prop · GR03131 · 2004-04-21 00:00:00 — överträder ett förbud eller en överträder ett förbud eller en begränsning som har meddelats med stöd av 5 kap. 2 §, med stöd av 5 kap. 2 §, åsidosätter någon av bestäm- åsidosätter någon av bestäm- melserna i 6 kap. 6 § första stycket melserna i 6 kap. 6 § första stycket eller 12 §, eller, om inte gärningen eller 12 § första stycket, eller, om är belagd med straff i lagen inte gärningen är belagd med straff i lagen (1997:192) om internatio- adoptionsförmedling, 10 §, nell adoptionsförmedling, 10 §, 2 Senaste lydelse 2001:847 utan tillstånd driver sådan utan tillstånd driver sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 §, verksamhet som avses i 7 kap. 1 §, i strid mot ett förbud som har i strid mot ett förbud som har meddelats enligt 13 kap. 6 § fort- meddelats enligt 13 kap. 6 § fort- Allmänt åtal får väckas endast efter medgivande av socialnämnden, eller . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter skall gälla i ärenden där ansökan om medgivande har kommit in till socialnämnden före . Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen dåva- rande statsrådet att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om internationella adoptioner. Utredningen skulle bl.a. beskriva den internationella adoptionsverksamheten, pröva om det går att stärka barnets rätt i adoptionsprocessen, anvisa former för att förbättra hemutredningarna, pröva om det nuvarande systemet för psykosocialt stöd och rådgivning tillgodoser adoptivfamiljernas behov, analysera pro- cessen för auktorisation av adoptionsorganisationer, se över organisa- tionen för för internationella adoptionsfrågor (), ana- lysera kostnadsfrågor i samband med internationella adoptioner samt föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som utredningens arbete föranleder. Utredningen antog namnet Utredningen om interna- adoptioner (dir. 2001:93). Utredningen lämnade betänkandet Adoption till vilket pris? (SOU 2003:49). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har re- missbehandlats, en förteckning över remissinstanserna återfinns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S/2003/5603/ST). har i ett tillkännagivande gett uttryck för att det är angeläget att lagstiftningsåtgärder vidtas i syfte att hindra äktenskap resp. partnerskap mellan adoptant och adoptivbarn (se bet. 2001/02:LU27). I propositionen tar regeringen upp ett förslag från Förmynderskaps- utredningen angående äktenskap mellan adoptivbarn och adoptant m.fl. (Adoptionsfrågor, SOU 1989:100). Utredningens lagförslag i här aktuell del finns i bilaga 4. Förslaget har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En remissammanställning finns till- gänglig i (Ju1989/3437/L2). På grundval av re- missynpunkterna har under den fortsatta beredningen i en promemoria med ett justerat förslag upprättats. Promemorians lagför- slag finns i bilaga 6. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2003/7294/L2). Förslagen i denna proposition har tagits fram i samarbete med och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 8. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar. Lagrådets yttrande finns i bilaga 9. Regeringen har i propositionen i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt 6.2, 6.3, 6.4.2 och 6.4.4 samt i författnings- kommentaren till de lagrum som ändrats. Internationell adoption är ett accepterat och väl fungerande sätt att bilda familj, fullt likvärdig andra former av familjebildning. Adoption av utländska barn kom i gång och verksam- heten bedrevs från början av enskilda personer. fram hade uppgiften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ. bistod mer aktivt dem som önskade adoptera barn. Intresset för internationella adoptioner ökade , bl.a. beroende på att allt färre svenska barn blev tillgängliga för adoption. För att ta ett mer samlat grepp om adoptionsverksamheten inrättades 1971 en rådgivande nämnd inom , som 1974 ombildades till adoptionsfrågor (). och för- medlade ansökningar om adoption av utländska barn , då denna verksamhet upphörde i samband med att den internationella adoptionsförmedlingen reglerades genom lagen (1979:552) om inter- nationell adoptionshjälp. Denna uppgift utförs av aukto- riserade sammanslutningar över vilka har tillsyn. I samband med att omorganiserades , blev en självständig myndighet, med namnet för internationella adoptions- frågor, fortfarande förkortat . Det finns ca 43 000 internationellt adopterade i (som har kommit till ). Ungefär 1 000 barn från utlandet adopteras till . De största ursprungsländerna är , och . Förmedling av internationella adoptioner görs av sammanslutningar ideella verksamheter som oftast byggts upp av adoptivföräldrar. För att få förmedla utländska barn för adoption i krävs auktorisation utfärdad av . Bestämmelserna om auktorisation finns i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. I finns sex auktoriserade sammanslutningar. Av dessa är fem ideella före- ningar och en är en stiftelse. Den genomgång av den internationella adoptionsverksamheten i övriga nordiska länder och i , som utredningen gjort, visar att den är organiserad på liknande sätt med auktoriserade sammanslutningar och ett centralt tillsynsorgan, på myn- dighetsnivå eller motsvarande departementsnivå. Gången i ett adoptionsärende Flera aktörer är inblandade i ett adoptionsärende. Nedan ges en översikt- lig bild av en adoption som förmedlas genom en auktoriserad samman- slutning. Den som vill adoptera ett utländskt barn, ansöker hos socialnämnden i sin hemkommun om medgivande om att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det. Efter utredning av bi- faller socialnämnden ansökan om sökanden bedöms kunna ge ett adop- tivbarn god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållan- den samt har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov. I det fall ansökan inte bifalls kan socialnämndens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. och utövar tillsyn över . Om sökanden vill delta i föräldrautbildning inför adoption, finns sådan att tillgå främst i de auktoriserade sammanslutningarnas regi. Det finns inget formellt krav på att sökanden skall genomgå utbildning för att medgivande skall kunna lämnas. Enligt 6 kap. 12 § socialtjänstlagen (2001:453) får medgivande dock lämnas endast om den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov, vilket socialnämnden har att pröva. Sökanden skickar socialnämndens utredning och beslut om med- givande till en auktoriserad sammanslutning som beslutar om förmedling av barn för adoption. I det fall sammanslutningen vägrar att tillhanda- hålla adoptionsförmedling kan beslutet överklagas till , som också utövar tillsyn över sammanslutningen. Sammanslutningen sköter kontak- terna med utlandet och lämnar barnförslag till sökanden när den ut- ländska kontakten valt ut föräldrar till ett barn som är tillgängligt för adoption. Sökanden skall då ta ställning till förslaget. skall ta ställning till om det finns lagliga hinder för adop- tionen. Sökanden avvaktar därefter resebesked. När detta kommit reser sökanden till barnets ursprungsland för att hämta barnet och genomgår där vad som krävs enligt ursprungslandets lagstiftning. Barnet kan i vissa fall komma med eskort. Barn som tas emot för adoption i från viseringspliktiga länder skall enligt huvudregeln ha sitt uppehållstillstånd klart före inresan till . Ansökan om uppehållstillstånd görs hos , som beviljar uppehållstillstånd och sänder beslutet till den svenska ambassa- den i barnets hemland och till de blivande adoptivföräldrarna. För barn som kommer från viseringsfria länder och som förmedlas genom svensk auktoriserad sammanslutning, kan undantag göras från huvudregeln att uppehållstillstånd skall vara klart före inresan till . Sammanslutningen utfärdar då ett intyg som skall uppvisas vid inresan till . Adoption som beslutats i ett annat land enligt regler (se avsnitt nedan) gäller automatiskt i , dvs. direkt på grund av lag utan något särskilt beslut om det, exempelvis i och . I en del övriga fall godkänner att ett utländskt adoptions- beslut skall gälla här (gäller numera endast ett fåtal länder). I det fall ett utländskt adoptionsbeslut inte har samma rättsverkningar som i , exempelvis när adoptionen kan hävas (t.ex. , , och ), fullföljs förfarandet normalt med ett adoptionsbeslut i Prop. 2003/04:131 tingsrätten i . Ett sådant beslut behövs också om det inte fattats något beslut om adoption i ursprungslandet (t.ex. och ). Ett barn som inte fyllt och som adopteras av svensk medborgare blir vid adoptionsbeslut i tingsrätt svensk medborgare. Likaså blir barnet svensk medborgare om det har fått ett utländskt adoptionsbeslut som har godkänts i av eller om adoptionen har genomförts i enlighet med . När adoptionen är genomförd kan föräldrarna ansöka om bidrag för kostnader vid adoption hos . Bidraget uppgår för närva- rande till . Konventionen om barnets rättigheter antogs konventionen om barnets rättigheter () av . I princip samtliga värl- dens regeringar har ratificerat konventionen. Det är endast och som alltjämt står utanför konventionen. I gäller barnkon- ventionen . inledning (preamble) speglar de principer om mänskliga rättigheter som har formulerats i FN:s konventioner och dekla- rationer om mänskliga rättigheter. I inledningen erinras om att barn har rätt till särskild omvårdnad och hjälp. Det betonas också att familjen, såsom den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för alla dess medlemmars och särskilt för barnens utveckling och välfärd, bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar i samhället. Vidare betonas vikten av respekt för de kulturella värden som finns i barnets miljö och vikten av internationellt samarbete för att säkra barnets rättigheter. Barnets behov av och rätt till båda sina föräldrar och föräldrarnas ansvar för barnet är också en röd tråd i barn- konventionen. Konventionen sätter barnets behov i centrum. Staterna skall säkerställa att ett barn inte, mot dess vilja, skiljs från sina föräldrar, om ett åtskil- jande inte är nödvändigt för barnets bästa. Ett beslut om att skilja ett barn och dess föräldrar kan emellertid vara nödvändigt t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas angående barnets vistelseort. innehåller olika slag av rättigheter; dels de rättig- heter som traditionellt kan hänföras till kategorin medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Dessa rättigheter är desamma som kommer till uttryck inom andra kon- ventioner inom området för mänskliga rättigheter, men med ett särskilt barnperspektiv. Därutöver tar konventionen särskild hänsyn till barnets utsatthet och sårbarhet, vilket kommer till uttryck i de rättigheter som syftar till att ge barnet ett skydd mot övergrepp och utnyttjande. är inriktad på individen, det enskilda barnet, och de materiella artiklarna handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov tillgodosedda. slår i artikel 1 fast att med barn avses varje män- Prop. 2003/04:131 niska under om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet. innehåller fyra grundläggande principer som skall vara styrande för tolkningen av övriga artiklar, men som också har en egen självständig betydelse. Dessa principer är förbud mot diskrimine- ring (artikel 2); barnets bästa (artikel 3); rätten till liv och utveckling (artikel 6); rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12); I artikel 21 anges att konventionsstater som erkänner och/eller tillåter adoption skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas och skall, a)säkerställa att adoption av ett barn godkänns endast av behöriga myndigheter, som i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaran- den och på grundval av all relevant och tillförlitlig information beslutar att adoptionen kan tillåtas med hänsyn till barnets ställning i förhållande till föräldrar, släktingar och vårdnadshavare och att, om så krävs, de per- soner som berörs har givit sitt fulla samtycke till adoptionen på grund av sådan rådgivning som kan behövas; b)erkänna att internationell adoption kan övervägas som en alternativ form av omvårdnad om barnet, om barnet inte kan placeras i en foster- familj eller adoptivfamilj eller inte kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland; c)säkerställa att det barn som berörs av internationell adoption åtnjuter garantier och normer som motsvarar dem som gäller vid nationell adop- tion; d)vidta alla lämpliga åtgärder för att vid internationell adoption säker- ställa att placeringen inte leder till otillbörlig ekonomisk vinst för de per- soner som medverkar i denna; e)främja, där så är lämpligt, målen i denna artikel genom att ingå bilaterala eller multilaterala arrangemang eller överenskommelser och inom denna ram sträva efter att säkerställa att placeringen av barnet i ett annat land sker genom behöriga myndigheter eller organ. När det gäller adoption får således inga andra intressen sättas före eller anses lika viktiga som hänsynen till barnets bästa. Barnets bästa har absolut prioritet. om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner Vid konferensen för internationell privaträtt i antogs en konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptio- ner (). ratificerade konventionen och gjorde konventionen till svensk lag genom lagen (1997:191) med anledning av tillträde till om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Konventionen gäller enbart gentemot andra konventionsstater, men det rekommenderas att de grundläggande intentionerna i konventionen tillämpas även gentemot länder som inte är anslutna till konventionen. Generalsekreteraren för för internationell privaträtt, som är en permanent organisation, skall med jämna mellanrum sammankalla en specialkommission för att granska den praktiska tillämpningen av . Ett sådant möte med har hållits en gång, . Vid mötet diskuterades olika frågor i anslutning till konventionen och tillämpningen av konventionen. Från mötet finns en särskild rapport/- protokoll som upprättades av Permanenta byrån vid . Permanenta byrån vid fungerar som sekretariat och undersöker hur konventionen fungerar i praktiken. Permanenta byrån samlar in information om adoption från myndigheter i olika länder och säkrar vidare att det är bra kommunikation mellan de olika centralmyn- digheterna. Byrån har inga polisiära uppgifter utan arbetar med stöd, råd och uppmuntran. Byrån kan erbjuda råd i samband med implementering av konventionen och viss hjälp med lagstiftning. Huvuddragen i konventionen beskrivs nedan. I inledningen (preamblen), som skall ligga till grund för tolkningen av konventionen, anges bl.a. följande. De stater som har undertecknat konventionen -erkänner att barn för att kunna uppnå en fullständig och harmonisk utveckling av sin personlighet bör växa upp i en familjemiljö, i en omgivning av lycka, kärlek och förståelse, -erinrar om att varje stat som ett prioriterat mål bör vidta lämpliga åt- gärder för att göra det möjligt för barn att stanna kvar i sin ursprungs- familjs vård, -erkänner att ett barn som inte kan erhålla en lämplig familj i sin ursprungsstat, kan erbjudas fördelen av en varaktig familj genom internationell adoption, -är övertygade om nödvändigheten av att vidta åtgärder för att säker- ställa att internationella adoptioner genomförs med beaktande av barnets bästa och med hänsyn till dess grundläggande rättigheter och för att förhindra bortförande av, försäljning av eller handel med barn, -önskar utarbeta gemensamma bestämmelser i detta syfte, med beak- tande av de principer som finns upptagna i internationella instrument, i synnerhet och FN:s förklaring om sociala och rättsliga principer rörande skydd av och omsorg om barn. Konventionen anger också att varje fördragsslutande stat skall utse en centralmyndighet med uppgift att fullgöra de skyldigheter som åläggs sådana myndigheter enligt konventionen. Bland annat skall centralmyn- digheten vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra otillbörlig ekono- misk eller annan vinst i samband med en adoption och för att förhindra tillvägagångssätt som strider mot konventionens syften. Vidare anger konventionen att ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med internationell adoptionsverksamhet. Endast kostnader och utgifter, inbegripet rimliga yrkesmässiga arvoden till personer som medverkar vid adoptionen, får debiteras eller betalas. Ledning, administration och anställda i de sammanslutningar som med- verkar vid en adoption får inte ta emot ersättning som är orimligt hög i Prop. 2003/04:131 förhållande till utförda tjänster. Ansvaret för adoptioner mellan länder skall delas mellan ursprungs- och mottagarland. Ursprungslandet har skyldighet att försäkra sig om att förutsättningarna för adoption är uppfyllda när det gäller barnet. Ur- sprungslandet har vidare ansvaret för att erforderliga samtycken ges av berörda personer och myndigheter. Mottagarlandet ansvarar för att de presumtiva adoptivföräldrarna är lämpliga och att de fått rådgivning. Mottagarlandet svarar också för att barnet tillåts komma in i och stanna permanent i landet. Tanken är att ett system med samarbete kring internationella adop- tioner skall införas mellan de stater som ansluter sig till konventionen. Detta skall förhindra handel med barn. Konventionen skall också garan- tera att de adoptioner som genomförs enligt konventionens bestämmelser också erkänns i alla konventionsländer. Av konventionen framgår att det är bäst för ett barn att få växa upp i sin ursprungsfamilj. Är inte det möjligt skall barnet erbjudas en annan familj i hemlandet och först om inte heller det är möjligt skall barnet erbjudas en varaktig familj genom internationell adoption. Detta kallas för subsidiaritetsprincipen. I det fall barnet skall adopteras i utlandet skall det adopteras av en familj som är noggrant utredd och som bedömts vara lämpad att adoptera. En liknande subsidiaritetsprincip finns också i barn- konventionen. gäller i alla länder med vilka har internationellt adoptionssamarbete. 4.3Betalning i samband med internationella adoptioner Syftet med internationell adoptionsförmedling är att ge de barn, som inte kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland, en familj i ett annat land. Internationella adoptioner innebär på detta plan att barn i behov av om- vårdnad och kärlek får en familj att växa upp i, som kan erbjuda detta. Den eller de som adopterar ett barn önskar naturligtvis ge barnet de bästa förutsättningar för en god och trygg uppväxt. Men det är angeläget att se internationella adoptioner i ett större sammanhang. Internationella adoptioner innebär transaktioner mellan länder, där också ekonomiska aspekter finns med i bilden. Därför är det viktigt att säkerställa att den internationella adoptionsverksam- heten utgår från barnets bästa såsom det uttrycks i både FN:s konvention om barnets rättigheter () och om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner (Haag- konventionen). Båda dessa konventioner ställer krav på hur internationell adoptionsverksamhet skall gå till. har ratificerat båda konven- tionerna och är förbundet att efterleva dessa i såväl lagstiftning som tillämpning. Både och anger tydligt att ingen får göra otillbörlig ekonomisk eller annan vinst i samband med inter- nationell adoptionsverksamhet. Detta är också en utgångspunkt i det fakultativa protokollet till FN:s konvention om barnets rättigheter om försäljning av barn m.m., som bland annat innebär ett åtagande att krimi- nalisera gärningar som består i att, som mellanhand, otillbörligt framkalla samtycke till adoption genom ekonomisk eller annan form av ersättning. 2003/04:131 I svensk lagstiftning finns en bestämmelse i 4 kap. 6 § FB om att en an- sökan om adoption inte får bifallas om det från någon sida har getts eller utlovats ersättning eller om det har avtalats om bidrag till barnets under- håll. Naturligtvis skall legitima och rimliga kostnader i samband med adop- tionen kunna debiteras och betalas. Adoptionsavgiften, som de blivande föräldrarna betalar till den sammanslutning som förmedlar adoptionen, avser täcka sammanslutningens kostnader för adoptionsverksamheten i och utomlands. Denna kostnad varierar mellan olika länder och adoptionskontakter och kan även avse andra kostnader än de som direkt kan härledas till det specifika barnet. Av ursprungslandets redovisning framgår inte alltid vilka poster som ingår i avgiften. Drift av barnhem, från vilka adoptivbarnen kommer, och administra- tion i samband med internationell adoption innebär stora kostnader för ursprungsländerna. Det är inte annat än rimligt att de blivande adoptan- terna betalar ursprungsländerna för de kostnader som belöper på det en- skilda barnets adoption, eller en beräknad genomsnittskostnad per barn och även att ett visst ekonomiskt stöd ges till ett barnhem för de barn som är kvar, för att garantera goda förhållanden. I vissa fall inräknas även vård och stöd för de mödrar som lämnat barn för adoption. Vad som kan anses utgöra rimliga kostnader kan dock vara svårt att avgöra. Det är av stor vikt att inte bidra till en situation där barnens ursprungsländer blir beroende av inkomster som härrör från den interna- adoptionsverksamheten. När det är fråga om stora belopp som lämnas, utöver ersättningar för de faktiska kostnaderna, kan det tänkas att det är mer ekonomiskt fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att ge stöd för att barnet skall kunna vara kvar i sin familje- miljö eller tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. En sådan situation kan leda till en utveckling där fler barn adopteras till andra länder, än vad situationen i ursprungslandet motiverar. Flera av de svenska sammanslutningarna bedriver vid sidan av adop- tionsverksamheten även olika former av biståndsverksamhet. Flera sam- manslutningar får projektmedel av Sida genom Forum Syd. Övrig finan- siering kan ske genom exempelvis insamlingar. Sammanslutningarna anser att biståndsverksamheten är viktig för att i alla lägen förbättra barns levnadsvillkor. Verksamheten bedöms vidare av sammanslutningarna vara en förutsättning för att de skall få barn för adoption, eftersom för- medlingskontakten och ibland även staten i fråga förväntar sig att sam- manslutningen skall bidra till att utveckla social verksamhet i landet. Om adoptionsverksamheten inte hålls skiljd från biståndsverksamheten, kan en situation uppstå där biståndet blir en slags ersättning för att få förmedla barn till adoption. är förpliktigat att förhindra att en sådan situation uppstår, både utifrån och Haag- konventionen (se avsnitt 6.2). Genom det internationella utvecklingssamarbetet bör stödja ansträngningar i ursprungslandet för att förbättra nationella skyddsåtgär- der för barn, inklusive program för att förhindra övergivande. 2003/04:131 punkten för allt svenskt utvecklingssamarbete är att utveckling och för- bättring sker i samarbetslandet. I detta fall, som handlar om barnets rätt till en dräglig tillvaro, är utgångspunkten att förhållandena runt barnet skall förbättras så att barnet i första hand skall kunna tas om hand av sin egen biologiska familj eller i vart fall inom den egna ursprungliga miljön. Det är först när dessa alternativ inte anses kunna uppfyllas som mer drastiska åtgärder som vård på institution eller internationell adoption kommer i fråga. 4.5Stöd och hjälp till adopterade och deras familjer Den absoluta majoriteten barn som har adopterats internationellt lever sina liv på samma sätt som dem som vuxit upp i sin ursprungsfamilj i .