prop · GR03111 · 2004-03-16 00:00:00 — att ett återsändande skall ske med hänsyn till en persons säkerhet och på ett värdigt sätt, i första hand självmant. Regeringen gör bedömningen att utan lagstiftning eller andra sådana åtgärder som kräver riksda- gens beslut lever upp till FN-protokollets bestämmelser om återvändande Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att tillgodose de åtaganden som ställs upp i FN-protokollet om förebyg- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker el- ler har inte någon erinran mot bedömningen. inte bedömningen i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: FN-protokollet innehåller åta- ganden att vidta förebyggande åtgärder. bestämmelser om förebyggande åtgärder. träde till konvention mot gränsöverskridande organi- serad brottslighet (prop. 2002/03:146) görs bedömningen att konventio- nens bestämmelser om förebyggande åtgärder inte föranleder några lag- delade denna bedömning (bet. 2003/04:JuU6, rskr. 2003/04:23). Frågan om förebyggande åtgärder behandlas inte i rambeslutet. I artikel 9 i FN-protokollet återfinns bestämmelserna om förebyggande I avsnitt 5.3 redogörs närmare för dessa bestämmelser. sammanhang finns dock anledning att särskilt lyfta fram artikel 9.5. denna artikel stadgas att parterna skall vidta eller förstärka lagstiftnings- åtgärder eller andra åtgärder, såsom utbildnings-, sociala eller kulturella åtgärder för att motverka sådan efterfrågan som främjar alla former av utnyttjande av människor, särskilt kvinnor och barn, som leder till handel I anslutning till denna artikel kan nämnas lagen (1998:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster som trädde i kraft den Lagen omfattar köp och försök till köp av sexuella tjäns- ter oavsett var de sker. Lagen markerar samhällets avståndstagande från prostitution utan att minska de prostituerades möjligheter att söka stöd och hjälp från samhällets sida. Det räcker dock inte med lag- stiftning utan åtgärder krävs inom olika verksamhetsområden. ett brett upplagt arbete inom samt på myndighetsnivå för att förebygga människohandel. Några av dessa åtgärder nämns i av- snitt 4.3 och 4.4. Såsom ovan angivits i avsnitt 8.4 pågår just nu ett arbe- te i med att utarbeta en europeisk konvention mot män- Inom ramen för detta arbete diskuteras också förebyggande åtgärder för att förhindra människohandel, såsom informations- och Prop. 2003/04:111 massmediekampanjer. Även i vidtas olika förebyggande åtgärder för att förhindra människohandel och motverka efterfrågan, såsom ut- bildningsprogram för gymnasieklasser och värnpliktiga om prostitution, sexuell exploatering och människohandel. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att uppfyller åtagandena i artikel 9.5 i FN-protokollet. Övriga artiklar i FN-protokollet som innehåller åtaganden om brottsfö- rebyggande åtgärder är allmänt hållna och innehåller inga specifika krav på konventionsstaternas lagstiftning när det gäller förebyggande åtgärder. Sammantaget gör regeringen bedömningen att lever upp till des- sa åtaganden utan att lagstiftningsåtgärder behöver vidtas. Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att tillgodose de åtaganden om informationsutbyte och utbildning som ställs upp i FN-protokollet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser tillstyrker el- ler har inte någon erinran mot bedömningen. inte bedömningen i promemorian. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 28 i om gränsöverskridande organiserad brottslighet finns bestämmelser om I propositionen tillträde till Förenta natio- nernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet 2002/03:146) görs bedömningen att konventionens bestämmelser om informationsinsamling inte föranleder några lagstiftningsåtgärder. delade denna bedömning (bet. 2003/04:JuU6, rskr. 2003/04:23). Härutöver behandlar artikel 10 i FN-protokollet informationsutbyte I avsnitt 5.3 redogörs närmare för bestämmelserna i arti- Frågan behandlas inte i rambeslutet. Artikel 10.1 reglerar informationsutbyte mellan myndigheter. tionsutbytet skall ske i enlighet med nationell rätt. följa att åtagandet inte medför några behov av lagändringar i denna del. För bistånd till andra länder med sådana former av inhämtan- de av information som kräver myndighetsutövning i (exempelvis genom förhör) finns särskilda regler. Detsamma gäller för behandling av personuppgifter från olika register. I övrigt kan berörda svenska myndig- heter och tjänstemän i stor utsträckning, informellt och utan särskilt för- fattningsstöd, utbyta icke sekretessbelagd information av aktuellt slag med sina motsvarigheter i andra länder. Artikel 10.2 reglerar frågor om utbildning och föreskriver att staterna skall tillhandahålla myndigheterna utbildning i förebyggande av handel I det sammanhanget kan följande nämnas. För att sprida information om prostitution, sexuell exploatering och handel med kvinnor och barn, särskilt förebyggande arbete och samver- kan, anordnas inom regelbundet seminarier och konfe- renser med deltagare från myndigheter, frivilligorganisationer samt från Prop. 2003/04:111 allmänheten. producerar och förmedlar också informa- tionsmaterial på olika språk om problematiken. Regeringen har aviserat till polisen som skall användas för att bekämpa människohandel. skall enligt regleringsbrev för bl.a. använda dessa medel till att öka kunskapen om människohandel samt till utbild- ning i bemötande av brottsoffren. Av regleringsbrevet för Domstolsver- ket framgår att ökade kunskaper om människohandel är en prioriterad fråga även för domstolsväsendet. Enligt artikel 10.3 skall en begäran från annan stat om begränsad an- vändning av en uppgift tillmötesgås. Hänvisningen till att informations- utbytet skall ske i enlighet med nationell lagstiftning i förening med det svenska sekretessbestämmelserna torde få anses tillgodose kraven i fråga om användningsbegränsning i FN-protokollet. Sammantaget gör regeringen bedömningen att utan lagstiftning eller andra sådana åtgärder som kräver beslut kan leva upp till åtagandena om informationsutbyte och utbildning. Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att tillgodose de åtaganden om gränskontroller och transportörsansvar som FN-protokollet ställer upp. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot bedöm- Skälen för regeringens bedömning: Artikel 11 i FN-protokollet inne- håller bestämmelser om gränskontrollåtgärder och transportörsansvar. I avsnitt 5.4 redogörs närmare för bestämmelserna i artikeln. Rambeslutet om åtgärder mot människohandel innehåller inga bestämmelser om gränskontrollåtgärder och transportörsansvar. Artikel 11.1 anger bl.a. att staterna, utan att det skall inkräkta på inter- nationella åtaganden avseende fri rörlighet för personer, så långt det är möjligt, skall förstärka sådan gränskontroll som kan vara nödvändig för att förebygga och upptäcka handel med människor. I artikel 11.5 och 11.6 finns bestämmelser om att staterna skall överväga att förstärka sam- arbetet mellan gränskontrollmyndigheterna samt överväga att, i enlighet med nationell lag, tillåta avvisning m.m. av personer som har gjort sig skyldiga till brott enligt protokollet. Bestämmelserna har karaktären av målsättningsbestämmelser och redan härav torde följa att det inte krävs några lagändringar för att uppfylla dessa. Nedan ges dock exempel på några åtgärder som har vidtagits eller vidtas för att förstärka gränskon- troller för att förebygga och upptäcka brottslighet, bl.a. handel med män- niskor. ställer krav på att gränskontrollen vid konven- tionsstaternas yttre gränser skall uppnå en gemensam standard. I Scheng- ens informationssystem, SIS, kan varje Schengenland föra in uppgifter med begäran om att en viss åtgärd skall vidtas om en person eller ett for- don påträffas vid en gränskontroll. är ett avtal om polisiärt samarbete mellan och som kompletterar och syftar till att stärka samarbetet i för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet m.m. finns det även ett avtal mellan Skåne- och om polisoperativt samarbete. Vidare finns ett avtal mellan , och om gränsöverskridande övervakning och förföljande som kompletterar bestämmelser. Artikel 11.2-.4 innehåller bestämmelser om transportörers ansvar. Där finns bl.a. bestämmelser om skyldighet för affärsdrivande fraktförare att tillse att passagerare innehar nödvändiga resehandlingar. En redogörelse för bestämmelserna finns i avsnitt 5.4. Utlänningslagens nuvarande bestämmelse (9 kap. 2 § UtlL) om trans- portörsansvar innebär att transportören i vissa fall är skyldig att ersätta staten för kostnaderna för en utlännings resa från . Detta gäller om en utlänning som har kommit till med ett fartyg eller ett luft- fartyg avvisas därför att han eller hon saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. Transportörerna kan under vissa förutsättningar helt eller delvis befrias från skyldigheten att ersätta statens kostnader. Det gäller om de antingen visar att de har haft skälig anledning att anta att en utlänning hade rätt att resa in i Sveri- ge eller om det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att utkräva kostnaden. Enligt skall vidare de stater som träffat avtal om samarbete införa regler om transportörers ansvar i sin nationella lag- stiftning. Europeiska unionens råd antog direktivet 2001/51/EG om komplettering av bestämmelserna i nen som reglerar transportörsansvar. beslutades propositionen Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m. (prop. 2003/04:50). Propositionen behandlar bl.a. genomförandet av det ovan nämnda rådsdirektivet. I propositionen föreslås bl.a. att transportörers skyldighet att kontrolle- ra att utländska medborgare som reser till direkt från en annan stat än en Schengenstat innehar pass och andra tillståndshandlingar som krävs för inresa i landet regleras. Syftet med kontrollskyldigheten är att förmå transportörer att göra en grundläggande kontroll av sina resandes handlingar. Vad transportörerna vid sin kontroll bör kunna upptäcka är avsaknad av eller uppenbart falska handlingar. Det är inte fråga om nå- gon mer ingående kontroll som kräver expertkunskap i fråga om för- falskningar. En transportör som inte fullgör sin kontrollskyldighet skall betala en särskild avgift. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Bestämmelserna om gränskontrollåtgärder och transportörsansvar i ar- tikel 11 i FN-protokollet har till största delen karaktären av målsättnings- bestämmelser. I delar som kan anses mer bindande har redan tillräcklig lagstiftning för att kunna uppfylla åtagandena. Sammantaget gör regeringen bedömningen att svensk lagstiftning uppfyller åtagandena i artikel 11 i FN-protokollet. kan således utan att anta ny lagstift- ning eller andra sådana åtgärder som kräver beslut leva upp Prop. 2003/04:111 till åtagandena. Regeringens bedömning: Svensk lagstiftning tillgodoser de åtagan- den FN-protokollet ställer upp när det gäller bestämmelserna om rese- och identitetsdokument. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon erinran mot bedöm- Skälen för regeringens bedömning: Endast FN-protokollet behandlar dessa frågor. I artikel 12 i protokollet finns bestämmelser som varje stat inom ramen för tillgängliga resurser skall vidta som rör åtgärder för att förhindra t.ex. missbruk, förfalskning och olaglig tillverkning av rese- eller identitetsdokument. Enligt artikel 13 skall en stat på begäran av en annan stat, i enlighet med sin nationella lag, bekräfta äkthet och giltighet av rese- och identitetsdokument. En närmare redogörelse för bestämmel- serna i artikel 12 och 13 finns i avsnitt 5.5. Passlagen (1978:302) reglerar i huvudsak utfärdande av pass. utfärdar s.k. EU-pass. Dessa anses ur förfalskningssynpunkt vara av tillfredställande kvalitet. En promemoria har remitterats med förslag som bl.a. syftar till att öka säkerheten i svenska pass, Ds 2004:8 Ökad säkerhet i pass m.m. I promemorian föreslås bl.a. att passets giltighetstid skall förkortas från till och att passen skall för- ses med s.k. biometrisk information. Med biometri avses i detta sam- manhang tekniker som läser av en persons unika drag och översätter dem till en datakod i syfte att använda koden vid maskinell och automatisk identifiering. tillmötesgår en stat som kommer med en sådan be- gäran om kontroll av giltighet och äkthet som nämns i artikel 13 i FN- protokollet. De vanligaste frågor som har att besvara vad gäller äkthet och giltighet av pass är om passet är behörigen utfärdat eller an- mält stulet. I kan man i första hand vända sig till Rikskommuni- kationscentralen under för att få svar på dessa frå- gor. Svaren hämtas från passregistret och kan oftast lämnas direkt. Sammantaget gör regeringen bedömningen att svensk lagstiftning upp- fyller bestämmelserna om rese- och identitetsdokument i FN-protokollet. 9Genomförande av FN-protokollet och rambeslutet i svensk rätt 9.1 Straffansvaret för människohandel utvidgas infördes, i 4 kap. 1 a § , människohandel för sexuella ändamål som ett nytt brott i . straffrättsliga skyddet mot sådan människohandel som syftar till att off- ren skall utnyttjas för sexuella ändamål. Brottet tar sikte på sådan gräns- Prop. 2003/04:111 överskridande handel med människor som syftar till att de skall utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3 eller 4 § , utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål. I den proposition som föregick lagändringen uttalade regeringen (prop. 2001/02:124 s. 20) att regleringen borde ses som ett första steg i riktning mot att åstadkomma en utökad kriminalisering av alla former av männi- skohandel. Regeringen uttalade sin avsikt att så snart det är möjligt åter- komma med de ytterligare förslag som kan visa sig behövas för att åstad- komma en sådan kriminalisering och för att fullt ut genomföra relevanta internationella instrument. godkände EU:s rambeslut om bekämpan- de av människohandel (prop. 2001/02:99, bet. 2001/02:JuU28, rskr. 2001/02:219). Rambeslutet antogs vid . För att åstadkomma en ändamålsenlig kriminalisering av människo- handel och för att fullt ut uppfylla FN-protokollet och EU:s rambeslut på området, bör straffansvaret fortsättningsvis omfatta även sådana män- niskohandelsförfaranden som syftar till andra former av utnyttjande ut- över sexuella sådana enligt vad som närmare utvecklas nedan i avsnitt 9.2. Vidare bör straffansvaret utvidgas till att avse ytterligare människo- handelsåtgärder och oberoende av om de är gränsöverskridande eller inte. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 9.34. Regeringens förslag: Straffansvaret skall fortsättningsvis omfatta även sådana människohandelsförfaranden som syftar till att offret 1. utnyttjas i krigstjänst eller tvångsarbete eller annat sådant tvångs- 2. utnyttjas för avlägsnande av organ, eller 3. på annat sätt utnyttjas i en situation som innebär nödläge för den Brottet skall fortsättningsvis benämnas människohandel. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens för- Den lagtekniska utformningen skiljer sig dock något åt jämfört med Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har en erinran mot promemorians förslag. Några remissinstanser har dock Remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot att det före- slagna brottet skall benämnas människohandel. Svenska anser dock att en separat brottsrubricering människo- handel mot barn bör övervägas. Några remissinstanser har synpunkter på kravet att gärningen skall ha begåtts i visst syfte, vilket i den delen innebär ett krav på direkt uppsåt JämO anser att eventuellt uppsåt skall vara tillräckligt anser att det kan bli problema- tiskt att styrka uppsåt och att en lösning kan vara att det skall räcka med grov oaktsamhet för straffansvar. avstyrker inte Prop. 2003/04:111 kravet på direkt uppsåt men vill ändå väcka frågan om vilket uppsåt som skall krävas för ansvar. Skälen för regeringens förslag: Det signifikanta för brottet männi- skohandel är att förfarandena alltid syftar till någon form av efterföljande exploatering, eller med ett annat ord utnyttjande, av offren. Det har i lag- texten utformats som ett krav på en avsikt, direkt uppsåt, att utnyttja off- ret. Ett par remissinstanser ställer sig kritiska till kravet på direkt uppsåt för straffansvar när det gäller det föreslagna människohandelsbrottet. Enligt den nuvarande bestämmelsen om människohandel för sexuella ändamål skall syftet med handeln vara att i destinationslandet utnyttja offret för sexuella ändamål. Om något sådant syfte inte föreligger när åtgärden vidtas kan ansvar för människohandel inte komma i fråga. Be- träffande syftet krävs alltså direkt uppsåt. I motiven till bestämmelsen, prop. 2001/02:124 s. 27, anfördes bl.a. följande när det gäller kravet på direkt uppsåt till det åsyftade utnyttjandet: Det kan diskuteras huruvida även indirekt eller eventuellt uppsåt i förhållande till utnyttjande för sexuella ändamål bör kunna föranleda ansvar för människohandel. Enligt regeringens bedömning skulle en sådan utvidgning emellertid innebära ett alltför vidsträckt gärnings- mannaansvar. Exempelvis skulle människosmugglare vars syfte är att tjäna pengar på andra människors - ofta orealistiska - förhoppningar om ett bättre liv i ett nytt land kunna dömas för människohandel då ett eventuellt uppsåt i förhållande till utnyttjande för sexuella ändamål inte sällan torde vara för handen. Människohandelsbrottet bör enligt regeringens mening förbehållas fall där exploatering utgör huvudmo- tivet för åtgärderna. Enligt regeringens bedömning bör därför direkt uppsåt i förhållande till utnyttjandet för sexuella ändamål erfordras för gärningsmannaansvar för människohandel. Denna bedömning delades av (se bet. 2001/02:JuU27). De argument som framfördes i propositionen om straffansvaret för människohandel för sexuella ändamål är fortfarande relevanta när till- lämpningsområdet för människohandel nu föreslås utvidgas. Regeringen anser att människohandelsbrottet även fortsättningsvis, i enlighet med definitionerna i FN-protokollet och rambeslutet, bör förbehållas fall där åtgärderna motiveras av utnyttjandesyftet. Det innebär att direkt uppsåt i förhållande till utnyttjandet bör krävas även för ett utvidgat ansvar för människohandel. Det sagda utesluter emellertid inte ansvar för medhjälp till människohandel eftersom en medverkande inte behöver ha direkt uppsåt i förhållande till det åsyftade utnyttjandet. I torde förfaranden som syftar till olika former av utnyttjande för sexuella ändamål vara vanligast förekommande. Det är också gräns- överskridande förfaranden som syftar till sådana utnyttjanden som omfat- tas av brottet människohandel för sexuella ändamål. Naturligtvis bör människohandelsförfaranden som syftar till att offer skall utnyttjas för sådana ändamål omfattas också av den utvidgade kriminalisering som föreslås. Tillämpningsområdet bör i detta avseende vara detsamma som enligt den gällande bestämmelsen. Straffansvaret bör alltså även fortsättningsvis träffa människohandelsförfaranden som begås i syfte att offret skall utsättas för sådana sexualbrott som anges i 6 kap. 14 §§ eller utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål, inbegripet utnyttjande för med- verkan vid framställning av pornografiska alster eller i pornografiska föreställningar. Härutöver bör förfaranden i syfte att utnyttja offren för andra ändamål omfattas av en utvidgad kriminalisering. Människohandel syftande till att offren skall utnyttjas i tvångstillstånd eller andra nödlägen Ett utvidgat straffansvar för människohandel bör, för att skall leva upp till åtagandena enligt FN-protokollet och rambeslutet, också omfatta i vart fall sådan människohandel som syftar till att offren skall utnyttjas i tvångsarbete eller tvångstjänst, i slaveri eller med slaveri jäm- förbara bruk och sedvänjor eller i träldom eller för avlägsnande av organ. Dessa syften anges uttryckligen i FN-protokollet. I rambeslutet anges att syftet förutom sexuell exploatering skall vara att exploatera perso- nens arbetskraft eller tjänster, inbegripet åtminstone tvångsarbete eller obligatoriska tjänster, slaveri eller sådana förhållanden som kan liknas vid slaveri eller träldom. Det bör i detta sammanhang påpekas att ordet utnyttjande (eller exploatering) i FN-protokollet och rambeslutet i sig innebär en precisering av tillämpningsområdet. Sålunda omfattas inte exempelvis sådant avlägsnande av organ som sker av legitima medicins- ka skäl. De aktuella uttrycken är etablerade i andra internationel- la överenskommelser som rör mänskliga rättigheter. Avsikten är att ut- trycken, när de förekommer i FN-protokollet och rambeslutet, skall ha samma innebörd som de har i den internationella rätten rörande mänskli- ga rättigheter. Uttrycken syftar i allt väsentligt till att beskriva dels situa- tioner där offret, utan att något befogat och av rättsordningen upprätthål- let samhällsintresse föreligger, tvingas att mot sin vilja utföra prestatio- ner som är orättfärdiga eller innefattar ett element av förtryck eller inne- bär en påfrestning som skulle kunna undvikas, dels situationer där offret har någon annan slags skyldighet att prestera i eller att annars tåla ett icke helt kortvarigt tillstånd av totalt beroende som den utsatte inte har någon möjlighet att själv påverka eller undkomma. Uttrycken inbegriper sådana vitt skilda företeelser som t.ex. skuldslaveri, vissa former av tvångsäk- tenskap samt utnyttjanden av barn i väpnade konflikter. Formuleringen krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstill- stånd i första ledet i bestämmelse i 4 kap. 3 § om försät- tande i nödläge täcker åtskilliga, men inte samtliga, av de situationer som avses. Med tvångstillstånd i den bestämmelsen avses nämligen inskränk- ningar av annans handlingsfrihet av skilda slag och olika svårhetsgrader. Förlusten av handlingsfriheten kan vara total eller partiell. Det krävs dock att den angripne helt eller delvis är förhindrad att fritt bestämma över sina göranden och låtanden. Exempel på försättande i tvångstill- stånd är att någon olovligen påtvingar annan krigs- eller arbetstjänst. Det vidare uttrycket nödläge i andra ledet i bestämmel- se om försättande i nödläge omfattar bl.a. sådana tvångstillstånd som avses i bestämmelsens första led men även andra situationer. Gemensamt för dessa är att någon befinner sig i en verkligt svår belägenhet som inte är helt tillfällig eller övergående. Uttrycket täcker samtliga de situationer som i de nu aktuella instrumenten mot människohandel avses med tvångsarbete och liknande tvångstjänstgöring, slaveri och därmed jäm- förbara bruk och sedvänjor och träldom. Det täcker också situationer där människor befinner sig i en sådan belägenhet att de kan utnyttjas för or- gananskaffningsändamål. anser att rekvisiten annat sådant tvångstillstånd och annat nödläge är obestämbara. De båda rekvisiten tvångstillstånd och nödläge används i brottet försät- tande i nödläge. Såsom framgått torde den i bestämmelsen om försättan- de i nödläge använda terminologin ta sikte på just sådana situationer som offren, enligt de internationella definitionerna av människohandel, avses utnyttjas i. Det ter sig därför, enligt regeringens mening, naturligt och ändamålsenligt att använda sig av denna i straffrättsliga sammanhang bekanta terminologi också vid en utvidgad kriminalisering av människo- handel. I detta sammanhang kan också hänvisas till vad Lagrådet anförde i det lagstiftningsärende, genom vilket brottet människohandel för sexuella ändamål infördes. I det ärendet konstaterade (prop.