prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Mot denna bakgrund anser regeringen att i huvudsak den begreppsapparat som används i de svenska versionerna av de aktu- ella direktiven skall användas i den föreslagna järnvägslagen. Endast sådana grundläggande begrepp som är nödvändiga för tillämp- ningen av järnvägslagen bör definieras särskilt i lagen. Regeringen har inte funnit behov av sådana definitioner i den utsträckning som föresla- gits i utredningen. Lagens innehåll och tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen skall innehålla bestämmelser om järnvägs- infrastruktur och järnvägsfordon samt om utförande och organisation av Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en till- synsmyndighet skall kunna meddela föreskrifter om att vissa spår- anläggningar inte skall anses utgöra järnvägsinfrastruktur. inte gälla för tunnelbana och spårväg. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Till skillnad från utredningens förslag gäller lagen enligt rege- ringens förslag även höghastighetssystem samt infrastruktur och fordon som är fristående från övriga delar av järnvägssystemet, men tillämpas inte på svensk tågfärja. Dessutom innebär regeringens förslag att rele- vanta bestämmelser i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) tas in i den nya Remissinstanserna: De flesta remissinstanser stöder i princip utred- ningens förslag eller har inte något att erinra. inspektionen pekar på vissa otydligheter rörande lagens tillämpnings- område i förhållande till järnvägssäkerhetslagen. anser att det av lagen bättre bör framgå vad som skall undantas från tillämpningsområdet, bl.a. beträffande verksamhetsutövare som driver trafik på eget spår som är anslutet till det övriga järnvägsnätet och där verksamhetsutövaren nyttjar även detta nät vid bl.a. utbyte av gods. Inspektionen anser vidare att samtliga undantagsmöjligheter som anges i direktiv /13/EG bör utnyttjas. svensk tågfärja inte skall omfattas av lagens tillämpningsområde. Inspektionen har dessutom framhållit att om museijärnvägar och vete- rantågstrafik skall omfattas av den nya lagen bör lagen anpassas till de särskilda förutsättningar som gäller för denna trafik. påpekar att utredningens förslag till järnvägslag på ett flertal punkter inte motsvarar innehållet i de bestämmelser i järnvägssäkerhets- lagen som skall gälla även i fortsättningen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I utkastet gavs dock inget bemyndi- gande att föreskriva att vissa spåranläggningar inte utgör järnvägsinfra- Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förändringarna i förhållande till utredningens förslag eller lämnar dem utan erinran. vägsinspektionen anser att antingen bör järnväg definieras eller så bör tillsynsmyndigheten få mandat att avgöra vad som är järnväg. Skälen för regeringens förslag: Av central betydelse i en ny lag om järnvägsinfrastruktur och järnvägstrafik är innebörden av begreppet I gällande svenska författningar om järnvägar och i de aktuella EG-direktiven finns detta begrepp inte definierat. järnvägar både i svensk författning och i direktiven. anses att de direktiv som skall införlivas i svensk rätt inte omfattar tunnelbana och spårväg, utan att dessa endast reglerar järnvägar. I svensk rätt ges viss vägledning av begreppet järnväg i förarbetena till järnvägstrafiklagen (1985:192) (prop. 1983/84:117, s. 33). Enligt dessa förarbeten torde de huvudsakliga kännetecknen på järnväg vara att den är en inte alltför kort spåranläggning på vilken fordon som är avsedda för transport förflyttas med hjälp av en längs spåren rörlig drivkälla som utvecklar en sådan kraft att förflyttning medför särskilda skaderisker. I förarbetena anfördes vidare att en definition i lag av järnvägsbegreppet inte löser alla gränsfall och att den innebörd av begreppet som angetts i det föregående skulle göra det möjligt att genomgående använda samma begrepp såväl i civilrättsliga bestämmelser som i reglering av offentlig- rättslig eller administrativ karaktär. I förarbetena till järnvägssäkerhets- lagen (prop. 1990/91:1, s. 26 ff.) diskuterades även skillnaden mellan järnväg i förhållande till tunnelbana och spårväg samt skillnaden mellan de sistnämnda trafikslagen. Departementschefen konstaterade att begrep- pet järnväg åtminstone efter tillkomsten av järnvägstrafiklagen får anses ha en så allmänt vedertagen innebörd att det inte var motiverat med en definition i järnvägssäkerhetslagen och därmed inte heller en definition av tunnelbana och spårväg. De slutsatser som drogs i förarbetena till järnvägssäkerhetslagen och järnvägstrafiklagen för begreppet järnväg är alltjämt giltiga. Regeringen anser därför att någon särskild definition av begreppet järnväg inte behö- ver införas i lag. Såsom anför bör det dock und- vikas att lagen blir tillämplig på gruvbanor, tivolianläggningar etc. Rege- ringen eller en tillsynsmyndighet bör därför bemyndigas att föreskriva att vissa spåranläggningar inte skall anses utgöra järnvägsinfrastruktur. En sektorsspecifik lag om järnvägar skall syfta till att ge klara regler för att bedriva verksamhet inom järnvägssektorn och att åstadkomma en tydlig och ändamålsenlig myndighetsstruktur. Därigenom kan lagen främja effektiviteten och säkerheten i det svenska järnvägssystemet, stärka järnvägens roll som ett av enskilda konsumenter och näringslivet efterfrågat transportslag samt bidra till utvecklingen av ett långsiktigt hållbart transportsystem. En sektorsspecifik lag bör därför säkerställa att järnvägen utgör ett säkert transportmedel och att de tekniska och andra kraven av betydelse för säkerheten uttryckligen regleras. Den föreslagna lagen bör således innehålla de regler som är nödvändiga för att järnvägen som transportslag skall kunna nyttjas och slå fast de villkor som gäller för att sådan verksamhet skall kunna bedrivas. För att åstadkomma detta bör en samlad järnvägslagstiftning i huvudsak reglera villkoren för att få bedriva järnvägstrafik i , vilka verksamhetsutövare som har till- träde till järnvägsmarknaden och de krav som ställs på dessa. Vidare bör anges villkor och förfaranden för nyttjandet av tillträdet till järnvägs- infrastrukturen samt de tekniska krav och förfaranden för att få släppa ut delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet på marknaden och att ta dessa i bruk. Lagen bör också ange vilka krav som gäller för äldre, ej ombyggd eller moderniserad järnvägsinfrastruktur och järnvägsmateriel samt den ansvars- och befogenhetsfördelning som bör finnas inom järnvägssektorn och mellan sektorn och staten, m.m. Lagen bör vidare innehålla bestämmelser om tillsyn, tvångsmedel, tvist- lösning, överklagande och straff m.m. I lagen bör i övrigt finnas bemyn- diganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om närmare reglering i vissa avseenden. lagen anslutande förordning bör innehålla bemyndiganden till en till- synsmyndighet att utfärda föreskrifter, i vilka en del av direktivens bestämmelser kommer att återfinnas. Regeringen anser mot denna bakgrund att järnvägslagen bör reglera samtliga frågor som rör järnvägar och järnvägsverksamhet i . För att åstadkomma detta bör lagen ges ett tillämpningsområde som omfattar samtliga ovan nämnda komponenter för järnvägar. Detta innebär att gäl- lande bestämmelser om järnvägar som finns i järnvägssäkerhetslagen, i lagen (1997:756) om tilldelning av spårkapacitet, i lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg och i vissa förordningar inom järn- vägssektorn skall överföras till den nya järnvägslagen och anpassas till de direktiv som skall införlivas i lagen. anser att svensk tågfärja inte skall omfattas av lagens tillämpningsområde. Järnvägstrafiklagen innehåller bestämmelser om svensk tågfärja. Denna lagstiftning är föremål för översyn av Järn- vägsutredningen i dess fortsatta arbete med järnvägslagen. Eftersom frå- gan om och hur svensk tågfärja skall omfattas av lagens tillämpnings- område i första hand hänför sig till de överväganden om ansvars- bestämmelserna som skall göra, anser regeringen att lagen i detta skede inte bör omfatta svensk tågfärja. Det fortsatta arbetet med järnvägslagen får därvid utvisa om lagens tillämpningsområde bör ändras. påpekar vidare att om den nya lagen skall omfatta museijärnvägs- och veterantågsverksamhet bör undantag göras för denna trafik när det gäller kraven på driftskompatibilitet och villkoren för att beviljas licens och säkerhetsintyg. Den föreslagna järnvägslagen avses som tidigare nämnts att reglera samtliga förutsättningar som behövs för järnvägar och järnvägstrafik. Enligt regeringens uppfattning omfattas således den verksamhet som bedrivs av museijärnvägs- och veterantågsföreningar av lagens tillämpningsområde. Däremot torde det i förhållande till aktuella EG-direktiv finnas utrymme för särskilda över- väganden i vissa frågor som rör viss persontrafik på järnväg. De särskilda överväganden som behöver göras för museijärnvägs- och veterantågs- föreningar behandlas emellertid i de avsnitt där frågan uppkommer (se vidare avsnitt 11, 12 och 13). Den föreslagna lagen föreslås få ett vitt tillämpningsområde, med utgångspunkt i de frågor om järnvägar som direktiven reglerar. Direkti- vens bestämmelser omfattar inte tunnelbana och spårväg. Frågan om dessa spårsystem skall omfattas av lagens tillämpningsområde eller inte är föremål för fortsatta överväganden. Någon för- ändring av vilket regelverk dessa spårsystem skall omfattas av har därför inte föreslagits av utredningen i delbetänkandet. Tunnelbana och spårväg bör därför tillsvidare regleras i järnvägssäkerhetslagen, som föreslås byta namn till lag om säkerhet vid tunnelbana och spårväg (se avsnitt 19). 10 Krav på järnvägssystem Regeringens förslag: De allmänna säkerhetsbestämmelserna i järnvägs- säkerhetslagen (1990:1157) skall föras över till järnvägslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak till största delen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna berör inte särskilt denna fråga. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: SWEDAC menar att ett kontrollsystem där kon- trollen av säkerhetskraven överlämnas till enskilda kontrollorgan som står under myndighetstillsyn vore att föredra. tillstyrker att de grundläggande säkerhetsbestämmelserna för järnväg infogas i järn- vägslagen som generella krav. menar att det bör stadgas att den som driver verksamheten svarar för att säkerhetskraven uppfylls. Skälen för regeringens förslag: Förslaget i utredningen innebar att säkerhetsbestämmelserna fanns i det avsnitt där förutsättningarna för att erhålla säkerhetsintyg angavs. ändrades järnvägssäkerhets- lagen på sådant sätt att dess säkerhetsbestämmelser inte skulle gälla för den järnvägsverksamhet som omfattades av den nya lagen. Liksom utredningen anser regeringen att de säkerhetskrav som anges i järnvägssäkerhetslagen alltjämt bör gälla. Regeringens förslag är dock lagtekniskt annorlunda utformat och innebär att järnvägssäkerhetslagen (som föreslås byta namn) i fortsättningen endast skall gälla för tunnel- bana och spårväg och att dess säkerhetsbestämmelser, med nödvändiga ändringar och anpassningar, tas in i den nya lagen. Kraven bör då uttryckas som generella krav på samtliga järnvägssystem. Det är givetvis den som driver verksamheten som ansvarar för att säkerhetskraven är uppfyllda (se avsnitt 11.6). Det är inte nu aktuellt att förändra systemet för kontroll av säkerhetskraven. Som nämnts i avsnitt 6.7 pågår dock f.n. ett arbete inom EU med att modernisera och harmonisera säkerhetskraven och kontrollen av dessa. Det bör betonas att de säkerhetsbestämmelser som avses inte inne- bär ett intrång på det område som utgörs av de harmoniserade kraven på driftskompatibilitet. Bestämmelserna avser alltså endast sådana krav som inte har relevans för driftskompatibiliteten och således inte de krav på säkerhet som ingår i kraven på driftskompatibilitet. 10.2.1Allmänt om EG:s system för bedömning av överens- stämmelse och det svenska genomförandet Direktiv /48/EG om höghastighetståg och direktiv /16/EG om konventionella tåg följer i huvudsak den ordning som gäller för direktiv enligt den s.k. nya metoden, som presenterades i EG 1985 i den s.k. vit- boken för förverkligande av den inre marknaden. Den nya metoden har såvitt gäller teknisk kontroll vidareutvecklats genom två rådsbeslut, dels det som kallas En helhetssyn på bedömning av överensstämmelse (rådets resolution av om en helhetssyn på bedömning av överensstämmelse) och dels det s.k. modulbeslutet (rådets beslut av om moduler för olika stadier i förfaranden vid bedömning av överensstämmelse samt regler för anbringande av EG- märkning om överensstämmelse, avsedda att användas i tekniska harmo- niseringsdirektiv). Med helhetssynen avses EG:s system för bedömning av om produk- ter stämmer överens med de krav som ställs i direktiven. Helhetssynen innebär att en produkt som tillverkats i enlighet med framtagna standar- der skall förutsättas uppfylla de väsentliga kraven i direktivet. Tillverka- ren kan då vanligen genom egenkontroll och en försäkran om överens- stämmelse intyga att så är fallet. Om produkten tillverkas på något annat sätt skall normalt ett kompetent tredjepartsorgan bedöma om produkten uppfyller de väsentliga kraven. Bedömning utförd av ett tredjepartsorgan krävs också i de fall produkten kan anses särskilt riskfylld. Tredjeparts- organen kallas anmälda organ (notified bodies). De anmälda organen skall uppfylla ett flertal kompetenskrav och vara anmälda för sitt kom- petensområde till kommissionen. De organ som genom ackreditering eller motsvarande kan visa att de uppfyller den relevanta standarden i EN 45 000-serien skall anses uppfylla dessa krav. Det är tillverkaren som ansvarar för att hans produkt uppfyller de krav som direktiven ställer upp, både säkerhetsmässiga krav och krav på CE- märkning som ett villkor för marknadstillträde. De anmälda organen fun- gerar därmed som en hjälp för tillverkaren att verifiera produktens fören- lighet med uppställda krav. Det är tillverkaren som utfärdar försäkran om överensstämmelse och därmed visar för de ansvariga myndigheterna att direktivens krav är uppfyllda och att produkten har rätt att cirkulera fritt på den inre marknaden. Om en bedömning av överensstämmelse är utförd av ett anmält organ i en medlemsstat och i enlighet med de metoder direktivet föreskriver skall bedömningen även gälla i de övriga medlemsstaterna. Tillverkare får därmed tillgång till hela den inre marknaden utan att behöva avvakta sär- skilda myndighetsgodkännanden i varje land. Helhetssynen innefattar ett modulbeslut, där olika moduler anger på vilket sätt tillverkaren kan visa att en vara stämmer överens med pro- duktkraven. Modulbeslutet anger flera alternativa sätt att visa överens- stämmelse. Modulerna omfattar både konstruktions- och tillverknings- fasen. Procedurerna kan vara t.ex. intern tillverkningskontroll i kombina- tion med försäkran om överensstämmelse, typkontroll, verifikation av enstaka objekt eller olika grader av kvalitetssäkring. I flera fall skall kontrollen ske genom medverkan av ett anmält organ. Det anmälda orga- nets medverkan kan avse provningar, certifiering och kontroll av kvali- tetssystem eller verifikation av överensstämmelse. Modulbeslutet riktar sig till dem som skriver produktdirektiven. I de enskilda produktdirektiven anges sedan vilka sätt för bedömning av överensstämmelse som kan användas för just den aktuella produkttypen. Valet styrs av varans egenskaper, i första hand hur farlig den kan anses vara. EG:s system för bedömning av överensstämmelse har i genomförts genom lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Enligt 3 § i lagen skall regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utse de organ som skall anmälas till Europeiska unionen för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse. Enligt 4 § skall alla organ som kan visa att de är kompetenta ha rätt att bli anmälda. Organets kompetens skall bedömas av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) innan anmälan sker. I förordningen (1993:1065) om teknisk kontroll har regeringen före- skrivit att ett organ skall ha den kompetens som krävs för uppgiften och i övrigt vara lämpligt för uppgiften. Enligt 3 § skall SWEDAC grunda sin bedömning av organets kompetens på tillämplig standard i EN 45 000- serien samt de ytterligare krav som kan gälla för uppgiften som anmält organ. har regeringen delegerat till SWEDAC att fatta beslut om anmälan till EU, såvida det inte rör sig om en statlig myndighet, då regeringen fattar beslut efter beredning av SWEDAC. SWEDAC:s bedömning och beslut om anmälan sker i samråd med berörda sektors- myndigheter. SWEDAC har utfärdat föreskrifter (2002:6) om anmälda organ med bestämmelser om bl.a. organisationsform, oberoende, integritet, underleverantörer, samordnings- och informationsskyldighet. Den svenska formen för implementering av EU:s ordning för bedöm- ning av överensstämmelse innebär att alla generella regler som berör anmälda organ återfinns i lagen om teknisk kontroll eller författningar som utfärdats med stöd av denna. Vid genomförande av ett sektorsspeci- fikt direktiv som t.ex. de nu ifrågavarande 96/48/EG och 2001/16/EG behövs så vitt gäller anmälda organ endast en hänvisning till lagen om teknisk kontroll. Därtill skall de kontrollförfaranden som skall tillämpas för produkterna införas i den särskilda lagstiftningen på området. 10.2.2Teknisk kontroll i direktiv /48/EG och 2001/16/EG För varje delsystem skall en teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD) upprättas. I den mån det är nödvändigt för att uppnå drifts- kompatibilitet skall i en TSD anges bl.a. de väsentliga kraven för respek- tive delsystem, grundläggande egenskaper som skall vara uppfyllda och villkor med avseende på prestanda. Vidare skall i en TSD anges de kontrollmoduler enligt beslutet 93/465/EEG som skall tillämpas vid den tekniska kontrollen av att de föreskrivna kraven och villkoren är upp- fyllda. Enligt direktivens kontrollordning skall kontroll av överensstämmelse ske på två olika nivåer, dels av driftskompatibilitetskomponenter, dels av delsystem. Driftskompatibilitetskomponenter utgör delar eller underenheter i del- systemen och skall uppfylla direktivens väsentliga krav samt vara utfor- made på ett sådant sätt att delsystemen uppnår driftskompatibilitet. Bedömning av överensstämmelse skall utföras enligt någon av de modu- ler som lagts fast i den TSD som komponenten faller under. Om en TSD föreskriver att komponenten skall bedömas av ett anmält organ skall till- verkaren eller dennes representant vända sig till ett sådant organ i Sve- rige eller i annat EES-land för att få produktens överensstämmelse eller lämplighet bedömd. Att komponenter överensstämmer med tillämpliga tekniska specifika- tioner eller är lämpliga för sin användning skall bekräftas genom att till- verkaren eller dennes ombud utfärdar en EG-försäkran. Bestämmelser om EG-försäkran finns i direktivens bilaga IV, där det närmare anges vilken information som skall ingå i försäkran. EG-försäkran kan antingen avse att ett anmält organ bedömt att komponenten överensstämmer med de tekniska specifikationerna som gäller för den eller att ett anmält organ bedömt att komponenten är lämplig att användas i järnvägsmiljö. EG- försäkran skall innehålla uppgifter bl.a. om tillverkaren, uppgifter som identifierar produkten, vilket förfarande (modul) som tillämpats vid bedömning av överensstämmelse och vilket anmält organ som utfört bedömningen samt de tekniska specifikationer som följts. Det bör anmärkas att direktiven saknar bestämmelser om att kompo- nenter skall CE-märkas, vilket annars är normalt för direktiv som utfor- mats enligt den nya metoden. EG-kontroll av delsystem är ett förfarande genom vilket ett anmält organ på begäran av den upphandlande enheten kontrollerar att delsyste- met uppfyller direktivets krav och att det därmed kan tas i drift. Kontrol- len skall påbörjas redan på projektstadiet och sedan pågå fortlöpande ända fram till slutprovning och att delsystemet tas i bruk. Enligt bilagorna VI skall den innefatta bl.a. utformningen av hel- heten, konstruktionen som sådan med särskild inriktning på ingenjörs- arbete, anvisning för montering av komponenter och provning av det färdiga delsystemet. Enligt bilagorna VI skall det anmälda organet fortlöpande övervaka utförandet av delsystemet. Organet skall ha permanent tillträde till bygg- platser och lokaler för tillverkning m.m. och fortlöpande kontroller skall genomföras för att säkerställa att direktivets bestämmelser följs. Vidare skall det anmälda organet ha rätt att genomföra oanmälda besök för att genomföra kontroller. Det anmälda organet skall för delsystemet upprätta en försäkran om överensstämmelse för den upphandlande enheten som i sin tur skall utfärda en EG-kontrollförklaring. Förklaringen skall innehålla bl.a. iden- tifikationsuppgifter om den upphandlande enheten, beskrivning av del- systemet, namn på det anmälda organet, hänvisning till relevanta bestämmelser som delsystemet har bedömts uppfylla samt teknisk doku- mentation. Den senare skall innehålla all nödvändig dokumentation som rör systemets egenskaper men även villkor och begränsningar för använ- Prop. 2003/04:123 dandet liksom föreskrifter om skötsel och underhåll. 10.2.3Driftskompatibilitet för det svenska järnvägssystemet Regeringens förslag: Lagen skall innehålla grundläggande bestäm- melser om vad som gäller för att delsystem och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet skall få släppas ut på marknaden och tas i bruk. Delsystem och komponenter skall anses uppfylla kra- ven om de är försedda med en EG-kontrollförklaring respektive en EG-försäkran, där i förekommande fall ett anmält organ utfört bedöm- ningar och kontroller till grund för förklaringen eller försäkran. Lagen skall också innehålla bemyndiganden att meddela föreskrifter om vilka krav som skall uppfyllas och vilka förfaranden som skall användas. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak huvudsakligen med regeringens förslag. Regeringen föreslår dock att även system för hög- hastighetståg skall omfattas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser stöder eller har inte något att erinra mot förslagen. ställer sig i och för sig positivt till en internationell standardisering, men anser att en detaljreglering av teknisk standard bör ske genom offentligrättsliga föreskrifter endast i den mån EG-direktiv eller internationella avtal kräver detta. Utvecklingen av teknisk standard bör enligt verket i annat fall utföras av järnvägens aktö- rer själva i samverkan. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: SWEDAC föreslår att det införs ett obligatoriskt krav på EG-försäkran respektive EG-kontrollförklaring för komponenter respektive delsystem. avstyrker att tillsynsmyndigheten ges mandat att föreskriva om tekniska standarder. framhåller att lagen måste reglera den prövning som skall göras på de områden som inte är föremål för inom EU gemensamma tekniska speci- fikationer för driftskompatibilitet. Skälen för regeringens förslag Gemensamt förfarande för att uppnå driftskompatibilitet Frågan om teknisk driftskompatibilitet och samtrafikförmåga för järn- vägssystem är reglerad i svensk författning endast när det gäller järnvägssystemet för höghastighetståg genom lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg. Direktiv /16/EG, som reglerar förutsättningarna för driftskompatibilitet beträffande konventio- nella tåg, förutsätter i likhet med direktiv /48/EG för höghastighets- tåg att medlemsstaterna i sina nationella lagstiftningar för in regler, som innebär att delsystem och komponenter som är nödvändiga för