prot · GR0999 · 2004-04-21 00:00:00 — Underlättar det att styra och leda en försvarsmakt om det årliga underskottet mot bakgrund av tilldelade resurser och nya arbetsuppgifter uppgår till den storleksordningen? skulle nya uppgifter utföras. Kan detta sluta med annat än otillfredsställande resultat? Uppgifter och resurser måste balansera varandra. Därmed blir det lättare för ÖB att lösa sina uppgifter, det vill säga de operativa krav och svenska folket har på Försvarsmakten. ÖB behöver då inte agera städgumma åt regering och riksdag för dåligt underbyggda försvarsbeslut utan kan koncentrera sin insats på det som vår försvarsmakt ytterst är till för, att hävda den svenska säkerheten. Det säger sig självt att effektiviteten ökar där ansvarsförhållandena är tydliga, uppgifterna är fördelade och rågången mellan den politiska arenan och den militära operativa arenan är klar och tydlig. Det beslutsunderlag som presenteras för måste hålla måttet och inte vara som senast, inför det förra försvarsbeslutet. Redan när det underlaget presenterades uttryckte dåvarande ÖB att underlaget var behäftat med stora osäkerheter avseende basfakta. Den försvarspolitiska processen måste ges en förändrad inriktning. Den långsiktiga planeringen måste särskiljas från den årliga driftsbudgeten. Vidare måste den årliga driften av organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen. Det innebär exempelvis att de internationella insatserna bör redovisas separat och finansieras utanför utgiftsområde 6. Anslaget bör också vara ett så kallat beredskapsanslag. Ryckigheten i den här typen av beslut kräver en helt annan ordning. För innevarande försvarsperiod var utgångspunkten för internationella insatser. är vi uppe i över 1 miljard i årlig kostnad för detta. Att på så sätt ändra förutsättningarna underlättar inte precis planering och styrning. De ökade kostnader som har uppstått måste ju täckas med pengar avsedda för andra ändamål. Vidare måste detaljstyrningen av förbandsverksamheten upphöra. Den centrala nivån ska leda verksamheten övergripande och överlåta till förbanden själva att detaljstyra tilldelade resurser. Detaljstyrningen måste ligga nära produktionen, så nära som möjligt. En annan orsak till svårigheterna är att man försöker tillämpa marknadsekonomiska modeller i en statlig anslagsmiljö. Att hålla på att skicka beställningar på material till grannen skapar mer av byråkrati och krångel än effektiva upphandelslösningar. Det måste finnas ett alternativ för brukaren om det ska ge effekter på priser och kvalitet. Man kan med utgångspunkt från detta starkt ifrågasätta om FM Log fortsatt ska ha den roll som den har. Ett försvarsbeslut bör innehålla den operativa förmåga som begär av Försvarsmakten och en given ekonomisk ram för det, vidare vilka förutsättningar som krävs, organisation, material och kompetens, för att myndigheten ska kunna lösa sin uppgift. Det tar att utveckla ett nytt förband eller vapensystem. Därför måste man rimligen ligga steget före och kunna uttala vilka förmågor och vilken organisation vi ska ha, låt oss säga 2010. När den analysen är gjord måste beslut fattas om vilka förband och system som ska användas . Det är ett tidsperspektiv som gäller för . Mot bakgrund av detta torde femåriga beslutsperioder vara att föredra framför treåriga. Vi står nu inför ett nytt försvarsbeslut. ÖB redovisade innehållet i de fyra olika nivåerna . Utan att man närmare går in i verksamheten i de olika nivåerna framstår minus-6-alternativet som fullständigt orealistiskt: kvar av verksamheten, inte kunna leva upp till åtaganden avseende internationell förmåga med mera. I den budgetuppgörelse som slöts mellan regeringen och stödpartierna basunerades det ut att minus-6-alternativet skulle vara huvudalternativ inför försvarsbeslutet. Min fråga till dig, , är om det verkligen stämmer. vill jag påpeka att för en stabil och bra utveckling för Försvarsmakten krävs ett beslut med realism och långsiktighet. För att åstadkomma detta krävs breda politiska uppgörelser. Vi moderater är givetvis beredda att medverka till en uppgörelse som är ansvarsfull och har en långsiktig inriktning. 75 (): Den svenska Försvarsmakten är en mycket omfattande och mångfasetterad verksamhet. Budgeten uppgår till ca , fördelat på endast två ungefär jämnstora anslag. finansiella styrning är därför i princip begränsad till två beslut, dels att fastställa den totala anslagsnivån, dels att fördela denna på materiel- respektive förbandsanslaget. Vi talar, herr talman, om en Atlantångare vars storlek och imponerande dödvikt ger en blygsam manöverförmåga. Till bilden hör också att myndigheten präglas av en stark kåranda. Det är en kåranda som utmärks av stor tillit till den egna professionen och därmed begränsningar i förmågan att ta till sig nya intryck, värderingar och synsätt från det omgivande samhället. Detta är viktiga förklaringar till varför , lika lite som andra länder, kan utgå ifrån att politiskt fattade beslut på det här området automatiskt förverkligas i enlighet med sina intentioner. Trist nog kombineras nyssnämnda förhållanden också med ett svalt intresse från de politiska instansernas sida. Bortsett från internationella insatser och den möjlighet till snabba utgiftsbegränsningar som myndigheten representerar lyser regeringsinitiativen oftast bara med sin frånvaro. Sammantaget har följden blivit att hela det militära försvaret, inklusive stödmyndigheterna, inte levererar i enlighet med regeringens och förväntningar. Larmrapporter om skenande kostnader för personalförsörjning, materielavveckling, avveckling av övertalig personal, brister i förbandsomsättningen med mera har blivit vardagsmat. Det är lätt att mot denna bakgrund utmåla myndigheten och dess ledande företrädare som inkompetenta och bångstyriga. Men det ska understrykas att den främsta skulden för tillståndet i det svenska försvaret ligger på regering och riksdag. Vi har underskattat svårigheterna i styrningen och alltför ofta underlåtit att följa upp och kontrollera genomförandet av besluten. Tre borgerliga partier har en motivreservation i det här ärendet. I denna motivreservation utvecklar vi två principer som borde vara vägledande för det fortsatta arbetet. För det första måste statsmakterna stärka sina samlade ledningsresurser. Att en av våra största myndigheter räknat i pengar och antal anställda ska styras av ett av de minsta departementen framstår som orimligt. Det är liberalernas uppfattning att även och försvarsutskottets resurser för uppföljning och utvärdering behöver förstärkas. Inte minst den tidigare nämnda så kallade Tholstrupska utredningen visar på den stora effekt som också uppnås vid mycket begränsade insatser. Vidare är det otillfredsställande att flera av de stödmyndigheter som borde utgöra en viktig och oberoende expertis för regeringen är finansiellt beroende av Försvarsmakten. Att de har Försvarsmakten som största och ibland enda kund gynnar inte deras möjligheter att fylla en sådan roll. Fastän styrningsproblemen inom försvaret talar i rakt motsatt riktning luckras också gränssnitten mellan politik och förvaltning upp. De myndigheter som är styrningens föremål, nämligen Försvarsmakten och stödmyndigheterna, bemannar till icke ringa del Försvarsdepartementet. När den utomordentligt viktiga översynen av grundorganisationen nu sker inför försvarsbeslutet delar Försvarsdepartementet och Försvarsmakten också på bemanningen av denna arbetsgrupp. Genom att inte tillåta myndigheten att presentera ett eget förslag rensat från regional- och arbetsmarknadspolitik blir det, herr talman, i praktiken omöjligt att utkräva ansvar såväl av regeringen som av myndigheten. Allas ansvar blir som bekant allra oftast ingens ansvar. Vid en interpellationsdebatt i går tydliggjorde försvarsministern att försvaret inte kommer att få lägga ett eget på professionen grundat förslag till ny organisation. Det faktum att flera oppositionspartier just i denna motivreservation är kritiska mot den otydliga sammansättningen och de verksamhetsfrämmande direktiven ger dock förutsättningar för att utskottet på egen hand inhämtar ett så kallat försvarsbästa förslag direkt från myndigheten. Den möjligheten står också till buds för en minoritet i försvarsutskottet. Med detta, herr talman, vill jag yrka bifall till reservation nr 1. vill jag säga några ord om styrningen såvitt angår de internationella insatserna. Enligt vår uppfattning lider det politiska beslutsfattandet på detta område av ryckighet och bristande långsiktighet. Vi har ett ansvar för att de begränsade resurserna leder till att så många som möjligt får bästa tänkbara hjälp. Även om varje insats och bakomliggande politiska situation är unik måste vi göra klart för oss på vilket sätt och i vilka sammanhang som vi gör störst nytta. Mot vilka områden bör vi i första hand koncentrera våra ansträngningar? Har antalet missioner och missionernas längd betydelse för kostnadseffektiviteten och för inflytande? Vilka av våra förband är mest efterfrågade och hur ska de sättas samman? När vi väljer ett, vad väljer vi då bort? Bristen på framförhållning, som revisorerna påtalat, och avsaknaden av en nationell strategi för våra internationella insatser är tydliga. Bilden av ryckighet och resurssplittring är påfallande. Just nu släpper vi utan att bli avlösta ansvaret för den flygplats i som vi tog över . som vi tidigare i vår etablerade oss i avvecklade vi den pågående insatsen i . samlas utskottet dock för att ta ställning till en eventuellt ny insats i . Det är fram och tillbaka, fram och tillbaka. Så här kan vi inte hålla på. Frånvaron av övergripande och långsiktigt tänkande inom det kanske viktigaste verksamhetsområdet inger inte förtroende. Ytterst är oförmågan att få valuta för våra insatser internationellt ett svek mot alla de människor som behöver vår hjälp. Jag yrkar bifall också till reservation nr 6. 76 (): Vi debatterar betänkandet Styrning av det militära försvaret. Jag tänker hålla mig till betänkandet. Det är vad vi diskuterar här . När det gäller försvarsfrågan är det väldigt lätt att sväva långt ut i periferin och till och med ta med försvarsbeslutet . Tids nog ska vi debattera den saken. revisorer har sedan myndigheten bildades genomfört tio granskningar av det militära försvaret. Granskningarna har i huvudsak behandlat frågan om just styrningen av försvaret. Revisorerna diskuterar styrningen av Försvarsmakten utifrån tre olika komponenter: insyn, regeringens insyn och resultatstyrning samt Försvarsmaktens styrning av den egna verksamheten och stödmyndigheternas verksamhet. Granskningsrapporten är ingen munter läsning. Revisorerna pekar på ett antal brister som behöver åtgärdas. Det handlar bland annat om förbättrad resultatredovisning och redovisning i relation till omvärlden, en tydligare redovisning av beställningsmyndigheten och Försvarsmaktens kostnader. Vidare tar revisorerna upp vad de fredsfrämjande truppinsatserna kostar och krav på försvarsmyndighetens återrapportering och Försvarsdepartementets personalförsörjning. revisorer riktar också skarp kritik mot regeringen för att den inte på ett tillfredsställande sätt har förmått redovisa verksamheten i försvaret för . Med den knapphändiga redovisning som regeringen lämnar till har mycket begränsade möjligheter att påverka försvarets inriktning och omfattning. Det grundläggande styrinstrumentet som har till sitt förfogande är tilldelning av ekonomiska medel till Försvarsmakten. Med detta relativt trubbiga styrinstrument har enbart kunnat påverka fördelningen av ekonomiska resurser mellan anslag 6:1 och 6:2, det vill säga Förbandsverksamhet och Materiel. delar i mångt och mycket revisorernas kritik. Styrningen av Försvarsmakten är oklar, vilket också en majoritet i utskottet anser. Betänkandet resulterar i två tillkännagivanden till regeringen. Regeringen har efter beslut i så sent som detta år gett direktiv till en utredning av formerna för styrning och finansiering av försvaret. Det är bra. Det är ett steg i rätt riktning. ger också utskottet regeringen till känna om tilläggsdirektiv till utredningen vad gäller mål, kostnader, anslag och resultat, vilket är nödvändigt. Vi anser att utskottet borde varit än mer tydligt i tillkännagivandet om myndighetens, regeringens och skilda roller och beaktat de olika rapporter från olika instanser som pekar på allvarliga brister i Försvarsmaktens verksamhet. Det allmänna tillkännagivandet handlar om en tydligare redovisning av försvarsmateriel och beställningsbemyndiganden. Vi har i vår motion hävdat att regeringen klart bör ange vilka materielobjekt och anläggningar, vilken forskning och vilka teknikutvecklingar som ingår i bemyndiganderamen. Det biträder nu utskottet delvis, och det tackar vi för. Vi kristdemokrater har i vår motion och i olika sammanhang här i kammaren efterlyst en klarare redovisning av kostnaderna för internationella truppinsatser. Enligt vår mening vore det en fördel om våra internationella åtaganden hade ett eget anslagsområde. Som det är finns anslaget för internationella insatser inbakad i anslagsområde 6:1 Förbandsverksamhet. Detta innebär att andra viktiga områden kan bli åsidosatta. I brist på ekonomiska resurser kan exempelvis övningsverksamheten drabbas. I värsta fall måste övningar helt ställas in eller kraftigt begränsas. Vi vet att det beräknade anslaget för internationella insatser för redan är förbrukat. Eftersom de internationella insatserna inte har ett eget anslag kommer ekonomiska medel att tas från det allmänna anslaget för förbandsverksamhet 6:1. Avslutningsvis har ett yrkande som berör Försvarsdepartementets personalförsörjning. Vi anser att departementet behöver få ökade resurser och ökad kompetens. Departementet behöver framför allt stärkas med analytisk och strategisk förmåga. Dagens system med växeltjänstgöring motverkar Försvarsdepartementets oberoende ställning i förhållande till Försvarsmakten. Uppenbara risker finns att det i stället blir Försvarsmakten som styr departementet. har vid olika tillfällen lyft frågan om att införa ett så kallat senior adviser-system. Det är ett system som och med framgång har prövats i . Det innebär att officerare som gjort sin tjänst i Försvarsmakten och pensionerats i pensioneras många redan borde kunna kontraktsbindas i exempelvis efter pensioneringen för att stå till Försvarsdepartementets förfogande. Vi kristdemokrater menar att ett sådant system skulle höja förmågan och kompetensen i Försvarsdepartementet. Jag har personligen här i kammaren fått ett visst stöd av försvarsministern för den tanken. Försvarsministern talade om en bådeoch-lösning vad gäller växeltjänstgöring och ett senior adviser-system. Jag står bakom samtliga reservationer där finns med men yrkar för tids vinnande bifall bara till reservation 7 under punkt 6. 77 (): Vi här i har ett ansvar för att de skattepengar som vi beslutar om till olika delar av vårt samhälle används på ett optimalt sätt och att de används till det de är avsedda för. För att vi ska kunna granska detta krävs det att det underlag vi får från regeringen är fullödigt. Det är en grundläggande demokratisk fråga att förtroendevalda i kan få insyn i och kunna påverka, styra och följa upp verksamheten. Det gäller givetvis också Försvarsmakten. Försvarsmakten är statens största fögderi. Det är en mycket stor omfattning i pengar räknat men också i bredd vad gäller innehåll med en mängd olika frågor som rör personal, materiel av alla slag, teknik, internationella insatser med mera. Försvarsmakten har varit en sluten krets med militärt utbildad personal som utfört arbetsuppgifter också inom områden som det finns och har funnits civila utbildningar och kompetenser för ute i samhället i övrigt. Jag tror att den tidigare och ännu i viss mån pågående relativa slutenheten är en av flera orsaker till de problem som revisorerna här tar upp och vi i andra betänkanden grundade på andra revisorsrapporter och egna initiativ begärt ändring på. ska kunna följa utvecklingen och kunna se hur pengarna används och kunna följa upp om de används på rätt sätt och till de områden som vi har beslutat om. Regeringen måste ange vilka ändamål som pengarna är avsedda för och ange uppföljningsbara mål för verksamheten. Det är inte första gången som begär ett bättre underlag från regeringen. Personalen diskuterades här i kammaren . Då gällde det begäran om att personalkostnaderna för olika kategorier, liksom avvecklingskostnaderna ska redovisas för . Även inom förbandsverksamheten har begärt ett fördjupat underlag. har regeringen tillsatt en utredning som ska analysera och utvärdera styr- och finansieringsformerna för det militära försvaret. Den ska också se till att incitamenten i styrningen och finansieringen ska gynna sparsamhet och effektivitet, inte minst på den lokala nivån. Det är bra. Trots att utredningen inte ska vara klar förrän är det bra att man nu tar tag i de här frågorna. Regeringen har öppnat för att utskottets synpunkter ska kunna läggas in som tilläggsdirektiv i utredningen. Jag tycker att utskottets synpunkter är viktiga, och jag vill ställa mig bakom det som anförts om mål, kostnader, anslag och resultat och det som också framkommit vad gäller redovisning av försvarsmateriel kopplat till beställningsbemyndigandet. Jag har dock i en reservation understrukit behovet av att utskottet också ger ett tilläggsdirektiv vad gäller hur försvarsutgifterna utvecklas under . Jag tror att det är väldigt väsentligt att vi får en sådan helhetssyn. Det ska man kunna ta fram med hjälp av nyckeltal. Utskottet påtalar att det förutsätter att detta ska prövas. Men jag anser att frågan är så viktig att utredaren bör få i uppdrag att pröva detta. Däremot anser jag att det finns svårigheter med att kunna jämföra mellan olika länder på en detaljnivå där det är vettigt och meningsfullt. Därför delar jag utskottsmajoritetens synpunkter under de punkterna. Jag vill också påpeka att jag tycker att det är bra att vi håller oss till det betänkande som vi nu ska diskutera. Jag vill med det här tillstyrka reservation 4 från . 78 () replik: Visst är det rätt att man ska diskutera det betänkande vi ska besluta om. Men de årliga budgetöverenskommelserna med regeringen har en påverkan på försvaret och dess styrning. Det är därför min fråga till dig i mitt anförande har så pass stor betydelse, nämligen vad kan man förvänta sig av den budgetuppgörelse som ni precis har slutit med regeringen i vårpropositionen? Det som faller ut av detta kan ju ha betydelse. har regeringens representanter sagt att det bara var luft, det var inget innehåll, medan man från Vänsterns och sida har sagt att det har ett innehåll. Det är minus 6 miljarder som är huvudalternativet. Jag menar att det har betydelse för styrningen och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten om det är ett innehåll i den här typen av budgetuppgörelser. 79 () replik: 6 miljarder är ett av huvudalternativen. Jag skulle vilja säga att jag tycker att det är rimligt när man har en budgetöverenskommelse som sträcker sig över hela området att också försvaret inkluderas i detta. Vi kan inte ha en särskild form av överenskommelse när det gäller försvaret och dess omfattning i budgeten. Jag tycker att det är vettigt att vi även diskuterar budgeten för försvaret. Naturligtvis ska vi vara med och påverka den nivå som sedan fattar beslut om. Den nivå man hamnar på är också en överenskommelse mellan de partier som träffar överenskommelse om helheten så att säga. 80 () replik: Det här är en tydlig reträtt. När man presenterade vårbudgeten och förhandlingarna från den slog sig och för bröstet och tyckte att nu visste de att huvudalternativet kommer att vara dessa minus 6 miljarder. säger att minus 6 är ett av huvudalternativen. Ja, vi har de övriga tre. Jag tolkar det här just som en reträtt i ordets rätta bemärkelse från dessa minus 6 miljarder. Den andra delen gäller just styrningen, inverkan och påverkan på försvaret. Om man nu från mitt partis sida, vilket jag hoppas, inträder i en bred politisk uppgörelse om försvaret och dess inriktning , eller vilket årsomfång det än är och det sedan kommer en påverkan i budget och vårbudget som talar om hur styrningen och försvarets omfattning ska se ut, vilket värde har det då att ingå i den typen av uppgörelse? Jag menar att det är två saker som man ska hålla reda på just i den delen, värdet av att ingå och risken av att ingå en uppgörelse när den sedan kan eroderas av en plötslig uppgörelse med något annat parti i den årliga vårbudgeten. Därför är det väldigt viktigt. 81 () replik: Det handlar här om att vi nu diskuterar en försvarsuppgörelse, ett försvarsbeslut som enligt de nuvarande reglerna ska gälla . När vi sluter en sådan uppgörelse har vi naturligtvis respekt för den uppgörelse man träffar. Vi ställde oss ju bakom minus förra gången. Jag skulle vilja säga att det är min fasta övertygelse att Försvarsmaktens anslag måste skäras ned rejält. Exakt vilken nivå det blir när vi har diskuterat och penetrerat frågan kan jag inte säga. Vi måste diskutera det i Försvarsberedningen. Vi måste diskutera det i utskottet, och vi måste givetvis titta på vad propositionen kommer att säga. Men har man träffat en sådan uppgörelse måste man naturligtvis hålla den. Sedan kan det hända saker i samhället i övrigt som gör att alla myndigheter måste dra ned sin verksamhet och så vidare. Det är en sak. Men en uppgörelse ska man naturligtvis hålla sig till, och vi har från sida försökt att hålla oss till den uppgörelse som vi var med på när det gällde minus . Sedan har det hänt saker. Det kan jag hålla med om kan vara svårt. Men det är ingen som har satt ett lock på så att man inte ska kunna förändra något om det till exempel skulle bli väldigt dåligt i samhället. I en sådan diskussion inkluderas också Försvarsmakten. 82 (): Betänkande 2003/04:FöU6 Styrningen av det militära försvaret, som vi nu diskuterar, handlar som flera har sagt om en bred revisionsrapport som tar upp på vilket sätt den målstyrda Försvarsmakten styrs både från och från Försvarsdepartementet. Men det handlar också om på vilket sätt de mål som har beslutat om genomförs och på vilket sätt de realiseras ute i den operativa verksamheten. Jag vill först naturligtvis yrka bifall till utskottets förslag till beslut och avslag på samtliga reservationer. Vi står inför en utveckling inom det försvarspolitiska området som kanske är den största i Försvarsmaktens historia. Från majoritetens sida har vi utifrån revisorernas rapport pekat på att det inom vissa områden behövs förbättrad styrning och ansvarsfördelning mellan , Försvarsdepartementet och försvarshögkvarteret. Detta har också lett fram till ett utskottsinitiativ och betänkandet Försvarsmaktens förbandsutveckling. Vi diskuterade betänkandet och var relativt eniga om vad som behöver göras . Regeringen och departementet har också tillsatt en utredning, Styrning av finansieringsformer i försvaret, där utredaren särskilt ska analysera och utvärdera styrning av avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet inom försvaret, tillämpning av interndebitering inklusive systemet med en kapitalkostnad i fastighetsförvaltning och tillämpning av systemet med ett beställningsbemyndigande inom försvaret. Resultatet av det uppdraget ska, som också nämnde, redovisas . Som jag inledningsvis nämnde pågår en stor strukturförändring inom försvaret både vad gäller styrning men också vad gäller utveckling av vår försvarspolitiska förmåga i av förändring. Vi går mot ett nytt försvarsbeslut där många frågor måste besvaras, och svåra beslut kommer att fattas här i kammaren. En viktig faktor är då trovärdigheten i det underlag vi har som grund när vi fattar ett kommande beslut. Men det är också viktigt att förstå innebörden av vad som krävs i en omfattande förändring. Jag brukar i andra sammanhang, herr talman, jämföra förändringsprocessen utifrån ett tågs framfart. Normalt i en förändring finns det de som tror på vad som sker. Vi kan säga att de är lokförarna. Det är de som ser till att processen går framåt.