sou · GRB35 · 2004-01-01 00:00:00 — Min bedömning: På de orter där tingsrätterna har lagts ned har kommunerna förlorat en kvalificerad arbetsplats med ett stort symbolvärde. Det finns en risk för att även annan verksamhet på den förra tingsrättsorten, t.ex. advokater, efter hand flyttar till den ort där den nya tingsrätten finns. För polisens del har sammanläggningarna haft både positiva och negativa effekter. I avsnitt 5.1.7 har redogjorts för sammanläggningarnas effekter såvitt avser den geografiska samordningen med vissa av rättsväsendets öv- riga aktörer, nämligen åklagarna och kriminalvården. I avsnittet dras slutsatsen att sammanläggningarna har gynnat såväl åklagarna som kriminalvården genom att tid och resurser kan sparas. Sammanläggningarna kan emellertid få effekter även på andra myndigheter och även på andra samhällssektorer. Nedan redogörs för effekterna av sammanläggningarna från de berörda kommuner- nas, advokatkårens och polisens utgångspunkter. RRV har efter samråd med i en skrift- lig enkät gett alla berörda kommuner möjlighet att redovisa negati- va och positiva effekter av sammanläggningarna. Svar har lämnats av 65 av de 79 tillfrågade kommunerna. Kommunerna berörs på olika sätt av sammanläggningarna. I 12 kommuner har de nya tings- rätterna sitt säte, i 5 kommuner finns kansliorter, i 13 kommuner har tingsrätten lagts ned och verksamheten flyttat till en annan kommun och 49 av de tillfrågade kommunerna berörs endast indi- rekt av sammanläggningarna. Kommunerna berör i sina enkätsvar huvudsakligen tillgängligheten, arbetsmarknaden och tingsrättens symbolvärde. Beträffande tillgängligheten har 11 av de 13 kommuner som har förlorat sin tingsrätt redovisat minskad tillgänglighet och service. Enligt ett par av dessa kommuner har rättsväsendet blivit mer osyn- ligt och mindre samordnat efter sammanläggningen. RRV påpekar vidare att i och med att tingsrätter läggs ned påverkas hela det nät- verk som består av tingsrätt, polis, åklagare och advokater. Kommu- nerna påpekar att när detta nätverk försvinner får det negativa kon- sekvenser för de medborgare som kommunen, exempelvis genom , har kontakt med. Möjligheten att skapa individuella lösningar minskar med avståndet till de olika myndigheterna. De kommuner som har kvar sin tingsrätt som en av flera kansli- orter i en större domkrets upplever i stort att tillgängligheten är densamma som före sammanläggningarna, men att omfattningen på den service som tingsrätten tillhandahåller till viss del har minskat. De kommuner där tingsrätten har sitt säte anser att den största fördelen är att rättsväsendets nätverk är tryggat för kommunen. Kommunerna berör också i sina svar effekterna för nämndemän- nen. Både den lokala anknytningen och lokalkännedomen hos nämndemännen uppges minska i takt med att avståndet från den egna kommunen till tingsrätten ökar. Vad gäller arbetsmarknaden är det främst de kommuner där tingsrätten har lagts ned eller där tingsrätten har sitt säte som har framfört synpunkter. Av de kommuner som har förlorat verksamheten vid en tingsrätt tar 9 av 13 kommuner upp frågan om att kommunen utarmas på kvalificerade arbetsuppgifter. Kommunerna pekar på att juridisk kompetens tenderar att flytta med tingsrätten och att det är nega- tivt om det saknas advokater på den egna orten. I de kommuner där tingsrätten har sitt säte har sammanläggning- arna enligt RRV haft positiva effekter på arbetsmarknaden. Det framhålls att tingsrätten i sig drar till sig kvalificerad arbetskraft som ofta medför en medföljande make/maka till orten. Två av dessa kommuner har poängterat att de positiva konsekven- ser som ökade möjligheter till kvalificerade arbetstillfällen inom kommunen innebär och att det faktum att tingsrätten finns place- rad på orten ses som en positiv trend. Två av de kommuner som berörs indirekt av sammanläggningar- na framför kritik mot den minskade tillgången av kvalificerade ar- beten på landsbygden och uttrycker att landsbygden riskerar att bli avfolkningsbygd. Beträffande tingsrätten som symbolvärde anför de kommuner där tingsrätten har lagts ned att tingshuset står tomt och att detta sym- boliserar utarmning och skapar en negativ trend. För kommunerna där tingsrätten finns kvar som ett kansli i en större domkrets framhåller kommunerna vikten av att tingshuset finns kvar och att det används i det avsedda syftet. Två av de kommuner där tingsrätten har sitt säte poängterar det symbolvärde som tingsrätten har för kommunen. Bland övriga frågor kan nämnas att en del kommuner i samman- hanget tar upp omständigheter som inte har med sammanläggning- arna att göra, t.ex. den genomförda omorganisationen av inskriv- ningsväsendet och överflyttningen av bouppteckningarna till skat- teförvaltningen. RRV påpekar att dessa faktorer från kommunernas perspektiv ses i nära relation till sammanläggningarna. RRV gör beträffande de ovan beskrivna effekterna följande be- dömning: Förändringarna i tingsrättsorganisationen har inneburit effekter för kommunerna, i olika omfattning och styrka. Konsekvenserna av de genomförda förändringarna av tingsrättsorganisationen har varit störst för kommuner som efter sammanläggningarna tillhör en domsaga av enortsmodell. För kommuner som efter sammanläggningarna tillhör domsagor av flerortsmodell har förändringarna varit mindre omfattan- de och därför också effekterna av sammanläggningarna. Det är i de kommuner som förlorat sin tingsrätt som effekterna va- rit störst. Dessa kommuner har också uttalat negativ kritik inom alla de tre områden som enkätsvaren berör. God tillgänglighet och service är av vikt för majoriteten av de kom- muner som svarat på enkäten. Omorganiseringen av inskrivningsvä- sendet och överflyttningen av bouppteckningar till skatteförvaltningen har genomförts oberoende av de genomförda sammanläggningarna. Eftersom sammanläggningarna sammanfallit med dessa föränd- ringar så upplevs de som en och samma förändring i tillgängligheten för många berörda kommuner. Kommunerna som förlorat verksamhet pekar på en negativ trend på den lokala arbetsmarknaden och kommuner som fått större verksam- het pekar på en positiv trend. De kommuner där tingsrätten lagts ned upplever oro inför framtida effekter på arbetsmarknaden. Kommuner poängterar att tingsrätten har ett symbolvärde i kom- munen och på orten. Det ses som viktigt att tingsrättsbyggnaden syns i samhället. För kommuner där tingsrätten lagts ned ses det som vik- tigt att finna en funktion för den före detta tingsrättsbyggnaden på or- ten. För kommuner som har tingsrätten kvar poängteras det att tings- rätten är viktig som symbol och att den finns kvar. Reaktionerna i de kommuner som i samband med reformen har bli- vit av med sin tingsrätt är likartade och motståndet mot att verk- samheten på vissa orter har lagts ned har på sina håll varit stort. Vad gäller tillgängligheten till tingsrätten för kommunens invå- nare och nämndemännen kan hänvisas till avsnitt 5.1.2 ovan. Jag gjorde beträffande den frågan bedömningen att tillgängligheten för allmänheten alltjämt är godtagbar. Det bör i sammanhanget därtill hållas i minnet att tillgängligheten för både personer och företag i kommunerna också har påverkats av omorganisationen av tingsrät- ternas inskrivnings- och bouppteckningsverksamhet. Genom att dessa reformer har genomförts nära i tiden med sammanläggning- arna har det, som också RRV påpekat, varit svårt att bedöma vad i kommunernas synpunkter som hänför sig till den ena eller andra reformen. Självfallet är det så att i de kommuner där tingsrätten har lagts ned har arbetstillfällen gått förlorade. Personalen har dock i det helt övervägande antalet fall valt att fortsätta sin anställning på den nya orten eller ingått avtal om pension. Kommunen har dock förlo- rat en kvalificerad arbetsplats, vilket kan ses som en prestigeförlust och att ett viktigt symbolvärde har gått förlorat. Nedläggningen av tingsrätten på en ort kan också, vilket har framförts från kommu- nernas sida, ses som en del av en trend genom vilken kvalificerade arbetsplatser på mindre orter försvinner. Vilken tyngd denna typ av synpunkter bör ha vid utvärderingen av sammanläggningarna får dock bedömas utifrån regionalpolitiska överväganden. Det har från en del kommuners håll även påpekats att det finns en risk för att juridisk kompetens tenderar att flytta med tingsrät- ten, t.ex. att advokater flyttar med tingsrätten till den nya orten. De upplysningar som jag fått vid mina besök på tingsrätterna har be- kräftat att det i några fall hänt att advokater på en ort där tingsrät- ten lagts ned flyttat till den ort där den sammanlagda tingsrätten nu finns. Vid mina kontakter med företrädare för Advokatsam- fund har framförts synpunkten att det är alltför tidigt att dra några säkra slutsatser av vilka effekter de genomförda sammanläggning- arna kan få för advokatkåren. Även om det i något fall har före- kommit att advokater har flyttat sin verksamhet från en ort till en annan på grund av sammanläggningarna torde enligt samfundet den allvarligare effekten på kunna bli att det sker få nyeta- bleringar på de orter som inte har någon tingsrätt. Närheten till tingsrätten har uppgetts vara en viktig faktor särskilt för advokater som i sin verksamhet företräder fysiska personer, exempelvis parter i familjemål eller brottmål. Dessa advokater får i allmänhet sina ar- voden genom allmänna medel eller genom klienternas försäkringar med rättsskydd. Längre resor innebär för denna grupp en ökad tidsspillan som, särskilt beträffande mål där ersättningen bestäms enligt en i förväg fastställd taxa, uppges leda till ökade kostnader i rörelsen. Betydelsen av en tingsrätt på orten uppges dock vara mindre för de advokater som bedriver verksamhet med affärsjuri- disk inriktning, dvs. som i huvudsak har juridiska personer som klienter. Vid mina kontakter med företrädare för polisen har både positiva och negativa effekter framkommit. Det förhållandet att tingsrätterna på vissa orter har lagts ned har i vissa fall medfört att restiden ökar för de poliser som skall vittna i rätten. Man har i sammanhanget framhållit möjligheten att i ökad utsträckning använda telefonförhör eller videokonferens som alter- nativ till personlig inställelse. Som ytterligare negativa effekter har framhållits att verkställighet av beslut om hämtning till en förhand- ling försvåras vid längre avstånd till tingsrätten. De tidsgränser som därvid gäller enligt 9 kap. 10 § kan enligt polisen behöva ökas med hänsyn till längre avstånd. Vidare kan transpor- terna av anhållna till häktningsförhandlingar, vilka ofta genomförs av polisen, i vissa fall bli längre. Som en positiv effekt har framhållits att polisen har färre sam- talspartners i fråga om exempelvis säkerhetsrutiner och att det har blivit färre objekt att bevaka vid allmän och särskild säkerhetskon- troll. En synpunkt som har framförts i det sammanhanget är att förhandlingar med säkerhetskontroll alltid, för det fall tingsrätten bedriver verksamhet vid flera orter, bör förläggas till tingsrättens centralort. Vad gäller frågorna om hämtning för inställelse till förhandling och transporter av häktade och anhållna kan hänvisas till det pågå- ende arbetet inom Beredningen för rättsväsendets utveckling, BRU (Ju 2000:13). Beredningen har redan tidigare berört frågan om de regler som gäller för hämtning till förhör under en förundersök- ning (se SOU 2001:59) och har för avsikt att även överväga frågan om behovet av förändringar såvitt avser reglerna om hämtning till förhandling. Beredningen planerar därtill att lämna förslag som syftar till att minska behovet av transporter av anhållna och häktade till häktningsförhandlingar. 5.4Särskilt om tingsrätter med flera kansliorter Min bedömning: Det finns betydande nackdelar vad gäller an- vändningen av flera kansliorter inom en tingsrätt. Jag skall enligt mina direktiv uppmärksamma eventuella skillnader mellan de tingsrätter som har en respektive två eller flera kanslior- ter, dvs. lösningar med en gemensam domkrets med en tingsrätt (en myndighet) med verksamhet vid mer än en ort. Bland de tingsrätter som omfattas av mitt uppdrag finns kansli- orter enligt följande. Y har kanslier i , Sala och Väs- terås. Tingrätten har säte i . Y har kanslier i och . Tingsrätten har säte i . Y har kanslier i och . Tingsrätten har säte i . Y har kanslier i och Äng- elholm. Tingsrätten har säte i . Regeringen har beträffande tingsrätternas kansliorter anfört att i vissa regioner där avstånden mellan tingsrätter innebär att en av- veckling av den dömande verksamheten på en ort inte är en lämplig åtgärd, kan i stället domkretsarna göras större och dömandet behål- las på mer än en ort. Detta är enligt regeringen en lösning som i första hand är lämplig när avstånden är stora, men som kan använ- das även där dömande verksamhet bör behållas av andra skäl. Re- geringen framhåller dock att verksamhetsorterna även fortsätt- ningsvis skall fastställas av regeringen, dvs. det skall inte vara den enskilda domstolen som bestämmer var domstolsverksamheten i regionen skall bedrivas. En gemensam domkrets gör det enligt regeringen möjligt att kon- centrera mål av visst slag till en verksamhetsort. De allra flesta mål som handläggs vid respektive domstol bör dock enligt reger- ingen också i den gemensamma domkretsen handläggas som före sammanläggningen. Regeringen har vidare angett att grundtanken med konstruktionen innebär att flertalet av de anställda kommer att tjänstgöra på samma orter som före sammanläggningen, men att en koncentration av administrationen till en ort medför att vissa arbets- uppgifter kommer att utföras samlat inom domkretsen. Regeringen har vidare anfört att vid de orter som skall ha perma- nent dömande verksamhet bör det också finnas ett kansli med den service som finns vid alla tingsrätter. Detta innebär enligt re- geringen i praktiken att handlingar kan ges in till vilken enhet som helst i domkretsen oavsett om målet redan handläggs vid den enhe- ten eller kommer att handläggas där. Med modern teknik är det, menar regeringen, fullt möjligt att tillhandahålla service så att t.ex. domar finns tillgängliga på rättens kansli vid alla verksamhetsorter- na. Resonemanget gäller också för exempelvis uppropslistor som enligt regeringen bör vara tillgängliga vid samtliga kansliorter i domkretsen. Regeringen gör bedömningen att det inte finns behov av att peka ut var domstolens ledning och administration i huvudsak skall vara lokaliserad. Hur fördelningen av mål sker vid respektive tingsrätt är en fråga som enligt regeringen får lösas i respektive tingrätts arbetsordning. Regeringen framhåller dock att det är lämpligt att göra klart för parterna på vilken kansliort målet kommer att handläggas och att det också bör vara möjligt att i stor utsträckning kunna styra redan ingivandet av stämningsansökan till det kansli där målet skall handläggas. Regeringen förutsätter vidare att tings- rätten kommer att ha tillgång till ett gemensamt målhanteringssy- stem som medger såväl registrering av nya mål som lottning ute på de lokala avdelningarna (skr. 1999/2000:106 s. 47 ff). RRV anför att granskningen har visat såväl fördelar som nackdelar med den s.k. flerortsmodellen. Den främst fördelen är enligt RRV att avstånden till tingsrätten är oförändrade i förhållande till läget före sammanläggningen, eller i vart fall inte lika långa som vid en enortslösning. Som nackdelar med flerortsmodellen nämner RRV att en tings- rätt med flera verksamhetsställen blir mer tungrodd att leda och administrera. Vidare menar RRV att flexibiliteten i resursanvänd- ningen blir mindre, dvs. att det blir svårare att omfördela arbets- uppgifter vid tillfälliga arbetstoppar eller hastigt påkommen frånva- ro. Det kostar vidare enligt RRV mer att bedriva verksamhet på flera orter genom att lokalkostnaden blir högre och att det uppstår resekostnader mellan orterna. RRV pekar vidare på att genom att mål och ärenden kan lämnas in på valfri ort måste personalen ofta skicka eller faxa handlingar från det kansli där de har lämnats in till det kansli där målet eller ärendet skall handläggas. Förutom ökade administrativa kostnader menar RRV att handläggningen av ären- dena kan komma att försenas. Flerortsmodellen kan enligt RRV också leda till att arbetsbelast- ningen blir ojämn, eftersom varje kansli har en inlottning av mål efter sitt eget upptagningsområde. RRV pekar på att problemet kan lösas genom omlottning av mål eller genom förstärkningsinsatser. Vid omlottning av mål sätts dock enligt RRV den geografiska kopplingen, som ju är själva syftet med att tingsrätten har kansli på flera orter, ur spel. Lösningen med förstärkning av domare från andra kanslier inom domkretsen leder enligt RRV till resekostnader och tidsspillan. RRV anför som exempel att i har de två rådmansrotlarna i fler mål än motsvarande rotlar i och att en motsvarande obalans finns i . RRV har även iakttagit omständigheter som tyder på att riskerna för en rättosäker handläggning kan öka när en tingsrätt bedriver verksamhet på flera orter och nämner två exempel. I ett fall var det fråga om ett yrkande i ett tvistemål som hade lämnats in till tings- rätten på den ena orten som ärendet utan hänsyn till det- ta höll på att avslutas vid kansliet på den andra orten. I ett annat fall gällde det handlingar rörande ett beslut om inhibition i ett immate- rialrättsligt mål som en advokat lämnade in på tingsrättens kansli vid den ena orten den före verkställighet. Målet handla- des emellertid vid kansliet i en annan ort. Handlingarna faxades till rätt kansli, men problem uppstod då handläggningen krävde att originalhandlingar visades upp. RRV menar vidare att flerortsmodellen minskar möjligheterna till kontroll och överblick över organisationen, både vid genomfö- randet av sammanläggningen och på . RRV påpekar att fusioner i allmänhet kräver omfattande insatser för att lyckas. Om tingsrätter läggs samman och befintlig personal i stort sett blir kvar på de kanslier som motsvarar de gamla tingsrätterna ökar enligt RRV svårigheterna att jämka samman olika arbetssätt och det blir svårare att skapa en gemensam kultur vid den nya tingsrätten. RRV pekar slutligen också på att verksamheten vid tingsrättens kanslier utanför sätesorten bedrivs utan att det finns någon plats- chef. Enligt RRV har målsättningen varit att det inte skall finnas någon utpekad platschef utan att lagmannen skall axla detta ansvar och regelbundet besöka kanslierna utanför tingsrättens säte. Avsaknaden av en platschef upplevs enligt RRV av flera som nega- tivt. Bristen på lokal ledning tenderar att leda till olika former av informella lösningar och på några kanslier har modeller med en in- formell platschef utvecklats, t.ex. den rådman som är äldst i tjänst. Detta sker dock utan några formella befogenheter och RRV påpe- kar att det inte heller ingår i tjänsten som rådman att vara chef utanför sin rotel, vilket gör uppdraget till en extra börda. RRV gör beträffande flerortsmodellen följande bedömning: Vi har funnit en rad betydande nackdelar med att en tingsrätt bedriver verksamhet vid kanslier på flera orter. Syftet med reformeringen av tingsrättsorganisationen har bland an- nat varit att uppnå ökad bärkraft och därmed större flexibilitet inom varje tingsrätt. Genom att tillämpa flerortsmodellen, där rotlarna är ut- lokaliserade till olika kanslier inom en domsaga, blir det svårare att ta till vara vinsterna av den flexibilitet som följer av en större domstol. har i andra granskningar inom rättsväsendet iakttagit problem med att verksamhet bedrivs utan fysiskt närvarande chefer. Så var fallet vid till exempel den senaste granskningen av krimi- nalvården (RRV 1999:27). Vi anser generellt att det i en verksamhet av en viss minsta omfattning bör finnas närvarande chefer som har ar- betsgivaransvar och kan fatta beslut i löpande personalärenden och liknande frågor. I fråga om en tingsrätts olika kanslier vill vi inte förorda att det ut- ses platschefer. Vår avsikt är endast att peka på ett problem beträffan- de ledning och samordning av en myndighet med verksamhet på flera platser, varav flera med liten personalstyrka, och hur detta manifeste- ras genom avsaknad av formell lokal ledningskompetens. Vi bedömer dessutom att en informell platschef på riskerar att ta på sig så mycket ledningsansvar att han eller hon de facto blir att likna vid en . Då har reformen gått tillbaka; kansliet fungerar åter som en egen tingsrätt i stor utsträckning, och vinsterna med sammanläggning- en har gått förlorade. Däremot kvarstår de administrativa problem, till exempel logistiken rörande hanteringen av handlingar, som nämns ovan. Vi vill också fästa uppmärksamheten på att det inger farhågor att en domstol, vars verksamhet alltid skall präglas av en rättssäker hantering, har verksamheten organiserad på ett sätt som innebär en viss ökad risk för rättsosäker handläggning av mål och ärenden. Flera av nackdelarna kan reduceras om tingsrättens ledning i högre grad än utnyttjar de samlade resurserna på ett effektivt sätt. För de granskade sammanläggningarna bedömer vi att det vore att fö- redra om en tingsrätt bedrev sin verksamhet vid endast en ort; detta sett från såväl rättssäkerhetssynpunkt som effektivitetssynpunkt. Möj- ligen skulle som alternativ i något fall kunna övervägas att inrätta ett särskilt tingsställe på den gamla tingsrättsorten. Vår bedömning gäller givetvis inte mer än de av oss nu granskade sammanlagda tingsrätterna. För framför allt landets nordliga delar kan det finnas anledning att överväga andra lösningar än enortsmodellen. Den verksamhet som bedrivs vid de kanslier som ligger på annan ort än tingsrättens säte synes fungera på i stort sett samma sätt som före sammanläggningarna. Målen på samma sätt som tidigare, dvs. efter en geografisk indelning som motsvarar den tidigare domsagan. En viss uppdelning av olika mål- och ärendetyper före- kommer dock. Vad gäller de av regeringen uppställda målen är det rimligen så att förekomsten av flera kansliorter vid en tingsrätt medför att det blir svårare att uppnå dessa mål, utom med avseende på tillgänglig- heten. Beträffande tillgängligheten till tingsrätten är det naturligt- vis en fördel med flera kansliorter. Avståndet till tingsrätten blir med flerortsmodellen på många orter detsamma eller i vart fall kor- tare än om verksamheten skulle ha bedrivits på en ort. Som fram- gått ovan (avsnitt 5.1.2) är det dock min uppfattning att ett ökat avstånd för allmänheten till tingsrätten om någon eller kan betraktas som en försumbar försämring. De övriga mål som regeringen har ställt upp och som redovisas i avsnitt 5.1 ovan är samtliga av den karaktären att målen uppnås genom att skapa stör- re, mindre sårbara tingsrätter. Inrättandet av särskilda kansliorter har i dessa avseenden en motverkande effekt. Vad gäller arbetet med planeringen och genomförandet av sam- manläggningarna har detta säkert underlättats i de fall flerortsmo- dellen har valts. Att olika orter använder delvis olika rutiner spelar i dessa fall mindre roll. Personalen kan i större utsträckning arbeta kvar på den gamla orten och kan sitta kvar i de gamla lokalerna. För kommunerna innebär flerortsmodellen att sammanläggning- arna i stort inte har påverkat antalet arbetstillfällen i kommunen eller närheten för kommunens invånare och myndigheter till tings- rätten. Den geografiska samordningen med framför allt åklagarna och kriminalvården kan naturligtvis helt gå förlorad med flerorts- modellen. Som RRV har anfört är dock flerortsmodellen behäftad med en rad svagheter i förhållande till en lösning med verksamhet på endast en ort. Jag delar därvid RRV:s bedömningar såsom de redovisats ovan. Genom de besök som jag har gjort vid de aktuella tingsrät- terna har jag stärkts i denna uppfattning. Sedan inskrivningsmyn- digheterna nu har flyttats bort från flertalet tingsrätter och boupp- teckningsverksamheten vid tingsrätterna har upphört, torde all- mänheten därtill i mer begränsad omfattning lämna in handlingar till tingsrätten vid personligt besök.