prop · GR0393 · 2004-03-10 00:00:00 — Anteckningen skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig bestämmelse i sekretesslagen, dagen för anteckningen och den myndighet som låtit göra den. Att en handling förses med en hemlig- stämpel innebär inte att handlingen automatiskt omfattas av sekretess. Hemligstämpeln skall i stället fungera som en påminnelse om att det kan finnas behov av en sekretessprövning. Vid sidan av hemligstämplingen tillämpas också markeringar om särskild sekretessprövning för uppgifter som lagrats datoriserat, s.k. spärr. Systemet med spärrmarkeringar är oreglerat i sekretesslagen, men har accepterats som en slags ADB-anpassad hemligstämpel. Spärrar an- vänds främst av för uppgifter inom bl.a. folkbokföringen. För att en uppgift skall spärrmarkeras i folkbokföringen krävs enligt praxis att den som ansöker om spärr kan styrka att han eller hon förföljs. Det skall därvid föreligga ett konkret hot. Det är alltså inte tillräckligt att sökanden känner en allmän motvilja mot att ha kontakt med en viss person eller att sökanden tillhör någon yrkeskategori som generellt kan sägas vara utsatt för hot. Sökanden kan åberopa intyg från t.ex. sociala myndigheter eller polismyndighet eller annan liknande utredning till styrkande av att det föreligger omständigheter som medför att uppgifterna bör spärrmarkeras. För att en uppgift skall spärrmarkeras krävs att de skäl som åberopas är tillräckliga för att uppgiften skall kunna hemlighållas med stöd av 7 kap. 15 § sekretesslagen. Ett beslut om att spärrmarkera uppgifter är tidsbegränsat. En markering står kvar i högst . Om en uppgift spärrmarkerats överförs markeringen från Skatte- verket till andra myndigheter som får del av folkbokföringsuppgifter ge- nom avisering från folkbokföringen. Liksom hemligstämpeln enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen är spärr- markeringens funktion att fungera som en varningssignal för framtida be- dömningar av om uppgifterna är sekretessbelagda. Redan den omstän- digheten att en spärrmarkering finns innebär således på intet sätt att sekretess gäller (i t.ex. rättsfallet RÅ 1992 not. 457 ansågs spärrmarkerad uppgift inte kunna lämnas ut medan Regeringsrätten gjorde motsatt bedömning i rättsfallet RÅ 1994 not. 4.1.2 Vilka begär ut fotografier av enskilda och i vilka syften? Enligt lämnades 36 529 fotografier ut från pass- registret . Av fotografierna expedierades 21 353 till Riks- polisstyrelsen och polismyndigheter, 10 784 till allmänheten, 1 980 till massmedia samt 1 412 till och svenska ambassader. Rikspolis- styrelsen har uppgett att det lämnas ut allt fler fotografier från passregistret och att det främst är allmänhetens uttag som ökat. Av statistiken för framgår att av de utlämnade fotografierna expedierades till allmänheten. Vid en jämförelse med statistiken för innebär detta en ökning med . Enligt uppgifter från lämnas det bara ut ca fem fotografier från registret över totalförsvarspliktiga, främst efter begäran från medierna. lämnar ut cirka 13 500 fotografier från vägtrafik- registret. Verket har emellertid valt att inte föra statistik över till vilka kategorier av personer eller myndigheter som utlämnande sker. Som framgått ovan svarar , tillsammans med Säker- hetspolisen och polismyndigheterna, för den övervägande delen av uttagen av fotografier från passregistret. Polisen använder i stor utsträck- ning fotografier i det dagliga polisarbetet, bl.a. i samband med identi- fiering av enskilda vid större olyckor, vid fotokonfrontationer och som ett led i spaningsarbete. Polismyndigheterna hämtar huvuddelen av foto- grafierna från passregistret. har framhållit att dess behov av fotografier inte kan tillgodoses på något annat sätt än genom uttag från registren. Ett hundratal fotografier lämnas ut till . Fotografierna används vid spaningsarbetet och behovet av fotografier uppges ha ökat sedan trädde ikraft. Enligt uppgift från finns det inte möjlighet att hämta in fotografierna annat än från de offentliga registren. Knappt 2 000 fotografier lämnas ut till medierna. Enligt prome- har Tidningsutgivarna, och uppgett att fotografierna används i flera sammanhang. De används vid skildringar av olyckor eller andra händelser där enskilda råkat illa ut. Möjligheterna att använda fotografier ur de offentliga registren innebär att man slipper besvära anhöriga i känsliga situationer. Fotografier från de offentliga registren används också i den gängse nyhetsrapporteringen i de fall då fotografier saknas i tidningarnas arkiv. Det har påpekats att arkiven, vad gäller fotografier av enskilda, är särskilt om- fångsrika och dessutom svåra att söka i. Det finns inte heller ekonomiska möjligheter att för framtida behov samla in fotografier av enskilda och arkivera dessa. Fotografierna används därutöver i samband med granskande och undersökande journalistik och det är då oftast inte möjligt att få tillgång till bilder på annat sätt än genom de offentliga registren. Den näst största posten i statistik över uttag från passregistret utgörs av fotografier som lämnas ut till allmänheten. Vilka enskilda eller organisationer som använder de fotografier som lämnas ut är inte möjligt att uttala sig om i detalj. Situationer då fotografier används på ett för enskilda menligt sätt och Säkerhetspolisen har uppgett att det är väl känt att politiskt extrema organisationer använder sig av fotografier hämtade ur offentliga register dels vid hot och trakasserier, dels vid kartläggning av enskilda. I promemorian Sekretess för fotografier i offentliga register m.m. (Ds 2002:48) ges exempel på när fotografier från offentliga register har använts i sådana sammanhang. Det har dels varit fråga om publicering av fotografier i tidskrifter och på Internet i sådana sammanhang som upplevs som hotfulla av den enskilde, dels fråga om intern registrering av en- skilda. De interna registren innehåller oftast uppgifter om namn och adress, fotografier och någon beskrivning av den enskilde. 4.1.3Vilka möjligheter finns det att lagföra publiceringar av fotografier som upplevs som hotfulla eller kränkande? Regleringen i tryckfrihetsordningen och yttrandefrihetsgrundlagen trädde ändringar i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) i kraft. Dessa ändringar innebär bl.a. att tillämpningsområdet för grundlagsskyddet enligt YGL har utvidgats samt att möjligheterna att lagföra publiceringar som åtnjuter grundlagsskydd enligt TF och YGL har utökats (prop. 2001/02:74, bet. 2001/02:KU21, rskr. 2001/02:233, bet. 2002/03:KU8, rskr. 2002/03:17, SFS 2002:908- 909). Ändringarna i fråga innebär i grova drag i förhållande till det rättsläge som beskrivs i den ovan nämnda promemorian (Ds 2002:48) dels att det numera är möjligt för fysiska personer och juridiska personer som inte utgör traditionella massmedieföretag att erhålla ett frivilligt grundlagsskydd för viss databasverksamhet som har saknat grundlagsskydd, dels att katalogen över tryck- och yttrandefrihetsbrott har utökats. Betydelsen av dessa ändringar behandlas i tur och ordning nedan. Utvidgat skydd enligt YGL Enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL omfattar grundlagsskyddet under vissa förutsättningar överföringar av information ur en databas om de tillhandahålls av en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för ett radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tek- niska upptagningar eller av en nyhetsbyrå. Detta innebär bl.a. att webb- platser på Internet kan omfattas av grundlagsskyddet. Exempelvis fann i rättsfallet NJA 2001 s. 445 att en webbplats på Inter- net vars innehåll tillhandahölls av en redaktion för en tidning som synes ha kopplingar till rasistisk och invandrarfientlig verksamhet omfattades av databasregeln i 1 kap. 9 § första stycket. Enligt 1 kap. 9 § andra stycket är det numera möjligt för andra, såväl fysiska som juridiska personer, än de som anges i första stycket, att få ett frivilligt grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges i första stycket. I dessa fall krävs det ett utgivningsbevis. För att ett sådant bevis skall utfärdas krävs det bl.a. att överföringarna utgår från och att en behörig utgivare har utsetts. Bedömningen av om överföringar av information ur en databas utgår från får antas ske med ledning av de uttalanden som har gjort i NJA 2001 s. 445. Domstolen har där slagit fast bl.a. att det för denna bedömning inte har någon avgörande betydelse om sändningen sker från en server utanför . Utvidgade möjligheter att lagföra publiceringar som åtnjuter grundlagsskydd Att en webbplats eller någon annan form av publikation är grundlags- skyddad innebär inte att det är tillåtet att publicera vad som helst på webbplatsen eller i publikationen. Av 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL framgår dock att ingripanden på grund av missbruk av tryck- och yttrandefriheten endast får göras med stöd av TF och YGL. I 7 kap. 4 och 5 §§ TF finns en fullständig uppräkning av vilka gär- ningar som utgör tryckfrihetsbrott. I 5 kap. 1 § YGL hänvisas till brottskatalogen i TF i fråga om vilka gärningar som utgör yttrande- frihetsbrott. Brott som förs in i brottskatalogen i TF blir således auto- matiskt även yttrandefrihetsbrott. var det bara ett tryck- och yttrandefrihetsbrott som kunde vara relevant i samband med publicering av fotografier av enskilda från offentliga register, nämligen förtal. har katalogen över tryck- och yttrande- frihetsbrott utökats så den numera omfattar även nedan uppräknade gärningar. De skall anses som tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott om de begås genom tryckt skrift eller medier som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag: -olaga hot, varigenom någon hotar annan med brottslig gärning på sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom, -hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld förgriper sig på annan i hans myndighetsutövning, i annan verksamhet där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom eller hindra honom från åtgärd i verksamheten eller hämnas för sådan åtgärd, eller varigenom någon på motsvarande sätt förgriper sig mot den som tidigare utövat eller biträtt i sådan verksamhet för vad denne då gjort eller underlåtit, -brott mot medborgerlig frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller närings- sammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings-, eller föreningsfriheten i fara, - övergrepp i rättssak, varigenom någon med hot om våld angriper annan för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägenhet angriper annan för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga. Nästa fråga är vilka möjligheter det finns att ingripa med stöd av person- uppgiftslagen (1998:204) (PUL) mot sådan hantering av fotografier som upplevs som hotfull eller kränkande av enskilda. Det kan inledningsvis anmärkas att brott mot PUL inte utgör ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott, varför lagföring enligt PUL bara kan komma ifråga avseende sådan han- tering av fotografier som inte skyddas av TF eller YGL. PUL gäller enligt 5 § dels för behandling av personuppgifter som helt eller delvis är automatiserad, dels under vissa förutsättningar för behandling av sådan uppgifter i register. Det finns vidare vissa undantag från lagens tillämpningsområde. Enligt 6 § omfattar PUL inte behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i verksamhet av rent privat natur. Denna undantagsbestämmelse omfattar dock inte behandling av personuppgifter som utförs av enskilda när uppgifterna förmedlas till ett obestämt antal personer (m.fl., Personuppgiftslagen, En kommentar, 2 uppl., s. 76). har vidare slagit fast att personuppgifter som läggs ut på en webbplats, som är åtkomlig för alla med kännedom om webbplatsens adress, inte omfattas av denna undantagsregels motsva- righet i direktivet (dom i mål nr C- 101/01). Enligt 7 § andra stycket PUL undantas behandling som sker uteslutan- de för bl.a. journalistiska ändamål från lagens tillämpningsområde med undantag för bestämmelserna om säkerheten vid behandlingen av person- uppgifter. Vissa av de politiskt extrema webbplatser som innehållit foto- grafier har varit utformade som nättidningar som förmedlar nyheter eller information inom ett visst, låt vara ytterligt begränsat, område. I förarbe- tena till sistnämnda undantagsbestämmelse anges att , i anslutning till att motsvarande bestämmelse i EG-direktivet antogs, anförde att Sve- rige anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommunikationens innehåll eller dess kvalitet (prop. 1997/98:44 s. 119). Ett sådant förhållningssätt överensstämmer med vad som får betecknas som svensk rättstradition på tryck- och yttrandefrihetens område (jfr de s.k. instruktionerna i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). () har i ett avgörande, NJA 2001 s. 409, behand- lat frågan om vad som kan anses innefattas i begreppet journalistiskt ändamål och tolkat det på ett sätt som ger det en relativt vid innebörd. Målet gällde åtal för brott mot datalagen (1973:289). Den tilltalade hade under namnet Stiftelsen () inrättat en webbplats på Internet, på vilken han hade publicerat ett antal personuppgifter. sidan angavs att SMN var ett forum för belysning av bankers, finans- bolags och enskilda kapitalisters skadegörelse före, under och efter bank- krisen. Miljardrullningar med brottsliga inslag som ännu inte nått sin kul- men. SMN ska genom Internet förmedla kunskap, erfarenheter och råd för att förhindra en upprepning av denna genom tiderna största svenska samhällsskandal i sig. HD konstaterade bl.a. att det får anses ligga inom ramen för vad som är att anse som ett journalistiskt ändamål att infor- mera, utöva kritik och väcka debatt i samhällsfrågor och att den om- ständigheten att en publicerad text innehåller kränkande eller ned- värderande uppgifter eller omdömen inte i sig utesluter att det är fråga om behandling av uppgifter för ett journalistiskt ändamål. HD hänvisade i sammanhanget också till att för mänskliga rättigheter framhållit att yttrandefriheten också innefattar rätten att framföra information, åsikter och tankar som kränker, chockerar eller stör. HD anförde dock att detta inte innebär att det, så länge det föreligger ett journalistiskt ändamål, står fritt att framföra uppgifter som utgör angrepp på annans goda namn och rykte. Uppgiftslämnandet kan vara straffbart som förtal enligt den reglering som finns för sådant brott med särskild försvarlighetsbedömning och möjlighet till sanningsbevisning. I det aktuella målet var det emellertid inte väckt åtal för förtal. HD ansåg att det i målet inte var visat annat än att den tilltalades behandling av personuppgifter på den aktuella webbsidan skett uteslutande för journalistiska ändamål och ogillade åtalet för brott mot datalagen. Av det ovan anförda följer att undantaget för journalistiskt ändamål i 7 § andra stycket PUL kan omfatta publicering av fotografier på webbplatser som har en nyhetsrapporterande eller informerande inrikt- ning. Sådan publicering kan därför inte angripas med stöd av de be- stämmelser i PUL som är straffsanktionerade. Åtal för förtal torde dock kunna komma i fråga i de fall de personer som fotografierna föreställer på ett oförsvarligt sätt utpekas som t.ex. brottsliga eller klandervärda i sitt levnadssätt. När det gäller register som inte har spritts på Internet blir frågan om behandlingen av personuppgifterna är straffbar enligt PUL beroende av om behandlingen kan anses falla under något av de ovan behandlade reglerna om undantag från PUL:s tillämpningsområde. I ett mål i Hov- rätten över och (mål B3113-02) som avsåg behandling av personuppgifter i två register som omfattade 1 247 resp. 1 068 personer, invände de tilltalade att behandlingen av personuppgifterna skett ute- slutande för journalistiska ändamål eller i vart fall utgjort en verksamhet av rent privat natur. Hovrätten fann emellertid att det kunde hållas för säkert att de tilltalade inte haft sådant syfte med behandlingen av person- uppgifterna som avses i undantagsbestämmelserna i 6 och 7 §§ PUL utan att syftet i stället hade varit att kunna sprida personuppgifterna och därmed bland annat möjliggöra angrepp på personer på grund av deras politiska uppfattning, ras, etniska ursprung eller trosbekännelse. Hov- rätten fann vidare att behandlingen påbörjats att det var övergångsbestämmelsen till datalagen (1973:289) som skulle tillämpas. En av de tilltalade friades, men den andre dömdes för brott mot datalagen till dagsböter samt till att utge skadestånd. När det gäller interna register är svårigheten från lagföringssynpunkt Prop. 2003/04:93 ofta att få reda på att registren över huvud taget existerar. fall kom polisen de aktuella registren på spåren med anledning av en mordutredning. 4.2Sekretess för fotografier i offentliga register, såsom vägtrafikregistret, passregistret samt registret över totalförsvarets personal Regeringens förslag: Sekretess skall gälla för uppgift i form av foto- grafisk bild av enskild i offentliga register, såsom vägtrafikregistret, passregistret och registret över totalförsvarets personal, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Riksda- gens ombudsmän (), , Kammarrätten i , Justitie- kanslern, , , Brottsoffer- myndigheten, , , Data- inspektionen, Försvarsmakten, , Riksskattever- ket, , , , Landsorgansationen i (LO) samt , tillstyrker eller har ingenting att erinra mot förslaget. (), , , Tid- ningsutgivarna, pressombudsman och avstyrker förslaget eftersom de anser skälen för att fotografier i offentliga register som huvudregel bör vara offentliga väger tyngre än de skäl som talar för förstärkt sekretess för sådana uppgifter. Skälen för regeringens förslag Inom den miljö där politiskt betingad brottslighet förekommer, framställs propaganda som inte enbart framhäver de egna ståndpunkterna utan ibland även pekar ut, misskrediterar och framställer hot mot dem som uppfattas som fiender. Detta sker genom att uppgifter om misshagliga personer, och ibland också om deras familjemedlemmar, dels tas upp i omfattande interna register, dels publiceras i skrifter och på hemsidor på Det står klart att många av de fotografier som registreras och publiceras i sådana sammanhang har erhållits från offentliga register. anförs i promemorian att det inte i mer än möjligtvis några enstaka fall kan beläggas att privat registrering eller publicering av fotografier ur offentliga register har medverkat till att enskilda utsatts för brottsliga Det står dock klart dels att publiceringen av ett fotografi i kombination med andra omständigheter kan utgöra ett brott i sig och att sådana fall också har lagförts, dels att det finns fall då personer har utsatts för brottsliga angrepp och där det i efterhand kan konstateras att Prop. 2003/04:93 fotografier på personerna publicerats eller inhämtats som ett led i en kartläggning av personen i fråga. Det finns goda skäl att anta att den som blir föremål för sådan registrering eller publicering kan känna obehag, oro eller rädsla redan genom att utpekas som fiende till personer om vilka det är känt att de inte är främmande för att begå vålds- handlingar. Regeringen anser att det inte kan anses tillfredsställande att enskilda, som måste lämna in fotografer av sig själva till myndigheter för att erhålla t.ex. ett körkort eller ett pass, skall behöva oroa sig för i vilket sammanhang detta fotografi sedan kan komma att användas. Det framgår av avsnitt 4.1.1 att möjligheten att sekretessbelägga fotografier i vägtrafikregistret, passregistret samt registret över total- försvarets personal är mycket begränsad. Det framgår vidare av den redovisning av gällande rätt som gjorts i avsnitt 4.1.3 att de grövre fallen av publiceringar av fotografier möjligen kan lagföras som olaga hot, annat brott som innefattar hot eller som förtal. Men även om lagföring kan ske i efterhand har skadan redan skett. I många fall kan publiceringen inte lagföras, men likväl vara av den arten att den upplevs som obehaglig och orsakar oro hos den enskilde. I de fall fotografierna används i interna register i syfte att ligga till grund för hot, trakasserier och våldshandlingar är svårigheten främst att få vetskap om att dessa interna register existerar. Frågan är då om ett system med aviseringar kan vara ett alternativ till förstärkt sekretess. Av 11 § kreditupplysningslagen (1973:1173) framgår att när en kreditupplysning om en fysisk person lämnas ut, skall den som avses med upplysningen sändas ett skriftligt meddelande med upp- lysningar om vilka uppgifter som lämnats ut och vem som begärt att få ta del av uppgifterna. Enligt det s.k. efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) får emellertid en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han eller hon är i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Vid en tillämpning av 7 kap. 15 § sekretesslagen innebär efterforskningsförbudet i de flesta fall att det inte är möjligt att underrätta den vars fotografi lämnas ut om till vem utlämnandet sker. I stället skulle en avisering till en enskild bara innehålla information om att hans fotografi lämnats ut. Det kan antas att ett meddelande med sådant innehåll skulle kunna skapa en inte obetydlig och obefogad oro. En underrättelserutin skulle alternativt kunna utformas så att den en- skilde aviseras innan fotografiet lämnas ut. Ett sådant aviseringsförfaran- de skulle kunna motverka den illegitima användningen av fotografier i offentliga register främst om den enskilde gavs möjlighet att påverka beslutet om huruvida fotografiet skall lämnas ut. Att ge den enskilde möj- lighet att själv förfoga över uppgifterna i ett offentligt register skulle dock innebära ett grundläggande avsteg från de principer som bär upp sekretesslagen och också strida mot de grundtankar om öppenhet och insyn i offentlig verksamhet som motiverar offentlighetsprincipen. Ett så- dant aviseringsförfarande skulle inte heller vara förenligt med skynd- samhetskravet i 2 kap. 12 § TF. Enligt regeringens mening framstår ett införande av ett aviserings- förfarande vid begäran om utlämnande av fotografier från de offentliga registren inte som en möjlig lösning på problemet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns starka skäl att stärka sekretessen för fotografier av den enskilde i offentliga register. Behovet av sekretess kan dock aldrig ensamt fälla utslaget när det uppstår en fråga om sekretess eller förstärkt sekretess skall införas. Sekretessintresset måste alltid vägas mot de skäl som motiverar offentlighetsprincipen. Enligt promemorian har företrädare för medierna samstämmigt uppgett att nyhetsrapporteringen och den kritiskt granskande journalistiken visserligen inte i sig omöjliggörs om tillgången till fotografier ur de offentliga registren begränsas. Men i vissa fall har emellertid just fotografiet en avgörande betydelse för en skildring. Mer omtalade exem- pel på detta är dels de fyra morgontidningarnas publicering av bilder på 64 nazister, dels artiklarna om den s.k. HIV-mannen. I dessa fall ligger artikelns väsentliga värde i att göra det möjligt för allmänheten att identifiera de personer som skildras.