sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är också den verksamheten som är skäl till att målsättningen om en enkel och tydlig organisation med klara ansvarsförhållanden inte har uppnåtts. Att blanda intern och extern uppdragsverksamhet i samma division har utifrån sett gett en otydlighet, bl.a. när det gäller gränsen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Statsmakternas besked till myndigheten har inte varit tydliga. Regeringen framförde att fortsatt bolagisering eller avskiljande skulle ske senare, men framhävde de synergi- effekter som följde av en verksamhet med både myndighets- uppgifter och uppdragsverksamhet. kvarstod vid beslutet om fortsatt bolagisering eller avskiljande. Regeringen återkom i budgetpropositionen 1997/98:1 (utgiftsområde 18) med besked till att bolagisering eller avskiljande sköts på grund av att organisationen var utsatt för omfattande förändringar. har frågan inte aktualiserats från rege- ringens sida. förefaller successivt ha tagit fasta på att få ut så mycket synergieffekter som möjligt och har därför sökt integra- tionsfördelar i sättet att organisera och presentera sig. Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet Det som från utgångspunkt skapar synergi- effekter är eller uppfattas som konkurrenssnedvridande. Frågan är om det för en myndighet med en monopolverksamhet som grund över huvud taget är möjligt att åstadkomma konkur- rensneutralitet för uppdragsverksamhet? har en stark eller dominerande ställning på de olika delmarknader man verkar på. Frågan måste ställas var gränsen går för den konkurrensutsatta uppdragsverksamheten om målsätt- ningen är att optimal samhällsnytta är det som skall åstadkommas. Optimal samhällsnytta nås sannolikt först med en bättre avvägning mellan vad skall göra på marknaden och vad privata aktörer skall göra. Med utgångspunkt från ett tillväxt- perspektiv är det viktigt att det t.ex. finns en väl fungerande mark- nad för geografisk informationsteknik () samt goda villkor för småföretag inom och mätområdet. Vad kan man lära? Den omstrukturering av lantmäteri- och fastighetsdataverksam- heterna som ägde rum tillhör de större som genomförts i statsförvaltningen. De positiva effekter som uppnåtts med förändringen och den fortsatta utvecklingspotential som förändringen möjliggjort talar för att den var värd att göra. Insikten i efterhand att själva genomförandet blev svårare än man trodde kan ge ett visst lärande. En kritisk faktor i genomförandet var att på grund av olika omständigheter försattes i en besvärlig ekonomisk situation som stor oro fanns bland personalen. Den lärdom man kan dra av det är att statsmakterna inte bör ta ut besparingseffekter i förväg och att stora förändringar om möjligt bör undvikas när lågkonjunktur eller – som i det här fallet – hård sanering av statsfinanserna pågår. De ekonomiska konsekvenserna av en planerad förändring bör beräknas noggrannare än vad som här varit fallet. Beroende på myndighetens ekonomiska situation bör omställningsmedel tillföras. I det här fallet hade det sannolikt varit tillräckligt att de anslagsmedel som drogs in hade fått behållas av myndigheten. Vi anser också att ägarstyrningen gentemot kunde ha varit tydligare. Vi vill stryka under det som redan Lantmäteri- och inskrivningsutredningen fastslog, att det här är Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet frågan om grundläggande infrastruktur. Det gäller såväl fastighetsbildningen som den grundläggande informationen. Infra- struktur behöver långsiktiga och stabila förutsättningar och spelregler. Den nioåriga planen har när det gäller verksamhetens långsiktiga inriktning gett en viss stabilitet. Statsmakternas nästan dubbla budskap när det gäller den konkurrensutsatta uppdrags- verksamheten har däremot inte gynnat verket. Särskilt den senaste anslagsneddragningen gynnar inte stabilitet och långsiktighet. Lantmäteriverksamheten har i länge varit kopplade till planfrågorna. Planfrågorna i sin tur har omväxlande varit knutna till bostadsfrågor eller miljöfrågor. Frågan är om det inte nu är lämpligt att mer ta fasta på att karaktären i verksam- hetens kärna är grundläggande infrastruktur samt IT-utveckling. En permanent placering ihop med andra verksamheter av detta slag vore därför mer naturlig. Mot bakgrund av omstruktureringens omfattning och att den inbegrep stora uppsägningar är det knappast förvånande att perso- nalen upplevde stark oro. Mer förvånande är att en så pass stor del av personalen (ca 300 personer) fortfarande inte förefaller ha förlikats med förändringens genomförande eller ser dess positiva effekter för verksamheten. I det sammanhanget vill vi peka på det förhållandet att det före omstruktureringens ikraftträdande handlade om närmare 300 över landet mycket utspridda myndigheter, vilket måste ha utgjort en stor svårighet när det gällde att på ett meningsfullt sätt sprida relevant information, bl.a. om syftet med omstruktureringen. Vidare låg mycket fokus på sammanslagningen av Statens lant- mäteriverk och och väsentligt mindre på fastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsmyndig- heterna. Vi vill också framhålla att vi inte har intrycket att omstruk- tureringen av lantmäteriverksamheten har genomförts på ett sämre eller annorlunda sätt än andra stora förändringar. Oro och ibland motstånd som uppstår har sin grund i att människor inte tycker om stora förändringar. Förändringsprocesser styrs i regel av målsätt- ningar om större samhälls- och medborgarnytta, som för den enskilde medarbetaren i en förändringssituation kan vara svåra att uppfatta eller underordna sig. Mot bakgrund av de erfarenheter som vi tror kan härledas just från omstruktureringen av lantmäteri- och fastighetsdataverksam- heterna vill vi dock lyfta fram följande Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet –Det är viktigt att genomförande och finansiering ses i ett helhetsperspektiv och att resurser finns för genomförande. –I den plan för genomförandeprocessen som ledningen för en ny verksamhet arbetar fram bör konsekvensbedömningar i fråga om arbetsmiljön ägnas särskild uppmärksamhet. –Ledning och chefer bör avsätta stora resurser och mycket tid för information till och dialog med den berörda personalen om syftet med förändringen och det valda sättet att göra den på. Vi vill särskilt stryka under dialogens och det personliga ledar- skapets betydelse under förändringsprocesser. –Särskilt stöd bör ges personal som riskerar att bli övertalig. –Uppsägningar skall alltid kommuniceras muntligt av närmast ansvarig chef med de berörda. Resultatet av omstruktureringen och den utveckling som skett i den nya myndigheten pekar med några undantag inte mot något behov av stora förändringar av strukturell karaktär. Våra förslag längre fram i betänkandet syftar till att underlätta utveck- lingen av lantmäteriverksamheten . Till det mest viktiga hör att tydliggöra vad lantmäteriverkets mål och kärnuppgifter är och att definiera det offentliga åtagandet. Vi anser att de finansieringsprinciper som intruducerades vid omstruktureringen har fungerat bra. Vi kommer att peka på nuvarande och framtida finansieringbehov och så långt som vi har funnit det möjligt föreslå lösningar. Andra förslag syftar till att skapa större handlingsutrymme för och därmed underlätta effektiviseringsarbetet i verksamheten. Några förslag syftar till att även i fortsättningen garantera rätts- säkerhet i myndighetsutövningen. Förslagen syftar också till att stärka samordning och använ- darnas möjlighet att få ökat inflytande på utvecklingen när det gäller den grundläggande informationen. När det gäller konkurrensutsatta verksamhet föreslår vi att verkets roll snarare skall vara att stimulera marknaden än att konkurrera. Vi anser att en sådan roll har bättre förutsätt- ningar att generera mesta möjliga samhällsnytta. Vi anser vidare att uppdragsverksamheten delvis är konkurrenssnedvridande samt Utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet hämmar marknadens utveckling och skadar förtroendet för . Det innebär att en del av den konkurrensutsatta uppdrags- verksamheten bör avskiljas. På grund av erfarenheterna från omstruktureringsskedet är det viktigt att avskiljandet sker med stor hänsyn till personalen och att ekonomiska förutsättningar ges. 7 Målbild och utgångspunkter Enligt våra direktiv skall vi presentera en målbild för den statliga lantmäteriverksamheten samt pröva och precisera det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet. Definitionen av det offentliga åtagandet skall vara kopplad till en helhet med målangivelser, verksamhetsformer, finansiering m.m. Vi redovisar i detta kapitel några utgångspunkter för precise- ringen av det offentliga åtagandet, vilka framförallt baseras på våra direktiv, vår omvärldsanalys (kapitel 3) samt vår utvärdering av lantmäteriets senaste omstrukturering i )(kapitel 6). Den närmare preciseringen av åtagandet och hur det skall utföras sker sedan i de kapitel som behandlar olika huvudområden av lantmäteriverk- samheten – fastighetsbildningen (kapitel 8), informationsförsörj- ningen (kapitel 9) och som kommersiell aktör (kapitel 10) samt i kapitlet om lantmäteriverksamhetens finansie- ring (kapitel 12). Den målbild för det statliga lantmäteriets framtida verksamhet som vi redovisar i föreliggande kapitel ligger till grund för våra reformförslag – vår handlingsstrategi – i senare kapitel. 7.2Nuvarande målbild för det statliga lantmäteriet Enligt instruktionen för det statliga lantmäteriet (SFS 1995:1418) har det statliga lantmäteriet två huvuduppgifter, –att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning, –att verka för en effektiv försörjning med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation. Uppgiften att främja en effektiv försörjning med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation innebär att det statliga lant- mäteriet bygger upp, förvaltar, utvecklar och tillhandahåller geo- grafisk information och fastighetsinformation. Till denna uppgift hör enligt instruktionen också att bl.a. ansvara för geodetiska rikssystem, verka för ett ändamålsenligt ortnamnsskick, ansvara för redovisning, tillsyn och skötsel av riksgräns på land mot samt att bedriva utvecklingsverksamhet och forskning inom området geodesi. Instruktionen ger även ett bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet inom sitt verksamhetsområde. Lant- mäterimyndigheterna får bedriva myndighetsservice (uppdrags- verksamhet) som har ett naturligt samband med myndighetsutöv- ningen. Kopplingen mellan mål och verksamhetsindelning Regeringens styrning av Lantmäteriets verksamhet sker inom ramen för en hierarkisk struktur bestående av politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. För alla delar av denna struktur formuleras mål. Målen på politikområdesnivån är övergripande och omfattar flera myndigheter, medan målen för verksamhetsområden och särskilt för verksamhetsgrenar är mer konkreta och oftare försedda med indikatorer. Enligt regleringsbrevet verkar inom de tre politikområdena Bostadspolitik, Totalförsvar samt Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Huvuddelen av verksamheten sorterar under politikområdet Bostadspolitik. De övriga politikområdena hänger samman med lantmäteriets upp- gifter inom totalförsvaret och har övergripande beskrivits i kapitel 2. Vi kommer inte vidare att behandla mål och uppgifter inom dessa politikområden, eftersom vi uppfattar dem som en del i kärnan av det offentliga åtagandet och som styrda främst av försvars- och säkerhetspolitiska överväganden. Uppgifterna inom dessa områden har dock betydelse för våra senare överväganden kring bl.a. framtida verksamhetsformer för det statliga lantmäteriet. del av målet för politikområde Bostadspolitik och verksamhetsområde Lantmäteriverksamhet överensstämmer i huvudsak med de uppgifter som verket åläggs i instruktionen, dvs. att verka för en ändamålsenlig fastighetsindelning och en effektiv försörjning med grundläggande geografisk information och fastig- hetsinformation. I målet för verksamhetsområdet görs dock tillägget att skall tillhandahålla aktuell informa- tion med den kvalitet och i den form, standard och aktualitet som tillgodoser angelägna samhällsbehov. Mål för verksamhetsgren Fastighetsindelning Målen för verksamhetsgren Fastighetsindelning innebär att lant- mäteriet skall fortsätta arbetet med att utveckla förrättnings- processen så att den leder till förbättrad effektivitet och minskade kostnader. Verksamheten skall bedrivas med hög kvalitet och gott resultat som kostnaderna och handläggningstiderna för de mest frekventa ärendetyperna skall sänkas. Lantmäteriförrätt- ningen skall vara smidig, effektiv, rättssäker och tidsbesparande. Lantmäteriförrättningar skall leda till hög kvalitet i fastighetsindel- ningen och i fastighetsanknutna rättigheter genom ett effektivt och rättssäkert förfarande. Den information som överförs till fastighetsregistret skall vara tillförlitlig. Mål för verksamhetsgren Landskaps- och fastighetsinformation Utgångspunkten för målet inom verksamhetsgren Landskaps- och fastighetsinformation är den nioåriga plan gällande t.o.m. som har beslutat för området (prop. 1993/94:100 bil. 15, bet. 1993/94:BoU10, rskr. 1993/94:185). Vi beskriver planen närmare i kapitel 12. Mål och redovisning av verksamhetsgrenen Landskaps- och fastighetsinformation är indelade i Målet för uppbyggnadsverksamheten är att skall bygga upp informationssystem med grundläggande landskaps- och fastighetsinformation i sådan form och standard att angelägna samhällsbehov tillgodoses. I regleringsbrevet finns också precise- ringar av vilken uppbyggnad som skall slutföras under budgetåret. Målet kompletteras också med ett delmål att ökad effektivitet skall åstadkommas genom upphandling i konkurrens. Denna upphand- ling skall minst motsvara 20–av produktionskost- naderna. innefattar enligt regleringsbrevet ett planmässigt ajourhållningsprogram, innehållsmässig kvalitets- anpassning av databaserna samt anpassning av informations- innehållet till samhällets krav. Målen inom området delas in i flera delmål som i vissa fall formuleras som utgångspunkter. Utgångspunkter för förvaltningen skall vara väl specificerad och beskriven information, principen om registrering vid källan samt inflytande från användarna och förändringar i omvärlden. Anpassningen av informationsinnehållet skall motsvara sam- hällets kommande behov av förändrad information och av en effektiv informationsförsörjning. Förvaltningen skall vara dynamisk med hänsyn till teknik- och metodutveckling, kontinuerlig och stabil över tiden, geografiskt heltäckande och effektiv. Databaserna skall över tiden ha ett aktuellt och väl specificerat informationsinnehåll som kvalitetsmässigt och tekniskt mot- svarar användarkraven från samhället i övrigt. Databaser skall utformas för användning i geografisk informa- tionsteknik och anpassas för integrering med andra databaser i samhället. Delområdet Tillhandahållande har enligt regleringsbrevet målet att tillhandahålla grundläggande geografisk information och fastighets- information som tillgodoser angelägna samhällsbehov och svarar mot användarnas behov och efterfrågan. Målet bryts ned i ytterligare delmål som i korthet innebär att skall erbjuda ett ökat och flexibelt utbud med tjänster, öka användningen av informationen genom olika aktiviteter och kanaler, tillse att informationen får sådan spridning och användning att optimal samhällsnytta uppnås, Mål för verksamhetsgren Uppdragsverksamhet För denna verksamhetsgren anges som mål att verksamheten skall bidra till en effektivisering i kunders och användares verksamheter och att den skall bedrivas med hög kvalitet och med full kostnads- täckning. 7.3Utgångspunkter för det framtida offentliga åtagandet Frågan om det offentliga åtagandet berör hela den statliga lantmäteriverksamheten Ett offentligt åtagande är någon form av offentligt ingripande i samhället. Åtagandet kan ske genom ett antal olika styrmedel – produktion i offentlig regi, regelstyrning, ekonomiska styrmedel som skatter och bidrag, informationsinsatser etc. Offentliga åta- ganden består långt ifrån alltid av anslagsfinansierade eller författ- ningsreglerade verksamheter. Inom det statliga lantmäteriet är t.ex. huvuddelen av den myndighetsutövning som måste betraktas som en del av kärnan i det offentliga åtagandet helt avgiftsfinansierad. Även lantmäteriets avgiftsfinansierade uppdragsverksamhet utgör ett offentligt åtagande – staten har tagit på sig rollen som utförare av denna verksamhet. Det offentliga åtagandet är inte heller knutet till vissa verksamhetsformer. Ett statligt bolag är – även om det inte erhåller några statliga medel – ett offentligt åtagande. Staten har ju i ett sådant fall valt att ta på sig uppgiften att driva verksamheten i offentlig regi med helt eller delvis statligt ägande. Således spänner frågan om det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet över hela det nuvarande statliga lantmäteriets verksamheter. Med ett offentligt åtagande kan också avses åtaganden som sker i eller landstingskommunal regi. Inom lantmäteriområdet finns lantmäteriverksamhet, som egentligen också utgör en del av det offentliga åtagandet inom området. Vårt uppdrag är dock fokuserat på den statliga lantmäteriverksamheten och vi berör därför bara den kommunala verksamheten inom området i de fall då konkreta kopplingar uppkommer mellan de statliga och kom- munala ansvarsområdena. En översiktlig beskrivning av kommunalt lantmäteri finns i kapitel 2. Grunden för det offentliga åtagandet ligger fast En tydlig utgångspunkt i våra direktiv är att utförande och finansie- ring av flera verksamheter inom det statliga lantmäteriet även i fortsättningen bör utgöra ett offentligt åtagande. Enligt direktiven är de tjänster i form av geodetiska nät, fastighetsbildning samt landskaps- och fastighetsinformation som det statliga lantmäteriet tillhandahåller en del av samhällets grundläggande informations- infrastruktur och staten har ett övergripande ansvar för denna infrastruktur. Enligt direktiven bör också verksamheter som inne- bär myndighetsutövning fortsatt bedrivas i offentlig regi och utgöra en del av det statliga lantmäteriets kärnverksamhet. Vidare framgår att det långsiktiga totala medelsbehovet delvis skall tryggas med anslag. Vi kan mot denna bakgrund konstatera att vårt uppdrag i stor utsträckning handlar om att precisera snarare än att i grunden pröva det offentliga åtagandet. Den helt förutsättningslösa pröv- ning av offentliga åtaganden som skall ske enligt direktivet till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åta- ganden (dir. 1994:23), blir därför bara aktuell för delar av verk- samheten. Samhällsnyttan är riktmärke för det offentliga åtagandet Den närmare omfattningen av det framtida offentliga åtagandet bör enligt våra direktiv utgå från samhällsekonomiska studier och beakta verksamheternas betydelse för näringsliv, tillväxt och sysselsättning. Möjligheterna att genom ny teknik bidra till effektiviseringar av offentlig och annan verksamhet samt övriga möjligheter att främja en hållbar utveckling, bör utgöra en grund för det offentliga åtagandet. Samhällets behov och nytta av förutsättningar för tryggt ägande till fast egendom samt av effektiva och rättssäkra processer för att ändra fastighetsindelningen och andra fastighetsrättsliga förhåll- anden, är uppenbart. Utan fastighetsbildningsverksamheten skulle inte förutsättningar finnas för ett väl fungerande fastighetssystem som i sin tur utgör underlag för att effektivt kunna belåna, beskatta, förvärva och avyttra fastigheter, eller för att planera den fysiska miljön. Vi har också tidigare i betänkandet redogjort för flera svenska och internationella studier som indikerar att de samhällsekonomiska effekterna av att bl.a. grundläggande fastighetsinformation och geografisk information kommer till användning inom olika samhällssektorer är mycket gynnsamma (kapitel 4). En naturlig utgångspunkt för det offentliga åtagandet är därmed att det statliga lantmäteriets kärnverksamheter måste vara tillgängliga för det omgivande samhället på villkor som gör att de kommer till användning i en utsträckning som inte innebär sam- hällsekonomiska förluster. Ur ett teoretiskt nationalekonomiskt perspektiv innebär detta att all prissättning av den grundläggande informationen som överstiger den långsiktiga marginalkostnaden medför samhällsekonomiska risker. Den svåra fråga som vi behand- lar i kapitel 12 är hur de samhällsekonomiska nackdelarna av minskad användning bör vägas mot de samhällsekonomiska nack- delarna av att utnyttja statliga anslag för verksamheten. Inom fastighetsbildningen innebär ett samhällsekonomiskt perspektiv att priset för en förrättning bör fördelas på berörda intressenter i enlighet med vars och ens nytta av förrättningen och att det totala priset inte bör överstiga den totala nyttan. Även här uppstår dock svåra frågor som bl.a. rör de skillnader som kan uppstå mellan upplevd och faktisk nytta. Samhällsnyttan rör också andra faktorer än priser och prissätt- ningsprinciper. Våra direktiv understryker att utförandet av verk- samheter som anses ingå i det offentliga åtagandet skall kunna ske på ett optimalt sätt, dvs. utföras kostnadseffektivt och konkur- rensneutralt och tillgodose krav på kvalitet och tids- mässigt utförande. Enligt direktiven finns det ett behov av ökad kostnadseffektivitet och konkurrensneutralitet i utförandet av det offentliga åtagandet. Direktiven lyfter också fram de särskilda krav som samhället ställer på lantmäterianknutna tjänster och grundläggande informa- tion vad gäller aktualitet, kvalitet och tillgänglighet i hela landet. Ytterligare en faktor som påverkar samhällsnyttan är rättsäker- heten och förtroendet för det statliga lantmäteriets verksamheter. Våra direktiv lyfter särskilt fram att rättssäkerhet skall prägla den verksamhet som det statliga lantmäteriet bedriver. Rättssäkerhet och förtroende är särskilt centrala faktorer för den myndighets- utövning som äger rum inom ramen för förrättningsverksamheten inom lantmäteriets verksamhetsgren fastighetsindelning. Samhällsnyttan inom lantmäteriområdet är inte bara en funktion av vilka offentliga resurser som sätts in i verksamheterna och hur Den är också beroende av att uppgifter inom ramen för det offentliga åtagandet avgränsas på ett lämpligt sätt i förhållande till andra aktörers verksamhet. Gränsdragningen mellan uppgifter som utgör ett offentligt åtagande och uppgifter som helt bör utföras på en konkurrensutsatt marknad är väsentlig för graden av samhällsnytta. Tydligare roll och uppdrag behövs Våra direktiv framhåller att det offentliga åtagandets omfattning inom lantmäteriområdet bör definieras och tydliggöras och att det statliga lantmäteriets framtida roll i samhället skall klarläggas. Såväl det offentliga åtagandets omfattning som innehåll och tidsmässiga utförande skall definieras. Gränsen mellan det offentliga åtagandet och privata aktörers verksamhet skall prövas och värderas. Vidare bör verksamhet som finansieras med anslag avgränsas från tjänster som bör finansieras med avgifter eller på annat sätt. Som tidigare nämnts skall även gränsen mellan myndighetsutövning och sådan verksamhet som kan utföras av annan eller handlas upp i konkur- rens klarläggas. Vi har i samband med utvärderingen av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet särskilt noterat att det inte finns något klargörande om vilken roll lantmäteriet bör ha på olika marknader inom lantmäteriområdet. har ett öppet mandat att bedriva uppdragsverksamhet inom sitt verksamhetsområde och frågan om bolagisering av delar av uppdragsverksamheten har inte blivit föremål för slutgiltigt ställningstagande av statsmakterna. Det är oklart om statsmakternas intentioner med det statliga lant- mäteriet är att öka marknadsorienteringen, att fokusera på kärn- verksamheterna eller någonting mitt emellan. Klargörande i denna fråga har bl.a. efterlysts av som en följd av revisorers rapport om det statliga lantmäteriet (2001/02:RR10, bet.