prop · GR03150 · 2004-06-10 00:00:00 — Nya försäkringsprodukter har utvecklats, och det finns en större efterfrågan på privata försäkringar, inte minst personförsäkringar. Kollektiva försäkringar av olika slag förekommer i stor utsträckning. Försäkringsavtal ingås elektroniskt och på distans och även i övrigt har formerna för avtalen ändrats. Av betydelse är också att de svenska försäkringsbolagen numera verkar på en i hög grad internationell marknad. Ett omfattande utredningsarbete på försäkringsrättens område har därför utförts för att genomföra en modernisering av FAL. Arbetet har skett i nära nordisk samverkan. Ett första resultat blev för svensk del KFL, som trädde 1981. Beträffande personförsäkring och före- tagsförsäkring har reglerna däremot inte undergått några större ändringar som FAL har gällt. FAL omfattar två vitt skilda slag av försäkring personförsäkring och företagsförsäkring medan skade- försäkring för konsumenter i huvudsak regleras för sig genom KFL. Vidare saknas det uttryckliga regler för sådana praktiskt viktiga kollek- tiva försäkringstyper som gruppförsäkring och kollektivavtalsgrundad försäkring. Regelsystemet är på detta vis både svåröverskådligt och ofullständigt, och i vissa avseenden brister det allvarligt i möjligheten till förutsebarhet. Enligt regeringen står det klart att det är hög tid att en ny försäk- ringsavtalslag nu införs, en lagstiftning som är anpassad till samhälls- utvecklingen, i och internationellt, och som kan utveckla och ge stabilitet på området . Det är angeläget att det nordiska samarbete som resulterat i nya försäkringsavtalslagar i och fullföljs även för svensk del. Nödvändigheten av ett gott grundläggande försäkringsrättsligt regelverk har också tydliggjorts vid den senaste tidens diskussion om förtroendet för försäkrings- branschen. Försäkringstagarnas ställning bör stärkas Det grundläggande syftet med en reformerad ny försäkringsavtalslag bör vara att stärka försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades ställning i förhållande till försäkringsbolagen. För skadeförsäkringens del kan detta anses genomfört på ett i stort sett tillfredsställande sätt genom KFL, men på personförsäkringens område är en reform angelägen. är visserligen till största delen tvingande här, och de inne- bar ett betydande framsteg. De bygger emellertid på ett äldre rättstillstånd, där ambitionerna att trygga rätten till försäkrings- skydd inte var så höga som bör ställas. Som framhållits framträder särskilda sociala synpunkter vid försäkring, framför allt vid personförsäkringen. En personförsäkring avser att trygga den enskilde i situationer då han typiskt sett har ett starkt behov av ersättning. Till en början är det angeläget att han får möjlighet att skaffa sig en försäkring av det slag han behöver, förutsatt att risken är sådan att den går att försäkra. Om en försäkring visserligen meddelas men skyddet av någon anledning faller bort eller blir sämre än han räknat med, kan också detta sätta honom och hans familj i en svår situation. Vidare måste beaktas att personförsäkringar är relativt komplicerade produkter som i väsentliga delar utformas av försäkringsbolaget ensamt. Försäkringstagaren är i normala fall en konsument, och typiskt sett är hans erfarenhet och insikter i fråga om avtalets innebörd begränsade. Som nämnts spelar personförsäkringar en ökad roll i samhället och det finns allt större efterfrågan på dem. Det går i och för sig inte att konstatera att försäkringsbolagen på ett olämpligt sätt utnyttjar ett överläge i förhållande till sina kunder, men lagen bör ge en grund- läggande reglering som innebär att villkor i strid med den och till nackdel för försäkringstagaren är utan verkan. I vissa fall synes avtalsvillkor för övrigt ha tillkommit främst för att förenkla bolagens administrativa rutiner, något som visserligen kan göra försäkringen billigare men som likväl inte alltid ter sig tillräckligt angeläget ur de enskilda försäkrings- tagarnas perspektiv. görs gällande att vad som är skäligt särskilt på personför- säkringens område är just vad som stämmer med försäkringstekniska hänsyn och därmed också med kollektivets intressen. Något egentligt utrymme för billighetssynpunkter i det enskilda fallet skulle då inte finnas. konstaterar är dock en sådan ståndpunkt knappast hållbar. När man här liksom annars väger en betydande nackdel för den enskilde mot en mycket begränsad uppoffring för dem som ingår i kollektivet finns det inte anledning att anse att hänsynen till kollektivet i alla lägen bör ta överhanden. Önskemålet att tillgodose kollektivet med ett försäkringsskydd till låg kostnad måste vägas mot de konsekvenser en strikt tillämpning av de försäkrings- tekniska principerna kan få för de enskilda. Enligt regeringen finns det således starka skäl för att stärka de enskilda försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades ställning. Sam- tidigt bör skyddet för dem utformas på ett sådant sätt att man också underlättar för försäkringsbolagen att bedriva en ekonomiskt rationell och konkurrenskraftig verksamhet som kan tillgodose det försäkrings- behov som finns. Den privata försäkringsverksamheten måste ju byggas på en annan teknik än socialförsäkringen. Liksom annars skall alltså samtliga de intressen som gör sig gällande beaktas och lagstiftningen utformas efter vad som kan bedömas vara i hela samhällets intresse. En modern försäkringsavtalslag bör ge uttryck för en traditionell svensk grundsyn, där försäkring inte ses som bara en finansiell produkt bland andra utan där avtalets särdrag och parternas ansvar särskilt betonas. En modernisering av den civilrättsliga lagstiftningen är särskilt befogad i ljuset av att de omfattande ändringar i försäkringsrörelselagen som trädde i kraft . Reformen av rörelsereglerna innebar att principerna för försäkringsverksamheten liberaliserades och gavs en väsentligt mer marknadstillvänd utformning. I avregleringen låg ett slopande av den s.k. skälighetsprincipen, som tidigare skulle garantera skäliga avtalsvillkor, skäliga kostnader vid livförsäkring och skäliga vid skadeförsäkring samt skälig skadereglering. Skälighetsprin- cipen ersattes av regler som i stället skall främja en god ekonomisk genomlysning av försäkringarna. Systemet med s.k. försäkringstekniska grunder avskaffades och ersattes av en ordning där samtliga rättigheter och skyldigheter mellan försäkringsbolaget och försäkringstagaren skall framgå av försäkringsavtalet. Likaså upphävdes förbudet mot vinstut- delning i livförsäkringsbolag. Reformen syftade till att ge försäkrings- bolagen incitament att utforma nya försäkringar och ge försäkrings- tagarna vidgade valmöjligheter. Genom den minskade offentliga kon- trollen av försäkringsverksamheten skall alltså åtskilligt i stället regleras genom avtal mellan försäkringstagare och försäkringsbolag, och de enskilda försäkringsavtalen har större betydelse än . Regeringen gjorde vid denna liberalisering klart att eventuella nackdelar, främst av att skälighetsprincipen avskaffades, skall motverkas genom bestämmel- ser av civilrättslig karaktär eller om information i en ny lag om försäk- ringsavtal (prop. 1998/99:87 s. 171). Denna nära koppling mellan den näringsrättsliga reformen och behovet av en ny civilrättslig lagstiftning påpekades även från (bet. 1998/99:FiU28 s. 8) och av Lagrådet (ang. prop. s. 561). Som slogs fast i propositionen om ändrade försäkringsrörelseregler måste skyddet för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade alltså vara starkt. Detta ger bäst förutsättningar för goda marknads- förhållanden, vilket naturligtvis också är i försäkringsbolagens eget intresse. Ett ytterligare skäl för en modernisering av lagstiftningen är den internationella utvecklingen. Försäkringsmarknaden blir i allt högre grad internationell. Inom kommer man att försöka upprätta en bättre gemensam finansmarknad i EU, alltså bl.a. för försäkrings- tjänster. Det är angeläget att i EU och annars internationellt inte är uppbundet av otidsenliga regler utan kan verka utifrån en modern försäkringslagstiftning med ett gott konsumentskydd. seregleringen på området har genomgått tillräckliga ändringar, men det internationella arbetet talar för att också den avtalsrättsliga lagstiftningen moderniseras. Även om arbetet i huvudsak kommer att avse marknadsrättsliga frågor och inte civilrätt, underlättas det väsentligt om det i grunden finns en modern försäkringsavtalsrätt i de deltagande staterna. Över huvud taget måste ett internationellt betonat rättsområde som försäkringsavtalsrätten ses i ett bredare perspektiv än vad dagens svenska regler ger uttryck för. Den internationella marknad för försäk- ringstjänster som finns kräver en tydlig och förutsebar lagstift- ning, och det är nödvändigt att den svenska lagen inte släpar efter utan står sig i förhållande till vad som gäller i andra jämförbara länder. Det svenska näringslivet bör också redan på hemmamarknaden kunna upphandla försäkringsskydd som är likvärdigt med det som erbjuds utomlands. Även den internationella utvecklingen är alltså skäl för att FAL och KFL får ersättas med en ny lagstiftning, och det är mot den bakgrunden som det pågår ett omfattande reformarbete på området i flera länder, bl.a. , , och . Dessutom har moderna försäkringsavtalslagar, som sagt, införts i och i nordiskt samarbete. Redan här bör understrykas att ett starkt civilrättsligt försäkrings- tagarskydd i den svenska lagen inte negativt påverkar de svenska försäk- ringsbolagens konkurrensmöjligheter i förhållande till de utländska. Den internationella privaträtten innebär att de avtalsrättsliga reglerna gäller lika för svenska och utländska försäkringsbolag, varvid riskens belägen- het normalt är avgörande för om svensk eller utländsk rätt skall tilläm- pas. Avtalsrätten är i detta avseende principiellt konkurrensneutral. För- hållandet är delvis annorlunda för näringsrättsliga regler i viss mån även för sakrätten och här bör lagstiftningen i största möjliga utsträck- ning utformas så att den ligger i linje med vad som normalt gäller i andra jämförbara länder. Arbete i EU? Även har länge efterlyst en reform med en ny svensk försäkringsavtalslag, i stora drag i enlighet med Försäkrings- rättskommitténs och promemorians riktlinjer, men har under arbetets avslutande skede ändrat inställning. Förbundet har därvid framför allt hänvisat till att man kan räkna med en ökad harmonisering i EU och att man därför bör avvakta med en ny svensk lag. När det finns ett nationellt lagstiftningsbehov bör man i och för sig inte undvika att lagstifta bara för att överväganden också sker på EU-nivå. Regeringen anser att förbundets argument likväl skulle ha en viss bärkraft om sannolikheten var hög för att en sådan harmonisering var nära förestående, men så är alltså inte fallet. EG-fördraget ger endast ett begränsat utrymme för civilrättslig harmonisering, och det är inte givet att det finns rättslig grund för en omfattande reglering av försäkrings- avtalsrätten på gemenskapsnivå. Som har anmärkts kommer arbetet på en gemensam finansmarknad att i huvudsak avse marknadsrätten. Direktiv eller förordningar på mera begränsade civilrättsliga områden av betydelse för den inre marknaden är ändå tänkbara, låt vara att intressena av ett likartat konsumentskydd och likartade konkurrensförhållanden redan är i hög grad tillgodosedda genom direktiv om lagvalsregler. I har tidigare övervägts om man från svensk sida bör försöka få att ta initiativ till en sådan rättsakt. Det kan dock konstateras att det lär vara svårt att uppnå en mera materiell harmo- nisering. Medlemsstaternas lagstiftning skiljer sig avsevärt från varandra, och den inre marknadens behov av en harmoniserad försäkringsavtalsrätt är ifrågasatt. Kommissionen lade fram ett förslag till ett direktiv om harmoniserade regler om försäkringsavtal, men på grund av motsätt- ningar och tveksamheter om behovet drogs förslaget tillbaka . Enligt uppgift finns det inga planer i kommissionen på att föreslå ens en avgränsad materiell harmonisering; tvärtom har kommis- sionen uttalat att frågan bör skjutas . Detta övervägs inte heller i den långsiktiga diskussion om avtalsrätten som har tagits upp i rådets ; ambitionerna är här mer realistiska (se Med- delande från kommissionen till och rådet om europeisk avtalsrätt, KOM 2003 68). Även om det alltså knappast finns förutsättningar för att inom över- skådlig tid få till stånd harmoniserade försäkringsavtalsrättsliga regler, ställer sig regeringen principiellt sett positiv till att konsumentskyddet stärks på gemenskapsnivå. Om en harmonisering trots allt aktualiseras, kan en modern svensk försäkringsavtalslag ge värdefulla bidrag till arbetet. Möjligheten av nya EG-regler på området är dock ingen anled- ning att nu avstå från en modernisering av den svenska lagstiftningen. Det kan tilläggas att en helt fristående grupp av europeiska rättsveten- skapare själva arbetar med en modell till en omfattande civilrättslig lagstiftning, bl.a. rörande försäkringsavtal. Detta akademiska arbete har inte kommit särskilt långt och framskrider sakta. För harmoniserade regler på gemenskapsnivå krävs dessutom här, som annars, en politisk process. Också Lagrådet har gjort bedömningen att hänsynen till den euro- peiska utvecklingen inte utgör något skäl för att vänta med en ny svensk lagstiftning om försäkringsavtal. Däremot delar regeringen som redan framhållits Försäkringsför- bundets uppfattning att det är angeläget att den nya lagen ligger väl i linje med vad som gäller internationellt. Den privata försäkringsrätten har en internationell prägel, och utvecklingen på detta rättsområde äger i stort sett rum efter gemensamma grundlinjer. Till denna likformighet bör lagstiftaren ta hänsyn. Av stor praktisk betydelse måste det särskilt vara att få en god överensstämmelse med andra europeiska länder, inte minst . Det är ett allmänt intresse att civilrättslig lagstiftning också av detta slag utgår från avtalsfrihet. Regeringen kan instämma i uppfattning att förslagen promemoria, liksom i den inled- ningsvis nämnda promemorian med utkast till lagrådsremiss, i vissa avseenden inte tillräckligt beaktar detta. Det finns anledning att ge utrymme för större avtalsfrihet än vad som föreslås där, framför allt när det gäller personförsäkringen. Som kommer att framgå av regeringens följande överväganden kan man på flera punkter tillåta avvikelser i försäkringsvillkoren utan att det för den skull går ut över det skydd för försäkringstagaren och andra som bör gälla på området. Avtalsfriheten måste dock få vika när det finns ett samhälleligt intresse av det, t.ex. för att tillgodose sociala hänsyn eller jämlikhet i avtalsförhållandet. Vidare bör i största möjliga utsträckning hänsyn tas till vad som kan anses vara allmänt tillämpliga försäkringsvillkor, och lagen bör utformas så att den ligger nära allmänna civilrättsliga principer som försäkringsavtalets särdrag tillräckligt beaktas. Det bör undvikas att lag- stiftningen får en produktstyrande verkan, utan den bör riktas in på parternas rättigheter och skyldigheter i förhållande till varandra och de frågor som avtalet mera aktualiserar när det gäller andra ersättningsberättigade och tredje man. Mot bakgrund av lagstiftningens skyddande syfte bör reglerna ändå på många håll få en förhållandevis precis utformning. Vissa frågor behöver dock inte styras av lagen utan kan bättre besvaras i rättstillämpningen med ledning av allmänna civilrättsliga principer och med beaktande av skyddssyftet och försäkringsavtalets särart. Sålunda bör man exempelvis hänvisa till försäkringens art i flera bestämmelser som går ut på en avvägning mellan behovet av försäkringsskydd och försäkringstekniska hänsyn. Under lagstiftningsarbetet har anmärkts att beredningsunderlaget till stor del bygger på förslag som är . Det ligger i sakens natur att en grundläggande och omfattande lagstiftning som denna kräver tid att arbeta fram, inte minst för att det är angeläget att det tas tillräcklig hänsyn till den tekniska utvecklingen och samhällets förändringar. Underlaget har kompletterats, och de nya frågor som därvid förts fram särskilt från försäkringsbranschens sida har beaktats i stor utsträckning. Det skall tilläggas att Lagrådet har uttalat att lagstiftningsärendet har beretts på ett godtagbart sätt. När det gäller allmänt om lagstiftningsbehovet kan avslutningsvis näm- nas att även har invänt att kostnaderna för en lagstiftningsreform blir mycket stora, något som skulle komma att återspeglas i försäkringspremierna. Det är självfallet svårt för utomstående att närmare bedöma vilken premiesättning försäkringsbolagen anser motiverad efter det att den nya lagstiftningen trätt i kraft. Regeringen vill dock erinra om att bestämda farhågor av liknande slag framfördes från försäkringsbranschens sida beträffande KFL, som onekligen innebar en tvingande reglering som i många avseenden förbättrade konsumentens ställning på försäkrings- bolagets bekostnad. I strid med de framlagda kalkylerna kom emellertid någon premiehöjning över huvud taget inte att ske under åtskilliga år efter reformen. Den nu aktuella lagstiftningen innebär för konsument- försäkringens del bara små ändringar till försäkringsbolagens nackdel. Vad gäller företagsförsäkringen, där särskilda farhågor framförts om lagstiftningens betydelse i den internationella konkurrensen, ansluter de föreslagna reglerna i väsentliga delar till gällande rätt. De skillnader som förekommer gäller framför allt personförsäkringen, men inte heller här sker några mera radikala ändringar. I åtskilliga fall anknyter de nya reglerna till vad som gäller enligt vanliga försäkringsvillkor. Regeringen anser inte sannolikt att personförsäkringarna i nuvarande konkurrensläge kommer att fördyras på något mera påtagligt sätt. I vart fall torde den begränsade premieökning som är tänkbar te sig fullt acceptabel från försäkringstagarnas synpunkt med tanke på de fördelar som lagstiftningen innebär för dem. Bör skadeförsäkring och personförsäkring regleras tillsammans? Några remissinstanser har framfört synpunkter på vilken lagstiftnings- systematik som bör väljas. Väsentligt för förslagets tekniska utformning är naturligtvis om man skall sikta till att åstadkomma en ny försäk- ringsavtalslag som omfattar alla former av frivillig privat försäkring eller om man i stället skall dela upp lagstiftningen på två eller tre skilda lagar. Som framgått anser regeringen liksom promemorian att den nya lagen bör vara en samlad lagstiftning för i stort sett hela den frivilliga försäkringsavtalsrätten. En första fråga är då om skadeförsäkring och personförsäkring bör regleras tillsammans. Särskilt bestämmelserna om konsumentförsäkring och personförsäkring har vissa drag gemensamt, bl.a. i att sociala hänsyn framträder i båda fallen och motiverar tvingande regler till försäkrings- tagarens skydd. Under lagstiftningsarbetet har det dock visat sig att skilda bestämmelser måste gälla på åtskilliga punkter. Att ändå ta upp dem i ett sammanhang skulle göra lagstiftningen besvärlig att orientera sig i och svår att tillämpa. Här bör också beaktas att person- och skade- försäkring i huvudsak hanteras av olika försäkringsbolag (skadeför- säkrings- och livförsäkringsrörelse får inte, med vissa undantag, bedrivas i samma bolag, se 1 kap. 3 § försäkringsrörelselagen). Detta talar för att reglerna bör hållas åtskilda. Lagrådet har haft vissa synpunkter på lagens disposition, och regeringen återkommer till frågan nedan i detta avsnitt. Begreppen personförsäkring och skadeförsäkring Rörande begreppen personförsäkring och skadeförsäkring är det tänkbart att man, som ett par remissinstanser varit inne på, skulle skilja mellan å ena sidan livförsäkring och vissa sjuk- och olycksfallsförsäkringar som hänförs till livförsäkring, och å andra sidan annan försäkring, i linje med systematiken i EG:s försäkringsdirektiv och i försäkringsrörelselagen. Från civilrättslig synpunkt framstår emellertid en sådan ordning som mindre lämplig. Också sådana sjuk- och olycksfallsförsäkringar som enligt försäkringsrörelselagen inte hänförs till livförsäkring har särdrag som motiverar en annan avtalsrättslig behandling än skadeförsäkring. Att nu ändra skadeförsäkringsbegreppet i försäkringsavtalsrätten skulle göra det nödvändigt med åtskilliga särbestämmelser för sjuk- och olycksfalls- försäkring och över huvud taget leda till stora rättstekniska komplika- tioner. Det medför knappast några olägenheter att i en lag om försäk- ringsavtal behålla de traditionella skade- och personförsäkringsbegrep- pen. I likhet med de allra flesta remissinstanserna ansluter sig regeringen till den bedömning som i detta avseende görs i promemorian. Särskilda frågor kan uppkomma när en personförsäkring ingår i en paketförsäkring där övriga moment avser skadeförsäkring. framhåller bör man undvika att det vid den dagliga hanteringen kommer att gälla skilda regler för de olika momenten i en sådan paketförsäkring. I betänkandet med förslag till en personförsäk- ringslag föreslås, liksom i departementspromemorian, en speciell regel för dessa fall. Regeringens förslag innebär en liknande lösning, fast ut- formad på något avvikande sätt: som huvudregel skall gälla reglerna om det väsentliga momentet, dvs. skadeförsäkringen, och personförsäkrings- regler skall tillämpas bara då det särskilt anges (1 kap. 8 § i förslaget). Enligt betänkandet och promemorian regleras däremot inte den omvända situationen, dvs. att personförsäkringar förses med tilläggs- moment som avser skadeförsäkring. Inte heller under remissbehand- lingen har det kommit fram något behov att ta upp särskilda bestäm- melser om det fallet. I allmänhet lär skadeförsäkringsinslaget bara avse vissa egendomsskador som inträffar med personskador (t.ex. skador på kläder vid ett olycksfall), och det kan vara rimligt att de särskilda sociala synpunkter som framträder vid personskada också blir avgörande i detta läge. Skadeförsäkringar för konsumenter (konsumentförsäkring) Promemorieförslaget innebär, liksom för- slag, att regelsystemet i KFL i stort sett skall föras vidare i sak. Allt pekar på att KFL har uppfyllt de anspråk som från början ställdes på lagen. Som regeringen redan uttalat finns det däremot inte skäl att, vilket några remissinstanser föreslår, behålla KFL vid sidan av en ny försäk- ringsavtalslag, som reglerar övriga former av direkt försäkring. Den reglering som skedde genom KFL utgjorde närmast ett provisorium, som motiverades av ett behov att trygga konsumenternas rätt på vissa betydelsefulla punkter. Som nämnts hålls nu vissa försäkringar för konsumenter utanför KFL, utom personförsäkringar också vissa skade- försäkringar av mera speciellt slag, liksom de allt viktigare kollektiva försäkringarna. En allmän lagstiftning om försäkringsskydd för konsu- menter måste därför under alla förhållanden medföra en betydande omarbetning av KFL. Det är då lämpligare att, i enlighet med prome- ståndpunkt, föra reglerna i KFL vidare i den nya försäkrings- avtalslagen, med vissa smärre jämkningar. En av dessa jämkningar skall redan nu beröras. KFL är tillämplig på försäkringar som konsumenter tecknar hos försäkringsbolag för huvud- sakligen enskilt ändamål bara om försäkringen kan hänföras till vissa uppräknade former: hem-, villa-, fritidshus- eller reseförsäkring, trafik- försäkring eller annan motorfordonsförsäkring samt båtförsäkring. Lagen gäller alltså inte alla slag av försäkringar som konsumenter tecknar. Mera speciella försäkringstyper såsom försäkringar av djur, smycken, sam- lingar av olika slag, ur, kameror m.m. faller under , vilka är mindre förmånliga för konsumenten. Enligt promemorian, liksom enligt kommitténs förslag, skall de nya reglerna om konsumentförsäkring utsträckas även till dessa försäkringsformer. Det stämmer också överens med de norska och finska lagarna. Vid remissbehandlingen har förslaget godtagits, även om man från försäkringsbranschen anmärkt att vissa regler passar mindre väl på en del av de speciella försäkringarna.