prop · GR0392 · 2004-03-10 00:00:00 — Den utfärdande staten skall heller inte ifrågasätta på vilket sätt och under vilka förutsättningar detta bötesstraff sedermera verkställs i den verkställande staten. Sådana åtgärder vidtas helt enligt den verkställande statens regler. Genom att rambeslutet bygger på denna princip skapas enligt regeringens mening goda förutsättningar för att rambeslutet förbättrar och effektiviserar det rättsliga samarbetet när det gäller verkställighet av böter. Regeringen anser att mervärdet av rambeslutet skulle urholkas betänkligt om t.ex. den verkställande staten skulle pröva den utfärdande statens bötesbeslut mot sina egna regler, dvs. pröva om ett sådant beslut hade kunnat fattas i den egna staten och under vilka förutsättningar detta hade kunnat ske. Tanken med ömsesidigt erkännande är att komma ifrån denna typ av överprövning som präglar mycket av det nuvarande rättsliga samarbetet. har självklart rätt i att medlemsstaternas rättsordningar skiljer sig åt i flera avseenden, bl.a. när det gäller straffprocessuella ingripanden. Lika självklart är det emellertid att medlemsstaterna kan kräva av varandra att ett bötesbeslut fattas med iakttagande av de åtaganden som följer av såväl detta rambeslut som andra överenskommelser som beaktar den enskildes rättigheter, däribland den Europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tilläggsprotokollen till denna konvention. Av artikel 1 b i rambeslutet framgår att medlemsstaterna skall iaktta detta. Regeringen delar därför inte samfundets mening att verkställighet av varandras bötesbeslut utan en möjlighet till materiell prövning i den verkställande staten skulle äventyra den enskildes rättigheter. Regeringen vill också i sammanhanget hänvisa till att det inom unionen pågår ett arbete med att förstärka de misstänktas och tilltalades ställning i brottmålsprocessen, bl.a. genom att fastställa gemensamma miniminormer inom EU. Kommissionen har som ett steg i detta arbete lagt fram en s.k. grönbok om Rättssäkerhetsgarantier för misstänkta och tilltalade i brottmål i Europeiska unionen (KOM (2003) 75 slutlig). Vägransgrunder och kravet på dubbel straffbarhet Rambeslutet bygger som påpekats ovan på principen om ömsesidigt erkännande, men innehåller trots det ett antal vägransgrunder, dvs. den verkställande staten kan i ett antal situationer vägra att verkställa bötesstraffet (se avsnitt 4.3). Dessa vägransgrunder skall inte ses som ett ifrågasättande av det rättsliga förfarandet i den utfärdande staten, eller att medlemsstaterna brister i förtroende för varandras rättssystem. I det rättsliga samarbetet med EU:s medlemsstater aktualiseras ytterst sällan sådana typer av vägransgrunder. De vägransgrunder som reglerats rör huvudsakligen omständigheter som den utfärdande myndigheten normalt inte har haft kännedom om eller kunnat bedöma och som, om de hade varit kända, sannolikt hade medfört att en begäran om verkställighet inte hade skickats. Ett exempel är att det redan har meddelats en dom avseende samma gärning i den verkställande staten. Flera av de vägransgrunder som anges i rambeslutet finns i den internationella verkställighetslagen, t.ex. möjligheterna att vägra verkställa på grund av preskription eller till följd av gärningsmannens ålder eller på vilken stats territorium brottet är begånget. De aktuella vägransgrunderna utgör således en bra avvägning mellan en medlemsstats skyldighet att erkänna och verkställa andra staters bötesstraff för att skapa ett effektivt samarbete i denna fråga och den verkställande statens intresse av att inte behöva verkställa ett bötesstraff om det skulle leda till alltför orimliga resultat. I jämförelse med t.ex. rambeslutet om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial innehåller aktuellt rambeslut fler vägransgrunder. En avgörande skillnad är att detta rambeslut avser verkställighet av slutliga beslut medan det förra avser verkställighet av en temporär säkerhetsåtgärd där något definitivt ställningstagande inte görs om egendomen slutligt skall avhändas den som egendomen tillhör. Den begränsning i möjligheten att åberopa kravet på dubbel straffbarhet som finns i rambeslutet motsvaras av den reglering som finns i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna respektive rambeslutet om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial, dock med tillägg av ett flertal andra brottstyper. Det saknar dock betydelse i detta rambeslut vilken straffskala brottet har i allmänhet i den utfärdande staten och sålunda gäller inte någon strafftröskel för brottet i fråga. Det är den utfärdande staten som avgör om ett brott omfattas av den lista som anges i artikel 2 a punkten 1 i rambeslutet. ställer sig mycket frågande till att en myndighet efter eget skön skall kunna definiera t.ex. ett vålds- eller hotbrott som deltagande i en kriminell organisation, vilket återfinns som ett av brotten i listan. Regeringen delar inte samfundets synpunkter, som tycks utgå ifrån att medlemsstaterna kommer att utnyttja den lista som finns i aktuell artikel för att undgå en prövning av kravet på dubbel straffbarhet. Förfaringssättet att låta den utfärdande myndigheten hänföra en gärning till ett visst brott i listan är ingen nyhet. Samma förfaringssätt återfinns t.ex. i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna. I intyget, som skall skickas tillsammans med bötesbeslutet till den verkställande staten, skall den utfärdande myndigheten beskriva de relevanta grunderna för bötesbeslutet samt sammanfatta fakta och därvid ange brottets beskaffenhet, brottsrubricering och tillämplig lagbestämmelse. Regeringen ser därför ingen fara med att den utfärdande myndigheten bedömer om gärningen i fråga kan hänföras till ett brott i listan. Utgångspunkten i rambeslutet har varit att den begränsning av kravet på dubbel straffbarhet som rådet har fastslagit skall gälla i rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna respektive rambeslutet om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial också skall gälla i det aktuella rambeslutet. Om något krav på dubbel straffbarhet inte kan ställas vid ett överlämnande enligt rambeslutet om den europeiska arresteringsordern eller vid verkställighet av ett beslut om frysning av egendom eller bevismaterial skall samma begränsning gälla om det avser verkställighet av ett bötesstraff. Brotten och brottstyperna i listan motsvaras i allt väsentligt av existerande straffbestämmelser i såväl som de andra medlemsstaterna. Det som kan skilja medlemsstaterna åt är den närmare utformningen och avgränsningen av straffansvaret för respektive brott eller brottstyp i listan. En bredare eller snävare kriminalisering kan ha olika förklaringar. En orsak kan vara att medlemsstaterna har olika behov av hur långt kriminaliseringen skall sträcka sig. En annan förklaring kan vara av mer lagteknisk karaktär. Den lista över brott och brottstyper som finns i de antagna rambesluten om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna respektive om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial kommer i många situationer inte att rendera i ett bötesstraff utan i en påföljd av mer ingripande karaktär. Mot bakgrund härav har listan i nu aktuellt rambeslut utökats med ett antal brott och brottstyper där påföljden i avsevärt större utsträckning utgörs av böter, t.ex. överträdelser av trafikföreskrifter. När det gäller dessa tillagda brott och brottstyper kan skillnaderna mellan medlemsstaternas kriminalisering vara större än vad som gäller för de mer allvarliga brotten. En skillnad kan också finnas i hur medlemsstaterna har genomfört de åtaganden som följer av rättsakter som har antagits enligt EG-fördraget. Medlemsstaterna kan därvid ha valt olika vägar kriminalisering eller administrativa sanktioner (som i viss utsträckning kan komma att täckas av rambeslutet) för att se till att de åtaganden som följer av en viss rättsakt efterlevs på ett effektivt sätt. Dessa skillnader skall emellertid inte hindra medlemsstaterna att verkställa ett bötesstraff även om den verkställande staten har valt ett annat sätt att genomföra samma åtagande. För andra brott och brottstyper som har lagts till i listan torde skillnaderna vara mindre, t.ex. för stöld och olika handlingar som innebär våld och hot samt skadegörelse. Den begränsning av kravet på dubbel straffbarhet som rambeslutet innehåller skiljer sig mot det generella krav på dubbel straffbarhet som finns i internationella verkställighetslagen. Denna lagstiftning grundar sig på en Europarådskonvention som är gammal och endast ett fåtal stater har tillträtt konventionen varför den tillämpas i ytterst få fall. Den begränsade möjlighet att ställa ett krav på dubbel straffbarhet som rambeslutet anger är ett positivt sätt att utveckla samarbetet mellan EU:s medlemsstater. Det finns egentligen ingen anledning inom EU att stater i alla situationer skall kunna ifrågasätta varför en medlemsstat har valt att kriminalisera en gärning som den andra staten har valt att inte kriminalisera eller har valt att beivra på ett annat sätt. För del innebär det också att de bötesstraff som vi vill verkställa utomlands inte kommer att kunna ifrågasättas av nämnda anledning. Begränsningen av kravet på dubbel straffbarhet gäller dock inte ovillkorligen. För de brott och brottstyper som inte finns med på listan får den verkställande staten ställa upp ett krav på dubbel straffbarhet. Detta ger den verkställande staten en möjlighet att vägra verkställighet i de få fall det kan bli aktuellt för de brott som ter sig alltför främmande från den statens sida. Avslutningsvis skall betonas att rambeslutet enligt artikel 1 b inte påverkar medlemsstaternas skyldigheter att respektera de grundläggande rättigheterna och de grundläggande rättsprinciperna i artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen (som i sin tur hänvisar till om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Artikel 16, punkten 1 b, anger också en rätt för den verkställande staten att vägra verkställa ett bötesstraff om de grundläggande rättigheterna eller de grundläggande rättsliga principerna i artikel 6 i det nämnda fördraget kan ha kränkts. Denna bedömning skall göras utifrån det intyg som skickas över i samband med begäran om verkställighet. Rambeslutet hindrar inte heller en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Slutligen innebär rambeslutet inte heller någon skyldighet för en medlemsstat att verkställa ett bötesstraff om det finns skäl att tro att bötesstraffet syftar till att straffa en person på grund av personens kön, ras, religion, etniskt ursprung, nationalitet, språk, politiska åsikter eller sexuella läggning, eller om personens ställning kan skadas till följd av något av dessa skäl. Dessa regler anges i rambeslutets beaktandesatser och återfinns delvis bland avslagsgrunderna i den internationella verkställighetslagen. Något förslag till lagstiftning varken kan eller bör lämnas nu Samtliga remissinstanser utom har ansett att rambeslutet kan godkännas utan att någon lagtext är föreslagen. har godkänt att rambeslut antas utan att regeringen har lämnat förslag på lagstiftning. Beträffande argumentationen i denna fråga hänvisar regeringen särskilt till vad som anfördes i propositionen inför riksdagsbehandlingen av antagande av rambeslutet om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (prop. 2002/03:67 s. 1920). Regeringens syn i denna fråga har inte ändrats och de i propositionen framlagda skälen har därför aktualitet även inför behandling av nu aktuell proposition. Av 1 § internationella verkställighetslagen framgår att regeringen i förordning kan föreskriva att på grundval av en överenskommelse med en annan stat böter som utdömts i den andra staten får verkställas i enligt lagen och under vilka förutsättningar det skall ske samt att svenska bötesstraff skall kunna verkställas utomlands. Internationella verkställighetslagen skulle därmed kunna tillämpas på utdömda böter, men däremot inte på företagsbot, avgift till brottsofferfonden och återbetalning av rättegångskostnader. För att kunna genomföra rambeslutet i dess helhet krävs ny lagstiftning som utökar tillämpningsområdet i jämförelse med dagens lagstiftning så att alla typer av bötesstraff som rambeslutet omfattar kan bli föremål för verkställighet. Den internationella verkställighetslagen är gammal och har aldrig varit föremål för en närmare översyn. Lagstiftningen bygger på ett traditionellt sätt att samarbeta, dvs. den stat som behöver hjälp ansöker om att ett bötesstraff skall få verkställas i . När en ansökan gjorts följer ett komplicerat samt tids- och resurskrävande förfarande där ett flertal instanser är inblandade. Först därefter kan bötesstraffet överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning (se avsnitt 5.3.1). Lagrådet har vid ett flertal tillfällen påpekat att den internationella verkställighetslagen är invecklad och svårtillgänglig (se t.ex. prop. 1983/84:197 s. 21, i samband med tillträde till konvention om överförande av dömda personer). Den nordiska verkställighetslagen är begränsad till verkställighet inom . Rambeslutet innebär ett nytt sätt att samarbeta som skiljer sig avsevärt från det sätt som följer av reglerna i internationella verkställighetslagen. Medlemsstaterna skall på ett enklare och effektivare sätt se till att utdömda bötesstraff verkställs. Någon omfattande prövning skall inte ske. När bötesbeslutet har översänts till skall verkställighet av bötesstraffet påbörjas direkt efter en viss kontroll, t.ex. av vägransgrunderna. De myndigheter som skall vara inblandade bör vara så få till antalet som möjligt. Rambeslutet omfattar även andra typer av beslut avgift till brottsofferfond, företagsbot och återbetalning av rättegångskostnader vilka nuvarande verkställighetslagstiftning inte reglerar. För att kunna genomföra rambeslutet krävs ny lagstiftning, vilket utvecklas närmare i avsnitten 7 och 8. Det kommer att behövas bestämmelser om lagstiftningens tillämpningsområde, dvs. vilka typer av beslut som skall omfattas och under vilka förutsättningar som ett bötesstraff skall kunna verkställas samt vilket förfarande som skall tillämpas när är såväl utfärdande som verkställande stat. Bedömningen görs att det inte är en framkomlig väg att göra ändringar i nuvarande lagstiftning, dvs. i den internationella verkställighetslagen. Det skulle göra den än mer svårtillgänglig än vad den redan är. Det som krävs är en helt ny lag som tar om hand om genomförandet av rambeslutet. En sådan ny lag kommer av förklarliga skäl att bli relativt omfattande. Lagstiftningen skall innefatta bestämmelser som tar sikte på olika situationer från det att en begäran görs tills dess att resultatet av verkställigheten redovisas. Det är därför inte möjligt att föreslå någon sådan lagstiftning innan rambeslutet antas, vilket medlemsstaterna förväntar sig kunna ske /. I arbetet med en ny lagstiftning kommer ingående analyser och överväganden att behöva göras, huvudsakligen av teknisk karaktär, och det torde ta innan ett fullgott beredningsunderlag finns tillgängligt. Om en ny lagstiftning skulle utarbetas innan rambeslutet antas skulle genomförandet av rambeslutet för samtliga medlemsstater försenas , dvs. den tid det skulle ta innan har lagstiftningen på plats. Alla de övriga medlemsstaterna skulle därefter använda sig av den tid troligen som varje medlemsstat har till sitt förfogande för att genomföra rambeslutet efter det att rambeslutet har antagits, vilket innebär att ytterligare kommer att passera innan rambeslutet kan tillämpas i praktiken. Skulle lagstiftning behöva tas fram nu skulle inte kunna utnyttja den sedermera bestämda genomförandetiden såsom de andra medlemsstaterna. Därtill kommer att inte skulle kunna delta i och dra nytta av nödvändigt samarbete med de andra medlemsstaterna kring genomförandet av rambeslutet. Mot bakgrund av att det inte finns ett fungerande system för verkställighet av bötesstraff inom EU är det viktigt att medverka till att rambeslutet antas . Genomförandetiden bör dock bestämmas till från antagandet. Ett annat argument för att avvakta med lagstiftningen är de förhandlingar som pågår om ett rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande inom EU. Detta rambeslut har i flertalet delar en motsvarande reglering som det nu aktuella rambeslutet. En politisk överenskommelse i rådet för rättsliga och inrikes frågor om förverkanderambeslutet kan förväntas träffas . En ny lagstiftning om verkställighet av bötesstraff bör samordnas med den lagstiftning som kommer att behövas för att genomföra förverkanderambeslutet. Det finns flera fördelar med att i ett sammanhang utarbeta en sammanhållen lagstiftning om verkställighet inom EU av beslut om bötesstraff och förverkande. Ett ytterligare skäl att vänta med lagstiftningen är att kronofogdemyndigheternas framtida organisation och uppgifter (se avsnitt 5.2.2) bör vara bestämda när det övervägs vilken eller vilka myndigheter i som skall vara behöriga enligt den nya lagstiftningen. Sammanfattningsvis kommer ett genomförande av rambeslutet att kräva ny lagstiftning. Den bör inte inarbetas i nuvarande lagstiftning. I stället bör en ny lag utarbetas. Vidare bör en sådan ny lagstiftning presenteras först efter det att samtliga frågor har analyserats och sedvanligt beredningsunderlag finns att tillgå. Mot bakgrund av de ovan anföra skälen, särskilt med hänsyn till strävan att undvika att genomförandet av rambeslutet inom EU försenas och fördelarna med att arbeta fram en gemensam lagstiftning för verkställighet inom EU av beslut om bötesstraff och förverkande, föreslås inte nu någon ny lagstiftning. Sådana förslag kommer i stället att läggas fram inför . Ett antagande av rambeslutet har ett mycket brett stöd bland remissinstanserna. avstyrker att röstar för ett antagande av rambeslutet. Övriga remissinstanser framför i positiva ordalag fördelarna med att anta rambeslutet. Bland annat tror Riksåklagaren att förverkligandet av rambeslutet kommer att aktivt bidra till en väsentligt förbättrad efterlevnad av reglerna på flera områden, t.ex. när det gäller miljöbrott genom oljeutsläpp. Riksåklagaren tillstyrker därför framlagda förslag och instämmer i de bedömningar som redovisas i promemorian. menar att det är angeläget att möjligheterna att få utdömda bötesstraff verkställda inom unionen förbättras, eftersom den fria rörligheten inom EU innebär en ökad rörlighet över gränserna. ansluter sig helt till bedömningarna i avsnitt 6 och 7. vid tillstyrker att en särskild lag utarbetas och menar att tillräckligt skydd för den enskilde uppnås bl.a. genom kravet på dubbel straffbarhet. Föreningen finner också att rättssäkerhetsgarantierna är tillfredsställande. Rambeslutet bygger som har sagts vidare på det straffrättsliga samarbetet inom EU, men innehåller en del nyheter. I stället för att enligt den internationella verkställighetslagen pröva en ansökan med begäran om verkställighet av ett bötesstraff i där flera myndigheter är inblandade i handläggningen och i framtagandet av ett nytt beslut, kommer ärendet att gälla verkställighet av ett redan fattat beslut om böter. Den verkställande staten kommer dock alltjämt att ha en möjlighet att vidta vissa kontrollåtgärder, bl.a. att pröva om det finns några vägransgrunder, innan verkställigheten sker. Rambeslutet erbjuder många fördelar i förhållande till det system om internationell verkställighet som finns . Utanför finns inget fungerande system för att få svenska bötesstraff verkställda utomlands. De internationella överenskommelser som finns på området tillämpas i praktiken inte, vilket får till följd att ett stort antal bötesstraff aldrig verkställs. Rambeslutet ger således ökade möjligheter för såväl svenska som utländska myndigheter att få sina bötesstraff verkställda oavsett var inom EU:s gränser de dömda bor eller har sin egendom eller inkomst. Rambeslutet innebär därmed en likabehandling av de dömda och sålunda ett slags rättviseförhållande mellan de som bor i domslandet i fråga och de som inte gör det eller har sin egendom utomlands. Genom rambeslutet kommer också myndigheterna åt både den s.k. vardagsbrottsligheten och den mer allvarliga brottsligheten, som kan ge allmänt höga bötesstraff eller kombinationsstraff med böter. Vidare är det viktigt, enligt regeringens mening, att detta nya samarbete börjar tillämpas och rambeslutet därför antas utan några förseningar. Rambeslutet bygger på ett förtroende mellan medlemsstaternas Prop. 2003/04:92 myndigheter och deras rättsystem när det gäller verkställighet av varandras domar och slutliga beslut. Regleringen innebär ett snabbt och effektivt förfarande vid prövningen om verkställighet skall ske och en flexibel hantering av själva verkställigheten. Rambeslutet ger å andra sidan tillräckliga möjligheter att vägra verkställighet för att undvika orimliga resultat, och ställer i övrigt upp krav på rättssäkerhet för den enskilde. Rambeslutet bör därför ses som positivt och bör verka för att rambeslutet antas. Eftersom rambeslutet enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindande för medlemsstaterna, och då det alltså innehåller bestämmelser som medför ändringar i den svenska lagstiftningen, krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännande innan röstar för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. 6.2Svenska förklaringar till rambeslutet Regeringens förslag: skall inte avge någon förklaring till artikel 16, punkten 1 a, om att rambeslutet under en övergångstid endast skall gälla för vissa bötesbeslut. Regeringens bedömning: bör inte nu i samband med rambeslutets antagande avge förklaring till artikel 13 om vilket språk som skall godtas i det intyg som skall sändas över tillsammans med bötesbeslutet till den verkställande staten. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna delar promemorians förslag och bedömning eller framför inte några synpunkter i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt rambeslutet kan medlemsstaterna avge förklaringar till artikel 13 och artikel 16, punkten 1 a. De medlemsstater som vill avge ett förklaring till artikel 16, punkten 1 a, måste göra det i samband med rambeslutets antagande. Artikel 16, punkten 1 a Rambeslutet skall under en övergångstid endast gälla för vissa bötesbeslut Enligt rambeslutet får medlemsstaterna, när rambeslutet antas, avge en förklaring till artikel 16, punkten 1 a, som innebär att en medlemsstat får av högst från och med dagen för rambeslutets ikraftträdande enligt artikel 17 dels begränsa tillämpningen av rambeslutet till att gälla endast bötesbeslut som har fattats av en domstol, dels också begränsa ett bötesbeslut som gäller mot en juridisk person till att endast avse sådana brott för vilka en EU-rättsakt föreskriver ett ansvar för juridiska personer. En medlemsstat som vill utnyttja dessa begränsningar av rambeslutets tillämpning skall lämna en förklaring om detta till rådets generalsekreterare i samband med att rambeslutet antas. Varje medlemsstat får tillämpa motsvarande begränsningar gentemot den medlemsstat som har lämnat en sådan förklaring. Utgångspunkten är att skall samarbeta med övriga Prop. 2003/04:92 medlemsstater inom EU så långt rambeslutet ger möjlighet till. innebär att vi skall kunna verkställa alla de bötesstraff som omfattas av rambeslutets tillämpningsområde och detta oavsett om beslutet i fråga härstammar från en domstol eller en annan myndighet, eller om beslutet riktar sig mot en fysisk eller juridisk person.