sou · GRB342d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Denna konvention gäller även indrivning av bidrag, som myndighet betalat ut förskottsvis. En fordran på underhållsbidrag som över- gått till faller alltså in under konventionen. Eftersom statens fordran på återbetalning enligt 21 § USL inte av- ser förskott på ett fastställt underhållsbidrag, utan är en offentlig- rättslig fordran, kan konventionen dock inte tillämpas vid indriv- ning av statens fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt USL. Som framgått ovan finns det goda möjligheter att driva in fastställt underhållsbidrag i utlandet. Utredningens förslag innebär visserligen att möjligheten för staten att träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag utvidgas. Att fastställa underhållsbidrag innebär dock en extra omgång och är förenat med kostnader för såväl det allmänna som den enskilde. Mot denna bakgrund är det inte tillfredsställande att fastställda återbetalnings- Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning belopp enligt USL inte kan drivas in ens inom . Detta framfördes också vid den hearing som utredningen höll . Enligt vad utredningen inhämtat har frågan om indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt USL tagits upp av vid överläggningar med företrädare för ansvariga departement i , , och inom ramen för den nordiska arbetsgruppen för familjerätt. uppmanades då att utarbeta ett skriftligt underlag om man ville att frågan skulle diskuteras vidare i arbets- gruppen. Något sådant diskussionsunderlag har ännu inte utar- betats. Frågan om indrivning i utlandet av vissa offentligrättsliga ford- ringar har också tagits upp av () i en skrivelse till . I skrivelsen redovisas en genom- gång av svenska offentligrättsliga fordringar som inte omfattas av något internationellt indrivningssamarbete. Frågan om ett förbätt- rat nordiskt samarbete på detta område har därefter diskuterats i en arbetsgrupp som tillsatts av . I sin rapport rekommenderade gruppen ministrarna att ta initiativ till överlägg- ningar om erkännande och verkställighet av offentligrättsliga ford- ringsanspråk utanför skatteområdet i de fall där det finns behov (Nordiskt samarbete om indrivningsfrågor, TemaNord 2002:549). De nordiska finansministrarna och justitieministrarna har ställt sig bakom arbetsgruppens rekommendationer. Även om de nackdelar som finns , som redan påpekats, kommer att minska med förslag om ökade möjligheter för att träda in i barnets rätt till underhållsbidrag anser utredningen att inom ramen för den nordiska arbetsgruppen för familjerätt bör verka för att nordiska indrivningskonvention omförhandlas så att indrivning kan ske också av fordringar avseende återbetalningsskyldighet. En sådan ändring skulle ligga i linje med de allmänna strävandena att undvika att tvister som rör barnet hamnar i domstol. I den mån ta- lan om underhållsbidrag väcks i skulle en sådan reform också innebära en viss avlastning av domstolarna. Eftersom talan om underhåll när den bidragsskyldige har hemvist i ett annat nordiskt land ibland väcks i det landet skulle en sådan ändring också kunna innebära en viss avlastning av domstolar och myn- digheter där. 21 Underhållsstödet och EU I anges vissa frågor som ut- redningen särskilt skall uppmärksamma. Därutöver ges utred- ningen frihet att ta upp även andra frågor som bedöms vara rele- vanta för att underhållsstödssystemet skall fungera bättre. En fråga som enligt utredningen bör berörs är i vilken mån underhållsstödet omfattas av om social trygghet och således om stöd skall kunna betalas ut till barn bosatta utanför . 21.2Allmänt om rätten till underhållsstöd vid utlandsvistelse Vissa grundläggande bestämmelser om vem som är berättigad till underhållsstöd återfinns numera i socialförsäkringslagen (1999:799), SofL. I den lagen finns bestämmelser om vem som omfattas av den svenska lagstiftningen om social trygghet genom social försäkring och vissa bidragssystem (socialförsäkringen). Ett huvuddrag i SofL är att de olika socialförsäkringsförmånerna delas in i bosättnings- baserade respektive arbetsbaserade förmåner. Enligt 3 kap. 2 § SofL är underhållsstöd en bosättningsbaserad förmån. Innebörden är så- ledes att den som är bosatt i omfattas av lagen om under- hållsstöd. Något villkor om svenskt medborgarskap finns inte och inte heller uppställs något krav på att bosättningen i skall ha varat någon viss minsta tid för att rätt till underhållsstöd skall in- träda. I vissa fall är bosättningsfrågan dock beroende av om uppehållstillstånd har beviljats och då kan underhållsstödet beviljas tidigast från och med månaden efter att tillståndet börjat gälla. Regleringen av vem som skall anses vara bosatt i åter- finns i huvudsak i 2 kap. SofL. Huvudregeln är att en person skall anses vara bosatt i om han eller hon har sitt egentliga hem- vist här i landet. Enligt förarbetena är bosättningsbegreppet avsett att ha samma innebörd som i folkbokföringslagen (1991:481), FoB, dvs. avgörande är var personen har sin huvudsakliga dygnsvila (prop. 1989/99:118 s. 86 f.). Den som är folkbokförd i kan oftast också anses vara bosatt här liksom den som enligt den s.k. dygnsviloprincipen kan anses ha sitt egentliga hemvist här i riket. Den som kommer till anses redan från och med ankomsten bosatt i om det kan antas att vistelsen här kommer att uppgå till . Det finns alltså en viss skillnad mellan FoB och SofL vid bedömningen av om omständigheterna för bosättning är uppfyllda. Enligt FoB kan den folkbokföras som kan antas ha sin dygnsvila här under . Den som är bosatt i och lämnar landet skall enligt SofL fortfarande anses bosatt här, om utlandsvistelsen kan antas vara längst . Beträffande bosättningsbaserade förmåner gäller dock enligt 4 kap. 1 och 2 §§ SofL den begränsningen att om vistelsen äger rum i ett land utanför det Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES), förmånen kan utges endast om vistelsen utomlands kan antas vara längst . Nämnas kan också att be- träffande vistelser inom EU/EES-området gäller, till följd av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familje- medlemmar flyttar inom gemenskapen, en annan begränsning av rätten till socialförsäkringsförmåner. Den som till följd av förord- ningen omfattas av rätt till en förmån i en annan av EU:s med- lemsstater eller i en EES-stat, är inte försäkrad för och har således inte rätt till motsvarande förmån i . En upplysning om detta återfinns i 3 kap. 16 § SofL. SofL innehåller dessutom särskilda bestämmelser för vissa grupper av personer som vistas utanför . Dessa regler, som innebär att underhållsstöd och vissa andra bosättningsbaserade förmåner kan betalas under längre utlandsvistelser än vad som följer av huvudreglerna, gäller bl.a. statsanställda och vissa bi- ståndsarbetare. Den som studerar utomlands anses bosatt i så länge han eller hon genomgår en utbildning som berättigar till studiestöd eller utbildningsbidrag för doktorander. Även familje- medlemmar till de nu nämnda kategorierna omfattas av det för- längda skyddet. Den som kommer till för att studera anses däremot inte som bosatt här, med undantag för en forskarstude- rande som får utbildningsbidrag för doktorander och dennes med- följande familjemedlemmar. Även lagen om underhållsstöd (USL) innehåller viktiga bestäm- melser om barnets och boförälderns bosättning som kan påverka rätten till stödet. Enligt 3 § skall barnet vara folkbokfört hos en av föräldrarna och varaktigt bo hos denna förälder, eller varaktigt bo hos och vara folkbokfört hos en eller två särskilt förordnade vård- nadshavare. Vidare krävs att den förälder eller särskilt förordnade vårdnadshavare barnet bor hos, skall vara bosatt i . Sammanfattningsvis kan konstateras att ett grundläggande krite- rium för att rätt till underhållsstöd skall föreligga är att barnet och boföräldern (eller motsvarande) skall vara bosatta i . Vid vistelser utomlands föreligger rätt till underhållsstöd endast om vistelsen kan antas vara som längst . I fråga om ut- landsvistelser som äger rum inom EES-området gäller dock sär- skilda regler. Underhållsstöd kan då endast betalas ut om utlands- vistelsen kan antas vara upp till . Detta skall belysas närmare i det följande. 21.3EU:s regler om social trygghet Bestämmelser om social trygghet inom den Europeiska unionen återfinns i huvudsak i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egen- företagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. I korthet kan sägas att denna förordning går ut på att anställda och egenföretagare som flyttar mellan stater som omfattas av förord- ningen, dvs. EU:s medlemsstater samt de länder som omfattas av , skall ha rätt till samma sociala trygghet som tillkom- mer medborgarna i den stat där de är verksamma. Det är inte enbart förvärvsarbetande som omfattas utan även deras familjemedlem- mar. Enligt vissa närmare angivna villkor kan den förvärvsarbetande även uppbära förmånen utanför det land denna härrör från. Av artikel 4.1 i förordningen framgår att förordningen gäller för all nationell lagstiftning inom vissa angivna grenar inom sakom- rådet social trygghet, däribland familjeförmåner (punkten h). I ar- tikel 1 u anges att med familjeförmåner avses alla vård- och kon- tantförmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt sådan lagstiftning som avses i artikel 4.1 h, utom vissa särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption, vilka nämns i bilaga II till förordningen. I artikel 5 föreskrivs att medlemsstaterna till rådet skall anmäla bl.a. vilken nationell lagstiftning och vilka trygghetssystem som avses i artikel 4.1 och 4.2. Den upprättade 1997 en förteckning över de svenska förmåner som omfattas av dessa bestämmelser, men förteckningen har därefter inte uppdaterats. Det kan dock påpekas att det för rätten till en förmån saknar be- tydelse om medlemsstaten har fullgjort sin skyldighet att anmäla denna till rådet. För del har tidigare med familjeförmåner i förord- ningens bemärkelse avsetts barnbidrag, förlängt barnbidrag, fler- barnstillägg, föräldrapenning, bostadsbidrag i form av särskilt bi- drag för hemmavarande barn samt studiehjälp i form av studie- bidrag och extra tillägg. Underhållsstöd – och inte heller dess före- gångare bidragsförskott – har före två domar rör- ande tolkningen av bland annat artikel 4.1 h inte ansetts höra till denna kategori. Förutom den nu nämnda förordningen finns också rådets för- ordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, vilken innebär att EU- och EES-medborgare när de arbetar i ett annat EES-land skall omfattas av samma förmåner som medborgarna i det landet. Den allmänna uppfattningen har varit att underhållsstödet omfattas av denna förordning. Effekten av vad som anförts ovan har således allmänt ansetts vara att underhållsstöd inte skall betalas till barn som inte är bosatta i . Stödet har endast betalats ut under utlandsvistelser som varat längst . Om utlandsvistelsen ägt rum i ett annat EU/EES-land har dock underhållsstöd utgetts om vistelsen kunnat antas vara längst . Det bör dock påpekas att Lagrådet, i sam- band med att reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende änd- rades , uttalade att underhållsstöd vid växelvis boende med all sannolikhet är att räkna som en sådan familjeförmån som avses i artikel 1 u i förordning nr 1408/71. Underhållsstöd vid växelvis bo- ende är nämligen inte kopplat till någon bidragsskyldighet för en- dera föräldern, utan utgör en ordinär, i viss mån behovsprövad familjeförmån. Enligt Lagrådet kan inte enbart den omständigheten att reglerna om utfyllnadsbidrag vid växelvis boende återfinns i USL medföra att bidraget blir att jämföra med ett förskott på barns underhåll (prop. 1999/2000:118 s. 45 f.). Det kan inskjutas att det synsätt Lagrådet anlade beträffande underhållsstöd vid växelvis boende även kan användas angående underhållsstöd till barn som adopterats av en person samt under- hållsstöd till barn som tillkommit genom assisterad befruktning vid sidan av de lagregler som gäller och där faderskapet inte kan fastställas. Inte heller i dessa fall finns det någon förälder som en- ligt FB är bidragsskyldig gentemot barnet, varför underhållsstödet liksom vid växelvis boende torde utgöra en ordinär familjeförmån i den mening som avses i artikel 1 u i förordning nr 1408/71. I de fall som är aktuella lämnas dessutom underhållsstöd utan någon form av behovsprövning, varför sannolikheten att stödet utgör en familjeförmån är än större än beträffande stöd vid växelvis boende. För barn som kommer till är huvudregeln för rätt till underhållsstöd enligt 3 § USL att både barnet och boföräldern skall vara bosatta i . Dessutom krävs att barnet är folkbokfört här i landet. Till följd av förordning 1612/68 gäller dock inte kravet om folkbokföring i för EU/EES-medborgare; i dessa fall har det varit tillräckligt att barnet och boföräldern bor i samt att boföräldern arbetar här som anställd eller som egenföretagare. respektive meddelade två domar rörande tolkningen av bl.a. artikel 4.1 h, vilka är av intresse i frågan om huruvida underhållsstödet omfattas av förordning nr 1408/71. Det är mål C-85/99, Offermanns, och mål C-255/99, Humer, vilka båda kommit under domstolens prövning efter be- gäran om förhandsavgörande från (Oberster Gerichtshof) i . i båda målen var om bidragsförskott (Unterhaltsvorschu ) utgör en familjeförmån i enlighet med förordning nr 1408/71. Av domarna framgår att den österrikiska lagen innebär att rätt till bidragsförskott tillkommer ett underårigt barn som varaktigt bor i och antingen är österrikisk medborgare eller är statslös. Bidragsförskott kan lämnas om det finns en i verkställbar exekutionstitel avseende underhållsbidrag eller, om det är uppenbart att den bidragsskyldige saknar lön eller annan regelbunden inkomst, minst ett löpande underhållsbidrag förfallit till betalning före ansökan om bidragsförskott och inte blivit helt täckt. Under vissa förutsättningar skall bidragsförskott även läm- nas om verkställighet framstår som utsiktslös eller trots att rätt till underhållsbidrag inte har fastställts. Den österrikiska staten in- träder i barnets rätt till underhållsbidrag när barnet har fått bidrags- förskott. Rätten till eller storleken av bidragsförskottet är inte villkorat av att förmånstagaren lever under knappa ekonomiska för- hållanden och är inte föremål för någon skönsmässig bedömning i enskilda fall. I det ena målet (C-85/99) var saken den att två syskon ansökt om bidragsförskott eftersom deras far inte betalat det fastställda underhållsbidraget. Såväl barnen som deras föräldrar var tyska med- borgare och bodde i Underinstanserna i fann att barnen inte var berättigade till den ansökta förmånen, eftersom de var tyska medborgare. I det andra fallet (C-255/99) hade efter föräldrarnas separation en flicka flyttat tillsammans med sin mor från till . Både flickan och hennes mor, som även var ensam vårdnadshavare, var österrikiska medborgare. Fadern, även han österrikisk medborgare, bodde kvar i . De frågor den österrikiska domstolen ställde till i de båda målen, som är av intresse, kan sammanfattas enligt följande: Är sådant bidragsförskott till underåriga barn till för- värvsarbetare eller arbetslösa som lämnas enligt österrikisk lag- stiftning en familjeförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71? , liksom och Europeiska kommissionen, ytt- rade sig skriftligt i det ena av målen, C-255/99. I målet anförde den österrikiska och den , liksom kommissionen, bl.a. att bidragsförskottet över huvud taget inte faller in under förordningens tillämpningsområde, bl.a. då det i ett fall som det aktuella inte finns någon som utövar den rätt till fri rörlighet som följer av fördraget. Den förälder som omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat som gör utbetalningen – den bidragsskyldiga föräldern – har inte utövat denna rätt, och det förhållandet att det underåriga barnet, som åtnjuter förmånen, har flyttat till en annan medlemsstat är inte en följd av att barnet utnyttjat rätten till fri rörlighet för arbetstagare. Vidare anfördes att i artiklarna 73 och 74 i förordning nr 1408/71 föreskrivs att det är den förälder som arbetar i den medlemsstat som gör utbetalningen som skall ansöka om familjeförmåner å familjemedlemmarnas vägnar. I det aktuella fallet var det emellertid det underåriga barnet som åberopade dessa bestämmelser direkt för att avhjälpa den bidragsskyldige faderns underlåtenhet att fullgöra sin underhållsskyldighet. fann i båda målen att det österrikiska bidrags- förskottet utgör en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordning nr 1408/71. Beträffande mål C-85/99, Offermanns, innebär detta att den som är bosatt inom en medlems- stats territorium och som omfattas av förordningen, har samma rätt till förmånen som medlemsstatens egna medborgare. andra målet, C-255/99, Humer, vilket här är av större intresse, uttalade domstolen att en person, vars förälder är arbetstagare eller arbetslös, ingår i den personkrets som omfattas av tillämpnings- området för förordning nr 1408/71 i egenskap av medlem i en arbetstagares familj. Domstolen anförde vidare att artiklarna 73 och 74 skall tolkas på så sätt att ett underårigt barn som bor med den förälder som är vårdnadshavare i en annan medlemsstat än den ut- betalande medlemsstaten och vars andra förälder, som är skyldig att betala underhåll, arbetar eller är arbetslös i den utbetalande med- lemsstaten, har rätt till en sådan familjeförmån som det bidragsförskott som föreskrivs i lagen om bidragsförskott. 21.5Tänkbara effekter av domar för det svenska underhållsstödet Det österrikiska bidragsförskottet, sådant det beskrivs i de båda domarna, företer stora likheter med det svenska underhållsstödet. Visserligen är underhållsstödet inte något förskott på ett under- hållsbidrag som inte betalas, men som angivits ovan framgår av domen att det österrikiska bidragsförskottet kan beviljas även då något underhållsbidrag inte är fastställt. Vidare är rätten till bi- draget eller storleken av detta inte beroende av att förmånstagaren lever under knappa förhållanden och bidragsförskottet är inte föremål för någon skönsmässig bedömning. I målet C-85/99 utredde de grundläggande för- utsättningarna för bidragsförskottet och särskilt förskottets syften och villkoren för dess beviljande. De skäl som den österrikiske lag- stiftaren åberopade vid införandet av lagen var att säkerställa underåriga barns underhåll när mödrarna är ensamstående med sina barn och utöver den svåra uppgiften att uppfostra barnen också får den tunga bördan att utverka att fadern bidrar till deras underhåll. Lindrandet av en sådan situation är ett skäl till att staten skall träda in när den bidragsskyldige försummar sin underhållsskyldighet, lämna bidragsförskott och begära återbetalning från den bidrags- skyldige. Avsikten med det österrikiska bidragsförskottet är alltså inte enbart att påskynda förfarandet för att verkställa underhålls- skyldigheten utan också att lindra den ekonomiska bördan för den förälder som har vårdnaden om barnet. Domstolen anförde härvid att sättet att finansiera en förmån eller det system som används för att genomföra förmånen saknar betydelse för dess beteckning av social trygghetsförmån. Det spelar ingen roll att bidraget från det allmänna tar form av ett bidragsförskott som betalas av allmänna medel i stället för av den bidragsskyldige. Detta leder till slutsatsen att även underhållsstödet kan antas utgöra en familjeförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71 och att rätten till under- hållsstöd inte kan göras beroende av att det underhållsberättigade barnet är bosatt i . Avgörande för rätten till underhållsstöd i de fall barnet inte är bosatt i blir i stället om föräldrarna arbetar och i så fall i vilket land. Om den bidragsskyldiga föräldern arbetar i men barnet och boföräldern bor i ett annat EES-land och boföräldern inte arbetar så är primärt ansvarigt för familjeförmånerna och därmed också underhållsstödet. Skulle däremot även boför- äldern arbeta finns det två arbetsländer och då skall det land där barnet bor i första hand betala ut familjeförmånerna. Om summan av de svenska familjeförmånerna är högre än det andra landets skall betala ut ett tilläggsbelopp. Vid tillämpningen av förord- ning nr 1408/71 saknar det betydelse för rätten till underhållsstöd var föräldrarna bor. Det avgörande är att de ingår i den personkrets som omfattas av förordningen eller är familjemedlem till en sådan person. På motsvarande sätt kan rätten till underhållsstöd upphöra för barn som är bosatta i om boföräldern eller den bidrags- skyldige arbetar i ett annat EES-land. Om boföräldern och barnet är bosatta i men den bidragsskyldige arbetar i ett annat EES-land ska familjeförmånerna betalas ut av det landet om boför- äldern inte arbetar. Skulle däremot även boföräldern arbeta blir det i första hand som ska betala ut familjeförmånerna eftersom barnet bor i . I de fall rätten till underhållsstöd bortfaller på grund av att den bidragsskyldige arbetar i ett annat land kan rätt till tilläggsbelopp finnas om familjeförmånerna i är högre än i det andra landet. Om boföräldern inte arbetar finns rätten till tilläggsbelopp genom bosättningen och med stöd av SofL. När det finns två ar- betsländer beräknas tilläggsbeloppet med stöd av förordning nr 1408/71 och rådets förordning (EEG) nr 547/72 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. har i de två domarna avseende bidragsförskott endast hänvisat till att rätt till familjeförmånen finns när den bi- dragsskyldiga föräldern arbetar eller är arbetslös (artiklarna 73 och 74 i förordning nr 1408/71). Vid tillämpningen av förordningen kan underhållsstödet inte anses vara ett familjebidrag. Det innebär att ett barn inte kan bli berättigat till underhållsstöd från enbart på grund av att pension utbetalas från . 21.6Underhållsstödet är en sådan förmån som avses i förordning nr 1408/71 Utredningens bedömning: Underhållsstöd utgör en sådan familjeförmån som omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagarna och deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. gör mot den ovan skisserade bak- grunden den bedömningen att underhållsstödet är en sådan familje- förmån som avses i förordning nr 1408/71. Det är emellertid inte möjligt för utredningen att göra någon uppskattning av i hur många fall det skulle kunna bli aktuellt att betala ut underhållsstöd till barn bosatta utanför . Inte heller kan utredningen be- döma i vilken utsträckning barn bosatta i kan vara be- rättigade till förmåner motsvarande underhållsstödet utifrån andra EU/EES-staters lagstiftning. Avslutningsvis kan nämnas att enligt vad Underhållsstödsutred- ningen erfarit är det numera även uppfatt- ning att underhållsstödet, till följd av de två ovan nämnda domarna, utgör en familjeförmån. Inom verket pågår därför en översyn av den vägledning verket publicerat till ledning för försäkringskassor- nas tillämpning av lagstiftningen om underhållsstöd. Utredningens bedömning: Försäkringskassorna bör informera föräldrar om att kommunerna erbjuder samarbetssamtal och om att föräldrarna genom kommunen kan få hjälp att träffa avtal i frågor som rör barnet. bör med lämpliga mellanrum få i uppdrag att verka för att sådan information läm- nas. 22.1Samförståndslösningar om vårdnad, boende och umgänge Ett barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna även om föräldrarna bor isär. Det är självklart att barnets möjlig- heter till en sådan kontakt underlättas om föräldrarna kan sam- arbeta i frågor som rör barnet. Det ligger också i sakens natur att förutsättningarna för ett sådant samarbete är bättre, om föräldrarna själva kan komma överens i frågor som rör barnet än om avgöran- det måste överlämnas till domstol.