prop · GR0384 · 2004-03-17 00:00:00 — Som angetts ovan (avsnitt 3.1) har Natos organisation och procedurer kommit att utvecklas till en internationell standard för militär samverkan inom krishantering. Därigenom har deltagande i Nato-operationer inom ramen för PFF- medlemskapet också blivit ett mycket viktigt sätt för att utveckla och - under krävande förhållanden - pröva sin förmåga till krishantering. ansvarar för ledningen av en av de fyra multinationella brigader som ingår i KFOR. tog Natos krishantering ett viktigt steg när man övertog ledningsansvaret för den FN-mandaterade fredsbevarande insatsen i (ISAF). Genom Natos övertagande av ISAF deltar , som var verksamt i ISAF, därmed från start i den första PFF-insats som sker utanför och dess närområde. Erfarenheterna från vårt deltagande i internationella insatser bidrar till det omstrukturerade försvarets utveckling både vad gäller internationella uppgifter och vår nationella försvarsförmåga. En genomgående svensk strävan är att stärka den insyn och det inflytande som ges partnerländer i aktiviteter som de deltar i och bidrar till. Den formella beslutsrätten ligger hos Nato, och omfattningen av konsultationer med partnerländer varierar. Ett särskilt politiskt-militärt ramverk (PMF) reglerar icke-allierade truppbidragares insyn och inflytande i Nato-ledda PFF-operationer. deltog aktivt i utarbetandet av detta ramverk. Det ger tillgång till relevanta dokument, möjligheter att lämna synpunkter och påverka planering och genomförande av operationer samt delta i konsultationer med Nato-länderna rörande operationerna. Härmed underlättas väsentligt planeringen av svenska bidrag till Nato-ledd krishantering. PMF:s principer har vunnit bred acceptans och icke-allierades insyn och inflytande har successivt förbättrats. Den svenska delegationen vid är viktig för Skr. 2003/04:84 möjligheter till insyn och inflytande i samarbetet inom EAPR och PFF (se även punkt 5.1). En annan möjlighet till insyn i Natos verksamhet utgörs av att partnerländerna ställer personal till förfogande för Natos militära strukturer, s.k. Partner Staff Elements. Dessa partnerofficerare tjänstgör i Natos staber med uppgifter som rör PFF (se även punkt 5.2). 4.3Försvarsplanering, förmågeutveckling och interoperabilitet Nato har en central roll när det gäller försvarsplanering och att utveckla förmågan att samverka i internationella fredsfrämjande uppgifter. Genom medlemskap i kan vi delta i detta arbete på basis av s.k. självdifferentiering. Det är bl. a. genom övningarna och försvarsplaneringen inom PFF som Försvarsmakten skapar interoperabilitet och utvecklar förmågan till internationell krishantering. Dessa erfarenheter bidrar också till att utveckla det svenska försvarets nationella förmåga. Natos försvarsplaneringsprocess har länge varit och är fortfarande navet i Natos försvarssamarbete. Genom processen fastställs Natos ambitionsnivå och styrkebehov och Natoländerna förväntas därefter bidra med förband för att realisera denna. Under det var det en mekanisk process då hotbilden var tydlig och ambitionsnivån enklare att fastställa. Dessutom förväntades Natoländerna bidra med samtliga försvarsresurser i händelse av kris eller krig. Förutsättningarna för försvarsplaneringsprocessen har förändrats till följd av det förändrade säkerhetspolitiska läget och till följd av de krav på nya förmågor som krishanteringsoperationer utanför Nato-ländernas territorier ställer. Bristerna på nyckelförmågor har identifierats genom försvarsplaneringsprocessen men denna har inte resulterat i tillräcklig benägenhet från de enskilda Nato-ländernas sida när det gäller att bidra med nödvändiga resurser för att täcka bristerna. Nationella prioriteringar har fortsatt att styra de enskilda Natoländernas försvarsplanering. Gapet mellan Natos ambitionsnivå och tillgängliga resurser har därför resulterat i initiativ som Capabilities Commitment (se avsnitt 2.1). Den uttryckta förhoppningen inom Nato är att initiativ på hög politisk nivå skall tvinga fram reformer och nya förmågor, samt en ökad grad av rollfördelning och nischförmågor. Inför toppmötet i pågår en översyn av Natos försvarsplaneringsprocess i syfte att öka den politiska pressen på de egna medlemmarna att bidra med de förmågor och förband som Nato anser sig behöva för att möta den förändrade hotbilden. Natos försvarsplaneringsprocess syftar även till att säkerställa interoperabilitet. Samverkansförmåga uppnås genom att de allierade genom försvarsplaneringsprocessen garanterar att de förband som skall användas för Nato-operationer uppfyller Natos standards. Standardisering och materielutveckling är centrala områden för Natos förmågeutveckling och interoperabiliteten inom alliansen. Standardiseringsverksamheten är vägledande för processer, system, funktioner och materiel. Natos standards är också referenser för svenska militära normer. Natos standardiseringsorganisation har även påbörjat samverkan och samordning med civil standardiseringsverksamhet. Inom materielutvecklingsområdet ingår forsknings- och teknikutvecklingsverksamhet som en delfunktion. I denna verksamhet medverkar även försvarsindustri. Inom EU:s militära kapacitetsarbete har Natos försvarsplaneringsprocess, liksom verksamheten i PFF, tillskrivits en central roll. EU-Nato-samarbetet syftar på detta område till att säkerställa transparens och samstämmighet mellan organisationernas planering på kapacitetsområdet. Samarbetet mellan EU och Nato bidrar till att de förmågor som finns tillgängliga för militär krishantering inte dupliceras i onödan, samt att samma krav ställs på samverkansförmåga på förband anmälda till såväl EU som Nato. EAPR/PFF:s planerings- och översynsprocess (PARP) Partnerländerna deltar inte i Natos försvarsplaneringsprocess. skapades istället planerings- och översynsprocessen (Planning and Review Process- PARP) för att ge partners tillträde till de delar av processen som syftar till interoperabilitet. Genom PARP ges och andra partnerländer tillgång till standards och kan på så sätt utveckla förband som på ett effektivt sätt kan användas i internationella krishanteringsoperationer vare sig de leds av FN, EU eller Nato. Deltagandet i PARP sker, liksom andra delar av partnersamarbetet, på frivillig basis. Det huvudsakliga syftet med PARP är att förbättra samverkansförmågan för de förband som partnerländerna kan ställa till förfogande för Nato-ledda fredsfrämjande insatser. PARP är en integrerad del av svensk försvarsplanering och har en vidare tillämpning än för de förband som förbereds för internationella insatser. Exempelvis tillämpas Natos stabsorganisationsprinciper generellt i Försvarsmakten. har antagit 63 partnerskapsmål som omfattar såväl marin-, flyg- som arméförband. Partnerskapsmålen inkluderar stabspersonal för civil-militär samverkan, två mekaniserade infanteribataljoner, ett militärpoliskompani, ett ingenjörkompani med ammunitions- och minröjningsförmåga, ett ubåtsförband, ett korvettförband, ett marint minröjningsförband, ett flygförband JAS 39 för spaning och luftförsvar, ett signalspaningsflygplan S-102B och ett transportflygförband. Det bör understrykas att deltagandet i PARP inte innebär att landet automatiskt måste ställa förband till Natos förfogande. Beslut om deltagande med väpnad trupp i en krishanterings- eller fredsfrämjande insats fattas i varje enskilt fall av landet i fråga. Det gäller för såväl partnerländer som Natoländer. Beslut om att skall ställa väpnad trupp till förfogande för en Nato-ledd insats föregås av ett Skr. 2003/04:84 ställningstagande i . sker sedvanliga konsultationer mellan och om antagandet av nya mål eller förändringar av befintliga. Det uppkommande försvarsbeslutet kommer att prägla formerna för dessa konsultationer. Förutom att PARP är den enda befintliga mekanismen för att utveckla internationellt interoperabla förband är det ett viktigt instrument för ökad transparens. Omfattande information om partnerländernas försvarsplanering lämnas och genom detta utbyte verkar PARP förtroendeskapande. PARP-dialogen är en bilateral process mellan Nato och det enskilda partnerlandet men finns möjligheten att bjuda in samtliga partnerländer som deltar i PARP att observera eller aktivt delta i konsultationerna. Detta ger en bra inblick i andra länders försvarsplanering och är en positiv sidoeffekt av PARP. har tillvaratagit möjligheten till ökad transparens genom att bjuda in övriga militärt alliansfria EU-länder till våra konsultationer med Nato. Det finns ett starkt samband mellan PARP och EU:s framväxande kapacitetsarbete. Natos försvarsplaneringsprocess eller PARP skall inte dupliceras av EU utan de båda organisationernas försvarsplaneringarbete för internationella krishanteringsinsatser skall ske med transparens för att undvika motstridiga planeringssignaler. Vidare kommer inte EU att utarbeta egna standards, utan interoperabilitet mellan EU-ländernas förband skall säkerställas genom Natos standardiseringsarbete. En följd av detta blir att de förband som anmält till EU:s styrkeregister (Force Catalogue) skall bli interoperabla genom PARP. Ett viktigt svenskt intresse är att PARP även framgent kan fylla de behov har av förstärkt förmåga att samverka militärt och med andra länder. Processen har ingen motsvarighet någon annanstans, och är därför av grundläggande betydelse för förmåga att delta i internationell krishantering. Detta gäller även ur ett EU-perspektiv. har deltagit i internationell övningsverksamhet. Deltagandet har både syftat till att öva svensk förmåga till internationell krishantering och indirekt bidragit till vår förmåga till nationellt försvar. Därtill har deltagandet syftat till att tillsammans med andra länder öva en gemensam förmåga vid internationellt sjö- och flygsäkerhetsarbete. Svensk medverkan i internationell fredsfrämjande verksamhet utgör en viktig del av vår säkerhets-, utrikes- och försvarspolitik. För att kunna delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser måste ha en hög internationell samverkansförmåga. har därmed övningar med ett fredsfrämjande syfte fått en alltmer dominerande roll i Försvarsmaktens övningsverksamhet. deltagande i internationell övningsverksamhet är av avgörande betydelse för utvecklingen av förmågan till internationell samverkan. Ett antal faktorer kommer framöver att bidra till förändringar i det internationella övningsutbudet. Till dessa hör Nato-utvidgningen, alliansens nya militära ledningsstruktur samt inrättandet av Skr. 2003/04:84 snabbinsatsstyrkan NRF. har Nato erbjudit ett stort utbud av för PFF särskilt skapade övningar, de så kallade Cooperative-övningarna. Mot bakgrund av de ovan nämnda faktorerna är det rimligt att anta att Cooperative-övningarna kommer att bli färre . innebär omvärldsutvecklingen och Natos pågående omstrukturering ett ökat behov hos Nato att öva internationell krishantering snarare än gemensamt försvar. Det sker därför en förändring av övningsmönster och innehåll i Natos övningar. Nato har öppnat ett antal av sina nu omstrukturerade övningar för partnerländer, förutsatt att vissa kvalitetskriterier uppfylls. bedöms Nato, efter genomförd omstrukturering enligt ovan, öppna huvuddelen av sitt övningsprogram för partners. Denna utveckling inom Nato sammanfaller med behov att kunna öva hela skalan av krishanteringsinsatser, även mer krävande sådana, inom ramen för EU:s s.k. Petersbergsuppgifter1. EU genomför inga övningar med förband, utan endast stabsövningar på högre militär nivå och på politisk nivå. Utifrån de svenska behoven, anser Regeringen, vilket tidigare också redovisats för i Regeringens proposition 2003/04:1; Budgetpropositionen volym 5, Utgiftsområde 6; Försvar samt beredskap mot sårbarhet, att Försvarsmakten kan deltaga i den del av Nato:s övningsverksamhet som är öppen för PFF-länder och som är förenlig med vår svenska militära alliansfrihet. Svensk medverkan med förband och enheter i internationell övningsverksamhet skall i varje enskilt fall prövas av regeringen. 4.5Säkerhetspolitisk dialog och konsultationer En löpande säkerhetspolitisk dialog sker inom ramen för EAPR. En stor del av konsultationerna ägnas militär krishantering och den operativa samverkan mellan allierade och partnerländer. Frågor om hur det praktiska samarbetet kan utvecklas upptar betydande tid, men även vissa frågor av mer allmänt säkerhetspolitiskt intresse diskuteras. EAPR är ett viktigt forum för informationsinhämtning och utbyte mellan Nato och partnerländer. Med sin breda medlemskrets och den omfattande dagordningen ger EAPR viktiga bidrag till den euroatlantiska säkerhetsordningen och till en vital transatlantisk länk. Av särskilt svenskt intresse är även ett aktivt ryskt deltagande i EAPR/PFF. 4.6Säkerhetsfrämjande stöd m m Nato/PFF har ett instrument för säkerhetsfrämjande stöd till partnerländerna i södra , och på västra 1 Petersbergsuppgifterna omfattar humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och insatser med stridskrafter vid krishantering, inklusive , där flera länder genomgår djupgående försvarsreformer. 2003/04:84 ramen för Nato/PFF:s så kallade genomförs i dessa länder t.ex. insatser för förstörelse av minor, krigsmateriel samt miljöanpassad sanering och omvandling av forna militärbaser till civila ändamål. har Nato/PFF upprättat för projekt i och . har bidragit till PFF Trust för ammunitionsförstöring i och tidigare till motsvarande projekt i . Svenska myndigheter bidrar dessutom substantiellt till PFF- samarbetet genom att arrangera seminarier, kurser, utbildningar och övningar som är öppna för deltagande från samtliga EAPR-länder. Försvarsmaktens centrum för internationell utbildning är ett sk . Det omfattande svenska bidraget till PFF-samarbetet ger möjlighet att sprida kunskap och erfarenhet. EAPR och PFF är det enda forum, som erbjuder möjligheter för en samlad diskussion och samordning av de 46 ländernas civila beredskapsplanering. Det civila samarbetet med Nato utgör en substantiell och konkret del av det svenska EAPR/PFF-samarbetet. Det civila samarbetet är den del av EAPR-samarbetet där partnerländer är mest integrerade och har störst möjlighet att påverka. CEP (Civil Emergency Planning) i Nato omfattar civil beredskaps- planering i vid bemärkelse. CEP inom Nato har utvecklats från att ha varit en civil stödresurs till den militära sidan till en relativt prioriterad verksamhet med mycket omfattande partner- samverkan. Efter terroristattackerna i har det civila beredskapssamarbetet inom Nato fått ett tydligare fokus. En handlingsplan för civil beredskap mot massförstörelsevapen har tagits fram. Syftet med denna är att förbättra förmågan att skydda civilbefolkningen mot massförstörelsevapen. Inom ramen för denna handlingsplan driver , och ett projekt för att utarbeta minimistandards för beredskap mot massförstörelsevapen. Ända sedan gick med i EAPR/PFF har det civila samarbetet med Nato utgjort en viktig del. Flera svenska myndigheter är engagerade och deltar i arbetsgrupper och kommittéer. De svenska myndigheter som deltar med experter inom Natos civila kommittéer är bl.a. , , , , , , , , och . De svenska myndigheterna är aktiva och anordnar en rad kurser och seminarier öppna för samtliga 46 partnerskapsländer. Nato är en av få organisationer som genomför internationella civila räddningstjänstövningar. deltagande i planering och genomförande av övningarna har varit omfattande. Hur dessa övningar kan utvecklas och förbättras diskuteras för närvarade. Ett av de viktigaste instrumenten för Natos civila verksamhet är Skr. 2003/04:84 EADRCC - , som enkelt uttryckt är en samordningscentral med kapacitet att koordinera resurser från samtliga 46 länder. har sedan centret inrättades 1998 tom 2002 permanent haft personal sekonderad till centret. Nato har ett väl fungerande samarbete med FN på detta område. UN/OCHA har personal vid EADRCC vilket bidrar till samarbetet mellan Nato och FN. Nato bjuder regelbundet in andra organisationer, t.ex. WHO, , OPCW och EU till seminarier och till de civila räddningstjänstövningarna. Både EU och Nato har en utbyggd struktur för civila beredskapsfrågor och en omfattande verksamhet på dessa områden. Samarbetet mellan EU och Nato är ännu relativt outvecklat. Kontakter förekommer på sekretariatsnivå och organisationerna har informerat varandra om bl.a. åtgärder för att öka skyddet mot massförstörelsevapen. 5 närvaro i Nato-strukturerna Vid i inbjöds partnerländerna att utse ambassadörer vid Nato samt att upprätta delegationer vid högkvarteret i , vilket gjorde . har därutöver en nationell förbindelseofficer vid det strategiska operativa högkvarteret i , . Vid den svenska delegationen tjänstgör nio utsända med civil och militär kompetens från UD och Försvarsdepartementet. Delegationen utgör formellt en del av i och har sitt kontor i partnerländernas lokaler i anslutning till Nato-högkvartetet. har funktionerna som bilateral ambassadör i respektive ständigt ombud vid Nato (Nato-ambassadör) delats upp på två befattningshavare. Verksamheten vid delegationen består bl. a. i att företräda i olika EAPR-kommittéer, upprätthålla kontakter med sekretariatet angående svenska bidrag till Nato-ledda insatser, bevaka Natos egen utveckling, ha löpande kontakter med andra Nato- och partnerländers delegationer samt bedriva en omfattande informationsverksamhet för svenska besökare (bl a , myndigheter, politiska partier, intresseorganisationer, universitet och gymnasieskolor). 5.2 PFF-sekonderingar till Natos staber och internationella sekretariatet 1997 inbjöd Nato partnerländer att ställa officerare till förfogande för tjänstgöring i flera av Natos militära staber och till det internationella Formen för detta är att officerarna skall ställas till Natos förfogande som internationella officerare, det vill säga inte ha någon formell roll som samverkansofficerare för sina hemländer. princip som tillämpas för de officerare från Nato-länder som bemannar alliansens fasta ledningsstruktur. PFF-officerarnas roll är att, tillsammans med Nato-officerare, arbeta med frågor som är direkt relaterade till Därmed lär sig partnerofficerarna Natos arbetsmetodik, och kan, när de återgår till sina hemländer efter avslutad tjänstgöring, sprida sina kunskaper, och därmed främja interoperabilitetsutvecklingen. har välkomnat, och utnyttjat, Natos erbjudande att placera officerare vid Natos militära staber som sysslar med PFF-relaterade frågor och internationell krishantering. har officerarna tjänstgjort i särskilda celler, så kallade Partnership Staff Elements (PSE), grupperade vid staberna. I syfte att ytterligare förstärka partnerofficerares möjligheter att bidra till arbetet övervägs inför toppmötet i hur samarbetsformerna kan utvecklas så att partnerländernas officerare blir bättre integrerade i dessa staber. Sedan PSE-konceptet tillkom har cirka 20 svenska officerare tjänstgjort i denna typ av befattningar. tjänstgör sex officerare vid olika Nato-staber. Inriktningen är att officerarna efter avslutad tjänstgöring utomlands skall placeras i sådana befattningar i staber och vid skolor i , att inhämtade kunskaper kan komma den svenska Försvarsmakten till del. Det finns även möjlighet att ställa personal till förfogande för tjänstgöring i internationella sekretariatet vid för att arbeta med frågor som är relaterade till partnerskapet. Dessa tjänstemän ställs till Natos förfogande som internationell personal och har i likhet med stabsofficerarna inte någon formell nationell roll. har utnyttjat denna möjlighet. 6 Regeringens sammanfattande bedömning Regeringen tillmäter samarbetet inom EAPR/PFF stort vikt och bedömer att fortsatt bör arbeta för ett nära och allsidigt samarbete med Nato som sker i enlighet med vår säkerhetspolitiska linje, som tillgodoser svenska intressen och som inte omfattar ömsesidiga försvarsförpliktelser. är det ett centralt svenskt intresse att samarbetet inom EAPR/PFF även har ett sådant innehåll att det kan bidra till en utvecklad svensk förmåga att delta i internationell krishantering. Skälen för regeringens bedömning: har ett nära och brett samarbete med Nato på den militära alliansfrihetens grund. Samarbetet har två olika dimensioner: Den ena är medlemskapet i EAPR/PFF, som även omfattar de Nato-ledda krishanteringsinsatser deltar i. Den andra är samarbetet mellan EU och Nato, inklusive de EU-ledda operationer där Natos resurser och ledningsstrukturer används, där deltar i egenskap av EU-medlem. medlemskap i och bör också ses i ett bredare perspektiv. EAPR/PFF är en del i en strävan att främja en alleuropeisk Medlemskretsen sträcker sig från till Skr. 2003/04:84 . Samarbetet är också ett instrument för att konkret värna det euroatlantiska säkerhetssystemet och en vital transatlantisk länk. EAPR/PFF är en del av Nato-systemet och det enda samarbetsorgan som gör det möjligt för länder utanför Nato att medverka i aktiviteter och samarbetsområden som bedrivs i Natos regi. De svenska intressena inom ramen för EAPR/PFF kan sammanfattas på följande sätt. EAPR/PFF utgör det huvudsakliga instrumentet för att, som icke Nato- land, kunna delta i Nato-ledda fredsfrämjande insatser. a. i krishanteringsinsatser under Natos ledning. Genom att bidra till dessa medverkar till internationell fred och säkerhet och därmed också till vår egen säkerhet. leder en brigad i den Nato-ledda operationen i Kosovo och deltar i Nato-ledda insatser i Bosnien och . Erfarenheterna från vårt deltagande i internationella insatser bidrar till det omstrukturerade försvarets utveckling både vad gäller internationella uppgifter och vår nationella försvarsförmåga. Militär och civil samverkansförmåga Det svenska försvaret har behov av att hålla hög nivå när det gäller militär förmåga att samverka i internationella krishanteringsinsatser. Även på områdena civil beredskapsplanering och katastrofhjälp bedriver ett betydande samarbete med Nato inom ramen för EAPR/PFF. Ett vitalt svenskt intresse är därför att partnerskapet inom EAPR/PFF kan fylla de behov vi har av att utveckla förmågan att samverka militärt och civilt med andra länder i krishantering. Försvarsplaneringen inom planerings- och översynsprocessen, den civila och militära övningsverksamheten och standardiseringsarbetet är här de centrala beståndsdelarna. De har ingen motsvarighet någon annanstans, och är därför av grundläggande betydelse för förmåga att delta i internationell krishantering. Detta gäller även ur ett EU-perspektiv. Övningsverksamheten har också stor betydelse för vår nationella försvarsförmåga. För att tillgodose framtida övningsbehov anser regeringen att kan delta i den del av Natos övningsverksamhet som är öppen för PFF-länder och som är förenlig med den militära alliansfriheten. Svensk medverkan med förband och enheter i internationell övningsverksamhet skall prövas av regeringen. har också ett grundläggande intresse av att kunna fortsätta att utöva inflytande över de aktiviteter där vi samverkar med Nato, inte minst de krishanteringsinsatser vi deltar i, samt erhålla insyn i Natos arbete. Genom EAPR/PFF medverkar löpande i samråd kring de operationer svenskar deltar i och andra PFF-relaterade aktiviteter. 2003/04:84 deltar också aktivt i den multilaterala säkerhetspolitiska dialog i viktiga frågor som förs inom ramen för EAPR. En genomgående svensk strävan är att förstärka icke-allierade truppbidragares insyn och inflytande inför och under operationer. Det är också angeläget att följa upp Prag-toppmötets beslut om att förbättra partnerländers deltagande i beslutsprocesser i EAPR/PFF-frågor. Nato har dessutom, förutom de krishanteringsinsatser som genomförs för att stabilisera situationen på västra och i , utvecklat omfattande program för säkerhetsfrämjande stöd till partnerländer på västra , södra och . Till dessa har lämnat vissa bidrag. medverkan i detta säkerhetsfrämjande samarbete är fortsatt viktig.