prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Systemet med olika nationella bestämmelser om järnvägs- säkerhet innebär ett hinder för utvecklingen av ett gemensamt europeiskt järnvägssystem. Tanken inom EU är emellertid att gällande nationella system skall utvecklas mot ömsesidigt erkännande eller mot en ökad europeisk harmonisering. I detta sammanhang skall nämnas att , som ett steg i den riktningen, har lagt ett förslag till direktiv om säkerhet på gemen- skapens järnvägar samt förslag till ändringar av direktiven /18/EG och 2001/14/EG (KOM (2002) 21 slutlig). Dessa förslag beskrivs närmare i avsnitt 6.7. Enligt kommissionens förslag skall säkerhetsintyget delas in i två delar. Den ena delen är giltig på europeisk nivå och omfattar säker- hetssystemet, medan den andra delen avser säkerhetsbestämmelser, järn- vägsfordon och den personal som behövs för en säker järnvägstrafik. Bestämmelserna om säkerhetsintyg i direktiv /14/EG ersätts med nya bestämmelser och artikel 8 i direktiv /18/EG, som anger krav på yrkesmässig lämplighet, ändras. Krav på järnvägsfordon och personal skall enligt förslaget ställas även i fortsättningen vid prövningen av om säkerhetsintyg skall utfärdas eller ej. Däremot skall sådana krav inte längre ställas även vid licensprövningen. Såsom redogjorts för i avsnitt 11.3.1 bör tillståndsprövningen för att få utföra järnvägstrafik delas in i två skilda förfaranden, ett för licens och ett för säkerhetsintyg. Innehav av licens är således inte tillräckligt för att kunna utföra järnvägstrafik i . Ett järnvägsföretag har per direkti- vens och den föreslagna lagens definition licens. För att få tillträde till ett visst järnvägsnät krävs emellertid att järnvägsföretaget ansöker om och får ett säkerhetsintyg innan det påbörjar sin verksamhet. Bestämmelser om säkerhetsintyg finns enligt gällande rätt i 19 b § järnvägssäkerhetslagen. Paragrafen omfattar enbart internationella sam- manslutningar av järnvägsföretag inom EES som vill genomföra transit- trafik eller internationella kombinerade godstransporter. Bestämmelsen infördes vid genomförandet av direktiv /18/EG och det numera upp- hävda direktivet 95/19/EG. Det sistnämnda direktivet har ersatts av direktiv /14/EG. Bestämmelserna om säkerhetsintyg har i likhet med vad som gäller för licens utvidgats till att omfatta alla järnvägs- företag. Krav för att få säkerhetsintyg Bestämmelser om säkerhet vid järnvägen och om säkerhetsintyg är, som framgår ovan, ännu inte harmoniserade inom EU. För att få ett säkerhets- intyg skall, enligt direktiv /14/EG, järnvägsföretagen följa före- skrifterna i nationell lagstiftning avseende tekniska och driftsmässiga krav som är specifika för järnvägstrafiken, säkerhetskrav för personal, järnvägsfordon och för järnvägsföretagets interna organisation, bestäm- melser om hälsa, säkerhet, sociala förhållanden och arbetstagares och konsumenters rättigheter samt krav som gäller för företag inom järnvägs- sektorn beträffande konsumentskydd. Medlemsstaterna rår således själva över förutsättningarna för att få säkerhetsintyg så länge de nationella reglerna inte strider mot rambestämmelsen i artikel 32 i direktiv /14/EG. Genom säkerhetsintyg fastställs de tekniska och driftsmässiga krav som är specifika för järnvägstrafiken samt de säkerhetskrav som gäller för personal, järnvägsfordon och företagets interna organisation. Grund- läggande bestämmelser om säkerhet enligt nu gällande rätt finns i 10 16 §§ järnvägssäkerhetslagen. Bestämmelser med motsvarande innehåll bör införas i den föreslagna järnvägslagen och anpassas till järnvägs- lagens systematik och tillämpningsområde (se avsnitt 10.1). Tillsyns- myndigheten bör med utgångspunkt från dessa bestämmelser bedöma om järnvägsföretaget har förutsättningar att driva en från säkerhets- synpunkt betryggande verksamhet av den art som ansökan om säker- hetsintyg avser. Vid bedömningen av om dessa krav är uppfyllda skall hänsyn kunna tas till var järnvägsföretaget planerar att bedriva trafik och vilken sorts trafik som avses. Prövningen motsvarar i denna del i allt väsentligt den säkerhetsprövning som föreskrivs för tillstånd i järnvägs- säkerhetslagen Frågan om utfärdande av säkerhetsintyg prövas i det medlemsland där järnvägsföretaget avser att utföra järnvägstrafik. Eftersom säkerhets- intyget är en nationell angelägenhet gäller detta endast i det land som det är utfärdat i. En allmän utgångspunkt för säkerhetsprövningen skall i likhet med vara att järnvägstrafik endast får utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. När det gäller kraven på kompetens hos perso- nal och på järnvägsfordon föreskriver direktiv /18/EG att ett krav för att få licens är att personalen och järnvägsfordonen skall garantera en hög säkerhetsnivå för de tjänster som kommer att utföras. Även i artikel 32 i direktiv /14/EG ställs krav från säkerhetssynpunkt på personal och järnvägsfordon. Europeiska kommissionen har i sitt förslag till nytt säkerhetsdirektiv också angett att det är vid prövningen för säkerhets- intyg som krav på personal och fordon skall ställas. Genom direktiv /16/EG har kraven för säkerhet med relevans för driftskompatibiliteten på delsystemnivå definierats. Dessa skall vidare regleras i detalj genom tekniska specifikationer för driftskompatibilitet (TSD). Dessa specifikationer är dock inte tillämpliga på all järnvägs- utrustning och omfattar inte de övergripande kraven på säkerhet och led- ning. Järnvägsfordon som används vid utövande av järnvägstrafik och vid drift av järnvägsinfrastruktur bör i likhet med nu gällande rätt vara utformade så att skador till följd av trafiken förebyggs. Det innebär att järnvägsfordonen tekniskt och driftsmässigt skall vara godtagbara från säkerhetssynpunkt. Artikel 32 i direktiv /14/EG torde förstås så att det vid prövningen för säkerhetsintyg skall ställas krav på järnvägsfordon både från säkerhetssynpunkt och från driftskompatibilitetssynpunkt. I den nya järnvägslagen bör det därför föreskrivas att järnvägsföretaget skall säkerställa att de järnvägsfordon som det avser att utnyttja uppfyller lagens krav. För att få licens skall företaget visa att det är tillräckligt försäkrat eller har vidtagit likvärdiga arrangemang för att täcka skadeståndsskyldighet i händelse av olyckor till följd av järnvägstrafiken (se avsnitt 11.3.2). Om licensen är utfärdad i har tillsynsmyndigheten redan gjort en generell bedömning av hur detta villkor är uppfyllt utifrån de svenska ansvarsregler som gäller för skador inom järnvägen. finnas anledning att även vid prövningen om säkerhetsintyg på nytt bedöma ansvarsförsäkringens omfattning. Detta bör dock bli aktuellt framför allt då järnvägsföretag med licenser utfärdade utomlands vill utföra trafik i . 11.3.4Särskilt tillstånd för viss järnvägstrafik Regeringens förslag: Särskilt tillstånd skall kunna beviljas den som avser att inom landet utföra endast 1.persontrafik på lokal eller regional fristående järnvägsinfra- struktur, 3.trafik i samband med underhåll av järnvägsinfrastruktur, eller 4.till sin omfattning obetydlig trafik med museijärnvägsfordon eller annan liknande materiel. Särskilt tillstånd skall endast beviljas den som uppfyller de krav som anges för licens och säkerhetsintyg. Kraven skall dock kunna anpassas till verksamhetens art och omfattning. Av tillståndet skall det framgå hur kraven anpassats och för vilken verksamhet det gäller. Utredningens förslag: Utredningens förslag innehåller inte bestäm- melser om tillstånd motsvarande regeringens förslag om särskilt tillstånd. Däremot är lagen i utredningens förslag inte tillämplig på fristående järnvägsinfrastruktur och i förslaget anges att kravet på licens och säker- hetsintyg inte skall gälla den som endast bedriver regional godstrafik på järnväg. Remissinstanserna: och anser att regional godstrafik bör definieras. Järnvägs- inspektionen anser vidare att museitågstrafik bör undantas från de krav som ställs för att bedriva järnvägstrafik med hänsyn till denna verksam- hets speciella karaktär. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer huvud- sakligen med regeringens förslag. I utkastet till lagrådsremiss föreslogs att godstrafik inom högst två län kunde ges särskilt tillstånd. Möjlighet till särskilt tillstånd för underhållstrafik föreslogs inte. Remissinstanserna: anser att transporter inom högst två län inte är någon lämplig avgränsning för regional godstrafik. Verket föreslår i stället att avgränsningen görs i mer allmänna termer och att tolkningen lämnas till tillsynsmyndigheten. anser att länsindelningen numera inte utgör någon naturlig gräns vare sig för person- eller godstrafik. Tillståndet bör enligt föreningen snarare kopplas till kortare transportuppdrag eller regional godstrafik än att begränsas till två län. för fram att särskilt tillstånd även bör få beviljas den som utför trafik i samband med spårunderhåll. Skälen för regeringens förslag: får anpassa samtliga krav för att få tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen i förhål- lande till verksamhetens art och omfattning. Eftersom direktivet inte medger detta vid licensprövningen föreslås denna möjlighet inte heller överföras till järnvägslagen. De krav som ställs för att få licens kan Prop. 2003/04:123 emellertid vara svåra att uppfylla för vissa mindre järnvägsföretag. Direktiv /18/EG i dess lydelse enligt direktiv /13/EG medger att medlemsstaterna gör undantag från direktivets bestämmelser för viss trafik, bl.a. för regional godstrafik, persontrafik på lokal eller regional fristående järnvägsinfrastruktur eller godstransporter på egen järnväg. Samtliga dessa möjligheter bör utnyttjas och det bör finnas möjlighet för järnvägsföretag som inte utför gränsöverskridande järnvägstrafik, utan endast trafik på kortare sträckor eller i begränsad omfattning, att kunna utöva verksamhet på den svenska järnvägsmarknaden även i fortsätt- ningen. Det bör därför enligt den föreslagna lagen gå att i enlighet med de möjligheter som ges i direktivet meddela tillstånd som endast gäller i . Som och fram- håller är det inte lämpligt att i lagtexten i detalj ange hur den godstrafik som avses geografiskt skall avgränsas. Avgränsningen bör ske i mer all- männa termer och tillsynsmyndigheten får bedöma om trafiken är av sådan art att kraven kan begränsas. Möjligheten att kunna få ett särskilt tillstånd bör även omfatta den som bedriver museitrafik. Med museitrafik avses sådan till sin omfattning obetydlig trafik som utförs på järnvägsinfrastrukturen med museijärn- vägsfordon eller annan jämförbar materiel. Även för den som anlitas för underhåll av infrastrukturen bör särskilt tillstånd kunna meddelas. De krav som skall ställas på verksamhetsutövaren bör i princip vara desamma som för licens och säkerhetsintyg. För att beviljas ett särskilt tillstånd bör sökanden således uppfylla samtliga krav som gäller för licens och säkerhetsintyg, men kraven får anpassas till verksamhetens art och omfattning: Av tillståndet bör givetvis framgå vilka krav som skall vara uppfyllda och vilken verksamhet tillståndet avser. Tillstånd att organisera järnvägstrafik Regeringens förslag: För att organisera, men inte själv utföra, järnvägs- trafik skall det krävas tillstånd i form av auktorisation. skall dock inte krävas för Rikstrafiken. Auktorisation skall beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att organisera järnvägstrafik samt med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att organisera järnvägstrafik. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär dock ett krav på innehav av försäkring eller annat likvärdigt arrangemang för att täcka den skadeståndsskyldighet som kan uppkomma till följd av trafiken för att få auktorisation. ringen föreslår till skillnad från utredningen att Rikstrafiken skall undantas från kravet på auktorisation. Remissinstanserna: Kammarrätten i påpekar att lagförsla- gets överensstämmelse med direktivet är oklar. anser att det i lagtexten inte skall stå allmännyttigt eller kommersiellt, eftersom innebörden av detta är oklar. också behovet av och skälen till varför denna verksamhetsutövare skall LO anser att det vid prövningen bör beaktas åtgärder som förebygger att godstrafiken drabbas av sådana brott mot arbetsrättsliga och andra regler som transportbranschen präglas av. och Kommunikation () avstyrker att andra än järnvägsföretag skall ges möjlighet att få tillgång till infrastrukturkapacitet genom tillskapan- det av en auktorisation för dessa verksamhetsutövare. Tågoperatörerna anser att hänsyn bör tas till kunskaper om det särskilda systemtänkande som godstrafik på järnväg förutsätter för att kunna bedrivas effektivt vid prövningen av auktorisation till verksamhets- utövare som avser att organisera sådan trafik. tillstyrker förslaget men påpekar att prövningen av auktorisation bör vara noggrann för att undvika oseriösa aktörer. utredningens förslag eller har inte något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: tillstyrker infö- randet av auktorisation och att det inte bör införas krav på försäkring för I övrigt kommenterar remissinstanserna inte för- Skälen för regeringens förslag: Såsom nämnts i avsnitt 11.1 finns det andra aktörer än järnvägsföretag inom järnvägssektorn som kan ha intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet, nämligen de som enbart svarar för planering av tidtabeller och trafikupplägg. enligt gällande rätt alltid möjlighet att ansöka om tågläge. trafikutövare har dock inte någon enhetlig innebörd i det regelverk som Trafikhuvudmännen organiserar järnvägstrafik och anses i vissa fall vara trafikutövare. En annan aktör som inte själv utför persontrafik på järnväg är Rikstrafiken, som har till uppgift att samordna interregional, regional och lokal persontrafik. Detta görs dels genom samarbete med järnvägsföretag och trafikhuvudmän, dels genom upp- handling av viss persontrafik på järnväg. Enligt nu gällande rätt får dessa verksamhetsutövare utöva sina uppgifter utan tillstånd av Järnvägs- Den som enbart organiserar godstrafik på järnväg måste däremot ha tillstånd för sin verksamhet. Direktiv /14/EG medger att medlemsländerna låter andra aktörer än järnvägsföretag och deras internationella sammanslutningar ansöka Dessa andra aktörer definieras i direktivet som annan fysisk och/eller juridisk person än ett järnvägsföretag som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastruktur- kapacitet för järnvägstrafik inom sina respektive territorier. sådana sökande är, enligt direktivet, lokala myndigheter som organiserar kollektivtrafik,1, befraktare, speditörer och operatörer för kombinerade Utifrån perspektivet att det är önskvärt att öppna järnvägssystemet för direkt inflytande från transportkunder och andra intressenter, är det regeringens uppfattning att möjligheten att ansöka om infrastruktur- kapacitet bör beredas fler aktörer än järnvägsföretag och deras inter- 1 Se rådets förordning 1191/69/EEG av om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar, EGT L 156, 28.6.1969, svensk specialutgåva, område 7, volym 1, s. 64, Celex 31969R1191, senast ändrad genom förordning 1893/91/EG. Härigenom bör planeringen av transport- kedjor som omfattar mer än ett trafikslag och möjligheten för järnvägen att spela en mer betydelsefull roll underlättas, inte minst beträffande de långväga godstransporterna. En sådan ordning ligger också i linje med vad som i begränsad utsträckning gäller för trafik på statens spåranläggningar. Sådana aktörer som är verksamma på järnvägs- marknaden och som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse och har möjlighet att verka som sökande bör därför ges möjlighet att ansöka om infrastrukturkapacitet om de uppfyller vissa grundläggande lämplig- hetskrav. Regeringen har under lagstiftningsarbetet i EU med bl.a. direktiv /14/EG verkat för att även andra sökande än järnvägsföretag och deras internationella sammanslutningar skall få ansöka om infrastruktur- kapacitet. Med hänsyn till detta och till att förfarandet enligt regeringens mening ger ökade möjligheter att skapa transportsystem som svarar mot konsumenternas och näringslivets efterfrågan, som infra- strukturen utnyttjas effektivt, bör den möjlighet som direktivet ger i detta avseende utnyttjas. För att säkerställa att endast de med ett berättigat intresse ges en rätt att ansöka om infrastrukturkapacitet, föreslår rege- ringen att ett särskilt tillstånd införs för de verksamhetsutövare som avser att endast organisera järnvägstrafik. För att skilja detta tillstånd från licens och säkerhetsintyg, som järnvägsföretag behöver för att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet, föreslår regeringen att det benämns auktorisation. bör ha möjlighet att kunna pröva lämpligheten av en sökande som avser att enbart organisera järnvägstrafik. Auktorisation bör därför endast beviljas den som har ett allmännyttigt eller kommer- siellt intresse av att organisera järnvägstrafik. Direktivet anger således ramen för vilka aktörer som omfattas av möjligheten att ansöka om auk- torisation. Den sökande bör dessutom bedömas lämplig att organisera järnvägstrafik med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomisk förmåga och gott anseende. Dessa krav bör i princip motsvara dem som gäller för licens (se avsnitt 11.3.2). När det gäller yrkeskunnande torde det främst vara branscherfarenhet samt administrativt och ekonomiskt kunnande som skall bedömas. Därvid bör sökandens tillgång till kvalificerade medhjälpare beaktas. Dessa medhjälpare bör, vilket Tågoperatörerna också påpekar, bl.a. ha erforderliga sakkunskaper inom logistikområdet. I fråga om den ekonomiska lämpligheten är det i första hand sökandens ekonomiska förutsättningar att organisera järnvägstrafik som prövas. Med krav på gott anseende avses att företagets ledning eller de som på annat sätt ansvarar för dess skötsel inte skall ha dömts för allvarligare brott eller överträdelser på transportområdet och de får inte heller ha för- satts i konkurs. I likhet med vad som gäller som infrastrukturförvaltare (se nedan avsnitt 11.5) saknas skäl att låta Rikstrafiken söka tillstånd för att driva en verksamhet som statsmakterna ålagt myndigheten att driva. Den myndigheten bör därför vara undantagen från kravet på auktorisation. Rikstrafiken skall däremot givetvis vara underkastad tillsyns- myndighetens kontroll. Vad gäller trafikhuvudmännen bör dessa kunna organisera järnvägstrafik utan auktorisation. ifrågasätter behovet av ett krav på försäkring Prop. 2003/04:123 eller liknande för den verksamhetsutövare som ansöker om auktorisation. Den som avser att endast organisera järnvägstrafik bör i likhet med andra aktörer som verkar på järnvägsmarknaden lämplighetsprövas med utgångspunkt från den typ av verksamhet som skall bedrivas. Den som ansöker om auktorisation bör således uppfylla de krav som behövs för att kunna anses som lämplig att ansöka om tåglägen. Däri torde inte ingå att svara för eventuella utomkontraktuella skadestånd som kan upp- stå på grund av järnvägsföretagets trafik. Även om den som har auktorisation är den som ingår trafikeringsavtal med infrastrukturförvaltaren (se avsnitt 14) saknas anledning att införa ett krav på denne att inneha en försäkring för att kunna täcka skador till följd av den trafik som det järnvägsföretag som anlitas ansvarar för. Tillstånd att förvalta järnvägsinfrastruktur Regeringens förslag: Tillstånd skall krävas för att förvalta järnvägs- infrastruktur och driva anläggningar som hör till infrastrukturen. stånd skall dock inte krävas för . Tillstånd skall beviljas den som med hänsyn till yrkeskunnande, organisation, ekonomisk förmåga och gott anseende kan anses lämplig att förvalta järnvägsinfrastruktur eller driva anläggningar som hör till infrastrukturen samt kan antas komma att uppfylla säkerhetskraven i lagen och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Kraven skall kunna anpassas till verksamhetens art och omfattning. Av tillståndet skall det framgå hur kraven anpassats och för vilken verksamhet det gäller. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak i allt väsentligt med I utredningens förslag undantas dock inte från kravet på tillstånd. Dessutom föreslår utredningen att försäkrings- krav skall uppfyllas för att tillstånd skall kunna beviljas. tionsanalys () anser att inte behöver tillstånd att förvalta AB anser att begreppet särskild trafikledningsverksamhet bör införas med samma betydelse som i järnvägssäkerhetslagen. påpekar att den som driver särskild trafikledning skall vara den som har det särskilda tillståndet för detta och vara ytterst ansvarig för verk- Det bör enligt inspektionen klart framgå av lagen att infra- strukturförvaltaren har rätt att avstänga personal vid behov. inspektionen påpekar slutligen att innebörden av infrastrukturförvaltarens åtagande vad gäller drift av spåranläggning inte analyserats tillräckligt. Övriga remissinstanser stöder utredningens förslag eller har inte något att Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: noterar med tillfredsställelse att utred- ningens krav på tillstånd för är slopat, men anser att det bör finnas ett krav på försäkring eller annat ekonomiskt skydd för att få till- stånd att förvalta järnvägsinfrastruktur. föreslår att det inte skall göras någon åtskillnad mellan att förvalta järnvägsinfrastruktur och att driva anläggningar som hör till infrastrukturen, eftersom det blir otydligt vad som i så fall skulle förstås med att förvalta infrastruktur. Skälen för regeringens förslag krävs enligt 4 § järnvägssäkerhetslagen tillstånd att driva spåranläggningar. behöver emellertid inte tillstånd för verk- samhet som verket driver. Spårinnehavaren är vidare skyldig att följa bl.a. de grundläggande bestämmelser om säkerhet som anges i 1015 §§ samma lag. Krav som ställs ur säkerhetssynpunkt för drift av järnvägs- infrastruktur är, med undantag för vissa sådana krav i drifts- kompatibilitetsdirektiven, inte föremål för gemenskapsreglering utan är en nationell angelägenhet. De krav som skall ställas på en infrastruktur- förvaltare, för att denne skall få tillstånd till sin verksamhet, bör därför i princip motsvara nu gällande krav enligt järnvägssäkerhetslagen. påpekar att innebörden av infrastruktur- förvaltarens åtagande när det gäller drift av spåranläggning inte tillräck- ligt analyserats. I förarbetena till järnvägssäkerhetslagen (prop. 1990/91:1, s. 31) anfördes att drift av spåranläggningar bör omfatta kon- struktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säkerhetsmässigt godtagbar. Vidare anfördes att till driften bör hänföras även åtgärder med avseende på fordon och annan materiel som i och för sig inte hör till spår- anläggningen, men som behövs för att bygga, handha och underhålla banan samt elförsörjningen. Regeringen anser att dessa uppgifter även i fortsättningen kan hänföras till förvaltning av infrastruktur. I den mån annat tillstånd krävs för att utföra viss verksamhet i järnvägssektorn får prövas utifrån förutsättningarna för respektive tillstånd. Rent allmänt är det en god grundregel att aktörer som bedriver likartad verksamhet behandlas lika oberoende av om de är privata eller offentliga. Bestämmelserna om tillstånd bör därför som huvudregel gälla för alla infrastrukturförvaltare. och har emellertid invändningar mot att skall ha tillstånd för sin verksamhet, vilket utredningen har föreslagit. Motiveringen till att undantogs från tillstånds- plikten vid införandet av järnvägssäkerhetslagen var att det föreföll föga meningsfullt att låta söka tillstånd för att driva en verksamhet som statsmakterna ålagt verket att driva (se prop. 1990/91:1, s. 39). Ban- verket skulle däremot vara underkastat kontroll via Järnvägs- inspektionen.