sou · GRB3125 · 2004-01-01 00:00:00 — Frågan är därför om staten har gjort bedömningen att en särlagstiftning för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter ytterligare skulle bidra till en fragmentisering och därmed motverka statens huvudinrikt- ning för förvaltningspolitiken, nämligen att myndighetsformen är att föredra. 46Petersson, 2000. 47Hemström, 2000. 48SOU 1993:71 samt SOU 1997:38. 49Lindgren, 2001. En annan förklaring kan vara att en lagstiftning skulle uppfattas som motsägelsefullt. Staten har ju inte bildat folkrörelsen. Därför bör inte heller staten föreskriva en lag som omfattar folkrörelsen som skulle kräva en precisering av ideell förening och därmed också vad en folkrörelse är. Den policy och riktlinjer som statsmakterna slagit fast kan mot denna bakgrund ses som ett uttryck från statens sida att åstad- komma större enhetlighet och transpararens i hanteringen av offentliga förvaltningsuppgifter. Genom att i första hand använda sig av myndighetsformen garanteras också att de grundläggande principerna om likabehandling, offentlighet och kontrollmöjlig- heter tillgodoses. Myndighetsformen är för hanteringen av offentliga förvalt- ningsuppgifter. Det offentligrättsliga regelverket utgår från myndig- heten som modell. Ett grundläggande skäl till detta är en ambition att garantera de demokratiska och rättsliga principer som staten angivit som styrande för statsförvaltningens verksamhet och för övrig statligt finansierad verksamhet. Befintlig praxis visar på en mångfald av organisatoriska lösningar vad gäller överförandet av förvaltningsuppgifter till enskilda organ. Skälen till uppkomsten av dessa lösningar är historiskt betingade och grundar sig till viss del på uppfattningen att myndighetsformen inte alltid är den optimala för att t.ex. garan- tera tillräckligt hög grad av självständighet. Det finns vidare ingen enhetlig praxis för hur sådana enskilda organ ska hanteras eller för hur villkoren för överlämnade av offentliga förvaltningsuppgifter ska vara utformade. Det finns dock ett klart mål från statens sida om att eftersträva myndighetsformen och att arbeta efter generella riktlinjer när det gäller ideella föreningar och bolag som ansvarar för myndighetsutövning. Ett antagande i detta sammanhang tycks vidare vara att staten bör vara en av förenings- bildarna och således att betrakta som delaktig i föreningens verk- samhet. I fråga om överlämnandet av uppgifter till är statens överlämnande relativt långtgående. De förvaltningsupp- gifter som anförtrotts rådet innebär myndighetsutövning. Staten finns inte med som medlem och utser heller inte någon ledamot i Ansvarsförhållandet mellan staten och före- ningen och dess medlemmar är heller inte tydliggjort. En form av ansvarsutkrävande sker dock i samband med de återkommande utvärderingarna av folkbildningen som staten låter göra. Ett villkor för överlämnandet av uppgiften att fördela statsbidrag var att verksamheten skulle bli föremål för mål och resultatstyr- ning. På denna punkt har staten tonat ned sina ambitioner och hänvisat till de generella riktlinjer som är framtagna för styrning av ideella föreningar. uttrycker staten krav på redovisning av i vilken utsträckning statsbidragsgivningen mot- svarar statens syften. En viss oklarhet tycks därmed ha uppstått. är en ideell förening bildad av (), och Rörelsefolk- högskolornas riksorganisation (). Rådet har enligt sina stadgar till uppgift att för medlemmarnas räkning fullgöra det som regering och riksdag kräver för att statsbidrag ska utgå till den verksamhet som bedrivs av studieförbund och folkhögskolor. Av staten har anförtrotts följande uppgifter beträffande studieförbunden och folkhögskolorna: att fördela allmänna och särskilda medel till verksamheten, att lämna budgetunderlag och årsredovisningar samt att följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhög- skolornas verksamhet. Utifrån dessa uppdrag svarar också rådet för samordningen av vissa strategiska frågor när det gäller folkbildningspolitisk bevakning i ett svenskt, nordiskt och internationellt perspektiv samt vissa utvecklingsinsatser inom IT-området, främst via Folkbildnings- nätet. På uppdrag av medlemsorganisationerna svarar Folkbildnings- rådet för central drift och utveckling av Folkbildningsnätet. Vidare svarar rådet för uppgifter beträffande intern och extern kommu- nikation och publicering av för folkbildningen gemensamma infor- mationsmaterial samt företräder folkbildningen i vissa nordiska och internationella organ. Från och har fått ett särskilt uppdrag att svara för centrala informationsinsatser om folkhögskolornas kursutbud via Folkhögskolornas informations- tjänst.50 Rådets uppgifter har tillkomst utökats. Detta hänger delvis samman med att samhället i ökad utsträckning använt sig av folkbildningens tjänster. På så sätt har verksamheten också kommit 50 verksamhetsplan 2003. att beröra allt fler politikområden. har t.ex. erhållit uppgifter inom ramen för samt givits ett ansvar för informationsinsatser i samband med folkomröstningen om EMU. Dessutom har särskilda utbildningsinsatser genomförts i samband med aktivitetsgarantin (SAGA). har också ökat sina insatser på IT-området, bl.a. genom skapandet av det s.k. Folkbildningsnätet. Trots att roll på många av dessa områden inte klart har formulerats från statens sida, har till stor del kommit att företräda den sam- lade folkbildningen. Bland ytterligare uppgifter som tillkommit kan nämnas redovisning av kursutbudet inom folkbildningen för våra nationella minoriteter och medverkan i EMU-delegationens bered- ningar av ansökningar. Utöver detta har rådet även givits ett antal särskilda utredningsuppdrag av regeringen, vilka rapporterats isär- skild ordning. har särskilda rapporter avrapporterats avseende: folkhögskolornas särskilda utbildningssatsning för arbetslösa, kommunernas och landstingens bidrag till studieförbund och folkhögskolor samt utbildning för hållbar utveckling i icke-formell vuxenutbild- ning.51 högsta beslutande organ är representantskapet som består av 21 ombud från rådets medlemsorganisationer. Av dessa svarar ombud och Rörelse- folkhögskolornas och 5 ombud. Representantskapet behandlar styrelsens och revisorernas berättelser och beslutar om ansvarsfrihet. Represen- tantskapet fastställer vidare ekonomiska ramar för Folkbildnings- rådets budget. Styrelsens ordförande utses direkt på representantskapsmötet. Medlemmarna utser själva övriga styrelseledamöter. Styrelsen behandlar ärenden om statsbidragsfördelning. I detta arbete ingår bl.a. att fastställa kriterier för statsbidragen till studieförbund folkhögskolor. Styrelsen behandlar vidare ansökningar från nya studieförbund och folkhögskolor samt lämnar rådets årsredovis- ning. Till styrelsen är ett antal arbetsgrupper knutna. Exempel på arbetsgrupper som var verksamma är gruppen för statsbidrag till nya studieförbund, för IT-strategiska frågor, en styrgrupp för Folkbildningsnätet samt en planeringsgrupp för projek- tet Folkbildningens framsyn.52 Samspelet med rådets medlemmar sker i form av adjungering av ledamöter till styrelsen och representation i beredningsgrupper. Vidare ska särskilda samråd genomföras kring frågor som är av mer övergripande och principiell karaktär, t.ex. verksamhetsplan och ekonomisk budgetram för rådet. beslutades att tillämpa den s.k. styrelse- modellen, vilket innebar att styrelsens självständighet i förhållande till rådets medlemmar och till de beredande organen markerades. Ledamöterna i styrelsen och beredningar skulle vara så oväldiga som möjligt med vilket avsågs att de förväntades företräda en hel- hetssyn på folkbildningen och inte i första hand bevaka respektive medlemsorganisations intressen. Modellen förutsattes vidare stärka rådets integritet och beslutskapacitet samt bidra till att renodla de stiftande medlemmarnas roll som intresseorganisationer.53 efter rådets bildande fanns tre delegationer knut- na till rådet (studieförbunds-, folkhögskole- och FoU-delegatio- nen). Medlemmarna i dessa föreslogs av de tre medlemsorganisa- tionerna och utsågs därefter av styrelsen. Delegationerna hade en relativt starkt ställning. Hösten förändrades rådets arbetsformer beträffande beredningen av de frågor som styrelsen hade att behandla. De tre tidigare permanenta beredningsorganen avvecklades till förmån för 52Folkbildningens framsyn är ett av regeringen initierat särskilt uppdrag till Folkbildnings- rådet som ska redovisas . 53PM , , Sammandrag av rapporter I medlemmars ställe (1998) samt I myndighets ställe (2001). ett system med tidsbegränsade beredningsgrupper i specifika ären- den, t.ex. för IT-strategiska frågor.54 För att öka medlemsinflytandet i övergripande och principiellt viktiga frågor inrättades också ett stadgat samrådsförfarande mellan styrelse och medlemsorganisationer, s.k. MO-samråd. Samråden gäller verksamhetsplanen, rådets egen budget samt de beslutsunder- lag som lämnas till regeringen. Andra frågor som kan bli föremål för samrådsförfarande är medlemsuppdragets innehåll, större förändringar i bidragsfördelningsreglerna, ansökningar om statsbidrag till nya studieförbund och folkhögskolor samt fastställ- ande av långsiktiga utvärderingsplaner. En orsak till införandet var att kritik framkommit från företrädare för folkbildningens orga- nisationer om en otydlighet beträffande ansvarsfördelningen mellan rådet och medlemsorganisationerna. En synpunkt som framkom var också att vissa medlemmar upplevde att deras inflytande minskat.55 Till rådet är ett kansli med ca tio anställda knutet. Kansliets står för en stor del av det löpande arbetet och dess arbete består bl.a. av insatser med koppling till statsbidragsfördelning, uppföljning, resultatredovisning och utvärdering av studieförbundens och folk- högskolornas verksamhet. Kansliet bistår vidare och olika utredningar med material och uppgifter om folkbild- ningen.56 56Folkbildningsrådets årsredovisning för . 4.3Kontroll, uppföljning och utvärdering Staten styr folkbildningen främst genom statsbidragsförordningar, folkbildningspropositioner och utskottsbetänkanden. Vidare sker en styrning via den årliga budgetprocessen och genom särskilda regeringsbeslut. FBR:s ställning som ideell förening innebär dock vissa särdrag beträffande formerna för den statliga styrningen i förhållande till vad som gäller för statliga myndigheter. Som exem- pel kan nämnas att regeringen inte längre meddelar några krav på anslagets användande i form av regleringsbrev med åtföljande återrapporteringskrav. I stället erhåller riktlinjer för användandet av anslaget för bidrag till folkbildningen. I riktlinjerna anger regeringen ett antal mål för verksamhetens inriktning: Folkbildningens verksamhet skall bidra till att göra det möjligt för kvinnor och män att påverka sin livssituation och skapa engagemang för att delta aktivt i samhällsutvecklingen. Folkbildningens verksamhet skall stärka och utveckla demokratin. Folkbildningen skall bidra till ett breddat kulturintresse i samhället och en ökad delaktighet i kulturlivet samt främja kvinnors och mäns kulturupplevelser och eget skapande. Enligt riktlinjerna ska statsbidraget också bidra till att höja utbild- ningsnivån i samhället och utjämna utbildningsklyftor. Vidare anges att verksamheter som riktar sig till personer med utländsk bak- grund, deltagare med funktionshinder och arbetslösa bör priori- teras.57 När staten i och med reformen tonande ner den egna ambitionen att styra folkbildningen och detta ansvar överfördes till folkbild- ningens egna organisationer, skulle det uppvägas av en utvecklad målstyrning och folkbildningen förväntades själv ta ett fast grepp om den egna verksamheten, genom bl.a. kontinuerliga mål och innehållsdiskussioner. Detta förutsatte en förbättrad uppföljnings och utvärderingsverksamhet. Staten förväntade sig information om hur folkbildningen utvecklades, inte minst i kvalitativt avseende, samt hur syftena med statsbidraget uppfylldes.58 57Riktlinjer för avseende användningen av anslaget 25:1 Bidrag till Folk- bildningen, Regeringsbeslut . 58Folkbildning – styrning och kontroll, RRV- rapport 1999:44. ska följa upp och utvärdera studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet i förhållande till statens syften med stödet till folkbildningen och de villkor som föreskrivs för att statsbidrag ska utgå för verksamheten. Rådet har inte någon lagfäst rätt att vidta sanktioner mot folkhögskolor och studieförbund som bedöms genomföra verksamhet som inte står i samklang med statens syften med stödet till folkbildningen. Däremot fastställer rådet statsbidragsvillkor och kriterier för redovisningen av den statsbidragsberättigade verksamheten. Uppfylls inte dessa så återkrävs, efter en dialog med mottagaren, statsbidraget i samband med reducering av kommande statsbidragsutbetalningar. Folkbild- ningen förväntas således till stor del tillse verksamheten genom egenkontroll. förutsättningar att bedriva till- syn och kontroll över folkbildningen begränsas till viss del av den särställning rådet har i förhållande till sina medlemmar. Rådets kontroll av folkbildningen kan jämföras med den kontroll som tidi- gare utövades av . Styrelsen styrde folkbildningen tämligen detaljerat vad avser verksamhetens innehåll, utformning av kursmaterial m.m. På samma sätt som använde sig styrelsen av sanktioner, t.ex. genom återtagande av statsbidrag. Uppföljning och utvärdering av folkbildningen sker på flera nivåer. Genom statens återkommande utvärderingar (SUFO) erhålls över- gripande förändringar och utveckling. Genom uppföljning och utvärdering skapas kunskap och information om hur verksamheten i olika avseenden utvecklas i förhållande till sta- tens mål avseende fördelning av statsbidrag. På lokal och regional nivå har respektive studieförbund och dess avdelningar samt varje folkhögskola ett ansvar för att redovisa verksamhetens utveckling i form av verksamhetsberättelser och måldokument. Dessutom sker löpande ekonomisk revision av verksamheterna. följer upp folkbildningen genom deltagande i och studieförbundens årsstämmor, besök på förbundsledningar och lokalavdelningar. Vidare hålls möten med studieförbunden ordföranden för att diskutera återkoppling av gemensamma aktuella frågor av uppföljningskaraktär. nar konferenser för folkhögskolornas rektorer, administrativa personal samt informatörer. Dessutom genomförs besök vid ett antal folkhögskolor. Representanter för rådet deltar också i RIO:s och årsstämmor. – 2003 genomför rådet en förstärkt uppföljning som avser studie- förbunden och deras avdelningar. För folkhögskolorna görs mot- svarande analys genom dokumentstudier samt ett antal intervjuer och besök. Vidare genomförs ett antal särskilda uppfölj- ningsinsatser, exempel på sådana insatser som planeras för är: en studie av effekterna av studieförbundens vidtagna åtgärder med koppling till det interna kontrollarbetet med fokus på målgruppsarbetet en analys av innehållet i folkhögskolornas policydokument en undersökning av folkhögskolornas ekonomiska situation (tillsammans med SUFO 2).59 Folkhögskolans och studieförbundens verksamhet utvärderas enligt en av rådets styrelse fastställd utvärderingsplan. Som ett led i utvär- deringsarbetet genomförs seminarier om rådets FoU-verksamhet och folkbildningsforskning. Rådet verkar i detta avseende för att utveckla kontakter och samverkan med universitet och högskolor. Rådet för folkbildningsforskning, , är en samverkanspart i detta arbete. Exempel på egna pågående utvärderingsprojekt är: Säkring av kvalitet i folkbildningens målgruppsarbete Folkbildningen och de demokratiska utmaningarna Effekter av samhällsstödets utveckling och av ändrade fördel- ningsmodeller –2003 Utvärdering av med särskilda medel för utvecklings- och försöksverksamhet60 För att erhålla statsbidrag fordrar att varje folkhögskola och studieförbund och deras avdelningar upprättar ett måldokument och en utvärderingsplan samt upprättar en 59Folkbildningsrådets verksamhetsplan för . 60Folkbildningsrådets verksamhetsplan för . Som ytterligare statsbidragsvillkor gäller vidare att i årsredovisningen/verksamhetsberättelsen ska finnas ett antal uppgifter beträffande statsbidragens användning och inne- hållet i den ekonomiska redovisningen samt beträffande genom- förda utvärderings- och utvecklingsinsatser. Syftet är bl.a. att med hjälp av dessa dokument kunna garantera en viss standard för mål- styrningen. beslut innebar att staten skulle göra en fristående utvärdering av folkbildningen. En sådan utvärde- ring genomfördes och redovisades år 1996.61 I enlighet med folkbildningsproposition har dock beslutats att denna utvärde- ring istället för var tredje år, ska ske var femte år. I och med bildandet av fördes statsbidragen till studieförbund och folkhögskolor samman till ett gemensamt anslag. I realiteten existerade det gemensamma statsbidraget endast under ett budgetår. /93 tillkom två särskilda anslag via dåvarande för folkhögskolornas riktade insatser för dem som var eller riskerade att bli arbetslös. Fr.o.m. följande år utökades det särskilda folkhögskoleanslaget till medel för 10 000 extra studieplatser vilket innebar en ökning av statsbidragen till folkhögskolorna motsvarande av folkhögskoledelen inom det allmänna anslaget. rubricerades det särskilda folkhögskoleanslaget som en del av det s.k. , men utgick fortfarande som ett särskilt anslag som fördelades av och reglerades dess- utom via en särskild förordning. bortföll det andra sär- skilda anslaget () som till hade tilldelats studieförbunden. Efter upphörande utgår medel för folkhögskolans särskilda utbildningsinsatser motsvarande 7 000 extra platser. ska de särskilda medlen finnas i det allmänna folkbildningsanslaget. Mot bakgrund bl.a. av den kritik som riktats mot statsbidrags- fördelningen för att den har stimulerat volymjakt istället för att fokusera frågor om verksamhetens kvalitet, genomfördes föränd- 61 SOU 1996:127. ringar av systemet som innebar att det tidigare volym- bidraget togs bort och ersattes med ett utvecklingsbidrag och ett utökat målgruppsbidrag. Statsbidraget till studieförbunden består till av ett basbidrag som beräknas i förhållande till ett genomsnitt av genomförda studietimmar verksamhetsåren 1995/96 till 1998. Bidraget ligger fast (2001–2003) och bidragsnivån behålls under ytterligare en treårsperiod. Detta förut- satt att studieförbunden når av den egna verksam- heten, mätt i antalet studietimmar beräknat på ett genomsnitt av verksamhetsåren 1999–2002. av statsbidraget utgörs av ett målgruppsbidrag som är ett tilläggsbidrag för verksamhet riktad till särskilt prioriterade grupper; funktionshindrade, invandrare och arbetslösa. Målgruppsbidraget omfördelas och baseras på redovisad verksamhet senast kända verksamhetsår, dvs. målgrupps- bidraget för fördelas utifrån genomförd verksamhet . Dessutom utgår ett utvecklingsbidrag som motsvarar 12 pro- cent av statsbidraget. Syftet med utvecklingsbidraget är att främja utvecklingsarbete som förnyar och skapar nya former av verk- samhet. Syftet är också att ge studieförbunden förutsättningar att möta nya behov och skapa en följsamhet med aktuella behov i sam- hället. Förutom dessa medel fördelar staten ca för folk- bildningens utvecklings- och försöksverksamhet. ingår dessa medel i det allmänna folkbildningsanslaget.62 Förutsättningarna för statlig styrning av folkbildningen har påverkats av att verksamheten i ökad utsträckning kommit att finansieras med särskilda medel utanför det generella stats- bidraget. Det gäller t.ex. utvecklings- och försöksverksamhet inom distansutbildnings- och IT-områdena, som har finansierats av och (). Vidare har folkhögskolorna tagit del av satsningar inom ramen för satsningen på IT i skolan, ITiS. Andra exempel på finansiering av folkbildningen utanför det generella statsbidraget är: informationsinsatser om europeisk integration, 62 Fördelning av statsbidrag inom folkbildningen, 2003. projektbidrag för folkbildning om EMU, folkbildning om EMU, folkbildning mot narkotika samt folkhögskolans särskilda utbildningssatsning inom aktivitets- garantin (SAGA-anslaget). har vidare erhållit särskilda medel för att utveckla arbetsformer o. dyl. inom ramen för projektet Kommunerna för studieförbundens del och landstingen för folk- högskolornas del har vid sidan av staten varit de viktigaste bidrags- givarna till folkbildningen. och fortfarande har kommunernas bidrag till studieförbunden minskat avsevärt i många kommuner och helt upphört i några kommuner, framför allt i Stor- . Det kommunala stödet har också i en del kommuner fått karaktären av projektbidrag och ersättningar för specifika uppgifter som formulerats av kommunerna utifrån kom- munala behov. Ett annat utmärkande drag är att studieförbund och folkhögskolor har utvecklats mot att i allt större utsträckning genomföra folk- bildnings- och utbildningsuppdrag åt kommuner, myndigheter, organisationer och företag. För i vart fall folkhögskolornas del handlar det dock i de flesta fall om en begränsad del av verksam- heten. Anslagsutvecklingen inom folkbildningen har enligt Folkbildnings- rådet inneburit att statsbidraget urholkats som de kom- munala bidragen har minskat. För att möta utvecklingen har många studieförbund och folkhögskolor genomfört organisatoriska och 63 årsredovisning för . Förutom rationaliseringar och en minsk- ning av antalet avdelningar har studieförbunden tvingats höja med- lemsavgifterna och folkhögskolorna har tvingats minska lärartät- heten.64 Enligt har statsbidraget för studie- förbunden minskat och kommun- bidragen . Mellan och har deltagar- avgifternas andel av studieförbundens intäkter ökat från . Andelen lokalavdelningar har minskat från 1 500 till drygt 500 st. 65 En konsekvens av anslagsutvecklingen är vidare enligt Folkbild- ningsrådet att ett allsidigt folkbildningsutbud kan erbju- das i alla kommuner och orter. En bidragande orsak till detta är att ett flertal kommuner minskat eller dragit in stödet till folkbild- ningen. uppgifter att dels fördela statsbidrag, dels före- träda medlemmarnas intressen innebär att rådet har dubbla roller. Man kan därmed hävda att det finns en inbyggd konflikt i systemet. myndighets- och medlemsuppgifter har sedan rådets tillkomst utökats. En konsekvens av detta är att de olika uppgifterna allt mer har kommit att integreras i varandra. Det är inte alltid givet vad som är att betrakta som myndighets- respektive medlemsuppgifter. Våra intervjuer visar också att före- trädare för medlemsorganisationerna upplever en otydlighet avse- ende rådets uppgifter och mandat. ställning upplevs av många intervjuade inne- bära en fördel i dess kommunikation med medlemsorganisationer- na. Rådet uppfattas inte som en myndighet, vilket möjliggör ett mjukare samtalsklimat. Att beslut om bidragsfördelning fattas av personer som har erfarenhet av folkbildningsvärlden innebär att rådets beslut möter en hög acceptans. De beslut som fattas av rådets styrelse är redan förankrade, vilket gör dem lättare att verk- ställa. Representanter för folkbildningen har uttryckt att den demokratiska förankringen i beslut om statsbidragsfördelning spe- lar en mycket viktig roll inom folkbildningen, då den har sina rötter i folkrörelserna. Budgetunderlag för perioden –2006 65Folkbildningsförbundet, Studieförbundens organisation 2002, slutrapport. Rådets ställning kan dock även innebära svagheter. En svaghet, förutom otydligheten beträffande dess olika uppgifter, är att det innebär en risk för intressekonflikter i samband med beslutsfattan- det. Risken finns att styrelsen inte har förmåga att fatta kontro- versiella beslut eller drar sig för att genomföra stora förändringar som skulle innebära omprioriteringar mellan medlemsorganisa- tionerna eller deras medlemmar i sin tur. I sin rapport pekar på att i viss utsträckning tagit beslut som krävt integritet och handlingskraft. Ett exempel på detta anges vara bidragsför- delning vid sidan av resursfördelningsmodellen och godkännande av ett tjugootal nya folkhögskolor. RRV konstaterar dock också att det finns exempel på motsatsen, dvs.