prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Av planen skall därutöver framgå vilka åtgärder som skall vidtas för att förstärka infrastrukturkapaciteten och en tidplan för genomförande av åtgärderna. Den närmare regleringen av kapacitetsanalysen och kapacitetsförstärkningsplanen bör ske i förord- ning. En infrastrukturförvaltare som är skyldig att upprätta en kapacitets- förstärkningsplan bör mista rätten att ta ut knapphetsavgifter om inte pla- nen läggs fram, eller om infrastrukturförvaltaren inte genomför de åtgär- der planen innehåller. Det bör åligga tillsynsmyndigheten att i sin till- synsverksamhet se till att infrastrukturförvaltare uppfyller sina skyldig- heter enligt lag. Det bör dock i enlighet med direktivet finnas en möjlig- het för tillsynsmyndigheten att godkänna att infrastrukturförvaltaren får ta ut avgifter även om en kapacitetsförstärkningsplan inte görs eller genomförs. Så bör kunna ske om de alternativ som står till buds för infra- strukturförvaltaren inte är ekonomiskt eller finansiellt godtagbara, eller om de inte kan genomföras på grund av faktorer som denne inte kontrol- lerar. Infrastrukturförvaltare skall enligt artikel 15 i direktiv /14/EG samarbeta för att på ett effektivt sätt kunna tillhandahålla och tilldela infrastrukturkapacitet på mer än ett järnvägsnät. Samarbetet skall syfta till att införa lämpliga förfaranden för organisation av tåglägen för inter- nationell godstrafik, som måste vara förenliga med reglerna i direktiv /14/EG. Detta bör framgå även av lagen. Förfaranden för organisa- tion av tåglägen och även andra former av infrastrukturkapacitet är enligt regeringens uppfattning viktiga även för nationell trafik. Inte sällan för- valtas terminal-, industri- och anslutningsspår av andra infrastruktur- förvaltare än den som förvaltar infrastrukturen på huvudnätet. För orga- nisatörerna och utförarna av järnvägstrafiken skall det inte spela någon roll att fysiskt sett sammanhängande infrastruktur förvaltningsmässigt är uppdelad i flera olika nät. Det skall vara möjligt att utan onödiga stille- ståndsperioder kunna köra in ett tåg till en terminal, lasta och lossa det och köra det därifrån och ut på huvudnätet trots att formellt sett flera för- valtare planerar framkomligheten längs tågets rutt. Såväl före som efter tågplaneprocessen är infrastrukturförvaltaren tvungen att genomföra ytterligare planering. Inför tågplaneprocessen består denna i att överväga hur mycket reservkapacitet på olika linjer som behöver avsättas för önskemål från sökande som väljer att inte delta i tågplaneprocessen. Reservkapacitet kan avsättas i mer eller mindre detaljerad form. Den kan avse s.k. förplanerade tåglägen som under tåg- planeperioden kan avropas av organisatörer och utförare av godstrafik vars planeringshorisont understiger , men där trafikmönstren ändå är ganska förutsägbara, som t.ex. för den internationella godstrafiken. Det som utmärker denna typ av tåglägen är att det inte ligger några ansök- ningar från enskilda sökande till grund för dem vid planerings- ögonblicket. Reservkapacitet kan också avsättas i form av att delar av den grafiska tidtabell som tågplanen utgörs av medvetet hålls fria från tåglägen med ettårig giltighetstid, i syfte att medge tilldelning senare . En infrastrukturförvaltare kan också ingå s.k. ramavtal, (se avsnitt 14.3) med en sökande. ger den sökande en slags option på framtida, mindre detaljerat beskriven, framkomlighet på viss i avtalet utpekad infrastruktur. Inför upprättande av ramavtalet måste infrastrukturförvaltaren bedöma om det, mot bakgrund av den förväntade utvecklingen av trafiken på järnvägsnätet, är möjligt för denne att under avtalets giltighetstid leverera den kapacitet avtalet omfattar utan att detta kommer i konflikt med andra sökandes berättigade kapacitetsönskemål. Regeringen avser att i förordning närmare reglera den tågplaneprocess som regleras i direktiv /14/EG. Där bör bl.a. anges skyldigheten att upprätta en tågplan. Vidare bör framgå tidsfrister m.m. som följer av vad som är angivet i bilaga III till direktivet. Innehållet i bilagan kan ändras genom beslut av inom ramen för ett särskilt kommittéförfarande. En ansökan kan avse önskemål om kapacitet på mer än ett järnvägsnät. Infrastrukturförvaltaren, som är skyldig att samarbeta med andra infra- strukturförvaltare, skall i detta fall på den sökandes vägnar begära den önskade kapaciteten på de andra järnvägsnät ansökan avser. Ett annat alternativ är att infrastrukturförvaltaren säkerställer att ansökan behand- las i ett för infrastrukturförvaltare gemensamt samarbetsorgan för kapacitetstilldelning. Direktivets särskilda bestämmelser om tågläge bör införas i den före- slagna lagen. Således bör det stadgas att ett tågläge inte får överlåtas. Ett tågläge skall dock inte anses överlåtet om en sökande som inte är järn- vägsföretag anlitar ett järnvägsföretag för att utföra trafiken. Vidare bör det anges att den som har överlåtit ett tågläge får vägras tilldelning av tåglägen vid samma eller nästkommande tågplaneperiod. Infrastrukturförvaltaren bör i enlighet med direktivet kunna begära att en sökande som under en månad inte har utnyttjat ett tågläge i den utsträckning som anges i beskrivningen av järnvägsnätet avstår från tåg- läget. Detta bör inte gälla om det låga utnyttjandet beror på faktorer som inte är av ekonomisk art och som ligger utanför sökandens kontroll. Infrastrukturförvaltaren kan också ta ut s.k. bokningsavgifter (se avsnitt 15.4) i syfte att förhindra sökande att missbruka rätten att ansöka om och erhålla infrastrukturkapacitet. Om en sökande trots detta har ansökt om och erhållit tåglägen som inte brukas eller kraftigt under- utnyttjas bör infrastrukturförvaltaren också, i enlighet med direktivet, ges möjlighet att i kommande tågplaneprocess beakta detta. En förutsättning är att detta framgår av beskrivningen av järnvägsnätet. Detta är av bety- delse för konkurrensförhållandena på marknaderna för järnvägs- transporter. Ett förbud bör stadgas för den som tilldelats infrastrukturkapacitet att överlåta denna, syftande till att upprätthålla infrastrukturförvaltarens monopol på tilldelning av infrastrukturkapacitet. Detta går tillbaka på artikel 13 i direktiv /14/EG, Vid störningar i järnvägstrafiken bör infrastrukturförvaltaren i syfte att återställa trafiken till normala förhållanden kunna vidta åtgärder som inte är förenliga med tidigare beslut om kapacitetstilldelning. Infrastruktur- förvaltaren bör också, i enlighet med direktivet, vid röjnings- och nöd- situationer kunna kräva att järnvägsföretagen i rimlig omfattning ställer sådana resurser till förfogande som infrastrukturförvaltaren bedömer vara mest lämpliga för att återställa förhållandena till de Prop. 2003/04:123 normala. De frågor om ansvar och ersättning som uppkommer när en infrastrukturförvaltare begär assistans av en sökande i samband med vidtagande av åtgärder vid störningar i trafiken bör regleras i trafike- ringsavtalet. En sådan lösning anknyter till den praxis som råder för trafiken på statens spåranläggningar. Lagrådet anser att den föreslagna lagen bör utformas i närmare överensstämmelse med direktivets formuleringar. Regeringen instämmer i och för sig i detta, men infrastrukturförvaltarens möjlighet att vidta åtgärder som inte är förenliga med tidigare beslut om kapacitets- tilldelning kan inte begränsas till enbart nödsituationer. Infrastruktur- förvaltaren är, enligt direktivet, skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att återställa trafiken efter störningar. Infrastrukturförvaltarens befo- genhet att utan förvarning vidta åtgärder som inte är förenliga med tidi- gare beslut om kapacitetstilldelning bör därför inträda vid såväl nöd- som röjningssituationer. Skyldigheterna för en infrastrukturförvaltare kan i många fall bli oskä- ligt betungande utan att det finns något egentligt behov av att skyldig- heterna åligger förvaltaren. Rollen som infrastrukturförvaltare kan t.ex. inskränka sig till att förvalta ett järnvägsnät som endast består av några kortare terminalspår. Detta är ofta fallet för t.ex. verkstads- och terminal- hållare, vars huvudverksamhet består av tillhandahållande av terminal- eller verkstadstjänster. Det bör därför i lagen anges att sådana infra- strukturförvaltare som tillhandahåller infrastrukturkapacitet som endast en ringa del av vissa särskilt angivna tjänster som är nödvändiga för tra- fiken (se avsnitt 14.4) inte skall omfattas av vissa skyldigheter som annars åvilar infrastrukturförvaltare. Direktiv /14/EG reglerar i första hand hur tågplaneprocessen med användning av olika alternativa instrument skall nå fram till fördelningen av tåglägen inför kommande tågplaneperiod. Den enskilde infrastruktur- förvaltaren kan vara upplåst av ett antal överenskommelser som måste beaktas i den dialog och förhandling som skall genomföras med de sökande. Dessa är ofta låsta i ingångna ramavtal, dvs. flerårsavtal med optioner om kapacitet som kan ha ingåtts med en sökande för att gälla för ett antal tågplaneperioder. Långsiktiga avtal kan också vara ingångna med andra infrastrukturförvaltare för att reglera förutsättningarna för viss trafik på deras spåranläggningar. De krav som direktivet anger i artikel 15 om samarbete för att åstad- komma tåglägen för internationell trafik kan dessutom hävdas leda till vissa låsningar inför kapacitetstilldelningen. Utöver dessa förutsättningar skall det noteras att en sökande kan före- trädas av en annan infrastrukturförvaltare till vilken han valt att lämna samtliga önskemål som behövs för att organisera ett trafikupplägg. I samband med kapacitetstilldelningen skall sökanden ingå trafike- ringsavtal med infrastrukturförvaltaren om nödvändiga administrativa, tekniska och ekonomiska villkor för att bedriva trafiken. kel 19.1 i direktiv /14/EG ansöker varje sökande om ett avtal som ger rätt att använda infrastrukturkapacitet. Enligt artikel 10.7 i direktiv Prop. 2003/04:123 91/440/EEG i dess lydelse enligt direktiv /12/EG skall järnvägs- företag som utför transporter ingå nödvändiga överenskommelser med infrastrukturförvaltaren. Detta krav fanns även i det ursprungliga direkti- vet 91/440/EEG och återfinns i 24 § förordningen om statens spår- anläggningar samt i 9 § lagen om tilldelning av spårkapacitet. Även auktoriserade sökande skall kunna sluta trafikeringsavtal. Avtalet är, till skillnad från ramavtalet, en förutsättning för att få utföra trafik på järn- vägsinfrastrukturen. Regeringens förslag: I samband med att ett tågläge tilldelas skall sökanden och infrastrukturförvaltaren ingå avtal av administrativ, tek- nisk och finansiell natur som behövs för utnyttjandet av tågläge (trafi- keringsavtal). Avtalsvillkoren skall vara konkurrensneutrala och icke- diskriminerande. Trafik skall inte vara tillåten innan trafikeringsavtal har träffats. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i frågan är Förslaget i utkast till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: och operatörerna har invändningar mot att knyta trafikeringsavtalet till det enskilda tågläget. Skälen för regeringens förslag: Liksom och i enlighet med direktivet bör det i järnvägslagen stadgas en skyldighet för järnvägs- företag eller auktoriserade företag att ingå trafikeringsavtal med infra- strukturförvaltaren. Villkor för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen kan placeras i beskrivningen av järnvägsnätet eller i trafikeringsavtalet. En fördel med att placera villkor eller förutsättningar som är lika för alla i beskrivningen av järnvägsnätet är att det tidigt blir tydligt vad som gäller. Denna beskrivning skall tas fram efter samråd med berörda. I begreppet berörda får anses ingå de som tidigare ansökt om infra- strukturkapacitet och andra som visat intresse av att nyttja infra- strukturen. Det innebär att ett järnvägsföretag som anser att något villkor inte är rimligt kan påpeka detta under samrådsförfarandet. Därutöver finns möj- lighet att klaga på såväl innehållet i beskrivningen av järnvägsnätet som på dess effekter på det enskilda företaget genom att vända sig till till- synsmyndigheten. kan därmed förbehållas för de frå- gor som kräver förhandling mellan järnvägsföretaget och infrastruktur- förvaltaren. anser att trafikeringsavtalet bör knytas till trafiken istället för till tågläge eller annan kapacitetsplaneringsform. Frågan är då vad som menas med trafiken. Sökandenas rätt att utnyttja infrastrukturen för järnvägstrafik preciseras endast i infrastrukturförvaltarens kapacitets- tilldelning. För en sökande är en preciserad trafikeringsrätt ofta av stor Om trafikeringsavtalet inte knyts till den tilldelade infrastrukturkapaciteten kommer sökandenas rätt till infrastruktur- kapaciteten inte att tydligt bekräftas. Regeringen anser mot denna bak- grund att trafikeringsavtalet bör omfatta den kapacitet sökanden blivit tilldelad. Rent praktiskt borde detta kunna göras genom att i trafikerings- avtalet hänvisa till tågplanen eller andra instrument infrastruktur- förvaltaren använder för att hålla reda på det planerade kapacitets- utnyttjandet. Villkor som inte är direkt hänförliga till den kapacitet som tilldelats kan regleras i en allmän avtalsvillkorsdel eller i beskrivningen av järnvägsnätet. Behov av eventuella förändringar i avtalet beroende på t.ex. att oplanerade banarbeten måste utföras kan hanteras genom enkla tilläggsavtal. har via dagens trafikeringsavtal med trafikutövarna om till- träde till banan civilrättsligt knutit upp dessa mot sina egna interna före- skrifter. Att i trafikeringsavtal ställa upp villkor för hur ett järnvägs- företag får bete sig fungerar dock i vissa fall mindre väl. Bristande avtalsuppfyllelse kan utgöra problem genom att möjligheterna att komma till rätta med detta är begränsade i de fall då en uppsägning av avtalet kan tyckas vara för drastisk. I sammanhanget kan också ifrågasättas det lämpliga i att en för- valtningsmyndighet binder upp användarna av infrastrukturen mot sina interna regler och kräver att reglerna följs även om de ändras i för- hållande till vad som gällde vid avtalstidpunkten. En sådan ensidig rätt att ändra avtalsinnehållet utan att behöva beakta de konsekvenser bl.a. ur kostnadshänseende som ändrade regler kan innebära för ett järnvägs- företag kan anses mindre tilltalande. Med hänsyn till detta är det lämpli- gare att placera en del av de villkor som återfinns i trafikerings- avtalet i beskrivningen av järnvägsnätet. Kommer parterna inte överens om villkoren bör tillsynsmyndigheten kunna fastställa villkoren, se avsnitt 16.4. Regeringens förslag: Sökanden och infrastrukturförvaltaren skall kunna träffa ramavtal om utnyttjande av infrastruktur än en tåg- planeperiod. skall dock inte kunna göras gällande mot annan sökande i den mån det i avtalet anges bestämda tåglägen eller om avtalet på annat sätt utformats så att det utesluter andra sökandes rätt att använda infrastrukturen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. I utredningen föreslås dock att det i lagen skall anges under vilka förhål- landen ett ramavtal med längre giltighetstid än fem respektive får ingås. Vidare föreslås bestämmelser om ändring och hävning av ram- avtalet. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig i denna fråga ställer sig positiva till förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare behandlat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Ett ramavtal, som i detta samman- hang har en annan innebörd än i lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling, träffas i syfte att ge parterna möjlighet till en långsiktig plane- ring av sin verksamhet. Sådana avtal kan komma att vara grunden för investeringar i olika avseenden. För att de inte skall innebära ett hinder för en önskvärd utveckling mot ökad konkurrens inom sektorn, skall de dock inte kunna upprätthållas i förhållande till annan sökande om avtalet anger exakta tåglägen eller på annat sätt är så precist utformat att det ute- sluter andra sökande från möjligheten att få del av samma infrastruktur. I artikel 17 i direktiv /14/EG anges bl.a. att parterna i ett ramavtal skall ange de särskilda egenskaperna hos den infrastrukturkapacitet som en sökande har behov av och erbjuds som är längre än en tågplaneperiod. Vidare sägs att ett ramavtal i princip skall gälla , men att infrastrukturförvaltaren får samtycka till en kortare eller i särskilda fall. Om ramavtalet skall gälla än skall detta vara motiverat med hänsyn till att ena parten ansvarar för särskilda investeringar eller står särskilda ris- ker som främjar en effektiv järnvägstrafik. Att sluta ramavtal än skall, enligt artikelns lydelse endast vara möjligt i exceptio- nella fall. Som exempel på detta nämns det fall att en av parterna genom avtal står för omfattande och långsiktiga investeringar. Utredningen före- slog med utgångspunkt från detta en bestämmelse som innebar att ram- avtal skulle få slutas än , om det förelåg särskilda skäl och än , om det förelåg synnerliga skäl. Artikel 17 i direktiv /14/EG innehåller vidare en bestämmelse om att ett ramavtals innehåll skall kunna ändras eller begränsas om detta behövs för ett bättre utnyttjande av infrastrukturen och att ramavtal inte får utformas på ett sätt som hindrar andra sökande från att använda infra- strukturen. Regeringen anser att bestämmelsen i direktivet som innebär att ett ramavtal inte skall kunna göras gällande i förhållande till andra sökande om det utformats på ett sätt som medför att andra sökanden utesluts från att använda infrastrukturen utgör kärnan i regleringen. Det synes inte meningsfullt att i övrigt ställa upp förutsättningar för när två parter får ingå avtal, om det inte knyts konsekvenser, såsom ogiltighet mellan par- terna, till att förutsättningarna inte är uppfyllda. I utredningen har dock inte angetts konsekvenserna av att t.ex. ett ramavtal ingås för än vad som får ske enligt de föreslagna bestämmelserna. Syftet med direktivets bestämmelser är att möjliggöra för parterna att planera på än en tågplaneperiod, utan att detta innebär en konkretion eller annat som hindrar andra från att utnyttja infrastrukturen. Det är också endast detta förbud för främst infrastrukturförvaltaren att under åberopande av avtalet begränsa andra sökandes tillträde till infra- strukturen som bör anges i lagen. De övriga skrivningarna i direktivet får betraktas som rekommendationer om hur avtalen bör utformas. Regeringens förslag: Den som åt någon, som har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät, tillhandahåller vissa tjänster som är nödvändiga för trafiken, skall vara skyldig att göra det på icke- Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot utredningens förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Förslaget var dock utformat som en rättighet för dem som nyttjar tjänsterna. förtydliganden av vem som är skyldig att tillhandahålla tjänsterna. Skälen för regeringens förslag: För att kunna bedriva järnvägstrafik har organisatörer och utförare av järnvägstrafik behov av att på icke-dis- kriminerande villkor få tillgång till ett antal tjänster som normalt till- handahålls av infrastrukturförvaltare, men som i vissa fall även kan till- handahållas av andra aktörer. Tjänsterna behandlas i artikel 5 i och bilaga II till direktiv /14/EG. I bilagan, som artikel 5 hänvisar till, görs skillnad mellan ett minimipaket av tjänster, bantillträdestjänster och tillhandahållande av tjänster, tilläggstjänster och extra tjänster. terna avser dels tillträde till olika typer av anläggningar, dels tjänster som utförs i direkt anslutning till anläggningarna eller som är nödvändiga för att organisatörer eller utförare av trafik skall kunna nyttja anlägg- Järnvägsinfrastruktur består av spår och andra typer av anläggningar, t.ex. elförsörjningsanläggningar och signalanläggningar, som behövs för spårens bestånd, drift eller brukande. i fråga avser är av flera olika slag. Vissa tjänster består i tillträde till infrastruktur- och andra anläggningar. Andra består i tillhandahållande av tjänster som lastning, lossning, reparationer, rangering o.s.v. i eller i nära anslutning till infrastruktur- eller andra anläggningar, t.ex. gods- terminaler, stationer, o.s.v. Minimipaketet innehåller de tjänster som är nödvändiga för att fram- komlighet på infrastrukturen skall kunna planeras för och utnyttjas av en organisatör eller utförare av järnvägstrafik. Detta innefattas av de skyl- digheter för infrastrukturförvaltaren som behandlas i avsnitt 14.1 och Någon ytterligare reglering av detta minimipaket är inte nödvändig. Med bantillträdestjänster och tillhandahållande av tjänster och tilläggstjänster i bilaga II, punkterna 2 och 3, avses både tillträde till vissa infrastrukturanläggningar och andra anläggningar samt tillhanda- hållande av tjänster som utförs i samband med utnyttjande av anlägg- Inte heller här är ytterligare reglering nödvändig vad avser tillträdet till järnvägsinfrastrukturen (se dock avsnitt 15.2.1 angå- ende avgift för tillträde till viss infrastruktur). gång till övriga i bilagan angivna anläggningar, som inte ingår i järn- vägsinfrastrukturen, bör dock regleras särskilt, liksom vissa andra tjäns- ter som tillhandahålls i eller i anslutning till organisatörernas eller utfö- rarnas planerade användning av infrastrukturanläggningar och andra anläggningar, t.ex. rangering och uppvärmning av persontåg före avgång. De tjänster som i bilaga II, punkt 3 beskrivs som olika avtal för transport av farligt gods m.m. hanteras i trafikeringsavtal (se avsnitt 14.3.1). Som Lagrådet anger bör bestämmelserna genomföras så att det i lagen föreskrivs att, i de fall aktuella tjänster faktiskt tillhandahålls, det skall ske på ett icke-diskriminerande sätt. Tjänsterna kan tillhandahållas antingen av en infrastrukturförvaltare eller av någon som inte förvaltar infrastruktur. Vad gäller det förra fallet kan rollen som infrastrukturförvaltare vara så begränsad att denne inte omfattas av bestämmelserna om infrastrukturförvaltares skyldigheter, se avsnitt 14.2. Denne blir därmed i detta avseende i det närmaste jämställd med sådana tillhandahållare av tjänster som inte är infrastruktur- förvaltare. Ett järnvägsföretag som driver tjänsteverksamhet i syfte att endast betjäna sin egen järnvägstrafik omfattas inte av bestämmelserna. För förvaltaren av den huvudsakliga infrastrukturen anges i arti- kel 5.1 i direktivet att denne skall göra alla rimliga ansträngningar för att underlätta tillhandahållandet av de tjänster som avses i bilaga II, punkt 2, till organisatörer och utförare av järnvägstrafik, om tjänsterna i fråga till- handahålls av andra än infrastrukturförvaltare. I enlighet med vad Lag- rådet anför bör detta komma till uttryck i lagtexten. Syftet bakom bestämmelsen är att uppväga olägenheterna av att tillhandahållare av tjänster som inte är infrastrukturförvaltare inte är skyldiga att upprätta en beskrivning av järnvägsnätet. Det kan därför vara svårt för t.ex. en orga- nisatör av internationell järnvägstrafik att känna till var och av vem vik- tiga tjänster kan efterfrågas. Förvaltaren av den huvudsakliga infrastrukturen är i Ban- verket. Som angetts i avsnitt 14.2 bör sammanställa uppgifter från andra infrastrukturförvaltare i en beskrivning av det svenska järn- vägsnätet. I denna beskrivning bör även ingå uppgifter om villkoren för de tjänster som avses här samt om vilka som tillhandahåller dem. Om en infrastrukturförvaltare erbjuder sådana tjänster som i bilaga II betecknas som tilläggstjänster är denne, enligt artikel 5 i direktivet, skyl- dig att mot begäran tillhandahålla dem till varje organisatör och utförare av järnvägstrafik. Enligt regeringens uppfattning bör detta även gälla för andra som erbjuder tilläggstjänster.