prop · GR0380 · 2004-03-09 00:00:00 — Vad som föreskrivs i artikel 21.3 innebär en nyordning som kräver reglering på nationell nivå i . I första hand måste det bestämmas vilken nationell rättslig myndighet som skall pröva frågor om förhands- godkännande. I förordningen används uttrycket nationell rättslig myndighet, vilket tyder på att det inte måste vara en domstol. Det finns alltså ett visst utrymme för olika lösningar på nationell nivå. De resone- mang som har förts kring regleringen tyder på att det är en domstols- prövning man har haft i tankarna när bestämmelserna har utformats. Förhandsgodkännandets karaktär är emellertid sådan att det för svenska förhållanden inte framstår som självklart att uppgiften bör läggas på en domstol. Huruvida en inspektion skall ske får inte prövas. I stället skall prövningen inriktas på frågan om planerade tvångsåtgärder är proportio- nerliga. Därutöver skall kontrolleras att kommissionens beslut är formellt i sin ordning. I realiteten synes sålunda frågan främst gälla om hand- räckning med tvång skall tillåtas. Sådana frågor handläggs i normalt av kronofogdemyndigheten. De konkurrensrättsliga bedöm- ningar som kan bli nödvändiga torde emellertid kronofogdemyndig- heterna inte ha någon närmare erfarenhet av. Till detta kommer de ingripande verkningarna av kommissionens beslut, som kan antas vara Prop. 2003/04:80 motivet för den särskilda regleringen i artikel 21.3. därför, liksom utredningen, att frågor om förhandsgodkännande bör prövas av , som får erfarenhet av liknande frågor vid sin prövning av ansökningar enligt 47 och 48 §§ kon- kurrenslagen. Kriterierna för prövningen av frågan huruvida förhandsgodkännande skall lämnas är angivna i förordningen. Dessutom finns rättspraxis från , främst domarna i målen och Roquette Frères, (se vidare författningskommentaren avsnitt 17.1). Det kan, som utredningen konstaterar, inte komma i fråga att därutöver införa några nationella bestämmelser om prövningen. Ett särskilt spörsmål är hur frågor om förhandsgodkännande skall anhängiggöras. Förordningen föreskriver inte vem som skall vara sökande. Det förefaller dock naturligt att det är som i sin egenskap av nationell konkurrensmyndighet bistår kommissionen med detta. Också i dessa fall följer kommissionens och befogenheter vid själva inspektionen av förordningen. Således föreskrivs i artikel 21.4 att kommissionens tjänstemän skall ha de befogenheter som anges i artikel 20.2 a, b och c. Vidare sägs att i artikel 21.4 att artikel 20.5 och 20.6 skall gälla i tillämpliga delar. Av hänvisningen till artiklarna 20.2 och 20.5 följer att det inte heller i dessa fall är aktuellt att i konkurrenslagen införa bestämmelser om vilka befogenheter kommissionens och konkurrensverkets tjänstemän har vid genomförandet av inspektionen (jfr avsnitt 12.3.1). Det kan vidare noteras att det av hänvisningen till artikel 20.2 a, b, och c följer att kommissionen inte har befogenhet i dessa fall att försegla lokaler m.m. eller att begära muntliga förklaringar (artikel 20.2 d och e). Fråga uppstår därmed om det finns anledning att, som föreslagit, införa ett undantag av innebörd att inte heller kronofogde- myndigheten får försegla lokaler m.m. i dessa fall. Regeringen gör där- vidlag följande överväganden. Vid inspektioner i privata utrymmen torde det bli mindre vanligt före- kommande att undersökningen tar sådan tid att något behov av försegling uppstår. Det kan dock inte uteslutas. Vid undersökningar i andra lokaler är det svårare att förutse vilka behov som kan uppstå i det hänseendet, men det kan självfallet inte uteslutas att omständigheterna i enskilda fall är sådana att ett behov av försegling är för handen. Även om försegling typiskt sett inte är en åtgärd som vidtas för att råda bot på att den som är föremål för inspektionen motsätter sig densamma (jfr artikel 20.6), så får det anses ankomma på att bidra till att inspektioner som kommissionen beslutat om kan genomföras på ett effektivt sätt. Det förhållandet att kommissionen inte givits befogenhet att försegla privata utrymmen etc. förändrar inte den saken. På grund härav finner regeringen inte skäl att inskränka de åtgärder som krono- fogdemyndigheten kan vidta med stöd av reglerna i utsökningsbalken. Undersökning på begäran av en konkurrensmyndighet i en annan medlemsstat i EU Enligt artikel 22.1 i förordningen får medlemsstaternas konkurrens- myndigheter företa inspektioner eller andra undersökningsåtgärder enligt nationell lag på uppdrag av en myndighet i en annan medlemsstat inom EU för att konstatera om det föreligger en överträdelse av artikel 81 eller artikel 82 i EG-fördraget. Av förordningen framgår inte att själva uppdraget från en annan kon- kurrensmyndighet skulle ha en sådan stark ställning som ett kommis- sionsbeslut, vars lagenlighet endast får prövas av . Därmed torde ett nytt beslut i om genomförande av en undersökning be- höva komplettera den andra myndighetens begäran. Ett sådant beslut om undersökning, vilket även kan omfatta handräckning och användning av tvångsåtgärder i anslutning till undersökningen, bör liksom i fråga om egna undersökningar fattas av domstol. Som utred- ningen funnit kan detta lämpligen åstadkommas genom att konkurrens- lagens regler om undersökningar görs tillämpliga även på under- sökningar som utförs på begäran av en konkurrensmyndighet i en annan medlemsstat. Artikel 22.1 talar inte bara om inspektioner utan också om andra undersökningsåtgärder. Det bör därför, som utredningen föreslagit, även införas en möjlighet för att meddela ålägganden enligt 45 § konkurrenslagen som bistånd till konkurrensmyndigheter i andra medlemsstater. Den nu föreslagna regleringen påverkar inte samarbetet med konkur- rensmyndigheter utanför EU (se 56 a och 56 b §§ konkurrenslagen). Undersökning på begäran av kommissionen gäller att enligt artikel 13 i förordning 17/62 skall genomföra de undersökningar som kommissionen anser nödvändiga eller som den har beslutat om. För sådana undersökningar krävs inget beslut av . I artikel 22.2 i den nya tillämpningsförordningen föreskrivs på motsvarande sätt att medlemsstaternas konkurrens- myndigheter på begäran av kommissionen skall genomföra de inspek- tioner som kommissionen anser nödvändiga enligt artikel 20.1 eller som den har beslutat om enligt artikel 20.4. I artikel 22.2 stadgas vidare uttryckligen, till skillnad från vad som är fallet i förordning 17/62, att de tjänstemän hos medlemsstatens konkur- rensmyndighet som har till uppgift att genomföra inspektionen skall ut- öva sina befogenheter i enlighet med nationell lagstiftning. Utredningen har föreslagit att motsvarande ordning som beträffande undersökningar på begäran av en konkurrensmyndighet i en annan med- lemsstat skall gälla i dessa fall, dvs. att undersökningen skall föregås av ett beslut av . Det kan, enligt regeringens mening, med fog ifrågasättas om det är förenligt med EG-rätten att införa en ordning som innebär att under- sökningen endast får genomföras om finner att för- utsättningarna enligt 47 § konkurrenslagen är uppfyllda. Möjligen skulle så kunna vara fallet i de, allt mer sällsynta, fall där kommissionen inte fattat något formellt beslut om undersökningen. Å andra sidan framstår Prop. 2003/04:80 behovet av föregående domstolsprövning inte som särskilt starkt i dessa fall eftersom företaget i fråga, utan att riskera någon påföljd, kan vägra att underkasta sig undersökningen. I de fall kommissionen har beslutat om undersökningen torde ut- rymmet för den nationella domstolens prövning inte vara större än vad som följer av artikel 20.7 och 20.8, dvs. ta sikte på användandet av tvångsåtgärder och bland annat inte innefatta någon prövning av behovet av undersökningen. Vid sådant förhållande bör det inte införas en ord- ning som innebär att skall pröva mot 47 § konkur- renslagen om undersökningen skall få genomföras eller ej. Vad som däremot torde krävas är bestämmelser som reglerar vad som följer av artikel 22.2 andra meningen, nämligen att personal skall utöva sina befogenheter i enlighet med nationell lag- stiftning. Det som behövs är alltså en koppling till de bestämmelser i konkur- renslagen som reglerar med fleras befogenheter vid undersökningar. Detta kan lämpligen åstadkommas genom en ny paragraf i lagen som anger vilka bestämmelser i konkurrenslagen som skall tillämpas när verket genomför en undersökning på begäran av kommissionen. De bestämmelser som bör göras tillämpliga får anses vara reglerna om befogenheter vid själva undersökningen, om rätt för företaget att tillkalla juridiskt biträde, om handräckning, om skydd för meddelanden mellan en advokat och ett företag, om företagshemligheter samt om proportionalitet, dvs. huvudsakligen 5156 §§. Den närmare avgränsningen av vilka bestämmelser i konkurrenslagen som bör ges tillämpning liksom de lagtekniska övervägandena redovisas i författningskommentaren (avsnitt 17.1). I artikel 22.2 talas endast om inspektioner som skall genomföras av medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och inte, som i artikel 22.1, också om andra undersökningsåtgärder. Detta torde ha sin förklaring i att kommissionen enligt artiklarna 18 och 19 har befogenhet att inhämta upplysningar och muntliga redogörelser i samtliga medlemsstater. Så är i och för sig fallet även vad avser inspektioner men de skäl i form av praktiska överväganden som torde ligga bakom ordningen med inspektioner genomförda av medlemsstaternas konkurrensmyndigheter gör sig inte gällande med alls samma styrka när det är frågan om andra undersökningsåtgärder. På grund härav, och mot bakgrund av den avfatt- ning som artikel 22 har, finner regeringen, till skillnad från utredningen, inte skäl att införa en möjlighet för att utfärda ålägganden enligt 45 § konkurrenslagen på begäran av kommissionen. 13 Samarbete inom nätverket Den nya tillämpningsförordningen ersätter rådets förordning 17/62. Den förordningen innehåller bestämmelser om kommissionens och de nationella myndigheternas behörighet att tillämpa artiklarna 85 och 86 (nuvarande artiklarna 81 och 82) i EG-fördraget (artikel 9), om sam- verkan mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter (artikel 10) samt om kommissionens rätt att få upplysningar från medlems- staterna och från företag och företagssammanslutningar (artikel 11). Kommissionen har utfärdat ett meddelande om samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter för hand- läggning av ärenden som omfattas av artiklarna 85 och 86. I vitboken sägs bl.a. följande. har samarbetet mellan kommissionen och de nationella konkur- rensmyndigheterna byggt på pragmatiska kriterier och det har i praktiken begränsats av kommissionens monopol på att tillämpa artikel 81.3. Det kan visa sig att en nationell konkurrensmyndighet stöter på svårig- heter vid behandlingen av ett klagomål som innebär utredningar i flera Omvänt kan kommissionen få ett ärende till behandling, vars effekter i huvudsak är koncentrerade till en enda medlemsstat. sådana situationer skulle den effektivaste lösningen vara att den myndig- het som behandlar ärendet överlämnar det för handläggning till den myndighet som är bäst lämpad för det. Detta förutsätter att den myndig- het till vilken ett ärende överlämnas direkt kan använda alla handlingar i ärendet som bevismedel. utgör artikel 20 i förordning 17/62 ett hinder för konkurrensmyndigheterna att använda upplysningar som översänts från kommissionen som bevismedel. Den nya förordningen om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i för- draget bör ge kommissionen möjlighet att, när den konstaterar att effek- terna i ett ärende främst uppstår på nationell nivå, översända hela akten, inbegripet konfidentiell information, till den behöriga myndigheten i den medlemsstat där effekterna av det angripna förfarandet uppstår, så att denna kan fortsätta undersökningen och direkt använda all översänd information som bevismedel. Omvänt, om en nationell myndighet vid sin undersökning kommer fram till att ett ärende har gemenskapsdimension och kräver att kommissionen ingriper, bör denna myndighet kunna över- sända akten till kommissionen. Den enda begränsning som bör behållas är den som följer av det ursprungliga uppdraget. Således får upplysningar endast användas för det ändamål de inhämtats för och för tillämpningen av artiklarna 81 och 82, eller eventuellt den nationella konkurrens- lagstiftningen, beroende på vilken myndighet som utfört undersökningen. Kompensationen för denna utvidgning av användningen av upplys- ningar bör vara att det i den nya förordningen införs en princip som ute- sluter dubbla påföljder. Det bör införas en skyldighet för medlemsstaternas konkurrens- myndigheter att underrätta kommissionen om alla fall av tillämplighet av artiklarna 81 och 82, vilket motsvarar kommissionens skyldighet enligt artikel 10 i den nuvarande förordningen. Underrättelsen bör göras när ett förfarande inleds och innan det avslutas. Den information och det informationsutbyte som kan äga rum med de nationella myndigheterna bör garantera konkurrenspolitikens enhetlighet, utan att det blir nöd- vändigt att tillgripa auktoritära metoder för konfliktlösning vid tillämp- ningen av gemenskapsrätten. Kommissionen kommer emellertid att be- hålla möjligheten att frånta konkurrensmyndigheterna deras behörighet med stöd av en mekanism som motsvarar artikel 9.3 i den nuvarande för- ordning 17/62. För att säkerställa att förfarandena enligt gemenskaps- rätten och förfarandena enligt nationell rätt är enhetliga bör dessutom föreskrivas en skyldighet för de nationella myndigheterna att på eget initiativ eller på kommissionens begäran underrätta kommissionen om de förfaranden de handlägger enligt nationell rätt, vilka kan inverka på för- faranden på gemenskapsnivå. Kommissionen bör förbättra informationen till potentiella klagande om sina åtgärder. Eftersom kommissionen enligt rättspraxis tillerkänts möj- lighet att fastställa prioriteten för ingripandena mot överträdelser med stöd av begreppet tillräckligt gemenskapsintresse, förefaller det nödvändigt att precisera detta begrepp i ett tillkännagivande, så att klagandena lättare kan avgöra till vilken instans, dvs. nationell eller gemenskapens, de bör ställa sitt klagomål. Detta tillkännagivande skall ge klaganden vägledning till vilken instans han bör inge sitt klagomål. 13.2.2Artiklarna 11, 12 och 13 i förordningen Artikel 11 i förordningen reglerar samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, artikel 12 i förordningen rör informationsutbyte och artikel 13 i förordningen reglerar avbrytande eller avslutande av förfaranden. Artikel 11 i förordningen lyder: Artikel 11 Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall tillämpa gemen- skapens konkurrensregler i nära samarbete. Kommissionen skall till medlemsstaternas konkurrensmyndigheter översända kopior av de viktigaste handlingarna som den har inhämtat i syfte att tillämpa artiklarna 7, 8, 9, 10 och 29.1. På begäran av en medlemsstats konkurrensmyndighet skall kommissionen till den överlämna en kopia av andra befintliga dokument som är nöd- vändiga för att bedöma ärendet. Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall, när de tillämpar artikel 81 eller artikel 82 i fördraget, skriftligen meddela kommissionen före eller utan dröjsmål efter påbörjandet av den första formella utredningsåtgärden. Denna information får göras till- gänglig för konkurrensmyndigheterna i de andra medlemsstaterna. 4.Senast innan ett beslut fattas med åläggande om att upphöra med en överträdelse, om godtagande av åtaganden eller om återkallelse av ett undantag enligt en förordning om gruppundantag, skall medlemsstaternas konkurrensmyndigheter underrätta kommissionen. I detta syfte skall de till kommissionen översända en sam- manfattning av ärendet, det planerade beslutet, eller, i avsaknad av sådant, andra dokument av vilket den planerade åtgärden framgår. Denna information får också göras tillgänglig för de andra medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. På begäran av kom- missionen skall den handläggande konkurrensmyndigheten till kommissionen över- lämna andra dokument som konkurrensmyndigheten innehar och som är nödvändiga för att bedöma ärendet. Den information som lämnas till kommissionen får göras tillgänglig för de övriga medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. Nationella konkurrens- myndigheter kan också inbördes utbyta information som är nödvändig för bedömningen av ett fall som de behandlar enligt artikel 81 eller artikel 82 i fördraget. 5.Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter får rådgöra med kommissionen i alla ärenden som gäller tillämpning av gemenskapsrätten. 6.Om kommissionen inleder ett förfarande i syfte att fatta ett beslut enligt kapitel III, fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 i fördraget. Om konkurrensmyndigheten i en medlemsstat redan handlägger ett ärende, skall kommissionen inleda ett förfarande endast efter att ha samrått med den nationella konkurrensmyndigheten. Artikel 12 i förordningen lyder: Vid tillämpningen av artiklarna 81 och 82 i fördraget skall kommissionen och med- lemsstaternas konkurrensmyndigheter vara behöriga att till varandra översända all information om faktiska eller rättsliga omständigheter, även konfidentiella uppgifter, och att använda dem som bevisning. 2.Information som utbyts skall endast användas som bevisning i syfte att tillämpa artikel 81 eller artikel 82 i fördraget och beträffande den sakfråga för vilken den inhämtades av den översändande myndigheten. Om emellertid nationell konkurrensrätt tillämpas på samma ärende och parallellt med gemenskapens konkurrensrätt samt inte leder till ett annorlunda resultat, kan den information som utbytts enligt denna artikel också användas vid tillämpningen av nationell konkurrensrätt. 3.Information som utbytts enligt punkt 1 kan endast användas som bevismedel för att ålägga fysiska personer påföljder om det i den översändande myndighetens lagstiftning förutses påföljder av liknande slag i samband med överträdelser av artikel 81 eller artikel 82 i fördraget eller, om så inte är fallet, informationen har inhämtats på ett sätt som respekterar samma nivå av skydd av fysiska personers rätt till försvar som föreskrivs enligt de nationella bestämmelser som gäller för den mottagande myndigheten. I detta fall får den mottagande myndigheten dock inte använda den utbytta informationen för att utdöma frihetsstraff. Artikel 13 lyder: Artikel 13 Avbrytande eller avslutande av förfaranden När ett klagomål har anhängiggjorts vid konkurrensmyndigheter i två eller flera medlemsstater eller när konkurrensmyndigheter i två eller flera medlemsstater har inlett ett förfarande på eget initiativ enligt artikel 81 eller artikel 82 i fördraget avseende samma avtal, beslut av en företagssammanslutning eller samordnade förfarande, utgör det faktum att en myndighet handlägger ärendet ett tillräckligt skäl för de övriga myndigheterna att avbryta sitt förfarande eller avvisa klagomålet. Kommissionen får också avvisa ett klagomål på den grunden att det handläggs av en konkurrensmyndighet i en medlemsstat. När ett klagomål har anhängiggjorts vid en medlemsstats konkurrensmyndighet eller kommissionen avseende ett avtal, beslut av en företagssammanslutning eller sam- ordnat förfarande som redan har handlagts av en annan konkurrensmyndighet, får klagomålet avvisas. 13.2.3Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter Förordningen bygger på parallella kompetenser. Kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna har behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget fullt ut beträffande ärenden som på- verkar handeln mellan medlemsstaterna. Att tillämpa de EG-rättsliga reglerna innebär att man har ett perspektiv som går utöver en enda medlemsstat och beaktar de effekter ett ärende kan ha också utanför det landets territorium. Av ingressen (punkt 15) till förordningen framgår följande. Kommis- sionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter bör tillsammans bilda ett nätverk av offentliga myndigheter som tillämpar gemenskapens konkurrensregler i nära samarbete. Det är därför nödvändigt att skapa mekanismer för information och samråd. Kommissionen kommer i nära samarbete med medlemsstaterna att fastställa och se över närmare former för samarbete inom nätverket. Kommissionen kommer med anledning av förordningen att utarbeta ett antal meddelanden och tillkännagivanden avseende bl.a. det direkt tillämpliga undantaget (artikel 1 i förordningen), samhandelskriteriet (artikel 3 i förordningen), kommissionens hantering av klagomål (artiklarna 710 i förord- ningen) och samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrens- myndigheter (artikel 11 i förordningen). Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter har bildat ett nätverk, Network (ECN). I nätverket diskute- ras bl.a. hur samarbetet mellan konkurrensmyndigheterna skall fungera i praktiken. Fyra arbetsgrupper med deltagare från de nationella konkur- rensmyndigheterna och kommissionen har arbetat med ett underlag för kommissionens tillkännagivande om samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. I anslut- ning till detta tillkännagivande kommer medlemsstaternas konkurrens- myndigheter, för svenskt vidkommande , att i en deklaration förbinda sig att följa de principer som kommer till uttryck i meddelandet. En fråga som diskuteras flitigt inom ECN, och som också kommer att behandlas i kommissionens tillkännagivande om samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, är fördel- ningen av ärenden. Denna fråga har även behandlats av företrädare för kommissionen i artiklar och pressmeddelanden. Syftet med en fördelning av ärenden är att främja ett effektivt skydd för konkurrensen, undvika dubblering av kontrollen och förhindra s.k. forum shopping (med detta begrepp avses att ett berört företag söker få ärendet behandlat i den medlemsstat vars regelsystem är fördelaktigast för företaget). Kriterier som har betydelse vid fördelning av ärenden skall anges i kommissionens tillkännagivande om samarbete mellan kommissionen och medlems- staternas konkurrensmyndigheter. Tanken är att tillkännagivandet skall vara vägledande för företagen och konkurrensmyndigheterna. kriterier har betydelse vid fördelning av ärenden. De kriterier som har framhållits är var effekterna (faktiska och potentiella) av en överträdelse uppstår, vilka möjligheter en konkurrensmyndighet har att utreda en eventuell överträdelse (bl.a. samla in bevis), eventuellt med bistånd av andra konkurrensmyndigheter, hur effektivt en myndighet kan få överträdelsen att upphöra och om myndigheten vid behov kan få en sanktion/påföljd utdömd som tar hänsyn till omfattningen av överträdelsen. Andra frågor som diskuteras är vilka ärenden som bör handläggas av kommissionen och i vilka fall det kan bli aktuellt med parallella förfaranden. Fördelningen av enskilda ärenden är inte en fråga om kompetensfördelning utan endast ett sätt att fördela arbetet inom nät- verket. Troligen kommer kriterierna att justeras efter hand som erfaren- heter samlas inom nätverket. Av artikel 31 i förordningen framgår att ett företag inte kan överklaga fördelningen av ärenden till . Förordningen bygger på parallella behörigheter och fördelningen av ärenden är endast ett sätt att fördela arbetet. När en myndighet hanterar ett ärende kommer andra myndigheter enligt en allmän princip att avstå från att göra detta sam- . Utseendet av konkurrensmyndigheter regleras i artikel 35. Artikel 35 Medlemsstaternas utseende av konkurrensmyndigheter Medlemsstaterna skall utse en eller flera konkurrensmyndigheter ansvariga för tillämpningen av artiklarna 81 och 82 i fördraget på ett sådant sätt att bestämmelserna i denna förordning efterlevs effektivt. De åtgärder som är nödvändiga för att dessa myndigheter skall ha befogenhet att tillämpa dessa artiklar skall vidtas före .