prop · GR03180 · 2004-09-08 00:00:00 — Indirekt av den s.k. EG-spärren följer dock att undan- taget i direktivet för vissa offentliga verksamheter också gäller enligt arbetstidslagen; inom de offentliga verksamheter som undantagits från direktivets tillämpningsområde behöver enligt svensk rätt arbetstids- direktivets bestämmelser inte beaktas. Av utredningens förslag följer att de nya bestämmelserna i arbetstidslagen om 48-timmarsregeln, om dygnsvila och om arbetstiden för nattarbetande skall gälla fullt ut inom lagens tillämpningsområde med möjligheter till undantag och avvikelser på de villkor som gäller , inbegripet den s.k. EG-spärren som alltså inte gäller vissa offentliga verksamheter. Några remissinstanser, bl.a. , , och har dock anfört att undantagen från arbetstidsdirektivets tillämpnings- område för vissa offentliga verksamheter bör gälla även enligt arbets- tidslagen. Därtill har TCO anfört att det är oklart vilka undantag som är möjliga enligt arbetstidsdirektivet, och att lagstiftaren bör klargöra vad som gäller enligt arbetstidslagen. Som framgått av avsnitt 5 gäller inte arbetstidsdirektivet sådana offentliga verksamheter där det inte kan undvikas att förhållanden som är speciella för dessa verksamheter kommer i konflikt med direktivet, exempelvis försvaret, polisen eller viss specifik verksamhet inom civil- försvaret. Räckvidden av denna undantagsmöjlighet enligt EG-rätten är inte helt klar. En oklarhet är vilka slag av arbeten som kan undantas inom de verksamheter som avses. En annan oklarhet rör vilka verksamheter som egentligen avses. När det t.ex. gäller viss specifik verksamhet inom civilförsvaret talas i den engelska språkversionen i motsvarande del om civil protection services. I andra språkversioner finns liknande uttryck t.ex. den franska som talar om les services de protection civile. I den tyska versionen används begreppet Katastrophenshutzdiensten. I den danska lydelsen används termen civilbeskyttelsetjenesterne. När det gäller begreppet civil protection har det tidigare i EU-sammanhang översatts med räddningstjänst. Regeringen har dock konstaterat i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158 s. 69) att denna översättning är för snäv. I propositionen konstateras att civil protection, utöver räddningstjänst, motsvarar övergripande frågor om skydd och beredskap. Det rör sig således om frågor om samhällets förmåga att hantera olika påfrestningar och kriser. I det översättnings- arbete som sker inom ramen för det s.k. konventsarbetet används tills vidare begreppet skydd och beredskap. Frågan om den närmare inne- börden av direktivet är dock ytterst en fråga för . I sin hittillsvarande praxis har domstolen understrukit att undantaget enligt direktivet skall tolkas restriktivt, och att de verksamheter som åsyftas är sådana särskilda verksamheter inom den offentliga sektorn som är av- sedda att säkerställa allmän ordning och säkerhet, vilka är oumbärliga för ett välordnat samhällsliv (C-303/98 Simap, 2000 s. I-7693 p. 35 jfr C-241/99 CIG, 2001 s. I-5139 p. Av denna praxis framgår att det arbete inom sjukvården som prövats av inte ansetts falla under undantaget, utan att arbetstidsdirektivets regler i dessa fall I övrigt ger praxis från än så länge ingen När det gäller undantaget för vissa offentliga verksamheter i direktivet finns vidare skäl att framhålla att det av arbetstidsdirektivets konstruktion som ett s.k. minimidirektiv följer att en medlemsstat har möjlighet, men inte en skyldighet, att låta undantaget från tillämpningsområdet för vissa offentliga verksamheter slå igenom vid genomförandet av direktivet i Arbetstidsdirektivet hindrar i och för sig inte att man i nationell rätt föreskriver att arbetstidsdirektivets regler skall tillämpas inom en eller flera sådana offentliga verksamheter som är undantagna från arbetstidsdirektivets tillämpningsområde. Hur direktivet genomförts i denna del i de skilda medlemsländerna är inte helt lätt att överblicka. Av kommissionens rapport om genom- förandet av arbetstidsdirektivet i medlemsstaterna synes det vara endast och som använt sig av undantagsmöjlig- heten för vissa offentliga verksamheter fullt ut (Rapport från kommissio- Lägesrapport för genomförandet av rådets direktiv /104/EG av om arbetstidens förläggning i vissa avseenden, KOM (2000) 787 slutlig, s. 5). Vid genomförandet av arbetstidsdirektivet i har undantags- möjligheten enligt direktivet beaktats genom att det i EG-spärren i 3 § fjärde stycket arbetstidslagen hänvisas till direktivet, vilket inbegriper en hänvisning även till denna undantagsmöjlighet. Lagens regler gäller i och för sig fullt ut inom hithörande offentliga verksamheter, men EG-spärren som normalt sett gäller vid undantag och avvikelser från lagens regler genom kollektivavtal gäller däremot inte inom dessa offentliga verksam- I förarbetena till den lagstiftning som genomförde direktivet 1996 anfördes bl.a. följande (prop. 1995/96:162 s. 23): En jämförelse mellan EG-direktivets och de svenska arbetstidsreglernas tillämpnings- område visar att EG-direktivet inte är tillämpligt på vissa områden som omfattas av den svenska arbetstidslagstiftningen som t.ex. viss offentlig verksamhet, t.ex. försvarets och Detta förhållande bör dock inte medföra att arbetstidslagens tillämpningsområde bör inskränkas. Däremot kommer det att medföra att parterna lik- som nu har full frihet att träffa kollektivavtal på sådana områden som t.ex. polis- Den begränsning av rätten att i kollektivavtal avvika från lagens regler som föreslagits i föregående avsnitt [dvs. EG-spärren, regeringens anmärkning] berör ju inte dessa områden eftersom de inte omfattas av direktivet. Den enda skyldighet som följer av EG-direktivet i dessa fall är en allmän skyldighet att i enlighet med artikel 2 i det s.k. ramdirektivet (89/391/EEG) trygga arbetstagarnas hälsa och säkerhet. regler finns i arbetsmiljölagen. Gällande rätt innebär alltså att arbetstidsdirektivets minimivillkor inte behöver iakttas vid träffande av kollektivavtal inom sådana offentliga verksamhetsområden som är undantagna från direktivets tillämpnings- Någon lagstadgad skyldighet att uppfylla de minimivillkor i arbetstidsdirektivet rörande bl.a. veckoarbetstid, dygnsvila och arbets- tiden för nattarbetande som föreslås i det följande för att tydligare genomföra arbetstidsdirektivet (avsnitten 6.36.6) finns inte heller efter- som uttryckliga lagregler i arbetstidslagen saknats. 21 Räckvidden av undantagsmöjligheten är aktuell i i ytterligare några mål som ännu inte är avgjorda, nämligen förenade målen C-397403/01 m. fl. (ang. räddningsassistenter som förflyttar sig med ambulans) och C-52/04 vid brandkår (ang. brandkårspersonal). I och med att det föreslås att det i arbetstidslagen skall införas vissa nya bestämmelser som tydligare genomför arbetstidsdirektivet kommer dessa regler fortsättningsvis att framgå uttryckligen av arbetstidslagen. Utredningens förslag, att de nya bestämmelserna skall gälla även för de offentliga verksamheter som är undantagna enligt direktivet, innebär så- ledes att parterna på dessa områden vid slutande av kollektivavtal skulle ha att beakta en rad nya regler i arbetstidshänseende som de inte behöver göra . Dessa regler är dock inte anpassade till dessa verksamheters särskilda behov och krav vilket kommer till uttryck i både direktivet och genomförandet av arbetstidsdirektivet i svensk rätt 1996. Utgångspunkten i denna del bör enligt regeringens mening vara att det tydligare genomförandet av arbetstidsdirektivet som föreslås inte skall innebära några ändringar i sak. Det enda sättet att åstadkomma detta är att i lagen undanta de offentliga verksamheter som undantas från direkti- vets tillämpningsområde från de nya bestämmelserna. Mot en sådan lös- ning kan visserligen anföras att det alltjämt kommer att råda en oklarhet om undantagets exakta räckvidd. Denna oklarhet är emellertid svår att undvika och beror på att EG-rätten inte är statisk. Varje försök att i lag- texten närmare precisera vilka verksamheter som enligt svensk rätt avses med undantaget innebär en risk för att lagstiftaren bestämmer undantaget på ett annat sätt än vad som gäller enligt EG-rätten och den praxis som denna bygger på. Av samma skäl kunde man överväga att låta ordalydelsen i direktivet (ramdirektivet 89/391/EEG som arbetstidsdirektivet hänvisar till) slå igenom fullt ut i den svenska lagtexten, vilket regeringen föreslog i remissen till Lagrådet. Med hänsyn till att det i ramdirektivet använda begreppet civilförsvaret numera i stort sett är utmönstrat ur svensk lag- stiftning har dock Lagrådet anfört att man i den svenska lagstiftningen inte bör hänvisa till civilförsvaret utan i stället i lagtexten antingen ute- sluta den delen av exemplifieringen i direktivet eller finna ett mera beskrivande uttryck för den verksamhet som avses. Lagrådet har också lämnat förslag om hur en bestämmelse skulle kunna utformas enligt det senare alternativet. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Regeringen föreslår sålunda att de nya bestämmelserna om den sammanlagda arbetstiden (48-timmarsregeln), dygnsvila, arbetstiden för nattarbetande och kompensationsledighet vid tillfälliga undantag från veckoviloregeln inte skall gälla inom offentlig verksamhet som exempel- vis försvaret, polisen och skydds- och beredskapsarbeten för arbete som är speciellt för sådana verksamheter och som är av sådant slag att konflikt inte kan undvikas med arbetstidsdirektivet. Det skall under- strykas att bestämmelsen även med denna lydelse skall tolkas helt i enlighet med EG-rätten. Regeringen återkommer i avsnitt 6.7 till att parterna inom de områden som avses även fortsättningsvis bör ha full frihet att träffa kollektivavtal om undantag och avvikelser från lagens bestämmelser som gäller dessa verksamheter utan att behöva beakta arbetstidsdirektivets regler. Det kan gälla t.ex. regleringen av raster som det finns bestämmelser om såväl i arbetstidslagen som i arbetstidsdirektivet. För arbeten inom de nu aktuella offentliga verksamheterna som är undantagna från arbetstids- direktivets tillämpningsområde behöver arbetstidsdirektivet inte beaktas. Regeringens förslag: Den sammanlagda arbetstiden under varje period får uppgå till högst i genomsnitt under Vid beräkningen av den sammanlagda arbetstiden skall semester och sjukfrånvaro under tid då arbetstagaren annars skulle ha arbetat likställas med fullgjord arbetstid. Avvikelser från 48-timmarsregeln får göras genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå. inte innebära än . får om kollektivavtal inte kan träffas och om det finns särskilda skäl medge avvikelse från 48-timmarsregeln. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. redningen har föreslagit att all arbetstid utom nödsfallsövertid samt att alla ledigheter utom viss kompensationsledighet skall anses som arbetstid vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Utredningen har inte föreslagit någon utrycklig regel om att beräkningsperiodens längd får fastställas till högst och inte heller någon uttrycklig regel om att Arbets- miljöverket skall kunna medge avvikelse från regeln. Remissinstanserna: Många remissinstanser har avstått från att yttra sig över utredningens förslag i denna del. Av dem som har yttrat sig har ett flertal tillstyrkt eller välkomnat utredningens förslag rent allmänt sett, bl.a. , , Facken inom industrin, , Arbets- regeln särskilt anfört att den har en klar skyddsaspekt och att en ny bestämmelse därom kommer att vara positiv för arbetsmiljön. Flera remissinstanser har haft synpunkter på vad som skall räknas som arbetad tid enligt regeln. har anfört att även nöd- fallsövertid skall räknas in i arbetstiden enligt 48-timmarsregeln och att beräkningsperioden är tillräckligt lång med hänsyn till behovet av övertid i nödsituationer. att lagen bör ge en klar definition av en yrkesverksam persons totala arbetstid, alternativt att den tid som den anställde står till arbetsgivarens förfogande skall anges innefatta även det sido- och förberedelsearbete som anställningen/yrkesutövningen kräver. TCO har anfört att även restid och beredskapstid bör räknas in i det totala arbetstidsmåttet. remissinstanser har haft särskilda synpunkter på frågan om jourtid och på frågan om vilka ledigheter som skall räknas in i det totala arbetstids- måttet, bl.a. och , , , , Kooperationens Förhand- lingsorganisation, Kommunala Företagens , Energi- Några remissinstanser har framhållit att utredningen inte har tagit till vara alla de möjligheter till avvikelser som direktivet medger. IndustriGruppen har pekat på möjligheten till har pekat på möjligheten till individuella överenskommelser om avsteg från 48-timmarsregeln. remissinstanser har anfört att möjligheter till avvikelser bör framgå direkt Skälen för regeringens förslag I artikel 6 i arbetstidsdirektivet finns en regel om begränsning av vecko- arbetstiden. Av den framgår att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma att den genomsnittliga arbetstiden inklu- sive övertid inte överstiger . Enligt artikel 16 b i direktivet får medlemsstaterna för tillämpningen av artikel 6 föreskriva en beräkningsperiod som inte överstiger . Enligt samma artikel skall årlig betald semester liksom sjukfrånvaro inte inklu- deras eller vara neutrala vid beräkningen av genomsnittet. Enligt artikel 17 i arbetstidsdirektivet får avvikelser från artikel 16 (be- räkningsperiodens längd) göras genom lag i en rad i direktivet angivna situationer. Detta kan ske enligt artikel 17.3 a) i fråga om verksamhet då det föreligger långt avstånd mellan arbetstagarens bostad och arbetsplats såsom vid offshorearbete, eller då arbetstagarens olika arbetsplatser ligger långt ifrån varandra, b) ifråga om säkerhets- och övervaknings- arbeten som kräver permanent närvaro för att skydda egendom eller per- soner, c) ifråga om arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen, d) på områden inom vilka det förekommer förutsägbara arbetstoppar, och e) i fråga om personer som arbetar inom järnvägs- transport i vissa fall. Enligt samma artikel kan avvikelser från beräk- ningsperioden göras även f) under de omständigheter som beskrivs i artikel 5.4 i direktiv /391/EEG, dvs. situationer som är ovanliga och oförutsebara och som ligger utanför arbetsgivarens kontroll, eller enstaka händelser vars konsekvenser inte skulle ha kunnat undvikas ens med den största noggrannhet, samt g) vid olycksfall eller då risken för olycksfall är överhängande. Avvikelser från beräkningsperiodens längd får enligt artikel 18 göras även genom kollektivavtal på nationell eller regional nivå eller genom kollektivavtal på en lägre nivå om det tillåts genom sådana avtal enligt följande. De medlemsstater som saknar ett system för kollektivavtal på nationell eller regional nivå i de fall som omfattas av direktivet, och vidare de medlemsstater som för detta ändamål har en särskild lagstift- ning får inom ramen för sådan lagstiftning i enlighet med nationell lag- stiftning eller praxis tillåta avvikelser från beräkningsperiodens längd. Detta får ske genom kollektivavtal på lämplig nivå. En förutsättning för avvikelser från beräkningsperiodens längd genom lag eller kollektivavtal är dock att de berörda arbetstagarna ges mot- svarande kompensationsledighet eller i undantagsfall när det av objektiva skäl inte är möjligt att bevilja sådan kompensationsledighet att arbetstagarna erbjuds lämpligt skydd (artiklarna 17.2 och 18). Enligt artikel 19 får avvikelserna från beräkningsperiodens längd dock inte leda till än . Enligt samma artikel skall dock medlemsstaterna under iakttagande av de allmänna principerna om skyddet av arbetstagarnas hälsa och säkerhet ha möjlighet att på objektiva grunder eller av tekniska skäl, eller av skäl som har att göra med arbetets organisation tillåta kollektivavtal om beräknings- perioder som inte överstiger 12 månader. Vidare finns några särbestämmelser om avvikelser i andra fall från 48- timmarsregeln i artikel 6 och regeln om beräkningsperiodens längd i artikel 16 b. Enligt artikel 22 har en medlemsstat möjlighet att inte tillämpa artikel 6 varvid medlemsstaten dock skall respektera de all- männa principerna om skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet och vidta de åtgärder som behövs för att se till att ingen arbetsgivare kräver att en arbetstagare arbetar , beräknad som ett genomsnitt för den beräkningsperiod som anges i artikel 16 b, såvida han inte först har fått arbetstagarens medgivande, att ingen arbetstagare tillfogas skada av sin arbetsgivare på grund av att han inte är beredd att ge sitt samtycke att utföra sådant arbete, att arbets- givaren för aktuella noteringar om alla arbetstagare som utför sådant arbete, att noteringarna ställs till de behöriga myndigheternas förfogande och att dessa av skäl som rör arbetstagarnas hälsa eller säkerhet kan förbjuda eller begränsa möjligheten att överskrida begränsningen av veckoarbetstiden samt att arbetsgivaren på begäran ger de behöriga myndigheterna information om fall då arbetstagare har gått med på att utföra arbete som överskrider , beräknad som ett genomsnitt under den beräkningsperiod som avses i artikel 16 b. Enligt artikel 17.5 får vidare avvikelser på vissa villkor göras för läkare under utbildning. I artikel 2 i arbetstidsdirektivet finns definitioner av vad som avses med bl.a. arbetstid och viloperiod. I 510 §§ arbetstidslagen finns regler som anger hur mycket arbetstid som kan tas ut i form av ordinarie arbetstid, jourtid, övertid, nöd- fallsövertid och mertid vid deltidsanställning. Ordinarie arbetstid får enligt huvudregeln uppgå till högst . Om det på grund av verksamhetens natur är nödvändigt att en arbetstagare står till arbets- givarens förfogande på arbetsstället får jourtid tas ut med högst per arbetstagare av eller under en kalendermånad. Därutöver kan när det finns särskilt behov av ökad arbetstid övertid tas ut med högst av eller under en kalendermånad, dock med högst under ett kalenderår. Vidare får nödfallsövertid tas ut i viss begränsad omfattning under vissa förutsättningar. Särskilda regler finns om mertid vid deltidsanställning. Vid beräkning av övertid och mertid vid deltidsanställning skall kompensationsledighet eller annan ledighet som förläggs till arbets- tagarens ordinarie arbetstid eller jourtid likställas med fullgjord ordinarie arbetstid respektive jourtid (7 § andra stycket och 10 § första stycket andra meningen). Lagens regler kan frångås i sin helhet eller i vissa delar genom kollek- tivavtal som har slutits eller godkänts på central nivå, och i vissa av- seenden med stöd i kollektivavtal även på lokal nivå av högst en månad, räknat för avtalets ingående (3 §). Om kollektivavtal inte kan träffas kan om det finns sär- skilda skäl medge dispens från vissa av reglerna (19 §). Undantag och avvikelser genom kollektivavtal eller avvikelser efter dispens får enligt de s.k. EG-spärrarna inte innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet (3 § fjärde stycket och 19 § andra stycket). Ett avtal är ogiltigt i den utsträck- ning det innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbets- tagarna än som följer av direktivet (3 § fjärde stycket). Reglerna i arbetstidslagen om hur mycket arbetstid som får tas ut inne- fattar inte någon begränsning av den sammanlagda arbetstiden på den nivå som anges i direktivet, dvs. att den genomsnittliga arbetstiden inklu- sive övertid inte får överstiga . Även om arbetstiden för det stora flertalet arbetstagare i praktiken aldrig överstiger finns det i arbetstidslagen ingen klar bestämmelse om en sådan begränsning. På de kollektivavtalsreglerade delarna av arbetsmarknaden följer av EG-spärren att kollektivavtal inte får innebära mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. För att arbetstidsdirektivet i denna del skall genomföras på ett tydligt sätt bör det emellertid som utredningen har föreslagit införas en särskild bestämmelse om begränsning av den sammanlagda arbetstiden i enlighet med vad som föreskrivs i direktivet, dvs. att den sammanlagda arbetstiden under varje period får uppgå till högst . Enligt direktivet får den sammanlagda arbetstiden enligt 48-timmars- regeln genomsnittsberäknas . Lagrådet har anfört att det är föga rationellt att räkna med tidsperioder som varierar i längd (månader) och att en väsentlig förenkling skulle uppnås redan genom att utgå från en beräkningsperiod , men har framhållit att en sådan beräkningsperiod kan vara svår att genomföra med hänsyn till direktivets ordalydelse. Direktivet, som är ett minimidirektiv, hindrar i och för sig inte att en medlemsstat i nationell rätt bestämmer en kortare beräkningsperiod än den som föreskrivs i direktivet. Regeringen anser dock att den i direktivet angivna beräkningsperioden (som motsvarar och ett varierande antal överskjutande dagar) bör användas. Det kan tilläggas att en arbetsgivare kan använda sig av en kortare beräk- ningperiod eftersom perioden enligt lagbestämmelsen får vara högst . Regeringen föreslår alltså att den sammanlagda arbetstiden under varje period får uppgå till högst i genomsnitt . Utredningen har föreslagit att all arbetstid, inbegripet jourtid, men inte nödfallsövertid, skall anses som arbetad tid vid tillämpningen av 48- timmarsregeln. Många remissinstanser har haft synpunkter på förslaget i denna del, särskilt att jourtid skall anses som arbetad tid. Enligt och , Kooperationens För- handlingsorganisation, Kommunala Företagens , , och medför förslaget kostnadsökningar och långtgående konsekvenser, bl.a. till följd av arbetskraftsbristen, för de sektorer där jourtid förekommer, bl.a. vården och omsorgen, personliga assistenter, behandlingshem och internatskolor och i viss mån sektorerna energi och VA samt för rädd- ningstjänsten, tullen och . Några av remissinstanserna pekar på olägenheter för arbetstagarna och framhåller t.ex. att nuvarande scheman med tvåskift och jour kan behöva läggas om till treskift, vilket kan medföra en ej önskvärd ökning av nattarbete. När det gäller nöd- fallsövertid har anfört att även sådan tid bör räknas in som arbetstid vid tillämpningen av 48-timmarsregeln. Några remiss- instanser har vidare ansett att även sådan tid som inte räknas som arbetstid enligt arbetstidslagen borde räknas som arbetstid enligt 48- timmarsregeln, t.ex. beredskapstid och restid. Enligt artikel 2 i direktivet avses med arbetstid all tid i enlighet med nationell lagstiftning och praxis då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande samt därvid utför aktiviteter och uppgifter. Med viloperiod avses enligt samma artikel varje period som inte är arbetstid. har i bl.a. fallet Simap, som gällde spanska läkares jourtjänstgöring, tolkat begreppet arbetstid i direktivet. Av domen fram- går bl.a. följande. Av definitionen i direktivet av arbetstid och viloperiod följer att dessa begrepp utesluter varandra, dvs. att systematiken i direk- tivet innebär att en arbetstagare antingen arbetar eller vilar, något tredje alternativ ges inte. Jourtid skall anses, inte som en viloperiod, utan som arbetad tid, främst med hänsyn till direktivets syfte att skydda arbets- tagares säkerhet och hälsa. Med jourtid avses närmare bestämt sådan tid då arbetstagaren är skyldig att vara närvarande och tillgänglig på arbets- platsen för att tillhandahålla sina yrkestjänster, vilken tid alltså anses ingå i utförandet av arbetsuppgifterna och således räknas som arbetstid i direktivets mening. Tid då arbetstagaren skall vara tillgänglig under beredskap utan att därför vara skyldig att vara närvarande på arbetsstället skall däremot anses som tid då arbete inte utförs, alltså viloperiod i direktivets mening (C-303/98 Simap, 2000 s. I-7693 p. Utredningen har kommit fram till att innebörden av domstolens av- görande i Simap-målet förefaller klar, och att gällande EG-rätt innebär att jourtid skall anses som arbetstid i direktivets mening.