prop · GR031d5 · 2004-01-01 00:00:00 — Vidare prövar rättsväsendets myndigheter en mängd olika slag av ärenden. har kraven på dessa verksamheter ökat genom att målen och ärendena har blivit mer omfattande och komplicerade. Även internationaliseringen medför en ökad komplexitet i många mål och ärenden. Dessa verksamheter måste kontinuerligt utvecklas med sikte på kvalitet, kapacitet och tillgänglighet. Utvecklingen av rättsväsendet måste utgå från kunskap. En effektiv och rättssäker verksamhet kräver goda kunskaper om brottslighetens orsaker, omfattning, sammansättning, utveckling och konsekvenser. Det måste också finnas metoder och system för att bedöma effekterna av reformer och åtgärder på det kriminalpolitiska området och för att följa och bedöma verksamheterna inom rättsväsendet. Regeringen driver på myndigheternas arbete för att tillgodose kunskapsförsörjningen och ser över strukturerna inom rättsväsendet för forsknings- och utvecklingsverksamhet. Rättsväsendet har ett huvudansvar för de enskildas trygghet mot brott och för att tvister och ärenden hanteras säkert, snabbt och billigt. Människor som har utsatts för brott skall få stöd. Men även den som är misstänkt för eller har dömts till ansvar för brott måste få en rättssäker och human behandling. All utveckling och effektivisering av rättsväsendet syftar till att verksamheten skall motsvara högt ställda krav från dem som berörs av verksamheten. Utvecklingsarbetet måste därför bedrivas med stor kraft och styras av rättsäkerhet, humanitet och rationalitet. En förutsättning för att rättsväsendets verksamheter och samarbetet mellan myndigheterna skall fungera väl är en effektiv informationsförsörjning. På regeringens uppdrag har Statskontoret utvärderat systemet för informationsförsörjning inom rättsväsendet. Det råd som inrättats för att utveckla rättsväsendets informationsförsörjning har tagit fram en strategisk plan för det fortsatta arbetet. Planen har följts upp . Regeringen överväger nu hur samordningen av informationsförsörjningen kan utvecklas och hur arbetet skall läggas upp. Insatser för att utveckla och stärka rättsväsendet görs även inom politikområdet demokrati. Regeringen har gett i uppdrag att kartlägga hur domstolarna lever upp till kraven på skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- och rättigheterna. På olika sätt sprids också information om mänskliga rättigheter till rättsväsendet. Brottslighetens utveckling och sammansättning En stor uppgift för rättsväsendet är att hantera brottsligheten. Brott skapar skador och lidande. Det går inte att med säkerhet fastställa hur omfattande brottsligheten i är. Däremot finns det relativt god kunskap om utvecklingen. Brottsnivån har planat ut, efter att ha ökat kraftigt . har det dock skett förändringar i brottslighetens sammansättning. Våldsbrottsligheten består av olika former av brott. Indikatorer pekar på att delar av våldsbrottsligheten har ökat , t.ex. misshandel utomhus där offer och gärningsman inte är bekanta. Andra former av våld har av allt att döma inte ökat, t.ex. misshandel av barn. Skadegörelsebrotten förefaller ha ökat 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 4 Däremot har den stora kategorin tillgreppsbrott, i huvudsak stölder av olika slag, minskat något . Sammanlagt anmäls omkring 1,2 miljoner brott till polisen. Alla brott blir dock inte kända för myndigheterna. Störst är den dolda brottsligheten för brott som sällan drabbar enskilda, exempelvis narkotikabrott, smugglingsbrott och trafikbrott. Men det begås också många brott mot person som inte polisanmäls, bl.a. misshandel, sexualbrott och olaga hot. Det egentliga antalet brott och brottsoffer är således fler än kriminalstatistiken indikerar. Nivån på brottsligheten och upplevelser av trygghet Brottsofferundersökningar visar att tillhör de länder i västvärlden där befolkningen känner sig mest trygg, t.ex. när det gäller att vara ute . I övrigt är brottsutvecklingen i påtagligt lik den i andra västländer. Undersökningar bekräftar t.ex. att brottsligheten i ligger på en genomsnittlig nivå bland länderna i västvärlden. En skillnad är emellertid att andelen lindriga brott, inte minst cykelstölder, är förhållandevis hög i . De lokala variationerna, särskilt mellan stads- och landsbygdsområden, är dock stora, både när det gäller nivån och strukturen på brottsligheten och upplevelsen av trygghet. Sammanfattningsvis har den totala nivån på brottsligheten troligtvis inte ökat . Brottslighetens omfattning och det faktum att många utsätts för brott, gör dock att rättsväsendet och samhället i övrigt står inför en stor och krävande uppgift. Brottsligheten är ojämnt fördelad De som begår brott är till övervägande del män. Däremot är många av dem som utsätts för brott kvinnor. Både bland gärningsmännen och bland offren finns det oproportionerligt många ungdomar. De flesta som begår brott slutar dock med detta . Men en liten andel av dem utvecklar efter hand en livsstil med betydande inslag av kriminalitet och annat destruktivt beteende. Denna grupp personer, varav många missbrukar narkotika, står för en stor del av den totala brottsligheten. Brottsligheten är inte heller jämnt fördelad över landet. Enkelt uttryckt begås det fler brott per invånare ju större och mer koncentrerad befolkningen på en plats är. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 4 Komplexa orsaker till brottsligheten Orsakerna till brottsligheten är många och komplexa. Att de sociala och ekonomiska resurserna är ojämnt fördelade i samhället bidrar till att vissa barn och ungdomar utsätts för större risker än andra att dras in i kriminalitet. En viktig omständighet är också antalet attraktiva brottsobjekt och tillfällen att begå brott. I och med konsumtionssamhällets utveckling har antalet begärliga och svagt skyddade objekt ökat explosionsartat, parallellt med att förändringarna i de vardagliga levnadsmönstren innebär att den informella sociala kontrollen har tunnats ut. Detta är troligtvis viktiga orsaker till att framför allt tillgreppsbrottsligheten ökade kraftigt . Intensifierade kontakter över nationsgränserna för inte bara med sig positiva konsekvenser. Brottsligheten anpassas till de nya omständigheterna och blir i vissa delar gränsöverskridande, vilket inte minst gäller den organiserade brottsligheten. Ytterligare en förändring som skapar nya strukturer och förutsättningar för brott är utvecklingen på IT-området, som bl.a. leder till nya former av bedrägerier. Brottsuppklaring, skyldiga till brott och fängelsestraff Troligtvis har antalet brott inte ökat . Det finns uppgifter som pekar på att andelen brott som upp genom att en person bundits till brottet har minskat något . Antalet personer som befunnits skyldiga till brott minskade kraftigt . An- talet åtalsunderlåtelser är relativt oförändrat, medan strafföreläggandena har minskat kraftigt. Dessutom är det färre personer som döms. har nya påföljdskombinationer tillkommit, t.ex. villkorlig dom med samhällstjänst. Detta har bidragit till att antalet fängelsedömda minskat , från cirka 16 1990 till cirka 14 2002. har det dock skett en relativt kraftig ökning. Trots minskningen av antalet fängelsedömda har inte det genomsnittliga antalet intagna i anstalter minskat . var medelbeläggningen cirka 3 600 och 2002 var den cirka 4 100, även om nivån varierat påtagligt . Förklaringen till att det minskade antalet fängelsedömda inte lett till en lägre medelbeläggning kan bl.a. vara de successiva förändringarna i riktning mot senarelagd villkorlig frigivning samt att det dömts ut allt fler långa fängelsestraff. Kriminalpolitiken kräver samverkan, effektivt resursutnyttjande och kunskap Kriminalpolitiken är en del av en allmän välfärdspolitik som syftar till social trygghet, rättvis fördelning och stärkt solidaritet mellan människorna. Rättsväsendet har huvudansvaret för att genomföra kriminalpolitiken, men brottsligheten berör alla samhällssektorer och brottslighetens utveckling styrs av faktorer som till största delen ligger utanför rättsväsendets område. Kunskaperna om brottsligheten och om effekterna av olika generella eller individinriktade åtgärder är osäkra och ofullständiga och är inte heller tillräckligt kända för de myndigheter som fattar beslut om sådana åtgärder. Tre utgångspunkter är viktiga för en framgångsrik kriminalpolitik. För det första krävs ett nära, långsiktigt och dynamiskt samarbete mellan de aktörer som berörs av eller kan påverka brottsligheten. Strukturer och regelverk skall utformas på ett sätt som säkerställer att berörda aktörer samverkar i fråga om åtgärder av kriminalpolitisk betydelse. Ex- empel på områden som har strategisk betydelse för kriminalpolitiken och som berör myndigheter i olika samhällssektorer är drogmissbruket, ekobrottsligheten och den fysiska samhällsplaneringen. För det andra är det av största vikt att resursanvändningen blir så effektiv som möjligt. Betydande delar av den kriminalpolitiska verksamheten är kostnadskrävande. Den är personal- och teknikintensiv samt kräver ofta specialutformade lokaler med hög säkerhetsnivå. För det tredje skall alla samhällets åtgärder för att förebygga och beivra brott baseras på bästa möjliga kunskaper om brottslighetens omfattning och variationer liksom om effekterna av olika åtgärder och andra förändringar. Det innebär bl.a. att myndigheterna fortlöpande måste följa upp och analysera sin verksamhet och förbättra den genom att anpassa den till nya kunskaper. Statistikverktyg och värderingsmetoder skall utformas och introduceras så att all personal kan bli delaktig i och bidra till verksamhetsutvecklingen. Kampen mot brottsligheten förs på bred front och engagerar många politikområden. Inte minst arbetet för att förebygga brott och ge brottsoffer stöd bedrivs till stor del av aktörer utanför rättsväsendet. Rättsväsendet har emellertid ett särskilt ansvar i kriminalpolitiken. Den kontinuerliga utvecklingen av regler, myndigheter och verksamheter gör rättsväsendet väl rustat för sina uppgifter. För att nå bästa möjliga resultat måste rättsväsendet fokusera på förhållanden och utvecklingstendenser som är särskilt utmanande för en kriminalpolitik som bygger på människors lika värde och respekten för den enskildes integritet och värdighet. I motsats till flertalet övriga kategorier av brott har delar av våldsbrottsligheten av allt att döma fortsatt att öka . anmäldes exempelvis närmare 62 000 fall av misshandel. Det är givetvis oacceptabelt att våldet har så stor omfattning. Våldet har både omedelbara och långsiktiga konsekvenser för den som drabbas. Men konsekvenserna sträcker sig också bortom de direkt drabbade. Våldet skapar otrygghet och försämrar det sociala klimatet i samhället. Det är därför nödvändigt att förebygga och på alla sätt bekämpa våldsbrottsligheten samt att ge stöd till dem som drabbas. Ungdomar är en strategisk grupp i kriminalpolitiken. Ungdomar som riskerar att hamna i gruppen återfallsbrottslingar visar ofta tidiga tecken på destruktiva beteenden. När unga begår brott är det viktigt att samhället reagerar tydligt med insatser för att minska riskerna för fortsatt brottslighet. Det finns ett stort behov av både generella och individinriktade brottspreventiva insatser för unga. Reaktionerna mot unga som begått brott måste fortsätta att utvecklas. Dessutom skall unga som utsatts för brott få bättre stöd. En stor del av alla brott begås av en mindre grupp återfallsbrottslingar. Rekryteringen till den gruppen måste minska. Det kräver tidiga insatser för unga som börjat begå brott, men också kraftfulla åtgärder för dem som redan utvecklat en kriminell livsstil. Sådana insatser måste ofta kombineras med åtgärder mot miss- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 4 bruk av alkohol och narkotika. De som återkommande begår brott är ofta föremål för ingripande åtgärder från rättsväsendets sida , vilket skapar förutsättningar för påverkansarbete. Brott mot särskilt utsatta grupper En betydande del av brottsligheten drabbar försvarslösa eller annars utsatta personer. Dit hör bl.a. våld mot kvinnor och mot barn liksom brott med rasistiska, främlingsfientliga eller homofobiska inslag. Sådan brottslighet är naturligtvis särskilt stötande. Därför måste samhällets satsningar på förstärkta åtgärder mot brott mot utsatta grupper fullföljas. Denna brottslighet är i stor utsträckning dold. Det gör att den måste förebyggas och bekämpas med nya metoder och med betydande inslag av samverkan mellan olika aktörer. Ekonomisk och allvarlig organiserad brottslighet Grov organiserad brottslighet är ett hot mot samhället både i ett demokratiskt och ekonomiskt perspektiv. En stor utmaning är den ekonomiska brottsligheten, inklusive miljöbrottsligheten, som ofta är organiserad och som tär på enskilda och gemensamma resurser. Utvecklingen i världen gör också att stor kraft måste ägnas åt att undanröja risker för terrorhandlingar och andra brott mot rikets säkerhet. Denna extraordinära brottslighet måste bekämpas med kvalificerade insatser från rättsväsendet. Att sådan brottslighet ofta bedrivs av internationella nätverk medför att bekämpningen kräver samarbete med myndigheter i andra länder. Narkotikamissbruket skapar ett oerhört lidande för missbrukarna och deras anhöriga. I missbrukets spår gror också en omfattande och svårbemästrad kriminalitet med förödande ekonomiska konsekvenser och en ökad otrygghet för enskilda och för samhället. Uppgifterna om att allt fler ungdomar prövar narkotika är oroande. Narkotikabruket och narkotikabrottsligheten måste bekämpas med kraftfulla insatser på alla nivåer och genom nära samverkan mellan myndigheter och andra aktörer inom landet. I bekämpningen av den gränsöverskridande narkotikahandeln är det nödvändigt med långtgående internationellt samarbete. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 4 En övervägande del av alla brott utgörs av den så kallade mängdbrottsligheten. Den består av de vanligt förekommande brott som drabbar människor i deras vardag och påtagligt bidrar till otrygghet i samhället. Till mängdbrottsligheten hör t.ex. fordonsrelaterade brott, inbrott och även klotter och annan skadegörelse. I betydande utsträckning kan dessa brott förebyggas genom en insiktsfull bebyggelseplanering, tekniska åtgärder mot fordonsinbrott, ökad informell social kontroll m.m. Genom att mängdbrottsligheten skapar kostnader, otrygghet och vantrivsel för så många, är det en stor utmaning för rättsväsendet att initiera och samordna olika insatser för att förebygga sådana brott. Riktlinjer för rättsväsendets utveckling Samhället utvecklas och därmed förändras förutsättningarna för brottsligheten. För att kunna fullgöra sina uppgifter måste rättsväsendet utvecklas i samklang med omvärldsförändringarna. Regeringen driver på förändringsarbetet inom rättsväsendet. Myndigheterna måste löpande utveckla och förfina sina verksamheter. Regeringen ser till att verksamhetsutvecklingen sker utifrån ett antal centrala riktlinjer. Rättsväsendets myndigheter skall tjäna medborgarnas intresse. Det innebär att det är de enskildas krav på verksamheterna som är avgörande för bedömningen av om rättsväsendet fungerar väl. Det är exempelvis av största vikt att utredningsverksamheterna håller hög kvalitet, att handläggningstiderna är korta och att verkställighet av straff är trovärdig. Flera av myndigheterna i rättsväsendet har direkta kontakter med enskilda som är i behov av deras tjänster. Medborgarna har rätt att ställa krav på god service, lättillgänglig information, hög tillgänglighet, tydliga rutiner och korrekt bemötande. Rättsväsendets verksamheter skall bedrivas effektivt. Detta betyder i sin tur att verksamheterna ständigt måste bedömas och utvecklas med sikte på maximalt resursutnyttjande. En kontinuerlig verksamhetsutveckling skall vara en integrerad del av all verksamhet inom rättsväsendet. Dessutom måste effektivitet och ett strategiskt resursutnyttjande tillmätas stor betydelse när olika handlingsalternativ övervägs i den löpande verksamheten. Rättssäkerhet i rättskipning och myndighetsutövning Myndigheterna inom rättsväsendet har långtgående befogenheter att fatta beslut och vidta åtgärder som griper in i enskilda personers liv. Därför är det nödvändigt att beslut och åtgärder är korrekta och genomförs så att grundläggande fri- och rättigheter respekteras. Kraven på rättsäkerhet innebär bl.a. att rättskipningen och myndighetsutövningen skall kännetecknas av förutsebarhet, proportionalitet och likabehandling. Myndigheternas åtgärder skall vara konsekventa och ta hänsyn till de personer som berörs. Arbetet skall bygga på kunskap De verksamheter som rättsväsendet bedriver måste bygga på väl underbyggd kunskap. En grundläggande källa till sådan kunskap är det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs vid universitet och högskolor och inom ramen för olika myndigheters verksamheter. Regeringen tar också initiativ till utvärderingar av reformer och till att det bedrivs forsknings- och utvecklingsarbete av olika slag inom och i anslutning till rättsväsendet. Dessutom måste kunskap från andra länder tillvaratas och omsättas i praktisk verksamhet. Myndigheterna inom rättsväsendet ansvarar för att de egna verksamheterna bygger på bästa möjliga kunskap och för att de dokumenteras och bedöms utifrån hur väl de fungerar. Genom informations- och utbildningsinsatser kan den kunskap som byggs upp få genomslag i det strategiska beslutsfattandet och i de dagliga verksamheterna. För att detta skall fungera är det nödvändigt att myndigheterna vidareutvecklar sina system för att bygga upp kunskap och omsätta den i praktisk verksamhet. De övergripande målen för verksamhetsområdena bryts i omgångar ner till att gälla olika delar av verksamheterna inom rättsväsendet. Genom att konsekvent styra verksamheterna mot de uppsatta målen, ökar förutsättningarna för att uppnå goda resultat och för att de resurser som ställs till förfogande används på bästa sätt. Detta innebär att kärnuppgifter identifieras och att verksamheterna koncentreras till att i första hand lösa dessa uppgifter. På detta sätt uppnås en högre grad av renodling, med tydligare roll- fördelning mellan olika aktörer, mer målinriktad verksamhet och bättre förutsättningar för effektiv resursanvändning. Med tydliga mål och ett målinriktat arbete ökar också möjligheterna att bedöma myndigheternas och verksamheternas resultat, vilket i sin tur skapar utgångspunkter för att utveckla dessa ytterligare. Samarbete i rättskedjan och med andra aktörer Myndigheterna i rättsväsendet bildar och binds samman av en rättskedja. Myndigheterna är inbördes beroende av varandras verksamheter. I många fall går det att följa ett enskilt ärende genom flera led i rättskedjan. För att de enskilda och de sammanlagda resultaten skall bli så goda som möjligt, är det viktigt att var och en av myndigheterna ser sin roll i rättskedjan och på olika sätt underlättar övriga myndigheters insatser. Rättskedjeperspektivet skall få större genomslag i rättsväsendet. Många samhällssektorer måste engageras i arbetet mot brottsligheten. Samarbetet med andra aktörer måste bedrivas på alla nivåer i rättsväsendet, såväl lokalt och nationellt som internationellt. En förutsättning för att rättsväsendets myndigheter skall samarbeta i rättskedjan och med andra aktörer är att det kan ske med bibehållet fokus på de mål som satts upp och med respekt för myndigheternas grundläggande uppdrag och rollfördelning. En särställning i detta sammanhang har domstolarna. Behovet av rättsligt och kriminalpolitiskt samarbete över gränserna ökar. För att kunna lösa sina uppgifter måste rättsväsendets myndigheter delta i och dra fördelar av det ökade internationella samarbetet, såväl bilateralt och regionalt som inom EU. På detta sätt kan myndigheterna bidra till att förbättra de rättsliga funktionerna länder emellan. I uppgiften ingår att medverka till att utveckla och aktivt delta i gränsöverskridande arbete för att förebygga och bekämpa brott och ge stöd till brottsoffer. Det finns ett ökande behov av insatser av EU:s medlemsstater i det internationella arbetet för att stärka rättsstaten i andra länder. Inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik utvecklas en förmåga att med civila medel delta i internationellt konfliktförebyggande arbete och i krishantering. Ökade EU- externa insatser kräver ett konsekvent regelverk samt tydlig styrning och finansiering. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 4 rala utvecklingsarbetet med näraliggande anslutningsländer på rättsområdet övergår i reguljärt grannlandssamarbete i samband med att de uppnår medlemskap i . Utveckling av kompetens och arbetsmiljö Kompetent och motiverad personal är rättsväsendets viktigaste resurs. Rättsväsendet står inför stora utmaningar. Samhällsutvecklingen innebär att myndigheterna måste bli effektivare för att kunna uppnå de uppsatta målen. För att klara detta måste rättsväsendet ha förmåga att rekrytera och behålla skickliga medarbetare och kontinuerligt utveckla deras kompetens och motivation. Detta ställer stora krav på möjligheter till fortbildning och attraktiva karriärvägar samt på ett ledarskap som kontinuerligt verkar för personalens utveckling och trivsel. De ökade kraven på effektivitet och högt resursutnyttjande får inte ske till priset av ökad ohälsa bland personalen. Ett gott hälsoläge och låga sjuktal är förutsättningar för att kunna bedriva verksamheterna på ett bra sätt. Därför måste myndigheterna säkerställa en god arbetsmiljö och goda möjligheter att kombinera arbete och fritid. Detta kan bara ske genom att det finns utvecklade rutiner för kommunikation mellan personalen och ledningen, samt för att på ett tidigt stadium förebygga och åtgärda missförhållanden. Jämställdhet samt etnisk och kulturell mångfald Myndigheterna har ett långtgående ansvar för att se till att jämställdheten mellan kvinnor och män ökar. Det skall råda jämställdhet på arbetsplatserna i rättsväsendet. En jämnare könsfördelning skall uppnås dels genom insatser vid nyrekrytering, dels vid rekrytering till olika nivåer inom myndigheterna. Alla verksamheter som rättsväsendet bedriver måste genomsyras av jämställdhetsperspektivet. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter till rättstrygghet och rättssäkerhet vilket kräver insikt i och kunskap om de strukturer och normer som fortfarande särskiljer kvinnors och mäns levnadsvillkor. Jämställdhet skall beaktas då verksamheter förändras och även vara en självständig drivkraft till utveckling. I det svenska samhället finns människor med olika etnisk och kulturell bakgrund. För att klara sina uppgifter måste myndigheterna inom rättsväsendet ha goda kunskaper om den etniska och kulturella mångfalden i samhället och vad detta innebär inom respektive verksamhetsområden. All diskriminering skall bekämpas, såväl på den 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 4 egna arbetsplatsen som i mötet med människor som av olika anledningar kommer i kontakt med myndigheten. En viktig del av arbetet är att verka för etnisk mångfald bland personalen. Den etniska och kulturella mångfalden i samhället måste beaktas både i det dagliga arbetet och då verksamheter förändras. 3.4.2Verksamhetsområde 1 Brottsförebyggande arbete Det bästa sättet att öka tryggheten för medborgarna är att förhindra att brott begås. Målet för verksamhetsområdet arbete är att brott skall förebyggas. Hela samhället har mycket att vinna på ökad trygghet och minskad brottslighet. Samhällets brottsförebyggande arbete är viktigt för att minska såväl antalet brottsoffer som antalet gärningsmän. Verksamhetsområdet arbete berör många politikområden och myndigheter. Av rättsväsendets myndigheter verkar i huvudsak (), polisväsendet samt , inom verksamhetsområdet. Även kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete spelar stor roll när det gäller att förebygga brott (se vidare avsnitt 3.4.5). För att förstärka och utveckla det brottsförebyggande arbetet presenterade regeringen det nationella brottsförebyggande programmet Allas vårt ansvar. Med utgångspunkt från detta och med beaktande av erfarenheterna , anser regeringen att det brottsförebyggande arbetet skall bygga på en rad utgångspunkter, som presenteras nedan.