sou · GRB380d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Av naturliga skäl handlar dessa insatser dock snarare om att konti- nuerligt söka göra kända tekniker bättre, än om att finna nya, revolutionerande tekniker. till påverkan på omställningen bör man därför vara medveten om att det i dessa fall i allmänhet handlar om små, inkrementella steg, snarare än om det stora steget som i ett slag kan ställa om energisystemet. I figur 10.1 nedan illustreras programmets innehåll utifrån reso- nemanget kring push/pull och små/stora steg. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bör i detta fall marknaden främst tolkas som industriell- och annan näringsverksamhet, medan det är mindre vanligt att konsumentledet medverkar.16 15Att begreppen push och pull används skall inte tolkas som en återgång till den linjära innovationsmodellen, utan beskriver här några av statens möjligheter att ingripa i innova- tionsprocessen. 16Vi vill också poängtera att, som sades i kapitel 6, energisystemet består av olika delar och många olika branscher, varför det kan vara mer korrekt att tala om flera olika marknader än om marknaden. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. Programmet i termer av push/pull och små/stora steg Åtgärder som går med marknaden Marknaden utövar pull Små, inkrementella steg (ofta energi- En mindre del av programmet i praktiken Åtgärder som går emot marknaden Staten försöker utöva push Resonemanget ovan handlade ju om att man måste ha rimliga för- väntningar på vad som kan åstadkommas genom satsningar på EFUD. Med figuren vill vi i detta avseende främst illustrera två poänger. Den ena är att programmet i mycket liten utsträckning (om ens någon) består av verksamhet som både avser stora, epok- görande steg och som kan sägas gå med marknaden. Detta avspeg- lar enligt vår mening just den gjorda iakttagelsen att man inte kan förvänta sig att EFUD skall kunna bidra till en bety- dande omställning, trots att man av viss politisk retorik ibland skulle kunna förledas att tro att så är fallet. Den andra poängen, som också diskuterats i kapitel 9, är att verksamheten i programmet är heterogen och att det inte är rimligt att anlägga samma förvänt- Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. ningar (på sådant som resultat, intresse från näringslivet att delta och medfinansiera, etc.) på alla delar. Ambitionen bör vara att insatserna så långt möjligt skall gå med marknaden. Det kan dock inte förväntas ske automatiskt – mark- nader för ny teknik kan behöva stimuleras eller till och med skapas genom statliga styrmedel, särskilt inom områden där starka aktörer saknas. Avslutningsvis bör dock poängteras att det faktum att vissa åtgärder kan sägas gå emot marknaden inte innebär att de också självklart kommer att göra det . För det talar flera omständigheter: EFUD borde i sig kunna medverka till att förutsättningarna för att introducera ny teknik förbättras, genom att bättre och billigare lösningar utvecklas med tiden.17 Samhälleliga insatser för att förbättra incitamenten för när- ingslivet att (med-) verka på området kan bidra till att öka företagens intresse. Här spelar, som tidigare nämnts, de över- gripande ekonomiska ramvillkoren en stor roll. Omvärldsförändringar torde förbättra den nya tekni- kens förutsättningar. Som sades i kapitel 6 kommer en omställning av energisystemet att behöva ske, i likaväl som globalt. Till detta bidrar bl.a. att de fossila bränslena är ändliga (i synnerhet oljan är en relativt begränsad tillgång), att kärnkraften skall fasas ut (åtminstone med nuvarande teknik och i ), samt att utsläppen av växthusgaser skall redu- ceras med hänsyn till klimatet. Energipriserna torde också komma att stiga under de närmaste 10 20 åren, på grund av bl.a. ökande knapphet på olja och mer internationaliserade marknader (framför allt beträffande el). Förutsättningarna för att introducera relativt sett dyrbara förnybara alternativ torde därmed komma att förbättras. 17 Som nämndes i kapitel 9 uppstår dock vanligen större kostnads- och prestandaförbätt- ringar till följd av skal- och erfarenhetsfördelar under spridningsprocessen. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. I inledningen till kapitlet angavs som en utgångspunkt för LångEn- utredningens överväganden att utredningen anser att satsningar på EFUD utgör en viktig förutsättning för att möjliggöra en långsik- tig omställning av energisystemet, men inte kan utgöra den primära motorn för omställningen av energisystemet. Givet denna utgångspunkt – som kan sägas anlägga mer pretentioner beträffande EFUD:s möjligheter att direkt påverka omställningen av energisystemet än vad som, åtminstone retoriskt, angavs energipolitiska beslut – kan konstateras att genomgången i avsnitt 10.2 sammantaget ger en ganska positiv bild av verksamheten inom ramen långsiktiga energipoli- tiska program: EFUD:s inriktning är i huvudsak rimlig. Inom ramen för pro- grammet sker mycket värdefullt och användbart arbete samt byggs upp relevanta kompetenser och förmågor. Dock finns problem, bl.a. i form av fragmentering och för litet fokus på kommersialisering. EFUD:s kvalitet och relevans är sammantaget rimlig. Viss tvek- samhet finns dock kring relevansen, framför allt beträffande EFUD:s förmåga att leda till kommersialisering. uppvisar inte några grundläggande fel, låt vara att en större organisatorisk koncentration av FoU-resurser enligt utredningens mening bör ske för att i större utsträckning bygga upp kritiska massor inom de FoU-områden som är rele- vanta. Beträffande programmets administration bör påpekas att de fyra ansvariga myndigheternas arbete i många stycken tycks fungera väl, låt vara att utflödet av programmet skulle kunna bli större om det för administrationen av statens EFUD-satsningar skapades en samlad arena dit relevant sektorskunskap och analytisk förmåga koncentrerades. De mål som i första hand är relevanta för bedömningen av pro- grammets resultat kan till stor del sägas ha uppfyllts, med undantag för att EFUD inom ramen långsiktiga energipolitiska program knappast på ett signifikant sätt kan sägas ha bidragit till möjligheter att under de när- maste tio (till femton) åren kraftigt öka el- och värmepro- Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. duktionen från förnybara energikällor och utveckla kommer- siellt lönsam teknik för energieffektivisering. Målen är dock överlag formulerade på ett oprecist sätt och därför är svåra att följa upp. Sammantaget innebär ovan redovisade utgångspunkter och iakt- tagelser att inte ser något behov av att i grun- den förändra statens satsningar på EFUD. Visserligen anser utred- ningen att det på flera punkter kan ske förbättringar av EFUD och av styrningen av densamma. Men det finns all anledning för staten att fortsatt driva EFUD-program, och förbättringarna bör i huvud- sak kunna ske inom ramen för det befintliga EFUD-systemet. Utredningen förespråkar således en evolutionär snarare än en revolutionär utveckling beträffande EFUD-programmet, och anser inte som Technopolis (se kapitel 7) att det skulle vara nödvändigt att i grunden överväga programmets strategi och göra en nollbas- budgetering av programmet. Beträffande programmets längd är utredningens intryck att den förhållandevis långa tidsperiod som gäller för det innevarande pro- grammet () har varit positiv, bl.a. tycks den ha skapat bättre planeringsförutsättningar och kontinuitet i verksamheten. Utred- ningen anser därför att det vore fördelaktigt om även ett kom- mande program tillåts löpa . Utredningen anser dock att möjlighet bör finnas att pröva programmet och dess inriktning m.m. efter halva löptiden, varvid till regeringen bör redovisa en analys av programmets resultat. En möjlighet skulle härmed kunna vara att låta programmet omfatta två treårsperioder med en utvärdering i halvtid, alltså inalles . Utredningen har inte sökt precisera exakt hur stort – i pengar räknat – ett kommande program bör vara. Sannolikt är dock dagens nivå i stort sett rimlig, och som framgått av kapitel 4 är satsningar heller inte påfallande stora vid en internationell jäm- förelse. Med hänsyn till den av utredningen föreslagna tidsperioden skulle en möjlig resursnivå för ett kommande program härmed kunna vara sex sjundedelar av dagens.18 syn på hur förbättringar kan ske av EFUD och av styrningen av densamma, dvs. utredningens övriga förslag till utgångspunkter för kommande EFUD-program, redovisas 18 Innan resursramarna slutgiltigt beslutas bör dock närmare analyseras varför det, som fram- gått av kapitel 3, uppstått relativt stora anslagssparanden i delar av dagens program, främst beträffande demonstrationsprojekt. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. nedan i avsnitten 10.3.1 till 10.3.6. Med hänsyn till att bakgrund och motiv till förslagen till stor del redovisats i avsnitt 10.2 (och även i de sammanfattande kommentarerna till tidigare kapitel) har framställningen i detta sammanhang gjorts relativt kortfattad. Utredningens överväganden beträffande energipolitiskt motiverade klimatinsatser, och även Östersjösamarbetet i övrigt, redovisas i avsnitt 10.3.7. Inledningsvis bör poängteras att utredningen har valt att anlägga ett övergripande fokus i sina överväganden. Mer detaljerade över- väganden, t.ex. kring hur satsningar bör ske inom enskilda teknik- områden, bör enligt utredningens mening så långt möjligt överlåtas till myndighetsnivån att göra. Som utgångspunkt för de mer detal- jerade övervägandena på myndighetsnivån bör för övrigt enligt utredningens mening gälla att de strikt skall utgå från syftet med programmet (att bidra till omställning av energisystemet), och inte a-priori vara låsta vid vissa enskilda tekniker. Istället bör alla tänk- bara alternativ (även sådana som inte ingår i EFUD-program- met) kunna värderas mot varandra utifrån deras förutsättningar att bidra till omställning.19 10.3.1Förutsättningarna att följa upp EFUD:s resultat bör förbättras Karakteristiskt för FoU-verksamhet är att mer konkreta resultat ofta realiseras först på relativt lång sikt.20 Detta tycks i hög grad gälla för den verksamhet som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program. Som framgått av kapitel 7 visar således Technopolis enkätundersökning bland projektledare i pro- jekt som givits stöd via programmet, att projektledarna själva för- väntar sig att resultaten av projekten ofta inte kommer att realiseras förrän på 5 10 års sikt. Detta gäller i synnerhet för intellektuella rön, men i stor utsträckning även i de fall där projektledarna för- väntar sig direkta ekonomiska effekter. har ju också i det föregående påpekat att såväl FoU som omställning av energisystemet tar tid och att det därför är väsent- 19Detta är också ett skäl till att utredningen anser, som kommer att framgå närmare av av- snitt 10.3.7, att stöd till FoU kring etanolproduktion från skogsråvara helst bör behandlas på helt jämställd fot med övrig EFUD, och inte som ha särskilda förbehåll i form av special- destinerade medel. 20Ibland uppstår aldrig några konkreta resultat. Åtminstone grundforskning innebär ju ett nyfikenhetsstyrt sökande efter ny kunskap, och självklart leder sådan verksamhet inte alltid till konkreta resultat. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. ligt att ha rimliga förväntningar på vad som kan åstadkommas genom satsningar på EFUD. Bland annat långsiktigheten medför att det kan vara svårare – eller åtminstone annorlunda – att i FoU följa upp och utvärdera resultaten än vad fallet är i många andra typer av verksamhet.21 Detta hindrar dock inte att man bör försöka skapa så goda för- utsättningar som möjligt för att följa upp och utvärdera även FoU- resultat. Beträffande den FoU som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program bör förutsättningarna för att följa upp och utvärdera förbättras i åtminstone följande avseen- den enligt utredningens mening. Målen måste göras mer precisa och uppföljningsbara Som framgått anser Technopolis att målen långsiktiga energipolitiska program är formulerade på en hög abstraktionsnivå, har otydliga tidsperspektiv och inte uppfyller de s.k. SMART-krite- rierna, dvs. att mål idealiskt sett skall vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta. Enligt Technopolis saknas också en tydlig koppling mellan de övergripande mål som gäller för energipolitiken/energiforskningsprogrammet och verksamheten i enskilda forskningsprogram/-projekt. håller med Technopolis om detta, även med hänsyn taget till det nyanse- rande resonemang som i avsnitt 10.2.5 fördes kring förutsätt- ningarna för att utveckla målen och målhierarkin på det sätt som Technopolis efterlyser. Det fortsatta arbetet med att utveckla målen – mot att bättre motsvara vad som efterlyses i föregående stycke – bör enligt utredningens mening ske i en iterativ process. Denna bör i huvud- sak omfatta att regeringen först definierar de övergripande målen, varefter sedan ges i uppdrag att konkretisera vad detta bör innebära för målen på mer verksamhetsnära nivå, och regeringen slutligen slår fast den sammanhållna målhierarkin. Utredningen har inte haft som ambition att redovisa förslag till konkreta målformuleringar. Men som vägledning för arbetet med att utveckla målen vill utredningen göra två kommentarer. Dels att det sannolikt inte är lämpligt att – mot bakgrund av utredningens syn på vilken roll EFUD kan spela och erfarenheterna av 1997 års 21 Se också kapitel 9 för en översiktlig diskussion kring bl.a. förutsättningar för uppföljning och utvärdering av FoU. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. långsiktiga energipolitiska program – fortsatt använda målformule- ringen att EFUD skall under de närmaste tio (till femton) åren kraftigt öka el- och värmeproduktionen från förnybara energikällor och utveckla kommersiellt lönsam teknik för energieffektivise- ring. Dels att en målsättning bör vara att den EFUD som bedrivs skall vara av hög kvalitet och ha stor relevans. Med hänsyn till att utredningen bedömt att den EFUD som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program sammantaget är av rimlig kvalitet och relevans kan detta eventuellt kräva en ambi- tionshöjning. Systemen för uppföljning bör förbättras I utredningsarbetet har givits flera exempel på att de databaser vari registrering sker av de projekt som bedrivs inom ramen långsiktiga energipolitiska program inte i tillräcklig grad möjlig- gör uppföljning av verksamheten. Ett exempel är att Technopolis haft svårt att få fram en exakt bild av hur många projekt som bedrivs/bedrivits inom ramen för programmet. Till detta har bl.a. bidragit att det inte finns någon samlad databas över programmets verksamhet. Ett annat exempel är att RRV haft svårt att identifiera de demonstrationsprojekt som bedrivs, till stor del därför att Ener- gimyndighetens projektdatabas enligt RRV inte möjliggör en sådan uppföljning. Mot denna bakgrund bör regeringen ta ytterligare initiativ till att med hjälp av berörda myndigheter utveckla de tekniska systemen för uppföljning. Uppföljning av utexaminerade doktorer bör ske En brist i dagens uppföljningssystem – låt vara av mindre dignitet än de två ovanstående – är att kunskapen, såvitt utredningen kun- nat utröna, är alltför dålig bland de ansvariga myndigheterna om vart de forskarstudenter som är engagerade i EFUD tar vägen efter avslutad utbildning. Sådan kunskap borde dock vara värdefull för att kunna följa i vilken mån doktoranderna fortsatt kan påverka Energisverige, vilket har betydelse för den doktorandbaserade forskningens relevans ur ett strategiskt resursperspektiv. Enligt utredningen borde därför något organ ges i uppgift att systematiskt följa upp detta. Det bör poängteras att en sådan uppföljning bör ge Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. en helhetsbild över energiområdet och omfatta samtliga i samman- hanget relevanta doktorer, inte bara de som finansierats via det långsiktiga programmet. , med sin sakkompe- tens på energiområdet, är ett möjligt alternativ för denna upp- följningsuppgift. En annan tänkbar utförare av denna arbetsuppgift är , som gör liknande uppföljningar av mer generell karaktär, eller möjligen de båda myndigheterna i samarbete. 10.3.2Förutsättningar för att koncentrera resurserna Som framgått av avsnitt 10.2.1 delar utredningen åsikt att det finns problem med fragmentering i verksamheten inom ramen långsiktiga energipolitiska program, och att ett effektivare resursutnyttjande skulle kunna uppnås om EFUD-satsningar i högre grad koncentrerades till färre områden . Att bestämma vilka områden som då bör prioriteras – och kanske ännu mer vilka som bör prioriteras ner – är dock inte okomplicerat. Detta bl.a. av det skälet att både EFUD:s resultat och omställningen av energisystemet kan handla om mycket lång- siktiga processer22 och det är svårt att avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt. Även om en koncentration av pro- grammet sker finns det därför skäl att ändå upprätthålla en relativt hög grad av flexibilitet i statens satsningar på EFUD. Ett komple- ment till att tydligare prioritera mellan områden kan också vara att utpeka några områden (kanske två tre) som särskilt betydelsefulla nationella projekt. Utredningen vill peka på två utgångspunkter för att söka hitta en rimlig avvägning mellan koncentration och flexibilitet: För det första menar utredningen, i likhet med Technopolis, att bör kunna bli bättre på att prioritera mellan områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet (t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem intressanta idéer) och sådana områden där vi utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar. Visserligen har programmet i viss mån utformats utifrån dessa utgångspunkter, som framgått av kapitel 3 är de satsningar som görs inom olika områden således av mycket varierande storlek. Men utredningen menar dock att en 22 Som sades i kapitel 6 kan ett energisystem som helt bygger på förnybara energislag, dvs. i vilket energibehoven inom samhällets olika sektorer helt täcks av klimatmässigt hållbara pro- duktionsformer, knappast antas bli en realitet ens . Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. prövning av verksamheten utifrån det synsätt som här beskrivs bör göras på ett mer systematiskt sätt än vad som sker . För det andra anser utredningen att Technopolis förslag till kri- terier för valet av områden att djupsatsa på, är värt att överväga vidare, dvs. att bör satsa på EFUD-områden: där vi har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar i kunskapsskapande (knowledge generation), där vi har tillräcklig kritisk massa för kunskapsskapande (knowledge generation), där vi har eller kan förväntas bygga upp fungerande industriella kluster, där vi har potential för nationella konkurrensfördelar, och som kan ge ett bidrag till att uppnå de energipolitiska målen Technopolis ger inte i sin rapport någon tydlig bild av hur pro- grammets sammansättning skulle påverkas om kriterierna använ- des, och har heller ingen klar uppfattning om detta. Vi menar också att ett arbete med att prioritera lämpligen inte bör ske utan att man först – eller åtminstone parallellt – analy- serar lämplig utformning av EFUD:s målstruktur, i enlighet med vad sades i avsnitt 10.3.1. Valet av områden för mer betydande satsningar måste också ske med utgångspunkt i de övergripande strategier som beslutas för omställningen av energisystemet, vilket utredningen återkommer till i kapitel 11. För att svara på frågan hur en tydligare fokusering av program- met konkret bör ske (dvs. hur kriterierna i praktiken bör utfor- mas23, vilka områden som bör prioriteras, vem som är bäst skickad att göra prioriteringarna, etc.) krävs ytterligare utvecklingsarbete. föreslår att ges i uppdrag att bedriva ett sådant utvecklingsarbete. För att Energimyndig- heten är bäst lämpad för uppgiften talar både att myndigheten är huvudansvarig för EFUD-programmet och att myndigheten bedriver ett tangerande arbete i det att man söker utveckla resultatuppföljningen och den s.k. ATLAS-modellen. I sammanhanget vill utredningen för övrigt påpeka att vi ser positivt på arbete med att utveckla ATLAS- modellen. tror vi dock inte att modellen i sin nuvarande 23 I sammanhanget kan för övrigt finnas skäl att inte endast analysera kriterier för vilken verksamhet som skall bedrivas, utan även för när man bör avbryta pågående forskningspro- jekt eller -program. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. utformning24 ensam kan fungera som ett effektivt instrument för prioritering mellan olika områden. I anslutning till frågan om koncentration av programmet vill också peka på att – som Technopolis framfört i sin rapport till utredningen – är för litet för att ha kritiska massor inom särskilt många EFUD-områden, och att energiforsk- ningsprogrammet därför måste ge möjligheter för att med lämpliga samarbetsländer bygga upp bilaterala och multilaterala grupper inom såväl forskning som utveckling och demonstration. Som sades i avsnitt 10.2.3 anser utredningen att också bör verka för en effektiv rollfördelning mellan olika länder, med utgångs- punkten att EFUD-satsningar bör ske där de komparativa för- delarna är störst. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att kartlägga vilka styrkor och svagheter som finns hos olika potentiella samarbetsländer. För övrigt finns vissa möjligheter att bygga upp bilaterala och multilaterala grupper explicit i det innevarande programmet genom de som avsatts för forskningssamarbete med länder i . Att döma av den analys av erfarenheter av Östersjösamarbetet som konsultföretaget gjort på utredningens uppdrag finns inget i dessa erfarenheter som talar emot att fortsatt satsa på att bygga upp bilaterala och multilaterala samarbeten.25 Vidare delar utredningen åsikt att det i ett kom- mande EFUD-program, och i styrningen av detsamma, även måste tas hänsyn till förändringar i den internationella omvärlden, såsom t.ex. EU:s sjätte ramprogram.26 Enligt utredningen bör också vara pådrivande beträffande de möjligheter som finns till samordning av EU-ländernas FoU-satsningar inom ERA-NET. Inledningsvis sades att utredningen valt att anlägga ett över- gripande fokus i sina överväganden, och att mer detaljerade över- väganden kring hur satsningar bör ske inom enskilda teknik- 24Som den beskrivs i och utveckling inom energiom- rådet – resultatredovisning 2003 (ER 5:2003). 25Uppdraget har redovisats i rapporten av det regionala energisamarbetet i Öster- sjöområdet (). Av rapporten framgår dock att de medel som avsattes för forsk- ningssamarbetet i praktiken inte började utnyttjas , varför erfarenheterna hit- tills är mindre omfattande än vad man kunde förvänta. 26Här bör också sägas att utredningen enligt direktiven skall analysera vissa frågor kring om det finns behov av nya initiativ för att utveckla den nationella forskningsfinansieringen på energiområdet för att underlätta deltagande i det internationella samarbetet. Utredningen har dock i sitt arbete inte givits några starka indikationer på att detta skulle vara ett problem, och har därför heller inte gått djupare in på dessa frågor. Det finns dock skäl att vara upp- märksam på att EU-samarbetet inom området kan komma att omfatta större projekt, med större krav på svensk motfinansiering. Överväganden och förslag avseende EFUD m.m. områden enligt utredningens mening så långt möjligt bör överlåtas till myndighetsnivån att göra. Dock vill vi det här sammanhanget lämna ett par mer detaljinriktade synpunkter: Behov finns av förbättrad överblick över gjorda insatser. Ett fler- tal intressenter har till utredningen framfört att det jämfört med dagens situation borde göras såväl flera forsknings- översikter och sammanställningar över vad som gjorts inom EFUD:s olika områden som flera synteser och systemstudier med helikopterperspektiv, som bl.a. skulle kunna användas för att granska EFUD utifrån mer allmänna kriterier än rent disciplinära/inomvetenskapliga. Därvid har också framförts att det borde vara möjligt att finansiera sådan verksamhet via EFUD-programmet. Utredningen delar dessa åsikter.