prop · GR03115 · 2004-03-16 00:00:00 — Förslaget till ändrad lydelse av 4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen fanns inte med i lagrådsremissens förslag. Enligt regeringens mening är ändringen av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. gjorde ett tillkännagivande angående s.k. ägar- lägenheter. Enligt kunde något slutligt ställningstagande till införandet av en sådan upplåtelseform inte göras förrän det är möjligt att bedöma hur upplåtelseformen närmare utformas. Regeringen borde därför låta utarbeta ett fullständigt förslag till hur upplåtelseformen skall regleras samt därefter, efter remissbehandling, återkomma till i frågan (se bet. 1998/99:BoU7, rskr. 1998/99:165). Med anledning av tillkännagivande beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ana- lysera skälen för och emot ägarlägenheter samt, med utgångspunkt från denna analys, utarbeta en civilrättslig lagreglering om hur man bildar och nyttjar sådana lägenheter (se dir 2000:27). Utredningen, som antog namnet ägarlägenhetsutredning, överlämnade betänkandet Att äga sin lägenhet (SOU 2002:21). En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Prop. 2003/04:115 (dnr Ju2002/2276/L1). Frågan om utredningens förslag bör genomföras övervägs i avsnitt 8. Regeringen anser sig härigenom ha tillgodosett tillkänna- givande. Översiktligt om fastighetsbildning och Bestämmelser om fastighetsbildning och fastighetsbestämning finns i fastighetsbildningslagen (1970:988). Fastighetsbildning är en åtgärd som medför att fastighetsindelningen ändras eller att ett servitut bildas, ändras Genom fastighetsbestämning avgörs bl.a. frågor om hur fastighetsindelningen faktiskt är beskaffad. ning och fastighetsbestämning prövas vid förrättningar som handläggs av I 3 kap. fastighetsbildningslagen finns de allmänna villkoren för Dessa villkor återspeglar de olika allmänna intressen som alltid skall beaktas i ett fastighetsbildningsärende. I 3 kap. 1 § upp- ställs ett allmänt lämplighetskrav. Grundprincipen är att varje fastighet som nybildas eller ombildas skall bli varaktigt lämpad för sitt ändamål. Vid nybildning av en fastighet eller vid ombildning av en fastighet för ett nytt ändamål gäller enligt paragrafen att sådan fastighetsbildning inte får ske om inte fastigheten kan antas få varaktig användning för sitt ändamål inom överskådlig tid. Enligt 3 kap. 2 § gäller bl.a. att fastighetsbildning som regel inte får ske i strid mot gällande planbestämmelser. område som inte omfattas av detaljplan får, enligt 3 kap. 3 §, fastighets- bildning inte ske, om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området. om hur en fastighetsbildningsförrättning skall gå till finns i 4 kap. fastighetsbildningslagen. I den utsträckning bestämmelser om handläggningen inte finns i fastighetsbildningslagen skall reglerna i för- valtningslagen (1986:223) tillämpas. Förfarandet vid fastighetsbildning bygger på den s.k. officialprincipen (jfr 4 kap. 25 § första stycket fastighetsbildningslagen). lantmäterimyndigheten självmant skall bevaka de allmänna intressen som gör sig gällande vid fastighetsbildningen och vissa enskilda intressen samt se till att varje ärende blir ordentligt utrett. uppgiften att bevaka allmänna intressen skall lantmäterimyndigheten vid behov samråda med de myndigheter som verkar inom de områden som berörs av fastighetsbildningsåtgärden. De kontakter som sker med den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet (i den fortsatta framställningen betecknade som ) samt med torde vara särskilt viktiga i En fråga om fastighetsbildning tas normalt upp endast efter ansökan (se 2 kap. 2 §). Ansökan skall enligt huvudregeln vara skriftlig och innehålla uppgift bl.a. om den åtgärd som sökanden önskar få genomförd (se 4 kap. 8 §). Vid förrättningen skall det i allmänhet hållas Prop. 2003/04:115 sammanträde med sakägarna. I vissa fall kan dock handläggningen ske utan sammanträde, t.ex. när det inte finns några motstridiga intressen mellan sakägarna och det inte heller finns några andra hinder mot den åtgärd som söks (se 4 kap. 14 §). Om det finns något hinder mot fastighetsbildningen, skall förrättningen avbrytas och förrättningen ställas in (se 4 kap. 31 §). I annat fall skall lantmäterimyndigheten meddela beslut om fastighetsbildning (se 4 kap. 25 § andra stycket). Handläggningen upphör när lantmäterimyndigheten genom ett s.k. avslutningsbeslut förklarar förrättningen avslutad (se 4 kap. 29 §). beslut får överklagas till fastighetsdomstolen. 5Kallelser till sammanträden och underrättelser om beslut 5.1Behovet av ändrade regler För att lantmäterimyndigheten skall ha ett ordentligt underlag för avväg- ningen mellan de olika intressen som gör sig gällande i ett fastighets- bildningsärende är det viktigt att företrädare för dessa intressen får tillfälle att lämna behövliga upplysningar och lägga fram sin sak. Detta förutsätter att enskilda sakägare och berörda myndigheter får kännedom om förrättningen. De måste också ges tillfälle att ta del av förrättningens resultat för att kunna utnyttja sin rätt till överklagande. Det är därför väsentligt att bestämmelserna om kallelser till sammanträden och underrättelser om inledda förrättningar och meddelade beslut utformas på ett ändamålsenligt sätt. De enskildas rättssäkerhet och det allmännas möjligheter till påverkan och inflytande måste beaktas. måste hänsyn tas till intresset av att lantmäteriverksamheten kan bedrivas rationellt. Som närmare framgår nedan finns det mot den bakgrunden anledning att se över vissa av fastighetsbildningslagens regler om kallelse och underrättelse. 5.2Underrättelser till under förrättningen Regeringens förslag: skall enbart i den utsträckning nämnden har begärt det underrättas om tid och plats för sammanträden och om sådana förrättningar som handläggs utan sammanträde. Promemorians förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med rege- ringens förslag. I promemorian föreslogs dock inte någon bestämmelse om att som huvudregel inte skall underrättas om sådana förrättningar som handläggs utan sammanträde (se s. 2931 i promemorian). Remissinstanserna: Remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller inte haft några invändningar mot det. kommun har dock ifrågasatt förslaget. Bakgrund: En fastighetsbildningsförrättning kan under vissa för- hållanden genomföras utan sammanträde. Normalt skall dock hållas ett eller flera sammanträden. Till första sammanträdet skall som regel samtliga sakägare, såväl kända som okända, kallas (se 4 kap. 18 § fastig- hetsbildningslagen). Kallelsen skall delges sakägarna före sammanträdet. Delgivning skall ske enligt allmänna bestämmelser om delgivning, om inte annat föreskrivs i lagen (se 4 kap 20 §). Okända sakägare får alltid delges genom kungörelse. skall alltid underrättas om de sammanträden som hålls under förrättningen (se 4 kap. 24 §). Handläggs förrättningen utan sammanträde, skall nämnden alltid underrättas om förrättningen innan denna avslutas (se 4 kap. 15 § andra stycket). Skälen för regeringens förslag: har på olika sätt tillförsäkrats ett särskilt inflytande vid fastighetsbildning. Detta tar sig uttryck bl.a. i ett delvis lagreglerat system för samverkan på förrättnings- stadiet mellan och lantmäterimyndigheten. Nämnden har också tillerkänts en särskild rätt att överklaga vissa av de beslut som lantmäterimyndigheten meddelar. Ett betydelsefullt inslag i denna sam- verkan är det samråd som lantmäterimyndigheten vid behov skall ha med berörda myndigheter (se 4 kap. 25 § första stycket fastighetsbildnings- lagen). I förarbetena till fastighetsbildningslagen framhölls vikten av att ett så rationellt och ändamålsenligt samrådsförfarande som möjligt kommer till användning. Enligt departementschefen borde samrådet främst inriktas på principiella frågor och andra frågor av större räckvidd, eftersom behovet av samråd i det enskilda fallet därigenom minskas (se prop. B 59). Enligt vad som framkommit har formerna för samrådet kommit att utvecklas så att samrådet regelmässigt sker i enlighet med vissa principer. Myndigheterna har mellan sig träffat över- enskommelser som innebär att samråd sker endast om vissa planmässiga eller lokala förutsättningar föreligger (s.k. principsamråd). Avsikten med dessa överenskommelser är att ge ett stöd för lantmäterimyndigheten vid bedömningen av frågan om behovet av samråd i det enskilda ärendet. Denna samrådspraxis förefaller vara rationell och ändamålsenlig. Frågan är om det vid sidan av samrådet längre finns skäl att upp- rätthålla den ordning som innebär att alltid skall underrättas om tid och plats för sammanträden och om sådana förrätt- ningar som handläggs utan sammanträde (jfr 4 kap. 15 § andra stycket och 24 §). Den nuvarande ordningen fyller numera i praktiken en mycket begrän- sad funktion. Byggnadsnämnderna synes som regel inte själva ta något initiativ på grund av underrättelserna utan förlitar sig i stället på det samråd som lantmäterimyndigheten initierar. Det nuvarande generella underrättelseförfarandet förefaller således inte vara ägnat att sortera fram de ärenden där kan ha intressen att bevaka. Vi föreslår därför att skyldigheten att underrätta om tid och plats för sammanträden begränsas. Det är dock givetvis ytterst viktigt att nämnden underrättas i de fall den har ett intresse av att få kännedom om utsatta sammanträden. I promemorian föreslogs en be- gränsande regel om att nämnden skall underrättas om utsatta samman- träden enbart när nämnden vid samråd har begärt att det skall ske. En sådan ordning framstår mot bakgrund av de praktiska erfarenheterna som betydligt mera ändamålsenlig än den nuvarande. Det stora flertalet av remissinstanserna har inte redovisat någon annan uppfattning. Vi förordar därför att den ordning som föreslogs i promemorian införs. I promemorian föreslogs, som nämnts, att underrättelse i de nu aktuella fallen skall ske när har begärt det vid samråd. En särskild fråga är i vilken utsträckning nämnden bör underrättas trots att något formellt samråd mellan lantmäterimyndigheten och nämnden inte har ägt rum i ärendet. Frågan är föranledd av att, såsom Lantmäteri- verket har påpekat, samrådsbegreppet i fastighetsbildningslagen avser enbart lantmäterimyndighetens samverkan med andra myndigheter vid handläggningen av enskilda ärenden (se 4 kap. 25 § första stycket fastighetsbildningslagen). förekommer det i praxis, som angetts ovan, att myndigheterna vid sidan av detta samråd mellan sig träffar överenskommelser om principsamråd. I sådana överens- kommelser behandlas i vilken utsträckning ett formellt samråd bör äga rum i de enskilda ärendena. Det är enligt vår mening angeläget att ett sådant principsamråd kommer till stånd och det är givetvis önskvärt att och lantmäterimyndigheten därvid träffar en överens- kommelse om i vilka fall nämnden skall tillställas underrättelser. rätt att bli underrättad om sammanträden bör emellertid inte vara begränsad till de fall där nämnden och lantmäteri- myndigheten har träffat en sådan överenskommelse. Den nya be- stämmelsen bör i stället utformas så att nämnden blir underrättad så snart den på något vis har framställt en begäran om att bli underrättad om utsatta sammanträden, vare sig en sådan begäran har lämnats i det enskilda ärendet eller i annat sammanhang, t.ex. vid ett principsamråd. kommer med en sådan ordning att själv kunna bestämma om den vill ha underrättelse enbart i vissa fastighetsbild- ningsärenden eller i vissa kategorier av ärenden eller i samtliga ärenden. kommun har ansett att en ordning av det slag som föreslogs i promemorian kan försvaga kommunens möjligheter att föra fram sin mening, t.ex. om lantmäterimyndigheten försummar sin samrådsskyl- dighet. Enligt vår bedömning torde dock risken för detta vara liten. Detta blir särskilt tydligt genom att, som nämnts, de nya reglerna ger en möjlighet att på begäran få aktuella underrättelser även om något samråd inte har skett. Problemen bör enligt vår mening dessutom kunna förebyggas genom att myndigheterna säkerställer väl fungerande rutiner för samrådet. Det måste också förutsättas att lantmäterimyndigheten gör sitt bästa för att få till stånd ett samråd när detta är påkallat. Det går inte heller att bortse från att enligt reglerna i 15 kap. fastighetsbildningslagen har tillförsäkrats en självständig rätt att överklaga fastighetsbildningsbeslut. Om lantmäteri- myndigheten i något ärende skulle ha förbisett att nämnden har intressen att bevaka, finns det således alltid en möjlighet att få dessa intressen be- dömda i samband med ett överklagande. Härtill kommer att de ändringar i bestämmelserna om underrättelser om beslut som vi föreslår i det följande (se avsnitt 5.3) är ägnade att tillförsäkra bättre kännedom om besluten. Enligt vår mening bör även skyldigheten att underrätta en byggnads- Prop. 2003/04:115 nämnd om en förrättning som handläggs utan sammanträde kunna be- Den praktiska nyttan av dessa underrättelser förefaller numera vara försumbar. Också här är samrådet mellan lantmäterimyndigheten och vid sidan av de regler som föreslås nedan om underrättelser om beslut samt möjligheten till överklagande ägnat att fungera som en garanti för att nämnden får kännedom om ärenden där den har intressen att bevaka. Vi är emellertid inte beredda att, såsom föreslogs i promemorian, utmönstra de nu aktuella underrättelserna helt och hållet. I stället föreslår vi, i linje med vad som ovan har föreslagits i fråga om underrättelser om tid och plats för sammanträden, att byggnads- nämnden skall underrättas om sådana förrättningar som handläggs utan sammanträde enbart när nämnden har begärt att få sådana underrättelser. Regeringens förslag: Underrättelser om sådana beslut som meddelas i samband med att en förrättning avslutas eller ställs in eller som får överklagas särskilt skall sändas till kända sakägare och andra som får Nuvarande bestämmelser om att sakägarna i förväg skall underrättas om tid och sätt för meddelande av beslut upphävs. Promemorians förslag: Överensstämmer väsentligen med regeringens Promemorian innehåller dock inte något förslag om att endast kända sakägare skall underrättas (se s. 3134 i promemorian). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot promemorians förslag. dock ansett att skyldigheten att skicka underrättelse om beslut bör be- gränsas till sakägare med känd adress och att, om beslutshandlingarna är av omfattande karaktär, underrättelsen bör kunna innehålla ett besked om att beslut har fattats och att handlingarna finns tillgängliga på viss plats. har föreslagit att det av lagtexten skall fram- gå att en underrättelse om ett meddelat beslut som huvudregel skall ske genom att en kopia av hela beslutet skickas till sakägare och andra som har rätt att överklaga. län bör underrättelsen i vissa fall kunna ske i annat än skriftlig form, t.ex. om det finns många sakägare vid en förrättning. förening har ansett att någon särskild underrättelse om ett meddelat beslut inte skall behöva skickas ut om ett förslag till beslut har sänts till sakägarna och det meddelade beslutet inte avviker från för- Bakgrund: Beslut i ett fastighetsbildningsärende kan alltid meddelas vid ett sammanträde. Beslutet skall då läsas upp för de närvarande (se 4 kap. 17 § tredje stycket fastighetsbildningslagen). anses beslutet offentliggjort. Någon särskild underrättelse om beslutet behöver inte sändas ut. Om beslutet meddelas i annan ordning, t.ex. genom att hållas till- gängligt på lantmäterimyndighetens kansli, skall sakägare och andra som har rätt att överklaga i vissa fall underrättas om beslutet utan dröjsmål. Detta gäller beslut om inställande av förrättning samt beslut som får överklagas särskilt och som inte meddelas i samband med ett av- slutningsbeslut. Underrättelsen skall ske genom ett skriftligt meddelande, som inte behöver delges, eller på något annat sätt som lantmäterimyn- digheten har beslutat. Ett avslutningsbeslut dvs. lantmäterimyndighetens beslut att avsluta förrättningen kan, liksom övriga slag av beslut, meddelas vid ett sammanträde (se 4 kap. 29 § andra stycket). Om beslutet skall meddelas på ett annat sätt än vid ett sammanträde, måste sakägarna och andra som har rätt att överklaga få besked i förväg om tid och plats för meddelandet. Ett sådant besked kan lämnas antingen vid ett sammanträde eller på något annat sätt som lantmäterimyndigheten har beslutat om (jfr 4 kap. 20 § andra stycket fastighetsbildningslagen). Någon särskild under- rättelse skickas inte ut efter beslutet. Skälen för regeringens förslag: Fastighetsbildningslagens regler om hur beslut kan meddelas och om underrättelser om meddelade beslut brister i enhetlighet och överskådlighet. De innebär också en risk för att sakägarna inte får kännedom om ett meddelat beslut och därmed går miste om möjligheten att överklaga beslutet. Så kan bli fallet om beslutet har meddelats vid ett sammanträde, vid vilket sakägaren inte var närvarande. skickar i sådana fall inte ut några underrättelser om beslutet till sakägarna. En liknande situation är när lantmäterimyndigheten vid ett sammanträde har tillkännagett tid och plats för meddelande av avslutningsbeslut. Den sakägare som inte var närvarande vid sammanträdet får då inte någon underrättelse om när beslutet kommer att meddelas. Han eller hon får inte heller, sedan beslutet har meddelats, någon särskild underrättelse om beslutet. Till risken för missförstånd bidrar de särskilda regler för kallelse som gäller vid en fastighetsbildningsförrättning. Dessa innebär bl.a. att sedan kallelse till första sammanträde har delgetts sakägarna enligt all- männa bestämmelser sakägarna kan kallas till följande sammanträden genom tillkännagivande på sammanträde eller på annat sätt som lant- mäterimyndigheten beslutar och tillkännager vid sammanträde (se 4 kap. 19 § andra stycket och 20 § andra stycket fastighetsbildningslagen). Den som inte infinner sig vid första sammanträdet kan därmed komma att sakna kännedom om det sammanträde där beslutet meddelas eller där besked lämnas om när och hur beslutet kommer att meddelas. Också då sakägarna verkligen får reda på när och hur avslutnings- beslutet kommer att meddelas, finns det en risk för missförstånd. De som får ett meddelande om förrättningens avslutande vilket alltså bara informerar om när och var avslutningsbeslutet kommer att meddelas kan förledas att tro att särskild information kommer att sändas ut också om själva avslutningsbeslutet. När det sedermera står klart att någon sådan information inte kommer, kan det ha gått så att det är för sent att överklaga beslutet. Det är naturligtvis inte tillfredsställande om de som har rätt att över- klaga lantmäterimyndighetens beslut inte får kännedom om beslutet i sådan tid att de har möjlighet att överväga om beslutet skall överklagas. Till en viss del kan missförstånd av det här slaget bero på att de som har kallats till ett sammanträde inte har klart för sig att lantmäteri- myndigheten kan komma att meddela ett beslut i ärendet på samman- trädet eller lämna olika besked om den fortsatta handläggningen, t.ex. om tid för nytt sammanträde eller om tid och plats för meddelande av avslutningsbeslut. Mot den bakgrunden finns det anledning att se över de föreskrifter som finns om vad kallelserna skall innehålla. Det bör kunna krävas att det av kallelsen klart och tydligt framgår att ärendet kan komma att avgöras vid sammanträdet och att kallelse kan ske till ett nytt sammanträde utan att någon särskild kallelse skickas ut. Detta fordrar dock inte någon lagändring utan kan ske genom en ändring i fastighets- bildningskungörelsen (1971:762) eller tillämpnings- föreskrifter. Även om åtgärder av det här slaget är ägnade att minska risken för missförstånd finns det skäl att också överväga lagändringar som tar sikte direkt på bestämmelserna om meddelande av beslut. En tänkbar lösning är att sakägare och andra som har rätt att överklaga till den senare kategorin hör bl.a. normalt tillställs en skriftlig underrättelse om beslut som meddelas i samband med att en förrättning avslutas eller ställs in och om andra beslut som får överklagas särskilt. Det innebär att en underrättelse om ett meddelat beslut skall sändas ut även om beslutet har lästs upp vid ett sammanträde. Detta är den ordning som normalt tillämpas vid domstolar och vid andra förvalt- ningsmyndigheter. En uppenbar fördel med en sådan lösning är att den avsevärt skulle minska risken för att den som har rätt att överklaga inte får vetskap om beslutet förrän tiden för överklagande har löpt ut. En annan fördel är att bestämmelserna blir mindre komplicerade och lättare att överblicka. Det kan även antas bli lättare för lantmäteriorganisationen att bygga upp rutiner kring underrättelseskyldigheten när alla överklagbara beslut skall behandlas på samma sätt. Mot en lösning av det angivna slaget talar visserligen att, som bl.a. Kungl. Tekniska Högskolan har anfört, det kan medföra merarbete för lantmäterimyndigheten att alltid behöva skicka skriftliga underrättelser om meddelade beslut. Till viss del uppvägs emellertid detta av att man kan ta bort skyldigheten att i förväg underrätta sakägarna och andra berörda om tid och plats för meddelande av sådana avslutningsbeslut som inte meddelas vid ett sammanträde. Detta i sin tur har den fördelen att den betydande andel enkla förrättningar som handläggs helt utan sammanträde kan avslutas snabbare, eftersom ett led i handläggningen försvinner. Härtill kommer den förbättring från rättssäkerhetssynpunkt som uppnås genom att den som har möjlighet att överklaga ett beslut också underrättas om beslutet. Enligt vår mening överväger fördelarna med den angivna lösningen sammantaget nackdelarna. Underrättelsen bör, enligt vår mening, vara skriftlig. Därmed vill vi inte utesluta att den sker genom något slag av elektroniskt meddelande, där de tekniska förutsättningarna för detta är för handen. Underrättelsen bör givetvis redovisa hur myndigheten har beslutat i ärendet och hur beslutet kan överklagas. I fråga om underrättelsens uppgifter om innehållet i beslutet bör i regel själva beslutet och de viktigaste bilagorna bifogas. I en del fall kan det emellertid, som flera remissinstanser har påpekat, ifrågasättas om inte en sådan ordning skulle föra för långt. Om beslutshandlingarna är omfattande eller sakägarna många, skulle en generell skyldighet att skicka ut det fullständiga beslutet kunna medföra ett mycket tidsödande och kostsamt arbete. Det kan synas tala för att det görs undantag från underrättelseskyldigheten i vissa fall, t.ex. när antalet sakägare är stort. Enligt vår mening talar emellertid rättssäkerhetsskäl starkt för att en underrättelse om ett meddelat beslut normalt bör skickas ut även om det finns många sakägare. har ansett att man vid förrättningar med ett stort antal sakägare bör kunna ersätta underrättelserna med exempelvis en kungörelse. Redan allmänna bestämmelser om delgivning ger emellertid vissa, om än begränsade, möjligheter att använda kungörelsedelgivning om ett stort antal personer skall delges (se 16 § andra stycket 1 delgivningslagen [1970:428]). Eftersom underrättelse redan enligt gällande regler i vissa fall kan ske genom delgivning, framstår nya bestämmelser av det slag som har förordat inte som påkallade. Det är rimligt att, som har varit inne på, under- rättelsen i de fall beslutshandlingarna är omfattande eller sakägarna många får begränsas i fråga om innehållet i beslutet till en uppgift om arten av den åtgärd som har beslutats och om de fastigheter som berörs av den. Det är därför olämpligt att, såsom har förespråkat, i lagen ta in en föreskrift om att underrättelse som huvudregel skall ske genom utsändande av kopior av hela beslutet. Enligt vår mening bör dock underrättelsen alltid innehålla uppgifter där beslutets innebörd och vilka fastigheter som berörs av det tydligt anges.