prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Regeringen anser på grund av det anförda att tillsynsmyndigheterna skall ha befogenhet att själva besluta om förelägganden och förbud. I enlighet med vad som regelmässigt gäller enligt speciallagstiftningen om produktsäkerhet bör bestämmelsen formuleras så att tillsyns- myndigheterna får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Enligt 13 § produktsäkerhetslagen får ett åläggande att återkalla en vara eller en tjänst inte meddelas en näringsidkare, om har förflutit sedan han upphörde att tillhandhålla varan eller tjänsten och han inte inom tioårsfristen har fått ett skriftligt krav på återkallelse. Direktivet innehåller inte några preskriptionsregler av detta slag. Länsrätten i anser att den föreslagna bestämmelsen om preskription bör utgå, då det inte kan uteslutas att detta utgör en inskränkning av direktivet. Länsrätten har framhållit att det kan finnas enstaka fall där återkallelse bör kunna ske även . Det kan antas vara mycket ovanligt att ett föreläggande om återkallelse aktualiseras efter att en näringsidkare har upphört att till- handahålla en vara eller tjänst. Som utredningen konstaterat skulle i sådana fall proportionalitetsprincipen i allmänhet förhindra att ett sådant föreläggande beslutas. Som Länsrätten anmärkt kan det dock inte helt uteslutas att förutsättningar för ett sådant föreläggande kan finnas. Skulle denna situation uppkomma står den föreslagna preskriptions- bestämmelsen i strid med direktivet. Enligt regeringens mening bör en preskriptionsbestämmelse motsvarande 13 § därför inte föras in i lagen. Åtgärder enligt förordning (EEG) nr 339/93 Frågor som rör ingripanden mot farliga varor som förs in från tredje land regleras genom rådets förordning (EEG) nr 339/93 av om kontroll av att produkter som importeras från tredje land är i överensstämmelse med reglerna om produktsäkerhet. Av förordningen framgår att tullmyndigheten skall uppskjuta över- gången till fri omsättning av produkter eller partier av produkter, om det finns allvarlig misstanke om att dessa innebär en allvarlig och akut risk för hälsa eller säkerhet. skall därefter genast underrätta den ansvariga tillsynsmyndigheten. skall förbjuda att de av tullmyndigheten kvar- hållna produkterna släpps ut på marknaden eller vidta någon annan lämplig åtgärd, om produkterna innebär en allvarlig och akut risk eller annars inte uppfyller tillämpliga bestämmelser om produktsäkerhet. Har tillsynsmyndigheterna inte meddelat något sådant beslut inom tre arbets- dagar skall produkterna övergå till fri omsättning. Med stöd av förordning (EEG) nr 339/93 har tillsynsmyndigheterna alltså en särskild befogenhet att ingripa även mot varor som ännu inte är utsläppta på marknaden. Förordningen spelar en central roll för produkt- Prop. 2003/04:121 säkerhetsarbetet inom EG och har i stort sett samma tillämpningsområde som direktivet om allmän produktsäkerhet. Mot denna bakgrund, och då förordningen aldrig har tillämpats i , anser regeringen att produktsäkerhetslagen bör innehålla en upplysning om förordningens tillämplighet. Eftersom denna i kraft av EG-förordning redan gäller i saknar upplysningen rättslig betydelse. En tillsynsmyndighets beslut som fattas med stöd av förordning (EEG) nr 339/93 och innebär att varor inte får släppas ut på marknaden rör enskilds civila rättigheter. Sådana beslut är överklagbara även när särskilda bestämmelser i denna fråga saknas (se t.ex. prop. 1997/98:101 s. 54 ff.). Överklagande skall enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) ske hos allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall få bestämma att en vara tills vidare inte får tillhandahållas eller ställas ut, om varan kan antas vara farlig. Beslutet får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra de kontroller och bedömningar som behövs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. föreslår att tillfälliga förbud skall få gälla . anser att tillfälliga förbud endast skall få meddelas i mycket grava fall, då sådana förbud kan leda till stora ekonomiska förluster för näringsidkare. /KO anser att möjligheten att meddela tillfälliga förbud även bör omfatta tjänster. Skälen för regeringens förslag: För varje produkt som kan vara farlig skall de behöriga myndigheterna enligt artikel 8.1 d i direktivet kunna temporärt förbjuda leverans, leveranserbjudande eller exponering av produkten. Ett sådant förbud får bara gälla som krävs för att utföra olika kontroller, verifikationer eller säkerhetsbedömningar. Förutsättningarna för att meddela tillfälliga förbud har lättats i förhållande till direktiv, där det i artikel 6.1 f anges att temporära förbud mot en vara kan beslutas om tydliga och samman- fallande indikationer finns på dess farlighet. I kommissionens förslag till det nya direktivet om allmän produkt- säkerhet anges att det finns behov av striktare gemenskapsbestämmelser om marknadsövervakning och befogenheter för kontroll av efterlevnad, bl.a. genom att de behöriga myndigheternas befogenheter för kontroll av efterlevnad av reglerna stärks (KOM [2000] 139 slutlig, avsnitt 2.5). Bland de situationer där en sådan förstärkning av myndigheternas befogenheter framför allt behövs nämns tillfälliga förbud mot saluföring av vissa produkter i avvaktan på en bekräftelse och analys av deras risker. För att ett beslut om tillfälligt förbud skall kunna fattas måste antagandet om farlighet stödja sig på något objektivt påvisbart Kontrollerna får inte ta än vad som är nödvändigt. skall häva beslutet, om kontrollerna leder till slut- satsen att tillräcklig grund för ett permanent förbud inte finns. En sådan skyldighet följer för övrigt även av bestämmelsen i 27 § första stycket förvaltningslagen (1986:223). Tillfälliga förbud enligt artikel 8.1 d kan beslutas även när bevisningen om produktens risker inte är tillräcklig för att utverka ett permanent förbud. Detta kan i synnerhet antas få stor betydelse när en vara miss- tänks innebära en allvarlig risk. Det är således fråga om en särskild befogenhet som tillkommer tillsynsmyndigheterna, vilken bör komma till uttryck i lagen. Innebörden av ett tillfälligt förbud är enligt direktivet att varan inte får levereras, erbjudas eller exponeras. Med den begreppsbestämning som föreslås gälla enligt lagen omfattas leverans och leveranserbjudande av begreppet tillhandahålla. I bestämmelsen skall därför anges att en nämnd vara inte får tillhandahållas. Med att en vara exponeras synes innefatta att den ställs ut i olika sammanhang utan att den därmed erbjuds till försäljning. Eftersom en sådan exponering av varan inte innefattas av lagens användning av begreppet tillhandahålla bör i bestämmelsen även anges att varan inte får ställas ut. Den tid som krävs för att utföra nödvändiga kontroller och bedömningar varierar beroende på vilken typ av vara det är frågan om. Regeringen anser därför att det inte framstår som ändamålsenligt att i lagen bestämma en längsta tid som kontrollerna och bedömningarna får ta. I likhet med permanenta förbud skall tillfälliga förbud kunna över- klagas till domstol, som även beträffande dessa beslut har möjlighet att besluta om inhibition. Härtill kommer att myndigheter enligt 7 § förvaltningslagen är ålagda att handlägga varje ärende där enskild är part så enkelt, snabbt och billigt som möjligt. Mot denna bakgrund måste tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för näringsidkare anses finnas vid tillfälliga förbud. Tillfälliga förbud kommer i fråga när provningar och bedömningar måste göras innan tillsynsmyndigheten kan ta slutlig ställning till om förutsättningarna för ett permanent förbud finns. Inte någon remiss- instans har kunnat ge något konkret exempel på att ett sådant behov skulle finnas även beträffande tjänster. Bestämmelsen bör därför endast gälla för varor. 6.6.3Export och utförsel av särskilt farliga varor Regeringens förslag: Det skall alltjämt vara möjligt att förbjuda export och utförsel av särskilt farliga varor. Denna befogenhet skall tillkomma tillsynsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. ställer sig tveksam till den angivna åtskillnaden mellan export och utförsel, då man med gemenskapens tullområde avser EU och inte EES. anser att termen särskild risk för allvarlig skada på person kan vålla tolkningsproblem. Skälen för regeringens förslag Överväganden under tidigare lagstiftningsärenden Om en näringsidkare tillhandahåller en vara som innebär särskild risk för allvarlig skada på person, kan enligt 6 a § produkt- säkerhetslagen förbjuda honom att exportera varan. Förbudet får även avse annan liknande vara med samma skaderisk. Bestämmelsen om exportförbud infördes i produktsäkerhetslagen genom en lagändring som trädde i kraft . Som skäl för lagändringen angav regeringen bl.a. att man ville förhindra att farliga varor når ett annat land innan myndigheterna där hunnit ingripa och att det inte var rimligt att utsätta användarna i andra länder för risker som man ingripit mot på hemmamarknaden (prop. 1990/91:91 s. 7). Redan vid införandet av bestämmelsen diskuterades exportförbudet utifrån handelspolitiska synpunkter (a. prop. s. 22 f.). Regeringen konstaterade att EG-fördraget tillåter vissa undantagsbestämmelser till skydd för bl.a. människors hälsa och att EG utfärdat exportförbuds- bestämmelser för vissa varugrupper, t.ex. farliga livsmedelsimitationer. Mot denna bakgrund, och då bl.a. redan hade en liknande reglering, gjorde regeringen bedömningen att förslaget inte utgjorde något sådant handelshinder som stred mot föreliggande frihandelsavtal. direktiv saknar bestämmelser om exportförbud. I den proposition som låg till grund för genomförandet av detta direktiv under- strök regeringen att inte omfattar handelspolitik mot tredje land, och att export till tredje land knappast i någon nämnvärd omfatt- ning kan påverka samhandeln inom EES (prop. 1993/94:203 s. 228 f.). När det gäller frågan om exportförbud till länder inom EES ifrågasatte regeringen om förbudet verkligen utgör något handelshinder av betydelse. Enligt motivuttalanden medger reglerna återexport i vissa fall, t.ex. om varan behöver repareras hos tillverkaren. Vidare underströk regeringen att förutsättningarna för att meddela exportförbud är strängare än vad som gäller för övriga åtgärder i produktsäkerhetslagen. Regeringen anförde vidare att skyddet för allmän hälsa och säkerhet samt konsumentskydd är sådana särskilda hänsyn som inom EG gjort att nationella handelshindrande åtgärder som annars vore förbjudna kunnat godtas. Såsom bestämmelserna om exportförbud är utformade i produkt- säkerhetslagen ansåg regeringen att de inte kunde sägas utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln. På grund av det anförda såg regeringen inget skäl att begränsa exportförbudet till att bara gälla i förhållande till länder utanför EES. Export- och utförselförbud efter beslut av tillsynsmyndigheten Enligt artikel 13.4 i det nya direktivet skall export från gemenskapen av varor som omfattas av ett beslut av kommissionen enligt artikel 13.1 som huvudregel vara förbjuden. I övrigt saknar direktivet bestämmelser om exportförbud. När det gäller frågor som rör den gemensamma handelspolitiken är gemenskapens kompetens exklusiv, dvs. medlemsstaterna kan inte besluta självständigt på området. Den gemensamma handelspolitiken regleras i EG-fördraget genom artiklarna 3.1 b och 131134. Rådet har genom förordning (EEG) nr 2603/69 om upprättandet av gemensamma exportregler slagit fast att exporten av varor från gemen- skapen till tredje land skall vara fri, dvs. den skall inte vara föremål för någon kvantitativ restriktion. Undantagsvis kan en medlemsstat tillämpa restriktioner med stöd av nämnda förordning, om sådana skyddsåtgärder blir nödvändiga till följd av exceptionella händelser på marknaden. Av artikel 11 i förordningen framgår att utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser skall förordningen inte hindra att medlemsstaterna antar eller tillämpar kvantitativa exportrestriktioner, som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors hälsa och liv. Produktsäkerhetslagens bestämmelse om exportförbud syftar till att förhindra personskada till följd av att särskilt farliga varor som förbjudits i exporteras. Fråga är alltså om ett sådant intresse som enligt artikel 30 i EG-fördraget kan motivera begränsningar av den fria varurörligheten, under förutsättning att förbudet inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Regeringen bedömer att produktsäker- hetslagens bestämmelse om exportförbud är väl förenlig med artikel 11 i förordning 2603/69 och EG-fördraget i övrigt. En bestämmelse som gör det möjligt att förbjuda export av särskilt farliga varor till tredje land kan och bör därför behållas i lagen. När det gäller utförsel av särskilt farliga varor till länder inom EES följer redan av artikel 3.1 i direktivet att en tillverkare endast får släppa ut säkra produkter på marknaden, dvs. på den gemensamma marknaden. En annan sak är att en svensk författning som genomför denna bestämmelse naturligtvis endast kan få verkan inom . Det system för informationsutbyte vid allvarlig risk som anges i artikel 12 i direktivet syftar till att förebygga att farliga varor av en viss typ som dragits tillbaka eller blivit föremål för andra åtgärder i ett EES-land inte skall skada konsumenter i ett annat. Mot denna bakgrund anser regeringen att möjligheten att förbjuda utförsel av särskilt farliga varor inte bör inskränkas till att endast omfatta export till länder utanför EES. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt den nuvarande lagen (se prop. 1990/91:91 s. 9). Befogenheten att förbjuda export och utförsel av särskilt farliga varor bör i likhet med befogenheten att i övrigt meddela förelägganden och förbud tillkomma tillsynsmyndigheten. Begreppen export och import används numera bara beträffande handel med länder som inte omfattas av den gemensamma marknaden, dvs. länder utanför EES, medan begreppen utförsel och införsel används vid handel inom EES. För tydlighetens skull bör därför bestämmelsen formuleras så att såväl export som utförsel av särskilt farliga varor kan förbjudas. Som anförts i avsnitt 6.4.5 om destruktion bör en så enhetlig terminologi som möjligt användas i lagen. Den gängse risknivå som utgör förutsättningen för olika skyldigheter och åtgärder enligt den före- slagna lagen är farlig, vilket begrepp bl.a. används i generalklausulen. 2003/04:121 En högre risknivå anges i bestämmelserna om destruktion och export- Denna högre risknivå bör i dessa bestämmelser uttryckas så att en vara måste vara särskilt farlig för att omfattas av dessa skyldigheter respektive åtgärder. Den föreslagna lydelsen innebär alltså inte att de sakliga förutsätt- ningarna för att meddela exportförbud förändras. (jfr prop. 1990/91:91, s. 8 f.). 6.6.4Adressater för förelägganden och förbud Regeringens förslag: Ett föreläggande eller förbud skall kunna meddelas varje näringsidkare som tillhandahåller, har tillhandahållit eller som annars tar eller har tagit befattning med en farlig vara eller tjänst. Ett föreläggande som kan meddelas flera näringsidkare skall alltjämt kunna riktas mot någon eller några av dem. Hänsyn skall då särskilt tas till 1.vem som har de bästa förutsättningarna att uppfylla ändamålet med föreläggandet, 2.vem som först har fört in varan eller tjänsten på den svenska marknaden, och 3.vilken verkan föreläggandet får för näringsidkaren. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Kemikalieinspektionen anser att det bör förtydligas vilket ansvar en distributör har när en tillverkare eller importör inte finns i . Hovrätten för Nedre anser att det är oklart huruvida artikel 8.4 c i direktivet genomförs korrekt när åtgärder enligt förslaget inte kan vidtas mot privatpersoner. /KO anser att bestämmelsen även bör omfatta tjänster. anser att sådana näringsidkare som endast tar befattning eller har tagit befattning med en vara inte skall kunna meddelas förelägganden enligt lagen. Skälen för regeringens förslag: Ett åläggande eller förbud enligt produktsäkerhetslagen kan enligt 59 §§ meddelas varje näringsidkare som har tillhandahållit den aktuella varan eller tjänsten. Enligt artikel 8.4 i direktivet skall de åtgärder som tillsynsmyndig- heterna vidtar enligt artikeln alltefter omständligheterna rikta sig mot tillverkaren, distributörerna, särskilt den ansvarige för det första distributionsledet på den nationella marknaden, och varje annan person, när så är nödvändigt med hänsyn till deras medverkan. Direktivet innehåller således inte någon begränsning beträffande vilken krets av näringsidkare som förbud och förelägganden kan riktas mot. Enligt artikel 8.4 c kan åtgärder i sista hand vidtas mot varje annan person som har befattat sig med den farliga varan. Här avses andra näringsidkare än tillverkare och distributörer, t.ex. lagerhållare och transportörer som har hanterat den farliga varan. Det är inte möjligt att vidta åtgärder mot sådana näringsidkare enligt produktsäkerhetslagen, varför denna måste anpassas till vad som följer av direktivet. 2003/04:121 meddela förelägganden och förbud mot privatpersoner som inte är näringsidkare kan inte komma på fråga. Ett åläggande om varningsinformation eller återkallelse som kan avse flera näringsidkare får enligt 12 § första stycket produktsäkerhetslagen begränsas till att gälla någon eller några av dem. Vid en sådan begränsning bör hänsyn tas till vem som har de bästa förutsättningarna att uppfylla ändamålet med åläggandet, vem som först fört in varan eller tjänsten på marknaden och vilken verkan åläggandet får för närings- idkaren. möjlighet att adressera ett föreläggande eller förbud i enlighet med vad som är lämpligt följer i och för sig av den allmänna behörigheten att meddela sådana beslut. Bestämmelserna i 12 § första stycket produktsäkerhetslagen ger dock en viss vägledning vid de bedömningar som tillsynsmyndigheterna ställs inför när en vara eller tjänst har tillhandahållits i flera säljled eller flera adressater för ett förbud eller föreläggande annars är tänkbara. En bestämmelse motsvarande den som finns i 12 § första stycket produktsäkerhetslagen bör därför föras in i den nya lagen. När det gäller tjänster kan någon tveksamhet i allmänhet inte antas uppstå angående mot vilken näringsidkare ett föreläggande eller förbud skall riktas. Det kan dock inte uteslutas att liknande bedömningar i vissa fall även kan aktualiseras när det gäller tjänster. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande lagen bör därför bestämmelsen även omfatta tjänster. 6.6.5Bevisbörda i samband med återkallelse Regeringens bedömning: Den nuvarande produktsäkerhetslagens bestämmelse om att en återkallelse om inte annat visas skall omfatta samtliga exemplar av en vara eller en tjänst bör inte föras över till den nya lagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 12 § andra stycket produktsäkerhetslagen gäller ett åläggande att återkalla en vara eller en tjänst alla exemplar av varan eller tjänsten, om det inte beträffande ett visst exemplar framgår att den inte har tillhandahållits av den närings- idkare som har fått åläggandet. Det är således den näringsidkare som har ålagts att återkalla varor av en viss typ som har att visa att det inte är denne som har tillhandahållit en enskild vara, om detta skulle vara ovisst. Bestämmelsen motiverades i propositionen till produktsäkerhetslagen med att det annars finns en uppenbar risk för att beslutet bara får en mycket begränsad effekt (prop. 1988/89:23 s. 51 och 106 f.). Ett föreläggande om återkallelse kan endast meddelas en näringsidkare som har tillhandahållit eller i sista hand tagit befattning med en farlig vara. Det framstår mot den bakgrunden inte som rimligt att en närings- idkare i vissa situationer kan komma att åläggas att utge ersättning för en vara som någon annan näringsidkare har tillhandahållit, särskilt som det Prop. 2003/04:121 inte alltid kan antas vara möjligt för näringsidkaren att få kompensation av tillverkaren eller en distributör i tidigare led. Allmänna principer om bevisbörda bör i stället gälla. Det kan inte antas att en återkallelse därmed skulle komma att bli mindre effektiv. Härmed understryks också att ett föreläggande om återkallelse i första hand bör meddelas tillverkaren, när en sådan finns i , eller annars den distributör som fört in varan på den svenska marknaden (se avsnitt 6.6.4). 6.6.6Befogenheter i samband med tillsyn Regeringens förslag: skall få förelägga en näringsidkare som tillhandahåller eller har tillhandahållit varor eller tjänster att yttra sig och lämna de upplysningar som behövs för tillsynen samt tillhandahålla de handlingar, varuprover och liknande som kan ha betydelse för utredningen. En näringsidkare skall lämna tillsynsmyndigheten tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där varor hanteras, dock inte bostäder. skall lämna tillsynsmyndigheten det biträde som behövs för tillsynen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i anser att bestämmelsen om tillträde till utrymmen bör förtydligas, så att den inte blir alltför ingripande mot den enskilde. ifrågasätter om det inte är tillräckligt att lagfästa att tillsyns- myndigheterna har rätt till tillträde m.m. utan att de ges rätt att förelägga. Skälen för regeringens förslag En näringsidkare är enligt 19 § första stycket produktsäkerhetslagen skyldig att på begäran av en tillsynsmyndighet eller Konsument- ombudsmannen avge yttrande och lämna upplysningar i ett ärende enligt Näringsidkaren är även skyldig att tillhandahålla handlingar, varu- prover och liknande, som kan ha betydelse för utredningen. anmaning inte följs kan enligt andra stycket vite föreläggas. Av 24 § första stycket produktsäkerhetslagen följer att motsvarande skyldigheter gäller för en näringsidkare som har meddelats ett åläggande eller förbud enligt lagen, i den utsträckning det behövs för tillsynen över att åläggandet eller förbudet följs. Som exempel på handlingar som en näringsidkare kan anmanas att överlämna nämnde regeringen under förarbetena till produktsäkerhets- lagen konstruktionsritningar eller affärshandlingar, rörande t.ex. distributionen av en ifrågasatt farlig produkt (prop. 1988/89:23 s. 115). En begäran kan också avse sådant som exemplar av den produkt saken rör, prototyper av den, modeller av produkten m.m. Regeringen anförde i samma proposition att anmaningar att lämna utredningsmaterial inte får gå utöver vad som verkligen krävs för en omsorgsfull utredning. Myndigheten bör iaktta särskilt stor försiktighet när det gäller att begära uppgifter om affärshemligheter av teknisk natur. När varuprover och liknande krävs in skall det särskilt tillses att kraven inte blir onödigt ekonomiskt betungande för näringsidkarna. Det sagda knyter an till bestämmelsen i 29 § verksförordningen (1995:1322), som anger att en myndighet skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas också när den begär in uppgifter och utövar tillsyn. De bestämmelser i speciallagstiftningen om produktsäkerhet som gäller tillsynsmyndigheternas befogenheter i samband med tillsyn är i regel utformade på ett likartat sätt.