prop · GS0311 · 2004-09-28 00:00:00 — Regeringen kommer i motsvarande uppdrag till för förskole- verksamheten och skolbarnsomsorgen betona betydelsen av enhetliga kvalitetsområden samt att antalet föreskriva indikatorer bör begränsas. Kommunernas och verksamheternas ansvar för kvalitetsredovisning Regeringen bedömer att krav på kvalitetsredovisning bör ställas på kommunen för samtliga verksamheter inom dess förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Detta mot bakgrund av att skollagen ställer samma kvalitetskrav på all offentligt finansierad förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt att verksamheterna omfattar stora grupper barn. Krav att upprätta kvalitetsredovisning på verksamhetsnivå bör dock enligt regeringen endast ställas på förskolor och fritidshem. Dessa verksamheter är läroplansstyrda och har en särskild ställning inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Det är därför viktigt att betona att ansvaret för att följa upp, utvärdera, dokumentera och kvalitetssäkra verksamheten finns på varje enhet. Krav att redovisa på verksamhetsnivå bör däremot inte nu ställas på familjedaghem, öppna förskolor och öppna fritidsverksamheter. Regeringen bedömer att det tills vidare räcker att låta kommunen redovisa dessa. Bedömningen att inte bara kommunen utan även varje förskola och fritidshem bör upprätta kvalitetsredovisning har gjorts, trots att bedömningen i promemoria om skyldighet att lämna uppgifter om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg var att ansvaret borde läggas enbart på den centrala nivån i kommunen. En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan framhåller betydelsen av att inte endast kommunen utan också den lokala enheten skall vara ansvarig för att upprätta kvalitetsredovisning. Även har föreslagit i sitt slutbetänkande (SOU 2002:121) att skyldigheten att följa upp och utvärdera verksamheten samt att upprätta kvalitetsredovisningar skall gälla såväl varje huvudman som varje skolenhet, dvs. även för förskolan och fritidshemmet. Av redovisning till regeringen (dnr. 70-2003:2242) fram- Prop. 2004/05:11 går att samtliga av verket tillfrågade kommunföreträdare och rektorer anser att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen bör omfattas av kvalitetsredovisning. Några företrädare uppgav t.o.m. att det är ett mycket starkt krav från förskollärarnas sida att även dessa verksamheter skall upprätta kvalitetsredovisningar och att det kan fungera som en kvalitetsstämpel för verksamheten. menar att krav på kvalitetsredovisning bör ställas på kommunen för samtliga verksamheter samt på verksamhetsnivå för förskolor och fritidshem. Många kommuner och deras verksamheter genomför kvalitetsredovisning. kartläggning visar t.ex. att en majoritet av landets kommunala förskolor () gör kvalitets- redovisningar trots att något nationellt krav på detta inte har ställts. Tre fjärdedelar av kommunerna eller kommundelarna använder de kommunala förskolornas kvalitetsredovisningar i sammanställningen på kommunnivå. Vidare gör fler än hälften () av de kommunala fritidshemmen kvalitetsredovisningar, oftast integrerade i skolornas. Av övriga kommunalt drivna verksamheter upprättar ungefär en tredjedel kvalitetsredovisningar. Det gäller såväl familjedaghemmen som de öppna förskolorna och de öppna fritidsverksamheterna. Regeringen anser att det är angeläget att samma krav på uppföljning, utvärdering och kvalitetsutveckling ställs på enskilt driven verksamhet som på . Systemet med kvalitetsredovisningarna bör göras så enhetligt som möjligt, oavsett vem som är huvudman. Det innebär att kommunen i sin kvalitetsredovisning även bör inhämta underlag från enskilt bedriven verksamhet. Barnen och deras föräldrar skall kunna ställa samma krav på kvalitet och insyn i verksamheten oberoende av huvudman. Detta med hänsyn till barnens bästa och att verksamheterna till stor del bekostas av skatte- medel. Det är viktigt med en allmän insyn i hur verksamheterna utformas, hur arbetet bedrivs och vilka effekter olika insatser och åtgärder får. Denna ståndpunkt har stöd hos majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig över promemoria samt hos som i sin redovisning till regeringen framhåller att kravet på kvalitetsredovisning bör gälla såväl den kommunala som enskilt drivna verksamheten. För att ett likvärdigt regelverk om kvalitetsredovisning skall kunna in- föras för enskild och förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg måste av lagtekniska skäl frågan om uppgiftsskyldigheten för en- skild verksamhet beredas ytterligare i samband med beredningen av betänkande. Regeringen avser därför att återkomma med förslag till hur kravet på kvalitetsredovisning för enskild förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg närmare bör utformas. 16.3Bemyndigande att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för kommunen att lämna sådana sakuppgifter om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten, motsvarande de som finns för skolhuvudmännen. Regeringens bedömning: Efter att frågan först underställts Lagrådet avser regeringen att i propositionen med förslag till ny skollag, återkomma till med förslag avseende uppgiftsskyldigheten för enskilt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Promemorians bedömning: I promemoria om skyldighet att lämna uppgifter om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (dnr. U2002/4328/S) föreslås att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter enligt 15 kap. 11 § skollagen (1985:1100) utvidgas så att kommunen blir skyldig att lämna sakuppgifter och sådan verk- samhetsredovisning som behövs för uppföljningen och utvärderingen av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Vidare föreslås att 1 kap. 1 § tredje stycket skollagen ändras på så sätt att det anges att för för- skoleverksamhet och skolbarnsomsorg gäller, förutom bestämmelserna i 2 a kap. och 15 kap. 5 §, även bestämmelserna i 15 kap. 11 §. Det föreslås också att bestämmelser införs i 2 a kap. 15 § skollagen innebärande dels att kommunen skall svara för sådan verksamhets- redovisning som behövs för kommunens uppföljning och utvärdering av enskild verksamhet, dels att kommunen har rätt att inhämta de upplys- ningar och ta del av de handlingar som behövs för verksamhetsredo- visning. Remissinstanserna: Förslaget om uppgiftsskyldighet tillstyrks av majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. () är positiv till förslaget och menar att insamling av uppgifter om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg kommer att underlättas om huvudmännen blir skyldiga att lämna dessa uppgifter. krävs, enligt SCB, ett omfattande och tidsödande påminnelse- arbete för att få in begärda uppgifter. , och avstyrker vad som anförs i promemorian i sin helhet, bl.a. med hänvisning till arbetsbördan för enskild verksamhet och kostnadskonsekvenser. Skälen för regeringens förslag och bedömning För att kunna införa närmare föreskrifter om kvalitetsredovisning och uppgiftsskyldighet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen krävs att ger regeringen ett bemyndigande att utfärda sådana föreskrifter. Regeringen föreslår därför att skollagen (1985:1100) ändras så att det uttryckligen anges att regeringen eller den myndighet rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för kommunen att lämna sådana sakuppgifter om förskoleverksamheten och skolbarns- omsorgen och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten, motsvarande de som finns för skol- huvudmännen. Enligt 15 kap. 11 § skollagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvud- mannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Regeringen har med stöd av detta bemyndigande dels beslutat om förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m., dels om förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet. Bemyndigandet i 15 kap. 11 § skollagen kan enligt sin nu gällande lydelse inte anses omfatta förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Motivet för regeringens förslag om ett bemyndigande även för för- skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är i första hand en ambition att bidra till den lokala verksamhetsutvecklingen genom krav på kvalitetsredovisning för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. För att barn och deras föräldrar skall kunna ställa samma krav på kvalitet och insyn i verksamheten oberoende av huvudman krävs enligt regeringens uppfattning att lagstiftningen ger möjlighet att ställa samma formella krav på uppföljning, utvärdering och kvalitetsredovisning för enskilt driven verksamhet som på . Kvaliteten i det underlag som finns om enskild offentligt finansierad och reglerad verksamhet får inte bli en fråga om godtycke. En rätt för kommunen att inhämta uppgifter från enskilt bedriven verksamhet får inte innebära att kommunen kommer att likrikta den enskilt bedrivna verksamhetens kvalitetsarbete. Att kvalitetsarbete i hög grad måste utgå från varje verksamhets förutsättningar gäller för såväl som enskild verksamhet. De nationella kraven på kvalitetsredovisning bör gälla lika för såväl som enskild verksamhet. Regeringen avser att återkomma till med förslag avseende uppgiftsskyldigheten för enskild förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg. Frågan bör dock först underställas Lagrådet i samband med den lagrådsremiss som bör föregå propositionen med förslag till ny skollag. Regeringen bedömer att de initiativ till att utveckla kvalitetsarbetet inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen som presenterats i det ovanstående ger förutsättningar att öka effektiviteten i verksamheten. Genom att varje verksamhet, offentlig eller enskild, och varje kommun följer och utvärderar sin verksamhet samt upprättar kvalitetsredovis- ningar läggs grunden för ett lokalt förbättringsarbete. Detta möjliggör att befintliga resurser kan användas på ett för verksamheten mer effektivt sätt. ställs krav på att kommunerna följer upp och utvärderar sin förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt att den på mot- svarande sätt följs upp och utvärderas på verksamhetsnivå. Kommunerna lämnar uppgifter till för statistikändamål. Regeringen bedömer att eventuella merkostnader för förslaget om ett bemyndigande enbart kan bli Prop. 2004/05:11 marginella och att de ryms inom ramen för den ekonomiska satsning som regeringen gör på förskolan genom ett riktat bidrag om två miljarder som införs stegvis och som ingår i det generella statsbidraget. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen (1985:1100) skall träda i kraft . Skälen för regeringens förslag Målsättningen är att kommunerna skall kunna lämna sådana sakuppgifter om förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen samt sådan verksam- hetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verk- samheten . För att föreskrifter om detta skall kunna utfärdas bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ha bemyndigats att utfärda före- skrifter . Regeringen bedömer att kostnaderna för förslagen i denna proposition ryms inom de medel som avsatts i budgetpropositionen för (prop. 2004/05:1). föreslås till statsbidrag för personalförstärkning i förskolan och beräknas . Kostnader i samband med Statens skolverks administration och uppföljning av statsbidraget skall inrymmas i de beräknade medlen. I enlighet med den s.k. finansieringsprincipen skall kommuner och landsting inte åläggas nya arbetsuppgifter, utan att de ges möjligheter att finansiera dessa på något annat sätt än med höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut, som medför utgiftsökningar för kommun- sektorn, bör dessa således finansieras genom en ökning av statsbidragen eller genom att staten fattar beslut som möjliggör besparingar. Finansieringsprincipen innebär också att statsbidragen bör minska om kommunernas fråntas skyldigheter eller om de till följd av regelföränd- ringar får möjlighet att bedriva en mer kostnadseffektiv verksamhet. Förslaget om ändring i skollagen (1985:1100) och bedömningen om barns rätt till förskola kan leda till vissa marginella merkostnader för kommunerna. Regeringen bedömer att kostnaderna är försumbara och att de ryms inom ramen för den ekonomiska satsning som regeringen gör på förskolan, genom ett bidrag motsvarande , som ingår i det generella statsbidraget. Regeringen bedömer att propositionen i övrigt inte kommer att medföra några kostnadsökningar. Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100) Av paragrafens tredje stycke följer att endast vissa bestämmelser i skollagen gäller för pedagogisk verksamhet i form av förskoleverksam- het och skolbarnsomsorg. Ändringen innebär att även bestämmelserna i 15 kap. 11 §, med bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att föreskriva viss uppgiftsskyldighet, skall gälla för dessa verksamheter. Andra meningen i första stycket är ny. Förslaget har behandlats i avsnitt 16.3 och innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksam- hetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av för- skoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning av remissyttranden skollagskommittés betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) Remissyttrande har inkommit från ombudsmän (), Kammarrätten i , Länsrätten i , , Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), , , , (SiS), (), (BO), (ESV), (), Statskontoret, , Myndigheten för skolutveckling, , centrum för flexibelt lärande (CFL), Internationella programkontoret för utbildningsområdet, , , Verket för högskoleservice (VHS), , , tekniska universitet, , , Högskolan i , , i , högskola, , , (CSN), (), , , (JämO), (U 2002:01), kommun, , kommun, Falu kommun, kommun, , , , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, Kumla kommun, Lerums kommun, kommun, , kommun, stad, , kommun, , kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, stad, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, kommun, , kommun, Ystads kommun, Åmåls kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, i (Västra ), i , , Barnens rätt i samhället (), i , i (LO), , , Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), för och statlig vuxenutbildning (Rvux), och Skola, Samarbetsorganet för invandrarorganisationer i (SIOS), (), . Dessutom har spontana remissvar inkommit från Studie- och yrkesvägledare vid i , kommun, Barnskötare i , Dagbarnvårdargrupperna i , Förskollärare i , Barnskötare på Skönadals förskola i kommun, Tjäderns förskola i , Studievägledarna på gymnasieskolor, Barnskötarna vid Bondsjö Förskola, M19 , Kommunala Företagens (), Elevforum , kommun, kommun, , kommun, Föreningen , , kommun, , Styrelsen för i L11, Nätverket för modersmålsansvariga i norrortskommuner, , Region , Branschråd för skola och barnomsorg, kommun, kommun, , , kommun, grundskola, kommun, sektion 1, kommun, för Valfrihet, Jämställdhet & Föräldraskap (HARO), kommun, kommun, kommun, , kommun, Svenska , Socialdemokraterna i , Lärare på och BUP:s Ungdomsavdelning vid , i , kommun, kristna friskoleråd, skolkurators förening, i kommun, Svenska Styrelsen för i , kommun, kommun, kommun, Representanter från 16 av 32 förskolor, kommun, , kommun, demokratiserande och aktiverande skola (DAKS), i , , , 3 i , Föräldraalliansen i (FiSS), , hörselskadade och språkstörda barn, Humanistiska , , Bjuvs kommun, kommun, Föreningen , för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar, Förbundet Med Läs- och Skrivsvårigheter (FMLS), , kommun, Åre kommun, , kommun, i , kommun, kommun, för skolsköterskor, , Sverigefinländarnas delegation, i , kommun, , , stad, , stad, , , kommun, Finsk-svenska utbildningsrådets Finska delegation, kommun, , R 10, , kommun, kommun, Fackliga organisationerna i , kommun, (), Sjukhusläkare i södra regionen, gymnasium, (), , (KSL), Skolhälsovården Norreportskolan i , , Kungl. Slutligen har ett hundratal brev och vykort samt andra yttranden från privatpersoner inkommit. I denna bilaga redovisas endast de av kommitténs förslag som har anknytning till denna proposition. Förutom dessa förslag finns fler förslag som berör förskolan, vilka kommer att behandlas och redovisas i annan ordning. Förskola som en egen skolform Kommittén föreslår att förskolan blir en egen skolform inom skolväsendet och regleras i ett eget kapitel. Förslaget tydliggör förskolans roll som första steg i det livslånga lärandet. Bestämmelser i skollagen som gäller för skolväsendet blir tillämpliga också på förskolan. Den övervägande majoriteten av remissinstanserna är positiva till att förskolan blir en egen skolform bland dessa , (), - , , kommun, , kommun, Åmåls kommun, , kommun, kommun, kommun och . välkomnar varmt förslaget som tydliggör förskolans roll som första steget i det livslånga lärandet. Vidare menar man att det är ett helt naturligt nästa steg i förskolans utveckling. kommun anser att det är positivt att förskolan blir en egen skolform och att bestämmelserna som gäller för skolväsendet blir tillämpliga även för förskolan. Detta gör att skollagen som gäller för skolväsendet blir tillämplig för förskolan. är av samma åsikt och slår fast att förskolan är en naturlig del av det livslånga lärandet. () och kommun är positiva till att förskolan blir en egen skolform men vill att förskolan skall vara kostnadsfri och tillgänglig för barn . menar att annars överensstämmer inte förslaget med artikel 28.1a och artikel 2 i , som säger att konventionsstaterna skall respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag t.ex. föräldrarnas börd eller ställning i övrigt. tar inte ställning till om förskolan bör bilda en egen skolform men anser att innebörden av idén om integration mellan förskola och skola närmare borde ha övervägts och problematiserats. Syftet kan varken vara att göra förskolan till en skola för små eller skolan till förskola för stora utan ligger främst i att möjliggöra samordning, samarbete och smidigare övergångar mellan i sig skilda verksamheter med vissa gemensamma utgångspunkter. kommun anser inte att förskolan skall bli en egen skolform, eftersom barnets lärande och utveckling skall ses utan koppling till tids- och Man vill se barnets lärande och utveckling i ett sammanhållet perspektiv och anser att skolformer endast är relevant om skolplikten kommer att finnas kvar. federationen är kritisk till att förskolan skall bli en egen skolform. waldorfpedagogikens människosyn, behöver barnet fram till främst hjälp och stöd i utvecklingen av sina sociala förmågor. remissinstanser bland dessa kommun, kommun och kommun är negativa till kommunens skyldighet att verka för att barn skall delta i förskolan då föräldrar borde fritt få välja mellan förskola och familjedaghem. Gemensam terminologi i hela skolväsendet. Kommittén föreslår att terminologin görs enhetlig med utgångspunkt i de i skollagen fastlagda termerna. De flesta remissinstanser, bland dessa Myndigheten för skolutveckling, , , kommun, , kommun, kommun, , kommun, , och kommun, motsätter sig att nuvarande terminologi i skolan överförs till förskolan. Det är framför allt att barnen i förskolan skall benämnas elever och att den verksamhet som bedrivs där skall kallas undervisning som man är negativ till. vill betona att införandet av elevbegreppet i förskolan endast skall avse lagtexter, som motiveras av rättigheter och skyldigheter. Det får inte innebära någon förändring, vare sig i synen på barnen eller på förskolans verksamhet. Några remissinstanser såsom , , , hörselskadade och språkstörda barn, kommun, kommun, Åmåls kommun och kommun är positiva till en enhetlig och tydlig terminologi. pekar i sitt remissvar på att förslaget inte innebär någon förändring, vare sig i synen på barnen eller i synen på förskolans verksamhet. Regeringen bör tydligt markera detta när förslaget till ny skollag presenteras för . Kommittén föreslår att rektors uppgifter förtydligas i skollagen. Vid skolenheterna där såväl förskola som skola kan ingå skall det finnas rektorer. Rektorn skall leda och samordna det pedagogiska arbetet inom sitt verksamhetsområde och därvid besluta om enhetens inre organisation. Få remissinstanser har kommenterat kommitténs förslag med direkt avseende på förskolan. De flesta remissinstanser är positiva till kommitténs förslag. anser att det är angeläget att det finns en rektor inom samtliga skolformer samt att det ställs krav på pedagogisk kompetens. stödjer förslaget som överensstämmer med förbundets syn på hur en ny och modern skollagstiftning bör vara utformad. och tillstyrker förslaget, men menar att det blir en inkonsekvens om man vid förskola kan kallas förskolechef i stället för rektor. I lagtext finns enbart benämningen rektor vilket gör det svårtolkat. stödjer förslaget att även förskola skall omfattas av rektors ledning och ansvar. är tveksam till att förskolechefer skall benämnas rektorer. anser att utbildningsuppdraget i sin helhet skall riktas till den kommunalpolitiska nivån på samma sätt som gäller för övrig lagstiftning inom det kommunala området. Kommittén föreslår att bestämmelserna om behörighet och villkor för anställning skall vara gemensamma för lärare i förskola, fritidshem. Även för förskollärare och fritidspedagoger skall det krävas att de har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. De flesta remissinstanser är positiva till förslaget däribland kommun, , Kumla kommun, kommun, kommun, kommun, kommun och . menar att behörighetskrav är bra och att det inte skall finnas någon skillnad mellan skola och förskola i denna fråga. anser att det finns goda skäl till kravet på lärarutbildning för tillsvidareanställning som lärare i alla skolformer och till att lärare ansvarar för undervisningen. är positivt till att behörighetsregler även omfattar lärare i förskolan. i är positiv till behörighetsreglerna men anser att frågan om legitimering av lärare borde ha utretts. menar att det finns vetenskapliga belägg för att ju mer välutbildad personalen är, desto bättre fungerar förskolan. Ett par remissinstanser däribland kommun och kommun menar att behörighetskraven i förskolan är bra men kan innebära praktiska svårigheter eftersom det råder brist på såväl förskollärare som fritidspedagoger. och kommun föreslår att det i lagstiftningen tydliggörs att kommunen, utöver lärare, även får anställa annan personal med lämplig utbildning inom förskolan. Flera remissinstanser är oroade över vad förslaget innebär för barnskötarna. kommun menar att man bör beakta den effekt detta kan få för medlemmar. och kommun anser att det är positivt att samma regler gäller för både förskolan och skolan, men anser att även barnskötare bör omnämnas. LO, och är negativa till att endast lärare ansvarar för undervisningen i förskolan och anser att regeringen bör utreda vad som sker vid förskolor där det bara finns barnskötare. Myndigheten för skolutveckling anser att författningsförslaget måste klargöras vad gäller kompetenskrav på personal som inte inbegrips i lärarbegreppet. Eftersom det är den behöriga läraren som har rätt att bedriva undervisning finns en risk att det kan leda till en uppdelning av omsorg och pedagogik. Det strider mot helhetssynen i förskolans sätt att arbeta. Flera remissinstanser däribland LO, , samt flera hundra spontana remissinstanser är negativa till förslaget om det innebär att inte barnskötare kan få tillsvidareanställning i förskolan. kommun är negativ till att samma regler som gäller för lärare även skall gälla fritidspedagoger och förskollärare. Föräldraalliansen i , motsätter sig att förskollärare benämns lärare.