prop · GS0311 · 2004-09-28 00:00:00 — Regeringens bedömning: Inom varje rektors ansvarsområde som omfattar förskola bör det finnas ett aktivt arbete med barns och föräldrars inflytande. I detta arbete bör någon form av inflytanderåd ingå. Regeringen avser att i propositionen med förslag till ny skollag återkomma till med förslag till lagtext på detta område. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och , kommun, Nationellt centrum för flexibelt lärande, m.fl. tillstyrker m.fl. anser att alla skolor och förskolor skall vara skyldiga att inrätta inflytanderåd. , , Myndigheten för skolutveckling, Svenska , och är negativa till förslaget och anser att det inte står i samklang med den målstyrning som gäller inom området. ifrågasätter om det behövs lagreglering när kommunerna redan arbetar med brukarråd. kommun och flera andra kommuner frågar hur man skall utse representanterna och vilka befogenheter dessa skall ha. Bjuvs kommun anser att det kan vara svårt att engagera föräldrar till inflytanderåd på förskolor som endast har en avdelning. kommun är negativ eftersom det är svårt att hitta tillräckligt antal Skälen för regeringens bedömning Barns inflytande i förskolan Förskolan skall förmedla och levandegöra de grundläggande värden som är fastslagna i läroplanen. Att fostra barn till medborgare utifrån värde- grunden om alla människors lika rättigheter och möjligheter, men också skyldigheter och ansvar för det gemensamma, förutsätter att barn redan från förskoleåldern har inflytande genom att kunna påverka sin egen situation och verksamhetens innehåll. Förskolan skall ha ett demokratiskt arbetssätt och personalen är härvidlag viktiga förebilder för barnen. Uppdraget att förankra, levandegöra och förmedla de grundläggande demokratiska värdena handlar bl.a. om att arbeta med inflytande, del- Prop. 2004/05:11 aktighet, jämställdhet mellan könen och människors lika värde. till demokrati angår både barnen och de vuxna i verksamheten. Barns rätt till inflytande är stadgad i FN:s konvention om barnets rättigheter () och har åtagit sig att följa konventionens bestämmelser. Konventionen slår fast att barn har rätt till delaktighet och inflytande. Varje barn har rätt att uttrycka sina åsikter och dessa skall beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Vuxna har alltså enligt en skyldighet att låta även de mindre barnen komma till tals och beakta deras åsikter. Kopplingen till de olika läroplanerna där inflytande och ansvar skall anpassas till stigande ålder och mognad är tydlig. Förskolans läroplan anger att alla som arbetar i förskolan skall verka för att det enskilda barnet utvecklar förmåga och vilja att ta ansvar och utöva inflytande samt verka för att barnens uppfattningar och åsikter respekteras. Föräldrars inflytande i förskolan När det gäller de yngre barnen får föräldrarna i många frågor vara barnens ställföreträdare. Föräldrar har det övergripande ansvaret för sina barns fostran och utveckling. Föräldrars inflytande grundar sig, enligt förarbetena till den nuvarande skollagen, främst på att de går in i barnets ställe då barnet på grund av sin ålder inte själv kan utöva sitt inflytande i full utsträckning. Detta skäl för föräldrars inflytande minskar i betydelse i takt med att barnens ålder ökar och barnen själva kan bevaka sina intressen och uttrycka sig. Föräldrar har dessutom i sin roll som just föräldrar och ansvariga för barnets fostran en annan utgångspunkt. I denna roll är föräldrarna en av flera intressenter i förskolans verksamhet. Inom förskolan finns många naturliga tillfällen för personal och föräldrar att träffas i det dagliga mötet då barn hämtas och lämnas i förskolan. Denna kontakt brukar dock främst användas för information medan andra former behövs för inflytande och delaktighet. För att föräldrar skall kunna få en bra grund för sitt inflytande krävs att personalen presenterar den pedagogiska verksamheten och hur den är organiserad. Arbetslaget skall ge föräldrarna möjlighet att utöva inflytande över hur målen för förskolan konkretiseras i den pedagogiska planeringen, beakta föräldrarnas synpunkter när det gäller planeringen och genomförandet av verksamheten samt se till att föräldrarna blir delaktiga i utvärderingen av verksamheten. När det gäller det enskilda barnet måste förskolan och föräldrarna ha en väl utvecklad samverkan. Föräldrars engagemang har stor betydelse för hur barnen upplever förskolan. Föräldrar kan även genom att de har erfarenheter från andra verksamheter se förskolan från andra utgångspunkter och bidra till att utveckla verksamheten för barnen. Mötet mellan föräldrars perspektiv och personalens perspektiv kan bidra till ökad kvalitet i verksamheten. Regeringen anser att möjligheterna till inflytande för barn, elever, studerande och föräldrar inom utbildningsväsendet behöver betonas och tydliggöras. Regeringen har uppmärksammats på att det finns en stagna- tion i arbetet med att vidga och fördjupa inflytandet. Utmärkande för förskolor med hög kvalitet är dialog, kommunikation och aktivt del- tagande. Förskolorna skall skapa situationer där barnen kan praktisera de demokratiska principerna. Basen för att föräldrarna skall kunna utöva inflytande är att de får information och kunskap om verksamheten som en grundläggande orientering om uppdrag och organisation. har utfört en nationell kvalitetsgranskning om information och kommunikation (2001/02) till barn, elever, föräldrar samt vuxenstuderande. menar att som informationen fungerar , inom hela utbildnings- systemet, finns en uppenbar risk att barns, elevers, föräldrars och vuxenstuderandes rättigheter till inflytande inte kommer till uttryck och genomförs. Kommunikation ses som det viktigaste redskapet för att informationsinsatsen skall bearbetas och ge förutsättning för handling och inflytande. För att inte sedan stanna vid att ge information måste det även finnas möjlighet att delta, påverka och samråda för att öka det reella inflytandet. Det kan inte lämnas öppet för en förskola att välja om man vill arbeta med inflytandefrågor eller inte. Förutom de mål som redan finns i läroplanen om samverkan mellan förskolan och hemmet anser regeringen att det inom varje enhet där förskola ingår måste finnas ett aktivt arbete med barns och föräldrars inflytande. Det bör finnas en lokalt beslutad organisation för hur man vill arbeta med att utveckla informationen samt möjligheten att vara delaktig och kunna påverka, främst för föräldrarna men även för barnen. I den lokala organisationen bör ingå någon form av inflytanderåd. Regeringen avser att införa en sådan bestämmelse i förslaget till ny skollag. Uppgifter för ett inflytanderåd Kommuner har arbetat på olika sätt och har kommit olika långt i sitt arbete med inflytande. Därför bör det beslutas lokalt på förskolan hur inflytandet i detalj skall utformas samt i vilka sammanhang olika frågor skall tas upp. Det föreslagna forumet för inflytande bör ha två huvuduppgifter. Den ena innebär att utgöra en arena där föräldrar kan föra fram förslag och synpunkter i frågor som berör det kollektiva inflytandet. Den andra huvuduppgiften bör vara att ge föräldrar information om kommande beslut i frågor som är av intresse för de grupper som finns representerade i rådet. Härigenom ges dessa en möjlighet att påverka besluten. Avsikten är inte att inflytanderådet skall regleras på annat sätt än att det skall behandla frågor som är viktiga för verksamheten och som kan vara av betydelse för barn och föräldrar och andra berörda. Det är inte möjligt att ange inför vilka beslut denna informations- skyldighet skall fullgöras förutom att det inte gäller frågor som berör en- Det måste avgöras från fråga till fråga utifrån omständlig- heterna och syftet med inflytanderådet, nämligen att ge de berörda Prop. 2004/05:11 grupperna ett reellt inflytande i sådana frågor som de har ett intresse av därför att de på något sätt berör deras situation. Rektor, eller den som fått rektors uppdrag att fullgöra denna lednings- uppgift, bör ansvara för att inflytanderåd inrättas och att dess arbete främjas. Även om en reglerad struktur för inflytande skapar en nödvändig bas så är även innehållet i och personalens attityder till inflytandet mycket avgörande för föräldrars motivation och intresse att delta. Att utveckla barns och föräldrars inflytande i förskolan kräver att personalen ser fördelarna samt att de får stöd i att utveckla metoder och redskap för detta arbete. Personalen måste uppmärksammas på vikten av att utveckla inflytandet samt att själva delta i detta. Det gäller både attityder och kompetensutveckling. Det gäller också i lärar- och rektorsutbildningar. Flera utvärderingar visar också på den avgörande roll som rektor/förskolechefen har för verksamhetens utveckling i denna fråga. Systematiskt kvalitetsarbete i förskole- Regeringens bedömning: Det är av stor vikt att det sker ett systematiskt kvalitetsarbete i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Kvalitetsarbetet bör dokumenteras för att stödja det lokala förbättrings- arbetet samt dialogen mellan personalen och föräldrarna och mellan verksamheten och huvudmannen. Skälen för regeringens bedömning Alla barn skall erbjudas en förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som är likvärdig och av god kvalitet. En dialog om den pedagogiska praktiken och dess förutsättningar måste kunna föras mellan föräldrar och personal, mellan verksamhet och kommun och mellan staten och kommunerna om hur kvaliteten i förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen kan utvecklas. Uppdraget att erbjuda och utveckla en likvärdig verksamhet av god kvalitet måste förvaltas väl i varje kommun. Detta kräver väl utvecklade former för att säkra och utveckla kvaliteten på lokal nivå. Nationell likvärdighet i ett decentraliserat system förutsätter att staten fastställer nationella mål och systematiskt följer upp och granskar att dessa nås i kombination med konsekventa insatser för att utveckla det lokala kvalitetsarbetet. Redan i regeringens skrivelse Utbildning för kunskap och jämlikhet regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbete i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188) slogs fast att kraftsamlingen kring kvalitetsarbetet måste få genomslag i alla verksamheter och i alla kommuner. Regeringen gjorde i skrivelsen bedömningen att varje förskola, skola och vuxenutbildning måste ta ett tydligare ansvar för det egna kvalitetsarbetet och för den egna utvecklingen och att det är nödvändigt att betona granskning och systematiskt kvalitetsarbete inom hela utbildningsområdet. För att underlätta kvalitetsarbetet för skolor och kommuner aviserade regeringen att kravet på arbetsplan och skolplan bör tas bort i samband med revideringen av skollagen. Kravet på barnomsorgsplan har tagits bort redan tidigare. Regeringen betonade att det är viktigt att det sker ett kontinuerligt kvalitetsarbete inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Att detta dokumenteras är ett stöd för det lokala förbättringsarbetet och för dialogen mellan föräldrar och personal kring verksamhetens mål- uppfyllelse och behov av utveckling. Det är också ett stöd för dialogen mellan verksamheterna och den centrala nivån i kommunen. Regeringens bedömningar och förslag i det följande syftar till att förbättra förutsättningarna för att utveckla kvaliteten och etablera ett systematiskt kvalitetsarbete i förskoleverksamheten och skolbarnsom- sorgen. Initiativen omfattar allmänna råd om kvalitet i förskolan, kvalitetsredovisning i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet för kommunerna för Prop. 2004/05:11 förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Regeringens förslag och bedömningar utgår från kommunernas ansvar för styrning, ledning och planering. I syfte att kunna fastställa att verk- samheten bedrivs i enlighet med de nationella och kommunala mål som ställs upp i lagstiftningen krävs att kommunerna följer upp och ut- värderar verksamheten, samt att verksamheterna på motsvarande sätt har rutiner för planering, uppföljning och utvärdering. Detta framgår såväl av förordet till departementsutgåvan av läroplan för förskola (Lpfö 98) som i allmänna råd med kommentarer för fritidshem (Allmänna råd 1999:2), för öppen förskola (Allmänna råd 2000:1) samt för öppen fritidsverksamhet (Allmänna råd 2000:2). 16.1Allmänna råd om kvalitet i förskolan Regeringens bedömning: Uppdraget till att ta fram allmänna råd om kvalitet i förskolan bör leda till att verksamheten förtydligas utifrån nationella krav och mål samt kunna leda till ett reellt stöd för kvalitetsarbetet i förskolan. Skälen för regeringens bedömning Kvalitet i förskolan handlar om vilka förutsättningar verksamheten ges, på vilket sätt det pedagogiska arbetet bedrivs samt med vilken mål- uppfyllelse uppdraget genomförs. Det är viktigt att styrningen och genomförandet av förskolans uppdrag kan utformas med hänsyn till Regeringen lägger stor vikt vid att för- skolan erbjuder alla barn en likvärdig verksamhet av hög kvalitet. För att förtydliga verksamheten utifrån nationella krav och mål samt för att stödja arbetet i förskolan har regeringen därför gett i uppdrag att utarbeta allmänna råd till 2 a kap. skollagen (1985:1100) angående kvaliteten i förskolan (dnr. U2003/4802/S). identifiera faktorer/områden som är centrala för god kvalitet i förskolan och som bör kunna användas för att bedöma verksamhetens kvalitet från Uppdraget skall i sin helhet redovisas till I en delredovisning av uppdraget avseende kvalitetsområden utgår från aspekterna struktur-, process- och resultatkvalitet där strukturkvaliteten handlar om verksamhetens yttre förutsättningar, processkvaliteten handlar om den pedagogiska verksamhetens inre arbete samt resultatkvaliteten rör måluppfyllelse och resultat, dvs. heten uppnår det den eftersträvar. Enligt regeringens uppdrag till bör en samordning ske mellan de allmänna råden och kvalitetsredovisning för förskolan (se nedan) så att arbetet med kvalitetsredovisning skall kunna ta utgångs- punkt i de allmänna råden. Så långt möjligt bör därför enhetliga begrepp användas inom såväl skolväsendet som förskoleverksamheten och skol- De kvalitetsområden som de allmänna råden skall utgå från, och som presenterat i sin redovisning, bör enligt regeringens mening samlas inom följande tre övergripande benämningar Prop. Förutsättningar, Arbetet i förskolan samt Måluppfyllelse. Viktiga utgångspunkter vid utarbetandet av de allmänna råden bör vara att målen i förskolans läroplan är utformade som mål att sträva mot samt att det inte är det enskilda barnets resultat som skall utvärderas i förskolan utan verksamhetens måluppfyllelse. Som exempel kan nämnas att det är förskolans arbete med att stödja barns begreppsbildning som bör utvärderas, inte det enskilda barnets begreppsutveckling. Det enskilda barnets utveckling är en fråga för dialogen mellan barnets föräldrar och förskolans personal, t.ex. vid utvecklingssamtalet. 16.2Kvalitetsredovisning för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen Regeringens bedömning: För att stärka kvalitetsarbetet bör en skyldighet införas att upprätta kvalitetsredovisning för förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen. Skyldigheten på den kommunala nivån bör omfatta kvalitetsredovisning för samtliga verksamhetsformer inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. På verksamhetsnivå bör varje förskola och varje fritidshem upprätta kvalitetsredovisning. Enskild verksamhet bör behandlas på motsvarande sätt som . Promemorians bedömning: I en promemoria från Utbildnings- departementet om skyldighet att lämna uppgifter om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (dnr. U2002/4328/S) görs bedömningen att en skyldighet att upprätta kvalitetsredovisningar inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bör stimulera och utveckla det kvalitetsarbete som redan pågår. I promemorian görs också bedömningen att ansvaret för att upprätta kvalitetsredovisning bör läggas på den centrala kommunala nivån, bl.a. med hänsyn till att antalet enheter är många och ofta små. Enskild verksamhet bör enligt promemorian behandlas på mot- svarande sätt som offentlig, innebärande att den bör ingå i kommunens kvalitetsredovisning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslagen i promemorian i sin helhet eller har inget att erinra mot dem, däribland överklagandenämnd, , kommun och Tre remissinstanser , Friskolornas riksförbund och avstyrker förslaget i sin efterfrågar kompletteringar främst i förhållande till uppgiftsskyldighet och konkurrensförhållande. riksförbund och pekar också på arbetsbördan för enskilda verksamheter samt konkurrensförhållandet mellan och enskild verksamhet. i , kommun och kommun stöder förslaget att den centrala kommunala nivån skall ansvara för att såväl den kommunala som verksamhetsnivån redovisas. remissinstanser, bland dessa , kommun, kommun, kommun, , och , är alla av åsikten att ansvaret att upprätta kvalitetsredovisning på verksamhetsnivå bör ligga på den lokala enheten. kommun anser inte att ansvaret för att upprätta kvalitetsredovisning skall ligga enbart på central nivå annat än när det gäller familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidshems- verksamhet. De flesta remissinstanser är positiva till att även enskilt driven för- skoleverksamhet bör omfattas av krav på kvalitetsredovisning. Ett par remissinstanser är negativa till att kommunerna föreslås upprätta kvalitetsredovisningar över enskild verksamhet. Svenska Kommunför- bundet, och anser att det inte är rimligt att ansvaret för att upprätta en kvalitetsredovisning ligger hos en i viss utsträckning konkurrerande verksamhet. Konkurrens- verket invänder att en kvalitetsredovisning för enskilt drivna förskolor innebär en ökad administration och att detta kan strida mot regeringens simplexsatsning dvs. satsningen att förenkla regelverket och förutsätt- ningarna för småföretagen m.m. Några remissinstanser påpekar att promemorian inte tar upp ekonomiska konsekvenser. menar att en nödvändig förutsättning för att detta system skall fungera är att tillräckligt med tid och resurser för genomförandet avsätts ute i verksamheterna. anser att de kostnader som drabbar kommunerna och andra aktörer som bl.a. är ett stort antal små företag, skall beräknas. anser att promemorian inte beaktar de ökade kostnader som förslaget innebär för de enskilda förskolorna och fritidshemmen. Enligt förbundet kostar ökad administration och uppgiftslämnande pengar. , kommun och stad pekar på att kommunerna skall kompenseras för beslut som staten fattar avseende nya verksamheter som åläggs kommunerna, i enlighet med finansieringsprincipen. Skälen för regeringens bedömning En verksamhet av hög kvalitet kännetecknas av att personal och andra berörda har kunskap om både dess förtjänster och dess brister. Där verksamheten kontinuerligt följs upp och utvärderas och behov av åtgärder identifieras skapas förutsättningar för att utveckla kvaliteten i verksamheten. Regeringen menar att om krav ställs på att upprätta kvalitets- redovisningar för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, där analys och bedömning särskilt lyfts fram, bör redovisningen kunna utgöra ett effektivt verktyg och vara ett stöd i arbetet för att förbättra och öka måluppfyllelsen på såväl kommun- som verksamhetsnivå. omfattas inte förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen av ett sådant krav på kvalitetsredovisning, motsvarande det som gäller inom skolväsendet. Många kommuner upprättar dock på eget initiativ kvalitetsredovisning för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen liksom många förskolor och fritidshem. Redan i utvecklingsplanen (skr. 2001/02:188) slog regeringen fast att det är viktigt att detta sker i alla kommuner. Regeringen betonar att kvalitetsredovisningens primära syfte är att främja kommunernas och verksamheternas lokala kvalitets- och utvecklingsarbete. Genom att stödja den process som ett ständigt pågående förbättringsarbete innebär bidrar kvalitetsredovisningen till ökad måluppfyllelse. I kvalitetsredovisningen bör en gång redovisas en utvärdering av verksamhetens måluppfyllelse samt bedömas i vilken utsträckning de nationella målen har nåtts. Om brister uppmärksammas bör orsakerna till dessa identifieras och förslag till åtgärder lämnas. Regeringen vill på detta sätt ta ansvar för att förutsättningar skapas för ett systematiskt kvalitetsarbete som kan bidra till ökad effektivitet i verksamheten. En annan viktig uppgift för kvalitetsredovisningarna är att svara för information om verksamheten till föräldrar och till en bredare allmänhet. Det kan generellt bidra till ökad delaktighet i och möjlighet att påverka verksamhetens utveckling. Detta kräver dock att redovisningarna utformas så att de är lättillgängliga och tydliga och har en gemensam struktur. Redovisningarna bör vidare göras tillgängliga för både föräldrar och andra som är intresserade, t.ex. via kommunernas respektive webbsidor. Förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen skall präglas av demokrati, jämställdhet och inflytande. Det gäller även kvalitetsarbetet. Därför bör personal, barn och företrädare för föräldrar delta i arbetet med kvalitetsredovisning. Att följa upp vad barnen tycker om verksamheten bör vara en viktig utgångspunkt i arbetet med kvalitetsredovisningen. Kvalitetsredovisningarna kan också utgöra ett underlag för myndig- heterna i deras arbete, t.ex. för inspektionsverksamhet samt för Myndigheten för skolutveckling vid bedömning av behov av stöd. Kvalitetsredovisningen måste utformas med hänsyn till olika verksam- hetsformers särart och med utgångspunkt i att det primära syftet är att främja ett lokalt systematiskt kvalitetsarbete. Det innebär att kravet på kvalitetsredovisning för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg inte kan utformas identiskt med den för skola och vuxenutbildning. Inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen finns inte den typ av mål att uppnå som finns inom skolväsendet. Verksamheternas måluppfyllelse skall i förskolan helt bedömas utifrån mål att sträva mot. Kvaliteten i verksamheternas processer blir då centrala utgångspunkter för bedöm- ningen av verksamhetens kvalitet. Regeringens bedömning är att de allmänna råden om kvalitet i för- skolan kommer att utgöra en viktig utgångspunkt för hur kravet på kvalitetsredovisning för förskolan bör utformas. Det synsätt som framgår av redovisning av kvalitetsområden för de allmänna råden om kvalitet i förskolan bör därför vara vägledande för utformningen av kvalitetsredovisningen. Ambitionen bör vara att de kvalitetsområden som de allmänna råden utgår från också skall utgöra grund för redovisningen i förskolans kvalitetsredovisningar, och i tillämpliga delar även för övrig förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, samt att dessa skall korrespondera med motsvarande kvalitetsområden inom skolväsendet. Enligt regeringens mening bör kvalitetsområdena för förskoleverk- samheten och skolbarnsomsorgen samlas inom följande tre övergripande benämningar Förutsättningar, Arbetet i verksamheten och Målupp- fyllelse. Kravet på kvalitetsredovisning bör vidare utformas så att det inte blir en administrativ belastning utan att det, som avsikten är, blir ett verkligt stöd för den lokala verksamhetsutvecklingen, med ett stort utrymme för anpassning till varje verksamhets lokala förutsättningar. Regeringen avser att ge i uppdrag att arbeta utifrån den ovan beskrivna inriktningen. Verket bör därvid överväga hur kommunernas och verk- samheternas kvalitetsredovisningar kan göras tydliga och lättillgängliga för föräldrar och allmänhet. har regeringens uppdrag att utarbeta ytterligare bestämmelser om kvalitetsredovisning inom skolväsendet (U2004/2867/S). Av bestämmelserna bör bl.a. framgå vad en kvalitets- redovisning skall innehålla, obligatoriska kvalitetsområden för redo- visning av resultat och måluppfyllelse samt ett begränsat antal obliga- toriska kvalitetsindikatorer som bör ingå i varje kvalitetsredovisning.