prop · GR03153 · 2004-06-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:153 Reformeringen av tingsrättsorganisationen fortsätter Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Det pågår en omfattande reformering av domstolsväsendet. I denna skrivelse redogör regeringen för det pågående och planerade arbetet med att förändra tingsrätternas yttre organisation. Regeringen redovisar i skrivelsen bedömningen att tingsrätterna i och bör bilda en tingsrätt med kansliort i samt att tingsrätterna i och bör bilda en tingsrätt med kansliort i och tingsställe i . Enligt regeringen bör vidare en ny tingsrätt inrättas i . Den bör bildas genom sammanläggning av och tingsrätter. Dessutom bör kommun, Tjörns kommun och kommun föras till och kommun föras till den nya tingsrätten i . Tingsrätterna i , , och bör inte omfattas av förändringarna. Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen, och . Målsättningar för reformarbetet ........................................................ Beslutade men ännu inte genomförda Utvärdering av organisationsförändringarna..................................... Tingsrätterna i län ............................................................... Tingsrätterna i delar av och i ... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... En större reformering av domstolsväsendet pågår . För att ge en helhetsbild över pågående och planerade reformer överlämnade regeringen en skrivelse till Reformeringen av domstolsväsendet en handlingsplan (skr. 1999/2000:106). Regeringen har i en skrivelse följt upp genomförda reformer (Reformeringen av domstolsväsendet informa- tion och uppföljning av handlingsplanen, skr. 2000/01:112). I skrivelsen Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126) har regeringen bl.a. redogjort för den utvärdering som genomförts av förändringarna av den yttre tingsrättsorganisationen. I skrivelserna redogör regeringen för de principer som skall vara vägledande vid reformeringen av domstolsväsendet. Dessa är följande. -Reformeringen av domstolsväsendet skall bedrivas med utgångs- punkt i de krav som medborgarna har rätt att ställa på snabbhet, kvalitet, service och med beaktande av domstolarnas särskilda roll. -Renodlingen av domstolarna och renodlingen av domarnas arbete till dömande verksamhet skall fortsätta. -Tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans. -Kvaliteten i den dömande verksamheten skall säkerställas. -Domstolarna skall vara moderna och attraktiva arbetsplatser för att locka kvalificerade medarbetare. -skall utformas för att garantera hög kompetens i allt dömande. -Dömande verksamhet skall finnas nära medborgarna och bedrivas i alla delar av landet. har ställt sig bakom dessa allmänna principer för reform- arbetet (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255 och bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Reformarbetet inom domstolsväsendet delas upp i fyra huvudområden: förändringar av den yttre organisationen, förändringar av den inre organisationen, renodling av verksamheten och förbättringar av det pro- cessuella regelverket. Den yttre organisationen rör främst domstolarnas och övriga myndigheters storlek och geografiska placering, men också samverkan mellan domstolar och mellan domstolar och andra myndigheter. Den inre organisationen rör främst frågor om hur arbetet i domstolarna skall bedrivas. Det är en viktig del i ett väl fungerande domstolsväsende att handläggningen av mål och ärenden inte onödigt uppehålls utan att de kan beredas och avgöras i den takt de kommer in. Det är i det sammanhanget viktigt att arbetsuppgifterna och arbetsmomenten fördelas på bästa sätt mellan de olika personalkategorierna inom domstols- väsendet. Renodling av verksamheten innebär att domstolsverksamheten så långt det är möjligt skall renodlas till rättskipning. Förbättringar av det processuella regelverket är främst inriktade på att anpassa de materiella reglerna till dagens krav och på att öppna för utnyttjande av de möjligheter som tekniken medför. För att reformarbetet skall kunna utveckla och effektivisera domstols- Skr. 2003/04:153 väsendet på ett ändamålsenligt sätt behövs samordnande satsningar inom de fyra huvudområdena. I denna skrivelse redogör regeringen för hur arbetet med att förändra den yttre tingsrättsorganisationen fortskrider. har föreslagit förändringar av tingsrättsorganisationen i län, , län, och delar av . I denna skrivelse behandlas tingsrättsorganisationen i län, , och delar av . Frågan om hur den framtida tingsrättsorganisationen i bör se ut bereds i . När beredningen är avslutad kommer regeringen att anmäla sitt ställningstagande till . 2 Målsättningar för reformarbetet Regeringen har i tidigare skrivelser om reformeringen av domstolsväsendet redogjort för målsättningarna för arbetet med reformeringen av den yttre tingsrättsorganisationen. Dessa målsättningar är att skapa möjligheter för en stärkt beredningsorganisation, säkerställa möjligheterna att rekrytera personal, skapa förutsättningar för återkommande kompetensutveckling, öka möjligheterna till specialisering och förbättra den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. Regeringen har för redovisat planerade förändringar i handlingsplanen, uppföljningen av handlingsplanen, skrivelsen Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen och budgetpropositionerna . har ställt sig bakom såväl de angivna målsättningarna (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255) som de planerade förändringarna (jfr avsnitt 3). har följande organisationsförändringar genomförts. och Åmåls tingsrätter har bildat med kansliort i (prop.1998/99:1 utg.omr. 4, bet. 1998/99:JuU1, rskr. 1998/99:80). och tingsrätter har bildat med kansliort i (prop.1999/2000:1 utg.omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr. 1999/2000:78). och tingsrätter har bildat Skr. 2003/04:153 med kansliort i (skr. 1999/2000:106, 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). , och tingsrätter har bildat med kansliorter i , och (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). , och tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). och tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). , , och tingrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 1999/2000:106, bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255). och tingsrätter har bildat med kansliort i (prop. 2000/01:1 utg.omr. 4, bet. 2000/01:JuU1, rskr. 2000/01:78). Falu, och tingsrätter har bildat med kansliort i (prop. 2000/01:1 utg.omr. 4, bet. 2000/01:JuU1, rskr. 2000/01:78). och tingsrätter har bildat med kansliort i (prop. 2000/01:1 utg.omr. 4, bet. 2000/01:JuU1, rskr. 2000/01:78). , Klippans, och tingsrätter har bildat med kansliorter i och (prop. 2000/01:1 utg.omr. 4, bet. 2000/01:JuU1, rskr. 2000/01:78). och Ystads tingsrätter har bildat med kansliort i (prop. 2000/01:1 utg.omr. 4, bet. 2000/01:JuU1, rskr. 2000/01:78). Bodens, och tingsrätter har bildat med kansliort i (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). , och tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). Eslövs, och Lunds tingsrätter har bildat med kansliorter i och (skr. 2000/01:112, bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283). och tingsrätter har bildat med kansliort i . 2002/03:126, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). Svegs och tingsrätter har bildat med kansliort i och tingsställe i . 2002/03:126, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). Beslutade men ännu inte genomförda organisations- Följande organisationsförändringar har beslutats men ännu inte genom- förts. och tingsrätter skall bilda med kansliort i och tingsställe i (prop. 2003/04:1 utg.omr. 4, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). och tingsrätter skall bilda med kansliort i (prop. 2003/04:1 utg.omr. 4, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). , och tingsrätter skall bilda med kansliort i och tingsställen i och (prop. 2003/04:1 utg.omr. 4, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). , , och tingsrätter skall bilda med kansliort i och tingsställe på ytterligare två platser i länet (prop. 2003/04:1 utg.omr. 4, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). skall fr.o.m. inte längre ha kansliort i utan enbart i (prop. 2003/04:1 utg.omr. 4, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). I skall följande förändringar genomföras (skr. 2002/03:126, bet. 2003/04:JuU4, rskr. 2003/04:21). Handens och tingsrätter skall bilda med kansliort i . och Södra Roslags tingsrätter skall bilda Attunda tingsrätt med kansliort i . Mål och ärenden från de delar av som utgör västerort skall föras från till . Mål och ärenden från de delar av som utgör söderort skall föras från till . Fastighetsdomstolen och miljödomstolen samt handläggningen av länets utsökningsmål skall föras från till . kommun skall föras från Södra Roslags tingsrätt till . skall föras från till . kommun skall föras från till . 4 Utvärdering av organisationsförändringarna Regeringen framhöll i uppföljningen av handlingsplanen att det fanns behov av att utvärdera de förändringar av tingsrättsorganisationen som Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen framhöll justitieutskottet vikten av en snar utvärdering. Mot denna bakgrund gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att genomföra en utvärdering av de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts (Ju 2002:11). Utredningen biträddes, förutom av ett antal experter, av en referensgrupp bestående av representanter för riksdagspartierna. Utredningen antog namnet Utred- ningen om utvärdering av vissa förändringar i tingsrättsorganisationen. För att ge utredningen ett underlag när det gällde att bedöma effekterna av reformarbetet gav regeringen i uppdrag att granska om de förändringar av tingsrättsorganisationen som genomförts skapat större förutsättningar för att uppnå de mål som regeringen ställt upp för reformeringen av tingsrättsorganisationen (jfr avsnitt 2). uppdrag omfattade vidare att analysera vilka konsekvenser i övrigt som de genomförda förändringarna medfört vad gäller verksamhetens effek- tivitet. I uppdraget ingick även att belysa konsekvenserna av de olika organisatoriska lösningar som valts. redovisade sitt uppdrag till regeringen i rapporten i förändring granskning av tolv sammanlagda tingsrätter 1999-2001 (RRV 2002:9). Utredningens uppdrag var att med utgångspunkt från Riksrevisions- verkets granskning bedöma hur de genomförda förändringarna för- håller sig till de mål som regeringen har ställt upp för arbetet med att reformera tingsrättsorganisationen. Uppdraget innefattade också att granska planeringen och genomförandet av förändringarna av tingsrätts- organisationen samt att bedöma lämpligheten av att genomföra för- ändringarna stegvis region för region. Uppdraget redovisades genom överlämnandet av betänkandet Förändringar i tingsrättsorganisationen en utvärdering av sammanläggningar av tingsrätter 1999-2001 (SOU 2003:5). bedömning är att sammanläggningarna bidrar till att stärka domstolsstrukturen och göra domstolsväsendet som helhet bättre rustat att hantera förändringar i omvärlden som möjligheterna att utveckla verksamheten ökar. När det särskilt gäller sammanläggningarnas effekter på tillgänglig- heten så är det uppfattning att målet att bibehålla tillgängligheten vid sammanläggningarna i allt väsentligt har kunnat uppnås. För de nämndemän som tjänstgör ofta och har fått längre resväg har målet dock inte kunnat nås. Enligt har sammanläggningarna gett förbättrade möjligheter att utveckla tingsrätternas beredningsorganisation. konstateras att dessa möjligheter inte utnyttjas fullt ut. Vad beträffar förutsättningarna för rekrytering så kan Riksrevisions- verket inte bedöma om dessa har förbättrats. Däremot bedöms förutsättningarna för återkommande kompetensutveckling ha ökat något vid de större domstolarna medan flera av de mindre tingsrätterna fortfarande befanns vara så små och sårbara att domarna inte ansåg sig ha tid med kompetensutveckling. Enligt visar granskningen att möjligheterna till specialisering visserligen har ökat men att många domare har uppfattningen att sammanläggningarna inte lett till ett så stort målunderlag som krävs för specialisering. har funnit att den geografiska samordningen mellan domstolarna, åklagarna och kriminalvården har ökat till följd av sammanläggningarna. Genom en enkät har berörda kommuner till framfört att tillgängligheten till tingsrätterna har påverkas negativt, liksom kommunernas arbetsmarknad. Vidare framhåller kommunerna betydelsen av tingsrättens symbolvärde. När det gäller de granskade sammanläggningarnas besparingspotential, så uppgår enligt de minskade kostnaderna för lokaler och personal till . Besparings- möjligheterna bedöms dock vara osäkra, framför allt i de fall tingsrätterna behöver utöka sina lokaler. bedömning av den s.k. flerortsmodellen, där en tingsrätt har kansli med fast bemanning på mer än en ort, är att denna medför både för- och nackdelar. Fördelar är opåverkad restid vid inställelser samt att det inte sker förändringar på arbetsmarknaden eller av tingsrättens symbolvärde. Nackdelar är en minskad flexibilitet i resursanvändningen, högre lokalkostnader, risk för ojämn arbets- belastning, logistiska problem, administrativt merarbete och minskad rättssäkerhet vid handläggningen samt en försvårad samordning av tingsrättens verksamhet. Enligt kan flera av nackdelarna reduceras om tingsrättens ledning i högre grad än vad som sker utnyttjar domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt. Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i tingsrätts- organisationen Med utgångspunkt från har Utredningen om utvärdering av vissa förändringar i tingsrättsorganisationen granskat hur de genomförda förändringarna förhåller sig till de mål som regeringen har ställt upp för reformarbetet. Utredningen har också granskat planeringen och genomförandet av förändringarna samt konsekvenserna av sammanläggningarna för övriga myndigheter inom rättsväsendet och för andra samhällssektorer som berörs av tingsrätternas verksamhet. Utredningen konstaterar att målet att bibehålla tingsrätternas tillgänglighet i allt väsentligt har uppnåtts. Vidare konstateras att tingsrätterna har fått bättre förutsättningar för att skapa stärkta beredningsorganisationer och låta personalen delta i olika former av kompetensutveckling även om möjligheterna ännu inte fullt ut har tagits tillvara. När det gäller effekterna på rekryteringen och förutsättningarna för specialisering så har utredningen inte kunnat konstatera några nämnvärda effekter. Vad särskilt gäller specialisering uttalar utredningen att det är tveksamt om det finns något nämnvärt utrymme för specialisering förutom vid de allra största tingsrätterna och att de sammanläggningar som omfattas av utvärderingen är alltför begränsade för att ge sådant utrymme. Utredningen finner vidare att den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter generellt har förbättrats. Samman- läggningarna har lett till förbättringar för åklagarmyndigheterna och kriminalvården, som kunnat spara både tid och pengar genom den geografiska samordningen. För polisens del har sammanläggningarna medfört både positiva och negativa effekter. Positiva effekter är att polisen fått färre samtalspartners i fråga om exempelvis säkerhetsrutiner och att det blivit färre objekt att bevaka vid säkerhetskontroller. Negativa effekter är att poliser som skall vittna i vissa fall har fått längre restid och att verkställigheten av hämtningsbeslut kan försvåras. Arbetet med att planera och genomföra förändringarna har enligt utredningen i huvudsak skötts på ett bra sätt. Vad gäller konsekvenser för andra än tingsrätterna konstaterar utredningen att berörda kommuner upplever att kommunen har förlorat en kvalificerad arbetsplats med ett stort symbolvärde. Det har från kommunernas sida också framförts en oro för att juridisk kompetens skall flytta med tingsrätten till den nya orten. I något fall har det också inträffat att advokater har bytt verksamhetsort som en följd av samman- läggningarna. Det är dock enligt utredningen alltför tidigt att bedöma vilken påverkan sammanläggningarna har på tillgången till advokat- tjänster. Enligt utredningens uppfattning är den s.k. flerortsmodellen behäftad med en rad nackdelar. De mål som regeringen har ställt upp för organisationsförändringarna, utom såvitt avser frågan om tillgänglighet, motverkas enligt utredningen av att tingsrätterna har kansli på mer än en ort. Kostnaden blir därtill högre än vid en fullt ut genomförd samman- läggning. Det är utredningens uppfattning att arbetet med att skapa större och mindre sårbara tingsrätter bör fortsätta, även om de mål som regeringen har ställt upp för de berörda sammanläggningarna endast delvis har uppnåtts. Ett fortsatt reformarbete bör enligt utredningen genomföras stegvis region för region men inte avse alltför begränsade geografiska områden. Slutligen anser utredningen att den s.k. flerortsmodellen inte bör användas vid det fortsatta reformarbetet. Om det rör sig om större geografiska avstånd är inrättandet av tingställen (där verksamhet bedrivs vid behov) att föredra. I skrivelsen Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126) redovisade regeringen sina slutsatser med anledning av utvärderingen. Enligt regeringens bedömning uppnås målen med reformeringen av tingsrättsorganisationen i allt väsentligt genom sammanläggningarna. Reformarbetet bör därför gå vidare. De fastställda målen för reformeringen bör även vara utgångspunkt för arbetet. Sammanläggningarna bör även fortsättningsvis ske region för region men inte avse alltför begränsade geografiska områden. Mot bakgrund av vad utredningen uttalat om den s.k. flerortsmodellen där en tingsrätt har kansliort på flera orter gör regeringen bedömningen att den i framtiden bör användas endast om det är särkilt påkallat av Skr. 2003/04:153 omständigheterna i det enskilda fallet eller om det föreligger regionalpolitiska, arbetsmarknadspolitiska eller andra liknande skäl. 5 Tingsrätterna i län Regeringens bedömning: och tingsrätter bör läggas samman till en tingsrätt med kansliort i . Målsättningen är att genomföra sammanläggningen . bör utreda förutsättningarna för att lägga samman med . En utredare lämnade på uppdrag av ett förslag till förändrad tingsrättsorganisation i län. I samma utredning behandlades även tingsrättsorganisationen i . Utredaren anförde att starka skäl talade för en centralisering av tingsrättsorganisationen i län. Den lösning som skulle ha den bästa möjligheten att uppfylla regeringens krav på snabbhet, rättssäkerhet och kvalitet i dömandet var enligt utredaren att inrätta en tingsrätt i län med kansliort i . Något bärande skäl att inrätta tingsställen fann inte utredaren. , , , i , Rikspolis- styrelsen, i , i län, , domstolssekreterarna vid och ställde sig i allt väsentligt bakom förslaget till ändrad domstolsorganisation. Negativa till förslaget i promemorian var och tingsrätter, i län, de flesta kommunerna i länet, samt lokalföreningarna för och vid . Flera av de remissinstanser som var negativa till förslaget i promemorian ställde sig emellertid bakom eller var inte främmande för en ny tingsrättsorganisation i länen. Flera av dessa kunde tänka sig en organisation med en domstol i respektive län som skulle ha kansliorter på mer än en ort eller på alla nuvarande verksamhetsorter. Vad dessa remissinstanser främst anförde mot förslaget var att många medborgare skulle få försämrad tillgänglighet till sin tingsrätt genom ökade avstånd, att områdena utanför skulle riskera att utarmas på juridisk service, att det skulle bildas en tingsrättsorganisation som inte var regionalpolitiskt acceptabel samt att den dömande verksamhetens förankring i och betydelse för det lokala samhället utanför centralorten riskerade att försämras. gjorde bedömningen att tingsrätterna i både och var så små att det kunde ifrågasättas om de uppfyller de krav som ställs på en modern domstol. ansåg, liksom flertalet av remissinstanserna, att det var nödvändigt med en förändring av tingsrättsorganisationen i län. Enligt saknades skäl för att i något fall lägga samman tingsrätter över länsgränsen. Verksamhetsskäl talade för att samla all personal i en domstol i . En sådan domstol skulle enligt ha alla förutsättningar för att leva upp till framtidens krav på kvalitet, effektivitet och flexibilitet. ansåg därför att tingsrättsorganisationen i län borde förändras på det sätt som utredaren föreslagit. kompletterade sedermera den ursprungliga utredningen om tingsrättsorganisationen i och län. Den kompletterande utredningen inriktades i huvudsak på förutsättningarna för att skapa en tingsrätt med en domsaga bestående av de sydöstra delarna av och de sydvästra delarna av län. I den kompletterande utredningen föreslås liksom tidigare bl.a. att , och tingsrätter skall läggas samman till en tingsrätt med kansliort i . remissbehandlade den kompletterande utredningen. Av remissinstanserna är och tingsrätter positiva till att en tingsrätt inrättas över länsgränsen medan övriga remissinstanser är i huvudsak negativa till inrättandet av en sådan tingsrätt. framhåller att en sammanläggning av tingsrätterna i och eller av tingsrätterna i , och är tänkbara alternativ. I det kompletterande förslaget vidhåller ståndpunkten att de tre tingsrätterna i län bör läggas samman. När det gäller frågan om inrättande av en tingsrätt över länsgränsen mellan och län uttrycker viss förståelse för de åberopade arbetsmarknads- och regionalpolitiska skälen för en sådan lösning. En sammanläggning av och tingsrätter ger dock enligt inte de utvecklingsförutsättningar som regeringen har angett som mål för reformeringen av tingsrättorganisationen. Vidare uppfyller en sådan lösning inte kraven på en långsiktigt hållbar tingsrättsorganisation. Någon förbättring av den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter uppnås inte heller. Sammantaget anser Domstols- verket att det inte bör inrättas en tingsrätt över länsgränsen. I län finns tre tingsrätter: , och . har nio ordinarie och två icke ordinarie domare. De andra tingsrätterna i länet har två ordinarie domare vardera. I regeringens skrivelse Fortsatt reformering av tingsrättsorganisationen (skr. 2002/03:126 s. 18) uttalade regeringen att en lösning över läns- gränsen mellan och kunde vara ett tänkbart alternativ och att särskilt möjligheten att lägga samman tingsrätterna i och borde övervägas ytterligare. Efter att kompletterat utredningen om tingsrätts- organisationen i de båda länen gjorde regeringen bedöm- ningen att tingsrätterna i borde läggas samman till en tingsrätt med kansliort i och tingsställen på två orter i länet. Efter att ställt sig bakom regeringens bedömning (jfr avsnitt 3.2) beslutade regeringen att förändra tingsrätts- organisationen i i enlighet med vad som tidigare redovisats. När det gäller tingsrättsorganisationen i län delar regeringen uppfattning att det finns starka skäl för en centralisering av verksamheten. Tingsrätterna i och bör därför läggas samman. Vad gäller talar visserligen mycket för att verksamheten bäst främjas om den läggs samman med . är dock belägen i landskapet . Ett tänkbart alternativ skulle därför kunna vara en lösning över länsgränsen genom att lägga samman med . kompletterande utredning har i huvudsak behandlat frågan om och tingsrätter skall läggas samman. Frågan om kan läggas samman med den nya har inte belysts. Regeringen gör därför bedömningen att bör utreda förutsättningarna för att lägga samman med innan slutlig ställning tas till tingsrätts framtid. Beträffande den tingsrätt som kommer att utgöras av och tingsrätter saknas med hänsyn till de förhållandevis korta geografiska avstånden och till de goda allmänna kommunikationerna i regionen anledning att inrätta något tingsställe utanför kansliorten . Målsättningen är att genomföra sammanläggningen . Regeringens bedömning: och tingsrätter bör läggas samman till en tingsrätt med kansliort i och tingsställe i .