prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Som ett exempel kan nämnas lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, där det i 5 § första stycket anges att en näringsidkare är skyldig att på anmaning av tillsynsmyndigheten dels lämna tillsynsmyndigheten tillträde till utrymmen där leksaker förvaras, dels lämna de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för tillsynen. I andra stycket anges att tillsynsmyndigheten får förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet enligt första stycket, om en anmaning inte följs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Bestämmelser med motsvarande innebörd finns i t.ex. 17 och 19 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, 24 § läkemedels- lagen (1992:859) och 8 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. I flera lagar anges särskilt att tillsyns- myndigheten inte skall ha rätt till tillträde till bostäder. Flera speciallagar om produktsäkerhet, t.ex. livsmedelslagen (1971:511), ellagen (1997:857) och lagen om brandfarliga och explosiva varor innehåller dessutom en bestämmelse om att polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs vid tillsynen. Andra sådana lagar, t.ex. lagen (1993:584) om medicintekniska produkter, innehåller i stället en bestämmelse om att en tillsynsmyndighet för samma ändamål har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. I artikel 6.2 i direktivet anges att medlemsstaterna skall se till att tillsynsmyndigheterna har och utövar de befogenheter som behövs för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åligger dem enligt direktivet. Tillsynsmyndigheterna skall enligt artikel 8.1 a ha befogenhet att för samtliga produkter dels anordna lämpliga kontroller av produkternas säkerhetsegenskaper i tillräcklig omfattning fram till och med att de används eller konsumeras, dels begära alla nödvändiga upplysningar av de berörda parterna, och dels ta stickprov av produkter för att utföra säkerhetsanalyser. Dessa befogenheter gäller således varje produkt, vilket innebär att tillsynsmyndigheterna kan genomföra kontroller även mot sådana produkter som inte särskilt misstänks vara farliga. Detta framgår också Prop. 2003/04:121 indirekt av artikel 9.1, där riktlinjer för att garantera en effektiv Bland de åtgärder som medlemsstaterna skall införa nämns bl.a. genomförande av sektoriella övervakningsprogram för olika kategorier av produkter eller risker. För att uppfylla direktivets krav på en effektiv tillsyn krävs inte bara att tillsynsmyndigheterna har rätt att få upplysningar och har tillgång till handlingar, varuprover och liknande. Därutöver bör myndigheternas befogenheter stärkas så att de får tillträde till lokaler där varor hanteras. Därigenom uppnås också överensstämmelse med vad som regelmässigt gäller enligt speciallagstiftningen om produktsäkerhet. Tillsynsmyndig- heterna bör dock inte ha tillträde till bostäder. Länsrätten i anser att bestämmelsen om tillträde till utrymmen bör förtydligas, så att den inte blir alltför ingripande mot den enskilde. Länsrätten har föreslagit att bestämmelsen formuleras så att tillsynsmyndigheten skall ha tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen där varor hanteras, i enlighet med motsvarande bestämmelse i t.ex. lagen om medicintekniska produkter. Regeringen instämmer i vad Länsrätten har anfört. Som framhållit bör bestämmelsen såvitt gäller tillträde lämpligen utformas så att myndighetens rätt till tillträde följer direkt av lagen. I vissa speciella situationer kan tillsynsmyndigheten behöva hjälp för att vid tillsynen få tillträde till utrymmen och få skydd för dess personal. Detta syfte synes bäst kunna tillgodoses genom att polismyndigheten lämnar det biträde som behövs. En bestämmelse som ger tillsyns- myndigheterna rätt till sådant biträde bör därför tas in i den nya lagen. Regeringens förslag: En näringsidkare skall ha rätt till ersättning från tillsynsmyndigheten för varuprover och liknande som lämnas enligt lagen, om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall ha befogenhet att meddela föreskrifter för näringsidkare som skall tillhandahålla varuprover eller liknande att ersätta tillsynsmyndig- hetens kostnader för provtagning och undersökning av prov. I bestämmelsen skall anges att föreskrifterna endast får avse fall då varan efter undersökning visar sig vara farlig. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Flera remissinstanser anför att det behöver förtydligas vad som avses med särskilda skäl till ersättning för menar att marknadskontrollen fungerar smidigare om tillsynsmyndigheten köper varorna och förordar därför bestämmelsen formuleras så att ersättning skall ges ersättning mot- svarande inköpspris och fraktkostnad. anser att näringsidkare alltid skall ha rätt till ersättning för varuprover och liknande i de fall varan inte bedömts som farlig. När det gäller ersättningsskyldighet för näringsidkare anför SWEDAC att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer endast bör omfatta fall då varan visar sig farlig. Skälen för regeringens förslag Näringsidkares rätt till ersättning Enligt 19 § tredje stycket och 24 § tredje stycket produktsäkerhetslagen har en näringsidkare rätt till ersättning för varuprover och liknande, om det finns särskilda skäl. Regeringen har i ett tidigare lagstiftningsärende uttalat sig angående under vilka förutsättningar ersättning bör utgå (prop. 1988/89:23 s. 115). Regeringen anser att en näringsidkare alltjämt skall ha rätt till ersättning av tillsynsmyndigheten för varuprover och liknande, om det finns särskilda skäl. Som påpekat kan det under vissa förhållanden vara lämpligt att bedriva marknadskontrollen på så sätt att tillsynsmyndigheten köper in varorna från näringsidkare. Den föreslagna bestämmelsen förhindrar inte att marknadskontrollen bedrivs på det sätt som beskriver, utan anger endast att näringsidkare under vissa förhållanden skall ha rätt till ersättning. Någon anledning att i lag föreskriva att näringsidkare skall ha en allmän rätt till ersättning för varuprover och liknande har däremot inte framkommit. I 24 § fjärde stycket produktsäkerhetslagen anges att föreskrifter om skyldighet för den som skall tillhandahålla varuprover och liknande att ersätta tillsynsmyndigheten kostnader för provtagning och undersökning av prov får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Några föreskrifter om sådan ersättningsskyldighet har inte meddelats. I flertalet specialförfattningar om produktsäkerhet föreskrivs att tillsynsmyndigheten kan besluta att en näringsidkare skall ersätta kostnader för provtagning och undersökning av prover. beslutar t.ex. regelmässigt om sådan ersättningsskyldighet, om de undersökta varorna inte uppfyller säkerhetskraven. Regeringen anser att en bestämmelse om ersättningsskyldighet för näringsidkare bör behållas och att föreskrifter om avgiftsskyldighet bör meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Bemyndigandet bör, som SWEDAC påpekat, lämpligen formuleras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för en näringsidkare som skall tillhandahålla varuprover och liknande att ersätta tillsynsmyndigheten för kostnader för provtagning och undersökning av prover, om varan efter undersökning visar sig vara farlig. Regeringens förslag: Förelägganden och förbud enligt produktsäker- hetslagen skall även i fortsättningen förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Talan om utdömande av vite skall väckas vid länsrätt i enlighet med vad som i allmänhet gäller enligt lagen om viten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. har anfört att det inte särskilt ofta är nödvändigt att förena förelägganden och förbud med vite, varför bestämmelsen i stället bör ange att förelägganden och förbud kan förenas med vite vid behov. Skälen för regeringens förslag Vite som sanktion för förelägganden och förbud Vite är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå, om någon inte skulle följa ett föreläggande eller förbud. Vite är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden. Eftersom ett vitesföreläggande kan riktas mot såväl en juridisk som fysisk person och kan utformas efter vad som i det enskilda fallet är lämpligt, är vite den sanktion som på produktsäkerhetsområdet tillämpas i störst utsträckning. Av 15 § produktsäkerhetslagen följer att ett åläggande eller förbud enligt lagen skall förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Förelägganden eller förbud som fattas med stöd av samtliga speciallagar om produktsäkerhet får eller skall förenas med vite. Någon anledning att inskränka eller avskaffa möjligheten att kombinera ett förbud eller åläggande enligt produktsäkerhetslagen med vite finns naturligtvis inte. Förelägganden och förbud enligt lagen bör därför även i fortsättningen kunna förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Bestämmelsens lydelse ger myndigheten möjlighet att i det enskilda fallet avstå från att förelägga vite när detta inte är påkallat. Talan om utdömande av vite Talan om utdömande av ett vite som har förelagts av förs enligt 25 § produktsäkerhetslagen vid allmän domstol av . Detta är en ordning som avviker från vad som i allmänhet gäller för utdömande av viten. Av 1 och 6 §§ lagen (1985:206) om viten följer nämligen att frågor om utdömande av vite prövas av länsrätt på begäran av den myndighet som har utfärdat föreläggandet, om inte något annat är föreskrivet. Lagen om viten är tillämplig på viten som har förelagts enligt de flesta speciallagar om produktsäkerhet. Frågor om utdömande av vite enligt prövas dock enligt 20 kap. 2 § första stycket 8 av miljö- domstol, medan lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och lagen Prop. 2003/04:121 (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer i detta avseende är knutna När en tillsynsmyndighet själv kan fatta beslut om förelägganden och förbud saknas anledning att behålla en ordning som innebär att en talan om utdömande av vite skall föras vid allmän domstol. Något skäl till att en sådan talan skall föras vid annan domstol än länsrätt har inte framkommit. Eftersom bestämmelsen i 6 § lagen om viten innebär att talan om utdömande av vite som huvudregel skall föras vid länsrätt, behöver någon särskild regel med detta innehåll inte föras in i den nya produkt- säkerhetslagen. Inte heller behövs någon bestämmelse om förfarandet vid prövningen av en sådan talan, då lagen om viten och förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller bestämmelser om detta. Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheternas beslut om före- lägganden och förbud skall kunna överklagas. Tillsynsmyndigheternas beslut om ersättning för varuprover eller ersättningsskyldighet för provtagning och undersökning av prov skall alltjämt kunna överklaga. Andra beslut av en tillsynsmyndighet skall inte kunna överklagas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i denna del tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 18.2 i direktivet skall medlemsstaterna säkerställa att varje åtgärd som de behöriga myndig- heterna vidtar och som begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden eller som kräver att den dras tillbaka eller återkallas, kan prövas vid behörig domstol. domar och beslut enligt produktsäkerhetslagen får enligt 2 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. inte över- klagas. Prövning enligt lagen sker således i och för sig av en domstol, men någon rätt att överklaga har näringsidkaren inte. Det kan ifrågasättas om denna ordning uppfyller de rättssäkerhetshänsyn som artikel 18.2 avser att garantera. När en ordning tillämpas där tillsynsmyndigheterna själva fattar beslut om förelägganden och förbud (avsnitt 6.6.16.6.3) är det självklart att dessa beslut skall kunna överklagas. Enligt regeringens mening bör även beslut om förelägganden som meddelas för att tillsynsmyndigheten skall kunna fullgöra tillsynen, t.ex. förelägganden att lämna varuprov och liknande, kunna överklagas. Detsamma gäller beslut som avser ersättning för varuprover eller ersättningsskyldighet för provtagning och under- sökning av prov. beslut i övrigt under handläggningen gäller enligt 26 § första stycket produktsäkerhetslagen att sådana beslut inte får överklagas. Det gäller Prop. 2003/04:121 t.ex. myndighetens beslut att väcka talan om utdömande av vite eller att ta upp förhandlingar med en näringsidkare. Regeringen anser att sådana beslut av tillsynsmyndigheten som inte direkt berör enskildas rättigheter inte heller fortsättningsvis skall kunna överklagas. 6.7.2Till vilken domstol skall överklagande ske? Regeringens förslag: En tillsynsmyndighets beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande av ett sådant beslut till kammarrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Marknads- domstolen anser att tillsynsmyndighets beslut om förelägganden och förbud bör överklagas till . Skälen för regeringens förslag Överväganden under tidigare lagstiftningsärenden Regeringen anförde i den proposition som låg till grund för den dåvarande marknadsföringslagen (1975:1418) att den slutliga prövningen enligt lagen, däribland bestämmelserna om produktsäkerhet, bör förläggas till , som genom sin sammansättning torde vara bäst skickad att hantera de frågor som här blir aktuella (prop. 1975/76:34 s. 108). Regeringen angav vidare att sådana avgöranden som skall göras enligt lagen ställer den beslutande myndigheten inför åtskilliga svåra avvägningsproblem som är av tämligen speciell karaktär. I propositionen till produktsäkerhetslagen anförde regeringen att den nuvarande ordningen med som första och sista instans hade fungerat bra, och att övervägande skäl talade för att låta avgöra tvister även enligt den nuvarande lagen (prop. 1988/89:23 s. 64). Vissa handläggningsbeslut enligt produktsäkerhetslagen, t.ex. beslut att anmana en näringsidkare att lämna varuprover, får enligt 26 § andra stycket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Annan lagstiftning om produktsäkerhet Inom speciallagstiftningen om produktsäkerhet tillämpas i regel en ordning där tillsynsmyndighetens beslut om förelägganden och förbud överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Eftersom flera centrala tillsynsmyndigheter är belägna i är det Länsrätten i som prövar en stor del av de förelägganden och förbud som överklagas. En annan ordning gäller för beslut som fattas av Kemikalie- inspektionen med stöd av . Dessa beslut överklagas hos miljödomstolen vid . Överklagande bör ske till allmän förvaltningsdomstol har anfört att det alltjämt ligger ett värde i att mål om produktsäkerhet överprövas av med den särskilda kompetens som domstolens ledamöter besitter. Marknads- domstolen har med hänvisning till den nuvarande lagens förarbeten särskilt pekat på de avvägningar mellan konsument- och näringsidkar- intressen som skall göras vid prövningen av en fråga enligt lagen och att även konkurrenshänsyn ibland måste vägas in vid bedömningen av vem av flera näringsidkare som ett förbud eller åläggande skall riktas mot. Med en sådan ordning skulle enligt även praxis enligt den nya lagen komma att utvecklas snabbare eftersom det inte skulle krävas prövningstillstånd för en överprövning i Marknads- domstolen. Härigenom skulle dessutom praxis bli mer lättillgänglig. Förvaltningsbeslut överklagas enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) som huvudregel hos allmän förvaltningsdomstol. Utveck- lingen har gått mot en allt enhetligare ordning för överklagande av förvaltningsbeslut, vilket medfört att allt fler beslut av förvaltnings- myndigheter skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Det har anförts att denna utveckling kan innebära att nuvarande bestämmelser i olika författningar om överklagande till förvaltnings- domstol kan bli överflödiga (se om denna fråga t.ex. Ds 1997:29 s. 143 och SOU 2002:14 s. 47 f.). Enligt regeringens mening finns det inte några tungt vägande skäl att tillämpa en avvikande ordning när det gäller tillsynsmyndigheters beslut enligt den nya produktsäkerhetslagen. Enligt regeringens mening bör intresset av enhetlighet i förhållande till speciallagstiftningen om produktsäkerhet i detta sammanhang tillmätas stor betydelse. Med hänsyn till att lagen skall tillämpas av flera tillsynsmyndigheter framstår det som lämpligt att en särskild myndighets beslut överklagas hos samma domstol, oavsett om åtgärden beslutas med stöd av produktsäkerhetslagen eller en författning på det specialreglerade området. Som tidigare anförts är det av stor vikt att produktsäkerhets- lagen uppfyller sin kompletterande funktion i förhållande till speciallag- stiftningen. Detta skulle försvåras av att skilda överklagandeordningar tillämpas. Länsrätterna har stor vana att överpröva myndigheters beslut som gäller förelägganden och andra ingripanden mot enskilda. Flera läns- rätter, och särskilt Länsrätten i , prövar redan mål som gäller förbud och förelägganden på produktsäkerhetsområdet,. Sådana mål kan röra stora ekonomiska värden, men kräver för den skull inte någon särskild ekonomisk kompetens. Ett mål om överklagande av ett förvaltningsbeslut är därutöver till sin karaktär av annat slag än sådana mål som traditionellt prövas av . Regeringen anser mot denna bakgrund att tillsynsmyndigheters beslut enligt den nya lagen bör överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten I enlighet med vad som i allmänhet gäller för likartade mål bör det i den nya lagen föras in en bestämmelse om att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av beslut som fattats av tillsyns- myndigheten i första instans. Den av utredningen föreslagna lagtexten bör förtydligas något, så att det klart framgår att endast beslut som tillsynsmyndigheten har fattat i första instans skall omfattas av kravet på prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätten. 6.7.3Omedelbar verkställbarhet och inhibition Regeringens förslag: En tillsynsmyndighet skall få bestämma att dess beslut om förelägganden och förbud skall gälla även om det överklagas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna till- styrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att tillsynsmyndigheten endast ska kunna fatta beslut om omedelbar verkställbarhet om det finns stor risk för allvarlig skada, då det endast är i dessa fall det är angeläget att beslutet inte förhalas. Skälen för regeringens förslag De flesta speciallagar på produktsäkerhetsområdet innehåller en bestämmelse om att en tillsynsmyndighet eller domstol får bestämma att dess beslut om förbud och andra ålägganden skall gälla , dvs. innan beslutet har vunnit laga kraft (t.ex. 36 § livsmedelslagen [1971:511]). I vissa lagar anges i stället att sådana beslut av tillsynsmyndigheten eller av en domstol skall gälla genast, om inte annat förordnas i beslutet (t.ex. 19 § andra stycket lagen [1993:584] om medicintekniska produkter). kan enligt 21 § produktsäkerhetslagen meddela ett åläggande eller förbud enligt lagen även för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts, om det finns särskilda skäl. För att Marknads- domstolen skall kunna meddela ett sådant beslut utan att den som förbudet eller åläggandet avser fått tillfälle att yttra sig i frågan, krävs enligt 15 § tredje stycket lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. att synnerliga skäl föreligger. Frågan om när en förvaltningsmyndighets beslut blir gällande regleras inte i förvaltningslagen (1986:223). Bestämmelserna i speciallagstift- ningen om produktsäkerhet om omedelbar verkställbarhet skall ses mot bakgrund av att osäkerhet råder i frågan om huruvida ett förvalt- ningsbeslut blir verkställbart när uttryckliga författnings- bestämmelser saknas (se om denna fråga och Bo , Förvaltningslagen, 2003, s. 340 f.). Har tillsynsmyndigheten konstaterat att det finns förutsättningar för ett Prop. 2003/04:121 föreläggande eller förbud finns det ofta ett behov av att beslutet genast Detta är särskilt fallet om varan eller tjänsten för med sig risk för allvarlig skada. I sådana fall kan det vara nödvändigt att beslutet verkställs. Samma hänsyn gör sig gällande beträffande sådana beslut genom vilka tillsynsmyndigheten i samband med tillsynen förelägger en näringsidkare att lämna tillträde till lokaler och att lämna upplysningar, handlingar, varuprover och liknande. I sådana fall kan det vara angeläget att beslutet inte förhalas genom ett överklagande. När det gäller beslut om ersättningsskyldighet för näringsidkare och om näringsidkares rätt till ersättning för varuprover och liknande finns däremot i allmänhet inte några omständigheter som talar för omedelbar verkställbarhet. Regeringen anser på grund av det anförda att det i lagen bör tas in en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten får bestämma att dess beslut om förelägganden och förbud skall gälla . Av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) följer att en domstol som har att pröva ett överklagande av ett förvaltningsbeslut kan förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla, om beslutet annars skulle gälla genast (s.k. inhibition). Möjligheten att utverka inhibition innebär att risken för att en näringsidkare drabbas av skada på grund av ett felaktigt beslut av en tillsynsmyndighet minimeras. Eftersom en bestämmelse om inhibition redan finns i förvaltningsprocesslagen behöver någon särskild bestämmelse om detta inte tas in i den nya produktsäkerhetslagen. Regeringens bedömning: En särskild bestämmelse om att ett åläggande eller förbud inte hindrar att samma fråga vid ändrade förhållanden prövas på nytt bör inte föras in i den nya produktsäker- hetslagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i utredningens bedömning eller lämnar den utan erinran. Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut i fråga om åläggande eller förbud enligt produktsäkerhetslagen hindrar enligt 20 § inte att samma fråga prövas på nytt, när ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl ger anledning till det. Ett avgörande av i en produktsäkerhetsfråga har således begränsad s.k. rättskraft. Av 27 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) följer att en myndighet skall ändra ett beslut som myndigheten har meddelat som första instans, om myndigheten finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning samt detta kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon Prop. 2003/04:121 enskild part. Denna skyldighet, som även gäller beslut som har vunnit laga kraft, kan bli aktuell när t.ex. omständigheter kommer fram som beslutsmyndigheten inte kände till eller nya omständigheter inträffar. Frågan om ett beslut som har prövats av en högre instans kan ändras regleras dock inte genom bestämmelsen. Att en domstols beslut i ett överklagat ärende vinner laga kraft innebär som huvudregel att beslutet vinner s.k. negativ rättskraft. Med detta menas att beslutet inte kan ändras annat än genom s.k. extraordinära rättsmedel (se 37 b och 37 c §§ förvaltningsprocesslagen [1971:291]).