ses som ett bidrag än en ersättning för inkomstbortfall. Tanken är inte hel- ler att sjukpenning skall uppbäras än . I förarbetena till nuvarande indexering av arbetsskadelivränta uttryckte regeringen att det för vissa personer kan vara viktigare att inkomsterna är värdesäkrade än att dessa följer de yrkesaktivas standardutveckling. Det kan t.ex. vara mer angeläget att ersätt- ningen anpassas till den allmänna inkomstutvecklingen om den skall betalas ut än om ersättningsperioden är rela- tivt kort.6 Utredningen bedömer sammantaget att man inom ramen för nuvarande försäkringsstruktur bör använda en viss restriktivitet vid valet av indexeringsmodell. Hel inkomstindexering kan därför inte förordas. Någon form av partiell realinkomstindexering skulle vis- serligen kunna vara ett alternativ. Det saknas emellertid för närva- rande ett fullgott officiellt mått över den allmänna inkomstutveck- lingen i landet. Socialförsäkringens inkomstindex är enligt utred- ningens bedömning inte heller ett tillfredsställande index för anpass- ning av korttidsförmåner. Mot denna bakgrund förordar utred- ningen att SGI anpassas genom hel prisindexering. Prisindexering kan kopplas antingen till prisbasbeloppet eller till konsumentprisindex (KPI). För en utförligare beskrivning av dessa hänvisas till bilaga 4. Beräkningsgrunderna för prisbasbeloppet har av olika skäl avvikit från KPI . räknades exempelvis prisbasbeloppet upp med av KPI. Prisbasbeloppet räknades upp av KPI. Om prisbasbeloppet skulle användas vore efter- släpningen som och som mest 18 månader. 2001/02:81, s. 66 Anpassningen av SGI skulle därmed inte nödvändigtvis överens- stämma med den prisutveckling som faktiskt ägt rum som avses. KPI motsvarar i högre grad den faktiska prisut- vecklingen i samhället. Genom en anknytning till KPI tillförsäkras den enskilde en bibehållen köpkraft. Utredningen anser därför att anpassningen av SGI bör knytas till prisutvecklingen enligt KPI. Att knyta anpassningen till KPI inne- bär också administrativa fördelar för försäkringskassorna. Måttet är officiellt fastställt och känt hos en bred allmänhet. En anpassning knuten till KPI kan ske på i huvudsak två olika sätt. Antingen används ett och samma KPI-tal, t.ex. utvecklingen av priser mellan juni året före indexeringsåret och juni året dess- förinnan, under ett helt kalenderår. Denna modell används vid anpassning av arbetsskadelivränta. Eller också används senast fast- ställda KPI-tal vid indexeringstidpunkten. Båda modellerna har för och nackdelar. Det kan finnas administrativa fördelar med att använda ett och samma KPI-tal för ett helt kalenderår. Dessutom skulle enskilda enkelt kunna förutse utfallet från försäkringen. I likhet med pris- basbeloppet skulle emellertid eftersläpningen bli som mest ca . KPI som löpande visar 12-månadersförändringar publiceras med endast en knapp månads eftersläpning. Om anpassningen av SGI knyts till senast fastställd KPI skulle anpassningen i princip över- ensstämma med den faktiska prisutvecklingen . Denna modell kräver dock kontinuerliga tekniska justeringar i för- säkringskassornas ärendehanteringssystem. Utredningen bedömer sammantaget att anpassningen av SGI bör knytas till senast fastställda KPI, räknat från indexeringstidpunk- ten. SGI-anpassningen kommer därmed i princip att överens- stämma med den faktiska prisutveckling som ägt rum . Indexering kopplad till KPI innebär att SGI, vid negativ prisut- veckling, skulle kunna komma att sänkas. Utredningen menar emellertid att förbudet mot sänkning av SGI även bör gälla i dessa situationer. 6.3.3Vilka grupper omfattas och när sker indexeringen? Vilka grupper är det då som skall omfattas av ovanstående anpass- ningsmodell och när skall indexeringen ske? När det gäller sättet att indexera konstaterar utredningen i bilaga 4 att det kan göras enligt tre olika modeller.