prop · GS0326 · 2004-10-11 00:00:00 — De nationella utvecklingscentrens ansvarsområden kommer att indelas efter brottsområden i större huvudgrupper. I en sådan indelning kan ett område omfatta brott mot person, ett annat förmögenhetsbrott, övriga brottsbalksbrott, miljöbrott och korruption. Ett tredje kan omfatta specialstraffrätt med inriktning på narkotikabrott och smugglingsbrott samt ett fjärde förundersökningsledning och andra frågor som är knutna till mängdbrottslighet samt brottsofferfrågor. Hos Riksåklagaren pågår ett arbete för att närmare bestämma ansvarsområdena för de nationella utvecklingscentren. Enligt regeringens uppfattning bör, genom en sådan uppdelning, en betydande kompetens rörande skilda brottstyper kunna Prop. 2004/05:26 samlas och utvecklas vid respektive nationellt utvecklingscenter. bör i sin tur kunna leda till en ökad enhetlighet i bedömningar när det gäller rättstillämpningen i stort. Genom bl.a. bättre förmåga till problem- analys och överblick inom ett särskilt område bör en sådan organisation kunna få betydelse för möjligheterna att åstadkomma en hög och effektiv lagföring. Nationella utvecklingscenter kommer också inom sina respektive ansvarsområden att få ansvar för överprövningsverksamhet (se nedan avsnitt 6.1.2). Det är viktigt, såsom BRÅ också påpekat, att det avsätts tillräckliga resurser för en effektiv verksamhet. Enligt Riksåklagarens rapport kommer nationella utvecklingscenter att vara placerade på flera orter i landet, nämligen , , och . En sådan spridning av verksamheten bör leda till att det vid utvecklingscenter kan tillvaratas viktiga erfarenheter och kunska- per från det lokala arbetet som det på lokal nivå finns en närhet till högre åklagare i alla delar av landet. Nationella utvecklingscentrens lokalisering kommer att bestämmas utifrån de verksamhetsmässiga be- hov som finns . På ekobrottsområdet har ett nationellt samord- ningsansvar för ekobrottsbekämpningen och är ett för att utveckla metoder för att effektivisera bekämpningen av den ekono- miska brottsligheten. Myndigheten skall också följa och analysera brotts- utvecklingen, följa rättstillämpningen och utarbeta förslag till åtgärder inom området. Som har nämnts finns det 42 åklagarkammare på lokal nivå. Av Riksåklagarens rapport framgår att det i princip inte kommer att bli några förändringar av den lokala organisationsnivån i an- ledning av den nya myndighetsstrukturen. Det kommer att vara en upp- gift för den nya myndigheten att bestämma om åklagarkamrarnas lokali- sering; en uppgift som Riksåklagaren har . I den nya organisationen kommer åklagarkamrarna att ha ett heltäckande ansvar direkt under den centrala myndighetsledningen för all åklagarverksamhet inom sina re- spektive verksamhetsområden. Varje åklagarkammare bör få en medels- ram för verksamheten, som bestäms av den centrala ledningen, och ett samlat ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. När det gäller re- krytering av personal till åklagarorganisationen är det tänkt att det skall ske enligt en central och gemensam strategisk kompetensförsörjning. Med en rikstäckande organisation bör alla åklagare inom den nya myn- digheten få en nationell behörighet. Enligt regeringens uppfattning leder en nationell behörighet för samtliga åklagare till större flexibilitet inom åklagarorganisationen. Regeringens bedömning: Nationella utvecklingscenter bör ha ett an- svar för tillsyns- och överprövningsverksamhet inom deras respektive ansvarsområden. Inom det centrala myndighetskansliet bör det dess- utom inrättas en funktion för en systematisk tillsyn, överpröv- ningsverksamhet och handläggning av klagomål mot anställda inom Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Endast ombudsmän () och Stats- kontoret har yttrat sig särskilt i denna del. JO, som inte har något att er- inra mot den föreslagna lösningen när det gäller överprövningsverksam- heten och tillsynsfrågan, framhåller att den inte på något sätt minskar behovet att överväga införandet av en fristående ordinär tillsyn över åklagarväsendet. Statskontoret anser att den nya lösningen innebär att den nya myndigheten kommer att utöva tillsyn över sig själv. Det finns därför anledning att se över om den externa tillsynen behöver stärkas. Skälen för regeringens bedömning: Riksåklagaren utövar sin till- synsfunktion genom regelbundna besök vid åklagarmyndigheterna, den s.k. överprövningsverksamheten, gemensamma inspektioner med Riks- polisstyrelsen och rätten att utfärda föreskrifter och allmänna råd. Hur Riksåklagaren utövar sin tillsynsfunktion är dock i huvudsak inte regle- rat. Av 2 § förordningen med instruktion för Riksåklagaren framgår att Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagen- lighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. För de ändamå- len får Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd. Enligt samma bestämmelse lämnar Riksåklagaren även i övrigt råd och upplys- ningar till åklagarna i deras verksamhet. Kommittén om tillsynen över polis och åklagare har undersökt till- synsverksamheten inom åklagarväsendet och vilka förbättringar som krävs. I sitt betänkande Förstärkt granskning av polis och åklagare (2003:41) gör kommittén den bedömningen att de överåklagare som är myndighetschefer skall bära samma tillsynsansvar som riksåklagaren, vilket bör framgå direkt av författning. Riksåklagarens rättsliga tillsyn borde dessutom enligt kommittén i större utsträckning utgöras av inspek- tioner som ett värdefullt komplement till den tillsyn som bedrivs (betän- kandet s. 83). Betänkandet är remissbehandlat och bereds i Justitiede- partementet. I detta sammanhang kan också nämnas att Tillsynsutred- ningen (dir. 2003:70) i ett mer vittomfattande perspektiv utreder hur den statliga tillsynen kan bli tydligare och effektivare. Systemet med överprövningar är en grundläggande del i åklagarväsen- dets interna system för uppföljning och kontroll av kvaliteten i åklagar- beslut. Det är också en viktig rättssäkerhetsgaranti att högre åklagare får överta en lägre åklagares arbetsuppgifter i ett enskilt ärende och över- pröva hans eller hennes beslut. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ . För- farandet är dock inte författningsreglerat utan har utvecklats i praxis och bygger i huvudsak på de uttalanden som gjordes i samband med budget- propositionen 1984/85 (prop. 1984/85, bil. 4, s. 69 f, bet. 1984/85:JuU30, s.3 f). En överordnad åklagare kan inte bestämma hur en underordnad åkla- gare skall besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren, överåklagare som är myndighetschefer och vice överåklagare till dessa överåklagare får dock enligt 7 kap. 5 § rättegångbalken överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare. Ett sådant övertagande innebär att den högre åklagaren träder in i den lägre åklagarens ställe och övertar ansvaret för åklagar- uppgiften. Ett överprövningsärende kan aktualiseras på flera sätt. Vanli- gast är att en brottsmisstänkt, en tilltalad eller en målsägande begär att en lägre åklagares beslut skall överprövas av en högre åklagare. frekvent är överprövning av beslut i åtalsfrågor samt beslut att nedlägga Prop. 2004/05:26 eller inte inleda förundersökning, dvs. slutligt avgör ärendet. Antalet överprövningsärenden vid de nuvarande åklagarmyndigheterna har uppgått till cirka 2 000 ärenden , med en ändringsandel på . I den nya organisationen kommer överåklagare och andra högre åkla- gare vid nationella utvecklingscenter att få ett särskilt ansvar för rättslig utveckling samt tillsyn och rättslig kontroll inom deras respektive an- svarsområden (se avsnitt 6.1.1). Att ansvara för överprövningsverksam- heten kommer att vara en grundläggande uppgift för dem. Vidare kom- mer dessa åklagare att ha ansvaret för den ärendeanknutna tillsynen. En på detta sätt specialiserad överprövnings- och tillsynsverksamhet skapar enligt regeringens bedömning goda förutsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning. Kompetensen på ekobrottsområdet är i stor omfattning koncentrerad hos . Myndigheten har en framträdande roll när det gäller rättsligt utvecklingsarbete på ekobrottsområdet. Den tillsyns- och överprövningsverksamhet som kommer att bedrivas hos nationella utvecklingscenter kommer dessutom kompletteras med en särskild funktion för liknande uppgifter inom det centrala myndighets- kansliet. Den funktionen skall huvudsakligen ansvara för en mer syste- matisk tillsyn och rättslig kontroll, överprövningar och klagomål. Re- geringen anser att de förändringar av dagens tillsyns- och överprövnings- verksamhet som Riksåklagaren har föreslagit och har beredskap att genomföra skapar goda förutsättningar för en vidareutveckling och för- stärkning av organisationens framtida verksamhet på de aktuella områ- dena. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen på detta område och avser att i kommande regleringsbrev för myndigheten ge den i upp- drag att redovisa och analysera de åtgärder som vidtagits för att säker- ställa en effektiv tillsyn och rättslig kontroll i verksamheten. I detta sammanhang kan också nämnas att det inom pågår ett arbete med att utforma direktiv till en utredare som bl.a. ges i uppdrag att ta fram förslag på ett fristående utredningsorgan för handläggning av brottsutredningar mot anställda inom Polisen och åklagare. 7 Ekonomiska och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Genomförandet av reformen torde initialt medföra vissa omställningskostnader. Dessa bedöms kunna finansie- ras inom befintliga anslag för åklagarorganisationen. De resurser som frigörs genom att den administrativa verksamheten rationaliseras och att de nuvarande sex myndighetskanslierna upphör bör successivt om- fördelas till operativ verksamhet. Rapportens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Genom reformen kommer det att Prop. 2004/05:26 frigöras administrativa resurser när de nuvarande sex myndighetskansli- erna upphör samt genom rationaliseringsåtgärder i övrigt av den admi- nistrativa verksamheten. Medel kommer successivt att kunna omfördelas till den lokala operativa nivån och till förstärkning av utvecklingsverk- samheten. Under ett övergångsskede vid genomförandet av reformen kommer det emellertid att uppstå tillfälliga och marginella merkostnader för främst personal och lokaler. Dessa omställningskostnader bedöms dock inte vara mer omfattande än att de kan finansieras inom åklagaror- ganisationens befintliga anslag. I den nuvarande organisationen är åklagare och annan personal anställd vid en åklagarmyndighet med placering vid en åklagarkammare eller vid myndighetens kansli. Personalen hos Riksåklagaren är anställd vid myn- digheten Riksåklagaren. I den nya organisationen anställs alla vid den nya myndigheten med placering tills vidare vid en åklagarkammare, na- tionellt utvecklingscenter eller vid den centrala ledningen. För anställda inom åklagarorganisationen är 6 b § lagen (1982:80) om anställnings- skydd tillämplig. Bestämmelsen innebär att samtliga anställningsavtal med de rättigheter och skyldigheter som följer av avtalet automatiskt överförs till den nya myndigheten om inte arbetstagarna motsätter sig detta. 8 Genomförande av omorganisationen Riksåklagaren har för att förbereda en omorganisation inrättat en särskild genomförandekommitté. Kommitténs arbete är bl.a. inriktat på att lösa frågor som måste vara klara innan reformen kan träda i kraft. Det pågår bl.a. ett omfattande kompetensutvecklingsprogram som riktar sig till che- fer på den centrala ledningsnivån, kammarcheferna samt kansliförestån- darna. Syftet är att förbereda dessa för att leda verksamhet av olika slag inom den nya myndigheten. Reformen skall träda i kraft . Förslaget till lag om ändring i Ändringen i fjärde stycket, som närmast har behandlats i avsnitt 6.1.1, innebär att överåklagarna fortsättningsvis, i stället för ledningsansvar som myndighetschefer, har ansvar för åklagarverksamheten inom vissa funktionellt bestämda ansvarsområden. Dessa områden kommer i de flesta fall kunna indelas efter brottsområden i större huvudgrupper, så- som brottsbalksbrott, specialstraffrätt etc. Ansvarsområdena för över- åklagarna bestäms inom den nya myndigheten. kommer alltjämt att ha ansvar för ekobrottsbekämpningen inom de i Prop. 2004/05:26 förordningen (1997:898) med instruktion för Paragrafen innehåller bestämmelser om möjlighet för högre åklagare att överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare och utgör grunden för den överprövningsrätt som tillkommer högre åklagare. Ändringen, som behandlats i avsnitt 6.1.2, innebär endast att överåkla- gare och vice överåklagare på samma sätt som skall kunna överta åklagaruppgifter som normalt utförs av lägre åklagare, oberoende av att de är myndighetschefer respektive ställföreträdare för sådana chefer. Paragrafen reglerar frågor om åklagarjäv och innehåller bl.a. bestämmel- ser om jävsprövande befattningshavare. Ändringen i fjärde stycket är endast en följd av att de regionala åkla- garmyndigheterna upphör. Således kommer jäv mot åklagare att prövas av överåklagare som inte har någon chefsuppgift i förhållande till åklaga- ren. Liksom tidigare prövas jäv mot överåklagare av riksåklagaren. Paragrafen reglerar frågor om biträdande och extra åklagare. Ändringen i andra stycket innebär endast att det öppnas en möjlighet för regeringen att överlämna åt den nya myndigheten och Ekobrottsmyn- digheten att förordna extra åklagare vid respektive myndighet. Under riksåklagaren har över- åklagarna ansvar för och tillsynöver åklagarverksamheten inom sina verksamhetsområden. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 och 57 §§ skall ha följande lydelse. Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Vice riksåklagaren är riksåklagarens ställföreträdare. I övrigt får vice riksåklagaren i den omfattning som riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som riksåklagaren får utföra. Om det finns särskilda skäl får regeringen, efter anmälan av riksåkla- garen, förordna en överåklagare att fullgöra åklagaruppgifter som får utföras av vice riksåklagaren. Under riksåklagaren har de över- åklagare som är myndighetschefer inom åklagarväsendet ansvaret för och ledningen av åklagarverksam- heten. Riksåklagaren, överåklagare som Riksåklagaren, överåklagare och är myndighetschefer inom åklagar- vice överåklagare får överta upp- väsendet och vice överåklagare till gifter som skall utföras av lägre dessa överåklagare får överta upp- gifter som skall utföras av lägre Om det för åklagare beträffande visst brott finns omständighet som skulle utgöra jäv mot domare, får han eller hon inte ta befattning med förundersökning, åtal för brottet eller annan åtgärd enligt denna balk. Detsamma gäller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter. Jäv får inte grundas på åtgärd som en åklagare har vidtagit på tjänstens vägnar, eller gärning som förövats mot honom eller henne i eller för hans eller hennes tjänst. Även om en åklagare är jävig, får han eller hon vidta åtgärder som inte utan fara kan uppskjutas. En fråga om jäv mot åklagare En fråga om jäv mot åklagare prövas av den överåklagare som är prövas av en överåklagare. chef för den myndighet där åkla- en överåklagare eller en vice över- åklagare eller mot vice riksåklaga- ren prövar dock jäv mot vice riks- ren prövas av riksåklagaren. åklagaren och andra åklagare som mot riksåklagaren prövas av finns vid Riksåklagaren, överåkla- nom eller henne. gare och vice överåklagare. mot riksåklagaren prövas av ho- nom eller henne. Inom åklagarväsendet får det finnas biträdande åklagare. gare får i den omfattning som regeringen bestämmer utföra uppgifter som skall utföras av allmän åklagare. Väckande eller fullföljande av åtal till får dock inte beslutas av någon annan än riksåkla- Riksåklagaren och, i den omfatt- Extra åklagare får i den omfatt- ning regeringen bestämmer, över- ning regeringen bestämmer för- åklagare som är myndighetschefer ordnas att utföra uppgifter som inom åklagarväsendet får förordna skall utföras av annan allmän åkla- extra åklagare att utföra uppgifter gare än riksåklagaren eller vice som skall utföras av annan allmän åklagare än riksåklagaren eller vice förordna extra åklagare att utföra också förordna extra åklagare att utföra talan i . Denna lag träder i kraft . ombudsmän, över och , Västman- lands tingsrätt, , , Länsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , , , , , , , , , Akademikers () och (). Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , , Y. , , , , , Andnor, Nuder, M. , , Jämtin Regeringen beslutar proposition 2004/05:26 En ny åklagarorganisation