prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den kommunala . Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Ekonomisk ersättning till asylsökande m.fl. lämnas som regel enligt LMA och inte enligt socialtjänstlagen (2 kap. 2 § socialtjänstlagen och 1 § tredje stycket LMA). Däremot kan dessa utlänningar komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen samt enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser för vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Ansvarsfördelningen mellan och kommunerna för de personer som omfattas av LMA framgår således av lagstiftningen. Kommunerna erhåller statlig ersättning enligt förordningen Prop. 2003/04:50 (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. för vissa kostnader som kommunen haft för dem som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. En kommun som lämnat bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har, enligt 1 och 3 § förordningen, rätt att få ersättning från staten för det lämnade biståndet. 8.2EG-regler om mottagande av asylsökande antog Europeiska unionens råd ett direktiv (2003/9/EG) om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, , s. 18, Celex 32003L0009), vilket är ett steg i riktning mot en gemensam asylpolitik. Direktivets huvudsakliga syfte är att garantera asylsökande inom Europeiska unionen ett värdigt mottagande med jämförbara mottagningsvillkor i medlemsstaterna. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes sekundära förflyttningar då förhoppningen om att finna bättre mottagningsvillkor i en annan medlemsstat är relevant. Direktivet innehåller både tvingande miniminormer, det vill säga bestämmelser som föreskriver att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning har visst innehåll, och fakultativa regler, det vill säga bestämmelser som anger att medlemsstaterna får utfärda eller behålla lagstiftning av viss innebörd. Direktivet är tillämpligt enbart på asylsökande (artikel 2 c i direktivet), det vill säga personer som omfattas av 1 § första stycket 1 LMA. För utlänningar som, enligt LMA, har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § UtlL (1 § första stycket 2 LMA) gäller rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, , s. 12, Celex 32001L0055). Enligt artikel 3.3 i direktiv /9/EG skall detta direktiv inte tillämpas när direktiv /55/EG tillämpas. Regleringen av materiella förmåner i direktiv /55/EG skiljer sig i nu aktuellt hänseende inte i något väsentligt avseende från den i direktiv /9/EG. De minimivillkor som en asylsökande har rätt till enligt direktiv /9/EG handlar om förutsättningar för bosättning och rörelsefrihet, hälso- och sjukvård, underårigas skolgång och utbildning, sysselsättning och yrkesutbildning m.m. I artikel 13 i direktivet anges att medlemsstaterna skall se till att materiella mottagningsvillkor för att garantera en levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov i fråga om hälsa och uppehälle utfärdas. Kraven på levnadsstandard skall uppfyllas även för personer med särskilda behov i enlighet med artikel 17 och för personer som hålls i förvar. Som villkor för att bevilja bland annat samtliga eller några av de materiella mottagningsvillkoren får fastställas att de sökande inte har tillräckliga medel för att garantera en levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa eller uppehälle. Medlemsstaterna får dessutom kräva att de sökande täcker eller bidrar till kostnaderna för bland annat de materiella mottagningsvillkoren om de Prop. 2003/04:50 har tillräckliga medel. Materiella mottagningsvillkor får tillhandahållas in natura eller i form av ekonomiska bidrag eller kuponger, eller i form av en kombination av dessa. I artikel 16 i direktivet finns bestämmelser som anger ett antal situationer när förmånerna i mottagandet helt eller delvis kan dras in. Medlemsstaterna får inskränka eller dra in dessa förmåner om en asylsökande lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits. Vidare får förmånerna inskränkas eller dras in om en asylsökande underlåter att uppfylla sin anmälningsplikt eller att följa uppmaningar att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående asylförfarandet som fastställs i nationell lagstiftning eller om en asylsökande redan har lämnat en ansökan i samma medlemsstat. Om den sökande spåras upp eller frivilligt anmäler sig till den behöriga myndigheten, skall det fattas ett motiverat beslut baserat på orsakerna till försvinnandet angående återinförande av vissa eller alla av de ovan nämnda mottagningsvillkoren. Förmånerna får dessutom inskränkas eller dras in om den sökande har undanhållit information om sina ekonomiska resurser och därför utan rätt fått del av de materiella mottagningsvillkoren. Om det kommer fram att en sökande hade tillräckliga medel för att täcka materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård vid den tid då dessa grundläggande behov tillgodosågs, får medlemsstaten begära att dessa återbetalas av den asylsökande. Medlemsstaterna får vägra förmåner i de fall där en asylsökande inte kan visa att asylansökan lämnades in så snart det var praktiskt möjligt efter ankomsten till medlemsstaten. Medlemsstaten får också fastställa påföljder för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för synnerligen våldsamt uppträdande. Beslut om inskränkning, indragning eller vägran av mottagningsvillkoren eller om påföljder skall grundas på den berörda personens särskilda situation, särskilt när det gäller personer som omfattas av artikel 17 i direktivet, med beaktande av proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna skall också se till att de materiella förmånerna i mottagandet inte inskränks eller dras in förrän ett beslut om avslag har fattats. Enligt artikel 17 i direktivet skall vid genomförandet av vissa av direktivets bestämmelser beaktas den speciella situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, underåriga utan medföljande vuxen, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, samt personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld. Utredningen om mottagandevillkor för asylsökande har i betänkandet EG-rätten och mottagandet av asylsökande (SOU 2003:89) behandlat frågan hur direktivet skall genomföras i . Därvid har utredningen främst tagit ställning till hur de tvingande bestämmelserna i direktivet bör genomföras i . Betänkandet har remitterats. Direktiv /55/EG är genomfört i svensk rätt genom bland LMA. 9Möjligheter att sätta ned dag- och bostads- ersättning Regeringens förslag: Det skall i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. införas en möjlighet att sätta ned dagersättning och bostadsersättning för utlänningar som försvårar utredningen i ärenden om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet. Möjligheten att sätta ned dagersättning för en ensamstående person skall tas bort. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till förslagen eller har inte något att erinra. Kammarrätten i anser att rimliga krav på förutsebarhet i beslutsfattandet innebär att det i bestämmelserna är att föredra att använda ordet skall istället för får. har dock motsatt sig att barnfamiljers ekonomiska ersättning skall kunna reduceras. har tillstyrkt förslagen, men har även framfört en alternativ lösning som bygger på principen att ersättning bör utgå efter prestation. Enligt förslag skall en minimiersättning utgå till alla asylsökande. Ytterligare förmåner skall vara behovsprövade och utgå endast efter viss prestation. har avstyrkt förslaget om ekonomiska sanktioner, eftersom vissa personer från likabehandlingssynpunkt kommer att missgynnas i förhållande till andra asylsökande. har påpekat att förslagen inte får resultera i att den sökandes försörjningsstöd blir så lågt att biståndsbehov enligt socialtjänstlagen uppstår. Även har påpekat att förslagen kan medföra behov av ökat försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. delar utredningens förslag men har framhållit att detaljerade riktlinjer måste utformas för att tydliggöra den bedömningsmarginal handläggaren skall ha. Svenska Röda korset har avstyrkt förslagen om ekonomiska sanktioner. Röda korset anser bland annat att det är orimligt att begära att asylsökande utan identitetshandlingar skall medverka till att sådana utverkas från hemlandet innan asylskälen slutligt har prövats i två instanser. Amnesty har avstyrkt förslaget om ekonomiska sanktioner av bland annat diskrimineringsskäl. , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Kristna Råd anser att förslagen om ekonomiska sanktioner varken är acceptabla från rättssäkerhetssynpunkt eller fyller någon praktisk funktion. Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) har avstyrkt förslaget att dagersättningen skall kunna sättas ned, eftersom det medför en ökad risk för svartarbete om de legala försörjningsmöjligheterna stryps. har påpekat att det är självklart att barn inte skall ha en lägre dagersättning än de barn som lever med socialbidrag. Skälen för regeringens förslag Det är av flera skäl mycket angeläget att en utlännings identitet kan klarläggas tidigt i asylprocessen. Identiteten hos en person är nämligen en av flera viktiga delar i underlaget att bedöma personens skyddsskäl. Avsaknaden av handlingar som styrker identiteten innebär att stora resurser måste läggas ned på utredningar om bland annat utlänningens resväg och hemvist m.m. för att försöka utröna i förhållande till vilket land eventuella skyddsskäl skall prövas. Det förhållandet att asylsökande saknar handlingar som styrker identiteten försvårar därför avsevärt utredningen i ärendet om uppehållstillstånd och utgör en starkt bidragande orsak till att handläggningstiden i asylärenden blir onödigt lång. En väsentlig del av rättssäkerheten i bland annat utlänningsärenden är att sökanden kan räkna med ett slutligt beslut inom rimlig tid. Lång handläggningstid innebär också höga kostnader för samhället. Den långa handläggningstiden i asylärenden och den tid det därutöver tar för att verkställa ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning innebär i ovisshet för den enskilde utlänningen. Detta medför att många människor kommer att leva under mycket pressade förhållanden . Det är inte minst för barnen en mycket olycklig situation som innebär att många drabbas av allvarliga psykiska besvär. Lång tid i ovisshet kan även bidra till att asylsökande som erhåller ett avvisnings- eller utvisningsbeslut väljer att gömma sig därför att det i är svårare att acceptera att man måste lämna landet. gäller samma regler för personer som har giltiga identitetshandlingar som för dokumentlösa personer vars identitet är oklar. Att många utlänningar som ansöker om asyl saknar identitetshandlingar är ett allvarligt problem för möjligheterna att bedriva en generös och rättvis flykting- och migrationspolitik. Problemen som är kopplade till dokumentlösheten drabbar, förutom de personer som har verkliga skyddsskäl och som får vänta än nödvändigt på att få sin sak prövad, även dem som inte bedöms ha skyddsskäl och som slutligen får ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Att en asylsökandes identitet inte går att klarlägga på grund av att identitets- och resehandlingar saknas medför också en risk för att uppehållstillstånd kan beviljas för personer som kommit hit av andra orsaker än att de behöver skydd. I många fall kan identiteten döljas för att förhindra verkställighet och därmed öka chanserna till uppehållstillstånd i landet. Att en persons identitet inte kunnat klarläggas i asylutredningen innebär vidare att verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- och utvisningsbeslut i många fall drar ut . Det förhållandet att asylsökande i ökande omfattning saknar giltiga identitets- och resehandlingar utgör således en stor påfrestning för hela asylsystemet. Det är också viktigt att framhålla att den omständigheten att utlänningens identitet inte kan klarläggas under asylprocessen även leder till bestående identifieringsproblem beträffande de personer som tillåts bosätta sig här. En oklar identitet innebär exempelvis svårigheter när det är aktuellt att söka svenskt medborgarskap. En person som ansöker om svenskt medborgarskap och som inte kan styrka sin identitet får nämligen beviljas svenskt medborgarskap endast om han eller hon har hemvist i och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Utlänningen riskerar även att ett beviljat uppehållstillstånd kan komma att återkallas om det senare kommer fram att han eller hon har uppgett fel identitet. En oklar identitet påverkar således individen även på , efter det att uppehållstillstånd beviljats. Det skall betonas att utlänningar inte alltid råder över orsakerna till svårigheterna med att klarlägga sin identitet. Förhållandena i hemlandet kan exempelvis vara sådana att personen inte har några möjligheter att få fram dokument som styrker identiteten. I åtskilliga andra fall är anledningen till dokumentlösheten och möjligheterna att klarlägga identiteten däremot beroende av den enskilde personens eget handlande eller underlåtenhet att handla. I dessa fall har utlänningen ett stort ansvar för att försöka få sin identitet klarlagd. Allmänt om ekonomiska förmåner enligt LMA Asylsökande och utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd har enligt 8 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) rätt till bistånd i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag. Andra utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd här i landet och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas har enligt 9 § LMA rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Logi på förläggning, så kallat anläggningsboende, har alla asylsökande och utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd rätt till som inte själva ordnar bostad (14 § LMA). Den som har inkomst eller egna tillgångar och som har logi och eventuell kost på en förläggning (15 § LMA). uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som på egen hand ordnar boende har rätt till bidrag till bostadskostnad (bostadsersättning) (16 § LMA). Reglerna om bidrag för eget boende infördes som ett led i att mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mera av ökat eget ansvarstagande. En utlänning som omfattas av LMA har, enligt 17 §, även rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). Grunderna för beräkning av bland annat dag- och bostadsersättning läggs fast av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (19 § LMA). Den nivå på dagersättningen som fastställdes i 6 § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA) gäller fortfarande. Föreligger annat angeläget behov har utlänningen, enligt 18 § LMA, alltid rätt till särskilt bistånd (särskilt bidrag). Detta bidrag lämnas enligt 7 § FMA för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, till exempel kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, handikapputrustning och spädbarnsutrustning. Överväganden rörande möjligheter att sätta ned dag- och bostadsersättning Prop. Enligt LMA får dag- och bostadsersättning sättas ned under vissa förutsättningar som anges i 10 §. Dagersättningen kan sättas ned för de personer som omfattas av lagen och som fyllt om de utan giltigt skäl vägrar att delta i sådan organiserad verksamhet som anges i 4 § LMA eller genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd. Ersättningen får dock inte sättas ned i den del den är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Nedsättning av dagersättningen kan även göras för en ensamstående person som fyllt 16 men inte (10 § första stycket). Om asylsökande eller andra utlänningar som beviljats uppehålls- tillstånd med eller efter tillfälligt skydd även efter det att nedsättning av dagersättning skett enligt 10 § första stycket LMA fortsättningsvis vägrar att delta i organiserad verksamhet eller försvårar utredningen genom att hålla sig undan, kan såväl dagersättning som bostadsersättning sättas ned helt. Bostadsersättning får dock sättas ned helt endast om utlänningen erbjuds plats på en förläggning och dagersättningen endast om fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen (10 § andra stycket LMA). Enligt 10 § tredje stycket LMA tillämpas bestämmelserna om nedsättning av dag- och bostadsersättningen också i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att ett sådant skäl kan vara vägran att medverka till att söka en passhandling som krävs för återresan (prop. 1993/94:150 bilaga 11 s. 6). Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har, enligt 12 § LMA, inte rätt till bistånd enligt LMA överhuvudtaget. Bestämmelsen infördes i den lag som föregick LMA, nämligen lagen (1988:153) om bistånd åt asylsökande m.fl., för att undvika att bidrag betalas ut till någon som håller sig undan delgivning eller verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (prop. 1987/88:80 s. 42, bet. SfU 1987/88:17). Regeringen har ovan redogjort för de problem avsaknaden av handlingar som styrker asylsökandes identitet medför för bland annat asylprocessen. För att komma till rätta med dessa problem är det viktigt att samhället ger tydliga signaler om att ett visst handlande är mindre önskvärt. Det är också otillfredsställande med en ordning som innebär att den grupp asylsökande som inte råder över möjligheterna att klarlägga sin identitet skall behandlas på samma sätt som asylsökande som på grund av eget handlande inte medverkar till att undanröja dessa oklarheter. För en person som fritt kan välja mellan att antingen visa upp en identitetshandling eller att undanhålla sådana handlingar måste det, enligt regeringens uppfattning, finnas ett tydligt incitament som påverkar den enskildes handlande. Regeringen anser därför, i likhet med flera remissinstanser, att det är av största vikt att en asylsökande inte försvårar asylutredningen och därmed fördröjer handläggningen av ärendet genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet. Mot bakgrund av att dokumentlösheten bland asylsökande ökar framstår de åtgärder som står till buds enligt nu gällande ordning som otillräckliga. Det får också anses rimligt att ett mindre önskvärt handlande kan få ekonomiska konsekvenser för den enskilde genom att vissa förmåner han eller hon annars skulle få tillgång till kan dras in helt eller delvis. Några remissinstanser har haft invändningar mot en ordning som innebär att ekonomiska förmåner kan dras in helt eller delvis för asylsökande som inte medverkar till att klarlägga sin identitet. Regeringen vill här, i likhet med utredningen, framhålla att alla individer har ett eget ansvar för sina handlingar och att de åtgärder som föreslås avser asylsökande som själva valt att inte medverka till att klarlägga sin identitet. Det bör i sammanhanget beaktas att konvention angående flyktingars rättsliga ställning av samt tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning förutsätter att den asylsökande medverkar till att så långt som möjligt klarlägga om han eller hon uppfyller kriterierna för flyktingstatus. Den sökandes identitet och medborgarskap är viktiga utgångspunkter i detta klarläggande. Enligt om förfarandet och kriterierna vid fastställandet av flyktingars rättsliga ställning bör den sökande bistå utredningen så att alla fakta i ärendet fullständigt klarläggs. Den sökande bör dessutom anstränga sig att underbygga sina uppgifter genom att lägga fram all tillgänglig bevisning och, i förekommande fall, ge tillfredsställande förklaringar till varför bevis saknas. Den sökande bör lämna all relevant information om sig själv samt redogöra för sina tidigare upplevelser så detaljerat att man i utredningen kan fastställa alla väsentliga fakta. Skyldigheten att säkerställa att alla relevanta fakta kommer fram och att värdera dem ligger både på den sökande och på utredaren. Det måste alltså anses rimligt att personer som inte medverkar till att göra sin identitet sannolik inte heller fullt ut får tillgång till samma förmåner som andra asylsökande. Redan enligt gällande ordning är det möjligt att helt eller delvis sätta ned vissa ekonomiska förmåner för en utlänning som omfattas av LMA och som inte medverkar till att exempelvis ansöka om pass eller annan resehandling för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Det är emellertid av stor vikt att regelsystemet utformas så att det blir möjligt att vidta åtgärder mot dem som inte medverkar till att klarlägga sin identitet även före det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fattas. Detta kan åstadkommas genom att utöka de möjligheter som finns när det gäller nedsättning av dag- och bostadsersättningen i LMA. Mot bakgrund av den nu gällande systematiken i denna lag bör åtgärderna utformas så att en utlänning som försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd, genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, inte fullt ut får samma förmåner som andra personer som omfattas av lagen. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse med ovan nämnda innehåll införs i LMA. Kammarrätten i anser att bestämmelserna bör utformas så att nedsättning av dag- och bostadsersättningen skall ske om förutsättningarna för tillämpning av bestämmelsen är aktuella. Möjligheterna att sätta ned ersättningen enligt gällande rätt är emellertid fakultativ, det vill säga ersättningen kan sättas ned under vissa förutsättningar. Att införa en skyldighet för att sätta ned dag- eller bostadsersättningen kräver dock ytterligare överväganden beträffande de nedsättningsmöjligheter som finns. förslag innebär endast att en ny grund för nedsättning införs i den gällande ordningen. Denna bör lämpligen inordnas i den systematik i LMA som gäller . bereds betänkandet EG-rätten och mottagandet av asylsökande (SOU 2003:89), vilket behandlar genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, , s. 18, Celex 32003L0009). I betänkandet har bland annat redogjorts för de förslag som är föremål för överväganden i denna proposition. Bedömningen har gjorts i betänkandet att den gällande svenska ordningen rörande nedsättningsmöjligheter av dag- och bostadsersättning i LMA synes såväl rättsligt som faktiskt uppfylla direktivets krav. Den nedsättningsgrund som regeringen i denna proposition föreslår skall inordnas i gällande ordning. Regeringen finner härvid inte anledning att göra annan bedömning än som gjorts i betänkandet. Rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, , s. 12, Celex 32001L0055) är genomfört i svensk rätt.