prop · GS0340 · 2004-10-26 00:00:00 — Om en sökande tidigare på ett flagrant sätt åsidosatt sina skyldigheter enligt minerallagen, t.ex. genom att inte utföra undersökningsarbete så att minsta skada och intrång vållas eller genom att utföra arbetet där det inte är tillåtet, torde detta kunna utgöra grund för avslag vid ny ansökan. Detta framgår dock inte tillräckligt tydligt av lagtexten. Det är vidare oklart i vilken utsträckning misskötsamhet i fråga om hänsyn till natur- och kulturmiljön skall beaktas. Regeringen anser att regeln bör förtydligas i dessa avseenden. Det bör således klart framgå att bergmästaren vid prövning av ansök- ningar om undersökningstillstånd får beakta sökandens förmåga att ta hänsyn såväl till de skyldigheter som följer direkt av minerallagen som till natur- och kulturmiljön och att tidigare misskötsamhet i dessa avseen- den skall medföra att en ansökan avslås. Det föreslås därför att under- sökningstillstånd inte skall beviljas den som har visat sig olämp- lig att utföra undersökningsarbete. I författningskommentaren redovisas närmare hur bestämmelsen är avsedd att tillämpas. Regeringens förslag: Bergmästaren skall kunna bevilja undantag från karenstiden för nytt undersökningstillstånd om det finns särskilda skäl. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Före fanns det en be- stämmelse om en karenstid för den som innehaft undersöknings- tillstånd eller bearbetningskoncession. Karenstiden innebar att den tidi- gare tillståndshavaren inte kunde beviljas undersökningstillstånd för mark inom samma område som det tidigare tillståndet avsett. Berg- mästaren kunde dock medge undantag från bestämmelsen om det förelåg synnerliga skäl. Sådana skäl angavs i förarbetena (se prop. 1988/89:92 s. 93 f) vara t.ex. att prospektören inte kunnat bedriva ett aktivt undersök- ningsarbete på grund av omständigheter som legat utanför dennes kontroll eller att prospektören inte tidigare ansökt om maximalt medgiven tid. Den nu gällande bestämmelsen i 2 kap. 9 § innebär en återgång till vad som gällt tidigare, dvs. en karenstid för alla . En ansökan om undersökningstillstånd kan alltså prövas först efter det att ett tidigare tillstånd eller en koncession upphört. Möjligheten till dispens och kravet på synnerliga skäl kvarstår dock oförändrat . I förarbetena till den nuvarande lydelsen (se prop. 1997/98:47 s. 12 f och 23) anges att bestämmelsen skall ses som ett komplement till reglerna om förlängning av undersökningstillstånd. Förbudet mot att bevilja ett nytt undersökningstillstånd avses förhindra ett kringgående av bergmästarens prövning vid förlängning av giltighets- tiden. Förbudet gäller generellt för att hindra att karenstiden sätts ur spel t.ex. genom anlitande av bulvaner. finns möjlighet för intresserade prospektörer att bygga upp en geologisk kunskap om området. Ett tilläggsvärde är att konkurrensen och effektiviteten i prospekteringsarbetet kan främjas. Det är emellertid inte ett ändamål i sig att låta marken vila och allmänt kan sägas att det inte finns skäl att uppställa lika hårda krav för dispens när karenstiden numera gäller för alla och inte bara en tidigare tillståndshavare. Ett primärt syfte med minerallagen är ett effektivt nyttjande av mine- ralresurserna. Antalet prospekterande företag i landet är relativt stort. Det är viktigt att skickliga prospektörer ges möjlighet att utveckla de geologiska kunskaperna om fyndigheter. Det bör vara möjligt att ge tillstånd till en prospektör som visar sig ha särskilda förutsättningar att undersöka området effektivt eller om vinster i effektivitet kan uppnås genom att en prospektör kan skapa ett mer ändamålsenligt undersök- ningsområde. Detta är omständigheter som dock närmast får betraktas som särskilda skäl. Kravet på synnerliga skäl förefaller mot denna bakgrund alltför restrik- tivt. Regeringen föreslår därför att regeln ändras så att bergmästaren får bevilja undantag från karenstiden om det finns särskilda skäl. Att etablera en sådan ordning visar att sökandens lämplighet och kunskap ges större betydelse i jämförelse med ett system där den som först anmäler intresse får företräde. 5.1.3Undersökningstillstånd inom skyddszon runt en bearbetningskoncession Regeringens förslag: Reglerna om beviljande av undersökningstill- stånd inom en skyddszon ändras. Redan efter det att bearbetnings- koncession slutligt beviljats får undersökningstillstånd beviljas kon- cessionshavaren eller någon annan efter medgivande från konces- sionshavaren. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker. utländska investeringar i () ifrågasätter om inte bestämmel- serna om skyddszon helt kan slopas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 9 a § första stycket minerallagen får undersökningstillstånd inte beviljas för mark inom en skyddszon runt ett område som omfattas av en bearbetningskoncession. Enligt tredje stycket samma lagrum får dock, om en gruva eller mot- svarande anläggning tagits i drift inom koncessionsområdet, undersök- ningstillstånd inom skyddszonen beviljas den som innehar bearbetnings- koncession eller annan, som har dennes medgivande. Av andra stycket samma lagrum framgår att undersökningstillstånd, trots bestämmelsen i första stycket, får beviljas även då en gruva eller motsvarande anläggning inte tagits i drift efter det att be- arbetningskoncession beviljades. Av 9 b § framgår vidare att en ansökan om undersökningstillstånd som kommer in efter det att en ansökan om bearbetningskoncession lämnats in, men före det att den avgjorts slutligt, skall vilandeförklaras i avvaktan på att ärendet om bearbetningskoncession avgjorts slutligt. I rättspraxis har reglerna om skyddszon kommit att tolkas så att de även gäller för en koncessionshavare. Det har därför uttryckts behov från koncessionshavare att kunna genomföra fortsatt undersökningsarbete innan gruvan kan öppnas. När en bearbetningskoncession beviljats har som regel betydande medel spenderats för att fastställa att en fyndighet är ekonomiskt bryt- värd. Det är inte ovanligt att nya mineralfynd görs i anslutning till andra fyndigheter. Bestämmelserna om undersökningstillstånd inom en skydds- zon har huvudsakligen tillkommit för att skydda igångvarande gruvor mot spekulativ prospektering i direkt anslutning till driftstället, som ett optimalt utnyttjande av mineralresurserna eftersträvas (se prop. 1997/98:47 s. 14 f). Detta är också förklaringen till varför en ansökan om undersökningstillstånd skall vilandeförklaras i avvaktan på att ett ärende om bearbetningskoncession slutligt avgörs. Det är svårt att förutsäga hur en genomsnittlig miljöprövning kommer att ta innan en gruva kan tas i drift, eftersom endast ett fåtal ärenden prövats enligt . Den prövningen påverkar hur som förflyter mellan det att bearbetningskoncessionen beviljas och gruvdriften kommer i gång. Klart är emellertid att det kan röra sig Man måste också beakta att prövningen av bearbet- ningskoncessionen kan ha tagit lika . Det är regeringens uppfattning att ett effektivt utnyttjande av mineral- resurserna inte främjas av att låta en skyddszon gälla för alla . Det är dock inte rimligt att redan efter ansökan om koncession ge någon absolut företrädesrätt till prospektering i närheten av det område som omfattas av den sökta koncessionen av det skälet att man då inte vet om koncessionen kommer att beviljas eller inte. Däremot är situationen annorlunda den dag koncession beviljats. Det har då konstaterats att det finns en ekonomiskt brytvärd fyndighet som koncessionshavaren under vissa förutsättningar har rätt att utvinna. Regeringen anser att det finns anledning att skydda koncessionshavarens intresse av att kunna bedriva en effektiv prospektering utan störningar i närområdet kring den planerade gruvan. Det är därför inte lämpligt att helt slopa kravet på skyddszon såsom förespråkar. De skäl som anförs till stöd för en skyddszon har inte samma bärkraft i förhållande till koncessionshavaren. Det är regeringens uppfattning att bestämmelsen om skyddszon inte skall gälla koncessionshavare eller den som har koncessionshavarens medgivande. Reglerna om att skyddszonen upphör om inte en gruva tagits i drift från det att en bearbet- ningskoncession beviljats skall dock kvarstå oförändrade. Detta sätter press på koncessionshavaren att komma i gång med drift utan oskäligt dröjsmål. 5.1.4Handläggningen av ansökningar om undersökningstillstånd Regeringens förslag: Bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Regeringens bedömning: bör få tillfälle att yttra sig över ansökningar om undersökningstillstånd. Kommunen, berörda fastighetsägare och kända sakägare bör underrättas om ansökningar om undersökningstillstånd och när undersökningstillstånd upphör. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig över för- slaget är positiva. anför dock att förslaget inte verkar vara förenligt med de föreslagna bestämmelserna om skyldighet för bergmästaren att underrätta sakägare om inkomna ansökningar om undersökningstillstånd. anser att det bör övervägas om inte fastighetsägare och andra sakägare alltid skall ges rätt att inkomma med yttranden innan undersökningstillstånd beviljas. Även uni- versitet förespråkar att sakägare skall få yttra sig innan undersöknings- tillstånd beviljas. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen får bergmästaren avgöra ärenden om bevil- jande av undersökningstillstånd utan att någon annan än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen utgör ett undantag från reglerna om kommunikationsskyldighet i förvaltningslagen (1986:223). bestämmelsen avgörs sådana ärenden regelmässigt utan att någon annan än sökanden bereds tillfälle att yttra sig. Den som ansöker om undersökningstillstånd bör på ett tidigt stadium skaffa sig kunskap om natur- och kulturmiljön i det område där under- sökningsarbeten skall bedrivas och vilka skyddade eller särskilt skydds- värda miljöer som finns där. Det är även angeläget att känna till annan näringsverksamhet, t.ex. renskötsel. Sådan information finns normalt till- gänglig bl.a. hos . Om sökanden i ett tidigt skede kan få till- gång till denna information underlättar det planeringen och genomföran- det av undersökningsarbeten och till viss del även bedömningen av förut- sättningarna för en framtida gruvdrift. Informationen är också av värde för bergmästaren. Den kan t.ex. ligga till grund för meddelande av villkor till skydd för allmänna intressen i undersökningstillståndet (se avsnitt 5.2.2). Regeringen avser därför att föreskriva att skall få tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd. För att detta skall kunna genomföras krävs det dock att 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen ändras så att regeringen kan införa bestämmelser om att kommunikation skall ske med andra än sakägare, i detta fall länsstyrel- sen. Detta kan uppnås genom att bestämmelsen utformas så att en ansökan om undersökningstillstånd får beviljas utan att någon annan sak- ägare än sökanden fått tillfälle att yttra sig. Enligt nuvarande föreskrifter i mineralförordningen underrättas mark- ägare och sakägare vid förlängning av undersökningstillstånd. Det saknas dock regler om hur bergmästaren skall förfara när ett undersökningstill- stånd löper ut eller dras tillbaka och inte längre omfattar en fastighet. Detta är en brist. Regeringen anser därför att de fastighetsägare som be- rörs av ansökningar om undersökningstillstånd skall underrättas om dessa. Fastighetsägarna bör också underrättas när undersökningstillstånd upphör att gälla. Det är vidare rimligt att den kommun som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd underrättas om denna. Regeringen avser att i förordning göra dessa ändringar. Lagrådet har anfört att stor restriktivitet måste iakttas när det gäller undantag från förvaltningslagens allmänna regler om kommunikations- plikt och anfört att berörda sakägare kan ha intresse av att argumentera också om huruvida det finns anledning att anta att en undersökning kan leda till fynd av koncessionsmineral samt om sökanden är lämplig. Lag- rådet har också påpekat att undersökningstillstånd medför vissa begräns- ningar i fastighetsägares möjligheter att förfoga över sin fastighet. Mot denna bakgrund och med tanke på den i lagstiftningsärendet uttalade am- bitionen att förbättra sakägarnas ställning i samband med exploatering har Lagrådet förordat att undantaget i 8 kap. 1 § andra stycket mineral- lagen från förvaltningslagens kommunikationsplikt utmönstras. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att stor restriktivitet måste iakttas när det gäller undantag från förvaltningslagens regler om kom- munikationsplikt. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen måste dock ses mot bakgrund av att lagen är ett näringspolitiskt instru- ment för att underlätta prospektering och utvinning av sådana som är svåra och kostsamma att hitta. skall lagstiftningen ge utrymme för ett skäligt hänsynstagande till motstående enskilda och all- männa intressen. Bakgrunden till bestämmelsen är att den har flyttats över från 2 kap. Prop. 2004/05:40 12 § gruvlagen (1974:342) som behandlade ärenden om beviljande av in- mutningsrätt (se prop. 1988/89:92 s. 110). I förarbetena till den bestäm- melsen (se prop. 1974:32 s. 146) motiverades undantaget på följande sätt: Risken för att markägare och andra motparter tillskyndas rättsförlust eller ekonomisk skada om de inte bereds tillfälle att yttra sig över ansökan om inmutningsrätt synes vara utomordentligt ringa. Berg- mästaren skall sålunda självmant beakta de hinder mot inmutning som kan komma i fråga. I beslut om beviljande av inmutningsrätt görs f. ö. regelmässigt ett generellt undantag för områden som omfattas av in- mutningshinder. De undersökningsarbeten som utförs inom ett inmutat område före utmålsläggning är vidare mera sällan av den art att be- stående skada på marken uppkommer. För skada och intrång utgår er- sättning. berörs endast en mindre del av området. I det över- vägande antalet fall upphör inmutningen vid undersökningstidens slut utan att leda till utmålsläggning. Undersökningsarbete får f. ö. inte på- börjas med mindre inmutaren underrättat mark- ägaren och eventuell nyttjanderättshavare. Markägaren och andra som berörs av ansökningen om inmutningsrätt har dessutom rätt att över- klaga bergmästarens beslut. Enligt regeringens uppfattning är dessa skäl i huvudsak fortfarande De förutsättningar för undersökningstillstånd som skall prövas är om det finns skäl att anta att undersökning kan leda till fynd av konces- sionsmineral och om sökanden är lämplig att bedriva undersöknings- Det torde vara synnerligen ovanligt att en markägare eller före- trädare för annat motstående intresse har möjlighet att tillföra något om förutsättningarna för fynd av koncessionsmineral. När det gäller sökan- dens lämplighet kan däremot antas att en sakägare genom tidigare er- farenhet kan ha något att tillföra i ärendet. Eftersom bergmästaren har en god kännedom om de prospektörer som söker tillstånd torde dock sak- ägarens information vara av mindre betydelse. Som också påpekas i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen (se 1988/89:92 s. 110) hindrar inte bestämmelsens utformning att berg- mästaren i särskilda fall kommunicerar en ansökan med sakägare. detta kommer, som nämnts ovan, att regeringen avser att i förordning föreskriva att enskilda sakägare skall underrättas om ansökningar om Det finns således en möjlighet för enskilda att yttra sig i ärendet innan det avgörs. Om ett sådant yttrande kommer in innan bergmästaren beslutar i frågan ingår naturligtvis yttrandet i besluts- Vidare kommer det nya system med arbetsplaner som rege- ringen föreslår att förbättra sakägarnas ställning i samband med att undersökningsarbete blir aktuellt. Det kan i och för sig te sig nära- liggande, med hänsyn till att syftet bakom flera av regeringens förslag är att stärka enskildas ställning, att föreskriva att bergmästaren alltid skall kommunicera ansökningar om undersökningstillstånd med berörda sak- Detta skulle dock medföra att prövningen av ansökningar om undersökningstillstånd skulle föregås av en i många fall omfattande skriftväxling och processen skulle riskera att bli kostsam för både pro- spektörer och det allmänna. Regeringen anser att den samlade nyttan av en ordning med tidig kommunikation kring undersökningstillstånd inte kan motsvara det merarbete och den extra tid som krävs för hand- läggningen eller den tidsutdräkt som skulle följa innan prospektören vet Prop. 2004/05:40 om det är angeläget att gå vidare och börja utarbeta en arbetsplan för Det är regeringens mening att en sådan ordning skulle kunna få en negativ inverkan på prospekteringsaktiviteten i vårt land. Behovet av den ändring av förfarandet som Lagrådet har föreslagit och dess konsekvenser har inte heller övervägts i detta lagstiftnings- ärende. Med hänsyn till det anförda och de kriterier som gäller för be- viljande av undersökningstillstånd är inte regeringen beredd att , på det sätt som Lagrådet föreslår, ändra regelsystemet när det gäller handlägg- ningen av ärenden om beviljande av undersökningstillstånd. 5.1.5Villkor i undersökningstillstånd m.m. Regeringens förslag: Bergmästaren skall kunna meddela de villkor som behövs till skydd för allmänna intressen eller enskild rätt vid alla former av undersökningstillstånd. Innan undersökningsarbete påbörjas skall säkerhet ha ställts för er- sättning för skada och intrång vid undersökningsarbete. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har ingen erinran mot förslagen om skydd för allmänna intressen och enskild rätt. ifrågasätter om tillståndsmyndigheten kan ha rimligt god in- formation om vilka villkor till förmån för enskild rätt som skall före- skrivas om inte markägare och andra berörda först får yttra sig. Riks- revisionsverket och i har liknande syn- punkter. föreslår att det i enlighet med regler förs in en regel i minerallagen om särskilda åtgärder för att kom- pensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför och att skall avgöra detta. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 10 § gäller att undersökningstillstånd för olja, gasformiga kolväten eller diamant skall förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Bakgrunden till detta är att för olja och gas är själva prospekteringsarbetet förenat med stora risker och omfattande villkor behöver ställas bl.a. för att hindra s.k. blowout. För diamantprospektering gäller att stora ytor berörs. De villkor som avses i dessa fall är oftast sådana som miljöhänsynen kräver men de kan även röra kompetensen hos den personal som skall bedriva undersökningsarbetet. Bestämmelser som i viss mån avser att skydda allmänna intressen och enskild rätt finns i den allmänna minimiregeln i 3 kap. 3 § tredje stycket, dvs. att arbetet skall utföras så att minsta skada och intrång vållas, och i de s.k. hindersreglerna för undersökningsarbete i 3 kap. 6 och 7 §§ samt 5 kap. 10 §. Dessutom finns det skyddsregler för natur- och kulturmiljön i bl.a. , (1987:10), lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och terrängkörningslagen (1975:1313). Dessa regler gäller även för undersökningsarbeten. Skydd för enskild rätt Som framgått av avsnitt 5.1.4 beviljas undersökningstillstånd utan någon prövning i förhållande till motstående intressen och med stöd av 8 kap. 1 § minerallagen fattas normalt beslut utan att någon sakägare fått tillfälle att yttra sig. Visserligen har bergmästaren möjlighet att kommunicera en ansökan om undersökningstillstånd med t.ex. berörda markägare, men normalt saknas det i detta skede underlag för att bedöma om det finns skäl att meddela villkor till skydd för enskild rätt. Regeringens förslag om att en arbetsplan skall finnas för allt undersök- ningsarbete innebär att alla kända sakägare i det skedet får tillfälle att yttra sig över arbetsplanen och möjlighet att ta tillvara sin rätt. Det är naturligt att det då finns möjlighet att föreskriva de villkor som behövs till skydd för enskild rätt. Det kan dock inte uteslutas att det kan vara motiverat att föreskriva villkor till skydd för enskild rätt även i andra undersöknings- tillstånd än sådana som avser olja, gasformiga kolväten eller diamant. Möjligheten att föreskriva villkor till skydd för enskild rätt bör därför utvidgas till att avse alla typer av undersökningstillstånd. Härigenom till- godoses Lagrådets synpunkt i denna del. Skydd för allmänna intressen De metoder som används vid mineralprospektering medför ingen eller relativt liten miljöpåverkan. Det kan dock finnas sär- skilt skyddsvärda natur- eller kulturmiljöer vilkas skyddsintresse inte fullt ut kan tillgodoses genom tillämpning av gällande bestämmelser i minerallagen eller andra lagar. I vissa fall kan det behövas detaljerade föreskrifter om t.ex. tillträde till ett visst område. När det gäller skyddsvärda allmänna intressen är det inte självklart att dessa alltid kommer att beaktas i önskvärd utsträckning när en arbetsplan Visserligen kan sakägare påtala att allmänna intressen inte har Detta utgör dock inte ett tillräckligt starkt skydd. sakägare gör någon invändning mot ett förslag till arbetsplan kommer planen inte att prövas av bergmästaren. Mot den nu angivna bakgrunden framstår det som en brist att villkor till skydd för allmänna intressen endast kan meddelas i vissa undersök- Regeringen föreslår därför att sådana villkor skall kunna meddelas i alla typer av undersökningstillstånd. I det sammanhanget kan de synpunkter som inkommer i yttrande över ansökan vara Ställande av säkerhet innan undersökningsarbete påbörjas Enligt 3 kap. 5 § fjärde stycket minerallagen i dess nuvarande lydelse får en prospektör inte påbörja undersökningsarbeten förrän säkerhet har ställts för ersättningen för skada och intrång på grund av arbetet, om inte den som är berättigad till ersättning medger annat. Det är normalt svårt för en enskild sakägare att ha någon grundad uppfattning om behovet av att prospektören ställer säkerhet och att överblicka konsekvenserna av ett medgivande till att säkerhet inte ställs. Det har också förekommit att undersökningsarbeten har påbörjats utan att föreskriven säkerhet har Prop. 2004/05:40 ställts trots att något medgivande till detta inte har lämnats. sakägarnas ställning föreslår därför regeringen att undersökningstillstånd alltid skall förenas med villkor om att säkerhet skall ställas för den er- sättning för skada och intrång som kan komma att utgå till följd av kom- mande undersökningsarbete. Lagrådets synpunkter i denna del har där- med tillgodosetts. 5.2.1Hinder mot undersökningsarbete och hur undersökningsarbete får bedrivas Regeringens förslag: Möjligheten att med stöd av undersökningstill- stånd ta mark i anspråk för att uppföra byggnader avskaffas. Det krävs tillstånd från bergmästaren för att ta mark i anspråk för att bygga nödvändig väg till och inom området. Det skall som huvudregel vara förbjudet att utföra undersöknings- arbeten närmare än från bostadsbyggnader. Begränsningarna i rätten att utföra undersökningsarbeten i anslut- ning till kyrkor, samlingslokaler och liknande inrättningar samt kraft- stationer och industriella anläggningar preciseras till att avse ett om- råde inom från byggnaden eller anläggningen. Begränsningarna i rätten att utföra undersökningsarbete i anslutning till anläggningar av betydelse för totalförsvaret preciseras till att avse ett område inom från skyddsobjekt. förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker. anser att det är onödigt att utvidga skyddet till semesterbo- städer och att detta hindrar prospektering.