prop · GS0353 · 2004-12-22 00:00:00 — Som promemorian anför uppfyller en förvärvare som utan att ha för avsikt att bosätta sig på fastigheten köper lantbruksegendom i glesbygd för sin egen sysselsättning eller i syfte att bedriva en verksamhet på fas- tigheten som skapar arbetstillfällen på orten, ett av glesbygdsbestämmel- sernas huvudsyften eftersom förvärvet främjar sysselsättningen på orten. Enligt tidigare förarbetsuttalanden (prop. 1990/91:155 s. 27 f) är det inte lagstiftningens avsikt att hindra förvärv som tillgodoser något av de skyddsvärda intressena, främjande av bosättning eller sysselsättning. I sådana fall skall förvärvaren prioriteras även om det finns ett motstående intresse. Vidare anges dock att bestämmelserna i princip innebär att de redan etablerade jord- och skogsbrukare som behöver ytterligare syssel- sättningsunderlag för sin försörjning skall prioriteras i förhållande till förvärvare som varken bor på orten eller har för avsikt att flytta till fas- tigheten. Enligt promemorian kan det ifrågasättas om det mot bakgrund av lagens huvudsakliga syfte är motiverat att på orten etablerade personer på det nu beskrivna sättet ges företräde även i fall då förvärvaren avser att bedriva verksamhet på fastigheten eller på annat sätt främja syssel- sättningen på orten. Som exempel anges att en fysisk person som är bosatt i en del av den kommun där fastigheten ligger, men inte i gles- bygdsdelen av kommunen, skulle kunna starta en verksamhet på fastigheten som främjar sysselsättningen på orten utan att ha för avsikt eller möjlighet att bo på fastigheten. Som ett annat exempel anges att även en juridisk person skulle kunna medverka till att sysselsättningen på orten främjas på ett sådant sätt att den bör likställas med på orten redan etablerade fysiska eller juridiska personer. En bestämmelse som innebär att en förvärvare måste bosätta sig på fastigheten för att jämställas med på orten redan etablerade personer skulle enligt promemorian också, i enlighet med resone- mang i målet Ospelt, kunna anses gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå lagens syften och därmed stå i strid med EG-rätten. I målet Ospelt ansågs att en strikt tillämpning av ett villkor om att förvärvaren själv måste bedriva jordbruk på en fastighet och vara bosatt på den för att förvärvstillstånd skulle beviljas gå utöver vad som var nödvändigt för att uppnå hållbara förhållanden för jordbruksbefolkningen. Förutom att bestämmelsens utformning riskerar att framstå som opro- portionerlig i förhållande till sitt syfte riskerar den enligt promemorian även, genom prioriteringen av på orten redan etablerade personer, att anses diskriminerande ur EG-rättslig synvinkel. Mot den nu angivna bakgrunden är det enligt regeringens mening nöd- vändigt att lagen förtydligas på så sätt att det klart framgår att en utom- stående förvärvare som gör sannolikt att han eller hon genom sin verk- samhet eller på annat sätt varaktigt kommer att främja sysselsättningen på orten ges företräde i förhållande till andra behov av marken på samma sätt som en utomstående förvärvare som avser att bosätta sig på fastig- heten. Flertalet av de remissinstanser som är kritiska till utformningen av promemorians förslag i denna del anser att bestämmelsen är alltför libe- ralt formulerad. Bl.a. länsstyrelserna i , , , och påpekar att kravet att främja sysselsättningen på orten är alltför enkelt att Prop. 2004/05:53 uppfylla. Länsstyrelserna i och anser bl.a. att bestämmelsen måste förtydligas så att det framgår att annan sysselsätt- ning än avverkning och normal skogsvård avses. Regeringen delar dessa remissinstansers bedömning att en förvärvare som enbart anlitar på orten etablerade personer för avverkning eller nor- mal skogsvård inte uppfyller glesbygdsbestämmelsernas syfte att främja sysselsättningen på orten, om inte några mer varaktiga arbetstillfällen skapas eller bibehålls. Det bör därför förtydligas att det krävs att förvär- varen gör sannolikt att förvärvet främjar sysselsättningen på orten genom att det skapar eller bibehåller varaktiga arbetstillfällen. Liksom när det gäller sannolikhetskravet för den som avser att bosätta sig på fastigheten är det förvärvaren som har bevisbördan för att sanno- likhetskravet för att förvärvet kommer att främja sysselsättningen på orten är uppfyllt. För att göra sannolikt att förvärvet kommer att främja sysselsättningen på orten måste förvärvaren normalt förse tillståndsmyn- digheten med uppgifter som visar att hans eller hennes planer på etable- ring eller annan sysselsättningsfrämjande verksamhet är trovärdiga. Innan tillstånd beviljas måste tillståndsmyndigheten också i detta fall göra en självständig bedömning av om sannolikhetskravet är uppfyllt och då ta hänsyn t.ex. till om förvärvaren tidigare inte uppfyllt sina åtaganden vid ett fastighetsförvärv. I de fall förvärvaren inte har för avsikt att bosätta sig på fastigheten eller på annat sätt främja sysselsättningen på orten, t.ex. när förvärvet sker i rent kapitalplaceringssyfte, skall prövningen göras enligt nuva- rande bestämmelser. Regeringens bedömning: Några särskilda sanktionsbestämmelser mot personer som inte fullföljer sina avsikter att bosätta sig på fastig- heten eller främja sysselsättningen på orten bör inte införas. Promemorians förslag: Frågan om sanktionsbestämmelser bör införas behandlas inte i promemorian. Remissinstanserna: Några remissinstanser påpekar att promemorians förslag om glesbygdsbestämmelser är enkla att kringgå samt att någon sanktionsmöjlighet för dem som missbrukar bestämmelserna inte före- Skälen för regeringens bedömning: Den sanktion som finns enligt dagens bestämmelser då ett bosättningsåtagande inte uppfylls innebär att staten får lösa egendomen om det inte är oskäligt. arbetsuttalanden anses det oskäligt att lösa in en fastighet när förvärvaren har en godtagbar ursäkt för brister i fullföljandet (se prop. 1978/79:85 s. Som exempel på godtagbara ursäkter anges offentliga uppdrag, långvarig sjukdom, makes frånfälle och andra liknande omständigheter. Frågan om inlösen av fastigheter där åtagandet inte uppfyllts måste drivas i fastighetsdomstol och är därför administrativt krävande. staten normalt får svara för motpartens rättegångskostnader leder för- farandet också till stora kostnader. Möjligheten till inlösen har vidare enligt utredningen, trots fall av flagranta missbruk, endast utnyttjats vid Prop. 2004/05:53 ett fåtal tillfällen. Det ligger i sakens natur att det i efterhand är svårt att bevisa att för- värvarens avsikter vid förvärvet varit andra än de som uppgivits i till- ståndsansökan. Det framstår vidare som oskäligt att vidta sanktioner mot en förvärvare som inte fullföljer sina planer på bosättning på fastigheten eller på att starta en verksamhet på fastigheten som främjar sysselsätt- ningen på orten när bristerna i fullföljandet beror på oförutsedda händel- ser. Det förslag som lagts fram i avsnitt 6.3 innebär härutöver en utökad förhandskontroll av att förutsättningarna för förvärvstillstånd är upp- fyllda. Vid en prövning enligt dessa bestämmelser bör i flertalet fall missbruk av bestämmelserna upptäckas redan vid tillståndsprövningen. I de fall förvärvaren åberopat falska handlingar i samband med ansökan kan vidare bestämmelserna om urkundsbrott användas. Bestämmelser som motverkar exploaterande förvärv finns vidare i skogsvårdslagen. Mot bakgrund av de nu anförda skälen och med tanke på de kostnader ett sanktionssystem i efterhand medför talar övervägande skäl för att inte införa några särskilda bestämmelser om sanktioner för det fall förvärva- ren inte uppfyller de intentioner som uppgetts i ansökan. Regeringens förslag: Bestämmelserna om förvärv av lantbruksegen- dom i omarronderingsområden skall behållas. Bestämmelserna om föreläggande om bosättning på fastigheten Utredningens förslag: Utredningen föreslår att bestämmelserna om förvärv i omarronderingsområden behålls men begränsas till att gälla de projekt som sätts igång inom den närmaste tioårsperioden. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig särskilt över förslaget tillstyrker det eller lämnar det utan invändningar. i , och Lantbrukarnas riks- förbund anser att den av utredningen föreslagna tidsbegränsningen bör ersättas med att en utvärdering bör göras . , , Fastighetsrådens och Miljörådens Förening och Hela ska leva anser att bestäm- melserna bör behållas. Skälen för regeringens förslag: Inom omarronderingsområden krävs förvärvstillstånd för alla förvärv inom lagens tillämpningsområde. omarronderingsområden definieras områden med mycket stark ägosplitt- ring för vilka har fastställt en plan för rationalisering av En förteckning över sådana områden finns i bilaga till jordförvärvsförordningen (1991:736). De områden som pekats ut åter- finns i och . områdena får tillstånd vägras om förvärvet skulle försvåra genomföran- det av rationaliseringen av ägostrukturen. Syftet med omarronderingsverksamheten är att i dessa ägosplittrade områden åstadkomma förhållanden som är likvärdiga med övriga delar För den enskilde markägaren anses omarronderingen innebära Prop. 2004/05:53 ett ordnat ägande med gynnsammare förutsättningar att bedriva skogs- bruk och i förekommande fall jordbruk. Ytterligare ett motiv för om- arronderingen är att det skapas praktiska möjligheter att göra skogsvård- ande insatser och kunna uppfylla skogspolitikens produktions- och miljömål. Den rationaliseringsaspekt som tonades ner vid lagändringarna 1991 gäller således alltjämt inom omarronderingsområdena. Omarronderingsverksamheten bedrivs, förutom med hjälp av jordför- värvslagen, genom jordfondens verksamhet och genom förrättningar enligt fastighetsbildningslagen. För att begränsa den enskildes kostnader för en lantmäteriförrättning kan bidrag också lämnas enligt förordningen (1978:250) om statligt stöd till jordbrukets rationalisering. I utredningens betänkande konstateras att omarronderingsverksam- heten består av ett väl intrimmat samspel mellan planeringsinsatser, jordförvärvslagen, jordfonden och förrättningar enligt fastighetsbild- ningslagens bestämmelser. Enligt utredningen medför det inte några uppenbara administrativa besparingar att ändra på systemet. Utredningen konstaterar vidare att markägarnas motivation att söka och konstruktivt delta i omarronderingsprojekt är av central betydelse för att förrättning- arna skall kunna genomföras kostnadseffektivt. Enligt utredningen bör stödet från bestämmelserna i jordförvärvslagen, från bytesverksamheten via jordfonden och från medel ur anslaget för bidrag för yttre rationali- sering tidsbegränsas till förrättningar som påbörjas . Regeringen instämmer i att det inte nu finns anledning att upphäva bestämmelserna och i att det är angeläget att rationaliseringen av ägo- strukturen i de ägosplittrade områdena fortgår. Att föreskriva att bestämmelserna skall upphävas skulle kunna motverka detta syfte. Någon tidsbegränsning för bestämmelserna bör därför nu inte anges. Enligt 10 § i nuvarande jordförvärvslag får tillståndsmyndigheten i beslut om tillstånd att förvärva egendom i glesbygd inom omarronde- ringsområde efter åtagande av förvärvaren förelägga denne att från tillståndet bosätta sig på fastigheten och därefter bo på den . Då, som anförts i avsnitt 6.2.2., möjligheterna till bosätt- ningsåtagande tas bort bör även denna bestämmelse upphävas. Likaså bör bestämmelsen i 10 a § om konsekvenserna av att ett sådant föreläg- gande inte iakttas upphävas. 8 Juridiska personers förvärv Regeringens förslag: Bestämmelserna om juridiska personers förvärv förenklas och moderniseras. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget i huvudsak eller lämnar det utan invändningar. i anser att det kan övervägas om inte de särskilda reglerna för juridiska personers förvärv kan upphävas helt. i avstyrker utredningens samtliga förslag om juridiska personers förvärv och anser att förslagen leder till en rubbad ägarbalans och till regionala nackdelar. Flera andra remissinstanser framhåller vikten av att balansen mellan de olika ägarkategorierna bibehålls. Ett antal remissinstanser anser dock att ortsanknutna juridiska personer bör ges större möjligheter att förvärva kompensationsfritt än enligt nu gällande bestämmelser. i anser att dödsbon inte bör omfattas av regleringen för juridiska personer. anser att häradsallmänningar eller motsvarande juridiska personer skall likställas med fysiska personer. Föreningen anser att statens lösenskyldighet skall inträda även då förvärvstillstånd vägrats enligt bestämmelserna om juridiska personers förvärv. Skälen för regeringens förslag: För juridiska personer krävs inom lagens tillämpningsområde tillstånd vid förvärv av lantbruksegendom inom hela landet. För att tillstånd skall beviljas krävs utöver vad som följer av de särskilda regler som gäller i glesbygd och omarronderings- områden som huvudregel att förvärvaren avstår, eller kan antas komma att avstå mark som kompenserar förvärvet. Kompensationsmarken skall ha betydelse för jordbrukets eller skogsbrukets rationalisering och i stor- lek eller värde ungefär motsvara den egendom som avses med förvärvet. Förvärvstillstånd kan i fyra fall beviljas även om kompensationsmark inte lämnas. Om förvärvet medför att egendom som redan tillhör förvär- varen blir mer ändamålsenlig, om egendomen är avsedd för annat ända- mål än jordbruk eller skogsbruk, eller om annat särskilt skäl föreligger behöver kompensationsmark inte lämnas. Kompensationsmark behöver inte heller lämnas om förvärvet avser skogsmark och förvärvaren bedri- ver skogsindustriell verksamhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs, förutsatt att egendomen inte bör ägas av annan juridisk person som redan bedriver skogsindustriell verksamhet på orten av betydelse för sysselsättningen där. I det fjärde fallet får förvärvstillstånd dock inte meddelas om egendomen med hänsyn till ortsförhållandena bör ägas och brukas av en fysisk person som är bosatt på orten. Som anförts i avsnitt 4 är anledningen till att juridiska personers möj- ligheter till förvärv har begränsats främst att det har ansetts viktigt att bibehålla balansen mellan olika ägarkategorier. Ett omfattande privat ägande har ansetts säkerställa en mångfald av olika brukningsmetoder i jord- och skogsbruket, medan ett ökat bolagsägande har ansetts leda till att allt mer mark ägs av personer med annan yrkesverksamhet än jord- bruk och skogsbruk. Ett ökat bolagsägande har vidare ansetts innebära att mark undandras från fastighetsmarknaden på ett otillfredsställande sätt och till risk för sådana prisökningar att jord- och skogsbrukare normalt inte har möjlighet att förvärva den lantbruksegendom de behöver för sin sysselsättning. Den rationaliseringspolitik som förts har vidare i första hand ansetts böra främja uppbyggandet och vidmakthållandet av effek- tiva familjeföretag. Principen om att balansen mellan olika ägarkategorier skall bibehållas har fastslagits av vid ett antal tillfällen, senast i samband med ändringar i jordförvärvslagen. Upprätthållandet av denna prin- cip har lett till att den totala andelen produktiv skogsmark ägs till av fysiska personer och till att fysiska personer äger av den samlade åker- och betesmarken i . Enligt utredningen finns det alltjämt skäl att bibehålla en reglering som begrän- sar juridiska personers möjligheter att förvärva jordbruks- och skogs- mark. Utredningen konstaterar att principen är accepterad i alla kretsar och att en oförändrad ägarbalans är en enkel och ändamålsenlig utgångs- punkt att utgå ifrån vid bestämmelsernas utformning. Regeringen ansåg i lagrådsremissen att principen om att balansen mellan olika ägarkategorier skall upprätthållas också fortsättningsvis bör ligga till grund för juridiska personers möjligheter till förvärv. Rege- ringen konstaterade dock att det, liksom anfördes vid lagstift- ningsärende, är viktigt att mark inte onödigtvis undanhålls marknaden och att medlemskapet i EU ställer krav på att jordförvärvslagen inte diskriminerar juridiska personer med säte i andra EU-länder som önskar förvärva mark och etablera sig på den svenska marknaden på likvärdiga villkor som inhemska juridiska personer. Regeringen påpekade också att EG-rätten även ställer krav på att ett system med förhandstillstånd vid förvärv av fast egendom inte får vara mer ingripande än vad som krävs för att uppnå bestämmelsernas syften. Regeringen konstaterade därutöver att det framkommit att det finns ett ökat intresse för jord- och skogsbru- kare av att kunna äga mark i bolagsform. Enligt lagrådsremissens förslag borde den förenkling och modernisering av jordförvärvslagen som på- börjades därför fortsätta och, med respekterande av att balansen mellan olika ägarkategorier upprätthålls, omfatta även juri- diska personers möjligheter till förvärv. Lagrådet påpekar att bestämmelsen om juridiska personers förvärv ris- kerar att strida mot EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital i enlighet med de principer som fastlagt och som redovisas i avsnitt 5. Enligt Lagrådet får det förutsättas att utländska företag inte disponerar över lantbruksegendom i i samma ut- sträckning som svenska företag och att de utländska företagen därmed har sämre förutsättningar att få förvärvstillstånd genom att avstå från sådan egendom. Lagrådet konstaterar att i domen av i mål C-452/01 (förhandsavgörande i mål mellan och ) godtagit det allmännas intresse av att bibehålla, stärka eller skapa hållbara förhål- landen för jordbruksbefolkningen som ett godtagbart syfte av allmän- intresse. Lagrådet anser emellertid att de förslagna bestämmelsernas för- hållande till kraven på att regleringen skall vara icke-diskriminerande och proportionalitetsprincipen iakttas bör analyseras ytterligare. De syften som ligger bakom principen om ett upprätthållande av ägar- balansen är likartade dem som godtogs av i målet Ospelt. Enligt regeringens bedömning är dessa syften att jämställa med sådana syften av allmänintresse som är godtagbara i förhållande till den be- gränsning av de fria kapitalrörelserna och etableringsfriheten som syste- met med förhandstillstånd innebär. Som lagrådet påpekat får bestämmel- serna dock inte vara diskriminerande eller gå längre än vad som är moti- verat i förhållande till vad som krävs för att uppnå bestämmelsernas syf- ten. Det kan till en början konstateras att bestämmelserna om juridiska personers förvärv inte gör någon skillnad mellan inhemska juridiska personer och juridiska personer med säte i andra medlemsstater. En svensk juridisk person som inte redan är etablerad på marknaden för lantbruksegendom har inte bättre förutsättningar att förvärva lantbruks- egendom här än en utländsk juridisk person som inte redan äger lant- bruksegendom i . Även om utländska företag generellt sett kan antas ha sämre förutsättningar att lämna kompensationsmark och därmed uppfylla kraven för att förvärvstillstånd skall lämnas diskriminerar inte bestämmelserna dessa företag i förhållande till svenska företag i motsva- rande situation. Frågan är därefter om de mål som eftersträvas genom ett upprätthål- lande av ägarbalansen skulle kunna uppnås genom andra åtgärder som är mindre ingripande än krav på förhandstillstånd och lämnande av kompensationsmark. Som anförts ovan syftar upprätthållandet av ägar- balansen bl.a. till att bevara jord- och skogsfastigheter i brukarnas ägo. Bestämmelserna avser t.ex. att hindra sådana prisökningar att jord- och skogsägare inte har möjlighet att förvärva den lantbruksegendom som de behöver för sin sysselsättning. Den ägarstruktur som eftersträvas med- verkar därmed till att en långsiktig och hållbar användning av jordbruks- och skogsfastigheter säkerställs. Det är enligt regeringens mening inte möjligt att uppnå denna målsättning med mindre ingripande åtgärder än genom att ägarbalansen upprätthålls. De begränsningar som kravet på kompensationsmark innebär får därmed anses nödvändiga för att till- godose det starka allmänintresse som ligger bakom principen om att ägarbalansen skall upprätthållas. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringens uppfattning inte skäl att anse att den föreslagna regleringen strider mot EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet av kapital. Det kan i sammanhanget dessutom poängteras att det genom de förslag som läggs fram i avsnitt 8.2 till 8.4 blir enklare för juridiska personer att för- värva lantbruksegendom, både från annan juridisk person och från fysisk person, än enligt dagens bestämmelser. Som anförts i utredningen har bestämmelserna om juridiska personers förvärv gett upphov till tolknings- och tillämpningsproblem, vilket i sin tur lett till olika praxis i olika delar av landet. Som exempel kan nämnas de tolkningsproblem som förevarit när det gäller vilken mark som kan godtas som kompensationsmark. Begreppet egendom av betydelse för jordbrukets och skogsbrukets rationalisering har därvid vållat tolknings- problem. Vissa länsstyrelser har vidare varit mer generösa med att godta kompensationsmark som lämnats längre tillbaka i tiden än andra. Också när det gäller kompensationsfria förvärv har tolkningsproblem förekom- mit. Olika tolkningar av begreppet annat särskilt skäl har t.ex. före- kommit när det gäller möjligheten till kompensationsfria förvärv mellan juridiska personer. Även bestämmelserna om förutsättningarna för kom- pensationsfria förvärv för företag som bedriver skogsindustriell verk- samhet i vilken egendomens virkesavkastning behövs har medfört tillämpningssvårigheter. Ett annat problem har varit att vissa länsstyrelser avslagit juridiska personers tillståndsansökan enligt glesbygdsbestäm- melserna trots att förutsättningarna för juridisk persons förvärv över huvud taget inte varit uppfyllda, vilket i sin tur medfört en skyldighet för staten att lösa egendomen. Med hänsyn till de tolknings- och tillämpningsproblem som förekom- Prop. 2004/05:53 mit bör bestämmelserna om juridiska personers förvärv därmed också 8.2Förvärv mellan juridiska personer Regeringens förslag: Förvärv mellan juridiska personer skall inte längre kräva tillstånd utöver vad som följer av glesbygds- och omarronderingsbestämmelserna. Dödsbon skall vid tillämpningen av bestämmelserna om juridiska personers förvärv likställas med fysiska personer. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens förslag. Utredningen föreslog dock att även glesbygdsbestäm- melserna skulle upphävas. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget eller lämnar det utan invändningar. Länsstyrel- serna i , och samt och avstyrker förslaget. Dessa remissinstanser, liksom Länsstyrelserna i och , samt kommun, ställer sig tveksamma till att juridiska personer som inte har någon anknytning till skogsverksam- het skall få förvärva tillståndsfritt och anser i huvudsak att endast juri- diska personer som bedriver skogindustriell verksamhet i vilken egen- domens virkesavkastning behövs skall kunna förvärva tillståndsfritt från annan juridisk person. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande balansen mellan ägarkategorierna rubbas normalt inte när överlåtelser sker mellan juri- diska personer, under förutsättning att överlåtelserna inte får åberopas som kompensationsmark vid senare överlåtelser. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 8.1 instämmer regeringen därför i utredningens för- slag om att sådana överlåtelser i huvudsak kan undantas från tillstånds- kravet. Som lagrådet påpekat bör denna möjlighet dock inte omfatta situationer när juridiska personer förvärvar lantbruksegendom av dödsbo. När en fysisk person avlider övergår den dödes egendom till att förvaltas i den avlidnes dödsbo. Ett dödsbo är en juridisk person som består till dess att kvarlåtenskapen slutgiltigt övergått på successorerna, vilka i regel är fysiska personer.