prop · GS0318 · 2004-09-28 00:00:00 — elcertifikat och utsläppsrätter för att inte öka den administrativa bördan. , Svensk Fjärrvärme och anser att en smidig internationell handel och internationell harmonisering måste vara i fokus vid beslut om utsläppsrätternas skattemässiga hantering. Skälen för regeringens bedömning: Utsläppsrätter kommer såsom finansiella instrument att fritt kunna omsättas på en marknad sedan de utfärdats till de företrädare för anläggningar som omfattas av handels- direktivet och till dess att de annullerats enligt de förutsättningar som Utsläppsrätterna kommer att ha ett ekonomiskt värde. de verksamhetsutövare till vilka rätter utfärdas är näringsidkare, och även aktörerna på marknaden för handel med utsläppsrätter i stor utsträckning kommer att bestå av näringsidkare, aktualiseras frågor om redovisning och bokföring av utsläppsrätterna. Den tillgång som utsläppsrätterna utgör skall klassificeras och värderas efter normala redovisningsmässiga Bokföringsskyldigheten och redovisningen av utsläppsrätter bör således kunna följa de allmänna regler i bokföringslagen och lagarna för upprättande av årsredovisning tillsammans med den kompletterande normgivningen på sätt som beskrivits av utredningen. stiftning återfinns i bokföringslagen (1999:1078), årsredovisningslagen (1995:1554), lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag, och i lagen (1995:1560) om årsredovisning i för- Något behov av särskilda bestämmelser om utsläpps- rätter bedöms inte föreligga. Som redovisas av utredningen har dock inte frågan om redovisning av utsläppsrätter som statligt stöd ännu fått en slutlig lösning. kommer, , koncernredovisningen från noterade företag att upprättas enligt the International Accounting Standards Board´s (IASB) regelverk som utarbetas i enlighet med Europa- parlamentets och rådets förordning 1606/2002 av om tillämpningen av internationella redovisningsstandarder. tilldelning och handel med utsläppsrätter kommer därmed att inordnas i två regelverk: ett nationellt för icke-noterade företag och ett inter- nationellt för de noterade företagen. IAS-utredningen23 har föreslagit att även redovisningen för juridisk person ges möjlighet att som frivillig Regelverket har inte heller i dessa delar fått sin slutliga utformning utan är föremål för beredning. återkomma till med de förslag som behövs. Utsläppsrätternas ekonomiska värde och omsättningen av dessa ger också upphov till ett antal skatterättsliga frågor. Vid överlåtelser av utsläppsrätter kan en vinst eller en förlust uppstå Frågan om hur en kapitalvinst eller en kapitalförlust skall behandlas inkomstskatterättslig får bedömas i enlighet med gällande Det blir således en uppgift för de rättstillämpande organen 23 Se betänkandet av , Internationell redovisning i svenska företag, SOU att avgöra vilka bestämmelser som kan komma i fråga och hur dessa skall tillämpas i det enskilda fallet. Rent allmänt bör dock följande kunna sägas beträffande avyttringar. I inkomstskattelagen (1999:1229), IL, finns särskilda bestämmelser om beskattning av kapitalvinst när det gäller avyttring av fastigheter, bostadsrätter, delägarrätter och fordrings- rätter samt andelar i svenska handelsbolag. Beträffande andra tillgångar sker beskattningen enligt 52 kap. IL. Utsläppsrätter kan inkomstskatte- rättsligt varken anses vara delägarrätter eller fordringsrätter. Beskattning av kapitalvinst bör därför ske i enlighet med bestämmelserna i 52 kap. IL. För utsläppsrätter innebär det att genomsnittsmetoden skall tillämpas och att av en kapitalförlust skall dras av när det är fråga om inkomstslaget kapital. Om utsläppsrätterna blir föremål för marknadsnotering skall de vid förmögenhetsbeskattningen tas upp som tillgång. De tas upp till det vid beskattningsårets utgång senast noterade värdet. Om utsläppsrätterna inte marknadsnoteras torde de vara fria från förmögenhetsskatt De mervärdesskatterättsliga konsekvenserna vid handel med utsläpps- rätter måste avgöras utifrån de bestämmelser om beskattning av tjänster som redan finns införda i mervärdesskattelagen (1994:200) och i de gemenskapsrättsliga direktiv som finns inom mervärdesskatteområdet. Det får ankomma på tillämpande myndigheter att bedöma hur utsläpps- rätter skall bedömas i mervärdeskatterättsligt hänseende. Eftersom handeln med utsläppsrätter kommer att bli gränsöverskridande är det emellertid nödvändigt att medlemsländerna tillämpar regelsystemet på ett likartat sätt. Det gemensamma systemet för mervärdesskatt reglerar nämligen inte endast om det skall ske en beskattning eller ej, utan även var, dvs. i vilket land beskattning skall ske. När det gäller inkomstslaget näringsverksamhet uppdrog regeringen åt att se över beskattningsreglerna för bl.a. utsläppsrätter. har i en promemoria redovisat förslag till skatteregler (dnr. Fi 2004/2591). Promemorian har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen avser att återkomma med förslag till lag- stiftning. I övrigt bedömer alltså regeringen, i likhet med utredningen, att eventuella skatte- och redovisningsmässiga konsekvenser av att införa handel med utsläppsrätter hanteras av befintliga tillämpliga regelverk. Skälen för regeringens förslag: Taxeringen av fysiska personer och dödsbon med tjänste- och kapitalinkomster bygger huvudsakligen på uppgifter från kontrolluppgifter. Det är av stort värde för skatte- kontrollen att så många uppgifter som möjligt med betydelse för beskattningen av fysiska personer lämnas genom kontrolluppgifter och därmed också kan förtryckas i självdeklarationen. När det gäller el- certifikat finns det en skyldighet för att lämna kontroll- uppgift om fysiska personers och dödsbons innehav och avyttring av el- certifikaten. Handeln med utsläppsrätter kommer, på samma sätt som för elcertifikat, att inte enbart vara öppen för juridiska personer utan även för fysiska personer. Det finns därför anledning att på motsvarande sätt som gäller för elcertifikat införa en kontrolluppgiftsskyldighet om innehav och avyttring av utsläppsrätter för fysiska personer och dödsbon. Konto- föring skall ske av bland annat innehav och överlåtelse av utsläpps- rätterna i ett utsläppsrättsregister. Registret skall föras av Statens energi- Prop. 2004/05:18 myndighet. har därigenom tillgång till de uppgifter som behövs för kontrolluppgiftslämnandet och det är därför lämpligt att myndigheten åläggs en skyldighet att lämna sådana uppgifter. Regeringens förslag: Kostnaderna för administration av handels- systemet skall delvis finansieras genom en avgift för upprättande och förande av konto i det register för utsläppsrätter som kontoförings- Avgiften får enbart tas ut av personer och företag som inte omfattas av tillståndsplikt enligt lagen om handel med utsläppsrätter och får inte belasta löpande transaktioner. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att bör ha rätt att ta ut avgifter för upprättande och förande av samtliga konton i registret i syfte att finansiera handelssystemet. föreslog vidare att bör få i uppdrag att utreda förutsätt- ningar för att med avgifter finansiera övriga löpande offentliga kostnader kopplade till utsläppshandeln. Remissinstanserna: Kammarrätten i och instämmer i utredningens förslag. synsutredningens arbete (dir 2003:70) bör beaktas vid utformningen av Mineralindustri anser att hänsyn måste tas till hur andra medlemsstater finansierar sina kostnader. Skogsindustrierna, Plast- och Kemiföretagen, SveMin, och Skogen, kemin, gruvorna och stålet anser att möjligheten att finansiera kostnaderna inom statsbudgeten bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har angivit som en grov uppskattning att etablerandet av systemet medför kostnader av engångs- karaktär, främst , om ca , varav ca 8 Mkr är kopplat till registret. Därtill uppstår kostnader för den löpande verksamheten, dvs. i första hand och framåt, vilka upp- skattas till ca /år, varav ca /år är kopplat till registret. Kostnader av engångskaraktär finansieras inom givna ramar. Regeringen har behandlat detta inom ramen för budgetpropositionen för 2004/05:1). I den kommande registerförordningen anges att medlemsstaterna får ta ut en rimlig avgift av kontoinnehavare. Registerhållaren har dock inte rätt att ta ut olika avgifter beroende på var en kontoinnehavare befinner sig inom Europeiska unionen. Dessutom får registerhållare inte ta ut avgift på transaktioner av utsläppsrätter. Avgifter för upprättande och förande av konton som innehas av personer och företag som inte omfattas av tillståndsplikt enligt lagen om handel med utsläppsrätter bör kunna disponeras av kontoförings- myndigheten, dvs. , eftersom avgiften avser icke- tillståndspliktiga enligt denna lag och därför är att betrakta som en tjänst som efterfrågas frivilligt. Avgiftsintäkterna bör bidra till att täcka de till- kommande kostnaderna för denna verksamhet. Eftersom verksamhets- Prop. 2004/05:18 volymen i denna del kan komma att variera betydligt och är svår att prognostisera framstår finansiering över anslag som mindre ändamåls- enlig. Principerna för uttag av avgift framgår av lagen om handel med utsläppsrätter. bör få i uppdrag att utifrån dessa principer närmare utreda avgiftens utformning. Regeringens bedömning: Inför den åtagandeperiod som gäller 2008 2012 skall medlemsstaterna senast överlämna nationella fördelningsplaner till den Europeiska kommissionen. För detta arbete bör enligt regeringens mening en utgångspunkt vara att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja möjligheter till auktionering. Enligt handelsdirektivet skall för perioden 20082012 av utsläppsrätterna fördelas gratis. De praktiska möjligheterna att använda auktionering för en del av den totalt fördelade mängden utsläppsrätter skall analyseras. Regeringen anser vidare att fördelning av gratis utsläppsrätter så långt möjligt skall baseras på riktmärken. Enligt handelsdirektivet skall Europeiska kommissionen se över de praktiska möjligheterna att utveckla riktmärken för hela EU. Regeringen avser att verka aktivt för en sådan ansats. För svenskt vidkommande bör utgångspunkten vara att riktmärken utnyttjas för hela kollektivet av anläggningar som producerar el och värme i energisektorn, inklusive de biobränslebaserade. Utformningen av ett sådant system måste fortsatt analyseras, bl.a. med avseende på enkelhet, miljöstyrning, relation till andra styrmedel samt förenlighet med direktivets kriterier och statsstödsregler. I de fall riktmärken inte kan eller är lämpliga att användas kan tilldelning baserad på historiska utsläpp även fortsättningsvis vara aktuell. I så fall bör de faktiska utsläppen åren 20052007 inte vara fördelningsgrundande för befintliga anläggningar. Även fortsättningsvis bör vad avser nya deltagare inom energisektorn, tilldelning av utsläppsrätter inte ges till kondenskraftverk. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Remissinstanserna: och anser att auktionering bör utredas. , och anser att auktionering bör användas i nästa handelsperiod. och är kritiska till gratis tilldelning. , och Svensk Mineralindustri är kritiska till auktionering. anser att auktionering bör användas för nya deltagare i systemet. Om gratis tilldelning används för nya deltagare bör riktmärken användas så att även kraftvärmeverk tilldelas utsläppsrätter. användning av riktmärken och anser att bör verka för att en riktmärkesmetoden inte lämpar sig för vissa produkter. Skälen för regeringens bedömning: anser att det är angeläget att analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att använda ett auktionsförfarande . I handelsdirektivet ges möjlighet att auktionera ut av den tilldelade mängden utsläppsrätter. Regeringen angav i sin proposition om riktlinjer för genomförande av handelsdirektivet (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150) att det finns betydande fördelar med auktionering vid fördelning av utsläppsrätter. Auktionering överensstämmer med principen att förorenaren betalar. Vid auktionering köper verksamhetsutövarna så mycket utsläppsutrymme de behöver. Vid gratis tilldelning kan incitament uppstå att överskatta behovet av utsläppsutrymme. Tiden har emellertid varit för knapp att analysera förutsättningarna för användning av auktionering inför . Denna möjlighet utnyttjas därför inte . Tiden har också varit för knapp för att ta fram en fungerande riktmärkesmetod. Regeringen angav i riktlinjepropositionen att en fördelning baserad på riktmärken bedöms vara intressant och bör utredas vidare. Fördelningsmetoden har betydande fördelar. Vid en sådan ansats beaktas tidigare vidtagna åtgärder och hänsyn tas till energieffektiv teknik och de tekniska möjligheterna att minska utsläppen. Metoden ger även möjlighet att ta hänsyn till utomeuropeisk konkurrens och kan också ge bättre möjligheter att ta hänsyn till tillväxt i de industrier som omfattas. En fördelning baserad på riktmärken ställer dock krav på ett mer omfattande statistikunderlag än vad som fordras för tilldelning baserad på historiska utsläpp. Handelssystemet omfattar samtliga EU- länder och många av de företag som ingår i handelssystemet verkar på en internationell marknad. Regeringen anser därför att om det är möjligt bör gemensamma riktmärken utvecklas som kan användas av samtliga medlemsstater i EU. Regeringen avser att studera förutsättningarna för och verka för att ett sådant system kommer till stånd. Regeringens bedömning: Omfattningen av handelssystemet bör Regeringen avser att utreda förutsättningarna för att handelssystemet i utvidgas till att omfatta fler sektorer och anläggningar samt fler växthusgaser inför perioden 20082012. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat förslag i denna Remissinstanserna: anser att man bör utreda om transportsektorn kan ingå i nästa handelsperiod. att utredningen pekar på behovet att utreda om transportsektorn kan ingå i systemet nästa handelsperiod. 2004/05:18 pekar på behovet av ett kostnadseffektivt styrsystem och föreslår att transportsektorn inkluderas i handelssystemet nästa period. och pekar på vikten av att analysera inkluderandet av transportsektorn. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen angav i sin riktlinjeproposition att förutsättningarna för att inkludera ytterligare sektorer och anläggningar i handelssystemet i skall undersökas. redogör i betänkandet (SOU 2004:62) för reglering som kvarstår att utforma inför och anger att bl.a. förutsättningarna för och konsekvenserna av att inkludera ytterligare sektorer och anläggningar samt andra växthusgaser i systemet bör behandlas av delegationen. Regeringen anser att förutsättningarna för en kostnadseffektiv minskning av växthusgasutsläppen och ett effektivt system för handel med utsläppsrätter i princip förbättras ju fler utsläppskällor som omfattas av handelssystemet. Det är därför önskvärt att vidga omfattningen av handelssystemet. Att inkludera ytterligare sektorer och anläggningar är av särskilt intresse för eftersom handelssystemets omfattning i är starkt begränsat. Enbart av de totala koldioxidutsläppen omfattas av systemet i , medan av EU:s totala koldioxidutsläpp omfattas. Förutsättningarna för att inkludera ytterligare sektorer och anläggningar samt växthusgaser i handelssystemet måste emellertid utredas. Konsekvenserna av skillnaderna i kostnader för utsläppsminskningar mellan olika sektorer bör utredas liksom konsekvenserna av den osäkerhet som råder om den långsiktiga utvecklingen av utsläppshandeln och priset på utsläppsrätter. Administrativa kostnader för att omfatta ytterligare sektorer och anläggningar samt gaser i systemet behöver studeras. Vidare bör ett vidgat handelssystems effektivitet ifråga om att styra mot långsiktigt strategiska vägval och investeringar som har betydelse för möjligheterna att få till stånd betydande utsläppsminskningar på ytterligare belysas. Regeringen avser att återkomma till frågan. Genom regeringens förslag till en lag om handel med utsläppsrätter genomförs handelsdirektivet. Syftet med direktivet är att på ett kostnads- effektivt sätt minska utsläppen av koldioxid vilket bidrar till att unionen kan uppfylla sitt åtagande gentemot Kyotoprotokollet. I berörs ca 500 anläggningar inom energisektorn och energiintensiv industri . Direktivet genomförs i svensk lagstiftning i flera steg. I propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/2004:132, bet. 2003/04:MJU19, rskr. 2003/04:281) föreslogs lagstiftning vad gäller tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Den nu föreliggande propositionen kompletterar tidigare reglering med lagstiftning om verifi- ering av utsläppsrapporter, handel med utsläppsrätter, efterlevnad m.m. så att lagstiftningen kring handelssystemet blir fullständig. Med stöd av handelsdirektivet har Europeiska kommissionens kom- mitté för klimatförändringar antagit en direkt verkande registerförordning och Kommissionen har beslutat om bindande riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp. En stor del av det administrativa regelverk som följer av förslagen i propositionen är ett direkt resultat av denna reglering. En uppföljning och utvärdering av förslagen kommer att ske inom ramen för arbetet med nästkommande nationella fördelningsplan . Handel med utsläppsrätter har förutsättningar att bli ett mycket kostnads- effektivt styrmedel. Enligt de bedömningar som Europeiska kommissio- nen redovisat kommer införandet av handelssystemet i EU innebära att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet minskas jämfört med om utsläppsminskningarna sker inom respektive medlemsstat enligt EU:s bördefördelning. En förutsättning är då att handeln får verka fritt utan att begränsas av nationella restriktioner i medlemsstaterna utöver dem som ges av handelsdirektivet. I har beräknat att handelssystemet innebär att kostnaderna för att uppnå det nationella klimatmålet blir lägre än i en situation utan ett handelssystem. Konkurrenskraften för företag som berörs av handelssystemet kan emellertid komma att påverkas negativt. I vilken utsträckning beror på det framtida priset på utsläppsrätter, hur elpriset påverkas samt huruvida förändringar sker av andra styrmedel, t.ex. koldioxidskatten. Hur stor börda som faller på den handlande sektorn bestäms ytterst av hur långt- gående de nationella åtagandena och ambitionerna är när det gäller att bidra till internationella utsläppsbegränsningar och hur stor del av detta bidrag som fördelas på den handlande respektive den icke handlande sektorn. I den kommande klimatpolitiska kontrollstationen kan regeringen vid behov föreslå en omprövning av målet för utsläppen av växthusgaser för perioden 20082012. Därvid skall hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft. Enligt bedömningar från () kan hela den energiintensiva industrin i genomsnitt få en momentan kostnadsökning motsvarande tre till reallöneökningar när handelssystemet införs.24 Dessa anläggningar finns huvudsakligen inom branscher med stor andel råvarurelaterade utsläpp. De anläggningar som berörs är i allmänhet kapital- och energiintensiva med ett lågt antal sysselsatta per producerad enhet. Effekterna på konkurrenskraften blir enligt ITPS mest dramatisk för cement- och kalkindustrin samt för petroleumraffinaderierna. Massa- och pappersindustrin påverkas i stor utsträckning av ett höjt elpris till följd av utsläppshandeln. Det är i första 24 (), Basindustrin och Kyoto effekter på konkurrenskraft av handel med utsläppsrätter, Rapport . hand för anläggningar i , , och samt norra som lönsamhet kan komma att påverkas negativt. På lång sikt kommer anpassningen till kostnaderna för utsläppsrätter primärt att ske genom förskjutningar i näringslivet från tung industri till mindre fossilberoende industri. Beräkningarna utgår ifrån att reglerna för och nivån på kol- dioxidskatten är oförändrad, att utsläppsrättspriset på marknaden blir per ton koldioxid och att handelssystemet medför en ökning av el- priset med per kWh. Ett avskaffande av koldioxidskatten kan enligt ITPS till stor del kompensera de ökade kostnader som följer med ut- släppshandeln. Det är viktigt att notera att det är uppfyllandet av klimatmålen som innebär höjda kostnader för energiintensiv industri. Handelssystemet är ett effektivt styrmedel för att nå detta mål. Analysen från ITPS inkluderar inte någon utvärdering av alternativa styrmedel. Konsekvenser för små och medelstora företag En del av de totalt ca 500 anläggningarna som omfattas av handels- systemet drivs av små och medelstora företag. Eftersom handels- direktivet för flertalet berörda anläggningstyper innehåller avgränsningar rörande t.ex. produktionsvolym, kan det antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet. Exempel på riktigt små företag som omfattas är mindre fjärrvärmebolag. Oavsett storlek behöver företag som omfattas av handeln med utsläppsrätter: ansöka om tillstånd att släppa ut koldioxid ansöka om tilldelning av utsläppsrätter övervaka och rapportera utsläppen av koldioxid till få sina utsläpp av koldioxid verifierade köpa utsläppsrätter om utsläppen överskrider tilldelningen använda registret för utsläppsrätter överlämna utsläppsrätter motsvarande faktiska utsläpp till . Varje verksamhetsutövare som omfattas skall hos ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Av ansökan skall framgå hur verk- samhetsutövaren avser möta kraven på rapportering av utsläpp. Denna ansökningsprocedur är ny men inte återkommande. De anläggningar som omfattas av direktivet har tillstånd enligt eller annan lagstiftning. Förfarandet vid en ansökan om till- stånd till utsläpp av koldioxid är inte av den omfattningen att den kan jämföras med miljöprövning enligt utan kan snarare jämföras med länsstyrelsernas tillsynsuppgifter. Krav på tillstånd enligt denna lag kommer att medföra att prövning av tillåtna koldioxidutsläpp för dessa anläggningar inte behöver göras enligt eller mot- svarande lagstiftning. Tiden för att sammanställa en ansökan om tillstånd uppskattades i proposition /04:132 till i snitt en arbetsdag per anläggning. kostnaden uppskattas till , kan kostnaden per anläggning uppskattas till ca . Med denna beräkning skulle företagens kostnader för ansökan om tillstånd totalt sett uppgå till ca . uppskattar tidsåtgången till allt mellan till några veckors arbetsinsats beroende på typ av anläggning samt om rutiner finns etablerade. Det innebär att kostnaden per anlägg- ning skulle kunna uppgå till . Berörda verksamhetsutövare har ansökt om eller kommer att för perioden 20052007 ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Denna till- delning baseras för merparten av anläggningarna på historiska utsläpp . Sådant underlag har verksamhetsutövarna till- gång till exempelvis genom sina miljörapporter, bränslestatistik och skattebokföring. Underlaget torde således finnas lätt tillgängligt i de flesta fall, dock är själva ansökningsprocessen ny. För de verksamhets- utövare som har anläggningar där en del av utsläppen kan hänföras till s.k. råvarurelaterade utsläpp, tillkommer att redovisa en prognos över verksamheten och därmed utsläppen åren 20052007. Att planera verksamheten , och att därmed göra prognoser över sin verksamhet, utgör en del av en normal näringsverksamhet. Även i detta fall är dock själva ansökningsproceduren ny. Ansökan om tilldelning kan uppskattas utgöra i genomsnitt en arbetsdag per anläggning vilket skulle ge en total kostnad för företagen på ca . har övervägt möjligheten att dela ut utsläpps- rätterna utan föregående prövning. Detta alternativ skulle ha inneburit färre administrativa bördor för berörda företag. Skälen mot en sådan direktutdelning är flera. För att systemet skall präglas av en rättvis för- delning av utsläppsrätter krävs en grundlig prövning av det underlag som ligger till grund för fördelningen. En sådan prövning sker bäst inom ramen för en förvaltningsprocess efter ansökan från berörda företag. Ett ytterligare skäl är att fördelningen av utsläppsrätter är i svensk rättslig mening ett bidrag och för företag gäller huvudregeln att bidrag erhålls efter ansökan.