prop · GS031d11 · 2004-09-20 00:00:00 — Effekterna av dessa åtgärder är ännu begränsade enligt de uppföljningar som gjorts av RFV. Verket konstaterar i sin senaste uppföljning av bl.a. dessa åtgärder att reglerna om ettårsbedömning med ställningstagande till aktivitets- eller sjukersättning inte getts samma prioritet inom socialförsäkringsadministrationen som övriga regelförändringar, vilket givetvis inte är tillfredsställande. Beträffande regeländringen om vilande sjukersättning konstateras att några påtagliga effekter ännu inte uppkommit, även om det finns försäkringskassor som anser att intresset för vilande sjukersättning har ökat. Socialförsäkringsadministrationen ser dock positivt på regeländringen som inneburit att handläggningen underlättats och att reglerna nu är tydligare för de försäkrade. Det finns en stor medvetenhet om att det krävs ett antal ytterligare åtgärder för att vända utvecklingen i samhället, inte minst hos parterna på arbetsmarknaden, något som kan visa sig vara en viktig framgångsfaktor för det fortsatta arbetet. I den tidigare omnämnda departementspromemorian Drivkrafter för minskad sjukfrånvaro (Ds 2004:16), finns bl.a. förslag om att det skall bli obligatoriskt för försäkringskassorna att minst göra en förnyad utredning av arbetsförmågan hos personer som blir beviljade sjukersättning som inte är tidsbegränsad samt att redan tidigare beslutade sjukersättningar skall följas upp i betydligt högre grad . ekonomiska vårproposition konstaterade regeringen att fler åtgärder måste genomföras för att nå målet om en halvering av sjukskrivningarna till 2008 i förhållande till 2002 som antalet nya sjuk- och aktivitetsersättningar i förhållande till 2002 inte skall öka 2003/04:100). Bland annat framhölls att det är av stor vikt att de som får t.ex. sjukpenning eller sjukersättning uppfyller kriterierna för detta. Regeringen avser därvid att med regeländringar underlätta för bl.a. läkare och socialförsäkringsadministrationen att förhindra felaktiga sjukskrivningar och beslut om sjukersättning. Till exempel bör ersättning kunna dras in om en försäkrad vägrar att genomgå behandling, utredning eller rehabilitering som syftar till att möjliggöra återgång i arbete. Det handlar om att öka och tydliggöra den enskildes ansvar och medverka till återgång i arbete, men också om att upptäcka och motverka missbruk och felanvändning av sjukförsäkringsförmåner. Regeringen har tidigare framhållit det angelägna i att alla förtidspensionärer skall kunna utnyttja sin återstående arbetsförmåga fullt ut och att en aktivare uppföljning och efterkontroll av beviljade förtidspensioner behöver göras. Av en av RFV lämnad redovisning om hur försäkringskassorna bedriver sin verksamhet med att följa upp beviljade förtidspensioner och sjukbidrag framgår att kontrollverksamheten har mycket låg prioritet hos samtliga försäkringskassor. Bristande resurser angavs genomgående vara det främsta hindret för att kunna genomföra effektiva efterkontroller av beviljade sjukförsäkringsförmåner. Regeringen har som framgår av avsnittet 2.12.6. framhållit att de medel som avsätts för att bryta utvecklingen inom ohälsosområdet även avser förstärkt kontrollverksamhet. Rätt till handikappersättning har en person som för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt och därför behöver mer tidskrävande hjälp av annan i den dagliga livsföringen eller för att förvärvsarbeta och/eller har merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Handikappersättningen betalas med belopp som på årsbasis motsvarar 69, av prisbasbeloppet. Antalet handikappersättningar uppgick till drygt 61 000. Det är en ökning med cirka en procent jämfört med föregående år. Det innebär att ökningstakten inom handikappersättningen har dämpats något jämfört . Att ökningstakten har dämpats beror på att den nedre åldersgränsen för handikappersätt- 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 ningar höjdes från till . Till följd av detta beräknas antalet ersättningar endast öka måttligt . beräknas antalet däremot åter öka i samma takt som . Det har skett en förskjutning från den högsta till den lägsta nivån av handikappersättning. Förskjutningen fortsatte och förväntas fortsätta under hela prognosperioden. Antalet handikappersättningar med den högsta nivån minskade , medan antalet med den lägsta nivån ökade precis . Minskningen av den högsta nivån berodde dels på den pågående förskjutningen mellan nivåerna, dels på den höjda nedre åldersgränsen. Handikappersättningen är ett stöd där antalet kvinnor totalt sett är fler. Dock är männen något överrepresenterade fram till . Handikappersättningen är det stöd som når flest personer med funktionshinder. Den kan för alla som har rätt till stödet innebära en ersättning som skapar jämlikhet i levnadsvillkor. Behovet av handikappersättning behöver inte ha samband med arbetsoförmåga. En person som har rätt till handikappersättning kan vara helt arbetsförmögen, men ha behov av hjälp eller ha merkostnader på grund av funktionshindret. Genomströmningstiderna inom handikappersättningen har länge varit oacceptabelt långa. In- satser har vidtagits för att komma till rätta med problemen och skillnader mellan försäkringskassor. Resultat av dessa insatser syns nu då genomströmningstiderna för handikappersättningen har minskat särskilt när det gäller ärenden med riktigt långa handläggningstider. Även skillnaderna mellan försäkringskassorna har minskat. Minskningen är ett resultat av tidigare gjorda insatser i syfte att förkorta de längsta handläggningstiderna. Genomströmningstiderna har påverkats i rätt riktning genom bl.a. organisatoriska förändringar som koncentration av handläggning, förändrade arbetsmetoder och regelbundna genomgångar med chefer samt försök att skapa högre resultatmedvetenhet bland medarbetarna. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 Arbetsskadeersättningar omfattar förmåner i form av egenlivräntor, efterlevandelivräntor, begravningshjälp, sjukpenning i vissa fall, ersättning i samband med sjukhusvård utom riket, tandvård och ersättning för särskilda hjälpmedel. Vidare ingår ersättningar enligt den tidigare yrkesskadeförsäkringen. uppbar drygt 89 000 personer egenlivränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring och drygt 58 000 hade livränta enligt yrkesskadeförsäkring. Antalet beslut om arbetsskadelivränta har ökat något och 2003 fattades 28 598 beslut jämfört med 28 411 och 26 658 . Endast ett fåtal arbetsskadeärenden har prövats enligt den mildare bevisregeln som gäller för skador som inträffat fr.o.m. . Arbetsskadelivräntorna är värdesäkrade genom koppling till prisbasbeloppet. gäller även att den reala löneutvecklingen till hälften medräknas vid den årliga justeringen av arbetsskadelivräntorna. Regeringen bemyndigade RFV att fr.o.m. räkna upp livräntorna från den frivilliga yrkesskadeförsäkringen med den procentsats som motsvarar basbeloppsökningen . Livräntorna räknades upp . Genomströmningstiderna för beslut om arbetsskadelivräntor har ökat och skillnaderna mellan försäkringskassorna är betydande. av de ärenden som avgjordes beslutades jämfört . Mätt på detta sätt varierar genomströmningstiderna för de olika försäkringskassorna från 370 . Det innebär att var fjärde försäkrad i den kassan med de längsta handläggningstiderna får vänta på beslut. RFV anger i sin årsredovisning att dessa skillnader inte kan förklaras av att resurstilldelningen för arbetsskadeområdet varierar mellan försäkringskassorna. I stället anger RFV att de försäkringskassor som klarar att avverka fler arbetsskadeärenden än de nya som kommer in arbetar efter en detaljerad arbetsprocess, har satt upp produktionsmål och har koncentrerat handläggningen av arbetsskadeärenden. Skillnaderna är också stora när det gäller hur stor andel av prövade arbetsskadeärenden som resulterar i bifall. Den försäkringskassa som beviljade arbetsskadelivränta i störst utsträckning hade en bifallsfrekvens på . Den lägsta siffran i landet var . RFV har granskat fyra försäkringskassors beslut om arbetsskada. Studien visar att kvalitetsskillnader i beslutsunderlagen samt försäkringsläkarens arbetssätt har betydelse för utgången av ett arbetsskadeärenden. De försäkringskassor som hade bäst kvalitet hade koncentrerat handläggningen av arbetsskadeärenden till ett fåtal enheter. Ett arbetsliv med goda arbetsmiljöer och bra arbetsförhållanden är viktigt för kostnadsutvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen. Ett bra förebyggande arbetsmiljöarbete bör resultera i färre arbetsskador. Eftersom arbetsskadeförsäkringen i första hand ger ersättning vid skador som orsakar bestående nedsättning av arbetsförmågan så är en effektiv rehabilitering och andra insatser som gör det möjligt för människor att återkomma i arbetslivet av stor betydelse. Om det nationella målet för sjukfrånvaron i arbetslivet uppnås kommer det således också att positivt påverka kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen. sjönk antalet anmälda arbetsskador. Antalet arbetsskadeanmälningar följer därmed förändringarna av antalet nyanmälda sjukfall. Mer kortsiktigt medför dock det stora antalet mycket långa sjukskrivningar och det ökande antalet nya sjukersättningar risk för ökade kostnader inom arbetsskadeförsäkringen. Praxisutvecklingen påverkar också kostnadsutvecklingen för arbetsskadeförsäkringen. Sannolikt kommer den mildare bevisregeln att innebära att andelen godkända arbetsskador ökar. Regeringen har givit RFV i uppdrag att redovisa effekterna av den nya lagstiftningen. De stora utmaningarna inom arbetsskadeförsäkringen är att komma till rätta med de avsevärda skillnaderna i bedömningarna av om arbetsskada föreligger och genomströmningstiderna för dessa beslut. Näringslivets sammansättning på olika orter påverkar arbetsskadornas frekvens och typ vilket i sin tur även kan förklara att bifallsfrekvensen blir olika. Den svenska arbetsskadeförsäkringen bygger också på ett generellt arbetsskadebegrepp och det är knappast möjligt att helt eliminera 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 skilda bedömningar i en sådan försäkring. De skillnader som föreligger är dock så stora att de inte kan accepteras. Även genomströmningstiderna för ärenden rörande arbetsskadelivräntor är oacceptabelt långa. De ökar och varierar kraftigt mellan försäkringskassorna. Regeringen ser allvarligt på bristerna i handläggningen av arbetsskadeförsäkringen. I stort handlar det om att förbättra styrningen, höja kvalitén i utredningarna och skapa gemensamma arbetsmetoder. En koncentration av handläggningen till färre enheter tycks vara en framgångsfaktor. Inrättandet av en ny sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsadministration bör ge betydligt bättre förutsättningar för den metodutveckling och de organisatoriska förändringar som kan behövas för att förbättra hanteringen av arbetsskadeförsäkringen. genom propositionerna Förändringar i sjukförsäkringen för ökad hälsa arbetslivet (prop. 2002/03:89) och Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (prop. 2002/03:132). Gjorda uppföljningar visar dock att vissa av de beslutade åtgärderna ännu inte fått riktigt genomslag i arbete, t.ex. bestämmelsen om att senast sjukskrivning skall ha utrett om villkoren är uppfyllda för att ge den försäkrade aktivitets- eller sjukersättning i stället för sjukpenning. Vidare kan regeringen konstatera att de nuvarande handläggningsreglerna innebär risk för att bedömningen av den försäkrades förutsättningar att återgå i arbete i alltför hög grad är kopplade till arbetsförhållandena hos den nuvarande arbetsgivaren, vilket medför risk för att arbetsförmågan inte tas till vara i önskvärd utsträckning. Dessutom är handläggningstiderna i sjukpenningärenden fortfarande långa. Sammantaget försvårar sjukförsäkringssystemet den försäkra- 2.6.2Den fortsatta strategin för att öka des möjligheter att återgå i arbete och kan där- Den fortsatta strategin för arbetet med att öka hälsan i arbetslivet måste vara inriktad på att alla berörda parter med olika medel skall medverka till att målet om halvering av sjukfrånvaron kan uppnås som antalet nybeviljade sjuk- och aktivitetsersättningar skall minska. Särskild vikt måste läggas vid att minska antalet långa sjukfall, som trots en tids trend av minskade sjukskrivningar är många. Erfarenheterna visar att ju ett sjukfall pågår, desto svårare blir återgången till arbete. Därför måste insatser från alla olika parter; arbetsgivare, försäkringskassa, sjukvård, arbetsförmedling, den enskilde själv och andra påbörjas . Rörligheten på arbetsmarknaden och möjligheten för den som behöver byta arbete för att återgå till arbetslivet måste öka som arbetstagarnas trygghet på arbetsmarknaden inte försvagas. En första förutsättning för detta arbete är att slutföra arbetet med det åtgärdsprogram i 11 punkter som regeringen redovisade i budgetpropositionen . Punkterna 79 gällde åtgärder för en snabb återgång till arbete vid ohälsa i arbetslivet, dvs. förnyelse av rehabiliteringen individen i centrum, justeringar av gällande lagstiftning för att höja kvaliteten i rehabiliteringsarbetet samt formerna för sjukskrivningsprocessen. Flera av punkterna har tillgodosetts, bl.a. med leda till passivitet. Det nuvarande systemet kan också innebära orättvisa för olika försäkrade eftersom de kan få väsentligt olika ersättningsvillkor beroende på den enskilda bedömning och handläggningstider. Varje försäkrad skall få sin rätt till ersättning bedömd , liksom behovet av rehabiliteringsinsatser. För att göra sjukförsäkringen mer effektiv och rättssäker gav regeringen RFV i uppdrag att vidta åtgärder för att förkorta handläggningstiden för ärenden angående rätt till sjukpenning. Frågan om väntetider för sådana beslut har aktualiserats inte bara när det gäller utbetalning av sjukpenning utan också med anledning av att personer som blivit nekade sjukpenning har fått vänta på beslut. Väntetiderna hos de olika försäkringskassorna varierar också kraftigt. Det är enligt regeringens uppfattning inte acceptabelt att personer som trott sig vara berättigade till sjukpenning efter mycket lång väntan får besked om att sådan ersättning inte kan utges. Detta får dock inte innebära någon eftergift för kravet att arbetsförmågan skall vara nedsatt till följd av sjukdom för rätt till sjukpenning. Mot denna bakgrund är det enligt regeringen angeläget att RFV vidtar åtgärder för att åstadkomma en förkortning av handläggningstiden av ärenden om rätt till sjukpenning och om så erfordras skall verket föreslå de författningsändringar som 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 behövs för att åstadkomma detta. Uppdraget skall redovisas till regeringen . Regeringen avser att ge RFV i uppdrag att i samråd med utforma försäkringsmedicinska riktlinjer för sjukskrivning för att tillgodose kravet på en mer kvalitetssäkrad och rättssäker sjukskrivningsprocess. Både RFV och har visat att det finns omotiverat stora skillnader i sjukskrivningspraxis mellan olika delar av landet. Regeringen anser därför att det kan finnas skäl till att det utformas någon form av nationella försäkringsmedicinska riktlinjer i samband med sjukskrivning vilka ger ett stöd för både behandlande läkare och försäkringsadministrationen i kontakterna med de försäkrade i handläggnings- och beslutsprocessen. Tillämpningen av socialförsäkringen skall dock inte förändras i vare sig mer restriktiv eller mer generös inriktning utan avsikten med dessa riktlinjer är att uppnå ökad rättsäkerhet och likformighet i de individuella bedömningarna. Vidare avser regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. Syftet är att pröva möjligheten att förstärka arbetsgivarens ansvar för att göra en rehabiliteringsutredning och vidta nödvändiga rehabiliteringsåtgärder för den enskilde så snart det är medicinskt lämpligt. Avsikten är att i denna översyn även utreda i vilka fall som skall kunna köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster. Utredaren skall också belysa och komma med förslag som innebär att den enskilde får större inflytande över innehållet och processen i rehabiliteringen. Frågan om att införa drivkrafter för hälso- och sjukvården för att minska sjukskrivningarna har aktualiserats bl.a. genom en gemensam skrivelse från RFV, och med ett sådant principiellt förslag. Som ett led i beredningen av denna fråga har regeringen beslutat finansiera ett projekt vid som syftar till att identifiera förhållanden inom hälso- och sjukvården som har betydelse för sjukskrivning och sjukfrånvaro. Projektet kommer att redovisas i en rapport till och utgör ett viktigt underlag för övervägandena angående det fortsatta arbetet i denna fråga. En andra förutsättning för ett framgångsrikt arbete på ohälsoområdet är inrättandet av den nya sammanhållna statliga myndigheten för socialförsäkringens administration . Syftet med denna förändring är att ge nya och bättre förutsättningar för socialförsäkringsadministrationen att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering - inte minst på ohälsoområdet. Uppdraget innebär bl.a. att åstadkomma en mer enhetlig rättstillämpning och aktivt bidra till att nå det nationella målet för hälsan i arbetslivet 2008. Denna ambition understryks av att den nya socialförsäkringsadministrationen, , även kommer att få behålla den resursförstärkning av administrationen för arbetet mot ohälsan som infördes . kommer också att få ett resurstillskott för tillkommande arbetsuppgifter enligt vad som anges nedan. Som en tredje förutsättning för att klara det nationella målet presenterade regeringen, och de Gröna en avsiktsförklaring för det fortsatta arbetet med att öka hälsan i arbetslivet. I denna redovisades bl.a. ett översiktligt förslag till system för arbetsgivares medfinansiering av anställdas sjukpenningkostnader för hela arbetsmarknaden. Avsiktsförklaringen innehöll dessutom förslag om andra åtgärder och satsningar t.ex. om en rättvis och hållbar sjukförsäkring för den som drabbas av skada eller sjukdom, men också ett förbättrat arbetsmiljöarbete. Vidare framhölls att genom dessa åtgärder skapas ekonomiska förutsättningar för att återställa sjukpenningnivån samt att korta sjuklöneperioden . Mot denna bakgrund avser regeringen att förelägga en proposition om drivkrafter för minskad sjukfrånvaro. Propositionen innehåller förslag som skall göra det mer lönsamt för arbetsgivare att vidta åtgärder för att minska de långa sjukskrivningarna. Förslagen innebär sammanfattningsvis ett delat kostnadsansvar för sjukpenningen mellan staten och arbetsgivarna genom medfinansiering som innebär att arbetsgivare skall betala en särskild arbetsgivaravgift på för arbetstagare som uppbär hel sjukpenning. Ett nytt högkostnadsskydd införs som bl.a. innebär att den särskilda sjukförsäkringsavgiften tas ut först över ett visst fribelopp. Medfinansieringen skall inte gälla för vissa arbetstagare som omfattas av särskilt högriskskydd. Vidare ingår förslag till rikt- linjer för om tidpunkter för avstämningsmöte och utarbetande av rehabiliteringsplan. Propositionen avses dessutom innehålla förslag om sänkning av sjukförsäkringsavgiften, återställd sjukpenningnivå till av den sjukpenninggrundande inkomsten, två veckors sjuklöneperiod samt obligatoriskt förnyad utredning av sjukersättning som inte är tidsbegränsad. Sammanfattningsvis anser regeringen att en ytterligare fokusering måste ske på den försäkrades faktiska arbetsförmåga och potentiella möjligheter. Alla möjligheter till förändring av den försäkrades situation bör inventeras och ett klarläggande bör göras av vilket förmånssystem som bäst stödjer dessa möjligheter. En bedömning bör även göras på ett tidigt stadium i vilken mån hälsoproblemen är kopplade till förhållandena på den nuvarande arbetsplatsen samt om ett byte av arbetsplats skulle kunna förändra situationen. Vidare bör det göras tydligt vilka aktörer som har bäst förutsättningar att förändra situationen för den försäkrade. Det är därvid viktigt att samverkan sker dem emellan för att kunna tillhandahålla de bästa verktygen för att förbättra situationen för den enskilde försäkrade. Mot denna bakgrund kommer en arbetsgrupp inom att etableras med uppgift att följa upp de aktuella punkterna enligt 11-punktsprogrammet som avser en snabbare återgång till arbete vid ohälsa i arbetslivet. Arbetsgruppen skall också lämna förslag till ytterligare nödvändiga insatser för att intentionerna i programmet skall förverkligas, till den arbetsgrupp med företrädare för Socialdemokraterna, som bereder frågor på detta område. För att tilltron till den allmänna försäkringen skall bibehållas och stärkas måste administrationen av socialförsäkringen fungera väl. Handläggningen måste vara rättssäker och kompetent utförd och organisationen effektiv. Administrationen är ett av regeringens viktigaste verktyg för att nå de politiska målen inom området. Detta gäller inte minst det nationella målet att halvera sjukfrånvaron från arbetslivet till 2008. Den stora utmaningen för administrationen ligger därför i att bli fram- 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 gångsrik i detta arbete. Den pågående organisationsförändringen, med en sammanhållen statlig myndighet , syftar bl.a. också till detta. () och de allmänna försäkringskassorna administrerar tillsammans socialförsäkringen och vissa andra förmåner. görs ca 60 miljoner utbetalningar från socialförsäkringen till enskilda. fattas drygt 15 miljoner beslut, varav i socialförsäkringsnämnd. Vid utgången av 2003 arbetade 1 257 personer på RFV, varav 674 på . På de 21 allmänna försäkringskassorna arbetade 15 086 personer. RFV skall som central förvaltningsmyndighet utöva tillsyn över försäkringskassorna, vara ansvarig systemägare för de gemensamma IT- systemen, utarbeta normer för regeltillämpningen och svara för ekonomistyrningen inom verksamheten. RFV skall dessutom i vissa delar utöva tillsyn över (). RFV har vidare ett sektorsansvar för genomförandet av handikappolitiken. Försäkringskassornas uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå samt svara för samhällets samordning av den arbetslivsinriktad rehabiliteringen. De totala kostnaderna (försäkring och administration) uppgick till , vilket motsvarar en sjättedel av BNP. Det är en ökning sedan föregående år. Ökningen förklaras främst av ökade utgifter för sjuk- och aktivitetsersättning och ålderspension. Av de totala kostnaderna för försäkringen utgör kostnaderna för administrationen , eller , varav cirka hälften avser administration av ekonomiskt stöd vid arbetsoförmåga och åtgärder mot ohälsa. RFV och försäkringskassorna fick ett tillskott om ca för insatser inom prioriterade områden, varav ca avsåg insatser för att bryta utvecklingen inom ohälsoområdet. Resterande avsåg kostnader för de s.k. följdreformerna till det reformerade pensionssystemet. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 2.8Mål för socialförsäkringens administration Regeringens mål för verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen är att socialförsäkringen skall administreras rättssäkert och effektivt samt lika för kvinnor och män, så att tilltron till den bevaras och stärks. Detta mål är övergripande för samtliga verksamhetsgrenar inom administrationen; handläggning, information, normering, tillsyn, ekonomistyrning, IT-utveck- ling och stabsfunktion. För samtliga verksamhetsgrenar har regeringen formulerat separata mål och återrapporteringskrav. Utifrån regeringens övergripande mål har RFV, efter samråd med försäkringskassorna, tidigare fastställt undermål, s.k. riksmål. Dessa har varit konkreta och nivåsatta. har gemensamma s.k. nationella mål utvecklats. Dessa mål, som uttrycks i ett gemensamt styrkort ersätter tidigare riksmål och bildar underlag för den löpande uppföljningen av verksamheten och det system för ledningsinformation som driftsatts . Syftet med den pågående organisationsförändringen är att ge nya och bättre förutsättningar för socialförsäkringsadministrationen att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering. Den nuvarande organisationens brister i strukturella frågor och lednings- och ansvarsfrågor skall rättas till.