prop · GR03116 · 2004-03-16 00:00:00 — Huruvida en enskild plan anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt eller påverkar ett känsligt område är dock en fråga som måste avgöras av omständigheterna i varje fall för sig. Ett enda inskränkande villkor kan t.ex. ha så stor betydelse att det får ett avgörande inflytande på framtida tillstånd. Å andra sidan kan det hända att många vagt fastlagda villkor inte har någon inverkan vid beviljandet av tillstånd för projekt. Direktivet kan också ha bäring på planer och program som i stora drag fastställer lokaliseringen av framtida projekt. Man måste därför även i dessa fall enskilt pröva i vilken utsträckning planen eller programmet sätter upp villkor för framtida tillståndsbeslut. Andra planer och program Utöver de planer och program som alltid skall anses ha betydande miljö- påverkan kan andra planer och program som fastställer ramen för kom- mande tillstånd för projekt och kan antas medföra betydande miljöpåver- kan falla under direktivet (artikel 3.4). Uttrycket fastställer ramen för kommande tillstånd för projekt måste anses ha samma innebörd som uttrycket ange förutsättningar för kommande tillstånd. Artikel 3.4 om- fattar alltså planer och program som påverkar kommande tillstånd för projekt som inte omfattas av artikel 3.2. För bedömningen av om dessa planer eller program skall anses ha betydande miljöpåverkan finns väg- ledning i direktivets bilaga II. Närmare om betydande miljöpåverkan Uttrycket betydande miljöpåverkan finns även i nuvarande bestämmel- ser i 6 kap. . I 6 kap. 4 § är föreskrivet om samråd för att be- stämma om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I 3 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvens- beskrivningar anges att ett antal verksamheter och åtgärder alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan. För andra verksamheter och åtgärder skall en bedömning göras utifrån ett antal angivna kriterier som har utgångspunkt i projektets karaktär, det område det gäller och de möj- liga effekterna på miljön. I PBL används det liknande uttrycket betydande påverkan på miljön när det gäller krav på miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner (5 kap. 18 § PBL). Vid bedömningen i frågan om vad som är en bety- dande påverkan på miljön skall man, enligt prop. 1994/95:230, s. 77, ta hänsyn till både projektets karaktär och områdets känslighet. Utgångs- punkten för bedömningen är alltså i huvudsak densamma som vid en bedömning enligt 6 kap. , även om balken med tillhörande förordning är mer detaljerad. Det kan dock vara en skillnad i bedömningarna enligt PBL och nuvarande bestämmelser i 6 kap. eftersom det vid utarbetandet av en detaljplan inte behöver vara känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras i det område som detaljplanen omfattar. Regeringen avser att som stöd för tillämpningen av på liknande sätt som gjorts för verksamheter och åtgärder i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar föreskriva vilka planer och program som alltid skall anses medföra betydande miljöpåverkan och ge vägledning i hur bedömningen av övriga planer och program skall göras. Bedömningarna har samma utgångspunkter särdragen i planen eller programmet respektive i verksamheten eller åtgärden samt typen av påverkan och det område som kan antas bli påverkat. Som en naturlig följd av att planer och program är mer övergripande än en ansökan om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd kommer de hänsynstaganden som skall göras i de båda fallen att se något olika ut. Som framgår av den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 11 § sista stycket är avsikten att regeringen skall få föreskriva om sam- råd i samband med bedömningen av om en plan eller ett program har betydande miljöpåverkan. Regeringen avser att använda bemyndigandet till föreskrifter om att samråd skall ske med bl.a. berörda länsstyrelser. Den kommun eller myndighet som kommer att ha till uppgift att avgöra om en plan eller ett program har betydande miljöpåverkan kan på så sätt få god vägledning i hur bedömningen kan göras. Som flera remissinstanser poängterat kan en vägledning om vilka pla- Prop. 2003/04:116 ner och program som omfattas av kraven på miljöbedömning underlätta tillämpningen av de nya reglerna. Exempelvis kan utbildningsmaterial behöva tas fram. Enligt direktivet är en miljöbedömning den process i vilken en miljö- rapport utarbetas, samråd genomförs, och resultaten av samrådet beaktas i beslutsprocessen samt information om beslutet lämnas. Alla dessa steg i miljöbedömningen har med den av regeringen föreslagna lagtekniska lösningen samlats i ett avgränsat avsnitt i 6 kap. . I fråga om såväl verksamheter och åtgärder som planer och program handlar det om att bedöma konsekvenserna för miljön. Bedömningarna av planer och program görs tidigt i den planeringsprocess som senare kan få betydelse för specifika verksamheter eller projekt. Jämfört med en miljökonsekvensbeskrivning av en verksamhet blir konsekvensbedöm- ningen av planen eller programmet mer övergripande och allmän. Be- dömningen av planer och program kan därför med fördel kallas miljö- bedömning. 7.1.2Miljökonsekvensbeskrivningar av planer och program Regeringens förslag: Inom ramen för miljöbedömningen av en plan eller ett program skall det upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. Där skall den betydande miljöpåverkan som kan antas bli följden av att planen eller programmet genomförs identifieras, beskrivas och bedömas. Rimliga alternativ skall också identifieras, beskrivas och bedömas. Innehållet i planen eller programmet samt dess syfte och förhållande till andra planer och program skall redovisas, liksom en beskrivning av miljön och dess sannolika utveckling för det fall planen eller programmet inte skulle genomföras. Vidare skall be- skrivas existerande relevanta miljöförhållanden och problem i områ- den som kan påverkas, fastställda relevanta miljömål, hur miljöhänsyn beaktas samt planerade åtgärder för att förebygga, hindra eller mot- verka negativ miljöpåverkan och för att övervaka miljöns utveckling. Av beskrivningen skall framgå vilken bedömning som har gjorts och vilka skäl som ligger bakom gjorda val. Beskrivningens omfattning och detaljeringsgrad skall vara rimlig med hänsyn till bedömningsmetoder, aktuell kunskap, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad samt allmänhetens in- tresse. Hänsyn skall också tas till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med prövningen av andra planer och program eller i sam- band med prövningen av en verksamhet eller åtgärd. Samråd skall ske med andra berörda myndigheter och kommuner innan omfattningen och detaljeringsgraden bestäms. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser har kritiserat utredningens förslag i vissa detaljer. Bl.a. har och Socialstyrel- sen kommenterat viss terminologi i de punkter som anger vilka uppgifter som miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla. Enligt Naturvårds- verket är direktivets definitioner av miljörapport och miljöbedömning så vägledande att de bör tas med i den svenska lagtexten. Enligt verket bör däremot direktivets uppräkning av vad skall innehålla inte tas in i lagtexten. Enligt i och kommun är det viktigt att bestämmelserna tydligt anger att den informa- tion som skall ingå i rapporten skall vara rimlig med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, samt planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad. Några remissinstanser, däribland Natur- vårdsverket, och har påpekat att för planer och program på nationell nivå bör samrådet inte begränsas till . Som nämns i föregående avsnitt har ett antal remissinstanser påpekat att användningen av termerna miljökonsekvensbedömning och miljö- konsekvensbeskrivning, vilka redan används i liknande men andra sam- manhang i 6 kap. , kan skapa en viss förvirring. Det har av bl.a. anförts att tydliga preciseringar bör ske så att man vet när man talar om en miljökonsekvensbeskrivning för projekt och en miljökonsekvensbeskrivning för planer och program. Några in- stanser, t.ex. , har föreslagit att i stället skall kallas strategisk miljökonsekvensbeskrivning eller konsekvens- rapport. Andra, t.ex. Statskontoret, , och , har i samma anda som utredningen ansett det lämpligt att använda en redan etablerad terminologi även i detta sammanhang. Skälen för regeringens förslag: Upprättandet av en rapport som be- skriver miljökonsekvenserna av planen eller programmet är den vikti- gaste delen av den miljöbedömning som krävs enligt direktivet. Den utgör också det viktigaste underlaget för uppföljningen av de betydande miljökonsekvenser som en plan eller ett program kan medföra. Enligt direktivet krävs att en miljörapport skall ha ett visst innehåll på liknade sätt som MKB-direktivet kräver att en miljökonsekvensbeskriv- ning skall ha ett visst innehåll. Nuvarande 6 kap. 7 § precise- rar innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter eller åtgärder. En motsvarande bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning för planer och program bör införas. De uppgifter som skall lämnas enligt 6 kap. 7 § och den nu föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 12 § är i princip över- ensstämmande. Punkterna i 12 § är något mer detaljerade, vilket dock skall vägas mot vad som i det följande sägs om att informationen skall vara rimlig. Det är även viktigt att komma ihåg de skillnader som följer av att det i det ena fallet rör sig om en plan eller ett program och i det andra fallet ett specifikt projekt. Betoningen på alternativ är något större i miljökonsekvensbeskrivningen av planer och program, eftersom plane- ring sker på ett mer strategiskt plan och det kan vara lämpligt att bedöma alternativa lösningar på ett annat sätt än vid ansökan om tillstånd för en specifik verksamhet. Nytt i jämförelse med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskriv- ningar i 6 kap. 7 § är i första hand kravet på att beskriva relevanta miljökvalitetsmål och hur de beaktats. Även kravet på att redo- göra för de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning är nytt. Bestämmelserna i den nu föreslagna 12 § innebär skyldighet att ta med information enligt de uppräknade punkterna. För att tydliggöra att infor- mationen skall vara rimlig med hänsyn till vissa uppräknade aspekter bör en sådan bestämmelse lyftas fram i en särskild paragraf, 13 §. Enligt det protokoll under Esbokonventionen som nämns i avsnitt 5 skall en miljö- konsekvensbeskrivning för planer och program innehålla den information som är rimlig med hänsyn till allmänhetens intresse. Detta krav återfinns inte i direktivet. Frågan behandlas närmare i avsnitt 8. För att uppfylla protokollets krav i det hänseendet bör även kravet på hänsyn till allmän- hetens intresse finnas med i bestämmelsen. Rimlighetshänsynen innebär inte att en myndighet eller kommun kan välja att ta med information enligt enbart någon eller några av de uppräknade punkterna i 12 §. I fråga om omfattningen av och detaljeringsgraden i planer och pro- gram på nationell nivå bör samråd inte bara ske med utan också med andra centrala förvaltningsmyndigheter som är berörda, t.ex. , , och Räddnings- verket. I direktivets artikel 12.2 finns ett krav på att medlemsstaterna skall säkerställa att miljökonsekvensbeskrivningarna är av tillfredsställande kvalitet. Myndigheter och kommuner förutsätts lojalt tillämpa lagarna. Detta tillsammans med den centrala tillsynsmyndighetens roll och den öppna processen som möjliggör insyn är tillräckligt för att uppfylla direktivets krav på kvalitetskontroll. Av den nu föreslagna uppbyggnaden av 6 kap. framgår tydligt att en miljöbedömning enligt direktivet består av ett antal steg där upprättandet av en rapport som beskriver miljökonsekvenserna är ett av stegen. Regeringen anser inte att det i lagtexten uttryckligen behöver anges att miljöbedömningen omfattar alla dessa steg. Med anledning av remissinstansernas synpunkter och för att få en bättre överensstämmelse med direktivets artikel 5.1 har vissa andra ju- steringar gjorts i de föreslagna bestämmelserna. Det som i direktivet kallas miljörapport har utredningen valt att kalla miljökonsekvensbeskrivning. I likhet med utredningen anser regeringen att termen miljörapport inte bör användas här eftersom den redan används i 26 kap. för en helt annan företeelse. Termen miljökonsekvensbeskrivning är etablerad i 6 kap. och finns i MKB-direktivet. Den miljörapport som direktivet kräver har stora lik- heter med den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt MKB- direktivet och 6 kap. . Liksom för verksamheter och åtgärder handlar det om att beskriva konsekvenserna för miljön. Att förbehålla termen miljökonsekvensbeskrivning enbart vissa sådana beskrivningar skulle, enligt regeringens mening, snarare bidra till för- virring än att göra bestämmelserna tydliga. Med en gemensam term blir det också tydligare att innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning av en plan eller ett program kan användas även i en miljökonsekvensbeskriv- ning av en verksamhet eller åtgärd. Regeringens förslag: En myndighet eller kommun som har upprättat en miljökonsekvensbeskrivning för en plan eller ett program skall göra beskrivningen och plan- eller programförslaget tillgängliga för allmänheten samt berörda kommuner och myndigheter. Dessa skall ges skälig tid att yttra sig. Om miljökonsekvensbeskrivningen gäller en plan eller ett program vars genomförande kan antas medföra gränsöverskridande påverkan skall viss information lämnas till den berörda staten. Samråd skall ske om en berörd stat begär det. Innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering skall synpunkter från samråden beaktas. När planen eller programmet antagits skall den beslutande myndig- heten eller kommunen göra en särskild sammanställning över hur miljöaspekterna integrerats, hur miljöhänsyn tagits, hur synpunkter från samråd beaktats, skälen till varför planen eller programmet anta- gits i stället för behandlade alternativ samt de åtgärder som planeras för uppföljning och övervakning. Sammanställningen skall göras till- gänglig för samrådsparterna, som också skall informeras om att planen eller programmet antagits. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Utredningen föreslog dock att det är den myndighet eller kommun som upprättat miljökonsekvensbeskrivningen som skall informera om beslutet om plan eller program. Remissinstanserna: Vissa kommentarer har lämnats beträffande de föreslagna reglerna om hur information och samråd enligt direktivet skall gå till. Bl.a. har () nämnt att det kan vara lämpligt att utforma samrådet om miljökonsekvensbeskrivningar för planer och program på samma sätt som för miljökonsekvensbeskriv- ningar för verksamheter och åtgärder, dvs. med kungörelseförfarande etc. (miljödomstolen) har påpekat att utredningens förslag är otydligt i fråga om vilken myndighet eller kommun det är som skall hålla i samrådet kring miljökonsekvensbeskrivningen. Enligt Justitieombuds- mannen och (miljödomstolen) är det otydligt vad som menas med andra intresserade. Skälen för regeringens förslag: Direktivet har bestämmelser om sam- råd kring förslaget till plan eller program och den miljökonsekvensbe- skrivning som upprättats. Detta samråd utgörs av att den myndighet eller kommun som upprättat miljökonsekvensbeskrivningen gör förslaget till plan eller program och beskrivningen tillgängliga för dem som det skall samrådas med och ger dem skälig tid att yttra sig. Enligt direktivet krävs det att myndigheter skall göra informationen tillgänglig. Att information lämnas ut på begäran, i enlighet med regler om handlingsoffentlighet måste anses tillräckligt för att leva upp till direktivets krav. Naturligtvis behöver allmänheten på något sätt få veta att en miljökonsekvensbeskrivning för planen eller programmet har utarbetats. För att inte ställa mer långtgående krav på myndigheter och kommuner än nödvändigt bör det dock inte i lag krävas att informationen skall kungöras eller offentliggöras på annat sätt. De kommuner och myndigheter som tillämpar bestämmelserna kan i stället så långt det är möjligt samordna detta samråd med förfaranden för samråd som redan finns beträffande många av de planer och program som faller in under Prop. 2003/04:116 direktivets tillämpningsområde. Om kungörande av något slag eller andra närmare bestämmelser kring samrådet bedöms nödvändiga kan detta regleras i förordning. Vissa otydligheter i utredningens förslag har korrigerats i regeringens förslag. Direktivet har också bestämmelser om gränsöverskridande samråd. Av den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 15 § framgår att viss information skall lämnas till en annan stat i vilken genomförandet av en plan eller ett program kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Information skall också lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär det. Detta är i linje med de bestämmelser som finns i artikel 7 i direktivet och i 6 kap. 6 § miljö- balken om gränsöverskridande samråd för verksamheter och åtgärder. Lagrådet har påpekat att det är tveksamt vad som tillförs bestämmelsen genom att ange att information skall lämnas om en annan stat som kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan begär det. Om villkoret att en stat kan antas bli utsatt för betydande miljöpåverkan är uppfyllt skall staten nämligen informeras även om den inte begär det, enligt den första meningen i den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 15 § . Lagrådet har därför angett det finns anledning att överväga bestämmelsen ytterligare. Som Lagrådet påpekat kan den situationen att en stat som kan antas bli utsatt för en betydande miljöpåverkan begär att få information anses om- fattas av skyldigheten att lämna information även enligt första meningen i bestämmelsen. Regeringen har därför övervägt att justera bestämmelsen så att det inte krävs att det skall kunna antas att den stat som begär att få ta del av information skall bli utsatt för en betydande miljöpåverkan. Enligt regeringens mening finns det dock, med hänsyn till enhetligheten i 6 kap. , skäl att hålla fast vid förslaget i lagrådsremissen. Närmare resonemang lämnas i denna del i författningskommentaren. Miljökonsekvensbeskrivningen och samråd skulle inte fylla någon funktion om inte beskrivningen och synpunkter från samrådet beaktas innan planen eller programmet antas eller läggs till grund för reglering. Enligt direktivet måste ett sådant beaktande ske och en bestämmelse om detta bör tas in i lagtexten. Regeringen anser i likhet med att det inte är den myndighet eller kommun som upprättat en miljökonsekvensbeskrivning som skall ansvara för att information om planen eller programmet lämnas. Detta ansvar bör i stället ligga på den myndighet eller kommun som antagit planen eller programmet när olika myndigheter haft de olika uppgifterna. Regeringens förslag: Den myndighet eller kommun som antagit en plan eller ett program skall skaffa sig kunskap om den betydande miljöpåverkan som planens eller programmets genomförande faktiskt medför. Syftet med detta är att identifiera negativ påverkan och kunna vidta lämpliga avhjälpande åtgärder. förslag överensstämmer i huvudsak med regering- Prop. 2003/04:116 ens. Utredningen föreslog dock att uppföljningsarbetet skulle skötas av den myndighet eller kommun som upprättat miljökonsekvens- beskrivningen. Remissinstanserna: Några få kommentarer har lämnats beträffande frågan om uppföljning och övervakning. i län har påpekat att betänkandet inte innehåller något om hur uppföljningsarbetet skall säkras. har bl.a. påpekat att det bör framgå att det är den betydande miljöpåverkan som skall följas upp. Skälen för regeringens förslag: Enligt direktivet skall en plans eller ett programs betydande miljöpåverkan följas upp. Direktivet innehåller dock inga närmare bestämmelser om hur denna uppföljning skall ske. Regeringen gör, i likhet med utredningen, den bedömningen att de regler som finns i 26 kap. om tillsyn i huvudsak motsvarar direktivets krav. För att tydliggöra att myndigheter och kommuner som antar planer och program skall göra en viss uppföljning av den faktiska betydande miljöpåverkan kan det dock vara lämpligt att ange det i detta sammanhang. Utöver den kontroll av efterlevnaden av som tillsynsmyndigheterna skall utföra enligt 26 kap. bör det därför finnas en skyldighet att följa upp miljöpåverkan. Kravet på upp- följning gäller inte planens eller programmets totala miljöpåverkan utan enbart i den del det framkommer att genomförandet medför betydande miljöpåverkan. Kraven på uppföljningen är inte stora. Enligt den vägled- ning som Europeiska kommissionen lämnat för genomförandet är det ofta lämpligt att integrera övervakningen i den normala planeringscykeln. Arbetsbelastningen kan därför inte bli särskilt omfattande. Som anfört bör det inte vara den myndighet eller kommun som upprättat miljökonsekvensbeskrivningen som skall ansvara för uppföljningen. Detta ansvar bör i stället ligga på den kommun eller myndighet som antagit planen eller programmet när olika myndigheter haft de olika uppgifterna. Regeringens förslag: Rubrikerna i 6 kap. sätts så att det tydligt framgår vilka krav som gäller för verksamheter och åtgärder och vilka krav som gäller för planer och program. Lydelsen i vissa av de nuvarande bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar av verksamheter och åtgärder följdändras så att det tydligt framgår vilken slags bedömning bestämmelserna avser. De nuvarande allmänna be- stämmelserna om planer och planeringsunderlag placeras i slutet av kapitlet. förslag har samma syfte som regeringens förslag men innebär bl.a. att nuvarande rubriker behålls med ändrad lydelse. Remissinstanserna: Ett flertal instanser har anfört att de nuvarande bestämmelserna och de av utredningen föreslagna bestämmelserna borde omstruktureras för att få en mer logisk och tydlig struktur i 6 kap. miljö- balken. (miljödomstolen) har föreslagit att alla bestäm- melser om de bedömningar som skall göras vid utarbetande av planer och program placeras under en och samma rubrik. har föreslagit att lagförslaget bör införas i ett eget kapitel i , 6 a kap. har föreslagit att ges i uppdrag att titta närmare på frågan om en ny mer logisk uppbyggnad av 6 kap. . Skälen för regeringens förslag: Såsom flera remissinstanser framfört bör det i 6 kap. göras en tydlig avgränsning mellan de olika bedömningar som skall göras dvs. det bör tydligt framgå vilka be- stämmelser som avser miljökonsekvensbeskrivningar av verksamheter och åtgärder samt vilka bestämmelser som avser miljökonsekvens- beskrivningar av planer och program. Efter inledande generella bestäm- melser om när det krävs en miljökonsekvensbeskrivning bör därför kapitlet delas in i två tydligt avgränsade avsnitt. Flera av de rubriker som finns i kapitlet behöver följaktligen utgå och nya rubriker sättas närmast före den första bestämmelsen i varje avsnitt. Ett tillägg bör göras i nuvarande 6 kap. 1 § för att förtydliga de inledande generella bestämmelserna. I nuvarande 6 kap. 3, 9 och 10 §§ bör även tydliggöras att bestämmelserna avser miljökonsekvensbeskrivningar av verksamheter och åtgärder. De nuvarande generella bestämmelserna i 6 kap. 1113 §§ bör placeras efter de två avgränsade avsnitten om miljökonsekvensbeskrivningar av verksamheter och åtgärder respektive planer och program. Den nuva- rande rubriken före dessa bestämmelser Planer och planeringsunderlag bör flyttas med dessa bestämmelser. Bedömningar som görs i samband med upprättande av planer och pro- gram kommer troligen ofta tidsmässigt före de bedömningar som avser verksamheter och åtgärder. Regeringen har övervägt om det vore lämp- ligt att placera bestämmelserna om planer och program före bestämmel- serna om verksamheter och åtgärder. Slutsatsen är dock att en sådan total omflyttning av samtliga paragrafer i kapitlet inte är nödvändig. Genom den föreslagna indelningen i två avsnitt blir kapitlet tillräckligt tydligt.