prop · GR0393 · 2004-03-10 00:00:00 — har fram- hållit att den förstärkta sekretess man efterlyser inte skall gälla i förhållande till myndighet eller organ som i efterhand kan komma att granska en polisinsats. Åklagare som utreder frågor om påstådda över- grepp från polisens sida bör alltså ha tillgång till identitetsuppgifterna. Regeringens bedömning: Den befintliga sekretessen för uppgift om polismans namn bör inte skärpas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar eller har inget att erinra mot promemorians bedömning. håller dock sin uppfattning att det bör införas ett förstärkt sekretesskydd för polisers namn. Skälen för regeringens bedömning För polispersonal finns en ofta återkommande risk för att bli utsatt för hot eller våld i samband med gripanden och andra insatser. polisstyrelsen och Säkerhetspolisen har framfört att hotbilden gentemot polispersonal numera i en del fall är så allvarlig att det förekommit att polispersonal tvekat inför att vidta vissa åtgärder i ärenden där det är känt att det finns risk för att bli utsatt för repressalier. Det är självfallet oacceptabelt att poliser angrips med hot eller våld för åtgärder som de vidtagit i tjänsten. Den som gör sig skyldig till en sådan gärning kan dömas för våld eller hot mot tjänsteman till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader (17 kap. 1 § ). När det gäller att förebygga sådana gärningar finns, som redovisats ovan, ett särskilt skydd i form av de bestämmelser i sekretesslagen som ger möjlighet att i allvarliga fall vägra utlämnande av uppgift om polismans personliga förhållanden generellt och att, utan att det finns risk för mera allvarliga angrepp, vägra lämna ut uppgift om polismans bostadsadress, hemtelefonnummer och person- Vad frågan nu gäller är om det finns tillräckliga skäl för att låta den sist nämnda möjligheten omfatta även uppgift om polismans namn. regeringen tar ställning i denna fråga bör det först klargöras om uppgift om polispersonals namn redan nu omfattas av någon gällande sekre- Finns det ett sekretesskydd för uppgift om polismans namn? Av vissa Regeringsrättsavgöranden (RÅ 1991 not. 92 och 93 och RÅ 7) framgår att röjande av polispersonals identitet under vissa omständigheter dels kan vålla skada för rikets säkerhet, dels skada polismyndighetens framtida verksamhet i enlighet med vad som stadgas i 2 kap. 2 § och 5 kap. 1 § första stycket fjärde punkten sekretesslagen. polismans namn kan således i vissa fall komma att hemlighållas av hänsyn till skyddet för det allmännas verksamhet. Det finns dock ingen otvetydig praxis som ger besked om en polismans namn kan hemlighållas av hänsyn till den enskilde polismannens integritet med tillämpning av bestämmelsen om sekretess till skydd för enskildas personliga för- hållanden i den personaladministrativa verksamheten (7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen sekretesslagen). Begreppet personliga förhållanden förekommer i många bestämmelser När det gäller vissa bestämmelser är det närmast självklart att begreppet måste innefatta uppgift om en persons namn för att sekretessen skall fylla sin uppgift. Det gäller t.ex. förundersöknings- sekretessen enligt 9 kap. 17 § och hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1 §. I promemorian görs bedömningen att begreppet personliga förhållanden som sådant är att uppfatta som ett och detsamma oavsett i vilken sekretessbestämmelse det förekommer och att även uppgift om en anställds namn därför omfattas av begreppet personliga förhållanden i 7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen. Ingen av remissinstanserna har haft något att invända mot promemorians bedömning i detta av- seende. Även regeringen delar denna bedömning. Det bör dock betonas att en namnuppgift bara kan hemlighållas med stöd av sistnämnda be- stämmelse i en myndighets personaladministrativa verksamhet, inte i myndighets verksamhet i övrigt (jfr prop. 1986/87:3 s. 23). Eftersom förande av förteckningar över kravallutrustad personal utgör personaladministrativ verksamhet kan de namnuppgifter som finns i sådana förteckningar hållas hemliga med stöd av den nämnda bestämmelsen under förutsättning att det kan antas att den anställde eller någon närstående till den anställde utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bedömningen bör enligt förarbetena ofta kunna göras mot bakgrund av omständigheterna då uppgifterna begärs utläm- nade, t.ex. genom att den enskilde som begär ut uppgifterna uppträder hotfullt eller annars visar en avog inställning. Om det finns grundad an- ledning att befara telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare natur riktade mot den anställde bör detta givetvis i allmänhet anses utgöra ett sådant allvarligt men som krävs för hemlighållande (prop. 1986/87:3 s. 9). Regeringen har förståelse för den oro polismän känner för sin egen och sina familjers trygghet och anser att denna oro väger tungt. Offentlighets- principen utgör dock en av hörnstenarna i vårt demokratiska system. Det finns ett starkt allmänt intresse av att kunna ta del av uppgifter om offentliganställda bl.a. för att kunna granska offentlig verksamhet. Den som utövar offentlig makt bör därför inte kunna uppträda anonymt om det inte föreligger mycket starka skäl. Detta gäller även andra offentlig- anställda yrkesgrupper än poliser. föreskrifter om märkning av hjälmar utgör en viktig del av den öppenhet som ger möjlig- het att i efterhand klarlägga och granska vilka åtgärder som vidtagits under en insats. Regeringen delar promemorians bedömning att det för att allmänhetens förtroende för att polisens verksamhet sköts objektivt och korrekt skall kunna upprätthållas är nödvändigt att inte bara de rättsvårdande myndigheterna utan även medierna och enskilda kan granska polisers tjänstutövning. Uppgift om offentliganställds namn i personaladministrativ verksamhet kan som ovan nämnts hemlighållas med stöd av 7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Detta s.k. kvalificerade raka skaderekvisit innebär en extra stark presumtion för att uppgiften är offentlig. Uppgifter som omfattas av be- Prop. 2003/04:93 stämmelsen kan således inte hemlighållas rutinmässigt. Det måste i det enskilda fallet finnas ett visst fog för antagande att den anställde är i behov av ett sekretesskydd. Som tidigare nämnts bör bedömningen ofta kunna göras mot bakgrund av omständigheterna då uppgifterna begärs ut- lämnade, t.ex. genom att den enskilde som begär uppgifterna uppträder hotfullt (prop. 1986/87:3 s. 8 f). Om det t.ex. vid en insats med kravallut- personal har riktats hotelser mot en viss polisman och någon därefter begär ut namnet på just den polismannen, kan hotelserna således utgöra skäl att ställa den som begär att få ut namnuppgiften inför valet att antingen avstå från uppgiften eller tala om vem han är och vilket ändamål han har med sin begäran (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f). För att en sådan närmare sekretessprövning skall kunna komma till stånd i de fall det är befogat förutsätts dock att hot riktade mot enskilda polismän om- gående rapporteras till den personaladministrativa enheten. Konstruktionen av skaderekvisitet i 7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen med en extra stark presumtion för offentlighet innebär således att uppgift om en polismans namn som huvudregel är offentlig, men att en sådan uppgift omfattas av sekretess i de fall det finns konkret anled- ning att anta att polismannen kommer att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Regeringen anser, i likhet med majori- teten av remissinstanserna, att detta utgör en lämplig avvägning mellan intresset av offentlighet inom personaladministrativ verksamhet och behovet av sekretesskydd för polispersonals namn. Den befintliga regle- ringen bör alltså i detta hänseende inte ändras. 5.2Vilka uppgifter bör i övrigt omfattas av den personaladministrativa sekretessen? Regeringens förslag: Den extra stränga personaladministrativa sekre- tess, som gäller hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, skall inte längre gälla enbart för uppgift om personnummer, bostadsadress och hemtelefonnummer. Sekretessen skall utsträckas till att även omfatta andra jämförbara upp- gifter avseende personalen, uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort samt uppgift om närstående till personalen. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att sekretessen skall omfatta uppgift, eller del av uppgift, om enskilds bostadsadress, post- nummer, hemtelefonnummer samt personnummer. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har ingenting att erinra mot promemorians förslag. Kammarrätten i , , , Data- inspektionen och Försvarsmakten anser att det bör övervägas att även låta uppgift i form av fotografi omfattas av den extra starka personal- administrativa sekretessen. Riksåklagaren och i delar nämnda uppfattning samt anför att även andra motsvarande personliga uppgifter bör omfattas av denna sekretess. Som exempel på sådana uppgifter anges adresser till fritidsbostad, privata mobiltelefonnummer, faxnummer, e-postadresser samt anhörigas namn, adresser och telefonnummer. Kammarrätten i anser vidare att det bör övervägas om inte bestämmelsen om sekretess till skydd för totalförsvarspliktiga i 7 kap. 12 § sekretesslagen bör ändras så att foto- grafier av totalförsvarspliktiga omfattas av ett omvänt skaderekvisit. Riksåklagaren framhåller att risken för att den som i illegitima syften vill få ut fotografier från offentliga register använder sig av en bulvan, bör belysas under beredningen av förslaget. föreslår att tillämpningsområdet för den extra starka personaladministrativa sekretessen även skall utsträckas till att omfatta förutom personal även andra personer som deltar i den dömande verksamheten, såsom nämndemän och sakkunniga ledamöter. anser bl.a. att tillämpningsområdet även skall utsträckas till att omfatta inhyrd personal. Som exempel omnämns att det är vanligt att inhyrda väktare eller anställda i bevakningsföretag används inom t.ex. kriminalvården. Skälen för regeringens förslag Sekretess för uppgifter om födelsenummer m.fl. jämförbara uppgifter och för uppgifter om närstående till personalen Den personaladministrativa sekretessen regleras i 7 kap. 11 § sekretess- lagen. För sådana yrkesgrupper som generellt sett är mer utsatta för hot och trakasserier än andra gäller i den utsträckning regeringen föreskri- ver det ett särskilt starkt sekretesskydd för uppgifter om den enskildes bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer. Sådana uppgifter omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Detta följer av 7 kap. 11 § fjärde stycket andra meningen sekretesslagen i dess nu gällande lydelse (SFS 1996:155). Som nämnts tidigare kommer motsva- rande sekretess fr.o.m. att gälla även hos ombudsmän (bet. 2003/04:KU8, rskr. 2003/2004:137). Den andra me- ningen i fjärde stycket kommer då att delas upp i två meningar (andra och tredje meningen). Vid införandet av denna reglering anfördes att rätten till insyn i myndigheternas verksamhet först och främst kräver att var och en kan ta del av sådant som rör anställdas tjänst, tjänsteutövning och att den an- ställde kan nås på arbetsplatsen. Något starkare intresse av att all- mänheten skall kunna nå tjänstemannen i hemmet, om inte tjänstemannen själv vill det ansågs dock inte finnas (prop. 1993/94:165 s. 34, jfr bet. 2003/2004:KU8 s. 6). Med anledning av ett avgörande från Kammarrätten i (mål nr 1138-2001, dom ) har uppmärksammats att 7 kap. 11 § fjärde stycket andra meningen kan förstås så, att den inte hindrar utlämnande av del av uppgift om personnummer (födelsetid) eller uppgift om postnummer. Den som har tillgång till de sistnämnda uppgifterna kan utan större svårigheter via de öppna registren få fram sådana uppgifter som omfattas av sekretess enligt bestämmelsen. Dess nuvarande utform- ning kan således ges en innebörd som innebär att sekretesskyddet relativt lätt kan kringgås. Sekretessregleringen bör därför ändras så att även upp- gift om födelsenummer och postnummer omfattas av 7 kap. 11 § fjärde stycket andra och tredje meningen. Riksåklagaren och i har anfört att det finns skäl att låta även andra personliga uppgifter utöver de som redan nämns i lagtexten samt födelsenummer och postnummer omfattas av den extra stränga personaladministrativa sekretessen, t.ex. uppgifter om adresser till fritidsbostad, privata mobiltelefonnummer, faxnummer, e- postadresser samt anhörigas namn, adresser och telefonnummer. Av förarbetena till 7 kap. 11 § fjärde stycket andra meningen framgår att adress och telefonnummer till fritidsbostad redan avses omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde (prop. 1993/94:165 s. 34). Rege- ringen delar dock de ovan nämnda remissinstansernas uppfattning att även andra motsvarande uppgifter samt uppgifter om anhöriga bör om- fattas av det extra starka sekretesskyddet. Regeringen anser således att sekretessen enligt 7 kap. 11 § fjärde stycket andra och tredje meningen bör utvidgas till att omfatta, förutom uppgift om person- nummer, bostadsadress, hemtelefonnummer, även andra jämförbara upp- gifter avseende personalen samt uppgift om närstående till personalen. Begreppet andra jämförbara uppgifter avseende personalen är avsett att innefatta, förutom de av Riksåklagaren nämnda typerna av uppgifter, dvs. uppgifter som möjliggör att personalen kan nås utanför arbetet, även del av de uppräknade exemplifierande uppgifterna, t.ex. uppgift om fö- delsedatum. Begreppet är emellertid inte avsett att innefatta uppgift om anställds namn. Skälen härför har redovisats i avsnitt 5.1. Sådan uppgift omfattas således bara av sekretess under de förutsättningar som anges i 7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen, dvs. om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Begreppet uppgift om närstående till personalen är emellertid avsett att innefatta samtliga uppgifter om när- stående, även uppgift om närståendes namn. Sekretess för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde Flera remissinstanser har uppmärksammat att det bör övervägas att även låta uppgift i form av fotografi omfattas av den extra stränga personal- administrativa sekretessen i 7 kap. 11 § fjärde stycket. I den mån fotogra- fier av anställda finns i personaladministrativ verksamhet är det oftast fråga om underlag till tjänstekort. Som exempel på ett tjänstekort kan polislegitimationen nämnas. Enligt 4 kap. 15 § polisförordningen (1998:1558) skall närmare föreskrifter om polislegitimationer, utöver bestämmelserna i förordningen (1958:272) om tjänstekort, meddelas av RPS. Enligt RPS föreskrifter skall utfärdaren av tjänstekort föra ett register, vilket bildas av grundhandlingar samt till- hörande beställningsblankett till framställda tjänstekort (RPSFS 1988:9, FAP 791-1). Fotografiet klistras fast på grundhandlingen och ingår så- ledes i registret. Syftet med tjänstekort är att en anställd skall kunna legitimera sig under utförande av tjänsten och att personer som den anställde möter i tjänsten skall kunna förvissa sig om att den anställde har den befogenhet han eller hon påstår. De skäl som anförts i avsnitt 4 för en förstärkt sekre- Prop. 2003/04:93 tess för fotografier av enskilda i offentliga register har samma relevans när det gäller frågan om uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag till tjänstekort bör omfattas av den extra stränga personal- administrativa sekretessen i 7 kap. 11 § fjärde stycket. När det gäller frå- gan om insyn skall betonas att ett förstärkt sekretesskydd för fotografier- na i underlagen självfallet inte utgör något hinder mot att tjänstekorten brukas och visas upp i tjänsten. Med anledning av vad Kammarrätten i anfört om att det bör övervägas om inte bestämmelsen om sekretess till skydd för totalför- svarspliktiga i 7 kap. 12 § sekretesslagen bör ändras vill regeringen fram- hålla följande. Det följer av 1 b § 7 sekretessförordningen (1980:657) att den s.k. folkbokföringssekretessen gäller för bl.a. Totalförsvarets plikt- verks register över totalförsvarets personal. Det i avsnitt 4 framlagda för- slaget att införa en bestämmelse om sekretess med ett omvänt skade- rekvisit för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde i 7 kap. 15 § sekretesslagen kommer att innebära att fotografierna i bl.a. Totalför- svarets pliktverks register över totalförsvarets personal omfattas av sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Det saknas underlag för att i detta lagstiftningsärende närmare behandla de frågor om omfattningen av den personaladministrativa sekre- tessen som och har tagit upp. I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihets- grundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är inte begrän- sad när det gäller uppgifter som omfattas av den personaladministrativa sekretessen i 7 kap. 11 § fjärde stycket sekretesslagen. Regeringen finner inte skäl att inskränka meddelarfriheten med anledning av ovan nämnda förslag om utvidgning av detta styckes tillämpningsområde. 5.3Sekretess när personaladministrativ verksamhet utförs av annan myndighet Enligt 7 kap. 11 § första stycket gäller sekretess i en myndighets per- sonalsociala verksamhet för en uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling och för uppgift om en enskilds personliga förhållanden hos psykolog, personalkonsulent eller annan sådan befatt- ningshavare som särskilt har till uppgift att bistå med råd och hjälp i personliga angelägenheter, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. I andra stycket föreskrivs att sekretess gäller i verksamhet som avses i första stycket för annan uppgift om en enskilds personliga förhållanden än som där nämns, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Enligt tredje stycket gäller sekretess i myndighets personaladmini- strativa verksamhet i övrigt för uppgift om enskilds hälsotillstånd och för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ärende om omplacering eller pensionering av anställd, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften Sekretessen gäller dock inte i ärende om anställning eller disciplin- ansvar och inte heller beslut i annat ärende som avses i detta stycke. En myndighet under regeringen kan komma överens med Kammar- kollegiet om att kollegiet skall överta myndighetens risker i ekonomiskt avseende (jfr 4 § förordningen [1995:1300] om statliga myndigheters riskhantering och 5 § förordningen [1994:634] med instruktion för och kollegiet har träffat en sådan överenskommelse om sjukvårdskostnadsförsäkring för Utrikesdeparte- mentets (UD) utsända och lokalanställda personal. administrerade UD sjukvårdskostnaderna. sådant ärende kunde då omfattas av bestämmelsen om sekretess i myndigheternas personaladministrativa verksamhet enligt 7 kap. 11 § En skadeanmälan om ett sjukärende som omfattar diagnos skall numera i stället göras till kollegiet. När en myndighet på detta sätt bedriver personaladministrativ verksamhet för en annan myndighets räkning går det enligt kollegiet inte att hemlighålla uppgifter om den Kollegiet har därför i en framställning till Justitedepartementet (dnr Ju2000/4567) föreslagit en lagändring så att detta blir möjligt. Regeringens förslag: Bestämmelsen om personaladministrativ sekretess skall förtydligas så att det framgår att sekretessen gäller, förutom hos den myndighet där personalen utför sina arbetsuppgif- ter, även hos en annan myndighet om den personaladministrativa verksamheten utförs där. Promemorians bedömning: Sekretessen enligt 7 kap. 11 § tredje stycket sekretesslagen är tillämplig när en myndighet utför personal- administrativ verksamhet för en annan myndighets räkning. ändring behövs därför inte. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. för , Hovrätten för Nedre , , Kammarrätten i , Länsrätten i , , , Kammarkollegiet och , har inte haft något att erinra mot promemorians bedömning. ombudsmän () har anfört att det uppenbarligen råder osäkerhet i fråga om Kammarkollegiets möjligheter att tillämpa 7 kap. tredje stycket när kollegiet bedriver personaladministrativ verk- samhet för en annan myndighets räkning och att lagstiftaren därför bör Prop. 2003/04:93 klargöra rättsläget, vilket endast kan ske genom lagstiftning. mö tingsrätt, Kammarrätten i och (Sida) förordar ett förtydligande av lagregleringen. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen i 7 kap. 11 § första stycket är tillämplig i fråga om både myndigheternas rent interna personalsociala verksamhet och sådan personalsocial verksamhet som bedrivs av särskilda myndigheter. Bestämmelsen är också tillämplig inom en överordnad myndighet när det gäller personalen vid en underordnad myndighet, exempelvis verksamhet i fråga om perso- nalen vid utlandsmyndigheterna (se m.fl., Sekretesslagen. En kommentar, 1998, s. 7:62). Bestämmelserna i första och tredje styckena har utformats på likartat sätt i den meningen att det i båda bestämmelserna sägs att sekretessen gäller i myndighets personalsociala respektive personaladministrativa verksamhet. Vidare framgår det av lydelsen av första stycket jämförd med lydelsen av tredje stycket att den personalsociala verksamheten är en del av den personaladministrativa verksamheten. Eftersom sekretessen enligt första stycket inte bara gäller i myndig- heternas rent interna verksamhet torde därför sekretessen i tredje stycket vara tillämplig även när den personaladministrativa verksamheten bedrivs av en särskild eller överordnad myndighet. När Kammarkollegiet administrerar sjukärenden för UD:s personal torde således 7 kap. 11 § tredje stycket vara tillämplig på Kammarkollegiets verksamhet i detta avseende. I likhet med vissa remissinstanser, bl.a. JO, gör emellertid regeringen bedömningen att detta förhållande bör komma till klart uttryck i bestämmelsen. Lagtexten bör därför förtydligas så att det i ett nytt femte stycke framgår att sekretessen till skydd för enskilda enligt första fjärde stycket gäller, förutom hos den myndighet där personalen utför sina arbetsuppgifter, även hos en annan myndighet om den personaladmini- strativa verksamheten utförs där. I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihets- grundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är begränsad när det gäller uppgifter som omfattas av den personaladministrativa sekre- tessen i 7 kap. 11 § första eller andra stycket sekretesslagen, men inte när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt samma paragrafs tredje eller fjärde stycke. Samma begränsning av meddelarfriheten som gäller hos den myndighet där personalen utför sina arbetsuppgifter bör givetvis gälla även när den personaladministrativa verksamheten utförs av en annan myndighet. 16 kap. 1 § sekretesslagen bör ändras så att detta klart framgår. Sekretess för uppgifter om ordningsvakter Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i ärende om förordnande av ordningsvakt och i förteckning över tjänstetecken som tilldelats ordningsvakter för uppgift om enskilds namn, om det kan antas att