prop · GR0366 · 2004-01-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:66 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ett nytt undantag från reglerna i radio- och TV- lagen (1996:844) om annonstiden mellan hela klockslag. För- slaget syftar till att öka flexibiliteten, men innebär inte att det totalt sett blir tillåtet att sända mer reklam i TV. Det nya undantaget föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844).......... Ärendet och dess beredning............................................................... Radio- och TV-lagen........................................................... Överväganden och förslag............................................................... En ny undantagsregel införs.............................................. En generell maxgräns ............................. 6.3Regeln om högst annonser skall inte Det nuvarande undantaget avskaffas ................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser...................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet............................................ Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844). 2Förslag till lag om ändring i radio- och TV- lagen (1996:844) Härigenom föreskrivs att 6 kap. 8 § samt 7 kap. 1 och 5 §§ radio- och TV-lagen (1996:844) skall ha följande lydelse. Den som sänder TV-program över satellit eller med stöd av tillstånd av regeringen skall, om det inte finns särskilda skäl mot det, se till 1.att mer än hälften av den årliga sändningstiden upptas av program av europeiskt ursprung, och 2.att av den årliga sändningstiden eller minst tio pro- cent av programbudgeten avser program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter; en så stor andel som möjligt bör utgöras av program som färdigställts under de närmast föregående fem åren. Som sändningstid anses i denna Som sändningstid anses i denna paragraf tid då det sänds program paragraf tid då det sänds program med annat innehåll än nyheter, med annat innehåll än nyheter, sport, tävlingar, annonser och pro- sport, tävlingar, annonser och pro- gramtjänster som avses i 7 kap. 5 § gramtjänster som avses i 7 kap. 5 § skall inte heller räknas in sänd- skall inte heller räknas in sänd- ningar av endast text. ningar av endast text. TV-sändningar enligt första stycket och ljudradiosändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen skall, om det inte finns särskilda skäl mot det, i betydande omfattning innehålla program på svenska språket, program med svenska artister och verk av svenska upphovsmän. Före och efter varje sändning av Före och efter varje sändning av annonser skall det sändas en sär- annonser skall det sändas en sär- skild signatur som tydligt skiljer skild signatur som tydligt skiljer annonserna från övriga sänd- annonserna från övriga sänd- Signaturen skall i televi- Signaturen skall i televi- sionen bestå av både ljud och bild. sionen bestå av både ljud och bild. I sökbar text-TV och i försälj- I sökbar text-TV och i försälj- ningsprogram som avses i 5 § ningsprogram som avses i 5 § tredje stycket skall signaturen all- fjärde stycket skall signaturen all- tid vara löpande, men behöver tid vara löpande, men behöver endast anges i bild. endast anges i bild. I fråga om sändningar som regeringen lämnar tillstånd till får reger- ingen medge undantag från skyldigheten enligt första stycket och kravet enligt 6 §. 1 Senaste lydelse 1998:1713. Med annonser avses reklam samt sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av någon annan. Annonser får sändas högst mellan hela klockslag. I TV-sändning får dels under sändnings- tiden dels i rena undantagsfall, utsträckas till högst . Om sändningstiden inte omfattar mellan hela klockslag får annonser sändas under högst av . Annonser får sändas högst mellan hela klockslag. I TV-sändning får utsträckas till högst . Om sändningstiden inte omfattar mellan hela klockslag får annonser sändas under högst av . I TV-sändning får de i första stycket angivna annonstiderna överskridas, om 1. programföretaget gör sanno- likt att a) överskridandet föranletts av en i tiden nära liggande händelse som medfört att en tidigare sänd- ning av annonser fått utgå eller förskjutits, b) företaget inte rimligen haft anledning att ta denna händelse i beaktande vid programplane- ringen, och c) händelsen legat utanför före- tagets kontroll, samt 2. annonstiden mellan hela klockslag inte översti- ger . Annonser får i en TV-sändning sändas under högst av är avsedda för program där publi- är avsedda för program där publi- ken erbjuds att beställa varor eller ken erbjuds att beställa varor eller tjänster (försäljningsprogram) får tjänster (försäljningsprogram) får trots vad som sägs i första och trots vad som sägs i första, andra andra stycket sändas i televisio- och tredje styckena sändas i televi- Med programtjänst avses ett samlat utbud av program som ett samlat utbud av program som sänds under en gemensam beteck- sänds under en gemensam beteck- Utöver vad som följer av Utöver vad som följer av 6 kap. 9 § skall programtjänstens 6 kap. 9 § skall programtjänstens beteckning anges i början och i beteckning anges i början och i slutet av sändningen. slutet av sändningen. 2 Senaste lydelse 1997:335. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Prop. Regeringen beslutade att bemyndiga chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift samt föreslå de lagänd- ringar som föranleds av övervägandena (dir. 2000:43). Utredningen antog namnet Radio- och . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2001:11), (dir. 2003:30), (dir. 2003:100) och (dir. 2003:121). överlämnade utredningen delbetänkandet Reklamtid i TV (SOU 2003:62). En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Delbetänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning av remissinstan- serna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgäng- lig i (dnr Ku2003/1619). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.1. Därutöver har redaktionella ändringar gjorts. Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes möjlig- heten att i vissa fall och på visst sätt låta annonssändningar avbryta TV- program. Anledningen till förändringen var enligt propositionen Ändrade regler om annonser i TV-sändningar (prop. 2001/02:82) att de svenska reglerna om hur annonser fick placeras inte tillgodosåg sitt syfte, dvs. att skydda publikens möjlighet att ta del av programmen utan att störas av annonser. En följd av den tidigare regleringen, enligt vilken annonser i huvudsak endast fick sändas mellan programmen, var att längre program ofta avbröts av ett eller två andra program, omgivna av annonssänd- ningar. Avbrotten blev därmed betydligt längre än om avbrott för annon- ser under programmen skulle ha varit tillåtet. Vidare ansåg regeringen att skillnaderna mellan och andra länders lagstiftning om reklam i TV fick till följd att företag med inriktning på den svenska marknaden fick en konkurrensfördel om de etablerade sig utanför och sålunda kom att lyda under ett annat lands lagstiftning. Eftersom syftet med ändringarna i första hand var att tittarna skulle få större möjlighet att se programmen utan att utsättas för längre annonsavbrott än nödvändigt, fann regeringen dock ingen anledning att föreslå någon ändring när det gällde mängden reklam. Inte heller ansåg regeringen att det skulle införas en möjlighet att utjämna antalet reklamminuter vid en angränsande timme i samband med vissa typer av program, t.ex. sportsändningar. I samband med att (bet. 2001/02:KU16) Prop. 2003/04:66 behandlade regeringens förslag i propositionen behandlades även några motioner som lämnats med anledning av propositionen. I en av motio- nerna (2001/02:K73) påpekades det att nuvarande regler innebär att pro- gramsändande företag har problem att sända stora nyhetshändelser och direktsända evenemang utan att överträda bestämmelsen om tillåten annonstid . Det framhölls också att direktsändning av t.ex. idrott och nöjesevenemang är en viktig del i ett mångsidigt programut- bud. Vid direktsända program är det omöjligt att undvika små föränd- ringar i de planerade sändningstiderna. Enligt motionen borde därför kortare överträdelser av sändningstiden för annonser mellan hela klockslag i samband med direkt TV-sändning kunna godtas under förutsättning att de varit oförutsedda eller tillfälliga, dvs. då endast förståeliga och driftmässiga omständigheter kan åberopas, vilket bör framgå av lagtexten i 7 kap. radio- och TV-lagen. Angående motionens förslag om undantagsregler för att utjämna anta- let reklamminuter framförde att vad som före- skrivs i 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen i vissa fall kan få verkningar som inte ter sig rimliga. Det kan inträffa när en sändning av dagshändelser, t.ex. en idrottstävling, drar ut så att ett klockslag mellan överskrids. Den reklam som då skulle ha sänts om programmet slutat innan den nya timmen inträtt kan i sådana fall behöva uteslutas och placeras senare i en programtablå, något som kan medföra besvärande ekonomiska och andra nackdelar för den som bedriver sändningsverk- samheten. Enligt utskottets mening borde regleringen därför skyndsamt ses över i syfte att kortare överträdelser skall kunna godtas om de varit oförutsedda eller tillfälliga på sådant sätt som åsyftas i motionen. har som sin mening gett till känna för regeringen vad kon- stitutionsutskottet anfört om en skyndsam översyn av 7 kap. 5 § radio- och TV-lagen (rskr. 2001/02:187). De grundläggande föreskrifterna som rör friheten att yttra sig i andra medier än tryckta skrifter finns i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). YGL omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt fil- mer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Syftet med föreskrifterna är att värna yttrandefriheten och det fria infor- mationsflödet i vidaste bemärkelse. Av 1 kap. 12 § andra stycket YGL följer att frågor om reklam får regleras genom vanlig lag när den före- kommer i de radioprogram som omfattas av YGL. Radio- och TV-lagen (1996:844) innehåller föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program. I 7 kap. radio- och TV-lagen finns bestämmelser om reklam och annan annonsering i sådana sändningar. 2003/04:66 Enligt 7 kap. 1 § första stycket skall det före och efter varje sändning av annonser sändas en särskild signatur som tydligt skiljer annonserna från övriga sändningar. I 5 § första stycket föreskrivs att annonser får sändas högst mellan hela klockslag. I TV-sändning får dock dels mellan och 24.00, dels i rena undantagsfall, utsträckas till högst . Om sänd- ningstiden inte omfattar mellan hela klockslag får annonser sändas under högst av . Av bestämmelsens andra stycke framgår det att annonser i en TV-sändning får sändas under högst av sändningstiden . Enligt tredje stycket får pro- gramtjänster som uteslutande är avsedda för program där publiken erbjuds att beställa varor eller tjänster (försäljningsprogram) sändas i televisionen trots vad som sägs i första och andra stycket. Med program- tjänst avses ett samlat utbud av program som sänds under en gemensam beteckning. I 6 § anges att den kortaste tillåtna annonstiden vid ett givet tillfälle är en minut. Enligt 7 § är huvudregeln att annonser i TV-sändning skall sändas mellan programmen. Under förutsättning att vissa villkor i 7 a § är upp- fyllda får dock annonser avbryta ett program. I 7 b § anges att trots vad som sägs i 7 och 7 a §§ får annonser inte avbryta gudstjänster eller pro- gram som huvudsakligen vänder sig till barn . För program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer, doku- mentärprogram och program om livsåskådningsfrågor gäller särskilda krav för annonsavbrott. Enligt sista stycket i 7 b § får inte reklam före- komma före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vänder sig till barn , såvida det inte är fråga om sponsringsmeddelanden. Vid överträdelser av bestämmelserna om reklam, annan annonsering eller sponsring kan i de flesta fall programföretaget åläggas att betala en särskild avgift (10 kap. 5 och 6 §§). Påförande av särskild avgift prövas enligt 12 kap. 4 § av Länsrätten i på ansökan av för radio och TV. Överträdelser av vissa bestämmelser sanktioneras emellertid enligt marknadsföringslagen (1995:450). Inom Europeiska unionen gäller för TV-sändningar rådets direktiv (89/552/EEG) om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sänd- ningsverksamhet för television, ändrat genom och rådets direktiv /36/EG (TV-direktivet). Direktivets syfte är enligt dess ingress att skapa fri rörlighet för TV-sändningar. Enligt direktivets artikel 2 a skall medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och får inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra med- lemsstater av skäl som hör under områden som omfattas av direktivet. Direktivet innehåller minimiregler som gäller för TV-sändningar. Med- lemsstaterna har frihet att föreskriva att TV-programföretagen inom deras jurisdiktion skall följa mer detaljerade eller striktare regler inom de områden som omfattas av direktivet. Den medlemsstat varifrån en sänd- ning härrör skall se till att sändningen följer lagen i det landet. 2003/04:66 ramen för sin lagstiftning och på lämpligt sätt skall medlemsstaterna också säkerställa att TV-programföretagen inom deras jurisdiktion effek- tivt uppfyller bestämmelserna i direktivet. Kapitel 4 i TV-direktivet innehåller bestämmelser om TV-reklam, sponsring och köp-TV. Här finns exempelvis regler om reklamens pla- cering och förbud mot viss typ av reklam. I artikel 18 finns bestämmelser om mängden reklam. Där föreskrivs att sändningstiden för köp-TV- inslag, reklaminslag och andra former av reklam, med undantag för sändningsblock för köp-TV i enlighet med artikel 18 a, inte får överstiga av den dagliga sändningstiden. Vidare stadgas att sändnings- tiden för reklaminslag inte får överstiga av den dagliga sänd- ningstiden och att reklaminslagens och köp-TV-inslagens längd inom en given timme mellan hela klockslag inte får överstiga . Pro- gramföretagens annonseringar i samband med företagets egna program och produkter med programanknytning som har direkt koppling till pro- grammen, liksom meddelanden till allmänheten och välgörenhetsuppma- ningar som sänds gratis, anses vid tillämpningen av den aktuella bestäm- melsen inte utgöra reklam. 6 Överväganden och förslag 6.1En ny undantagsregel införs Regeringens förslag: Gränsen för den tillåtna mängden reklam får överskridas om programföretaget gör sannolikt att överskri- dandet föranletts av en i tiden nära liggande händelse som medfört att en tidigare sändning av annonser fått utgå eller förskjutits, företaget inte rimligen haft anledning att ta denna händelse i beaktande vid program- planeringen och händelsen legat utanför företagets kontroll. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern, i , och TV, Radio- och , Konkur- rensverket och har inga invändningar mot eller tillstyr- ker förslaget. Länsrätten i , (Juridiska fakul- tetsnämnden), , och tillstyrker förslaget i huvudsak, dock med vissa kommentarer eller ändringsförslag. är i sak för en ökad möjlighet till större flexibilitet när det gäller att flytta reklamtid på grund av yttre omständigheter. Sam- tidigt menar föreningen att det krävs mer vittgående förändringar av det nuvarande systemet, för att en bättre konkurrenssituation på den svenska TV-reklammarknaden skall uppnås. och Kanal avstyrker förslaget. Dessa instanser och anser bl.a. att förslaget ytterligare kommer att förstärka eller riskerar att förstärka den snedvridna konkur- ser det som en brist att utredningen inte uttryckligen haft i uppdrag att göra en värdering av förslagets konkur- rensmässiga konsekvenser. har anfört att det från kon- kurrenssypunkt inte finns något att erinra mot det framlagda förslaget. Länsrätten i menar att det för att undvika tolknings- problem bör framgå av lagtexten att händelsen lett till att programfö- retaget förhindrats att sända planerade annonser eller tvingats till en för- skjutning av sändningen av annonser . () anser det tillräckligt och mer ändamålsenligt att undantagsregeln knyts till händelser som i praktiken ligger bortom programföretagets kontroll och föreslår att annonstiden får överskridas, i realiteten flyttas till annan tidpunkt, som en följd av en i tiden närliggande händelse som legat utanför programbolagets kontroll eller som avser nyhetsrapportering av särskilt stort allmänintresse. menar bl.a. att beviskraven verkligen bör stäl- las högt mot bakgrund av tidigare beslut som gynnar och vilken inverkan det har haft på marknaden. menar vidare att annars vid varje sändningstillfälle kan påstå att det står utom företagets kontroll och därmed lägga in extra reklam. tillstyrker att överskridandet skall ha föranletts av en i tiden närliggande händelse. anser dock att kriteriet som företaget inte rimligen haft anledning att ta i beaktande vid programplaneringen bör strykas. menar att omständigheter som skall anses ligga utanför pro- gramföretagets kontroll inte får tolkas alltför snävt och att en rimlig- hetstolkning måste göras i varje enskilt fall. Kanal anser bl.a. att de operationella definitionerna av begreppen oförutsedd, kortare och tillfällig är så vida att samtliga väsentliga typer av händelser som inne- bär att inte kan utnyttja sin reklamtid inkluderas. Skälen för förslaget: Regeringen anser att det under vissa förutsätt- ningar skall vara tillåtet att överskrida de nuvarande reglerna om högsta tillåtna annonstid (med timme menas i det följande timme mellan hela klockslag, om inte annat framgår). Avsikten med en ny reglering är endast att öka flexibiliteten, inte att det skall bli tillåtet att sända mer reklam i TV (se avsnitt 6.3). En ny undantagsregel skall alltså endast leda till att redan planerade annonser som måste hålla sig inom gränsen för tillåten annonsmängd får flyttas till en annan tidpunkt. När överträdelser av bestämmelsen om högsta tillåtna annonstid skett har det, som utredningen angett, haft olika orsaker (se för radio och TV beslut , SB 385/95, , SB 362/96, , SB 76/98, , SB 215/00 och , SB 319/00). Det har t.ex. berott på att programtablån och inplanerade annonsblock förskjutits p.g.a. att en direktsändning av sportevenemang dragit ut eller på oavsiktliga överbokningar av annonstid. Enligt regeringens mening måste ett programföretag räkna med att vissa förskjutningar kan inträffa i en programtablå om den innehåller direktsända program. Mindre förskjutningar bör kunna undvikas genom planering från programföretagets sida. Det bör ställas tämligen höga krav på denna planering. För att undantagsregeln skall bli tillämplig anser vi därför att det skall ha inträffat någon händelse som medfört att en tidigare sändning av annonser fått utgå eller förskjutits och som programföretaget inte rimli- gen haft anledning att ta i beaktande vid programplaneringen. Detta bör framgå av lagen på det sätt som Lagrådet föreslagit. Det skall typiskt sett vara fråga om händelser av oförutsedd eller tillfällig karaktär. Det bör exempelvis inte krävas att programföretaget planerar för en förlängning av en idrottsmatch. En förlängning kan i och för sig inte anses oförutsedd men däremot kan den betecknas som en tillfällig händelse. Några remissinstanser har framfört att det kan vara svårt att avgöra om en händelse är av oförutsedd och tillfällig karaktär. Att uttömmande ange vilka händelser som avses är dock inte möjligt utan det får överlämnas till de rättstillämpande instanserna att avgöra. För att undantagsregeln skall bli tillämplig anser vi att händelsen skall ligga utanför programföretagets kontroll. Så torde vara fallet i de flesta direktsända sportsammanhang, direktsända galor och liknande som pro- gramföretaget inte själv producerar. Vid egenproducerade direktsända galor och liknande arrangemang liksom vid normala nyhetssändningar får däremot eventuella avvikelser från planeringen anses ligga inom pro- gramföretagets kontroll. I de fallen finns det också större utrymme att påverka programmets innehåll och att exempelvis korta ned det. I fråga om direktsändningar med anledning av nyhetshändelser av stort allmänt intresse, såsom flygolyckan i , Estoniakatastrofen och händel- serna i , bör dock undantaget kunna tilläm- pas även om det är fråga om egenproducerade sändningar. Det är uppen- bart att det i sådana sammanhang inte är särskilt lämpligt att göra reklampauser i en längre sändning även om detta i och för sig är tillåtet. Undantagsregeln bör därför vara tillämplig även i sådana situationer om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. I vissa fall kan en förskjutning i en programtablå leda till att outnyttjad annonstid måste flyttas fram till nästa sändningstimme men att all out- nyttjad tid inte kan användas under denna timme (se avsnitt 6.2 om den tillåtna annonstiden mellan hela klockslag). Det kan alltså tänkas att det finns behov av följdändringar. I praktiken innebär en förskjutning av ett annonsblock eller delar därav att det uppstår förskjutningar under de efterföljande timmarna. måste inplanerade program t.o.m. utgå. När de planerade sändningsti- derna inte hålls måste annonsblocken flyttas alternativt kortas ned. Detta sker inte med automatik utan måste göras manuellt. För att lösa de pro- blem som uppstår när direktsända program tar längre eller än beräknat behöver programföretagen kunna flytta outnyttjad annonstid inte bara till nästföljande timme utan även till en därefter följande timme. En undantagsregel som endast tillåter omflyttning av annonstid till näst- följande timme skulle få ett alltför snävt tillämpningsområde. En sådan regel skulle inte uppnå syftet att undvika att direktsändningar leder till att ett programföretag, trots relativt högt ställda krav på planering, överträ- der gällande bestämmelser om tillåten annonsmängd . Regeringen anser därför att det inte skall finnas någon begränsning som innebär att den outnyttjade annonstiden måste användas under nästföl- jande timme. Om den överflyttade reklamen inte i sin helhet kan sändas bör det vara möjligt att sända denna under den därpå följande timmen eller ännu . Den händelse som medfört att en tidigare sändning av annonser fått utgå eller förskjutits bör dock vara i tiden nära liggande. I detta ligger att programföretaget bör Prop. 2003/04:66 sända de överflyttade annonserna . Programföretaget bör ha bevisbördan för att de omständigheter förele- gat som krävs för att undantagsregeln skall vara tillämplig. Det är lättast för programföretaget att säkra och senare ta fram den dokumentation som behövs för att utreda omständigheterna i en påstådd undantagssituation närmare. Det är därför naturligt att lägga bevisbördan på programföreta- get. För att undvika att utredningsskyldigheten blir alltför betungande bör dock inte beviskravet vara så högt. Vi anser därför att det är tillräckligt att bolaget gör sannolikt att de aktuella förutsättningarna förelegat. Några remissinstanser har haft synpunkter på hur förslaget påverkar TV4 AB:s ställning och hävdat att förslaget ytterligare kommer att för- stärka eller riskerar att förstärka den, enligt dessa instanser, snedvridna konkurrensen till förmån för . Regeringen delar inte denna upp- fattning.