prop · GS0353 · 2004-12-22 00:00:00 — Jordförvärvslagens bestämmelser om förvärv av fastigheter i glesbygd har ändringar utsatts för kritik, bl.a. eftersom reglerna an- setts vara enkla att kringgå. Avregleringen har bl.a. ansetts öppna för nya kategorier av fastighetsköpare som i vissa fall inte har tillräckliga kunskaper om skogliga förhållanden eller förankring i skogsnäringen. Oseriösa former av skogsbruk i samband med att fastigheter förvärvats av s.k. klippare har också förekommit i en inte försumbar omfattning. Den s.k. klipparproblematiken, eller exploaterande förvärv, innebär i huvudsak att skogsfastigheter förvärvas för att sedan snabbt avverkas och säljas vidare utan att återväxtåtgärder är genomförda. I skogsvårdsorga- nisationens utredning av skogspolitikens effekter (1998) bedömdes att ungefär var tionde förvärv av skogsfastigheter på den öppna marknaden var föremål för exploaterande avverkning, vilket mot- svarade cirka 100150 fastigheter . Den särskilda bestämmelsen om juridiska personers förvärv berördes inte av de omfattande ändringar som 1991 gjordes i lagen. Denna bestämmelse innehåller ett prövningsförfarande genom vilket rationali- seringsaspekten i viss mån fortfarande tillgodoses. Bestämmelsen har kritiserats då den ansetts svår att tolka och tillämpa samt även alltför oflexibel i samband med omstruktureringar inom bolagssektorn. 5 EG-rättsliga aspekter på krav på förvärvstillstånd Enligt artikel 295 i EG-fördraget ligger frågor om medlemsstaternas egendomsordningar inom medlemsstaternas exklusiva kompetens. Medlemsstaterna måste dock enligt praxis beakta fördra- gets andra grundläggande bestämmelser när de utövar denna kompetens. har sålunda slagit fast att nationella bestämmelser som reglerar förvärv av fast egendom skall följa fördragets bestämmelser om etableringsfrihet och fria kapitalrörelser. Bestämmelserna om etableringsfrihet innebär bl.a. att unionsmedbor- gare och juridiska personer med säte i har rätt att etablera sig i en annan medlemsstat och varaktigt bedriva sin verksamhet där på samma villkor som medlemsstatens egna medborgare och juridiska personer. det finns nationella bestämmelser som hindrar eller gör det mindre attraktivt för andra medlemsstaters medborgare eller juridiska personer att etablera sig i landet får dessa nationella bestämmelser inte tillämpas på ett diskriminerande sätt, de skall vara motiverade av ett trängande allmänintresse och de skall vara proportionella i förhållande till sitt syfte (se bl.a. målen C-55/94, , 1995 s. I-4165 och C-212/97, . 1999 s. I-01459). har prövat frågor om förhandstillstånd vid förvärv av fast egendom i förhållande till den fria rörligheten för kapital i målen C-302/97, Konle, 1999 s. I-03099, C-515/99 m.fl., Reisch m.fl., 2002 s. I-02157, C-300/01, Salzmann, 2003 s. I-04899 och C-452/01, Ospelt, 2003 s. . I dessa mål har klargjorts att bestämmelser om förvärvstillstånd redan på grund av sitt Prop. 2004/05:53 syfte innebär en begränsning av de fria kapitalrörelserna. domstolen kan en sådan begränsning godtas om den har ett syfte av allmänintresse och om detta syfte eftersträvas på ett icke-diskriminerande sätt samt proportionalitetsprincipen iakttas. Som syften av allmänintresse har i de ovan nämnda målen Konle, Reisch m.fl. och Salzmann godtagit regionalpolitiska syften som att värna om permanent bosättning och ekonomisk verksam- het som är oberoende i förhållande till turistbranschen. I målet Ospelt godtogs det allmännas intresse av att bibehålla, stärka eller skapa håll- bara förhållanden för jordbruksbefolkningen. När det gäller kriteriet att regleringen inte får innebära en diskrimine- ring av EU-medborgare från andra medlemsstater har i målen Konle och Salzmann ansett att det finns risk för diskriminering om den myndighet som avgör om förvärvstillstånd skall beviljas har ett vid- sträckt handlingsutrymme som liknar en befogenhet att göra en sköns- mässig bedömning. När det slutligen gäller kravet på proportionalitet framgår det av de nämnda domarna att generellt anser att bestämmelser om förvärvstillstånd skall vara strängt nödvändiga för att uppnå avsett syfte. Om det finns andra möjligheter att säkerställa att syftet uppnås, t.ex. genom kontrollmöjligheter och sanktionsåtgärder i efterhand, anses i regel inte en reglering med förvärvstillstånd vara nödvändig för att för- hindra överträdelser av den nationella lagstiftningen. På denna grund har i målen Konle, Reisch m.fl. och Salzmann förklarat att regler om förhandstillstånd för att förhindra att fastigheter används som fritidsbostäder strider mot EG-rätten. Vid köp av jordbruksfastigheter har dock i målet Ospelt ansett ett system med förhands- tillstånd i sig proportionerligt, bl.a. eftersom irreparabla skador för jord- bruket skulle kunna vållas i den planerade användningen av en jordbruksfastighet om man enbart hade ett kontrollsystem i efterhand. 6 Förvärv i glesbygd 6.1Behovet av skärpta regler Regeringens förslag: Bestämmelserna om förvärv av lantbruks- egendom i glesbygd skärps. Utredningens förslag: I betänkande föreslås att glesbygdsbestämmelserna slopas. Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna tillstyrkte förslaget eller lämnade det utan några invändningar. Två remissinstanser ansåg att ytterligare utredning krävdes i frågan. Övriga remissinstanser ansåg att bestämmelserna bör finnas kvar. Huvuddelen av dessa remiss- instanser ansåg också att bestämmelserna bör skärpas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan invändningar. i , Föreningen , och avstyrker förslaget. De tre senare menar att utredningens förslag i stället bör genomföras. i anser att förslaget i praktiken sätter bestämmelserna om förvärv av lantbruksegendom i glesbygd ur spel. Skälen för regeringens förslag: Enligt jordförvärvslagen krävs för- värvstillstånd bl.a. vid förvärv av lantbruksegendom i glesbygd. Utanför lagens tillämpningsområde faller t.ex. vissa förvärv från eller av staten, förvärv av egendom som är avsedd för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk och förvärv från nära släktingar. I glesbygd utanför omarron- deringsområde behövs inte tillstånd om egendomen förvärvas av någon som i minst varit bosatt i glesbygd inom den kommun där egendomen är belägen eller av någon som i ett särskilt åtagande förbin- der sig att vara bosatt på fastigheten. Ett åtagande om bosättning innebär att förvärvaren i en särskild anmälan till åtar sig att från förvärvet bosätta sig på fastigheten och därefter bo på den . I de fall förvärvstillstånd krävs, får sådant vägras om egendomen behövs för att främja sysselsättningen eller bosättningen på orten. Syftet med bestämmelserna om förvärvstillstånd i glesbygd är sedan 1991 års ändringar rent regionalpolitiskt. Jordförvärvslagens glesbygds- bestämmelser syftar till att stärka sysselsättningsunderlaget för dem som redan är bosatta i glesbygden eller få till stånd varaktig bosättning där. För på orten redan etablerade jord- och skogsbrukare innebär bestäm- melserna i princip att förvärv av den som behöver ytterligare sysselsätt- ningsunderlag för sin försörjning prioriteras i förhållande till förvärv som görs av den som varken bor på orten eller har för avsikt att flytta dit. För att bestämmelsen skall kunna åberopas som avslagsgrund krävs dock att ett vägrat tillstånd kan få en direkt och påvisbar effekt på sysselsätt- ningen eller bosättningen i området. Som anförs i utredningen och i promemorian har reglerna om till- ståndsprövning av förvärv av lantbruksegendom i glesbygd varit förhål- landevis enkla att kringgå. Möjligheten att undgå tillståndskravet genom att göra bosättningsåtagande på fastigheten har t.ex. utnyttjats i fall där det redan från början stått klart att en bosättning inte kan komma till stånd. Länsstyrelserna har inte möjlighet att ifrågasätta ett sådant åta- gande om bosättning i samband med anmälan, utan först i samband med uppföljningen av bosättningsåtagandet. I fall av exploaterande förvärv har då avverkning normalt redan skett. Förutom att systemet med efter- handskontroll av bosättningsåtagandena visat sig svårtillämpat är den sanktion som står till buds då åtaganden inte uppfyllts, inlösen av fastig- heten, administrativt krävande och kostsam. Även den andra typen av anmälningsförfarande, då förvärvaren undgår tillståndskravet på grund av att han i minst varit bosatt i gles- bygd inom den kommun där egendomen är belägen, har missbrukats. En förutseende köpare har t.ex. kunnat folkbokföra sig i aktuellt område av en kommun utan att i verkligheten vara bosatt där. I de fall tillståndskravet kringgåtts har någon prövning av om egendo- men behövts för regionalpolitiska ändamål inte kunnat ske. heter som finns att kringgå tillståndskravet har vidare fungerat som en inkörsport för oseriösa köpare, t.ex. sådana vars avsikter varit att exploatera fastigheter i strid med skogsvårdslagstiftningen. Utredningen konstaterar att de direkta och indirekta effekterna av jord- förvärvslagens glesbygdsbestämmelser varit förhållandevis små, bl.a. eftersom glesbygdsbestämmelser i sin nuvarande utformning inte funge- rat tillfredsställande. Utredningen menar också att det föreligger stora svårigheter att få en skärpt jordförvärvslag att fungera effektivt och att jordförvärvslagen rent allmänt synes vara ett tungarbetat instrument för glesbygdsutveckling. De negativa effekterna av de s.k. exploaterande förvärven bör enligt utredningen i stället motverkas genom en striktare tillämpning av skogsvårdslagen. Enligt promemorians förslag bör glesbygdsbestämmelserna behållas och skärpas. Trots vad utredningen anför kan det enligt promemorian antas att berörda fastigheter, i de fall då tillstånd har vägrats med tillämpning av glesbygdsbestämmelserna, fått ett från glesbygdssynpunkt bättre utnyttjande än vad de annars skulle ha fått. Det finns också enligt promemorian ett fortsatt behov av att tillgodose bestämmelsernas bakomliggande syften, att främja bosättning och sysselsättning i gles- bygd. Det konstateras att även de fall av exploaterande förvärv som före- kommit efter den genomförda avregleringen av jordförvärvslagen visar att det finns ett tydligt behov av förhandskontroll av förvärv av lantbruksegendom i glesbygd. Bland de förslag som lämnas i propositionen om ändringar i skogsvårdslagen finns vidare ett förslag om att avverkning som huvudregel inte får påbörjas förrän förvärvstillstånd beviljats i de fall då förvärvstillstånd krävs. De föreslagna ändringarna i skogsvårdslagstiftningen understryker således ytterligare behovet av att reglerna om förvärvstillstånd i glesbygd behålls. Mot bakgrund av de av promemorian beskrivna skälen delar rege- ringen bedömningen att glesbygdsbestämmelserna bör behållas. Då de nuvarande bestämmelserna har visat sig vara förhållandevis enkla att kringgå instämmer regeringen också i att det finns anledning att skärpa bestämmelserna. En skärpning av regleringen måste stå i överensstämmelse med EG- fördragets bestämmelser om etableringsfrihet och fri rörlighet för kapital. Som konstaterats i promemorian är det regionalpolitiska syftet med gles- bygdsbestämmelserna, liksom syftet att förhindra de på relativt lång sikt irreparabla skador som de exploaterande förvärven medför, sådana syften av allmänintresse som får anses godtagbara i förhållande till den be- gränsning av de fria kapitalrörelserna och etableringsfriheten som ett system med förhandstillstånd innebär. Regeringen delar promemorians bedömning att ett system med förhandstillstånd därför under förevarande omständigheter måste anses vara förenligt med EG-rätten. Den inskränk- ning av de fria kapitalrörelserna och etableringsfriheten som ett system med förhandstillstånd innebär får dock inte vara diskriminerande eller gå längre än vad som är motiverat i förhållande till bestämmelsernas syfte. Regeringen återkommer härtill i avsnitt 6.3. Det har bl.a. vid remissbehandlingen av utredningens betänkande framkommit att det finns stora skillnader i länsstyrelsernas handläggning av ärenden enligt jordförvärvslagen. Som anförts ovan i avsnitt 5 kan en skönsmässig tillämpning av lagen anses innebära en risk för diskrimine- ring i EG-rättslig mening. Vikten av att länsstyrelserna tillämpar lagen på Prop. 2004/05:53 avsett sätt bör därför betonas. Som anförs i promemorian finns det i detta sammanhang också anledning att förtydliga bestämmelserna. 6.2.1Undantag för på orten redan bosatta personer Regeringens förslag: Kravet på bosättning i glesbygd vid tillstånds- fria förvärv skall skärpas. För tillståndsfrihet skall det krävas att för- värvaren är folkbokförd i glesbygd inom den kommun där egendomen är belägen. Någon anmälan om förvärvet skall inte längre behöva göras till . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian behandlar dock inte bestämmelsen om anmälan om förvärvet till . Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller lämnar det utan invändningar. Länsstyrelserna i och ifrågasätter dock om inte även dessa för- värvare bör omfattas av tillståndsplikten. i samt Länsstyrelserna i och län påpekar att anmälan om förvärvet till bör kunna ersättas med att förvärvaren skickar in personbevis till inskrivningsmyndigheten vid ansökan om lagfart. Skälen för regeringens förslag: Enligt jordförvärvslagen krävs inte tillstånd vid förvärv som görs av personer som sedan minst bott i glesbygd inom den kommun där den berörda fastigheten ligger. I sådant fall skall en anmälan om förvärvet göras till . utfärdar därefter enligt jordförvärvsförordningen (1991:736) bevis om anmälan. Att bosättningskravet är uppfyllt har därvid normalt kunnat styrkas genom ingivande av personbevis. Bakgrunden till detta undantag från tillståndsplikten är att det i all- mänhet kan antas att en förvärvare som redan är bosatt på orten på något sätt avser att använda fastigheten för sin sysselsättning. Eftersom till- stånd i ett sådant fall normalt inte kan vägras har det enligt tidigare för- arbetsuttalanden (prop. 1990/91:155 s. 28) inte ansetts vara nödvändigt med tillståndsprövning. Då dessa skäl kvarstår finns det inte anledning att utöka tillståndsplikten till att omfatta även denna kategori förvärvare. Enligt utredningen och promemorian har bestämmelsen kommit att missbrukas i samband med exploaterande förvärv. För att undgå till- ståndskravet har en förutseende köpare nämligen kunnat folkbokföra sig i aktuellt område av en kommun utan att i verkligheten vara bosatt där. Regeringen instämmer i att bestämmelsen bör skärpas för att motverka sådana missbruk. I promemorian konstateras att folkbokföring på en ort under har en mängd verkningar, bl.a. för skattskyldigheten. härav finns det även enligt regeringens uppfattning skäl att anta att en förlängning av tiden för hur länge en person måste ha varit bosatt i gles- bygd inom den kommun där egendomen är belägen skulle motverka kringgåendet av bestämmelserna i en inte försumbar omfattning. Rege- ringen instämmer därmed i promemorians bedömning att bestämmelsen bör ändras genom att kravet på bosättning förlängs . Som anförts i promemorian kan det antas att huvuddelen av de cirka 700 förvärvare som enligt gör anmälan enligt den nuvarande bestämmelsen uppfyller även detta krav. Ändringen bör därmed inte påverka förvärvare med seriösa intentioner i någon större omfattning. Av 20 kap. 6 § 8 och 7 § 13 jordabalken framgår, såvitt avser fall då förvärvstillstånd krävs enligt jordförvärvslagen, att en ansökan om lagfart på förvärvsfastigheten skall avslås om tiden för att ansöka om tillstånd är försutten eller förvärvstillstånd vägrats. I annat fall skall lagfartsansökan förklaras vilande om tillstånd saknas. Att ett förvärv får ske tillståndsfritt eftersom förvärvaren uppfyller bosättningskravet kan, liksom uttalats i tidigare förarbeten till bestäm- melsen (se ovan anförd prop. s. 42), enkelt styrkas genom att förvärvaren företer personbevis som visar att han varit folkbokförd inom glesbygds- område i kommunen . Det bör vara tillräckligt att en kontroll sker av att ett förvärv kan ske tillståndsfritt när förvärvaren ansöker om lagfart för förvärvet. Regeringen instämmer därför i att bestämmelsen om att förvärvet skall anmälas till kan upp- hävas. Det bör därvid även i lagtexten förtydligas att det är tillräckligt att förvärvaren styrker det förhållandet att han eller hon varit folkbokförd inom glesbygd i kommunen före förvärvet för att bosättningskravet skall anses vara uppfyllt. Regeringens förslag: Möjligheten till bosättningsåtagande skall tas bort. Bestämmelserna om inlösenförfarande skall upphävas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt jordförvärvslagen kan en fysisk person undgå kravet på förvärvstillstånd genom att i ett särskilt åtagande förbinda sig att från förvärvet bosätta sig på den aktuella fastigheten och därefter bo på den . Även ett sådant åtagande skall göras i anmälan om förvärvet till . Enligt remissvar över promemorian gjordes 334 bosättningsåtaganden enligt denna bestämmelse. I utredningen och promemorian konstateras att bestämmelsen i prakti- ken har varit enkel att kringgå i samband med exploaterande förvärv, bl.a. eftersom länsstyrelserna inte haft möjlighet att ifrågasätta en anmä- lan. Det har förekommit fall där det redan från början stått klart att en bosättning på fastigheten inte kan komma till stånd med hänsyn till fastighetens skick eller lokalisering. Det är t.ex. inte ovanligt att förvär- varen skriver på ett bosättningsåtagande utan att det finns något bostads- hus på fastigheten och bosättningsåtaganden har till och med förekommit på fastigheter som enbart bestått av skogsskiften och som saknat perma- Prop. 2004/05:53 nent vägförbindelse. Problem har även förekommit i samband med uppföljningen av bosätt- ningsåtaganden, då det konstaterats brister och oklarheter beträffande hur bosättningsåtagandet uppfyllts. Det har förekommit att en förvärvare folkbokfört sig på fastigheten, trots att han i praktiken bott någon annan- stans. I de fall det konstaterats att ett bosättningsåtagande inte uppfyllts har staten rätt att lösa egendomen om det inte är oskäligt. Frågan om inlösen av fastigheter där åtagandet inte uppfyllts måste drivas i fastig- hetsdomstol och är därför administrativt krävande. Då staten också nor- malt får svara för motpartens rättegångskostnader leder förfarandet ofta till stora kostnader. Mot den nu anförda bakgrunden instämmer regeringen i promemorians bedömning att det finns anledning att ändra lagstiftningen genom att möjligheten till bosättningsåtagande tas bort och ersätts av ett förfarande med tillståndsplikt. Som anförs i promemorian kan det antas att en till- ståndsprövning kommer att bidra till att avhålla potentiella oseriösa för- värvare från förvärv. När de berörda förvärven gjorts tillståndspliktiga kommer de dessutom att omfattas av det förslag om att avverkning inte skall få påbörjas av den nye ägaren förrän förvärvstillstånd lämnats som framförs i propositionen om ändringar i skogsvårdslagen. Förslaget inne- bär därför att förekomsten av de exploaterande förvärven motverkas. I promemorian konstateras att även bestämmelserna om inlösen- förfarandet i 10 a och 15 §§ bör upphävas då möjligheten till bosättnings- åtagande tas bort. Regeringen instämmer även i denna bedömning. Regeringens förslag: En förvärvare som kan göra sannolikt att han eller hon från förvärvet kommer att varaktigt bosätta sig på fastigheten eller att han eller hon varaktigt kommer att främja sysselsättningen på orten skall inte vägras tillstånd till förvärv av egendom som ligger utanför omarronderingsområden. varen inte avser att bosätta sig på fastigheten eller på annat sätt främja sysselsättningen på orten skall prövningen göras enligt nuvarande Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: Ungefär hälften av remissinstanserna tillstyrker förslaget i dess helhet. Länsstyrelserna i , , , , och län samt Statens jordbruksverk tillstyrker förslaget i den del det avser att den som gör sannolikt att han eller hon från förvärvet kommer att bosätta sig på fastigheten alltid skall beviljas tillstånd, men avstyrker eller är tveksamma till förslaget i övrigt. huvudsakligen att villkoren i bestämmelsen är alltför enkla att uppfylla och att det är angeläget att kunna avslå en ansökan då det finns ett uttalat och klart behov av fastigheten för ökad sysselsättning för någon som redan bor och verkar på orten. Länsstyrelserna i och Norr- bottens län samt anser att bestämmelsen bör förtydligas. i är tveksam även till förslaget i den del det rör bosättning på orten. i lik- som i avstyrker förslaget i dess helhet. avstyrker förslaget med motiveringen att risken för diskriminering och skönsmässig bedömning kvarstår vid den sannolik- hetsbedömning som skall göras enligt förslaget. kommun anser att det bör vara tillräckligt att förvärvaren avser att bosätta sig i kommunen från förvärvet. anser att bör samråda med ortsombuden eller kommunen i frågan om förvärvet främjar sysselsättningen på orten innan tillstånd meddelas. Skälen för regeringens förslag: För att en lagstiftning om förvärvs- tillstånd vid köp av fast egendom skall vara förenlig med rättspraxis krävs som anförts i avsnitt 5, förutom att bestämmelserna upp- fyller ett syfte av allmänintresse, att bestämmelserna inte är diskrimine- rande eller går längre än vad som är motiverat i förhållande till deras syfte. Som anförts i promemorian har bosättningen en självständig betydelse i nuvarande lagstiftning, bl.a. genom möjligheten att göra bosättnings- åtagande. Genom möjligheten till bosättningsåtagande jämställs den som avser att flytta till glesbygden med dem som redan bor där. Med hänsyn till att främjandet av inflyttning till glesbygden är ett av huvudsyftena med glesbygdsbestämmelserna och till att bestämmelserna inte skall gå längre än vad som är motiverat för att uppnå lagens syfte, bör personer som avser att bosätta sig på fastigheten även fortsättningsvis jämställas med personer som är bosatta i glesbygd inom kommunen. Promemorian föreslår därför att den som vid förvärv utanför omarronderingsområde kan göra sannolikt att han avser att bosätta sig på fastigheten alltid bör beviljas tillstånd utan att någon jämförelse görs med andra behov av marken. Regeringen instämmer i vad promemorian anfört i denna del. kommun har föreslagit att, när det gäller kommuner som i sin helhet består av glesbygd, det bör räcka att förvärvaren gör sannolikt att han kommer att bosätta sig i kommunen alternativt på orten för att beviljas tillstånd. Enligt regeringens uppfattning finns det dock inte an- ledning att behandla dessa personer annorlunda än de som bosatt sig i glesbygd, men som ännu inte uppfyller det bosättningskrav som behand- lats i avsnitt 6.2.1. i och har påpekat att det i praktiken kommer att bli svårt för prövningsmyndigheten att ifrågasätta förvärvarens påstående om en kommande bosättning på fastigheten. i uppfattar förslaget som att någon egentlig prövning inte skall ske från myndigheternas sida. Som närmare utvecklas i författningskommentaren är det förvärvaren som har bevis- bördan för att sannolikhetskravet är uppfyllt. Om tillståndsmyndigheten, t.ex. med hänsyn till sin kännedom om fastigheten, har anledning att ifrågasätta förvärvarens påstående bör förvärvaren förse tillståndsmyn- digheten med uppgifter som styrker att hans planer på bosättning är tro- värdiga, t.ex. genom att visa att det finns så långtgående planer på bebyggelse att en bosättning från förvärvet är möjlig. måste därefter göra en självständig bedömning av om sannolikhetskravet är uppfyllt. Vid denna bedömning bör även till- ståndsmyndighetens kännedom om förvärvarens tidigare fastighetsför- värv spela in.