prop · GS0359 · 2004-12-14 00:00:00 — Direktivet om miljöbedömning av planer och program och MKB- direktivet tillämpar något olika kriterier för bestämmande av vad som är betydande miljöpåverkan. Vidare skiljer sig kraven på beskrivning av miljökonsekvenser något åt i de båda direktiven. Bland annat fokuseras mer på lämpliga alternativ i direktivet om miljöbedömning av planer och program och de uppgifter som skall lämnas för att beskriva miljökonse- kvenserna kan vara mer översiktliga än vad som är fallet enligt MKB- direktivet. Kraven i de båda direktiven måste uppfyllas och om ett pro- jekt träffas av båda direktiven bör samordning kunna ske så att kraven så långt som möjligt uppfylls genom en och samma miljökonsekvens- beskrivning. Direktivet om miljöbedömning av planer och program i Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar av planer och program har införts i 6 kap. . Det som i direktivet benämns miljörapport benämns i miljökonse- kvensbeskrivning. Med genomförandet av direktivet om miljöbedömning av planer och program har bestämmelserna i 6 kap. strukturerats på ett sådant sätt att det tydligt framgår vilka krav som måste uppfyllas när det gäller beslutsunderlag för verksamheter och åtgärder (MKB-direktivet) respektive för planer och program (direktivet om miljöbedömning av planer och program). En utgångspunkt har varit att göra tydligt att ett och samma beslutsunderlag i många fall kan användas för att uppfylla kraven i båda avseendena. Direktivet om miljöbedömning av planer och program i Genomförandet av direktivet om miljöbedömning av planer och program innebar också ändringar i . Såvitt nu är aktuellt infördes ett tredje stycke i 5 kap. 18 § . Innebörden av denna reglering är att de nya bestämmelserna i 6 kap. om miljöbedömningar, miljökonsekvensbeskrivningar och samordning skall tillämpas ifråga om planer och program som kan antas medföra bety- dande miljöpåverkan. I sammanhanget konstaterades (prop. 2003/04:116 s. 47) att det redan enligt gällande regler i 5 kap. 18 § finns ett krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning. Vidare uttalades att gällande krav inte är preciserade på samma sätt som kraven på miljö- konsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder i 6 kap. miljö- balken, men att de är avsedda att så långt som det är möjligt fylla samma funktion. Vidare noterades att de nya krav på miljökonsekvensbeskriv- ningen som föreslogs i 5 kap. 18 § tredje stycket , i och med hänvisningen till de nya bestämmelserna i 6 kap. , inte är menade att innebära att två olika miljökonsekvensbeskrivningar måste upprättas. Tillämpningen av plan- och bygglagens och miljö- balkens bestämmelser kan samordnas. Plan- och bygglagens krav på en miljökonsekvensbeskrivning vid upprättande av en detaljplan kan lämp- ligen behandlas i ett sammanhang med krav, så att kraven i båda lagarna uppfylls i en och samma beskrivning. När direktivet om miljöbedömning av planer och program genomfördes med ett nytt tredje stycke i bestämmelsen om miljökonsekvens- beskrivning i 5 kap. 18 § , behölls paragrafens andra stycke för att täcka in de fall då en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas även på grund av MKB-direktivet, eftersom en sådan miljö- konsekvensbeskrivning kan skilja sig något från vad som krävs enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program. Syftet med paragrafens andra stycke är alltså detsamma som när bestämmelsen infördes , dvs. att täcka in de projekt som kommissionen nu särskilt har pekat ut. 4.2Förslag till ändring i Regeringens förslag: Bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivning i 5 kap. 18 § andra stycket (1987:10) ändras så att det uttryckligen anges att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas om planområdet får tas i anspråk för vissa, särskilt angivna, verksamheter eller åtgärder och denna användning av området kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid upprättande av miljö- konsekvensbeskrivningen skall kommunen tillämpa bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 7 § första stycket och 8 § andra stycket tredje meningen avseende krav dels på vad miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla, dels på samråd med och underrättelse till ett annat land som omfattas av miljöpåverkan. I en ny bestämmelse, 5 kap. 18 a § , bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om kriterier för när en detaljplan på grund av de angivna verksam- heterna skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. Förslaget i promemoria överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i och anser att de brister som kommissionen påpekat i huvudsak har åtgärdats i och med genomförandet av direktivet om miljöbedömning av planer och program. Ett par remissinstanser har å andra sidan anfört att de föreslagna ändringarna inte är tillräckliga. har där- vid gjort gällande att de krav som anges i bilaga IV till MKB-direktivet respektive i artikel 6.1 i direktivet saknar motsvarighet i svensk för- fattning vad gäller de nu aktuella projekten. Några remissinstanser har haft synpunkter på urvalet av de särskilt angivna verksamheterna liksom de uttryck som använts för att beskriva dessa och de olika uttrycken för miljöpåverkan. pings, , , , , och samt kommun har bl.a. anfört att den föreslagna utformningen av bestämmelsen medför att kraven på miljökonsekvens- beskrivningar överlappar varandra och blir svåra att överblicka. m.fl. har anfört att en miljökonsekvensbeskrivning för en verksamhet eller åtgärd enligt MKB-direktivet är något helt annat än en miljökonsekvensbeskrivning för en detaljplan och att krav på en miljö- konsekvensbeskrivning som lever upp till MKB-direktivets krav därför inte bör förläggas till 5 kap. 18 § . Länsstyrelserna i och har förespråkat att de projekt som kom- missionen pekat ut görs tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt miljö- balkens bestämmelser och på så sätt träffas av krav på miljökonsekvens- beskrivning. Alternativt har i föreslagit att kravet på miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet för de aktuella projekten kopplas till bygglovsprövningen. Länsstyrelserna i och , , och har anfört att vissa av de obligatoriska uppgifter som skall ligga till grund för miljökonsekvens- beskrivningen enligt MKB-direktivet inte finns att tillgå på det stadium då en detaljplanen upprättas. Vidare har , och anfört att en detaljplan ofta gäller vilket innebär att ett projekts påverkan på miljön kan ha bedömts långt innan verksamheten eller åtgärden påbörjas om den alls kommer till stånd. Länsstyrelserna i och samt Riks- antikvarieämbetet har pekat på att byggnadsnämnderna kan komma att pröva frågan om markens lämplighet utan föregående detaljplanelägg- ning för enstaka byggnader trots regleringen i 5 kap. 1 § första stycket 2. Enligt i och kan områdes- bestämmelser komma att användas i stället för detaljplan i vissa av de aktuella situationerna. har vidare anfört att enkelt plan- förfarande kan komma att användas trots att planen innebär en betydande miljöpåverkan, eftersom det kan finnas risk för att miljöaspekter inte vägs in när ställning skall tas till vilket planförfarande som bör tillämpas. Skälen för regeringens förslag Eftersom bestämmelserna i 5 kap. 18 § andra stycket plan- och bygg- lagen har en förhållandevis generell utformning är det nödvändigt att komplettera denna bestämmelse med särskilda krav för de nu aktuella projekten i enlighet med MKB-direktivet. Således bör bestämmelsen i det som är 5 kap. 18 § andra stycket ändras. Genom ändringen bör för det första uttryckligen anges att en miljö- konsekvensbeskrivning skall upprättas om planområdet får tas i anspråk för de projekt som särskilt pekats ut av kommissionen och denna användning av planområdet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. De projekt som avses är: anläggande av industriområden, projekt för tätortsbebyggelse inklusive byggande av shoppingcentrum och parkeringsplatser, anläggande av skidbackar, skidliftar och kabinbanor och därmed förbundna anläggningar, anläggande av hamnar för fritidsbåtar, fritidsbyar och hotellkomplex utanför stadsområden och därmed förbundna anläggningar samt anläggande av permanenta campingplatser och temaparker. För det andra är det i dessa fall nödvändigt att säkerställa att MKB- direktivets krav på innehåll i miljökonsekvensbeskrivningen samt dess krav på samråd med och information till ett annat land som omfattas av miljöpåverkan beaktas. Därför behöver bestämmelserna i 5 kap. 18 § andra stycket också kompletteras med en anvisning om att tillämpa bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 7 § första stycket och 8 § andra stycket tredje meningen avseende dels innehållet i en miljökonse- kvensbeskrivning, dels samråd med och underrättelse till ett annat land som omfattas av miljöpåverkan. För det tredje behöver MKB-direktivets krav om beaktande av särskilda kriterier vid prövning av vad som är betydande miljöpåverkan få genomslag. Detta bör åstadkommas genom att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om de kriterier som skall tillämpas för att bedöma när en användning av planområdet på det aktuella sättet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ett sådant bemyndigande bör ges en egen paragraf. Projekten omfattas av kravet på detaljplaneläggning Några remissinstanser har anfört att de aktuella projekten inte nödvän- digtvis omfattas av kravet på upprättande av detaljplan. Vidare har anförts att ett s.k. enkelt planförfarande (utan krav på miljökonsekvens- beskrivning) kan komma att tillämpas i dessa fall. Som anförts i avsnitt 4.1.2 tillkom bestämmelsen om miljökonsekvens- beskrivning i första gången i syfte att genomföra MKB-direktivet i svensk lagstiftning. Regeringen konstaterade då att kravet på miljökonsekvensbeskrivning borde införas som ett led i detalj- planeförfarandet (prop. 1992/93:60 s. 22). I sammanhanget uttalades att det inte kunde råda någon tvekan om att en åtgärd som hade betydande miljöpåverkan skulle prövas genom detaljplan, och inte med stöd av den undantagsbestämmelse i 5 kap. 1 § 2 , som medger att prövning kan ske i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked i vissa fall. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att något krav på miljökonsekvensbeskrivning vid bygglov inte be- hövdes. Detaljplanekravet, så som det uttrycks i 5 kap. 1 § första och andra styckena , är alltså avsett att tillämpas på ett sätt som gör att det omfattar de nu aktuella projekten. Enligt 5 kap. 1 § sista stycket finns förvisso utrymme för att frångå kravet på detaljplan i den mån en tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser. Detta undantag från detaljplanekravet kan dock knappast aldrig kunna komma på fråga för projekt som kan antas ha en sådan miljöpåverkan att de omfattas av MKB-direktivets krav. I vissa fall kan bestämmelsen i 5 kap. 28 § om enkelt planförfarande användas. Det innebär bl.a. att bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivning inte skall tillämpas. får användas om förslaget till detaljplan har begränsad betydelse och saknar intresse för allmänheten. Det är framför allt planer av rutinkarak- tär eller av ringa intresse från allmän synpunkt som är avsedda att om- fattas av reglerna om enkelt planförfarande. Det är osannolikt att planer som omfattar åtgärder eller verksamheter med en betydande miljöpåver- kan skulle kunna bedömas ha begränsad betydelse eller sakna intresse för allmänheten. Om projekten dessutom uttryckligen anges i lagtexten bör risken för en felaktig tillämpning kunna minimeras. Ändringen bör göras i 5 kap. 18 § Vissa remissinstanser har anfört att ett krav på upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning som lever upp till MKB-direktivets bestämmelser inte passar in i . De nu aktuella projekten har, , omfattats av plan- och bygglagens reglering om miljökonsekvensbeskrivning med syfte att därigenom uppfylla MKB-direktivets krav. Av förarbetsuttalanden (prop. 1997/98:90 s. 165) framgår att bestämmelsen i 5 kap. 18 § andra stycket är avsedd att tillämpas på ett sätt som uppfyller kraven i MKB-direktivet så långt som det är möjligt. Bestämmelsen har varit i kraft . Förslaget i denna proposition innebär därför i huvudsak ett förtydligande av bestämmelsens betydelse. Mot den bak- grunden är det lämpligt att låta de aktuella kraven i MKB-direktivet komma till uttryck i den bestämmelse som finns i 5 kap. 18 § andra stycket . Bland de skäl som anförts till stöd för en annan lagteknisk lösning än den föreslagna är att det anses omöjligt att på detaljplanestadiet upp- rätta en så detaljerad miljökonsekvensbeskrivning som MKB-direktivet innebär. Remissinstanserna har refererat till de fall då detaljplanen med- ger att mark tas i anspråk för industriändamål och pekat på att det inte alltid är känt vilken typ av industri som kommer att etablera sig på områ- det. I den mån detaljplanen medger användning av mark för sådan industrietablering som omfattas av regler om miljöfarlig verksamhet, säkerställer balkens bestämmelser att en miljökonsekvens- beskrivning upprättas om anläggningen medför en betydande påverkan på miljön. Förslaget till ny utformning av det som är 5 kap. 18 § andra stycket omfattar förutom de industriverk- samheter som är tillståndspliktiga enligt även verksam- heter som faller utanför bestämmelser men ändå ryms inom uttrycket industriändamål. I dessa fall torde det inte vara omöjligt att ta fram de uppgifter som krävs enligt 6 kap. 7 § första stycket . När detaljplanen konsekvensbedöms får detaljeringsnivån anpassas till vad som är rimligt. Det säger sig självt att en miljökonsekvensbeskriv- ning inte kan göras utifrån andra förhållanden än vad som är känt då bedömningen skall göras. För industriverksamheter som i ett senare skede blir föremål för tillståndsprövning enligt bestämmelser om miljöfarlig verksamhet, kommer detaljplanens miljö- konsekvensbeskrivning att utgöra ett betydelsefullt underlag. Slutligen har några remissinstanser påpekat att detaljplaner gäller , vilket kan medföra att en miljökonsekvensbeskrivning är gammal när verksamheten väl etableras eller att verksamheten läggs ner och ny verksamhet kommer till stånd utan att en ny miljökonsekvens- beskrivning upprättas. Under förutsättning att den verksamhet eller åtgärd som etableras eller vidtas på området i fråga ryms inom ramen för beskrivningen i planhandlingarna, har den omfattats av de överväganden om miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt den föreslagna lydelsen av det som är 5 kap. 18 § andra stycket . MKB-direktivets krav är därmed uppfyllda. Överväganden i fråga om alternativa lagtekniska lösningar Som angetts ovan har några remissinstanser förordat att de aktuella projekten i stället för att omfattas av plan- och bygglagens bestämmelse om miljökonsekvensbeskrivning bör göras tillståndspliktiga enligt miljö- balkens regler. Vidare har föreslagits att ett krav på miljökonsekvens- beskrivning som uppfyller MKB-direktivet bör förläggas till plan- och bygglagens bestämmelser om bygglov snarare än till bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivning i 5 kap. 18 §. Inget av dessa alternativ är lämpligt. Vad gäller förslaget att låta verk- samheterna eller åtgärderna omfattas av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i och de därmed tillämpliga bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning, kan följande noteras. För att de åligganden som omfattas av anmälnings- respektive tillståndsplikt enligt skall kunna fullgöras, är det en förutsättning att en verksamhetsutövare kan pekas ut. För vissa av de nu aktuella verksamheterna eller åtgärderna är detta inte möjligt. Så är t.ex. fallet i fråga om etablering av ett köpcent- rum. Den direkta miljöfarliga eller potentiellt miljöfarliga verksamhet som äger rum vid en sådan anläggning är en följd av den verksamhet som de olika affärsidkarna driver. Man skulle också kunna säga att det är den som beslutar om detaljplanen som ger upphov till den miljöfarlighet som ett köpcentrum kan medföra. Det andra alternativet att knyta kravet på upprättande av miljö- konsekvensbeskrivning till bestämmelserna om bygglov strider mot systematiken i . Vid prövningen av en ansökan om bygglov inom detaljplanelagt område görs inte några bedömningar avseende påverkan på miljön till följd av den verksamhet eller åtgärd som byggnaden eller anläggningen inrymmer. Det som prövas i anslutning till bygglovet är hur åtgärden förhåller sig till detaljplanen samt om byggnaden uppfyller vissa krav som ställs på byggnader. Vid prövning av en ansökan om bygglov inom detaljplanelagt område förutsätts således att bedömningen av byggnadens eller anläggningens miljöeffekter har gjorts i samband med detaljplaneläggningen. Det är mot denna bakgrund olämpligt att lägga in bestämmelser om upprättande av miljökonsekvensbeskrivning i anslutning till bygglovsprövningen. Den föreslagna regleringen för genomförandet av MKB-direktivet I förhållande till de nu aktuella projekten har MKB-direktivet genomförts med den gällande regleringen i 5 kap. 18 § andra stycket plan- och I detta lagrum saknas emellertid motsvarighet till följande bestämmelser i : krav på användande av vissa kriterier vid prövningen av om ett projekt skall bli föremål för miljökonsekvensbedömning (artikel 4.3), krav på vad underlaget för en miljökonsekvensbedömning skall innehålla (artikel 5.1 jämförd med artikel 5.3), och krav på att samråd med och underrättelse till andra medlemsstater skall ske i vissa fall (artiklarna 7 och 9.2). Dessa brister i plan- och bygglagens regler om miljökonsekvensbe- skrivning bör åtgärdas genom att införa uttryckliga krav i den bestäm- melse som finns i 5 kap. 18 § andra stycket. Förslaget innebär att det uttryckligen anges att bestämmelsen skall tillämpas i fråga om de projekt som varit föremål för kommissionens kritik under förutsättning att projekten kan antas ge upphov till en betydande miljöpåverkan. För att säkerställa att de kriterier som anges i bilaga III till MKB- direktivet beaktas vid bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bör regeringen bemyn- digas att meddela föreskrifter om detta. Ett antal remissinstanser har påpekat att det uppstår tolkningsproblem om kriterierna för vad som enligt och MKB-direktivet betecknas som betydande miljö- påverkan knyts till det uttryck som används 5 kap. 18 § andra stycket i dess nu gällande lydelse, dvs. en betydande på- verkan på miljön, hälsa och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Med de ändringar som i övrigt föreslås i bestämmelsen uppstår dock inte detta problem. har efterlyst en gemensam lista med kriterier för att undvika att kommunerna skall behöva göra flera bedömningar av vad som kan anses vara betydande miljöpåverkan. Eftersom de olika direktiven delvis skiljer sig åt i fråga om utformningen av kriterier för att avgöra vad som är betydande miljöpåverkan, är detta inte lämpligt. Såvitt gäller krav på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen samt krav på samråd med och underrättelse till andra medlemsstater kan kon- stateras att bestämmelsen i det som är 5 kap. 18 § andra stycket bör kompletteras genom en hänvisning till följande bestämmelser i : 6 kap. 7 § första stycket om krav på inne- hållet i en miljökonsekvensbeskrivning i vissa fall, 6 kap. 6 § om samråd med andra länder när dessa omfattas av miljöpåverkan samt 6 kap. 8 § andra stycket tredje meningen om information om beslut till andra länder som berörs. Genom att göra dessa bestämmelser i tillämpliga blir det tydligt att miljökonsekvensbeskrivningar för de nu aktuella projekten skall upprättas och handläggas på ett sätt som överensstämmer med MKB-direktivets krav. har ifrågasatt om inte bestämmelserna i artikel 5.1, med hänvisning till direktivets bilaga IV, bör innefattas i plan- och bygg- lagens bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning. Direktivet ger ut- rymme för en bedömning av om det är relevant att kräva att uppgifterna i bilagan lämnas i det aktuella planeringsstadiet respektive om det är rimligt att ställa krav på att uppgifterna tas fram. Med hänsyn till att de uppgifter som anges i bilaga IV till direktivet förutsätter mycket specifika kunskaper om den verksamhet eller åtgärd som planeras, bör dessa uppgifter inte göras obligatoriska i samband med detaljplane- Vidare har gjort gällande att bestämmelsen i artikel 6.1 i direktivet om myndigheters rätt i att delta i samråd i vissa fall inte genomförs med den föreslagna regleringen. Att statliga myndigheter informeras om innehållet i ett detaljplaneförslag (inklusive eventuell miljökonsekvensbeskrivning) och ges möjlighet att lämna synpunkter på förslaget framgår dock av 5 kap. 20 och 22 §§ jämförd med 10 och 11 §§ plan- och byggförordningen (1987:383). För övrigt finns det inte något hinder för kommunen att direkt samråda med myndigheter som anses bli berörda. Detaljplaner som kan antas medföra betydande miljöpåverkan omfattas av krav på en miljöbedömning och upprättande av en miljökonsekvens- beskrivning i enlighet med den reglering som finns i 5 kap. 18 § tredje stycket jämförd med bestämmelserna i 6 kap. 11 och 12 §§ . I vissa fall utgör beslutet om detaljplan även en central del i den tillståndsprövning som avses i MKB-direktivet. I dessa fall är det nödvändigt att detaljplanen i relevanta delar föregås av en miljökonsekvensbeskrivning som motsvarar MKB-direktivets krav. Bestämmelserna i det som är 5 kap. 18 § andra stycket skall då tillämpas. Denna bestämmelse utgör således ett komplement till regleringen i det som är 5 kap. 18 § tredje stycket plan- och bygg- lagen. För att tydliggöra bestämmelsernas inbördes förhållande till varandra, bör andra och tredje styckena byta plats. Regeringens förslag: Ändringen träder i kraft . För planer och program som formellt börjat förberedas före ikraftträdandet skall äldre föreskrifter gälla. Förslaget i promemoria saknar övergångsbe- stämmelser. Remissinstanserna: och i har anfört att övergångsbestämmelser kan behövas. I avsaknad av övergångsbestämmelser kommer, enligt verket, de särskilt utpekade projekten att för överskådlig tid tillåtas med stöd av detaljplaner för vilka en miljökonsekvensbeskrivning som lever upp till MKB-direktivets krav inte har upprättats. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till att den föreslagna ändringen är föranledd av att det nuvarande regelverket inte bedöms leva upp till EG-rättens krav bör den träda i kraft möjligt. Vad gäller behovet av övergångsbestämmelser kan följande konstateras. Utgångs- punkten för detta ärende är, som tidigare anförts, att det nuvarande regel- verket i huvudsak har varit avsett att tillämpas och har kunnat tillämpas på ett sätt som är förenligt med MKB-direktivets krav. Förslaget i propositionen syftar således till att göra kraven tydliga i den svenska för- fattningstexten. Syftet är inte att de nya bestämmelserna skall medföra att detaljplaner, som är under handläggning tillbaka, av for- mella skäl kan komma att upphävas med krav på en ny miljökonsekvens- beskrivning. En övergångsbestämmelse bör utgå från att de planärenden som formellt redan har inletts vid tiden för ikraftträdandet handläggs på ett sätt som motsvarar de krav som ställs i MKB-direktivet. Med hänsyn till att den nuvarande lydelsen av 5 kap. 18 § andra stycket kan tillämpas på ett sätt som är förenligt med MKB-direktivet, är det inte heller nödvändigt att låta de nya bestämmelserna träffa redan påbörjade ärenden. I dessa planärenden bör därför inte krävas att den nya bestämmelsen om miljökonsekvensbeskrivning tillämpas. I samman- hanget bör noteras att det redan med stöd av de nu gällande bestämmel- serna finns möjlighet att upphäva en detaljplan på grund av att besluts- underlaget i form av t.ex. en miljökonsekvensbeskrivning visat sig otill- räckligt. Ett ärende kan normalt anses formellt inledas t.ex. när en nämnd ger i uppdrag åt den ansvariga förvaltningen i kommunen att ta fram underlag i ett planärende.