prop · GR03100d9 · 2004-04-15 00:00:00 — har antalet kommuner och landsting som redovisar underskott ökat. Det är nödvändigt att vända denna negativa utveckling, inte minst mot bakgrund av den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen på . I den senaste långtidsutredningen (SOU 2004:19) redogörs för de utmaningar de offentliga välfärdssystemen står inför. Det kommer att vara svårare att öka intäkterna med skattehöjningar, vilket ställer högre krav på att resurserna utnyttjas effektivt. Informationen om hur kommunerna och landstingen utnyttjar sina resurser behöver förbättras. Rådet för kommunala analyser och jämförelser har till uppgift att fortsätta arbetet med att utveckla en databas som bl.a. skall kunna användas för jämförande studier. I arbetet ingår bl.a. att föreslå, kvalitetssäkra och vidareutveckla nyckeltal avseende ekonomi, volym och kvalitet. Att vända en negativ utveckling handlar i hög grad om att kommuner och landsting själva måste vidta nödvändiga åtgärder. Samverkan mellan kommuner och mellan landsting kan vara ett sätt att klara de utmaningar som sektorn står inför. Det gäller inte minst kommuner och landsting med ett vikande befolkningsunderlag. I budgetpropositionen aviserade regeringen en höjning av det generella statsbidraget med , vilket motsvarar det tillfälliga sysselsättningsstödet och tillskottet i form av den s.k. 200-kronan. Till detta kan läggas den resursförstärkning till kommuner och landsting på ytterligare som regeringen avser att föreslå i budgetpropositionen . Dessa är tänkta att användas för följande ändamål: Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning beräknas öka med 2005 och med ytterligare 2006 till följd av en förskolesatsning. För att mildra omfördelningseffekterna vid införandet av det nya inkomstutjämningssystemet för kommuner och landsting beräknas utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner öka med . Vidare avses tillföras utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Regeringen avser att återkomma till hur dessa medel skall användas. föreslås ett tillfälligt generellt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting. Stödet uppgår till ca (se avsnitt 7.1.21). Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner beräknas 2006 öka med ytterligare . Regeringen beslutar i samband med att denna ekonomiska vårproposition överlämna en lagrådsremiss med förslag till förändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting, baserat på betänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Bland annat avses det generella statsbidraget och den nuvarande inkomstutjämningen ersättas med ett i huvudsak statligt finansierat inkomstutjämningsbidrag. En proposition planeras att överlämnas till . I samband med omläggningen av statsbidrags- och utjämningssystemet avser regeringen att föreslå att medel från ett par specialdestinerade bidrag , tillsammans med det generella statsbidraget, omvandlas till nämnda inkomstutjämningsbidrag. Från bidraget till personalförstärkningar i skola och fritidshem avses överföras till systemet 2005 samt ytterligare 2006 (se avsnitt 6.7). Bidraget till ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården, som redan ligger på utgiftsområdet, upphör 2005 och avses överföras till inkomstutjämningsbidraget. Regeringen har också för avsikt att träffa en överenskommelse om fortsättningen av den särskilda satsningen på ökad tillgänglighet inom vården. 8.2Utvecklingen i den kommunala sektorn En redogörelse för utvecklingen av den kommunala ekonomin under de närmast föregående åren lämnas nedan. Regeringen återkommer senare i vår med en utförligare redovisning i en särskild skrivelse till om utvecklingen inom den kommunala sektorn. Skrivelsen omfattar även utvecklingen inom olika verksamheter. Enligt preliminära uppgifter försämrades årets resultat för kommunerna från 2002 till 2003. Landstingens resultat utvecklades i motsatt riktning, från -7,2002 till -2,2003. Resultatet före extraordinära poster förbättrades däremot, från redovisar underskott minskade från . Även för landstingen har kostnaderna fortsatt att öka. Resultatförbättringen för landstingen beror främst på skattehöjningar. Den genomsnittliga kommunalskatten ökade 2003 , varav landstingen svarade för och kommunerna för . Tabell 8.1 Resultaträkning 2001-2003 -0,2 -0,4 -2,1 -0,5 -3,4 -7,6 -2,5 -0,1 -3,5 -7,6 -2,4 1Redovisas efter avdrag för avgift till kommunkontosystemet. Källor: och . 8.3Utvecklingen de närmast följande åren 8.3.1Den finansiella utvecklingen i kommunsektorn En beräkning av den kommunala sektorns finansiella utveckling redovisas i bilaga 1 Svensk ekonomi. En sammanfattning ges nedan. Trots stora inkomstökningar uppvisade sektorn ett resultat före extraordinära poster på 2002. Trenden med ökande utgifter bröts då konsumtionstillväxten dämpades till . Den genomsnittliga kommunala skattesatsen höjdes . Trots detta uppvisade sektorn som helhet fortfarande underskott. För att varaktigt vända underskotten till överskott inleddes besparingsprogram i många kommuner och landsting. Besparingarna väntas få fullt genomslag 2004. Fler arbetsdagar leder till att den faktiska konsumtionsvolymen beräknas öka , men den underliggande ökningen är lägre. I löpande priser påverkas de kommunala konsumtionsutgifterna endast marginellt av denna s.k. kalendereffekt. Beräkningen av utgiftsutvecklingen och 2006 bygger på beslutade och aviserade förändringar av statsbidragen samt oförändrad utdebitering. En förutsättning för kalkylen är att balanskravet antas uppfyllas 2006 av flertalet kommuner och landsting. Mot bakgrund av den spridning i ekonomiskt resultat som kan observeras, bedöms ett resultatmässigt överskott i sektorn som helhet nödvändigt. En konsolidering av de kommunala finanserna innebär att behovet av skattehöjningar eller utgiftsnedskärningar i en kommande lågkonjunktur blir mindre. Tabell 8.2 Kommunsektorns finanser Anm.: Statsbidragen och skatterna redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. Källor: och . 1 Utfall 2003. År 20042007 prognos enligt resultatnyckeln beräknas konsumtionsutgifterna öka . Fördelningen av utgiftsökningen är emellertid osäker. Det kan inte uteslutas att utgiftsutrymmet i högre grad tas i anspråk än vad som redovisas i tabell 8.2. I så fall blir utrymmet för utgiftsökningar i motsvarande grad mindre med de förutsättningar som gäller för bedömningen. I tabell 8.3 redovisas den beräkning av det kommunala skatteunderlagets utveckling som ovan redovisade kalkyl bygger på. En utförligare redovisning ges i avsnitt 5.4.2. Tabell 8.3 Utvecklingen av skatteunderlaget 2002-2006 8.3.2Kommunernas och landstingens budgetar och planer har, på uppdrag av , samlat in uppgifter om kommunernas och landstingens budgetar och planer för 2005-2006. Skatten höjdes 2004 i 59 kommuner och fyra landsting. Två kommuner sänkte skatten. Den genomsnittliga kommunalskattesatsen ökade . Därmed har den genomsnittliga kommunalskattesatsen ökat med , från . En procentenhet motsvarar ca i skatteintäkter. Skattesatsen varierar 2004 mellan . Sammantaget räknar kommunerna respektive landstingen i sina budgetar och planer med ett positivt resultat under 2004-2006. Av samtliga landsting och drygt 230 av de kommuner som lämnat uppgifter anger att årets resultat kommer att vara noll eller positivt 2004-2006. Detta förutsätter att kostnadsökningarna kan hållas tillbaka. torde kostnaderna t.o.m. behöva minska i fasta priser för att de budgeterade resultaten skall hållas. Den senaste långtidsutredningens huvudfråga är den framtida finansieringen av de offentliga välfärdssystemen, främst välfärdstjänsterna inom utbildning, vård och omsorg. I huvudbetänkandet (/04, SOU 2004:19) redovisas olika scenarier i syfte att lyfta fram de utmaningar som de skattefinansierade välfärdssystemen står inför på . I basscenariot beräknas bruttonationalprodukten (BNP) öka Hushållens konsumtion beräknas öka och den offentliga konsumtionen . Skälet till att den offentliga konsumtionen inte ökar i snabbare takt är att detta skulle kräva gradvis allt högre skattesatser. Kommuner och landsting står för av den offentliga konsumtionen. Ambitionsnivån för välfärdssystemen antas vara oförändrad. Det är dock sannolikt att hushållens efterfrågan på utbildning, vård och omsorg ökar med stigande inkomster. För att välfärdstjänsterna skall kunna utvecklas i takt med en ökad efterfrågan krävs att resurserna utnyttjas effektivare eller att mer resurser tillförs. Produktivitetsökningar antas stå för hela BNP-tillväxten. Antalet arbetade timmar är i stort sett oförändrat 2020 jämfört med , vilket förutsätter att arbetsutbudet per person i arbetsför ålder upphör att minska och att skillnaden i sysselsättningsgrad mellan utrikes och inrikes födda personer minskar. pekar på att den historiska utvecklingen går mot ett minskat antal arbetade timmar per person i arbetsför ålder. Ökad tillväxt genom högre produktivitet ger inte mer resurser till den offentliga sektorn i någon större omfattning, givet ett oförändrat skatteuttag. Orsaken är att löneutvecklingen följs åt i olika sektorer, medan produktivitetsutvecklingen är lägre i tjänsteproducerande sektorer jämfört med varuproducerade sektorer. Såväl offentliga som privata tjänster blir därmed över tiden relativt sett dyrare. I långtidsutredningen dras slutsatsen att höjda skatter inte är en långsiktig lösning för att möta en kontinuerligt ökad efterfrågan på offentliga välfärdstjänster. kan det krävas nya finansieringslösningar. Det finns enligt långtidsutredningen en viss potential till produktivitetsförbättringar även i den offentliga sektorn, men den är inte tillräcklig för att möta en ökad efterfrågan. Ökad tillväxt genom ökad sysselsättning, dvs. fler arbetade timmar, inom näringslivet ger däremot ett större utrymme för ökade resurser till den offentliga sektorn. Åtgärder för att främja ett högt arbetsutbud är därför viktigt. Åtgärder bör vidtas innan den demografiskt betingade efterfrågan börjar öka i större omfattning . En sämre skatteunderlagsutveckling samt reala kostnadsökningar i kommuner och landsting har bidragit till att resultatet försämrats . Kommunernas och landstingens ekonomi behöver stärkas, inte minst mot bakgrund av utvecklingen på . Sedan balanskravet trädde i kraft har intresset kommit att riktas mot detta, i stället för mot det övergripande och mer långsiktiga kravet på god ekonomisk hushållning. Det är nödvändigt att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de växande behoven av verksamhet. En ekonomi i balans samt en väl fungerande uppföljning och utvärdering av ekonomi och verksamhet är nödvändiga förutsättningar för att kommuner och landsting skall kunna leva upp till kravet på en god ekonomisk hushållning. Den numera avvecklade Kommundelegationen hade i uppdrag att inför regeringens beslut bereda ärenden om ekonomiskt stöd till vissa kommuner och landsting. Regeringen fattade sedan beslut på grundval av delegationens förslag. Kommundelegationen pekade på att det lokala politiska ledarskapet och ledarskapet i förvaltningen är av avgörande betydelse för hur framgångsrikt en kommun eller ett landsting lyckas lösa sina problem, oberoende av om förutsättningarna i övrigt är goda eller dåliga. Att vända en negativ resultatutveckling handlar således i hög grad om att kommuner och landsting själva måste vidta nödvändiga åtgärder. Staten har ett övergripande ansvar för hela den offentliga sektorn. Samverkan mellan kommuner och mellan landsting kan också vara ett sätt att klara de utmaningar som sektorn står inför, både på kort och på lång sikt. Sådan samverkan förekommer redan, men det är viktigt att ta till vara möjligheterna att ytterligare bredda och fördjupa samverkan inom olika områden. Det gäller inte minst för kommuner och landsting med ett vikande befolkningsunderlag. Regeringen har för 2002-2004 beviljat sammanlagt i bidrag till olika samverkansprojekt mellan kommuner och/eller landsting med befolkningsminskning. Det är även viktigt att sprida erfarenheter från samverkan. Kommuner och landsting bör ges möjlighet att så långt som möjligt själva prioritera hur resurserna används, givet att de nationella målen för olika verksamheter inte åsidosätts. Som ett första steg avses, som framgår i avsnitt 8.1, medel från ett par specialdestinerade bidrag inordnas i ett nytt inkomstutjämningsbidrag. 8.4Beräkning av ramen för allmänna bidrag till kommuner Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner omfattar , varav i form av generellt statsbidrag till kommuner och landsting. Vidare ingår i bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting, i statligt utjämningsbidrag till kommuner och landsting, i bidrag till ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården samt i utjämningsbidrag för LSS-kostnader. Utöver dessa anslag ingår även ett mindre anslag för bidrag till Rådet för redovisning. Som nämnts i avsnitt 8.1 beslutar regeringen i samband med denna ekonomiska vårproposition att överlämna en lagrådsremiss med förslag till förändringar i bidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting. I tabell 8.4 sammanfattas utgiftsutvecklingen, inklusive de förändringar som aviseras i denna proposition. Redovisningen baseras på nuvarande anslagsstruktur. Tabell 8.4 Utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner Aviserad ökning i 2004 års I ramen ingår den i budgetpropositionen aviserade höjningen av det generella statsbidraget med . Beloppet motsvarar det tillfälliga kommunala sysselsättningsstödet samt de skatteintäkter kommuner och landsting får i form av den s.k. 200-kronan. För att mildra omfördelningseffekterna för enskilda kommuner och landsting i samband med de förändringar i utjämningssystemet som regeringen avser att föreslå, bör tillföras 2005. Vidare avses 2005 tillföras utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Som tidigare nämnts avser regeringen att återkomma till hur dessa medel skall användas. har avsatts till utjämningssystemet. Vidare avses 2006 tillföras utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Regeringen avser även att återkomma till hur dessa medel skall användas. Utgiftsområdet beräknas därmed öka med preliminärt 2005 och 2006. beräknas utgiftsområdet, utöver ovan redovisade höjningar, öka med ytterligare . Ökningen, jämfört med nivå, uppgår därmed till . Bidraget till ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården, som redan ligger på utgiftsområdet, upphör 2005 och avses inordnas i det aviserade inkomstutjämningsbidraget (se avsnitt 8.1). Regeringen har också för avsikt att träffa en överenskommelse om fortsättningen av den särskilda satsningen på ökad tillgänglighet inom vården. Dessutom beräknas som nämnts (se avsnitt 6.7) utgiftsområdet, med anledning av införandet av ett nytt utjämningssystem, öka med 2005. beräknas utgiftsområdet öka med ytterligare . Regeringen angav i budgetpropositionen att den avsåg att återkomma beträffande slutregleringen av effekterna 2003 och framöver med anledning av pensionsreformen m.m. Nya beräkningar av visar att ytterligare bör regleras . Regeringen föreslår därför på tilläggsbudget i denna proposition att det generella statsbidraget minskas med . minskas statsbidragen permanent med till följd av regleringen. Vidare beräknas utgiftsområdet minska med 2005 och ytterligare 2006 till följd av avvecklandet av den interkommunala ersättningen för riksrekryterande påbyggnadsutbildningar. Som nämnts i avsnitt 8.3.4 har regeringen för 2002-2004 beviljat sammanlagt 125 miljoner kronor i bidrag till olika samverkansprojekt mellan kommuner och/eller landsting med befolkningsminskning. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera effekterna av projekten. Den övergripande frågan är om denna typ av statsbidrag är ett lämpligt sätt att främja samverkan. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast .