prop · GR0357 · 2004-01-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:57 Regeringen överlämnar denna proposition till . Denna proposition, som kompletterar regeringens proposition 2003/04:2 om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, föranleds av att tillkännagivit för regeringen som sin mening att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag på vilken eller vilka myn- digheter som skall utgöra den eller de nya vattenmyndigheterna samt hur indelningen i vattendistrikt skall utformas. I denna proposition föreslås att beslutar om en indelning av riket i fem vattendistrikt och att regeringen meddelar de detaljerade före- skrifter om gränsdragningen som är nödvändiga för denna indelning. I propositionen redogör regeringen vidare för sin syn på hur för- valtningen av kvaliteten på vattenmiljön bör administreras, framförallt med avseende på ansvaret för förvaltningsarbetet i varje vattendistrikt. Regeringen föreslår att beslutar att en länsstyrelse i varje vat- tendistrikt skall vara en sådan ansvarig myndighet (vattenmyndighet). Regeringen meddelar föreskrifter om dessa vattenmyndigheter. Slutligen föreslås att bemyndigar regeringen att meddela de föreskrifter i övrigt om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön som behövs, såsom karakterisering av vattenområden, förvaltningsplaner för vattendistrikt och övervakning av vattenmiljön. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i .......................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Vattenmyndigheter och vattenmiljöförvaltning ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 att det i skall införas två nya para- grafer, 5 kap. 10 och 11 §§, samt närmast före 5 kap. 10 § en ny rubrik av följande lydelse. Förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön skall land- det landområde från vilket all yt- det landområde från vilket all yt- distrikt: det landområde från vilket till eller i avrinningsområden som mynnar i södra eller distrikt: det landområde från vilket till eller i avrinningsområden som havet, eller , det landområde från vilket all yt- 1 Jfr och rådets direktiv /60/EG av om upp- rättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060). I varje vattendistrikt ingår det till en nautisk mil utanför den bas- linje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. Med avrinningsområde avses ett landområde från vilket all yt- vattenavrinning strömmar till ha- vet genom ett enda utlopp eller vatten och landområden vid kusten som inte kan hänföras till ett visst till det vattendistrikt som är när- mast eller lämpligast. skrifter om gränsdragningen mel- rinningsområde hänföras till an- nat vattendistrikt än vad som följer av första stycket, om det är lämp- ligt med hänsyn till förvaltnings- arbetet. i varje vatten- distrikt skall vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distrik- tet. Regeringen meddelar före- skrifter om vattenmyndigheterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om karakterisering av vattenområden, förvaltningsplaner för vatten- distrikt och övervakning av vattenmiljön samt de föreskrifter som i övrigt behövs för förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning För genomförandet av och rådets direktiv /60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060), föreslog regeringen vissa ändringar i . För- slagen lämnades i regeringens proposition 2003/04:2 Förvaltning av kva- liteten på vattenmiljön. Förslagen hade föregåtts av ett omfattande utred- nings- och beredningsarbete. En redogörelse för det arbetet finns i pro- positionen 2003/04:2. I propositionen 2003/04:2 föreslogs två paragrafer om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Den ena paragrafen, 5 kap. 10 § , föreslogs innehålla bestämmelser dels om de grunder på vilka riket skulle delas in i distrikt för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (vatten- distrikt), dels om att regeringen föreskriver om indelningen i vatten- distrikt. Den andra paragrafen, 5 kap. 11 § , föreslogs inne- hålla ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. avslog förslagen och tillkännagav att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag på vilken eller vilka myndigheter som skall utgöra den eller de nya vattenmyndigheterna samt hur indelningen i vattendistrikt skall utformas (bet. 2003/04:MJU7, rskr. 2003/04:56). I denna proposition redogör regeringen för sin syn på hur förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön bör administreras. Förslagen i denna pro- position motsvarar det som regeringen avsåg att föreskriva om med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen och de bestämmelser som föreslogs i pro- positionen 2003/04:2. Förslagen överensstämmer i allt väsentligt med förslag som ingått i det ovannämnda utrednings- och beredningsarbetet. Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de Gröna. Grunderna för den nu föreslagna indelningen i vattendistrikt har varit föremål för Lagrådets behandling i samband med propositionen 2003/04:2. Lagrådet konstaterade då att förslaget rörde ett ämne som det i och för sig var möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen. Mot bakgrund av att ämnet i viss utsträckning föreslogs bli lagreglerat förordade Lagrådet att det av lag- texten uttryckligen skulle framgå att regeringen meddelar föreskrifter i ämnet. Detta har beaktats vid utformningen av de nu föreslagna bestäm- melserna om vattendistrikt och vattenmyndigheter. Mot bakgrund av det- ta, och då förslagen i denna proposition i övrigt inte i något väsentligt avseende skiljer sig från förslagen i propositionen 2003/04:2, har reger- ingen gjort bedömningen att ett nytt hörande av Lagrådet skulle sakna betydelse. Regeringens förslag: För förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön skall delas in i fem vattendistrikt , Botten- havets, Norra , Södra och vatten- distrikt. Indelningen i vattendistrikt skall följa vattnets naturliga flö- den så att varje vattendistrikt omfattar de landområden varifrån all yt- vattenavrinning sker direkt till det angivna havet eller i avrinningsom- råden som mynnar i det angivna havet. Grundvattnet och kustvatten- området ut till en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium skall ingå i vattendistrikten. Ytvatten, grundvatten, kustvatten och landområden vid kusten som inte kan hänföras till ett visst avrinningsområde skall hänföras till det vattendistrikt som är närmast eller lämpligast. Regeringen meddelar föreskrifter om gränsdragningen mellan vattendistrikten, varvid vissa avvikelser får göras från den grundläggande indelningen om det är lämpligt med hänsyn till förvaltningsarbetet. Utredningens förslag: Förslaget från Utredningen svensk vatten- administration överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna har i huvudsak inte haft några synpunkter på de föreslagna principerna för indelningen. (miljööverdomsto- len), (miljödomstolen), och (miljö- domstolen), har dock pekat på möjligheten att låta vattendistrikten sam- manfalla med de fem miljödomstolarnas domsområden. Vissa av länsstyrelserna har framhållit fördelar med upp till 1015 vat- tendistrikt. Enligt i är mindre distrikt att före- dra eftersom de får större närhet till vattnen och vattenintressenterna. i har påpekat att skälen för fem distrikt inte är mer övertygande än de för tio distrikt. Några remissinstanser har föreslagit andra gränsdragningar mellan vat- tendistrikten än utredningen. Skälen för regeringens förslag: Målet att uppnå god vattenstatus bör enligt ramdirektivet för vatten eftersträvas för varje avrinningsområde. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma eko- logiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. Enligt direktivet skall medlemsstaten fastställa vilka avrinningsområden som ligger inom dess nationella territorium och hänföra dem till avrinnings- distrikt i den svenska lagstiftningen bör dock huvudsakligen den enkla- re termen vattendistrikt användas i stället för avrinningsdistrikt. Enligt direktivet skall vattendistriktet utgöras av ett eller flera avrinnings- områden tillsammans med deras anslutande grund- och kustvatten. Vattnets naturliga flöde skall enligt direktivet utgöra grunden för den geografiska avgränsningen av vattendistrikten. Ett avrinningsområde består av ett landområde från vilket allt ytvatten strömmar, genom en följd av åar, floder eller sjöar, till havet genom ett enda utlopp eller ett enda delta. I de allra flesta fall följer grundvattnet vattendelarna för yt- vatten, varför den indelning av riket i vattendistrikt med anslutande grundvatten som behöver göras inte utgör något problem. Det kan dock finnas fall då grundvattnet inte helt följer ett avrinningsområde eller då det är oklart vilket avrinningsområde ytvatten skall hänföras till (t.ex. vid bifurkationer förbindelser mellan två olika floder). I sådana fall skall vattnet hänföras till det närmaste eller det lämpligaste vattendistriktet. Också kustvattenområdet, som sträcker sig ut till en nautisk mil utanför den baslinje som avses i lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium, skall fördelas på närmaste eller lämpligaste vattendistrikt. I varje vatten- distrikt måste dessutom ingå de landområden vid kusten där vattenavrin- ning sker till havet utan att samlas i ett enda utlopp eller delta. Sådana kustområden bör hänföras till närmaste eller lämpligaste distrikt. har 119 huvudavrinningsområden, dvs. avrinningsområden med en areal om uppströms mynningen i havet. Antalet delavrinningsområden är ca 10 700 med en genomsnittlig storlek av . Uppdelningen i delavrinningsområden baseras på naturliga avgränsningspunkter i vattendragen, t.ex. sjöutlopp eller punkter där två vattendrag flyter samman. Varje sjö större än en kvadratkilometer betraktas tillsammans med sitt lokala tillrinnings- område som ett eget delavrinningsområde. I fråga om antalet vattendistrikt har Utredningen svensk vatten- administration föreslagit en indelning av riket som baseras på avrinnings- områdenas sammanhang med de stora havsbassängerna, dvs. , , egentliga och (och ). Då emellertid vattendistriktet skulle bli alltför stort och svårhanterligt har utredaren föreslagit att detta delas i en nordlig och en sydlig del, vilket skulle innebära fem vattendistrikt totalt. Åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma eko- logiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. En indelning av i vattendistrikt lägger grunden för ett ändamåls- enligt och effektivt framtida vattenarbete. En struktur för vattenarbetet baserad på denna indelning är en vidareutveckling av miljöarbetet där miljöproblemen och naturens förhållanden får väga tyngre än befintliga administrativa gränser. Avgränsningen av vattendistrikten är dock inte en renodlat geografisk fråga, utan har nära samband med utpekandet av myndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (se avsnitt 5 nedan). Indelningen förutsätter således en mängd skilda överväganden med hög detaljeringsgrad, bl.a. av organisatorisk art. Utredarens förslag till distriktsindelning är i huvudsak väl avvägt. I några fall finns det dock skäl för en gränsdragning mellan distrikten som något skiljer sig från utredarens förslag. Att, såsom och några miljödomstolar har föreslagit, följa miljödomstolarnas dom- kretsindelning vore dock att i allt för hög grad avvika från de grundläg- gande naturgeografiska principerna för indelningen. Kommande erfaren- heter kan dock föranleda att distriktsindelningen omprövas. Eftersom vattendistrikten representerar en delvis ny princip för admi- nistrativ indelning av riket, en s.k. funktionell indelning, bör grunderna för och huvuddragen i indelningen meddelas i lag. Den nya bestämmelse som föreslås i 5 kap. 10 § innehåller en beskrivning av de fem vattendistrikten och grunderna för indelningen. De sistnämnda är utformade i enlighet med de krav som ställs i ramdirektivet för vatten. Eftersom den exakta gränsdragningen mellan distrikten innebär en mycket hög detaljeringsnivå bör regeringen meddela de föreskrifter som behövs för att dra gränserna mellan vattendistrikten. Det kan inte heller uteslutas att förvaltningstekniska skäl får till följd att ett avrinningsområ- de som enligt huvudregeln skall tillhöra ett visst vattendistrikt behöver Prop. 2003/04:57 föras till ett angränsande distrikt. Det bör därför anges att sådana överfö- ringar får ske. I ramdirektivet för vatten behandlas också frågor om internationella av- rinningsdistrikt. Medlemsstaterna skall se till att varje avrinningsområde som täcker mer än en medlemsstats territorium hänförs till ett inter- nationellt avrinningsdistrikt. Varje medlemsstat skall säkerställa att ram- direktivets bestämmelser tillämpas inom den del av det internationella distriktet som ligger på dess territorium. Medlemsstaterna skall se till att de åtgärdsprogram m.m. som krävs för att uppnå miljömålen samordnas för hela det internationella avrinningsdistriktet. I syfte att genomföra di- rektivet i dessa delar har regeringen kontakt med regeringarna i respektive och för diskussioner om hur ett samarbete skall utfor- mas. Mellan och har en överenskommelse träffats som bl.a. innebär att ett gemensamt avrinningsdistrikt inrättas. Distriktet innefattar älvs avrinningsområde, vilket är det enda avrinningsområde som och har gemensamt. I överenskommelsen förpliktar sig parterna att samordna vattenmiljöförvaltningen i distriktet på det sätt som ramdirektivet för vatten föreskriver. Överenskommelsen är temporär ef- tersom förhandlingar pågår om en mer omfattande gränsälvsöverens- kommelse med . Det är regeringens avsikt att återkomma till med ett sådant förslag när förhandlingarna är slutförda. Även kommer att tillämpa ramdirektivet för vatten. Den norsk- svenska gränsen korsas av ett stort antal vattendrag. Samtliga dessa av- rinningsområden har dock sin tyngdpunkt i ettdera landet. Något behov av en formell överenskommelse föreligger inte, utan ramdirektivets krav kan uppfyllas genom respektive lands nationella regelverk om detta sker i samförstånd. och har en samsyn i dessa frågor, varför en omständlig förhandlingsprocess kan undvikas. Regeringen avser att ut- arbeta de nödvändiga föreskrifterna. 5Vattenmyndigheter och vattenmiljöförvalt- ning Regeringens förslag: I varje vattendistrikt skall en länsstyrelse utses till vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Regeringen beslutar om myndigheterna. Re- geringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som i övrigt behövs för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Utredningarnas förslag: Utredningen svensk vattenadministration fö- reslog att det i vart och ett av de fem vattendistrikten skall etableras en vattenmyndighet och att myndighetsansvaret övergångsvis knyts till en av länsstyrelserna i varje distrikt. I fråga om bemyndigandet att meddela de föreskrifter som i övrigt behövs för vattenmiljöförvaltningen, överens- stämmer förslag i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Vikten av ett integrerat miljöarbete har lyfts fram av många instanser. Flera kommuner, bl.a. , , och kommuner, har understrukit vikten av att befintliga strukturer som kommuner, länsstyrelser och utnyttjas, så att otydlighet och dubbelarbete undviks. Huvuddelen av de remiss- instanser som kommenterat förslaget har förordat att myndighetsupp- gifterna anförtros en delegation inom som har en självstän- dig ställning och ett eget beslutsansvar. Enligt flertalet av dessa remiss- instanser bör den av utredningen föreslagna övergångslösningen bli per- manent. Vissa remissinstanser, däribland , Lantbru- karnas (), , geologiska under- sökning (SGU) och , har dock anfört att en fristående myndighet skulle betona vikten av vattenfrågor och bättre svara mot kra- ven på tydliga ansvarsförhållanden mellan myndigheten och länsstyrel- sen. Vissa remissinstanser, däribland , (), och , har vidare framhållit behovet av att en central vattenmyndighet inrättas eller att en av myndigheterna ges ett övergripande nationellt samordningsan- svar, bl.a. för att en likartad nationell tillämpning skall säkras. anser att bör utses till vattenmyndighet. Statskontoret har anfört att alternativ till utredningens förslag, såsom en lösning med en central myndighet, är bristfälligt utredda. Ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot förslaget om ett bemyndigande att meddela föreskrifter om vattenmiljöförvalt- ningen. Skälen för regeringens förslag: En av utgångspunkterna för svenska myndigheters miljövårdsarbete är ett integrerat arbetssätt. Ett miljöarbete med denna inriktning ger möjligheter att beakta skilda miljöfrågors öm- sesidiga beroende och påverkan. På så sätt kan målkonflikter i miljöarbe- tet lättare urskiljas och avvägningar göras mellan olika mål. Frågor som rör luft, mark och vatten måste kunna bedömas i ett sammanhang efter- som förändringar i dessa miljöer oundvikligen påverkar varandra. Reger- ingen anser att en viktig förutsättning för att nå de nationella miljökvali- tetsmålen är att arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten in- fogas i övrigt miljöarbete. Miljöfrågor för vatten kan inte ses separat utan är en del av helheten i svenskt miljöarbete. För varje vattendistrikt skall det, enligt ramdirektivet för vatten, finnas en ansvarig myndighet för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (vattenmyndighet). Befintliga myndigheter eller nybildade kan utses. Det är också möjligt att dela uppgifterna i ett vattendistrikt mellan flera myn- digheter. En enda myndighet kan ha samma uppgift i flera vattendistrikt. Det finns således stor frihet vid utformandet av den administration som skall genomföra ramdirektivet för vatten. Den myndighetsstruktur som hanterar miljöfrågor är väl inarbe- tad och en naturlig utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att genom- föra ramdirektivet för vatten. Det arbete som utförs av centrala myndig- heter, länsstyrelser, miljödomstolar, kommuner, vattenvårdsförbund och flera andra bör fortsätta. Med denna utgångspunkt bör en väsentlig del av arbetet med att genomföra ramdirektivet utföras av länsstyrelserna, inte minst med tanke på att detta då kan utföras parallellt med det regionala miljömålsarbete och den miljötillsyn som länsstyrelserna redan har huvudansvaret för. Att förlägga arbetet med ramdirektivet till befintliga myndigheter är enligt regeringens mening den mest kostnadseffektiva lösningen. I och för sig skulle varje länsstyrelse kunna utgöra vattenmyndighet. Ett stort antal huvudavrinningsområden sträcker sig dock över mer än ett län, vilket kräver någon form av samordning mellan länsstyrelserna för att utföra vattenplaneringen (detta beskrivs i prop. 2003/04:2, s. 19 ff.). Vatten- myndigheten bör ha uppgiften att samordna arbetet. bör därför inte utses till vattenmyndighet. Som framförts i några remiss- svar skulle uppgiften kunna utföras av en central myndighet. En sådan lösning skulle dock försvåra det viktiga samarbetet mellan vattenmyn- digheten och lokala och regionala intressenter. Regeringens slutsats är att den bästa avvägningen innebär att en läns- styrelse i varje distrikt utses till vattenmyndighet, vilket föreslås i 5 kap. 11 § första stycket . För varje vattenmyndighet bör utses en särskild styrelse för att i vat- tendistriktet ansvara för uppgifterna som vattenmyndighet (delegation). De uppgifter som särskilt ankommer på vattendelegationerna kommer att anges i instruktionerna för de berörda länsstyrelserna. I övrigt är det des- sa länsstyrelsers samlade kompetens som ställs till förfogande för vatten- . Övriga länsstyrelser skall biträda vattenmyndig- heterna i detta arbete. De länsstyrelser som utses till vattenmyndigheter kommer att åläggas nya arbetsuppgifter med stöd av det bemyndigande för regeringen som föreslås. Dessa uppgifter kan i viss mån samordnas med det redan på- gående arbetet, men verksamheten kommer därtill att behöva utvidgas. Även övriga länsstyrelser kommer att få nya uppgifter inom ramen för vattenmiljöförvaltningen. Vissa centrala myndigheter berörs också av ramdirektivets genomförande. För handläggningen av dessa myndighets- uppgifter behövs tillskott av resurser. Eftersom det är angeläget att inleda den första delen av ramdirektivets genomförande beräknar regeringen under anslaget 34:3 Åtgärder för bio- logisk mångfald till länsstyrelserna och för att de sna- rast skall kunna påbörja verksamheten. Beloppet till länsstyrelserna avser både de som har uppgifter som vattenmyndigheter och övriga medan be- loppet till gäller såväl verkets egen verksamhet som inköp av tjänster från andra centrala myndigheter. Regeringen avser vi- dare att återkomma till frågan om resursbehovet och finansieringen och framåt. När det gäller vilka länsstyrelser som skall utses till vattenmyndigheter bör bl.a. läget i vattendistriktet från kommunikationssynpunkt beaktas. Länsstyrelserna är myndigheter under regeringen. Av denna anledning, och då frågor om lokalisering dessutom kräver detaljerade överväganden och viss flexibilitet, bör regeringen besluta i frågor om vattenmyndig- heternas lokalisering. Detta föreslås framgå av 5 kap. 11 § andra stycket . Regeringens bedömning är att vattenmyndigheter bör vara i för , Läns- styrelsen i för vattendistrikt, Läns- styrelsen i för Norra vattendistrikt, Läns- styrelsen i län för Södra vattendistrikt samt Läns- styrelsen i för vattendistrikt. Frågan om lokaliseringen av myndigheterna kommer att övervägas närmare när den inledande fasen av vattenplaneringen är genomförd och behoven bättre kan överblickas. Regeringen har för avsikt att då uppdra åt de ak- tuella länsstyrelserna att utreda olika lokaliseringsalternativ inom distrik- tet mot bakgrund av gjorda erfarenheter, inomregionala behov och den ändrade inriktning som vattenmyndigheternas arbete får. Den redovisade myndighetsorganisationen skulle enligt utredningens förslag vara en övergångslösning. Regeringen anser emellertid att den bör gälla tills vidare. Om erfarenheterna framöver eller ändrade förut- sättningar i övrigt motiverar det kan givetvis organisationen omprövas. Beträffande myndighetsorganisationen bör tilläggas att flera centrala myndigheter såsom , , och meteorologis- ka och hydrologiska institut (), kommer att ha viktiga uppgifter när det gäller vägledning och underlag för vattenmyndigheternas och läns- styrelsernas arbete. Vidare behövs samverkan i vattenarbetet i de 119 huvudavrinnings- områdena. Samverkan bör ske mellan företrädare för bl.a. kommuner, företag, vattenvårdsförbund, organisationer och andra intressenter. Syftet är att lokal kunskap skall tillföras vattenarbetet och att de lokala intresse- na skall få möjlighet att påverka när mål, åtgärdsprogram, förvaltnings- planer m.m. utarbetas och delta när programmen genomförs. Om inte sådan samverkan kommer till stånd efter lokala initiativ bör vattenmyn- digheterna verka för detta. Regeringen anser att det inte finns några skäl att författningsreglera denna samverkan utom såtillvida att instruktionen till vattenmyndigheterna bör ålägga dem att stödja lokal samverkan. skall ha huvudansvar för tillämpningen av ram- direktivet för vatten inom respektive vattendistrikt. Även andra uppgifter med anknytning till vattenområdet bör kunna anförtros en sådan myndig- het.