sou · GRB320 · 2004-01-01 00:00:00 — De som ser det jämlika samhället som det viktiga låter sig inte imponeras av argumentet att alla skulle få det bättre bara vi var lite mera accepterande inför standardskillnader. Och detta med viss rätt: Gäller argumentet så gäller det med lika stor tyngd också i morgondagens förhoppningsvis rikare samhälle. Uppfattar man att det viktiga just är att skapa ett genuint jämlikt samhälle blir konsekvenserna på tillväxten inget riktigt starkt argument. Målet kommer ju aldrig att nås om motargumentet har evig giltighet. Den långa sikten blir evigt lång. Slutsatsen måste därför bli att vi här står Bilaga 8 till LU 2003 inför två i grunden olikartade värderingsbilder som bägge har sin giltighet och som politiken på något sätt måste manövrera emellan. 2.4Vad bör staten fördela? Av naturliga skäl handlar fördelningspolitiska frågeställningar till helt övervägande del om inkomster. Det är för de disponibla hushållsinkomsterna vi har den bästa och minst kontroversiella statistiken och pengar är det generella instrument med vars hjälp mycket annat blir fördelat. Självfallet måste inkomstspridningen definieras som fördelningspolitikens viktigaste dimension. Men inkomstspridning är definitivt inte den enda infallsvinkel som är av relevans. Redan i den politik som faktiskt bedrivs är vissa fördelningspolitiska mål entydigt formulerade som överordnade och viktigare än just inkomstutjämningen. Tydligast är detta i principiella förkunnelser – om än inte alltid i den praktiska tillämpningen – när det gäller allas likhet inför lag och rättsväsende. I ett i genuin mening jämlikt samhälle kan vi också samtala som jämlikar, vilket kan förutsätta också ett visst mått av kulturell utjämning. Landstingens hälso- och sjukvård skall bedrivas utifrån behov enligt politiskt bestämda prioriteringar. Här är målet total utjämning. Rik som fattig – den som misskött sin hälsa och den som vårdat den – skall i princip få samma krämpor värderade och åtgärdade på samma villkor. Detsamma gäller på undervisningens område. Här tenderar man t.o.m. att gå snäppet längre och eftersträva en utjämning också vad gäller de resultat som uppnås. Särskilda satsningar på inte bara dem som har särskilda svårigheter att tillgodogöra sig utbildningen, utan också på dem som är svagt motiverade för skolarbete framstår som en helt naturlig prioritering. Det ingår bland de grundläggande politiska skyldigheterna att se till att alla förs fram till en viss minimistandard i de grundläggande skolfärdigheterna. Samhället anser sig här ha ett ansvar som i praktiken utsträckts också till den för individerna formellt sett icke obligatoriska gymnasieskolan. För den högre utbildningen är det i studiefinansieringssammanhang en uttalad målsättning att ingen av ekonomiska skäl skall tvingas avstå från en utbildning han eller hon är lämpad för. Det finns således en inte obetydlig sektor av samhällsekonomin där det i princip skall råda total utjämning. Plånboken skall inte få Bilaga 8 till LU 2003 Upprördheten blir också stor när det visar sig att det i vissa sammanhang går att via privata försäkringar och egna sparmedel köpa sig förbi köer och politiskt gjorda prioriteringar. Hur skall vi se på detta i en samlad fördelningspolitisk utvärdering? Som en första iakttagelse är det lätt att konstatera att en i huvudsak fri sjukvård och en fungerande åldringsvård tillgänglig för alla har extremt betydelsefulla fördelningspolitiska effekter. Det handlar i de individuella fallen om konsumtionsvärden som vida överstiger vad den enskilde skulle kunna tänkas finansiera ur egen ficka. Skulle vi på individnivå smeta ut den faktiska konsum- tionen och betrakta den som en del av individens inkomster skulle detta få de mest långtgående effekter på alla spridningsmått. Men så kan man naturligtvis inte göra. Åldringsvårdens patienter bör inte hamna i den högsta inkomstdecilen. Alternativet till dagens offentliga politik skulle vara endera att tjänsterna överhuvudtaget inte kunde efterfrågas eller att det skulle kunna tecknas försäkringar som gjorde att åtminstone vissa skulle slippa att bara lägga sig ned och dö när de drabbas av vissa av de åkommor som sjukvården nu behandlar. Hur sådana försäkringar skulle komma att se ut, och vilken roll som frivillig välgörenhet och annat skulle komma att spela, är i högsta grad obestämt. Ett mellanting vore att betrakta det offentliga ingripandet som någon form av, visserligen obligatorisk, men dock försäkring. Inte heller det blir analytiskt särskilt meningsfullt. Frågan är vad det säger. En ytterlighet vore att eftersom alla omfattas på lika villkor fördela ett värde lika på alla medborgare och att så att säga öka inkomsterna med ett lika stort belopp för alla. Detta i sig skulle naturligtvis minska de statistiska måtten över inkomstspridningen och i internationella jämförelser visa en effekt i form av att ett land med omfattande offentlig konsumtion genom detta uppnår en större utjämning än ett land som erbjuder färre fria nyttigheter. självt har i en studie6 sökt fånga in de fördelningspolitiska konsekvenser som den offentliga konsum- tionen ovedersägligen har genom att på familjetyper och ålders- grupper etc. lägga ut de faktiska kostnaderna som utgifts- programmen har. Man kan på så sätt sägas ha, efter bästa analytiska förmåga, gått in i aktuariens roll och tilldelat olika befolknings- grupper en fri försäkringspremie som motsvarar gruppers faktiska konsumtion av offentliga tjänster att lägga till övriga inkomster. 6 Regeringens proposition [1999/2000:1] och Regeringens proposition [2001/2002:100]. Bilaga 8 till LU 2003 Det blir då stora tal man bollar med. Konsekvenserna blir en ökad utjämning i den redovisade statistiken. Men hur intressant är den? Det handlar om en försäkring som antagligen varken skulle efterfrågas eller kunna utbjudas till försäljning med de prislappar som skrivbordsanalysen leder till. Kan den erhållna utjämningen tolkas så att en fortsatt utjämning av de traditionellt uppmätta disponibla inkomsterna via skatter och transfereringar blir mindre påträngande? Har det några konsekvenser för de regionalpolitiska övervägandena att den norra glesbygden blir speciellt stor vinnare på att också den offentliga konsumtionen inkorporeras i fördelningsanalysen? Är det ett intressant inlägg i debatten om pensionernas höjd att också kostnaderna för åldringsvård är höga? Hur intressanta resultaten än kan sägas vara är det uppenbart att varje form av politik till syvende og sidst måste värderas på sina egna meriter. Vi bör vara försiktiga med att sudda ut det uppenbara; att de flesta prioriteringsfrågor är komplexa och rymmer målkonflikter. Det ligger därför en risk i att försöka inkorporera alltför mycket i en och samma fördelnings- politiska analys och samma statistiska mått. råder ingen som helst tvekan om att t.ex. vård och skola fyller en fundamental roll i den samlade fördelningspolitiken. Denna bör naturligtvis också ges sin relevanta vikt, inte minst vid internationella jämförelser. Att alla tas om hand på lika villkor inom dessa politikområdens institutioner är helt avgörande för att vi skall uppleva att vi lever i en gemenskap av jämlikar. De kan således inte tänkas bort ur den fördelningspolitiska problembilden. Tvärtom tvingas politiken göra avvägningen mellan vad som är viktigast; satsningar på vård-skola-omsorg eller att omfördela individuell köpkraft. Därför är det viktigt att försöka värdera också den offentliga konsumtionens roll i skapandet av ett jämlikt samhälle. En första viktig iakttagelse i denna fråga är då att satsningar på vård och skola är utomordenligt träffsäkra i förhållande till faktiska och uppenbara problem och behov. Man opererar inte på en patient som skulle klara sig ändå eller då effekten är tveksam. Människors registrerade disponibla inkomster är ett avsevärt mera trubbigt instrument för att genomskåda i vad mån det offentliga faktiskt har anledning att träda in och hjälpa vederbörande. Det finns massor av människor som självvalt har en låg inkomst men lever ett i eget tycke gott liv. Och det finns många familjer med mycket höga inkomster där privatekonomin är ett helt dominerande bekymmer Bilaga 8 till LU 2003 som förgiftar vardagen. Vill vi hjälpa på ett träffsäkert sätt i förhållande till behov är det ingen tvekan om att en politik som syftar till att garantera en god skola till barnen och sjukvård där så behövs har en överlägsen precision jämfört med att enbart omfördela inkomster. 3Världens jämlikaste land utmanat? Vid ett flertal tillfällen i denna bilaga påpekas att de kontanta inkomsterna endast utgör en del av individernas och hushållens totala välfärd eller nytta. Att mycket energi i olika sammanhang ändå läggs ner på att försöka mäta, förstå och förklara fördelningen av just inkomster är ändå i någon mening naturligt. Inkomsten utgör den del av välfärden som individen själv förfogar över och även om värdet av andra nyttigheter kan vara stort så är inkomsten av central betydelse. Sambandet (korrelationen) mellan inkomst och välfärd är också starkt. Ytterligare en förklaring är att inkomsten lättare går att mäta. I detta kapitel försöker vi på ett ganska övergripande sätt beskriva fördelningen av inkomster i . Det finns då i huvudsak två perspektiv som är intressanta för att avgöra om fördelningen skall betraktas som jämn eller ojämn, det internationella och det historiska. Att har en i internationell jämförelse mycket starkt utjämnad inkomststruktur är väl känt. Finns det konkurrenter om topplaceringen så finns de bland övriga nordiska länder. I tabell 3.1 har länderna rangordnats enligt senaste mätning som avser mitten av 1990-talet.1 Inkomstfördelningen beskrivs här med hjälp av Gini-koefficienten för justerad disponibel inkomst. För en närmare beskrivning av mätmetoder, definitioner och begrepp hänvisas till appendix. Bilden av som ett land med förhållandevis små inkomstskillnader bekräftas. hade tillsammans med och lägre inkomstspridning än övriga länder. I detta sammanhang bör påpekas att det faktum att ungdomar som bor kvar hos 1 Förster, M. [2000]. Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 sina föräldrar, i det svenska materialet betraktas som egna hushåll, medför att ojämnheten i inkomstfördelningen i överskattas i jämförelse med övriga länder. Om kvarboende ungdomar betraktas som en del av föräldrarnas hushåll har den absolut jämnaste fördelningen.2 En viss försiktighet bör dock alltid iakttagas vid jämförelser av inkomstspridningens nivå mellan länder. De metoder som använts för att beräkna inkomst- spridningen är förvisso harmoniserade, men de statistiska material som beräkningarna grundar sig på skiljer sig åt i flera avseenden och mätningarna avser inte alltid . De viktigaste skillnaderna mellan datamaterialen är dels att inkomstuppgifterna från vissa länder är registerbaserade medan andra förlitar sig på intervjuuppgifter, dels att uppgifterna för de flesta länderna avser helår medan några länder använder uppräknade månadsdata. Kvaliteten i intervjuuppgifter är i regel sämre än i registerdata. Vid intervjubaserade undersökningar underskattas erfarenhetsmässigt de totala inkomsterna och deras spridning systematiskt. Generellt kan sägas att medför lägre spridning, varför spridningen överskattas i länder som använder månadsdata i förhållande till de som använder årsdata. I baseras undersökningen på registerdata avseende helår. 2 , K. [2000]. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? Tabell 3.1 Inkomstspridningen (Gini-koefficienter) -1,1 -2,8 -1,6 -1,4 -0,9 -0,8 -0,4 -0,7 -0,6 -7,7 -2,0 Källa: Förster [2000]. Vad gäller inkomstspridningens utveckling går det ej att finna några generella tendenser. Resultat för hela perioden finns tillgänglig endast för tio av länderna, bland dessa ökade spridningen i fyra, minskade i tre och var stabil i de återstående tre. För den senare tioårsperioden finns en tendens till ökad spridning. Tolv av tjugo länder uppvisade en ökad inkomst- spridning medan spridningen minskade i fyra länder och var stabil i fyra. I minskade spridningen mellan , därefter följde en period av ökande spridning fram till mitten av 90- talet, dessa förändringar tar i stort sett ut varandra. Om befolkningen gruppindelas i personer i förvärvsaktiv ålder respektive pensionärer visar det sig att de senaste tio årens tendenser till ökad spridning i hela befolkningen som kan observeras i tabell 3.1 ovan i stort sett kan hänföras till den del av Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 befolkningen som är i aktiv ålder. Inom pensionärskollektivet minskade spridningen i de flesta länder. Mellan 1970- och 1980- talen minskade spridningen inom pensionärsgruppen i 8 av 10 länder. I många av dessa mycket kraftigt, från 3 . Inkomstspridningen (Gini-koefficienten) bland pensionärer i minskade från 21,3 1975 till 18,2 1983. 1995 hade den ökat till 19,6 vilket ger en minskning på totalt 1,6 enheter för hela perioden. Vad är unikt med ? För att värdera vad som kan åstadkommas genom fördelnings- politik och för att bedöma vilka krafter som kommer att vara betydelsefulla för den framtida utvecklingen finns det anledning att ställa frågor på temat vad det är som gör att den svenska fördelningen av disponibla inkomster är så pass sammanpressad som den faktiskt är i förhållande till andra länders. Är de uppnådda resultaten hållbara också på lite ? Vårt förhållandevis höga skatte- och avgiftsuttag och de höga ambitioner som präglar transfereringssystemen är vad som då främst kommer i åtanke. Betydelsen av dessa skall vi diskutera längre fram i bilagan. Men det som har slagit oss med stor kraft under vårt botaniserande i data är vilken tung roll i sammanhanget som löner och lönebildning spelat för slutresultatet. Det är på arbetsmarknaden och därmed i former som i huvudsak ligger utanför den egentliga fördelningspolitikens domvärjor som det skett en prisbildning som gjort till det jämlikaste av länder. Detta måste naturligtvis tillmätas en betydelse när vi skall värdera framtidsutsikterna. Hur stabil är den uppkomna marknads- lösningen i en värld där ekonomin utsätts för allt starkare internationella impulser och vilken roll kan staten spela för att befästa situationen? Vi har valt att illustrera situationen med ett antal iakttagelser från statistik över timlönerna i medlemsländerna.3 Det som jämförs är fördelning av lön per arbetad timme 1993 vilket tyvärr är för vilket jämförbara data för arbets- marknaden i sin helhet finns publicerat. I tabell 3.2 nedan är länderna rangordnade efter hur långt det är från botten till mitten 3 [1996]. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? av fördelningen, dvs. hur låga de lägsta lönerna är i förhållande till normala löner. Tabell 3.2 Lönespridning i några 1993 **** *1991, **1990, ***1994, ****1992 Källa: [1996]. Den lägre decilkvoten, D5/D1 säger hur hög medianlönen är i förhållande till den lön som avgränsar de med lägst lön. I är alltså medianlönen högre än den första decilgränsen. Det framgår att lönefördelningen i och de övriga nordiska länderna är, i ett internationellt perspektiv, mycket sammanpressade i botten. Även de höga lönerna är förhållandevis låga i , den översta decilgränsen är högre än medianen. Detta kan jämföras med t.ex. , och där motsvarande siffra är runt eller . Lönespridningen ökade i de flesta , däribland . Den ökade spridningen berodde i de flesta länder, liksom i , på att de med högst löner drog ifrån de övriga. Olika modeller har använts för att förklara denna Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 En går ut på att de teknologiska förändringarna medfört ökad efterfrågan på högutbildad personal. I andra änden av fördelningen ökar konkurrensen från låglöneländer. Reformer på arbetsmarknaden och en försvagad fackföreningsrörelse i många länder kan också ha haft betydelse för utvecklingen. Forskningen inom området pekar ut höjda utbildningspremier samt ökad avkastning på yrkeserfarenhet som en förklaring till ökad lönespridning.4 Processerna som förklarar förändrade löne- strukturer är komplexa och involverar såväl arbetsutbudets som efterfrågans sammansättning samt institutionella förändringar på lönebildningsområdet. En helt annan infallsvinkel för att få perspektiv på den situation som råder är att anlägga ett historiskt perspektiv. Ingen tvekan kan råda om att det svenska folket, och inte minst dess sämst bemedlade del, har fått uppleva en metamorfos i form av förbättrade levnadsvillkor. Dagens allra fattigaste folkpensionärer kan å ena sidan berätta om hur man från månad till månad måste vända på slantarna för att få det hela att gå ihop. Men man kan å den andra också berätta hur mycket bättre och angenämare man lever jämfört med hur man i sin ungdom kunde föreställa sig ålderdomen för en fattigpensionär. Och det är inte bara tillväxt som har lett till en helt annorlunda social situation. Skillnader i levnadsstandard förekommer förvisso, men just i ett antal fundamentala ekonomiska basvillkor – kläder, mat och en varm bostad att övernatta i – har mål som för 50 till kunde förefalla ouppnåeliga nu förverkligats. Ännu mera uppenbar är den höjning från botten som har skett inom de områden där den offentliga sektorn ansvarar för produktion och fördelning av konsumtionsnyttigheter. Utbyggnaden av vård, omvårdnad och utbildningsmöjligheter har på sitt sätt lagt grunden till något av en social revolution. Huruvida också, från andra hållet sett, överklassens situation i förhållande till resten av befolkningen har nivellerats kan diskuteras. Om så inte har skett så har under alla omständigheter 4 För en analys av svenska förhållanden se t.ex. , P.-A. & , B. [1995]. Internationella trender undersöks i t.ex. , P. and , M. [1998]. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? en överklass bytts ut mot en annan. Det är i huvudsak andra grunder som konstituerar en position i samhällets toppskikt än vad det var vid det förrförra . Socialt, relationsmässigt och i möjligheterna att föra dialog och att bli respekterad oberoende av social och ekonomisk ställning har det naturligtvis också skett oerhört mycket. Vi har valt att roa oss med att i den historiska frågan rita den ultimata fördelningskurvan – den över överlevnadsmöjligheterna. Det görs genom att redovisa fördelningen över alla som dör efter ålder. Ett problem med denna typ av redovisning är att antal döda per åldersgrupp kommer att bero av hur många som finns i varje åldersgrupp. Idealt borde antalet döda relateras till åldersgruppens storlek, här görs dock inte detta. Eftersom stora förändringar som i huvudsak påverkar de nu levande har skett väljer vi därför att studera åldersfördelningen hos dem som dött under respektive år. Den mest dramatiska förändringen i dödlighet är den minskade spädbarnsdödligheten. Av dem som dog var yngre än , 1950 hade siffran sjunkit till och år . I diagram 3.1 visas fördelningen bland dem som var gamla när de dog. Som synes är det en högst remarkabel utjämning som skett under . Andelen som dör har minskat påtagligt . som livslängden ökat har även spridningen minskat. För allt fler är det den biologiska klockan som på ett rättvisare sätt avgör hur länge man får leva. Levnadsvillkor och medicinsk utveckling har dessutom gjort att den biologiska klockan tickar allt längre för allt fler, men illustrerat på detta sätt är sammanpressningen av livslängden en viktigare egenskap hos den utveckling som varit än förlängningen av livet inom den privilegierade grupp som lever allra längst. Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 Diagram 3.1 Fördelning av döda (gamla) efter ålder Källa: (). Trots en kraftig utjämning går det fortfarande att hitta stora skillnader i dödlighet mellan olika utbildningsgrupper. I diagram 3.2 respektive 3.3 nedan som tagits fram av visas dödsrisker för män respektive kvinnor med olika utbildning per ålder. Skillnaderna är, när man kommer upp i åldrarna, högst påtagliga. Anmärkningsvärt är att de som doktorerat har betydligt lägre dödsrisker än andra högutbildade. Detta faktum kan inte förklaras av materiella variabler och heller inte av skillnader i levnadsvanor utan förklaras enligt av skillnader i någon sorts inre makt över vardagen. Mönstret är så tydligt att det vore konstigt om inte diagrammet innehöll ett väsentligt budskap till den debatt som förs kring de skenande ohälsotal. Och det budskapet är nog inte det enkla, att bara alla utbildar sig mer och längre så blir vi också alla friskare och lever . 5 , R. [2002]. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? Diagram 3.2 Dödsrisker för män i sex utbildningsgrupper per ålder Gymnasium (yrkesinriktat) Gymnasium (studieförberedande) Källa: , R. [2002]. Diagram 3.3 Dödsrisker för kvinnor i fyra utbildningsgrupper per ålder Gymnasium (yrkesinriktat) Gymnasium (studieförberedande) Källa: , R. [2002]. Världens jämlikaste land utmanat? Bilaga 8 till LU 2003 3.2.1Utveckling av Gini-koefficienten för individernas förvärvsinkomster i –1976 För att bedöma hur inkomstfördelningen utvecklats över tiden bör så långa tidsserier som möjligt användas. Att jämföra två tid- punkter är mycket känsligt för val av år, om slutåret har en tillfälligt högt värde eller startåret ett motsvarande lågt kommer trenden att överdrivas och vice versa. Inkomstfördelningen kan, på grund av brister i tillgänglig statistik, inte studeras på ett ingående sätt. Det inkomstbegrepp som bäst beskriver hushållens konsumtionsmöjligheter, disponibel inkomst, kan endast mätas med godtagbar kvalitet då den första HINK-undersökningen genomfördes.6 Den bästa beskrivningen av perioden fås antagligen genom de dataserier som tog fram under 1970-talet.7 Det inkomstbegrepp som dessa serier avser är sammanräknad nettoinkomst för individer. Vi börjar med att se på utvecklingen för män i förvärvsaktiv ålder. Då männens förvärvsfrekvens var förhållandevis stabil speglar resultaten ungefär vad som hände med löne- fördelningen. I diagram 3.4 nedan redovisas utvecklingen av Gini- koefficienten för åren 1958–1976. skedde ingen utjämning av inkomsterna och fördelningen var, med undantag för toppen 1968, påfallande stabil. Både Spånt och (1992) förbigår helt den ökande ojämnheten och betraktar hela perioden –1972 som stabil och fokuserar på den kraftiga sammanpressningen 1973–1976. I en fördjupad analys hävdar att stabiliteten 1958–1972 i någon mening var skenbar och att stora störningar av såväl utjämnande som spridande slag tog ut varandra. Bland de utjämnande faktorerna nämns en minskad arbetslöshet, minskad andel sysselsatta inom jordbruket, aktieutdelningarnas minskade betydelse och arbetarnas snabba timlöneutveckling. Motverkande effekt hade arbetstids- förkortningar för arbetarna, ökad förtidspensionering och ökat antal studerande. Den kraftiga minskningen beror framförallt på kraftigt försämrade relativlöner för högre tjänstemän och akademiker som vi beskriver i nästa avsnitt. 6Inkomstfördelningsanalyser i baseras vanligen på undersökningen om hushållens inkomster, HINK. 1999 bytte undersökningen namn till undersökningen om hushållens ekonomi, HEK. För en närmare beskrivning av undersökningen, se t.ex. SCB [2002a]. 7Spånt [1979]. Bilaga 8 till LU 2003 Världens jämlikaste land utmanat? Nämnas bör också att en del definitionsförändringar i data- materialet samt förändrade skatteregler kan ha påverkat resultatet. Gini-koefficienten 1958–1976 för sammanräknad Män 20–64 år Anm: 1958–1970 avser sammanräknad nettoinkomst, 1971–1976 avser sammanräknad inkomst. förmåner som blev skattepliktiga 1974 ingår inte. Åren 1974–1976 avser 20–. Källa: Spånt [1979]. Än mer intressant än den sammanpressning av männens inkomster som skedde är vad som hände med kvinnornas inkomster . I diagram 3.5 nedan redovisas Gini-koefficienten för kvinnornas (20–) sammanräknade nettoinkomst 1958–1976 samt för män och kvinnor (20–) 1951–1976. Bland kvinnorna är tendensen till utjämnade inkomster mycket tydlig. Ojämnheten minskade och utjämningstakten ökade successivt.