prop · GR03180 · 2004-09-08 00:00:00 — Utredningen har alltså utgått från att jourtid ingår i begreppet arbetstid, men tillagt att om EG-rätten skulle ändras på denna punkt så måste detta ställningstagande övervägas på nytt. Flera av de remissinstanser som haft synpunkter på utredningens för- slag att jourtid skall räknas in i begreppet arbetstid vid tillämpningen av 48-timmarsregeln har dock uttryckt tvivel om vilka slutsatser som egent- ligen kan dras av domstolens dom i fallet Simap. På denna punkt har det dock genom dom i fallet numera klarlagts att jourtid definitivt skall räknas som arbetstid i direktivets mening. Målet handlade om en tysk läkare som under jourtid hade möjlighet att sova på arbetsplatsen. För den aktuelle läkaren gällde en särskild jourtidsreglering, som innebar bl.a. att den normala arbets- tiden vid jour kunde förlängas till (i genomsnitt ). Domstolen uttalade bl.a. att begreppen arbetstid och viloperiod i direktivet inte skall tolkas med hänsyn till föreskrifterna i de olika regleringarna i medlemsstaterna, utan att det rör sig om gemen- skapsrättsliga begrepp som skall tolkas objektivt med hänvisning till direktivets system och ändamål. Detta betyder enligt domstolen att medlemsstaterna inte ensidigt kan bestämma över dessa begrepp, och att staterna inte heller kan föreskriva något som helst villkor med avseende på arbetstagarnas rätt att få arbetstid och därmed också viloperioder beaktade på vederbörligt sätt. Domstolen hänvisade till Simap-domen, och uttalade att de karakteristiska dragen i begreppet arbetstid föreligger när läkarna är skyldiga att vara fysiskt närvarande på den av arbets- givaren anvisade platsen och stå till arbetsgivarens förfogande för att kunna utföra sina arbetsuppgifter vid behov. Att det finns möjlighet att sova saknar enligt domstolen helt betydelse (C-151/02 , dom p. Enligt regeringens uppfattning är det genom praxis klarlagt att sådan tid då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete skall anses som arbetstid i direktivets mening. Det förhållandet att det såsom i finns en sär- skild jourtidsreglering ändrar inte detta. Gällande EG-rätt innebär alltså att jourtid räknas som arbetstid vid tillämpningen av direktivet. När det gäller begreppet arbetstid enligt den 48-timmarsregel som föreslås skall detta ha samma betydelse som enligt arbetstidsdirektivet och praxis. Detta innebär mot bakgrund av vad som ovan anförts att i begreppet arbetstid ingår dels arbetstid då arbete utförs vare sig det sker i form av ordinarie arbetstid, övertid, även nödfallsövertid, eller mertid vid deltidsanställning, dels jourtid då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete. Av ovan redovisade praxis framgår att beredskapstid då arbetstagaren inte är skyldig att vara närvarande på arbetsplatsen däremot inte ingår i begreppet arbetstid. har tagit upp frågan om hur man skall se när den anställde står till arbetsgivarens förfogande för att ut- föra sido- och förberedelsearbete som anställningen/yrkesutövningen kräver. I den delen konstaterar regeringen att det i förarbetena till arbets- tidslagen uttalats att förberedelse- och avslutningsarbeten normalt sett bör kunna utföras inom måttet för den ordinarie arbetstiden, men att det inte finns något principiellt hinder mot att i stället utnyttja allmän över- tid, varför tidigare gällande särskilda bestämmelser om förberedelse- och avslutningsövertid kunde slopas (prop. 1981/82:154 s. 26 ff.). Av detta följer att förberedelse- och avslutningstid räknas som arbetstid i arbets- tidslagens mening. TCO har anfört att även restid och beredskapstid bör räknas in i det totala arbetstidsmåttet. I denna del konstaterar regeringen följande. Tid då arbetstagaren får uppehålla sig utanför arbetsstället men skall stå till arbetsgivarens förfogande för att utföra arbete när behov uppkommer beredskapstid faller utanför arbetstidslagen. Endast i ett avseende har sådan tid reglerats i arbetstidslagen, nämligen att beredskapstid bryter veckovilan (14 § andra stycket). Resor till och från arbetet räknas inte heller som arbetad tid normalt sett. Svårare kan det vara att bedöma resor mellan arbetsplatser om arbetstagaren först reser från hemmet till arbets- platsen. Resor mellan olika arbetsplatser torde dock normalt sett räknas som arbetstid. Det kan inte helt uteslutas att resor mellan hemmet och arbetsplatsen i vissa fall kan räknas som arbetstid i direktivets mening (jfr artikel 17.3 a i direktivet som talar om möjligheter till avvikelser från vissa av direktivets regler när det gäller resor mellan bostad och arbets- platsen i vissa fall). Tillämpningsfrågor av detta slag bör dock överlåtas åt parterna och rättstillämpningen och är ytterst frågor för . Regeringen anser inte att det finns skäl att nu ändra eller förtydliga arbetstidslagens innebörd i berörda avseenden, vare sig när det gäller synen på beredskapstid eller restid. Avslutningsvis skall tilläggas följande. Mot bakgrund av de problem som kan uppstå inom vissa sektorer, bl.a. hälso- och sjukvård och omsorg, i följd av praxis att jour på arbets- platsen alltid skall räknas som arbetstid, pågår en översyn av arbetstidsdirektivet på EG-nivå. Regeringen deltar i detta arbete. Om arbetstidsdirektivet ändras kan detta föranleda att de ställningstaganden som gjorts kan komma att omprövas. Enligt artikel 16 b i direktivet skall semester och sjukfrånvaro inte inkluderas eller vara neutrala vid beräkningen av den genomsnittliga veckoarbetstiden. Av utredningens förslag följer att all ledighet utom viss kompensa- tionsledighet för jour skall likställas med arbetstid vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Flera av de remissinstanser som har haft synpunkter på att jourtid skall räknas in i begreppet arbetstid har haft synpunkter på utredningens för- slag även i denna del. och har framhållit att det medför omfattande problem om inte all kompensationsledighet för jour kan bortses från vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Enligt regeringens uppfattning finns det skäl att inte gå längre än vad direktivet kräver i fråga om vilka ledigheter som skall beaktas vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Detta innebär att vid tillämpningen av 48-timmarsregeln behöver inga andra ledigheter än semester och sjuk- frånvaro beaktas. Reglerna i arbetstidslagen om att ledigheter som för- läggs till ordinarie arbetstid eller jourtid vid beräkningen av övertid och mertid skall likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid kvarstår oförändrade (7 § andra stycket och 10 §). Vad som föreslås innebär alltså ingen försämring i arbetstidshänseende t.ex. för föräldra- lediga. I remissen till Lagrådet föreslog regeringen att semester och sjuk- frånvaro skall likställas med fullgjord arbetstid vid beräkningen av den sammanlagda arbetstiden. Lagrådet har i denna del anfört i huvudsak följande. Syftet med bestämmelsen är uppenbarligen att varken semester eller sjukfrånvaro skall leda till att taket för arbetstiden höjs för den tid under beräknings- perioden som arbetstagaren faktiskt är i arbete. Den föreslagna lydelsen att semester och sjukfrånvaro skall likställas med fullgjord arbetstid kan ge utrymme för olika tolkningar. Syftet med bestämmelsen skulle komma till tydligare uttryck om den, i närmare överensstämmelse med arbetstidsdirektivet, utformades så att vid beräkningen helt bortses från tid för semester och sjukfrånvaro vid genomsnittsberäkning av taket för den sammanlagda arbetstiden. Regeringen anser emellertid att man inte kan utforma bestämmelsen så att semester och sjukfrånvaro helt skall bortses från vid beräkningen. Direktivet kräver ju att semester och sjukfrånvaro inte skall bortses från utan beaktas inte inkluderas eller vara neutrala vid genomsnitts- beräkningen. Rent tekniskt kan detta ske på olika sätt t.ex. genom att beräkningsperioden minskas eller att semester och sjukfrånvaro likställs med fullgjord arbetstid. Oavsett vilken metod man väljer är den avgörande frågan hur mycket av semesterledigheten och sjukfrånvaron som skall beaktas vid beräkningen. Regeringen anser att syftet med direktivet att skydda arbetstagares hälsa och säkerhet genom att förebygga alltför stort arbetstidsuttag kan tala för en tolkning som innebär att semester och sjukfrånvaro skall beaktas i den omfattning som Lagrådet anser. Rent tekniskt skulle en sådan regel möjligtvis kunna konstrueras så att semester och sjukfrånvaro skall räknas av från beräkningsperioden med motsvarande antal dagar eller likställas med fullgjord arbetstid i en omfattning som motsvarar 48 timmars arbete (möjligtvis med beaktande av veckovilan om om semestern eller sjukfrånvaron understiger ). En sådan regel skulle dock leda till praktiska problem. Om arbetsgivaren tar ut t.ex. 50 timmars arbetstid skulle arbetsgivaren om arbetstagaren därefter blir sjuk under återstående delen av beräkningsperioden bryta mot 48- timmarsregeln utan att kunna påverka det eftersom sjukfrånvaron inte kan planeras; möjligheterna att genomsnittsberäkna arbetstiden enligt 48- timmarsregeln skulle inskränkas betydligt. Semester däremot kan planeras i förväg, men en regel om att semester skall beaktas i den angivna omfattningen skulle kunna leda till att arbetsgivaren inte kan bevilja semester i enlighet med vad arbetstagaren önskar. Att vid beräkningen av den sammanlagda arbetstiden skilja mellan semester och sjukfrånvaro skulle också leda till en krångligare reglering. Enligt regeringens mening ger varken ordalydelsen eller syftet med direktivet entydigt vid handen att semester och sjukfrånvaro måste beaktas i den omfattning som Lagrådet anser. Regeringen anser att semester och sjukfrånvaro vid beräkningen av den sammanlagda arbets- tiden rent tekniskt bör likställas med fullgjord arbetstid. För att undvika tolkningsproblem bör dock preciseras i vilken omfattning semestern och sjukfrånvaron skall beaktas. Regeringen föreslår att semester och sjuk- frånvaro under tid då arbetstagaren annars skulle ha arbetat skall lik- ställas med fullgjord arbetstid. Av utredningens betänkande följer att avvikelser från bestämmelsen om 48-timmarsregeln skall vara möjliga genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå eller efter dispens från men att avstegen från lagens bestämmelser enligt EG-spärrarna inte får medföra att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. Flera remissinstanser har framhållit att direktivets möjligheter till av- vikelser bör tas till vara i större utsträckning och anges i lag. Arbets- givarverket har särskilt pekat på möjligheten till individuella överens- kommelser om avsteg från 48-timmarsregeln. När det gäller 48-timmarsregeln enligt artikel 6 finns enligt direktivet i princip möjlighet till avvikelser i endast två situationer. Enligt artikel 22 har en medlemsstat möjlighet att inte tillämpa artikel 6 på vissa villkor och tillåta att en arbetstagare har en längre arbetstid än i genomsnitt . Bland annat krävs att den enskilde arbetstagaren går med på det genom en individuell överenskommelse med sin arbetsgivare, varvid det bl.a. ställs vissa krav på regler om skydd mot att en arbets- tagare tillfogas skada av arbetsgivaren på grund av att han inte är beredd att lämna sådant samtycke. Vidare finns enligt artikel 17.5 möjlighet att på vissa villkor göra avvikelser från bl.a. artikel 6 för läkare under ut- bildning. Regeringen gör den bedömningen, som också följer av utredningens förslag, att möjligheten att avvika från 48-timmarsregeln genom indivi- duella överenskommelser inte bör genomföras. Ett skäl till detta är att det svårt att tillskapa ett effektivt skydd för arbetstagare som inte önskar lämna sådant samtycke. Vidare kan här noteras att denna möjlighet till avsteg från 48-timmarsregeln genom individuella avtal är en av de punkter som omfattas av översynen av arbetstidsdirektivet på EG-nivå (se avsnitt 5). När det gäller särregeln för läkare under utbildning har ingen remissinstans framhållit behov av en sådan regel. Regeringen gör den bedömningen att särregeln för läkare under utbildning inte heller bör genomföras. Läkare under utbildning bör omfattas av samma arbetstids- regler som övriga arbetstagare. När det gäller möjlighet till avvikelser från den föreslagna bestämmel- sen i övrigt, bl.a. eller avvikelser när det gäller begreppet arbetstid och vilka ledigheter som skall likställas med fullgjord arbetstid bör sådana kunna göras genom kollektivavtal som slutits eller godkänts på central nivå. Vidare bör kunna besluta om dispens. Av EG-spärrarna följer dock att dessa avvikelser inte får innebära att mindre förmånliga villkor skall tillämpas för arbets- tagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. Enligt direktivet kan beräkningsperioden utsträckas till i de situationer och på de villkor som anges i artikel 19 i direktivet. Enligt denna artikel får avvikelserna i princip inte leda till än . Enligt samma artikel kan dock medlemsstaterna på vissa villkor tillåta kollektivavtal med beräkningsperioder som inte överstiger . Vidare finns i artikel 20.2 en särskild bestämmelse om längre beräkningsperiod för offshorearbetare. Utredningen har inte föreslagit att det i lagen införs någon uttrycklig regel om att det skall vara möjligt att i kollektivavtal utsträcka beräkningsperioden . Möjligen kan det anses följa av att bestämmelsen kan avvikas från genom kollektivavtal i kombi- nation med EG-spärren. Allmänna Industrigruppen har anfört att om en Prop. 2003/04:180 beräkningsperiod inte är möjlig så kan detta medföra att gällande avtalsbestämmelser om årsarbetstid kan haverera eller åtminstone medföra mer dyrköpta avtalsbestämmelser, och har pekat på att direktivet medger . Regeringen anser att möjligheten att tillåta bör tas tillvara, och föreslår en uttrycklig bestämmelse om detta som bör kunna formuleras så att avvikelser genom kollektivavtal inte får innebära än . Av EG-spärren följer att de villkor som enligt direktivet gäller för en sådan längre beräkningsperiod måste iakttas. Regeringens förslag: Alla arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet under varje period (dygnsvila). Avvikelse får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbets- givaren, under förutsättning att arbetstagaren ges motsvarande Nattarbetsförbudet i arbetstidslagen behålls genom ett krav på att tiden mellan midnatt och skall ingå i dygnsvilan. generella möjligheten till avvikelse från detta förbud behålls. Avvikelser från den nya dygnsviloregeln får också göras genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå. om kollektivavtal inte kan träffas och om det finns särskilda skäl medge avvikelse från dygnsviloregeln. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att det skall vara möjligt med tillfälliga avvikelser från dygnsviloregeln dock utan krav på att arbetstagaren ges Utredningen har också föreslagit att avsteg från dygnsviloregeln skall vara möjliga genom kollektivavtal på Remissinstanserna: Många remissinstanser har avstått från att yttra sig över utredningens förslag i denna del. Av dem som har yttrat sig har många tillstyrkt eller välkomnat utredningens förslag rent allmänt sett, bl.a. , , Facken inom industrin, , Arbets- Bland de remissinstanser som har framfört kritik mot utredningens för- slag har några, bl.a. Kommunala Företagens och , ifrågasatt om det är nödvändigt att införa en bestämmelse om De har anfört att det svenska nattarbetsförbudet ger ett skydd som väl motsvarar det som uppställs i EG:s arbetstidsdirektiv. Allmänna IndustriGruppen, Metallgruppen och har fram- fört liknande synpunkter. Flera remissinstanser har framhållit att avvikelser från dygnsviloregeln borde vara möjliga i större utsträckning direkt med stöd i lag, vilket av bl.a. , , Svenskt Allmänna IndustriGruppen, Metallgruppen, Livsmedels- företagen, Kooperationens , , och . Sådana synpunkter har också framförts av och . Några remissinstanser har särskilt framhållit behovet av enkla regler för små- och medelstora företag, t.ex. . Några remissinstanser har vidare framfört att det klart bör framgå att jourtid inte bryter dygnsvilan enligt den föreslagna regeln, t.ex. , och . Flera remissinstanser har anfört att dygnsviloregeln bör ersätta det nuvarande nattarbetsförbudet i stället för att de båda reglerna lagras på varandra, bl.a. , , och Före- tagarnas . Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 3 i arbetstidsdirektivet skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får minst 11 timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. Enligt artikel 17.3 i direktivet kan avvikelser från dygnsviloregeln ske med stöd i lag i en rad i direktivet angivna situationer, vilka motsvarar dem som gäller vid avvikelser från beräkningsperiodens längd enligt 48- timmarsregeln (se 6.3). Därutöver får enligt artikel 17.4 avvikelser från dygnsviloregeln göras a) i fråga om skiftarbete i vissa fall, och b) i fråga om arbete som delas upp i perioder under dagens lopp. Vad som avses med skiftarbete och skiftarbetare definieras i artikel 2. Avvikelser från dygnsviloregeln får enligt artikel 18 göras även genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå eller genom kollektivavtal på en lägre nivå om det tillåts genom sådana avtal. De medlemsstater som saknar ett system för kollektivavtal på nationell eller regional nivå i de fall som omfattas av direktivet, och vidare de medlemsstater som för detta ändamål har en särskild lagstiftning får inom ramen för sådan lag- stiftning i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis tillåta av- vikelser från dygnsviloregeln. Detta får ske genom kollektivavtal på lämplig nivå. Avvikelser från dygnsviloregeln förutsätter enligt artiklarna 17.2 och 18 att de berörda arbetstagarna ges motsvarande kompensationsledighet eller i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet att arbetstagarna erbjuds lämpligt skydd. Arbetstidslagen innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om en minsta tid för dygnsvila. Den innehåller inte heller någon uttrycklig begränsning av arbetstiden . Däremot innehåller 13 § arbets- tidslagen ett principiellt nattarbetsförbud, som tar sikte på när dygnsvilan skall förläggas. Regeln säger att alla arbetstagare skall ha ledigt för natt- vila och att i denna ledighet skall ingå tiden mellan och Avvikelse från denna regel får göras om arbetet med hänsyn till dess art, allmänhetens behov eller andra särskilda omständigheter måste fortgå även eller bedrivas före eller . Avvikelser från lagens nattarbetsförbud får även göras med stöd av kollektivavtal, dels centralt kollektivavtal dels lokalt kollektivavtal av högst en månad, räknat för avtalets ingående (3 §). Om kollektivavtal inte kan träffas får meddela dispens om det finns särskilda skäl (19 §). Avvikelser från nattarbetsförbudet genom kollektivavtal eller genom dispens får dock enligt EG-spärrarna inte innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbets- tagarna än som följer av EG:s arbetstidsdirektiv (3 § fjärde stycket och 19 § andra stycket). Regel om elva timmars dygnsvila Utredningen har ansett att det är uppenbart att ett tillägg måste göras i arbetstidslagen så att direktivets dygnsviloregel genomförs i svensk rätt. Några remissinstanser har emellertid satt i fråga om detta är nödvändigt, bl.a. med hänvisning till att nattarbetsförbudet och gällande avtals- lösningar ger ett skydd som motsvarar direktivets. Om arbetstidslagen har avtalats bort genom kollektivavtal följer av EG-spärren att avtalet inte får innebära mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. För att direktivets dygnsviloregel skall bli tydligt genomförd anser emellertid regeringen, lika med utredningen, att det i arbetstidslagen bör införas en uttrycklig bestämmelse om minst elva timmars sammanhängande dygns- vila. Utredningen har föreslagit att denna bestämmelse formuleras så att alla arbetstagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet per 24-timmarsperiod. I författningskommentaren framhåller utred- ningen att avsikten med bestämmelsen är att 24-timmarsperioden skall vara fast, och inte rullande. Ingen remissinstans har haft några syn- punkter på vad utredningen föreslagit i denna del. Att tillämpa fasta perioder innebär att dessa måste bestämmas i förväg och därefter tilläm- pas konsekvent. Vid ett avbrott, t.ex. i samband med att scheman läggs om, kan man byta period, men i övrigt måste perioden bestämmas i för- väg. Det kan dock diskuteras om ordvalet per har denna innebörd. I arbetstidslagens bestämmelse om veckovila (14 §) används uttrycket under varje period. Det av utredningen valda uttryckssättet överens- stämmer visserligen med direktivet i svensk lydelse, och också med direktivet i t.ex. engelsk och tysk lydelse (per 24-hour period, pro 24- Stunden-Zeitraum). I direktivets franska och danska lydelse t.ex. talas däremot om dygnsvila under varje period (au cours de chaque période de vingt-quatre heures, inden for hver 24-timersperiode). Regeringen har samma uppfattning som utredningen, att dygnsviloregeln skall tillämpas med en fast period. För att det inte skall uppstå tolk- ningsproblem föreslår regeringen att regeln formuleras så att alla arbets- tagare skall ha minst elva timmars sammanhängande ledighet under varje period . Några remissinstanser har ansett att det bör klargöras att jourtid inte bryter dygnsvilan enligt den föreslagna regeln. Vad som avses med ledighet enligt den föreslagna regeln bör bestämmas i enlighet med EG- rätten. Enligt praxis räknas jourtid inte som ledighet och period av vila, utan som arbetstid. Beredskap, dvs. tid när arbetstagaren inte behöver befinna sig på arbetsplatsen, räknas däremot som vila (se närmare avsnitt 6.3). För att den nya bestämmelsen inte skall bli för rigid har utredningen föreslagit att det direkt med stöd i arbetstidslagen bör kunna göras undantag tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget i den delen. Enligt artikel 17.3 f) och g) i arbetstidsdirektivet kan avvikelser från dygnsviloregeln göras i lag under de omständigheter som beskrivs i artikel 5.4 i direktiv /391/EEG, dvs. situationer som är ovanliga eller oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, eller enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet, samt vid olycksfall eller då risken för olycksfall är överhängande. Enligt artikel 17.2 i arbetstidsdirektivet krävs dock att arbetstagarna vid utnyttjande av denna avvikelsemöjlighet enligt huvud- regeln ges motsvarande kompensationsledighet. Även enligt regeringens bedömning är det motiverat att införa en regel om att undantag får göras tillfälligtvis, om det föranleds av något särskilt förhållande som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren. En på detta sätt formulerad regel, som har samma lydelse som den nuvarande regeln om undantag från veckoviloregeln (14 § tredje stycket), ligger inom ramen för vad som är möjligt enligt direktivet enligt vad som sagts. Lagrådet har satt i fråga om man inte i stället för termen undantag borde använda termen avvikelse i dessa regler så att lagtexten blir mera konsekvent. Regeringen anser också detta, och har utformat bestämmel- sen i enlighet härmed. För att avvikelser från dygnsviloregeln skall vara förenliga med direktivet bör arbetstagaren ha rätt till motsvarande kompensations- ledighet, vilket bör framgå uttryckligen av lagregeln. Avvikelser genom kollektivavtal eller dispens Utredningen har föreslagit att avvikelser i övrigt från den föreslagna dygnsviloregeln skall kunna göras med stöd av kollektivavtal eller efter dispens från .