prop · GR03116 · 2004-03-16 00:00:00 — Dessutom kommer bestämmelserna om verksamheter och åtgärder även i fortsättningen att vara de mest centrala och mest betydelsefulla bestäm- melserna om miljökonsekvensbeskrivningar och miljökonsekvensbedöm- ningar. I lagstiftningen kan därför bestämmelserna om miljökonsekvens- beskrivningar och miljöbedömningar av planer och program ses som ett komplement. Regeringens förslag: Myndigheter och kommuner skall sträva efter att samordna arbetet med de bedömningar och beskrivningar som görs enligt bestämmelserna i 6 kap. . förslag överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Remissinstanserna: , och har påpekat att utredningens förslag kan missförstås i den del det anges att man skall undvika att miljökonse- kvensbeskrivningar görs mer än en gång. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare nämnts innebär direkti- vet om miljöbedömning av planer och program i princip samma slags krav som MKB-direktivet. Svensk rätt innehåller en mängd Prop. 2003/04:116 krav med anledning av MKB-direktivet, huvudsakligen genomförda genom 6 kap. med tillhörande förordningar. De två direkti- vens tillämpningsområden är tätt sammankopplade. Det är viktigt att de som tillämpar bestämmelserna kan se sambandet mellan bedömningarna och samordna arbetet så att det material och den information som samlas in i den ena bedömningen kan användas även i den andra bedömningen. Därför bör i 6 kap. , under en egen rubrik, införas en bestämmelse som uttryckligen anger att de myndigheter och kommuner som tillämpar kapitlet skall sträva efter att samordna arbetet med bedömningarna och beskrivningarna. Som vissa remissinstanser påpekat kan det naturligtvis behöva göras bedömningar av miljökonsekvenser både i planeringsskedet och vid en senare tillståndsprövning. Information från den ena bedömningen borde dock kunna användas även i den andra. En samordning medför att dubbelarbete kan undvikas. 7.2Ändringar i andra lagar Regeringens förslag: I (1987:10) och lagen (1977:439) om energiplanering införs bestämmelser om att de nya bestämmelserna i 6 kap. skall tillämpas i fråga om planer och program som kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § . förslag överensstämmer i huvudsak med regering- ens men är inte preciserat i detalj angående vilka författningar som berörs eller var i olika författningar följdhänvisning bör göras. Remissinstanserna har inte närmare kommenterat i vilka lagar hän- visningar bör göras eller lydelsen av den föreslagna hänvisningen. Några remissinstanser, bl.a. , och tekniska hög- skola har dock kommenterat genomgången av svenska planer och pro- gram med argument för eller emot att en viss plan skall omfattas av direktivets krav. Synpunkter har också lämnats angående att nödvändiga följdändringar måste göras i PBL. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna i 6 kap. är de centrala bestämmelser som behövs för genom- förandet av direktivet. tillämpningsområde framgår av balkens egna regler. kan således vara tillämplig på verksamheter och myndighetsåtgärder även om dessa regleras i andra lagar. Avsikten är nu att de nya reglerna om miljöbedömningar av planer och program skall vara tillämpliga också när myndigheter och kommuner upprättar planer och program som krävs i annan lag. Några lagar vid sidan av har vissa angivna krav på att miljöhänsyn av något slag skall tas vid upprättandet av planer eller program. För att undvika tveksamheter om vilka regler som skall tillämpas anser regeringen att det är lämpligt att i dessa lagar införa regler som tydligt klargör att även 6 kap. skall tillämpas. Frågor om normkonflikt har närmare utvecklats i prop. 1997/98:45, del 1, s. 190 ff. och prop. 1997/98:90, del 2, s. 146 ff. Vid genomgången av de lagar som bör förses med en hänvisning till de nya bestämmelserna i 6 kap. har regeringen även övervägt behovet av att i dessa lagar behålla de nu gällande kraven på miljö- hänsyn. Sådana bestämmelser är nämligen överflödiga om de inte ställer krav utöver de nu föreslagna kraven. Regeringen har dock inte funnit någon sådan överflödig bestämmelse. Beträffande lagen (1977:439) om energiplanering gäller t.ex. att inverkan på miljön skall beskrivas även om planen eller programmet inte kan antas medföra en sådan betydande miljöpåverkan som avses i den föreslagna 6 kap. 11 § . Att ta bort existerande krav i lagarna förefaller därför inte lämpligt. I PBL finns ett flertal bestämmelser om planer och program och, som nämnts i avsnitt 6, även vissa bestämmelser om miljökonsekvensbeskriv- ningar, typiska för denna lag. Liksom utredningen anser regeringen att det enbart är översiktsplaner och detaljplaner som kan komma att beröras av kravet på miljöbedömningar. Ett antal remissinstanser har haft åsikter i frågan om detalj- och över- siktsplaner uppfyller alla de kriterier som gör att de måste miljöbedömas enligt direktivets krav. Instanserna har dock gjort olika bedömningar. anser att det endast är detaljplaner som direkt faller under direktivets tillämpningsområde, men att det finns klara skäl att införa krav på tillämpning av direktivets bestämmelser även i förhållande till översiktsplaner. har argumenterat för att översiktsplaner alltid borde omfattas av kravet på miljöbedömning. Enligt kan detaljplaner enligt PBL omfattas av krav enligt direktivet, medan i anser att detaljplaner inte omfattas av direktivet. Sammanfattningsvis kan konsta- teras att instanserna inte är eniga om tillämpligheten på detalj- och över- siktsplaner. Både detaljplaner och översiktsplaner är enligt regeringens mening i princip planer som kan träffas av kravet på miljöbedömning. I det en- skilda fallet bör dock en bedömning göras av i vilken mån planen anger förutsättningarna för kommande tillstånd eller påverkar ett s.k. Både detaljplaner och översiktsplaner och ändringar i dessa kan dessutom vara så begränsade till sin omfattning eller ha sådan karaktär att de faller under det undantag som preciseras i direktivets arti- kel 3.3, dvs. planer och program som fastställer användningen av små områden på lokal nivå och mindre ändringar i planer och program. En miljöbedömning krävs i dessa fall endast om man vid en bedömning anser att planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan trots att planen eller ändringen är begränsad. För detaljplaner finns det krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar. Kraven är inte preciserade på samma sätt som de existerande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder i 6 kap. , men de skall så långt som möjligt fylla samma funk- tion (jfr prop. 1997/98:90, s. 165). De nya krav som införs i och med hänvisningen till de föreslagna bestämmelserna om miljöbedömningar för planer och program är inte menade att innebära att två olika miljö- konsekvensbeskrivningar skall upprättas. Tillämpningen av PBL:s och bestämmelser kan samordnas. PBL:s krav på en miljökon- sekvensbeskrivning vid upprättande av en detaljplan kan lämpligen be- handlas i ett sammanhang med krav så att kraven i båda lagarna uppfylls i en och samma beskrivning. För översiktsplaner finns i PBL inget krav på miljökonsekvensbeskriv- ningar. En översiktsplans konsekvenser skall dock kunna utläsas utan svårighet (4 kap. 1 § PBL). På samma sätt som för detaljplaner bör den översiktliga bedömningen av miljökonsekvenser av översiktsplaner lämpligen kunna samordnas med den beskrivning av konsekvenser som måste göras enligt PBL. I de fall förutsättningarna för att tillämpa bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. är uppfyllda, är det viktigt att komma ihåg att översiktsplaner har en över- siktlig karaktär och att den miljöbedömning som skall göras enligt 6 kap. därför inte kan vara annat än översiktlig. Vidare finns bestämmelser om samråd i PBL både för översikts- och detaljplaner. Det är naturligt att kommunen t.ex. samord- nar det samråd som föreslås i 6 kap. 14 § med det mer utför- ligt reglerade samrådet i 4 respektive 5 kap. PBL. På så sätt innebär de föreslagna bestämmelserna även i den delen inget eller begränsat ytterli- gare arbete för kommuner och myndigheter. Handläggningstiderna skall därför inte påverkas negativt av de nya bestämmelserna. kommun har i samma anda i sitt remissvar påpekat att det är möjligt att samordna handläggning och redovisning av konsekvenser. Så sker i stor utsträckning . kommun har anfört att om lagbestämmelserna utformas så att nuvarande handläggningsordning i stor utsträckning kan behållas och redovisning av konsekvenser kan ske samordnat, blir inte resursbehov eller tidsåtgång nämnvärt större än . Det är viktigt att kommunerna, i enlighet med det som sagts i avsnitt 7.1.6, samordnar det material och den information som sammanställs vid miljöbedömningen av planer och program på samma sätt som skall ske i samband med miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. . Väglagen och lagen om byggande av järnväg Transportområdet är ett exempel där tillämpningsområdena för MKB- direktivet och direktivet om miljöbedömning av planer och program kan komma att sammanfalla. Förordningarna (1997:262) om nationell väg- hållningsplan, (1997:263) om länsplaner för regional infrastruktur och (1986:67) om plan för stomjärnvägar, som huvudsakligen är av ekono- misk karaktär, kan komma att träffas av direktivets krav. Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och väglagen (1971:948) definierar olika steg i en projektprocess och ställer krav på att miljö- konsekvensbeskrivningar skall göras. Utredningen har gjort bedöm- ningen att kraven på järnvägsplan respektive arbetsplan i de angivna lagarna snarare bör ses som tillstånd för projekt (i MKB-direktivets mening) än som en plan enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program. Regeringen gör samma bedömning. De förstudier och väg- respektive järnvägsutredningar som görs enligt dessa lagar skulle möjligen kunna anses som planer i direktivets mening. Enligt regeringens bedömning utgör förstudierna och utredningarna inte sådana planer eller program utan är att betrakta som led i projekteringen av en enskild infrastrukturanläggning. En parallell kan dras till proces- serna vid upprättande av flygplatser och farleder, som också är infra- strukturprojekt men som inte kräver miljöbedömning enligt direktivet. Direktivet syftar till att hänsynen till miljöaspekter skall komma in i de strategiska planeringsprocesserna. En miljöbedömning enligt direktivets krav kan med andra ord komma att krävas för strategiska planer på trans- portområdet, i den mån de kan antas medföra betydande miljöpåverkan och inte träffas av någon av direktivets undantagsbestämmelser. För enskilda projekt på transportområdet gäller MKB-direktivets krav. Förstudier inleds med samråd enligt 6 kap. . Väg- och järn- vägsutredningar omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. . Det är inte nödvän- digt att för dessa skeden i tillståndsprövningen av ett projekt införa bestämmelser som innebär att projektet också skall miljöbedömas som en plan. Det skulle inte bidra till att uppfylla direktivets syfte. Det skulle inte heller ge något mervärde för processen. Få remissyttranden har behandlat frågan om ändringar i annan lagstift- ning än PBL. Som visats i avsnitt 6 finns bestämmelser om planer och program i ett antal lagar. Lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre innehåller inga krav på att miljöhänsyn skall tas vid upprättandet av den plan som krävs enligt lagen. I enlighet med vad som inledningsvis sades om när följdhänvis- ningar bedömts lämpliga är därför inte någon hänvisning till 6 kap. nödvändig. Bedömningen av om bestämmelserna skall tillämpas på en aktuell plan lämnas till tillämparen. Den plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kom- munen som skall finnas enligt lagen (1977:439) om energi- planering skall innehålla en analys av planens inverkan på miljön. För att påminna tillämparen om att det i den analysen kan vara nödvändigt att beakta de föreslagna kraven i 6 kap. är det lämpligt att göra en hänvisning i denna lag. I sammanhanget kan nämnas att Energimyn- digheten har uttalat sig positivt om att stärka kopplingen mellan energi- planeringen och den omgivningspåverkan den leder till på miljö och människa genom att knyta lagen till de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. . Planer och program enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, samt lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med regional ändrad ansvarsfördelning faller inte in under något av de planerings- områden som enligt artikel 3.2 i direktivet skall anses medföra betydande miljöpåverkan. Detsamma gäller t.ex. planer enligt den nya lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Även andra planer och program som fastställer ramar för kommande tillstånd för projekt hamnar dock under direktivets tillämpningsområde om de kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I den mån planer eller program enligt de här nämnda lagarna uppfyller dessa krav skall en miljöbedömning göras enligt de Prop. 2003/04:116 föreslagna bestämmelserna i 6 kap. . bestämmelser bedöms dock inte nödvändig eftersom lagarna inte inne- håller några egna bestämmelser om att miljöhänsyn skall tas vid upp- rättandet av planer och program. Kravet på avfallsplaner i 15 kap. är närmare reglerat i avfallsförordningen (2001:1063). En eventuell hänvisning till de före- slagna bestämmelserna i 6 kap. bedöms därför lämpligen kunna göras i förordning. Det är tveksamt om det kan bli aktuellt att göra en miljöbedömning av de åtgärdsprogram som nämns i 5 kap. miljö- balken. Om så är fallet gäller dock 6 kap. även dessa pro- gram. Regeringens förslag: Konsekvensändringar av paragrafnummer görs i luftfartslagen (1957:297), lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, minerallagen (1991:45), väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. förslag överensstämmer i sak med regeringens men är inte preciserat angående vilka författningar som berördes. Remissinstanserna har inte kommenterat utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: De författningar som gör en hänvisning till nuvarande 6 kap. 1113 §§ behöver ändras så att hänvisning görs till de nya paragrafnumren. En hänvisning till 6 kap. 912 §§ finns i minerallagen (1991:45). I väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg finns hänvis- ningar till 6 kap. 1112 §§ respektive 6 kap. 1012 §§ . I luftfartslagen (1957:297) samt lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn hänvisas till 6 kap. 1012 §§ . Hänvisningarna bör anpassas till de nya paragraf- numren i 6 kap. . 8Godkännande av protokoll om miljöbedömningar till Esbokonventionen Regeringens förslag: godkänner protokollet av om strategiska miljöbedömningar till FN/om miljökonsekvensbeskrivningar i gränsöverskridande sammanhang. Skälen för regeringens förslag: Protokollet om strategiska miljö- bedömningar under FN/ECE:s konvention om miljökonsekvensbeskriv- ningar i gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen) har i huvudsak samma bestämmelser som direktivet 2001/42/EG om bedöm- ning av vissa planers och programs miljöpåverkan. godkännas i samband med genomförandet av direktivet. Protokollet åter- finns i bilaga 7 med den engelska texten i bilaga 8. Esbokonventionen och bakgrunden till protokollet beskrivs i avsnitt 5. Protokollets mål är att sörja för en hög skyddsnivå för miljön inbegripet hälsan. Detta främst genom att se till att hänsyn till miljön integreras i utarbetandet av planer och program samt bidra till att sådan hänsyn tas under övervägande vid utarbetandet av politiska riktlinjer och lagstiftning. De materiella förpliktelserna kan delas in i tre grupper. För det första innehåller protokollet allmänna bestämmelser om hjälp och vägledning till allmänheten, om erkännande av och stöd till vissa organisationer samt om främjande av protokollets mål på det inter- nationella planet. Det innehåller även bestämmelser som innebär att per- soner som utövar en rättighet enligt protokollet inte får bestraffas eller diskrimineras på grund av t.ex. medborgarskap. För det andra innehåller protokollet bestämmelser om miljöbedömning av vissa planer och program. Avgränsningen av planer och program görs utifrån ett antal verksamhetsområden som alltid skall anses medföra betydande miljöpåverkan, samt i övriga fall utifrån en bedömning om planen eller programmet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Protokollet innehåller vidare detaljerade bestämmelser om de olika stadierna i en miljöbedömning. För det tredje bygger protokollet på Esbokonventionens bestämmelse om politiska riktlinjer. Parterna skall sträva efter att se till att hänsyn till miljön inbegripet hälsan övervägs och i lämplig utsträckning integreras när de utarbetar politiska riktlinjer och lagstiftning som kan antas medföra betydande påverkan på miljön inbegripet hälsan. De skall därvid beakta lämpliga principer och beståndsdelar i protokollet. De skall där så är lämpligt fastställa praktiska bestämmelser för hur detta skall gå till och rapportera till partsmötet om hur de uppfyller kraven. Protokollets mål och bestämmelser ligger helt i linje med svensk miljöpolitik. EG och medlemsstaterna har varit aktiva i utarbetandet av protokollet med anledning av de erfarenheter som vunnits i framtagandet av direktivet om miljöbedömning av planer och program. Att ratificerar protokollet i samband med att direktivet genomförs är därför ett naturligt steg efter undertecknandet . Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får regeringen inte ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket skall besluta. Som nämnts i avsnitt 7.1.2 bedöms protokollet förutsätta en lagändring. Regeringen föreslår därför att godkänner proto- kollet. Nedan redovisas de överväganden som gjorts beträffande i vilken ut- sträckning protokollet föranleder lagstiftning, utöver vad som behövs för att genomföra direktivet om miljöbedömningar av planer och program. Skillnader mellan protokollets och direktivets materiella bestämmelser De flesta av protokollets materiella bestämmelser omfattas, som nämnts, av kraven i direktivet om miljöbedömning av planer och program. Det viktigaste undantaget är protokollets artikel 13 om att parterna skall sträva efter att se till att hänsyn till miljön övervägs och i lämplig Prop. 2003/04:116 utsträckning integreras när förslag till politiska riktlinjer och lagstiftning Direktivet saknar denna bestämmelse. strävas efter att hänsyn till miljön skall tas vid ut- arbetandet av politiska riktlinjer och lagstiftning. Som exempel kan nämnas att skall en bedömning av konsekvenserna för miljön ingå i regeringens beslutsunderlag för samtliga propositioner, skrivelser till , lagrådsremisser och förordningar av betydelse för miljön. Syftet med bedömningen är att säkerställa att miljöeffekter på ett konse- kvent sätt kan beaktas i beslutsprocesser. Självklart anser regeringen att det är det eftersträvansvärt att hänsyn till miljö- konsekvenser, liksom till andra konsekvenser, beaktas vid beslut av dessa slag. Protokollets bestämmelser i denna del bedöms dock inte föranleda lagändringar. Protokollets allmänna bestämmelser om att tjänstemän och myndighe- ter skall bistå och vägleda allmänheten, om att vissa organisationer på lämpligt sätt skall stödjas, samt om att de som utövar rättigheter under protokollet inte får diskrimineras eller bestraffas saknar även de direkt motsvarighet i direktivet. De har dock sin motsvarighet i svensk rätt. Regler om myndigheters serviceskyldighet finns bl.a. i 45 §§ förvalt- ningslagen (1986:223). Grundläggande rättigheter som förenings- och yttrandefrihet regleras i 2 kap. regeringsformen. Föreningar stöds även ekonomiskt genom bidrag. fördelar i bidrag till miljöorganisationer. Protokollet torde därför inte heller i detta avseende göra några lagändringar nödvändiga. Både direktivet och protokollet har bestämmelser om uppföljning och övervakning. I protokollet finns en bestämmelse om att resultaten från övervakningen skall göras tillgängliga för berörda myndigheter och all- mänheten i enlighet med nationell lagstiftning. Den svenska offentlig- hetsprincipen och handlingsoffentligheten, som regleras i 2 kap. tryck- frihetsförordningen innebär att svensk rätt lever upp till protokollets krav även i denna del. Protokollet har i artikel 6, liksom direktivet, bestämmelser om att sam- råd skall ske med vissa myndigheter innan en myndighet bestämmer vilka uppgifter en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Till skill- nad från direktivet anger dock protokollet även att varje part i lämplig utsträckning skall sträva efter att ge den berörda allmänheten tillfälle att delta i det samrådet. Protokollets krav kan uppfyllas inom ramen för den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 13 § . Det står myndigheter och kommuner fritt att i lämplig utsträckning samråda med den berörda allmänheten i dessa frågor. Den berörda allmänheten får också yttra sig i enlighet med bestämmelsen i 6 kap. 14 § . Bestämmelserna om samråd om miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan eller program är utformade på något olika sätt i protokollet och direktivet. Bestämmelserna har dock samma syfte, nämligen att samrådsparter skall få tillgång till information och möjlighet att yttra sig. Protokollet har, till skillnad från direktivet, en bestämmelse i artikel 8.5 som anger att varje part skall se till att de närmare bestämmelserna för hur samrådet skall ske fastställs och görs allmänt tillgängliga. För det fall närmare bestämmelser bedöms nödvändiga i denna del kan de med fördel lösas med förordningsbestämmelser, med stöd av bemyndigandet i 6 kap. 17 § . Bestämmelserna om gränsöverskridande samråd skiljer sig till viss del mellan protokollet och direktivet. I protokollets artikel 10.2 finns t.ex. en bestämmelse om vad underrättelsen till det andra landet skall innehålla, vilket saknas i direktivet. Även dessa skillnader bedöms kunna lösas genom de förordningsändringar som planeras i denna del med anledning av direktivet. I protokollet föreskrivs att en miljörapport skall innehålla den information som är rimlig med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig, allmänhetens intresse och det beslutande organets informationsbehov (artikel 7). Direktivet saknar hänvisning till allmänhetens intresse och beslutsfattar- nas behov av information. Regeringen har beaktat protokollets bestämmelse om hänsyn till all- mänhetens intresse av information i de förslag på bestämmelser som tagits fram för genomförande av direktivet, jfr avsnitt 7.1.2. På så sätt blir även protokollet fullgott införlivat i svensk rätt i denna del. Skillnader mellan protokollets och direktivets tillämpningsområden De stora likheterna mellan protokollet och direktivet innebär att de i huvudsak har samma tillämpningsområde. Protokollet skiljer sig ytligt sett konsekvent från direktivet genom att det talar om miljön inbegripet hälsan när tillämpningsområdet preciseras och innehållet i anges etc. Direktivet använder i dessa sammanhang enbart termen miljön. Av direktivets bestämmelser får dock förstås att hälsofrågor inkluderas i termen miljön. Exempel på detta kan hittas i uppräkningen av vad en miljörapport skall innehålla. I direktivets bilaga I punkten f sägs att rapporten skall innehålla den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma, inbegripet bl.a. folkhälsa. I den med anledning av direktivet föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 13 § anges att samråd på nationell nivå skall ske med berörda centrala förvaltningsmyndigheter. När hälsoaspekter är aktuella kan samråd lämpligen ske med .