prop · GR03145 · 2004-04-28 00:00:00 — 2003/04:145 betalningssystem som baseras på korthållskommunikation. Till fördelarna med ett betalningssystem som baseras på korthålls- kommunikation hör att det är relativt enkelt och beprövat samt flexibelt. Systemet medger goda möjligheter att differentiera avgifterna med hänsyn till tid, plats och fordonstyp. En nackdel med systemet är att det förutsätter att det finns transpondrar i de flesta fordon. Om det inte införs ett krav på att fordonen skall vara utrustade med transpondrar måste systemet kompletteras med andra icke-automatiska metoder för betalning. Normalt blir också kontrollfunktionen förhållandevis kostsam. 5Krav som bör ställas på ett betalningssystem för att undvika trängsel i trafiken I har det endast sparsamt förekommit att avgifter eller skatt tas ut i direkt anslutning till användningen av en väg. Det viktigaste exemplet från senare tid är det avgiftsuttag som sker vid passagen av den fasta förbindelsen över . Ett system med trängselskatt som i likhet med t.ex. en vägavgift skall tas ut i direkt anslutning till nyttjandet av vägar inom ett visst område är således något nytt. Detta innebär att det bör ställas höga krav på att skattesystemet är så enkelt och okomplicerat som möjligt, utan att de förväntade effekterna för den skull uteblir. Nedan behandlas närmare de förutsättningar som bör vara uppfyllda för att en god acceptans av systemet skall uppnås. Införandet av trängselskatt innebär en genomgripande förändring för stora grupper i samhället. Det krävs att systemet är i bruk under en någorlunda för att det med säkerhet skall kunna dras några slutsatser om systemets långsiktiga påverkan på trafikarbete, resmönster, miljö m.m. Det är dessutom angeläget att systemets uppbyggnad speglar värderingar och behov som inte alltför snabbt växlar över tiden. Ett införande av trängselskatt förutsätter att trafikanterna i hög grad accepterar systemet. Acceptansen är i första hand beroende av hur införandet av systemet förbereds samt hur systemet utformas och fungerar i praktiken. Detta visar med all tydlighet dels de erfarenheter som finns från det praktiska införandet av trängselavgifter i och vägavgifter i , dels ett flertal internationella studier. Nedan redogörs för de viktigaste kriterierna som ett system med trängselskatt bör uppfylla för att acceptansen av systemet skall bli så stor som möjlig. Vissa av de uppräknade kriterierna är emellertid delvis motstridiga. När ett system med trängselskatt skapas måste det därför göras avvägningar mellan kriterierna och alla dessa kan inte beaktas fullt ut. Det bör i detta sammanhang påpekas att ett av syftena med den försöksverksamhet med trängselskatt i som föreslås i denna proposition är att undersöka vilka konsekvenser trängselskatt får i praktiken och hur trafikanterna accepterar systemet. Huvudsyftet att minska trängsel bör återspeglas i systemet Det är från acceptanssynpunkt viktigt att utformningen av systemet återspeglar syftet, nämligen att minska trängseln i trafiken. Detta innebär exempelvis att skatt bör tas ut och på platser där trängseln i trafiken är störst. Vidare bör skattebeloppen om möjligt differentieras efter trängselns omfattning. Systemet bör vara lätt att förstå och använda Eftersom trängselskatt inte har tagits ut tidigare bör det som har konstaterats ställas höga krav på att systemet är enkelt och okomplicerat till sin uppbyggnad. Systemet bör vidare vara lätt att använda för den enskilde trafikanten. Detta ställer krav på att informationen om systemet är tydlig och lättillgänglig. Systemet bör vara effektivt och pålitligt De tekniska system som används vid uttaget av trängselskatt bör uppfylla högt ställda krav på driftsäkerhet och teknisk utformning. Som exempel kan nämnas att höga krav bör ställas på att trafikanterna inte utsätts för felaktiga debiteringar eller liknande. Vidare bör systemet i möjligaste mån förhindra att trafikanter oriktigt undgår betalningsskyldighet eller manipulerar systemet så att någon annan åläggs en felaktig debitering. Systemet bör i minsta möjliga mån inkräkta på den personliga integriteten Uttaget av trängselskatt och kontrollen av efterlevnaden av skatt- skyldigheten får inte innebära ett större intrång i trafikanternas personliga integritet än vad som är nödvändigt. Som konstateras i avsnitt 10.2 är det oundvikligt att kameraövervakning ingår som ett led i uttaget av trängselskatt. Kameraövervakningen bör dock begränsas till att avse sådana uppgifter som är nödvändiga för uttaget av trängselskatt, dvs. avse fordonens registreringsskyltar. För att skydda den personliga integriteten bör behandlingen av personuppgifter i samband med uttaget av trängselskatt författningsregleras, se vidare avsnitt 10.3. Systemet bör vara rättvist De differentieringar av skattebeloppen som systemet kan innehålla bör grundas på omständigheter som är direkt hänförliga till syftet med systemet, dvs. att minska trängseln och öka framkomligheten i väg- trafiken, samt att minska miljöbelastningen och öka kapaciteten för kollektivtrafiken. Systemet får inte innebära att några trafikanter drabbas av högre kostnader än som är motiverat av dessa skäl. Det får inte heller innebära att andra, av skäl som uppfattas som godtyckliga, får lägre kostnader eller helt eller delvis undantas från skattskyldigheten. Även om Prop. 2003/04:145 de kostnader som trafikanterna drabbas av inte nödvändigtvis behöver motsvara de kostnader som vägtrafiken ger upphov till, bör det inte finnas alltför stora skillnader mellan det belopp som en enskild trafikant får betala och den kostnad som den enskildes transporter verkligen ger upphov till. Hanteringskostnaderna för systemet bör vara rimliga Ett system med trängselskatt får inte innebära alltför stora påfrestningar för de enskilda trafikanterna eller för det allmänna. Eftersom det huvud- sakliga syftet med trängselskatt är att med ekonomisk styrning påverka trafikanterna att skapa ökad framkomlighet i trafiken, måste systemet innehålla ekonomiska incitament för den enskilde att agera på önskvärt sätt. Systemets fördelningspolitiska konsekvenser bör inte bli alltför negativa Systemets fördelningspolitiska konsekvenser får inte bli alltför negativa. Sådana effekter och eventuella negativa effekter för näringslivet bör så långt som möjligt reduceras. Systemet bör bidra till en förbättrad trafiksäkerhet Systemet med trängselskatt bör bidra till att minska risken för trafik- olyckor. Det är därför väsentligt att systemet inte är konstruerat på ett sätt som medför köbildningar eller andra trafikstockningar. Anläggningar som används i systemet bör vara estetiskt utformade Sådana anläggningar kring vägen som behövs för betalning och kontroll m.m. bör utformas med högt ställda estetiska krav för att inte förfula stadsmiljön. Systemet bör vara utvecklingsbart och flexibelt Tekniskt bör trängselskattesystemet vara utformat så att det är möjligt att anpassa det till nya tekniska lösningar och till differentieringar av skattebeloppen. Vidare bör systemet uppfylla de krav på standardisering och interoperabilitet som tas fram inom EU. Den lag som reglerar skattesystemet bör så långt det är möjligt vara sådan att den inte försvårar eller hindrar införandet av ny teknik eller liknande. Slutligen bör det ställas krav på att trafikanterna på ett enkelt och smidigt sätt kan skaffa sådan utrustning som kan användas inom ramen för systemet och att det är möjligt att betala på olika sätt. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) meddelas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden, genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, tvångs- avgifter. Enligt 8 kap. 7 § första stycket RF kan regeringen, utan hinder av 3 §, efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter som avser bl.a. trafik. Det delegeringsbara området omfattar inte föreskrifter om skatt, men väl avgifter. Enligt 8 kap. 9 § andra stycket RF kan regeringen eller kommun efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av . Här finns således ett utrymme för direktdelegation till kommun. Men regeringen kan också, med stöd av 8 kap. 11 § RF, till kommun vidaredelegera normgivningsmakt på detta område. Beträffande sådana avgifter som avses i 8 kap. 3 § RF kan delegation ske både enligt 7 § och bortsett från sanktionsavgifter (se bl.a. prop. 1983/84:192) 9 §. När det gäller avgifter som inte har belastande karaktär och som således faller utanför tillämpningsområdet för 8 kap. 3 § RF, har regeringen en direkt på 8 kap. 13 § första stycket 2 RF grundad rätt att meddela föreskrifter, den s.k. restkompetensen. Härifrån kan av naturliga skäl bortses i det följande. Föreskrifter om skatt faller således inom det s.k. obligatoriska lagområdet; det finns inte något utrymme för att delegera normgivningsmakt på det området. Detta innebär att regeringen endast kan meddela verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § första stycket 1 I förarbetena till RF sägs bl.a. (prop. 1973:90 s. 211) att med föreskrifter om verkställighet av lag förstås i första hand tillämp- ningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. Det torde emellertid vara ofrånkomligt att i viss utsträckning tillåta att regeringen med stöd av sin behörighet beslutar verkställighetsregler som i materiellt hänseende fyller ut en lag även om lagen skulle tillhöra det obligatoriska Den lagbestämmelse som kompletteras måste dock vara så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt genom I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Till föreskrifter om skatt hör inte bara materiella bestämmelser om vem som är skattskyldig, på vad skatten skall utgå, skattesats och liknande som direkt reglerar skattens storlek och fördelning, utan även de regler som gäller grunderna för taxerings- och uppbördsförfarandet. Kravet på lagform gäller även föreskrifter om skatt som på något sätt begränsar omfattningen av ingreppet i de enskildas förhållanden, t.ex. en sänkning av skatteuttaget eller undantag från skatteplikt (a. prop. 2003/04:145 s. 301 f.). När det gäller taxerings- och uppbördsbestämmelser medför begräns- ningen till grunderna att det finns ett ganska stort utrymme för regeringen att meddela verkställighetsföreskrifter (se t.ex. prop. 1996/97:100 s. 260 och , Normgivningsmakten enligt regeringsform, 3:e uppl., 1999, s. 138). Regeringen har inte sällan bemyndigat (numera ) att meddela sådana föreskrifter. Med anledning av ett förslag till ändringar i vägtrafikskattelagen (1988:327) anförde Lagrådet bl.a. att olika uppfattningar möjligen kan råda om kravet på lagform måste upprätthållas i fråga om föreskrifter som tar sikte på inbetalning av skatt. Lagrådet menade dock att överväg- ande skäl talade för att bestämmelser om inbetalningstid m.m. är att hän- föra till föreskrifter om skatt och att bestämmelserna därför måste meddelas i lag (prop. 1992/93:124 s. 86). I förarbetena till skattebetalningslagen (1997:483) anfördes bl.a. att tillämpningsföreskrif- ter av rent administrativ karaktär endast får omsätta den principiella regeln i själva lagtexten till detaljföreskrifter, t.ex. i form av siffertabeller som underlättar arbetet för tillämpande myndigheter. Bestämmelserna kan också gälla myndigheternas handläggningsrutiner eller formaliteter som enskilda skall iaktta (prop. 1992/93:124 s. 86). Det avgörande för normgivningsmaktens fördelning såvitt nu är i fråga är alltså skillnaden mellan skatt och belastande avgift. Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Av förarbetena till RF framgår bl.a. att skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (a. prop. s. 213). Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatter i statsrättslig bemärkelse (a. prop. s. 219). Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden. Som exempel från senare år kan nämnas avgift till ansvariga myndigheter enligt den numera upphävda lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198 s. 162 f.), avgift enligt livsmedelslagstiftningen (prop. 1997/98:48 s. 43 f.) och avgift vid allmän kameraövervakning (prop. 1997/98:64 s. 102 f.). Sammanfatt- ningsvis har därvid följande bedömning gjorts. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör Prop. 2003/04:145 däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift skall vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen (jfr prop. 1997/98:45 s. 288). I rättsvetenskapliga sammanhang har uttalats (och , grundlagar, 1980, s. 175) att bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i fall av tveksamhet bör utverka bemyndigande. Vidare har som exempel på avgifter som omfattas av 8 kap. 3 § RF nämnts (, a.a. s. 81) prisregleringsavgifter, avgifter som utgör vederlag för en myndighets prestationer i samband med myndig- hetsutövning, förutsatt att det rör sig om åtgärder som riktar sig direkt till den avgiftsskyldige (t.ex. expeditionsavgifter), avgifter för prestationer som är tillgängliga för allmänheten och som inte kan tillhandahållas i det enskilda fallet utan anlitande av offentligrättsliga maktmedel (t.ex. TV-avgifter) samt avgifter som utgör vederlag för prestationer som den enskilde är skyldig att anlita (t.ex. renhållningsavgifter) 6.2 Är den aktuella pålagan en skatt eller avgift? Regeringens bedömning: Den aktuella pålagan är en skatt och skall också benämnas så. Införandet av pålagan måste ske i enlighet med de bestämmelser i regeringsformen som avser skatt till staten. Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens utom på den punkten att kommittén ansåg att pålagan skulle benämnas avgift. Remissinstanserna: ombudsmän (), tingsrätt, Kammarrätten i , Kammarrätten i , i och Svenska Naturskydds- föreningen delar kommitténs bedömning att den aktuella pålagan utgör en statlig skatt. Enligt JO och bör den också benämnas anser att de skäl som kommittén har anfört ter sig ur statsrättsligt hänseende välgrundade, även om det också kan anföras argument emot kommitténs slutsatser. kationsanalys anser att kommittén inte har uttömt möjligheterna att åstadkomma en lagstiftning som tillåter en motprestationstolkning. i menar att kommittén inte har anfört avgörande skäl för att den aktuella pålagan är att betrakta som skatt. anser att pålagan bör kunna definieras som en avgift, eftersom den är en ersättning som betalas för en preciserad motprestation från det allmänna i form av att motortrafiken får disponera vägtrafikinfrastrukturen då trängsel eller andra störningar Några remissinstanser har ifrågasatt varför en jämförelse inte kan göras med parkeringsavgifter och varför dessa avgifter inte är att anse som en skatt. Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har i princip inget att erinra mot promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Vad först beträffar frågan om en jämförelse med parkeringsavgifter kan konstateras att det vid tidigare diskussioner om biltullars respektive miljöstyrande avgifters karaktär av skatt eller avgift ibland har gjorts gällande att den motprestation en parkeringsavgift ger upphov till i form av rätten att få använda en anvisad del av en gata för parkering, till viss del är jämförbar med rätten att mot betalning av biltull eller liknande få köra inom visst område. anförde t.ex. att dessa två motprestationer var nära besläktade och att det fanns anledning att, åtminstone i viss utsträckning, hänvisa till den lagstiftningen för en parallell bedömning av motprestationen (SOU 1989:43 s. 109 f.). Parkeringsavgifter regleras i lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. Enligt lagen får en kommun i den omfattning det behövs för att ordna trafiken, ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på platser som kommunen har upplåtit för parkering. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige. Det kan här konstateras att reglerna om parkeringsavgifter tillkom medan RF fortfarande gällde och i den ordning som då föreskrevs. Reglerna gäller fortfarande enligt sjätte punkten i över- gångsbestämmelserna till nuvarande RF. Regeringen anser att det inte går att lägga reglerna för parke- ringsavgifter till grund för några slutsatser om vilken karaktär den nu aktuella pålagan har. Ett införande av pålagan måste ske i den ordning som nuvarande RF föreskriver och på grundval av de egenskaper som kommer att känneteckna ett sådant system. Pålagans statsrättsliga karaktär måste bedömas helt oberoende av vad som gällt och gäller för parkeringsavgifter. Vid en sådan bedömning kan det konstateras att det kännetecknande för den nu aktuella pålagan är följande. Det gatu- och vägnät som skall omfattas av pålagan har redan finansierats av skattemedel. Syftet med pålagan är inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Det går inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga har redan utförts i och med att de aktuella gatorna och vägarna uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Enligt regeringens mening finns det inte något utrymme för att bedöma den aktuella pålagan som annat än en skatt och då som en punktskatt. Det är alltså uteslutet att, som några remissinstanser är inne på, försöka konstruera något slags bild av konkret och direkt motprestation för pålagan. Utformningen av bestämmelserna om pålagan skall därför ske med utgångspunkt i vad som enligt RF gäller för skatt. Det finns enligt regeringens uppfattning inte heller någon anledning att ge pålagan någon annan benämning än trängselskatt. Av 1 kap. 7 § andra stycket RF framgår att kommunerna får ta ut skatt Prop. 2003/04:145 för skötseln av sina uppgifter. Även om syftet med trängselskatten att inom en kommun förbättra framkomligheten och därmed även miljön skulle kunna anses rymmas inom vad som är en angelägenhet, har en kommun inte rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar. Det skulle inte vara vare sig rimligt eller praktiskt genomförbart att låta en kommun ta ut trängselskatt enbart från trafikanter som är medlemmar i kommunen. Trängselskatten måste därför konstrueras som en skatt till staten. 7 Lag om trängselskatt 7.1Gemensamma bestämmelser med bilaga för viss tätort Regeringens förslag: I lagen om trängselskatt tas de gemensamma bestämmelserna in, medan särregler för respektive skattebelagda passager tas in i en särskild bilaga till lagen. I bilagan regleras place- ringen av de skattebelagda passagerna, skattens storlek samt eventuell differentiering liksom eventuella maximibelopp. Regeringens bedömning: Lokala undantag från skyldighet att betala skatt bör inte förekomma i bilagan, utan undantagen bör vara desamma oavsett var i landet trängselskatt tas ut. Kommitténs förslag och bedömning: Stämmer i stort överens med regeringens. Kommittén anser dock att även vissa andra frågor bör bestämmas utifrån lokala förhållanden och att t.ex. lokala undantag från skyldighet att betala skatt för vissa fordon skall kunna regleras i bilagan till lagen. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig i frågan, har inget att erinra mot förslaget. Förslaget och bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har uttalat sig i frågan instämmer i promemorians förslag och bedömning. ombudsmän () anser att konstruktionen med ett kommunalt lagstift- ningsinitiativ som sedan skall beredas inom och mynna ut i ett riksdagsbeslut kan få märkliga konsekvenser. JO ställer sig frågande till vad som händer om en kommun, i vilken skyldighet att betala trängselskatt gäller, vill avskaffa skyldigheten eller modifiera regelsystemet på någon punkt, eftersom det inte finns något som hindrar från att motsätta sig en ändring av lagen. anför att metoden att ge skatten en mer generell utformning än vad som föreslagits i betänkandet, stämmer bättre med den ordning som innebär att en lag om skatt skall ha en generell giltighet. Handels- kammare frågar sig varför promemorian inte belyser frågan om uttag av skatt på ett fåtal punkter inom ett geografiskt område strider mot principen om likabehandling av skattebetalare i och anser att ett avsteg från principen att skatt skall tas ut på likformiga grunder inte borde kunna medges i detta fall. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Huvuddelen av frågorna rörande trängselskatt är av generell karaktär och regleringen bör vara densamma oavsett i vilket område ett system med trängselskatt införs. Några frågor är dock mer avhängiga av den närmare utformningen av systemet och kan komma att variera mellan olika orter. Sådana frågor är t.ex. avgränsningen av det skattebelagda området, skattens storlek och eventuell differentiering . Även eventuella maximibelopp, t.ex. , kan vara olika för olika orter eller områden. Sedan en kommun eller region efter beslut av en majoritet gjort fram- om att införa trängselskatt som ett led i en bredare strategi för att komma till rätta med trafikens trängsel- och miljöproblem, kommer frågan att beredas i enlighet med vad som har angetts i avsnitt 3. I sammanhanget får med begreppet region avses kommuner, landsting och/eller sådana sammanslutningar av kommuner och/eller landsting som ansvarar för trafikuppgifter. De lokala förutsättningarna för just det speciella området skall anges i en särskild bilaga till lagen. Efter förslag från regeringen i en proposition som lämnas till riks- dagen, beslutar sedan om att bilagan skall fogas till lagen om trängselskatt. På detta sätt blir lagstiftningen tydlig för vad som gäller för det enskilda området. De gemensamma bestämmelser som gäller för samtliga områden i redovisas således i lagens paragrafer, och de lokala förut- sättningarna och förhållandena framgår av just den ortens bilaga till lagen. Eventuella justeringar av skattebelagda passager, områden, skatte- nivåer i de skilda orterna, maximibelopp och andra mer lokala justeringar görs, efter erforderligt riksdagsbeslut, genom ändring i den bilaga som särskilt hör till det aktuella området.