prop · GR03158 · 2004-06-02 00:00:00 — Skälen till detta var främst att det är fråga om bestämmelser som gäller extrema undantagssituationer och som därför sannolikt inte kommer att tillämpas särskilt ofta. Följaktligen kan det hävdas att överblicken över de regler som vanligen tillämpas främjas av att de särskilda nya reglerna inte be- lastar lagen. Det kan också sägas att överblicken över de nya reglerna blir bättre om de samlas i en särskild lag. Vid remissbehandlingen har emellertid flera rättsliga insatser, däribland ombudsmän (), och länsrätterna i och , förordat att lagbestämmelserna inarbetas i ett nytt kapitel i smittskyddslagen i syfte att åstadkomma en mer överskådlig och överblickbar reglering. Vidare uttalade Lagrådet i samband med behandlingen av regeringens förslag till en ny smittskyddslag att det bör vara naturligt att pröva om de lagregler som kan behövas för att förhindra att en spridning av en allvar- liga smitta hos människor leder till svår påfrestning på samhället i fred kan inordnas i den grundläggande författningen på smittskyddsområdet. Allmänt sett är det oftast lämpligt att sammanföra lagbestämmelser som har ett nära samband med varandra i en enda lag. I regel innebär en sådan lösning att det blir lättare att få en överblick över regleringen och att tillämpningen därigenom kan bli säkrare. Vidare har bestämmelserna om extraordinära smittskyddsåtgärder, även om de enbart är tillämpliga i undantagssituationer, ett nära samband med möjligheterna till tvångs- ingripanden enligt smittskyddslagen. Om det vid en hälsokontroll vid inresa klarläggs att en passagerare verkligen är smittad eller med fog kan misstänkas vara smittad kan åtgärder enligt smittskyddslagen bli aktuella. Detsamma gäller om en person som befinner sig i karantän insjuknar eller uppvisar sjukdomssymtom. I dessa fall tar alltså smittskyddslagens bestämmelser vid när bestämmelserna om extraordinära smittskydds- åtgärder upphör att vara tillämpliga. Vidare ansåg utredningen att det fanns skäl att föra över vissa bestämmelser i smittskyddslagen till den föreslagna lagen om extraordinära smittskyddsåtgärder, t.ex. bestämmel- ser om tillsyn, möjlighet för smittskyddsläkaren att delegera uppgifter till en erfaren läkare samt skyldighet för polismyndighet att lämna biträde vid verkställighet av hälsoundersökning, karantän och avspärrning. En- ligt regeringen bedömning finns det emellertid även vissa andra bestäm- melser i den nya smittskyddslagen som bör kunna tillämpas i samband med extraordinära smittskyddsåtgärder. En del sådana bestämmelser gäller dock samhällets smittskydd och skulle därför kunna tillämpas även beträffande en ny lag om extraordinära smittskyddsåtgärder. Flera be- stämmelser är emellertid begränsade till bestämmelserna i den nya smitt- skyddslagen, t.ex. möjligheten för regeringen att meddela särskilda före- skrifter om smittskyddet, om det vid en fredstida kris som har betydande inverkan på möjligheterna att upprätthålla ett effektivt smittskydd finns behov av samordnade nationella åtgärder eller ur ett nationellt perspektiv av andra särskilda insatser inom smittskyddet. Det är uppenbart att vissa av dessa bestämmelser bör vara tillämpliga även på möjligheterna att vidta extraordinära smittskyddsåtgärder. Vid en samlad bedömning finner regeringen att övervägande skäl talar för att inarbeta bestämmel- Prop. 2003/04:158 serna om extraordinära smittskyddsåtgärder i den nya smittskyddslagen. Smittskyddsåtgärder riktade mot djur och objekt Mot bakgrund av att många allvarliga sjukdomar kan spridas mellan djur och människor framhöll vid remissbehandlingen några instanser, där- ibland (), i län och kommun, att utredningen borde ha belyst det objektinriktade smittskyddet och samordningen mellan det personinrik- tade och det objektinritade smittskyddet i större utsträckning. SVA kon- staterar exempelvis att utredningen borde ha utrett hur smittskyddet fun- gerar för sjukdomar som kan spridas mellan djur och människor för att få ett bättre underlag om hur det objektinritade smittskyddet fungerar i en skarp situation. Enligt den gällande smittskyddslagen svarar kommunen för att åtgär- der vidtas mot objekt som sprider eller misstänks sprida smittsamma sjukdomar. finns bestämmelser om smittskyddsåtgärder som rör djur, livsmedel och andra objekt i , livsmedelslagen (1971:511), lagen (1992:1683), om provtagning på djur m.m., epizooti- lagen (1999:657) och zoonoslagen (1999:658). Den gällande regleringen av ansvaret i olika lagar medför att ansvaret för att ingripa i bland kan åvila olika myndigheter och att problem därvid kan uppstå bl.a. rörande ledningsansvar. I propositionen Ny smittskyddslag m.m. (s. 145 ff) konstaterade regeringen att den dubbelreglering som finns i nuvarande lagstiftning av objektinriktade åtgärder så långt det är möjligt bör und- vikas för att inte skapa oklarhet om ansvaret för åtgärder. Av detta skäl föreslog regeringen att smittskyddslagen bör ges en klarare inriktning på att förhindra att smitta sprids från person till person och på åtgärder som riktar sig till människor. Åtgärder mot objekt och djur som sprider smitta bör således i sin helhet regleras i andra lagar. Vidare föreslogs att ett direkt ansvar för kommunerna för att vidta åtgärder för att spåra smitt- skällan och undanröja risken för smittspridning skall införas i 9 kap. . För att tydliggöra förhållandet mellan samt epizootilagen, zoonoslagen och lagen om provtagning på djur m.m. föreslogs även att kommunernas ansvar för smittskyddsåtgärder riktade mot djur enligt uttryckligen skall begränsas till sådana säll- skapsdjur som innehas av privatpersoner. har ställt sig bakom de förslag beträffande det objektinriktade smittskyddet som återfinns i propositionen (bet. 2003/04:SoU6, rskr. 2003/04:178). Regeringen ser ingen anledning att göra en annan bedömning än den som då redovisades. Sjukdomarna i smittskyddslagen och Regeringens förslag: De sjukdomar som skall omfattas av möjlig- heterna till extraordinära smittskyddsåtgärder skall betecknas sam- hällsfarliga sjukdomar och anges i en särskild bilaga till smittskydds- lagen (2004:168). De samhällsfarliga sjukdomarna skall uppfylla kri- terierna för allmänfarliga sjukdomar enligt smittskyddslagen. Därut- över skall sjukdomen kunna få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och som kräver extraordinära smittskydds- åtgärder. Med hänsyn till nuvarande epidemiologiska läge skall enbart smitt- koppor och svår akut respiratorisk sjukdom (SARS) anses vara sam- hällsfarliga sjukdomar. Om beslut inte kan avvaktas får emellertid regeringen föreskriva att bestämmelserna om samhällsfar- liga sjukdomar skall tillämpas på annan allmänfarlig sjukdom eller på smittsam sjukdom på vilken bestämmelserna om allmänfarliga sjuk- domar skall tillämpas enligt föreskrift som meddelats med stöd av 9 kap. 2 § smittskyddslagen. En sådan föreskrift skall under- ställas prövning. Smittkoppor skall föras in som allmänfarlig sjukdom i smitt- skyddslagen. De samhällsfarliga sjukdomarna skall även omfattas av bestämmelserna om karantänssjukdomar i karantänslagen (1989:290). En behandlande läkare skall vara skyldig att göra anmälan till smitt- skyddsläkaren och till även beträffande annan sjukdom än anmälningspliktig sjukdom som är eller som misstänks vara smittsam, om sjukdomen har fått en anmärkningsvärd utbredning inom ett område eller uppträder i en elakartad form. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens för- slag. I utredningens förslag ingick varken beteckning eller definition av de sjukdomar som skall kunna omfattas av möjligheterna till extraordi- nära smittskyddsåtgärder. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen be- träffande de sjukdomar som skall omfattas av möjligheterna till extra- ordinära smittskyddsåtgärder. De flesta instanser instämmer även i för- slaget att föra in smittkoppor som allmänfarlig sjukdom i smittskydds- lagen samt smittkoppor och SARS som karantänssjukdomar i karantäns- lagen. konstaterar att den nuvarande begränsningen i karantänslagen inte tillgodoser det moderna samhällets behov av skydd med hänsyn till den ökade rörligheten globalt och att det därför är befo- gat att se över och komplettera lagstiftningen på detta område. Total- framhåller dock att botulism och en viss typ av harpest (tularemi typ A) bör föras in som allmänfarliga sjukdomar i smittskyddslagen. Flera instanser, bl.a. , , och flera landsting, instämmer i utredningens uppfattning om behovet av att snabbt kunna besluta att de extraordinära smittskyddsåtgärderna skall vara tillämpliga på nya sjuk- Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna i den nya smittskyddslagen (2004:168) omfattar alla sjukdomar som kan överföras till eller mellan människor och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors hälsa. Möjligheterna till ingri- panden med stöd av lagen är dock i de flesta fall begränsade till de all- mänfarliga sjukdomar som anges i en bilaga till lagen. De allmänfarliga sjukdomarna utgörs av smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra all- varliga konsekvenser och där möjlighet finns att förebygga smittsprid- ning genom åtgärder som riktas till den smittade. Vid fall av allmänfarlig sjukdom skall förhållningsregler meddelas, tvångsundersökning, isole- ring och tillfällig isolering kunna komma i fråga samt de övriga bestäm- melser som rör allmänfarliga sjukdomar kunna tillämpas. Bland de all- mänfarliga sjukdomarna som är 24 till antalet ingår bl.a. difteri, hepatit AE, hivinfektion, klamydiainfektion, kolera, mjältbrand, paratyfoid- feber, polio, rabies, salmonellainfektion, SARS, tuberkulos, tyfoidfeber och virala hemorragiska febrar (exkl. denguefeber och sorkfeber). Enligt 9 kap. 2 § i den nya smittskyddslagen kan regeringen under vissa förut- sättningar föreskriva att bestämmelserna om allmänfarliga sjukdomar skall tillämpas på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller kan förekomma här i landet, om sjukdomen bedöms uppfylla krite- rierna för allmänfarliga sjukdomar. Sådana föreskrifter skall underställas . Karantänslagen (1989:290) kompletterar smittskyddslagen med vissa bestämmelser till skydd mot att s.k. karantänssjukdomar förs in i landet eller sprids till utlandet genom land-, luft- eller sjötrafik. Den svenska karantänslagstiftningen har tillkommit mot bakgrund av bestämmelserna i det internationella hälsoreglementet (IHR) som utarbetats inom Världs- hälsoorganisationen (WHO). Med karantänssjukdom avses gula febern, kolera och pest, dvs. de sjukdomar som anges som karantänssjukdomar i IHR. I avsnitt 7 har regeringen tagit upp behovet av att förstärka smittskyd- det genom att införa möjligheter för samhället att ingripa med extraordi- nära smittskyddsåtgärder. Infektionssjukdomar som blossar upp i en del av världen har en mycket större spridningspotential än tidigare, nya allvarliga infektionssjukdomar har uppträtt och kunnat identifieras sam- tidigt som redan kända sjukdomar återuppstått eller uppträtt i nya former eller på förändrat sätt. Dessutom finns risk för terrorhandlingar i form av avsiktlig spridning av biologiska ämnen. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att ha en beredskap mot förändringar i karaktären eller sprid- ningen av smittsamma sjukdomar som gör att dessa på nytt kan bli ett allvarligt hot mot befolkningen i . De sjukdomar som så vitt är känt kan vålla stora påfrestningar på sam- hället är smittkoppor och SARS. När det gäller smittkoppor kan konsta- teras att sjukdomen var känd i och redan för cirka 3 . I var skyddsympning obligatorisk från början av 1800- talet till och med . Det senaste kända fallet av smittkoppor i värl- den inträffade . förklarade WHO att sjukdomen var utrotad. beslutade organisationen att allt smittkoppsvirus utom två depositioner i och dåvarande skulle förstöras. Även de två depositionerna skulle med tiden destrueras. beslöt emellertid WHO att detta inte skulle ske. Orsaken var att man inte kunde vara säker på att virus inte kommit i händerna på stater eller orga- nisationer som planerar att använda det för bioterrorism och att man måste ha tillgång till virus för att utveckla nya läkemedel mot smittkop- por. Sjukdomen smittar genom att virus överförs via luften vid närkon- takt med den smittförande. Dödligheten kan uppgå till av de insjuknade. av dem som överlever kan få någon form av bestående men. Sjukdomen kan hejdas med hjälp av vaccin. Vaccinet kan dock ha allvarliga biverkningar. Beträffande SARS inträffade de första fallen i i södra . Från början nåddes omvärlden av mycket bristfällig information om vad som man trodde var ett flertal fall av lunginflammation. stod det klart dels att man i hade ett utbrott av en tidigare okänd akut infektionssjuk- dom, dels att detta med stor sannolikhet hade sitt ursprung i . Från en spridning i åtminstone 11 städer i fick sjukdomen sedan global utbredning med sannolika fall rapporterade från 30 länder, varav har varit värst drabbat. Utanför rapporte- rades sjukdomen främst från i , och i . Genom ett av WHO välorkestrerat samarbete kunde forskar- världen i detalj beskriva denna nya sjukdom, dess klinik, smittvägar och epidemiologi samt identifiera ett helt nytt smitt- ämne. Detta nya smittämne ett tidigare okänt coronavirus har med säkerhet kunnat knytas till den nya sjukdomen, det fullständiga genomet sekvenserats och snabbdiagnostik utvecklats. Såvitt framkommit har smittan i de flesta fall spritts från patienter till sjukvårdspersonal och anhöriga. Överföring av smitta sker troligen via saliv och andra sekret. Något vaccin mot sjukdomen finns inte . I takt med att tidigare misstänkta fall har kunnat avskrivas har beräkningarna av det totala antalet fall kommit att revideras. fanns rapporter om fall av SARS i 26 länder i samtliga världsdelar. Det totala antalet fall beräknades till drygt 8 000 och antalet dödsfall till närmare 800. Enligt regeringens mening är det uppenbart att både smittkoppor och SARS kan vålla mycket svåra problem om dessa sjukdomar skulle spri- das bland befolkningen. De är mycket smittsamma vid kontakter mellan människor och de har en hög dödlighet. Därutöver kan de få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner. Mot denna bakgrund framstår det som högst tveksamt om de möjligheter att ingripa som smitt- skyddslagstiftningen medger är tillräckliga. Mycket talar alltså för att vidgade möjligheter behövs. I denna proposition behandlas såväl be- hovet av att kunna tillämpa befintlig lagstiftning, främst smittskydds- lagen och karantänslagen, på smittkoppor och SARS som behovet av att införa vidgade möjligheter att ingripa med särskilda smittskyddsåtgärder i vissa fall. Vad först beträffar frågan om smittskyddslagen bör kunna tillämpas på smittkoppor och SARS kan konstateras att flertalet bestämmelser i smitt- skyddslagen är tillämpliga endast på sjukdomar som räknas upp i en bilaga till lagen. Efter en lagändring som trädde i kraft är gäl- lande smittskyddslag redan fullt tillämplig när det gäller SARS och i den nya smittskyddslagen har sjukdomen tagits in i bilagan till lagen. ingår däremot inte smittkoppor i den uppräkningen. Detta beror på att sjukdomen ansetts utrotad. Med hänsyn bl.a. till vad som framkommit om den risk för spridning av sjukdomen som ändå föreligger kan det finnas skäl att på nytt föra upp smittkoppor i smittskyddslagstiftningen. Utredningen förordade därför att smittkoppor bör föras in som allmänfarlig sjukdom i den nya smitt- skyddslagen. Enligt den nya smittskyddslagen är det i likhet med gällande smitt- skyddslag möjligt för regeringen att föreskriva att bestämmelserna om allmänfarliga sjukdomar skall tillämpas på en viss smittsam sjukdom som förekommer eller kan förekomma här i landet, om sjuk- domen bedöms uppfylla kriterierna för allmänfarliga sjukdomar. En för- utsättning är dock att det vid lagens ikraftträdande inte var känt att den uppfyller kriterierna för allmänfarliga sjukdomar eller det inte var känt att smittspridning av sjukdomen skulle kunna förekomma i landet. I för- arbetena till den nya smittskyddslagen anges att det som åsyftas i första hand är sådana sjukdomar som, såvitt är känt, har utrotats men som om de skulle återuppträda skulle omfattas av kriterierna för allmänfarliga sjukdomar (prop. 2003/04:30, s. 246). Vidare konstateras att ett sådant exempel är smittkoppor. Följaktligen finns det möjligheter för regeringen att besluta om att bestämmelserna om allmänfarliga sjuk- domar skall tillämpas på smittkoppor och först därefter underställa denna föreskrift prövning. Ett sådant beslut av regeringen kan emellertid träda i kraft först . Vid bedömningen av om en sjukdom skall klassificeras som allmänfarlig bör man enligt proposi- tionen utgå från förutsättningarna för smittspridning i . Det kan därför anföras att sjukdomar som har alltför låg sannolikhet att spridas i inte bör vara att beteckna som allmänfarliga. Emellertid omfattar förteckningen över allmänfarliga sjukdomar vissa sjukdomar som normalt sett inte sprids i landet, t.ex. rabies och virala hemorragiska febrar. Det faktum att smittkoppor har en mycket låg sannolikhet att spridas i kan därför inte anses utgöra ett hinder för att föra upp den som allmänfarlig sjukdom enligt smittskyddslagen. För att vinna tid i en akut situation anser regeringen följaktligen att smittkoppor redan nu bör föras upp som allmänfarlig sjukdom i smittskyddslagen. Vid remissbehandlingen framhöll () att smittskyddslagen bör kunna omfatta även sjukdomar som vid bioterrorism skulle kunna lamslå samhället. FOI föreslog därför att botu- lism och en viss typ av harpest (tularemi typ A) skall föras in i smitt- skyddslagen som allmänfarliga sjukdomar. I propositionen Ny smitt- skyddslag m.m. föreslog regeringen att smittskyddslagen bör inrikta sig på åtgärder som syftar till att förhindra spridning av smitta från person till person och på åtgärder som riktar sig till människor. grund föreslog regeringen att allmänfarliga sjukdomar skall definieras som smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära lång- varig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konse- kvenser och där möjlighet finns att förebygga smittspridning genom åt- gärder riktade till den smittade. Regeringen föreslog därför att vissa sjukdomar som inte kan spridas mellan människor inte längre bör om- fattas av bestämmelserna om allmänfarliga sjukdomar, t.ex. fläckfeber och återfallsfeber. Däremot föreslog regeringen att rabies och mjältbrand bör betraktas som allmänfarliga. Vid dessa två sjukdomar kan möjlig- heten till smittspridning mellan människor inte uteslutas och individin- riktade åtgärder i syfte att förhindra smittspridning kan i sådana fall komma att behöva vidtas. I frågan om botulism och harpest rör det sig emellertid om sjukdomar där smitta mellan människor inte bedöms före- komma och sjukdomarna kan inte heller förebyggas genom åtgärder som riktas till den smittade. Varken botulism eller harpest kan därför anses uppfylla de kriterier för allmänfarliga sjukdomar som anges i 1 kap. 3 § i den nya smittskyddslagen. I stället är det möjligt att tillämpa bestämmel- serna i 9 kap. i nu berörda fall. Vad beträffar karantänslagen ser regeringen stora fördelar med att föra upp smittkoppor och SARS i lagens uppräkning över karantänssjuk- domar. Med hänsyn till att det inte är möjligt för smittskyddsläkarna och de kommunala nämnderna att i praktiken kontrollera alla transportmedel, gods, passagerare etc. är det nödvändigt att det finns bestämmelser om ansvar för tullpersonal och andra som på olika sätt tar del i kontroll av gods och resande samt att polis- och passkontrollpersonal är skyldiga att medverka vid kontroll av vaccinationsbevis vid karantänsflygplatser. Vidare är det nödvändigt att befälhavare på fartyg och luftfartyg är skyldiga att lämna uppgift om hälsotillståndet ombord för att det skall vara möjligt för smittskyddsläkaren att bedöma behovet av häl- sokontroll vid platsen för inresan (se avsnitt 9.1). En särskild fråga rör emellertid vilka möjligheter som finns att föra upp nya sjukdomar i karantänslagen med tanke på åtaganden enligt det internationella hälsoreglementet (IHR). Vid införlivandet av IHR i svensk rätt konstaterades att det är en självklarhet att den nya karantänslagen endast skall avse de tre karantänssjukdomarna gula febern, kolera och pest (prop. 1988/89:123). Med hänsyn till bestämmel- serna i IHR konstaterades att det inte torde vara möjligt att inskränka tillämpningsområdet eller att vidga det till att gälla andra smittsamma sjukdomar. Vidare bedömdes det inte nödvändigt att i lagen ta in en be- stämmelse som gör det möjligt för regeringen att i brådskande fall be- sluta att bestämmelserna i lagen skall tillämpas på en ny sjukdom som dyker upp. Mot bakgrund av uppkomsten av SARS och de senaste årens utbrott av fågelinfluensa är det enligt regeringens bedömning uppenbart att be- stämmelserna i karantänslagen bör kunna tillämpas på andra sjukdomar än de tre karantänssjukdomarna. Inte heller finns det några bestämmelser i som uttryckligen begränsar staternas möjligheter att införa lik- nande bestämmelser för andra sjukdomar. Det faktum att åtgärderna i IHR enbart är tillämpliga på de tre karantänssjukdomarna kan visserligen tolkas som att liknande bestämmelser inte bör förekomma för andra sjukdomar. Mot detta talar dock det faktum att karantänslagen enbart utgör ett komplement till smittskyddslagen i fråga om att införliva IHR i svensk rätt. Om det inte är möjligt att upprätthålla vissa bestämmelser i karantänslagen på grund av bestämmelserna i torde detsamma även gälla för liknande bestämmelser i smittskyddslagen. Mot en sådan tolk- ning av IHR talar också det faktum att en del stater, bl.a. och , valt att ha kvar smittkoppor i sin smittskyddslagstiftning även efter att sjukdomen förklarats utrotad och tagits bort ur IHR. Även () agerande vid utbrotten av SARS och fågelinfluensa talar emot att IHR skulle utgöra en begränsning i fråga om möjligheterna att införa andra sjukdomar i karantänslagen. Vid dessa utbrott har WHO rekommenderat de berörda staterna att vidta åtgärder som delvis liknar de åtgärder som återfinns i IHR. Detta torde inte ha varit möjligt om IHR utgjorde en begränsning beträffande vilka åtgärder som får vidtas för att kontrollera andra sjukdomar. Mot denna bakgrund kan regeringen inte se några hinder mot att föra in SARS och smittkop- por i karantänslagen. I detta sammanhang bör det framhållas att en översyn av nuvarande IHR har inletts i syfte att utvidga IHR:s tillämpningsområde och förändra reglementet i riktning mot en mer flexibel och mindre detaljstyrd regle- ring (se avsnitt 4.2). I samband med att det reviderade IHR införlivas i svensk rätt kommer det att finnas skäl att återkomma till frågan om karantänslagens utformning och vilka sjukdomar som skall omfattas av denna reglering. I avvaktan på att revideringen av IHR skall slutföras anser regeringen emellertid att det är nödvändigt att föra in smittkoppor och SARS som karantänssjukdomar i karantänslagen. Extraordinära smittskyddsåtgärder och samhällsfarliga sjukdomar I denna proposition föreslås att smittskyddslagstiftningen skall förstärkas med tanke på i första hand smittkoppor och SARS. Mot denna bakgrund föreslås att smittskyddslagen skall kompletteras med vissa bestämmelser om extraordinära smittskyddsåtgärder. I den nya smittskyddslagen är möjligheterna till ingripanden med stöd av lagen i de flesta fall begränsad till de allmänfarliga sjukdomar som anges i en bilaga till den nya smitt- skyddslagen.