prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — Verket anser att alla födda utanför , och och födda i med finska som modersmål bör ges högre normkostnader eftersom rätten till vård på lika villkor innebär att alla som behöver vård och omsorg skall kunna använda sitt modersmål. Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning för äldreomsorg beaktas de äldres ålders- och könsfördelning, civilstånd, yrkesbakgrund och ut- ländsk bakgrund. Dessutom tas hänsyn till att äldre bosatta i glesbygd medför dyrare hemtjänst och ett större behov av särskilt boende. Vårdbehovet i olika socioekonomiska grupper som ligger till grund för beräkningarna bygger på en fältundersökning som genomfördes i ett antal kommuner. Det har skett betydande förändringar av vården och omsorgen om de äldre. Insatserna för de mest vårdkrävande äldre har i allt högre grad kommit att vila på kommunerna. har ekonomiska åtstramningar medfört att kommunerna tvingats koncentrera insatserna till de allra äldsta. Detta har gjort att andelen vårdtagare mins- kat som insatserna per vårdad har ökat. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen avser mot bakgrund av ovan beskrivna förändringar att uppdatera underlaget för beräkningen av vårdbehovet med utgångspunkt från en fältundersökning som på kommitténs uppdrag genomförts . Detta materialet har också breddats genom att motsvarande data från det s.k. (study on Ageing and Care) har tillförts. Det kostnads- underlag från som kompletterar den uppdaterade fältun- dersökningen avviker när det gäller etnicitetsfaktorn. I görs en indelning i personer födda inom respektive utanför . I den nuvarande utjämningen beräknas vårdkostnaden för personer födda i söd- ra eller utanför schablonmässigt genom ett tillägg på . Genom den nya undersökningen kan det faktiska vårdbehovet uppskattas för personer födda utanför i åldrarna . Re- geringen anser därför att etnicitetsfaktorn bör ändras till att avse personer födda inom respektive utom . I genomsnitt är vårdkostnaden 10 högre för födda utanför jämfört med invånare födda inom . Detta bör enligt regeringens mening beaktas i kostnadsut- jämningen. När det gäller personer som är födda utanför bör vårdkostnaden i respektive grupp motsvaras av norm- kostnaden för motsvarande personer födda inom ökat . Förskjutningen av vårdinsatserna uppåt i åldrarna gör att en åldersin- delning i 10-årsintervaller är för grov och riskerar leda till snedvridning. I de åldrar där vårdbehovet är som störst är vårdkostnaden i flera fall mer än dubbelt så stor i det övre intervallet jämfört med det nedre. Detta med- för att kostnaderna överskattas i det undre intervallet av 10-årsgrupperna och underskattas i det övre intervallet. Åldersindelningen bör därför änd- ras till 5-årsintervaller i stället för nuvarande 10-årsintervaller i syfte att öka precisionen. Regeringen avser vidare att uppdatera uppgifter om de äldres yrkes- bakgrund, vilka bygger på Folk- och bostadsräkningarna 19701990 och omfattade den då yrkesverksamma befolkningen, utifrån aktuellt befolk- ningsregister. konstaterade att äldreomsorgsmodellen även ef- ter de föreslagna uppdateringarna fortfarande kommer att avspegla en ojämlik fördelning av vårdresurserna mellan könen dock minskar skill- naderna jämfört med underlaget för nuvarande utjämning. Underlaget för utjämningen, som bygger på behovsbedömningar och vårdinsatser i de kommuner som ingått i nämnda fältundersökning, ger kommunerna möj- ligheter att fördela biståndsinsatser som utgår ifrån en individuell be- hovsbedömning oavsett kön även om utfallet i kostnadsutjämningen för kommuner med avvikande könsfördelning kan komma att påverkas nå- got. Ytterligare analyser behövs dock av skilda vårdbehov för män och kvinnor som har samma ålder, civilstånd och ohälsa innan en prövning kan ske om fördelningen bör utgå från annan än den faktiska. Som påpe- kats av finns skäl att följa upp äldreomsorgsmodellen utifrån ett könsperspektiv. har på kommitténs uppdrag genomfört en upp- datering av reskostnaderna för hemtjänstpersonalen utifrån de äldres bo- sättningsmönster /02. Även sådana uppdateringar av underlaget bör genomföras. Regeringens bedömning: Ersättningsbeloppet vid minskning av antalet skolelever bör sänkas. Elevminskningen bör vara större än elevminskningen i riket för att ersättning skall utgå. En kompensation bör införas för kommuner där antalet skolelever ökat med jämfört med riket . De kommuner och landsting som haft en kraftig ökning av folkmängden bör kompenseras för den eftersläpning av intäk- terna som förekommer i statsbidrags- och utjämningssystemet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna () anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Ett flertal kommuner och kommunförbund i regioner med folkmängds- tillväxt anser att kompensationen vid befolkningsökning är för låg i för- hållande till de merkostnader detta medför. Synpunkter har framförts från kommuner och regionala kommunförbund att kompensationen vid be- folkningsminskning är såväl för låg som för hög i förhållande till de merkostnader minskningen medför. Flera högskole- och universitets- kommuner, bl.a. , och kommuner, har framfört synpunkter på att den tidsperiod som föreslagits ligga till grund för kom- pensation av eftersläpningseffekter inte är anpassad efter när befolkningsförändringarna inträffar. TCO anser att systemet bör vara tillväxtfrämjande genom att snabbt växande kommuner kompenseras för de merkostnader, framför allt på investeringssidan, som tillväxten medför innan skatteunderlaget börjar växa. Enligt TCO innebär den föreslagna modellen att växande kommuner inte kompenseras tillräckligt vilket kan komma att bromsa tillväxten i ekonomin. Samtliga landsting i skogslänen samt i anser att även landsting med minskande befolkning bör kompenseras. Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning får kommuner vars total- befolkning minskat per in- vånare för varje procentenhet som minskningen överstiger . Kommuner vars totalbefolkning minskat med får därutöver en ytterligare ersättning med per invå- nare för varje procentenhet antalet barn i åldern minskat . Syftet är att kompensera berörda kommuner för högre kostnader per invånare på grund av att vissa kostnader är mer eller mind- re fasta och inte utan svårigheter kan sänkas i samma takt som befolk- ningen och inkomsterna från egna skatter, inkomstutjämning och generella statsbidrag minskar. Till landsting vars totalbefolkning minskat med utgår tillfälligt ett om- ställningsbidrag. Omställningsbidraget utgår med per invånare i för varje procentenhet med vilken minskningen av befolk- ningen överstiger gränsen . Landstingens omställningsbidrag ingår dock inte i utjämningssystemet. Bidraget kommer att upphöra . En slutsats som kommittén dragit är att det kan uppstå betydande mer- kostnader vid kraftig befolkningsminskning. Det handlar om mer eller mindre fasta kostnader som inte minskar när efterfrågan på de kommuna- la tjänsterna minskar. Främst är det frågan om kostnader för lokaler och olika former av anläggningar samt pensionsutbetalningar och då särskilt den pensionsskuld som avser tidigare intjänade pensioner. De kommu- ner, vars folkmängd minskar mest, hade 2001 den högsta pensions- skulden per invånare. Skillnaden kommer att öka om den nuvarande ut- vecklingen fortsätter. Detta kommer att bli extra kännbart redan i slutet av innevarande decennium och framöver när de stora årskullarna födda går i pension och utbetalningarna därför kommer att öka dramatiskt. Andra fasta kostnader är kommunernas anläggningar, exempelvis gator samt vatten- och avloppsanläggningar. Dessa har oftast dimensionerats utifrån en större folkmängd och kan därför komma att kosta mer per in- vånare vid en minskande folkmängd. Kostnader för personal kan däremot betraktas som en mer rörlig kost- nad som kan anpassas när efterfrågan minskar. Det kan dock finnas vissa trögheter i denna anpassningsprocess. Den totala merkostnaden för en kommun med en befolkningsminskning på uppskattas till per invånare. Om nuvarande gräns på behålls skulle ersättningsbeloppet per procentenhets minskning bli per invånare. Lokalkostnaderna visar sig vara högre i de kommuner som minskat mest i befolkning. Merkostnaden beror på för stor kapacitet i förhållande till antalet brukare. Om dessa kommuner skall få samma ekonomiska förutsättningar som andra kommuner måste en särskild ersättning utfor- mas som syftar till att täcka kostnaderna för överkapaciteten. Skälen för regeringens bedömning Vissa remissinstanser anser att kommuner med minskande befolkning är underkompenserade i utjämningssystemet i förhållande till de mer- kostnader och intäktsminskningar en sådan utveckling medför. Parallellt med den särskilda kompensation som ges för befolkningsminskning i nuvarande kostnadsutjämning ger en minskande folkmängd ofta upphov till en positiv effekt på ersättningarna inom övriga delar av utjämnings- systemet. Om befolkningen i de mest kostnadskrävande åldrarna utgör en allt större relativ andel av befolkningen, i takt med att befolkningen som helhet minskar, sker nämligen en kompensation i övriga delar i kostnads- utjämningen. Kommuner med minskande befolkning kompenseras även i viss mån genom att intäkterna för ett visst utjämningsår utgår ifrån folk- mängden året innan. Enligt regeringens bedömning är kommuner med minskande befolk- ning åtminstone inte underkompenserade i nuvarande system för de mer- kostnader detta normalt kan medföra. Regeringen gör emellertid bedöm- ningen att det är rimligt att bibehålla den nuvarande utformningen vad Prop. 2003/04:155 avser den del som kompenserar för utvecklingen av totalfolkmängden I nuvarande kostnadsutjämning ersätts en kommun för hela minsk- ningen av antalet skolelever om kommunen har minskat sin totala folk- mängd. En sådan utformning är inte längre lämplig eftersom flertalet kommuner bedöms få ett minskande elevunderlag . I den del som kompenserar för minskning av antal skolelever bör därför ändrade kriterier införas. Regeringen avser sänka ersättningen per elev som kravet på en minskning av den totala folkmängden slopas. Ersättningsperioden sätts till fem mot nuvarande för att undgå naturliga svängningar i elevantalet. Regeringen anser att endast de kommuner som har haft en negativ procentuell förändring av antalet skolelever som är större än riket, ökat , bör kompenseras. Ersättning är tänkt att utgå med per elev utöver det aktuella gränsvärdet. Beträffande landstingen är problemet med minskande befolkning be- tydligt mindre än för kommunerna. De merkostnader som förekommer är av mindre storlek per invånare. Till skillnad från ett antal remissinstanser anser därför regeringen att befolkningsminskningarna bör kunna hanteras inom ramen för de intäkter som erhålls inom utjämningssystemet. I nuvarande kostnadsutjämning beaktas endast merkostnader vid mins- kande folkmängd. Det finns emellertid ett tydligt samband mellan be- folkningstillväxt och merkostnader inom exempelvis . Mer- kostnaden för nya lokaler är jämfört med genomsnittet per kvadratmeter. Detta ger en merkostnad på per elev. Kom- muner med kraftigt ökande antal grundskole- och gymnasieelever har merkostnader i form av högre lokalkostnader som inte beaktas i kostnadsutjämningen. Det är dock enligt regeringens mening inte rimligt att kompensera för hela efterfrågeökningen eftersom en mindre ökning oftast kan rymmas inom en befintlig organisation och får även i övrigt antas ge goda förut- sättningar för ett rationellt lokalutnyttjande. Regeringen anser därför att det är rimligt att endast kompensera de kommuner som har haft en kraf- tig ökning av antalet grundskole- och gymnasieelever . Mot denna bakgrund bör man införa en ny del i kostnadsutjämningen för befolkningsförändringar. Modellen är tänkt att ersätta de mer- kostnader som uppstår vid kraftig ökning av antalet elever i grund- och gymnasieskolan. Ersättning utgår till de kommuner som har haft en posi- tiv procentuell förändring av antalet elever i åldern som översti- ger utvecklingen i riket med . Ersättning bör utgå med per elev över denna gräns. Vidare bör, om elevantalet i riket minskar, elevökningen i kommunen vara för att denna ersättning skall utgå. Kommuners och landstings intäkter i form av skatteintäkter, inkomst- utjämning samt generellt statsbidrag beräknas utifrån antalet invånare året före utjämningsåret. Om folkmängden ökar under utjämningsåret får kommunen inga ytterligare intäkter. får kommunen kostnader för den tillkommande befolkningen. För kommuner som kontinuerligt växer är det således inte frågan om något tillfälligt likviditetsproblem utan ett bortfall av intäkter. Snabb- växande kommuner får därigenom sämre förutsättningar än andra kom- muner på grund av den eftersläpning av intäkterna som finns i systemet. De kommuner som har haft en snabb tillväxt under en följd av år bör kompenseras för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i sy- stemet. Endast de kommuner som haft en haft en genomsnittlig årlig folkmängdstillväxt på bör kom- ma i fråga. Enligt kommitténs förslag bör det ske genom en avstämning av folkmängden under utjämningsåret. Om kom- munens folkmängd utjämningsåret ökat med mer än 0,8 pro- cent året före utjämningsåret bör kommunen, en- ligt kommitténs förslag, få de intäkter det överskjutande antalet personer skulle har genererat i form av skatteintäkter och utjämningsbidrag. Från flera högskole- och universitetskommuner har framförts synpunkter på att den tidsperiod som föreslagits ligga till grund för kompensation av eftersläpningseffekter inte är anpassad efter när befolknings- förändringarna inträffar. När beräkningarna för utjämningssystemet sker utjämnings- året används antalet invånare året före utjämningsåret. Regeringen anser därför, till skillnad från utredningsförslaget, att mät- perioden bör vara från före utjämningsåret till året före utjämningsåret och att en kompensation bör utgå om folkmängden ökat med . Vid de preliminära be- räkningarna som sker i oktober året för utjämningsåret bör dock de tid- punkter och procenttal som kommittén föreslagit användas. Om detta bidrag tillämpats skulle enligt kommittén sex kommuner er- hållit bidrag på sammanlagt ca . Denna kompensation bör gälla även för landsting. Tillämpas samma kriterier för landstingen som för kommunerna är det emellertid inget landsting som skulle ha erhållit någon sådan kom- pensation. Regeringens bedömning: Underlaget för beräkningarna av standard- kostnaderna bör vara länstrafikhuvudmännens kostnader för trafiken re- ducerade med den genomsnittliga avgiftsnivån i landet. Nuvarande reduktion av standardkostnaderna bör tas Landstingen bör erhålla av den för länet beräknade stan- dardkostnaden utom i där bör Fördelningen mellan kommunerna i respektive län bör upp- Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna och landstingen () anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Flera kommuner, landsting och regiona- la kommunförbund framför dock tveksamhet mot att den nuvarande re- duktionen av de beräknade kollektivtrafikkostnaderna tas bort eftersom man då riskerar att kompensera för en hög servicenivå. Några av dessa remissinstanser anser att kollektivtrafiken helt borde utgå ur kostnads- utjämningen. Enligt förklaras kollektivtrafikens om- fattning inte tillräckligt bra i alla delar av landet med andel pendlare över kommungräns. Bakgrund: Kommuner och landsting delar på finansieringsansvaret för kollektivtrafiken. Behovet av kollektivtrafik beaktas därför för både kommunerna och landstingen i en gemensam beräkningsmodell. Kost- nadsutjämningen beräknas per län utifrån faktorer som avser att fånga upp såväl glesbygdsproblem som trängselproblem i storstadsregionerna samt att behovet av kollektivtrafik i tätorter endast uppkommer i större samhällen. Den i kostnadsutjämningen länsvis beräknade standardkostnaden redu- ceras , varefter ersättningen fördelas med hälften till lä- nets kommuner och hälften till oavsett den faktiska kostnads- fördelningen. Den faktiska kostnadsfördelningen skiljer sig åt mellan länen. I och län ligger hela det finansiella ansvaret för kollektivtrafiken på . Fördelningen mellan kommunerna inom länen sker i huvudsak efter den faktiska kostnadsfördelningen . Den 25-procentiga reduktionen infördes på grund av svårigheterna att fastställa hur stor del av kostna- derna som är självvalda med avseende på servicenivå och avgifter, och hur mycket som beror på strukturella skillnader. Skälen för regeringens bedömning: Storleken på bidraget från kom- muner och landsting till kollektivtrafiken beror på behovet av under- skottstäckning för trafiken och påverkas därmed av biljettintäkternas an- del av de totala intäkterna. Biljettintäkternas andel av de totala intäkterna varierar mellan länen från . Varje trafikhuvudman kan själv välja hur stor del som skall betalas av dem som nyttjar kol- lektivtrafiken och hur stor del som skall betalas av kommuner och lands- ting via skatten. Mot denna bakgrund bör underlaget för beräkningen av standardkostnaderna vara trafikhuvudmännens kostnad för trafiken i stäl- let för kommunernas och landstingens bidrag till trafiken, vilket använts. Genom denna förändring begränsas påverkbarheten i kostnads- utjämningen. Kommittén har föreslagit att faktorernas vikter fastställs med utgångs- punkt från länsvisa kostnadsuppgifter för trafiken avseende 2001, gles- het, andel personer som arbetspendlar över kommungräns samt andelen personer som bor i tätorter med minst 12 000 invånare. Regeringen gör samma bedömning, dock anser vi att tätortsgränsen bör sänkas till 11 000 invånare med hänsyn till att tätortstrafik vanligtvis bedrivs i tätorter av minst denna storlek. Vidare anser regeringen, till skillnad från vissa remissinstanser, att kol- Prop. 2003/04:155 lektivtrafiken bör behandlas på samma sätt som övriga verksamheter i kostnadsutjämningen, vilket innebär att utjämningen bör ske för en ge- nomsnittlig avgift, service och effektivitet. Det innebär att nuvarande reduktion av de beräknade standardkostnaderna för kol- lektivtrafik tas bort. Denna förändring innebär att standardkostnaden för främst ökar. Med hänsyn till kollektivtrafikens höga kostnader i och att har hela finansierings- ansvaret anser regeringen att den ökade ersättning detta innebär för i sin helhet bör tillfalla . Övriga landsting er- håller då liksom nu av den för länet beräknade standard- kostnaden men i bör i stället erhålla . För att denna förändring inte skall skapa obalans i kommu- nernas respektive landstingens kostnadsutjämning utan ge ett neutralt utfall i övriga län avser regeringen föreslå att av kommunernas inkomstutjämningsbidrag överförs till landstingens. Regeringen avser vidare att uppdatera fördelningen mellan kommu- nerna inom respektive län. Nuvarande fördelning är inaktuell i vissa län och bör ersättas med aktuella uppgifter. I respektive län avses dock samtliga kommuner liksom nu erhålla samma be- lopp per invånare. 7.2Verksamheter och kostnadsslag där endast upp- dateringar görs Regeringens bedömning: Uppdateringar av underlaget för kostnads- utjämningen bör göras för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, gymnasieskola samt hälso- och sjukvård. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av kommunerna () anser att förslaget vad gäller förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Några kommuner, bl.a. , och kommuner, är tveksamma till de faktorer som används för att beräkna barnomsorgs- behovet. Flera kommuner anser att hänsyn borde tas till de förändringar som skett inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg och efterlyser en ny mätmetod som ökar träffsäkerheten. Bland annat och kommuner har betonat vikten av regelbunden uppdatering för att fånga upp effekter av reformer inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Flera kommuner anser att merkostnader för barn med utländsk bakgrund bör beaktas. kommun anser att mer- kostnader för gles bebyggelsestruktur bör beaktas. Nästan samtliga kommuner () anser att förslaget vad gäller gymnasieskolan är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran där- emot. i anser att regionens strukturella fak- torer inte har beaktats tillräckligt. anser att föränd- ringen av programvalsfaktorn missgynnar snabba förändringar av pro- gramutbud i förhållande till efterfrågan. Samtliga landsting utom två anser att förslaget vad gäller hälso- och sjukvården är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. anser det inte vara tillfredsställande att använda sig av vårdtunga grupper, eftersom det finns utrymme för manipulationer vad gäller definitioner av patienter. Enligt uppfattning vore det bättre att utgå från all vårdkonsumtion och vikta volymen med t.ex. s.k. DRG-vikter för hela den slutna akutsjukvården. Det är också viktigt att få fler huvudmän att använda s.k. KPP-system så att beroendet av un- derlag från enbart läns landsting upphör. föreslår att kostnadsunderlaget bör uppdateras för att öka samstämmigheten mellan modellens utfall och kostnadsutvecklingen för hälso- och sjuk- vården. Vidare poängteras vikten av att kontinuerligt granska registre- ringen av vårdtunga grupper mellan landstingen. Svenska Kommunför- bundet och bedömer att sjukvårdsmodellen fungerar väl med de föreslagna uppdateringarna och korrigeringarna. För att ytter- ligare öka modellens legitimitet bör , enligt förbunden, ges uppdraget att följa och analysera utvecklingen av de vård- tunga grupperna. Vidare anser förbunden att kostnadsunderlaget från läns landsting bör kompletteras med data från andra landsting när sådant finns tillgängligt. anser att delmodellen har låg förklaringsgrad och olika förhållanden i beaktas ej, bl.a. nationella läkartaxan. Skälen för regeringens bedömning I nuvarande kostnadsutjämning för barnomsorg beaktas andelen barn och behovet av barnomsorg. Barnomsorgsbehovet, som det mäts i nuvarande modell, avser att beakta såväl andelen barn i åldern som andelen av dessa som behöver barnomsorg, barnens vistelsetider i barnomsorgen och kostnadsskillnader mellan olika barnomsorgsformer. Sedan föregående uppföljning 1998 har betydande förändringar skett inom barnomsorgen. Förskoleklass har införts som egen skolform för sexåringar och den tidigare deltidsförskolan för denna grupp ingår därför inte längre i barnomsorgen. Förskoleklass beaktas därför inte på ett kor- rekt sätt i nuvarande kostnadsutjämning. Vidare har rätt till förskole- verksamhet införts för barn till arbetslösa och till föräldralediga. har samtliga kommuner infört maxtaxa. Införandet av maxtaxa har sannolikt påverkat efterfrågan på barnomsorg och barnens genom- snittliga närvarotid i varierande omfattning i olika kommuner beroende på tidigare avgiftssystem och avgiftsnivåer. Som underlag för nuvarande barnomsorgsmodell har ett barnomsorgs- behov beräknats per kommun enligt en för alla kommuner gemensam mall. För att göra kostnaderna jämförbara mellan kommunerna beräknas antalet heltidsbarn i barnomsorgen. Därvid beaktas att barn vistas olika länge i omsorgen och att de yngsta barnen kräver mer omvård- nad och därför kostar mer. Även barn i skolbarnsomsorg ingår i heltids- barnsmåttet. Då antalet heltidsbarn relateras till det totala antalet barn i kommunen får man ett mått på barnomsorgsproduktionen. sättning att alla barn som behöver barnomsorg också får en sådan omsorg blir det även ett mått på behovet av eller efterfrågan på barnomsorg. Den faktiska barnomsorgsproduktionen per kommun kan emellertid inte användas direkt i beräkningarna av kostnadsutjämningen eftersom självvalda skillnader i servicenivå inte skall beaktas. I nuvarande barn- omsorgsmodell beräknas barnomsorgsbehovet med hjälp av tre faktorer, föräldrarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och ett täthets- index.