prop · GR03110 · 2004-03-17 00:00:00 — I demokratipropositionen betonade regeringen behovet av att skapa ökad kunskap om demokratins förutsättningar och funktionssätt och pekade bl.a. på att detta kan ske genom ett ökat erfarenhetsutbyte samt genom uppföljning och utvärdering av det arbete som görs. I det följande redovisas först erfarenheter av några lokala former för inflytande, därefter redovisas några erfarenheter av deltagande på nationell nivå. De former för inflytande som valts ut på lokal nivå är folkomröstningar inklusive de som initierats genom s.k. folkinitiativ medborgarförslag samt lokala styrelser. På nationell nivå redovisas erfarenheterna av det första folkrörelseforumet. Likaså redovisas erfaren- heterna från de två initiativ som tagits till att låta medborgarna lämna synpunkter via Internet liksom gjorda erfarenheter av barn- och familjeministers referensgrupp. Fullmäktige får besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller . Detta kan ske bl.a. genom en rådgivande folkomröstning (5 kap. 34 § kommunallagen). vidare en möjlighet för de röstberättigade kommun- eller landstings- medlemmarna att väcka ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga i fullmäktige om står bakom denna begäran, s.k. folkinitiativ. Bestämmelserna om folkinitiativ infördes i kommunallagen 1994. I demokratipropositionen redovisade regeringen sin avsikt att återkomma till frågan om hur folkinitiativet som ett led i samrådet med medborgarna kan stärkas. Mot bakgrund av detta har regeringen nu tagit fram departementspromemorian Samråd efter folkinitiativ med förslag om hur ett sådant folkinitiativ kan utformas (Ds 2004:4). I avsnitt 11 finns en närmare redogörelse för förslaget. I det följande redovisas resultaten av den kartläggning som har genomfört avseende kommunala folkomröstningar som ett led i beredning av det s.k. folkinitiativet.12 Möjligheten att hålla folkomröstning på nivå har funnits . En översikt över tillämpningen av det kommunala folk- omröstningsinstitutet som möjligheten funnits pekar på ett relativt sparsamt utnyttjande av detta beredningsförfarande. Sammanlagt har 68 folkomröstningar genomförts i landets kommuner, varav fem genomförts som en följd av beviljade folkinitiativ. Av samtliga de folkomröstningar som genomförts har de flesta, ett trettiotal, rört indelningsärenden i regel förslag om kommundelning. Bland övriga frågor som föranlett kommunala folkomröstningar dominerar trängselavgifter med tolv omröstningar, följt av trafikärenden och brobyggen med sju omröstningar. Av de fem folkomröstningar som genomförts efter folkinitiativ har tre handlat om huruvida en kommun skulle tillskriva regeringen med begäran om att få bli försökskommun för så kallade kommunala vårdnadsbidrag. Sådana omröstningar ägde rum i och 2002 samt i . Därutöver har det efter folkinitiativ anordnats folkomröstning i om gränssamarbete med (2002) och i om bebyggelse av ett grönområde (1998). Att döma av de uppgifter som inhämtat från de kommuner som anordnat folkomröstning har kommunerna, med några få undantag, respekterat folkomröstningsresultatet i den fortsatta hanter- ingen av ärendet. Uppgifterna visar också att, av de fall där initiativet att anordna folkomröstning kommit från ledamöter i fullmäktige eller kommunstyrelsen, har något fler än hälften av initiativen väckts av oppositionen och resterande andel av den styrande majoriteten. Avslag på begäran om folkomröstning Antalet avslag på begäran om folkomröstning uppgår till totalt 164, varav 89 varit initiativ från ledamöter i fullmäktige eller kommunledning och resterande 75 varit folkinitiativ. 12 I kartläggningen ingår inga analyser med avseende på kön, ålder etc. av information om i vilken utsträckning begäran om folkomröstning har beaktats visar det sig att ärenden rörande byggnation, försäljning och placering av fastigheter, bostadsbolag och kommunala anläggningar lett till flest avslag. Begäran om folkomröstning i frågor rörande trafikleders sträckning, brobyggen, exploateringsärenden och planärenden har också lett till många avslag. En särskild granskning av de 75 folkinitiativ som avslagits visar att dessa följer ungefär samma mönster som övriga 89 avslag. En viss avvikelse kan emellertid noteras beträffande skolfrågor, där så många som åtta folkinitiativ avslagits att jämföra med endast fyra som initierats av fullmäktigeledamöter. Motiven för avslag på folkinitiativ har varierat avsevärt. Bland de motiv som anförts kan nämnas att frågan har väckts , att ärendet legat utanför den kommunala kompetensen, att frågan är olämplig att rösta om eftersom det är svårt att formulera distinkta svarsalternativ samt att en folkomröstning skulle medföra stora kostnader för kommunen. Därutöver har anförts att det är för få medborgare som berörs av ärendet eller att sakfrågan är alltför oviktig för att bli föremål för folkomröstning. Slutligen har flera kommuner också pekat på det faktum att en folkomröstning åsidosätter och försvagar det representativa systemet. Hur används resultatet från folkomröstningarna? har trenden att kommunen i förväg förbinder sig att följa folkomröstningsresultatet blivit allt tydligare. Att sådana bindande folkomröstningar blivit allt vanligare har inneburit att kommunfull- mäktige kan sägas ha avsagt sig möjligheten att ta hänsyn till om deltagandet varit lågt eller högt och om de olika alternativen samlat ungefär lika många röster eller om enbart en uppfattning har dominerat. I de fall detta agerande kritiserats har kommunerna hänvisat till att de är ytterst restriktiva med att bifalla förslag till folkomröstning. Det kommunala folkomröstningsinstitutet kan alltså sägas ha utvecklats till att å ena sidan vara en undantagslösning och å andra sidan fullt ut vara förpliktande för fullmäktige i de fall den används. 4.2.2Lokala styrelser i skolan Kommuner och landsting har möjlighet att inrätta s.k. självförvaltnings- organ inom alla kommunala områden, om inte annat följer av lag eller annan författning (7 kap. 18-22 §§ KL). Genom de tidsbegränsade förordningarna om försöksverksamhet med lokala styrelser inom och den obligatoriska särskolan (1996:605), samt inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen (1997:642) har självförvaltningsorgan inom skolområdet givits delvis andra befogen- heter än vad som följer av kommunallagens bestämmelser. Det rör sig bl.a. om viss beslutanderätt som annars ankommer på rektor eller den för skolan ansvariga nämnden. Försöksverksamheten inom skolområdet pågår t.o.m. . Enligt register är det ca 230 grundskolor som har inrättat lokala styrelser med föräldramajoritet (av totalt 4 600 grundskolor) och 40 gymnasieskolor som har inrättat lokala styrelser med elevmajoritet (av totalt 500 gymnasieskolor). Det finns dock indikationer på att inte alla kommuner som har inrättat sådana styrelser har anmält detta till . Statskontoret har haft regeringens uppdrag att följa upp gjorda erfarenheter när det gäller försöksverksamheten med lokala styrelser m.m. Uppdraget har redovisats i rapporten styrelser och andra brukarorgan (2002)13. Enligt Statskontoret förekommer lokala styrelser oftare i större kommuner än i mindre. De kommuner som inte har någon lokal styrelse har i de flesta fall någon annan form av inflytande för brukarna. En indikation på kommunernas inställning till försöksverksamheten med lokala styrelser är i vilken utsträckning de har spridit information till dem som kan vara berörda. Den vanligaste målgruppen för information har varit rektorerna. I många kommuner anser man att det är rektorns sak att informera brukarna. Ett mindre antal kommuner har emellertid även informerat kommuninvånarna direkt. Kommunerna har olika bevekelsegrunder för att inrätta lokala styrelser. Vissa kommuner strävar efter att uppfylla politiska mål om att inrätta någon form av brukarorgan, bl.a. som ett sätt att öka det demokratiska engagemanget inom kommunen. Flertalet kommuner är positivt inställda till brukarinflytande generellt och anser att de positiva effekterna överväger de negativa. En del kommuner arbetar aktivt med att stimulera inrättandet av lokala styrelser, t.ex. genom att ställa krav på att sådana skall finnas på alla skolor i kommunen. En del kommuner är medvetet passiva och anser att skolorna måste driva denna process själva. Om kommunerna visar att de anser att sådant brukarinflytande är viktigt kan det enligt Statskontoret gynna de lokala styrelsernas överlevnad på eftersom inrättandet då inte enbart bygger på brukarnas och rektorernas intresse och engagemang . Ett avgörande hinder för att lokala styrelser skall inrättas är ofta brist på intresse och personligt engagemang bland brukarna. En förklaring som ges är att man i första hand kanske engagerar sig i frågor som mer direkt rör den egna skolgången eller det egna barnets skolgång eller fritidsintressen. Det anges också att det finns en tendens till att aktiva brukare uppfattas som mer kunniga, vilket kan ha en avskräckande effekt på övriga brukare som då inte vågar engagera sig tillsammans med de förra. Det fortsatta arbetet med inflytande i skolan tillsatte 2003 en intern arbetsgrupp för att utreda möjligheterna att öka barn-, elev-, och föräldrainflytandet i förskola, skola och vuxenutbildning. Arbetsgruppen lämnade sina förslag i departementspromemorian Var-dags-inflytande (Ds 2003:46). 13 I rapporten ingår inga analyser med avseende på kön, ålder osv. en bereds inom . Arbetsgruppen anser Skr. 2003/04:110 bl.a. att möjligheterna till inflytande för barn, elever och föräldrar inom utbildningsväsendet behöver betonas och tydliggöras. möjligheter till inflytande är viktigt för att stärka och utveckla verksamheten i förskola, skola och vuxenutbildning. Varje förskola och skola bör därför inrätta ett inflytanderåd där alla grupper skall ha en möjlighet att påverka och där viktiga principer kan diskuteras. Försöksverksamheten med lokala styrelser bör, enligt arbetsgruppen, utökas till fler skolformer och permanentas. Allt inflytande börjar med information och kunskap om verksamheten, detta är grundläggande förutsättningar för att barn, unga och föräldrar skall kunna utöva sitt inflytande. Diskussionen om det kollektiva inflytandet i skolan har till stor del kommit att handla om hur formen skall se ut. Utifrån de olika utvärderingar som gjorts dras slutsatsen att man borde fokusera mer på innehållet, vilka frågor som tas upp och vad olika grupper tycker är angeläget att behandla gemensamt. har fullmäktige möjlighet att besluta om att införa s.k. medborgarförslag, dvs. rätt för den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom att väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 23, 33 och 64 §§ kommunallagen). Lagändringen är en av de reformer som regeringen föreslog i demokratipropositionen. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera effekterna av reformen. Uppdraget har redovisats genom rapporten politik uppföljning av med- borgarförslag i fullmäktige (2004). I utvärderingen ingår inte de variationer av medborgarförslag som flera kommuner hade infört före lagändringen trädde i kraft . Hur många har infört möjligheten att lämna medborgarförslag? Utvärderaren har med hjälp av SCB, data inhämtade från tidningen samt egna inventeringar sammanställt antalet kommuner som infört möjligheten till medborgarförslag samt hur många förslag som väckts. Utvärderingen visar att t.o.m. hade ca 125 kommuner infört eller beslutat att införa en möjlighet att lämna medborgarförslag. Därutöver hade frågan övervägts eller aktualiserats i ett knappt hundratal kommuner. Av landstingen var det två, och läns lands- ting, som hade infört möjligheten. Frågan bereds också i ytterligare landsting. Många har initialt infört möjligheten att lämna medborgar- förslag som en försöksverksamhet. Det totala antalet medborgarförslag som inkommit i de kommuner och landsting som ingick i undersökningen uppgick till 981. Hur sker informationen? När det gäller information om möjligheten att lämna medborgarförslag använder sig kommunerna av flera olika kanaler. De använder bl.a. sina egna hemsidor, annonserar i lokalpressen samt skickar ut direkt- information till hushåll och till skolor. Det finns emellertid inget som tyder på att de kommuner som använt sig av flera informationskanaler också fått in flest medborgarförslag. Den informationskanal som sammantaget utnyttjats mest är Internet. Vad handlar förslagen om? Ämnena för medborgarförslagen har varierat avsevärt. Många förslag har handlat om tekniska frågor i vid mening, t.ex. sådant som rör kommunikationer och fysisk tillgänglighet, däribland trafikfrågor. För kännedom kan nämnas att i de stadsdelsnämnder i och där en variant av medborgarförslag har funnits tillbaka har de flesta haft samma innehåll. Därutöver har vård, skola och omsorg också lett till många förslag. Flertalet av förslagen berör således mer eller mindre servicerelaterade frågor. De relaterar ofta till specifika behov eller krav som rör en viss grupp eller ett visst geografiskt område. De explicita uttrycken för politikermisstroende eller främlingsfientlighet har varit få. Flera förslag faller utanför kommunernas ansvarsområde. Detta kan, enligt utvärderaren, bero på bristande kännedom om ansvarsfördelningen i den offentliga verksamheten eller på grund av att man vill skapa uppmärksamhet kring en viss fråga. Vilka lämnar förslag? I vissa kommuner dominerar män bland förslagsställarna, i andra är kvinnor i majoritet. I de kommuner där männen dominerar som förslags- ställare är deras dominans större än i de kommuner där kvinnor är i majoritet. Andelen ungdomar och andelen personer med utländsk bak- grund har varit svår att fastställa. En preliminär bedömning är emellertid att båda grupperna är underrepresenterade bland förslagsställarna, med undantag från ett fåtal kommuner där ungdomar stått bakom ett stort antal förslag. I något fall kan detta förklaras av att det genomförts ett ungdomsfullmäktige . I något annat fall har det hängt samman med att man i samhällskunskapsundervisningen arbetat med medborgar- förslag. Genom tillkomsten av medborgarförslag har ersättare i fullmäktige fått ytterligare en möjlighet att lämna motioner, dvs. förutom när de som ersättare går in som ordinarie ledamot, också som vanlig medborgare när de inte tjänstgör som ordinarie ledamot. I utvärderingen görs emellertid Skr. 2003/04:110 bedömningen att denna möjlighet inte har utnyttjats av ersättare i någon I vissa kommuner finns några få förslagsställare som lämnat många medborgarförslag. I en kommun har medborgarförslag blivit ett alternativt sätt för ett lokalt parti som inte fick mandat i fullmäktige att påverka politiken. Allmänt är det relativt vanligt att föreningar, råd eller dylikt lämnar medborgarförslag. Hur behandlas förslagen? Det förekommer restriktioner när det gäller t.ex. medborgarförslagens innehåll, antal förslag och medborgare, hur samma förslag får komma upp inom ramen för och i vilken utsträckning förslagsställaren har rätt att yttra sig i fullmäktige när förslaget behandlas. Sådana restriktioner varierar mellan kommunerna. När det gäller hanteringen av medborgarförslagen visar utvärderingen att de flesta hanteras som vanliga motioner. Arbetsbelastningen har för de flesta kommuner inte blivit märkbart större. Dock har de kommuner som fått många medborgarförslag angett en viss ökning av arbetsbördan. Ett exempel på ett sätt för att försöka förhindra att små frågor får oproportionerligt omfattande handläggning är att man på hemsidan vägleder förlagsställaren att skilja mellan enkla och mer omfattande förslag. Av de 296 förslag som fullmäktige har avgjort har bifallits och de har ofta behandlat mycket konkreta förslag. En andra kategori (ca en fjärdedel) gäller förslag som ansetts falla utanför fullmäktiges beslutskompetens och som därför avslagits. Den tredje kategorin (två tredjedelar) innehåller förslag som varken lett till bifall eller avslag. Problem i förhållande till den representativa demokratin? Enligt utvärderingen finns det få indikationer på att möjligheten att lämna förslag skulle innebära något problem i relation till den representativa demokratin. Ofta har antalet medborgarförslag som en kommun har haft att hantera varit så få att det inte har påverkat helheten. Dock pekar några kommuner på att medborgarförslagen delvis har vitaliserat fullmäktiges arbete. Ett tecken på detta är att debatterna ofta varit längre kring ett medborgarförslag än kring en motion. Det finns också indikationer på att vissa anser att partiernas roll minskar till följd av medborgarförslagen. Emellertid är de flesta förslag inte sådana att de bedöms vara partipolitiskt relevanta. Ett exempel på hur man har involverat partierna är att som i låta diarieföra förslagen och sedan lämna över dem till partigrupperna och låta dem avgöra om det är något att göra en motion av eller inte. Den avslutande analys som görs i utvärderingen tar fasta på medborgarförslagens ofta konkreta och vardagsnära karaktär och hur detta överensstämmer med kommunallagens intentioner om att full- mäktige uteslutande skall behandla principiella och övergripande frågor. Utvärderaren hävdar att det finns en risk att dessa konkreta frågor får ett oproportionellt stort utrymme och skapar obalans i förhållande till de principiella frågor fullmäktige har att hantera. Det kan alltså, menar utvärderaren, diskuteras om fullmäktige är rätt instans att väcka medborgarförslag i. I utvärderingen ställs också frågan varför förslagen domineras av servicerelaterade frågor och inte inbegriper mer politiskt/ideologiska frågor. En förklaring som ges är att man i första hand ser kommunen som en välfärdsproducent och då blir medborgarna kunder. Om man däremot ser medborgarförslag som ett sätt att få alla att medverka i debatten om hanteringen av våra gemensamma angelägenheter bör en sortering av medborgarförslagen ske mellan stora och små frågor. Om detta är syftet efterlyses i utvärderingen också en tydligare markering av förslagsrättens funktion som medel för dialog mellan väljare och valda. Då kan även konkreta detaljfrågor vara värdefulla som inledande initiativ till samtal, diskussion och debatt kring övergripande politiska prioriteringar. Enligt regeringens bedömning tyder uppföljningen på att möjligheten att införa medborgarförslag har uppfattats som en positiv demokratireform. För att kunna utläsa effekterna av reformen behöver emellertid gå. De erfarenheter som vunnits och som sammanställts i universitets rapport kan fungera som vägledning för andra kommuner och landsting som endast haft medborgarförslag eller som funderar på att införa möjligheten att lämna sådana förslag. I sammanhanget är det emellertid viktigt att understryka att om möjligheten till medborgarförslag har införts i kommunen eller , är det inte kommunalrättsligt möjligt att reglera antalet förslag och medborgare, eller att ange att ett förslag inte skall behandlas om det kommer upp igen . Fullmäktige har möjlighet att låta en förslagsställare delta i debatten kring ett medborgarförslag. Om en sådan möjlighet införts är det dock inte kommunalrättsligt möjligt att tidsbegränsa yttranderätten i fullmäktige. 4.2.4Några erfarenheter på nationell nivå I en uppföljning av det första folkrörelseforumet, som redovisats tidigare, har företrädare för föreningslivet uttryckt att det finns ett stort behov av denna typ av dialog. De anser att folkrörelseforum fyller en viktig funktion och att de bör fortsätta. Företrädare för såväl stora som små, nya som gamla föreningar med vitt skilda inriktningar har deltagit, delat med sig och utbytt erfarenheter och kunskaper sinsemellan och med före- trädare för stat och kommun. Det omfattande och breda deltagandet vid folkrörelseforumets olika möten vittnar också om att det finns ett stort intresse för och angelägenhet kring föreningslivets roll och villkor i samhället. i arbetet med hållbar utveckling När det gäller uppdateringen av strategin för hållbar utveckling gjordes, som tidigare nämnts, en webbenkät som drygt 240 personer besvarade. Trots att det inte varit någon stark marknadsföring av enkäten har det kommit in relativt många svar. Svaren kommer från representanter för näringslivet, kommuner, länsstyrelser och föreningar liksom från privat- personer. En farhåga med att lägga ut enkäten på webbplatsen var att det kunde komma in oseriösa synpunkter men så har inte skett. De flesta synpunkter är väldigt konkreta och innehåller bra förslag för det fortsatta arbetet. Svaren ger också information om vilka frågor som anses vara viktiga och som engagerar människor. De synpunkter som kommit in kommer att utgöra underlag för det fortsatta arbetet med strategin. Särskild webbplats inom ungdomspolitiken Under de drygt som webbplatsen för ungdomspolitiska frågor var öppen inkom ca 300 inlägg med synpunkter på ungdoms- politiken och frågor som rör ungdomars livsvillkor. Av vykorten som skickades ut för att informera om möjligheten att tycka till på webben och som också kunde användas för att lämna synpunkter på ungdoms- politiken inkom drygt 200 stycken. Erfarenheterna av den breddade synpunktsinsamling har varit övervägande goda. Synpunkterna som lämnats in har utgjort ett värdefullt komplement till det reguljära remissförfarandet inför beredningen av den kommande ungdomspolitiska propositionen. Barn- och familjeministerns referensgrupp Barn- och familjeministerns barn- och ungdomsreferensgrupp, som tillkom som ett led i att bredda och fördjupa ministerns kontakter med barn och unga, bedöms i huvudsak ha fungerat väl som forum för dialog. Mötena har inneburit en möjlighet till fördjupad diskussion i viktiga frågor och har gett en bra insikt i hur barn och unga själva ser på sin situation. För att öka kunskapen om lokal demokratiutveckling och stimulera till ett ökat erfarenhetsutbyte har regeringen bl.a. tagit fram två broschyrer, Åtta goda exempel och Mellan valen begrepp, frågor och idéer om med- borgerligt deltagande i kommuner och landsting. Åtta goda exempel togs fram inom ramen för regeringens långsiktiga utvecklingsarbete, Tid för demokrati, , med syfte att sprida kunskap och erfarenhet samt inspirera till nya demokratiinitiativ. Projekten som redovisas i broschyren utgör ett representativt urval av samtliga 142 demokratiutvecklingsprojekt som fått bidrag genom Tid för demokrati. Broschyren har spridits till samtliga riksdagspartier med sidoorganisationer, kommuner, universitet, studieförbund och en mängd organisationer. Broschyren Mellan valen begrepp, frågor och idéer om medborger- ligt deltagande i kommuner och landsting togs fram i syfte att dels upp- muntra till ett ökat erfarenhetsutbyte mellan dem som arbetar med att utveckla demokratin i kommuner och landsting, dels tillhandahålla viss grundläggande information när det gäller medborgerligt deltagande. Broschyren skickades ut till samtliga kommuner och landsting. Båda broschyrerna finns också tillgängliga på regeringens hemsida om demokrati, . Med syfte att skapa ökad kunskap m.m. har regeringen också beviljat stöd till olika konferenser och seminarier som behandlar demokrati- frågor, t.ex. i och Demokratidagarna i . Ett särskilt seminarium genomfördes också där de som fått bidrag inom utvecklingsarbetet Tid för demokrati deltog. Syftet med seminariet var att stimulera till ett erfarenhetsutbyte. Seminariet ingick också som en del i utvärderingen av utvecklingsarbetet (se avsnitt 2.3.3 angående utvärderingen). Regeringens webbplats om demokrati fungerar som en mötesplats för debatt och diskussion om demokrati liksom för information rörande demokratifrågor. På finns exempelvis en projektdatabas med de projekt som beviljades bidrag för demokratiutvecklingsarbete inom ramen för Tid för demokrati. Databasens främsta syfte är att skapa ökade möjligheter till erfarenhetsutbyte samt att inspirera inför framtida demokratiarbete.