prop · GR0384 · 2004-03-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:84 partnerskapsrådet (EAPR) och Partnerskap för fred Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för verksamheten inom () och Partnerskap för fred (PFF). Regeringen redogör vidare för sin bedömning av partnerskapets betydelse för samt hur intressen i det framtida partnerskapet bäst kan tillgodoses. Natos utveckling och anpassning till nya förutsättningar ... Samarbetet mellan EU och Nato......................................... Samarbetet mellan och ................................ Samarbetet i EAPR och PFF ............................................................. Historik och principer ......................................................... Utvecklingstendenser inom partnerskapet .......................... medverkan i aktiviteter inom EAPR och PFF .................. Insyn och inflytande.......................................................... 4.3Försvarsplanering, förmågeutveckling och Säkerhetspolitisk dialog och konsultationer ..................... Säkerhetsfrämjande stöd m m ........................................... närvaro i Nato-strukturerna............................................... 5.2PFF-sekonderingar till Natos staber och internationella Regeringens sammanfattande bedömning ....................................... EAPR:s 46 deltagande stater............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Den säkerhetspolitiska miljön i och omkring präglas av omfattande förändringsprocesser. Gamla hot har ersatts av nya. Gamla relationer har ersatts av nya. Samarbetsmöjligheterna har vuxit. För Natos del har åren efter det slut medfört djupgående förändringar. Ett centralt inslag i utvecklingen har varit de omfattande samarbetsprogrammen () och Partnerskap för fred (PFF). EAPR utgör en ram för PFF-samarbetet och ett forum för konsultationer mellan Nato- och partnerländer. EAPR stärker den politiska dimensionen av det praktiskt inriktade PFF- samarbetet, och har en central roll i strävan att utveckla detta samarbete. PFF har blivit särskilt viktigt som instrument för de deltagande länderna att samordna, förbereda och öva sina styrkor inför insatser i fredsbevarande verksamhet. EAPR och PFF är inte fristående institutioner, utan är kopplade till Nato-strukturen. Samarbetet inom EAPR och PFF är baserat på frivillighet och principen om s.k. självdifferentiering, vilket innebär att de enskilda partnerländerna själva avgör i vilken utsträckning och på vilket sätt de vill och kan delta i de olika aktiviteter som samarbetet omfattar. deltar i EAPR och PFF på den militära alliansfrihetens grund. EAPR och PFF är centrala för Natos samarbete med länder som inte är medlemmar av alliansen. För vissa länder utgör partnerskapet med Nato en förberedelse för medlemskap, medan det för andra länder som t.ex. och utgör det främsta instrumentet för att kunna utveckla den samverkansförmåga som är nödvändig för att kunna bidra till internationell krishantering och fredsfrämjande verksamhet. Genom övningsverksamhet och den s.k. planerings- och översynsmekanismen stärks partnerländernas förmåga för internationella krishanteringsinsatser, vare sig de bedrivs i FN:s, EU:s eller Natos regi. medlemskap i och är en del i vår strävan att främja en alleuropeisk säkerhetsordning. EAPR/PFF är även ett instrument för att konkret värna det euroatlantiska säkerhetssamarbetet. De svenska kärnintressena inom ramen för partnerskapet kan i korthet beskrivas som: 1) Behovet av att hålla en hög nivå när det gäller militär och civil förmåga att samverka i internationella krishanteringsinsatser (s.k. interoperabilitet) och genomföra internationalisering av svenska förband, inklusive som truppbidragare i fredsfrämjande insatser. 2) Behovet av inflytande över de aktiviteter som vi genomför tillsammans med Nato i egenskap av partnerland och truppbidragare. 3) Ett mer allmänt intresse av insyn i Natos aktiviteter och utveckling. i blev inledningen till ännu en ny fas i alliansens utveckling, vars huvudinriktning är att anpassa organisationen till en vidgad hotbild som också omfattar terrorism, massförstörelsevapen och bräckliga statsbildningar. Detta får konsekvenser även för samarbetet inom EAPR och PFF. Vid toppmötet i väntas beslut fattas som ger partnerskapet en mer diversifierad inriktning. Denna skrivelse redogör för regeringens bedömning av partnerskapets Skr. 2003/04:84 betydelse för samt hur vi bäst kan tillgodose intressen i det framtida partnerskapet. 2.1Natos utveckling och anpassning till nya förutsättningar Sedan det slut har Nato genomgått en snabb och genomgripande omvandling. En viktig del i den processen utgörs av de olika partnerskap Nato har utvecklat med länder som inte är medlemmar av organisationen. Natos roll som försvarsallians med ömsesidiga säkerhetsgarantier består. Nato utgör alltjämt det centrala multilaterala organet för frågor som rör de transatlantiska strategiska säkerhetspolitiska relationerna. Men alliansen fungerar i allt större utsträckning också som en plattform för brett säkerhetspolitiskt samarbete med fokus på militär krishantering. Samarbetet omfattar även en bred säkerhetspolitisk dialog och stöd till demokratisering och institutionsbyggande inom försvarsområdet till ett antal partnerländer. Det senare har genomförts dels som ett led i att förbereda kandidatländer för att bli medlemmar i , dels som en form av säkerhetsfrämjande stöd till partnerländer utan medlemskapsperspektiv. I fokus för Natos utveckling stod dels utmaningen att utveckla en samarbetsinriktad relation till länderna i den forna , inklusive , dels att hantera konflikten i det . ingrep Nato för att få slut på striderna i och möjliggöra fredsavtalet. engagerades Nato i internationell krishantering. Den , sedermera SFOR, utgjorde Natos första out of area-insats (dvs en insats utanför Nato-ländernas territorier) och har därefter utgjort ett centralt inslag i det internationella samfundets ansträngningar att genomföra fredsavtalet. Efter mångåriga försök av internationella samfundet att nå en fredlig lösning på Kosovofrågan kulminerade läget då man uppfattade att Milosovic försökte fördriva kosovoalbanerna, liksom att deras situation var livshotande. Nato inledde en luftkampanj, först mot mål i Kosovo men sedan även i övriga . Frånvaron av ett beslut om militärt ingripande av gjorde insatsen omdiskuterad. Natos långsiktiga engagemang i regionen som helhet har därefter manifesterats främst genom de fredfrämjande insatserna KFOR och SFOR. Terroristattackerna fick betydande konsekvenser för Natos utveckling. Dessa föranledde Nato att, någonsin, aktivera den gemensamma försvarsgarantin, artikel 5 i Washington-fördraget. Främst kom detta att uppfattas som en mycket stark politisk solidaritetsyttring den praktiska uppföljningen av artikel 5-beslutet blev ytterst begränsad. Under kom sedan Washingtonfördragets artikel 4 att åberopas av . Enligt denna artikel kan ett medlemsland som upplever hot mot sin säkerhet begära särskilda konsultationer. Nato beslutade att vidta vissa beredskapsåtgärder i händelse av spridning av konflikten till turkiskt territorium. Beslutet föregicks emellertid av svåra diskussioner inom Nato, som avspeglade de spänningar som då rådde i de transatlantiska relationerna, främst till följd av . Krisen i Nato var allvarlig, men samarbetet har i hög grad återhämtat sig med ett förnyat fokus på Natos roll i internationell krishantering. i blev inledningen till en ny fas i alliansens utveckling, vars huvudinriktning är att politiskt och militärt anpassa organisationen till den hotbild och de utmaningar som fått särskild aktualitet efter terrorattackerna . I antogs ett reformprogram som genomförs och som kommer att innebära stora förändringar av Natos och de enskilda Nato-ländernas förmågor. Till de viktigaste reformerna hör att Nato-ländernas militära förmågor skall göras mer flexibla, mer användbara och bättre rustade för krishanteringsinsatser på längre avstånd. I beslutades att en snabbinsatsstyrka (Nato Response Force), bestående av drygt 20 000 man, skall vara fullt operativ . Ett initiativ för att modernisera och stärka de europeiska Nato-ländernas militära förmåga (Capabilities Commitment) är tänkt att bidra till att minska den militära obalansen mellan och . Ett initiativ togs för att stärka skyddet mot massförstörelsevapen. En reform av Natos militära strukturer genomförs för att anpassa dessa till en miljö där hoten inte är territoriellt förutsägbara och där Nato måste kunna verka med mindre, men högpresterande, förband över stora avstånd. Toppmötet enades även om att studera förutsättningarna för ett gemensamt missilförsvar. Ett centralt element i Natos anpassning till en mer komplex hotbild är en framväxande insikt inom alliansen om att de nya hoten måste kunna mötas varhelst de uppstår (dvs även utanför Nato-ländernas territorier, "out of area"). Det blir därmed funktionella, snarare än territoriella utgångspunkter som definierar verksamheten. Ett principiellt viktigt steg var övertagandet av ledningsansvaret för den FN-mandaterade fredsbevarande insatsen i (ISAF) , liksom Natos assistans till i dess ledningsansvar för den multinationella brigaden i en av sektorerna i . Diskussioner pågår om ytterligare insatser i . Denna typ av Nato-bidrag till breda multinationella fredsfrämjande insatser kommer att vara ett huvudinslag i alliansens verksamhet även . Man drar här nytta av den uppövade militära samverkansförmågan samt den integrerade militära strukturen inom Nato. ökar behovet av samverkan med andra aktörer såsom FN, EU, , enskilda organisationer samt truppbidragande länder. Krishanteringsinsatsen i har av Natos nytillträdde generalsekreterare de Hoop Scheffer beskrivits som en viktig symbol för det nya Nato och det nya partnerskapet med truppbidragande länder inom EAPR och PFF. I ISAF deltar även länder som varken är medlemmar i eller EAPR/PFF. Nya hot och risker ställer Nato inför ökade krav på grundliga Skr. 2003/04:84 politiska konsultationer innan beslut om åtgärd kan fattas. gentemot det mer förutsägbara krav på medlemsstaterna är påtaglig. Slitningarna kring Irak-frågan illustrerade tydligt detta förhållande. Enighet krävs i två led dels om hot- eller situationsuppfattning, dels om lämpliga åtgärder. Vid toppmötet i öppnade Nato dörren till medlemskap för länder i forna när man bjöd , och att bli medlemmar i alliansen. Vid toppmötet i deltar ytterligare sju nya länder som medlemmar i alliansen , , , , , och . Därmed har Nato fullbordat den andra omgången i sin utvidgningsprocess. Ytterligare tre länder aspirerar på medlemskap; , och . Därutöver har vissa partnerländer i och södra gjort klart att deras långsiktiga mål är full integrering i de euroatlantiska samarbetsstrukturerna, inklusive medlemskap i . Från Natos sida har det gjorts klart att den "öppna dörrens" politik alltjämt gäller inga indikationer har emellertid lämnats när nästa utvidgningsomgång kan bli aktuell. Det mesta tyder på att Nato står inför en förhållandevis lång konsolideringsfas med 26 medlemmar. Utvidgningen kommer att bidra till alliansens fortsatta utveckling mot ett brett säkerhetspolitiskt forum med en vid säkerhetspolitisk dagordning. De ömsesidiga försvarsförpliktelserna finns kvar, men står inte på samma sätt som under i förgrunden. bör det noteras att säkerhetsgarantierna varit en avgörande drivkraft för de nya medlemmarna i deras medlemskapssträvan. 2.3 Samarbetet mellan EU och Nato Ett strategiskt partnerskap utvecklas mellan EU och Nato inom Konkret innebär det bl. a. att EU:s krishanteringsförmåga byggs upp i nära samarbete med Nato, att EU skall kunna nyttja Natos resurser vid krishanteringsinsatser samt att onödigt dubbelarbete bör Grundtanken är att de båda organisationerna skall vara Samarbetet mellan EU och Nato involverar även regelbundna konsultationer mellan organisationernas sekretariat samt på ambassadörsnivå mellan KUSP (för utrikes- och säkerhetspolitik) och NAC (Nordatlantiska Genom den brittisk-franska Saint Malo-deklarationen och de beslut som fattades vid EU:s och Natos toppmöten lades en grund för utvecklingen av EU:s säkerhets- och försvarspolitik. En central målsättning var att EU genom en egen krishanteringsförmåga och en närmare relation med Nato skulle kunna bidra till hanteringen av kriser med civila och militära åtgärder. Såväl i Skr. 2003/04:84 1999 som i bekräftade ambitionen att skapa arrangemang för att ge EU tillgång till nödvändiga resurser inom Nato när EU genomför krishanteringsinsatser. Principerna för hur detta samarbete skulle fungera i praktiken, de s.k. plus- arrangemangen, antogs efter utdragna förhandlingar slutgiltigt i en överenskommelse mellan . På basis av plus-överenskommelsen inledde EU sin första militära krishanteringsinsats, Operation i , som ersatte Natos fredsfrämjande insats i landet. slutfördes och ersattes av en polismission under EU:s ledning. EU har även inlett planeringen för att kunna ta ett ökat ansvar för fredsprocessen i . EU planerar bl. a. för att vid slutet av 2004 kunna ta över efter Nato-operationen SFOR i landet. Det förutses bli den hittills största krishanteringsinsatsen under EU:s ledning och den första EU-ledda krishanteringsinsats som avses involvera både civila och militära element. Genom plus- överenskommelsen värnas samarbetet med Nato. Nato och har lyckats uppnå viktiga framsteg när det gäller att utveckla ett partnerskap. Den allt närmare relationen kommer till uttryck i , , som instiftades som en förstärkning av parternas tidigare samarbetsforum. Rådet är unikt i det avseendet att ett land som inte är medlem i Nato, , här fullt ut deltar i beslutsfattandet. Samarbetet inom är således i detta avseende mer långtgående än partnersamarbetet inom EAPR/PFF. Inrättandet av NRC gör därmed att kan uppträda på mer jämbördig basis gentemot Nato-länderna. Härigenom har NRC sannolikt bidragit till att i praktiken har accepterat Nato-utvidgningen. NRC samarbetar på basis av en bred säkerhetspolitisk dagordning som involverar nedrustnings- och icke-spridningsfrågor, civil och militär övningsverksamhet, fredsfrämjande insatser, doktrinutveckling, utbildning av militära officerare, bekämpning av terrorism, civil beredskapsplanering och försvarsmiljösamarbete. Det återstår att se vilken potential NRC-samarbetet har , och i vilken mån , och större Nato-länder, väljer detta forum för säkerhetspolitiskt samarbete framför separata bilaterala kanaler. har diplomatiska relationer med Nato. Fram deltog med trupp i de Nato-ledda PFF- operationerna SFOR i och KFOR i Kosovo. öppnade Nato ett informationskontor i . Samarbetet i EAPR och PFF Samarbetet inom EAPR och PFF har sina rötter i det initiativ Nato tog efter slut för att utveckla en samarbetsinriktad relation med länderna i forna den . 1991 inrättades det politiska konsultationsorganet NACC () till vilket alla före detta Warszawapaktsländer inbjöds. 1994 tillkom Partnerskap för fred (PFF), med fokus på konkret militärt och förtroendeskapande säkerhetssamarbete i . Inom dess ram har Nato- och partnerländer tillsammans sökt uppöva förmåga att delta i internationella krishanteringsinsatser, förbättra räddningstjänst, effektivisera civilt försvar och beredskapsplanering samt stärka den demokratiska kontrollen av försvarssektorn. För de länder som aspirerat på att bli medlemmar i har PFF varit ett avgörande instrument i förberedelsearbetet för medlemskap. Därutöver har PFF även för övriga deltagande länder, genom sin koppling till Nato-strukturerna inom områden som övningsverksamhet och försvarsplanering för internationell krishantering, kommit att bli det centrala samarbetsorganet när det gäller militär samverkansförmåga. Grundprinciperna i PFF-samarbetet, frivillighet och självdifferentiering, innebär att varje enskilt partnerland självt bestämmer ambitionsnivån i sitt samarbete. Det bygger således helt på frivilliga åtaganden, som sammanfattas i ett uppdaterat individuellt samarbetsprogram (Individual Partnership Program IPP). För svensk del är den självklara grunden för samarbetet vår militära alliansfrihet. Det () tillkom 1997 för att ge en politisk ram och dimension åt PFF-samarbetet. I EAPR deltar sammanlagt 46 länder (fr.o.m. 26 Nato-länder och 20 partnerländer). Inom dess ram har en omfattande kommittéstruktur etablerats - i praktiken en spegelbild av Natos egen struktur där militära, säkerhets- och försvarspolitiska frågor diskuteras. Inom EAPR genomförs årliga utrikes- och försvarsministermöten i anslutning till Natos ministermöten. Dessutom införs ett återkommande informellt EAPR-ministermöte. Toppmöten på stats- och regeringschefsnivå hålls som regel i anslutning till Natos egna toppmöten. EAPR är inget normgivande eller beslutsfattande organ. Deltagande i de samarbetsformer och aktiviteter som beslutas är, som framgått, frivilligt för partnerländerna och de enskilda partnerländerna beslutar själva i vilka delar och i vilken omfattning de vill medverka i de olika delarna av samarbetet. Beslutsfattandet om hur samarbetet med partnerländerna inom EAPR/PFF skall bedrivas är emellertid förbehållet Nato. Parallellt med förändringsarbetet inom Nato pågår ett arbete med att anpassa samarbetet inom EAPR och PFF till nya förutsättningar. Viktigast av dessa är den utvidgningsomgång Nato står inför samt den förändrade hotbilden så som den framtonar efter . Toppmötet i lade grunden för en sådan anpassning av partnerskapet. En översyn gjordes av partnerskapet i sin helhet och en genomgående strävan är att i ökad utsträckning anpassa samarbetet efter olika länders och ländergruppers behov och önskemål. En sådan utveckling är nödvändig mot bakgrund av de helt olika förutsättningar som de, efter utvidgningen, kvarvarande partnerländerna har. I den översynsrapport som antogs vid toppmötet i enades Nato bl.a. om att ytterligare förstärka EAPR/PFF-länders deltagande i relevanta beslutsprocesser, samt att man skulle se över möjligheterna att involvera partnerländerna närmare, mer direkt och mer regelbundet i Natos arbete avseende partnerskapsfrågor. Dessutom antogs en särskild handlingsplan för åtgärder mot terrorism. var, tillsammans med , starkt pådrivande i arbetet som ledde fram till dessa beslut i . Vid det förestående toppmötet i förväntas ytterligare steg tas mot mer diversifierade partnerskap, där samarbetets innehåll redan skiljer sig åt mellan olika länder. Samarbetet med länderna i och södra , respektive de på har ett tydligt fokus på säkerhetsfrämjande och institutionsbyggande aktiviteter. De västeuropeiska partnerländerna har andra intressen inom partnerskapet, vilka redovisas ytterligare nedan. EAPR-länderna , (som därtill har sitt eget samarbetsformat med Nato Commission) och är ytterligare länder med egna specifika behov och förutsättningar. Därutöver finns det andra länder som samarbetar med Nato, men utanför EAPR/PFF-ramen. Det gäller länderna som deltar i Natos Medelhavsdialog samt länder som varken är med i Nato, EAPR/PFF eller Medelhavsdialogen, inkl och . Ambitionshöjningen i samarbetet med och södra är ett av huvudinslagen i diskussionen om det framtida partnerskapet. Genom ett närmare samarbete ser man från Natos sida en möjlighet att bidra till stabilitetsskapande i ett instabilt område med icke- demokratiska statsskick och regionala konflikter. Dessutom eftersträvas dessa länders aktiva medverkan i kampen mot terrorism. Närheten till , där Nato nu går in i ett omfattande och långsiktigt engagemang, talar också för en ökad satsning på att utveckla ett tätare samarbete med dessa länder. Ett sådant kommer i hög grad att fokusera på stöd till uppbyggande av demokratiskt kontrollerade försvarssektorer, samt till institutionsbyggande i vidare mening. För detta ändamål väntas beslut särskilt riktade till denna krets av partnerländer antas i . I detta arbete kommer även och andra västeuropeiska partnerländer att ha möjligheter att lämna bidrag. Förebilden är här det samarbete som Nato har haft med länderna i . I det senare fallet var dock strävan efter Nato- medlemskap en grundläggande drivkraft. När det gäller länderna i och södra har visserligen ett par av dem uttryckt medlemskapsambitioner, men dessa torde under alla omständigheter ses av Nato i ett mycket långsiktigt tidsperspektiv. Ett annat inslag i det framtida partnerskapet förväntas bli en Skr. 2003/04:84 vidareutveckling av samarbetet syftande till militär samverkansförmåga Bland partnerländerna är detta av intresse i första hand för och andra västeuropeiska partnerländer. För Natos del är det angeläget att underlätta för partnerländer att ge substantiella bidrag till Nato-ledd krishantering. Centralt blir här i vilken utsträckning som Nato väljer att inbjuda partnerländer att delta i den militära omvandlingsprocess som inleddes i . Av särskild betydelse för utvecklingen av interoperabilitet är partnerländers relation till Natos snabbinsatsstyrka NRF. Kretsen av partnerländer kan komma att utökas. Inför toppmötet i överväger Nato möjligheten att erbjuda och medlemskap i . Centralt i detta sammanhang är i vilken utsträckning länderna samarbetar med krigsförbrytartribunalen ICTY och ansträngningarna att ställa utpekade krigsförbrytare inför rätta. Ett växande intresse finns också för närmare samarbete med länderna i den så kallade Medelhavsdialogen. Denna utveckling är kopplad dels till kampen emot terrorism, dels till en växande insikt att samlade ansträngningar måste göras för att lösa problemen i . Inom ramen för den handlingsplan mot terrorism som antogs vid i har civil beredskap fått en väsentligt ökad betydelse, och särskilt åtgärder för att förstärka skyddet av civilbefolkningen mot konsekvenser av terrorhandlingar. och andra nordiska länder har här intagit en aktiv roll. Andra områden kopplade till terrorism som fått ökad uppmärksamhet inom Nato- och partnerkretsen är underrättelseutbyte, utbyte av luftlägesinformation, gränsbevakning samt reformering av säkerhetssektorn i vid mening. Partnerskapet har även fått en stärkt roll för förhindrande av spridning av massförstörelsevapen. hölls i ett EAPR-seminarium om skydd för fredsfrämjande trupper och civila mot massförstörelsevapen. 4Sveriges medverkan i aktiviteter inom EAPR och PFF Under de som har förflutit sedan blev medlem i Partnerskap för fred har den internationella krishanteringen delvis ändrat skepnad. En förskjutning av konfliktmönstret mot fler interna konflikter, i kombination med de nya möjligheter att agera som det slut inneburit, har ställt krav på det internationella samfundet att utveckla nya och effektivare metoder för konflikthantering. FN har här en särskild roll, som den enda organisationen med globalt mandat enligt att kunna skapa legitimitet för en militär krishanteringsinsats. Svenskt deltagande i internationell krishantering sker på folkrättens grund. En viktig förutsättning för att kunna hantera det nya konfliktmönstret har varit de bidrag som regionala säkerhetsorganisationer som Nato/PFF, EU och ECOWAS har kunnat ställa till förfogande för insatser under Skr. 2003/04:84 FN-mandat. har stött utvecklingen mot ett större regionalt ansvarstagande för konflikthantering till stöd för FN, främst genom att som partnerland aktivt delta i PFF-operationerna i före detta . efter Daytonöverenskommelsen och säkerhetsrådets resolution (1995) kunde sålunda sända en bataljon till den internationella fredsstyrkan , sedermera SFOR, i . har , tillsammans med ett trettiotal andra Nato- och icke- allierade länder, på samma sätt deltagit med en mekaniserad bataljon i KFOR i Kosovo. Det är viktigt att på detta sätt kan lämna ett aktivt bidrag till internationell fred och säkerhet. Därigenom främjas även säkerhet. Ett annat viktigt mål för deltagande i fredsfrämjande insatser inom PFF har varit att ge Försvarsmakten tillfälle att utveckla och bibehålla sin förmåga till internationell krishantering i stora och komplexa operationer.