sou · GRB397d2 · 2004-01-01 00:00:00 — Om den lösning som väljs blir att de mera offensivt inriktade borgenärsuppgifterna vid indrivning av skatt och andra offentlig- rättsliga fordringar skall skötas av någon annan myndighet, medan en fristående kronofogdemyndighet fortfarande skall kunna besluta om exempelvis uppskov och avbetalning, kan det senare finnas skäl att överväga om den ordningen lämpligen kan omfatta även privat- rättsliga fordringar. Regeringen avser att i så fall återkomma till den saken. Kronofogdemyndigheternas arbetsuppgifter vid sidan om utsökning och indrivning Utsökning och indrivning utgör den helt övervägande delen av kronofogdemyndigheternas verksamhet och kan ses som deras kärnuppgifter. Som redan har framgått svarar emellertid kronofog- demyndigheterna även för flera andra arbetsuppgifter. I fråga om arbetsvolymer och resursåtgång är den summariska processen den största av dessa. Arbetet med konkurstillsyn och handläggning av ärenden om frivillig skuldsanering är av betydligt mindre omfatt- ning. Att frågan om konkurstillsynens organisatoriska inplacering kan uppfattas som känslig har framgått av redogörelsen i det föregå- ende för förslag. Även handlägg- ningen av skuldsaneringsärenden skulle kunna ses på ett liknande sätt, eftersom den innebär att kronofogdemyndigheten skall bedöma förutsättningarna för en lösning som omfattar alla borge- närers fordringar, som myndigheten företräder staten som borgenär i fråga om skatter och avgifter m.m. Den summariska processen kan ses som en förberedande åtgärd för verkställighet och den innefattar, om man bortser från mål och särskild hand- räckning, inte något moment av tvistlösning. Det är sålunda i det stora flertalet fall bara i fråga om obestridda anspråk som en exekutionstitel kan tillskapas inom ramen för den summariska processen. Såtillvida skulle den summariska processen kunna ses som mindre känslig i fråga om organisatorisk inplacering. Detta har emellertid visat sig inte gälla i internationella sammanhang. Det har krävts stora ansträngningar från svensk sida för att få kronofogde- myndigheternas utslag accepterade som exekutionstitlar som kan verkställas i utlandet med stöd av konventioner eller EG-rättsakter. Skälet till detta är att de inte har utfärdats av en domare eller någon annan befattningshavare vid en domstol. I övervägandet av om kronofogdemyndigheternas verksamhet bör inordnas i den nya skatteförvaltningen skall det mot den nu angivna bakgrunden särskilt belysas i vad mån detta kan gälla även de nu diskuterade arbetsuppgifterna, som ligger vid sidan om kronofogdemyndigheternas kärnuppgifter. Finner utredaren att så inte är fallet beträffande någon av de diskuterade arbetsuppgifterna, skall förslag lämnas till hur denna eller dessa arbetsuppgifter i stället skall skötas. I övervägandena av olika organisatoriska lösningar ingår att beräkna och redovisa de resursmässiga konsekvenserna och andra konse- kvenser för de administrativa stödfunktionerna. Till dessa får i sammanhanget räknas inte bara löpande ekonomi- och personal- administration utan även t.ex. kompetensutveckling samt, inte minst, drift, underhåll och utveckling av IT-stödet för verksam- heten. Uppdraget innefattar att analysera förutsättningarna för att i en fristående organisation sköta dessa uppgifter i egen regi. Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av . Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10) har till uppdrag att utreda hur kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter skall anordnas om och de nuva- rande tio skattemyndigheterna – i enlighet med det förslag som läggs fram i promemorian Det nya (Ds 2002:15) – bildar en myndighet. En lagrådsremiss grundad på promemorian förbereds inom . Utredningen skall förut- sättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Utgångspunkten för förslagen skall vara att kronofogdemyndigheternas opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas. På sidan 3 i de bilagda direktiven redogörs kortfattat för kronofog- demyndigheternas arbetsuppgifter. Av redogörelsen framgår att kronofogdemyndigheternas huvuduppgift är verkställighet av såväl privaträttsliga som offentligrättsliga anspråk och att kronofogde- myndigheterna dessutom vid indrivningen i allmänna mål har borgenärsuppgifter, dvs. företräder stat och kommun som borge- när. Flertalet av de åtgärder som därvid står kronofogdemyndig- heterna till buds redovisas översiktligt. Enligt direktiven kan, under vissa förutsättningar, kronofogde- myndigheterna inordnas i den nya skatteförvaltningen eller brytas ut och bilda en självständig myndighet. Inom ramen för en utbryt- ning kan i vart fall följande alternativa lösningar vad gäller borge- närsuppgifterna utläsas av direktiven: 1.Borgenärsuppgifterna ligger kvar hos kronofogdemyndigheten. 2.Offensivt inriktade borgenärsuppgifter, t.ex. talan om solidarisk betalningsskyldighet, flyttas till skatteförvaltningen eller annan myndighet. beslutar även fortsätt- ningsvis om uppskov och avbetalning, i förekommande fall i förening med att säkerhet tas emot. 3.De inledande borgenärsuppgifterna utförs av den myndighet som har fordringen mot gäldenären medan senare åtgärder vidtas av någon annan myndighet, exempelvis skatteförvalt- ningen. 4.Borgenärsuppgifter rörande alla offentligrättsliga fordringar läggs på skatteförvaltningen eller någon annan befintlig myn- dighet. 5.Borgenärsuppgifterna flyttas över till de myndigheter som har fordringen mot gäldenären. Staten har en särställning i fråga om vissa fordringar såtillvida att skatter och allmänna avgifter enligt 11 § förmånsrättslagen (1970:979) har förmånsrätt i konkurs i de fall och med de begräns- ningar som föreskrivs. har emellertid regeringen lagt fram ett förslag (prop. 2002/03:49, Nya förmånsrättsregler) om att för- månsrätten för skattefordringar och allmänna avgifter skall avskaf- fas. Statens företräde för skatter och avgifter vid löneutmätning föreslås dock vara kvar. Förslaget att avskaffa förmånsrätten i kon- kurs kan komma att ha betydelse för hur den myndighet som före- träder staten agerar. För att skapa ett underlag inför utredningens ställningstagande beträffande kronofogdemyndigheternas framtida roll som borge- närsföreträdare, har utredningen beslutat att genomföra en enkät. Avsikten är att fånga upp synpunkter på kronofogdemyndigheter- nas borgenärsarbete, myndigheternas egna bevakningsrutiner och erfarenheter i anledning av dessa och myndigheternas behov av att kronofogdemyndigheten utför borgenärsuppgifter efter det att en fordran överlämnats för indrivning. Enkäten riktar sig till myndigheter m.m. som har fordringar vilka drivs in av kronofogdemyndigheterna enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., se bifogad sändlista. Mot bakgrund av den betydelse enkäten har för utredningens fort- satta arbete är vi tacksamma för om så fullständiga svar som möjligt lämnas. Frågor som utredningen önskar få besvarade Myndighetens hantering av obetalda fordringar som omfattas av indrivningslagen. 1.Vilka åtgärder vidtar myndigheten för att själv utverka betalning för obetalda fordringsanspråk och när vidtas dessa åtgärder? Svaret bör omfatta åtgärder som vidtas såväl före som efter överlämnande för indrivning. 2.Finns det utarbetade fungerande rutiner för myndighetens åtgär- der enligt fråga 1 och hur ser i så fall rutinerna ut? 3.Vilka fordringar som omfattas av indrivningslagen hanterar myndigheten? Ange följande beträffande dessa: –totala antalet obetalda fordringsanspråk och totalt fordrings- belopp, –hur många av fordringsanspråken som överlämnas till krono- fogdemyndigheten för indrivning, –hur många av de överlämnade fordringarna som senare återkal- las från vidare indrivning, och –varför de har återkallats. Uppgifterna skall avse . Har myndigheten synpunkter på hur kronofogdemyndigheten fullgör sina borgenärsuppgifter? Påverkas kronofogdemyndig- hetens opartiskhet i det verkställande arbetet av borgenärsarbetet? Kan den förändring vad gäller förmånsrätten för skatter och all- männa avgifter som föreslås i prop. 2002/03:49 komma att påverka kronofogdemyndighetens möjligheter att förena uppgiften som borgenärsföreträdare med det verkställande arbetet? Den framtida hanteringen av borgenärsuppgifterna 6.Har myndigheten förutsättningar att själv utföra de borgenärs- uppgifter som utförs av kronofogdemyndigheten? Om inte, under vilka förutsättningar skulle detta vara möjligt? 7.Var anser myndigheten att borgenärsuppgifterna bör handläggas om inte kronofogdemyndigheten anses lämplig att hantera dessa? (Jfr de alternativa lösningar som kan utläsas av direktiven.) 8.Eventuella synpunkter i övrigt. Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10) har i uppdrag att utreda hur kronofogdemyndigheternas organisa- tion och arbetsuppgifter skall anordnas om och de nuvarande tio skattemyndigheterna – i enlighet med det förslag som lades fram i lagrådsremissen Det nya – bildar en myndighet. Utredningen skall förutsättningslöst ta fram och redovisa underlag för hur verksamheten lämpligen bör organi- seras (se dir. 2002:142). För att få ett underlag för våra ställningstaganden, har vi funnit det nödvändigt att genomföra en tidmätning av arbetet med kronofogdemyndigheternas borgenärsuppgifter. Avsikten är att få en uppfattning om borgenärsarbetets omfattning och hur mycket tid som läggs ned på borgenärsarbetet i förhållande till övriga arbetsuppgifter och den totala arbetstiden. Tidmätningen skall äga rum – och genomföras av medarbetare vid samtliga NI-team, speci- alindrivningsenheter, processgrupper och borgenärsgrupper vid Kronofogdemyndigheterna i , , och . Kronofogdemyndigheterna i och skall dessutom välja ut två PI-team vardera för att även där mäta tidsåtgången för borgenärsarbetet. På grund av olika organisato- riska lösningar kan det finnas andra grupper/team (t.ex. juristteam) än nu uppräknade som bör omfattas av tidräkningen. Utredningen förutsätter att även dessa kommer att ingå i redovisningen. Den tid som läggs ned på borgenärsuppgifter skall redovisas i två poster, dels den tid som läggs ned på gäldenärsutredning, dels den tid som läggs ned på övrigt borgenärsarbete. Nedlagd tid skall redovisas för följande borgenärsuppgifter Övriga borgenärsuppgifter, dvs. avräkning enligt indrivningslagen (om det förekommer hantering) borgenärsuppgiften enligt 2 kap. 30 § andra stycket utsökningsbalken (processföring) nedsättning av fordran, frivillig och tvingande skuldsanering avräkning enligt avräkningslagen (om det förekommer hantering) förlängning av preskriptionstid. Nedlagd tid skall redovisas på samma sätt som i tidredovisnings- systemet, dvs. heltal motsvarar nedlagt antal timmar och 0,5 mot- svarar . För redovisningen kan medarbetarna använda bifogade excelfil1. Det är summan av den tid som läggs ned på gäldenärsutredning respektive övrigt borgenärsarbete som vi är intresserade av. Mot bakgrund av den betydelse tidmätningen har för utredningens fortsatta arbete är vi tacksamma om så fullständiga svar som möjligt lämnas. Medarbetarnas svar sammanställs lämpligen av respektive myndig- het så att myndighetens totalt nedlagda tid på gäldenärsutredning 1 Filen har inte bifogats i betänkandet, SOU 2003:97. respektive övriga borgenärsuppgifter redovisas. De utvalda PI- teamens tid skall redovisas för sig. Allmänna mål hos kronofogde- myndigheten Underhållsstöd, MS 62 TV-avgift, MS 57 Skattekonto, MS 20 Fordonsskatt, MS 35 Studiemedelsavgifter, MS 75 Felparkeringsavgift, MS 39 Bötesmedel, MS 90 Brottsofferfonden, MS 64 Förseningsavgifter enligt ABL, MS 52 Rättshjälpskostnad, MS 73 Handräckningsmedel (nord. verkstlag), MS 97 Handräckningsmedel (), MS 79 Vite, MS 92 Punktskatter, MS 96 Tillkommande skatt, MS 14 Särskild avgift enligt ABL, MS 56 Skuldsanering steg 2, MS 72 Vägavgift, MS 30 Kvarstående skatt, MS 13 och andra införelseavgifter, MS 95 Diverse statliga fordringar, MS 63 Mervärdesskatt, MS 43 Källskatt/arbetsgivaravgift, MS 10 Särskild rättsverkan, MS 68 Diverse övriga fordringar, MS 66 Kostnad för lantmäteriförrättnig, MS 88 Stämpelskatt, MS 84 Ekonomiskt bistånd, MS 65 Ackord, MS 70 Gåvoskatt, MS 22 Skuldsanering steg 1, MS 71 Försäljningsskatt på motorfordon, MS 31 Byggnadsavgift och särskild avgift,MS 53 Överlastavgift, MS 34 Handräckningsmedel (utl. ej ),MS 78 Artistskatt, MS 24 Sanktionsavgift för diselolja, MS 38 Tilläggsavg vid olovligt byggande, MS 54 Arvsskatt, MS 23 Handräckningsmedel (regressrätt), MS 80 Kupongskatt, MS 16 Diverse inkomster i övrigt, MS 69 F-skatt/särskild A-skatt, MS 19 B-skatt, MS 12 Särskild uppdebiterad A-skatt, MS 11 Sjömansskatt, MS 15 Redaravgift, MS 18 Dispensavgifter enl bilavgaslagen, MS 37 Arbetsgivaravgift, MS 81 Prisregleringsavgifter, MS 55 Företagsbot, MS 91 Jaktvårdsfonden, MS 82 Älgvårdsfonden, MS 83 Exempel på brandväggar inom exekutionsväsendet och skatteförvaltningen Inom exekutionsväsendet utgör tillsynsmyndigheten i konkurser det tydligaste exemplet på en verksamhet som avsetts vara i stor utsträckning organisatoriskt åtskild från kronofogdemyndighetens övriga verksamhet (se avsnitt 4.4 och 8.3). För att uppnå detta har i 3 kap. 6 § förordningen (1988:784) med instruktion för exeku- tionsväsendet förskrivits att det vid varje kronofogdemyndighet skall finnas en enhet för tillsyn i konkurser. har även självständig beslutanderätt i vissa frågor (se närmare angå- ende vilka frågor i avsnitt 4.4). Vidare har såsom redogjorts för i avsnitt 4.4 tillagts en särskild jävsregel i 7 kap. 26 § konkurslagen (1987:672) för tjänstemän vid tillsynsmyndigheten. Denna regel infördes när kronofogdemyndigheten fick uppgiften att utöva till- synen över konkursförvaltningen. Skälet var att man förutsåg att vissa myndigheter inte skulle ha förutsättningar att organisera verksamheten så att en handläggare vid tillsynsmyndigheten aldrig hade befattning med indrivningsuppgifter och andra borgenärsupp- gifter.1 Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8.3 menar att det kan ifrågasättas om de åtgärder som vidtagits för att undvika att tillsynsmyndigheten misstänks för obehörigt hänsynstagande är tillräckliga. Utredningens förslag om en efter det enskilda ärendet anpassad, selektiv tillsyn innebär dess- utom att önskemålet om en i allas ögon opartisk tillsynsmyndighet sätts än mer i centrum. Mot den bakgrunden anser Konkurstill- synsutredningen det nödvändigt att tillsynsfunktionen utövas av en självständig myndighet som varken är inordnad under kronofog- demyndighetens budgetansvar eller lyder under . 1978/79:105 s. 195 f. Beträffande kronofogdemyndighetens övriga borgenärsneutrala uppgifter har, som framgått av den redogörelsen i avsnitt 9.2, ambitionerna att skilja dessa verksamheter från borgenärsupp- gifterna varit mycket låga. De betänkligheter som har framförts mot att handlägga uppgifterna inom samma myndighet har fått stå tillbaka av praktiska motiv. Inom skatteförvaltningen finns flera exempel på att man sökt skilja verksamheter åt. Den tydligaste gränsen har upprättats mellan skatteutredningar och skattebrottsutredningar. I enlighet med lagen (1997:1024) om skattemyndigheters medverkan i brotts- utredningar får skattemyndigheten biträda åklagare vid för- undersökningar rörande skatterelaterade brott. får även biträda åklagaren i fråga om utredning av brott innan för- undersökning har inletts och även själv utföra förenklade brotts- utredningar. Dessutom får myndigheten bedriva viss spaning och även utföra viss underrättelseverksamhet. I förarbetena till lagstiftningen sågs möjligheter att uppnå bety- dande fördelar i effektiviteten av hanteringen av skattebrottsutred- ningar om det intima sambandet mellan skattemyndighetens skatteutredning och skattebrottsutredningen utnyttjades.2 Samti- digt underströks vikten av att en skattebrottsutredande funktion inom skattemyndigheten organiserades på ett sådant sätt att rätts- säkerheten säkerställdes.3 I det sammanhanget var det betydelse- fullt i vad mån skatteutredningen fick användas för att ta fram underlag som kunde användas i brottsutredningen, och vice versa. Myndighetens möjligheter att vidta olika utredningsåtgärder begränsades, förutom av lagliga förutsättningar, av ändamålsprinci- pen. Denna princip innebär att syftet med den utredning – beskatt- ning eller brottsutredning – för vilken en åtgärd vidtas avgränsar utrymmet för vilka utredningsåtgärder som får vidtas. Vidare påpekades i förarbetena att det gäller olika regler om sekretess beträffande skatteutredningar och skattebrottsutred- ningar. Detta såg man emellertid inte som något hinder mot att bedriva fiskal och brottsutredande verksamhet inom samma myndighet. Samma sekretessregler gäller nämligen såväl mellan 1997/98:10 s. 42 f. 1997/98:10 s. 43 ff. självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet som mellan olika myndigheter (1 kap. 3 § sekretesslagen). Med stöd av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen kan i många fall sekretessbelagda uppgifter ändå lämnas mellan verksamhets- grenarna, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Skattesekretessen hindrar inte att t.ex. uppgifter om misstanke om brott lämnas till åklagarmyndighet, polismyndighet m.m. om fäng- else är föreskrivet för brottet och brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter, 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen. För att en skattebrottsutredande funktion inom skatteförvalt- ningen skulle avgränsas och organiseras så att den enskildes rätts- säkerhet kunde garanteras var det enligt förarbetena viktigt att gränserna mellan skatteutredning och skattebrottsutredning inte blev otydliga. Därför föreslogs att den brottsutredande verksam- heten skulle drivas vid särskilda enheter inom skatteförvaltningen och att skattebrottsutredningarna skulle hållas organisatoriskt åtskilda från skatteutredningarna. I anledning härav föreskrivs numera i 3 kap. 7 § förordningen (1990:1293) med instruktion för skatteförvaltningen att det vid en skattemyndighet som medverkar i brottsutredningar skall finnas en särskild enhet för denna arbets- uppgift. Denna lösning ansågs inte innebära något hinder mot att låta en skattetjänsteman som handlägger en skatteutredning fungera som sakkunnig åt åklagaren och skattebrottsenheten inom ramen för förundersökningen. fick ett övergripande ansvar även för verksamheten vid skattebrottsenheterna. Sekretesslagens regler om förundersökningssekretess kompletterades så att de gällde fullt ut även för skattebrottsenheterna. Ett annat exempel på avgränsningar inom skatteförvaltningen utgör . I samband med taxeringslagens (1990:324) tillkomst utökades ansvar för en enhetlig tillämpning och rättsutveckling på skatteområdet så till vida att endast fick överklaga ett taxeringsbeslut för det allmännas räkning och att ensamt förde det allmännas talan i Regeringsrätten. I konsekvens med detta fann regeringen att även borde föra det allmännas talan i ärenden om förhandsbesked i skattefrågor.4 En förutsättning för detta ansågs dock vara att för rättsären- den, en nämnd inom verket som bl.a. prövade olika dispensärenden och förhandsbesked, blev fristående. Man fann emellertid att utbrytningen enbart borde avse nämn- den i dess beslutande funktion. Bland annat med hänsyn till den osäkerhet som rådde i fråga om den framtida ärendetillströmningen till nämnden och för att behålla en flexibel och kompetent hand- läggarorganisation ansågs att nämndens kansli alltjämt borde höra till . Således föreskrivs numera i 2 kap. 12 § förordningen med instruktion för skatteförvaltningen att det inom verket finns ett med gemensamt kansli för , som nämnden kom att kallas. Kansliet leds av en kanslichef. Vissa remissinstanser framförde synpunkter om att även kansliet borde brytas loss från verket och att de handläggare som beredde ärendena om förhandsbesked inte kunde vara anställda av med hänsyn till tilltron till nämndens opartiskhet. Dessa synpunkter avfärdades dock i förarbetena. De ändringar som föreslogs ansågs inte rimligtvis kunna minska det redan med dåtidens ordning stora förtroendet för nämnden.5 De regler om sammansättning m.m. som tidigare fanns i förordningen med instruktion för skatteförvaltningen åter- finns nu i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor. Det kan påpekas att enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekre- tess i ärenden om förhandsbesked. Sekretessen omfattar även besluten i ärendena. Nämndens utbrytning från avsågs emellertid inte innebära någon förändring vad gällde Riks- skatteverkets möjligheter att i egenskap av part lämna ut förhands- besked till den skattemyndighet som skulle besluta om taxering i ärendet. Frågan om utlämnande av beslutet fick alltjämt bedömas enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen efter en intresseavvägning i det enskilda fallet. 1990/91:89 s. 31. 1990/91:89 s. 32 f. Frågan om avgränsning av en del av en myndighets verksamhet behandlades även i samband med att ansvaret för folkbokföringen flyttades över till skatteförvaltningen. I förarbetena betonades att beskattning och folkbokföring är skilda slags verksamheter vilka styrs av helt separata regelsystem.6 Bland annat gäller olika sekretessregler för de skilda verksamheterna. På beskattningsområ- det råder enligt 9 kap. 1–3 §§ sekretesslagen s.k. absolut sekretess medan det inom folkbokföringen enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen gäller en mycket svagare sekretess. Det blir därför särskilt viktigt att uppgifter som hör till verksamhetsområdet beskattning inte vidarebefordras till folkbokföringen i andra fall än när det får anses tillåtet enligt i första hand generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretess- lagen. I förarbetena uttalades dock att det inte fanns några principiella skäl som gjorde det nödvändigt att i samtliga fall låta gränsdrag- ningen mellan dessa båda verksamhetsgrenar komma till uttryck genom att i organisatoriskt hänseende föra dem till skilda arbets- enheter.7 Intresset av att kunna upprätthålla god service och fullgod kompetens även eller vid hög sjukfrånvaro etc. ansågs enbart kunna tillgodoses om verksamheten i dessa fall kunde bedrivas utan krav på organisatorisk uppdelning. Av bety- delse för detta ställningstagande var att ett lokalt skattekontor endast avsågs få terminalåtkomst till det lokala register som avsåg kontorets verksamhetsområde. Det centrala referensregistret, till vilket samtliga skattemyndigheter skulle ha tillgång, skulle enbart innehålla vissa begränsade uppgifter.8 1990/91:53 s. 30. 1990/91:53 s. 10. 8I dag har handläggarna inom en region direktåtkomst till uppgifterna i folkbok- föringsdatabasen avseende hela regionens verksamhetsområde, 2 kap. 7 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i skatteförvaltningens folkbokföringsverksamhet. OBS: Bilden visar inte den kompletta mängden kopplingar mellan systemen