prop · GS0311 · 2004-09-28 00:00:00 — Regeringen föreslår att det riktade statsbidraget till personalförstärk- ningar införs . Bidraget skall göra det möjligt för kommunerna att öka antalet anställda i förskolan med 6 000 årsarbetare. Genom bidraget kan antalet årsarbetare i förskolan öka jämfört med och personaltätheten öka till i genomsnitt fem barn per årsarbetare. För vissa kommuner kan det vara lämpligt att rekryteringen av personal fördelas över de tre åren. Detta innebär att målet om 6 000 års- arbetare kan nås 2007. Om en kommun väljer att öka personaltätheten utöver vad som kan finansieras med statsbidraget eller 2006 påverkas inte kommande års åtagande för att få del av bidraget. kommer motsvarande medel att överföras till det generella statsbidraget till kommunerna. Detta möjliggör för kommunerna att fortsätta satsningen på förskolan också efter att det riktade statsbidraget har upphört. Utgångspunkten för bidraget bör vara att det skall användas för att öka personaltätheten i förskolan. Bidraget får användas i kommunala och enskilda förskolor i kommunen till personalkostnader för att öka personaltätheten jämfört med den genomsnittliga personaltätheten i kommunens kommunala och enskilda förskolor basnivån. Valet av basnivå innebär att kommuner som minskat personaltätheten jämfört med basnivån måste återställa personaltätheten till basnivån för att få del av bidraget. Kommuner som ökat sin personaltäthet jämfört med basnivån kan däremot tillgodoräkna sig denna ökning. Bidraget skall användas så att det på bästa sätt ökar kvaliteten i förskolan. Det är den enskilda kommunen som avgör vilka personalkategorier som skall anställas och till vilka förskolor som tillskottet skall riktas. I sin för- delning av bidraget skall inte kommunen skilja mellan och enskild förskola, utan rikta det till de förskolor där det ger störst nytta. En mindre del av förskolans personal är finansierad med hjälp av stats- bidraget enligt förordningen (2001:161) om statsbidrag för kvalitets- säkrande åtgärder inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg till Prop. 2004/05:11 kommuner som tillämpar maxtaxa. Detta bidrag kan kommunen använda till anställning av personal i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg och till kompetenshöjande åtgärder för personal som arbetar inom dessa verksamheter. För att kommunerna även fortsättningsvis skall kunna välja hur detta bidrag skall användas får den personal som finansierats med detta statsbidrag räknas bort vid beräkning av basnivån. Därigenom skapas möjligheter för kommunerna att ändra inriktningen på detta bidrag, t.ex. till att förstärka personalens kompetens, vilket regeringen bedömer vore önskvärt. I kommuner med ett minskande antal inskrivna barn i förskolan kan bidraget användas till att öka personaltätheten genom att behålla redan anställd personal. Personaltätheten varierar avsevärt mellan landets kommuner och behovet av personalförstärkning kan därför vara olika. Regeringen bedömer dock att det i alla kommuner finns ett behov av mer personal i förskolan, men att inriktningen på olika personalkategorier kan se olika ut. I valet av fördelningsmodell för statsbidraget är det regeringens be- dömning att alla kommuner bör komma i fråga för statsbidrag. Att enbart rikta stödet till kommuner med låg personaltäthet vore orimligt. Regeringen föreslår därför att statsbidraget fördelas till kommunerna med barnomsorgsmodellen i det kommunala skatteutjämningssystemet som grund. Barnomsorgsmodellen syftar till att utjämna sådana kostnads- skillnader för barnomsorgen mellan enskilda kommuner som inte kommunen direkt kan påverka. Modellen speglar den efterfrågan på barnomsorg en kommun möter beroende på bland annat andelen barn av befolkningen och föräldrarnas arbetstid. Fördelning av statsbidraget med barnomsorgsmodellen som grund innebär att kommuner med stor efter- frågan på barnomsorg får mer bidrag per invånare än kommuner med låg efterfrågan. Eftersom skatteutjämningssystemet omfördelar kommunernas kostna- der enligt barnomsorgsmodellen på samma sätt, gör valet av denna fördelningsmodell att kommunernas intäkter inte nämnvärt påverkas när bidraget förs in i det generella statsbidraget. Modellen tar hänsyn till att bidraget görs generellt och uppdateringen av detta sker direkt. Modellen används också för fördelning av statsbidrag till kommuner som tillämpar maxtaxa i barnomsorgen. Det bör ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om de närmare villkoren för bidraget samt om dess administration och uppföljning. Regeringen avser att fatta beslut om nödvändiga föreskrifter . Därefter kan utforma anvisningar och administrativa rutiner. Regelverket bör präglas av administrativ enkelhet och utformas så att målsättningen med bidraget nås. Eftersom bidragets mål och regler är tydliga överväger regeringen att utforma bidraget så att det kan betalas ut till kommunerna efter ett enkelt rekvisitionsförfarande. Kommunerna bör redovisa på vilket sätt medlen använts samt lämna en kvalitetsbedömning av vilka resultat som uppnåtts, varefter bedömer om bidraget använts i enlig- het med bidragets mål och riktlinjer. Om en kommun inte använt sitt bidrag i enlighet med bidragets regelverk bör få besluta om att hela eller delar av bidraget skall återbetalas. bör så långt som möjligt kunna ta till vara de rutiner och er- farenheter som byggts upp i myndighetens hantering av andra statsbidrag till kommunerna. Ett exempel på detta är att kommunernas redovisningar skall göras tillgängliga för kommuninvånare och allmänhet. Därmed kan både föräldrar och personal lätt informera sig om hur den egna kommunen använt bidraget. skall också till regeringen lämna en samlad uppföljning av bidragets användning efter varje bidragsår. Bidraget får användas för kommunens kostnader från . Förskolan som egen skolform Regeringens bedömning: Förskolans uppdrag, så som det kommer till uttryck i förskolans läroplan (Lpfö 98), bör kvarstå oförändrat. Förskolan bör dock bli en egen skolform inom skolväsendet och ha samma över- gripande mål som andra skolformer. Begreppet elev bör inte omfatta barn i förskolan. Begreppet undervisning bör, om det skall omfatta förskolan, ges en definition som är anpassad för såväl förskola som skola. Förskola bör inte kunna ersättas med annan verksamhetsform mot vårdnadshavarens vilja. Regeringen avser att i propositionen med förslag till ny skollag åter- komma till med förslag till lagtext på detta område. förslag: Stämmer delvis överens med regeringens bedömning. Kommittén föreslår att förskolan bildar en egen skolform samt att förskola inte skall kunna ersättas med annan verksam- hetsform mot vårdnadshavarens vilja. Kommittén går dock längre än regeringens bedömning när det gäller gemensam terminologi samt gemensam lagreglering för samtliga skolformer. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag om förskolan som egen skolform. , , samt en mängd kommuner däribland , , , , , , , , , , och är positiva till att förskolan blir en egen skolform. vill understryka att denna skolform skall vara tillförsäkrad alla barn samt vara kostnadsfri med stöd av vad som framgår av . anser att förskolans betydelse för barns hälsa och utveckling inte nog kan betonas och att markeringen av att förskolan i första hand är till för barnens utveckling och inte en tillsynsform bör främja dess kvalitet och status. vänder sig inte emot förslaget, men menar att innebörden av idén om integration mellan förskola och skola närmare borde ha övervägts och problematiserats. och kommun avstyrker förslaget att göra förskolan till en skolform. De flesta remissinstanser motsätter sig att nuvarande terminologi i skolan överförs till förskolan. vill betona att införande av elevbegreppet i förskolan endast skall avse lag- texter, och att det inte får innebära någon förändring, vare sig i synen på barnen eller i synen på förskolans verksamhet. Myndigheten för skolut- veckling, , , samt ett tjugotal andra kommuner anser att det inte är rimligt att barnen i förskolan benämns elever. och m.fl. är positiva till en enhetlig och tydlig terminologi som även innefattar förskolan. Skälen för regeringens bedömning fick förskolan sin första läroplan. Genom läroplanen intar för- skolan sin plats som det första steget i samhällets samlade utbildnings- system för barn och ungdom. Detta har för förskolans del inneburit att det pedagogiska perspektivet har förtydligats och att förskolan i första hand är till för barnens egen skull deras omsorg, utveckling och lärande. blev tillsynsmyndighet för förskolan, liksom för övrig förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Regleringen av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen överfördes från socialtjänstlagen (1980:620) till skollagen (1985:1100), utan några sakliga förändringar. infördes förskoleklassen som en egen skolform inom det offentliga skolväsendet. Annat omfattande reformarbete har genomförts på förskolans område . Det främsta syftet med dessa reformer har varit att göra förskolan tillgänglig för allt fler barn från tidig ålder. infördes maxtaxa i förskolor, familjedaghem och fritidshem. med maxtaxan infördes rätten till förskoleverksamhet för föräldraledigas barn, en rätt som barn till arbetslösa fått redan halvåret innan. infördes allmän avgiftsfri förskola med för alla barn från och med höstterminen det år de fyller . Som har framgått avser regeringen att återkomma till riks- dagen med ett förslag till ny skollag. Redan nu finns det dock anledning att övergripande uttala hur regeringen bedömer att lagregleringen be- träffande förskolan bör se ut. Enligt dagens lagstiftning bedriver förskolan, i likhet med familjedag- hemmet och fritidshemmet, en pedagogisk verksamhet. Någon åtskillnad görs inte i detta avseende mellan de olika verksamhetsformerna, trots att det endast är förskolan och fritidshemmet som är läroplansstyrda verk- samheter. I förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens pedagogiska verksamhet bildar pedagogik, omsorg och fostran en helhet utifrån barns behov. Regeringen bedömer att förskolan bör bilda en egen skolform. Syftet med att göra förskolan till en egen skolform är framför allt att ytterligare kunna betona förskolan som det första ledet i ett livslångt lärande och en fullvärdig del av skolväsendet. Avsikten är dock inte att förändra för- skolans uppdrag. Förskolan skall inte ha skolan som norm, utan fortsätta att utvecklas utifrån sitt eget uppdrag, sina mål, förutsättningar och traditioner. Skolväsendet omfattar en rad olika skolformer förskoleklass, grund- skola, särskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda samt svensk- undervisning för invandrare. Dessa skolformer är sinsemellan olika när det gäller målgrupper, regelverk och andra avseenden som särpräglar varje skolform. har föreslagit att förskolan får en med andra skol- former gemensam lagreglering på en rad områden. det är angeläget att skolväsendet omfattas av ett enhetligt och tydligt regelverk till de delar detta är förenligt med uppdraget och kvaliteten i varje skolform. Lika viktigt är dock att varje skolforms särart tas tillvara och inte anpassas till ett gemensamt regelverk på ett sådant sätt att dess uppdrag blir otydligt eller förvanskas. Detta gäller inte minst för för- skolan som ny skolform. Enligt regeringens bedömning bör förskola som egen skolform få en likartad lagreglering med andra skolformer i följande avseenden: förskolan bör få gemensamma övergripande mål med andra skolformer, förskolan bör få gemensamma regler för ledningen med andra skolformer (se vidare avsnitt 9, Förskolans ledning), förskolan bör få behörighetsregler för lärare. Regeringen bedömer dock att det av lagen bör framgå att även annan personal, t.ex. barnskötare, kan tillsvidareanställas i förskolan (se vidare avsnitt 10, Personalen i förskolan), förskolans personal bör få gemensamma regler för kompetens- utveckling med andra skolformer (se vidare avsnitt 10, Personalen i förskolan), förskolan bör få likartade regler för föräldrainflytande som andra skolformer (se vidare avsnitt 15.1, Utvecklingssamtal och avsnitt 15.2, Inflytande i förskolan), och förskolan bör åläggas systematiskt kvalitetsarbete i likhet med andra skolformer (se vidare avsnitt 16, Systematiskt kvalitetsarbete i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen). Slutligen bör förskolan som egen skolform inte kunna ersättas med annan verksamhetsform mot vårdnadshavarens vilja. Utöver denna gemensamma lagreglering bör bestämmelser om förskolan, enligt regeringens bedömning, finnas i ett eget förskole- specifikt kapitel i den nya skollagen. När lagstiftningen för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg överfördes från socialtjänstlagen till skollagen gjordes detta utan några sakliga förändringar. Avsikten var att avvakta en större översyn av skollagen och i samband med denna göra de förändringar som krävdes. En konsekvens av den tekniska överföringen blev dock att förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen inte längre hade några över- gripande mål fastställda i lag för sin verksamhet. hade den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen gällt för alla verksamheter inom . Men eftersom skollagens struktur inte omfattade de nya pedagogiska verksamheter som infördes, omfattades dessa inte heller av skollagens mål. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att förskolan som ny skolform inom utbildningsväsendet får gemensamma mål med övriga skolformer. På en övergripande nivå är mål och uppdrag gemensamma för hela skolväsendet. Utbildningens syfte att främja en livslång lust att lära, samarbetet med hemmen samt de grundläggande demokratiska värderingarna som hela utbildningsväsendet vilar på, är några av de viktiga delar som bör återspeglas i de gemensamma övergripande målen. Genom att förskolan, i likhet med förskoleklassen, kommer att bilda en egen skolform kan bättre förutsättningar och mer likvärdiga villkor skapas för en samverkan mellan dessa båda skolformer. föreslår i sitt betänkande att terminologin skall vara gemensam för samtliga skolformer i en ny skollag. Det gäller främst begreppen elev och undervisning. För förskolans del har frågan väckt livlig debatt och en mängd remissyttranden har inkommit där man ställt sig negativ till att förskolan övertar en terminologi från skolan som upplevs som väsensfrämmande. Vissa företrädare för förskolan har å andra sidan hävdat att det endast är av lagteknisk betydelse att termino- login blir enhetlig i skollagen, men att det inte innebär någon förändring i synen på förskolans verksamhet. Bland remissyttrandena finns också exempel på förslag om en förnyelse av begreppen där t.ex. undervisning ersatts med lärande och elev med den lärande. Regeringen anser att frågan om vilka begrepp som används är viktig vid utformningen av förslaget till ny skollag och att begreppen speglar vilken verksamhet som avses inom varje skolform. Förskolans syfte och uppdrag måste således framgå i de begrepp som används för verk- samheten, såväl i regelverket som i den praktiska verksamheten. Det innebär att förskolan inte saklöst kan överta skolans terminologi. I förskolan är begreppen elev och undervisning problematiska, efter- som dessa begrepp är nära förknippade med skolans upp- drag. Enligt regeringens bedömning bör begreppet elev inte gälla barn i förskolan. Begreppet undervisning bör, om det skall omfatta förskolan, ges en definition som är anpassad för såväl förskola som skola. Att förskolan föreslås bli en egen skolform bör inte innebära någon förändring av förskolans uppdrag. Förskolan skall även fortsättningsvis ge barn såväl en god omsorg som pedagogisk stimulans och bidra till goda uppväxtvillkor. Av förskolans läroplan framgår att förskolan skall lägga grunden för ett livslångt lärande. Verksamheten skall erbjuda alla barn som deltar en rolig, trygg och lärorik miljö som utmanar och lockar till lek och aktivitet, där omsorg, fostran och lärande bildar en helhet. Flickors och pojkars nyfikenhet, företagsamhet och intressen skall uppmuntras och deras vilja och lust att lära skall stimuleras. Ett utmärkande drag för förskolan är föräldrasamarbetet. Förskolan skall göra det möjligt för föräldrar att förena föräldraskap och för- värvsarbete och vara ett stöd för familjerna i deras ansvar för barnens omvårdnad och växande. I samarbete med hemmen skall barnens utveck- ling till ansvarskännande kvinnor och män och samhällsmedlemmar främjas. Förskolan är till för alla barn. Den pedagogiska verksamheten skall anpassas till varje barns behov och förutsättningar i förskolan. Varje barn skall få känna att det gör framsteg, övervinner svårigheter och är en tillgång i gruppen. Barn skall lämna förskolan med självförtroende och tillit till sin egen förmåga. På detta sätt lägger förskolan den bästa Prop. 2004/05:11 grunden för barns fortsatta utveckling och lärande vidare i utbildnings- Att förskolan blir en egen skolform förändrar således inte förskolans uppdrag och innebär inget ifrågasättande av förskolepedagogiken. Tvärt- om är det viktigt att den pedagogik som utvecklats i förskolan bevaras och vidareutvecklas utifrån sina egna utgångspunkter också när förskolan blir en del av skolväsendet. Barns rätt till förskola omfattade förskolan av alla barn i åldern . Antalet inskrivna barn i förskolan ökade med 7 900 barn jämfört med året innan. Antalet barn i familjedaghem i samma ålder minskade med drygt 5 000 barn och är nu . av föräldrarna är nöjda med den verksamhetsform som deras barn har, såväl i förskola som i familjedaghem, visar en enkät som gjort. Bland dem som inte är nöjda önskar de flesta plats i förskola. Det finns alltså fortfarande föräldrar som önskar plats i förskola för sina barn, men blir hänvisade till familjedaghem och vice versa. Förskolan är också olika väl utbyggd i olika kommuner. För barn i åldern innebar införandet av allmän förskola att de från och med höstterminen det år de fyller alltid har rätt till plats i förskola, minst . I övrigt gäller, i enlighet med dagens lagstiftning, att kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform. Det är dock knappast förenligt med tanken på förskolan som en egen skolform och del av skolväsendet att barn som är berättigade till en plats i förskole- verksamheten inte skall kunna få en sådan plats i förskola även om föräldrarna önskar det. Regeringen anser att det bör vara en skyldighet för kommunen att tillhandahålla plats i förskola för alla barn i åldern som är berättigade till det. När förskolan blir en egen skolform bör den inte kunna ersättas med familjedaghem mot vårdnadshavarnas vilja. Om vårdnadshavarna önskar familjedaghem i stället för förskola för sina barn bör kommunen sträva efter att tillgodose detta önskemål (se vidare avsnitt 12, Familjedaghem och öppen förskola). För att kommunerna skall få goda möjligheter att anpassa tillgången till förskola och familjedaghem till vårdnadshavares önskemål om verksamhetsform, kommer regeringen i den kommande propositionen med förslag till ny skollag att föreslå femåriga övergångsregler. Enligt regeringens bedömning blir därför merkostnaderna till följd av förslaget om barns rätt till förskola försumbara och de ryms inom ramen för den ekonomiska satsning som regeringen gör på förskolan genom det bidrag motsvarande som ingår i det generella statsbidraget. Regeringens bedömning: Förskolan bör ledas av en rektor som samordnar det pedagogiska arbetet inom sitt ansvarsområde. Rektor bör genom utbildning och erfarenhet ha pedagogisk insikt och särskilt ansvara för att verksamheten utvecklas. Hur ansvarsområdet organiseras och om det skall omfatta en eller flera skolformer och därtill knuten verksamhet avgörs av huvudmannen. Regeringen avser att i propositionen med förslag till ny skollag återkomma till med förslag till lagtext på detta område. förslag: Överensstämmer med regeringens Kommittén anser dock, till skillnad mot regeringen, att benämningen förskolechef kan användas även fortsättningsvis för Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till Endast ett fåtal remissinstanser har dock kommenterat förslaget med särskilt avseende på förskolan. stad instämmer med förslaget och anser att det är angeläget att det finns en rektor inom samtliga skolformer samt att det ställs krav på pedagogisk stödjer förslaget som överensstämmer med förbundets syn på hur en ny och modern skollagstiftning bör vara slaget, men menar att skrivningen blir inkonsekvent när man vid förskola kan kallas förskolechef i stället för rektor, trots att förslaget till lagtext endast innehåller benämningen rektor. att även förskolan skall omfattas av rektors ledning och ansvar. kommun är tveksam till att förskolechefer skall benämnas rektorer. anser att utbildningsuppdraget i sin helhet skall riktas till den kommunalpolitiska nivån på samma sätt som gäller för övrig lagstiftning inom det kommunala området. Skälen för regeringens bedömning För att befästa förskolans ställning som en del av utbildningssystemet och förstärka dess kvalitet och likvärdighet bör förskolan som egen skolform ha samma ledning som andra skolformer. På samma sätt bör också ledningens ansvar regleras i skollagen. Det lokala ansvaret för för- skolan bör vila på rektor, som tillsammans med medarbetarna utvecklar verksamheten i förhållande till skollagen, läroplanen och andra för- Rektor skall särskilt inrikta sig på läroplanens värde- grundsuppdrag, förskolans systematiska kvalitetsarbete och kvalitets- redovisning samt leda medarbetarna så att verksamheten utmanar och stöder den pedagogiska utvecklingen i alla avseenden. tydligt för personal, barn och föräldrar vem som har ansvaret för ledning- en och samordningen av det pedagogiska arbetet och förskolans inre organisation och vad ansvaret innebär. Eftersom förskola och skola oftast ingår i samma förvaltnings- organisation är det rimligt att också ha gemensam reglering och ge samma förutsättningar till alla chefer i organisationen. Det är naturligt att ledningen av förskola och skola ges samma benämning, ansvar och be- fogenheter oavsett hur verksamheterna är organiserade. Enhetlig ledning för alla skolformer bör också främja och underlätta integrationen mellan förskola, förskoleklass, skola och fritidshem och utvecklingen av en gemensam syn på barns och ungas utveckling och lärande. Ledningsansvaret för förskolan har ansvarig nämnd eller styrelse, vilket regleras i kommunallagen (1991:900). Nämnden eller styrelsen beslutar om den delegation och därmed vilket ansvar som för- skolans chef skall ha. Ledningsansvar i förskolan har inte varit reglerat i socialtjänstlagen (1980:620) och är det inte heller i skollagen (1985:1100). I förskolans läroplan (Lpfö 98) anges i förordet till departementsutgåvan att förskolans uppdrag ställer höga krav på ledar- skapet. Samordningen av förskola och skola är väl utvecklad på politik- och förvaltningsnivå. I en stor majoritet () av landets kommuner har förskola och skola en gemensam nämnd och förvaltning. Hur ledar- skapet för förskolorna är organiserat varierar dock i olika kommuner. En eller flera förskolor kan ledas av en förskolechef en modell som är vanlig i storstäderna. I andra kommuner förekommer att förskola och skola är samorganiserade under ledning av en rektor. Ett delegerat ansvar för en eller flera av verksamhetsformerna kan dessutom finnas för en biträdande rektor. Närmandet mellan förskola och skola har skett på en övergripande nivå genom kommunernas styrning via gemensamma planer och mål, kvalitetsredovisningar och andra typer av skriftliga dokument. Dessutom har kommunerna genomfört en långt gående decentralisering av ansvar och beslut i flera viktiga frågor. I många kommuner är det rektorer eller förskolechefer som självständigt, inom givna ramar, fattar beslut i frågor som personalens kompetens- utveckling och planeringstid, intagning av nya barn och fördelning av platser. I takt med decentraliseringen har förskolans chefer fått en allt viktigare roll som länk mellan förvaltning och fält.