prop · GR0380 · 2004-03-09 00:00:00 — Dessa utvidgningar har inte lett till några väsentliga ändringar av förordning 17/62, trots att gemenskapens utveckling har varit anmärkningsvärd. Gemenskapen med sex medlemsstater har blivit en union med 15 med- lemsstater och kommer att bli ännu större efter den utvidgning som kommer att äga rum . Den inre marknaden är trots alla sina brister en realitet och den Ekonomiska och monetära unionen har kommit igång. har kommissionens roll förstärkts. Antalet ärenden har ökat avsevärt till följd av de sammantagna effekterna av marknads- integreringen, nya medlemsstaters anslutning, ingående av samarbets- avtal med tredje land och slutligen globaliseringen av ekonomin. Tillämpningsområdet för gemenskapens konkurrensrätt bygger på krite- riet om påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Genomförandet av den inre marknaden och den stegvisa integreringen av de nationella marknaderna har därför oundvikligen lett till en ökning av antalet ären- den som omfattas av gemenskapsrätten. På en integrerad marknad kan även avtal mellan företag som är etablerade i en och samma medlemsstat direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, påverka handeln mellan medlemsstaterna och därmed omfattas av tillämpningsområdet för gemenskapsrätten. Systemet med förhandsanmälan och monopol för kommissionen att bevilja undantag har lett till att kommissionens tillämpning av konkur- rensrätten har försvårats. Den förhandskontroll som är en del av det god- kännandesystem som infördes genom förordning 17/62 har därför lett till att företagen systematiskt har anmält sina avtal till kommissionen som med sina begränsade administrativa resurser snart hamnat i en situation där den omöjligt kunnat fatta formella beslut i de tusentals ärenden som inkommit. Förordning 17/62 ålägger kommissionen, i samband med antagandet av ett formellt beslut om undantag, att vidta nödvändiga åtgärder för att undersöka ärendet, att offentliggöra ett tillkännagivande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning på elva språk för att lämna berörd tredje man tillfälle att framföra sina synpunkter (artikel 19.3 i förordning 17/62), att samråda med den rådgivande kommittén om utkastet till beslut och att offentliggöra beslutet i EGT på elva språk. Ansvaret för tillämpningen av reglerna torde därför kunna fördelas mera jämbördigt mellan kommissionen och nationella domstolar och myndigheter. De sistnämnda har fördelen att finnas nära medborgarna och de problem de ställs inför. Kommissionen har kommit att koncentrera sig mera på att säkerställa en effektiv konkurrens genom att upptäcka och stoppa gränsöverskridande karteller och bibehålla konkur- renskraftiga marknadsstrukturer. Den har också antagit utmaningar som koncentrationskontroll, avreglering av monopoliserade marknader och internationellt samarbete. Enligt kommissionen uppvisar det nuvarande systemet för tillämpning av artiklarna 81 och 82 två betydande svagheter i denna nya miljö. För det första ger det inte längre ett effektivt konkurrensskydd. Kom- missionens monopol när det gäller att tillämpa artikel 81.3 utgör ett bety- dande hinder för de nationella konkurrensmyndigheternas och dom- stolarnas ansträngningar att tillämpa konkurrenslagstiftningen. I en utvidgad gemenskap kan kommissionen inte ensam bära ansvaret för genomförandet av konkurrensreglerna inom hela unionen. Anmälnings- ordningen är dessutom inte längre ett effektivt redskap för att skydda Den leder mycket sällan till att ärenden som utgör ett Prop. 2003/04:80 reellt hot mot konkurrensen avslöjas. tiskt kommissionen från att använda sina resurser för att upptäcka och beivra allvarliga överträdelser. Den andra bristen i det nuvarande systemet är att det lägger en alltför tung börda på näringslivet genom att det ökar kostnaderna för att följa regelverket och hindrar företag från att genomföra sina avtal utan före- gående anmälan till kommissionen även om de uppfyller villkoren i artikel 81.3. Detta är till särskilt stor skada för små och medelstora före- tag och kan ge dessa en konkurrensnackdel i förhållande till större före- tag. Den planerade utvidgningen av gemenskapen gör det än mer angeläget att fullfölja omarbetningen av förordning 17/62. En framtida union med 25 eller flera medlemsstater står i utsikt. Ett anmälningssystem med för- handsgodkännande av en enda förvaltningsmyndighet skulle bli full- ständigt ohållbart i en utvidgad gemenskap, eftersom tusentals avtal skulle kunna komma att kräva icke-ingripandebesked i form av en administrativ skrivelse för att kunna genomföras. Mot denna bakgrund föreslog kommissionen den reform som innebar att rådet arbete antog förordning 1/2003. I det följande ges en kortfattad beskrivning av några huvudpunkter i den nya förordningen. I den nya förordningen behålls principen att avtal m.m. som avses i artikel 81.1 och missbruk av dominerande ställning som avses i artikel 82 är förbjudna, utan att det krävs något föregående beslut om det. Den centraliserade ordning med kommissionens exklusiva behörighet att tillämpa artikel 81.3, som inrättades genom förordning 17/62, för- svårar medlemsstaternas domstolars och konkurrensmyndigheters tillämpning av gemenskapens konkurrensregler, och det anmälnings- system den föreskriver hindrar kommissionen från att koncentrera sina resurser på att bekämpa de allvarligaste överträdelserna. Dessutom med- för denna ordning stora kostnader för företagen. Det nu gällande systemet med individuella undantag enligt artikel 81.3 från förbudet i artikel 81.1 avskaffas. Systemet ersätts med att undantags- reglerna gäller generellt utan särskilt beslut. Systemet med generella regler om undantag för grupper av avtal i form av förordningar om gruppundantag behålls. Även rätten för företagen att ansöka om icke-ingripandebesked av- skaffas. Kommissionen kan dock på eget initiativ fatta beslut om att artiklarna 81 och 82 inte är tillämpliga. Den nuvarande ordningen ersätts med ett system med direkt tillämp- lighet för undantag, där medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och domstolar har behörighet att inte bara tillämpa artikel 81.1 och artikel 82 i fördraget, som enligt rättspraxis från är direkt tillämp- liga, utan även artikel 81.3 i fördraget. Genom att artikel 81.3 blir direkt tillämplig säkerställs att avtal som uppfyller villkoren i den bestämmelsen har rättsverkan utan ingripande från en förvaltningsmyndighet. För att säkerställa en effektiv tillämpning av gemenskapens konkur- rensregler görs konkurrensmyndigheterna i medlemsstaterna mera del- aktiga i tillämpningen av reglerna. De skall därför ha behörighet att tillämpa gemenskapsrätten. Nationella domstolar fyller en viktig funktion vid tillämpningen av gemenskapens konkurrensregler. De skyddar medborgarnas rättigheter enligt gemenskapsrätten genom att avgöra tvister mellan enskilda, till exempel genom att utdöma skadestånd till dem som utsatts för över- trädelser. De nationella domstolarna kompletterar i detta hänseende medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. De skall därför kunna tillämpa artiklarna 81 och 82 i fördraget fullt ut. Genom den nya förordningen har det ansetts nödvändigt att inrätta metoder för att förstärka samarbetet mellan kommissionen och de natio- nella domstolarna för att främja en enhetlig tillämpning av artiklarna 81 och 82. Medlemsstaternas domstolar får vid tillämpningen av artiklarna 81 och 82 begära upplysningar eller yttranden från kommissionen när det gäller tillämpningen av gemenskapens konkurrensregler. Vidare framgår att medlemsstaterna till kommissionen skall sända en kopia av avgöranden där artikel 81 eller 82 tillämpats. Medlemsstaternas konkurrens- myndigheter, liksom kommissionen, får dessutom på eget initiativ lämna skriftliga yttranden till en nationell domstol. Efter domstolens tillåtelse får även muntliga yttranden lämnas. För detta ändamål får medlems- staternas konkurrensmyndigheter och kommissionen begära att dom- stolen översänder alla handlingar som är nödvändiga för bedömningen av målet. För att kunna garantera att gemenskapens konkurrensregler tillämpas effektivt och att de samarbetsmekanismer som finns i denna förordning fungerar på ett riktigt sätt är det nödvändigt att ålägga medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och domstolar att även tillämpa artiklarna 81 och 82 i fördraget när de tillämpar nationell konkurrensrätt i fråga om avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Tillämpningen av nationella konkurrensregler på avtal, beslut eller samordnade förfaranden som faller under artikel 81.1 i fördraget får inte leda till förbud mot avtal, beslut och samordnade förfaranden om de inte också är förbjudna enligt gemenskapens konkurrensrätt. Medlemsstaterna hindras dock inte från att inom sina territorier anta och tillämpa en strängare nationell konkurrenslagstiftning som förbjuder eller inför påföljder mot företags ensidiga agerande. Denna strängare nationella lagstiftning får innehålla bestämmelser om förbud mot eller påföljder för missbruk mot ekonomiskt beroende företag. Tillämpningen av artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget decentraliseras till nationella myndigheter och domstolar vilka ges en med kommissio- nen parallell behörighet. Dessa nationella organ kommer att ta över tillämpningen i en rad fall som handläggs av kommissionen. För- delningen av ärenden sker i ett nätverk av konkurrensmyndigheter inom EU där kommissionen deltar. Reformen har som övergripande syfte att frigöra resurser som kan sättas in mot de allvarliga fallen, att effektivi- Prop. 2003/04:80 sera tillämpningen och att därmed stärka konkurrensen. Kommissionen har enligt bestämmelserna i artikel 3 i förordning 17/62 rätt att ålägga företag att upphöra med en överträdelse. Det kan vara fråga om att företaget skall upphöra att tillämpa ett visst avtal, villkor eller annat förbjudet förfarande. Ett åläggande kan även avse en annan åtgärd, t.ex. att sälja till ett visst företag, att vidta rättelse eller att för- ändra priser. Motsvarande bestämmelse återfinns i den nya tillämpnings- förordningen med två förändringar. För det första klargörs att kommissionen har befogenhet att fatta beslut där den konstaterar att en överträdelse har förelegat. För det andra ges kommissionen befogenhet att ålägga de berörda företagen att vidta alla korrigerande åtgärder som är nödvändiga för att effektivt bringa en överträdelse att upphöra. Detta innefattar även struk- turella åtgärder, dvs. avskiljande av en del av ett företag eller avhändande av tillgångar. I anslutning till denna bestämmelse införs ett nytt instrument som saknar motsvarighet i förordning 17/62. I samband med ett förfarande genom vilket kommissionen avser att fatta beslut om att en påstådd överträdelse skall upphöra ges kommissionen en befogenhet att fatta beslut om att godta ett företags åtaganden. Företaget är bundet av beslutet med åtagandena. Beslutet är inte bindande för nationella dom- stolar eller nationella konkurrensmyndigheter utan dessa kan besluta om mer ingripande åtgärder än vad kommissionen har gjort. I beslutet skall det konstateras att det inte längre finns skäl för ingripande. Endast under vissa särskilda omständligheter får kommissionen ta upp förfarandet på nytt. Enligt förordning 17/62 har kommissionen rätt att utföra inspektioner i företagens lokaler och skriftligen begära in information. Kommissionen kan bötfälla företag för överträdelser av materiella regler och procedur- regler samt förelägga viten. För att säkerställa en effektivare tillämpning av artiklarna 81 och 82 innehåller den nya förordningen vissa förändringar. Bland annat regleras möjligheterna att få ett domstolsbeslut på nationell nivå för att stävja ett företags möjliga försök att motsätta sig en inspektion. Även de befogenheter som ges till en tjänsteman vid kommissionen under inspektionerna regleras i förordningen. Om det finns ett domstolsgodkännande skall kommissionens tjänstemän vara bemyndigade att undersöka privata utrymmen såsom bostäder, om misstanke finns att relevanta affärshandlingar förvaras där. Kommissionens tjänstemän får även befogenhet att försegla lokaler och affärshandlingar för att säkerställa att dokument inte avlägsnas eller förstörs. De bemyndigas vidare att ställa muntliga frågor som rör föremålet för inspektionen. Nivån på böter för överträdelser av procedurregler och viten höjs. Det nya systemet grundar sig på belopp uttryckta som procent av företagens omsättning. 7Förhållandet mellan EG-rätten och nationell rätt I detta avsnitt behandlas de förändringar i förhållandet mellan EG- reglerna och nationell konkurrensrätt som följer av den nya tillämpnings- förordningen 1/2003. 7.1.1Nationell tillämpning av EG-rätten I gäller regler som föreskriver att får tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget. Också och har fått behörighet att tillämpa nämnda bestämmelser. När artiklarna tillämpas skall reglerna om undersökningar, sanktioner m.m. i konkurrenslagen tillämpas (se 2 § lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens och statsstödsregler). Skälen för att svenska konkurrensmyndigheter gavs möjlighet att tillämpa var bl.a. följande (prop. Marknaderna blir allt mer internationella, och genom att tillämpa artiklarna 81.1 och 82 i EG-fördraget kan den svenska myndig- heten pröva ett konkurrensskadligt förfarande i dess helhet, alltså även till den del det sträcker sig utanför gränser och har effekter utomlands. Den nationella myndigheten har allmänt sett bättre överblick över den nationella marknaden än vad har. En möj- lighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 direkt på nationell nivå gör därmed konkurrensövervakningen mer effektiv och leder till vinster från samhällsekonomisk och konsumentpolitisk synpunkt. Den planerade moderniseringen av förut- sätter att de nationella konkurrensmyndigheterna är behöriga att tillämpa EG:s materiella konkurrensrätt. EG-rättens regler om förfarandet, sanktionerna m.m. är förbehållna kommissionen. En tillämpning av på nationell nivå förutsätter således att nationella regler av det slaget kan komma till användning. Det finns vissa olikheter mellan EG-rätten och den svenska rätten när det gäller reglerna om förfarandet, sanktionerna m.m. Olik- heterna har dock inte ansetts vara av den arten eller omfattningen att de skulle äventyra en effektiv nationell tillämpning av EG-reglerna. I samband med att gavs behörighet att tillämpa EG- rätten framhölls (prop. 1999/2000:140 s. 182 f.) att det inte fanns några EG-rättsliga hinder mot att tillämpa nationell rätt med EG:s Prop. 2003/04:80 konkurrensrätt. Vidare anfördes att det normala i de medlemsländer som tillåter nationell tillämpning av EG-rätten torde vara att nationell rätt och EG-rätt tillämpas . En sådan tillämpning ansågs ha flera för- delar. En konkurrensmyndighet kan därigenom bedöma ett förfarande i dess helhet, dels samhandelsaspekterna som EG-rätten tar sikte på, dels mer nationella aspekter. Det torde också i många fall vara svårt för en nationell myndighet att redan i inledningen av en undersökning avgöra om ett förfarande påverkar samhandeln och därmed att ta ställning till vilket regelverk som är tillämpligt. fick därför be- hörighet att tillämpa såväl EG:s konkurrensrätt som konkurrenslagen på samma förfarande. Det konstaterades dock att en sådan tillämpning inte är problemfri. har undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget fått meddelas bara av kommissionen. En nationell konkurrensmyndighet som ansett att ett förfarande strider mot artikel 81.1 men är kvalificerat för undantag enligt artikel 81.3 har således varit ur stånd att ta hänsyn till det sistnämnda. En särskild fråga vid införandet av behörigheten för att tillämpa EG-rätten var huruvida i ett visst fall skulle kunna avstå från samtidig tillämpning och i stället välja att tillämpa antingen konkurrenslagen eller EG-rätten. Det konstaterades att inte hade någon allmän skyldighet enligt den nationella rätten att ingripa mot varje ifrågasatt förfarande. Inte heller fanns någon EG-rättslig skyldighet för nationella konkurrensmyndigheter att tillämpa EG-rätten i samtliga fall där den är tillämplig. Det ansågs därför bäst att som huvudregel fick bestämma om endera regelverket eller båda skall tillämpas i ett enskilt fall. Det fram- hölls dock att bedömningen skulle ske utifrån objektiva grunder, exempelvis att lika fall skall behandlas lika. har haft tre alternativa möjligheter i sin tillämpning på ett avtal eller förfarande med sam- handelseffekt: 2.Tillämpa både EG-rätten och konkurrenslagen har enligt uppgifter till utredningen fortsatt att liksom före tillämpa konkurrenslagen (alternativ 3) med beaktande av principen från rättsfallet (mål 14/68 m.fl. mot Bundeskartellamt, 1969, s. 1; svensk specialutgåva nr 1, s. 379) om att gemenskapens konkurrensrätt har före- träde och att den nationella tillämpningen inte får strida mot en full- ständig och enhetlig tillämpning av EG-rätten. Principen bygger på förut- sättningen att flera nationella konkurrenslagar och EG-rätten kan vara tillämpliga på samma transaktion, om ett avtal eller ett beteende bedöms kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna. I en- lighet med principen kan nationell rätt tillämpas endast i den mån den inte påverkar en enhetlig tillämpning av gemenskapens konkurrensregler inom hela den inre marknaden. En omständighet som kan ha medverkat till att har fortsatt att tillämpa konkurrenslagen även sedan verket har fått behörig- het att tillämpa EG-rätten är att det i övergångsbestämmelserna till de nya behörighetsreglerna föreskrivs att konkurrensskadeavgift inte får påföras för överträdelser eller åsidosättanden såvitt avser tid före ikraft- trädandet. Artiklarna 81 och 82 är tillämpliga endast om ett förfarande kan påverka handeln mellan medlemsstater. har i sin praxis givit samhandelskriteriet en vidsträckt tolkning. Kriteriet anses uppfyllt om det med tillräcklig grad av sannolikhet, på grundval av rättsliga eller faktiska omständigheter, kan förutses att avtalet i fråga direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan inverka på handelsflödet mellan medlemsstater, på ett sådant sätt att det kan komma att hindra för- verkligandet av en gemensam marknad mellan medlemsstaterna(Mål 42/84 Remia mot Kommissionen, 1985 s. 2545). Det är tillräckligt att konstatera att avtalet kan ha en sådan verkan. Även avtal som till synes berör endast en enda medlemsstat kan ha sam- handelseffekt. Förfaranden som hämmar konkurrensen och omfattar en medlemsstats hela territorium kan ofta vara sådana att de medför att en uppdelning av marknader på nationell nivå befästs och hindrar integra- tionen mellan medlemsstater. Nationella förfaranden som är begränsade till en enda medlemsstat och som inte har några märkbara återverkningar utanför landet uppfyller dock inte samhandelskriteriet. En inverkan på samhandeln kan följa av att flera faktorer sammanfaller som var för sig inte nödvändigtvis skulle vara avgörande. Det kan därför vara nöd- vändigt att undersöka huruvida ett avtal ingår i ett nätverk av liknande avtal för att det skall kunna avgöras om dessa avtal sammantaget kan påverka handeln mellan medlemsstater. Handel mellan medlemsstater kan också ske i mindre gränsområden mellan staterna. Redogörelsen ovan speglar den rättspraxis som utvecklats av EG-dom- stolen . I praxis har avgörandet i målet Bagnasco (Mål C-215 och 216/96 Bagnasco 1999 s. gått i en mer inskränkande riktning, medan domen i m.fl (Mål C-309/99 m.fl. 2002 s. synes stödja sådana mer vidsträckta tolkningar av samhandelskriteriet som kommissionen har hävdat. Det skall tilläggas att kommissionen i Europeiska gemenskapernas officiella tidning har offentliggjort ett första utkast till meddelande med riktlinjer om begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82 i fördraget. Enligt stycket 52 i utkastet anser kommissionen att avtal i princip inte kan påverka handeln mellan medlemsstater märkbart om följande kumulativa villkor är uppfyllda: (a)Parternas sammanlagda marknadsandel överskrider inte på någon av de relevanta marknader som påverkas av avtalet. (b)När det gäller horisontella avtal, de berörda företagens (inklusive anknutna företag) sammanlagda årliga omsättning inom gemenskapen med de produkter som omfattas av avtalet inte överskrider . När det gäller vertikala avtal, de berörda företagens sammanlagda årliga omsättning inom gemenskapen med de produkter som omfattas av avtalet inte överskrider . När det gäller inköpsavtal som ger upphov till problem på grund av köparmakt är det köparens eller köparnas omsättning som anses vara relevant. gäller licensavtal skall den relevanta omsättningen beräknas som licenstagarnas sammanlagda omsättning med de produkter som omfattas av den licensierade tekniken samt licensgivarens egen omsättning med dessa produkter. Det är kommissionens angivna avsikt att ta slutligt beslut /april 2004 med tillämpning . Diskussionen om förhållandet mellan EG-rätten Utredningen uttalar att den rättsliga osäkerheten beträffande förhållandet mellan EG-rätten och nationell rätt har varit stor. Det gällande rättsläget har sammanfattats av några svenska författare i följande principer. När det gäller avtal eller förfaranden för vilka kommissionen har beviljat individuellt undantag enligt EG-rätten är det i vart fall inte sannolikt att i praktiken skulle ifrågasätta avtalet eller förfarandet. Detsamma torde gälla för avtal och förfaranden som om- fattas av kommissionens förordningar om gruppundantag, även om osäkerheten är större i sådana fall. Med tillämpning av nationell rätt kan ett avtal eller förfarande förbjudas även om det inte anses konkurrens- begränsande vid tillämpning av artikel 81.1. Dock måste kravet på full och enhetlig tillämpning av artikel 81 upprätthållas. Ett avtal eller förfarande som är förbjudet enligt EG-rätten torde inte med någon rättslig verkan kunna tillåtas med stöd av nationell rätt. Ett avtal eller förfarande som undantas från det konkurrensrättsliga förbudet enligt ett nationellt förfarande eller genom nationella lagstiftnings- åtgärder kan trots det komma att åsidosättas med stöd av EG-rätten om avtalet eller förfarandet strider mot en full och enhetlig tillämpning av artikel 81. 7.2Artikel 3 i EG-förordningen 1/2003 7.2.1Kommissionens förslag till rådet De materiella reglerna i artiklarna 81.1 och 82 i EG-fördraget är direkt tillämpliga och kan alltså tillämpas av nationella domstolar och konkur- rensmyndigheter. Förordning 1/2003 (och förordning 17/62) bygger på att kommissionen har den centrala rollen när det gäller att övervaka konkurrensen inom gemenskapen. Genom förordning 1/2003 skall dock de nationella konkurrensmyndigheterna göras mer delaktiga i tillämp- ningen av reglerna. i gemenskapens historia får de nationella myndigheterna och domstolarna behörighet att tillämpa artikel 81.3. innehöll inte något förslag till reglering av förhållandet mellan EG-rätten och nationell rätt. Kommissionens förslag till rådet innehöll däremot följande bestämmelse. Artikel 3 Förhållandet mellan artiklarna 81 och 82 och nationell Om ett sådant avtal, beslut eller samordnat förfarande som avses i artikel 81.1 i för- draget eller ett sådant missbruk av en dominerande ställning som avses i artikel 82 kan påverka handeln mellan medlemsstater, gäller gemenskapens konkurrensrätt och inte nationell konkurrensrätt. Enligt förslaget föreskrevs alltså att bara gemenskapens konkurrens- lagstiftning skulle vara tillämplig när ett avtal eller förfarande kan påverka handeln mellan medlemsstater. Som motiv för förslaget anförde kommissionen: Det anses i det nuvarande skedet av gemenskapens utveckling vara av stor vikt att säker- ställa att konkurrensvillkoren är lika i hela EU, så att företagen kan dra full nytta av den inre marknaden.