prop · GR03131 · 2004-04-21 00:00:00 — Regeringen finner att för det fall bakgrunden till bestämmelsens lydelse är känd kan den inte missförstås men med beaktande av dels risken för missförstånd, dels det faktum att en annan verksamhet faktiskt kan främja adoptionsverksamheten på ett sätt som inte är skadligt bör bestämmelsen utformas i enlighet med Lagrådets förstnämnda förslag. Det är inte frågan om att, som några av remissinstanserna befarar, sammanslutningarna inte skall tillåtas att ha biståndsverksamhet i ur- sprungsländerna. Regeringen har inget att invända mot att sammanslut- ningar också bedriver annan verksamhet än adoptionsförmedling under förutsättning att det är sådan personell och ekonomisk åtskillnad mellan verksamheterna, att förtroendet för adoptionsverksamheten inte även- Prop. 2003/04:131 tyras. När det gäller personell åtskillnad framhåller utredningen att samman- slutningen inte kan tillåtas att ha en representant (eller kontaktperson) i utlandet, som både bistår blivande adoptanter och administrerar bistånds- verksamhet, eftersom detta utgör en stor risk för sammanblandning av verksamheterna. framhåller att så länge sammanslutningarna arbetar med båda verksamheterna, är det varken möjligt eller särskilt effektivt att i alla lägen skilja på de personer som arbetar med adoption och bistånd. Det är exempelvis orimligt på ledningsnivå och även i vissa fall i sam- band med att en organisation som arbetar med både adoption och bistånd besöker olika länder. Regeringen har full förståelse för NIA:s synpunkter, men menar att grundregeln bör vara personell åtskillnad mellan verk- samheterna både när det gäller sammanslutningens egen personal och när det gäller kontaktpersoner i utlandet. Det står dock klart att i vissa situa- tioner är detta inte möjligt och då måste undantag från denna grundregel kunna göras. Eventuell annan verksamhet bör hållas ekonomiskt skild från adop- tionsverksamheten och redovisas separat. Denna princip ställer sig såväl som de förmedlande sammanslutningarna bakom och flera fram- håller att detta uppfylls . avgör frågor om auktorisation och har tillsyn över de auktoriserade sammanslutningarna. Detta kräver kännedom om vilken annan verksamhet en sammanslutning bedriver och vem som handlägger den i och utomlands liksom att kontinuerligt följa upp och analysera kostnaderna i olika länder. Sammanslutningen skall vara öppen för alla Medlemskap i en sammanslutning kan vara en förutsättning för att sam- manslutningen skall bistå en sökande med adoptionsförmedling. En sam- manslutning skulle med nu gällande lagstiftning kunna hindra en viss grupp av personer att bli medlemmar i sammanslutningen. Regeringen föreslår därför ett tillägg i lagen om internationell adop- tionsförmedling som innebär att för att en sammanslutning skall få aukto- risation att bedriva internationell adoptionsförmedling i , skall den vara öppen för alla. Det får inte förekomma att vissa grupper av per- soner hindras att bli medlemmar eller inte får anlita sammanslutningen. Det är inte alla grupper som skyddas av bestämmelse om olaga diskriminering, varför ett förtydligande i lagen om internationell adoptionsförmedling bedöms vara nödvändigt. Detta tillägg motiveras av att sammanslutningen utför en samhällelig uppgift som den uppbär stats- bidrag för. Öppenheten innebär även att den som är medlem i sammanslutningen eller som anlitar sammanslutningen skall ha insyn i sammanslutningens verksamhet. 6.3Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land Regeringens förslag: En sammanslutning som fått auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i , skall beviljas auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land under förutsättning att: 1.det land man vill samarbeta med har en adoptionslagstiftning eller annan reglering som beaktar de grundläggande principer som uttrycks i FN:s konvention om barnets rättigheter och Haagkonven- tion om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner 2.landet har en fungerande administration kring adoptionsverksamheten 3.sammanslutningen redovisar kostnaderna i utlandet och hur de för- delar sig; 4.det med hänsyn till kostnadsbilden, balansen mellan de svenska sam- manslutningarna och omständigheterna i övrigt bedöms som lämpligt att sammanslutningen samarbetar med det andra landet. Inför auktorisation skall, om det inte är uppenbart obehövligt, adop- tionsmyndigheten samråda med den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet och vid behov även med barnrättsorganisationer som verkar i det andra landet. En sammanslutning som beviljats auktorisation för att arbeta med in- ternationell adoptionsförmedling i ett land får verka i landet endast om behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd. Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens för- slag. När det gäller kravet på samarbetsländernas lagstiftning föreslår utredningen att det andra landet skall ha en adoptionslagstiftning eller reglering som utgår från de grundläggande principer om barnets bästa som uttrycks i och . Vidare är ut- redningens uppfattning, när det gäller kostnadsbilden, att den faktiska kostnaden för adoption skall beräknas från och med tidpunkten då barn- förslag lämnas. Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frågan tillstyrker fler och tydligare förutsättningar för auktorisation. Kammarrätten i ställer sig dock tveksam till om de uppställda rekvisiten lämpar sig för domstolsprövning eftersom de kräver svåra bedömningar. Länsrätterna i och i har däremot inget att invända. och flera av de förmedlande sammanslutningarna, anser att kraven på redovisning av kostnader är orealistiskt högt ställda. har framfört synpunkter på de villkor som ställs på ursprungsländerna avseende lagstiftning, korruption och inre oroligheter. De framhåller att få om ens något av de länder som är aktuella för internationellt adoptionssamarbete kan uppfylla dessa krav. Skälen för regeringens förslag: Det har visat sig att nuvarande förut- sättningar för auktorisation inte gör det möjligt att i samband med be- dömningen av om en sammanslutning skall ges auktorisation att verka i ett annat land, beakta förhållanden i landet. Denna situation är inte till- fredsställande eftersom de kontakter sammanslutningen samarbetar med i utlandet, utlandets lagstiftning och administration rörande internationell adoption och övriga förhållanden i landet har avgörande betydelse för hur förmedlingsarbetet kommer att fungera. För att säkerställa en etisk och transparent adoptionsverksamhet i och för att följa intentio- nerna i , föreslår regeringen att det i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling införs en ny paragraf, där de för- utsättningar anges, som ett land och en kontakt skall uppfylla för att ett adoptionssamarbete skall kunna inledas. Dessa förutsättningar gäller då en sammanslutning, som har auktorisation att bedriva internationell adoptionsverksamhet i , ansöker om auktorisation att inleda eller fortsätta ett adoptionssamarbete med ett specifikt land. Det är av stor vikt att det finns en lagstiftning i ursprungslandet som säkerställer att det, innan barnet blir tillgängligt för internationell adop- tion, görs en prövning av om barnet har möjlighet att växa upp under goda livsvillkor i sitt ursprungsland. En förutsättning för att få auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land bör därför vara att det andra landet har en adoptionslagstiftning eller annan tillförlitlig reglering, som beaktar de grundläggande principer för internationell adoption som uttrycks i och i , bland annat subsidiaritets- principen. Det bör också finnas en fungerande administration i ursprungslandet så att det säkerställs att barnet är tillgängligt för internationell adoption och inte kan placeras i en fosterfamilj eller adoptivfamilj eller inte kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. Det bör också stå klart vem (ofta en myndighet) som skall besluta att barnet är tillgängligt för adoption och får adopteras utomlands. framhåller vikten av att landet har godtagbara rutiner för att fast- ställa om barnet är tillgängligt för adoption och betonar också betydelsen av rutiner för omhändertagande av övergivna barn och matchning av adoptivföräldrar och barn och för att barnet får tillräcklig förberedelse inför adoptionen. Redovisning av kostnaderna i utlandet För att adoptionsmyndigheten skall kunna göra en bedömning av kost- nadsbilden i varje enskilt fall, är det viktigt att sammanslutningen redovi- sar kostnaderna i utlandet och hur de fördelar sig så att det tydligt framgår hur avgifterna används av den utländska förmedlingskontakten, så att det står klart vad adoptivföräldrarna betalar för. Den ekonomiska redovisningen bör vara så pass detaljerad att det framgår vilka kostnader som är direkt avhängiga adoptionen och vilka kostnader som avser annat, för att möjliggöra för adoptionsmyndigheten att granska verksamheten och kunna bedöma om kostnaderna kan anses rimliga. framhåller att det inte är möjligt att få fram så specifi- cerade och väl underbyggda redovisningar för varje adoptionsland, som utredningen anser nödvändigt. Denna ståndpunkt framhålls också av flera av de auktoriserade sammanslutningarna. Regeringen har förståelse för att detta ställer delvis nya krav på förmedlingskontakterna i ursprungs- länderna och bör ses som långsiktiga mål att sträva efter. Sammanslut- ningarna bör successivt kunna ställa krav på ökad öppenhet och speci- ficering av kostnaderna i utlandet. Om sammanslutningen av olika skäl inte kan följa myndighetens anvisningar, kan det innebära att denna för- medlingskontakt anses olämplig att samarbeta med. Den avgift som de svenska sammanslutningarna (i förlängningen adop- tivföräldrarna) betalar i utlandet, avser bland annat kostnader för barnets vård och uppehälle, advokat, domstol, pass, översättning och legalise- ring, avgifter till myndigheter och organisationer, lön till medarbetare eller kontaktpersoner, lokaler, tolkar, telefon, kontaktuppehållande verk- samhet (sammanslutningens resor) och ofta även kostnader för stöd och hjälp till barn som blir kvar på barnhemmen. I vissa fall ingår även mer omfattande kostnader för upprustning av barnhem, vård och stöd till mödrar och olika utbildningsprogram. Artikel 32 i anger att endast kostnader och utgifter, som inkluderar rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medver- kar vid adoptionen, får debiteras eller betalas. I samband med Special- kommissionens möte antogs enhälligt en rekommendation som innebär att donationer från blivande adoptivföräldrar till sammanslut- ningar involverade i adoptionsprocessen inte får efterfrågas, erbjudas eller lämnas. antogs enhälligt en rekommendation att mot- tagarländer skall uppmuntras att stödja ansträngningar i ursprungsländer för att förbättra nationella skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. Stödet får emellertid inte erbjudas eller efter- frågas på ett sätt som äventyrar integriteten i den internationella adop- tionsprocessen, eller skapar ett beroende av inkomster som härrör från internationell adoption. Därtill får placeringsbeslut inte påverkas av nivån på betalning eller bistånd. Beloppen får inte påverka möjligheten att ett barn blir tillgängligt för adoption, inte heller ålder, hälsotillstånd eller några andra egenskaper hos det blivande adoptivbarnet. Trots dessa rekommendationer är det inte uteslutet med olika tolkningar av vilka kostnader och utgifter som kan accepteras. Utredningen anser att utvecklingen bör gå mot att den del av kostnaden som avser annat än faktiska kostnader för adoptionen (genomsnittligt beräknade) successivt minskar och att den faktiska kostnaden för adop- tion skall beräknas från och med tidpunkten då barnförslag lämnas. Såsom och andra framfört är det inte är rimligt att endast betala för barnets omkostnader från och med att barnförslaget ges. Ersättning bör kunna ges för kostnader knutna till barnet även innan barnförslaget. Dessutom menar att det är en humanitär självklarhet att ge en viss rimlig ersättning till ett barnhem för de barn som är kvar på barnhemmet, när förhållandena är undermåliga. Det gagnar samtliga barn de som blir kvar och de som adopteras internationellt att levnadsbetingelserna på barnhemmen är goda. Regeringen delar i mångt och mycket NIA:s synpunkter. Att endast betala för kostnader kopplade till de barn som är aktuella för internatio- nell adoption kan leda till ojämlika villkor på barnhemmen. Vilka kostnader som kan vara rimliga kräver noggranna överväganden. Som hjälp vid auktorisation och tillsyn bör adoptionsmyndigheten därför i samarbete med andra centralmyndigheter och aktörer såsom exempelvis Sida, och de auktoriserade sammanslutningarna noggrant utarbeta rikt- linjer för vad som kan anses vara en acceptabel ersättningsnivå. Ersätt- ning bör kunna ges för kostnader som avser ett specifikt barn och för att täcka en rimlig del av barnhemmets löpande kostnader eller andra admi- nistrativa kostnader förknippade med den internationella adoptionsverk- samheten. Det får dock inte finnas risk för att internationell adoptions- verksamhet ger så stora fördelar att ett beroende av inkomster från sådan verksamhet skapas i ursprungslandet. För att kunna göra en bedömning av om kostnaderna i utlandet är rim- liga måste adoptionsmyndigheten ha kunskap om kostnadsläget i stort i landet, exempelvis när det gäller löner och avgifter. Vid denna bedöm- ning bör adoptionsmyndigheten ha kontakt med den svenska utlands- myndigheten i det andra landet. Balansen mellan de svenska sammanslutningarna konstaterade om internationella adoptions- frågor (SOU 1994:137) att mångfalden inom adoptionsverksamheten är positiv och skapar valmöjligheter för de adoptivsökande. Denna situation diskuteras även i betänkandet Adoption till vilket pris? (SOU 2003:48). Som situationen är , finns det en mycket stor sammanslutning, en medelstor, två något mindre och två mycket små sammanslutningar. Regeringen delar utredningens uppfattning, att det vore gynnsamt med mer jämnstora sammanslutningar i . I detta ligger att myndig- heten bör underlätta för de mindre sammanslutningarna att växa, om de önskar det. Vid beslut om auktorisation bör adoptionsmyndigheten efter- sträva en bättre balans i storlek mellan de svenska sammanslutningarna. Om flera sammanslutningar ansöker om auktorisation för samma land, bör det t.ex. vara möjligt att ge en mindre sammanslutning prioritet, om sammanslutningarna i övrigt är kvalitetsmässigt likvärdiga. Lagrådet har invänt mot att balansen mellan sammanslutningarna framhålls i lagtexten. Lagrådet har vidare förordat att den reglering som föreslås i punkten 3 avseende skadlig konkurrens om barnen samordnas med den reglering som avser balansen. Lagrådet anför härvidlag att då det med hänsyn till målsättningskaraktären liksom till att krav på balans inte kan få vara ett självändamål, denna omständighet inte gärna bör nämnas i lagtexten som ett framträdande inslag i lämplighetsbedöm- ningen av en auktorisationssökande i enskilt ärende. Även om sådant omnämnande inte sker bör det vara fullt naturligt att lämplighets- bedömningen kan göras under hänsynstagande till hur möjligheterna att bedriva godtagbar förmedlingsverksamhet i aktuellt land påverkas om två eller flera svenska sammanslutningar skulle vara verksamma där parallellt. Lagrådet har istället föreslagit uttrycket det med hänsyn till annan svensk sammanslutnings förmedlingsverksamhet i det andra landet och omständigheterna i övrigt Regeringen kan instämma i Lagrådets invändning och har tagit bort en särskild reglering avseende skadlig konkurrens om barnen. Denna omständighet kan istället fångas upp under rekvisitet övriga omständlig- När det gäller Lagrådets förslag till formulering i övrigt förutsätter den att det redan finns en annan sammanslutning som har auktorisation i samma land som är aktuellt för ansökan. Den situation som regeringen också vill fånga in, att flera sammanslutningar ansöker om auktorisation i ett nytt land, tappas bort i den av Lagrådet föreslagna formuleringen. Regeringen har därför valt att stå fast vid sitt ursprungliga förslag. Om ett land och en kontakt är lämpliga för adoptionssamarbete beror också på andra faktorer än kostnadsbilden och balansen mellan samman- slutningarna. Den utländska förmedlingsverksamheten skall bedrivas seriöst och utan vinstintresse. Vidare måste situationen i allmänhet i landet vara stabil. Det får inte förekomma korruption som påverkar adoptionsverksamheten eller handel med barn. Om en sammanslutning verkar i ett land, kan det vara olämpligt att en annan sammanslutning ges auktorisation för det landet, om det finns risk för att denna sammanslutning konkurrerar ut den sammanslutning som redan har auktorisation för landet. Detta kan till exempel vara fallet i länder där det är få barn som är tillgängliga för adoption. Inte heller sådana större inre oroligheter, som kan äventyra rättssäker- heten för barnen, får förekomma. En sådan situation kan innebära att administrationen kring adoptioner brister, och det kan vara svårt att fast- ställa om barnet verkligen är tillgängligt för internationell adoption. har framfört farhågor att kraven på ursprungslän- derna innebär att samarbete måste upphöra. Regeringen vill dock påpeka att det är då sådana förhållanden föreligger som leder till att barnets rätts- säkerhet åsidosätts, som adoptionssamarbete är olämpligt. Tillstånd från ursprungslandet att verka i landet En svensk sammanslutning som beviljats auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land, får verka i det landet under förutsättning att behörig myndighet i det andra landet har gett sitt tillstånd till det, eller förklarat att sammanslutningens verksamhet kan accepteras. Kravet överensstämmer med vad som gäller för adoptions- samarbete mellan länder anslutna till (artikel 12). Tillgång till objektiv information Eftersom föreslagna förutsättningar för auktorisation berör förhållandena i utlandet, är det angeläget att adoptionsmyndigheten, i samband med auktorisation och tillsyn, får tillgång till aktuell och objektiv information om omständigheterna i det aktuella landet. Sådan information bör kunna tillhandahållas av den svenska utlandsmyndigheten i det andra landet. Därför föreslås att adoptionsmyndigheten skall vara skyldig att kontakta den svenska utlandsmyndigheten, om man inte har haft en sådan kontakt. Även barnrättsorganisationer som verkar i landet kan ha kun- skaper och erfarenheter, som ger en bredare bild av barns situation i lan- Prop. 2003/04:131 det. 6.4Krav på den löpande verksamheten Regeringens förslag: En auktoriserad sammanslutning skall vara skyldig att tillhandahålla internationell adoptionsförmedling till den eller de sökande som fått medgivande att adoptera. Skyldigheten skall dock inte gälla i det fall sammanslutningen inte har någon utländsk kontakt som kan förmedla barn till sökanden eller om sökanden misskött sina ekono- miska eller andra avtalade förpliktelser gentemot sammanslutningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I princip alla remissinstanser som har uttalat sig i frågan tillstyrker och anser det angeläget att stärka sammanslutningarnas plikt att förmedla en adoption för den eller de som fått medgivande att adoptera, för att förhindra sammanslutningarna att göra egna rangord- ningar av de sökande. Vikten av denna förändring har framförallt fram- förts av , Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning, och Ensamstående adop- tivföräldrars förening. Skälen för regeringens förslag: Svensk lag ger möjlighet för gifta par, ensamstående och registrerade partner att adoptera. För att få social- nämndens medgivande skall den eller de som vill adoptera kunna ge bar- net god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Sökandens förutsättning att fungera som en bra adoptivförälder utifrån civilstånd, hälsotillstånd, ålder samt inställning till barnets hudfärg, kön osv., skall ha bedömts av socialnämnden. Den eller de som fått med- givande att adoptera har rätt att via en sammanslutning ansöka om att få adoptera ett barn. Regeringen har i propositionen Internationella adop- tionsfrågor (prop. 1996/97:91) klart uttalat att sammanslutningarna inte skall göra någon lämplighetsprövning av sökande, som har fått med- givande. Sammanslutningarna får därför inte tillämpa en policy där de gör egna värderingar av sökande där vissa ges prioritet framför andra. Om utlandskontakten bedömer att ensamstående eller registrerade partner kan vara lika bra adoptivföräldrar som gifta par, skall inte den svenska sammanslutningen utifrån egna värderingar styra i vilken ordning ansök- ningarna skickas till utlandet. I såväl som har de aukto- riserade sammanslutningarna en förmedlingsplikt för sökande med med- givande att adoptera. Även de svenska sammanslutningarna bör ha en sådan plikt, vilket skall framgå av lagen. Huvudregeln när det gäller förmedlingsplikten måste, enligt regeringens mening, vara att sammanslutningen inte rang- ordnar sökandena när det är fråga om att förmedla ansökningar till utlan- det. Förmedling av ansökningar skall ske på saklig grund. Avgörande för när ansökan skickas till utlandet bör vara tidpunkten för registrering, in- betalning av medlemsavgift eller annan jämförbar tidpunkt. Det kan finnas anledning att göra undantag från förmedlingsplikten. Som exempel kan nämnas adoption från , där högst av ansökningarna får avse ensamstående. Ett sådant krav från utlandet måste naturligtvis följas. En annan situation där det finns anled- ning att göra undantag är när sammanslutningen har i uppdrag att leta efter lämpliga föräldrar till ett visst barn, vilket förekommer i vissa fall vid adoption från . I det fallet skall sammanslutningen själv- fallet välja den eller dem som bedöms vara mest lämpade som föräldrar till det aktuella barnet, oberoende av kötid hos sammanslutningen. Att den som matchar barn och föräldrar i utlandet föredrar att gifta par adopterar deras barn är dock någonting som vi i inte kan på- verka. Utlandets bedömningar av vem som kan bli en bra adoptivförälder måste respekteras. Om en sammanslutning inte uppfyller förmedlingsplikten, kan adop- tionsmyndigheten ge ett föreläggande. Följer inte sammanslutningen föreläggandet kan frågan om återkallande av auktorisation aktualiseras. Det händer dock att sammanslutningen inte har någon utlandskontakt som kan eller vill förmedla ett barn till sökanden. I sådant fall finns inte någon förmedlingsplikt för sammanslutningen. Förmedlingsplikt finns inte heller i sådana fall där sökanden inte uppfyllt sina avtalade förpliktelser, exempelvis att betala erforderliga avgifter. Regeringen förslag: En auktoriserad sammanslutning skall vara skyldig att skyndsamt meddela sådana förändringar i sammanslutningens verksamhet i och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av samtliga remissinstanser som har uttalat sig. Särskilt välkomnar förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att säkerställa att adoptionsmyn- digheten snabbt får sådan information som behövs i tillsynen, bör det av lagen om internationell adoptionsförmedling framgå att sammanslut- ningen skyndsamt skall meddela sådana förändringar i samman- slutningens förmedlingsverksamhet i och i utlandet samt sådana förändringar i politiska, juridiska eller andra förhållanden i utlandet som kan ha betydelse för förmedlingsverksamheten. Lagrådet har föreslagit att skyldigheten att lämna upplysningar skall begränsas till sådana som är kända för sammanslutningen.