prop · GR03109 · 2004-03-17 00:00:00 — Detta innebar att tillsynen av försäkringsföretag när det gäller dessa avtal inte längre skulle syfta till att bevaka förhållandet mellan försäkringsbolag och försäkringstagare. Detta förhållande skulle i stället regleras i försäkringsavtalet. I samband med reformen ansågs det även nödvändigt att se över tillämpningsområdet för de associationsrättsliga generalklausulerna, vilket resulterade i att delägarna i ömsesidiga försäkringsbolagen inkluderades i dem. Däremot föreslogs inga förändringar när det gäller försäkringstagare i icke- vinstutdelande försäkringsaktiebolag. Till grund för försäkringsrörelsereformen låg slutbetänkande Försäkringsrörelse i förändring 3 (SOU 1995:87) och delbetänkande Nya ledningsregler för bankaktie- bolag och försäkringsbolag (SOU 1998:27). I båda betänkandena föreslogs att de associationsrättsliga generalklausulerna skulle utvidgas till att även i vissa särskilda fall omfatta försäkringstagarna. Utvidgningen föreslogs omfatta dels delägare i ömsesidiga försäkrings- bolag, dels försäkringstagare eller andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal i det fall ett försäkringsaktiebolag till eget kapital har avsatt ett belopp till förmån för dessa, dvs. icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag (SOU 1995:87 s. 283 f och SOU 1998:27 s. 57 f och s. 63). I samband med att delägare i ömsesidiga försäkringsbolag fördes in i den skyddsvärda kretsen borde det i enlighet med förslag i nämnda betänkanden ha övervägts att även inkludera försäkringstagare i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag. Denna brist har sedan skälighetsprincipen utmönstrats för nya försäkringsavtal inneburit att försäkringstagarnas ställning i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag är associationsrättsligt svagare än motsvarande ställning för försäkrings- tagare i ömsesidiga försäkringsbolag. Det är angeläget att stärka försäkringstagarnas skydd i dessa bolag. Försäkringstagare, som bidrar till det egna kapitalet i försäkrings- aktiebolag, bör skyddsmässigt kompenseras för skälighetsprincipens avskaffande på samma sätt som delägare i ömsesidiga försäkringsbolag. Grupper som har rätt till del av ett företags vinst, har normalt möjlighet att bevaka sina ekonomiska rättigheter genom att medverka i associationens förvaltning och utöva kontroll över dess angelägenheter. Att så inte är fallet i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag, utöver de rättigheter som ges av försäkringsavtalet och bolagsordningen, stärker behovet av att försäkringstagarna i dessa bolag omfattas av de associationsrättsliga generalklausulerna. Regeringen föreslår därför att generalklausulerna justeras så att de ger ett uttryckligt skydd även åt vissa försäkringstagare i icke-vinstutdelande aktiebolag. Generalklausulerna bör således förtydligas så att otillbörliga fördelar inte får ges vare sig till enskilda försäkringstagare eller till andra intressenter, på bekostnad av försäkringstagare eller andra ersättningsberättigade som på grund av försäkringsavtal har rätt till andel i bolagets ackumulerade vinst. Generalklausulerna kommer därmed att få betydelse för såväl hanteringen av intressekonflikter mellan olika intressentgrupper som hanteringen av konflikter mellan försäkringstagare. Om generalklausulerna utformas på detta sätt kommer de bl.a. att motverka åtgärder som formellt inte berör aktieägares och försäkringstagares lika rätt i bolaget men som reellt gynnar en aktieägare eller försäkringstagare på andras bekostnad, t.ex. att egendom säljs för ett uppenbart underpris till ett närstående bolag. En utvidgning av tillämpningsområdet innebär också att försäkringstagarna ges större möjligheter att utkräva rättsliga sanktioner av styrelseledamöter eller den verkställande direktören som handlat otillbörligt mot försäkringstagarna. Vid en överträdelse av generalklausulerna kommer bl.a. styrelseledamöterna och den verkställande direktören att dra på sig skadeståndsskyldighet (16 kap. 1 § FRL). Lagrådet har uttalat att skäl talar för att nu föreslagen utvidgning av den skyddsvärda kretsen gäller genom en analog tolkning av gällande bestämmelser, men anför att ett förtydligande ändå är lämpligt. Lagrådet har därutöver noterat att den föreslagna bestämmelsen inte behandlar förhållandet mellan försäkringstagarna på samma sätt som generalklausulen i aktiebolagslagen behandlar rättsförhållandet mellan aktieägare. Enligt Lagrådet innebär detta att man förbigår ett centralt problem. Regeringen kan för sin del inte finna att det finns anledning att ge försäkringstagare som saknar rätt till andel i bolagets vinst samma associationsrättsliga skydd som försäkringstagare med rätt till andel i bolagets vinst får genom den föreslagna bestämmelsen. Lagrådet har i detta sammanhang även anfört att det är tvivelaktigt att det kan ankomma på att reglera hur civilrättsliga konflikter mellan olika försäkringstagare om överskottsmedel skall lösas. Så är emellertid inte fallet. Regeln i 12 kap. 6 § FRL är en handlingsregel för försäkringsbolagen. Den ålägger dessa att i försäkringsvillkoren precisera vad som närmare skall gälla för fördelning av återbäring mellan olika försäkringstagare när detta inte sker enligt kontributionsprincipen eller när försäkringstagaren saknar rätt till återbäring. Genom att regeln sålunda riktar sig mot försäkringsbolagen undviks att den får en direkt civilrättslig karaktär (se prop. 1998/99:87 s. 205). Det bör även framhållas att har till uppgift att tillse att reglerna om näringsverksamhet följs men att inspektionens tillsyn inte avser prövning Prop. 2003/04:109 av avtalsrättsliga tvister (se prop. 1998/99:87 s. 342). Regeringens förslag: Försäkringsbolag som meddelar direkt försäkring skall upprätta och följa riktlinjer för hantering av intressekonflikter mellan bolagets intressenter. skall fastställa riktlinjerna. Styrelsen ansvarar för att riktlinjerna följs och skall fortlöpande pröva om de behöver ändras. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag innehöll en regel om att riktlinjerna skulle innehålla principerna för en effektiv styrning av försäkringsbolaget, en regel om att bolagsstämman skulle vara bunden av dessa riktlinjer samt regler om att överträdelser av riktlinjerna skulle vara skadeståndsgrundande för bland andra aktieägare, styrelseledamöter och verkställande direktör. Remissinstanserna: och anser att det inte i lag bör specificeras att riktlinjerna skall innehålla principer för en effektiv ägarstyrning. tillstyrker förslaget men anser att det tydligare bör framgå vad som bör ingå i riktlinjerna. påtalar att riktlinjer är ett bra instrument för att utöva tillsyn över att försäkringsbolagen beaktar försäkringstagarnas intresse. Verket anser emellertid att riktlinjernas innehåll bör regleras av som också bör ha en löpande kontroll över dem och en viss informationsskyldighet till kunderna om deras innehåll. anser att riktlinjerna bör offentliggöras. tillstyrker förslaget men anser att riktlinjerna inte bör innehålla principer för ersättningsprogram och att en ytterligare analys bör göras av hur förslaget ter sig i ett skadeståndsperspektiv. Skälen för regeringens förslag Vilka bolag skall upprätta riktlinjer? För att intressekonflikter i praktiken skall kunna bemästras krävs att försäkringsbolagen själva vidtar åtgärder för att minimera riskerna för att dessa skall få genomslag på bolagets styrning. Att ställa krav på styrelsen i alla försäkringsbolag som meddelar direkt försäkring att upprätta riktlinjer för intressekonflikter är motiverat med hänsyn till försäkringsrörelsens särskilda karaktär. Om ett försäkringsbolag inte kan fullfölja sina förpliktelser enligt ingångna avtal kan stora värden gå förlorade för såväl privatpersoner som företag. Ett försäkringsavtal är vidare speciellt i det hänseendet att det bygger på förskottsbetalning för av försäkringstagaren överlåten risk till försäkringsbolaget. Ersättning betalas däremot ut först om ett försäkringsfall har inträffat. Detta innebär att försäkringstagaren är beroende av att försäkringsbolaget kan hantera de risker som förvaltningen av försäkringstagarens kapital innebär. Dessutom är försäkringsteknik komplicerat. Det ställs höga krav på utomstående aktörer för att dessa skall kunna värdera och bedöma ett försäkringsbolags ekonomi samt om bolaget hanterar risker på ett effektivt sätt. Möjligheterna för försäkringstagare att bevaka beslutsfattandet i försäkringsbolag är därmed begränsade och samman- taget får försäkringsbolaget stor handlingsfrihet . Det är därför viktigt i alla försäkringsbolag som meddelar direkt försäkring att identifiera och hantera situationer där intressekonflikter kan föreligga för att säkerställa att de beslut som fattas är förenliga med bolagets grundläggande syfte. Att dessa bolag åläggs en skyldighet att upprätta riktlinjer för hantering av intressekonflikter bör innebära en ökad medvetenhet i hela organisationen om i vilka fall det finns en risk för att intressekonflikter uppstår och vilka riktlinjer som gäller för beslutsfattande i sådana situationer. Vad skall riktlinjerna innehålla? Meningen är att riktlinjerna i första hand skall fungera som ett verktyg för att främja bolagsintern kontroll. Det finns således varken anledning att specificera riktlinjernas närmare innehåll i lag eller annan författning. Av lag bör endast framgå att försäkringsbolag som meddelar direktförsäkring skall upprätta och följa riktlinjer för hantering av intressekonflikter mellan bolagets intressenter. Riktlinjerna för hantering av intressekonflikter bör ge vägledning i beslut som avser förmögenhets- och riskfördelning mellan olika intressentgrupper i företaget. Riktlinjerna upprättas för att stärka aktieägares, delägares, garanters och försäkringstagares ställning vid beslutsfattande i försäkringsbolaget. De beslutssituationer som bör beaktas är dels sådana där det finns risk att intressekonflikter mellan aktieägare, delägare, garanter och försäkringstagare får genomslag, dels sådana där det kan finnas en intressekonflikt gentemot bolagets anställda och andra som uppbär ersättning från bolaget. Det sistnämnda fallet innebär att de övergripande principerna för olika ersättningsprogram till företagsledning, andra anställda och säljare också bör ingå i riktlinjerna. Detta blir särskilt viktigt om kompensationen till dessa grupper är provisionsbaserad, dvs. knuten till exempelvis försäkringsbolagets omsättning, försäkringstekniska resultat eller kapitalavkastning. I en verksamhet som är så komplicerad och svår att genomlysa som försäkringsrörelse kan provisionsbaserade arrangemang medföra en risk att beslutsfattandet inte alltid sker på ett sätt som nödvändigtvis är förenligt med övriga intressenters bästa. Om exempelvis en del av företagsledningens ersättning är knuten till tillgångsportföljens utveckling kan incitament skapas att, i syfte att uppnå högre avkastning, avvika från en långsiktig placeringsstrategi och öka risken i portföljen. På liknande sätt kan säljarnas ersättning baseras på volymen av sålda försäkringar. Sådana arrangemang kan skapa motiv att försöka öka marknadsandelarna genom att sänka premierna eller förbättra avtalsvillkoren på ett sätt som blir olönsamt för försäkrings- bolaget (SOU 2003:14 s. 16 f.). anser att riktlinjerna inte bör innehålla principer Prop. 2003/04:109 för olika ersättningsprogram, eftersom detta inte alltid är en fråga för I vissa fall är beslut i ersättningsfrågor till vissa grupper mer lämpade för företagsledningen eller bolagsstämman. Av denna anledning bör inte finnas ett lagfäst krav på att styrelsen alltid skall ställa upp de övergripande principerna för utformningen av olika ersättningsprogram. På samma sätt som för placeringsriktlinjer och försäkringstekniska riktlinjer bör riktlinjerna för hantering av intressekonflikter fastställas och fortlöpande omprövas av styrelsen. Styrelsen bör även åläggas att se till att riktlinjerna följs. Riktlinjerna bör som nämnts innehålla de övergripande principerna och ramarna för hantering av intressekonflikter mellan bolagets olika intressenter. Riktlinjerna kan i likhet med placeringsriktlinjerna och de försäkringstekniska riktlinjerna även tjäna som grund för tillsyn av försäkringsbolag. Som anfört gäller det särskilt tillsyn av att försäkringsbolagen beaktar försäkringstagarnas intresse. har efterfrågat en närmare analys av hur förslaget ter sig i ett skadeståndsperspektiv. Trots att riktlinjerna för hantering av intressekonflikter är avsedda att vara bindande för verksamheten på samma sätt som bolagsordningen, de försäkringstekniska riktlinjerna och placeringsriktlinjerna bör, som Lagrådet påpekat, bolagsstämman inte vara bunden av dessa riktlinjer som styrelsen fastställt. Inte heller bör det nu införas bestämmelser om att stiftare, styrelseledamot, verkställande direktör och aktuarie, som överträder riktlinjerna för hantering av intressekonflikter, skall ersätta den skada de orsakat aktieägare, delägare eller annan. Däremot, för att riktlinjerna skall kunna fungera som analys-, styrnings- och kontrollunderlag, måste de naturligtvis vara av tillräcklig kvalitet. bör därför kunna förelägga bolaget att vidta rättelse om riktlinjerna inte är tillfredsställande med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av bolagets rörelse så bör även kunna ske om riktlinjerna överträds. Det bör inte, som anfört, vara nödvändigt att ställa krav på att riktlinjerna rutinmässigt måste ges in till , eftersom de i första hand syftar till intern kontroll och styrning. Av samma anledning bör försäkringsbolag inte i lag åläggas någon informationsskyldighet till sina kunder av delar av riktlinjernas innehåll och inte heller bör, som anfört, det införas något krav på offentliggörande av riktlinjerna. Regeringens förslag: Försäkringsbolag som driver direkt försäkringsrörelse och återförsäkringsbolag som bedriver liv- eller lång skadeåterförsäkring skall upprätta placeringsriktlinjer. Placeringsriktlinjerna skall innehålla principerna för placering av bolagets samtliga tillgångar, med en särskild redovisning av principerna för de tillgångar som används för skuldtäckning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget men ser inte behovet av att ett försäkringsbolag skall lämna särskild information om placeringsriktlinjer för bolagets skuldtäckningstillgångar. anser att denna typ av information är väl lämpad för normgivning genom föreskrifter av , eftersom det kan finnas anledning att ändra informationskravet med kort varsel. Enligt förbundet är därför ett förtydligande av föreskrifterna tillräckligt. Skälen för regeringens förslag Ett direktförsäkringsbolag skall ha tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna och depositioner från återförsäkringsgivare. För dessa tillgångar, skuldtäckningstillgångar, gäller vissa placeringsrestriktioner. Som tre grundläggande kvalitativa krav anges i FRL att skuldtäckningstillgångarna skall placeras så att de motsvarar försäkringsbolagets åtaganden (matchning), att de skall vara placerade på ett sådant sätt att lämplig riskspridning uppnås (diversifiering) samt att de skall placeras så att bolaget har en tillfredsställande betalnings- beredskap (likviditet). Vidare finns i lagen begränsningar i form av vilka tillgångsslag som är tillåtna för skuldtäckning, hur stor andel av skuldtäckningstillgångarna som får placeras i olika tillgångsslag och i ett enskilt engagemang. För livförsäkring och för sådan skadeförsäkring som meddelas än skall skuldtäckningstillgångarna registerföras och försäkringstagare har förmånsrätt i dessa. De tillgångar som inte är skuldtäckningstillgångar kallas fria tillgångar de omfattas inte av försäkringstagarnas förmånsrätt och behöver inte heller registerföras. Ett försäkringsbolag som driver direkt försäkringsrörelse och bolag som bedriver livåterförsäkringsrörelse och lång skadeåterför- försäkringsrörelse skall upprätta placeringsriktlinjer för bolagets skuld- täckningstillgångar. Syftet med dessa riktlinjer är att säkerställa bolagets ansvar för att tillämpa matchnings- och riskspridningsregler samt övriga placeringsregler. Riktlinjerna är bindande för verksamhetens bedrivande. Styrelsen skall fastställa dessa och se till att de följs. Det åligger även styrelsen att fortlöpande pröva om riktlinjerna behöver ändras. Placeringsriktlinjerna kan även användas för tillsynsändamål (se prop. 1994/95:184 s. 163). kan begära att få ta del av ett bolags riktlinjer för att kontrollera efterlevnaden och har möjlighet att utfärda sanktioner i vissa fall. kan dels förelägga bolaget att vidta rättelse om riktlinjerna inte är tillfredsställande med hänsyn till rörelsens omfattning och beskaffenhet, dels förelägga bolaget eller styrelsen att vidta rättelse om riktlinjerna överträds. Försäkringstekniska riktlinjer skall ges in till när de används första gången och när de används efter en ändring. riktlinjer gäller dessutom ett registreringsförbud för beslut som strider mot dem. Dessa regler gäller inte placeringsriktlinjerna. Placeringsriktlinjerna fyller däremot ett annat syfte genom att innehållet i dem skall kommuniceras till livförsäkringstagarna. Enligt gällande regler skall innan ett försäkringsavtal ingås information lämnas om det huvudsakliga innehållet i riktlinjerna och bolagets långsiktiga placeringsmål för skuldtäckningstillgångarna. Fördelningen av de tillgångar som bolaget har valt att placera i skall också anges. Ansvaret för dessa informationsfrågor ligger hos styrelsen och är en del av deras ansvar för den löpande förvaltningen av bolaget. skall meddela föreskrifter om skyldighet att lämna information om placeringsriktlinjer och om vilka försäkringar som inte omfattas av informationsskyldigheten (se FFFS 2003:7). En utvidgning av placeringsriktlinjernas tillämpningsområde Som nämnts skall försäkringsbolag, innan ett livförsäkringsavtal tecknas, lämna information om huvudinnehållet i placeringsriktlinjerna för skuldtäckningstillgångar. I redovisas emellertid att placeringsriktlinjer upprättas och information lämnas om bolagets samtliga tillgångar och inspektionen föreslår därför att informa- tionskravet bör utvidgas till att gälla bolagets långsiktiga placeringsmål för samtliga tillgångar. Även om inspektionens förslag enbart avser informationsdelen finns anledning att även överväga om inte det skall finnas ett krav på att placeringsriktlinjerna skall avse samtliga tillgångar. Av stabilitetsskäl och ur ett tillsynsperspektiv är det viktigt med ett styrnings- och kontrollunderlag även för bolagets fria tillgångar. En utvidgning av bestämmelsens tillämpningsområde innebär att placeringsriktlinjerna kommer att vara bindande även för de fria tillgångarna och att inspektionen kommer att kunna förelägga bolaget att vidta rättelse om riktlinjerna inte är tillfredsställande eller om de överträds vid placeringen av de fria tillgångarna. Sådana begränsningar i förvaltningen av fria medel följer av stabilitetsprincipen som anger att försäkringsrörelse skall bedrivas med en tillfredsställande soliditet, likviditet och kontroll över försäkringsrisker, placeringsrisker och rörelserisker, så att åtaganden mot försäkringstagarna tryggas. En placering av de fria tillgångarna som innebär att riskkoncentrationen är så stor att ett försäkringsbolags solvens hotas och därmed också dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal kan inte anses förenlig med denna princip. Stabilitetsprincipen ger också möjligheter att ingripa mot placeringen av de fria tillgångarna. Ett krav på placeringsriktlinjer för dessa tillgångar kan inte bedömas stå i strid mot EG-rättens bestämmelser (se prop. 1994/95:184 s. 151). Sammanfattningsvis innebär förslaget att placeringsriktlinjerna skall omfatta försäkringsbolagets långsiktiga mål för placering av skuldtäckningstillgångarna i syfte att utöva tillsyn över placerings- regler. Riktlinjerna skall även omfatta det långsiktiga målet för placering av övriga tillgångar för att ge möjlighet till kontroll över efterlevnad av de allmänna placeringsreglerna och generell stabilitetstillsyn. Fördelningen av de tillgångar som bolaget har valt att placera i skall också anges för såväl skuldtäckningstillgångarna som för övriga tillgångar. Livförsäkringstagarna och de som erbjuds att teckna en livförsäkring i bolaget skall även fortsättningsvis informeras om det huvudsakliga innehållet i de på detta sätt utvidgade riktlinjerna. har påtalat att man inte ser behovet av att ett försäkringsbolag skall lämna information om placeringsriktlinjer för bolagets skuldtäckningstillgångar. Beroende på försäkringens art kan emellertid försäkringstagare i vissa fall ha ett sådant intresse. bör även fortsättningsvis meddela föreskrifter om skyldighet att lämna information om placeringsriktlinjer samt vilka försäkringar som inte omfattas av informationsskyldigheten och kan därigenom närmare styra vilken information som bör lämnas. Om stiftare, styrelseledamot, verkställande direktör och aktuarie, som vid fullgörandet av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet vållar skada för aktieägare, delägare eller annan genom överträdelse av bl.a. de försäkringstekniska riktlinjerna eller placeringsriktlinjerna, skall de ersätta skadan (16 kap. 1 § FRL). Lagrådet har anfört att när placerings- riktlinjerna avser samtliga tillgångar skall en styrelseledamot, som orsakar skada för en borgenär genom att uppsåtligen avvika från placeringsriktlinjerna rörande placeringar av bolagets fria tillgångar, ersätta borgenärens skada. Denna regel, som inte har sin motsvarighet i aktiebolagslagen, har ifrågasatts av Lagrådet. I praktiken gäller emellertid nu föreslagen omfattning av skadeståndsskyldigheten eftersom, som redovisas i , placerings- riktlinjer regelmässigt upprättas för bolagets samtliga tillgångar. En motsvarande situation kan dessutom enligt nuvarande lagstiftning uppkomma om en styrelseledamot orsakar skada för en borgenär genom att ledamoten uppsåtligen avviker från placeringsriktlinjerna rörande placeringar av bolagets skuldtäckningstillgångar eller från de försäkringstekniska riktlinjerna. Det kan i sammanhanget påpekas att en placering av fria tillgångar på ett sätt som påverkar bolagets soliditet eller likviditet så att åtagandena mot försäkringstagarna eller andra ersättningsberättigade äventyras, inte är förenligt med den stabilitetsprincip som finns i gällande rätt. Det finns således inte skäl i vart fall inte i detta sammanhang att ändra nu gällande omfattning av skadeståndsskyldigheten för styrelseledamöter i försäkringsbolag. En sådan ändring bör endast ske efter en omfattande och noggrann analys av samtliga skadeståndsregler i FRL en analys som bör genomföras inom ramen för uppdrag. Det kan finnas anledning att ta ett större grepp om placeringsriktlinjernas funktion även som tillsynsredskap. Som framgått kan begära att få ta del av ett försäkringsbolags placeringsriktlinjer, men det finns inte något krav på en löpande anmälan av dessa på samma sätt som det finns för de försäkringstekniska riktlinjerna. 1998/99:87 (s. 349) angav regeringen att det fanns skäl att avvakta med ett ställningstagande till om en sådan anmälningsskyldighet bör införas. Eftersom det grundläggande skyddet för försäkringstagarna i en Prop. 2003/04:109 krissituation består i en förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna, bör tillsynen i första hand omfatta hur de registerförda skuldtäcknings- tillgångarna värderas och placeras. I ett längre perspektiv bör dock, i en förebyggande tillsyn, bolagets strategi och mål för bevarande av detta skydd granskas. I båda dessa delar fyller placeringsriktlinjerna en viktig funktion. Det finns anledning att i samband med beredningen av slutbetänkande överväga huruvida en anmäl- ningsskyldighet bör införas. Regeringens förslag: ges utökade sanktionsmöjlig- heter. Vid mindre allvarliga överträdelser får möjlighet att meddela beslut om anmärkning i stället för erinringar.