prop · GS0326 · 2004-10-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:26 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att den centrala förvaltningsmyndigheten åklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom åklagarorga- nisationen, dvs. med undantag för , skall avveck- las och bilda en ny myndighet. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren. Syftet med reformen är att förstärka den lokala operativa åklagarverk- samheten, minska de administrativa kostnaderna för organisationen och att förbättra verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Det övergripande syftet är att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring. I propositionen föreslås vidare vissa ändringar i till följd av omorganisationen. Reformen genomförs då lagändringarna föreslås träda i kraft, dvs. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Behovet av en ny organisation inom åklagarväsendet ...................... En åklagarorganisation i förändring.................................... Verksamhetsledning och administration........... Styrning och utveckling.................................... Brottsuppklaring och lagföring......................... Helhetssyn och specialistkompetens................. Förslag till en ny åklagarorganisation ............................................. inom en myndighet...................... Den nya myndighetens organisation och Överprövning och tillsyn ................................ Ekonomiska och andra konsekvenser.............................................. Genomförande av omorganisationen............................................... Bilaga 2 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1.godkänner regeringens förslag till riktlinje för åklagarväsendets organisation (avsnitt 6.1), 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 och 57 §§ skall ha följande lydelse. Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Vice riksåklagaren är riksåklagarens ställföreträdare. I övrigt får vice riksåklagaren i den omfattning som riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som riksåklagaren får utföra. Om det finns särskilda skäl får regeringen, efter anmälan av riksåkla- garen, förordna en överåklagare att fullgöra åklagaruppgifter som får utföras av vice riksåklagaren. Under riksåklagaren har de Under riksåklagaren har över- överåklagare som är myndighets- åklagare ansvaret för åklagar- chefer inom åklagarväsendet an- verksamheten inom särskilda om- svaret för och ledningen av åkla- Riksåklagaren, överåklagare som är myndighetschefer inom åklagarväsendet och vice över- åklagare till dessa överåklagare får överta uppgifter som skall utfö- ras av lägre åklagare. Riksåklagaren, överåklagare och vice överåklagare får överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare. Om det för åklagare beträffande visst brott finns omständighet som skulle utgöra jäv mot domare, får han eller hon inte ta befattning med förundersökning, åtal för brottet eller annan åtgärd enligt denna balk. Detsamma gäller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter. Jäv får inte grundas på åtgärd som en åklagare har vidtagit på tjänstens vägnar, eller gärning som förövats mot honom eller henne i eller för hans eller hennes tjänst. Även om en åklagare är jävig, får han eller hon vidta åtgärder som inte utan fara kan uppskjutas. En fråga om jäv mot åklagare En fråga om jäv mot åklagare prövas av den överåklagare som är prövas av en överåklagare. chef för den myndighet där åkla- mot vice riksåklagaren och biträ- 1Senaste lydelse 2003:338. 2Senaste lydelse 2001:280. 3Senaste lydelse 2001:280. Riksåklaga- ren prövar dock jäv mot vice riks- åklagaren och andra åklagare som finns vid Riksåklagaren, överåkla- gare och vice överåklagare. Jäv mot riksåklagaren prövas av ho- nom eller henne. dande åklagare till riksåklagaren, . 2004/05:26 överåklagare och vice överåkla- gare prövas dock av riksåklaga- ren. Jäv mot riksåklagaren prövas av honom eller henne. Inom åklagarväsendet får det finnas biträdande åklagare. Dessa åkla- gare får i den omfattning som regeringen bestämmer utföra uppgifter som skall utföras av allmän åklagare. Väckande eller fullföljande av åtal i får dock inte beslutas av någon annan än riksåklaga- Riksåklagaren och, i den om- Det får även finnas extra åkla- fattning regeringen bestämmer, gare inom åklagarväsendet. överåklagare som är myndighets- geringen bestämmer i vilken om- chefer inom åklagarväsendet får fattning extra åklagare får förord- förordna extra åklagare att utföra nas att utföra uppgifter som skall uppgifter som skall utföras av an- utföras av annan allmän åklagare nan allmän åklagare än riksåklaga- än riksåklagaren eller vice riks- ren eller vice riksåklagaren. åklagaren får också förordna extra ordna extra åklagare att utföra ta- åklagare att utföra talan i Högsta Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 2004:402. Ärendet och dess beredning Riksåklagaren gav , efter uppdrag av regeringen, in rap- porten effektiv och hög lagföring (Riksåklagarens rapport, RÅ-A 2003/0380) med förslag till en förändrad åklagarorgani- sation. Riksåklagarens författningsförslag finns i bilaga 1. Riksåklaga- rens rapport har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns till- gänglig på (dnr Ju2004/3161/Å). Regeringens förslag till en ny organisation för åklagarväsendet leder till vissa följdändringar i . Dessa lagändringar är direkta följdändringar till den föreslagna omorganisationen och av sådan enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Det finns tre organisationsnivåer inom åklagarorganisationen: en central, en regional och en lokal nivå. I 7 kap. finns de grund- läggande bestämmelserna om åklagarväsendet. Enligt 2 § är riksåklaga- ren under regeringen högste åklagare och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Riksåklagaren utövar tillsyn över åklagarverksam- heten och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. Som åklagare i ansvarar riksåkla- garen för rättsutveckling och rättsbildning med särskild inriktning på frågor som har stor betydelse för det operativa åklagararbetet. Riksåklagaren är den enda allmänna åklagaren som kan överklaga en dom eller ett slutligt beslut till eller väcka åtal där. Riksåklagaren anställs genom fullmakt av regeringen (3 §). Riks- åklagaren är också en av de två personer som i egenskap av innehavare av ett specifikt ämbete inom den offentliga förvaltningen nämns i rege- ringsformen (11 kap. 6 § första stycket). Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och bestämmelser om dess verksamhet finns i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren. Som chef för enrådighetsverket Riks- åklagaren skall riksåklagaren leda och samordna verksamheten samt se till att den bedrivs effektivt. under Riksåklagaren är indelad i sex åklagarre- gioner. Inom varje region finns en åklagarmyndighet. Åklagarmyndig- heterna är självständiga myndigheter som bedriver åklagarverksamhet inom sina respektive verksamhetsområden. Riksåklagaren bestämmer de ekonomiska ramarna för åklagarmyndigheternas verksamhet. Chef för en åklagarmyndighet är en överåklagare som anställs av regeringen. Vid fem av myndigheterna finns dessutom en vice överåklagare. En överåklagare har med stöd av rättsliga befogen- heter inom sitt område. Även administrativa ärenden avgörs av åklagar- myndigheten, om inte Riksåklagaren bestämmer annat. Vid åklagarmyn- Prop. 2004/05:26 digheterna finns också rättsliga funktioner för bl.a. tillsyn och överpröv- ningar av åklagarbeslut. Inom åklagarmyndigheterna finns sammanlagt 42 åkla- garkammare där i princip all operativ åklagarverksamhet bedrivs. Åkla- garkamrarna, som finns på lokal nivå, leds av chefsåklagare. I storstads- regionerna finns det flera åklagarkamrar medan det i övriga landet i prin- cip finns en åklagarkammare per län. Inom åklagarorganisationen finns det drygt 1 000 anställda, varav cirka 700 åklagare. Inom åklagarväsendet finns dessutom som är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Myn- digheten leds av en generaldirektör som vid handläggning av åklagarfrå- gor har ställning som överåklagare. Antalet medarbetare vid myndighe- ten är nästan 400, varav omkring 70 åklagare och 170 poliser. Inom finns tre regionala avdelningar som är lo- kaliserade till storstadsregionerna. Avdelningscheferna har vid handlägg- ning av åklagarfrågor ställning som vice överåklagare. Inom avdelning- arna finns sammanlagt 12 åklagarkammare, som leds av chefsåklagare. 5Behovet av en ny organisation inom åklagar- väsendet 5.1En åklagarorganisation i förändring Den genomgripande åklagarreformen lade grunden för en effek- tivare operativ åklagarverksamhet. Genom reformen kom åklagarnas roll inom rättsväsendet att stärkas i hög grad. Det gjordes stora satsningar på utbildning, metodutveckling, uppföljning samt utveckling av ett modernt IT-stöd för åklagarverksamheten. Satsningarna ledde till förbättrade verksamhetsresultat, bl.a. i form av kortare genomströmningstider och minskade ärendebalanser. har förutsättningarna för åklagarverksamheten förändrats i flera avseenden. Antalet inkomna ärenden till åklagarorgani- sationen har ökat som nya former av brottslighet har vuxit fram. Antalet enkla bötesbrott har minskat, medan de grövre brotten ökat. Den organiserade gränsöverskridande brottsligheten har ökat i omfatt- ning vilket innebär att brottsutredningarna blivit mera komplicerade och omfattande. Förändringen av brottsligheten ställer ökade krav på specialistkompe- tens hos åklagarna. Åklagare deltar också i allt större utsträckning i in- ternationell åklagarverksamhet, såväl i enskilda brottsutredningar som när det gäller exempelvis samarbete inom Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket (EJN). Den nya åklagarrollen innebär att åklagare i allmänhet måste ta mera aktiv del i den brottsbekämpande verksamheten. Det sker genom samverkan med framför allt polisen men även med andra myndigheter och organisationer. Riksåklagaren och myndighetscheferna ansvarar för verksamhetsledning, administration och annan förvaltning inom sina respektive ansvarsområ- den, vilket huvudsakligen omfattar frågor om ekonomi, personal, plane- ring samt prioritering av mål och medel. En del administration förekom- mer dock på samtliga tre nivåer inom organisationen. Det gäller t.ex. personal- och ekonomiadministration. Verksförordningen (1995:1322) är i vissa delar tillämplig på åklagar- myndigheterna. Detta medför att en rad uppgifter enligt gällande ordning skall utföras vid samtliga myndigheter inom åklagarorganisationen. Enligt Riksåklagaren visar erfarenheter från åklagarorganisationen att antalet nivåer mellan den operativa verksamheten och dess högsta led- ning medför vissa problem. Arbetet med planering och uppföljning är tidsödande och kostnadskrävande, eftersom många verksamhetsplaner och rapporter skall utarbetas. Som exempel på detta kan nämnas att re- geringens regleringsbrev avseende åklagarorganisationen i Riks- åklagarens verksamhetsplan för åklagarorganisationen, varefter varje myndighet utfärdar sin egen regionala verksamhetsplan. Vissa åklagar- kammare utarbetar också egna verksamhetsplaner. I den nuvarande organisationen finns flera hinder för en effektiv rättslig kontroll och utveckling av verksamheten. Det finns ett begränsat ut- rymme för att, i konkurrens med löpande ärendehantering, avsätta till- räckliga resurser för verksamhetsuppföljning, omvärldsanalys och me- todutveckling samt rättsliga och kriminalpolitiska satsningar. Myndig- hetschefernas arbetstid upptas till största delen av administrativa uppgif- ter. De har därför begränsad tid för rättslig ledning och kontroll samt mer övergripande utvärdering och utvecklingsfrågor. Dessutom är resurserna på central nivå otillräckliga när det gäller samordning av kvalitetsupp- följning, tillsynsverksamhet och analyser. En annan brist är att det finns betydande skillnader i arbetsmetoder och rättstillämpning som är svåra att åtgärda inom den nuvarande organisationsstrukturen. En hörnsten i kriminalpolitiken är att brott skall upp. Polisen och åklagarväsendet ansvarar tillsammans för merparten av rättsväsendets verksamhet avseende brottsutredning och lagföring. och re- geringens mål för verksamheten är att den skall bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet och att fler brott skall leda till lagfö- ring. huvuduppgift är att lagföra den som har begått brott. Trots genomförda reformer och särskilda satsningar på bl.a. metodutveckling och utbildning inom åklagarorganisationen har andelen åklagarbeslut om lagföring inte utvecklats på ett sätt som kunnat förvän- tas. Över en tioårsperiod är lagföringsnivån i stort sett oförändrad. För att öka åklagarnas lagföringskapacitet finns det bl.a. behov av en Prop. 2004/05:26 bättre rättslig ledning och kontroll och uppföljning inom åklagarorgani- Det kan vara fråga om regler och riktlinjer samt annat stöd till den operativa verksamheten. Resurserna för rättslig utveckling är otillräckliga. En alltför stor andel av de tillgängliga resurserna används till administrativ verk- samhet. De resurserna bör i stället i större omfattning användas för rätts- lig utveckling och operativ åklagarverksamhet. För att öka lagföringen krävs bl.a. att resurserna för rättsligt och annat utvecklingsarbete för- stärks. Det finns också ett behov av att förstärka de operativa resurserna på kammarnivå. Myndigheterna inom åklagarorganisationen har en självständig ställning. Rättslig ledning och kontroll, tillsyn och uppföljning liksom andra åtgär- der och initiativ vidtas främst i ett geografiskt perspektiv och spridning och utbyte av erfarenheter med goda exempel mellan myndigheterna sker endast i begränsad utsträckning. På lokal nivå finns det specialiståklagare för t.ex. bekämpning av grov och gränsöverskridande brottslighet. Någon sådan kompetens finns inte, med undantag för miljöbrottsbekämpning, på den centrala ledningsnivån. Bristande helhetssyn och samordning samt de otillräckliga resurserna för uppföljning och utveckling centralt försvårar möjligheterna att åstadkomma en enhetlig handläggning och rättstillämpning inom hela landet. Detsamma gäller möjligheterna att förbättra åklagarnas lagföringskapacitet. har arbetsbelastningen blivit högre för åklagare och andra anställda inom åklagarorganisationen. Faktorer som bidragit till den högre arbetsbelastningen inom åklagarorganisationen är det ökade ärendeinflödet, den större andelen åklagarledda förundersökningar samt ett ökat antal häktade och anhållna personer som antalet åkla- gare i tjänst har minskat. som Riksåklagaren genom- fört visar på vissa brister i ledarskapet inom åklagarorganisationen. Bristerna avser främst chefens tillgänglighet, återkoppling på utförda prestationer och möjligheter att få råd och stöd samt medarbetarsamtal. För att långsiktigt lösa problemet med den höga arbetsbelastningen och för att ge cheferna mera tid för ledningsuppgifter vid sidan av det operativa arbetet är det nödvändigt att ytterligare resurser tillförs den operativa åklagarverksamheten på lokal nivå. Förslag till en ny åklagarorganisation Regeringens förslag: Den centrala förvaltningsmyndigheten ren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inom åklagarorganisatio- nen, dvs. med undantag för , skall avvecklas och bilda en ny myndighet per . Till följd av omorganisa- tionen görs vissa mindre ändringar i . Regeringens bedömning: Det finns inte några skäl för att inom ramen för det nu aktuella reformarbetet överväga att genomföra några föränd- ringar av ställning som självständig åklagarmyn- dighet inom åklagarväsendet. påverkar inte verksamhet eller ställning. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. pekat på att det kan bli svårt att hålla ihop en organisation med många mindre enheter och att det ställer stora krav på kommunikation mellan den centrala ledningen och kamrarna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: All statlig verksam- het skall bedrivas effektivt och rättssäkert. sendet är grundläggande för den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Myndigheterna inom åklagarväsendet måste liksom rättsväsendets övriga myndigheter bedriva sin verksamhet på ett sätt som säkerställer en effek- tiv brottsbekämpning med högt ställda krav på kvalitet och rättssäkerhet. Det svenska rättssystemet är väl utvecklat. ändringar förutsätter dock att regler och verksamheter inom rättsväsendet fortlöpande utvärderas och ändras när det behövs. formen var att skapa en organisation som var effektivare, mer flexibel och mindre sårbar än den dåvarande. därefter kontinuerligt utvecklat verksamheten för att kunna möta de krav som ställs på en modern organisation inom rättsväsendet. resultaten har i huvudsak varit goda. Av Riksåklagarens rapport framgår dock att den nuvarande åklagarorganisationen inte är optimal utan att det finns verksamhetsmässiga fördelar med att slå samman myndigheterna är en förhållandevis liten organisation med två myndighetsnivåer och tre ledningsnivåer. Det huvudsakliga syftet med de sex myndigheterna och 42 enheterna (åklagarkamrarna) inom åklagaror- ganisationen är att geografiskt fördela ansvaret inom den samlade verk- Det skall också framhållas att det är de enskilda åklagarna och inte den åklagarmyndighet där de är anställda som direkt enligt lag och andra författningar har befogenheter att utföra åklagaruppgifter. förhållandet innebär att det finns ett mindre behov av administrativ led- ning inom åklagarorganisationen än inom många andra delar av den of- Riksåklagaren har anfört att det efter den senaste åklagarreformen fanns ett betydande behov av insatser när det formen för administrativ styrning av åklagarverksamheten. Riksåklaga- ren och åklagarmyndigheterna hade en viktig funktion att fylla i det av- seendet. Som resultat av ett omfattande utvecklingsarbete finns det emellertid en god lednings- och chefskompetens på alla nivåer inom organisationen samt väl fungerande system för ekonomi- och per- sonaladministration. Med hänsyn till den verksamhetsutveckling som har ägt rum inom åklagarorganisationen finns det inte längre några verksam- hetsmässiga skäl att behålla den nuvarande myndighetsstrukturen inom åklagarorganisationen. Dessutom talar mycket för att det genom organi- sationsförändringen skapas ännu bättre förutsättningar för högre kvalitet och större enhetlighet i den operativa åklagarverksamheten. Den nuvarande organisationen med sina sex självständiga myndigheter och en central myndighet kräver särskilda resurser som är ägnade åt att klara administrationen som följer av själva myndighetsstrukturen. Ledningen och styrningen samt administrationen av åklagarverksam- heten bör som Riksåklagaren anfört i sin rapport kunna förenklas och effektiviseras genom att uppgifter som är gemensamma för hela åklagarorganisationen hanteras på en enda plats inom den. Utöver det finns det goda skäl att anta att flexibiliteten kommer att öka inom den nya organisationen bl.a. genom att det blir lättare att omfördela arbetsuppgifter inom den utan att det behöver ske några personalomflyttningar. Förslaget om en åklagarorganisation med endast en myndighet innebär att vissa mindre följdändringar i måste göras när det gäller bestämmelser som reglerar den nuvarande myndighetsstrukturen med överåklagare som myndighetschefer. Sammanfattningsvis är det tydligt att en organisation med endast en myndighet utgör en ändamålsenlig grund för att kunna skapa en effekti- vare och mera rationell åklagarverksamhet med fortsatt höga krav på rättssäkerhet och kvalitet i verksamheten. Regeringen anser att det inom ramen för det nu aktuella reformarbetet inte finns några skäl för att överväga att genomföra några förändringar av ställning som självständig myndighet inom åkla- garväsendet. Organisationsförändringen påverkar alltså inte Ekobrotts- myndighetens verksamhet eller ställning. Det skall i detta sammanhang nämnas att regeringen i budgetpropositionen 2005 uttalat att det finns anledning att under slutet av mandatperioden göra en översyn av Eko- brottsmyndighetens verksamhet (prop. 2004/05:1, utgiftsområde 4, s. 39). 6.1.1Den nya myndighetens organisation och ledning Regeringens bedömning: Den nya myndigheten bör bestå av två organi- sationsnivåer: en central ledningsnivå och en lokal operativ nivå. Den nya myndigheten bör ledas av riksåklagaren. De lokala åklagar- kamrarna bör få ett ansvar direkt under den centrala ledningen för all åklagarverksamhet inom sina respektive verksamhetsområden. Åklagar- nas behörighet bör utvidgas till att omfatta hela landet. Den nya myndigheten kommer i vissa avseenden att vara central myn- dighet för , vilket inte är någon förändring i sak. Rapportens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft något att er- inra mot rapportens förslag. anser att man bör överväga om den nya myndigheten bör vara central förvaltningsmyndig- het för hela åklagarväsendet. () har ifråga- satt om inte åklagarväsendet är för litet för att bygga upp utvecklingscenter av meningsfull storlek. Skälen för regeringens bedömning: Den nya myndigheten bör bestå av två organisationsnivåer: en central ledningsnivå och en lokal operativ nivå. Den nya myndigheten bör ledas av riksåklagaren. Den centrala ledningen inom myndigheten kommer enligt Riksåklaga- rens rapport att ansvara för verksamhetsledning, planering och samord- ning av den samlade verksamheten samt för övergripande strategi- och policyfrågor. Av Riksåklagarens rapport framgår vidare att det inte är möjligt att lägga fast den närmare dimensioneringen av den centrala ledningsnivån. Inom området för verksamhetsledning kommer det att samlas uppgifter som innefattar operativ ledning och styrning, adminis- trativ ledning och styrning samt centrala förvaltningsuppgifter i övrigt. Den operativa funktionen på central nivå kommer bl.a. att ansvara för systematisk tillsyn, rättslig kontroll och överprövningsverksamhet, handläggning av tjänstefelsärenden och klagomål mot åklagare. Inom den centrala administrationen kommer bl.a. frågor om ekonomi, perso- nal, utbildning och IT-stöd att ingå som huvuduppgifter. Sådana uppgif- ter hanteras på central nivå inom åklagarorganisationen. Den centrala administrationen kommer också att utgöra en stödfunktion i för- hållande till den lokala kammarnivån. Regeringen bedömer att den centrala ledningen och styrningen av den operativa åklagarverksamheten kommer att effektiviseras genom den föreslagna organisationsförändringen. kommer tillsynsverk- samhet och rättslig kontroll att förstärkas och få en mera framträdande plats i verksamheten. Detta kan i sin tur leda till ännu större enhetlighet i åklagarverksamheten. Myndigheten kommer också i vissa avseenden att vara central myn- dighet för , vilket inte innebär någon förändring i sak. Det finns enligt regeringen inte några skäl att inom ramen för det nu aktuella reformarbetet överväga en annan ordning i förhållande till Eko- brottsmyndigheten. Enligt Riksåklagarens rapport kommer, som en del av den centrala ledningsstrukturen, att skapas ett antal nationella utvecklingscenter. Dessa kommer att ledas av överåklagare. Verksamheten där kommer att inriktas mot rättslig utveckling, analys och uppföljning av rättstillämp- ningen, arbetsmetoder, kunskapsuppbyggnad m.m.