prop · GR0369 · 2004-03-10 00:00:00 — Regeringens förslag: och de allmänna försäk- ringskassorna skall avvecklas och ersättas av en ny sammanhållen statlig myndighet som tillsammans med Premie- pensionsmyndigheten skall utgöra den samlade socialförsäkringsad- ministrationen. Den nya myndigheten skall bildas . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget, dock inte och flertalet försäk- ringskassor. Förslaget tillstyrks således av bl.a. , , , , , , (), Stats- kontoret, Handikappförbundens Samarbetsorgan, Pensionärernas Riks- organisation, i , Statstjänstemannaför- bundet, Föreningen , Akademikers Central- organisation, och . RFV framhåller det angelägna i att nödvändiga beslut för genomförandet av reformen fattas snabbt för att inte riskera energiläckage och att fokus flyttas från organisationens viktigaste uppdrag, nämligen ohälsan. anser att socialförsäkringsadmi- nistrationen behöver förändras och göras mer effektiv men pekar samti- digt på behovet av ett starkt lokalt och regionalt inflytande. och nästan alla försäkringskassor av- styrker förslaget. Ett par försäkringskassor tillstyrker att kassorna för- statligas men anser att ett starkt förtroendemannainflytande skall finnas. Skälen för regeringens förslag: I likhet med an- ser regeringen att det behöver ske förändringar när det gäller socialför- säkringsadministrationens organisationsstruktur och lednings- och an- svarsfrågor. Från juridisk synpunkt finns inte något som talar för bibe- hållande av en fristående ställning för försäkringskassorna. fö- reningsrättsliga bestämmelser är ersatta av reglering och verksamheten är helt reglerad i lag. Kopplingen till privaträttsliga subjekt är obefintlig. De statliga myndigheterna lyder under regeringen om inget annat framgår av regeringsformen eller annan lag. Det finns enligt regeringens uppfattning inte någon rimlig anledning till att administrationen av socialförsäk- ringen, som har mycket stor nationell politisk betydelse och är helt stat- ligt reglerad och finansierad, i princip skulle undandras regeringens styr- ning. Som utredningen betonar medför den nuvarande ansvarsfördelningen att inte till fullo kan ställa regeringen till svars för kassornas verksamhet och resultat och regeringens handlingsutrymme i styrnings- frågorna är begränsat. Ingen har ansvar för helheten. Dessutom skapar den nuvarande ansvarsfördelningen hinder vid utveckling av verksam- heten. Som exempel på detta kan nämnas att varje försäkringskassa an- svarar för metoder i handläggningen av ärenden och löpande utveckling av verksamheten som RFV har regeringens uppdrag att ut- veckla och sprida metoder för ärendehandläggning. Det råder ingen överensstämmelse mellan de behov som regeringen ser och den formella ansvarsfördelningen. Vidare försvårar den nuvarande ansvarssituationen gemensamma för- hållningssätt när det gäller samverkan med andra myndigheter och orga- nisationer. Det kan inte fattas generella beslut om kassornas medverkan utan varje kassa beslutar var för sig om sådan medverkan. Regeringen vill i sammanhanget även erinra om vad som framgår av regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. En mängd åtgärder sker för att effektivisera den statliga förvaltningen. har t.ex. or- ganisatoriska förändringar skett inom arbetsmarknads- och skatteområ- det. Inriktningen av förbättringsåtgärderna i de fallen har i hög grad handlat om att brister och oklarheter i ansvarsfrågorna behöver åtgärdas för att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning och en effektiv hand- läggning av ärenden. Detta framgår bl.a. av propositionen Det nya (prop. 2002/03:99), i vilken regeringen redovisat skälen för inrättandet av det nya . I propositionen sägs bl.a. att lika fall skall behandlas lika såväl vad gäller handläggningstid som resultat obe- roende av vid vilket skattekontor ett ärende handläggs. Några av förut- sättningarna för detta är en jämn resurstillgång inom skatteförvaltningen, rätt kompetens hos personalen och en övergripande materiell styrning. Bildandet av en enda myndighet inom skatteområdet öppnar möjligheter till betydande förbättringar i dessa avseenden. Förutsättningarna att från den övergripande nivån påverka beslut och åtgärder inom hela förvalt- ningen förbättras och styrningen kan ske inom alla områden där förvalt- ningen behöver uppträda på ett enhetligt sätt. Det finns klara paralleller mellan förändringarna inom ovan nämnda områden och behovet av för- ändring av socialförsäkringens organisation. I första hand handlar det om att ökad tydlighet måste åstadkommas i lednings- och styrfrågor. också det som särskilt lyfts fram i förslag och som stöds av så gott som samtliga remissinstanser. Som framgår av avsnitt 4.3 avvisades ett utred- ningsförslag om att förstatliga socialförsäkringsadministrationen. I stället förstärktes de förtroendevaldas ansvar för ledning av verksamheten vid de förändringar som beslutade och 1998. Ett motiv som redovisades vid dessa förändringar var att det vid ett förstatligande av or- ganisationen skulle vara svårt att bibehålla och stärka det regionala och lokala inflytandet. Förändringarna innebär att de förtroendevalda i de olika försäkringskassornas styrelse har det fulla ansvaret för ledningen av verksamheten. Styrelsen har bl.a. ansvar för att reglerna inom socialför- säkringen tillämpas likformigt. Detta ansvar gäller naturligtvis enbart inom respektive kassas geografiska och sakliga ansvarsområde. I avsnitt 4.3 redovisas även ett antal problem med den nuvarande orga- nisationsformen. Dessa problem har varit uppmärksammade . Exempelvis framhöll regeringen i budgetpropositionen att förklaringen till de stora skillnaderna i resultat mellan kassorna finns i interna faktorer som ledning, kontroll och styrning. Trots att flera åtgärder vidtagits har skillnaderna inte minskat i tillräcklig utsträckning. Detta märks särskilt i samband med de stora problemen med sjukfrånva- ron på arbetsplatserna. Regeringen vill i sammanhanget betona att den föreslagna organisa- tionsförändringen syftar till att åstadkomma en mer rättssäker och kvali- tetsinriktad handläggning av individärenden, inte någon praxisförskjut- ning i sig. I detta ligger, som regeringen också framhållit i propositionen om det nya , att lika fall skall behandlas lika vad gäller såväl handläggningstider som resultat. Utveckling av ett enhetligt förhållnings- sätt och en ändamålsenlig kompetensutveckling är exempel på åtgärder som den nya myndigheten bör vidta för att uppnå detta. Regeringen anser att det även i fortsättningen bör finnas ett inflytande och en medverkan av förtroendevalda inom socialförsäkringen. Detta in- flytande och denna medverkan bör liksom finnas på regi- onal och lokal nivå, men bör inte ta sig uttryck i att verksamheten styrs av förtroendevalda. Behovet av inflytande och medverkan kan även till- godoses t.ex. genom att det skapas mekanismer för medborgerlig insyn. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5.3. Regeringen anser således att de motiv som tidigare funnits för att behålla en från staten fristående offent- ligrättslig organisation samt att låta verksamheten styras av förtroende- valda inte längre har bärkraft. Förutsättningarna för styrning och ledning av verksamheten blir tydligare och bättre om socialförsäkringsadminist- rationen i dess helhet inordnas i den statliga förvaltningen. Det är även till gagn för de försäkrade, t.ex. i samband med insatser för att minska sjukfrånvaron. Vad gäller behovet av regionalt och lokalt inflytande bör påpekas att det även kan tillgodoses med tillämpning av de decentralise- rade styrprinciper som tillämpas inom statlig förvaltning. Regeringen gör mot bakgrund av det anförda den bedömningen att för- utsättningarna för att nå de mål som regeringen satt upp för socialförsäk- ringens administration förbättras om en ny sammanhållen statlig myn- dighet inrättas och att RFV och försäkringskassorna i formell mening av- vecklas. En sammanhållen myndighet ger även bättre förutsättningar att utkräva ansvar. Även förutsättningarna för att få genomslag för gemen- samma värderingar och förhållningssätt blir bättre. Dessutom kan frågor Prop. 2003/04:69 om gemensam personalpolitik och kompetensutveckling drivas effekti- och vid den hearing regeringen anordnade med anledning av ANSA:s delbetänkande har, inte minst från arbetstagaror- ganisationer, synpunkter framförts om att det är viktigt att organisationen inte skall behöva leva länge i ovisshet om vad som skall gälla i framti- den. Regeringen har stor förståelse för denna synpunkt och vill därför framhålla att regeringen kommer att vidta åtgärder för att en sådan myn- dighet skall kunna inrättas fr.o.m. . I detta syfte har re- geringen tillsatt en särskild utredare som skall, under förutsättning av att erforderliga beslut fattas av och regeringen, förbe- reda och genomföra bildandet av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsområdet (S 2003:13, dir. 2003:170). För att tillgodose behovet hos socialförsäkringsadministrationen och den särskilda utredaren av ett besked i organisa- tionsfrågan har regeringen valt att redan nu överlämna en proposition till som tar sikte enbart på själva huvudfrågan om ett avvecklande av RFV och de allmänna försäkringskassorna till förmån för en ny sam- manhållen statlig myndighet. De lagförslag som läggs fram inskränker sig därför i huvudsak till ett förslag till upphävande av 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring som innehåller detaljerade bestäm- melser om de allmänna försäkringskassorna och ett förslag till en lag med anledning av inrättandet av en ny socialförsäkringsmyndighet. För att den nya myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter krävs därutöver ytterligare ett stort antal författnings- ändringar. Regeringen avser därför att återkomma till med nödvändiga lagförslag. 5.2Den nya myndighetens namn Regeringens förslag: Den nya myndigheten skall heta Försäkrings- kassan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som har uttalat sig i frågan tillstyrker utredningens namnförslag. Vissa remissinstanser betonar dock att det är lämpligt att tydliggöra organisationsförändringen genom att också ändra myndighetens namn. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den nya myndigheten skall heta . Ett motiv för detta är att är ett inarbetat namn som medborgarna känner väl till. Allmänheten kommer att möta en lokal organisation som även i fortsättningen huvudsakligen handlägger socialförsäkringsärenden och samordnar rehabiliteringsinsatser. 5.3En styrelse med fullt ansvar och en särskild förtroendemannaorganisation Regeringens bedömning: Den nya myndigheten bör ledas av en sty- relse med fullt ansvar och en generaldirektör bör ansvara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ett förtroendemannaorgan, benämnt försäkringsdelegation, bör in- rättas på länsnivå med uppgift att bevaka att myndighetens verksam- het bedrivs effektivt och med god service. I uppgiften bör ligga att ut- värdera och rapportera till regeringen de iakttagelser som där- vid gjorts. I sådana frågor bör delegationen också fungera som kon- takt- och samrådsorgan i förhållande till myndigheten i övrigt. Vidare bör försäkringsdelegationerna fatta beslut om regional och lokal sam- verkan inom rehabiliteringsområdet. Försäkringsdelegationerna bör även ha som uppgift att utse de ledamöter som deltar i sådan samver- kan. Nuvarande socialförsäkringsnämnder bör finnas kvar med samma uppgifter som . Socialförsäkringsnämndernas ledamöter bör utses av försäkringsdelegationerna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning såvitt avser myndighetens ledning och den regionala förtroendemanna- funktionen. Utredningen föreslår dock att ett nationellt socialförsäkrings- råd inrättas till stöd för myndighetens ledning samt att de ärendeslag som avgörs av socialförsäkringsnämnd i fortsättningen skall avgöras i en särskild sammansättning av en tjänsteman och två förtroendemän. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna stöder förslaget om att en styrelse med fullt ansvar och en generaldirektör skall leda den nya myndigheten. anför att dess erfarenhet av en sådan styrelseform är att styrelsen i detta fall kan bemannas med en hög och bred kompetens som bidrar till att motsvara de höga krav på överblick och beslutsfunktion som krävs i mycket stora statliga myndig- heter. framför liknande synpunkter och anför vi- dare att en styrelse med fullt ansvar även utgör en viktig komponent i att tydliggöra ansvaret och ansvarsutkrävandet mellan regeringen och myn- digheten. förordar dock en styrelse med begränsat ansvar för den nya myndigheten. I fråga om förslag beträffande förtroendemanna- organisationens utformning skiljer sig remissinstansernas uppfattning vä- sentligt. Vissa instanser, däribland och Stats- kontoret anser att inriktningen bör vara att det nuvarande förtroendeman- nainflytandet begränsas vid ett införande av en sammanhållen statlig myndighet medan andra, däribland och i betonar angelägenheten av att ett starkt förtroendemannainflytande bibehålls. an- ser att förtroendemannainflytandet bör vara av samma karaktär som i nu- varande organisation. Av de remissinstanser som haft synpunkter på frågan om lämpligheten av att nu genomföra en ändring av socialförsäkringsnämnderna har fler- talet förordat att nämnderna skall finnas kvar i nuvarande form. Skälen för regeringens bedömning: Som ett led i förtydligandet av ansvar och förstärkning av lednings- och styrfunktionerna föreslår att den nya myndigheten skall ledas av en styrelse med fullt ansvar. En sådan styrelse bör präglas av att den utgör en för- stärkning av ledningen och ledamöterna skall därför tillföra kompetens som stöder ledningsarbetet. Tonvikten på deras uppdrag ligger således mer på den delen och mindre på att svara för medborgerlig insyn. Enligt utredningen bör den medborgerliga insynen i den framtida organisatio- nen i stället ske genom en särskild förtroendemannaorganisation. På re- gional nivå föreslås dess uppgift bl.a. vara att utifrån ett medborgarper- spektiv bevaka att myndighetens verksamhet på länsnivå bedrivs effek- tivt och med god service. På central nivå föreslås uppgiften vara att bi- träda styrelse och myndighetschef i frågor av övergripande karaktär. Regeringen delar utredningens bedömning att den nya myndigheten bör ledas av en styrelse med fullt ansvar. Detta stöds även av de flesta remissinstanserna. Regeringen delar även den uppfattning som vid re- missförfarandet framförts av och Ekonomistyr- ningsverket. med fullt ansvar utgör, som Ekonomistyrnings- verket anfört, en viktig komponent i att tydliggöra ansvaret och ansvars- utkrävandet mellan regeringen och myndigheten. med fullt ansvar bör således i en ny sammanhållen myndighet, där stora krav ställs på överblick och beslutsfunktion, bemannas med en hög och bred kom- petens som bidrar till att ledningen kan motsvara de höga kraven på överblick och beslutsförmåga. Till detta kommer att socialförsäkringen har en mycket stor betydelse för såväl medborgarnas trygghet som för statsfinanserna. Erfarenhet av politiskt arbete och förankring i de poli- tiska partierna är i dessa sammanhang av stor vikt. Detta förhållande bör återspeglas i styrelsens sammansättning. En generaldirektör, med en överdirektör som ställföreträdare, bör an- svara för och leda den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. En ordförande bör leda styrelsens arbete. Styrelsen bör svara för övergripande princip- och policyfrågor. Styrelsens ansvar och uppgift kommer att regleras i myndighetens instruktion medan ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan styrelse och generaldirektör och övriga ledningsnivåer i myndigheten kommer att regleras i myndighetens ar- betsordning. Denna kommer att fastställas av styrelsen. I fråga om förtroendemannaorganisationens utformning gör regeringen följande bedömning. Det största problemet i den nuvarande organisatio- nen är oklarheter i ledningsansvar. Detta är ett problem som enligt re- geringens mening måste åtgärdas. En rak och tydlig ansvars- och be- slutsordning måste införas. Ansvar skall klart och entydigt kunna utkrä- vas av varje nivå inom organisationen. Snabbt genomslag för beslut som styr ett enhetligt agerande där så önskas inom hela organisationen måste kunna ske. Likaså måste enhetliga metoder och rutiner kunna användas inom hela organisationen där så bedöms önskvärt, vilket bl.a. förbättrar förutsättningarna för att kunna hantera de försäkrade rättvist och lika. Dessutom underlättas en effektiv kvalitetssäkring och uppföljning av så- väl metoder som resultat. Ansvar för helheten kan endast finnas på en punkt. Däremot kan i en rak och tydlig ansvarslinje delegering av beslut ske i ordnad form. Som ovan framgått kan ansvaret för helheten endast ligga på en sty- relse med fullt ansvar. Styrelsen kan med utgångspunkt i detta ansvar medverka till en delegering av ansvar och beslutsbefogenheter inom den raka ansvarslinjen som måste gälla. För länsnivån innebär detta att dele- gering kan ske till chefen för respektive län och vidare nedåt i de olika nivåerna inom länet. Detta bör regleras i myndighetens arbetsordning. Den raka ansvarslinjen måste enligt regeringens uppfattning gälla led- nings- och styrfrågor som rör myndighetens verksamhet. Allmänt kan sägas att alla administrativa frågor inryms i detta. Detta gäller således exempelvis personalpolitiska frågor och resursfördelning men också ge- mensamma förhållningssätt och metoder. Detta medför att regeringen delar utredningens bedömning att de nuvarande kassastyrelserna bör upphöra vid inrättandet av den nya myndigheten. Regeringen har dock funnit ett särskilt värde av att förtroendemanna- medverkan finns inom samverkansområdet. Detta område är speciellt i sina kontaktytor och avgränsbart från den dagliga administrativa led- ningen och styrningen av myndigheten och dess verksamhet. Regeringen anser därför att i den finansiella samordningen inom reha- biliteringsområdet som redovisas i propositionen Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (prop. 2002/03:132) bör vissa beslut tas av förtroendevalda även efter inrättandet av den nya sammanhållna myn- digheten. föreslår att en försäkringsdelegation inrättas på re- gional nivå. Denna delegation skall enligt utredningen bl.a. svara för be- vakning av att myndighetens verksamhet på länsnivå bedrivs effektivt och med god service. Regeringen delar utredningens syn att en sådan delegation kan fylla en viktig uppgift i att stärka den medborgerliga insy- nen. De uppgifter som utredningen föreslår bör därför läggas på en sådan delegation som således bör finnas för varje region i den nya myndighe- tens organisation. Med utgångspunkt i utredningens förslag bör således försäkringsdele- gationen bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att länets invånare och företag får ett bra bemötande och att kontakterna underlättas genom god service och information i länet. I sådana frågor bör delegationen också fungera som kontakt- och samrådsorgan i förhål- lande till myndigheten i övrigt. Delegationen bör även bevaka att nöd- vändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd samt också be- sluta i samverkansfrågor i enlighet med vad som anges nedan. I uppdraget bör även ligga att utvärdera de iakttagelser som gjorts och lämna rapporter till regeringen i dessa frågor. Dessutom bör enligt regeringens mening de beslut beträffande finan- siell samordning som fattas av försäkringskas- sornas styrelser fr.o.m. fattas av respektive försäk- ringsdelegation. Detta innebär alltså att myndighetens beslut om delta- gande i finansiell samordning enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting fattas av respektive försäk- ringsdelegation och att delegationen också beslutar om hur myndigheten skall vara representerad i denna samordning. Även beslut rörande andra samverkansformer inom rehabiliteringsområdet (t.ex. Socsam) bör tas av försäkringsdelegationerna. Representanterna bör hämtas från myndighe- tens förtroendemannaorganisation, dvs. försäkringsdelegation respektive Prop. 2003/04:69 socialförsäkringsnämnd. Med hänsyn till att de frågor som beslutas inom ramen för sådan samordning främst rör metoder och resursanvändning anser regeringen att det är en fördel om de förtroendemän som utses att representera den nya myndigheten i första hand tas från kretsen ledamö- ter och suppleanter i försäkringsdelegationen, eftersom de i delegationens arbete inte kommer att syssla med individärenden utan med mer gene- rella organisatoriska och administrativa frågor. Försäkringsdelegationens ledamöter bör utses av regeringen på förslag av de politiska partierna i landstingen. Myndigheten bör tillhandahålla försäkringsdelegationen erforderliga kansliresurser för dess verksamhet. Antalet ledamöter i delegationen bör kunna variera beroende på länets storlek. Regeringen anser emellertid att utredningens förslag om inrättandet av ett nationellt socialförsäkringsråd som stöd för myndighetens ledning inte nu bör genomföras och regleras på det formaliserade sätt som utred- ningen föreslår. i den formen kan närmast ses som en permanent kanal mellan försäkringsdelegationerna och myndighetens ledning. Regeringen bedömer det lämpligare att myndighetens styrelse och verkställande ledning själva tillsammans med respektive län och för- säkringsdelegationerna finner de former för ett effektivt samspel som de anser bör genomföras. Regeringen anser slutligen att någon förändring av socialförsäkrings- nämnderna och deras uppgifter inte bör ske. Socialförsäkringsnämnder- nas ledamöter bör i den nya organisationen utses av försäkringsdelega- tionerna. De nuvarande ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna bör behålla sina uppdrag under återstoden av innevarande mandattid. Regeringens bedömning: Den huvudsakliga verksamhet som bedrivs vid de allmänna försäkringskassorna och över- går till den nya myndigheten. Vid sådana förhållanden är bestämmel- serna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämpliga. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Personalfrågor berörs framför allt i remissyttran- den från försäkringskassorna och personalorganisationerna. ringskassor framhåller att de delar utredningens bedömning. säkringskassornas Förbund delar utredningens bedömning. mannaförbundet instämmer i utredningens redovisade inriktning på de arbetsgivarpolitiska frågorna och understryker att både resursfrågor och arbetsgivarpolitiken måste få en framträdande roll vid uppbyggandet av den nya myndigheten. handlar flera arbetsgivarpolitiska frågor och betonar bl.a. vikten av att en gemensam löne- och personalpolitik snabbt utarbetas. Skälen för regeringens bedömning: Personalfrågan i den föreslagna organisationsförändringen behandlas av och även i de direktiv till den särskilde utredaren som regeringen förordnat med anledning av in- rättande av den nya myndigheten (dir. 2003:170). Där framhålls att be- stämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, skall beak- tas och att en utgångspunkt vid utformningen av myndighetens organisa- tion skall vara socialförsäkringsadministrationens nuvarande indelning i län liksom personalens knytning till organisationen i länet. I 6 b § LAS sägs bl.a. att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller för över- gången på den nya arbetsgivaren. Detta gäller dock inte ålders-, invali- ditets- och efterlevandeförmåner. och anställnings- förhållandet skall dock inte övergå till en ny arbetsgivare, om arbetstaga- ren motsätter sig detta.