prop · GS0341 · 2004-11-03 00:00:00 — Enligt 31 kap. 11 § första stycket skall i mål där enbart målsäganden för ansvarstalan mot en tilltalad (enskilt åtal) beträffande rättegångskostnaderna samma regler tillämpas som gäller för tvistemål, dvs. reglerna i 18 kap. i tillämpliga delar. Detta innebär att utgången i målet som huvudregel avgör fördelningen av rättegångs- kostnaderna parterna emellan (18 kap. 1 § ). Om en målsägande förlorar målet den tilltalade frikänns skall alltså målsäganden som huvudregel ersätta den tilltalade för dennes rättegångs- kostnader, inklusive ersättning för privat försvarare. Enligt 18 kap. 13 § , i dess lydelse före den 1 decem- ber 1997, gällde beträffande kostnad för åtgärd som enligt rättens beslut skulle utgå av allmänna medel vad som stadgades i samma kapitel. praxis tillämpades denna regel analogt beträffande målsägandes ansvar för den tilltalades kostnad för offentlig försvarare när ett enskilt åtal ogillades. Målsäganden förpliktades i regel ersätta sådan kostnad vid ogillande dom (se NJA 1949 s. 579, 1968 s. 70, 1971 s. 383, 1972 s. 15 och 1990 s. 583). Staten trädde alltså in som ersättningsberättigad part i förhållande till målsäganden. Bestämmelsen om skyldighet för part att ersätta kostnad som utgått av allmänna medel har emellertid tagits bort från bestämmelsen i 18 kap. 13 § , se lagen (1996:1624) om ändring i rättegångs- balken. Av förarbetena (prop. 1996/97:9 s. 164 f. och s. 231) framgår att fokus i lagstiftningsarbetet var den tilltalades ansvar för kostnaderna för offentlig försvarare och målsägandebiträde. Däremot anges inte i förarbetena varför målsägandens kostnadsansvar för åtgärder som enligt rättens beslut skulle utgå av allmänna medel togs bort. Det mesta talar för att man helt enkelt av förbiseende bortsåg från de konsekvenser som lagändringen kunde medföra i det hänseendet. Enligt gällande praxis anses att 18 kap. 13 § i dess nuvarande lydelse inte medger en sådan analogitillämpning som förekom tidigare (se RH 1998:62 och Fitger, s. 18:56 f. och 31:29 f. samt jfr NJA 1998 s. 244). Rättsläget får därmed nu anses vara sådant att en målsägande som förlorar målet inte kan åläggas att ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare. Staten står alltså för dessa kostnader. Otvivelaktigt är en målsägandes situation utsatt och det är helt riktigt att frågor om en förbättring av målsägandens möjligheter att ta sin rätt tillvara alltmera har kommit i blickfånget för kriminalpolitiken. En målsägande får beträffande de flesta typer av brott samhällets hjälp på många sätt, t.ex. genom att åklagare är skyldig att ta sig an hans eller hennes sak. I den absoluta majoriteten av fall där det finns ett befogat intresse av att få en ansvarsfråga prövad för åklagare talan genom allmänt åtal. I de få fall en åklagare beslutar att inte väcka åtal kan målsäganden begära att överordnad åklagare i sista hand Riksåklagaren överprövar ett sådant beslut. Vid enskilda åtal kan ett ansvar för de kostnader som uppstår i sam- band med processerna vara ett skydd mot obefogade åtal och mot att enskilda övertar eller i högre instans driver vidare åtal som åklagare inte funnit skäl att vidhålla. Sådana processer kan innebära stort obehag för den åtalade. Särskilt gäller detta i de fall då det är uppenbart att det inte rör sig om annat än personliga vendettor och andra omotiverade pro- cesser. Trots att rätten inte bör utfärda stämning utan meddela friande dom om det saknas laga skäl för åtal eller om det annars är uppenbart att åtalet är ogrundat (47 kap. 5 § ), finns det behov av processpreventiva regler om kostnadsansvar. Med nuvarande ordning kan den spärr mot obefogade åtal som bestämmelser om rättegångskostnader bland annat syftar till inte upprätthållas fullt ut. Argument till stöd för nuvarande ordning som går ut på att skydda en målsägande från ersättningsskyldighet för motpartens kostnader för offentlig försvarare väger inte särskilt tungt om det visar sig att talan var omotiverad och särskilt inte som det i särskilt ömmande fall finns en möjlighet för staten att efterge sin fordran på ersättning för försvarar- kostnader (se JuU 1986/87:26 s. 12 f. och där gjord hänvisning till det av 1965 givna bemyndigandet, enligt vilket regeringen får efterge en fordran på grund av gäldenärens sjukdom eller därmed jämförlig orsak eller när det av annan anledning måste anses uppenbart obilligt att utkräva betalning; se prop. 1965:160, SU 20, rskr. Enligt förar- betsuttalandena till lagändringen 1997 är kostnadsskyddet för måls- ägande uppenbarligen inte heller ett skäl till varför ändringen gjordes. En målsägande bör alltså i vissa fall kunna åläggas ersätta den tilltalades kostnader för offentlig försvarare. Frågan är under vilka förutsättningar målsäganden skall ha en sådan ersättningsskyldighet. Man skulle kunna överväga ett återinförande av den ordning som gällde före , då målsägandens ersättningsansvar för den tilltalades offentliga försvarare ansågs vara obligatorisk vid fri- kännande dom. Med beaktande av det starka brottsofferperspektiv som präglar det svenska rättsväsendet bör emellertid en sådan ordning inte återinföras. Enligt regeringens bedömning vore det även att gå för långt att, såsom Hovrätten för Nedre , och förespråkar, föreslå att målsäganden alltid skall vara betalningsskyldig för den tilltalades försvararkostnader, om det inte finns särskilda skäl mot en sådan ersättningsskyldighet. Huvudregeln bör fortfarande vara att staten skall stå för kostnaderna för den tilltalades offentliga försvar vid ogillade enskilda åtal. Endast i vissa situationer skall målsäganden kunna åläggas betalningsskyldighet för dessa kostnader. ombudsmän () anser att den i promemorian föreslagna lösningen med en ersättningsskyldighet för det fall rätten finner att ansvarstalan är obefogad innebär en onödig dubbel prövning. JO pekar på att rätten med en sådan konstruktion först skall ta ställning till om åtalet är styrkt eller inte och därefter, om åtalet inte anses styrkt, pröva om talan var obefogad. Regeringen delar JO:s synpunkter i detta av- seende. Det är alltså inte lämpligt att bestämmelsen utformas på det i pro- memorian föreslagna sättet. I stället bör bestämmelsen utformas så att målsäganden skall ersätta en frikänd tilltalads kostnader för offentlig försvarare, om det finns särskilda skäl för det. Sådana särskilda skäl som kan tala för betalningsskyldighet är att den som väckt enskilt åtal inte har haft ett beaktansvärt intresse av att få saken prövad. Med en sådan regel riskerar ingen målsägande som väcker enskilt åtal inte heller den som väcker enskilt åtal för brott som endast han eller hon kan åtala kostnadsansvar för den tilltalades försvararkostnader, under förutsättning att det finns ett beaktansvärt intresse av att få ansvarsfrågan prövad. Kostnadsansvaret vid omotiverade processer bör gälla både i det fall målsäganden väcker enskilt åtal och i det fall målsäganden, men inte åklagaren, i mål rörande brott som hör under allmänt åtal driver ansvars- talan vidare i högre rätt enligt 20 kap. 8 § andra stycket . Det bör även gälla när målsäganden enligt 20 kap. 9 § övertagit ett av åklagaren väckt åtal. Med den föreslagna ordningen uppkommer ett behov av att låta Justi- tiekanslern överklaga domstols beslut om återbetalningsskyldighet för en tilltalads kostnader för offentlig försvarare vid ogillade enskilda åtal. 2004/05:41 Detta bör regleras i den nya lagen om Justitiekanslerns talerätt (se författ- ningskommentaren i avsnitt 9.1). 6 Utvärderingen av rättshjälpslagen Som angetts i avsnitt 3 uppdrog regeringen åt Domstols- verket att göra en allmän översyn av rättshjälpslagen och föreslå de författningsändringar eller annat som borde göras. att analysera effekterna av att rättshjälpen gjorts subsidiär i förhållande till rättsskyddsförsäkringar, att undersöka om rådgivningsinstitutet fungerat på det sätt som var avsett, att göra en heltäckande översyn av det nya avgiftssystemet, att utreda hur bestämmelsen om rimlighetsbedömning fallit ut, att undersöka effekterna av att förmånen av rättshjälpsbiträde som huvudregel omfattar ersättning för arbete i högst , att utreda hur bestämmelserna om ersättning för utrednings- kostnader och förordnande av medlare fallit ut, att analysera hur de nya reglerna rörande näringsidkare tillämpats, att utreda vilka effekter den nya rättshjälpslagen haft i mål och ärenden av familjerättslig natur, samt att analysera förhållandet mellan rättshjälpslagen och de inter- nationella konventioner som anslutit sig till. Utvärderingen av rättshjälpslagen visar enligt att rätts- hjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut; reformen har inneburit minskade rättshjälpskostnader för staten, statlig hjälp bara när den behövs, ökat kostnadsmedvetande och en mer överskådlig rättshjälpslag. Mot denna bakgrund föreslår inga ändringar i rätts- hjälpslagen. Det övervägande antalet av de 25 remissinstanser som yttrat sig över rapporten har inte haft någon invändning mot innehållet i utvärderingen. Även om rättshjälpsreformen bedöms ha fallit väl ut, pekar Domstols- verket på vissa förhållanden som bör uppmärksammas. Flera remiss- instanser framför också synpunkter i dessa hänseenden. Rättshjälp i förhållande till rättsskyddsförsäkringar konstaterar bl.a. att det inte är någon nyhet att beräk- ningssätten för rättshjälp och rättsskydd är olika, men att det vore önsk- värt att rättsskyddet närmades rättshjälpen genom en utveckling av rättsskyddsmomentet i hem- och villaförsäkringarna, särskilt avseende det s.k. taket som i försäkringarna oftast ligger mellan och . Flertalet av remissinstanserna anser att villkoren i de olika systemen måste vara likvärdiga och delar också uppfattningen att det är rätts- skyddet som bör utvecklas. , , och anser att det i ömmande fall, särskilt i fall rörande barn som befinner sig utomlands, bör finnas någon form av ventil i den statliga rättshjälpen när rättsskyddet är uttömt. konstaterar bl.a. att praxis är restriktiv när det gäller att bevilja rättshjälp för rena äktenskapsskillnader och att detta har acceptans bland allmänheten. Gäller tvisten även vårdnad eller andra frågor som rör barn är praxis generös och särskilda skäl för rättshjälp anses normalt finnas. pekar också på att modern i vissa fall inte vill utnyttja sitt rättsskydd i mål om fastställande av faderskap. Tänkbara lösningar kan enligt verket vara att låta socialnämnden stå för barnets rättegångskostnad, att införa en möjlighet att förordna en särskild ställföreträdare för barnet eller att göra rättshjälpen primär. Domstols- verket anser att frågan bör övervägas närmare i ett annat sammanhang. Hovrätten för , , Rättshjälpsmyndig- heten, , , och är av uppfattningen att staten bör stå för kostnaden när talan i faderskapsmål. Vidare anser och att kravet på särskilda skäl för att få rättshjälp vid äktenskapsskillnader bör tas bort. konstaterar att det är ovanligt att arbetsinsatsen i en och samma angelägenhet uppgår och att den s.k. ventilregeln i 34 § rättshjälpslagen tillämpas restriktivt av domstolarna och Rättshjälps- myndigheten. Enligt bestämmelsen kan rättshjälp beviljas ytterligare ett bestämt antal timmar. Även om denna möjlighet är tänkt att användas endast i undantagsfall, menar att det finns visst utrymme för en generösare hållning i vissa frågor, t.ex. när det gäller angeläge- heter som behandlas utomlands och som rör barn. menar att sällan räcker vid processer utomlands. Enligt bör det övervägas om rättshjälp skulle kunna beviljas till dess målet är slutligt avgjort. menar att 100-timmarsregeln bör slopas. Det finns mycket information om rättshjälp och rättsskydd i både skriftlig och elektronisk form, men det är enligt inte tillräckligt; informationen måste göras mer lättillgänglig och nå ut till medborgarna. Särskilda informationsinsatser bör enligt verket riktas mot vissa grupper i samhället, bl.a. ungdomar och invandrare. 2004/05:41 verket tar på sig att utveckla det skriftliga informationsmaterialet be- träffande rådgivning och rättshjälp. Vidare anser att advokater behöver bli bättre på att informera om innebörden av råd- givningen och om kostnaderna i olika typer av mål samt att muntlig information alltid bör kompletteras med skriftlig information. Remiss- instanserna instämmer i slutsatser och pekar på att det finns ett stort behov av insatser. konstaterar att rättshjälpslagen inte medför några problem i förhållande till konventionsåtaganden. Regeringens bedömning: Det informationsmaterial som finns om rättshjälp behöver förbättras och göras mer tillgängligt för allmän- heten. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att, i samråd med berörda myndigheter och organisationer, vidta åtgärder för att så skall bli fallet. Det bör göras en ny utvärdering av rättshjälpslagen i syfte att skapa ett fylligare underlag för att ge svar på vilka effekter rättshjälpslagen har haft för enskilda och för att säkerställa att de som bäst behöver rättshjälp får den. En sådan utvärdering bör påbörjas . Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 39). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning mot promemorians bedömning. påtalar särskilt att det är angeläget att grunderna för rättshjälpslagstiftningen och utveck- lingen av rättsskyddet analyseras och utvärderas, bl.a. ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Samfundet anser också att informationen om rättshjälp inte uteslutande bör ske från statens sida; även samfundet och de enskilda advokatbyråerna har en viktig roll att fylla. Skälen för regeringens bedömning I uppdraget till att utvärdera rättshjälpslagen uttalade regeringen att en grundläggande förutsättning för att den nya rätts- hjälpslagen skall fungera på det sätt som är avsett, och därmed garantera att enskilda får möjlighet att ta till vara sin rätt, är att de rättssökande har kunskap om vilka rättigheter de har enligt lagen. konstaterar i sin rapport att det finns ganska gott om information rörande rättshjälp och rättsskydd. Enligt verket saknas det dock två typer av information. Den ena är en mera allmän information om rättshjälpssystemets innehåll och uppbyggnad, vilket är en infor- mation som bör nå ut till alla. Den andra är en mera fördjupad infor- mation för dem som behöver informationen med anledning av en före- stående eller pågående tvist. Allmänt sett finns det enligt ett behov av att på olika sätt förbättra informationen och göra den mer lättillgänglig. Ett särskilt problem är att nå ut med information till samhällsgrupper som t.ex. invandrare och ungdomar. För invandrarnas del menar att grundläggande information om rättshjälpslagen skulle kunna vara en del av utbildningen svenska för invandrare (SFI). Även om mer detaljerad och fördjupad information om rättshjälp finns både på Internet och i tryckt form, konstaterar att rättssökande har dålig kännedom om var informationen kan hittas. Verket menar därför att myndigheter och organisationer borde bli bättre på att tillhandahålla det material som finns. Ett särskilt område där informationen enligt behöver förbättras betydligt är möjligheterna att få rådgivning enligt 4 § rätts- hjälpslagen. Vidare konstateras att den information som ges i samband med rådgivningen är bristfällig. Den muntliga informa- tionen kan därför behöva kompletteras med skriftlig information. föreslår mot denna bakgrund åtgärder för att förbättra spridning och tillgänglighet. Vidare föreslås informationsinsatser riktade till vissa samhällsgrupper. Också innehållet i materialet måste utvecklas så att alla kan ta det till sig. Verket föreslår slutligen insatser för att förbättra kunskapen om möjligheterna till rådgivning enligt rättshjälps- lagen samt även förbättringar av den information som ges vid rådgiv- ningen. Betydelsen för den enskilde av att enkelt och smidigt kunna få relevant och begriplig information av hög kvalitet kan inte nog framhållas. Om rättssökande saknar kunskaper om vilka rättigheter de har, kan det inte garanteras att de får den möjlighet att ta tillvara sin rätt som rätts- hjälpslagen har till syfte att säkerställa. Det är därför av största vikt att enskilda får tillgång till ett bra informationssystem. Som angetts ovan instämmer flera remissinstanser i slutsatser och de framhåller att det finns ett stort behov av insatser. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och organisationer göra en översyn av tillgänglig information och se över informationskanaler samt ta fram informations- material som är bättre anpassat till behoven i dagens samhälle. Ny utvärdering av rättshjälpslagen Flera remissinstanser , , Jämställd- hetsombudsmannen, , Försäkringsför- bund och som har yttrat sig över utvärdering anser att utvärderingen gjorts i ett för tidigt skede och att den inte gett svar på samtliga frågor som ställdes i utvärderingsuppdraget. När utvärderingsuppdraget gavs till hade rättshjälps- lagen varit i kraft under . Det är naturligt att verkningarna av rättshjälpslagen inte kunnat utredas till fullo under den korta tid som lagen hade varit i kraft. Avsikten med regeringsuppdraget om en utvär- dering var snarare att säkerställa att eventuella systemfel eller större Prop. 2004/05:41 brister i lagen snabbt skulle kunna identifieras och åtgärdas. Det är naturligtvis av största vikt att effekterna av lagen utreds på ett fullgott sätt. För att ge en fullständig bild av utfallet av lagstiftningen bör en ny utvärdering ske . En ny utvärdering bör kunna ge en mera tillförlitlig bild av vilka effekter rättshjälpslagen har haft för en- skilda. Därefter kan en säkrare bedömning göras om det finns skäl att göra några lagändringar. En förnyad översyn av rättshjälpslagen kan också vara av betydelse för att klarlägga förhållanden där Domstols- verket varit av en annan uppfattning än flera av ledamöterna i den sär- skilda arbetsgrupp som utredningsarbetet skedde tillsammans med. Även frågan om utvecklingen av rättsskyddet och andra verkningar av lagstift- ningen kan lämpligen belysas inom ramen för en ny utvärdering. Mot bakgrund av att rättshjälpslagen är en social skyddslagstiftning bör en utgångspunkt för utvärderingen vara att bedöma de effekter som rättshjälpslagstiftningen, utifrån ett socialt perspektiv, haft för dem som inte kan få rättsligt bistånd på något annat sätt. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft I vissa fall skall övergångsbestämmelser införas. Promemorians bedömning: I promemorian gjordes bedömningen att de nya bestämmelserna borde träda i kraft . behovet av övergångsbestämmelser i vissa fall stämmer promemorians bedömning i huvudsak överens med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast Justitiekanslern har haft synpunkter på tidpunkten för ikraftträdande. Justitiekanslern anser att ett ikraftträdande bör ske tidigast . Skälen för regeringens förslag: De föreslagna författnings- ändringarna bör träda i kraft . Regeringen inser att ett alltför tidigt datum för ikraftträdande kan innebära svårigheter för Justitiekanslern som skall överta en helt ny verksamhet. mycket angeläget att förbättringen och effektiviseringen av det statliga ersättningssystemet sker möjligt. Regeringen föreslår att lag- ändringarna träder i kraft . När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya regler skall tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att nya regler skall tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Endast vid större olägenheter och svårlösta konflikter mellan gammal och ny författning har särskilda bestämmelser getts i fråga om lagens tillämpning på rättegångar som pågår vid lagens ikraftträdande. Sådana övergångsbestämmelser har t.ex. getts vid införandet av en begränsning av möjligheten att överklaga ett beslut eller vid ändrade regler om rättegångskostnader och kostnads- ansvar (se prop. 1999/2000:61 s. 185 och där gjorda hänvisningar). Mot denna bakgrund bör den föreslagna bestämmelsen om måls- ägandes ersättningsskyldighet för tilltalades försvararkostnader vid vissa ogillade enskilda åtal förenas med en övergångsbestämmelse. Det är Prop. 2004/05:41 nämligen av största vikt för målsäganden att inför ett eventuellt enskilt åtal veta om han eller hon riskerar ersättningsskyldighet för den tilltalades försvararkostnader eller inte. Den nya bestämmelsen bör därför inte tillämpas, om enskilt åtal har väckts eller en målsägande har över- tagit ett allmänt åtal före ikraftträdandet. Bestämmelsen bör inte heller tillämpas, om målsäganden i mål rörande brott som hör under allmänt åtal före ikraftträdandet ensam driver ansvartalan vidare i högre rätt. Förslaget om begränsad möjlighet för offentligt biträde att i högre rätt åberopa nya omständigheter till stöd för sitt ersättningsanspråk innebär inte någon begränsning av själva rätten att överklaga ett ersättnings- beslut. Någon särskild övergångsbestämmelse anses därför inte nödvändig (jfr införandet av 21 kap. 10 a § , prop. 1987/88:73, JuU 21, rskr. 193, SFS 1988:214). Den nya lagen om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut bör inte tillämpas på beslut som har meddelats före ikraftträdandet. I fråga om sådana beslut bör i stället gälla lag om Justitie- kanslerns rätt att överklaga beslut rörande avvisning av försvarare m.m. och lag om talerätt. Genom övergångs- bestämmelser som klargör detta tydliggörs att har kvar talerätt enligt lag och Justitiekanslern enligt lag beträffande beslut meddelade före ikraftträdandet, medan Justitiekanslern har talerätt beträffande samtliga beslut som meddelats efter ikraft- trädandet. Därigenom undanröjs oklarheter rörande den praktiska han- teringen då ett beslut meddelas precis innan den nya lagen träder ikraft och sänds till utan att verket hinner klaga före ikraft- trädandet. Domstolars och andra myndigheters expedieringar av domar och beslut underlättas också genom sådana övergångsbestämmelser. Även beträffande beslut som enligt 45 § rättshjälpslagen och 8 § lagen om offentligt biträde har meddelats före ikraftträdandet bör äldre bestämmelser gälla. bör ha kvar klagorätten även be- träffande ett beslut om rättshjälp som meddelats efter ikraftträdandet om verket före ikraftträdandet med stöd av 46 § rättshjälpslagen har påkallat ett beslut om att rättshjälp skall upphöra. Det behövs övergångsbe- stämmelser som klargör också detta. Övergångsbestämmelserna be- handlas vidare i författningskommentaren, avsnitt 9. Också ändringen i sekretesslagen bör förenas med en övergångsbe- stämmelse. Sekretessen bör nämligen bestå för uppgifter i ärenden hos som kommer att finnas kvar hos verket även efter ikraft- trädandet. 8 Ekonomiska och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Syftet med de förslag som läggs fram och de bedömningar som görs är att förbättra det statliga ersättnings- systemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt. En naturlig och önskad effekt av en sådan systemförändring är att kostnadseffek- tiviteten för rättshjälpsanslaget ökar. Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 91). Remissinstanserna har inte någon invändning mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning Ersättning till rättsliga biträden Regeringens förslag och bedömningar i fråga om ökade krav på kostnadsräkningars utformning, om förbättrade rapporteringssystem be- träffande ersättningsanspråk, om förbättrad kontroll över yrkad ersättning samt om offentliga biträdens kostnadsräkningar i högre instans bör samtliga kunna medföra positiva ekonomiska effekter på rättshjälps- anslaget. Det är emellertid svårt att mer exakt förutse i vilken utsträck- ning ändringarna kommer påverka kostnadsmedvetandet hos de rättsliga biträdena och kostnadskontrollen hos domstolar och övriga granskande myndigheter. Det är därför inte möjligt att beräkna hur stora kostnads- minskningarna blir.