prop · GR0370 · 2004-03-04 00:00:00 — De grunder som anges är a) att brottet har begåtts helt eller delvis på konventionsstatens territorium, b) att gärningsmannen är med- borgare i konventionsstaten, offentlig tjänsteman där eller ledamot av statens nationella offentliga församlingar, eller c) att brottet berör en av konventionsstatens offentliga tjänstemän eller ledamöter av dess natio- nella offentliga församlingar eller en person som avses i artiklarna 911 och som är en av dess medborgare. Enligt punkt 2 i artikeln kan konventionsstaterna reservera sig mot till- lämpningen, helt eller delvis, av de jurisdiktionsgrunder som anges i punkterna b och c. Enligt 2 kap. 1 § är svensk domstol behörig att döma för brott som begåtts här i landet. uppfyller således åtagandet under punkt a. När det gäller brott som begåtts utomlands dömer enligt 2 kap. 2 § svensk domstol bl.a. om brottet är begånget av svensk med- borgare eller av utlänning med hemvist här eller av annan utlänning som finns här, om det för brottet är stadgat fängelse , allt under förutsättning att gärningen är straffbar också på gärningsorten. har således generell domsrätt över svenska medborgare och ut- länningar med hemvist här förutsatt att dubbel straffbarhet föreligger. Någon bestämmelse som motsvarar vad som sägs i b om brott av offent- liga tjänstemän eller ledamot av en av dess nationella offentliga försam- lingar finns däremot inte. Något behov av en uttrycklig regel om detta är dock svårt att se. I alla praktiska fall torde det redan finnas möjlighet att lagföra en offentlig tjänsteman i de situationer som avses i konventionen. I den mån tjänstemannen inte är svensk medborgare torde han eller hon normalt ha hemvist här eller finnas här i den mening som avser. Också vid detta senare förhållande finns enligt 2 kap. 2 § första stycket 3 svensk domsrätt med hänsyn till att straffskalan för de brott som kommer i fråga enligt konventionen omfattar fängelse . Hovrätten över och tar upp det fal- let att den offentliga tjänstemannen är utländsk medborgare, tjänstgör i utlandet och inte har annan anknytning hit. Den situation hovrätten tar upp är mycket speciell och förekommer knappast i praktiken utom när det gäller lokalanställda vid svenska beskickningar och konsulat. Om en sådan person låter sig mutas torde dock både bestickningen och mutbrot- tet kunna anses begånget mot . Svensk domsrätt föreligger då enligt 2 kap. 3 § 4 . Beträffande ledamöter i nationella of- fentliga församlingar kan det konstateras att svenskt medborgarskap är ett krav för att bli riksdagsledamot (3 kap. 2 och 10 §§ regeringsformen). För att vara valbar till kommun- eller krävs det enligt 4 kap. 2 och 5 §§ kommunallagen (1991:900) att man åtminstone är folkbokförd i kommunen. Med hänsyn till det sagda görs här den be- dömningen att det inte torde finnas något behov av att ändra den svenska lagstiftningen med avseende på punkt b. Enligt punkt c kan jurisdiktion också övervägas för brott som berör en offentlig tjänsteman eller ledamot av landets nationella offentliga för- samling eller en person som avses i artiklarna 911, som är en av statens medborgare. Det är här alltså inte, till skillnad mot vad som gäller i punkt b, fråga om fall där gärningsmannen är medborgare i den egna staten. Jurisdiktionsgrunden torde i praktiken främst avse fall där en medborgare i ett annat land, utomlands begår ett bestickningsbrott gent- emot en svensk medborgare som innehar en sådan befattning som anges i bestämmelsen, utan att svensken begår något brott för egen del. Så kan vara fallet när en svensk offentlig tjänsteman blir erbjuden en muta utan att acceptera den. Enligt 2 kap. 3 § 4 döms av svensk domstol om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning. Denna bestämmelse torde medföra att den som utom- lands besticker en svensk offentlig tjänsteman eller en ledamot av en svensk nationell offentlig församling kan dömas i . ende personkategorin enligt punkten c omfattar svenskar som är tjänste- män i internationella organisationer eller som är ledamöter i internatio- nella parlamentariska församlingar samt svenska domare och tjänstemän vid internationella domstolar. Någon jurisdiktionsregel som omfattar kor- ruptionsbrott som berör dessa personer finns inte i svensk rätt. Något tillräckligt behov av att i kunna lagföra brott som berör dessa personer, som alltså inte är verksamma här, om gärningsmannen eller brottet i övrigt saknar anknytning till torde inte föreligga i större utsträckning än som följer av 2 kap. 2 § första stycket 3 . Det måste i sådant fall anses tillräckligt att brottet kan beiv- ras i det land som har domsrätt enligt a eller b. Något bärande skäl att ändra lagstiftningen finns alltså inte och bör följaktligen avge en förklaring där vi förbehåller oss rätten att inte tillämpa punkt c i den mån den avser annat än brott som berör svensk offentlig tjänsteman eller le- damot av svensk nationell offentlig församling. bör också avge en förklaring om att tillämpa sina jurisdik- tionsbestämmelser endast under förutsättningar att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt. Med dessa förbehåll är enligt bestämmelsen i artikel 17.3 skyldig se till att domsrätt föreligger för påstådda gärningsmän som be- finner sig på svenskt territorium och som inte utlämnas enbart på grund av sin nationalitet (principen om aut dedere aut iudicare). I kan hinder för utlämning på grund av nationalitet i princip uppkomma endast för svenska medborgare, jfr 2 § lagen (1957:668) om utlämning för brott. Som påpekats ovan råder enligt 2 kap. 2 § första stycket 1 generell domsrätt över svenska medborgare för utomlands begångna gär- ningar, dock förutsatt att kravet på dubbel straffbarhet är uppfyllt. Sveri- ge får därför anses uppfylla konventionsåtagandet. Reglerna i 2 kap. om svensk domsrätt går i flera avseen- den längre än vad konventionen kräver, se t.ex. bestämmelsen i 2 kap. 2 § första stycket 3. Artikel 17.4 innehåller en erinran om att konventio- nen inte utesluter domsrätt som utövas av part i enlighet med nationell lag. Artikel 18 föreskriver att konventionsstaterna skall se till att juridiska personer, under vissa förutsättningar, kan ställas till svars för vissa an- givna brott som begås till den juridiska personens förmån. De brott det gäller är aktiv korruption, handel med inflytande och penningtvätt. Som anförts ovan har för avsikt att reservera sig mot en kriminalise- ring av handel med inflytande. Enligt artikel 19.2 skall juridiska personer kunna underkastas effektiva, proportionella och avskräckande straffrätts- liga eller icke straffrättsliga påföljder, däribland böter. I finns det enligt 36 kap. 710 §§ möjlighet att ålägga juridiska personer företagsbot när brott begås i utövningen av när- ingsverksamhet. Företagsbot hanteras inom ramen för det straffrättsliga systemet, men utgör inte ett straff eller en påföljd för brott, utan en sär- skild rättsverkan av brott. Detta utgör dock inget problem i förhållande till konventionen eftersom det där inte uppställs något krav på att juridis- ka personer skall kunna dömas till straff i juridisk mening. Bestämmelser om ansvar för juridiska personer är mycket van- liga i internationella instrument, inte minst i rättsakter från EU. Innehål- let i artiklarna 18 och 19.2 omfattas t.ex. av åtagandet i artiklarna 8 och 9 i EU:s rambeslut om förstärkning av skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron genom straffrättsliga och andra påföljder (EGT L 140, , s. 1). I samband med genomförandet av rambeslutet gjordes bedömningen att den svenska regleringen om företagsbot mot- svarar åtagandena om ansvar och påföljder för juridiska personer (prop. 1999/2000:85, bet. 1999/2000:JuU20). Kommissionen har vid sin utvär- dering av medlemsstaternas genomförande av rambeslutet också ansett att de svenska reglerna om företagsbot uppfyller åtagandet i rambeslutet om ansvar för juridiska personer (KOM [2001] 771 slutlig). Inte heller konventionens bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer kräver alltså någon lagstiftningsåtgärd. Tilläggas kan att frågan om ansvar för juridiska personer är föremål för överväganden i . I betänkandet Straffansvar för juridiska personer (SOU 1997:127) har lagt fram förslag till ett förändrat system för sanktioner mot juridiska personer och i departe- mentspromemorian Företagsbot (Ds 2001:69) föreslås en reformering av systemet med företagsbot. Såväl betänkandet som promemorian har re- missbehandlats och bereds inom . Konventionsstaterna åtar sig enligt artikel 19.1 att, när fysiska personer döms för brotten i artiklarna 214, ha påföljder som är effektiva, propor- och avskräckande. Påföljden för bestickning är böter eller fängelse i högst . Det- samma gäller mutbrott. Om mutbrottet är grovt, så skall emellertid på- följden bestämmas till fängelse i lägst och högst . Det finns ingen särskild straffskala för grova fall av bestickning. För häleri och penninghäleri är det, om brotten bedöms som grova, föreskrivet fängelse i högst . Undertryckande av urkund och bokföringsbrott kan, om brottet bedöms som grovt, ge upp till fängelse. Osant intygande och brukande av osann urkund, som är att anse som grova brott, kan ge fängelse . Det torde inte råda något tvivel om att påföljderna för mutbrott, häleri, penninghäleri, undertryckande av urkund, osant intygande, brukande av osann urkund och bokföringsbrott uppfyller konventionens krav på effektiva, proportionerliga och av- skräckande påföljder. En bestämmelse motsvarande artikel 19.1 finns bl.a. i OECD- konventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser. I sin utvärdering av Sveri- ge har uttryckt tveksamhet om huruvida straffskalan för bestick- ningsbrottet verkligen motsvarar konventionens krav på effektiva, pro- portionella och avskräckande påföljder (Report on the Implementation of the Anti-Bribery Convention in , 26-June-2000, s. 24). Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om straffskalan för bestick- ningsbrottet lever upp till de krav som ställs i artikel 19.1 i nu aktuell konvention. Frågan om straffskalan för bestickningsbrottet behandlas närmare i avsnitt 7.4. Enligt artikel 19.3 skall konventionsstaterna kunna förverka eller på annat sätt försäkra sig om hjälpmedel och av brott enligt konven- tionen eller egendom till samma värde som sådan . Regler om förverkande finns bl.a. i 36 kap. . I 36 kap. 1 och 2 §§ ges möjligheter att förverka såväl som hjälpmedel vid de brott som kan komma i fråga. Föremål som kan antas vara förver- kade på grund av brott får tas i beslag enligt 27 kap. 1 § rättegångsbal- ken. I den mån det är fråga om värdeförverkande kan, enligt 26 kap. 1 § , förordnande om kvarstad meddelas. Konventionens förverkandebestämmelser har hämtat mönster från and- ra internationella instrument. I t.ex. andra tilläggsprotokollet till EG:s bedrägerikonvention finns en bestämmelse om förverkande som motsva- rar förverkandebestämmelsen i denna konvention. De båda instrumenten tar visserligen sikte på delvis olika brottstyper men det bedöms i sam- manhanget sakna betydelse. Vid godkännandet av tilläggsprotokollet gjordes bedömningen att dagens regler uppfyllde de svenska åtagandena (prop. 2000/01:133, bet. 2001/02:JuU2). Det finns inte nu skäl till annan bedömning. Konventionens bestämmelser om förverkande av hjälpmedel och av brottslighet enligt konventionen kräver således ingen lag- stiftningsåtgärd. Artiklarna 20 och 21 ålägger konventionsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder i syfte att skapa tillräckligt med kompetens och resurser att utre- da korruptionsbrottslighet. De brottsutredande enheterna skall vara obe- roende och kunna samverka med varandra. Rättsväsendets myndigheter är självständiga och fattar beslut på eget ansvar. Regeringen kan inte påverka beslutsfattandet i något enskilt ärende. Bestickning och mutbrott hör under allmänt åtal. Med de begränsning- ar som följer av de särskilda åtalsreglerna, jfr avsnitt 4.2, råder en absolut åtalsplikt för allmän åklagare för dessa brott (20 kap. 6 § rättegångsbal- ken). Hos Riksåklagaren finns särskild kompetens att utreda och lagföra allvarligare fall av korruptionsbrottslighet. inrättades, på upp- drag av Riksåklagaren, en enhet vid i för bekämpande av korruptionsbrottslighet i hela landet. Enheten har na- tionell behörighet, vilket innebär att den får utföra åklagaruppgifter i hela landet inom området för korruptionsbrottslighet. Vid enheten samlas re- surser med specialistkompetens för korruptionsbekämpning, även för brott med internationella förgreningar. Riksåklagaren har också behörig- het att ta över ärenden om allvarliga fall av korruptionsbrottslighet när myndigheten anser det lämpligt. Korruption har i praktiken anknytning till den grova or- ganiserade brottsligheten och innefattar ofta ekonomisk brottslighet. Inte sällan är denna brottslighet gränsöverskridande. handlägger i huvudsak ekonomisk brottslighet och även sådan ekonomisk brottslighet som har internationell anknyt- ning. Vidare handläggs s.k. EU-bedrägerier vid . Även om inte primärt handlägger korruptionsbrott kan denna typ av brottslighet förekomma i den ekonomiska brottslighet som ansvarar för bekämpningen av. De inter- nationella åklagarkamrarna (som finns vid alla åklagarmyndigheter utom ), länskriminalpolisen och handlägger bl.a. gränsöverskridande grov organiserad brottslighet. Poli- ser och åklagare vid ovan nämnda myndigheter är specialiserade på den- na typ av brott och besitter därför en hög kompetens på området. Myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet är särskilt reglerad i förordningen (1997:899) om myndighetssamverkan mot ekonomisk brottslighet. är samverkansorgan på central nivå. finns ett regionalt samverkansorgan. I ingår riksåklagaren, riks- polischefen, generaldirektörerna för , , , och samt företrädare för , och (). fungerar bl.a. som forum för informations- och erfarenhetsutbyte vad gäller ekonomisk brottslighet i allmänhet. De regionala samverkansorganen fungerar på samma sätt på regional nivå. Skulle korruption komma att användas som ett led i denna brottslighet är det naturligt att problemet tas upp i Ekorå- det eller i de regionala samverkansorganen. Enligt 3 § polislagen (1984:387) skall polisen samarbeta med åklagar- myndigheterna och andra myndigheter och organisationer vilkas verk- samhet berör polisverksamheten. Nämnas kan också att möjligheten till användande av hemliga tvångs- medel utvidgas (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14). får hemlig teleavlyssning använ- das vid förundersökning av brott vars straffminimum är fängelse. Efter lagändringen får avlyssning användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse , om det enskilda brottets straffvär- de kan antas överstiga fängelse. Den utvidgade möjligheten att utnyttja hemliga tvångsmedel får betydelse vid utredning av bl.a. mut- brott och, med förslaget i denna proposition, bestickning. Sammantaget görs här bedömningen att det inte finns något behov av förändringar med anledning av konventionen. Artikel 22 behandlar skyddet för den som anmäler brott eller på annat sätt samarbetar med rättsvårdande myndigheter samt för vittnen. I har man sett mycket allvarligt på försök att sabo- tera brottsutredningar eller rättegångar genom att påverka bevispersoner genom hot eller våld. Det finns ett antal metoder för att skydda ho- tade personer. Exempel på det är att man inom folkbokföringen kan till- gripa s.k. spärrmarkering eller kvarskrivning. Vidare kan en utsatt person enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Därutöver bedriver polisen arbete med att skydda hotade personer, bl.a. genom att utrusta dem med s.k. trygghetspaket. Vid mycket allvarli- ga hot kan den hotade även få personskydd. Regeringen har bedömt att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skydda bevispersoner. En särskild utredare har på regeringens upp- drag utformat ramen för ett program till skydd för bevispersoner m.fl. (dir. 2001:107). Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande (Ett natio- nellt program om personsäkerhet, SOU 2004:1) . Betän- kandet kommer att remissbehandlas . Mot bakgrund av den lagstiftning som finns och med beaktande av det pågående arbetet saknas det skäl att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av de krav som ställs i konventionen. Enligt artikel 23 skall konventionsstaterna vidta de åtgärder som i en- lighet med nationell rätt anses nödvändiga för att underlätta insamlande av bevis, däribland användande av särskilda utredningsmetoder, och för att kunna bl.a. spåra och beslagta hjälpmedel och av brott enligt konventionen. Staterna skall också se till att domstolar eller andra behö- riga myndigheter kan förordna om att bank- eller andra affärshandlingar görs tillgängliga eller kan beslagtas. Det föreskrivs i det sammanhanget att banksekretess inte får utgöra något hinder i utredningar om brott en- ligt konventionen. Som anförts i anslutning till artikel 19.3 kan hjälpmedel och från de brott som kan komma ifråga enligt konventionen förklaras för- verkade med stöd av 36 kap. 1 och 2 §§ . Enligt 27 kap. 1 § får föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara frånhänt annan genom brott eller på grund av brott förverkats tas i beslag. Med stöd av 28 kap. 1 § får, i nu aktuella fall, husrannsakan göras för att söka efter föremål som kan tas i beslag, eller i övrigt för att undersöka någon omständighet som kan ha betydelse för utredning om brott. Hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brott får husrannsakan göras om brottet förövats mot honom eller henne, om den misstänkte har gripits där eller om det annars föreligger synnerlig anledning att man genom rannsakningen kommer att finna föremål som är underkastat beslag eller som har betydelse för ut- redningen om brottet. För att säkerställa värdet av egendom som förver- kats kan, hos den som är skäligen misstänkt för brott och om det finns en undandraganderisk, egendom beläggas med kvarstad med tillämpning av 26 kap. 1 § . Bestämmelserna i 27 och 28 kap. rätte- gångsbalken kan tvinga banker att lämna ut uppgifter om sina kunder, även om det i övrigt skulle råda banksekretess. Sammantaget får den nu nämnda regleringen anses uppfylla konven- tionsåtagandena om bevisinsamling och övriga säkerhetsåtgärder. Vad konventionen föreskriver om särskilda utredningsmetoder innefattar inga bindande förpliktelser för staterna. Konventionens föreskrifter i dessa delar bedöms därför inte föranleda något krav på lagstiftningsåtgärder. I artikel 24 anges att Gruppen av stater mot korruption, GRECO, i Eu- roparådet skall övervaka konventionsstaternas genomförande av konven- tionen. är medlem i GRECO. Som anförs i pro- memorian bör medlemskap i kunna göras till föremål för bedömning även efter en ratificering av denna konvention. Således bör utvecklingen och inriktningen av GRECO:s framtida arbete kunna ligga till grund för en bedömning av fortsatta engagemang i övervakningsgruppen. Konventionsåtagandet i denna del torde inte upp- ställa något hinder mot detta. I syfte att klart redovisa uppfatt- ning härvidlag bör dock en särskild deklaration om detta avges, se av- snitt 6. I artiklarna finns bestämmelser om rättsligt samarbete för utred- ning och lagföring av brott enligt konventionen. Det rättsliga samarbete som främst berörs är internationell rättslig hjälp och utlämning. Utgångs- punkten för regleringen är artikel 25 som i punkt 1 anger att konven- tionsstaterna skall samarbeta med varandra i enlighet med de internatio- nella överenskommelser om rättsligt samarbete som gäller dem emellan. Konventionsstaterna får även samarbeta med stöd av enhetlig lagstiftning mellan staterna. Ett exempel på sådan lagstiftning är lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (nordiska En konventionsstat kan också tillämpa nationella reg- ler. I punkt 2 i artikel 25 tydliggörs att bestämmelserna i artiklarna är subsidiära i förhållande till de överenskommelser som redan gäller mellan konventionsstaterna. De sistnämnda artiklarna äger sålunda till- lämpning endast i de fall konventionsstaterna inte har någon överens- kommelse om rättsligt samarbete sinsemellan. Denna lösning är tillkom- men på grund av att andra stater än medlemsstater av kan ansluta sig till konventionen. Även om inget avtal finns kan en konven- tionsstat alltid tillämpa sina nationella regler när bistånd skall lämnas. Detta framgår av den förklarande rapporten till konventionen. I punkt 3 i artikel 25 anges dock att bestämmelserna i artiklarna alltid skall tillämpas ifall de är mer långtgående än de internationella överenskom- melser som gäller mellan staterna. Sammanfattningsvis innebär artikel 25 för del att artiklarna äger tillämpning endast gentemot de stater som tillträtt aktuell konvention och som inte har något avtal med om rättsligt samar- bete eller någon enhetlig lagstiftning om sådant samarbete. kan emellertid under alla förutsättningar tillämpa de bestämmelser som finns i lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen), nordiska utlämningslagen och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I artikel 26 finns en allmän bestämmelse om ömsesidig rättslig hjälp. Konventionsstaterna åtar sig enligt punkt 1 att se till att de behöriga myndigheterna i den anmodade staten utan dröjsmål och i största möjliga utsträckning lämnar rättslig hjälp. I lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om rättslig hjälp i och utomlands. En ansökan om rättslig hjälp i får göras av utländsk åklagare, domare eller domstol eller av annan som enligt en internationell överens- kommelse som är bindande för får göra en sådan ansökan. Rätts- lig hjälp i lämnas i enlighet med de bestämmelser som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång. I 2 kap. 10 § i denna lag föreskrivs att ansökningar om rättslig hjälp skall behandlas skyndsamt. Enligt punkt 2 i konventionens artikel 26 kan en stat vägra att lämna hjälp om ett bifall till en ansökan om rättslig hjälp skulle hota statens grundläggande intressen, suveränitet, säkerhet eller grundläggande rättsprinciper (ordre public). En motsvarande vägrans- grund finns i 2 kap. 14 § första stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. En stat får enligt konventionen inte vägra hjälp på grund av banksekretess. En sådan vägransgrund är heller inte möjlig enligt 5 kap. 10 § lagen om internationell rättslig hjälp som anger att bestäm- melser om sekretess och tystnadsplikt i vissa lagar som rör finansiell verksamhet inte hindrar rättslig hjälp. Sammanfattningsvis kan det kon- stateras att artikel 26 inte kräver några lagändringar. En stat kan enligt artikel 28 överlämna information till en annan kon- ventionsstat utan föregående begäran om sådan information, om informa- tionen skulle främja den andra statens möjligheter att inleda eller fortsät- ta en brottsunderökning eller att lagföra ett brott som straffbeläggs i kon- Bestämmelsen innebär inget åtagande att lämna ut informa- tion utan endast en möjlighet och den förutsätter att överlämnande sker endast om det är möjligt enligt nationell rätt. Inte heller i denna del finns något behov av lagstiftning. Konventionen innehåller i artikel 27 en bestämmelse om utlämning. In- nebörden av artikeln är att de gärningar som staterna enligt artiklarna 2 15 i konventionen är skyldiga att kriminalisera också kan leda till utläm- ning. Enligt svensk lag kan utlämning ske för dessa gärningar. Bestäm- melsen innebär emellertid inte någon skyldighet att alltid utlämna för en sådan gärning. En begäran om utlämning skall enligt punkt 4 i artikel 27 prövas med tillämpning av den anmodade statens utlämningslagstiftning eller de utlämningsavtal som kan finnas mellan den begärande och den anmodade staten.