prop · GS0318 · 2004-09-28 00:00:00 — Kontrollör definieras som en behörig, oberoende ackrediterad kontrollör med ansvar att genomföra och rapportera verifieringsprocessen. Kompetenskraven innebär att kontrollören skall kunna utföra sina uppgifter på ett korrekt, objektivt och professionellt vis, att kontrollören skall ha kunskap om innehållet i direktivet och relevanta normer och riktlinjer i anslutning till detta. Vidare skall kontrollören kunna lagstiftning och förvaltnings- bestämmelser som berör den verksamhet som skall kontrolleras samt metoderna för sammanställning av uppgifterna för varje enskild ut- släppskälla i anläggningen. Beskrivningen av kontrollörens arbetsuppgifter i handelsdirektivet jämte riktlinjer innebär att denne skall: ha teknisk kunskap om anläggningen och de mätkontrollmetoder som används, förstå verksamhetsutövarens databehandlingssystem och organisa- tion, fastställa en godtagbar väsentlighetsnivå som är lämplig för anlägg- ningens aktiviteter och utsläppskällor, analysera risker i hanteringen av data som kan leda till en väsentlig felaktig uppgift i emissionsrapporten, upprätta en verifikationsplan, genomföra verifieringen, och verifiera att användningen av den övervakningsmetod som specifice- rats i tillståndet inryms i de definierade nivåerna. Kontrollören har även rätt att kräva att verksamhetsutövaren tillhanda- håller data som saknas, förklarar variationer i utsläppsdata eller reviderar beräkningar före den slutliga verifieringen. I , liksom i de flesta andra medlemsstater, finns redan natio- nella ackrediteringsorgan som svarar för ackreditering av t.ex. laborato- rier, certifieringsorgan och kontrollorgan enligt internationell standard. I är SWEDAC nationellt ackrediteringsorgan enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Ackrediteringsverksamheten, som innebär kompetensprövning, omfattar laboratorier, certifieringsorgan, kontroll- och besiktningsorgan som arbetar med analys, provning, kalibrering, certifiering samt kontroll och besiktning inom olika sektorer. Inom varje område finns internationella standarder och väglednings- dokument som de som skall ackrediteras skall följa. SWEDAC deltar också inom den europeiska samarbetsorganisationen för ackrediteringsorgan (European Co-operation for Accreditation, EA) som signatär av samtliga tillgängliga avtal om ömsesidigt godkännande av provnings- och kalibreringsresultat, kontrollintyg, certifieringar inom kvalitets- och miljöledningssystem samt inom certifiering av produkter/processer och personer. I handelsdirektivets bilaga V anges att kontrollören skall beakta om anläggningen är registrerad enligt EMAS.20 För vissa anläggningar av den aktuella typen finns en registrering enligt EMAS som innebär att företaget, utöver att ha byggt upp ett miljöledningssystem också har framställt och låtit granska en offentlig s.k. miljöredovisning. Granskning av system och redovisning sker i enlighet med förordningen av ackredite- rade miljökontrollörer. Dessa miljökontrollörer är ackrediterade av SWEDAC och är i praktiken samma organisationer som också är certifie- ringsorgan för miljö- och kvalitetsledningssystem. Inom den aktuella typen av anläggningar förekommer även ofta kvalitets- och miljö- ledningssystem enligt de internationella standarderna ISO 14 001 och ISO 9001 som också är certifierade genom av SWEDAC ackrediterade certifieringsorgan. Framför allt finns det inom företagen, när det gäller miljöledningssystem enligt ISO 14 001, strukturer för att mäta, analysera och redovisa miljöparametrar av olika slag, däribland utsläpp av växt- husgaser. Skälen för regeringens förslag: För de anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet är en koppling till framför allt miljö- ledningssystemet enligt ISO 14 001 eller EMAS naturlig. Detta innebär också att det är naturligt och effektivt att kombinera kontrollörens upp- följningar när det gäller utsläpp av koldioxid med den uppföljning som görs av miljöledningssystemen. 20 och rådets förordning 761/2001 av om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapen miljölednings- och miljörevisionsordning (EMAS). Regeringen anser att ackrediteringsförfarandet bör följa vad som Prop. 2004/05:18 traditionellt gäller för teknisk kontroll, dvs. ras för uppgiften enligt lagen om teknisk kontroll. Detta innebär att SWEDAC bör utses att ansvara för ackrediteringen av kontrollörer för uppgiften att verifiera verksamhetsutövarnas rapporter om utsläpp av koldioxid. Det följer av lagen om utsläpp av koldioxid med tillhörande förordning att bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om krav på kontrollören och de uppgifter som kontrollören skall utföra. Arbetet med föreskrifterna har påbörjats. Regeringen utgår från att utredningens överväganden noteras i det arbetet, att de standarder som kan komma att användas för ackreditering av kontrollörer i beaktas, samt att föreskrifterna i möjligaste mån samordnas med mot- svarande reglering i andra medlemsstater. Utarbetandet av föreskrifterna sker lämpligen i samråd med SWEDAC. I det arbetet bör även andra aktörer involveras. Föreningen () har i sitt remissvar framfört möjligheter att komplettera den tekniska kompetensen med den ekonomiska. Företagens revisorer är förtrogna med olika miljö- standarder och med miljörevision. Andra remissinstanser, t.ex. Svensk energi, har framfört att den tekniska verifieringen bör kunna samordnas med den ekonomiska revisionen om enskilda företag så önskar i syfte att uppnå flexibilitet. SWEDAC har framfört att den tekniska kompetensen bör betonas men att en balans bör eftersträvas med den ekonomiska revisionen. har framhållit att ett stort behov av kontrollörer uppkommer . Ett allmänt önskemål om samordning mellan olika regelsystem har också framförts av flera remissinstanser. Regeringen förutsätter att utarbetar föreskrifter i dialog med andra parter, till exempel FAR, eftersom både tidsvinster och effektivitetsvinster är av stor vikt för företagen. Skälen för regeringens bedömning: Med tanke på att handels- systemet omfattar hela EU, och även kan omfatta EES-länderna samt tredje land under vissa förutsättningar, bör med kontrollör som ackrediterats för uppgiften enligt lagen om teknisk kontroll jämställas kontrollör i en annan medlemsstat inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som utsetts till att utföra kontroller i enlighet med handelsdirektivet. Om en kontrollör från en annan medlemsstat anlitas, så bör det vara verksamhetsutövarens ansvar att visa att kontrollören i en annan medlemsstat har ställning som kontrollör i handelsdirektivets mening. bör tillämpa de principer för ömsesidigt erkännande som gäller inom ramen för fri rörlighet av tjänster och även verka för att principen tillämpas på samma sätt i hela EES-området. Beslut i frågan om ömsesidighet i utseendet av kontrollörer har dock ännu inte fattats inom gemenskapen varför det är för tidigt att införa en bestämmelse i lagen . bör naturligtvis verka för att en harmonisering av kraven kommer till stånd. Regeringens bedömning: Den version av registerförordning som antogs av den Europeiska kommissionens kommitté för klimat- förändringar kan ligga till grund för viss lagstiftning om register över utsläppsrätter. Utredningens bedömning: Utredningen reserverar sina förslag med hänvisning till att registerförordningen inte är slutligt antagen. Remissinstanserna: vid vill inte ta ställning till förslagen innan registerförordningen är klar. ombudsmän, , har inga invändningar mot förslagen under förutsättning att inga omarbetningar av registerförordningen sker. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 19.3 i handelsdirektivet anges att Europeiska kommissionen skall anta en förordning, som kommer att innehålla regler för hur medlemsstaterna skall hantera införandet av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser. Dessa skall innehålla gemen- samma uppgifter för spårning av utfärdade utsläppsrätter, innehav, över- låtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till registret, för att garantera sekretess och för att se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheterna enligt Kyotoprotokollet. presenterade den Europeiska kommissionen ett första utkast till registerförordning. Därefter har flera revideringar genomförts. presenterades den version vilket utred- ningen använt som grund för sitt delbetänkande. antog Europeiska kommissionens kommitté för klimatförändringar en slutlig överenskommelse om en registerförordning. Det saknas dock anledning för någon nämnvärd revidering av utredningens antaganden och förslag i de här aktuella delarna med anledning av den slutliga versionen. Ett formellt beslut om förordningen av Europeiska kommissionen väntas . Enligt artikel 75 om ikraftträdande skall förordningen träda i kraft med direktverkan för medlemsländerna dagen efter dess publicering i Europeiska unionens officiella tidning. Regeringen bedömer att nu föreliggande version av registerförordning, som antogs , kan läggas till grund för lagstiftning eftersom kommittén för klimatförändringar avslutat sitt arbete och det endast återstår ett formellt beslut av Europeiska kommissionen för att förordningen skall träda ikraft. Den kommande registerförordningen finns ännu inte i officiell svensk version. Den engelska versionen som ligger till grund för regeringens överväganden finns i bilaga 2. Enligt artikel 19 i handelsdirektivet är varje medlemsstat skyldig att upp- rätta och administrera ett nationellt register. Registret är i praktiken en elektronisk databas för att bl.a. hantera uppgifter om: upprättande av konton för verksamhetsutövare som omfattas av Prop. 2004/05:18 handelssystemet, upprättande av konton för andra fysiska och juridiska personer, utfärdande av tilldelade utsläppsrätter, innehav av utsläppsrätter, överlåtelse (köp och försäljning) av utsläppsrätter, eventuellt sparande av utsläppsrätter, och återlämning och annullering av utsläppsrätter. Enligt den kommande registerförordningen skall medlemsländerna och Europeiska kommissionen upprätta de standardiserade databaserna som behövs för att hålla registren . Registren skall vara tillgängliga via internet och tillgodose de funktionella och tekniska krav som ställs i förordningen. Från skall samtliga medlemsländers register vara i drift och administreras samt underhållas i enlighet med registerförordningen. Enligt artikel 19.1 i handelsdirektivet får medlemsstaterna föra sina register inom ramen för ett gemensamt system tillsammans med en eller flera andra medlems- länder. Enligt den kommande registerförordningen skall dock registren hållas åtskilda. Varje land skall ha en projektledningsgrupp som ansvarar för landets nationella register, oavsett om registrets fysiska IT-struktur finns i något annat land. I den kommande registerförordningen anges att medlemsländerna skall utse en behörig myndighet som har det yttersta ansvaret för drift och underhåll av det nationella registret. Den behöriga myndigheten skall i sin tur utse en registeradministratör som leder det dagliga arbetet med registret och förser den centrala administratören med den information som krävs enligt registerförordningen. Det är i registret som handlande företag får tillgång till de utsläpps- rätter som tilldelats dem, men det nationella registret är skilt från själva marknadsplatsen. I registret bokförs avslutade transaktioner mellan två parter. En översiktlig beskrivning över processen ger följande bild. En transaktion för att överlåta utsläppsrätter initieras alltid av säljaren, genom att denne går in i registret i behörig del. I ansökan om registrering av transaktionen väljs ett konto som överföringen skall ske från och det konto som överföringen skall göras till anges. Vidare skall säljaren ange det antal utsläppsrätter som skall överföras. I det nationella registret skapas automatiskt ett förslag till överföring som skickas till det centrala registret när säljaren väljer att starta överföringen. I det centrala registret utförs sedan ett antal automatiska kontroller av förslaget. Om förslaget till överföring enligt det centrala registret uppfyller vissa på förhand upp- ställda krav skickas förslaget vidare från det centrala registret till köparens nationella register. Efter kontroll där kan förslaget om över- föring godkännas eller avslås. I det fall överföringen godkänns utförs överföringen i köparens nationella register och ett meddelande skickas till det centrala registret om att överföringen är utförd. I det centrala registret avslutas överföringen genom en registrering att överföringen utförts. I det fall överföringen inte godkänns av köparens nationella register meddelas detta till det centrala registret och de utsläppsrätter som ingick i förslaget till överföring avmarkeras efter kommunikation med Prop. 2004/05:18 säljarens nationella register. Regeringens förslag: Ett anläggningsregister skall upprättas utöver det obligatoriska nationella registret. Regeringen bemyndigas att öppna de nationella konton som krävs för handhavande av andel av utsläppsrätter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag i fråga om anläggningsregister. Inget förslag har lämnats angående öppnandet av nationella konton. Remissinstanserna: Inga synpunkter har lämnats på förslagen. Bakgrund: Registersystemet kan beskrivas som att bestå av tre enheter: ett centralt register, ett nationellt register och ett anläggnings- register. Enligt artikel 20 i handelsdirektivet skall Europeiska kommissionen utse en central administratör som i ett centralt register skall föra en oberoende transaktionsförteckning, i vilken utfärdande, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas. Det centrala registret skall omfatta alla medlemsländer. Det centrala registret skall innehålla en tabell som visar de nationella fördelningsplanerna för de medlemsstater som omfattas av handelssystemet. För att skapa tilltro till systemet skall den centrala administratören genomföra automatiska kontroller av varje transaktion i de nationella registren med hjälp av en oberoende transaktionsförteckning, för att se till att inga felaktigheter uppkommer vid utfärdandet, överlåtelsen eller annulleringen av utsläppsrätter. Den oberoende transaktions- förteckningen förs i ett centralt register som administreras av den centrala administratör som kommissionen utsett. Om felaktigheter fram- kommer vid en automatisk kontroll skall den centrala administratören underrätta den medlemsstat eller de medlemsstater som berörs. Den aktuella transaktionen får inte registreras. Några andra transaktioner med de berörda utsläppsrätterna får inte heller ske förrän felaktigheterna undanröjts. Ett nationellt register, ett utsläppsrättsregister, skall också upprättas. Syftet är att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. I det nationella registret sker konto- hanteringen. Varje nationellt register skall för perioden 20052007 inne- hålla följande konton: nationellt konto där den totala mängden nationella utsläppsrätter anges som är tillgängliga för utfärdanden, verksamhetsutövarkonto för varje anläggning som har tillstånd till utsläpp av koldioxid där den individuellt tillgängliga andelen utsläppsrätter anges, personligt konto för varje fysisk och juridisk person som utan att ingå i handelssystemet efter ansökan är behöriga till innehav av konto, nationellt annulleringskonto för annullering av återlämnade överlåt- bara utsläppsrätter och sådana icke överlåtbara utsläppsrätter som utfärdats på grund av force majeure, nationellt återlämningskonto, där annullering av deklarerade utsläpps- rätter och utsläppsrätter utfärdade på grund av force majeure skall ske , samt nationellt annulleringskonto för outnyttjade utsläppsrätter som skall kunna överföras till nästa åtagandeperiod. Annullering sker genom att utsläppsrätterna överförs från det nationella kontot till det nationella återlämningskontot. Vidare skall det nationella registret innehålla tabeller över verifierade utsläpp och överlämnade utsläppsrätter, samt en tabell som visar efter- levnadsstatus för en individuell anläggning. Handel med utsläppsrätter sker med enheter (ton koldioxid) ur medlemsstaternas tilldelade mängder utsläppsrätter. Handeln med utsläppsrätter bygger på att enheterna kan spåras och bokföras så att ett medlemslands sammanlagda mängd utsläppsrätter kan kontrolleras vid den aktuella handelsperiodens slut. Efter varje kontrollperiod, dvs. , skall även för berörda anlägg- ningar redovisas det antal utsläppsrätter som motsvarar anläggningens utsläpp av koldioxid . Om så icke sker utgår sanktioner. skall kontrollera att de anläggningar som omfattas av handelssystemet har utsläppsrätter på sitt konto som motsvarar årets utsläpp. , verksamhetsutövare, kontrollörer av anlägg- ningens utsläpp och central administratör skall genom ansvarig myndig- het för det nationella registret ges tillträde till de delar av register- systemet som de är behöriga att ta del av. För att insyn i handelssystemet skall garanteras, har även allmänheten tillgång till vissa uppgifter om fördelningen av utsläppsrätter och resultaten av övervakningen av utsläppen enligt närmare specificeringar i den kommande register- förordningen och dess bilaga XVI. Enligt artikel 17 i handelsdirektivet har dock allmänheten tillgång till informationen med förbehåll för de begränsningar som fastställs i och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljö- information. Skälen för regeringens förslag: Genom handelsdirektivet åläggs medlemsstaterna att se till att inga anläggningar som omfattas av direkti- vet bedriver verksamhet som resulterar i utsläpp av koldioxid utan att verksamhetsutövaren har tillstånd till detta efter . I den kommande registerförordningen ställs inga krav på att det skall finnas ett särskilt register som anger om en anläggning har tillstånd att bedriva verksamhet som omfattas av handelsdirektivet. Däremot följer av registerförordningen vilka uppgifter som skulle vara aktuella att ingå i ett sådant anläggningsregister. Ett svenskt anläggningsregister över aktuella verksamhetsutövare, anläggningar och tillstånd skulle underlätta för till- synen. Ett sådant register kan också vara av värde att använda som ingångsdata till det nationella registret och det centrala registret. Regeringen föreslår därför att ett svenskt anläggningsregister skall upprättas i enlighet med beskrivningarna i den kommande register- förordningen. Regeringen föreslår också att bemyndigar regeringen att Prop. 2004/05:18 öppna de nationella konton som krävs för handhavandet av andel av utsläppsrätter. Detta gäller konton i både det centrala registret och det på sätt som beskrivits ovan. Regeringens förslag: En behörig myndighet för registerfrågor, konto- föringsmyndighet, och en registeransvarig vid samma myndighet, skall utses. Myndigheten skall också ha visst informationsansvar för handels- systemet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Miljödomstolen vid varnar för komplex organisation och menar att det bör övervägas om inte uppgifterna kan fördelas på färre myndigheter. förordar att ansvar läggs på befintliga myndigheter, antingen eller . Skälen för regeringen förslag: Enligt artikel 18 i handelsdirektivet skall medlemsstaten utse en eller flera behöriga myndigheter för att ansvara för att utfärda tillstånd att få släppa ut koldioxid från en berörd anläggning, bereda ansökningar om tilldelning och besluta om tilldelning av utsläppsrätter, utfärda utsläppsrätter, utveckla och föra register, kontrollera, övervaka och annullera utsläppsrätter, samt informera verk- samhetsutövare och allmänhet om handelssystemet. Enligt den kommande registerförordningen skall medlemsländerna före meddela kommissionen vem som är behörig myndighet såsom registeradministratör för det nationella registret. Genom riktlinjepropositionen21 har givits ansvar för att upprätta och administrera ett nationellt register för handel med utsläppsrätter. skall också utpekas att bli behörig myndighet såsom registeradministratör för registerfrågor. Dess- utom skall uppgiften som registeransvarig tilldelas en utvald person vid den myndigheten. Den behöriga myndigheten skall benämnas konto- föringsmyndighet i likhet med elcertifikatsystemet. Organisationen för att genomföra handelssystemet ställer krav på sam- ordning för att göra systemet operativt . Naturvårds- verket har givits ansvar för beslut om tilldelning av utsläppsrätter, vissa arbetsuppgifter i anslutning till övervakning, kontroll och rapportering av verksamhetsutövarnas utsläpp och för eventuella sanktionsavgifter. Ett råd har inrättats under , med representanter från Natur- vårdsverket, och Verket för näringslivsutveckling () för beredning av företagens ansökningar om tilldelning av utsläppsrätter och för att lämna förslag till beslut till . Länsstyrelserna skall ansvara för att bevilja tillstånd att släppa ut koldioxid. Som behörig myndighet för registret är 21 Proposition 2003/04:31 om riktlinjer för genomförande av EU:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (bet. 2003/04/MJU11, rskr. 2003/04:150). beroende av det arbete som de andra myndigheterna skall utföra för att få Prop. 2004/05:18 ett fungerande registersystem. Registret och de uppgifter som skall föras in i registret är i hög grad beroende av arbetet med att bevilja tillstånd till utsläpp av koldioxid och att besluta om tilldelning av utsläppsrätter. I ett senare skede är myndigheten också beroende av information vid den rapportering och avstämning som skall ske. För att underlätta arbetet är det angeläget att ingångsdata till det nationella registret överförs elektroniskt mellan berörda myndigheter. skall till- sammans med ansvara för att ta fram information till verksamhetsutövare och allmänhet m.fl. om handelssystemet. Energi- myndigheten skall också ges i uppdrag att identifiera överlappande ansvar och upprätta fungerande rutiner så att nödvändig information för att utföra de arbetsuppgifter som den kommande registerförordningen anger finns tillhanda elektroniskt. Den kommande registerförordningen innehåller förutom bestämmelser för handelsperioden 20052007 även ett antal regler för nästkommande period 20082012. Registerförordningen kommer att vara direkt tillämplig för medlems- länderna men innehåller ändå inte en fullständig reglering utan ett visst utrymme lämnas åt medlemsländerna. Regleringen kommer i korthet att innebära följande. 6.4.1Upprättande av vissa konton m.m. Regeringens förslag: En ofullständig ansökan om konto eller registrering skall kunna kompletteras. Om ett föreläggande om komplettering inte följs skall ansökan avvisas. En ansökan som är oförenlig med befintliga registreringar skall avslås. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Remissinstanserna: vid och Miljö- domstolen vid föreslår att ansökan om registrering skall avvisas istället för att avslås i de fall då ett föreläggande att komplettera ansökan med uppgift som enligt 4 kap. 5 § skall ingå inte följs. Det överensstämmer bättre med allmän förvaltningsrättslig praxis att sökanden alltid ges möjlighet att komplettera en bristfällig ansökan. Bakgrund: Alla personer har rätt att inneha utsläppsrätter (jfr artikel 19.2 i handelsdirektivet). Ett personligt konto för behörig fysisk och juridisk person kan öppnas efter ansökan. Om ett personligt konto inte innehåller några utsläppsrätter och ingen transaktion noterats skall registeradministratören informera berörd kontoinnehavare om att kontot kommer att avslutas inom ett visst antal dagar. Enligt den kommande registerförordningen skall behörig myndighet eller verksamhetsutövaren, efter att tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt handelsdirektivet erhållits, förse registeradministratören med vissa Prop. 2004/05:18 basdata avsedda för att upprätta ett verksamhetsutövarkonto i registret.