prop · GS035 · 2004-09-24 00:00:00 — Begreppet myndighet i TF och sekretesslagen omfattar i enlighet med regeringsformens terminologi samtliga statliga och kommunala organ med undantag för och de kommunala beslutande försam- lingarna. De sistnämnda organen jämställs emellertid med myndigheter vid tillämpning av såväl TF som sekretesslagen (2 kap. 5 § TF och 1 kap. 8 § sekretesslagen). Även aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande jämställs med myndigheter vid tillämpning av rätten att ta del av allmänna handlingar och vid tillämpning av sekretesslagen (1 kap. 9 § sekretesslagen). Slutligen jämställs även andra enskilda organ med myndigheter i dessa avseenden om de tas in i bilagan Prop. 2004/05:5 till sekretesslagen (1 kap. 8 § sekretesslagen). De sekretessbestämmelser som nämnda organ har att tillämpa kan dock bara till viss del skydda sådana uppgifter som framkommer vid risk- och sårbarhetsanalyser och som anses känsliga ur säkerhetssynpunkt. Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Totalförsvar är enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap sådan verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Hit räknas bl.a. befolkningsskyddet, försörj- ningsberedskapen och det psykologiska försvaret. Den verksamhet hos myndigheter som avser beredskapsplanering och åtgärder enligt 621 §§ förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap ingår också i totalförsvaret. Bestämmelsen om försvarssekretess är konstruerad så att den gäller för uppgifterna som sådana, oavsett hos vilken myndighet de förekommer. Den är således tillämplig inom hela det allmännas verksamhet. Bestämmelsen har sitt största tillämpningsområde i fråga om sådana uppgifter som avser det militära försvaret men har en vid täckning också på områden som ligger vid sidan om det militära försvaret. Uppgifterna måste dock på något sätt röra totalförsvaret för att sekretess skall gälla. Uppgifter om exempelvis folkförsörjningen vid rena s.k. fredskriser utan betydelse för totalförsvaret faller därmed utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Uppgifter i risk- och sårbarhetsanalyser som kan sägas vara av betydelse för totalförsvaret kan således skyddas med stöd av 2 kap. 2 § sekretesslagen under förutsättning att skaderekvisitet är uppfyllt. Sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Bestämmelserna i 2 och 3 §§ tar sikte på olika brottsförebyggande åtgärder som i huvudsak hänför sig till annan verksamhet än polisens verksamhet. Enligt 5 kap. 2 § gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd med avseende på 1.byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier, 2.tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar eller andra värdeföremål samt transport eller förvaring av vapen, ammunition, sprängämnen, klyvbart material eller radioaktivt avfall, 3.telekommunikation eller system för automatiserad behandling av information, 4.behörighet att få tillgång till upptagning för automatiserad Prop. 2004/05:5 behandling eller annan handling, 5.den civila luftfarten eller den civila sjöfarten, om det kan antas att syftet med verksamheten motverkas om Med system för automatiserad behandling av information (3 p) avses system där datorer, telekommunikation eller annan teknisk utrustning samverkar för att insamla, ordna, bearbeta, söka eller distribuera information. Med telekommunikation avses överföring av meddelanden med tråd, radio eller liknande metod. Den fjärde punkten gäller i första hand uppgifter om behörighetskoder och behörighetsnycklar samt arrangemang och fördelning av dessa. Själva programmet skyddas dock inte enligt denna punkt. Sekretessen enligt punkten gäller även uppgifter om skyddsåtgärder avseende behörigheten att få tillgång till konventionella handlingar. Enligt 5 kap. 3 § 1 st. sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om chiffer, kod eller liknande metod som har till syfte att: 1.underlätta befordran eller användning i allmän verksamhet av uppgifter utan att föreskriven sekretess åsidosätts, eller 2.göra det möjligt att kontrollera om data i elektronisk form har förvanskats, om det kan antas att syftet med metoden motverkas om uppgiften röjs. Sekretessen enligt den första punkten gör det möjligt att i allmän verksamhet skydda uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysningar om t.ex. kryptering. Den andra punkten har betydelse för användningen av elektroniska signaturer inom myndighetsområdet. Förslag till ny sekretessbestämmelse Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser av- seende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer, om det kan antas att det allmännas möj- ligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om upp- Den tystnadsplikt som följer av den nya sekretess- bestämmelsen skall ha företräde framför meddelarfriheten. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Remissinstanserna: När det gäller förslaget om en ny sekretess- bestämmelse har majoriteten av remissinstanserna, bl.a. justitieombudsmän (), Hovrätten för Nedre , Justitiekanslern, Riksåklagaren, , Styrelsen för psykologiskt försvar, , , , Ekonomi- styrningsverket, , i , Post- och , , , Statens energimyndig- het samt , tillstyrkt det eller lämnat det utan erinran. Kammarrätten i , , Kustbevak- ningen och tillstyrker förslaget men föreslår vissa förtydliganden eller språkliga justeringar. , och anser att det är önskvärt att resonemanget om den nya sekretessbestämmelsens tillämpningsområde utvecklas något. är positiv till förslaget men anser att det skulle kunna övervägas att förse bestämmelsen med ett omvänt skaderekvisit. Myndigheten anser vidare att det bör övervägas om förslaget behöver kompletteras med en bestämmelse i sekretesslagens åttonde kapitel till skydd för enskilds ekonomiska intressen. tillstyrker förslaget men anser att även utredningar som myndigheter på eget initiativ företar avseende risken för intrång i myndighetens lokaler och IT-system bör omfattas av sekretessen. anser att den i promemorian föreslagna nya sekre- tessbestämmelsen ger ett bra skydd för den myndighet som upprättar handlingar och att det är bra att sekretessen konstrueras så att sekretessen överförs i de fall handlingen överlämnas till en annan myndighet. Verket anser dock att menprövningen bör ske under medverkan av berörda myndigheter. avstyrker förslaget på den grunden att det utifrån underlaget inte är möjligt att överblicka de konsekvenser sekre- tessändringen kan medföra och därmed om utvidgningen av sekretessen är försvarbar. avstyrker förslaget med motiveringen att en alltför vag och obestämd grund givits för att motivera den föreslagna sekretessbestämmelsen. När det gäller förslaget om inskränkt meddelarfrihet har majoriteten av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), Kammarrätten i , Justitiekanslern, , Kris- beredskapsmyndigheten, , , Elsäkerhets- verket, samt , tillstyrkt det eller lämnat det utan erinran. Vissa remissinstanser, Riksförsäkrings- verket, , och , framhåller att detta förslag ytterligare bidrar till ett nödvändigt skydd. Hovrätten för Nedre har i denna del inga invändningar i sak men pekar på att det skulle kunna föras ett utförligare resonemang i en framtida proposition om varför meddelarfriheten inte bör gälla till någon del. avstyrker förslaget eftersom en möjlighet att slå larm i de fall analysarbetet eftersätts då försvinner. och avstyrker förslaget även i denna del. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny sekretessbestämmelse Den verksamhet som bedrivs i form av risk- och sårbarhetsanalyser för fredstida krishantering eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer syftar till att minska samhällets sårbarhet, bl.a. genom att öka myndigheternas förmåga att förutse och hantera sådana situatio- ner. För att uppgifter i denna verksamhet inte skall kunna utnyttjas till angrepp mot myndigheter, enskilda eller samhället i stort är det i viss utsträckning nödvändigt att begränsa insynen i denna verksamhet. Handlingar som utarbetas vid genomförandet av risk- och sårbarhetsanalyserna kan komma att innehålla uppgifter som är känsliga ur säkerhetssynpunkt för verksamheter inom myndighetens ansvars- område. Känsliga uppgifter kan framkomma vid vart och ett av de steg som analysen enligt vad som beskrivits i avsnitt 12.1.2 bör innehålla. Genomgången i avsnitt 12.1.4 visar att gällande sekretessreglering ger ett visst skydd för känsliga uppgifter som framkommer i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser samt planering och förberedelser för hante- ring av fredstida krissituationer. Något heltäckande skydd finns dock inte. Som nämnts ovan förutsätter bestämmelsen om försvarssekretess (2 kap. 2 § sekretesslagen) att uppgifterna har betydelse för totalförsvaret för att de skall kunna hemlighållas med stöd av den bestämmelsen. Sekretessbestämmelsen i 5 kap. 2 § sekretesslagen tar sikte på uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärd avseende vissa företeelser. Uppgifter om risker och sårbarhet som inte har någon anknytning till säkerhets- och bevakningsåtgärd eller som rör andra företeelser än de som nämns i paragrafen kan inte skyddas. Även bestämmelsen i 5 kap. 3 § sekretesslagen har ett begränsat tillämpningsområde såvitt gäller nu aktuella uppgifter. Det finns således brister i sekretesskyddet för känsliga uppgifter som kan komma fram i samband med risk- och sårbarhetsanalyser eller vid planering och föreberedelser för hantering av fredstida krissituationer, detta mot bakgrund av den mer övergripande karaktär som präglar denna verksamhet. I analysmaterialet kan olika riskscenarier beskrivas och följderna av olika brister framhållas. De resonemang som förs när helhetsbilden skärskådas och analyseras behöver kunna sekretessbeläggas. Det kan vara fråga om gränssättande faktorer för samhällets krishanteringsförmåga, förbättringsåtgärder som vägs mot varandra, grunder för nedprioriteringar, detaljer om var reaktionstiden är lång och var möjligheten att upptäcka en incident är låg m.m. Det kan vidare finns behov av att kunna sekretessbelägga exempelvis listor över nyckelpersoner, dessa personers ansvarsområden vid en eventuell krissituation etc. Om uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om risker och sårbarhet inom myndighetens ansvarsområde blir offentliga och sprids utanför myndigheten kan de komma att utnyttjas för att skada samhället. Uppgifterna kan komma att utnyttjas för brottslig verksamhet såsom inbrott, bedrägeri, skadegörelse, sabotage eller terrorhandlingar. Att känsliga uppgifter röjs kan således leda till att säkerheten i samhället minskar och att syftet med risk- och sårbarhetsanalyserna motverkas. Att uppgifter i risk- och sårbarhetsanalyser kan bli offentliga medför vidare en risk för att myndigheterna undviker att genomföra tillräckligt detaljerade risk- och sårbarhetsanalyser. Det faktum att avsaknaden av ett heltäckande sekretesskydd har lett till att myndigheterna i vissa fall undviker alltför djuplodande analyser bekräftas av bl.a. Rikspolisstyrel- sen, , och . Ett bristande analysarbete medför risk för att samverkansansvariga myndigheters planerings- och förberedelsearbete enligt 4 § förordningen om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap inte kan genomföras i den utsträckning som är nödvändig. I förlängningen kan bristande analyser leda till att och arbete med krishantering försvåras avsevärt. Regeringen delar således och majoriteten av remissinstansernas uppfattning att sekretessregleringen behöver kompletteras så att den risk- och sårbarhetsanalysverksamhet som bedrivs för fredstida krissituationer samt planering och förberedelser för hanteringen av sådana situationer ges ett nödvändigt sekretesskydd. har anfört att sekretessbestämmelsen bör ges ett vidare tillämpningsområde så att den även täcker in utredningar som myndigheter företar på eget initiativ avseende risken för intrång i lokaler Med utgångspunkt från det beredningsunderlag som ligger till grund för förslaget om sekretess går det inte att ta ställning till om det finns behov av att utvidga sekretessen ytterligare på det sätt som Regeringen får återkomma till detta i annat sammanhang för det fall att det skulle visa sig nödvändigt. Regeringen vill dock erinra om att det framgår av prop. 2003/04:93 att den ändring i 5 kap. 2 § (sekretess till skydd för säkerhets- eller bevakningsåtgärder med avseende på system för automatiserad behandling av information) som trädde i kraft är avsedd att kunna åberopas även för att hemlighålla uppgifter om svagheter i systemet som gör det lätt att ta sig in i systemet trots att skyddsåtgärder har vidtagits (a prop. s. 82). har anfört att det, med hänsyn till att myndigheterna skall samverka bl.a. med näringsidkare, bör övervägas om det även bör införas en sekretessbestämmelse till skydd för enskildas affärs- och Av 8 kap. 6 § sekretesslagen följer att sekretess gäller i den utsträckning regeringen myndighets verksamhet som består i bl.a. utredning och planering med avseende på t.ex. näringslivet för uppgift om enskilds affärs- och driftsförhållande, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. från olika företag för att underlätta försvarsplaneringen enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar eller för att förbereda förfogande enligt förfogandelagen (1978:262) kan sekretessbeläggas med stöd av nämnda bestämmelse, 2 § sekretessförordningen (1980:657) samt 36 och 78 p. i bilagan till sekretessförordningen (jfr. 1994/95:196 s. 7). statliga myndigheters verksamhet, där frågan väckts, torde ett eventuellt behov av sekretess till skydd för enskilda således i första hand kunna täckas genom att nya bestämmelser förs in i sekretessförordningen. Regeringen får dock återkomma till denna fråga i ett annat sammanhang. Den nya bestämmelsens placering Frågan är då var bestämmelsen skall placeras. I 2 kap. sekretesslagen finns bestämmelser med hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. I 5 kap. sekre- tesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Då det finns risk för att uppgifter från analyserna kan komma att utnyttjas till brottslig verksam- het kan intresset att förebygga eller beivra brott åberopas till stöd för att kunna sekretessbelägga uppgifterna. också av betydelse för skyddet av det allmännas ekonomiska intresse. 2004/05:5 Även intresset att skydda rikets säkerhet är i viss mån berört. mellan kapitel 2 och 5 framstår det som lämpligast att placera bestämmelsen i 5 kap. Det kan inte anses möjligt att uppnå skydd för här aktuella uppgifter genom att infoga ytterligare en punkt i den uppräkning som finns i 5 kap. 2 § sekretesslagen. Den paragrafen tar sikte på uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd. Den bestämmelse som föreslås är avsedd att ha ett vidare tillämpningsområde än så. Sekretesskyddet bör därför åstad- kommas genom ett införande av en ny sekretessbestämmelse i 5 kap. Den föreslagna sekretessbestämmelsen är avsedd att användas be- träffande uppgifter som är av betydelse för den fredstida delen av kris- hanteringssystemet (se avsnitt 12.1.1). I den mån den nya sekretess- bestämmelsen är en av flera sekretessbestämmelser som kan vara tillämplig på en uppgift skall den strängaste sekretessbestämmelsen ligga till grund för bedömningen (jfr. 1979/80:2 Del A s. 70). Som nämnts i avsnitt 12.1 bygger den reformerade strukturen för kris- hantering på ett sektors- och områdesansvar med ökad samverkan mellan Detta innebär att myndigheterna måste kunna utbyta uppgifter med varandra. Som tidigare nämnts skall vidare alla statliga myndigheter lämna sina risk- och sårbarhetsanalyser till Regerings- kansliet i samband med inlämnandet av årsredovisningen. Även kommuner och landsting har att vidta vissa åtgärder enligt lagen om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. nämnts tidigare kan en extraordinär händelse undantagsvis utgöra en sådan allvarlig fredstida kris som avses träffas av förordningen om fredstida krishantering och höjd beredskap (prop. 2001/02:184 s. 15). Den föreslagna bestämmelsen bör bli tillämplig på analys-, förberedelse- och planeringsverksamheten i den del den avser sådana situationer. mån kommunernas och landstingens risk- och sårbarhetsanalyser berör exempelvis hanteringen av översvämningar av mindre allvarlig karaktär bör dock uppgifterna falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Bestämmelsen bör således vara tillämplig på uppgifter som har insamlats eller producerats inom ramen för analys-, planerings- eller förberedelseverksamheten avseende fredstida kriser. samverkan skall kunna ske mellan myndigheterna bör bestämmelsen vara tillämplig på sådana uppgifter såväl hos den myndighet som har insamlat och producerat dem, som hos en annan myndighet som har fått dem överlämnade till sig. Som har anfört bör den i promemorian föreslagna lagtexten ändras något så att det tydligare framgår att den föreslagna bestämmelsen bara är tillämplig på sådana risk- och sårbarhetsanalyser som avser fredstida krissituationer. skäl bör sekretess gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana Att sekretessen följer med en uppgift som har insamlats eller producerats i den angivna verksamheten när en sådan uppgift lämnas till en annan myndighet kommer till uttryck genom att bestämmelsen inte har begränsats till att gälla uppgifter hos en viss myndighet eller uppgifter i en viss verksamhet, utan att sekretessen gäller för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som avser . (jfr 5 kap. 1 § sekretesslagen). Om en uppgift som omfattas av sekretessbestämmelsen lämnas till en annan myndighet skall således även den mottagande myndigheten tillämpa sekretessbestämmelsen på uppgiften. Begreppet verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer eller planering och förberedelser för hantering av sådana situationer innefattar även ett insamlande av sådana uppgifter som behövs i verksamheten när detta insamlande utförs av andra handläggare inom myndigheten än de som primärt arbetar med analys-, planerings- och förberedelsearbetet. Sådana interna samman- ställningar kommer i normalfallet inte att utgöra allmänna handlingar eftersom de endast utgör underlag för de dokument som senare blir allmänna handlingar, t.ex. risk- och sårbarhetsanalyser. Det är dock i detta sammanhang viktigt att skilja mellan olika verksamheter inom en och samma myndighet. Den föreslagna bestämmelsens tillämpnings- område är begränsad till analys-, planerings- eller förberedelseverk- samheten avseende fredstida kriser. Uppgifter som förekommer i arbets- material eller i upprättade handlingar i nämnda verksamhet kan emeller- tid även finnas i en allmän handling som har upprättats i myndighetens vanliga verksamhet, t.ex. i den löpande förvaltnings-verksamheten eller i den personaladministrativa verksamheten. Om så är fallet och någon begär att få ut en handling som har upprättats i den senare verksamheten skall den handlingen naturligtvis lämnas ut om inte uppgifterna i handlingen omfattas av någon annan sekretessbestämmelse. Detta innebär att allmänhetens insyn i myndighetens normala verksamhet inte hindras av den föreslagna bestämmelsen. I promemorian föreslås att den nya sekretessbestämmelsen, i likhet med bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretess och samtliga bestämmelser i 5 kap. sekretesslagen (utom 5 kap. 1 § andra stycket) skall förses med ett s.k. rakt skaderekvisit. Ett sådant skaderekvisit innebär att en uppgift som faller inom bestämmelsens tillämpnings- område får hemlighållas endast om det typiskt sett eller beträffande normalt harmlösa uppgifter i det enskilda fallet kan antas att den angivna verksamheten motverkas om uppgiften röjs, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f). har anfört att det bör övervägas att förse bestämmelsen med ett omvänt skaderekvisit. Ett sådant skaderekvisit innebär att uppgiften får röjas endast om det i det enskilda fallet står klart att verksamheten inte motverkas av röjandet. Ett omvänt skaderekvisit innebär således en presumtion för att uppgiften omfattas av sekretess. Regeringen anser inte att det finns skäl att förse bestämmelsen med ett starkare skaderekvisit än t.ex. utrikes- eller försvarssekretessen. Ett rakt skaderekvisit innebär att sekretess kan meddelas i den utsträckning det behövs, som insynen i myndighetens verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. Det raka skaderekvisitet bör, i enlighet med Lagrådets förslag, formuleras så att sekretess gäller om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften röjs. När det gäller frågan om utbyte av uppgifter mellan myndigheterna inom ramen för analys-, planerings- och förberedelseverksamheten avseende fredstida krissituationer har den föreslagna bestämmelsen, som tidigare nämnts, konstruerats så att sekretessen gäller både hos den utlämnande och den mottagande myndigheten. bestämmelsen gäller även hos den mottagande myndigheten kan det inte antas att det allmännas möjligheter att förebygga och hantera fredstida kriser motverkas om uppgiften lämnas till den mottagande myndigheten. Någon särskild sekretessbrytande regel för utlämnande av uppgifter myndigheterna emellan behöver därför inte införas. Som angivits tidigare skall de samverksansansvariga myndigheterna enligt 4 § förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishante- ring och höjd beredskap i planerings- och förberedelseverksamheten avseende fredstida kriser samverka även med sammanslutningar och Uppgifter som omfattas av sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen kan lämnas ut till enskilda med förbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen eller, om förbehåll inte kan uppställas och ett utlämnande anses nödvändigt för att myndigheten skall kunna utföra analys-, förberedelse- eller planeringsarbetet, med stöd av 1 kap. 5 § anser att sekretessprövningen bör ske under medverkan av berörda myndigheter. Av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförord- ningen följer att begäran att få del av en allmän handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Den myndigheten har också att pröva om handlingen kan lämnas ut. Om särskilda skäl föranleder det får det föreskrivas att prövning skall göras av en annan myndighet. om handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om Även om det således som huvudregel är den myndighet, som förvarar en handling och som begäran om utlämnande av handlingen har riktats till, som har att göra sekretessprövningen kan det dock anses vara lämpligt att myndigheten beträffande sådana handlingar som myn- digheten fått från en annan myndighet inom ramen för samarbetet avseende t.ex. risk- och sårbarhetsanalyser samråder med den andra myndigheten innan beslut fattas.