sou · GRB3111d1 · 2004-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och lämna förslag rörande den statliga lantmäteriverksamheten. Som särskild utredare förordnades generaldirektören fr.o.m. . Som sakkunnig förordnades departementsrådet fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. organisations- direktören , kanslirådet , överste- löjtnanten , civilingenjören , IT-strategen , t.f. enhetschefen , ämnesrådet , planeringschefen , bankdirektören , departementssekreteraren , chefen för , departementssekrete- raren , avdelningsrådet och kanslirådet . Som huvudsekreterare åt utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren och som sekreterare funktionsschefen . Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv (2003:47) om en samlad redovisning av uppdraget och (dir. 2003:103) om förlängd tid för uppdraget. Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas utredningens betänkande Lantmäteriet – nya vägar för ökad samhällsnytta (SOU 2003:111). Betänkandet finns även tillgängligt på . Särskilt yttrande har avgetts av . Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Lantmäteri i och några andra länder ................. Övergripande om lantmäteriets mål och uppgifter................ Landskaps- och fastighetsinformation ........................ 2.3.4 Totalförsvar, skydd och beredskap.............................. Styrning och redovisning......................................................... Lantmäteriverksamhet i några andra länder ........................... Europeisk och internationell utblick ...................................... Teknisk utveckling inom området .......................................... Konkurrenternas syn på lantmäteriet...................................... Samhällets nytta av verksamheterna ........................... Vissa regelverk och riktlinjer för statlig verksamhet....... Kriterier för bolagisering ....................................................... Villkor för olika verksamhetsformer..................................... Regler och riktlinjer för avgiftsbelagd verksamhet .............. Utvärdering av det statliga lantmäteriets Lantmäteri- och inskrivningsutredningen ............................ Det statliga lantmäteriet före omstruktureringen................ Lantmäteri- och inskrivningsutredningens förslag .............. Statsmakternas beslut om omstrukturering ......................... Konsekvenser och måluppfyllelse ......................................... Fastighetsbildning och fastighetsregistrering....................... Den grundläggande informationen ....................................... Målbild och utgångspunkter ...................................... Nuvarande målbild för det statliga lantmäteriet .................. Utgångspunkter för det framtida offentliga åtagandet........ Målbild för den framtida lantmäteriverksamheten .............. 7.4.2 Det övergripande målet är ökad samhällsnytta......... 7.4.3 Grundläggande och varaktiga verksamhetsmål......... 7.4.4 Särskilda mål för lantmäteriverksamheten ................ Fastighetsbildning och fastighetsregistrering ............... Det offentliga åtagandet ........................................................ Närmare om verksamheterna..................................... 8.1.2 Motiv för det offentliga åtagandet............................. 8.1.4 Privat fastighetsbildning i ?............................ Myndighetsutövning och extern medverkan ....................... 8.2.1 överväganden och ställningstaganden......... 8.2.3 Extern medverkan i förrättningsverksamheten ........ Avgränsning mot myndighetsutövningen................. Upphandling av förrättningsmoment........................ Effekter av upphandling............................................. Myndighetsstruktur och organisation.................................. 8.3.1 Den regionala och lokala lantmäteriverksamheten... 8.3.3 Utvecklingen inom andra statliga myndigheter........ Krav på lantmäteriorganisationen.............................. 8.3.6 För- och nackdelar med dagens organisation ........... En ny myndighetsstruktur och organisation ............ 8.3.10 Konsekvenser av en enmyndighetsmodell................. överväganden och ställningstaganden ......... Nuvarande styrning och reglering ............................. Lantmäterimyndigheterna och Metria....................... Marknads- och konkurrensförhållanden ................... Argument för och emot myndighetsservicen ........... Utgångspunkter och handlingsalternativ .................. Avgränsning av uppdragsverksamheten .................... Motiv för den föreslagna avgränsningen ................... 8.4.10 Uppdragsverksamhet utanför bemyndigandet.......... Råd, stöd och tillsyn............................................................... Närmare om tillsynsuppgifterna................................ 8.5.4 erfarenheter och iakttagelser ....................... Den framtida tillsynen ................................................ 8.5.6 med tillsynsansvar för Det offentliga åtagandet ........................................................ 9.1.3 Vad är grundläggande information?........................... Gränsdragningen mot vidareförädling....................... Från uppbyggnad till informationsutveckling...................... 9.2.1 Tillgången till grundläggande information................ Ajourhållning och informationsutveckling ............... Utveckling av ajourhållningen.................................... 9.2.4 En ny grundinställning till upphandling.................... Samverkansprojekt och större utvecklingsinsatser .............. Övriga aktuella projekt............................................... Behov och förutsättningar ......................................... Modeller för användarinflytande ............................... Synpunkter och erfarenheter ..................................... Ett stärkt användarinflytande .................................... Utvecklingen av informationsinfrastrukturen ..................... förslag till ny statlig Framtida styrning och planering................................ En samordningsroll för ................. Ett Geodataråd för samverkan................................... Ny planeringsprocess för informationsutveckling... Möjligheter till bolagiseringar ............................................... 10.1.1 Statsmakternas ställningstaganden ............................ 10.1.3 Bolagisering av kärnverksamheter? 10.1.4 Bör hela eller delar av Metria bolagiseras? Marknads- och konkurrensförhållanden .............................. 10.2.2 Metrias verksamhet och marknader........................... 10.2.3 Förhållanden på Metrias olika marknader................. Konkurrensproblematik och förtroendefrågor.................... 10.3.2 Anmälningar och klagomål ........................................ 10.3.4 Förtroendet för ............................. Motiv för uppdragsverksamhet ............. Avgränsning av det offentliga åtagandet .............................. 10.5.2 Uppdragsverksamhet utanför det offentliga 10.5.3 Uppdragsverksamhet inom det offentliga Tydligare åtskillnad av uppdragsverksamheten .................... 10.7.2 Ett Marknads- och konkurrensråd............................. 10.7.3 En marknads- och konkurrenspolicy......................... 10.7.4 Konkreta marknadsfrämjande insatser ...................... 10.8.2 Swedesurvey och ........................... Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet ................. Om inskrivning och fastighetsregistrets inskrivningsdel .... Ett nytt handläggningssystem ............................................... Inskrivningsverksamheten och lantmäteriet ..... 11.5.1 utredningar och ställningstaganden ............ Finansiering av lantmäteriverksamheten...................... Frågeställningar och utgångspunkter i direktiven................ Finansieringssituation och finansieringsbehov .................... 12.2.1 Minskade anslag och ökad avgiftsfinansiering .......... 12.2.2 Regeringens förslag rörande förrättningsrelaterad 12.2.3 Avgiftshöjningar för fastighetsinformationen .......... 12.2.4 Övergången från uppbyggnad till förvaltning........... 12.2.5 Stora investeringsbehov.............................................. 12.2.6 Överskott i den avgiftsfinansierade verksamheten... Principer för prissättning av informationstjänster............... 12.3.1 Vad skiljer informationstjänster från andra 12.3.2 Tänkbara prissättningsprinciper för 12.3.3 beslut om prissättning av information .. 12.3.4 Några konkreta exempel på 12.4 Vad är en samhällsekonomiskt effektiv prissättning? 12.5 Priskänslighet hos användarna av grundläggande 12.5.1 Priskänslighetens betydelse........................................ 12.5.3 Praktiska erfarenheter av priskänsligheten ............... 12.6 Erfarenheter av nuvarande prissättningsprincip .................. 12.6.1 Ökad användning och ökad användarfinansiering.... 12.6.2 Den ökade användningen har krävt stora 12.6.3 Användarfinansieringen en kompensation för 12.6.4 Användarfinansieringen innebär omfördelning av 12.6.5 Användarfinansieringens tillämpning uppvisar 12.6.6 De samhällsekonomiska effekterna är svår- 12.6.7 Användarfinansieringen gynnar användar- inflytande och efterfrågestyrning .............................. 12.6.9 Användarnas synpunkter............................................ 12.6.10 Priset för geografisk information några i andra Val av principer för prissättning av 12.8.1 Möjliga prissättningsprinciper ................................... 12.8.2 Några slutsatser och utgångspunkter ........................ 12.8.3 Grundläggande geografisk information .................... 12.8.4 Grundläggande fastighetsinformation....................... Utveckling av användarfinansieringen .................................. 12.9.1 Sänkta priser för viss geografisk information............ 12.9.2 bör fastställa användarbidraget..... 12.9.3 Utvecklad uppföljning av 12.10Fastighetsanknuten verksamhet inom lantmäteri- 12.11En registerhållningsavgift?..................................................... 12.12Expeditionsavgifternas ..........................roll och utveckling 12.12.2 Ett gemensamt kostnadsunderlag för 12.12.3 Kostnadsfördelning och fastställande av 12.12.4 ....Redovisning av fastighetsanknutna kostnader Genomförande ................................och konsekvenser 13.1.1 Föreslagna ..............................................förändringar 13.1.2 Allmänt ....................om genomförande och tidplan 13.1.3 Genomförandeaspekter .........................av förslagen 13.1.4 Finansiering ..................................av genomförandet 13.2.1 Rättssäkerhet, ....................förtroende och tydlighet 13.2.2 Konkurrens, .............................marknad och tillväxt 13.2.4 Sakägare, .....................................fastighetsägare m.fl 13.2.5 Kunder ............................till uppdragsverksamheten 13.2.6 Regionalpolitiska .................................konsekvenser 13.2.8 Statsfinansiella .....................................konsekvenser 13.2.9 Lantmäteriets ...............................................ekonomi 13.2.10 Övriga .................................................konsekvenser Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................................. Bilaga 3 Tilläggsdirektiv.................................................................. Vi har haft i uppdrag att utreda den statliga lantmäteriverksamhet som bedrivs inom , de länsvisa lantmäterimyndig- heterna och det statliga bolaget . I uppdraget har ingått att utvärdera den omstrukturering av det statliga lantmäteriet som ägt rum samt att lämna förslag rörande den framtida lantmäteriverksam- hetens syfte, avgränsning, organisation, verksamhetsformer och finansiering. Den grundläggande geografiska informationen och fastighetsinfor- mationen samt fastighetsbildningen har goda samhällsekonomiska effekter. Den tekniska utvecklingen möjliggör ökande samhällsnytta. Omvärlden ser bl.a. ett ökat behov av den grundläggande infor- mationen . Den internationella utvecklingen, i vilken genom har en stark ställning, går mot ökad enhetlighet och samordning vad gäller teknikutveckling, standarder, geodetiska referenssystem m.m. Lantmäteriverksamheternas karaktär av grundläggande infra- struktur och dess goda samhällsekonomiska effekter utgör grunden för det offentliga åtagandet inom området. I kapitel 7 redovisas den målbild för den framtida lantmäteri- verksamheten som ligger till grund för våra förslag. Målbilden utgår från de begrepp som vi uppfattar som grundläggande i den nuva- rande och framtida lantmäteriverksamheten: förtroende, rättssäker- het, kvalitet, kompetens och kostnadseffektivitet. Utvärderingen av det statliga lantmäteriets omstrukturering beslutade om en ny organisation för lantmäteri- och fastighetsdataverksamheten (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU 19, rskr. 1993/94:375) och om finan- siering av verksamheten (prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU 17, rskr.1994/95:313). Besluten innebar en betydande omstrukturering av lantmäteriet. De viktigaste delarna i omstruktureringen var följande. En ny central organisation för det statliga lantmäteriet bildades genom att fördes samman med till en ny myndighet. Ett stort antal överlantmätar-, fastighetsbildnings-, och fastig- hetsregistermyndigheter fördes samman till nya lantmäteri- myndigheter med länen som verksamhetsområde. Finansieringen av grundläggande geografisk information och fastighetsinformation skulle baseras på att staten skulle finansi- era uppbyggnad av databaser och en del av förvaltningen, medan användarna genom avgifter skulle finansiera tillhanda- hållandet och del av förvaltningen. Lantmäteritaxan skulle baseras på en tidtaxa med möjlighet till överenskommelse om fast avgift i det enskilda ärendet. Reformerna trädde i kraft . Inför omstruktureringen angav statsmakterna mål och förvänt- ningar som i huvudsak rörde områdena –ekonomi och personal, –grundläggande information, –fastighetsbildning och fastighetsregistrering, samt Nedan följer en kort beskrivning av utvärderingens resultat inom dessa delområden. Omstruktureringens konsekvenser för ekonomi och personal Statsmakterna uttryckte när omstruktureringen beslutades förvänt- ningar om att besparingar motsvarande skulle upp- stå , att personalreduktioner skulle ske genom naturlig avgång och att omställningskostnaderna skulle uppgå till . Förväntningarna kom inte att stämma överens med verkligheten. Besparingsmålet uppnåddes nästan, men omstruktureringskostna- derna hamnade kring och under den utdragna omstruk- tureringsperioden kom närmare tusen personer att sägas upp från lantmäteriet. resultat försämrades kraftigt efter omstruktureringen och stora underskott uppstod inom verksamheterna fastighetsbildning och uppdragsverksamhet. Lant- mäteriverkets ekonomi är nu åter i balans, men underskottet inom uppdragsverksamheten kvarstår alltjämt. Rättssäkerhet samt rationaliseringar som skulle ge billigare och snabbare förrättningar var huvudkraven från statsmakterna inom dessa områden. Den nya myndighetsstrukturen har underlättat utvecklingen av verksamheterna. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering har integrerats i handläggningsprocessen för alla utom de mest komp- licerade ärendena. De konkreta mål som statsmakterna uppställt för handläggnings- tider och kostnader inom fastighetsbildningen har inte helt upp- nåtts. Viktiga orsaker till detta är höga investeringskostnader och en ökad andel komplicerade förrättningar. Priset på förrättningarna upplevs av sakägarna fortfarande som en kritisk faktor. Vi har i utvärderingen funnit att det inte finns några indikationer på rättssäkerhetsproblem eller på frekventa eller systematiska kvalitetsbrister inom verksamheterna. Vi har inte heller funnit belägg för att förekomsten av denna uppdragsverksamhet skulle påverka förtroendet för lantmäterimyndigheterna. Uppdrags- verksamheten är vidare inte ifrågasatt ur konkurrenssynpunkt. Det finns dock en tendens och ambition i riktning mot ökad upp- dragsverksamhet som skulle kunna undergräva förtroendet för förrättningsinstitutet. Tillsynen över fastighetsbildningen är också outvecklad. Grundläggande geografisk information och fastighetsinformation har klarat det högst prioriterade målet att bygga upp digitala databaser med grundläggande information. Däremot har ajourhållningen av informationen fått stå tillbaka, liksom i viss mån utveckling som svarar mot på användarnas ökade krav på informationen. Det nya finansieringssystem för grundläg- gande information som infördes syftade till att sänka priserna för informationen och uppnå en ökad användning. Som ett resultat av de nya finansieringsprinciperna sänktes också priserna på den grundläggande geografiska informationen kraftigt. Utvecklingen har därefter inneburit en ökad användning av särskilt den geogra- fiska informationen, medan användningen av fastighetsinformatio- nen varit mer stabil. För den geografiska informationen har utvecklingen varit positiv så till vida att stabila priser och en ökad användning kunnat förenas med ökade användarbidrag till förvalt- ning och uppbyggnad av informationen. Användarbidragen har i stort sett kompenserat och därmed den grund- läggande informationen för minskade statliga anslag. De samhälls- ekonomiska effekterna av användarfinansieringen är dock svårbe- dömda och i tillämpningen av modellen har en strävan efter eko- nomisk balans inom gått före möjligheter till prissänkningar och ökad användning, särskilt vad gäller fastighets- informationen. Många användare upplever att finansieringsmodel- len ger för höga priser särskilt på den geografiska informationen. Ett motiv för den översyn som ledde fram till omstruktureringen av lantmäteriet var den kritik som riktats mot lantmäteriets upp- dragsverksamhet. Kritiken gällde främst bristande konkurrens- neutralitet och otydlighet i uppdelningen mellan myndighetsutöv- ning och uppdragsverksamhet. Statsmakternas beslut om omstruktureringen innebar att det då föreliggande utredningsförslaget om att bolagisera i princip all upp- dragsverksamhet inte genomfördes. För att förebygga risker för konkurrenssnedvridning angav statsmakterna istället riktlinjer för uppdragsverksamheten, vilka innebar ett krav på organisatorisk åtskillnad av lantmäteriets produktions- och uppdragsverksamhet samt ökad upphandling i konkurrens. Vi har funnit att bildandet av en produktions- och uppdrags- division inom som blandar interna och externa uppdrag har bidragit till att målet om en tydlig organisation med klara ansvarsförhållanden inte uppfyllts. har strävat efter en ekonomisk åtskillnad av uppdragsverksamheten, men denna har inte blivit trovärdig. har andra organi- satoriska förändringar och åtgärder genomförts som indikerar en strävan mot att utvinna ökade synergieffekter och en starkare marknadsposition. Vi bedömer att det av olika skäl finns klara kon- kurrenssnedvridande effekter förknippade med uppdragsverksamhet. Vår utvärdering av upphandling av pro- duktion i konkurrens visar att de upphandlingar som genomförts i huvudsak haft positiva effekter. Sammanfattande om måluppfyllelse och möjliga lärdomar Vår övergripande bedömning är att statsmakternas förväntningar och mål inför omstruktureringen i allt väsentligt har infriats. Det mest betydelsefulla resultatet av omstruktureringen är att den nya organisationen gett bättre förutsättningar för effektiv- isering, teknisk utveckling och verksamhetsutveckling. Den bristande måluppfyllelse som finns är främst knuten till följande faktorer. Statsmakternas förväntningar präglades av en för stor optimism vad gäller de ekonomiska konsekvenserna. Påfrestningen på personal och verksamhet blev större än vad som förutsattes, bl.a. beroende på att det inte fanns någon koppling mellan reformgenomförande och ekonomiska förut- sättningar. Förändringar i omvärlden påverkade rationaliseringsmöjlig- heter och investeringsbehov. En lärdom som kan dras är att det bör finnas en bättre koppling mellan verksamhetsförändringar och ekonomiska förutsättningar. Vi anser också att statsmakternas styrning borde ha varit tydligare och mer långsiktig vad gäller t.ex. uppdragsverksamheten och eko- nomin. Vi har inte funnit anledning att tro att omstruktureringen av lantmäteriet har skötts på ett annorlunda sätt jämfört med andra stora organisationsförändringar, men konstaterar också att den har lämnat djupa och kvarvarande sår hos delar av den berörda personalen. Den svenska modellen för fastighetsbildning och fastighetsregistre- ring skiljer sig från motsvarande verksamhet i nästan alla andra europeiska länder i bl.a. det avseendet att den i sin helhet utgör ett offentligt åtagande. Det är i andra länder vanligt att fastighetsbild- ning bedrivs i privat regi av auktoriserade lantmätare och att endast registreringen sker i offentlig regi. Vi bedömer att fastighetsbildning och fastighetsregistrering även bör bedrivas med ett offentligt helhetsansvar. Våra förslag syftar till att stödja ett högt förtroende för förrättnings- verksamheten och främja en hög uppmärksamhet på rättssäker- hetsfrågorna, vilket ger grundläggande förutsättningar för ett fort- satt välfungerande förrättningsinstitut. Vi föreslår, för att garantera rättssäkerheten även , att den fastighetsbildningsanknutna uppdragsverksamheten begränsas samt att en fristående tillsynsmyndighet inrättas. Så långt det är möjligt utan att rättssäkerheten kan ta skada, bör organisation och utförande av fastighetsbildningen utformas så att fortsatta rationaliseringar och besparingar gynnas. Möjlighet till upphandling av förrättningsmoment Vårt ställningstagande att fastighetsbildning och fastighetsregistre- ring utgör ett fortsatt offentligt åtagande innebär inte att alla moment i verksamheterna behöver utföras i egen regi. Vi menar att begreppet myndighetsutövning inom förrättnings- verksamheten omfattar de bindande besluten. Detta innebär att det bör vara möjligt för lantmäterimyndigheten att inom ramen för myndighetens övergripande ansvar för ärendets handläggning välja att upphandla vissa förrättningsmoment. En myndighet för den statliga lantmäteriverksamheten Vi har funnit att nuvarande myndighetsstruktur och organisation för den statliga lantmäteriverksamheten inte är optimalt utformad för att kunna ta tillvara möjligheter till rationaliseringar, admini- strativa förenklingar och ett flexibelt resursutnyttjande. Flera lantmäterikontor har en personalstyrka som inte uppnår en kritisk massa och länsgränserna är inte givet den mest rationella indel- ningsgrunden för verksamheten. Det finns också en viss otydlighet i lantmäterimyndigheternas ställning i förhållande till Lantmäteri- verket. Vi föreslår att myndighetsstrukturen förenklas och tydliggörs genom att och de 21 länsvisa lantmäterimyndig- heterna förs samman till en enda myndighet. Vi föreslår att denna myndighet behåller namnet . För att utföra verksamheterna inom främst fastighetsbildning och fastighetsregistrering etableras en struktur av regionala och lokala lantmäterikontor inom . Verksamheternas självständiga ställning garanteras genom att de även i fortsättningen organiseras inom en särskild division i . bör få i uppdrag att svara för den närmare utformningen av organisationen för fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering. Den nya organisationen bör inte som vara bunden till länsgränserna utan utformas med en större flexibilitet. Organisationen skall utformas så att kan fullgöra sitt ansvar för att det finns tillgång till god lantmäteriservice i hela landet. Vi bedömer att den tekniska utvecklingen alltmer kommer att innebära att detta underlättas. grundläggande information är av mycket stor betydelse för verksamheter inom alla samhällssektorer.