prop · GS033 · 2004-09-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:3 Vissa ändringar på spel- och lotteriområdet Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås Lotteriinspektionen ta över den uppgift socialnämnderna har att vara tillstånds- och tillsynsmyndighet be- träffande de s.k. förströelseautomaterna. Som en förutsättning för tillstånd att anordna bingospel gäller att det kan antas att bingospelet kommer att ge den anordnande samman- slutningen skälig avkastning. I propositionen föreslås att vid den bedöm- ningen skall även den förväntade avkastningen från spel på värdeauto- mater beaktas. I propositionen föreslås också att Lotteriinspektionen skall ges möj- lighet att medge undantag från lotterilagens förbud att ge kredit för in- satser i lotteriet när det finns synnerliga skäl. Ändringarna föreslås träda i kraft . För förströelse- automater för vilka tillstånd har meddelats tidigare föreslås särskilda övergångsbestämmelser. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Ärendet ...............................................................och dess beredning Förströelseautomater ....................... tillståndsgivning och tillsyn Beräkningen ........................................av överskott från bingospel Möjlighet till undantag från förbudet att lämna kredit för deltagande Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel ...................................... Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)... Bilaga 1 sammanfattning av betänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50) såvitt avser tillståndsgivning, tillsyn och kontroll av automatspel........... lagförslag i betänkandet Från Tombola till Internet (SOU 2000:50) i relevanta delar ......... Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Från Tombola till Internet (SOU 2000:50) ....... Lagförslagen i promemorian Vissa ändringar i lotterilagen (1994:1000) ........................................................................... Förteckning över remissinstanser beträffande promemorian 37 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automat- spel, samt 2.lag om ändring i lotterilagen (1994:1000). Frågan om tillstånd prövas avLotteriinspektionen. Tillstånd får inte meddelas utan att polismyn- digheten och berörd kommun hörts i ärendet.Lotteriinspektionen får ta ut av- gifter för prövningen enligt de föreskrifter som regeringen med- delar. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel2 dels att i 46 och 8 §§ ordet socialnämnden skall bytas ut mot Lotteriinspektionen, dels att 3, 7, 10 och 11 §§ skall ha följande lydelse. Tillstånd krävs för att anordna automatspel eller ställa upp en spel- automat i lokaler eller på platser som anges i 1 § första och andra styck- ena. Detta gäller inte för uppställning av en spelautomat och anordnande av spel i samband med offentliga tillställningar av tillfällig karaktär. I ett tillstånd skall anges det antal spelautomater och den typ av spel som tillståndet avser. Frågan om tillstånd prövas av socialnämnden i den kommun där spelverksamhet skall anordnas eller där spelautomaten är avsedd att ställas upp. Tillstånd får inte meddelas utan att polismyndig- heten hörts i ärendet. får ta ut avgift för prövningen enligt grunder som beslutas av kommunfullmäktige. 1Se och rådets direktiv /34/EG av om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37, Celex 31998L0034), änd- rat genom rådets direktiv /48/EG (EGT L 217, , s. 18, Celex 31998L0048). 3 Senaste lydelse 1990:104. utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. För att utöva tillsynen har so- cialnämnden rätt att få tillträde till lokaler och platser där automatspel anordnas eller där en spelautomat annars finns uppställd och att in- fordra upplysningar från den som anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten. syn över efterlevnaden av denna lag och av de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. För att utöva tillsynen har Lott- eriinspektionen rätt att få tillträde till lokaler och platser där auto- matspel anordnas eller där en spel- automat annars finns uppställd och att infordra upplysningar från den som anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten. Lotteriinspektionen får ta ut av- gift för tillsynen. Regeringen får meddela föreskrifter om avgift för tillsynen. beslut enligt 5 § andra stycket eller 6 § gäller om nämnden ej för- ordnar annat. Lotteriinspektionens beslut en- ligt 5 § andra stycket eller 6 § gäl- ler om inspektionen inte förordnar annat. beslut enligt denna lag får överklagas hos läns- styrelsen. beslut i fråga om vitesföreläggande får inte överkla- gas. Andra beslut av får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten. Lotteriinspektionens beslut en- ligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Tillstånd som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser och vars giltighetstid löper ut före skall fortsätta att gälla till dess giltigheten löper ut. Tillstånd vars giltighetstid löper ut efter den 31 Senaste lydelse 1990:104. Senaste lydelse 1995:1710. och tillstånd vars giltighet inte är begränsad i tiden upphör Prop. 2004/05:3 dock att gälla . Har beslut meddelats före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser gälla för överklagande och vid handläggningen av överklagandet. 2.2Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs att 22 och 37 §§ lotterilagen (1994:1000) skall ha följande lydelse. Tillstånd att anordna bingospel får ges till en sådan sammanslutning som avses i 15 §, om 1.värdet av högsta vinsten inte överstiger ett basbelopp, 2.värdet av vinsterna i spelet motsvarar av insatser- nas värde, 3.vinstplanen anslås i spellokalen, och 4.det kan antas att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skä- lig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Förekommer det spel på värde- automater i spellokalen skall vid bedömningen enligt första stycket 4 även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sam- manslutningen beaktas. Om det finns särskilda skäl för det får värdet av högsta vinsten uppgå till högre belopp än som anges i första stycket 1, dock högst sex bas- belopp. Tillstånd får lämnas för högst åt gången. Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet. Detsamma gäller för den som är om- bud för den som anordnar lotteriet. Om det finns synnerliga skäl, får Lotteriinspektionen beträffande ett visst lotteri medge undantag från 6 Senaste lydelse 2002:592. förbudet i första stycket. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Genom beslut gav dåvarande chefen för mentet efter bemyndigande av regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lotterilagen. Utredningen, som antog namnet Lot- terilagsutredningen, överlämnade slutbetänkandet Från tom- bola till Internet översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50). I denna proposition behandlas utredningens förslag om tillståndsgivning, tillsyn och kontroll av automatspel. En sammanfattning av dessa delar av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag i för denna proposi- tion relevanta delar återfinns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- erna finns i bilaga 3. En sammanfattning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Fi2000/2539). remitterade promemorian Vissa ändringar i lotterilagen (1994:1000). I promemorian lämnas förslag beträffande bedömningen av skälig avkastning vid bingospel och om möjlighet att medge undantag från lotterilagens förbud att ge kredit för insatser i ett lotteri. Promemorians innehåll överensstämmer i allt väsent- ligt med innehållet i avsnitten 5 och 6. Promemorians lagförslag återfinns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 5. En sammanfattning av remissvaren finns tillgäng- lig i (dnr Fi2003/5284). Förslagen i propositionen till ändringar i lagen (1982:636) om anord- nande av visst automatspel har anmälts till i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i och rådets dir- ektiv 98/34/EG av om ett informationsförfarande be- träffande tekniska standarder och föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag till ändringar i lotterilagen som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande återfinns i bilaga 7. Regeringen har inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget till ändring av 11 § lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Regeringens förslag vad avser denna lag innebär i stort sett endast att till- ståndsgivningen och tillsynen beträffande de spelautomater som regleras i lagen förs över från kommunala myndigheter till en statlig myndighet. Ändringen i 11 § är därför närmast att betrakta som en följdändring. Inte heller har regeringen inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget till det nya tredje stycket i 7 § samma lag. Att ta ut s.k. offentligrättsliga avgifter är en vanligt förekommande form av finansiering av tillsynsverksamhet. Det är också den lösning som har valts i den närliggande lotterilagen (1994:1000). Förslaget framstår också som författningstekniskt okompli- cerat. Regeringen finner därför att dessa frågor är av sådan enkel beskaff- enhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringens förslag: Lotteriinspektionen skall ta över socialnämnder- nas uppgifter enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automat- spel. Inspektionen får inte meddela tillstånd enligt lagen utan att be- rörd kommun hörts i ärendet. Lotteriinspektionen får ta ut avgifter för prövningen av ärenden om tillstånd samt för tillsyn. Regeringens bedömning: Krav på typgodkännande samt krav på till- stånd för innehav och införsel av förströelseautomater bör inte införas. förslag överensstämmer delvis med rege- ringens. Utredningen har föreslagit att lagen om anordnande av visst automatspel skall upphävas och att bestämmelser om förströelseauto- mater skall tas in i lotterilagen (1994:1000). Utöver att Lotteriinspek- tionen skall ta över ansvaret för tillståndsgivningen och tillsynen beträf- fande förströelseautomater har utredningen bl.a. föreslagit att det skall in- föras krav på typgodkännande av förströelseautomater samt krav på tillstånd för innehav och införsel av sådana automater. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig, däribland , Riksåklagaren, länsstyrelserna i , och , och , tillstyrker förslagen. Lotteriinspektionen anförde inledningsvis att, innan en förändring av tillståndsgivningen övervägs, man bör försöka komma till rätta med de problem som finns på området genom att ge inspektionen föreskriftsrätt, införa krav på typgodkännande samt intensifiera utbild- ningen av kommunernas handläggare. Lotteriinspektionen anför emeller- tid i en skrivelse till (dnr Fi2002/4103) att inspektionen mot bakgrund av den senaste tidens ut- veckling på automatspelsmarknaden anser att tillståndsgivningen bör föras över till inspektionen i enlighet med utredningens förslag. Spel- och tobakshandlarnas riksförbund, som tillstyrker förslagen, framhåller att det är svårt att hålla isär alla regler beträffande automat- spel. Förbundets medlemmar uppvaktas av representanter för företag som äger automater och som utnyttjar osäkerheten om vad som gäller på om- rådet. i avstyrker förslaget och anför att det i första hand är kommunerna som skall se till att det inte upp- kommer olämpliga miljöer för barn och ungdomar samt att det därför är viktigt att beslutanderätten ligger kvar hos kommunerna. anför vidare att lagen om anordnande av visst automatspel är en social skyddslagstiftning och att det därför är viktigt att särregleringen i för- hållande till övriga automatspel kvarstår. Riksåklagaren anför att inhämtande av yttrande från polismyndighet bör göras obligatoriskt. Få remissinstanser har yttrat sig över utredningens förslag att det skall införas krav på tillstånd för innehav och förbud mot införsel av för- ströelseautomater. och avstyrker förslaget. Bakgrund: Bestämmelser om de s.k. förströelseautomaterna finns i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspels- lagen). Vissa skärpningar av lagens bestämmelser gjordes genom lag- stiftning som trädde i kraft . Därefter har lagen varit i stort sett oförändrad. Lagen tillämpas på sådana spel på mekaniska eller elektroniska spel- automater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av fri- spel på automaten. Lagen tillämpas också på uppställning av automater av detta slag i lokaler eller på platser till vilka allmänheten har tillträde. En avgörande skillnad mellan förströelseautomaterna och de spelauto- mater som omfattas av lotterilagens bestämmelser är således att de först- nämnda inte får ge vinst i form av t.ex. varor, pengar eller värdebevis utan endast i form av rätt till fortsatt spel. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel (prop. 1981/82:203 s. 20). Automatspelslagen trädde i kraft . var an- ordnande av spel på förströelseautomater undandraget samhällelig kon- troll. Bakgrunden till införandet av automatspelslagen var att olämpliga ungdomsmiljöer hade uppkommit i de spelhallar där spel på flipperspel och liknande automatspel bedrevs. Enligt lagen krävs tillstånd för att anordna automatspel eller att ställa upp en spelautomat i annat fall än vid offentlig tillställning av tillfällig karaktär. Frågor om tillstånd prövas av socialnämnden i den kommun där spelverksamheten skall anordnas eller där spelautomaten är avsedd att ställas upp. Tillstånd får inte meddelas utan att polismyndigheten hörts i ärendet (3 §). När det gäller kraven för tillstånd föreskrivs bl.a. att den som anordnar automatspel skall svara för att spelautomaten inte används för annat ändamål än den är avsedd för, att god ordning råder inom den lokal eller på den plats där spelet bedrivs samt att barn och ungdom inte otillbör- ligen lockas att delta i spelet (2 §). Vid prövning av tillståndsansökan skall socialnämnden bedöma risken för att en spelautomat kommer att användas för annat ändamål än som avses med ansökan eller för att verksamheten kan komma att äga rum i strid mot 2 § eller bedrivas i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom. Vid prövningen skall sär- skilt beaktas sökandens lämplighet, antalet spelautomater för vilka till- stånd söks, spelens beskaffenhet samt lokalens eller platsens ändamåls- enlighet och belägenhet (4 §). Tillstånd att anordna automatspel får förenas med föreskrifter om lägsta ålder för tillträde och tider när spelverksamheten får bedrivas samt andra föreskrifter som behövs för att motverka att spelverksamheten förorsakar bristande ordning eller bedrivs i en miljö som är olämplig för barn eller ungdom (5 § första stycket). Det är socialnämnden som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen och meddelade föreskrifter (7 §). Om det efter tillståndsbeslutet uppkommer missförhållanden till följd av spelverksamheten får socialnämnden meddela nya eller ändrade föreskrifter (5 § andra stycket). Vidare får socialnämnden återkalla ett tillstånd om automatspel har anordnats i strid mot 2 § eller mot meddelade föreskrifter, om spelautomaten använts för annat ändamål än tillståndet avser eller om annars förutsättningar för tillstånd inte längre föreligger (6 §). har rätt att få tillträde till de lokaler och platser där automatspel anordnas eller spelautomater annars finns uppställda samt att infordra upplysningar från den som Prop. 2004/05:3 anordnar spelet eller låtit ställa upp automaten (7 § andra stycket). få tillträde till lokaler och platser samt för att få upplysningar får socialnämnden förelägga vite samt, för att bereda sig tillträde, anlita bi- träde av polisen (8 §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anordnar automatspel eller låter ställa upp en spelautomat i strid mot 3 § eller bryter mot meddelade föreskrifter döms, om gärningen inte är ringa, till böter eller fängelse (9 §). Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framgår av lagens bestämmelser är automatspelslagen en social skyddslagstiftning. Bland annat undersökningar visar emellertid att förströelseautomaterna stick i stäv med automat- spelslagens intentioner har kommit att utgöra ett stort problem, främst i storstadsregionerna. Det förekommer olagligt spel och spel i olämpliga miljöer. Det olagliga spelet består bl.a. i spel om pengar på s.k. poker- maskiner och fruktmaskiner. Spelanordnaren och spelaren kommer i dessa fall överens om att penningvinster skall utgå vid vissa kombi- nationer eller när visst antal poäng uppnås. Det förekommer också att spelautomater ställs upp utan att tillstånd sökts och att spelanordnaren hävdar att tillstånd inte krävs, vare sig enligt automatspelslagen, eftersom vinst inte utbetalas av automaten utan endast i anslutning till spelen, eller enligt lotterilagen, eftersom spelen innehåller skicklighetsmoment och således inte utgör lotteri utan tävling. Utvecklingen har bl.a. lett till att många ungdomar undergräver sin ekonomi och riskerar därigenom att dras in i kriminalitet. Den beskrivna negativa bilden av situationen på spelmarknaden bekräftas i en rapport från Lotteriinspektionen . De skärpningar av automatspelslagen som genomfördes , som bl.a. innebar att den som anordnar automatspel skall svara för att spelautomaten inte används för annat ändamål än den är avsedd för (t.ex. spel om pengar), har inte kunnat hindra att det på många håll i landet finns s.k. pokermaskiner och fruktmaskiner uppställda för vilka tillstånd har meddelats enligt automatspelslagen. Med andra ord har tillstånd meddelats för just sådana automater som lagstiftningen inte tillåter. Härtill kommer, såsom framgår av remissyttrandet från Spel- och tobakshandlarnas riksförbund, att det har uppstått en osäkerhet om lagens innebörd som utnyttjas av företag vilka ser en möjlighet att tjäna pengar på spel som inte är förenligt med automatspelslagen. Svenska kommun- förbundet har i sitt remissvar anfört att tillståndsgivningen i många kom- muner är en marginell arbetsuppgift vilket gör att det kan vara svårt att upprätthålla en tillräcklig kompetens i sådana ärenden. Även Länsstyrel- sen i har pekat på att kompetensen hos många kommuner är otillräcklig för att på ett tillfredsställande sätt hantera ärenden om förströelseautomater. I en kartläggning av den kommunala tillstånds- givningen som redovisades av Lotteriinspektionen till Finansdepar- tementet anges att det förekommer att kommunens Prop. 2004/05:3 arbete med stöd av automatspelslagen är oorganiserat. Det saknas i vissa fall sammanställda förteckningar över givna tillstånd. Materialet är sällan aktuellt och någon kontroll av om tillstånden nyttjas eller nyttjas i enlig- het med tillståndet görs sällan. Tjänstemän tilldelas uppgiften att hand- lägga ärenden utan närmare instruktioner för hur arbetet skall utföras och ofta utan introduktion i ämnet. Handläggare vet ibland inte att spel- automater regleras i två lagar eller att det är kommunens ansvar att hand- lägga ärenden enligt automatspelslagen. känner man inte till att automatspelslagen finns. Även om det i Lotteriinspektionens kartläggning också framkommer att det finns kommuner som sköter sina åligganden enligt automatspelslagen på ett bra sätt måste det konstateras att till- ståndsgivningen vad avser förströelseautomater på många håll i landet inte fungerar tillfredsställande. Dessa förhållanden, som bör sättas i samband med den rådande situa- tionen på förströelseautomatområdet och som även påtalas av Lotterilags- utredningen, utgör enligt regeringens mening ett starkt skäl för att över- väga en ändrad ordning för tillståndsgivningen så att i stället Lotteri- inspektionen blir tillståndsmyndighet på området. Härigenom skulle tillståndsgivningen handhas av en myndighet med stor kompetens på spelområdet. Härtill kommer att det finns stora samordningsvinster att göra genom en sådan ändrad ordning för tillståndsgivningen. Enligt lotterilagen är Lotteriinspektionen tillståndsmyndighet för bl.a. varuspelsautomater och restaurangkasinospel. I många fall är det samma företag som arrangerar sådana spel och spel på förströelse- automater. Prövningen är också i huvudsak densamma innefattande bl.a. en bedömning av den tekniska utrustningen och av arrangörens och spel- platsens lämplighet. Ytterligare en fördel med en central tillståndsgivning är att den avsevärt minskar risken för en sådan olikformig behandling som det annars finns en risk för när beslutanderätten är spridd på så många organ som kommunerna utgör. Lotteriinspektionen har i sin kartläggning även pekat på den ökande användningen av datorbaserade spel och framväxten av Internetkaféer för speländamål. Dessa utgör naturliga efterträdare till sådana traditionella förströelsespel som automatspelslagen syftar till att kontrollera. Den tek- niska utvecklingen på automatspelsmarknaden medför också att spel- automater lätt kan byta skepnad från förströelsespel till automater för spel om pengar. Ett led i arbetet med att komma till rätta med dessa problem och de oklarheter som råder i frågan om för vilka automater tillstånd kan ges, är, enligt regeringens bedömning, att tillståndsgivningen samordnas. Regeringen finner mot bakgrund av de redovisade förhållandena att tillståndsgivningen och tillsynen avseende förströelseautomater bör föras över till Lotteriinspektionen. Berörd kommun bör ges tillfälle att yttra sig Överflyttningen av tillståndsgivningen till Lotteriinspektionen får natur- ligtvis inte medföra att de sociala skyddsintressen som lagstiftningen vi- lar på hamnar i bakgrunden. Därför är det även i fortsättningen angeläget att den kunskap som finns på lokal nivå tas till vara. Kommunerna har värdefull kunskap om de tilltänkta spelplatserna och andra lokala förhåll- anden av betydelse för tillståndsgivningen. Denna kunskap kan tas till vara genom att införa en skyldighet för Lotteriinspektionen att höra be- rörd kommun innan tillståndsbeslut meddelas. En sådan skyldighet har socialnämnden när det gäller att höra polismyndigheten. Lotterilags- utredningen har föreslagit en bestämmelse som innebär att Lotteri- inspektionen i varje ärende skall ge berörd kommun tillfälle att yttra sig. Enligt regeringens mening är det tillräckligt att kommunen hörs i de fall då Lotteriinspektionen överväger att bifalla en ansökan. Om Lotteriin- spektionen redan mot bakgrund av ansökningshandlingarna och eventu- ellt annat underlag som den har att tillgå kan göra bedömningen att an- sökan skall avslås finns det inte anledning att inhämta yttrande från be- rörd kommun. Lotteriinspektionen bör således åläggas att ge berörd kommun tillfälle att yttra sig innan beslut om tillstånd avseende förströelseautomater meddelas. Den föreslagna ordningen utgör enligt regeringens bedömning en tillräcklig garanti för att de sociala skyddshänsynen ges en avgörande roll vid tillståndsprövningen. Därmed utgör inte de principiella skäl som