prop · GR03113 · 2004-03-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:113 Stärkt barnperspektiv i mål om utvisning på grund av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att det i utlänningslagen (1989:529) införs en uttrycklig skyldighet för domstolarna att, när de överväger att utvisa en utlänning på grund av brott och utlänningen har barn i , särskilt beakta barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit samt hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Syftet med lagförslaget är att principen om barnets bästa enligt 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen skall få ett ökat genomslag och att domstolarna i samband med bedömningen av utlänningens anknytning till det svenska samhället i högre utsträckning än nu skall införskaffa ett bredare beslutsunderlag inför sitt avgörande i utvisningsfrågan. Regeringen föreslår också att det i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. införs en skyldighet för socialnämnden att, när utvisning på grund av brott kan vara aktuell, på begäran av rätten, åklagaren eller den lokala lämna upplysningar om huruvida utlänningen har barn i . I sådana fall skall socialnämnden vara skyldig att lämna upplysningar om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m......................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott .................... Utvisningsdömda och deras barn...................................... Överväganden och förslag............................................................... 5.1Domstolarnas skyldighet att i samband med beslut om utvisning beakta ett barns behov av kontakt med en Ökad möjlighet för domstolar, åklagare och lokala kriminalvårdsmyndigheter att begära yttrande av 8.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)19 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m. ......................... Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott (Ds Bilaga 2 Promemorians lagförslag....................................................... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i utlänningslagen (1989:529), 2.lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 10 § utlänningslagen (1989:529)1 skall ha följande lydelse. När en domstol överväger om en När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, utlänning bör utvisas enligt 7 §, domstolen särskilt beakta utlän- och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i 2. om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas, 3.utlänningens övriga familje- förhållanden, och 4.hur länge utlänningen har vistats i . En utlänning som hade vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som då var bosatt i , får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här . Den som är flykting och har behov av i får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med 1 Lagen omtryckt 1994:515. behov av i , om det inte är uppenbart att han är flykting med ett sådant behov. En utlänning som kom till innan han fyllde och som när åtal väcktes hade vistats här får inte utvisas. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. skall ha följande lydelse. En socialnämnd skall på begäran av rätten, åklagaren eller den lokala lämna upplysningar om den misstänkte och föreslå de åtgärder som nämnden anser behövs för att främja hans anpassning i samhället. Om det kan bli fråga om utvisning av en utlänning på grund av brott, skall socialnämnden på begäran av rätten, åklagaren eller den lokala kriminalvårdsmyndig- heten lämna upplysningar om huruvida utlänningen har barn i och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2002:441. Ärendet och dess beredning Chefen för uppdrog åt en utredare att utreda frågor om utvisning på grund av brott ur ett barnperspektiv. Utredaren har undersökt om det faktum att en utlänning har barn påverkar domstolarnas bedömning i fråga om utvisning på grund av brott. Tre huvudfrågor har utretts särskilt: domstolarnas underlag vid beslut om utvisning, återreseförbudets längd samt möjligheten till ett särskilt tillstånd för ett kort besök i efter verkställd utvisning. Utredaren föreslog vissa lagändringar, men bara när det gäller domstolarnas underlag vid beslut om utvisning. Utredaren redovisade sitt uppdrag i departementspromemorian Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott (Ds 2002:41). Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2000/497/NÅD). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar och justeringar i lagtexten. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.1 och 5.2. 4Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott Förutsättningar för utvisning på grund av brott Utlänningslagstiftningen bygger på principen att det endast är svenska medborgare som har en ovillkorlig rätt att vistas här i landet. utlänning kan varken med stöd av svensk lag eller internationell rätt göra anspråk på att vara likställd med en svensk medborgare när det gäller Om en utlänning gör sig skyldig till brott här i landet kan domstolarna, förutom att utdöma påföljd för brottet, besluta att utlänningen skall En utlänning får utvisas för brott som kan leda till fängelse, om personen döms till strängare straff än böter. är att det kan antas att personen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (4 kap. 7 § utlänningslagen [1989:529]). Utvisning kan gälla eller på Prop. 2003/04:113 livstid (4 kap. 14 §). När en domstol överväger om en utlänning skall utvisas skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen skall särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i (4 kap. 10 § första stycket). Ytterligare begränsningar av förutsättningarna för utvisning kan gälla i särskilda fall. En utlänning som har vistats här med permanent uppehållstillstånd när åtal väcks eller som då har varit bosatt här , får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Det gäller också för en medborgare i ett annat nordiskt land som har varit bosatt här när åtal väcks. En flykting med behov av här får utvisas endast om brottet är synnerligen grovt och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna kvar i landet. Utvisning får också ske om utlänningen här eller utomlands bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här. En utlänning som kom till och som har vistats här när åtal väcks får inte utvisas (4 kap. 10 § andrafjärde styckena). I samband med att förutsättningarna för att utvisa utlänningar på grund av brott vidgades 1994 uttalade regeringen i förarbetena att det även fortsättningsvis måste tas särskild hänsyn till en utlännings anknytning hit. I den delen anförde regeringen bland annat följande. Bedömningen av anknytningen till bör, såsom redan nu sker, göras utifrån en sammanvägning av vad som är känt om utlänningens personliga förhållanden såsom levnadsomständigheter, familjeförhållanden, vistelsetid i och eventuella kvarvarande band till hemlandet. Att utlänningen har familj här torde nästan regelmässigt innebära en betydelsefull anknytning till landet, särskilt om de anhöriga är svenska medborgare eller har bott i en avsevärd tid. Familjens övriga medlemmar kan ofta drabbas i lika hög grad som den dömde genom den splittring av familjen som avlägsnandet kan innebära. Särskilt bör barns behov av kontakt med sina föräldrar beaktas och det bör exempelvis inte komma i fråga att utvisa ett barn som har sina föräldrar i . Även arbetsförhållanden, bostadsförhållanden och social anpassning är faktorer som bör inverka på prövningen. Att utlänningen lärt sig det svenska språket är ytterligare en faktor som talar för att han eller hon har etablerat sig i landet (prop. 1993/94:159 s. 15 f.). ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter. En av grundprinciperna i konventionen är principen om barnets bästa. Den är formulerad i artikel 3 i konventionen som anger att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Artikelns utformning innebär dock inte att barnets bästa alltid kan vara utslagsgivande när andra intressen kolliderar med barnets intressen, men barnets bästa skall alltid beaktas, utredas och redovisas (prop. 1989/90:107 s. 31 f.). Utlänningslagen kompletterades 1997 med den så kallade portalparagrafen 1 kap. 1 § utlänningslagen. Syftet var att understryka vikten av att principen om barnets bästa i enlighet med skulle beaktas i ärenden enligt utlänningslagen. Stadgandet innebär att i fall som rör ett barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I samband med införandet av bestämmelsen anförde regeringen att hänsynen till barnets bästa inte generellt tar över samhällsintresset att reglera invandringen. Prövningen av barnets bästa kan inte i förhållande till utlänningslagstiftningen ges en så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop. 1996/97:25 s. 247 f.). Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att göra en översyn av utlänningslagstiftningen. Kommittén skall gå igenom utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en övergång från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett system där överprövningen sker i domstol. Kommittén skall, med utgångspunkt i den lagrådsremiss med förslag till ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden som regeringen beslutade samt Lagrådets yttrande , bland annat belysa hur utlänningslagens portalparagraf om barnets bästa kommer till uttryck i bedömningarna av uppehållstillstånd av humanitära skäl (dir. 2003:28). I rättspraxis finns exempel på hur utlänningens familjeförhållanden vägts in i bedömningen av frågan om utvisning på grund av brott. I rättsfallet NJA 1996 s. 365 dömdes en utlänning till fängelse för narkotikabrott. Brottet ansågs så allvarligt att utvisning i och för sig kunde komma ifråga. Eftersom utlänningen hade vistats i och var gift med en svensk kvinna med vilken han hade en treårig dotter, fann att anknytningen var sådan att utvisning inte skulle ske. Rättsfallet NJA 1997 s. 172 gällde en utlänning som dömts till två månaders fängelse för narkotikabrott och våldsamt motstånd. ansåg att brottets straffvärde i sig inte var tillräckligt för utvisning men eftersom utlänningen dömts för narkotikabrott ansåg domstolen att det fanns en risk för återfall i brottslighet och att utvisning därför kunde komma ifråga. När det gällde anknytningen till hade utlänningen vistats här och levde i ett fast förhållande med en svensk kvinna, med vilken han hade en tvåårig dotter. Pappan hade den praktiska vårdnaden och ansågs härigenom ha fått en särskilt nära relation till dottern. Utredningen visade att dottern, då pappan var berövad friheten i målet, reagerat på hans frånvaro med sömnsvårigheter och matvägran. Domstolen ansåg att det kunde befaras att en utvisning av utlänningen skulle medföra att familjen splittrades och att detta allvarligt skulle skada dotterns hälsa och utveckling. Det förhållandet tillmättes sådan betydelse att utlänningen inte utvisades med anledning av den aktuella brottsligheten. gäller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. , som svensk lag. hindrar inte att varje stat fritt reglerar sin utlänningslagstiftning. Den begränsar dock staternas förutsättningar att utvisa utlänningar genom rätten till respekt för privat- och familjelivet, som regleras i artikel 8 i konventionen. Ett beslut om utvisning på grund av brott utgör, om den utvisade personen har familj och barn här i landet, ett ingrepp i dennes och övriga Enligt artikel 8 andra stycket får emellertid inskränkningar i privat- och familjelivet ske om de har stöd i lag och är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa och moral eller av andra personers fri- och rättigheter. Konventionsstaterna ges en vidsträckt frihet när det gäller tolkningen av vissa av de allmänna intressen som kan motivera inskränkningar i de rättigheter som erkänns av konventionen. De intressen som enligt konventionen främst aktualiseras vid utvisning på grund av brott är hänsynen till den allmänna säkerheten och förebyggandet av brott och oordning. I fråga om utvisning på grund av brott skall en stats intresse av en avvägd migrationspolitik och en effektiv brottsbekämpning vägas mot enskildas intresse av att leva i en familjegemenskap. har i flera mål tagit ställning till frågan om utvisning kan innefatta en kränkning av rätten till respekt för familjelivet i fall då den utvisade personen genom utvisningen kommit att skiljas från sin make eller maka eller sina barn. I fall som gäller utvisning på grund av brott gör en avvägning mellan å ena sidan brottets art och svårighetsgrad och å andra sidan den utvisades familjerelationer i det land från vilket utvisningen skall ske, möjligheten för familjen att leva tillsammans i ett annat land m.m., för att avgöra om åtgärden kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. När det har varit fråga om ett allvarligt brott, till exempel narkotikabrott eller ett grovt vålds- eller egendomsbrott, har domstolen funnit att utvisningen varit proportionerlig och därmed försvarlig i enlighet med artikel 8. I fall av allvarlig brottslighet och kortvarig vistelse i uppehållslandet har i allmänhet inte haft några invändningar mot utvisning, men i andra fall har en avvägning med ledning av proportionalitetsprincipen ibland utfallit till den enskildes förmån (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, uppl. 2:1, s. 291). Ett exempel på det sistnämnda är domen i målet Boultif mot (dom ) som gällde en algerier som var gift med en schweizisk kvinna. Mannen dömdes för bland annat rån och utvisades från . konstaterade att Boultif hade dömts för ett allvarligt brott men att han därefter hade skött sig väl och att omständigheterna tydde på att han inte längre utgjorde ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen i . Hans hustru kunde inte heller förväntas följa honom till . Domstolen ansåg att utvisningen var en oproportionerlig åtgärd och fällde för brott mot artikel 8. Fallet Amrollahi mot (dom ) gällde en iranier som bott länge i och gift sig med en dansk kvinna med vilken han hade två barn. Han dömdes i för narkotikabrott till fängelse och utvisning. uttalade förståelse för att de danska myndigheterna ville visa fasthet mot dem som handlat med narkotika men framhöll att familjen inte skulle kunna leva tillsammans i något annat land än och fann med hänsyn härtill att utvisningen skulle stå i strid med artikel 8. har följt denna praxis i fallet mot (dom ). Som tonåring flyttade 1989 till sina föräldrar i . 1994 blev han sambo med en kvinna och dömdes han för trafikbrott Paret fick ett barn 1995. återvände 1997 till Prop. 2003/04:113 i enlighet med utvisningsbeslutet. dom hade flyttat till hemlandet och paret hade skilt sig 2001. Domstolen fann att österrikiska myndigheter inte hade visat att sambon kunde följa med och leva med honom i . Vad gällde frågan om det var rimligt att utvisa med hänsyn till hans familjeliv var domstolen tveksam till att brotten var av tillräckligt allvarligt slag och det var inte heller visat att han skulle utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet . Regeringen fattar beslut i vissa ärenden enligt utlänningslagen. Enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen kan regeringen upphäva en utvisning på grund av brott eller besluta om uppehållstillstånd och arbetstillstånd trots utvisningen, om det finns särskilda skäl. För att regeringen skall få upphäva ett utvisningsbeslut krävs att det inte kan verkställas eller att det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla. Sådana särskilda skäl kan, enligt regeringens praxis, bestå i att utlänningen har barn här och att barnet har ett starkt behov av att föräldern stannar i landet. Det krävs normalt för upphävande av utvisningsbeslutet att de omständigheter som åberopas är nya i förhållande till de domstolen grundade sitt beslut på. Principen om barnets bästa skall beaktas vid bedömningen i dessa ärenden. Utvisning på grund av brott är en särskild rättsverkan av brott och kan bli föremål för nåd av regeringen enligt 11 kap. 13 § regeringsformen. Regeringen kan, förutom att upphäva utvisningen och meddela uppehållstillstånd eller arbetstillstånd enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen, genom nåd efterge utvisningen eller förkorta utvisningstiden. Domstolarnas underlag inför beslut om utvisning på grund av brott Rätten skall enligt 1 och 2 §§ lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. inhämta yttrande från den lokala när det i ett brottmål behövs en särskild utredning om den misstänktes personliga förhållanden, antingen för att avgöra påföljdsfrågan eller annars. Samma skyldighet gäller för åklagaren, innan allmänt åtal väckts. Den misstänktes förhållanden kan ha betydelse, förutom i påföljdsfrågan, för bedömningen av frågan utvisning på grund av brott (se prop. 1991/92:2 s. 26). Yttrandet skall redovisa utlänningens personliga förhållanden, bland annat om han eller hon har barn eller inte och andra omständigheter som nämns i 4 kap. 10 § utlänningslagen. Enligt 3 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. är det den lokala som skall ombesörja den utredning som behövs för yttrandet. Om det uppkommer en fråga om utvisning på grund av brott och det kan antas att det finns hinder mot verkställighet av utvisningen skall domstolen inhämta yttrande från (6 kap. 8 § utlänningsförordningen [1989:547]). Utvisningsdömda och deras barn Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott har belysts i en rapport av Utvisning på grund av brott. De dömda och deras barn (2000:18). Enligt rapporten berörs cirka 200 barn av beslut om utvisning av en förälder på grund av brott. Underlaget hos domstolarna om familjesituationen för en utlänning som riskerar utvisning tycks variera enligt rapporten. Enligt BRÅ:s rapport är de flesta utvisningsdömda inte fast bosatta i , utan är här på tillfälligt besök. utvisades mellan av det totala antalet dömda utländska medborgare. av samtliga utvisningsdömda var folkbokförda i . Enligt BRÅ:s rapport väger domstolarna in i sin bedömning av utlänningens anknytning till sådana faktorer som till exempel om utlänningen har familj i och särskilt om de övriga i familjen är svenska medborgare eller har bott i . När en utlänning som är folkbokförd i har dömts till utvisning har domstolarna regelmässigt ställt upp högre krav på brottets svårighetsgrad än när det gäller utlänningar som inte är folkbokförda här. Bland det totala antalet folkbokförda utvisningsdömda, dvs. såväl de som har som de som inte har barn, dömdes för våldsbrott , jämfört bland samtliga dömda till utvisning. Narkotikabrott och grova narkotikabrott var vanligare bland de folkbokförda än bland övriga utvisningsdömda . För de folkbokförda utvisningsdömda med barn var andelen som dömts till fängelse och dessa dömdes också till längre fängelsestraff än övriga utvisningsdömda. Medan den genomsnittliga fängelsetiden var för de folkbokförda med barn, var genomsnittet för samtliga utvisningsdömda . Enligt rapporten visar undersökningen att domstolarna har en högre tröskel för att döma till utvisning när en utlänning är folkbokförd, framför allt om utlänningen har barn. Av promemorian Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott (Ds 2002:41) framgår att när utvisningsfrågan aktualiseras i ett brottmål saknas ofta några ytterligare upplysningar om utlänningens familjeförhållanden och eventuella barn förutom vad som eventuellt och i inte särskilt stor utsträckning framkommer i yttranden från de lokala kriminalvårdsmyndigheterna. Enligt en enkätundersökning som genomfördes har domstolarna normalt endast tillgång till yttranden från den lokala och från i fråga om verkställighetshinder samt uppgifter från den tilltalade själv om dennes familjeförhållanden. Den lokala yttranden är i första hand avfattade i syfte att utgöra underlag i påföljdsfrågan. Domstolarna förefaller inte efterfråga några specifika uppgifter som rör eventuella barn och hur dessa påverkas av att en förälder utvisas. De av domstolarna inhämtade uppgifterna innehåller dock ofta information om förekomsten av barn. Mer sällan förekommer uppgifter om barnets situation vid en eventuell utvisning av föräldern, hur utvisningen kan bedömas påverka barnet eller i övrigt några närmare uppgifter om barnet. Någon kontroll av de uppgifter som lämnas i ett yttrande sker normalt inte på annat sätt än genom frågor till den tilltalade Prop. 2003/04:113 utlänningen under huvudförhandlingen. Förslagen i denna proposition utgör ett led i regeringens strävan att genom lagstiftning och andra åtgärder anlägga ett barnperspektiv på hanteringen av ärenden som rör barn och unga hos domstolar och andra myndigheter. När det gäller barn till utlänningar som dömts till eller riskerar utvisning på grund av brott kan ytterligare åtgärder bli aktuella. Det behövs mer kunskap om hur barn som lever under dessa förhållanden påverkas. Regeringen avser att låta undersöka hur kontakten mellan barn och föräldrar kan förbättras .