prop · GR03106 · 2004-04-13 00:00:00 — Det avgiftssystem som gäller för tillsyn av svenska fartyg bör dock kunna anpassas till att gälla även för hamnanläggningar. För att klara den nya verksamheten har tillsvidareanställt två personer och för begränsad tid anställt ytterligare ett antal personer med bl.a. erfarenhet av säkerhetsarbete inom flyget. Kostnaden för tjänstemännen, innefattande resekostnader etc., beräknas enligt verket till 2 200 000 . I avsnitt 5.1.1 föreslås att polisen skall besluta vilken skyddsnivå som skall gälla för ett fartyg och en hamnanläggning. Att denna uppgift åligger polisen får anses naturligt mot bakgrund av dess redan upparbetade nätverk och informationskanaler. har uppgett att ca 250-300 svenska fartyg och ca 200-250 svenska hamnanläggningar kommer att omfattas av reglerna. Vid en normalnivå, skyddsnivå 1, kommer dock några beslut inte att behöva fattas eftersom denna nivå skall gälla såvida något annat inte beslutas. Detta gäller således även för utländska fartyg som omfattas av reglerna. Först om hotbilden förändras och föranleder en höjning av skyddsnivån kommer polisen att behöva fatta beslut. Det har i avsnitt 5.1.1 uppgetts att det förhoppningsvis är ett rimligt antagande att beslut om förändringar i skyddsnivån inte kommer att behöva fattas så ofta. Vad som i praktiken kommer att ske är förstås omöjligt att veta i förväg då detta till stor del är beroende av internationella relationer, situationen i världen i stort osv. Det kan emellertid antas att när hotbilden innebär att skyddsnivån skall höjas, inte bara till nivå 3 utan redan till nivå 2, är det fråga om en sådan situation som skulle ha föranlett polisen att höja sin beredskap. Skillnaden är att det nu finns ett regelverk som anger inom vilka ramar som beredskapen skall höjas på fartygen och i hamnanläggningarna. har i sin rapport angett att de hot- och riskbedömningar som polisen i så fall skall göra bör kunna ske enligt de rutiner som gäller för den civila luftfarten och att merkostnaden för dessa bedömningar torde vara av förhållandevis marginell karaktär. Regeringen delar denna uppfattning. I avsnitt 5.1.2.2 föreslås att polisen skall kunna utöva tillsyn tillsammans med och . En skyldighet att biträda tillsynsmyndigheten kommer också att föreskrivas i förordningen om sjöfartsskydd. Enligt förordningen är det som är huvudansvarig myndighet för sjöfartsskyddet, inklusive tillsynen av detta. Regeringen har för avsikt att i förordningen om sjöfartsskydd föreskriva att kan träffa överenskommelse med bl.a. polisen om fullgörande av vissa av de uppgifter som tillkommer i egenskap av huvudansvarig myndighet. Polisen har mycket kunskap och underrättelseinformation samt de rättsliga befogenheter som bör komma till användning när det skall kontrolleras om fartyg och framför allt hamnanläggningar har ett skydd som är effektivt och uppfyller föreskrivna krav. Den huvudsakliga tillsynen i form av rutinkontroll av anlöpande fartyg, kommer att utföras av inom ramen för den hamnstatskontroll som verket utför enligt fartygssäkerhetslagen. Polisens medverkan vid tillsynen kan t.ex. komma att behövas vid en höjd skyddsnivå, eller om det vid eller normala tillsyn upptäcks något förhållande som leder till brottsmisstanke som föranleder polisiär medverkan. Omfattningen av denna medverkan är förhoppningsvis inte stor, och dessutom skulle den situation, som resulterat i en förhöjd skyddsnivå, även utan bestämmelserna om sjöfartsskydd, i de flesta fall ha gett polisen anledning att agera inom ramen för den normala polisiära verksamheten. I kontrollen av hamnanläggningar, som kommer att ske initialt i samband med att reglerna träder i kraft och därefter normalt endast med längre mellanrum, kan polisen möjligen behöva medverka i större utsträckning än vid kontrollen av fartyg. Polisens kostnader för dessa uppgifter är beroende av i hur stor utsträckning polisens insatser kommer att krävas, vilket är svårt att bedöma innan regelverket har börjat tillämpas. När det gäller t.ex. kontrollen av hamnanläggningar kommer erfarenheten att visa dels i vilka hamnanläggningar polisens medverkan behövs, dels omfattningen av densamma. Undersökning av personer och egendom m.m. Enligt vad som föreslagits i avsnitt 5.1.4 skall polisen dels förordna de kontrollanter som fartyg och hamnanläggningar skall utse att utföra kroppsvisitationer och andra undersökningar av gods, egendom etc. ombord på fartyg eller i hamnanläggningar, dels leda det undersökningsarbete som dessa kontrollanter skall utföra. Att poliser leder undersökningsarbetet innebär inte att polisen fysiskt måste närvara vid kontrollerna, utan, så som det till stor del fungerar inom luftfarten, finnas tillgänglig t.ex. per telefon för det fall kontrollanterna behöver råd och ledning i sitt arbete. Kontrollanterna har vidare lydnadsplikt gentemot polisen. I större hamnanläggningar skulle det kunna bli aktuellt med polisens fysiska närvaro, men detta är en omständighet som får bedömas i hamnanläggningarnas skyddsutredningar. Utgångspunkten bör dock vara att polisens resurser i normalfallet inte tas i anspråk för de direkta kontrolluppgifterna eftersom dessa väl kan utföras av utbildade kontrollanter. Samtliga hamnanläggningar och fartyg skall ha en beredskap för att kunna genomföra kroppsvisitation och undersökning av gods m.m. Det får förutsättas att undersökningarna, efter förebild från luftfarten, i första hand kommer att utföras i hamnanläggningarna och inte på fartygen. Vid skyddsnivå 1 kan det antas att enbart stickprovskontroller av personer och gods är nödvändiga, men att vid de högre skyddsnivåerna en betydande ökning av kontrollerna av personer och gods skall ske. Kontrollerna skall dock i normalfallet utföras av fartygens och hamnanläggningarnas egen personal eller med hjälp av anlitat vaktbolag. Vilken omfattning av polisens medverkan som krävs för att leda arbetet med kontrollerna kommer således att få avgöras från fall till fall. I likhet med vad som har nämnts under rubriken om skyddsnivå kan det antas att när hotbilden medför att skyddsnivån höjs är det i regel fråga om en sådan situation som skulle ha föranlett polisen att höja sin beredskap och utföra polisiära insatser eftersom det då föreligger misstanke om att brott kan komma att begås. Det nu föreslagna regelverket som ger möjlighet att göra kroppsvisitationer och andra undersökningar även utan misstanke om brott innebär i huvudsak en förändring - jämfört med förhållandet vid skyddsnivå 1, dvs. Polisen kommer också att få uppgiften att förordna personal från rederier och hamnanläggningar att få utföra kroppsvisitation och andra undersökningar. Sådan uppgift har polisen och därmed också ett upparbetat förfarande. Detta arbete kommer att bedrivas såväl före som efter bestämmelsernas ikraftträdande. Polisens eventuella avgiftssystem avseende beslut om förordnanden bör givetvis kunna användas även för förordnanden inom sjöfartsskyddet. Innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för sysslor som är viktiga för skyddet mot terrorism, skall en säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) göras. klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen och i övrigt är pålitlig från säkerhetssynpunkt. I vissa fall skall säkerhetsprövningen omfatta registerkontroll. Registerkontroll till skydd för terrorism får göras i fråga om den som skall anställas eller på annat sätt delta i verksamheten vid vissa särskilt uppräknade anläggningar, byggnader, bostäder m.m., huvudsakligen anläggningar som förklarats som skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar. Till dessa hör bl.a. civila flygplatser, flygstationer och flygplatsterminaler, där beslut om registerkontroll fattas av . För de skyddsobjekt där ingen annan myndighet utpekats som ansvarig, fattar beslut om registerkontroll. Det finns en möjlighet till registerkontroll till skydd mot terrorism även i andra fall än de uppräknade, om det finns särskilda skäl. Mot bakgrund av sjöfartsskyddsreglernas syfte är det således möjligt att hamnanläggningar bör ingå bland de objekt beträffande vilka registerkontroll till skydd mot terrorism får göras. Detta kan i så fall komma att kräva en ändring i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Den som beslutat om registerkontroll skall enligt 29 § säkerhetsskyddsförordningen göra en framställning hos om utlämnande av uppgifter. skall därefter överlämna ärendet till . För det fall hamnanläggningar kommer att ingå i de objekt där registerkontroller kan aktualiseras innebär detta således en ökning av antalet framställningar hos . Det är omöjligt att förutse omfattningen av dessa. Polisens kostnader för införandet och efterlevnaden av bestämmelserna om sjöfartsskydd beräknas inte bli särskilt höga. En mer eller mindre exakt siffra har dock inte varit möjlig att uppskatta bl.a. beroende på att en stor del av arbetets omfattning inte kan förutses förrän bestämmelserna tillämpats . Nedan uppskattas kostnader, enligt dess egen beräkning, till allt . För polisens del kommer kostnaderna troligtvis inte att överstiga . De befintliga anslagsramarna kommer inte att påverkas av förslaget (se även avsnitt 5.1.9). Kunskap och information om hotbilder, både generella och mot specifika enheter i infrastrukturen, som t.ex. mot hamnar, finns främst hos polisen. Polisen har således en relativt viktig roll när skyddsutredningar skall göras för hamnanläggningar och vid den kontroll som därefter skall göras för att se om anläggningarna uppfyller de krav som kan ställas för att skydda sig mot de hotbilder som konstaterats. Detta är en arbetsuppgift som ligger i tiden före bestämmelsernas ikraftträdande. Såsom nämnts under närmast föregående rubrik kommer polisen också att få till uppgift att förordna särskilt utsedda personer att utföra kroppsvisitationer och andra undersökningar. Detta är ett arbete som kommer att fortsätta även efter det att lagen trätt i kraft. Inte heller avseende dessa uppgifter har det varit möjligt att göra en närmare uppskattning av kostnaderna. Så som tidigare beskrivits avser regeringen i förordningen om sjöfartsskydd att föreskriva att det är som är huvudansvarigt för sjöfartsskyddet, men också att , på samma sätt som polisen, kan träffa överenskommelse med om att kunna medverka vid tillsynen och utförandet av andra uppgifter inom sjöfartsskyddet (se även avsnitt 5.1.2.2 och 6.1.1). har en viktig roll i den tillsyn som skall ske av fartyg som ännu inte har anlöpt hamn. skall också biträda vid tillsynen och lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheterna behöver. har också verksamhet i olika hamnar och går i flera andra sammanhang ombord på fartyg. Tjänstemännen kan därigenom vara en viktig informationskälla för att systemet med sjöfartsskydd skall bli effektivt. Inhämtning och spridning av skyddsinformation Så som redan beskrivits i avsnitt 6.1.1 kommer en del av statens tillsynsarbete att utgöras av inhämtning och spridning av sjöfartsskyddsinformation till och från fartyg (artikel 6 i EG- förordningen och regel 9.2.1 i bilaga 1 till EG-förordningen). Enligt som i egenskap av föreslagen behörig sjöfartsmyndighet kommer att ansvara för denna uppgift kan lämpligen vara sådan s.k. kontaktpunkt som svarar för denna inhämtning och spridning av informationen. Det gäller alltså dels spridning av skyddsinformation till fartyg som meddelat att de är på väg in på svenskt territorialhav eller som befinner sig där, dels inhämtning av olika slags sjöfartsskyddsuppgifter från fartyg som avser att anlöpa en svensk hamn. Det kan antas att spridning av sådan information av skyddskaraktär till fartyg sannolikt kommer att ske i mycket liten omfattning i svenska farvatten. Däremot kan verksamheten med inhämtning av uppgifter vara mer omfattande och resurskrävande. I bedömningen av vilken myndighet som är mest lämpad för uppgiften har lagt den omständigheten att har kontakt med fartyg som ett led i bl.a. och därför bör kunna samordna detta med den nya uppgiften. Informationsmängden kommer dock att bli större och ytterligare bedömningar kommer att behöva göras. Närmare reglering av uppgiften som s.k. kontaktpunkt kommer att ske mellan och med stöd av den behörighet som följer av förordningen om sjöfartsskydd. Kontroll av vissa ankarplatser En del ankarplatser ligger i mer eller mindre direkt anslutning till en hamnanläggning i land och utgör därför en del av denna. Annorlunda är det med ett mindre antal ankarplatser som ligger till havs, längs kusterna och i skärgårdarna. På dessa platser, där fartyg kan ankra utan att ligga i vägen för övrig trafik, lägger sig fartyg för att t.ex. invänta instruktioner om vart de skall gå eller för att personalen ombord skall få vila. Dessa ankarplatser är inte knutna till någon specifik hamn eller dess hamntjänster. Det förekommer dock att fartyg lägger sig på en sådan ankarplats för att invänta ett annat fartyg som transporterar bunkers eller avbytande personal till fartyget. Denna tjänst förmedlas dock inte av en hamn utan ordnas i normalfallet av fartygets agent. Eftersom sådan samverkan mellan fartyg och hamn (ship/port interface), som enligt regel 1.8 i bilaga 1 till EG-förordningen definierar hamnanläggning, inte förekommer i dessa fall är dessa platser inte hamnanläggningar i den bemärkelse som kommer till uttryck i bilaga 1 till EG-förordningen. Vad som däremot förekommer där, är samverkan mellan fartyg, s.k. ship/ship interface (regel 1.10 i bilaga 1 till EG-förordningen). Detta innebär att viss kontroll av de fartyg som ligger där och den aktivitet som sker där ändå måste göras för att regelverkets sjöfartsskyddskrav skall anses uppfyllda. Eftersom ankarplatsen, såsom ovan beskrivits, inte kan anses vara en hamnanläggning enligt regelverkets definition, består uppgiften endast av att kontrollera att otillbörlig verksamhet inte pågår på platsen, och således inte en kontroll av skyddet som sådant. Med tanke på att utför patrullverksamhet till sjöss med stöd av andra författningar har ansett det naturligt att denna kontrolluppgift ges till . har redan ett ansvar för kontrollverksamheten till sjöss, och sjöfartsskyddet är ett system som, liksom annan kontrollverksamhet, syftar till att undvika att brott begås. Uppgiften att kontrollera aktiviteten på ankarplatserna bör således kunna samordnas med ordinarie arbete och patrullverksamhet och därför inte skapa betydande merkostnader för myndigheten. Även denna fråga kommer att regleras närmare med stöd av den behörighet som regeringen avser att ge myndigheterna i förordningen om sjöfartsskydd. Undersökning av personer och egendom medverkan vid undersökning av personer och egendom förutom på ankarplatser torde komma i fråga endast när sådan assistans särskilt efterfrågas och i så fall endast när personer och gods skall kontrolleras på fartyg som ännu inte har anlöpt hamn. En sådan kontroll i territorialhavet torde dock inte bli en vanlig situation, utan bör aktualiseras först när högre skyddsnivåer gäller. har i sitt remissvar anfört att de undersökningar som vidtas av rederiernas och hamnanläggningarnas egen personal bör kunna ske inte bara under polismans utan också under kustbevakningstjänste- mans ledning. Regeringen anser emellertid att en sådan ordning är mindre lämplig. I och med att polisen har denna uppgift för luftfartens del, finns det inom polisen ett upparbetat organisatoriskt system liksom kunskap om verksamheten. Förordnandet av personal och ansvaret för ledningsuppgiften bör inte vara delat mellan flera myndigheter. kommer vidare att få brottsbekämpande uppgifter genom att sjöfartsskyddet föreslås omfattas av uppgifter i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning. De flesta av de brott för vilka ansvar stadgas i lagen om sjöfartsskydd är av administrativ karaktär såsom att oriktiga uppgifter lämnats eller att skyddschef inte utsetts. I praktiken innebär därför brottsbekämpning i dessa fall att , om den får kännedom om att någon t.ex. lämnat oriktiga uppgifter för att få sin skyddsplan godkänd (23 § 2 lagen om sjöfartsskydd), skall rapportera detta. Hur höga de kostnader som hela sjöfartsskyddssystemet kommer att medföra för efter lagens ikraftträdande är svårberäknade. Såsom ovan beskrivits kan arbetet med såväl kontroll av vissa ankarplatser som inhämtning och spridning av information till viss del samordnas med befintliga uppgifter. har själv uttryckt att sjöfartsskyddet kan komma att kosta . De befintliga anslagsramarna kommer inte att påverkas av förslaget (se även avsnitt 5.1.9). I tiden före lagens ikraftträdande kommer enligt egen uppgift att behöva utbilda personal avseende de nya uppgifter som sjöfartsskyddet medför. Visst ytterligare förberedelsearbete kan förutsättas. Likaledes enligt egen uppgift kommer kostnaden för det arbete som måste utföras innan lagen träder i kraft att uppgå till 300 000- . Under det förberedande arbetet har inte föreslagits få några egna uppgifter inom ramen för arbetet med sjöfartsskyddet. föreslås dock få en skyldighet att biträda vid tillsynen och lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheterna behöver (se avsnitt 5.1.2.2). Denna skyldighet kommer att regleras i förordningen om sjöfartsskydd. har motsvarande skyldighet enligt 5 kap. 18 § fartygssäkerhetslagen. har i sitt remissvar anfört att det bör finnas en samrådsskyldighet mellan hamnanläggningarna och bl.a. vid upprättandet av hamnanläggningarnas skyddsplaner. Regeringen anser emellertid att en skyldighet att samråda med myndigheterna i detta arbete inte är nödvändigt. Med största sannolikhet, och i hamnanläggningarnas eget intresse för att inte riskera att deras skyddsplaner inte godkänns, kommer de att samråda med de myndigheter eller andra organ eller företag som kan bidra till skyddsplanens innehåll på ett adekvat sätt. De olika hamnanläggningarnas skyddsplaner kommer att variera stort. Det finns därför en risk för att en samrådsskyldighet vid upprättandet av skyddsplanerna i vissa fall inte skulle fylla någon funktion alternativt endast fördröja arbetet. Regeringen anser således att en skyldighet att samråda inte bör föreskrivas, men avser att även i detta hänseende noga följa utvecklingen. besitter dock särskild expertis när det gäller kontroll av gods varför det är naturligt att ta tillvara på denna kunskap. Undersökning av gods bör ske under polismans ledning, på samma sätt som inom luftfartsområdet. bör emellertid vara delaktigt i godskontrollerna på så sätt att det skall bistå vid undersökningarna om så begärs. Vidare rör sig tjänstemän i hamnarna och går ombord på fartyg. tjänstemän får därför förväntas delta i sjöfartsskyddsarbetet i så måtto att de rapporterar kända avvikelser från det system som tillämpas på ett fartyg eller i en hamnanläggning till eller polisen. och har upprättat ett informellt samarbete för att säkerställa att de uppgifter respektive verk har, som kan beröra sjöfartsskydd, inte blir kontraproduktiva utan att de synergier som kan finnas tas till vara. Det skall betonas att sjöfartsskyddslagstiftningen inte innebär att roll, befogenheter och arbetsuppgifter enligt tullagstiftningen inskränks eller ändras på annat sätt. Lagstiftningarna har olika syften och kompletterar varandra på de områden där de tangerar varandra, såsom vad avser undersökning av gods. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen på området för att förvissa sig om att regelverket följs på ett så effektivt sätt som möjligt, såväl praktiskt som kostnadsmässigt sett. Regeringen bedömer att några särskilda kostnader till följd av reglerna om sjöfartsskydd inte kommer att uppstå för , eller att sådana kostnader i så fall kommer att vara ytterst marginella och kan hanteras inom befintliga anslagsramar (se även avsnitt 5.1.9). Allmänna domstolar och åklagare I den föreslagna lagen om sjöfartsskydd finns en rad straffbestämmelser intagna. På liknande sätt som i föregående avsnitt om allmänna förvaltningsdomstolar kan en jämförelse med antalet brottmål enligt de författningar som nämnts i föregående avsnitt vara av värde. Följande uppgifter har erhållits från ().6 Fartygssäkerhetslagen (1988:49) Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg Antalet mål och ärenden enligt dessa författningar är således relativt litet. Det saknas anledning vad gäller den allmänna sidan att anta att antalet mål enligt den föreslagna lagen om sjöfartsskydd kommer att generera någon större mängd mål än enligt de jämförda författningarna. Även arbetsbelastningen för de allmänna domstolarna och åklagarna torde öka endast marginellt till följd av den nya lagen. Enligt den föreslagna lagen om sjöfartsskydd får t.ex. beslut om att inte godkänna skyddsplaner, förbud mot att anlöpa hamn och avreseförbud samt andra beslut om nyttjandeförbud överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Förutom beslut om att godkänna skyddsplaner är det mycket svårt att bedöma i vilken omfattning beslut kommer att behöva fattas och hur många av dessa beslut som kommer att överklagas. En jämförelse med omfattningen av mål om nyttjandeförbud m.m. enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364) och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg kan dock i viss mån vara vägledande. 6 Huvudbrott och bibrott räknas vid en och samma lagföring två gånger. räknas som ett fall. Uppgifter finns ännu inte tillgängliga (). Enligt uppgifter från finns följande antal mål Prop. 2003/04:106 registrerade enligt de nämnda författningarna de tre senaste åren.7 Fartygssäkerhetslagen (2003:364) Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg Även dessa mål förekommer således i relativt begränsad omfattning. Det saknas anledning att anta att antalet mål enligt den föreslagna lagen om sjöfartsskydd kommer att generera någon större mängd mål än enligt de jämförda författningarna. Arbetsbelastningen för de allmänna förvaltningsdomstolarna torde således komma att öka endast marginellt till följd av den nya lagen. Denna jämförelse bygger framför allt på att omfattningen av tillsynen av sjöfartsskyddet kommer att bli ungefär densamma som inom ramen för de nämnda författningarna. Om så blir fallet, eller om antalet inspektioner som kan leda till beslut som i sin tur överklagas kommer att bli större, beror på många faktorer, bl.a. i vilken omfattning och på vilket sätt som andra flaggstater väljer att genomföra sjöfartsskyddet för sina fartyg. Kommunerna kommer att påverkas framför allt på två sätt. För det första kan det antas att kommunernas hantering av plan- och bygglagsärenden samt andra tillståndsprövningar kommer att öka. Detalj- eller områdesplaner kommer i vissa fall att behöva ändras, och de ombyggnader som sjöfartsskyddet kan kräva kommer att medföra fler bygglovsprövningar, se vidare avsnitt 6.3.2. För det andra berörs kommunerna som innehavare av hamnar/hamnanläggningar. De flesta hamnar är kommunalt ägda. Dessa kommuner kommer då att som hamnanläggningsinnehavare svara för att reglerna om sjöfartsskydd följs. 7 Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. I statistiken ingår även mål där prövningstillstånd inte har meddelats. Enligt uppgift från kommer 250-300 svenska fartyg att omfattas av de nya kraven. Dessa fartyg skall bl.a. tillsynskontrolleras och erhålla certifikat som bevis på att de godkänts vid skyddsbesiktningen. Efter en sådan inledande besiktning skall fartygen besiktigas regelbundet. Tillsynen skall så långt det är möjligt samordnas med den tillsyn som skall ske enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364). Därmed bör bl.a. certifiering och återkommande besiktning göras med och med samma intervaller som vid tillsyn enligt den lagen och föreskrifter meddelade med stöd av denna, dvs. Enligt bilaga 2 till EG-förordningen skall det dock dessutom göras minst en mellanliggande besiktning. Sjöfartsskyddet skall vara självfinansierande, varför de tillsynsförrättningar som skall göras enligt lagen om sjöfartsskydd måste vara avgiftsfinansierade.