prop · GS0334 · 2004-10-25 00:00:00 — Det får inte heller finnas några särskilda skäl i övrigt som talar mot verkställighet utanför anstalt. Det krävs vidare att den intagne har tillgång till bostad med elektricitet och telefon samt att han eller hon har en ordnad sysselsättning. Många långtidsdömda saknar dessa förutsättningar. De måste därför använda tiden i , med hjälp av t.ex. socialtjänst och arbetsförmedling, bygga upp förutsättningarna för att den sista delen av straffet skall kunna verkställas genom intensivövervakning. Kriminalvården har en viktig roll att fylla för att hjälpa den intagne genom att förmedla kontakter etc. Av de uttalanden som gjordes i förarbetena framgår följande (a. prop. s. 21 f.). Den som sammanbor med den intagne måste samtycka till att verkställigheten sker i bostaden. Har brottet riktats mot en familjemedlem bör verkställighet inte ske i det gemensamma hemmet. En utlänning som skall utvisas bör inte verkställa någon del av ett fängelsestraff med intensivövervakning. Framstår det som orealistiskt att den intagne skall kunna hantera intensivövervakningen utgör det också ett skäl mot verkställighet utanför anstalt. Det kan också finnas andra fall då brottets karaktär eller gärningsmannens person gör att det skulle te sig oförsvarligt att bifalla en ansökan. Samhällsskydds- aspekten måste tillmätas stor vikt och riskbedömningar måste utgöra en viktig del av den individuella prövningen. Det betonas särskilt att syftet med verkställigheten skall vara att främja den intagnes anpassning i samhället. Bara om verkställigheten kan antas fylla ett sådant syfte skall den beviljas. () har på regeringens uppdrag utvärderat försöksverksamheten. konstaterar BRÅ att försöksverksamheten med förstärkta frigivnings- förberedelser inneburit att förutsättningarna för en bra planering och dokumentation har förbättrats, men att de positiva förändringarna i övrigt varit få. Av rapporten framgår att rutinerna för verkställighetsplaneringen har förbättrats och att kriminalvården har ökat användningen av särskilda metoder för att kartlägga och planera klienternas behov och stöd av behandling. I övrigt konstaterar BRÅ att det inte går att utläsa några positiva förändringar mellan mätningarna 2002 och 2003. Andelen intagna som haft kontakt med frivården före frigivningen har till och med minskat mellan mättillfällena och de intagnas situation när det gällde försörjning och sysselsättning var sämre 2003 än 2002. av de intagna skrevs ut direkt från sluten anstalt och endast en fjärdedel av dem som frigavs efter minst sex månaders strafftid hade haft någon form av utslussningsinsats. BRÅ har haft en dialog med representanter från kriminalvården om resultatet av det generella arbete med förstärkta frigivningsförberedelser. Några tänkbara anledningar till att så lite förbättrats som redovisas i rapporten är brister i efterlevnaden av kriminalvårdens föreskrifter för verkställighetsplanering, att tidsbrist och bristande kompetens hos personalen försvårar arbetet med de verktyg som faktiskt finns inom verksamheten, beläggningssituationen på anstalterna. BRÅ konstaterar att dialogen visar att det finns ett engagemang för frågorna och många idéer som är både kreativa och konstruktiva. Det som främst behövs enligt är en organisation som kan följa upp möjligheterna till förändringar och skapa tillräckliga incitament för att få dem realiserade. Den delen av försöksverksamheten som innebär en möjlighet för långtidsdömda att avtjäna den sista delen av ett långt fängelsestraff genom intensivövervakning utvärderas separat. BRÅ har redovisat utvärderingen i två rapporter. En slutrapport skall lämnas . BRÅ:s första delrapport i frihet (2003:4) överlämnades till regeringen . Av rapporten framgår följande. ansökte av de långtidsdömda (315 personer) om att få verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning. Av dessa beviljades , vilket motsvarar av hela gruppen långtidsdömda, verkställighet genom intensivövervakning. 2004/05:34 av ansökningarna avslogs och avskrevs på grund av att den intagne återkallat sin ansökan. Den gruppen som beviljades intensivövervakning hade en gynnsammare bakgrund än andra långtidsdömda. av dem som verkställde sista delen av straffet genom intensivövervakning misskötte sig. De som misskötte sig fördes tillbaks till anstalt. De flesta klienter var nöjda med intensivövervakningen. Den motsvarade deras förväntningar eller fungerade till och med bättre än de hade trott. De flesta av dem önskade att de hade kunnat få ha intensivövervakning . De intagna som valt att inte ansöka om intensivövervakning avstod främst för att de ansåg att frihetsinskränkningen var för stor jämfört med andra utslussningsalternativ. BRÅ konstaterar att begränsningen att den intagne skall ha strafftid, i kombination med den stränga bedömningen av risken för misskötsamhet, gör tillämpningsområdet begränsat. BRÅ ifrågasätter om verksamheten har rätt omfattning. BRÅ gör bedömningen att intensivövervakningen skulle kunna utökas genom att kriminalvården bedömer ansökningarna mindre strängt, dvs. accepterar en något högre risk för klienter som bedöms ha stort behov av en utslussning under intensivövervakning, insatser vidtas för att öka attraktionskraften hos intensiv- övervakningen, genom bättre information, utökad tid för frivilliga aktiviteter och möjligen någon enstaka permissionsdag, gruppen som kan beviljas intensivövervakning utökas genom att strafftidsgränsen sänks till . BRÅ:s andra rapport, Ett steg på väg mot frihet, överlämnades . Av rapporten framgår följande om utvecklingen av intensivövervakningen sedan den första delrapporten presenterades. Antalet ansökningar om att få verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning minskade från 315 till 197 . Andelen beviljade ansökningar ökade, vilket fick till följd att antalet beviljade ansökningar var ungefär lika stort båda åren. Den grupp som beviljades intensivövervakning som ett led i frigivningsförberedelserna var mer brottsbelastad och mer hjälpbehövande än den som beviljades intensivövervakning . Kriminalvården hjälpte mer än hälften av klienterna att få intensivövervakning genom att ordna bostad, sysselsättning eller försörjning. De sociala effekterna av intensivövervakningen Den andra delen av utvärderingen syftar till att undersöka de effekter intensivövervakningen har haft på de dömdas sociala situation. BRÅ har följt de klienter som deltagit i försöksverksamheten och intervjuat dem och deras familjer. Resultatet är mycket positivt. BRÅ:s uppföljning visar att de allra flesta som har verkställt sista delen av straffet genom intensivövervakning hade en ordnad situation efter den villkorliga frigivningen. Andelen som hade ett arbete med lön har ökat från till och andelen med egen bostad från . Alla utom en hade någon form av bostad. hade en ordnad försörjning i form av arbete, arbetsmarknads- bidrag, studiemedel, arbetslöshetsersättning eller någon form av sjukersättning. BRÅ konstaterar att även om tiden för uppföljning är kort och det råder en viss osäkerhet om situationen är permanent så är resultaten positiva i jämförelse med resultatet från andra undersökningar om frigivnas situation. Enligt BRÅ visar utvärderingen att förväntningarna på reformen har infriats på det urval av intagna som beviljats intensivövervakning. Få missköter sig så att utslussningen får avbrytas och den sociala situationen har förbättrats i ett stort antal fall. Enligt BRÅ:s bedömning finns det mot den bakgrunden all anledning att utvidga gruppen som kan beviljas intensivövervakning som ett utslussningsalternativ. BRÅ skall slutredovisa regeringsuppdraget . Den rapporten skall beskriva om, och i så fall hur, möjligheten att verkställa sista delen av fängelsestraffet genom intensivövervakning påverkar de intagnas återfallsbenägenhet. 6.1Arbetet med förstärkta frigivningsförberedelser måste fortsätta Regeringens bedömning: Försöksverksamheten med förstärkta frigivningsförberedelser bör fortsätta i avvaktan på en ny kriminal- vårdslag. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar. Skälen för regeringens bedömning Att förbättra de dömdas möjlighet att klara sig i samhället efter frigivningen är en av kriminalvårdens viktigaste uppgifter. Det är angeläget att verkställigheten planeras så att den redan från början fokuseras på insatser som ger de intagna förbättrade förutsättningar att leva ett liv utan kriminalitet och droger efter frigivningen. Kriminalvården har under försöksverksamheten tagit åtskilliga steg för att förbättra verkställighetsplaneringen för de intagna. projektgrupp har tillsatts för att utveckla frigivningsfrågorna inom ramen föreskrifter om verkställighetsplaneringen. De nya föreskrifterna lägger stor vikt vid att de intagnas behov identifieras och vidtagna åtgärder Kriminalvården har också börjat arbeta med nya instrument för att planera verkställigheten efter varje intagens Antalet anstalter med självförvaltning, vilket innebär att de intagna själva utför hushållssysslorna och ansvarar för planeringen av dessa på ett sätt som gör dem bättre rustade för frigivningen, har ökat. I kriminalvårdens grundutbildning ingår numera ett avsnitt om planering av kriminalvårdspåföljd och har prioriterat verkställighetsplaneringen i sin tillsynsverksamhet. har lokala brister korrigerats och kompetensen successivt förbättrats. upprättas det emellertid inte någon verkställighetsplan för alla intagna och de verkställighetsplaner som görs håller inte alltid Det är därför angeläget att utvecklingsarbetet på detta Utslussningen av de intagna kan förbättras Ett syfte med försöksverksamheten var att fler intagna skulle få möjlighet till någon form av strukturerad, successiv övergång från anstalt till frihet. Den nya möjligheten att verkställa sista delen av straffet utanför anstalten genom intensivövervakning har fallit väl ut. I övrigt har de positiva frigivningssituationen satts i fokus visar Brottsförebyggande rådets (BRÅ:s) utvärdering att många intagna fortfarande friges till en instabil situation när det gäller bostad, försörjning och sysselsättning. Utvärderingen visar till och med att de intagnas sociala situation försämrats något under den pågående försöksverksamheten. friges över hälften av de intagna direkt från sluten anstalt och endast en fjärdedel av de intagna deltar i någon form av placering eller aktivitet Det är viktigt att kriminalvårdens resurser utnyttjas så bra som möjligt. Kriminalvårdens arbete skall därför vara inriktat på att förhindra återfall i Den dömde bör efter verkställt straff vara för att klara samhällets krav på ett laglydigt liv. Det innebär att verksamheten i slutskedet skall inriktas på insatser som underlättar den kritiska övergången mellan anstalt och frihet. Målsättningen måste vara att ingen skall behöva återfalla i brott på grund av den oordnade frigivnings- situation han eller hon befinner sig i. Det är idealiskt om den successiva övergången från anstalt till frihet innebär att frigivningsförberedelserna kan fortsätta utanför anstalten. Det finns således all anledning att fortsätta det intensifierade arbetet med att strukturera och förbättra frigivningsförberedelserna så att fler får möjlighet till någon form av placering eller aktivitet utanför anstalten. Även samarbetet med andra successiv utslussning under ordnade former, som innefattar hjälp med att Prop. 2004/05:34 bygga upp ett fungerande nätverk av social och samhällsstödjande karaktär, bör kunna bidra till att återfallen i brott minskar. Det är därför angeläget att fortsätta arbetet med att utveckla formerna för att underlätta övergången mellan anstalt och frihet. Försöksverksamheten bör fortsätta i avvaktan på en ny kriminalvårdslag Regeringen har uppdragit åt en kommitté att utarbeta ett förslag till en ny kriminalvårdslag (dir 2002:90). Kommittén, som har antagit namnet (Ju 2002:13), skall enligt direktiven särskilt uppmärksamma frågor om hur verkställigheten kan anpassas så att den förebygger återfall i brott utan att kravet på samhällsskydd eftersätts. Kommittén skall i det sammanhanget överväga hur en mer individuellt anpassad verkställighet kan uppnås. Resultatet skall bli en ny modern kriminalvårdslag som kan svara mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. En viktig uppgift för kommittén är att överväga hur den nya kriminalvårdslagen på bästa sätt kan bidra till att övergången från anstalt till frihet förbereds noga och sker successivt. Kommittén skall redovisa sitt arbete . Arbetet med förstärkta frigivningsförberedelser ligger väl i linje med kommitténs arbete. Det finns därför ingen anledning att nu permanenta försöksverksamheten. I stället bör försöksverksamheten fortsätta. Erfarenheterna av försöksverksamheten, inte minst kriminalvårdens fortsatta arbete med verkställighetsplanering och olika utslussnings- alternativ, kan vara till stor nytta under det fortsatta arbetet med en ny kriminalvårdslag. Av lagtekniska skäl framgår det inte av lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt att försöksverksamheten är tidsbegränsad. Någon lagändring behöver därför inte göras för att försöksverksamheten skall förlängas. Det räcker att regeringen inför redovisar erfarenheterna av försöksverksamheten (prop. 2000/01:76 s. 33). Som framgår av nästa avsnitt finns det dock skäl att utvidga försöksverksamheten på ett sätt som kräver lagändring. 7.1Fler bör ges möjlighet till en strukturerad utslussning Regeringens förslag: Möjligheterna att verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning utökas inom ramen för den pågående försöksverksamheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till en Riksåklagaren anser att gapet mellan det av vad som sedan blir den kriminalvården bestämda verkställighetsformen, är för stort och varnar för att det riskerar att urholka påföljdssystemet. anser att promemorian är skriven ur ett gärningsmannaperspektiv och till stor del saknar hänsyn till brottsoffrens situation. Skälen för regeringens förslag: Som tidigare framgått finns det ett behov av att ytterligare utveckla formerna för övergången från ett liv i anstalt till ett liv i frihet. Det är fortfarande allt för många intagna som friges direkt från sluten anstalt. En sådan plötslig övergång från en inrutad anstaltstillvaro till ett liv i frihet, där den dömde direkt tvingas ta hela ansvaret för sin situation, är inte särskilt lyckad. Om dessutom den dömde saknar försörjning, bostad och sysselsättning är det lätt att inse att risken att återfalla i brott är överhängande. Det är därför angeläget att ytterligare ansträngningar görs för att åstadkomma en successiv övergång från anstalt till frihet. Inte minst ur brottsoffersynpunkt är det viktigt att frigivningen förbereds så att den dömde vid frigivningen är för att klara ett laglydigt liv. Regeringen har därför svårt att förstå Brottsoffe- rmyndighetens kritik. En noggrant planerad successiv utslussning under kontrollerade former gynnar alla, inte bara de dömda. De erfarenheter som vunnits av den pågående försöksverksamheten visar att det går att arbeta med verkställighetsplaneringen på ett mer strukturerat sätt, vilket borde leda till en bättre frigivnings- situation. Det arbete som pågår med att bygga upp självförvaltande utslussningsenheter innebär att förutsättningarna för en successiv övergång mellan anstalt och frihet kommer att utökas. Mycket kan säkerligen också åstadkommas genom fortsatta ansträngningar att få ut fler intagna på frigång eller placerade enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. I syfte att ge fler intagna möjligheten till en strukturerad övergång från anstalt till frihet är det också angeläget att överväga om användningen av intensivövervakning som ett led i frigivningsförberedelserna kan utökas. Enligt Brottsförebyggande rådets (BRÅ:s) utvärdering har den delen av försöksverksamheten gett mycket goda resultat. Misskötsamheten har varit låg och de dömdas sociala situationen har i många fall förbättras under utslussningen. Det finns således goda grunder för att föreslå en utvidgning. är det viktigt att en utvidgning sker på ett sådant sätt att verkställigheten av fängelsestraffet inte urholkas. Regeringen delar inte den oro Riksåklagaren framfört i sammanhanget. Det går visserligen inte att helt bortse från att det finns en risk för att trovärdigheten för påföljdssystemet kan påverkas negativt om utvidgningen av intensivövervakningen inte slår väl ut. Dessa farhågor bör emellertid inte medföra att man avstår från att pröva tekniken på ett sätt som kan bidra till att ytterligare utveckla innehållet i straffverkställigheten. gör bedömningen att det är möjligt att utvidga målgruppen för intensivövervakningen utan att trovärdigheten i påföljdssystemet går förlorad en uppfattning som flertalet remissinstanser delar. I följande avsnitt kommer därför en utvidgning av möjligheterna att verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning att föreslås. För att konsekvenserna av en utvidgning skall kunna studeras och effekterna på återfall belysas föreslås att utvidgningen skall ske inom ramen för den pågående försöksverksamheten. Regeringens förslag: Den som avtjänar fängelse i lägst och sex månader skall före villkorlig frigivning få möjlighet att verkställa sista delen av straffet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till att Riksåklagaren påpekar att det saknas anledning att begränsa fängelsets skadliga inverkan på den grupp som redan avtjänar ett fängelsestraff och framhåller risken för återfall i brott. anför att det krävs mer djupgående undersökningar och utvärderingar om hur brottsoffer, även potentiella sådana, påverkas. Skälen för regeringens förslag Den nuvarande målgruppens avgränsning skulle utvärderas I den proposition som låg till grund för försöksverksamheten diskuterades vilken målgrupp som skulle omfattas av det nya utslussningsalternativet (prop. 2000/01:76 s. 20). konstaterades att behovet av en strukturerad, successiv övergång från anstalt till frihet och möjligheten till frigivningsförberedelser gör sig särskilt starkt gällande i fråga om de långtidsdömda. gjordes därför bedömningen att möjligheten att verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, i vart fall , borde begränsas till intagna som avtjänar fängelsestraff på sammanlagt . Det framhölls särskilt att effekterna av tvåårsgränsen skulle studeras under försöksverksamheten så att man därefter skulle kunna bedöma om tillämpningsområdet skulle BRÅ:s utvärdering ger stöd för en utvidgning av målgruppen BRÅ, som utvärderat försöksverksamheten, ifrågasatte i sin första rapport om försöksverksamheten riktat sig till rätt målgrupp. sättandet gjordes mot bakgrund av att de intagna som inledningsvis deltog i försöksverksamheten visat sig ha en förhållandevis god social BRÅ föreslog att strafftidsgränsen skulle sänkas till arton månader för att fler intagna med behov av utslussning skulle få möjlighet att delta i försöksverksamheten. I den andra rapporten, som lämnats till regeringen, konstaterar BRÅ att även om det är en utvald grupp som fått intensivövervakning så visar den nya studien att så många som hälften behövt och fått hjälp för att uppfylla kraven för att få delta i försöksverksamheten. frigivningen förbereds är av central betydelse för alla kategorier Övergången från anstalt till frihet kan vara svår och problemfylld även för den vars sociala förhållanden är goda. Ett flerårigt frihetsberövande kan i sig innebära att det finns ett behov av utslussning genom intensivövervakning. Även den som utåt sett har goda frigivningsförhållanden kan därför vara i behov av det stöd och den hjälp intensivövervakningen innebär. är det emellertid viktigt att även den som från början inte har så goda förutsättningar att på egen hand klara sig efter frigivningen kan komma ifråga för det nya utslussningsalternativet. Att frigivningen sker successivt under kontrollerade former är än viktigare för dem som lever under sämre sociala förhållanden. Att frigivningsförberedelserna kan fortsätta utanför anstalten har många fördelar. Det ligger ett särskilt värde i att kunna använda intensivövervakning med elektronisk kontroll för att låta den intagne få en stegvis övergång till ett liv i frihet. På det sättet kan förberedelserna för den intagnes frigivning fortsätta utanför anstalten under kontrollerade former. Det möjliggör för den intagne att ägna sig åt arbete eller någon annan form av sysselsättning och med stöd av kriminalvården och andra ansvariga myndigheter bygga upp sin tillvaro utanför anstalten som han eller hon står under effektiv övervakning och kontroll. BRÅ:s utvärdering visar att de dömdas sociala situation förbättrats efter intensivövervakningen. Många av dem som fått hjälp med en arbets- marknadsåtgärd eller särskild sysselsättning när intensivövervakningen inleddes hade efter frigivningen fått ett vanligt arbete. Deras bostadssituation hade också förbättrats. BRÅ gör bedömningen att utvärderingen ger ett starkt stöd för att utvidga målgruppen för det nya utslussningsalternativet. De flesta remissinstanser instämmer i den bedömningen. Även engelska erfaren- heter talar för att intensivövervakningen kan tillämpas på en bredare målgrupp. I och används intensivövervakning med elektronisk kontroll som ett led i utslussningen för dömda med strafftider mellan och . Av en utvärdering som gjorts av av verksamheten framgår att av målgruppen beviljades intensivövervakning under och att fick återföras till anstalt på grund av misskötsamhet (Study 222, 2001). Mot den bakgrunden har regeringen svårt att förstå Riksåklagarens och oro att en utökning av målgruppen kommer att innebära att fler brott begås. Syftet med att utvidga målgruppen är ju det motsatta, att genom en successiv utslussning från anstalt under strikt kontrollerade former förbättra frigivningssituationen så att återfallen i brott minskar. Däremot måste försöksverksamheten noga följas. Skulle det visa sig att utvidgningen ger motsatt effekt måste givetvis nya överväganden göras. Strafftiden måste vara tillräckligt lång för att det skall finnas ett behov av frigivningsförberedelser utanför anstalt För att intensivövervakningen skall fylla sitt syfte som ett led i frigivningsförberedelserna får tiden för verkställigheten inte vara allt för kort. Några faktiska åtgärder för att underlätta frigivningen hinner i så fall knappast vidtas och det blir inte heller frågan om någon meningsfull Prop. 2004/05:34 kontroll under successivt friare former. Att låta intagna med allt för korta strafftider omfattas av verksamheten är därför inte meningsfullt. Det är vidare viktigt att utslussningen hinner planeras på ett bra sätt i anstalt. Det är inte möjligt om strafftiden är för kort, särskilt inte om den dömde först varit häktad . Målgruppen för intensivövervakningen bör således även i fortsättningen vara intagna med en så lång strafftid att en verkställighet utanför anstalten fyller en faktisk funktion för att underlätta anpassningen från anstalt till frihet. Regeringen gör bedömningen att försöksverksamheten bör kunna utökas så att de som avtjänar fängelse i lägst arton månader får möjlighet att verkställa den sista delen av straffet före villkorlig frigivning genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Det överensstämmer också med vad BRÅ föreslagit i sin utvärdering. Precis som enligt vad som gällt skall ett deltagande i försöksverksamheten förutsätta att den intagne ansöker om verkställighet utanför anstalt och att en individuell prövning görs. 7.3Det finns ingen anledning att ändra kriterierna för verkställigheten utanför anstalt Regeringens bedömning: Kriterierna för bedömningen av om verk- ställighet utanför anstalt skall medges bör inte ändras.