prop · GS031d12 · 2004-09-20 00:00:00 — Resultaten (dnr S2004/4371/SF) speglar regelutvecklingens effekter i ekonomiska termer för ett antal av RFV valda typfall, vilket inte är liktydigt med utvecklingen av den faktiska levnadsstandarden . Resultaten har dock en likartad tendens som undersökningarna av hur den ekonomiska levnadsstandarden utvecklats och visar bl.a. att det skett en utjämning av inkomsterna för de olika typfallen. Skillnaden av nettot efter skatt för den med låg respektive hög pension är således mindre än och denna tendens förstärks om man även räknar in effekten av bostadstillägg. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 3.1 Pension efter skatt , för ensamstående typfall med olika antal ATP-poäng1, 1 4,38 ATP-poäng är genomsnittet för män och 2,35 ATP-poäng är den genomsnittliga poäng för kvinnor. Utvecklingen av pension efter skatt visar ett positivt utfall för alla typfall . Förbättringen är mest märkbar för de med de lägsta pensionerna medan de med de högsta pensionerna har en mer marginell förbättring. För att tydligare se förändringarna av nettopensionen har nettot räknats om till ett index där pensionen för respektive typfall har värdet 1994. Diagram 3.2 Utvecklingen av pension efter skatt, för ensamstående typfall med olika antal ATP-poäng, index Diagram 3.2 visar försämringar av nettopensionen och därefter förbättringar som ger ett totalt sett högre netto vid periodens slut än vid dess början. ATP-poäng visar en real nettoförbättring på medan de med högst ATP-poäng har uppnått ett plus på vid periodens slut. Det bör påpekas att utvecklingen gäller just och för just dessa typfall. Ett annat val av period ger en annan bild. Tar man även hänsyn till bostadskostnad och bostadstillägg blir resultatet för vissa mer negativt till följd av att bostadskostnaderna steg snabbare än priserna i övrigt. Efter avdrag för en schablonmässig bostadskostnad och med tillägg för bostadstillägg för de av typfallen som kan få BTP, blir nettominskningen för dem med högre pension sammantaget som regel något kraftigare och mer långvarig. Vid periodens slut är nettot efter betalt boende för dem med hög pension också svagt negativt medan nettot för dem med lägre pension som regel är realt högre än vid periodens början resultatet är beroende av bostadskostnadens storlek. Återigen bör noteras att resultaten är en teoretisk konstruktion utifrån reglerna för ålderspension och BTP och en schablonmässig bostadskostnad och visar regelsystemets effekter. Resultaten säger däremot inget om verkligt utfall för enskilda individer. Pensionsreformen innebar mycket stora förändringar som i sin tur ledde till omfattande och komplicerade förändringar av pensionsreglerna för de som redan uppbar pension. I pensionsreformen lades stor vikt vid att omräkningarna av befintliga pensioner skulle gå smidigt och leda till ett så långt möjligt oförändrat utfall. Särskilt omläggningen av folkpension i form av ålderspension till en beskattad garantipension prioriterades i detta sammanhang. () fick ett antal återrapporteringskrav i regleringsbrevet och redovisade successivt effekterna av omräkningarna. RFV:s rapport avseende ålderspension visar att omräkningarna har fått avsedd effekt. Jämförelsen som gjordes mellan beloppen för visade att i princip samtliga fått höjd nettopension och att ökningen i genomsnitt var , trots att många kommuner höjt kommunalskatten. I regel var höjningen störst för de med de lägsta pensionerna eftersom grundnivån justerats uppåt. Cirka 25 000 personer fick ett lägre netto men orsaken är då som regel förändrade skatteregler för utomlands bosatta eller en för lågt erlagd preliminärskatt . En väsentlig förbättring för de allra sämst ställda genomfördes i och med införandet av äldreförsörjningsstödet. Detta stöd garanterar i princip alla en skälig levnadsnivå och en skälig bostadskostnad, vilket innebär att socialbidragsberoendet för personer över 65 kraftigt reduceras. I princip skall ingen därmed behöva vara varaktigt beroende av socialbidrag. Jämfört med andra grupper i och i ett internationellt perspektiv är socialbidragsberoendet bland äldre därmed på en avsevärt lägre nivå än för andra grupper. Ett viktigt syfte med äldreförsörjningsstödet var att så långt möjligt eliminera behovet av långsiktigt socialbidragsberoende bland äldre. Detta eftersom äldre sällan kan påverka sin ekonomi i någon betydande omfattning. Ett socialbidragsberoende tenderar därför bland dessa att bli mycket långvarigt, vilket inte är i överensstämmelse med socialbidragets syfte. Inför införandet av äldreförsörjningsstödet gav regeringen därför RFV i uppdrag att analysera och göra en bedömning av träffsäkerheten av de nya reglerna. RFV har i en delrapport (dnr S2003/8659/SF) redovisat vissa bedömningar om utfall och träffsäkerhet. Resultaten innehåller viss osäkerhet eftersom statistiken på individnivå ännu inte är fullständig. Resultaten bygger därför på en jämförelse av socialbidragstagare 2002 som fått socialbidrag med dem som fick äldreförsörjningsstöd 2003. Det går därmed inte att säga i vilken utsträckning som det är samma personer i båda grupperna. Däremot visar jämförelsen att det finns mycket stora demografiska likheter mellan grupperna. Antalet personer, könsfördelningen och fördelningen mellan kvinnor och män är likvärdiga vilket indikerar att det i stor utsträckning kan vara samma personer och därmed att träffsäkerheten är mycket god. Ett mer säkert resultat om träffsäkerheten kan ges när statistik finns. Reglerna för bostadstillägg förändrades till följd av pensionsreformen. gjordes en modernisering av reglerna, vilket sammantaget innebar relativt stora ingrepp och de största förändringarna av bostadstilläggen . Viktigt var dock att behålla bostadstilläggets karaktär där syftet är att göra det möjligt för pensionärer med låga inkomster att efterfråga en rimlig bostad. Omläggningen var i första hand en anpassning till pensionsreformen 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 och i denna del var målsättningen att träffbilden skulle vara så långt möjligt oförändrad. Att helt uppnå detta var inte möjligt utan betydligt högre kostnader eller avsevärt mer komplicerade regler. Därutöver gjordes en översyn av reglerna för BTP. Syftet med moderniseringen var i första hand att förändra inkomstbegreppet så att detta i större utsträckning anknyter till skattelagstiftningen och till reglerna om bostadsbidrag. Därmed uppnåddes ett inkomstbegrepp som i större utsträckning utgår från den faktiska inkomsten. Sammantaget skulle detta leda till vissa omfördelningar i förhållande till 2002. Omräkningarna av bostadstilläggen skedde i huvudsak . Till följd av många komponenter i reglerna blir en utvärdering av effekterna komplex. lämnade på regeringens uppdrag en analys av effekterna av de nya reglerna (dnr S2003/7539/SF). Därutöver har effekterna för dem med sjukersättning särskilt analyserats inom . En huvudsaklig slutsats är att utfallet i stort blev som förväntat. Om man jämför utbetalt belopp med framgår att det genomsnittliga beloppet ökat med för ålderspensionärer och med för dem med sjukersättning. Detta visar dock inte enbart skillnaden mellan gamla och nya regler eftersom det i dessa siffror även ingår andra förändringar än de som kommer av omläggningen. Främst avses då ändrad bostadskostnad till följd av hyresändringar. Ser man på utfallsförändringen har av BTP- tagarna fått en ökning medan resten fått minskat BTP. Flertalet av dem som fått minskningar är personer med sjukersättning eller aktivitetsersättning. De gamla BTP-reglerna hade samma avtrappningsregler för såväl personer med ålderspension som dem med sjukersättning. Detta gäller också i de nya BTP-reglerna men till följd av skilda konstruktioner för ålderspension och sjukersättning ledde konverteringen till en relativ försämring för dem med sjukersättning jämfört med ålderspensionärerna. är dock reglerna för dem med sjukersättning mer fördelaktiga, dvs. utifrån samma bruttoinkomst får den med sjukersättning lite högre BTP än den med ålderspension. Analyserna visade också att utbetalningar av särskilt bostadstillägg (SBTP) minskade kraftigt. Den viktigaste förklaringen till detta är att de 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 höjda grundnivåerna till följd av pensionsreformen lett till en faktisk och real förbättring av grundnivån, vilket minskar behovet av en utfyllnad. Syftet med SBTP är just att garantera en skälig levnadsnivå när hyran är betald och når fler upp till denna utan SBTP. En ytterligare orsak till omfördelningar är förändrade regler för inkomst av kapital där den viktigaste förändringen var att det är den faktiska inkomsten av kapital som påverkar, till skillnad mot tidigare då kapitalinkomsten beräknades schablonmässigt. Sammantaget gav detta effekten att pensionärer med kapital på upptill för ogifta och för gifta fick ökat BTP medan övriga som regel fick minskat BTP. De nya reglerna för BTP innebar att kostnaderna för BTP ökade något jämfört med . Medelbeloppet för BTP fortsätter också att öka, främst till följd av ökade bostadskostnader. Detta förstärktes något 2003 när alla BTP-ären- den omprövades. Normalt finns en viss eftersläpning av vilka bostadskostnader som ligger till grund för bostadstillägget men vid omprövningen skedde en aktualisering av alla ärenden. Diagram 3.3 Medelårsbelopp per BTP-tagare bland 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 minskar trendmässigt andelen av ålderspensionärerna som får BTP. Orsaken till detta är att nytillkommande pensionärer med högre pension successivt ersätter äldre med lägre pension. De nya reglerna 2003 fick inga större effekter på antalet pensionärer med BTP. Erfarenhetsmässigt finns ett inte obetydligt antal pensionärer som har rätt till BTP men som inte har ansökt om bostadstillägg. Antalet samt orsakerna till detta är dock inte kända. regeringen har RFV inlett ett arbete för att bedöma mörkertalet för BTP, dvs. hur många pensionärer som är berättigade till BTP men som inte sökt detta. Diagram 3.4 Andel kvinnor respektive män bland ålderspensionärer med BTP 1991-2003 Bostadstillägg till pensionärer utgör en viktig inkomstkälla för pensionärer med låga inkomster och det är fler kvinnor än män som uppbär bostadstillägg. Sammantaget har inriktningen av verksamheten överensstämt med målet för politikområdet. Politikens inriktning har framför allt varit att förbättra de sämst ställda pensionärernas ekonomi. Pensionssystemets effekter för jämställdhet I en studie som genomförts av m.fl. på uppdrag av (), nämns åtgärder som kan tillämpas i ett pensionssystem för att förbättra jämställdheten. Studien visar även hur just den svenska pensionssystemsmodellen har fungerat utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Pensionssystemet i är avgiftsbestämt och beräknas utifrån livsinkomsten. Detta är enligt m.fl. inte i sig till fördel för kvinnor då den genomsnittliga lönen bland den kvinnliga delen av befolkningen är lägre än hos den manliga. Däremot ger ett tak på utbetalda pensioner och en skyddande garantipension en viss omfördelning av pengar till dem som har lägst inkomster. Vidare bygger delningstalet för pensionsutbetalningar på den genomsnittliga livslängden vilket är en fördel ur ett kvinnligt perspektiv, då kvinnor i regel har en längre genomsnittlig livslängd. Även barnårsrätten som innebär att man fortsätter att tjäna in en fiktiv pensionsrätt man är föräldraledig är en fördel för kvinnor eftersom de i större utsträckning är hemma för vård av barn och därmed har ett större inkomstbortfall. m.fl. visar i en empirisk studie att kvinnor får en lägre pension än män dels på grund av lägre genomsnittliga löner och dels på grund av att kvinnor som är föräldrar ofta har en mer bruten karriär än män. Genom grundskyddet i systemet får kvinnor däremot en högre pensionsåterbäring på de pensionsavgifter de betalat under sitt arbetsliv. Det är kvinnor som har arbetat minst tid som får den högsta återbäringen på inbetalda pensionsavgifter. Verksamhetsområde Ersättning vid dödsfall Till följd av pensionsreformen anpassades reglerna för efterlevandepension och samtliga pensioner räknades om . RFV har i sin uppföljning av faktiskt utfall mellan studerat hur efterlevandepensionerna efter skatt förändrades till följd av omräkningarna. Av denna studie framgår att alla änkor utom tolv fått ett höjt netto men här har hänsyn inte tagits till skatteeffekter till följd av arbetsinkomster eftersom uppgifter om änkornas arbetsinkomster inte finns hos RFV. Folkpension i form av änkepension har varit inkomstprövad. I samband med anpassningen av reglerna för änkepension till ålderspensionsreformen konstaterades att avskaffandet av det särskilda grundavdraget (SGA) skulle leda till orimliga fördelningseffekter om inkomstprövningen behölls. Inkomstprövningen avskaffades därför . Effekterna av detta i kombination med avskaffandet av SGA ledde till betydande nettoförändringar för flertalet av de ca 40 000 pensionärer som uppbar folkpension i form av änkepension. De allra flesta fick höjningar som i många fall var betydande. Utifrån inkomststatistiken har efterlevande under i genomsnitt en inkomst som är högre än ensamstående kvinnor respektive ensamstående män. De mätdata som redovisas i diagrammet avser 2002, dvs. när änkepensionen fortfarande var inkomstprövad. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 den är därför nu bättre än vad som visas i diagrammet. Diagram 3.5 Inkomststandard för personer under respektive över 65 år Källa: beräkningar i HEK omfattar målet för politikområdet även efterlevandepension för vuxna. Att mäta hur den ekonomiska standarden påverkas vid ett dödsfall är komplext eftersom det är många faktorer som påverkar utfallet. Mätmetoder för detta är därför inte färdigutvecklade. Förutom familjesituationen och ålder på efterlevande och barn förändras ofta boende och förvärvsinkomst. Dessutom har avtalsförsäkringar och privata försäkringar en avgörande ekonomisk betydelse och en del av dessa är skattefria och därmed svåra att registrera i en undersökning. Arbetet med att utveckla mätmetoder för att mäta efterlevandes ekonomiska standard pågår. En del resultat har tagits fram men ytterligare arbete återstår. På regeringens uppdrag påbörjade RFV arbetet med mätmetoder . RFV gjorde därvid mätningar före och efter ett dödsfall genom jämförande inkomststatistik och med typfallsberäkningar för att visa effekter vid ett dödsfall för efterlevande och i förhållande till andra grupper. Resultaten visar att den ekonomiska standarden ofta förändrats till det bättre men att utfallet varierade beroende på bl.a. inkomst, ålder och barn. Överlag visade studien att förbättringarna var störst för barnfamiljer. Beräkningarna visade också att resultaten kan variera förhållandevis mycket beroende på vilken avtalsförsäkring den avlidne omfattas av. I mätningarna ingår flertalet inkomster och inte bara inkomster från socialförsäkringarna. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 RFV har därefter fått i uppdrag att empiriskt analysera och redovisa den ekonomiska standarden för efterlevande före och efter ett dödsfall. I denna redovisning (dnr S2004/4132/SF) har RFV mätt hushållets bruttoinkomster före och efter dödsfallet för dem som avlidit . I mätningarna ingår inte skattefria inkomster och förmögenhetsförändringar varför resultaten i verkligheten totalt sett torde vara mer positiva än vad som kunnat redovisas av RFV. Knappt hälften av de avlidna efterlämnar någon efterlevande som är berättigad till efterlevandepension. Det är främst barn och äldre kvinnor som får efterlevandepension. Diagram 3.6 Ålders- och könsfördelning på efterlevande som får ersättning där dödsfallet inträffar 2001, antal. Efterlevandeersättningens storlek är bl.a. beroende av hushållets storlek. I tabell 3.5 visas ersättningsgraden för hushåll med olika sammansättning året efter ett dödsfall. Ersättningsgraden mäts här genom att jämföra den genomsnittliga totala efterlevandepensionen året efter dödsfallet med den avlidnes genomsnittliga pensionsgrundande inkomst året före dödsfallet. Beräkningarna visar bruttopensioner. Till följd av det gynnsamma särskilda grundavdraget (SGA) som gällde så var ersättningsgraden netto ofta högre än vad som redovisas här. är ersättningsgraden bara något lägre. RFV har jämfört den genomsnittligga inkomsten för efterlevande med och utan barn, före och efter den sammanboendes död. Tabell 3.5 Pensionsgrundande inkomst 2000, efterlevandepension 2002 i kronor samt ersättningsgrad 2002 i procent. Uppdelat på antal barn. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 3.7 Genomsnittlig pensionsgrundande inkomst och efterlevandeersättning före och efter dödsfallet priser Efterlevande med barn före dödsfallet Efterlevande med barn efter dödsfallet Efterlevande med barn före dödsfallet Efterlevande med barn efter dödsfallet Efterlevande kvinnor med eller utan barn har lägre pensionsgrundande inkomster än efterlevande män både före och efter dödsfallet. Den pensionsgrundande inkomsten för efterlevande kvinnor med eller utan barn förblir oförändrad när dödsfallet inträffar men efterlevandeersättningen gör att den totala inkomsten ökar med för kvinnor utan barn. Efterlevande kvinnor med barn ökar sin totala inkomst med . Detta beror främst på att barnpension tillkommer. För efterlevande män med eller utan barn minskar den pensionsgrundande inkomsten efter dödsfallet. Efterlevande män med barn uppvisar dock en ökning () av den totala inkomsten på grund av ersättningen till barn. Männens efterlevandeersättning från socialförsäkringen är mycket lägre än för kvinnor. Detta beror dels på att männen endast får omställningspension medan många kvinnor även får änkepension, dels på att de avlidna kvinnornas inkomster är lägre än de avlidna männens inkomster vilket gör männens omställningspensioner lägre. Efterlevande kvinnor och män med barn har en högre pensionsgrundande inkomst än efter- levande utan barn redan före dödsfallet. Detta förhållande kvarstår även efter dödsfallet. Reglerna för efterlevandepension är till följd av övergångsbestämmelser från omläggningarna 1990 och 2003 mycket komplicerade. Särskilt gäller detta reglerna för änkepension. Komplexiteten gör det svårare och mer resurskrävande att upprätthålla kompetens på försäkringskassornas alla lokalkontor. Detta var en viktig bakgrund när handläggningen av efterlevandepension centraliserades till i . Ett förväntat syfte med centraliseringen var att hanteringen skulle kunna bli effektivare och lägre kostnader har också konstaterats. Därutöver förväntades bättre förutsättningar för högre kompetens och därmed högre kvalitet. Regeringen gav därför RFV i uppdrag att granska hur kvalitén i handläggningen påverkades av centraliseringen. RFV har i en rapport redovisat en första granskning (dnr S2003/10047/SF). RFV:s rapport grundar sig på en jämförelse av handläggningen respektive 2003 och visar att kvalitén på ett tydligt sätt är högre 2003 för ärendeslagen barnpension och omställningspension. För änkepension saknas jämförelsedata . 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 pensionshanteringen är också den som visar störst brister. Detta skall dock ses mot bakgrund av att granskningen gjordes efter centraliseringen och att en stor del av personalen är nyrekryterad. Utifrån förutsättningarna med komplicerade regler och en ny organisation är resultatet bra och så långt kan bedömas tydligt bättre efter centraliseringen. Det bör också finnas möjligheter att framöver förbättra kvalitén på änkepensionshanteringen och regeringen avser också att följa denna utveckling särskilt. omställningspensionen helt borde återställas till att utges fr.o.m. . Regeringen föreslår därför nu att omställningspension skall betalas ut för dödsfall som inträffar eller . Förslaget, som har beretts med , beräknas kosta och 57 respektive . Revisionen har inte lämnat någon effektivitetsrapport eller revisionsberättelse med invändning inom detta område. 3.9Förlängd tid för omställningspension Regeringens förslag: Den tid som omställningspension och garantipension till omställningspension utges till efterlevande som inte uppnått skall förlängas från 10 månader för dödsfall som inträffar eller . Skälen till regeringens förslag: Omställningspension utges efter ett dödsfall. När omställningspensionen infördes var tiden som den utgavs 12 månader men som ett led i arbetet med att sanera statens finanser kortades tiden ner fr.o.m. . I proposition 1999/2000:91 Efterlevandepensioner och efterlevandestöd till barn angav regeringen som sin uppfattning att 6 månader i de allra flesta fall är en alltför att hinna anpassa sig till den förändrade familjesituation ett dödsfall innebär. Regeringen ansåg därför att tiden för omställningspension åter borde förlängas och att förlängningen skulle ske i två steg. I nämnda proposition föreslog regeringen att omställningspensionen skulle förlängas fr.o.m. . Regeringen angav också som sin bedömning att 3.10Höjd bostadskostnadsgräns för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd för den som är eller äldre Regeringens förslag: Bostadstillägg till den som har fyllt skall fr.o.m. utges för av bostadskostnad för den som är ogift och för den som är gift. Gränsen för skälig bostadskostnad vid beräkning av särskilt bostadstillägg för pensionärer som har fyllt och vid beräkning av äldreförsörjningsstöd skall från och med samma tidpunkt höjas till för den som är ogift och till för den som är gift. Skälen till regeringens förslag: Bostadstillägg betalas ut för av bostadskostnaden för den som är ogift och för den som är gift. Bostadskostnadsgränsen har varit oförändrad . Den övre gränsen för särskilt bostadstillägg för pensionärer () är . Detsamma gäller för äldreförsörjningsstöd som har samma nivåer som SBTP avseende skälig bostadskostnad och skälig levnadsnivå. För att förbättra för de sämst ställda ålderspensionärerna föreslår regeringen att bostadskostnadsgränsen höjs för personer som har ålderspension. Det innebär att bostadstillägg för den som har fyllt fr.o.m. skall betalas ut för av bostadskostnaden till den som är ogift och för den som är gift. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 den som inte har fyllt , dvs. de som uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning eller efterlevandepension, kommer därmed att vara oförändrade. Regeringen föreslår också att gränsen för högsta skäliga bostadskostnad vid beräkning av SBTP för pensionärer samt vid beräkning av äldreförsörjningsstöd skall höjas med motsvarande belopp. Det innebär att gränserna höjs med till för den som är ogift och till för den som är gift. Förslaget, som har beretts med , beräknas kosta . 3.11.120:1 Garantipension till ålderspension Tabell 3.6 Anslagsutveckling 20:1 Garantipension till ålderspension 2Inklusive av redan beslutade anslag på tilläggsbudget i samband med ekonomiska vårproposition, (bet. 2003/04:FiU21) och förslag på tilläggsbudget i samband med budgetpropositionen . Anslaget omfattar garantipension till ålderspension, delpension (2004), hustrutillägg, barntillägg till ålderspension samt särskilt pensionstillägg för långvarig vård av sjukt och handikappat barn. Delpension har avskaffats och kan inte beviljas efter . De sista utbetalningarna kommer att göras från detta anslag. Eftersom delpension är pensionsgrundande i det reformerade ålderspensionssystemet innefattas även statliga ålderspensionsavgifter för delpension i anslaget. Utgiftsstyrande faktorer för anslaget är i första hand prisbasbeloppets utveckling, befolkningsutvecklingen, följsamhetsindexeringen samt utvecklingen av den genomsnittliga pensionsnivån på de inkomstrelaterade pensionerna, inkomstpension och tilläggspension. Utgifterna uppgick till . Delpension som 2003 utgjorde eget anslag belastades med . beräknas anslaget överskridas med . Fr.o.m. betalas garantipension till ålderspension ut i stället för folkpension och pensionstillskott. Garantipensionen är bosättningsbaserad och för full garantipension krävs att man varit bosatt i . Garantipensionen reduceras av inkomstrelaterad pension och betalas endast ut som en utfyllnad till denna.