sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Forskning med ett övergripande systemperspektiv på energi- området är väsentlig. Vikten av sådan forskning framhölls i den proposition som låg till grund för det långsiktiga programmet, och som framgått av kapitel 3 finansierar sådan verksamhet via forskningsprogrammet energi- systemstudier (AES). Enligt utredningen bör det dock satsas ännu mer på sådan forskning. Ett skäl är att det genom den kunskap som kan vinnas med t.ex. policy- och styrmedels- forskning, forskning om statens roll i omställningen, forskning om omvärldsförändringar o.d. torde vara lättare att förstå hur satsningar på EFUD kan fås att bättre harmoniera med andra styrmedel. Ett annat skäl är att det tycks finnas behov av att öka ansträngningarna för att integrera resultaten från AES-pro- grammet i löpande utrednings-, prognos- och redovisningsverksamhet, att döma av vad företrädare för myndigheten framfört till utredningen. 10.3.3Förutsättningar för att öka kommersialiseringen långsiktiga energipolitiska program finns framför allt fokus på tillämpad forskning och på att genererade idéer, via sam- arbete med näringslivet i utvecklings- och demonstrationsinsatser, skall omsättas i kommersiellt fungerande tekniker på en marknad. RRV pekar dock i sin rapport till utredningen på att graden av kommersialisering från den verksamhet som bedrivs inom ramen för programmet är relativt låg. Detta visas bl.a. av att det är relativt Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. få forskare inom energiområdet, färre än bland övriga tekniska och naturvetenskapliga forskare, som har kommersialiserat sina resultat i ett nytt eller befintligt företag. Detta trots att en betydande andel av energiforskarna – fler än bland övriga tekniska och naturveten- skapliga forskare – bedömer att deras forskningsresultat har kom- mersiell potential. Att det kan förekomma svårigheter i kommersialiseringsfasen av FoU är i hög grad ett generellt problem, och inte specifikt för energiområdet. Ofta talas om en svensk paradox mellan till synes stora investeringar i FoU (input) och tveksamma resultat (out- put).27 finns dock vissa strukturella faktorer som delvis kan förklara varför de kommersiella resultaten av energiinriktad FoU- verksamhet framstår som svagare än inom andra områden. Dels handlar det inom energiområdet ofta om stora investeringar där en eventuell avkastning ligger långt fram i tiden. Dels – och framför allt – innebär, som sades i avsnitt 10.2.5, den svenska energipoliti- kens strävan efter omställning att politiken i vissa avseenden går emot marknaden, dvs. marknadens efterfrågan på ny, omställ- ningsvänlig energiteknik är inte alltid i paritet med statsmakternas omställningsambitioner.28 Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening rimligt att staten – om statsmakterna fortsatt vill söka ställa om energi- systemet genom att satsa på forsknings-, utvecklings- och demon- strationsprojekt vars resultat i slutändan skall omsättas i praktiska tillämpningar och nå ut på en marknad – tar ett särskilt ansvar för stöd till kommersialisering av de idéer, produkter m.m. som fram- kommer genom EFUD, särskilt inom områden där det saknas starka aktörer. Det torde finnas många olika möjligheter för hur ett sådant statligt särskilt ansvar för stöd till kommersialisering kan utformas. Nedan pekas på två möjligheter, vilka rimligen bör kunna fungera parallellt, som enligt utredningen bör diskuteras vidare: 27Se t.ex. rapporten av innovationssystem: utmaningar för samhället och för politi- ken, som Innovationspolitiska Expertgruppen (, , ) redovisade till Närings- och Utbildningsdepartementen. 28Vi vill dock upprepa att bilden av en omställning som inte stöds av marknadskrafterna framför allt torde vara giltig beträffande samhällets önskemål att introducera alternativ ener- giproduktion. Energieffektivisering och strävan efter minskad energianvändning drivs där- emot i hög grad av marknadskrafterna. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. En möjlighet kan vara att staten aktivt söker utnyttja privata investerares vilja att bidra med riskvilligt kapital. tillhanda- hölls ofta nödvändigt kapital gemensamt av teknikleverantörer och teknikanvändare i gemensamma utvecklingsprojekt. Som beskrevs i kapitel 9 har den typen av utvecklingspar i stort sett upphört att existera. Inom andra teknikområden står riskkapitalbolag för mer- parten av resurserna för kommersialisering, men som framgått av kapitel 8 är energisektorn en mycket liten sektor i riskkapitalsam- manhang, med få satsningar och endast ett fåtal riskkapitalföretag som har varit intresserade av att satsa. Av kontakter med venture capital-experter har utredningen dock fått intrycket att energiområdet av olika skäl kan vara på väg att bli mera intressant för privat riskkapital.29 Vid kontakterna med venture capital-branschen har även uttryckts ett visst intresse för att etablera en venture capital-fond på energiområdet. Dock har framförts att då det inte finns några traditioner av sådana fonder på energiteknologiområdet i , så torde ett politiskt beslutat marknadsingrepp vara nödvändigt för att få med privatinvesterarna, t.ex. genom att staten bidrar med en viss andel av fondens kapital. Ambitionen bör i sådana fall vara att staten inte skall behöva engagera sig i verksamheten, vilket bl.a. torde bero på hur pass stabil incitamentsstrukturen upplevs från privata finansiärer. Utredningen har inte närmare analyserat vilka förutsättningar som i praktiken finns för den idé som här skisseras (t.ex. hur stort intresset är från privata investerare, vilka konkurrensrättsliga och andra legala förutsättningar som finns, vilka för- och nackdelar som i övrigt föreligger, etc.), men anser att det finns skäl att fortsatt studera frågan. En annan möjlighet kan vara att – som RRV föreslagit i sin rapport till utredningen – ge nya arbetsupp- gifter avseende stöd till kommersialisering. Som framgått av avsnitt 10.2.4 har RRV delat upp sina förslag kring detta i två led. Det första ledet innebär att det tydligt bör betonas i Energimyn- dighetens uppdrag att myndigheten skall beakta nyttiggörandet av 29 Bl.a. har nämnts att förstärkta incitament till introduktion av kostnadssänkande energi- teknik uppstår både genom att den svenska/nordiska fördelen av låga komparativa kostnader för energikrävande industri håller på att försvinna som följd av stigande relativpriser och skatter, och genom att svenska hushåll upplevt en kombination av snabba relativpris- stegringar på olja, bensin och el som den relativa disponibla inkomsten sjunkit jämfört med ledande länder. Ett annat skäl som nämnts är att det låga ränteläget markant sänker kraven på årlig avkastning och möjliggör investeringar i mer tids- krävande objekt. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. EFUD på marknaden.30 delar helt RRV:s åsikt i detta fall. Bland annat bör det innebära att kommersialise- ringsåtgärder skall planeras in i myndighetens bedömningar av EFUD-projekt. Det andra ledet innebär att det kan finnas skäl att beträffande stöd till kommersialisering hantera energiområdet i särskild ord- ning, och inte endast inom ramen för det ordinarie statliga stöd- systemet. Eventuellt bör därför ges ett särskilt ansvar för att de projekt som bedöms ha kommersiell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas. RRV anser att anslagsmedel som ingår i det långsiktiga programmet i sådana fall bör kunna användas för detta ändamål. ser i princip positivt på RRV:s förslag. Vi vill dock betona att roll då främst bör vara att driva på kommersialiseringsprocessen och fungera som länk till andra aktörer. Myndigheten bör alltså inte bygga upp en stor egen organisation för denna uppgift, utan använda extern kompetens i möjligaste mån, t.ex. konsulter m.fl. inom området när marknads- möjligheterna för enskilda projekt skall prövas. Samarbete torde även kunna ske med myndigheter som och och med aktörer som Industrifonden och teknikbrostiftelserna m.fl. För att kunna bedöma om det vore en lämplig lösning att ge ett särskilt ansvar för stöd till kommersialise- ring krävs dock en mer ingående analys än vad RRV – eller utred- ningen för den delen – haft möjlighet att göra. Utredningen före- slår därför att (lämpligen i samråd med och ) ges i uppdrag att analysera för- och nack- delar med ett sådant ansvar och vad det mer konkret kan innebära. Som sades i inledningen tycks inte dagens organisation av EFUD (på universitet och högskolor, i samverkan med näringslivet etc.) uppvisa några grundläggande fel. menar dock att det ändå finns skäl att – på motsvarande sätt som att det kan 30 har för övrigt tagit vissa initiativ i den riktningen, t.ex. inom ramen för det s.k. . Genom detta söker myndigheten bl.a. att anta en aktiv roll i utveck- lingen av energianknutet näringsliv och samhälle och påtagligt öka sin aktiva närvaro i regio- nala och lokala innovationssystem. Vidare har projektet också som mål att bl.a. skapa affärs- mässiga förutsättningar för en kommersiell expansion av svensk energi-FoU samt att kata- lysera innovations- och affärsklimatet. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. finnas skäl att i högre grad koncentrera EFUD-satsningar till färre områden – verka för en organisatorisk koncentration i den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Som allmän regel torde nämligen gälla att utflödet av programmet blir bättre med få, men resursstarka forsk- ningsmiljöer – få bör här tolkas i bildlig mening, utredningen har ingen uppfattning om vilka precisa tal det lämpligen bör handla om – än med många, resurssvaga. är en form av kraftsamling som skett inom enskilda teknikområden. Ambitionen har i dessa fall även varit, vilket är positivt i perspektivet av det långsiktiga pro- grammets mål, att underlätta samverkan mellan forskarsamhället och näringslivet. Såvitt utredningen kan bedöma är kompetens- centrum en välfungerande form för samverkan, och enligt utred- ningens mening finns det skäl att satsa vidare på denna form. Som framgått av kapitel 8 menar utredningen dock att frågan bör hållas öppen om en fortsatt satsning på bör avse de fem kompetenscentra som finns inom energiområdet eller om en ny satsning bör inledas på andra områden. För att avveckla statens engagemang i dagens kompetenscentra, och istället helt överlåta ansvaret för dessa på berörda högskolor och företag, talar att satsningarna var avsedda att begränsas till och att aktörerna var väl medvetna om detta. Det kan därför krävas starka skäl för att staten skall fortsätta att bidra med finansiering till redan befintliga kompetenscentra. Enligt utredningens mening bör det överlåtas till att avgöra hur utformningen av en fortsatt satsning på kompetenscentra inom energiområdet bör göras. En fråga som det därvid kan finnas skäl att överväga är om ett bör kunna inkludera verksamhet på olika platser som knyts samman i ett organiserat samarbete. RRV föreslår i sin rapport till utredningen att man bör överväga att samla den energiinriktade forskningen som är utspridd på flera forskningsinstitut inom ett särskilt industriforskningsinstitut med inriktning mot energi. menar dock att denna lösning inte vore lämplig. För detta talar att energiområdet har en mycket heterogen karaktär. Energi är inte en enskild disciplin utan genomsyrar samhället i alla dess funktioner, varför det vore svårt att avgöra vilken inriktning ett sådant institut borde ha. Enligt utredningens mening avspeglas energiområdets mångfald bättre av dagens ordning, i vilken energiforskning utförs i nära anslutning till de branscher och organisationer som har kunskap om sina respek- Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Denna uppfattning har också i stort sett samfällt givits stöd av utredningens experter. är programmets administration uppdelad på fyra olika myn- digheter. , som är huvudansvarig för program- met, disponerar dock majoriteten av de långsiktiga medlen (). Utan tvivel finns det fördelar med att ha flera myndigheter engagerade i verksamheten. Med hänsyn till att energiområdet är ett tvärvetenskapligt, pluralistiskt område kan det t.ex. vara en fördel om detta även avspeglas i en bredd bland de finansierande myndigheterna bl.a. för att det skall finns flera ingångar för forskare som söker finansiering. Att döma av Technopolis rapport till utredningen tycks de fyra myndigheternas administration av programmet också i många stycken fungera väl, även om det finns utrymme för förbättringar avseende bl.a. sam- ordningen mellan myndigheterna m.m. Denna bild överensstäm- mer även med utredningens egna intryck från intervjuer och studiebesök. Å andra sidan har utredningen ovan framhållit att man bör minska fragmenteringen i den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program genom att kon- centrera EFUD-satsningar till färre områden. Bäst förutsättningar för att prioritera mellan olika områden skulle enligt utredningens mening skapas om en myndighet gjordes ensamt ansvarig för programmets administration. T.ex. skulle gränsdrag- ningsproblem som kan finnas mellan myndigheterna då inte förekomma på samma sätt, och det skulle vara lättare att få ett helhetsperspektiv på verksamheten. När utredningen vägt fördelarna med dagens administrativa lösning mot sannolikheten för att en ensamt ansvarig myndighet enklare skulle kunna prioritera mellan områden, har vi kommit till slutsatsen att behovet av att i högre grad koncentrera EFUD- satsningarna talar för att programmets administration bör för- ändras. bedömer således, i likhet med Technopolis, att utflödet av programmet skulle bli större om det för administrationen av statens EFUD-satsningar skapades en samlad arena dit relevant sektorskunskap och analytisk förmåga koncentrerades. Vi föreslår därför att ensam Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. bör ansvara för hela EFUD-programmet. Ett förstärkt ansvar för torde kräva en förstärkning såväl av myndig- hetens kompetens och förmågor som av dess resurser. Även med som ensamt ansvarig myndighet bör emellertid en del av dagens fördelar kunna upprätthållas om i vissa delar av verksamheten de andra tre myndigheterna används som underleverantörer till . En sådan ordning torde dock kräva att regeringen ger särskilda uppdrag till såväl som övriga myndigheter, som preciserar hur arbetsfördelningen bör se ut och på vilka villkor Energimyndig- heten kan nyttja de övriga myndigheternas tjänster. Om Energimyndigheten görs till ensamt ansvarig för hela EFUD-programmet måste vid genomförandet av omorganisa- tionen särskilt beaktas att nödvändig grundforskning ges fortsatt rimliga förutsättningar. Innan omorganisationen genomförs kan också finnas skäl att analysera om förändringen eventuellt skulle medföra negativa konsekvenser för FoU-systemet utanför EFUD- programmet. En annan form av förändring av programmets administration vore att ge ett uttalat ansvar för att ge stöd till kommersialisering av de idéer, produkter m.m. som framkommer genom EFUD. Denna fråga har tagits upp i avsnitt 10.3.3 och behandlas inte vidare här. I likhet med RRV anser vidare att de tre förordningar och anslag som styr finansieringen bör ses över, i syfte att införa ett samlat anslag, eftersom det skulle öka flexibi- liteten i handhavandet av programmet. I översynen måste bl.a. beaktas i vilken mån en sammanläggning till ett anslag är förenlig med . 10.3.6Viktigt att harmoniera EFUD med andra styrmedel En viktig utgångspunkt för överväganden är, som sagts i det föregående, att utredningen inte tror att satsningar på EFUD kan utgöra den primära motorn för om- ställningen av energisystemet. Men att forskning, utveckling och demonstration dock utgör en viktig förutsättning för att möjliggöra en långsiktig omställning av energisystemet. I nästföljande kapitel kommer utredningen att i ett vidare perspektiv diskutera vad som Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. kan krävas för att uppnå en mer genomgripande omställning av energisystemet. Innevarande kapitel har handlat om att – som utgångspunkt för ett nytt energiforskningsprogram – mera avgränsat värdera de EFUD-insatser som gjorts och styrningen av desamma, samt bedöma vilka förbättringar som kan göras. Oavsett hur ett kom- mande program utformas måste ambitionen vara att staten skall få så stort utbyte som möjligt av sina insatta resurser. För att möjliggöra detta är det enligt mening väsent- ligt att satsningarna på EFUD harmonierar med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning av energisystemet.31 På en mer övergripande nivå handlar detta om att satsningarna på EFUD måste utformas i samklang med styrmedel som formar de allmänna ramvillkoren för företagande och aktörernas agerande, såsom t.ex. olika typer av skatter, avgifter och stöd. Den här typen av styrmedel måste vara uthålliga för att vara verksamma och är väsentliga på både kort och lång sikt. Vidare handlar det om att de långsiktigt inriktade satsningarna på EFUD måste harmoniera med olika typer av omställningssti- mulerande åtgärder av mer kortsiktig art. Detta manifesterades energipolitiska beslut, i vilket ju antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem omfattande både energipolitiska åtgärder på kort sikt syftande till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energi- källor (dessa åtgärder gällde åren 1998 2002), och åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energisystem, främst i form av satsningar på EFUD 2004. I enlighet med utredningsdirektiven har koncentrerat sig på de långsiktiga delarna av energipolitiska program, och inte sökt utvärdera det kortsiktiga programmet. Vi vill dock betona vikten av att harmoni- era dessa två typer av åtgärder. Till viss del förväntas också olika energipolitiska styrmedel leda till liknande effekter på innovationssystemet, oavsett om det hand- lar om styrmedel kring övergripande ramvillkor, långsiktig EFUD eller kortsiktiga omställningsåtgärder. I tabell 10.1 nedan görs ett försök att illustrera vilka förväntade effekter det kan handla om. I tabellen anges även om de aktuella styrmedlen tillhör något av 31 Här syftar vi i första hand på harmonisering med andra styrmedel inom . Det bör dock poängteras att styrmedel på energiområdet också kan behöva vara internationellt har- moniserade, för att tillgodose andra krav såsom t.ex. konkurrensförmåga, likartade mark- nadsförhållanden, uppfyllande av , etc. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. programmen energipolitiska beslut (det kortsiktiga eller det långsiktiga) eller om de ligger utanför programstrukturen. Eftersom det kortsiktiga programmet löpte ut vid utgången av ger tabellen härmed inte en helt aktuell bild. Som framgått av kapitel 2 har dock genom energipolitiska beslut införts ett antal liknande åtgärder som ersatt delar av det kortsiktiga programmet, bl.a. satsningar på information, utbildning, energirådgivning, teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik. En väsentlig skillnad mot tidigare, vilken också avspeglas i tabellen, är dock att det system med elcertifikat som infördes avser att ersätta investeringsbidragen kortsiktiga program. Som kommentar till tabellen bör också sägas att den omfattar just energipolitiska styrmedel. Det finns dock tangerande åtgärder även inom andra politikområden, som framgått av kapitel 2 har t.ex. vissa energieffektiviseringsåtgärder, liknande de som ingått i det kortsiktiga energipolitiska programmet, givits stöd via de statligt finansierade s.k. lokala investeringsprogrammen (LIP).32 Därtill finns också, som framgått av avsnitt 4.3.4, på EU-nivå ett antal direktiv och andra initiativ inom energiområdet som kan sägas påverka ramförutsättningarna för EFUD. 32 Efter förslag i prop. 2001/02:55, klimatstrategi, ersattes för övrigt LIP av ett lik- artat stöd med fokus på investeringar som minskar utsläppen av växthusgaser. För stöd till lokala klimatinvesteringsprogram (Klimp) har således avsatts . Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. SOU 2003:80 Energipolitiska styrmedel och effekter på innovations- systemet Effekt: Marknadsstimulerande för rena energikällor, och/eller energieffektiv teknik Investeringsbidrag till biokraftvärme, vindkraft, småskalig vatten- kraft och energieffektiv teknikb Effekt: Marknadsstimulerande för småskalig energiproduktion Reducerad elnätavgift för småproducenter Driftsbidrag för småskalig elproduktion Regler m.a.p. avgifter/ersättning för leverans till nätet Effekt: Reducerar teknisk osäkerhet/risk för potentiella användare Krav på certifiering o. dyl. Effekt: Skapar kunskap och kompetens Forskningsfinansiering (forskare och näringsliv) Energiteknikstöd (forskare, näringsliv) Demonstrationsstöd (näringsliv, användare) Informativa åtgärderd (konsumenter) Effekt: Stimulerar teknikutveckling Skattebefrielse etc. för industrin (Dämpar effekten av skatter och avgifter; skyddar industrin) Reducerad energiskatt på bränslen som används till värmeproduktion a)Dämpar även efterfrågan och har också ett fiskalt syfte. b)Ersätts av certifikatsystemet. c)Reducerar även ekonomisk risk för teknikleverantörerna. d)Inkluderar bl.a. stöd till kommunala energirådgivare, teknikupphandling, samt provning, test- ning och märkning av varor och utrustning med avseende på energieffektivitet. e)Kraftvärmebeskattningen är dock komplicerad och effekterna av denna del kan inte enkelt skil- jas från helheten. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Som framgår av tabellen ligger många av de styrmedel som syftar till att stimulera investeringar i förnybar/småskalig energiteknik och energieffektiv teknik utanför programstrukturen och är admi- nistrativt skilda från programmen (t.ex. skatter, avgifter, sub- ventioner och elcertifikatsystemet). Härmed kan det eventuellt finnas en risk för att de på grund av bristande samordning inte stödjer övriga åtgärder inom programmen (dvs. främst EFUD- finansieringen). Det kan också finnas risk för att styrmedel överlappar varandra eller att vissa tekniker upplevs som osäkra på grund av svårigheter att avgöra deras ekonomiska förutsättningar.33 Mot denna bakgrund – och även med hänsyn till att styrmedlens förväntade effekter på innovationssystemet delvis tangerar varandra – förefaller det rimligt att söka eftersträva ökad samordning mellan EFUD-finansieringen och andra typer av styrmedel samt mellan de olika investeringsstimulerande styrmedlen så att de statliga insat- serna inte får karaktären av isolerade push- och pull-åtgärder utan stimulerar dynamiken i en kedjekopplad innovationsprocess. Eventuellt finns det också skäl att integrera flera styrmedel i ett långsiktigt EFUD-program. Om en sådan integration bör ske, och hur den i sådana fall mer konkret bör gå till, har LångEn-utred- ningen inte studerat närmare. Utredningen anser dock att det finns skäl att fortsatt analysera om en breddning av programmet even- tuellt skulle kunna öka utbytet av de resurser staten sätter in i verk- samheten, och att lämpligen bör ges i uppdrag att göra en sådan analys. Diskussionen om en eventuell breddning av EFUD-programmet bör baseras på en analys av förutsättningarna för olika styrmedel att bidra till att målet med programmet uppfylls. Särskilt samord- ningen mellan olika typer av styrmedel bör betonas. Därutöver menar utredningen att bl.a. följande utgångspunkter bör gälla för det föreslagna analysarbetet: 33 Visserligen har överblicken förbättrats genom att antalet styrmedel för att stimulera in- vesteringar har minskat genom införandet av elcertifikatsystemet. Men det kvarstår vissa fri- stående beslut om driftstöd och investeringsbidrag till olika tekniker. Framför allt komp- letteras certifikatsystemet med särskilda åtgärder för att stimulera utveckling och spridning av vindkraft. Den s.k. miljöbonusen behålls som en successiv nedtrappning sker från /kWh till /kWh .