prop · GR03105 · 2004-05-27 00:00:00 — Regeringens förslag: Delårsrapporten skall behandlas av fullmäktige. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till Ett fåtal kommuner är kritiska till förslaget, bl.a. , som anser att det måste vara den enskilda kommunen som skall bestämma hur man skall organisera sin verksamhet och att någon lagstiftning därmed inte bör införas. Bakgrund: Kommunallagen innehåller bestämmelser om årsredovis- ningens hantering i fullmäktige. Dessa innebär bl.a. att den skall godkännas av fullmäktige. Bestämmelser finns även när det gäller revisionsberättelsen, med innebörd att revisorerna skall lämna en revisionsberättelse till fullmäktige med redogörelse för resultatet av den revision som avser nämndernas verksamhet under budgetåret. Det är nämnderna själva som enligt 6 kap. 7 § kommunallagen ansvarar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som full- mäktige bestämt och i enlighet med de föreskrifter som gäller för verk- Prop. 2003/04:105 samheten. Därutöver finns ingen reglering i kommunallagen om hur en kommun eller ett landsting skall följa upp sin verksamhet. Detta gäller bl.a. den delårsrapport som kommuner och landsting enligt lagen (1997:614) om redovisning skall upprätta minst en gång . I förarbetena till lagen om redovisning har det överlämnats till praxis att inom ramen för god redovisningssed ange den närmare utformningen av delårsrapporterna. I praxis har detta tolkats som att delårsrapporten i likhet med årsredovisningen bör innehålla någon form av förvaltnings- berättelse samt resultat- och balansräkning. Vidare innehåller enligt praxis delårsbokslutet också ofta en prognos av helårsutfallet som ger information om avvikelser. Denna ger kommunen eller möjlighet att vidta åtgärder för att anpassa ekonomi och verksamhet till den budgeterade inriktningen och till en ekonomi i balans. Skälen för regeringens förslag: Uppföljning av ekonomi och verksamhet är viktiga medel i strävan att uppnå en god ekonomisk hus- hållning. I många kommuner och landsting behandlas delårsrapporten av fullmäktige. Delårsrapporten är ett viktigt uppföljningsdokument som är väsentlig för ekonomistyrningen. Genom att fullmäktige behandlar delårsrapporten förbättras fullmäktiges möjligheter till bedömning av det ekonomiska läget och förmågan att upprätthålla en god ekonomisk hushållning under löpande verksamhetsår. Med en behandling av fullmäktige markeras också delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen. Regeringen anser därför att delårsrapporten skall behandlas av fullmäktige. Delårsrapporten blir på detta sätt ett viktigare inslag i kommunernas och landstingens uppföljningssystem. Det är vidare viktigt att informationen i delårsrapporten tas till vara och att den leder till åtgärder om utvecklingen inte följer det som planerats. Av rapporten bör det också framgå om prognosen pekar på att ekonomisk balans kommer att uppnås enligt gällande förutsättningar. En sådan avstämning bör göras av alla kommuner och landsting, oavsett hur det ekonomiska resultatet är. Det bör åtminstone översiktligt framgå av delårsrapporten vilka åtgärder som krävs för att balansera intäkter och kostnader. En detaljerad redogörelse kan emellertid lämnas i samband med att årsbudgeten bereds och beslutas. Regeringens förslag föranleder en ny bestämmelse, 8 kap. 20 a §, i kommunallagen. 5.3Revisorerna skall bedöma måluppfyllelsen Regeringens förslag: Revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet är förenligt med målen för den ekonomiska förvaltningen. Revisorernas skriftliga bedömning skall biläggas delårsrapporten och årsbokslutet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är negativa till Ett flertal av dem som avstyrker förslaget, däribland och , anser att revisorerna redan med dagens regelverk kan granska delårsbokslutet och att det därför inte Prop. 2003/04:105 behöver regleras särskilt. Skälen för regeringens förslag: Revisorernas ansvarsområde omfattar både förvaltningsrevision och redovisningsrevision. Redovisnings- revisionen syftar främst till att avgöra om räkenskaperna är rättvisande samt om nämnderna har en tillräcklig kontroll. Förvaltningsrevisionen syftar främst till att bedöma om verksamheten är ändamålsenlig och om fullmäktiges beslut efterlevs. bedömer revisorerna oftast inte resultat i delårsrapporten. Ett viktigt skäl för att lagreglera upprättandet av delårsrapport var att balanskravet medförde stora krav på den ekonomiska uppföljningen. I arbetet för en god ekonomisk hushållning är det viktigt att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos de kommunala revisorerna. Mot denna bakgrund anser regeringen att de uttryckligen bör få i uppgift att också bedöma om resultatet enligt delårsrapporten och årsbokslutet stämmer överens med kommunens eller mål för den ekonomiska förvaltningen. Vissa remiss- instanser har menat att revisorerna kan granska detta enligt de regler som finns . Avsikten med att i lag införa en sådan skyldighet är att revisionens ställning därigenom kommer att stärkas samt att revision av mål för den ekonomiska förvaltningen sker i landets alla kommuner och landsting. Revisorerna bör även lämna ett skriftligt utlåtande med sin bedömning. Denna bör biläggas delårsrapporten eller årsbokslutet inför behandlingen i fullmäktige. Regeringen föreslår därför att en ny bestämmelse med denna innebörd, 9 kap. 9 a §, införs i kommunallagen. Regeringens bedömning: Kommuner och landsting bör så långt som möjligt ges stabila planeringsförutsättningar och en rimlig planerings- horisont. Skälen för regeringens bedömning: Genom att kommuner och landsting så långt som möjligt ges stabila planeringsförutsättningar och en rimlig planeringshorisont underlättas nödvändiga strukturella förändringar som förhastade kortsiktiga lösningar kan undvikas. Regeringen avser att redovisa vilken utveckling av den kommunala ekonomin som bedöms förenlig med samhällsekonomisk balans. Riktlinjerna skall redovisas översiktligt och revideras med hänsyn till större förändringar i det samhällsekonomiska läget. Som regeringen tidigare framhållit bör statsbidrag ges i form av generella bidrag (bl.a. prop. 2002/03:100, avsnitt 8.3.3). Att rikta stats- bidrag till vissa verksamheter kan medföra en ineffektiv resurs- användning i enskilda kommuner och landsting. Det finns även risk för att det kan uppstå en konflikt mellan t.ex. kvantitativa mål för en viss verksamhet och balanskravet. I vissa fall kan det dock vara motiverat att använda specialdestinerade bidrag . erhåller kommunerna och landstingen ett generellt stats- bidrag, som i huvudsak fördelas med ett enhetligt belopp per invånare. Det generella statsbidraget är därmed ett viktigt instrument för att styra kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme. Kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning är överordnat balanskravet. God ekonomisk hushållning innebär att resultatet, sett över , bör vara positivt. Balanskravets nuvarande utformning innebär att kommuner och landsting skall ha en ekonomi som är i balans varje enskilt år, vilket skall ses som en lägsta godtagbar resultatnivå. Många kommuner och landsting har dock , trots med en god utveckling av de kommunala inkomsterna, svårigheter att klara balanskravet. Om de kommunala intäkterna utvecklas sämre än normalt till följd av en försvagning av den allmänna konjunkturen kan balanskravet medföra att kommuner och landsting tvingas till besparingar i en lågkonjunktur. Det finns således en risk att balanskravet bidrar till att kommunernas och landstingens ekonomiska utveckling förstärker snarare än mildrar konjunktursvängningarna, vilket inte är önskvärt vare sig ur samhällsekonomins eller den kommunala verksamhetens perspektiv. Detta problem har bl.a. lyfts fram i betänkandet Stabiliseringspolitik i valutaunionen (SOU 2002:16). I denna proposition föreslås en förlängning av den period inom vilken det egna kapitalet skall återställas efter ett konstaterat underskott samt möjligheten att, under vissa förutsättningar, budgetera underskott. Förändringar behövs dessutom för att undvika att utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomi bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna, snarare än att jämna ut dem. I ovan nämnda betänkande redovisas några tänkbara alternativ. Regeringen har för avsikt att i samråd med och överväga vilka ytterligare åtgärder som på bästa sätt kan bidra till en jämnare utveckling av kommunernas och landstingens intäkter och därmed också skapa mer stabila planeringsförutsättningar för kommuner och landsting. Regeringen har beslutat propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155). I denna föreslås att regleringsbidrag och regleringsavgifter införs som nya instrument i den ekonomiska regleringen mellan staten och kommun- sektorn. En av flera möjligheter är att använda dessa i såväl låg- som högkonjunktur för att utjämna kommunernas och landstingens intäkter. Regeringens förslag: Undantag från kravet att upprätta en budget där intäkterna överstiger kostnaderna, får göras om det finns synnerliga skäl. Den frist , som gäller för att reglera ett negativt resultat och återställa det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen, förlängs med . Fullmäktige skall anta en åtgärdsplan för hur återställandet skall ske. Beslut om sådan reglering skall senast fattas i budgeten för det tredje året då det negativa resultatet uppkom. Fullmäktige får besluta att inte reglera ett negativt resultat om det finns synnerliga skäl. Exempel på sådana skäl är om det negativa resultatet har uppkommit till följd av ett beslut med stöd av 8 kap. 4 § fjärde stycket eller om orealiserade förluster i värdepapper uppstått. Utredningens förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens. Utredningen föreslog ett fyraårigt balanskrav av följande innehåll: Den rullande ekonomiska planens tidsmässiga omfattning ökas från tre till . En fast fyraårsplan, som sammanfaller med en mandatperiod, införs. Den fasta planen skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna . I den fasta planen skall det vara möjligt att underbalansera budgeten för ett enskilt år . Av planen skall framgå när och hur ett negativt resultat skall regleras under den innevarande mandatperioden. Ett negativt resultat skall regleras senast . Om ett negativt resultat undantagsvis kvarstår , skall det regleras i den följande fyraårsplanen. Utredningen föreslog också att synnerliga skäl skulle kunna åberopas för att inte fastställa en budget i balans och att begreppet skulle utökas till att omfatta större omstruktureringsåtgärder och orealiserade förluster i värdepapper. Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna är negativa till utredningens förslag. och avstyrker förslaget, bl.a. därför att det är svårt att planera fjärde året och att det finns för många osäkerhetsfaktorer. De förespråkar i stället en modell där det nuvarande balanskravet finns kvar och att kommuner och landsting får på sig för att återställa ett negativt resultat. Förbunden efterlyser en möjlighet för kommuner och landsting som har en stark ekonomisk ställning att underbalansera budgeten och möjlighet att underlåta att reglera ett negativt resultat. kommun efterlyser besked kring begreppet synnerliga skäl och ianspråktagande av det egna kapitalet för kommuner med god ekonomi. , och kommuner anser inte att orealiserade förluster skall utgöra ett synnerligt skäl för att inte återställa ett negativt resultat eftersom det bl.a. missgynnar kommuner med dålig ekonomi. anser att reavinster under vissa förutsättningar kan vara skäl att inte reglera ett negativt resultat. kommun vill att aktieägartillskott skall inkluderas i skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Västra anser att avsteg från finansieringsprincipen skall kunna vara skäl att inte reglera ett negativt resultat. kommun anser att det är fullmäktige som skall avgöra vad som är synnerligt skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Skälen för regeringens förslag Behov av att förändra balanskravet I 8 kap. 4 § kommunallagen föreskrivs att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Det ges således i lagen ingen möjlig- het att under några omständigheter fastställa en budget som inte är i balans. Om utfallet visar att resultatet enligt resultaträkningen avseende ett visst räkenskapsår är negativt, skall det negativa resultatet regleras och det egna kapitalet återställas . En sådan reglering kan enligt 8 kap. 5 § kommunallagen underlåtas om det före- ligger synnerliga skäl. Det kan konstateras att balanskravet bara har funnits . Vissa frågor om dess tolkning och ändamålsenlighet har dock aktualiserats sedan det infördes. Det finns därför mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits och de synpunkter som framförts av remissinstanserna anledning att föreslå en mer ändamålsenlig reglering av balanskravet utan att för den skull frångå intentionerna bakom kravet. Regeringen har övervägt att införa det fyraåriga balanskrav som utredningen föreslog men anser att det nuvarande balanskravet är väl avvägt och att det är motiverat att i huvudsak behålla detta med vissa modifieringar. är balanskravet i budgeten ovillkorligt medan kravet på balans i det redovisade resultatet inte behöver uppfyllas om det föreligger synnerliga skäl. Ett skäl för en uppmjukning av bestämmelserna i denna del är att det bör finnas en viss överensstämmelse mellan bestämmelserna om budgetbalans och bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat. Möjligheten att redan i samband med beslut om budgeten kunna fastställa en budget som inte är i balans bör dessutom, enligt regeringens mening, kunna dels minska benägenheten att fastställa orealistiska budgetar, vilkas konsekvenser förr eller senare måste lösas in, dels stimulera kommuner och landsting till ett mer långsiktigt ekonomiskt tänkande och agerande. Mot denna bakgrund bör det därför införas en möjlighet för kommuner och landsting att upprätta en budget så att kostnaderna överstiger intäkterna om det finns synnerliga skäl. Som vissa remissinstanser påpekat är det inte ett självändamål för en kommun eller ett landsting att förvalta en stor förmögenhet utan någon möjlighet att kunna ta denna i anspråk. Om en kommun eller ett landsting efter en grundlig finansiell analys kommer fram till att de har ett eget kapital med realiserbara tillgångar av en omfattning som klart överstiger rimliga krav på finansiell handlingsberedskap är det regeringens uppfattning att kommunen eller skall ges möjlighet att kunna minska kapitalet på ett planerat sätt. Ett synnerligt skäl kan därför vara att en kommun eller ett landsting med en stark finansiell ställning ges möjlighet att med beaktande av god ekonomisk hushållning minska sin förmögenhet, dvs. upprätta en budget som inte är i balans. I ett sådant läge bör det finnas möjlighet att anta finansiella mål som anger att det egna kapitalet tillåts minska. En finansiell analys som uppfyller kravet på god ekonomisk hushållning skall ligga till grund för en sådan minskning av det egna kapitalet. För att ett uttag av det egna kapitalet inte skall bryta mot kravet på en god ekonomisk hushållning skall det bl.a. finnas kapital som täcker hela pensionsåtagandet, även den del som redovisas som en ansvarsförbindelse. Därutöver skall det finnas en buffert med realiserbara tillgångar som kan användas för delfinan- siering av framtida investeringar. När dessa delar är täckta måste kommunens eller egna förutsättningar definieras utifrån skuldsättning, riskexponering och penningflöde. Även större omstruktureringsåtgärder med åtföljande kostnader som en kommun eller ett landsting vidtar i syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning bör enligt regeringens mening kunna utgöra skäl för att inte fastställa en budget i balans. Det är dock viktigt att dessa åtgärder kan planeras in och beräknas redan vid fastställande av budgeten. Det kan t.ex. gälla en kommun eller ett landsting med befolkningsminskning som behöver omstrukturera hela eller stora delar av sin verksamhet till förändrade behov för att få minskade framtida kostnader. Exempelvis kan det avse kraftigt förändrade behov av utbildningsverksamhet inom en kommun. Hela organisationen för verksamheten kanske kan behöva ses över och det kan bli aktuellt att minska antalet skolor, minska personal och genomföra andra åtgärder. Det är viktigt att omstruktureringen är väl definierad och beskriven både avseende tid och innehåll. Erfarenheter från Utredningen om uppföljningen av Kommundelegationens ärenden visar att omstruk- tureringar inte får dra ut för länge för att vara verkningsfulla. Uppföljningen har visat att en period är att rekommendera. Regeringen vill dock betona att normala verksamhetsförändringar som kontinuerligt genomförs i syfte att effektivisera verksamheten skall hanteras inom ramen för balanskravet. Regeringen förutsätter att kommuner och landsting använder möjligheten att underbalansera budgeten endast under enstaka år och med stor restriktivitet. Förslaget föranleder en ändring av 8 kap. 4 § kommunallagen. Förlängd tid för att reglera ett negativt resultat och återställa det egna kapitalet Enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen skall kommuner och landsting reglera ett negativt resultat och återställa det egna kapitalet enligt balansräkningen under de närmast följande två åren. Av olika skäl kan denna tidsfrist dock vara alltför knapp. I regel är årsredovisningen, där årets resultat ingår, färdigställd först året efter räkenskapsåret. Budgeten för det innevarande året är då redan antagen. Många kommuner och landsting har även kommit långt i arbetet med att ta fram budgeten . Vissa kommuner och landsting anser att det med dagens regler kan vara svårt att få fram förslag som kan leda till att ett negativt resultat regleras . Det kan vara speciellt svårt, eller i vissa fall omöjligt, om det negativa resultatet blivit väsentligt större än vad som tidigare beräknats. Risken finns också att det nuvarande kravet på återställande av det egna kapitalet under relativt sett kan leda till att mindre genomtänkta beslut fattas. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tiden för att återställa det egna kapitalet förlängs med . Tiden för att återställa det egna kapitalet blir därmed . Även om tidsfristen utsträcks är det enligt regeringens mening självfallet viktigt att kommuner och landsting påbörjar arbetet med att reglera ett negativt resultat redan när obalansen konstaterats. När kommuner och landsting nu får till på sig att reglera ett negativt resultat och att återställa det egna kapitalet är det också viktigt att strama upp formerna för arbetet. I rapporten hur gick det? (SOU 2003:68) från Utredningen om uppföljning av Kommundelegationens ärenden visas att ett bra verktyg och arbetssätt för att nå en ekonomi i balans är att arbeta med en åtgärdsplan. Den kommun eller det landsting som skall reglera ett negativt resultat och återställa det egna kapitalet skall därför ta fram en åtgärdsplan med konkreta åtgärder för hur ett återställande skall uppnås. Det är viktigt att åtgärdsplanen anpassas efter den egna situationen och att det finns genomtänkta och genomförbara åtgärder för att täcka hela det belopp som skall regleras. För att underlätta avstämning och genomförande föreslås också att det skall framgå av planen när åtgärderna skall vara genomförda. En åtgärd i en åtgärdsplan kan vara samverkan inom teknisk verksamhet med en annan kommun som ger en framtida kostnadsminskning. Åtgärdsplanen kan ses som ett principiellt viktigt beslut enligt 3 kap. 9 § kommunallagen som skall fattas av kommunfullmäktige. Beslutet bör fattas efter det att ett negativt resultat konstaterats, dock bör åtgärdsplanen antas senast vid påföljande fullmäktigesammanträde efter att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Det är viktigt att åtgärds- planen följs upp kontinuerligt under löpande år så att eventuella avvikelser snabbt blir tydliga och kan rättas till. Återrapportering bör ske till fullmäktige om åtgärdsplanen inte hålls. Åtgärdsplanen syftar till att strama upp nu gällande regelverk och regeringen är beredd att återkomma med ytterligare åtgärder om detta förslag inte ger avsedd effekt. Det är också viktigt att intresseorganisationer som och aktivt medverkar till att stödja kommuner och landsting med stora underskott. Detta har förbunden själva understrukit i en skrivelse till regeringen (dnr Fi2003/1338). Förslaget föranleder att en ny bestämmelse införs i kommunallagen, 8 kap. 5 a §. Ett negativt resultat behöver i vissa fall inte regleras kan en kommun eller ett landsting enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen, om det föreligger synnerliga skäl, underlåta att reglera ett negativt redovisat resultat och underlåta att återställa det egna kapitalet. För att åstadkomma en ännu mer ändamålsenlig reglering anser Prop. 2003/04:105 regeringen att ytterligare några omständigheter skall kunna utgöra sådana skäl för att inte återställa ett negativt resultat. Det förhållandet att en kommun eller ett landsting har en stark finansiell ställning eller har vidtagit omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning kan utgöra skäl för att inte reglera ett negativt resultat om det anförts vid budgetbeslutet. Regeringen anser också att det bör medges att en kommun eller landsting inte behöver reglera ett negativt resultat när det har uppstått orealiserade förluster på värdepapper som innehas med ett långsiktigt syfte. Det kan exempelvis handla om värdepapper som innehas för pensionsändamål. Det är enligt regeringens uppfattning inte rimligt att kortsiktiga nedgångar i marknadsvärdena på värdepapper som kommunen eller enligt sin placeringspolicy har ett långsiktigt syfte med skall påverka förutsättningarna att uppnå balanskravet. Effekten skulle i så fall kunna bli mer eller mindre ogenomtänkta verksamhetsneddragningar. Regeringen anser således att kortsiktiga ned- gångar inte skall behöva medföra sådana åtgärder. Faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet, förändringar av skatte- intäkter, statsbidrags- och utjämningssystemet eller andra faktorer som det bör finnas beredskap för, utgör enligt regeringens mening inte skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Regeringen avser att följa utvecklingen av hur kommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om synnerliga skäl och det nya kravet på åtgärdsplaner och kommer därför att initiera en uppföljning av de nya reglerna. Förslaget föranleder att en ny bestämmelse, 8 kap. 5 b §, införs i kommunallagen. 6Balanskravet prövas inom det politiska systemet Regeringens förslag: Laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen skall inte kunna ske av en kommuns eller ett landstings budgetbeslut eller ett beslut att inte reglera ett negativt resultat. En laglighetsprövning skall dock även fortsättningsvis vara möjlig av beslutets formella aspekter eller av frågan om det hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommuner eller landsting. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslog att beslut att underbalansera budgeten och att inte reglera ett negativt resultat skulle kunna laglighetsprövas fullt ut enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är negativa till utredningens förslag. Kammarrätten i anför att de skäl som i tidigare förarbeten anförts mot laglighetsprövning av synnerliga skäl fortfarande har bärkraft. och anför att det inte är lämpligt att laglighetspröva synnerliga skäl eftersom det i lagtext och dess förarbeten är svårt att klart definiera avstyrker laglighetsprövningen med Prop. 2003/04:105 motiveringen att revisionens granskning utgör tillräcklig kontroll.