prop · GR03100d2 · 2004-04-15 00:00:00 — Mot bakgrund av den spridning i ekonomiskt resultat som kan observeras, bedöms ett resultatmässigt överskott i sektorn som helhet vara nödvändigt. En konsolidering av de kommunala finanserna innebär att behovet av skattehöjningar eller utgiftsnedskärningar i en kommande lågkonjunktur blir mindre. Utrymmet för utgiftsökningar bedöms uppgå till ca och verksamhetsvolymen kan sammantaget öka . Fördelningen av utgiftsökningen är osäker. Det kan inte uteslutas att utgiftsutrymmet tas i anspråk i högre grad än vad som redovisas i tabell 11.7. I så fall blir utrymmet för utgiftsökningar i motsvarande grad mindre med de förutsättningar som gäller för bedömningen. Diagram 11.5 Kommunsektorns finanser Utgifter (vänster axel) Inkomster (vänster axel) Finansiellt sparande (höger axel) Anm.: Exklusive kyrkan samtliga år. Källor: och . följd av jämförelsevis stora löneökningar inom de kommunala verksamheterna. Vidare bidrog införandet av maxtaxan inom barnomsorgen till den starka prisutvecklingen . Den svaga arbetsmarknaden väntas få till följd att ökningen av de kommunala timlönerna dämpas. reduceras dessutom den faktiska timlönen till följd av den ovan beskrivna kalendereffekten. För 20052006 väntas priset på konsumtion öka något snabbare. Diagram 11.6 Kommunsektorns konsumtionsutgifter har resultatutvecklingen varit betydligt sämre för landstingen än för kommunerna. redovisade av kommunerna ett positivt resultat medan endast sju av de 20 landstingen redovisade ett resultatmässigt överskott. Förbättringen av landstingens resultat före extraordinära poster från 2002 till 2003 motsvarar i stort sett skattehöjningen med . Kommunernas resultat före extraordinära poster 2003 stärktes med till jämfört med . Skattehöjningen uppgick till . Kommunsektorns utgifter består till av konsumtion. Den kommunala konsumtionen, som redovisas netto efter avdrag för avgifter m.m., är till stor del lönerelaterad, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva tjänster. Under 20012003 steg priset på den kommunala konsumtionen relativt kraftigt, till Sysselsättningen i kommunsektorn har utvecklats starkare än sysselsättningen i ekonomin som helhet . avtog sysselsättningsökningen i kommuner och landsting, som sysselsättningen i ekonomin som helhet minskade. Besparingsåtgärderna i kommuner och landsting väntas få effekt , och antalet sysselsatta beräknas minska . väntas de höjda statsbidragen bidra till en sysselsättningsökning på . väntas sysselsättningen öka . 11.5Finanspolitiska mål och indikatorer Finanspolitikens centrala mål är att upprätthålla ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Huvudsyftet är att stärka den offentliga förmögenhetsställningen inför de demografiska förändringar som är förestående de närmaste decennierna. innebär överskottsmålet att det skapas utrymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. De automatiska stabilisatorerna kan verka fullt ut. Därutöver finns utrymme för arbetsmarknadspolitik och andra aktiva finanspolitiska medel när konjunkturen viker, utan att underskottsgränsen på av BNP överskrids. Därmed kan finanspolitiken bidra till att stabilisera efterfrågan och sysselsättningen. En indikator för överskottsmålet De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . För att bedöma huruvida den offentliga sektorns sparande enskilda år ligger i linje med överskottsmålet används en indikator, det strukturella sparandet, som avspeglar sparandets nivå justerad för konjunkturberoende variationer i offentliga inkomster och utgifter. Det strukturella överskottet i de offentliga finanserna bör normalt ligga av BNP. Det kan emellertid uppkomma konjunktursituationer då de automatiska stabilisatorerna behöver förstärkas genom aktiva åtgärder. I sådana situationer kan det strukturella sparandet tillåtas avvika från av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt sparande kan också vara nödvändigt 2003/04:100 BILAGA 1 ett visst år om överskottet föregående år avviker markant från målet. En snabb anpassning av de offentliga finanserna kan ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan i ekonomin. Justeringen av sparandet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP-ga- pet, som utgör den procentuella skillnaden mellan faktisk BNP och potentiell BNP. Storleken på BNP-gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och löneutvecklingen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet påverkar det offentliga sparandet med mellan och av BNP. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. bedömning är att en förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar överskottet i de offentliga finanserna av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP- komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än för förändringar av export eller investeringar. Strukturellt sparande i offentlig sektor Enligt nationalräkenskaperna uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande 2003 till av BNP. stärktes därmed det finansiella sparandet något. Den huvudsakliga förklaringen är att räntenettot förbättrades och att skattehöjningar har stärkt sparandet i kommuner och landsting. BNP- gapet bedömdes vara av BNP. Det innebär att det strukturella sparandet är större än det redovisade. Av tabell 11.8 framgår att det strukturella överskottet 2003 beräknas till av BNP. 2003/04:100 BILAGA 1 Tabell 11.8 Strukturellt sparande i offentlig sektor 1 Inbetalning av skatt på utdelning från . Källor: och . I budgetpropositionen bedömdes överskottet i de offentliga finanserna bli (1,i periodiserade termer) av BNP. Utfallet blev således lägre. BNP bedömdes växa men utfallet blev enligt nationalräkenskapernas preliminära beräkning . Den svagare BNP-tillväxten förklarar till stor del det svagare utfallet för det finansiella sparandet, men sparandet påverkades också av lägre skatteintäkter än förväntat även med beaktande av den svaga ekonomiska utvecklingen. Överskottet i de offentliga finanserna 2004 beräknas uppgå till av BNP. BNP-gapet vidgas från 0,9 till av BNP. Det bedöms således i något större utsträckning finnas outnyttjade resurser i ekonomin än 2003. De bakomliggande orsakerna till produktionsgapets utveckling har emellertid förändrats på så sätt att produktiviteten har stärkts medan sysselsättningen har försvagats. Det senare bidrar genom lägre skatteinkomster till en svagare utvecklingen av de offentliga finanserna. Det strukturella sparandet beräknas till av BNP, dvs. i stort sett oförändrat i jämförelse med 2003. bedöms överskotten bli 0,6 respektive av BNP. Även dessa år finns outnyttjade resurser i ekonomin motsvarande BNP-gap på 1,0 och av BNP. Det innebär att det strukturella överskottet är större än de redovisade överskotten, men att skillnaden avtar. De strukturella överskotten bedöms bli 1,3 respektive av BNP. Det genomsnittliga överskottet i de offentliga finanserna beräknas till av BNP. En indikator för de offentliga finansernas effekt på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett försämrat sparande i offentlig sektor innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Hushåll som har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. Förutom skatter och transfereringar, som direkt påverkar hushållens inkomster, finns annan offentlig verksamhet som har effekter på aktiviteten i ekonomin. T.ex. har offentlig konsumtion och offentliga investeringar direkta effekter på efterfrågan. Förändringar i företagsbeskattningen kan påverka företagens vilja att anställa och investera, och förändringar av kapitalinkomster och ränteutgifter påverkar hushållens och företagens inkomstflöden. Förändringar i indirekta skatter påverkar konsumtionens tidsprofil genom att relativpriset för konsumtion påverkas. Däremot påverkas inte efterfrågan i svensk ekonomi av förändringar i det finansiella sparandet till följd av förändringar i utlandstransfereringar, som biståndet och EU-avgiften. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöj- ningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl skall den årsvisa förändringen av det offentliga sparandet endast ses som en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNP-tillväxten överstiger den trendmässiga förstärks de offentliga finanserna och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa efterfrågan i ekonomin och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder, vilket innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. var den faktiska BNP-tillväxten svagare än den potentiella tillväxten. De automatiska stabilisatorerna gav därför ett negativt bidrag till det offentliga sparandets förändring och därmed en positiv effekt på efterfrågan. är bidraget marginellt, men 2005 och 2006 bidrar de automatiska stabilisatorerna till en åtstramande effekt på efterfrågan i takt med att resursutnyttjandet ökar, se tabell 11.9. Diskretionär finanspolitik i statsbudgeten Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 ekonomiska vårproposition. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattas. Utöver de automatiska stabilisatorerna och den diskretionära finanspolitiken påverkas de offentliga finanserna av en rad faktorer. 2003/04:100 BILAGA 1 sammansättning kan få betydande effekter på det offentliga sparandet enskilda år. Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränteutgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av den demografiska utvecklingen eller av andra förändringar, utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av utvecklingen inom den kommunala sektorn. Förändringen i den offentliga sektorns finansiella sparande utgörs av summan av de tre komponenterna ovan och utgör en grov indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan. Förändringen i det strukturella saldot, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudgeten utan även andra saldopåverkande faktorer. Tabell 11.9 visar förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20032006. stärktes det finansiella sparandet vilket innebär att de offentliga finanserna var något åtstramande. En viss stimulans uppkom emellertid via de automatiska stabilisatorerna eftersom BNP-gapet vidgades och den diskretionära politiken i statsbudgeten var expansiv. Det strukturella saldot förbättrades emellertid relativt kraftigt. Mätt med denna indikator kan finanspolitikens inriktning betecknas som åtstramande. Flera faktorer bidrog till åtstramningen. Kommunsektorns finanser stärktes genom stora kommunala skattehöjningar och den offentliga sektorns kapitalinkomstnetto förbättrades bl.a. till följd av det låga ränteläget som i huvudsak påverkar räntekostnaderna på statsskulden. beräknas det finansiella sparande försvagas något, vilket innebär att de offentliga finanserna sammantaget ger en svagt stimulerande effekt på ekonomin. I huvudsak kommer stimulansen från de automatiska stabilisatorerna. Finanspolitikens inriktning, mätt som förändringen av det strukturella sparandet, är neutral. Den något expansiva diskretionära budgetpolitiken och försvagningen av kapitalinkomstnettot motverkas av att kommunsektorns finanser förstärks bl.a. till följd av fortsatta kommunala skattehöjningar. 2003/04:100 BILAGA 1 förbättras det finansiella sparandet successivt. Till detta bidrar både de automatiska stabilisatorerna och en förstärkning av det strukturella sparandet. Finanspolitiken är därmed milt åtstramande båda åren trots en fortsatt expansiv budgetpolitik. bidrar den kraftiga förstärkningen av kommunernas finanser till förbättringen av det strukturella sparandet. Tabell 11.9 Indikatorer för efterfrågan Förändring i procent av BNP Källor: och . 2003/04:100 BILAGA 1 Förändringar jämfört med budgetpropositionen beträffande offentliga finanser och hushållens inkomster Sedan budgetpropositionen presenterades har principerna för redovisningen av skatter ändrats i nationalräkenskaperna (NR). Skatten redovisas nu på det år då den skattepliktiga inkomsten och skattskyldigheten uppstår, dvs. I de tidigare nationalräkenskaperna, som förelåg till budgetpropositionen redovisades vissa skatter i stället på det år då de debiterades, dvs. Förändringen berör främst hushållens och företagens skatter på inkomster som inte preliminärbeskattas alls eller inte fullt ut, som skatt på kapitalvinster och bolagsskatter. Den nya redovisningsprincipen underlättar ekonomisk analys eftersom skatteinkomsterna knyts till den ekonomiska utvecklingen för det aktuella året. Den nya redovisningsprincipen innebär emellertid att utfallet inte är känt förrän taxeringen är fastställd i december året efter inkomståret. Därmed bygger nationalräkenskapernas utfall i mars året efter inkomståret på prognoser, vilket naturligtvis medför att utfallet blir mer osäkert än med den tidigare redovisningsmetoden. Beskrivningen av den historiska utvecklingen har ändrats Förändringen av redovisningsprincipen har stora konsekvenser för den offentliga sektorns finansiella sparande och hushållens disponibla inkomster. Som framgår av nedanstående tabell så har den offentliga sektorns finansiella sparande reviderats upp med 2000 jämfört med budgetpropositionen. Av revideringen beror på ändrad periodisering av skatter och på övriga revideringar av skatteinkomsterna. medför den ändrade periodiseringen att den offentliga sektorns sparande justerats ned. har dessutom skatterna justerats ned med av andra skäl. Att ändrad periodisering har så stora effekter för perioden 20002002 är en följd av de kraftiga variationerna mellan åren av bolagskatterna och skatten på hushållens kapitalvinster. Revideringarna av de offentliga finanserna påverkar i huvudsak den statliga sektorn. För den kommunala sektorn betyder den ändrade perio- diseringen att redovisningen i NR närmat sig den kommunala redovisningen. Även hushållens direkta skatter och därmed disponibla inkomster påverkas av den ändrade periodiseringen av skatterna. Inkomstutvecklingen har höjts kraftigt till följd av att skatterna på de stora realiserade kapitalvinsterna och 2000 har förts bakåt till inkomståret. sänks inkomstutvecklingen då den kraftiga nedgången av skatten på kapitalvinsterna nu i stället redovisas 2001. redovisar NR ett preliminärt utfall med den nya redovisningsprincipen, som stämmer väl med den beräkning av effekten av periodiseringen som gjordes i budgetpropositionen. I övrigt blev skatteinkomsterna lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen. Den nya redovisningsprincipen innebär en omfördelning av skatterna mellan staten och den kommunala sektorn jämfört med de principer som gällde i budgetpropositionen. Förändringen av periodiseringen har mindre betydelse för prognosen För prognosåren har den ändrade periodiseringen mindre betydelse till följd av att skatten på kapitalvinster och bolag förutses få en stabil utveckling. En viss positiv effekt för de offentliga finanserna uppkommer genom att ökningen av dessa skatter redovisas än enligt de principer som gällde i budgetpropositionen. För övrigt har skatterna reviderats ned kraftigt. Det kompenseras delvis av att även de offentliga utgifterna beräknas bli lägre än enligt budgetpropositionen, som en följd av lägre inflation och räntor. Sammantaget har den offentliga sektorns finansiella sparande reviderats ned med 2004 och med 17 respektive 2005 respektive 2006. Hushållens reala inkomstutveckling beräknas nu bli något starkare 2004 och 2005 än prognosen i budgetpropositionen, trots lägre löneinkomster. Det beror främst på lägre inflation och lägre räntor. Ändringen av redovisningsprincipen av skatter har endast marginell inverkan på revideringen av inkomstutvecklingen. 2003/04:100 BILAGA 1 Tabell: Förändringar sedan budgetpropositionen Offentliga sektorns finansiella sparande Andra förändringar av skatter Offentliga sektorns finansiella sparande Ändrad periodisering av skatter Anm.: BP04 = Budgetpropositionen , VÅP04 = ekonomiska vårproposition. Källor: och . För att illustrera osäkerheten i de bedömningar som görs i det s.k. basalternativet, som presenteras i avsnitt 111, redovisas i detta avsnitt två alternativa scenarier. I lågtillväxtalternativet antas den globala tillväxten bli betydligt svagare än i basalternativet till följd av att konjunkturen i försämras avsevärt. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera bättre än i basalternativet. Det finns i utgångsläget mer lediga resurser i ekonomin och den potentiella tillväxttakten förutsätts dessutom vara högre. Med samma antaganden om styrräntan och löneökningstakten kan BNP och sysselsättningen därmed stiga snabbare utan att inflationen ökar. Regeringens sysselsättningsmål om en reguljär sysselsättningsgrad på för personer i åldrarna uppnås . Avmattningen i ekonomin och den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden innebar att resursutnyttjandet minskade och BNP-gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP, ökade. Tillväxten väntas ta fart under innevarande år, men BNP-gapet väntas trots det vidgas ytterligare17. sker en viss återhämtning, men resursutnyttjandet bedöms fortfarande vara lägre än normalt. BNP- gapet uppskattas till . Det innebär att återhämtningen kan fortsätta åren efter 2005. BNP stiger med 20062007, vilket är snabbare än vad som bedöms vara långsiktigt hållbart. Den öppna arbetslösheten fortsätter att falla och den reguljära sysselsättningsgraden stiger till . De offentliga inkomsterna och utgifterna har skrivits med samma principer som används i konsekvensberäkningen . Inkomsterna är oförändrade i förhållande till BNP. Utgiftskvoten fortsätter att minska 17 Att inte BNP-gapet minskar trots att BNP växer beror på att BNP-gapet beräknas utifrån kalenderkorrigerad BNP. Den kalenderkorrigerade BNP-tillväxten är lägre än . Se fördjupningsruta på sidan 18. 2003/04:100 BILAGA 1 något till följd av den fortgående återhämtningen i ekonomin med bl.a. lägre arbetslöshet som följd. Den offentliga sektorns finanser förbättras och sparandet som andel av BNP ökar till . Tabell 12.1 Nyckeltal, basalternativet Procentuell förändring om annat ej anges Euro/USD, slutkurs sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , , , och . I detta scenario antas den ekonomiska återhämtningen i stanna upp när den finanspolitiska stimulansen ebbar ut . En fortsatt svag arbetsmarknadsutveckling leder till att de offentliga finanserna försämras. Ökad oro för att finanspolitiken måste stramas åt och en svag sysselsättningsutveckling bidrar till att hushållen blir mer återhållsamma. Lägre efterfrågan minskar också företagens investeringar. BNP-tillväxten i begränsas till och 2005 och 2006. Tilltagande makroekonomisk osäkerhet och växande budgetunderskott bidrar till en kraftigare dollarförsvagning än i basalternativet. Dollarn försvagas till 1,5 mot euron . Försvagningen av dollarn leder till stigande importpriser och högre inflation i Förenta 2003/04:100 BILAGA 1 Inflationsimpulserna från dollarförsvagningen begränsar den amerikanska möjligheter att föra en fortsatt expansiv penningpolitik. Trots att tillväxten dämpas höjer därför styrräntan . Den starkare euron och tillväxtförsvagningen i dämpar den redan svaga utvecklingen i euroområdet. Den bedriver i detta scenario en mer expansiv penningpolitik. Tillväxten i euroområdet stannar ändå vid och respektive 2005 och 2006. Den svenska exporten antas bli betydligt svagare än i basalternativet till följd av den sämre internationella konjunkturutvecklingen. Exporten påverkas också negativt av den kraftigare förstärkningen av kronan mot dollarn. En internationell lågkonjunktur av denna storleksordning bedöms få märkbara återverkningar på den inhemska efterfrågan. Till följd av en fortsatt sysselsättningsminskning och en ökning av arbetslösheten och samt en sämre utveckling av inkomsterna, antas hushållens konsumtion bli svagare än i basalternativet. En svagare börsutveckling försämrar den finansiella förmögenheten och påverkar hushållens framtidstro negativt. Inkomsterna blir lägre bland annat till följd av en sämre sysselsättningsutveckling samt höjda kommunalskatter. Hushållens sparande bedöms också öka. Sammantaget är därmed utrymmet för konsumtion betydligt mindre. Investeringarna utvecklas svagare i hela näringslivet till följd av den lägre produktionsökningen. Lagren kan inte avvecklas som i basalternativet innevarande år eftersom företagen inte hinner anpassa produktionen till den svagare efterfrågan. sker dock en anpassning och lagerinvesteringarna blir då lägre än i basalternativet. Kommunsektorns skatteinkomster blir lägre när skattebaserna viker. Den kommunala konsumtionen antas öka i samma takt som i basalternativet och kommunalskatten höjs för att mildra resultatförsämringen. Arbetsmarknaden utvecklas betydligt sämre än i basalternativet. Sysselsättningen fortsätter att falla både och och arbetslösheten stiger till . Lönerna ökar svagare och inflationen blir lägre än i basalternativet. , liksom övriga centralbanker, antas kunna motverka det svagare konjunktur-