prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Dessutom skall de användas inom det område de är avsedda för samt installeras och under- hållas korrekt. Om komponenterna uppfyller bestämmelserna i direktivet får en medlemsstat inte på sitt territorium förbjuda, begränsa, eller för- hindra att de släpps ut på marknaden. Särskilt om EG-kontrollförklaring och anmälda organ Enligt artikel 10 skall en medlemsstat betrakta komponenter som är för- sedda med EG-försäkran om överensstämmelse eller lämplighet som att de uppfyller de väsentliga kraven som direktivet anger. 2003/04:123 gäller enligt artikel 16 för delsystem som är försett med EG-kontroll- Direktivet förutsätter således att det finns ett system för kon- troll av fordon och infrastruktur samt att de delar som används i fordonen och infrastrukturen skall godkännas genom detta system. En närmare beskrivning av kontrollsystemet finns i avsnitt 10.2. 6.6Direktiv /16/EG och rådets direktiv /16/EG syftar till att harmo- nisera utformningen av det transeuropeiska järnvägssystem för konven- tåg för att därigenom dels möjliggöra järnvägstrafik över grän- serna, dels skapa en inre marknad för järnvägskomponenter. Direktivet är uppbyggt på samma sätt som direktiv /48/EG och fastställer de villkor som måste uppfyllas för att driftskompatibilitet hos det aktuella järnvägs- systemet skall uppnås. Dessa villkor skall gälla för projektering, anlägg- ning, anpassning och drift av infrastruktur och järnvägsfordon som sam- verkar till detta systems funktion och som tas i bruk efter direktivets ikraftträdande. Hindren för driftskompatibilitet hos järnvägssystemet skall dock undanröjas stegvis. Eftersom det råder stora skillnader mellan de nationella föreskrifter och interna regler samt tekniska specifikationer som tillämpas kan tåg inte framföras under gynnsamma villkor inom hela gemenskapen. Det är därför nödvändigt att dels för hela gemenskapen fastställa väsentliga krav för det transeuropeiska järnvägssystemet, dels underkasta de delsystem som utgör detta järnvägssystem ett kontrollförfarande. Driftskompatibilitet avser enligt artikel 2 b egenskapen hos det trans- europeiska järnvägssystemet för konventionella tåg att erbjuda säker tågtrafik utan driftsavbrott som prestandakrav uppfylls. Denna egenskap grundar sig på alla de föreskrifter samt tekniska och drifts- mässiga villkor som skall iakttas för att de väsentliga kraven skall upp- fyllas. Med väsentliga krav avses de krav som anges i bilaga II till direk- tivet och som järnvägssystemet, delsystemen och komponenterna skall uppfylla enligt artikel 4. Dessa krav har fastställts med särskild hänsyn tagen till säkerhet, tillförlitlighet, hälsa och miljöskydd för vissa angivna delsystem, nämligen infrastruktur, energi, kontrollstyrning och signal- system, rullande materiel, underhåll, drift och trafikledning samt tele- matikapplikationer för person- och godstrafik. Särskilt om tekniska specifikationer för driftskompatibilitet I artikel 5 anges att varje delsystem skall vara föremål för en eller flera tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). TSD skall bl.a. ange de väsentliga kraven för respektive delsystem och fastställa de grundläggande egenskaper som krävs för att uppfylla direktivets väsent- liga krav. Dessa krav anges i bilaga II till direktivet. Av artikel 6 framgår att TSD-förslagen skall utarbetas av det gemensamma representativa Prop. 2003/04:123 organet, som i detta fall är utsett att vara den för detta arbete etablerade organisationen pour LInteropérabilité Ferro- viaire (AEIF). Förslagen skall därefter antas av Europeiska gemenska- pernas kommission (kommissionen) och offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT, numera Europeiska unionens officiella tidning ). AEIF skall, efter det att TSD har antagits, förbe- reda översyn och uppdatering av TSD i enlighet med teknisk och sam- hällelig utveckling. Medlemsstaterna är skyldiga att följa TSD. Enligt artikel 7 kan en medlemsstat under vissa angivna förhållanden tillåtas att inte tillämpa vissa TSD under förutsättning att medlemsstaten på förhand meddelar kommissionen sin avsikt att göra en avvikelse. Medlemsstaten skall, enligt artikel 8, vidta alla lämpliga åtgärder för att driftskompatabilitetskomponenterna endast släpps ut på marknaden om de medger driftskompatibilitet och uppfyller de väsentliga kraven och används såsom avsett samt installeras och underhålls korrekt. Om komponenterna uppfyller bestämmelserna i direktivet får en medlemsstat inte på sitt territorium förbjuda, begränsa eller förhindra att de släpps ut på marknaden. En medlemsstat skall, enligt artikel 10, betrakta komponenter som är försedda med en EG-försäkran om överensstämmelse eller lämplighet som överensstämmande med de väsentliga krav som direktivet anger. Motsvarande gäller enligt artikel 16 för ett delsystem som är försett med en EG-kontrollförklaring. Direktivet förutsätter således att det finns ett system för kontroll av fordon och infrastruktur samt att de delar som används i fordonen och infrastrukturen skall godkännas genom detta system. En närmare beskrivning av vad en sådan teknisk kontroll innebär ges i avsnitt 10.2. 6.7Pågående lagstiftningsarbete inom EU Nya förslag till järnvägslagstiftning lades fram av och behandlas f.n. i en förlikningsprocess som skall vara avslutad före mars månads utgång . De samlade förslagen består av tre direktiv, en förordning samt ett bemyndigande till kommissionen att förhandla om villkoren för gemenskapens anslutning till OTIF (Orga- nisation intergouvernementale pour les Transports Internationaux Ferro- viaires, mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik). Gemenskapen är genom kommissionen ansluten till OTIF. De tre direktiven och förordningen utgörs av följande: Förslag till och rådets direktiv om säkerhet på gemenskapens järnvägar och om ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägsföretag och direktiv /14/EG om till- delning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (säkerhets- direktivet), förslag till och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv /48/EG och direktiv /16/EG om drifts- kompatibiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet (drifts- kompatibilitetsdirektivet), förslag till och rådets förordning om inrättandet Prop. 2003/04:123 av en europeisk järnvägsbyrå, och förslag till och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järn- vägar. I säkerhetsdirektivet behandlas fyra områden som berör utvecklingen av järnvägstrafik. Det första området är att modernisera och harmonisera uppbyggnaden av säkerhetsföreskrifter och säkerhetsregler i medlemsländerna och på Europanivå. Varje land skall inrätta en myndig- het med ansvar för att kontrollera och övervaka säkerheten på järnvägs- näten. Det andra området är att det säkerhetstillstånd som beviljas järn- vägsföretagen skall utvecklas mot gemensamma krav för ett säkerhets- hanteringssystem. Det tredje området är insyn, information och tillämp- ningen av lämpliga processer för järnvägsföreskrifter. Det fjärde området är utredning av olyckor och incidenter. För att allmänheten och berörda parter skall ha förtroende för en säkerhetsutredning krävs att den utförs av ett oberoende organ. I direktivförslaget anges att medlemsländerna skall inrätta ett oberoende organ som skall utreda olyckor och incidenter. I driftskompatibilitetsdirektivet föreslås ändringar av dels direktiv /48/EG, driftskompatibilitet för höghastighetsjärnvägar, dels direktiv /16/EG, driftskompatibilitet för konventionella järnvägar. Anled- ningen till dessa ändringar är bl.a. att arbetet med driftskompatibilitet på höghastighetsområdet har givit vissa erfarenheter som föranleder föränd- ringar i de båda direktiven. Inrättandet av en europeisk järnvägsbyrå och säkerhetsdirektivets olika förslag kräver förändringar i direktiven. Öpp- nandet av hela järnvägsnätet för internationell godstrafik gör det nödvän- digt att införa driftskompatibilitet på hela nätet. Den gemensamma europeiska järnvägsbyrå för säkerhet och drifts- kompatibilitet som skall inrättas enligt förslaget till förordning skall ansvara för samordning och styrning av det gemensamma arbetet med driftskompatibilitet och säkerhet. Ändringen av direktiv /440/EG syftar till att öppna tillträdet till infrastrukturen för nationell trafik på hela järnvägsnätet. Denna full- ständiga marknadsöppning för nationella och internationella transporter på järnväg skall gälla från och med datumet för detta direktivs genom- förande. Behovet av en samlad lagstiftning Regeringens förslag: De grundläggande bestämmelserna om järnvägar skall regleras samlat i en ny sektorspecifik lag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Regeringens förslag omfattar, utöver innehållet i utredningens förslag, bestämmelserna om höghastighetståg från lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg samt större delen av bestämmel- serna i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser stöder i princip utred- ningens förslag eller yttrar sig inte särskilt i frågan. sätter i och för sig inte behovet av översyn av det nuvarande regelverket för järnvägar, men anser att de övergripande strukturella förändringar av järnvägslagstiftningen som föreslagits inte bör genomföras förrän en fullständig analys av sektorns behov och hur dess utveckling bäst skall främjas har gjorts. Verket påpekar dessutom nackdelarna med att föreslå genomgripande förändringar av nu gällande författningar både i ett första skede, där den föreslagna järnvägslagen endast blir ett kortsiktigt provi- sorium, och i ett andra skede då de järnvägsförfattningar som kommer att leva kvar parallellt med järnvägslagen skall inarbetas i den lagen. Detta medför enligt omotiverade risker och försvårar nyetablering inom järnvägssektorn. () poängterar att de frågor som behandlas i förslaget inte enbart handlar om att finna lämpliga former för att införliva olika EG-direktiv, utan har stor transportpolitisk betydelse. framhåller därvid betydelsen av att det finns en effektiv reglering som ger förutsättningar för en fungerande järnvägsmarknad både ur ett nationellt och europeiskt perspektiv. Riks- trafiken poängterar att det är viktigt att så mycket som möjligt av nu gäl- lande rätt som rör järnvägar överförs till en ny samlad lagstiftning så att tillämpning och insyn underlättas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna stöder förslaget att inkludera höghastighetssystemen och delar av järnvägstrafiklagen eller lämnar det utan erinran. beklagar att lagstiftningen inte kan bli full- ständig, då alltjämt utreder införlivandet av bl.a. järnvägstrafiklagen (1985:192) och COTIF i den nya järnvägslagen. Även hade gärna sett att arbetet innefattat ändringar i järn- vägstrafiklagen. Skälen för regeringens förslag: Det nu gällande svenska regelverket för järnvägssektorn präglas av de förhållanden som har varit rådande inom järnvägssektorn sedan järnvägens tillkomst. Regelverket har anpas- sats efterhand som nya reformer har tillkommit. Flera av järnvägsför- fattningarna är därför delvis föråldrade i den meningen att de har för- fattats utifrån en annan verklighet än den som gäller . Detta har medfört att regelverket till stor del utgörs av ett lappverk av olika författ- ningar där vissa frågor har reglerats i lag och andra i förordning, vilket har gjort systemet svåröverskådligt och inkonsekvent. Det kan även ifrågasättas om vissa frågor är reglerade på rätt normnivå. Den svenska järnvägslagstiftningen påverkas vidare av de internationella regelverk som anslutit sig till, såsom fördrag om internationell järnvägstrafik samt dess underprotokoll och bihang (COTIF). Innehållet i de ändringar som har gjorts i detta fördrag kommer att påverka den svenska järnvägslagstiftningen . Förslag till hur dessa ändringar skall arbetas in i svensk rätt skall lämna i ett senare betänkande. Sedan medlemskap i unionen har flera EG-direk- tiv inarbetats i svensk rätt i befintliga lagar, förordningar och myndig- hetsföreskrifter. EU har vidare starkt drivit på en utveckling av harmoni- serade regler för järnvägar i syfte att skapa en gemensam järnvägs- marknad inom unionen, EES-länderna och . De fyra direktiv som skall genomföras i svensk rätt utgör ett led i att integrera järnvägen i EU:s inre marknad. Inom EU utarbetas ytterligare direktiv som rör järnvägssektorn. I medför genomförandet av de nya direktiven bl.a. att , och Tågtrafik- ledningen får ändrade roller. En översyn av organisationen inom järn- vägssektorn är därför ofrånkomlig. Den utveckling som sker inom järn- vägssektorn påverkar även de gällande författningarna och regel- strukturen. De direktiv som skall genomföras är omfattande och ger i flera viktiga avseenden enbart rättsliga ramar för medlemsstaterna att följa. Detta medför att det i det nationella lagstiftningsarbetet måste göras flera prin- cipiella vägval bl.a. beträffande marknadstillträdets omfattning, hur pro- cessen för tilldelning av licenser och säkerhetsintyg samt kapacitets- tilldelning skall regleras samt hur avgiftsprinciperna skall utformas. Resultaten av dessa vägval medför i sin tur att den flora av definitioner som finns i nu gällande rätt inom järnvägssektorn måste ses över. Direk- tivet om driftskompatibilitet för järnvägssystem för konventionella tåg reglerar dessutom tekniska förutsättningar för järnvägsutrustnings- marknaden och andra frågor på järnvägsmarknaden som inte tidigare varit föremål för lagstiftning i . Oaktat de EG-direktiv som skall införlivas i svensk rätt torde utgångs- punkten för en förändring av det nuvarande regelverket vara behovet av att skapa en modern och framtidsanpassad lagstiftning. har emellertid haft invändningar mot att övergripande strukturella föränd- ringar av järnvägslagstiftningen skall ske i ett första skede av den över- syn av järnvägsförfattningarna som pågår. Såsom nämnts i det före- gående finns bestämmelser som på ett eller annat sätt har anknytning till järnvägar i ett antal lagar och andra författningar som grovt kan indelas i tre kategorier (se ovan avsnitt 5). För en samordning av dessa författ- ningar talar överskådligheten, de strukturella förändringar som skett på järnvägmarknaden och att det spridda regelverk som gäller har föranlett ett behov av en allmän översyn av järn- vägsförfattningarna. Därtill kommer att det omfattande regelverk som skall genomföras i och de framtida EG-direktiv som skall inför- livas skapar ett behov av annan regelstruktur än den som finns . Vad som komplicerar en samordning är att lagarna och förordningarna reglerar olika förhållanden och att de skall genom- föras tillsammans med EG-direktiv som i sin tur har olika tillämpnings- områden. Mot bakgrund av omfattningen av det arbete som krävs för att genom- föra de aktuella direktiven i svensk rätt och lösa de frågor som lämnas till medlemsstaterna samt av det svenska regelverkets beskaffenhet anser emellertid regeringen, till skillnad från , att det nu är en lämp- lig tidpunkt att påbörja en allmän översyn av järnvägsförfattningarna. En ny lagstiftning bör i så fall ges en struktur som både utgör en samlad reglering av bestämmelserna rörande järnvägar och möjliggör en fram- tida påbyggnad rörande sådana frågor som är föremål för fortsatt översyn av . Därtill kommer ändringarna i COTIF som skall inarbetas i svensk rätt samt de ytterligare direktiv som är under behand- ling i EU och vars innehåll kommer att ha betydelse för regelverkets struktur. En ny lagstiftning bör således i möjligaste mån ta hänsyn till den framtida utveckling som går att förutse på järnvägsområdet inom Mot bakgrund av vad som anförts om det svenska regelverket anser Prop. 2003/04:123 regeringen att de grundläggande bestämmelser som skall gälla inom järnvägssektorn och som kräver lagform bör samlas i ett enhetligt regel- verk, i vilket de direktiv det nu är aktuellt att genomföra bör inarbetas. En sådan lösning torde innebära en förenkling för aktörerna på järn- vägsmarknaden, eftersom regelverket blir enhetligt och lättare att över- blicka. En sektorsspecifik lag torde vidare ge de förutsättningar för en fungerande järnvägsmarknad som framhåller är en förutsättning för att järnvägens roll som en betydelsefull del i det framtida samhällets transportförsörjning skall kunna bibehållas. Den föreslagna lagen blir aktuell för ytterligare komplettering genom det arbete som genomförs av och som skall redovi- sas . har härvid att ta ställning bl.a. till om lagen skall omfatta även annan spårtrafik än järnvägar, dvs. sådana spårbundna system som omfattas av järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), samt om och hur bestämmelserna om nationell och inter- nationell järnvägsbefordran och ansvarighet vid järnvägstrafik, med de ändringar som föranleds av COTIF, skall inarbetas i lagen. Detta innebär att järnvägssäkerhetslagen som föreslås få en ny lydelse i samband med att den föreslagna järnvägslagen träder i kraft och vissa andra författ- ningar kommer att fortsätta gälla parallellt med den föreslagna lagen under en övergångstid. I avsnitt 19 behandlas de aktuella ändringarna i järnvägssäkerhetslagen. 8 En ny järnvägslag Regeringens förslag: De delar av EG-direktiven, inklusive direktivet om järnvägssystem för höghastighetståg, som kräver lagform skall genomfö- ras i en ny järnvägslag. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I utredningen föreslås dock inte att höghastighetssystemet regle- ras i lagen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser stöder i princip utred- ningens förslag eller har inte något att erinra. Flera remissinstanser har emellertid synpunkter på den föreslagna lagens struktur och överens- stämmelse med de aktuella direktiven. Några remissinstanser har språk- liga synpunkter på lagtexten. anser att genomförandet av direktiven bör ske i nu gällande författningar. och har invändningar mot vad lagen skall kallas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga principiella invänd- ningar mot förslaget. anser att direktivens regler om avgifter inte skall införas i lagförslaget. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för genomförande av EG-direktiven Direktiven syftar till att harmonisera reglerna för tillträde till och användning av järnvägsinfrastruktur och därmed sammanhängande eko- nomiska, administrativa och tekniska villkor. staterna att vidta vissa åtgärder samt säkerställa vissa förhållanden m.m. Redan av detta skäl är det inte lämpligt eller tillräckligt att direktiven förs över till svensk rätt i oförändrad form. För att förtydligas och få genom- slag på det nationella planet bör direktiven i så stor utsträckning som möjligt anpassas till svenska förhållanden. traditionen med förhållandevis kortfattad lagstiftning bör därför inte Med hänsyn till direktivens komplexa och delvis detaljerade karaktär är det dock ofrånkomligt att delar av direktiven mer eller mindre ordagrant måste införas i lagstiftningen. är enligt EG:s rättsordning exklusivt behörig att göra uttalanden om innebörden av . uttalat sig är det svårt att veta exakt hur ett visst direktiv skall tolkas och har genom anslutningen till Europeiska unionen för- bundit sig att verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av EG- Trots vissa fördelar med att genom utförliga förarbeten ge väg- ledning om hur lagen skall tolkas bör det därför iakttas försiktighet när det gäller motivuttalanden i tolkningsfrågor. innehåller inte bara generella regler som kan behöva konkretiseras utan också regler med hög konkretion. Ett exempel på det förstnämnda är bestämmelserna i direktivet om driftskompatibilitet för järnvägssystem för konventionella tåg som till stor del utgör ram- bestämmelser inför det fortsatta arbetet inom EU med att ta fram tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Ett exempel på det sist- nämnda är bestämmelserna i direktiv /14/EG om principerna för att tilldela kapacitet på järnvägsinfrastrukturen. Lagtexten bör inte i onödan tyngas med detaljföreskrifter, speciellt inte i tekniska avseenden. ofta höga detaljeringsgraden och direktivets karaktär ger ett tämligen stort utrymme att komplettera lagreglerna med föreskrifter i förordning och med myndighetsföreskrifter. Detta hindrar inte att de grundläggande principerna för exempelvis vilka avgifter som skall tas ut bör anges i lag, inte minst med hänsyn till att detta omfattar förhållandet mellan enskilda. Det bör i sammanhanget framhållas att till stor del utgör ett harmoniserande regelverk som ofta inte kan frångås till förmån för en högre skyddsnivå. Detta har betydelse för möjligheterna att dele- gera till regeringen eller annat organ att meddela särskilda föreskrifter. Oavsett på vilken konstitutionell nivå som direktivet införlivas i svensk rätt måste därmed de föreskrivande organen hålla sig inom de gränser som direktivet anger i fråga om krav och skyldigheter m.m. Som framgått av föregående avsnitt bör reglerna om järnvägar samlas i en ny lag. Den svenska utvecklingen har på flera områden gått längre än vad EG-direktiven föreskriver och på andra områden inte varit föremål för en rättslig reglering i den utsträckning dessa direktiv nu kräver. Direktiven utgör en omfattande reglering av en begränsad samhällssektor och de detaljerade bestämmelserna i dessa träffar tillämpningsområdet huvudsakligen för järnvägssäkerhetslagen (1990:1157), lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet, förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar. Det är möjligen tänkbart, vilket anför, att genomföra det nya genom nödvändiga ändringar i samtliga dessa författ- ningar. Ett sådant genomförande skulle emellertid föranleda ett mycket stort antal ändringar i det befintliga regelverket. Denna ordning löser inte heller den övergripande frågan om frågorna är reglerade på rätt norm- nivå. En del av de frågor som direktiven reglerar skulle vidare behöva lösas genom skapande av ny lagstiftning. Att på det sättet överge direkti- vens systematik och struktur skulle försämra överskådligheten. Av dessa skäl bör genomförandet av de aktuella EG-direktiven ske i en ny speciallag. Den nya lagen får kompletteras med en förordning och därtill knutna myndighetsföreskrifter. Direktivet om driftskompatibilitet för järnvägssystem för konventio- nella tåg är uppbyggt på samma sätt som motsvarande direktiv för hög- hastighetståg. Dessa system bör därför också i regleras med samma systematik. Höghastighetssystemen bör därför regleras till- sammans med de konventionella systemen i samma lag. och har invändningar mot lagens namn. Namnet på en författning har endast ett informativt syfte och anger i allmänhet författningens huvudsakliga innehåll. Med denna utgångspunkt anser regeringen att det föreslagna namnet järnvägslag är föredömligt kort och tillfredsställande informerar om lagens materiella innehåll. Innebörden i de begrepp som används skiljer sig åt mellan olika järn- vägsförfattningar och de nu aktuella EG-direktiven. De begrepp och definitioner som anges i direktiven bör betraktas med utgångspunkt från de mål som direktiven avser att uppnå. Ett gemensamt och övergripande mål med direktiven är att underlätta internationellt samarbete i syfte att få till stånd gränsöverskridande järnvägstrafik. Det föreligger visserligen ingen skyldighet för medlemsstaterna att genomföra direktiven ord för ord, men det torde ofta vara att föredra att följa direktivens ordval när det gäller vissa centrala begrepp. I den mån det förekommer mindre goda svenska översättningar av direktiven bör bättre lämpad terminologi för ändamålet kunna användas i svensk författningstext så länge begreppens innehåll inte ändras.