prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — En tillsynsmyndighet, vars beslut att förbjuda en näringsidkare att tillhanda- hålla en vara har upphävts av en domstol, kan t.ex. inte på grund av samma omständigheter meddela samma näringsidkare ett nytt förbud med samma innehåll. När däremot överinstansen fastställt ett förpliktande beslut synes tillsynsmyndigheten ändå kunna ändra beslutet i en för den enskilde fördelaktig riktning, oavsett om nya omständigheter föreligger eller inte (se om denna fråga , Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 508 ff. och 540 ff.). För denna uppfattning talar främst att den förpliktade annars skulle hamna i ett sämre läge än om denne inte över- klagat myndighetens beslut. Rättsläget måste uppfattas så att en domstols lagakraftvunna beslut, genom vilket en tillsynsmyndighets beslut om ett förbud eller åläggande fastställts, inte vinner s.k. negativ rättskraft. Detta betyder att tillsyns- myndigheten kan upphäva eller mildra ett beslut i ett sådant ärende, oavsett domstolens lagakraftvunna beslut. Har domstolen genom ett lagakraftvunnet beslut upphävt ett av tillsynsmyndigheten meddelat förbud eller åläggande vinner beslutet negativ rättskraft på så sätt att myndigheten inte kan meddela ett nytt förbud eller åläggande med samma omständigheter som grund. Myndig- heten kan däremot på nytt besluta om ett förbud eller åläggande, om nya omständigheter har framkommit som innebär att grund finns för ett sådant beslut. Regeringen anser mot denna bakgrund att en bestämmelse om ompröv- ning motsvarande 20 § produktsäkerhetslagen inte behöver föras in i den nya lagen. Regeringens förslag: Näringsidkare som överträder den nya produkt- säkerhetslagens bestämmelser om skyldigheter för näringsidkare skall kunna åläggas att betala en sanktionsavgift. Regeringens bedömning: Den nya lagens bestämmelser om närings- idkares skyldighet att i samband med tillsynen lämna upplysningar och handlingar m.m. bör inte sanktioneras genom en direktverkande sanktion. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. i framhåller att möjligheten att rikta en sanktion mot en juridisk person bör medföra väsentliga vinster från effektivitetssynpunkt. , , och Institutionell Hygien anser att sanktionsmöjligheterna är bra och nödvändiga, eftersom dagens bristande efterlevnad av såväl gällande produktsäkerhetslag som av speciallagar missgynnar de seriösa företagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 7 i direktivet skall medlemsstaterna fastställa regler om påföljder vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antagits till följd av direktivet och vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att de tillämpas. De påföljder som föreskrivs skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Produktsäkerhetslagen innehåller varken straffbestämmelser eller någon annan direktverkande sanktion. Den sanktionsform som föreskrivs i lagen är i stället vite. Detta hänger samman med att lagen endast indirekt föreskriver skyldigheter för näringsidkare. Direktivet anger däremot uttryckliga skyldigheter för såväl tillverkare som distributörer, t.ex. att inte tillhandahålla farliga varor. Direktivet kräver alltså att överträdelser av de nationella föreskrifter som genomför direktivet sanktioneras. Ett vitesföreläggande blir i regel aktuellt först när en överträdelse redan har pågått . Eftersom själva skyldigheten att inte överträda bestämmelsen således inte är sanktionerad kan vite enligt regeringens mening inte anses utgöra en tillräcklig sanktion när det gäller överträdelser av näringsidkares skyldig- heter enligt produktsäkerhetslagen. En direktverkande sanktion måste därför införas beträffande dessa skyldigheter. En näringsidkares skyldighet att lämna upplysningar och handlingar i samband med tillsynen är straffsanktionerad enligt flera speciallagar om produktsäkerhet (t.ex. 29 kap. 5 § ). Regeringen anser att vite får anses vara en tillräcklig sanktion när det gäller överträdelser av dessa skyldigheter. Direktivet ställer inte upp något krav på att någon särskild typ av direktverkande sanktion skall användas. Medlemsstaterna kan sanktionera bestämmelserna på det sätt man finner lämpligt, under förut- sättning att sanktionerna är effektiva, proportionella och avskräckande. De sanktionsformer som skulle kunna uppfylla dessa krav är enligt regeringens mening straff och sanktionsavgifter. Införandet av straff för brott mot reglerna i produktsäkerhetslagen skulle innebära en nykriminalisering. Frågan om nykriminalisering behandlades av regeringen i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23 s. 53 ff.). Regeringen konstaterade att det hade förekommit något som kunde betecknas som en straffrättslig inflation genom att straffbestämmelser införts i mängd, särskilt inom specialstraffrätten. Detta hade enligt regeringen ofta skett utan att det i lagstiftningsärendena skett någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Regeringen ansåg att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället borde användas med försiktighet. I samma proposition anförde regeringen emellertid också att i lag eller annan författning givna föreskrifter av principiella skäl inte bör lämnas osanktionerade. , vars betänkande låg till grund för regeringens proposition, konstaterade att ansvarsreglerna i cirka hälften av de drygt 400 specialstraffrättsliga författningarna som var gällande över huvud taget aldrig har tillämpats (SOU 1992:61, del 1, s. 107 f.). Straff- bestämmelserna i speciallagstiftningen om produktsäkerhet tillhör de straffbestämmelser som mycket sällan eller aldrig tillämpas. konstaterade att det naturligtvis kan finnas flera förklaringar till detta. I en del fall kan det vara så att de förfaranden som en författning avser att reglera förekommer i ganska begränsad omfatt- ning. I andra fall kan ansvarsreglerna tänkas ha haft avsedd effekt på det sättet att ett inte önskvärt förfarande inte förekommit. I åtskilliga fall kunde det dock förhålla sig så att överträdelser av straffbestämmelser förekommer men inte beivras eftersom upptäcktsrisken är låg eller på grund av att resurser att övervaka det aktuella regelsystemet saknas. Det kunde också förekomma att vissa straffbestämmelser är så svårtillämpade att förutsättningarna att styrka brott i praktiken var mycket små. Företrädare för flera tillsynsmyndigheter anser enligt utredningen att det är meningslöst att göra anmälan till polis eller åklagare, eftersom de upplever att anmälan blir liggande till dess att brottet preskriberas eller att förundersökningen även i tydliga fall läggs ned med hänvisning till att brott inte kan styrkas. Det kan därför antas att tillsynsmyndigheter inte alltid anmäler misstänkta överträdelser till polis eller åklagare. Frågan om sanktionsavgifters användningsområde och utformning behandlades av regeringen under förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 s. 21 ff.). Regeringen angav sex principer, som skulle utgöra en god grund för det framtida lagstiftningsarbetet på området. Här angavs bl.a. att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall som nämndes var sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Regeringen ansåg vidare att avgifter bör förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden, och att beräkningen av avgifterna i all möjlig utsträckning bör utgå från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen en parameter som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet. Regeringen har härefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om efterlevnaden av bestämmelser skall sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter. I propositionen till ny konkurrenslag (1993:20) ansåg regeringen att de straff i form av måttliga böter som hade förekommit vid överträdelser av förbudet i dåvarande konkurrenslagen hade haft påfallande liten ekonomisk betydelse i förhållande till de stora värden som kan vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden (prop. 1992/93:56 s. 30 f.). Regeringen bedömde därför att den tidigare ordningen hade liten preventiv verkan, som mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff varken var önskvärda eller ändamålsenliga. Regeringen förordade i stället en effektiv ekonomisk sanktion, en konkurrensskadeavgift, som också kom att införas. I den proposition som låg till grund för den nuvarande marknads- föringslagen (1995:450) gjorde regeringen liknande överväganden (prop. 1994/95:123 s. 101 f.). Erfarenheterna av kriminalisering vid tillämpning av den dåvarande marknadsföringslagen var enligt regeringen inte goda. Detta hängde bl.a. samman med de ofta blygsamma bötesbelopp som dömts ut vid fällande dom. Det kunde därför enligt regeringen ifråga- sättas om systemet haft någon preventiv verkan av betydelse. Regeringen ansåg att sanktionsavgifter jämfört med en kriminalisering hade vissa fördelar, då sanktionsavgifter kan påföras såväl fysiska som juridiska personer och kan bestämmas så att sanktionen blir betydligt mer ekonomiskt kännbar för näringsidkaren och därmed verka avskräckande på andra företagare. Med konkurrenslagen som förebild kom en sanktionsavgift, marknads- störningsavgift, att införas i den nya marknadsföringslagen. skedde en avkriminalisering beträffande tidigare straffbelagda över- trädelser av lagens bestämmelser. Regeringen berörde också frågan om sanktionsavgifter i propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m. (prop. 1993/94:161 s. 27). Beträffande frågan om sanktioner vid marknadskontroll borde enligt regeringen särskilt uppmärksammas att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträdelser av säkerhetsbestämmelserna. Erfarenheten hade enligt regeringen visat att straffbestämmelser i motsvarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning. Sanktionsavgifter bör införas i produktsäkerhetslagen Som nämnts bör lagen innehålla en direktverkande sanktion för överträdelser av dess bestämmelser om näringsidkares skyldigheter. Frågan är därför om direktivets krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner bäst uppfylls genom bestämmelser om straff eller sanktionsavgifter. För straffbestämmelser talar främst intresset av enhetlighet i förhållande till speciallagstiftningen om produktsäkerhet. Detta utesluter emellertid inte att en annan sanktion än straff väljs. Skulle en överträdelse omfattas av en straffbestämmelse i en speciallag om produktsäkerhet blir produktsäkerhetslagens sanktionssystem inte tillämpligt på den överträdelsen. Någon tveksamhet om vilken sanktion som skall tillämpas kan därför inte uppstå, om sanktionsavgifter skulle införas. Det bör också noteras att flera lagar, t.ex. , innehåller bestämmelser om såväl straff som sanktionsavgifter. Mot denna bak- grund framstår det inte som särskilt anmärkningsvärt att en del över- trädelser av bestämmelser som rör en viss vara kan föranleda straff medan andra kan föranleda sanktionsavgifter. Det skulle kunna uppfattas som stötande för rättskänslan om mycket allvarliga överträdelser av lagens bestämmelser endast kunde föranleda att en sanktionsavgift döms ut. Ett införande av sanktionsavgifter skulle emellertid inte få den följden att åtal kan väckas för brott enligt 3 kap , om förutsättningar för detta finns. Fråga kan t.ex. vara om ansvar för vållande till annans död enligt 3 kap 7 §, vållande till kroppsskada enligt 3 kap. 8 § eller framkallande av fara för annan enligt 3 kap. 9 §. Enligt regeringens mening talar starka skäl för att sanktionsavgifter skulle vara en effektivare sanktion än straff. Som tidigare nämnts är erfarenheten av straffbestämmelser på produktsäkerhetsområdet inte goda. Sanktionsavgifter kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer, och kan komma att uppgå till betydligt högre belopp än ett bötesstraff. I allvarliga fall kan mycket höga sanktionsavgifter påföras. Detta kan antas ha en betydande handlingsdirigerande verkan. Överträdelser av reglerna om produktsäkerhet är av den arten att de i första hand upptäcks av tillsynsmyndigheten, som också är närmare till och i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem än polis och åklagare. Tillsynsmyndigheterna kan själva, efter att ha tagit ställning till om förutsättningarna för sanktionsavgift är uppfyllda, väcka talan om påförande av sådan avgift. i har särskilt framhållit att det är en väsentlig fördel att den myndighet som har tillsynen över bestämmelsernas efterlevnad också förfogar över sanktionssystemet i sin helhet. Det kan också antas att sanktionsavgifter kan komma att tillämpas i större utsträckning än straffbestämmelser. Polis och åklagare har begränsade resurser och är ålagda att prioritera vissa typer av brott framför andra. Straffhotet får därmed inte den handlingsdirigerande verkan som är avsedd. Det bör noteras att artikel 7 i direktivet inte bara kräver att sanktioner införs, utan också att medlemsstaterna vidtar alla åtgärder som behövs för att säkerställa att sanktionerna också tillämpas. En ordning där tillsynsmyndigheterna själva utreder eventuella över- trädelser och för talan om sanktionsavgift får mot bakgrund av det anförda anses mer effektivt såväl från preventionssynpunkt som när det gäller utnyttjandet av det allmännas resurser. Sammanfattningsvis anser regeringen att sanktionsavgifter är ett modernare och effektivare sätt att sanktionera lagens bestämmelser om skyldigheter för näringsidkare än straff. Bestämmelser om sanktions- avgifter bör därför föras in i lagen. Regeringens förslag: En näringsidkare skall åläggas att betala en sanktionsavgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder den nya lagens bestämmelser om skyldigheter för näringsidkare. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. FöretagarFörbundet och anser att endast uppsåtliga överträdelser av bestämmelserna skall kunna leda till att sanktionsavgift döms ut. Riksåklagaren anser att det kan diskuteras om inte kravet på subjektiv täckning är ägnat att motverka sanktionssystemets effektivitet. /KO anser att avvikelser från god sed i normalfallet skall anses oaktsamt och att näringsidkaren skall förväntas känna till gällande rätt. Kammarrätten i anser att förslagets formulering att en näringsidkare får åläggas att betala sanktionsavgift kan ge intrycket att det finns utrymme för domstolen att fritt avgöra om sanktionsavgift skall påföras eller inte, vilket inte förefaller ha varit avsikten. och anser att de nya rutinerna avseende olika förebyggande åtgärder som skaderegister tar tid och medför ökade kostnader, varför dessa skyldigheter inte bör omfattas av skyldigheten att betala sanktions- avgift vid överträdelse. Skälen för regeringens förslag: Sanktionsavgifter utmärks i förhållande till straffansvar generellt av att avgift kan dömas ut oberoende av subjektiva omständigheter. Sådana avgifter bör, som regeringen tidigare anfört, förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden (prop. 1981/82:142 s. 24). För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att överträdelser i praktiken endast kan ske av uppsåt eller oaktsamhet. Med dessa utgångspunkter har föreskrifter om sanktionsavgifter beslutats bl.a. beträffande överträdelser av vissa bestämmelser i och arbetsmiljölagen (1977:1160). För att konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (1993:20) skall dömas ut krävs däremot att uppsåt eller oaktsamhet har funnits hos näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar. Detta har sin bakgrund i att det enligt EG-rätten fordras uppsåt eller oaktsamhet för att ett företag skall kunna åläggas avgifter för överträdelser av konkurrensreglerna. Regeringen ansåg av rättssäkerhetsskäl att det var att föredra att konkurrensskadeavgift bara skulle kunna dömas ut vid uppsåt- liga eller oaktsamma överträdelser av förbuden (prop. 1992/93:56 s. 30 f.). Bestämmelserna om marknadsstörningsavgift i marknadsföringslagen (1995:450) kom i hög grad att utformas med bestämmelserna om konkurrensskadeavgift som förebild. Regeringen ansåg att en avgifts- beläggning av inte bara uppsåtliga utan även oaktsamma överträdelser innebar att utrymmet för att sanktionera regelbrott blev vidare än enligt dåvarande straffbestämmelser som allmänna rättssäkerhets- intressen blev tillgodosedda (prop. 1994/95:123 s. 103 f.). en tid skulle visa sig att kravet på subjektiv täckning har lett till en alltför restriktiv användning av marknadsstörningsavgiften som sanktionsmedel, borde enligt regeringen frågan om strikt ansvar tas upp på nytt. Bedömningen av överträdelser av olika bestämmelser i produktsäker- hetslagen kan komma att göras på grundval av flera omständigheter av högst varierande karaktär. Det är således inte möjligt att schablonmässigt ange hur hög sanktionsavgiften för olika överträdelser skall vara. Av rättssäkerhetsskäl framstår därför en lösning med strikt ansvar inte som lämplig vid överträdelse av lagens bestämmelser. Härtill kommer att det kan finnas situationer då en näringsidkare i objektiv bemärkelse bryter mot lagens bestämmelser trots att denne vidtagit alla skadeförebyggande åtgärder som skäligen kunde begäras, dvs. någon vårdslöshet förekom inte när varan tillhandahölls. Det framstår inte som rimligt att näringsidkaren i en sådan situation skulle drabbas av en sanktionsavgift. Regeringen anser mot denna bakgrund att en sanktions- avgift inte skall kunna dömas ut när uppsåt eller oaktsamhet inte förekommer. FöretagarFörbundet och anser att sanktions- avgift endast bör komma i fråga vid uppsåtliga överträdelser av lagens bestämmelser. har särskilt anmärkt att flertalet av de angivna bestämmelserna som skall omfattas av sanktionsavgift inte tydligt anger vad som åligger näringsidkaren. Regeringen håller med om att avsaknaden av standarder för tjänster och vissa varor gör att förutse- barheten hos regleringen oundvikligen blir lägre än beträffande varor som omfattas av standarder. Detta förhållande utgör även ett problem vid tillämpningen av den nuvarande lagen. Regeringen anser emellertid att lagförslaget tillräckligt tydligt anger vilka skyldigheter som åligger näringsidkare. Regeringen anser därför, och i beaktande av hur direktivet är utformat, att något hinder inte finns mot att förena de i lagförslaget angivna skyldigheterna med en sanktionsavgift även vid oaktsamma överträdelser. Skulle det i ett enskilt fall framstå som oklart om en näringsidkare i objektiv eller subjektiv bemärkelse har överträtt en särskild bestämmelse skall naturligtvis inte någon avgift dömas ut. Regeringen bedömer att ett krav på uppsåt för utdömande av sanktionsavgift dessutom skulle riskera att göra regleringen tandlös, vilket skulle få till följd att direktivets krav på en effektiv sanktionering av bestämmelserna inte uppfylls. Lagstiftningen syftar inte endast till att komma till rätta med sådana uppenbart oseriösa näringsidkare som medvetet tillhandahåller farliga varor och tjänster. Genom regleringen understryks också näringsidkarens, särskilt tillverkarens, ansvar att genom aktiva åtgärder säkerställa att varor och tjänster är säkra. Tillverkaren är skyldig att göra noggranna riskanalyser innan en vara släpps ut på marknaden, och skall bedriva ett förebyggande produkt- säkerhetsarbete. Mot denna bakgrund anser regeringen att även oaktsamma över- trädelser skall kunna leda till att en sanktionsavgift döms ut. Det bör inte krävas att näringsidkaren själv eller någon i ledande ställ- ning hos en juridisk person uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt bestämmelsen i fråga. Det räcker att uppsåt eller oaktsamhet kan konstateras hos någon som har handlat på näringsidkarens vägnar, t.ex. en anställd eller en uppdragstagare. En förutsättning är dock att denne själv inte också kan påföras avgift. Eftersom avgiften skall påföras den näringsidkare som har överträtt lagens bestämmelser kommer det för avgiftsfrågan att sakna betydelse om den fysiska eller juridiska personen har överlåtit verksamheten till någon annan. och anser att de nya rutinerna avseende olika förebyggande åtgärder som skaderegister tar tid och medför ökade kostnader, varför dessa skyldigheter inte bör omfattas av skyldigheten att betala sanktionsavgift vid överträdelse. Regeringen bedömer att direktivet inte lämnar något utrymme att låta vissa skyldigheter kvarstå osanktionerade, även . Härtill kommer att direktivet antogs . Regeringens förslag: Sanktionsavgiften skall fastställas till lägst och högst , dock högst av näringsidkarens årsomsättning. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. FöretagarFörbundet anser att avgiften inte bör överstiga den nettovinst som näringsidkaren gjort på att sälja den farliga varan eller tjänsten. anser att det vid beräkningen av avgiften skall tas hänsyn till näringsidkarens förmåga att betala avgiften. anser den avskräckande effekt som avses säkrare skulle uppnås om sanktions- avgiften kunde uppgå till högst av årsomsättningen. har anfört att avgiftsstrukturen bör utformas så att näringsidkaren ges incitament att förändra produkten. Kemikalie- inspektionen anser att i bestämmelsen skall anges att skattemyndigheten skall vara behjälplig för att beräkna ett företags årsomsättning, samt att det bör förtydligas på vilka grunder avgiften skall fastställas. och anser att det i lagtexten bör komma till uttryck att det förhållandet att näringsidkaren vidtar aktiva åtgärder för att åtgärda risker och samarbetar med myndigheten skall inverka mildrande vid bestämmandet av sanktionsavgiften. Skälen för regeringens förslag: Överträdelser av produktsäkerhets- lagen kan antas vara av högst varierande art och karaktär. Fråga kan vara om allvarliga överträdelser som att släppa ut farliga varor på marknaden utan att ha gjort någon riskanalys och att avstå från att vidta åtgärder när allvarliga risker upptäcks. Överträdelser av bestämmelserna om t.ex. märkning och klagomålshantering är typiskt sett mindre allvar- liga. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att avgiften kan bestämmas till såväl blygsamma som avsevärda belopp. Syftet med sanktionsavgiften är inte att neutralisera den eventuella vinst som näringsidkaren gjort genom att bryta mot reglerna utan att säkerställa att bestämmelserna efterlevs. Skulle avgiften endast kunna fastställas till den nettovinst som näringsidkaren gjort på att tillhanda- hålla den farliga varan eller tjänsten kan inte lagstiftningen antas få den handlingsdirigerande verkan som är avsedd och som krävs enligt direktivet. Regeringen anser att det saknas anledning att göra produkt- säkerhetslagens regler mindre stränga än vad som följer av marknads- föringslagen (1995:450) när det gäller minimibeloppet för en sådan avgift. En sanktionsavgift bör därför fastställas till lägst . När det gäller avgifternas maximibelopp har anfört att de intressen som skall skyddas genom produktsäkerhetslagen inte kan jämföras med de intressen som skall skyddas genom marknadsförings- lagen. Verket ifrågasätter om en eventuell sanktionsavgift på maximum har en tillräckligt avskräckande effekt. En sådan effekt skulle enligt verket säkrare uppnås om sanktionsavgiften kunde uppgå till högst av årsomsättningen.