prop · GR031d32 · 2004-01-01 00:00:00 — Medan skatteinkomsterna är lägre i resultatmått än i det finansiella sparandet är skatteinkomsterna högre i resultatet än i det finansiella sparandet. Investeringar belastar det finansiella sparandet. I den kommunala redovisningen återfinns posten inte i resultaträkningen utan i finansieringsanalysen. Avskrivningarna är däremot resultatpåverkande i den kommunala redovisningen. En förändring av investeringsutgifterna får således fullt genomslag i det finansiella sparandet medan resultatet endast påverkas av avskrivningarna på investeringen. Pensionsskuldens förändring är ytterligare en av de större posterna som definitionsmässigt skiljer sig åt mellan NR:s klassificering och redovisningen i kommunernas resultaträkning. Posten påverkar inte det finansiella sparandet i NR. I den kommunala redovisningen redovisas däremot intjänade pensionsrätter som en kostnad. Det finansiella sparandet justeras därför med pensionskostnaden. På grund av införandet av externt placerade avtalspensioner har beloppet minskat kraftigt . Övriga justeringsposter består bl.a. av finansiella kostnader och intäkter. Dessa ingår inte i finansiellt sparande men i den kommuala redovisningen. Exempelvis påverkar vinst vid avyttring av finansiella tillgångar resultatet men inte det finansiella sparandet. 25 Resultatet före extraordinära poster. 26 Skillnaden mellan det förskott av skatteinkomster som kommunerna erhåller , och de slutligt debiterade skatteinkomsterna som beräknas . 2003/04:1 BILAGA 2 Finansiellt sparande enligt NR Justering för pensionsskuldens förändring Justering för finansiella poster Årets resultat exkl. extraordinära poster 1 Investeringsutgifterna i NR justeras för avskrivningar, omklassificering av investeringar, nettoköp av mark och fastigheter, investeringsbidrag samt nedskrivningar/förlust vid avyttring. Källor: och . 2003/04:1 BILAGA 2 12De offentliga finanserna på lång sikt Under den första halvan av detta sekel kommer de offentliga finanserna att utsättas för stora påfrestningar när antalet personer respektive ökar kraftigt i relation till befolkningen . Denna utveckling ställer krav på den ekonomiska politiken . För att kunna bibehålla en väl utbyggd offentlig välfärd även krävs ett högt sparande i den offentliga sektorn , som ansträngningar måste göras att öka antalet sysselsatta. I detta avsnitt redovisas ett scenario för de offentliga finanserna i ett långsiktigt perspektiv. Enligt den befolkningsprognos som presenterades av förväntas befolkning uppgå till cirka 10,6 miljoner personer 2050, en ökning med cirka 1,7 miljoner personer . ökar antalet personer med cirka 500 000 till knappt 5,8 miljoner. Antalet personer som är eller äldre ökar med drygt 900 000 till nära 2,5 miljoner (se diagram 12.1). Huvuddelen av befolkningsökningen utgörs med andra ord av personer som inte är . Dessutom kommer åldersgruppen , den åldersgrupp som har den högsta sysselsättningsgraden, att minska som andel av befolkningen i åldern . Befolkningens åldersmässiga sammansättningsförändringar bidrar därmed till att hålla tillbaka det framtida arbetskraftsutbudet. Förändring jämfört med , tusental personer Källor: och . Ytterligare ett drag som bör uppmärksammas i den förväntade befolkningsutvecklingen är invandringens stora betydelse. Av diagram 12.2 framgår att det är nettoinvandringen som står för hela tillväxten i befolkningen . Det inhemska bidraget är negativt under större delen av perioden. Utan invandringen skulle antalet personer i åldersgruppen minska. Den avgjort största delen av befolkningstillskottet via invandring utgörs av personer som är födda utanför ett utvidgat EU. Denna grupp har en betydligt lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet, som arbetslösheten är högre. En stor utmaning framöver blir att integrera dessa invandrare på arbetsmarknaden. Misslyckas detta kommer den tillväxt i åldersgruppen som förutses att resultera i en betydligt blygsammare ökning av sysselsättningen. Diagram 12.2 Befolkningen i åldern 2064 år Förändring jämfört med , tusental personer Källor: och . Den demografiska utvecklingen sammanfattas ofta genom försörjningskvoter, där antalet personer i icke-yrkesverksam ålder sätts i relation till antalet personer . Försörjningskvoten för äldre, mätt som antalet personer per hundra personer i åldrarna , beräknas öka från ca 29 personer 2002 till nära 44 personer 2040. Försörjningskvoten för de yngre, mätt som antalet personer per hundra personer i åldrarna är mer stabil och varierar kring 41 (se diagram 12.3). I det kortare perspektivet, fram till omkring 2010, tenderar den stigande äldrekvoten och den fallande yngrekvoten att ta ut varandra, vilket lämnar den totala försörjningsbördan oförändrad. Ur ett offentlig-finansiellt perspektiv utgör den snabbt stigande äldrekvoten en stor utmaning eftersom kostnader för pensioner och äldreomsorg utgör en stor del av de offentliga utgifterna Diagram 12.3 Demografiska försörjningskvoter Källor: och . De långsiktiga framskrivningarna utgår från den prognos för svensk ekonomi som redovisas i avsnitt 111. Arbetskraftsutbudet vid ett oförändrat beteende Sysselsättningsutvecklingen bygger dels på den förväntade befolkningsutvecklingen, dels på antaganden om hur sysselsättningsgrad och antal arbetstimmar för olika delgrupper utvecklas. Om alla kvinnor och män i olika åldrar och med olika ursprung skulle fortsätta att arbeta i samma utsträckning som de gör kommer sysselsättningsgraden att sjunka, medan arbetslösheten tenderar att stiga. Detta beror på kort sikt till stor del på åldersmässiga sammansättningsförändringar. Andelen personer i åldern med ett högt arbetskraftsutbud är stor i gruppen 20 , men kommer att minska framöver. På lite är de ursprungsmässiga sammansättningsförändringarna viktigare. Andelen invandrare, och framförallt personer födda utanför ett utvidgat EU, växer snabbt enligt befolkningsprognosen, och bidrar därmed till att sänka det genomsnittliga arbetskraftsutbudet. Vid ett oförändrat beteende sjunker sysselsättningsgraden , som arbetslösheten ökar . I beräkningarna har antagits att den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt kommer att falla svagt på lång sikt. En sådan nedgång kan motiveras med att efterfrågan på fritid sannolikt 2003/04:1 BILAGA 2 kommer att öka, när hushållens inkomster och konsumtionsmöjligheter i övrigt växer. I huvudsak väljer dock hushållen att öka sin konsumtion av varor och tjänster. Arbetstiden antas minska med , vilket motsvarar en förkortning av veckoarbetstiden . Tabell 12.1 Arbetskraftsutbud till 2050 O f ö r ä n d r a t b e t e e n d e Ö k a d i n t e g r a t i o n Anm.: Beräkningarna baseras på registerdata för befolkningen vilket gör att arbetskraftsutbudet fördelat på inrikes och utrikes födda inte helt överensstämmer med Arbetskraftundersökningen. Källor: och . Vid ett oförändrat beteende i alla avseenden förutom den ovan beskrivna nedgången i medelarbetstid, minskar antalet arbetade timmar med . Detta gäller trots att antalet personer i åldrarna förväntas öka med . Arbetskraftsutbudet vid en ökad integration har de utlandsföddas situation på arbetsmarknaden förbättrats påtagligt. Sysselsättningen har ökat som arbetslösheten minskat. Utvecklingen har varit mer positiv för denna grupp än generellt på arbetsmarknaden. I en situation där antalet personer som är födda utomlands ökar kraftigt, är det viktigt att den positiva utvecklingen består. I den beräkning som ligger till grund för bedömningen av de offentliga finanserna antas invandrarnas ställning på arbetsmarknaden fortsätta att stärkas. antas skillnaden i sysselsättningsgrad och arbetslöshet mellan personer 2003/04:1 BILAGA 2 födda inom och utom landets gränser minska med en tredjedel. Resterande skillnader antas därefter bestå under resten av beräkningsperioden. Vid en sådan utveckling ökar andelen sysselsatta bland de utlandsfödda i åldrarna till , vilket mer än halverar nedgången i sysselsättningsgraden totalt sett jämfört med en oförändrad situation. En fallande arbetslöshet bland de utrikesfödda motverkar den demografiskt betingade uppgången bland de inrikesfödda, så att arbetslösheten totalt sett endast ökar . I beräkningarna har vidare antagits att produktiviteten i näringslivet ökar . Produktivitetstillväxten i offentlig sektor antas vara noll i enlighet med nationalräkenskapernas beräkningsmetoder. Sammantaget leder detta till en produktivitetsökning i hela ekonomin på . Produktivitetstillväxttakten varierar något över tiden beroende på att sammansättningen av privat och offentlig varu- och tjänsteproduktion ändras. Produktivitetsökningen i kombination med arbetskraftutvecklingen vid en ökad integration ger upphov till en BNP som växer i genomsnitt . BNP per capita växer något långsammare, i genomsnitt. Trots att dessa tillväxttakter är något lägre än genomsnittet under kommer BNP att vara högre 2050 än den var 2002, medan BNP per capita är högre. Hushållens sparande syftar bl.a. till att bygga upp tillgångar som kan användas efter pensioneringen. En växande andel pensionärer i befolk- ningen innebär därför att hushållens sparande sjunker. I kalkylen skapas ett utrymme för ökad konsumtion genom att importen växer snabbare än exporten. Dagens stora bytesbalansöverskott minskar därför gradvis. Realräntan antas i beräkningarna uppgå till och inflationstakten till . De viktigaste antaganden som ligger till grund för utvecklingen 2050 redovisas i tabell 12.2. Skatteinkomsternas långsiktiga utveckling är i hög grad beroende av sysselsättningsutvecklingen. Huvuddelen av skatterna är direkt eller indirekt en beskattning av arbete. Den största delen av hushållens inkomstskatter samt de sociala avgifterna belastar lönesumman. Dessa skatter står för mer än hälften av de offentliga inkomsterna. Även skatter på konsumtion som moms och punktskatter är indirekt en beskattning av arbete. I beräkningarna har antagits att skattesatserna kan hållas oförändrade på dagens nivå i förhållande till respektive skattebas. Ut- vecklingen av de olika skattebaserna har sedan beräknats. Denna beräkningsmetodik ger upphov till en skattekvot, de totala skatteinkomsterna som andel av BNP, som växer svagt. Uppgången beror på att ett antal viktiga skattebaser kan förväntas växa snabbare än BNP. Detta gäller t.ex. hushållens konsumtionsutgifter och de beskattade transfereringarna, som växer när antalet pensionärer ökar. Tabell 12.2 Makroekonomiska förutsättningar Befolkningen i åldern 2064 år Sysselsättningsgrad, 2064 år Öppen arbetslöshet, 1664 år Källor: och . 2003/04:1 BILAGA 2 Befolkningsstrukturens förändring får stora effekter på de offentliga utgifterna. Allt fler äldre i befolkningen påverkar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Beräkningen av pensionsutgifterna bygger på den demografiska utvecklingen, de makroekonomiska förutsättningarna samt gällande regelverk. Pensionsutgifterna som andel av BNP beräknas öka från 2003 till för att sedan åter sjunka något (se diagram 12.4). Utgifterna för sjukvård och äldreomsorg beräknas öka från till av BNP. I kalkylen för äldreomsorgskostnaderna antas en ökande medellivslängd innebära att det genomsnittliga hälsoläget vid en given ålder förbättras. Hälften av den prognostiserade medellivslängdsökning antas leda till friska år med ett mer begränsat behov av äldreomsorg. På så sätt förskjuts kostnaderna för äldreomsorg längre upp i åldrarna vilket leder till besparingar motsvarande av BNP 2050. Inom sjukvården görs inget motsvarande antagande. Skälet är att effekten av medicinska framsteg ofta bedöms leda till en kvalitetshöjning av vården, nya behandlingsmetoder för nya patientgrupper etc. Den kostnadsbesparande potentialen är därmed lägre inom detta område. Sammantaget ökar utgifterna för pensioner, sjukvård och äldreomsorg som andel av BNP med . Diagram 12.4 Utgifter för pensioner, sjukvård och äldreomsorg Källor: och . I kalkylerna förutsätts en viss standardsäkring av de offentliga transfereringssystemen. För en stor del av transfereringarna finns ett regelverk som automatiskt höjer utgifterna i takt med den reala tillväxten i ekonomin. Detta gäller för pensioner som räknas upp med inkomstindex, och för transfereringar som ersätter inkomstbortfall, t.ex. sjuk- och föräldraförsäkringen. Transfereringar som saknar denna typ av automatisk standardsäkring, t.ex. barnbidrag och studiestöd, antas öka i takt med den nominella löneutvecklingen. En sådan standardsäkring motverkar den urholkning av hushållstransfereringarna som skulle ske om kalkylen enbart byggde på en prisframskrivning på så lång sikt som närmare . Standardsäkringen innebär att en del av ett potentiellt reformutrymme används till att höja standarden i befintliga system när ekonomin växer. Personalintensiteten, t.ex. antal elever per lärare, kan ses som en indikator för standarden i den offentliga konsumtionen. I beräkningarna antas den offentliga produktionen ske med samma personaltäthet som . Trots det måste antalet sysselsatta i den offentliga sektorn öka med cirka 125 000 personer om en expansion i takt med de demografiska behoven skall vara möjlig, och med ytterligare cirka 315 000 personer . Eftersom personalens medelålder inom många verksamheter är relativt hög kommer rekryteringsbehoven att vara mångdubbelt större. Uppskattningsvis hälften av de som är verksamma i den offentliga sektorn kommer att lämna sin anställning , antingen av åldersskäl eller för att arbeta inom den privata sektorn. Sammantaget skulle då närmare 800 000 personer behöva nyrekryteras till den offentliga sektorn . Det stora rekryteringsbehovet och behovet av en jämnare könsfördelning bland de offentligt anställda bidrar sannolikt till att löneläget pressas upp relativt övriga delar av ekonomin. I beräkningarna antas att timlöneutvecklingen i kommuner och landsting i genomsnitt kommer att vara snabbare än i övriga delar av ekonomin . Detta innebär att lönenivån i kommunsektorn förbättras med relativt övriga sektorer. En snabbare löneutveckling i kommunsektorn är liktydigt med en fördyring av verksamheterna, vilket innebär att expansionstakten blir mer återhållsam vid en given finansiell ram. beräknas de primära offentliga utgifterna, dvs. utgifterna exklusive räntor, minska av BNP 2003/04:1 BILAGA 2 (se tabell 12.3). Den offentliga konsumtionen ökar i takt med BNP. Färre barn och ungdomar i skolålder gör att kostnaderna för ungdomsutbildning kan sänkas något, som efterfrågan på sjukvård och äldreomsorg endast ökar svagt. En förutsättning för denna utveckling är att kommunerna förmår anpassa kostnaderna nedåt i verksamhetsområden där efterfrågan minskar. Även transfereringar knutna till personer faller som andel av BNP. Däremot ökar pensionsutgifterna, vilket leder till att hushållstransfereringar som andel av BNP totalt sett ökar svagt. beräknas de primära utgifterna som andel av BNP öka med till följd av att andelen äldre stiger. når utgiftskvoten sin kulmen, se diagram 12.5. Det är huvudsakligen konsumtionsutgifter i form av sjukvård och äldreomsorg som ökar men även hushållstransfereringar i form av pensioner växer. De offentliga investeringarna faller däremot som andel av BNP . Beräkningen bygger på att investeringsvolymen ökar i takt med den offentliga konsumtionsvolymen, och att priset på investeringsvaror ökar något långsammare än den genomsnittliga prisutvecklingen i ekonomin. Tabell 12.3 Primära utgifter som andel av BNP Källor: och . Sysselsättningen är av avgörande betydelse för den offentliga sektorns resursutrymme Fler sysselsatta i samhällsekonomin stärker de offentliga inkomsterna genom att viktiga skattebaser som lönesumman och hushållens konsumtionsutgifter växer snabbare. minskar de offentliga utgifterna om färre personer försörjs med sociala ersättningar. Fler sysselsatta ökar också tillväxten, vilket gör en given summa offentliga utgifter mindre i relation till BNP. I diagram 12.5 redovisas de primära utgifterna i baskalkylen tillsammans med ett räkneexempel där sysselsättningen bland invandrare ökar i snabbare takt. I den alternativa beräkningen antas att av dagens skillnader i sysselsättningsgrad mellan personer födda inom och utanför landets gränser försvinner . Vid en sådan utveckling skulle andelen sysselsatta i åldersgruppen uppgå till 2050 jämfört med 76,7 i baskalkylen. Skillnaden i utgiftskvot i de två scenarierna är till följd av såväl lägre utgifter som högre BNP (se diagram 12.5). Skillnaden utgör ett möjligt reformutrymme. Detta räkneexempel illustrerar betydelsen av att invandrarnas ställning på arbetsmarknaden stärks när en allt större andel av befolkningen kommer att vara född utanför landets gränser. Diagram 12.5 Primära utgifter Källor: och . Ett högt offentligt sparande skapar ett utrymme för framtida utgiftshöjningarna förutses kraftiga offentliga utgiftsökningar till följd av den demografiska utvecklingen, som de offentliga inkomsterna inte kan förväntas öka i samma takt (se diagram 12.6). Den primära utgiftskvoten ökar med . Den primära inkomstkvoten ligger inledningsvis på en högre nivå men växer i en betydligt långsammare takt. De underskott som uppkommer i de offentliga finanserna (se diagram 12.7), medför att den offentliga skulden åter börjar öka. För att kunna hantera denna utveckling utan att sänka ambitionsnivån för de offentliga välfärdssystemen eller utan att den offentliga skulden växer till nivåer som blir ohållbara, behöver sparandet i den offentliga sektorn vara högt i början av peri- Av detta skäl har beslutat att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skall uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel . Diagram 12.6 Primära inkomster och utgifter Källor: och . I det redovisade scenariot antas att överskottsmålet upprätthålls till 2015. Överskotten leder till att nettot av kapitalinkomster och ränteutgifter som andel av BNP förstärks med (se tabell 12.4.) Kapitalinkomstnettot är negativt 2000, men blir positivt eftersom nettoskulden vänds till nettotillgångar. Diagram 12.7 Offentliga sektorns finansiella sparande Källor: och . Om skattesatserna hålls oförändrade uppkommer ett mindre överskott om av BNP utöver tvåprocentsmålet . Detta överskott kan användas till ofinansierade skattesänkningar eller utgiftsökningar, eller till ett högre offentligt sparande. I den redovisade kalkylen har utrymmet beräkningstekniskt överförts till hushållen i form av sänkta skatter, så att det finansiella sparandet blir av BNP . 2003/04:1 BILAGA 2 antas skattereglerna vara oförändrade. Trots det ökar skatter och avgifter som andel av BNP. Orsaken är, som tidigare nämnts, att skattebaser som lönesumma, skattepliktiga transfereringar och hushållens konsumtion växer snabbare än BNP. Utgiftsnivån skrivs fram med den demografiska utvecklingen inklusive den ovan redovisade standardsäkringen. Genom att skattetrycket är i stort sett oförändrat uppstår inledningsvis överskott i de offentliga finanserna som vänds i underskott när utgiftskvoten stiger. Mot slutet av perioden ligger inkomsterna återigen ungefär i linje med utgifterna. På så sätt jämnas finansieringen av den framtida demografiska kostnadsökningen ut över tiden. Stabila skattesatser över tiden är viktiga både av effektivitetsskäl och av fördelningspolitiska skäl. Om det offentliga sparandet vore lägre skulle skatterna behöva höjas när det demografiska utgiftstrycket ökar, vilket skulle lägga en oproportionerligt stor del av finansieringsbördan på framtida generationer. Ett högt sparande stärker den offentliga sektorns finansiella ställning, minskar räntebetalningarnas andel av utgifterna, och skapar därmed ett utrymme för framtida utgiftsökningar. Skuldkvoten sjunker för att sedan återgå till nivåer som inte gör att den offentliga sektorns finansiella position försämrats i jämförelse med utgångsläget (se diagram 12.8). Med ett lägre offentligt sparande kommer förmågan att möta de demografiska påfrestningarna att allvarligt försämras. Diagram 12.8 Offentliga sektorns brutto- och nettoskuld Källor: och . 2003/04:1 BILAGA 2 Skuldutvecklingen som en indikator på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet Finanspolitikens hållbarhet kan illustreras med skuldkvotens utveckling på . I diagram 12.8 redovisas utvecklingen för ett antal mått på den offentliga skuldsättningen . Den offentliga sektorns skuldställning förbättras i början av kalkylperioden när de offentliga finanserna uppvisar överskott. För att skuldkvoten inte skall överstiga nivå i utgångsläget måste den under de närmaste decennierna minska relativt kraftigt. Nettoskulden är negativ under största delen av kalkylperioden, vilket innebär att den offentliga sektorn beräknas ha finansiella nettotill- gångar även på lång sikt. I beräkningen av den justerade Maastrichtskulden minskas skuldstocken även med pensionsfondernas innehav av andra värdepapper än statsobligationer. Också detta skuldmått vänds till ett mindre överskott kring 2025. Statsskulden uppgår då till av BNP. Maastrichstskulden understiger med god marginal referensvärdet på av BNP i Stabilitets- och . Gemensamt för samtliga skuldmått är att de ligger på en lägre nivå än vid dess början. Tabell 12.4 Offentliga finanser Källor: och .