prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i utlänningslagstiftningen som syftar till att klarlägga asylsökandes identitet. Propositionen behandlar härvid bland annat genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av . Direktivets genomförande förutsätter bland annat att det finns regler om kontrollskyldighet för transportörer. I propositionen föreslås att det i utlänningslagen (1989:529) införs bestämmelser som innebär att det i beslut om avvisning eller utvisning skall anges till vilket land eller vilka länder verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall genomföras och att det är till detta land eller dessa länder som verkställighet skall ske. En utlänning som skall avvisas eller utvisas får dock alltid sändas till ett land som han eller hon visar att mottagande kan ske i. Dag- och bostadsersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. föreslås kunna sättas ned helt eller delvis för en utlänning som fyllt om han eller hon försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet. Möjligheten att sätta ned dagersättning för en ensamstående person som fyllt 16 men inte skall tas bort. I propositionen föreslås vidare i enlighet med direktivet att transportörers skyldighet att kontrollera att utlänningar innehar pass och andra tillståndshandlingar som krävs för att resa in i landet regleras. Genom denna grundläggande kontroll skall transportörerna kunna upptäcka avsaknad av handlingar eller uppenbart falska eller förfalskade handlingar. Vidare regleras transportörens skyldighet att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa. I propositionen föreslås även att transportörer som inte uppfyller sin Prop. 2003/04:50 kontrollskyldighet skall betala en särskild avgift. skall för varje utlänning bestämmas till högst . Avgift skall tas ut sedan ett beslut om avvisning på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa vunnit laga kraft eller verkställts även om det inte vunnit laga kraft. Utgångspunkten är således att om uppehållstillstånd beviljas skall någon avgift inte tas ut. Transportörer skall dock inte behöva betala avgift om de visar att de har haft skälig anledning att anta att en utlänning hade rätt att resa in i , eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Det föreslås också att transportörer skall vara skyldiga att svara för kostnader för utlänningens uppehälle i de fall där en utlänning vägrats inresa och omedelbar vidaretransport inte är möjlig. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ...................................... Ärendet och dess beredning............................................................. Allmänt om inresa och vistelse........................................................ Visering och uppehållstillstånd......................................... 5.2Gemensamma regler om visering och gränskontroll inom EU och Schengen.............................................................. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt......................... Avvisning och utvisning ................................................... Regler om verkställighet.................................................................. Tidpunkten för verkställighet, m.m. ................................. Vart verkställighet skall ske.............................................. Verkställighet till visst land eller vissa länder................................. Regler om mottagande av asylsökande m.fl.................................... Mottagandet av asylsökande ............................................. EG-regler om mottagande av asylsökande ....................... Möjligheter att sätta ned dag- och bostadsersättning ...................... Regler om transportörsansvar.......................................................... Svenska regler om transportörsansvar .............................. Befrielse från kostnadsansvar ......................... Direktivet om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i Chicagokonventionen - antagen av Överväganden och förslag om transportörsansvar .......................... Skälen för regler om transportörsansvar ........................... Frågan om preskription ..................................................... Kostnad för uppehälle ....................................................... Kostnad för återförande .................................................... Definition av Schengenstat ............................................... Konsekvenser och genomförande.................................................... Lagen om mottagande av asylsökande m.fl...................... 13.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)75 13.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ...................................... Bilaga 1 Sammanfattning av förslagen i betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25)...................................... Bilaga 2 Utdrag från utredningens om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut lagförslag84 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser (Verkställighet vid oklar identitet m.m. SOU 2003:25) ................................................ Bilaga 4 Rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av ...... Bilaga 5 Sammanfattning av förslagen i departementspromemorian Transportörsansvaret i utlänningslagen (Ds 2001:74)........... Lagförslag Ds 2001:74 .......................................................... Förteckning över remissinstanser (promemorian Transportörsansvaret i utlänningslagen, Ds 2001:74)........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 1 Förslag till riksdagsbeslut att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2.lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2 dels att 4 kap. 12 §, 8 kap. 5 och 6 §§ och 9 kap. 2 § samt rubriken till 10 kap. skall ha följande lydelse, 4 kap. 12 a §, 10 § och 10 911 §§, samt 4 kap. 12 a §, 5 kap. 2 a § och 7 kap. 10 § nya rubriker av följande lydelse. När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 14 §§ inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. I beslut som meddelas av regeringen, eller skall ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som denna prövning kan föranleda. När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1, 2 eller 4 § inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs. I beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av regeringen, eller skall anges till vilket land utlänningen skall avvisas eller utvisas. 1Jfr rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av (EGT L187, 10.7.2001, s. 45, Celex 301L0051). 2Lagen omtryckt 1994:515. 3 Senaste lydelse 2000:292. särskilda skäl får mer än ett land anges i beslutet. Beslutet skall innehålla de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. En transportör skall kontrollera att en utlänning, som han transporterar till direkt från en stat som inte omfattas av konventionen om tillämpning av av (), innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören skall, om det inte är obehövligt på grund av resultatet av kontroll som utförs enligt första stycket, även kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa. Beslut om kostnadsansvar och om särskild avgift Beslut om betalningsskyldighet enligt 9 kap. 2 § och om särskild avgift enligt 10 kap. 9 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om det inte finns hinder mot Om det inte finns hinder mot enligt 1, 2 skall en utlänning som avvisas 4 §, skall 1. ett beslut om avvisning eller hemland eller, om möjligt, till det 4 10 § upphävd genom 1995:773. land från vilket han kom till Sverige.Kan verkställigheten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land. regeringen, , eller verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet, 2. ett beslut om avvisning som meddelas av en polismyndighet samt domstols dom eller beslut om utvisning verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till . Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får en utlänning i stället sändas till ett land som utlänningen har anknytning till. En utlänning som skall avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i. Om en utlänning som har En utlänning som har kommit kommit till med ett fartyg till med ett fartyg eller ett eller ett luftfartyg avvisas därför luftfartyg direkt från en stat som att han saknar pass eller de inte omfattas av konventionen om tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får han föras tillbaka till detta eller sättas ombord på ett annat fartyg därför att han saknar pass eller de eller luftfartyg med samma ägare tillstånd som krävs för att resa in i eller brukare (transportören). landet eller medel för sin hemresa, får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget eller sättas ombord på skall även den ges plats på fartyget annat sådant med samma ägare eller brukare (transportören). det är nödvändigt att bevaknings- personal följer med skall även den ges plats på fartyget eller luftfartyget. Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga Första stycket gäller inte om Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 14 §§. inte får sändas enligt 1, 2 eller 4 §. Om en utlänning som har kommit till med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från samt för resekostnaden från och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med. Denna skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån, om Om en utlänning som har kommit till med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av konventionen om tillämpning av av () avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att ersätta staten för 1. kostnaden för utlänningens resa från , 2. resekostnaden från och tillbaka för den bevaknings- personal som behöver följa med, och 3. kostnaden för utlänningens uppehälle här innan avvisningen kan verkställas, om dröjsmålet av verkställigheten beror på transportören. Transportören skall helt eller delvis befrias ifrån denna skyldighet, om 1.han visar att han har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i , eller 2.det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden. Påföljder för brott m.m. En transportör som inte fullgjort sin kontrollskyldighet enligt 5 kap. 2 a § första stycket skall betala en särskild avgift, om beslut om avvisning meddelats på grund av att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa och beslutet vunnit laga kraft eller verkställts trots att det inte vunnit laga kraft. Transportören skall dock inte betala någon särskild avgift, om 1. han visar att han har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Prop. 2003/04:50 , eller 2. det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Den särskilda avgiften skall för varje utlänning bestämmas till högst . Frågan om transportören skall betala en avgift enligt 9 § prövas av den myndighet som skall verkställa avvisningen. Avgiften skall betalas till och tillfaller staten. Mål om uttagande av avgift handläggs som allmänt mål. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att 10, 16 och 17 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse. För den som fyllt och som Dagersättning enligt 17 § får utan giltigt skäl vägrar att delta i sättas ned för en utlänning som fyllt verksamhet som avses i 4 § eller om han eller hon som genom att hålla sig undan 1. utan giltigt skäl vägrar att försvårar utredningen i ärendet om delta i verksamhet som avses i 4 §, enligt 17 § sättas ned, dock inte till den del den är avsedd att täcka genom att inte medverka till att utgifter för egen mathållning. klarlägga sin identitet, eller nedsättning kan även göras för ensamstående person som fyllt 16 genom att hålla sig undan. Om utlänning som avses i 1 § första stycket 1 eller 2 även efter får dock inte avse den del av det nedsättning skett enligt första ersättningen som är avsedd att stycket utan giltigt skäl vägrar att täcka utgifter för utlänningens egen delta i verksamhet som avses i 4 § eller genom att hålla sig undan Bostadsersättning enligt 16 § och försvårar utredningen i ärendet om dagersättning enligt 17 § får sättas uppehållstillstånd, kan bostads- ned helt för utlänningar som avses i ersättning enligt 16 § sättas ned 1 § första stycket 1 eller 2 om helt, om utlänningen erbjuds plats utlänningen även efter det att på en förläggning, och dag- nedsättning har gjorts enligt första ersättning enligt 17 § sättas ned helt, om fri kost ingår i den 1. utan giltigt skäl vägrar att delta i verksamhet som avses i 4 §, 2.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, eller 3.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan, om utlänningen erbjuds plats på en förläggning och fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen. Bestämmelserna om nedsättning av bostadsersättning och dagersätt- ning tillämpas också i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. 5 Senaste lydelse 1994:971. Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 och som på egen hand ordnar bostad har rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning). Sådant bidrag får sättas ned helt eller delvis för den som har inkomst av förvärvsarbete eller annan inkomst eller egna I 10 § anges i vilka övriga fall bostadsersättning får sättas ned helt. En utlänning som omfattas av denna lag och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). I 10 § anges i vilka fall dagersättning får sättas ned. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna i 10 § första stycket 2 och tredje stycket 2 skall tillämpas endast i fråga om sådan bristande medverkan att klarlägga sin identitet som ägt rum sedan lagen trätt i kraft. 3 Ärendet och dess beredning Verkställighet vid oklar identitet m.m. Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att utreda vissa frågor beträffande verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, särskilt när det gäller ärenden där utlänningens identitet är oklar. Utredningen, som antog namnet Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, överlämnade betänkandet Verkställighet vid oklar identitet m.m. (SOU 2003:25). I betänkandet föreslogs vissa ändringar i utlänningslagen (1989:529) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., bland annat för att underlätta myndigheternas möjligheter att kunna bedriva ett effektivt verkställighetsarbete och för att komma till rätta med de problem som uppstår i utredningen i ärenden om uppehållstillstånd i de fall utlänningen inte medverkar till att klarlägga sin identitet när denna är oklar. En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 1. I denna proposition tar regeringen upp endast de föreslagna ändringarna i utlänningslagen som tydliggör till vilket land eller vilka länder verkställighet kan ske, och i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. som gör det möjligt att sätta ned dag- och bostadsersättningen under vissa förutsättningar i de fall utlänningen inte medverkar till att klargöra sin identitet när denna är oklar. Utredningens övriga förslag bereds inom . Utredningens lagförslag i de delar som behandlas i denna proposition finns i bilaga 2. Utredningens betänkande har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr 2003/16392/MAP). Förslaget till ändring i 8 kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen har beretts med berörda myndigheter. Europeiska unionens ministerråd antog direktivet 2001/51/EG om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av . Direktivet finns i bilaga 4. Medlemsstaterna skulle ha satt i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. upprättade en arbetsgrupp i en departements- promemoria med förslag till hur direktivet kan genomföras i svensk rätt (Ds 2001:74). I departementspromemorian Transportörsansvaret i utlänningslagen föreslogs ändringar i utlänningslagen (1989:529). arbetsgruppens förslag finns i bilaga 5 och departementspromemorians Prop. 2003/04:50 lagförslag finns i bilaga 6. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (UD2001/1787/MAP). Regeringen beslutade propositionen 2003/04:59 Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden. Vad som föreslås i den propositionen berör också de förslag som lämnas i denna proposition. Dessa förslag behandlas i avsnitt 7. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 8. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7 och i författningskommentaren. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Antalet asylsökande i har ökat . sökte cirka 33 000 personer asyl i . Det är en ökning jämfört med , då omkring 23 000 personer sökte asyl. Det är inte enbart antalet asylsökande som har ökat utan även den procentuella andelen sökande som saknar identitetshandlingar. Av de personer som sökte asyl i saknade passhandlingar. Föregående år var motsvarande andel . Orsakerna till varför asylsökande har gjort sig av med sina resehandlingar eller säger sig sakna identifieringsdokument varierar. En del asylsökande uppger antingen att de inte har haft handlingar ens när de lämnade ursprungslandet eller att handlingarna förkommit under resan. Redan svårigheten att resa ut ur flertalet ursprungsländer och genom andra länder utan handlingar visar på en bristande sannolikhet i dessa påståenden. Det finns också en grupp utlänningar som av människosmugglare har lockats att köpa resor till och instruerats att antingen förstöra sina dokument eller lämna dem till människosmugglarna under resans gång eller när de har kommit till . Vidare finns det asylsökande som i syfte att försöka hålla sig kvar i landet efter ett avvisningsbeslut uppger att de inte har några identifieringsdokument. Det är ett sätt att försvåra en verkställighet av ett avvisningsbeslut. Asylsökande kan också undanhålla eller göra sig av med sina dokument för att de vill undvika att viseringar och/eller inresestämplar skall kunna spåras. En annan anledning kan vara att sökanden inte vill sändas tillbaka till första asylland, det vill säga att sökanden vill undvika att till exempel rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) tillämpas. Det sammantaget vanligaste skälet att göra sig av med pass och resehandlingar är dock, enligt regeringens bedömning, att den asylsökande anser att hans eller hennes möjlighet att få stanna i blir större om handlingarna inte visas fram. Artikel 14 i allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ger rätt åt var och en att i andra länder söka och åtnjuta från förföljelse. Den viktigaste överenskommelsen för behandlingen av flyktingar är konvention angående flyktingars rättsliga ställning av (SÖ 1954:55) samt tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1967:45) (den så kallade ). Asylrätten bygger på enskilda människors rätt att söka asyl samt staters skyldighet att ge skydd åt individer som riskerar förföljelse. Asylsystemet grundas på en individuell prövning, vilket i sin tur förutsätter att utlänningars identitet kan klarläggas. förutsätter att den asylsökande medverkar till att så långt som möjligt klarlägga om han eller hon uppfyller kriterierna för flyktingstatus. Den sökandes identitet och medborgarskap är viktiga utgångspunkter i detta klarläggande. Av om förfarandet och kriterierna vid fastställandet av flyktingars rättsliga ställning (punkt 195) framgår att den sökande bör bistå utredningen så att alla fakta i ärendet fullständigt klarläggs. Den sökande bör dessutom anstränga sig att underbygga sina uppgifter genom att lägga fram all tillgänglig bevisning och, i förekommande fall, ge tillfredsställande förklaringar till varför bevis saknas. Den sökande bör lämna all relevant information om sig själv samt redogöra för sina tidigare upplevelser så detaljerat att man i utredningen kan fastställa alla väsentliga fakta. Skyldigheten att säkerställa att alla relevanta fakta kommer fram och att värdera dem ligger både på den sökande och på utredaren. Ett stort antal asylsökande bedöms av de ansvariga myndigheterna inte riskera förföljelse eller på annan grund vara i behov av skydd och har inte heller rätt att få tillstånd på annan grund. Grunderna för i vilka fall en utlänning skall beviljas asyl eller få uppehållstillstånd i på annan grund finns fastlagda i utlänningslagen. får, enligt , av de asylsökande uppehållstillstånd i första instans och ytterligare i andra instans efter överklagande och ny ansökan, det vill säga totalt. Det är dock viktigt att notera att en majoritet av dessa personer får uppehållstillstånd av humanitära skäl eller på grund av att de har fått en anknytning till en person som bor i som deras ansökan har behandlats. Endast en mindre del får uppehållstillstånd för att de har asylskäl eller skyddsbehov i övrigt. I samband med att en ansökan om uppehållstillstånd avslås meddelar normalt ett beslut om avvisning eller utvisning.