prop · GS0348 · 2004-12-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:48 Regeringens handlingsprogram för minskad administration för företagen m.m. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen presenterar regeringen ett samlat handlingsprogram för en minskad administration för företagen. Handlingsprogrammet består av åtgärder som tagits fram på departements- och myndighetsnivå och utgör de åtgärder som skall genomföras under innevarande mandatperiod i syfte att minska administrationen för företagen. I skrivelsen beskrivs arbetet med att mäta den administrativa bördan för företag. Vidare beskrivs regeringens mål för moderniserings- och utvecklingsarbetet i statsförvaltningen (24-timmarsmyndigheten). Vidare redovisas det arbete med regelförenkling för företagen som genomförts . Redovisningen bygger på de årsrapporter om arbetet med konsekvensanalyser som myndigheterna inger till regeringen. Skrivelsen innehåller också en redovisning av regelförenklingsarbetet sett ur ett internationellt perspektiv. 1 Regeringens regelförenklingsarbete /2004 och framåt.... utgångspunkter för det fortsatta arbetet .............................. Processen att ta fram ett handlingsprogram...... Mätningar av företagens administration ........... Mål för regelförenklingsarbetet ........................ Handläggningstider vid företagsstart................ Utbildning av tjänstemän................................ 1.4Regeringens mål för utvecklingen av 24- Utvecklingen i förvaltningen .......................... Regeringens insatser för utvecklingen av 24- Regelförenkling ur ett internationellt perspektiv .............. Regelförenkling inom EU............................... Resultat av regelförenklingsarbetet .............................. 2.2Myndigheternas rapportering enligt förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor ....................................... 2.2.1Exempel på myndigheternas arbete med att minska företagens administration ................... 2.2.2Myndigheternas slutsatser av arbetet med 2.2.4Nya, ändrade och upphävda föreskrifter och 2.3Kommittéernas redovisning av arbetet med särskild Departementens och myndigheternas handlingsplaner ................... 2003/2004 och framåt I budgetpropositionen (prop. 2003/04:1) beskriver regeringen de viktigaste initiativen i det kommande handlingsprogrammet för minskad administration för företagen. Administrativ börda har i detta sammanhang definierats som företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd. I skrivelsen Regeringens redogörelse för regelförenklingsarbetet med särskild inriktning på små företag (skr. 2003/04:8) ges en utförligare beskrivning av regeringens arbete. Här anges också att regeringen kommer att redovisa en handlingsplan för att minska den administrativa bördan för företagen. Vidare redovisas ambitionen att en första mätning av den administrativa bördan skall genomföras mot bakgrund av vad anfört (bet. 2002/03:NU1 och rskr. 2002/03:74). Arbetet på området för regelförenkling har härefter med kraft drivits vidare av regeringen. Denna skrivelse utgör regeringens samlade handlingsprogram för en minskad administration för företagen. Avsnitt 1.4 beskriver regeringens arbete med moderniserings- och utvecklingsarbetet i statsförvaltningen vilket går under benämningen 24-timmarsmyndigheten. Avsnitt 2 redovisar arbetet med regelförenkling för företagen . Redovisningen bygger på de årsrapporter som myndigheterna gett in till regeringen med bl.a. redogörelse för arbetet med konsekvensanalyser enligt förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. Redovisningen inom bygger på erfarenheterna av regelförenklingsarbetet i . Avsnittet avslutas med en kortare analys med inriktning mot det fortsatta arbetet med att minska företagens administration. Slutligen innehåller avsnitt 3 en redogörelse för de handlingsplaner som tagits fram på departements- och myndighetsnivå och som skall genomföras under innevarande mandatperiods slut. överlämnade sin revisionsrapport för företag, RIR 2004:23, till regeringen . granskning genomfördes mot bakgrund av tillkännagivande (bet. 2002/03:NU1) där ökade ansträngningar i riktade till regeringen innebär i korthet följande: - Insatserna för att förändra befintliga bestämmelser med det primära syftet att förenkla för företag måste öka, och en översyn bör genomföras av arbete med regelförenklingar för att åstadkomma - Regeringen bör skaffa större kunskap om var regelbördan uppstår, på Skr. 2004/05:48 lag-, förordnings- eller föreskriftsnivå. -Arbetsfördelningen mellan och vad gäller tillsyn av myndigheters arbete med regelförenklingar bör klarläggas. -När det gäller mätning av administrativa bördor bör regeringen också närmare undersöka möjligheten att starta ett utvecklingsarbete som syftar till att också beakta övriga regelbördor. -Den årliga skrivelsen till bör i högre grad belysa hur det totala flödet av förändrade lagar och förordningar påverkar företagen, vilka lagar och förordningar som förändrats med regelförenklingar som huvudsyfte samt de svårigheter som finns i arbetet med att förändra det befintliga regelverket. 1.3Regelförenklingsarbetets förutsättningar och utgångspunkter för det fortsatta arbetet De svenska reglerna och byråkratin är bättre än vad den inhemska debatten ibland ger sken av. I Doing Business in 2005 Removing Obstacles to Growth placerar sig på en nionde plats av 145 jämförda länder när det gäller en sammanvägning av sju olika indikatorer över hur enkelt det är att bedriva näringsverksamhet. Arbetet med att minska företagens administration regelförenklingsarbete kan bedrivas från två principiellt helt skilda utgångspunkter. I det ena fallet handlar det om att förbättra reglerna utan att i någon nämnvärd mån förändra det materiella innehållet i dem. De ursprungliga målen med reglerna uppfylls i det fallet alltså i allt väsentligt även efter det att de har förändrats i bördeminskande syfte. I det andra fallet däremot, handlar det om att också det materiella innehållet i reglerna påtagligt förändras. Sådana förändringar är möjliga om målet att minska företagens administration kan ges en högre prioritet än något av de andra mål som reglerna skulle kunna ha. Dessa andra mål kan exempelvis vara miljö-, hälso-, kriminal- eller fördelningspolitiska, eller handla om behov av en effektiv kontroll. Regeringen eller dess myndigheter har inte, inom ramen för det arbete som redovisas i denna skrivelse, getts något mandat att prioritera målet att minska företagens administration högre än något annat högt prioriterat mål. De förenklingsförslag som redovisas här hör därför i huvudsak till den förstnämnda kategorin av regelförbättringar. Regelförenklingar som sker givet ett visst oförändrat materiellt innehåll är viktiga. Rent teoretiskt finns det möjligen en gräns för hur långt de kan drivas, men resultatet av det nu aktuella handlingsprogrammet visar att den gränsen ännu är långt borta. På kort sikt är det därför angeläget att resultaten följs upp och på dessutom nödvändigt att detta slags regelförenklingsarbete ges stabila former och att det fortsätter bedrivas med en hög grad av effektivitet. När det gäller den regelförenkling som sker till följd av prioriteringar efter målkonflikter, behöver arbetsmetoderna och instrumenten vidareutvecklas. Den metod som regeringen har låtit ta fram för mätningar av företagens administration (se avsnitt 1.3.2) är ett sådant instrument som kan visa sig bli mycket användbart i det här Exempelvis kommer en identifiering av särskilda Skr. 2004/05:48 regelområden på ett bättre sätt än tidigare kunna såväl tydliggöra som renodla de målkonflikter det här är fråga om. Metoden kommer därför i förlängningen också kunna göra det lättare att lösa dessa konflikter sannolikt oftare än och dessutom till fördel för regelförenklingsaspekten. Regeringen utesluter inte heller att det kan bli aktuellt att utveckla metoden i enlighet med vad i sin rapport har efterlyst när det gäller andra kostnader än rent administrativa. I bl.a. det sammanhanget är det också värt att uppmärksamma ett annat viktigt instrument i arbetet med de mera substantiella regelförbättringarna. Det gäller de konsekvensanalyser som sker enligt ett antal författningar och som har omfattats av översynen av verksförordningen (se avsnitt 1.3.5). Konsekvensanalyserna har kritiserats för att ofta hålla en låg kvalitet, bli gjorda alltför sent eller till och med för att inte alls bli gjorda. I samband med den vidare beredningen av översynen kommer regeringen som tar denna kritik på stort allvar att pröva hur konsekvensanalysmetoden kan och bör förbättras. Denna prövning kommer att ske med utgångspunkt i det nämnda och av påpekade behovet av att vidareutveckla arbetsmetoderna och instrumenten för regelförbättringsarbetet. En allmän utgångspunkt för regeringens fortsatta arbete med regelförbättring kommer att vara det bredare synsätt som regelförbättringsarbetet har fått , inte minst internationellt. 1.3.1Processen att ta fram ett handlingsprogram För att de regler som företagen har att följa skall kunna förenklas i en omfattning som får ett kraftigt genomslag var det angeläget att processen att ta fram ett handlingsprogram gavs en bred ansats. Regeringen gav därför samtliga departement i uppdrag att gå igenom de lagar och förordningar som berör företagande och som respektive departement ansvarade för (N2003/6685/NL). fick 45 myndigheter under regeringen i uppdrag att göra en genomgång av myndigheternas egna föreskrifter och allmänna råd. Myndigheterna listas i bilaga1. I uppdragen till såväl departement som myndigheter ingick att redovisa alla åtgärder som skall genomföras för att förbättra servicen och minska företagens administrativa kostnader. I regeringsbesluten angavs att samråd borde ske med representanter för näringslivet. Efter det att uppdragen till myndigheterna beslutats genomförde genomgångar med myndigheterna vid fem tillfällen. Därvid redovisades uppdragens närmare innebörd och en diskussion om syftet och tillvägagångssättet fördes. I samarbete med myndigheterna tog fram anvisningar för att underlätta inventeringen av regelverken. inbjöd näringsministern samtliga berörda generaldirektörer till en 1 Efter det att regeringsuppdragen till myndigheterna beslutats bildades , som fick samma uppdrag som övriga myndigheter. diskussion kring handlingsprogrammet. En konferens på samma tema för myndigheternas tjänstemän hölls . Under arbetets gång har myndigheter och departement haft en dialog med näringslivet. har myndigheterna inkommit med sina redovisningar till ansvarigt departement. En interdepartemental arbetsgrupp har därefter arbetat fram åtgärdsplaner inom . Åtgärderna är av skilda slag men har det gemensamt att de syftar till att minska företagens administration för att följa regelverken. Exempel på åtgärder som kommer att genomföras under resterande del av mandatperioden är bl.a. förenklingar av regler, minskat krav på uppgiftslämnande, ökade möjligheter till att lämna uppgifter elektroniskt och bättre myndighetsservice m.m. Det är möjligt att varje enskild åtgärd inte på ett avgörande sätt gör företagens vardag enklare, men åtgärderna sammantaget gör att effekten av handlingsprogrammet kommer att märkas på ett påtagligt sätt. kommer att följa upp och uppdatera handlingsprogrammet. Verket för näringslivsutveckling, , kommer att bistå i detta arbete. En central del i en sådan löpande uppföljning är att utveckla och tillämpa en rättvisande metod för att mäta företagens administration som regelverken ger upphov till. Regeringen anser att en tillförlitlig mätmetod är en viktig förutsättning för att kunna sätta upp mål för att minska företagens administration. Ett sammanhållet handlingsprogram för minskad administration för företagen redovisas i avsnitt 3. 1.3.2Mätningar av företagens administration fick () i uppdrag (N2002/5811/AE) av regeringen att utveckla en metod för att mäta den administrativa bördan. Ett förslag till en sådan metod lämnades till regeringen . I enlighet med uppdraget hade ITPS studerat de länder som kommit längst på området med att mäta företagens administration, dvs. Den metod som används i ansågs av ITPS vara den mest tillförlitliga men också den mest komplicerade och kostsamma. Med denna s.k. standardkostnadsmetod, som bygger på den tidigare likaledes nederländska metoden , kan man se exakt vilka regler i en lag som är mest administrativt krävande för en företagare. används den metoden också i och . gav regeringen i uppdrag att genomföra provmätningar med den mätmetod som ITPS föreslagit (N2003/7800/NL). Resultatet av provmätningen redovisades (N2004/3972/NL). lämnades ett förslag på hur fortsatta mätningar skulle kunna genomföras. Provmätningen, som genomfördes på området för mervärdesskatt, visade att de administrativa kostnaderna för företagen att administrera den skatten uppgår till totalt . Mätt som kostnad per anställd motsvarar det i genomsnitt . Mätningen visar därmed att svenska företag har ungefär samma kostnad på detta område som företag i . Att skillnaden i administrativa kostnader är så liten mellan länderna tyder på att mätmetoden har god tillförlitlighet, eftersom av Skr. 2004/05:48 reglerna på momsområdet är EU-gemensamma och endast är nationellt utformade. Kostnaden för ett enstaka år är i sig av mindre intresse. Med mätmetoden som verktyg blir det dock möjligt att följa förändringen av företagens administrativa kostnader över tiden. Mätningarna leder till att möjliga förenklingar för företag och myndigheter kan identifieras, att jämförelser med andra länder kan göras samt att regelförenklingsarbetet kan följas upp mot uppsatta mål. har i sin rapport till regeringen föreslagit att verket får rollen som koordinator med ansvar för utförandet av eventuella kommande mätningar. På samma sätt som skedde under provmätningen på mervärdesskatteområdet, föreslår att de fortsatta mätningarna utförs i nära samarbete med näringslivet och ansvarig myndighet. Samarbetet i utvecklingen av mätmetoden med , och kommer också att fortsätta. gav regeringen i uppdrag (N2004/4616/NL) att gå vidare med tillämpningen av mätmetoden och genomföra mätningar av årsredovisningslagen (1995:1554), inkomstskattelagen (1999:1229) och därtill angränsande lagar, skattebetalningslagen (1997:483) samt lagen (2000:980) om sociala avgifter och därtill angränsande lagar. Mätningen av de båda nu nämnda lagarna på skatteområdet skall enligt uppdraget vara klar och den som gäller årsredovisningslagen skall vara slutförd . Valet av dessa lagar har diskuterats med näringslivet och baseras därutöver på erfarenheter från och . I de länderna hör nämligen bestämmelser om inkomstskatt, skattebetalning respektive årsredovisning till de regelområden som ger upphov till mest administrativa kostnader. I uppdraget till har det också ingått att analysera vilka områden som bör stå närmast i tur att bli föremål för mätningar. En sådan analys har redovisats till regeringen . Analysen visar att de skatte-, miljö- och arbetsrättsliga reglerna i den nu nämnda ordningen är de som kräver allra mest administration i företagen. Därefter följer reglerna om årsredovisning. Efter det att skatte- och årsredovisningslagarna har mätts klart, är det därför de miljö- och arbetsrättsliga områdena som skall mätas. Totalt under återstoden av mandatperioden, med avslut , kommer denna uppgift kräva att ytterligare minst ett tiotal mätningar görs. Mätningarna kommer att ske med början på det miljörättsliga området . När därefter även det arbetsrättsliga området är genomgånget, kommer mätresultat att finnas för de fyra regelverk som sammantagna ger upphov till av företagens totala administration. Det kommer då också att finnas ett underlag dels för att fastställa mål för hur mycket företagens administration av vart och ett av regelverken bör minskas, dels för att fastställa en rimlig ambitionsnivå när det gäller hur mycket denna administration totalt bör minskas. Ett effektivt, seriöst och resultatinriktat arbete för att minska företagens kostnader för administration till följd av regelverken tjänar på att det sätts upp tydliga, mätbara mål för hur mycket dessa kostnader bör minskas. Sådana mål kan nämligen i förhållande till vart och ett av de regelbeslutande organen, regering och riksdag inräknade, fungera som en viktig drivkraft i arbetet. Det finns också exempel på hur andra länder har satt upp sådana mål. och hör till de länder som har längst erfarenhet av att mäta företagens administrativa kostnader. Som ovan redovisats är det också i som den metod utvecklats som vi numera i , i likhet med ett flertal andra länder, har accepterat som den mest tillförlitliga. I skedde mätningar enligt en annan metod, men också den gav landet en bred erfarenhet på det aktuella området. Såväl som har mål för hur mycket företagens administrativa kostnader av det totala regelverket skall eller bör minskas. Dessa mål har dock således föregåtts av ett arbete, i också i form av mätningar av det totala regelverket enligt samma metod som används för att följa upp målen. I är målet att minska de totala administrativa kostnaderna det som har kallats den administrativa bördan . Detta mål har kombinerats med delmål för likaledes mätta delar av regelverket. I har målet satts till att minska de totala kostnaderna . Det torde inte finnas några exempel på länder som har formulerat mål för att minska företagens administrativa kostnader utan att ha en erfarenhet av arbete inriktat på frågan om att minska sådana kostnader. Regeringen anser att den inriktning arbetet har haft i och är den riktiga. Kvantitativa mål bör formuleras och det bör ske på ett sätt som gör att de kan fungera som beting för departement och myndigheter i ett än mera resultatinriktat arbete med att förbättra regelverken för företagen. Målen kommer därmed också att utgöra viktiga pådrivande verktyg i det arbetet. Vartefter de områden som är föremål för pågående respektive kommande mätningar har gåtts igenom, kommer därför mål för att minska företagens administrativa kostnader för att hantera regelverken sättas upp, område för område. Det är rimligt att det skall få ta maximalt efter slutförda mätningar innan ett sådant mål sätts upp. Eftersom mätningarna av skatteområdet kommer att vara slutförda , innebär detta att ett mål för det området skall kunna vara på plats senast . Ett mål för årsredovisningslagen kommer därefter att kunna sättas det året, efter att området i fråga har mätts färdigt . När det gäller miljöområdet bör alla nödvändiga mätningar vara gjorda senast , innebärande att ett mål för detta område skall ha satts upp senast . Slutligen bör för det arbetsrättsliga området gälla att mätningarna skall ha genomförts senast , med ett mål därefter som skall bestämmas senast . Efter det att samtliga kostnadskrävande regelverk är genomgångna och Skr. 2004/05:48 specifika och tydliga mål har satts upp för hur mycket företagens kostnader för att administrativt hantera dessa regelverk kan minska, kommer också ett mål att kunna formuleras som tydligt anger en ambitionsnivå i fråga om de totala kostnaderna för dessa regelverk. En utgångspunkt är att målet sätts med en mycket hög ambitionsnivå ur ett internationellt perspektiv. De nederländska och danska målen utgör ett bra riktmärke för detta. Denna ambition har även bäring på det regelförbättringsarbete som sker , i första hand inom ramen för handlingsprogrammet. Det är också så att mätningar som genomförs utgår från hur de aktuella kostnaderna såg ut . Alla åtgärder som har vidtagits och de som kommer att vidtas framöver kommer alltså att räknas av mot respektive mål från detta datum. De regelbeslutande organen har redan nu att verka i riktning mot de mål som specifikt kommer att gälla för dem, och de måste redan nu ytterligare intensifiera sina ansträngningar för att kunna nå de mål som formellt kommer att sättas upp . När det gäller slutpunkten för arbetet i tiden, då målen skall ha nåtts, anser regeringen att den bör bestämmas till mitten av . De mål som det nu har redogjorts för kommer därför att gälla för tidsperioden . En förutsättning för att uppnå regeringens mål med fler och växande företag är att göra det lättare att starta företag. I syfte att minska handläggningstiderna fick i regleringsbrevet i uppdrag att redovisa de viktigaste tillstånden som krävs för att starta ett företag och den genomsnittliga handläggningstiden för att erhålla dessa. Redovisningen bygger på befintliga uppgifter hos tillståndsgivarna. lämnade sin rapport till regeringen (N2004/4421/NL). I rapporten redovisas bl.a. stora skillnader i handläggningstid mellan landets olika kommuner vid tillståndsgivning. Rapporten visar även på brister i myndigheters och kommuners kunskaper och uppgifter om handläggningstidernas längd. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att arbetet med att formulera konkreta mål och att följa upp sådana mål för handläggningstiderna hos tillståndsgivande myndigheter får ökad uppmärksamhet. Regeringen kommer därför, för de statliga myndigheterna, att i ökad utsträckning formulera konkreta mål bl.a. i kommande regleringsbrev. Det är angeläget att motsvarande arbete bedrivs i den kommunala sektorn. Denna granskning sker såväl inom det offentliga utredningsväsendet och , i fråga beslutas av myndigheterna. Granskningen sker i och med att en särskild konsekvensanalys av reglers effekter på små företag görs i ett tidigt skede. Konsekvensanalysen skall visa vilka åtgärder ett litet företag måste vidta för att följa de nya regler som föreslås. Det kan röra sig om såväl åtgärder som innebär investeringskostnader som sådana som medför kostnader för ökad administration. Inom ramen för analysen skall det också redovisas om förslaget kan leda till att konkurrensen snedvrids. En väl genomförd konsekvensanalys gör alltså att underlaget för beslut om reglerna blir brett i fråga om effekterna för de små företagen. sker granskningen med stöd av riktlinjer utfärdade av en av regeringen inrättad statssekreterargrupp med ett särskilt ansvar för arbetet med regelförenkling. Enligt riktlinjerna gäller bl.a. att varje departement skapar de organisatoriska förutsättningar och rutiner som behövs för att konsekvensanalyserna skall göras i de författningsärenden som handläggs där. Ansvaret för att en analys i det enskilda fallet sker i den omfattning som behövs ligger alltså på det departement som handlägger författningsärendet i fråga. Genom denna ordning garanteras att analysen görs av de tjänstemän inom kansliet som har bäst förutsättningar att göra den väl. har ett särskilt ansvar för själva konsekvensanalysmetoden och för regelförenklingsfrågorna som sådana. Departementet ansvarar t.ex. för att utbildningar i metoden hålls med tjänstemän som arbetar med företagsrelaterade regler och ger råd och stöd i sådant arbete. Kvaliteten på konsekvensanalyserna behöver ständigt förbättras och regelförenklingsarbetet bedrivas på ett effektivare sätt. Regeringen har mot den bakgrunden bl.a. gett ett särskilt ansvar som regelförenklingsmyndighet. skall dels ta del av de konsekvensanalyser som andra myndigheter gör enligt förordningen (1998:1820), dels ge råd och stöd i arbetet med sådana analyser. De förordningsändringar som behövs är tänkta att träda i kraft . Utredningen om en översyn av verksförordningen föreslår i sitt betänkande Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) bl.a. att kraven på konsekvensutredning i verksförordningen (1995:1322) och kraven på konsekvensanalys i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor slås samman i en särskild fristående förordning om konsekvensanalys vid regelgivning. Betänkandet har varit föremål för remiss (Fi2004/708) och bereds inom .