prop · GR03180 · 2004-09-08 00:00:00 — Många remissinstanser har mot detta framfört att det redan i lagen bör ges möjligheter till avvikelser från dygnsviloregeln i alla eller flera av de situationer som anges i arbetstidsdirektivet, t.ex. ifråga om säkerhets- och övervakningsarbeten, eller arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen, t.ex. service i form av reception, behandling eller vård på sjukhus, eller på områden där det förekommer förutsägbara arbetstoppar, eller i fråga om personer som arbetar inom järnvägs- transporter, eller skiftarbeten och arbeten som delas upp i perioder under dagens lopp. Dessa remissinstanser har anfört bl.a. att om detta inte sker så kan detta medföra minskad flexibilitet och risk för kraftiga kostnads- ökningar redan genom behovet av att genom nya kollektivavtal återställa den legala grunden för existerande arbetstidssystem. En del av dessa remissinstanser har särskilt framhållit konkurrenssituationen för de före- tag som verkar på den internationella marknaden, och att varje kostnads- ökning minskar företagens internationella konkurrenskraft. Enligt regeringens bedömning finns det skäl som talar både för och emot en lösning med en rad i lagen angivna avvikelser från dygnsvilo- regeln. Skälen för en sådan lösning sammanhänger bl.a. med de argument som framförts av remissinstanserna. Skälen som talar emot är bl.a. följande. Ett skäl är de skyddsaspekter som ligger bakom dygnsvilo- regeln. Om det skulle vara möjligt att direkt med stöd i lagen göra av- vikelser i alla de situationer som nämns i direktivet skulle skyddet för arbetstagarna enligt den nya regeln tunnas ut. Ett annat skäl är möjlig- heten för parterna på arbetsmarknaden att genom kollektivavtal reglera dessa frågor. Lagfästa avvikelser skulle innebära ett avsteg från principen att arbetsmarknadslagstiftningen gäller för alla arbetstagargrupper på arbetsmarknaden med möjlighet för avtalsparterna att genom kollektiv- avtal göra nödvändiga justeringar och avvikelser, och skulle dessutom kunna ses som ett tecken på bristande tro på avtalsparternas förmåga att hantera den egna branschens förhållanden. Ett annat skäl, som inte är avgörande men som inte heller kan lämnas utan avseende, är att lag- stiftningen skulle bli mycket svåröverskådlig med detaljerade regler om vilka avsteg som kan ske och de närmare förutsättningarna för sådana avsteg. Sammantaget anser regeringen, liksom utredningen, att andra avsteg från dygnsviloregeln, än sådana avvikelser som får göras tillfälligtvis om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren, bör ske med stöd i kollektivavtal. Frågan är sedan på vilken nivå kollektivavtal om sådana avvikelser skall träffas. Av utredningens lagtextförslag följer att avvikelser från dygnsviloregeln skall kunna ske med stöd i kollektivavtal på lokal nivå av högst en månad. Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter på detta annat än Livsmedelsföretagen som anser att lokala kollektivavtal om avvikelser från dygnsviloregeln måste kunna gälla . Utifrån lydelsen av artikel 18 i direktivet skulle kunna argumenteras kring frågan om det överhuvudtaget är förenligt med direktivet att av- vikelser från dygnsviloregeln skall kunna ske genom kollektivavtal på lokal nivå om det inte tillåts i kollektivavtal på central nivå. Oavsett hur det förhåller sig därmed är regeringen av den uppfattningen att den lämpliga nivån för kollektivavtal om avvikelser från dygnsviloregeln, liksom från flera andra regler i lagen, bl.a. dem som genomför arbets- tidsdirektivet, är kollektivavtal som har stöd på central nivå. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att avvikelser från dygnsvilo- regeln, vid sidan av sådana avvikelser som får göras tillfälligtvis med stöd i lagen, bör kunna ske med stöd i kollektivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå. Vidare kan avvikelser från dygnsviloregeln ske efter dispens från . genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå eller Prop. 2003/04:180 efter dispens får dock enligt EG-spärrarna inte innebära att mindre för- månliga villkor skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbets- tidsdirektivet. Flera remissinstanser har anfört att det nuvarande nattarbetsförbudet bör slopas om arbetstidsdirektivets dygnsviloregel uttryckligen förs in i lagen. Dessa remissinstanser har sammanfattningsvis anfört bl.a. följande. Det saknas en bedömning av om relevanta skyddsintressen skulle kunna anses tillfredsställande tillgodosedda uteslutande med den lösning som finns i den EG-rättsliga dygnsviloregeln. En dubbelreglering som går längre än vad arbetstidsdirektivet kräver minskar möjligheterna till flexibilitet i arbetstidsförläggningen. Regeringen anser mot bakgrund av de säkerhets- och hälsoproblem som är förknippade med nattarbete att det är viktigt att sådant arbete begränsas. Genomförandet av arbetstidsdirektivet bör inte medföra att denna princip urholkas. Även fortsättningsvis bör huvudregeln i vara att man arbetar och är ledig . Sammanfattningsvis anser regeringen, liksom utredningen, att nattarbetsförbudet bör behållas i arbetstidslagen vid sidan av den nya bestämmelsen om dygnsvila. Regeringens förslag: Arbetstiden för nattarbetande får under varje period inte överstiga i genomsnitt . Vid genomsnitts- beräkningen skall för varje påbörjad period räknas av från beräkningsperioden. Semester och sjukfrånvaro under tid då arbetstagaren annars skulle ha arbetat skall likställas med fullgjord arbetstid. Nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning får dock inte arbeta under varje period som de utför arbete . Avvikelse får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något sär- skilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren, under förutsättning att arbetstagaren ges motsvarande kompensations- ledighet. Med nattarbetande avses den som normalt utför minst av sitt arbetspass eller troligen kommer att fullgöra minst en tredjedel av sin årsarbetstid . Med natt avses perioden mellan och . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har inte föreslagit någon uttrycklig bestämmelse om att arbetstiden för nattarbetande under varje period inte får överstiga i genomsnitt under en viss beräkningsperiod. Utredningen har föreslagit att nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning inte får arbeta inom den 24-timmarsperiod när de utför nattarbete, dock inte någon regel om möjlighet till tillfällig avvikelse från den regeln. Utredningen har vidare föreslagit en något annorlunda definition av nattarbetande och natt. Remissinstanserna: Många remissinstanser har avstått från att yttra sig över utredningens förslag i denna del. Av dem som har yttrat sig har många tillstyrkt eller välkomnat utredningens förslag rent allmänt sett, bl.a. , , Facken inom industrin, , Arbets- miljöverket och . Några remissinstanser har ifrågasatt om det är nödvändigt att införa en särskild regel för nattarbetande, bl.a. Hotell- och Restaurang- företagare, som hänvisar till de avtalsregleringar som finns. Flera remissinstanser har anfört att avsteg från den av utredningen föreslagna nattarbetsregeln borde vara möjliga direkt med stöd i arbets- tidslagen, vilket framförts av bl.a. , , Allmänna IndustriGruppen, och . Rikspolis- styrelsen har i denna del anfört att det saknas en ventil för att nattarbete tillfälligtvis får pågå än under en 24- timmarsperiod. Hotell- och Restaurangföretagare har framhållit svårigheterna att bemanna verksamheten t.ex. vid plötsliga sjukdomsfall som inträffar före arbetstidens början. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 8 i arbetstidsdirektivet skall medlemsstaterna vidta de åt- gärder som behövs för att se till att a) den normala arbetstiden för nattarbetande inte överstiger ett genomsnitt av och b) nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning inte arbetar när de utför nattarbete. Av samma artikel framgår att vad som avses med arbete som innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning skall definieras genom nationell lagstiftning eller praxis eller genom kollektivavtal, med hänsyn tagen till nattarbetets särskilda konsekvenser och risker. Enligt artikel 16 c i direktivet gäller följande. Medlemsstaterna får för tillämpningen av artikel 8 föreskriva en beräkningsperiod som bestäms efter samråd med arbetsmarknadens parter på nationell eller regional nivå. Om veckovilan faller skall den inte inkluderas vid beräkningen av genomsnittet. Enligt artikel 17 i direktivet kan avvikelser från artikel 8 ske med stöd av lag i en rad i direktivet angivna situationer, vilka är desamma som för avvikelser från beräkningsperiodens längd enligt 48-timmarsregeln (se avsnitt 6.3). Enligt artikel 18 kan avvikelser göras från artikel 8 genom kollektiv- avtal på lämplig nivå. En förutsättning för att avvikelser skall kunna göras är dock enligt artiklarna 17.2 och 18 att de berörda arbetstagarna ges motsvarande kompensationsledighet eller i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet att arbetstagarna erbjuds lämpligt skydd. I artikel 2 i direktivet finns definitioner av vad som avses med arbetstid och viloperiod samt av vad som avses med nattarbetande och natt. Nattarbetsregeln när genomsnittsberäkning kan ske Enligt arbetstidsdirektivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att se till att den normala arbetstiden för nattarbetande inte överstiger . För tillämpningen av denna bestämmelse får medlemsstaterna föreskriva en beräknings- period som bestäms efter samråd med arbetsmarknadens parter på nationell eller regional nivå. Om veckovilan faller skall den inte inkluderas vid beräkningen av genom- snittet. arbetstidskommitté föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1996:145) en uttrycklig bestämmelse om att arbetstiden för nattarbetande inte får överstiga ett genomsnitt av per 24-timmarsperiod . Utredningen har emellertid inte ansett att det är nödvändigt att införa en särskild bestämmelse om nattarbetets längd när genomsnittsberäkning är tillåten. Utredningen konstaterar i denna del att direktivet medger att den genomsnittliga nattarbetstiden beräknas på veckans alla dygn utom ett, och att innebörden av detta är att nattarbetandes arbetstid får uppgå till högst i genomsnitt . Efter att ha redovisat olika alternativa tolkningar av direktivet kommer utredningen fram till att ett införande av en bestämmelse i arbetstidslagen med annan innebörd än att beräkningsunderlaget skall inkludera sex av veckans riskerar att leda till konsekvenser som ter sig svårhanterbara. Eftersom direktivet medger att medlemsstaterna räknar sex av veckans dagar i beräknings- underlaget för den genomsnittliga arbetstiden per 24- timmarsperiod, och eftersom gränsen för den totala arbetstiden då blir (6 x 8=) i genomsnitt , anser utredningen att direktivet i denna del skall anses genomfört i och med införandet av 48-timmars- regeln. Innebörden av utredningens resonemang och förslag är således att direktivet i denna del skall anses genomfört genom regeln om begräns- ning av den sammanlagda arbetstiden eller 48-timmarsregeln, dvs. att arbetstiden under varje period inte får överstiga i genomsnitt (jfr avsnitt 6.3). Ingen av remissinstanserna har haft några synpunkter på utredningens förslag i denna del. Enligt regeringens bedömning bör emellertid 48-timmarsregeln och nattarbetsregeln inte sammankopplas på det sätt som utredningen har föreslagit. Reglerna är konstruerade på skilda sätt, bl.a. när det gäller genomsnittsberäkningen. I det ena fallet rör det sig om en begränsning av arbetstiden under varje period till högst som kan beräknas i genomsnitt under en i direktivet angiven beräkningsperiod. I det andra fallet rör det sig om en begränsning under varje 24-timmars- period till högst som kan beräknas under en på visst sätt bestämd beräkningsperiod från vilken skall avräknas en viss minsta tid för som infaller . Direktivet blir enligt regeringens bedömning tydligare genomfört om de båda reglerna hålls isär och genomförs separat i en ny bestämmelse. Eftersom arbetstiden för nattarbetande kan genomsnittsberäknas inne- bär bestämmelsen precis som 48-timmarsregeln ett tak för den samman- lagda arbetstiden som kan tas ut för genom- snittsberäkningen. Rent principiellt bör givetvis den sammanlagda arbetstiden för nattarbetande inte överstiga den arbetstid som kan komma ifråga för en arbetstagare som arbetar . Detta är en princip som förefaller självklar och som kommer till uttryck i t.ex. rekommen- dation (nr 178) om nattarbete (se avsnitt 4). När det gäller beräkningsperioden är innebörden av utredningens för- slag att enligt nattarbetsregeln skall vara lika lång som enligt 48-timmarsregeln, dvs. Ingen remissinstans har haft något att invända mot detta. Regeringen föreslår därför att beräkningsperioden enligt nattarbetsregeln skall vara högst . När det gäller genomsnittsberäkningen gäller enligt direktivet att om veckovilan faller inom den beräkningsperiod som fastställts skall den inte inkluderas vid beräkningen av genomsnittet. Beräkningsperioden kan innefatta ett antal hela veckor, och därutöver, beroende på att antalet dygn varierar, ett varierande antal överskjutande dygn. För att det maximala antalet timmar som kan tas ut med stöd av nattarbetsregeln inte skall överstiga den absoluta gräns som gäller enligt 48-timmarsregeln bör dessa över- skjutande dygn beaktas på så sätt att räknas av från beräkningsperioden, inte för varje veckovila, utan för varje påbörjad period . Regeringen föreslår sammanfattningsvis följande. Arbetstiden för nattarbetande får under varje period inte överstiga i genomsnitt . Vid genomsnittsberäkningen skall räknas av från beräknings- perioden för varje påbörjad period . Begreppet arbetstid vid tillämpningen av regeln skall ha samma inne- börd som enligt direktivet. När det gäller hur man skall se på ledigheter innehåller direktivet inga närmare föreskrifter. Enligt regeringens bedömning bör även i detta avseende samma synsätt tillämpas som vid 48-timmarsregeln. I lagtexten bör uttryckligen klargöras att semester och sjukfrånvaro under tid då arbetstagaren annars skulle ha arbetat skall lik- ställas med fullgjord arbetstid (jfr avsnitt 6.3). När det gäller avvikelser från nattarbetsregeln bör sådana, som utred- ningen föreslagit, vara möjliga genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå eller efter dispens, allt inom de ramar som EG- spärrarna medger. Regeringens skäl i denna del är samma skäl som anförts när det gäller möjligheter till avvikelser från dygnsviloregeln (se 6.4). Nattarbetsregeln när genomsnittsberäkning inte kan ske Utredningen har föreslagit att det i arbetstidslagen bör införas en regel som motsvarar den i artikel 8 b i arbetstidsdirektivet, dvs. att nattarbe- tande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning inte får arbeta inom den 24-timmars- period när de utför nattarbete. Remissinstanserna har inte haft några syn- punkter på utredningens förslag. Regeringen föreslår en motsvarande regel med några språkliga justeringar och ett tillägg rörande möjlighet till tillfällig avvikelse från regeln. När det gäller valet av termen avvikelse i detta sammanhang har regeringen tagit fasta på Lagrådets synpunkter (jfr avsnitt 6.4). Regeringen föreslår följande regel. Nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning får inte arbeta under varje period som de utför arbete . Avvikelse får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren, under förutsättning att arbetstagaren ges motsvarande kompensations- ledighet. När det gäller frågan om vilka arbeten som skall anses innebära sär- skilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning gäller enligt direktivet att detta skall definieras genom nationell lagstiftning eller praxis eller genom kollektivavtal, med hänsyn tagen till nattarbetets sär- skilda konsekvenser och risker. Regeringen anser liksom utredningen att det inte är möjligt att i lag särskilt definiera vilka arbeten som avses. Frågan om vilka arbeten som avses bör givetvis kunna avgöras genom kollektivavtal. Tolkningen av kollektivavtalet kan bli en fråga för Arbetsdomstolen. kan ha att ta ställning till vilka arbeten som avses i samband med tillsyn och meddelande av föreläggan- den i enskilda fall. Om meddelar ett föreläggande kan detta överklagas till regeringen, som i sådant fall ytterst har att ställning till om det rör sig om ett arbete som skall anses innebära särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning. Av det sagda följer att frågan om vilka arbeten som avses kan komma att prövas av olika instanser. Prövningen får ske med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall, med beaktande av arbetstidsdirektivets syfte att skydda arbetstagarnas säkerhet och hälsa och med beaktande av det som sägs i direktivet om att frågan skall avgöras med hänsyn tagen till nattarbetets särskilda konsekvenser och risker. Nattarbetsreglerna som talats om ovan gäller endast s.k. nattarbetande, dvs. sådana arbetstagare som regelbundet arbetar och inte sådana arbetstagare som tillfälligtvis eller endast i mindre grad arbetar natt. Enligt artikel 2.4 i direktivet 2003/88/EG definieras nattarbetande enligt följande: a) varje arbetstagare som normalt utför minst av sin arbetstid , och b) varje arbetstagare som troligen kommer att fullgöra en viss del av sin årsarbetstid ; denna del bestäms av den berörda medlemsstaten genom nationell lagstiftning efter samråd med arbetsmarknadens parter, eller genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå. Enligt artikel 2.3 definieras natt som varje period Prop. 2003/04:180 om minst , bestämd enligt nationell lagstiftning, som omfattar perioden mellan midnatt och 05.00. Utredningens förslag till definition, som knyter an till lydelsen av mot- svarande bestämmelser direktiv (93/104/EG) ser ut enligt följande: Med natt avses varje period om minst som omfattar perioden mellan och . Med nattarbetande avses varje arbetstagare som normalt utför minst av sitt dagliga arbete och varje arbetstagare som troligen kommer att fullgöra en tredjedel av sin årsarbetstid . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utredningens förslag. Enligt regeringens uppfattning ger direktivet vid handen att det genom nationell lagstiftning skall bestämmas mellan vilka klockslag som natt råder vid tillämpningen av nattarbetsreglerna. I sammanhanget kan noteras att Lagrådet i ett annat lagstiftningsärende rörande hithörande EG-reglering ansett att begreppet natt måste definieras närmare och avse en period mellan två bestämda klockslag. Detta föranledde regeringen att det i lagstiftningsärendet föreslå att begreppet natt skulle avse perioden mellan och , vilket godtogs av riks- dagen (se prop. 2002/03:109, bet. 2002/03:TU5, rskr. 2002/03:191). Enligt regeringen saknas skäl att i detta fall bestämma begreppet natt på annat sätt. Regeringen föreslår därför att med natt skall avses perioden mellan och . Regeringens förslag: Tillfällig avvikelse från veckoviloregeln får göras endast under förutsättning att arbetstagaren ges motsvarande Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något förslag i Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: I 14 § arbetstidslagen föreskrivs Arbetstagarna skall ha minst trettiosex timmars samman- hängande ledighet under varje period (veckovila). veckovilan räknas inte beredskapstid då arbetstagaren får uppehålla sig utanför arbetsstället men skall stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra arbete när behov uppkommer. Veckovilan skall så långt möjligt förläggas till veckoslut. Undantag får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbets- Enligt artikel 5 i arbetstidsdirektivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare under varje period får minst 24 timmars sammanhängande ledighet plus den elva timmars dygnsvila som avses i artikel 3. får en ledighet om minst tillämpas om sakliga, tekniska eller organisatoriska skäl berättigar till det. Enligt artikel 17.3 f) och g) får genom nationell lagstiftning tillåtas tillfälliga avsteg från veckoviloregeln i artikel 5 i nödfallsliknande situationer. Enligt artikel 17.2 i direktivet Prop. 2003/04:180 förutsätts vid sådana avvikelser att arbetstagarna enligt huvudregeln ges För att arbetstidsdirektivet skall bli tydligt genomfört även i denna del bör förutsättningarna för tillfälliga avsteg från veckoviloregeln bringas i samklang med regleringen i arbetstidsdirektivet. Antingen kan det före- skrivas att dessa avsteg inte får medföra en kortare veckovila än eller så kan det föreskrivas att arbetstagarna skall ges mot- svarande kompensationsledighet. I linje med vad som föreslagits när det gäller tillfälliga avsteg från de nya bestämmelserna om dygnsvila och arbetstiden för nattarbetande när genomsnittsberäkning inte får ske (avsnitten 6.4 och 6.5) föreslår regeringen att avsteg från veckoviloregeln får göras tillfälligtvis enligt vad som gäller , men med det tillägget att detta får ske endast under förutsättning att arbetstagaren ges motsvarande kompensationsledighet. Lagrådet har satt i fråga om inte termen undantag borde bytas ut mot termen avvikelse i denna regel. Regeringen anser också detta, och har utformat bestämmelsen i enlighet härmed. Regeringens förslag: Den s.k. EG-spärren för kollektivavtal, dvs. att undantag och avvikelser från lagens regler genom kollektivavtal inte får innebära att mindre förmånliga villkor skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet, justeras så att det på ett tydligare sätt framgår vilka bestämmelser i lagen som direkt berörs av spärren, nämligen bestämmelserna om den sammanlagda arbetstiden (48- timmarsregeln), dygnsvila, arbetstiden för nattarbetande, veckovila och raster. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en delvis annan lagteknisk lösning och har också föreslagit att reglerna om dispenser ändras i syfte att göra dem tydligare. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte har haft några sär- skilda synpunkter på utredningens förslag. TCO har anfört följande. Det bör klargöras vilka grupper som omfattas av bestämmelserna i arbets- tidsdirektivet. Att arbetstidsdirektivet nu införlivas i den svenska arbets- tidslagen som är dispositiv klargör inte om t.ex. poliskåren och Kust- bevakningen omfattas av EG-direktivet. Polisen har ett avtal som helt ersätter arbetstidslagen. Det är önskvärt att den svenske lagstiftaren söker klargöra om några yrkesgrupper på detta sätt kan undantas från . Skälen för regeringens förslag När arbetstidsdirektivet genomfördes i svensk rätt 1996 skedde det bl.a. genom att de s.k. EG-spärrarna infördes i arbetstidslagen (3 § fjärde stycket och 19 § andra stycket). Undantag och avvikelser från lagen genom kollektivavtal, och i tillämpliga fall genom dispenser av Arbets- miljöverket, får inte innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas Prop. 2003/04:180 för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. EG-spärren för kollektivavtal innebär att parternas möjligheter att avtala om arbetstidsfrågor begränsas i den meningen att arbetstids- direktivet sätter en lägsta nivå som alltid måste slå igenom. Som framgått tidigare gäller arbetstidsdirektivet inte vissa offentliga verksamheter där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verk- samheter kommer i konflikt med direktivet. I förarbetena till lag- ändringen 1996 underströks att hänvisningen till arbetstidsdirektivet inbegriper en hänvisning till detta undantag.