sou · GRB326 · 2004-01-01 00:00:00 — Här bör poängteras att även om de båda formerna av kontroll kan separeras analytiskt och praktiskt, förutsätter de ofta varandra i termer av att effektiv styrning kräver en effektiv granskning, sär- skilt om förvaltningen, vilket är fallet i dagens , styrs utifrån den s.k. mål- och resultatstyrningsmodellen. Demokratisk kontroll kan förstås som att granskningsverksam- heten utgör en del i det större spektrum av funktioner för gransk- ning av offentlig verksamhet. Att vara ett ändamålsenligt redskap för demokratisk kontroll innebär ur detta perspektiv att tillföra det demokratiska systemet som helhet granskningsresurser. Gransk- ningens innehåll är ur detta perspektiv inte det primära. Demokratisk kontroll kan emellertid även förstås som att det är just granskningens innehåll som är det viktiga. Om så är fallet innebär det att den demokratiska kontrollen skall inriktas på att bevaka huruvida de demokratiska värdena efterlevs eller inte. Utredningen konstaterar att båda tolkningarna av begreppet de- mokratisk kontroll är relevanta för den uppgift som lagts på utred- ningen. Det medborgerliga inflytandet kan vara direkt i termer av att med- borgare direkt påverkar myndigheten genom sin aktivitet. Mer specifikt rör det sig här om att medborgarna är delaktiga i besluts- fattandet eller att de genom att ge råd påverkar beslutsfattaren att agera i en eller annan riktning. Denna form av medborgerligt in- flytande kan således vara beslutande eller rådgivande. Det medborgerliga inflytandet kan också vara indirekt i termer av att personer genom sitt deltagande i en beslutsprocess tillförsäkrar andra personer inflytande över denna process. Det kan ske genom att de som deltar i beslutsprocessen rapporterar sina iakttagelser antingen till ett specifikt organ, som förutsätts agera utifrån den lämnade informationen, eller till allmänheten för de reaktioner som rapporteringen kan föranleda. Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? Ett återkommande inslag i flera av de intervjuer som utredningen genomfört är att det råder osäkerhet bland ledamöterna om Rådets egentliga funktion. Olika uppfattningar har därmed också uttryckts om det meningsfulla i verksamheten. har praktiskt taget alla intervjuade framhållit den höga kvalitén i överbefälhavarens och hans medarbetares föredragningar och presentationer. Man har också genomgående uttalat uppskattning av den goda anda som präglat Rådets sammankomster och som man hänfört till ordföran- dens sätt att leda verksamheten. Det har från flera håll påtalats att med den sammanträdesfre- kvens som gällt i Rådet har man inte haft möjlighet att göra de för- djupade analyser som man ansett att uppdraget egentligen kräver. I några intervjuer har arvoderingen av ledamöterna berörts. Det har hävdats å ena sidan att uppdraget måste ses som närmast ideellt och att arvodets storlek därför saknar betydelse. Å andra sidan har det framhållits att det krävs en betydligt bättre ersättning om kva- lificerade personer skall kunna mobilisera tillräckligt engagemang för arbete av den typ som ledamotskapet innebär. Det bör nämnas i samband med detta att det framkommit under utredningens arbete att personer avböjt att medverka i Rådet med hänvisning till att ar- vodet inte ger rimlig ersättning för arbetsinsatsen. Den kartläggning som utredningen genomfört av Rådets hittillsva- rande verksamhet visar att man informerat sig om en betydande mängd företeelser. Informationen har spänt över ett brett område och berört exempelvis sådana skilda företeelser som å ena sidan organisations- och ekonomifrågor och, å andra sidan, frågor som rör Försvarsmaktens engagemang utomlands, etikfrågor och utbildningsfrågor. Rådet har också genomfört ett antal studiebesök vid förband och skolor inom Försvarsmakten. Besöken har varit uppskattade av le- damöterna och gett dem en möjlighet att vidga och fördjupa den information som lämnats vid Rådets sammanträden. Besöken har också gjort Rådet mera känt inom Försvarsmakten. I samman- hanget bör också de två symposier som Rådet arrangerat uppmärk- Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? Särskilt det första av dessa symposier har uppfattats som ett betydelsefullt inslag i Rådets verksamhet. Flertalet av de ledamöter som intervjuats inom ramen för utred- ningens arbete har också förklarat sig nöjda med den information som de fått del av. I några fall har man dock betecknat informatio- nen som tämligen ytlig och enligt två intervjuuttalanden ger dags- tidningarna och Internet fortlöpande i princip samma information som den som presenterats för Rådet. Utredningens uppfattning är att Rådets informationsinhämtning sammantaget vad avser bredd och djup legat på en så god nivå som kan krävas. Utredningen kan inte se att Rådet, givet det mandat det har, förbigått något mer betydelsefullt verksamhetsområde. 6.3.3Insyn och demokratisk kontroll I det föregående har redovisats hur insyn i den mening som det är fråga om i detta sammanhang förutsätter att den som skall utöva insynen har tillgång till relevant information i tillräcklig utsträck- ning. Som konstaterats har Rådet skaffat sig en förhållandevis fyllig bild av Försvarsmakten i stort och med ett djupare inträngande i vissa företeelser. Den sammantagna information som Rådet haft tillgång till måste bedömas som tillräcklig i och för sig för att man kan hävda att Rådet haft en allmän insyn i begreppets passiva be- märkelse. Men kan det också göras gällande att Rådet har haft in- syn i den meningen att man, annat än i begränsad omfattning, aktivt sökt information inom områden och agerat utifrån den information man erhållit? Inledningsvis kan frågan ställas om det är möjligt att utöva insyn av sådant slag i en så omfattande verksamhet som den som För- svarsmakten bedriver med den begränsade resursinsats som Rådet kunnat göra. Att med endast fyra till sex förhållandevis korta sam- manträden och en liten sekretariatsfunktion ha en ändamåls- enlig aktiv insyn i landets största statliga myndighet måste enligt utredningen bedömas som en minst sagt svårhanterlig uppgift. Också från myndighetschefens horisont har det framhållits att en faktor som i praktiken begränsat Rådets möjligheter till insyn i verk- samheten varit den låga mötesfrekvensen. Till detta kan läggas att någon av de intervjuade klagat över att mötestiden inte alltid ut- nyttjats så effektivt som kunnat ske. Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? När man bedömer Rådets möjligheter att utöva rollen som ett aktivt insynsorgan måste man också beakta vilka resurser som man förfogat över för ändamålet. Vid sidan av ledamöterna har det endast funnits en sekreterare som fullgjort denna uppgift vid sidan av ordinarie arbetsuppgifter i Försvarsdepartementet. Det säger sig själv att det under sådana förhållanden inte funnits praktiska möj- ligheter för Rådet att spela en mer aktiv roll än man nu gjort. Överbefälhavarnas sammantagna uppfattning var också att Rådets faktiska möjligheter att skaffa sig en djupare uppfattning om saker- nas tillstånd var rätt begränsade. Utredningen konstaterar därför att insynen, även om den visat upp en betydande bredd, inte varit av sådant slag att vare sig leda- möter eller överbefälhavare uppfattat den som särskilt inträngande. Däremot tycks den information som presenterats under Rådets sammanträden ha hållit hög kvalitet. Alla som tillfrågats har upplevt överbefälhavarnas och övriga föredragandes föredragningar som mycket givande. Utredningens sammanfattande bedömning av insynsverksamhe- ten är mot bakgrund av vad som anförts ovan att informationen varit av god kvalitet och täckt in flera stora frågeområden, men att den i regel inte varit särskilt djuplodande. Om det är utredningens uppfattning att Rådet inte förmått full- göra en aktiv insynsroll, gäller detta i än högre grad vad avser upp- giften att utöva kontroll av Försvarsmaktens verksamhet. Man in- ser lätt att ett organ av det slag som Rådet representerar inte har fysiska möjligheter att utöva kontroll av en verksamhet av en art och omfattning som den som Försvarsmakten bedriver. Utredningen vill emellertid poängtera att de tillkortakommanden som konstaterats i fråga om Rådet har sin grund i föreliggande brister i förutsättningarna och inte i bristande engagemang eller kompetens från ledamöternas sida. I propositionen som låg till grund för bildandet av Rådet (prop. 1993/94:185) uttalades att insynsråd i praktiken också torde komma att fungera som rådgivande organ för myndighetschefen. Utredningens utvärdering av Rådets verksamhet visar att rådgiv- ningsrollen nog kommit att utvecklas till och uppfattas som den mest meningsfulla uppgiften. Detta har kommit fram vid intervjuer Har Rådet för insyn i Försvarsmakten fungerat som avsett? såväl med enskilda ledamöter som med de två myndighetscheferna. Rådgivningen har dock inte tagit sikte så mycket på frågor av stor ekonomisk betydelse, t.ex. om organisation, avvägning av resursin- satser, materielanskaffning etc. Det har i stället huvudsakligen av- sett företeelser från den dagliga verksamheten inom Försvarsmak- ten där myndighetschefen upplevt ett behov att få synpunkter från en kvalificerad krets utomstående personer. Det kan ha gällt en- skilda personalärenden, hur tendenser till pennalism eller odemo- kratiskt förhållningssätt bland befäl eller värnpliktiga på något för- band bekämpas bäst, m.m. Rådgivningen har skett informellt under Rådets möten oftast i samband med redovisningar av aktuella företeelser eller händelser som berör myndigheten. Det har beskrivits som att Rådet fungerat som ett bollblank mot vilket myndighetschefen har kunnat pröva uppfattningar och idéer. Det har betonats från de intervjuade under utredningens arbete att den rådgivande rollen förutsätter ett stort mått av förtroende mellan den som efterfrågar råd och den som ger detta. 7Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Försvarsmakten De särskilda förhållanden som gäller för Försvarsmakten ställer krav på insyn, medborgerligt inflytande och demokra- tisk kontroll, samt en funktion för rådgivning utöver vad be- fintliga ordinarie samhällsorgan svarar för. Insyn, kontroll och rådgivning bör inte utövas av ett och samma organ. Det nuvarande Rådet för insyn i Försvarsmakten bör om- bildas till ett organ med enbart rådgivande funktion. Skälet till att det är relevant att lyfta fram Försvarsmaktens särdrag i samband med behovet av insyn och medborgerlig kontroll hänger samman med kärnan i uppdraget som utgörs av en legitim vålds- användning. Tillsammans med polisväsendet innehar Försvarsmak- ten den exklusiva rätten att utöva statens legitima våldsmonopol och delar av de särdrag som kan tillskrivas Försvarsmakten åter- finns också hos polisväsendet. Detta våldsmonopol, vars yttersta syfte är att värna det demokratiska systemet, innebär att särskilda krav måste ställas på utövarna vad gäller upprätthållandet av be- stämda demokratiska värden. Dessa särskilda krav berör för För- svarsmaktens del såväl den vardagliga fredstida verksamheten i alla dess dimensioner som mer kris- eller krigsbetonad sådan. Det demokratiska ansvar som rätten till våldsutövning innebär, medför under bestämda omständigheter inskränkningar av vissa demokratiska rättigheter. De olika grader av tvång som den legitima våldsutövningen medger, innebär att den jämlikhet eller jämbördighet som under normala förhållanden förutsätts råda mellan medborgare i en demokrati, upplöses. Sådana speciella omständig- heter är inte bara begränsade till kris-, krigs- eller krigsliknande Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Försvarsmakten situationer, utan återfinns också i den dagliga verksamheten inom Försvarsmakten i samband med utbildning och övning av värnplik- tiga. Kravet på att officerskåren och därmed den dagliga verksam- heten präglas av ett genuint demokratiskt förhållningssätt måste mot ovan nämnda bakgrund således ställas särskilt högt. Försvarsmakten präglas, som alla organisationer, av en organisa- tionsspecifik kultur med djupa historiska rötter och traditioner. Denna kultur förstärks och bärs upp av en yrkeskår med legitima anspråk på exklusiv kompetens. Den militära utbildningen har, i alla sina dimensioner, i huvudsak varit en angelägenhet för den egna professionen. En svensk officer tillbringar således hela sitt yrkes- verksamma liv inklusive sin utbildningstid i den egna organisa- tionen eller i denna närstående. Erfarenhet från annan utbildning, t.ex. vanlig universitets- och högskoleutbildning, och det civila arbets- livet blir p.g.a. detta begränsad i den svenska officerskåren. För- svarsmakten har tidigare även varit avskärmad från ett mer djup- gående samarbete och samverkan med andra försvarsmakter.1 Detta är faktorer som kan medföra en slutenhet i förhållande till det omgivande samhället. Försvarsmaktens hierarkiska organisering med inbyggda beroendeförhållanden och lojalitetskrav kan även den bidra till slutenheten. Behovet av insyn i en verksamhet av det slag som Försvarsmak- ten svarar för kan således sägas vara mer framträdande än vad fallet är med de flesta andra offentliga verksamheter. Ett skäl är att kraven på upprätthållande av demokratiska värden måste ställas särskilt högt. Därutöver finns ett behov att säkerställa att identifikationen med dessa värden fortlöpande hålls levande. 7.2Behoven av medborgerligt inflytande i Försvarsmakten Samhället förfogar över flera organ med uppgift att tillse att den statliga verksamheten bedrivs i enlighet med lagar och andra för- fattningar och med en effektiv resursanvändning. Statsrådens tjänste- utövning granskas av konstitutionsutskott. Beträffande statsförvaltningen kan också hänvisas till ombudsmän (), Justitiekanslern och, , den ny- bildade , som övertar revisorers och Riks- 1 pågår dock utvecklandet av sådant samarbete och samverkan, t.ex. inom ramen för Partnerskap för fred och uppbyggnaden av EU:s krishanteringsförmåga. Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Försvarsmakten revisionsverkets (RRV) hittillsvarande uppgifter. Dessa organs an- svarsområden omfattar även Försvarsmakten. Både RRV och JO har också avdelat särskilda resurser för granskningen respektive till- synen avseende Försvarsmakten. Den verksamhet som de nämnda myndigheterna svarar för tar huvudsakligen sikte på lagenligheten i fattade beslut eller på ekono- misk revision m.m. I dessa avseenden saknas enligt utredningens uppfattning anledning att nu överväga något särskilt arrangemang för Försvarsmaktens del. Som framhållits i närmast föregående avsnitt har Försvarsmakten emellertid särdrag som gör att myndigheten i betydelsefulla hän- seenden avviker från statliga myndigheter i allmänhet. En väsentlig faktor att beakta i detta sammanhang är att Försvarsmakten, som nämnts, präglas av en viss slutenhet i förhållande till omvärlden, även om del av slutenheten kan motiveras av den sekretess som av nödvändighet måste omgärda delar av verksamheten. De högsta posterna inom Försvarsmakten innehas med få undan- tag av män som knutits till verksamheten som värnpliktiga i sam- band med grundutbildningen och som därefter utbildats till yrkes- officerare internt inom myndigheten vid dess skolor. Utbildningen har inledningsvis tagit sikte på uppgifterna som chef i krigsför- banden och befattningar i utbildningsverksamheten vid fredsför- banden. Den grundläggande officersutbildningen har med andra ord och helt naturligt haft en klart militär inriktning. i officers- karriären ges förvisso möjligheter till utbildning i mera civilt inrik- tade förvaltningsuppgifter, men fortfarande inom ramen för För- svarsmakten närstående skolor. Ur detta system sållas de personer fram som anförtros de högsta chefsposterna inom Försvarsmakten. Det finns en parallellitet mellan Försvarsmaktens freds- respektive krigsverksamhet i så måtto att de högsta chefsposterna innehas av samma personer i båda verksamhetsgrenarna. Inflödet av personer som inte har sin bakgrund i Försvarsmaktens karriärsystem är låg. En faktor av betydelse är enligt utredningens mening även att de mest ansvarsfulla befattningarna innehas huvudsakligen av män. Erfarenheten visar att de bästa verksamhetsresultaten åstadkoms i miljöer där båda könen har en jämbördig representation och där genom tjänsteålder vunnen erfarenhet konfronteras med yngre per- soners ofta mera okonventionella attityder till problemlösningar. En öppenhet gentemot omvärlden är en viktig faktor för ett gott arbetsresultat. Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Försvarsmakten För Försvarsmaktens del ligger det i själva systemet – främst av- seende personalrekryteringen – att förutsättningarna för den efter- strävade öppenheten ser annorlunda ut än i annan verksamhet. Detta kan i sin tur vara en grogrund för företeelser som inte är önskvärda i verksamhet för vilken staten ansvarar. Ett annat särdrag som bör uppmärksammas är rätten för För- svarsmakten att ta i anspråk människor med plikt för tjänstgöring inom organisationen. Sådan rätt finns i och för sig också inom andra samhällssektorer men inte i den omfattning som gäller för Försvarsmakten. För övrigt torde de andra myndigheter som har sådana befogenheter – t.ex. polismyndigheterna – ha ett säkerställt externt inflytande genom särskilda lekmannainslag. Den som tas i anspråk för tjänstgöring som värnpliktig i det militära försvaret måste vara tillförsäkrad inte bara en meningsfull uppgift och en tillvaro präglad av rättssäkerhet utan också ett re- spektfullt bemötande. Slutenheten i systemet måste därför enligt utredningens mening kompenseras genom särskilda arrangemang som säkerställer att tillräckligt inflytande från andra erfarenheter kommer verksamheten till del. Det anförda leder enligt utredningens uppfattning till att det för Försvarsmaktens del finns ett tydligt behov av medborgerlig insyn och kontroll utöver vad de traditionella insyns- och kontrollorganen kan svara för. Dessutom bedömer utredningen det som värdefullt att tillföra beslutsfattandet på högsta ledningsnivå inom myndighe- ten externa impulser av kvalificerat slag. Analysen i det föregående visar att det nuvarande Rådet för in- syn i Försvarsmakten inte tillräckligt förmår fullgöra rollen som ett verksamt organ för insyn och kontroll. För att rimligt ställda krav i dessa avseenden skall uppfyllas krävs en förändrad inriktning av verksamheten kombinerad med en resursförstärkning av ett slag och omfattning som skulle innebära att en helt ny organisation byggdes upp. Utredningens uppfattning är att det inte är menings- fullt att ombilda och utveckla Rådet för att det skall kunna fungera som ett sådant verksamt insyns- och kontrollorgan. En utgångspunkt för utredningen har enligt direktiven varit att föreslå utvecklingsmöjligheter i Rådets verksamhet. Utredningen tolkar direktiven så att de utesluter förslag som innebär att Rådet avskaffas och ersätts av ett särskilt utformat insyns- och kontroll- organ med professionella resurser för en kontinuerlig särskild gransk- ning och uppföljning av Försvarsmakten i avseenden som inte om- Förslag till ändrad roll för Rådet för insyn i Försvarsmakten fattas av den befintliga allmänna insyns- och kontrollapparaten. Ut- redningen återkommer till denna fråga i avsnitt 9.1. Med denna utgångspunkt blir det utredningens uppgift att lämna förslag om hur en organisation av den typ som Rådet representerar kommer till bäst användning mot bakgrund av behoven av externt inflytande i Försvarsmaktens verksamhet. Utvärderingen av den hittillsvarande verksamheten i Rådet visar att rådgivningsrollen varit den som upplevts som mest meningsfull sett såväl från ledamöternas som från myndighetschefens utgångs- punkt. De båda myndighetschefer som intervjuats har särskilt pekat på värdet av att kunna konsultera utomstående personer i frågor som inte krävt militärt expertkunnande utan varit av mer allmänt slag. Utredningens slutsats blir också att Rådets roll bör renodlas till en rådgivande funktion. Denna kräver i och för sig att ledamöterna har god information om Försvarsmakten och den verksamhet som bedrivs där. Detta innebär i sin tur att ledamöterna får en insyn i verksamheten som till viss del kan sägas svara mot behovet av med- borgerlig kontroll. Det är emellertid viktigt att den rådgivande rollen kan fullgöras med ett stort inbördes förtroende mellan ledamöterna å ena sidan och myndighetschefen å den andra. Enligt utredningens mening är det därför inte lämpligt att lägga på Rådet att också fungera som ett sorts kontrollorgan med rapporteringsskyldighet till exempelvis regeringen. 8En ny rådgivande nämnd Det nuvarande Rådet för insyn i Försvarsmakten ombildas till en rådgivande nämnd. Rådgivningen bör kunna avse all verksamhet utom militär- strategisk och operativ planering, särskild insatsledning samt försvarsunderrättelseverksamhet och säkerhetstjänst. Nämnden bör benämnas Överbefälhavarens rådgivande nämnd. Nämnden bör vara en del av Försvarsmaktens ledningsstruk- tur. Myndighetschefen bör vara ordförande i nämnden. Nämnden bör innehålla åtta ledamöter. Dessa bör utgöras av personer med kvalificerad kunskap och erfarenhet från skilda samhällssektorer. Ledamöterna bör utses av regeringen . Som framgått av närmast föregående avsnitt anser utredningen att det nuvarande Rådet bör ombildas till ett rådgivande organ i för- hållande till chefen för myndigheten (överbefäl- havaren). Med en sådan förändring anser utredningen det naturligt att också benämningen ändras. Utredningens förslag i denna del är Överbefälhavarens rådgivande nämnd (i fortsättningen Nämnden). Med överbefälhavaren i den fortsatta framställningen avses också ställföreträdande myndighetschefen i de fall denne inträder i över- befälhavarens roll. En fråga som inställer sig är i vilken omfattning som överbefäl- havaren skall kunna vända sig till få råd. Verksam- hetens natur torde medföra att frågor som kan hänföras till rent militäroperativ verksamhet lämnas utanför. I övrigt anser utred- ningen att det inte är ändamålsenligt att föreskriva att något visst En ny rådgivande nämnd ämnesområde inte får behandlas i nämnden. Utredningen anser det inte heller lämpligt att reglera i vilken utsträckning som överbefäl- havaren skall vara skyldig att inhämta Nämndens uppfattning. Det torde – i linje med erfarenheterna från det nuvarande Rådet – falla sig naturligt att överbefälhavaren utnyttjar den kompetens som Nämnden besitter för att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Vilka frågor som tas upp i nämnden torde också i någon mån bli beroende av den särskilda kompetens eller erfarenhet som är före- trädd i Nämnden. Det kan upprepas att utredningen inte förordar att Nämnden får någon rapporteringsskyldighet till regeringen eller något annat organ utanför Försvarsmakten. Det nuvarande Rådet är en del av Försvarsmaktens lednings- struktur genom att dess verksamhet regleras i instruktionen för Försvarsmakten. Rådets uppdragsgivare är dock regeringen och det visar sig bl.a. i Rådets rapporteringsskyldighet gentemot regeringen. För Nämndens del förordar utredningen ingen förändring vad gäller anknytningen till Försvarsmakten. Med den roll som Nämnden föreslås få, blir integreringen i Försvarsmaktens högsta lednings- organ än mera markerad. Detta blir också resultatet av att regeringen inte längre på samma sätt kan ses som en uppdragsgivare i för- hållande till Nämnden. I stället skall Nämnden ses som myndighets- chefens verktyg i dennes eller dennas ledningsroll. En naturlig följd av detta blir enligt utredningens mening att myndighetschefen också blir ordförande i . En vice ordförande bör utses bland ledamöterna. Av detta följer enligt utredningens uppfattning att sekretariats- funktionen i Nämnden, dvs. den närmare administrationen av denna, också bör ligga på Försvarsmakten.