sou · GRB3122d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt min mening bör då detta ligga till grund för en ansvarsfördelning mellan dem som säljer radio- aktiva brandvarnare och dem som säljer optiska varianter av brand- varnare enligt följande. (se figur 4.2) 1.Producenter som säljer brandvarnare – såväl optiska, radioaktiva som sådana baserade på annan teknik – ansvarar kollektivt för det historiska avfallet. 2.Detta historiska avfall omfattar såväl optiska som radioaktiva produkter (A+B+C+D). 3.Kostnaden för att ta hand om de radioaktiva brandvarnarna för- delas proportionellt mellan producenter av radioaktiva brand- varnare och producenter av optiska dito i förhållande till deras relativa omsättning av den totala brandvarnarmarknaden (aktuella marknadsandelar). 4.Den del av de radioaktiva brandvarnarna som ska betalas av producenterna av radioaktiva brandvarnare finansieras genom en motsvarande avgift som betalas till IKA-fonden med skäliga antaganden om betalningstid och volym (B). 5.De delar som ej faller under IKA-fondens betalningsansvar tas om hand genom ett kollektivt åtagande enligt WEEE-direktivet av producenterna av optiska brandvarnare avseende både radio- aktiva och optiska brandvarnare (C+D). På liknande sätt an- svarar producenterna av radioaktiva produkter för den del som avser deras andel av optiska brandvarnare (A). I den del som avser radioaktiva brandvarnare kan producenterna av optiska brandvarnare ansluta sig till det system som exempelvis byggs upp av producenterna av radioaktiva produkter och göra en frivillig inbetalning till IKA-fonden. En frivillig inbetalning till IKA-fonden bör innebära att producenten uppfyller både det kollektiva finansieringsansvaret för historiskt avfall liksom kravet på lämnande av en garanti enligt WEEE-direktivet. De kan också bygga upp alternativa, separata system eller system som samarbetar med det första systemet. För radioaktiva brandvarnare fordras dock tillstånd från SSI för demontering, förbehandling och slutförvar av produkterna. Med denna ansvarsfördelning kommer hela det historiska avfallet alltid att kunna tas omhand oberoende av hur många producenter av radioaktiva brandvarnare som finns vid ett visst tillfälle. Skillnaden, i förhållande till producenter av radioaktiva brandvarnare, blir att pro- ducenter av optiska brandvarnare inte behöver betala till IKA-fonden utan kan hitta egna kollektiva lösningar för insamling, omhänder- tagande och slutförvar för radioaktiva brandvarnare. Alla radioaktiva brandvarnare som går att samla in bör dock samlas in och om- händertas. Historiskt avfall av brandvarnare Det totala historiska avfallet av brandvarnare symbolise- ras av en ellips i figuren När det gäller rökdetektorer verkar inte samma principer som för brandvarnare kunna gälla. Enligt ett nytt förslag från EU-kommis- sionen till utformning av artikel 9 i WEEE-direktivet sägs: Medlemsstaterna skall se till att finansieringen av kostnaderna för hante- ring av WEEE från produkter som har släppts ut på marknaden före (historiskt avfall) sker i enlighet med [följande två] stycke[n]. När det gäller historiskt avfall som ersätts av produkter som är av samma typ eller av produkter som fyller samma funktion skall kostnaderna finansieras av tillverkarna av dessa nya produkter när de tillhandahåller dem. Medlemsstaterna får alternativt föreskriva att även andra användare än privathushåll helt eller delvis skall vara ansvariga för denna finansiering. När det gäller annat historiskt avfall skall kostnaderna finansieras av andra användare än privathushåll. Förslaget kommer enligt uppgift att beslutas vid miljörådets möte . Artikel 9 beskriver ansvarförhållandena för finansieringen av WEEE som kommer från andra användare än privata hushåll. Dit bör rökdetektorer räknas. Enligt vad tidigare framgått så kommer alla rökdetektorer som säljs i att vara av optisk eller annan typ som ej bygger på joniserande strålning. Det betyder att producenterna av optiska rökdetektorer inte kommer att omfattas av producentansvaret enligt förslagen i denna utred- ning utan av WEEE-direktivet. Med den utformning som artikel 9 föreslås få bör konsekvensen bli att de producenter som i säljer optiska rökdetektorer blir tvungna att ta tillbaka uttjänta radioaktiva rökdetektorer i relationen en-mot-en: en gammal mot en ny (av produkter som är av samma typ eller av produkter som fyller samma funktion). Producenterna måste då finansiera om- händertagandet av detta avfall. Det är därför mycket troligt att det historiska avfallet i form av radioaktiva rökdetektorer kommer att samlas in och omhändertas under WEEE-direktivet snarare än under producentansvaret för radioaktiva produkter. Det är dock ganska troligt att det system som producenterna av radioaktiva produkter bygger upp för att omhänderta radioaktiva produkter kommer att vara effektivare än andra system vad gäller radioaktiva produkter. Producenter av optiska brandvarnare och rökdetektorer kan därför mycket väl ha starka ekonomiska skäl att ansluta sig till ett sådant, existerande system för radioaktivt avfall snarare än att bygga upp egna lösningar. Man kan också förmoda att kostnaderna för att ta hand om de radioaktiva produkterna kan pressas ner väsentligt genom långsiktiga avtal med avfallshanterare. Utredningen har också uppmärksammats på att rökdetektorer i de allra flesta fall används i fasta installationer i byggnader. Det gäller exempelvis större fastigheter, hotell, sjukhus och kontors- och industrilokaler. Dessa fasta installationer byts inte ut förrän huset rivs eller man gör en större ombyggnad eller renovering. Omhändertagandet av rökdetektorerna sker då inom ramen för en rivningsplan som bl.a. syftar till att man ska kunna hantera olika typer av miljöfarligt rivningsavfall på ett korrekt sätt. Enligt bransch- företrädare skulle detta försvåra eller omintetgöra möjligheterna till producentansvar enligt mitt förslag. Jag har informerats om att frågan om fasta installationer också behandlas av den arbetsgrupp under som arbetar med genomförandet av WEEE-direktivet. Jag kan dock inte se att de omständigheter som här beskrivits skulle utesluta möjligheterna till producentansvar. Själva utsorte- ringen av rökdetektorerna ur den fasta installationen kan mycket väl ha sin motsvarighet i många andra förekommande fall. I mitt förslag till förordning om producentansvar för radioaktivt produktav- fall framgår det av 6 § att en innehavare av radioaktivt produktavfall ska sortera ut avfallet från annat avfall och lämna det för bort- transport och omhändertagande. Enligt min mening bör detta tolkas så att en utsortering av rökdetektorer i samband med rivning väl svarar mot kraven i 6 §. Arbetet med genomförandet av WEEE-direktivet pågår för när- varande och kommer inte att avslutas innan jag överlämnar detta betänkande till regeringen. Det är därför inte möjligt för mig att föregripa de ställningstaganden som regeringen kan komma att göra i samband med genomförandet av WEEE-direktivet. Om re- geringen skulle finna att genomförandet av WEEE-direktivet kräver en annan hantering av producentansvaret för produkter i vissa fasta installationer än mitt förslag utgår jag ifrån att regeringen även prövar om sådana andra regler också ska gälla för radioaktiva rök- detektorer. 4.4Avfall genom anrikning av i naturen förekommande radioaktivitet Radioaktiva ämnen uppträder naturligt i naturen. Ett exempel är radium. Dessa ämnen kan anrikas och koncentreras i viss industriella verksamheter som hanterar stora mängder naturligt förekommande ämnen. Det gäller t.ex. vattenflöden i rör, och olja som är kontami- nerad. Industriellt vatten filtreras i många sammanhang och dessa filter kan anrika radioaktiva ämnen som förekommer naturligt. Det gäller även filter i värmeväxlare och kommunala reningsverk. Torv- aska och aska från förbränning av biobränslen kan innehålla signifi- kanta mängder radioaktiva ämnen. Biobränsleaska kan innehålla cesium-137. Torvaska kan innehålla cesium-137 och de naturligt före- kommande radionukliderna ur uran- och toriumkedjorna. Cesium-137 kommer från Tjernobylnedfallet och kärnvapenprovsprängningarna. Radionuklider ur uran- och toriumkedjorna i berggrunden kan lösas ut i grundvatten. När vattnet passerar genom en torvmosse kan radionuklider adsorberas eller fällas ut och anrikas i varierande grad i torven. Producerad mängd biobränsleaska från trädbränslen, fjärrvärmeverk och skogsindustri är ca /år () (1996) varav kan innehålla cesiumhalter över 5 kBq/kg. Producerad mängd torvaska är ca /år (3,). är det sannolikt att mer biobränsle och eventuellt också torv kommer att användas för storskalig energiproduktion. Mer aska kommer då att produceras. Beläggningar på skrot som antingen innehåller naturlig radio- aktivitet eller aktivitet till följd av har förekom- mit . Skrot som tidigare använts i gas- eller oljeindustrin, vid vatten- rening etc., och på så sätt kommit i kontakt med vätskor eller gaser som innehåller radioaktivitet, har ofta radioaktiva beläggningar. Delar av en riven sodapanna, med en total vikt på ca , från Gävletrakten är ett exempel. En sodapanna är en anläggning för återvinning av kemikalier och för produktion av värmeenergi där huvudsakligen lutar från tillverkning av kemisk pappersmassa an- vänds som bränsle. I detta fall kom skogsråvaran från området, och vid förbränningen erhölls en beläggning på utsidan av de tuber som vatten för uppvärmning strömmar genom. Cesiumaktiviteten upp- mättes till 3 /kg. Beläggningen på tubernas insida, som varit i kontakt med vatten från , innehöll en uppskattad aktivitet på /kg. Filter som används för vattenrening kan i sig ansamla radium-226 och långlivade radondöttrar. Detta gäller speciellt filter som an- vänds för rening av järn och mangan i grundvatten från borrade brunnar. Sådana filter är kolfilter, glaukonitfilter och sandfilter. Filtrens storlek kan variera från att rymma filtermassa till mer än . Aktivitetshalterna för radium-226 och långlivade radondöttrar kan bli mycket höga, betydligt över 100 kBq/kg. Slagghögar från gruvverksamhet är ett annat exempel. En del mängder och aktivitetsnivåer är så små att de inte ger upphov till avfall som behöver hanteras som radioaktivt avfall. Andra ger dock koncentrationer och aktivitetsnivåer som fordrar att avfallet han- teras som radioaktivt avfall. har i många fall inte verksam- hetsutövarna varit medvetna om de konsekvenser i form av radio- aktivt avfall deras verksamhet medför. spridas, men de flesta har inte räknat in någon kostnad för att ta hand om detta avfall. Detta avfall som brukar kallas NORM eller TENORM (Na- turally Occurring Radioactive Material resp. Technically Enhanced Naturally Occurring Radioactive Material) måste dock införas i avfallsströmmen utifrån samma kriterier som för annat radioaktivt avfall. Avfallet uppkommer i de allra flesta fall i verksamheter som inte utnyttjar strålning från radioaktiva ämnen dvs. som inte är verk- samhet med strålning enligt definitionen i 5 §, strålskyddslagen. Den anrikade eller koncentrerade radioaktiviteten är en oönskad biprodukt, liksom annat avfall eller föroreningar från verksam- heten. Avfall som uppkommer på det sätt som här beskrivits kallas i denna utredning för verksamhetsavfall. Man kan konstatera att verksamhetsavfall kan uppkomma i olika typer av verksamheter, varav många prövas enligt bestämmelser om miljö- farlig verksamhet. Annat verksamhetsavfall uppkommer i mindre verksamheter, som exempelvis rening av vatten i vattenverk, särskilt sådana som utnyttjar grundvatten med hög radiumhalt. Dessa kan i och för sig vara miljöfarliga verksamheter men av ringa betydelse från miljösynpunkt och prövas därmed inte enligt trots att de kan ge upphov till icke försumbara mängder radioaktivt verk- samhetsavfall. Man kan förmoda att det finns ett betydande mörker- tal vad gäller uppkomsten av radioaktivt verksamhetsavfall. Många verksamhetsutövare är säkert omedvetna om de problem de kom- mer att ställas inför. Detta kräver i sig en informationsverksamhet och någon form av identifiering och inventering av verksamheter med stor potential för att generera verksamhetsavfall i sådana mängder att det behöver tas om hand som radioaktivt avfall. Detta är också i linje med rekommendationerna i EU:s strålskyddsdirektiv och grundläggande säkerhetsnormer. Problemet är att på lämpligt sätt reglera dessa verksamheter så att avfallet kan omhändertas på från strålskyddssynpunkt korrekt sätt. Emellertid är inte strålskyddslagen direkt tillämpbar . Även om regler skulle kunna tillämpas så görs detta inte i någon större ut- sträckning. Enligt den information som utredningen haft tillgänglig har ingen verksamhet tillståndsprövats enligt för upp- komsten eller omhändertagandet av radioaktivt verksamhetsavfall. I strålskyddslagens (1988:220) 13 § finns bestämmelser om ansvar att omhänderta och, om så behövs, slutförvara uppkommet radio- aktivt avfall. Ansvaret omfattar att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa ska kunna vidtas. I ansvaret ingår också att svara för de faktiska kostnader som avfallshanteringen ger upphov till. Skyldigheten att hantera och slutförvara radioaktivt avfall om- fattar även den som inte längre bedriver någon verksamhet. Om ett tillstånd återkallats eller ett tillstånds giltighetstid gått ut, kvarstår således skyldigheterna för tillståndsinnehavaren tills dessa fullgjorts. Om någon underlåter att vidta erforderliga åtgärder kan en till- synsmyndighet enligt 32 §, andra stycket, strålskyddslagen låta företa åtgärderna på den personens bekostnad. I vissa fall kan befrielse medges från skyldigheterna enligt paragrafen. I samband med en sådan befrielse bör prövas om åligganden kan fullföljas av någon annan. Ett medgivande till befrielse ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 3 §. Ansvarsbestämmelsen i 13 § strålskyddslagen gäller emellertid endast radioaktivt avfall som uppstått i en verksamhet med strålning enligt den definition som görs av verksamhetsbegreppet i 5 § samma lag. Ansvarsregeln går således inte att med nuvarande ut- formning tillämpa på konventionella verksamheter där naturligt förekommande radioaktiva ämnen ansamlas som en bieffekt. Frågan om hantering av cesiumkontaminerad biobränsleaska be- lyser problematiken. Vid energiproduktion genom förbränning av trädbränsle från områden som drabbats av utsläpp från Tjernobyl uppstår som beskrivits ovan en koncentration av cesium i askan. Förbränning av biobränsle kan inte hänföras till begreppet verk- samhet med strålning, men som en oavsiktlig effekt av förbrän- ningen uppstår emellertid en radioaktiv restprodukt som faller inom strålskyddslagens tillämpningsområde. Vidare kan det i vissa andra konventionella verksamheter genom t.ex. filtrering av vatten eller användande av vattenburna värme- växlare uppstå en ansamling av NORM. Koncentrationen av dessa radioaktiva ämnen kan bli så pass hög att det av strålskyddsskäl bör behandlas som radioaktivt avfall. Det är dock inte möjligt att med stöd av avfallsansvars- regeln (13 §) kräva åtgärder eftersom denna utgår från att någon bedrivit verksamhet med strålning. Däremot är innehav och hante- ring av cesiumaska, filtermassor etc. verksamhet med strålning, vilket gör att SSI kan föreskriva om allmänna skyldigheter (åtgärder och försiktighetsmått) för hanteringen av dessa. Om nivåerna i det radio- aktiva materialet överstiger undantagsgränsen i 2 § strålskyddsför- ordningen är dessutom hantering och deponering av avfallet som huvudregel tillståndspliktig. Dessa begränsningar i strålskyddslagen utgör alltså ett hinder för att med stöd i denna lag hantera verksamhetsavfall. Dessa begräns- ningar i strålskyddslagen kommenterades av regeringen i proposi- tionen Förstärkt strålskydd (1999/2000:52). Regeringen anförde där att strålskyddslagen inte alltid kan användas för att komma till rätta med problem orsakade av naturlig strålning. Men begreppet miljöfarlig verksamhet innefattar dock all slags strålning, varför det är möjligt att med stöd av 9 kap. 4–6 §§ föreskriva krav på tillstånd och skyddsåtgärder beträffande verksamheter där före- komsten av naturliga strålkällor medför olägenheter för omgivningen. Viss reglering enligt strålskyddslagen ansågs dock vara möjlig. Utgångspunkten var därvid att strålskyddslagen är utformad för att reglera verksamheter med strålning. Naturligt förekommande radio- aktivitet ansågs inte fullt ut på ett naturligt sätt kunna inordnas under strålskyddslagen. Regeringen ger alltså här uttryck för synen att verksamhetsavfall i första hand borde regleras genom miljö- balken och vidtog därför ingen ytterligare åtgärd i denna fråga. I den kartläggning som utredningen har gjort har dock fram- kommit att vissa typer av verksamhetsavfall inte uppkommer i verksamheter som prövas enligt , 9 kapitlet. Sådana verksamheter finns därmed inte upptagna på A- eller B-listan i miljöbalksförordningen. Det gäller ofta verksamheter, exempelvis vattenverk, som bara är anmälningspliktiga. Tillkomsten av radio- aktivt verksamhetsavfall skulle då i sig kunna leda till att dessa verksamheter måste föras upp på A- eller B-listan för att bli före- mål för en tillståndsprövning. Det skulle då kunna innebära en ökad, men onödig, belastning på tillståndsprövningsmyndigheterna. Ett alternativ skulle då vara att överväga en ändring i strålskydds- lagen med syfte att även göra det möjligt att reglera radioaktivt verksamhetsavfall. Detta skulle kunna kombineras med en tillstånds- prövning avseende verksamhetsavfall för de anläggningar eller verk- samheter som redan finns på A- eller B-listan. Med stöd i en sådan ändring av strålskyddslagen skulle det vara möjligt att utfärda gene- rella föreskrifter för att omhänderta verksamhetsavfall från verk- samheter som inte prövas enligt . Jag avser att återkom- ma till detta efter att jag diskuterat möjligheterna att tillämpa miljö- balken i detta sammanhang. 4.4.3Miljöbalken och radioaktivt verksamhetsavfall Som konstaterats i föregående avsnitt medger inte strålskyddslagen en reglering av verksamhetsavfall. Flera av de verksamheter som diskuterats ovan, som kan ge upphov till verksamhetsavfall kräver också tillstånd enligt , främst olika typer av processindustri och förbränningsanläggningar. Det är därför intres- sant att se i vilken utsträckning tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet skulle kunna vara tillämplig på radioaktivt verksamhetsavfall. Utredningen har genomfört flera konsultationer i detta ämne bl.a. med miljöbalkskommittéen (M 1999:03). Utred- ningen har också ordnat en särskild workshop om denna fråga och haft överläggningar med SSI och . Miljöfarlig verksamhet och avfall Med miljöfarlig verksamhet avses enligt 9 kap. 1 § 3 bl.a. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom bl.a. jonise- rande eller icke-joniserande strålning. Det gör det möjligt att till- ståndspröva sådana verksamheter som ger upphov till olägenheter p.g.a. strålning från exempelvis radioaktivt avfall. I 9 kap. 6 § 3 sägs att det kan förbjudas att utan tillstånd släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas. Vidare måste enligt kap. 2, 3 § alla som bedriver en verksamhet vidta skydds- åtgärder, iakttaga de begränsningar eller vidta de försiktighetsmått som behövs för att skydda mot skada eller olägenhet för männi- skors hälsa eller miljön. Tillståndprövning av miljöfarlig verksam- het genomförs av miljödomstol eller av . Enligt miljö- balken kap. 22, § 25, 8 stycket så ska en dom om tillstånd i före- kommande fall innehålla bestämmelser om de villkor som behövs för avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön. Tillståndsprövande organ kan vidare uppdra till tillsynsmyndig- heten att utfärda närmare villkor för avfallshanteringen. Lagen ger alltså fullt stöd för att även tillståndspröva miljöfarliga verksam- heter som ger upphov till radioaktivt avfall och föreskriva villkor för hanteringen av sådant avfall. I 6 kap. finns regler om miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt dessa är syftet med en sådan beskrivning att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verk- samhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hus- hållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön (3 §). Det finns således regler som skulle kunna användas i syftet att tidigt identifiera risken för att det i en verksamhet kan uppstå anrikning av naturligt förekommande radioaktiva ämnen som leder till uppkomsten av radioaktivt verksamhetsavfall i en verk- samhet. Frågan är dock hur långt kravet sträcker sig för sökanden att försöka identifiera direkta och indirekta följdverkningar som kan tänkas uppstå i en planerad verksamhet genom regleringen i kap. 3 § 6. Frågan om anrikning av oönskade ämnen kan utöver NORM även omfatta andra från miljösynpunkt farliga ämnen, som t.ex. tung- metaller och andra toxiska ämnen. Det finns därmed en generell pro- blematik kring detta fenomen. Det kan därför finnas skäl att i lämpligt sammanhang ange att sökanden särskilt ska beakta risken för ackumulering i verksamhetens processer, som t.ex. vattenrening, förbränning eller andra processer där koncentration av ämnen kan ske. Ett sådant förtydligande i kombination med en listning av identifierade processer som typiskt sett ger upphov till ökade kon- centrationer, skulle kunna bidra till att medvetandegöra risken för ackumulering redan innan verksamheten startat. Miljökonsekvensbeskrivningen skulle under alla omständigheter utgöra en viktig komponent vid prövning av verksamhetsavfall enligt . Emellertid måste SSI spela en proaktiv roll i att infor- mera de tillståndsprövande myndigheterna, tillsynsmyndigheterna och de berörda branscherna om problemen med radioaktivt verk- samhetsavfall. En annan fråga som anknyter till ovanstående är utövandet av tillsyn enligt . Ett stort antal centrala, regionala och lokala myndigheter har särskilt utpekade uppgifter då det gäller tillsyn enligt . T.ex. är det centrala vägledningsansvaret för tillsyn fördelat på tolv myndigheter och det operativa tillsyns- ansvaret på mer än 300 regionala och lokala myndigheter. Vilka dessa myndigheter är och hur ansvaret är fördelat dem emellan framgår av 13 och 14 §§ förordningen (1998:900) om tillsyn enligt samt av dess bilaga. Dessa myndigheter plus ytterligare ett antal har också bemyndigande att meddela föreskrifter i olika avseenden. Länsstyrelserna utövar operativ tillsyn över miljöfarliga verksam- heter med beteckningen A eller B i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. tillsynsansvar omfattar att kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkom- ma rättelse. ska även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga (26 kap.1 § ). Vidare får i egenskap av tillsynsmyndighet enligt balken meddela de före- lägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av den ska efterlevas (9 §). Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder utövar den opera- tiva tillsynen över verksamheter som bara kräver anmälan. Kom- munerna kan dock efter begäran och beslut av överta tillsynen av en verksamhet på B-listan. Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett samråds- och samverkans- organ för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och före- skrifter enligt . Rådet är administrativt knutet till Natur- vårdsverket.