prop · GR0393 · 2004-03-10 00:00:00 — För att upp- ropslistorna till förhandlingar om användning av tvångsmedel som huvudregel skall vara offentliga utom i de situationer då sekretessen för namnet på den misstänkte omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse, exempelvis s.k. utredningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekre- tesslagen måste således en särskild bestämmelse om undantag från sekretessen enligt 9 kap. 17 § för uppgift om den misstänktas namn vid förhandling om användning av tvångsmedel införas (jfr 9 kap. 16 § första stycket sista meningen sekretesslagen). Ett alternativ kan vara att införa en särskild sekretessbestämmelse med ett s.k. rakt kvalificerat skade- rekvisit för sådana uppgifter. Vad först gäller frågan om det raka skaderekvisitet bör återinföras skall beaktas att principen att förhandlingar i domstol i största möjliga ut- sträckning skall vara offentliga (jfr 2 kap. 11 § andra stycket och 2 kap. 12 § regeringsformen samt 5 kap. 1 § ) är av stor bety- delse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för domstols- väsendet. Att det i domstolarna numera råder en presumtion för sekretess när det gäller uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden vid t.ex. häktningsförhandlingar och i övrigt i de situationer som redogjorts för i avsnitt 8.1.1 är mot bakgrund härav inte till- fredsställande. 9 kap. 17 § bör därför ändras så att sekretess enligt första stycket 1 och 2 åter kommer att gälla med ett rakt skaderekvisit hos domstol för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållan- den helt i enlighet med vad som var fallet års ändringar. Eftersom sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 inte gäller direkt hos domstolarna måste en ändring göras också i 12 kap. 2 § sekre- tesslagen. Vad gäller frågan om det därutöver bör göras någon form av undantag från det föreslagna raka skaderekvisitet i 9 kap. 17 § för uppgift om vem som är misstänkt vid en förhandling om användning av tvångsmedel kan följande anföras. Om en undantagsregel införs försvagas det sekretesskydd som 9 kap. 17 § ger den enskilde i t.ex. de fall den misstänkte inte häktas och för- undersökningen senare läggs ned. Enligt 9 kap. 18 § första stycket gäller visserligen sekretessen enligt 9 kap. 17 § inte beslut om att förundersök- ningen skall läggas ned. Det är dock bara beslutet som blir offentligt. Sålunda blir t.ex. för den misstänkte graverande utsagor som antingen vederlagts av annan bevisning eller inte räckt till för beslut om åtal inte offentliga, såvida de inte har redovisats i avskrivningsbeslutet. Vidare blir inte heller den misstänktes namn offentligt om det inte anges i be- slutet. Förutom att integritetsskäl alltså kan åberopas för att hålla den misstänktes namn hemligt under en häktningsförhandling kan det enligt uppgift från Riksåklagaren, och i vissa fall finnas anledning att hemlighålla den misstänktes namn av det skälet att det finns en hotbild mot den misstänkte eller dennes anhöriga. Som skäl för att någon form av undantagsregel från det raka skade- rekvisitet bör införas kan följande anföras. Det kan inte anses tillfreds- ställande att frågan om den misstänktes namn skall anges på upprops- listan eller inte skall vara beroende av om en offentlig försvarare har hunnit förordnas. Om man tillåter att förhandlingar om tvångsmedel hålls inom stängda dörrar enbart av integritetsskäl finns det risk för att detta i stor utsträckning kommer att bli fallet. En sådan ordning kan inte anses tillfredställande mot bakgrund av att förhandlingsoffentligheten är grund- lagsfäst. Det kan också hävdas att det skydd som den enskildes rätts- säkerhet bereds genom offentligheten bör tillmätas avsevärt större vikt än hänsynen till hans personliga integritet. Vid en intresseavvägning mellan dessa motstående intressen finner regeringen att de senare skälen väger så tungt att insynsintresset vid för- handlingar avseende tvångsmedel bör ges företräde framför intresset av skydd för den enskildes integritet. I de fall det finns en hotbild mot den enskilde eller dennes närstående bör det emellertid finnas en möjlighet att hemlighålla namnet på den enskilde även vid en förhandling om an- vändning av tvångsmedel. Regeringen anser därför att det vid en sådan förhandling bör gälla sekretess enligt 9 kap. 17 § för uppgift om vem som är misstänkt endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. När det gäller en förhandling om användning av tvångsmedel innebär förslagen sammantaget att uppgift om den misstänktes namn kan hemlig- hållas med stöd av 9 kap. 17 § endast under angivna förutsättningar samt att andra uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden än namnet på den misstänkte kommer att omfattas av sekretess med ett vanligt rakt skaderekvisit. Sådana uppgifter får alltså hemlig- hållas endast om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Om skaderekvisitet är uppfyllt beträffande en viss uppgift om enskildas per- sonliga och ekonomiska förhållanden innebär regleringen i 5 kap. 1 § att det är domstolen som avgör om förhandlingen skall hållas inom stängda eller inför öppna dörrar när denna uppgift före- bringas. Domstolen har således att i varje enskilt fall avgöra huruvida offentlighets- eller sekretessintresset skall tillmätas störst tyngd (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 309). Det skall betonas att de föreslagna ändringarna bara berör förunder- sökningssekretessen till skydd för enskild enligt 9 kap. 17 §. Förslagen påverkar således inte möjligheterna att hålla en förhandling inom stängda dörrar med stöd av t.ex. utredningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekre- tesslagen. Möjligheterna att hemlighålla den misstänktes namn under åberopande av 5 kap. 1 § vid t.ex. en förhandling om användning av s.k. hemliga tvångsmedel påverkas således inte. De föreslagna ändringarna berör vidare bara frågorna med vilken styr- ka bestämmelsen om förundersökningssekretess till skydd för enskild i 9 kap. 17 § bör gälla hos domstolar. Det finns inte underlag för att i detta lagstiftningsärende ta ställning till den av JO aktualiserade frågan hur den sekretessbrytande bestämmelsen i 12 kap. 4 § avseende beslut och domar skall tolkas. Regeringen avser att återkomma i den frågan i ett annat sammanhang. Som ovan nämnts noterar dock regeringen att det är olika bestämmelser i 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen som är tillämp- liga beträffande bl.a. beslut om häktning (tredje meningen) respektive domar i brottmål (fjärde meningen) (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 310, SOU 1974:88 s. 63 samt , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2:a uppl., s. 146). Regeringen noterar vidare att ordalydelsen i tredje meningen medger att domstol får förordna att sekretessen skall bestå för domslut eller motsvarande del av annat beslut om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Med vilken styrka skall sekretessen gälla vid prövning av frågan om en uppgift kan lämnas ut? Kammarrätten i och Datainspektionen har påpekat att det klart måste framgå av lagstiftningen om det skall gälla sekretess med ett rakt eller omvänt skaderekvisit hos en domstol i de fall domstolen har fått en uppgift som omfattas av förundersökningssekretess bara för att pröva om den kan lämnas ut (jfr 12 kap. 2 § första stycket sekretesslagen). Ett antal remissinstanser har vidare ifrågasatt om det inte finns skäl att återgå till den tidigare ordningen med rakt skaderekvisit i 9 kap. 17 § avseende förundersökningssekretessen även hos polis- och åklagarmyndigheter, varvid samma skaderekvisit skulle bli tillämpligt såväl hos dessa myndig- heter som hos domstolarna. JO har vidare i sitt remissyttrande påtalat att införandet av det omvända skaderekvisitet i 9 kap. 17 § har fått icke önskvärda följder i fråga om JO:s tillsynsverksamhet. Eftersom JO och JK enligt 11 kap. 4 § skall tillämpa bl.a. 9 kap. 17 § sedan de har beslutat att inleda en förundersökning, är enligt JO en konsekvens av lagändring att uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden med anknytning till pågående förundersökningsärenden hos JO nu måste hemlighållas i större utsträckning än vad som är motiverat med hänsyn till den grundläggande principen om största möjliga öppenhet hos JO. JO har därför med sitt remissyttrande lämnat in en fram- ställning till regeringen, vari JO föreslår en återgång till rättsläget års lagändringar för JO:s del genom en ändring i 11 kap. 4 § (dnr Ju2002/7096). Regeringen konstaterar att det kan finnas skäl att se över 9 kap. 17 § ytterligare. Det saknas dock i detta lagstiftningsärende underlag för att ta ställning till frågan hur förundersökningssekretessen bör vara utformad annat än för domstolarnas del. Med anledning av vad bl.a. Kammarrätten i påpekat vill regeringen framhålla följande. Oavsett vilka sekretessbestämmelser som gäller hos en myndighet respektive hos en domstol är det en självklarhet att samma sekretess som gäller för en uppgift hos en myndighet även skall vara tillämplig hos en domstol i de fall domstolen har fått uppgiften Prop. 2003/04:93 endast för att pröva om den kan lämnas ut (jfr 11 kap. 1§ första stycket och 12 kap. 2 § första stycket sekretesslagen). Detta innebär att sekre- tessen för uppgifter som omfattas av 9 kap. 17 § skall gälla med ett om- vänt skaderekvisit hos domstolar i dessa fall. Undantag från sekretessen i 9 kap. 17 § i förhållande till skadelidande Som nämnts i avsnitt 8.1.2 får polismyndigheten enligt 9 kap. 17 § sjätte stycket sekretesslagen trots sekretessen på begäran av en enskild som lidit person- eller sakskada vid en trafikolycka lämna uppgift om identiteten hos en trafikant som haft del i olyckan. Som tidigare nämnts är bestämmelsen i sin nuvarande lydelse inte förenlig med polisens skyldighet enligt 2 kap. 8 § trafikförordningen (1998:1276) att lämna vissa uppgifter till den som lidit skada. Även andra än enskilda, t.ex. myndigheter, kan ha skadeståndsanspråk med anledning av trafikolyckor. Det finns ingenting som tyder på att denna diskrepans mellan de nämnda bestämmelserna varit avsedd. 9 kap. 17 § sjätte stycket bör därför ändras. I enlighet med förslag från Länsrätten i , bör orden en enskild i sistnämnda stycke ersättas med den. På så sätt kommer terminologin att överensstämma mellan 9 kap. 17 § sekretesslagen och 2 kap. 8 § trafikförordningen. 9Sekretess i verksamhet hos myndighet som avser skadereglering Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten skall sådana anspråk handläggas av Justitiekanslern () (3 §), Kammarkollegiet (4 §) eller den centrala förvaltningsmyndig- het inom vars verksamhet skadan inträffat (5 §). I vissa ärenden om reg- lering av personskada skall den handläggande myndigheten begära ytt- rande från (11 §). Enligt 10 § kan JK uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter JK har enligt för- ordningen. JK kan även överta handläggningen av sådana ärenden. En myndighet får vidare träffa överenskommelser med Kammar- kollegiet att kollegiet skall överta myndigheternas risker i ekonomiskt av- seende och dess ansvar för skadereglering (4 § förordningen [1995:1300] om statliga myndigheters riskhantering och 4 § förordningen [1993:674] om försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor). I JK:s verksamhet för att bevaka statens rätt gäller viss sekretess enligt 11 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Om JK får en uppgift från en annan myndighet och uppgiften är sekretessbelagd där gäller sekretessen även hos JK. Om uppgiften förekommer i en handling som har upprättats med anledning av verksamheten gäller sekretessen hos JK bara om det kan antas att ett allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller Prop. 2003/04:93 betydande men om uppgiften röjs. Om JK får in en uppgift från en en- skild gäller sekretess till skydd för den enskildes personliga förhållanden om uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse och det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående till honom lider betydande men om uppgiften röjs. Kammarkollegiet och har i skilda framställningar föreslagit ändringar i sekretesslagen så att integritetskänsliga uppgifter skall kunna sekretessbeläggas i skadereglerande verksamhet även hos andra myndigheter än JK. Kammarkollegiet har föreslagit att det i sekretesslagen skall införas regler om sekretess i ärenden där staten efter inträffad skada kan vara skyldig att betala ersättning. Enligt kollegiet bör sekretessen gälla för uppgift om den ersättningsberättigades personliga eller ekonomiska för- hållanden om det kan antas att den ersättningsberättigade eller någon honom närstående lider skada eller men om uppgiften röjs (dnr Ju97/3393 och Ju2000/4567). Kollegiet har anfört att det ofta förekommer känsliga uppgifter i ärenden om personskador. Vid handläggningen utreds frågor om bl.a. medicinsk invaliditet och inkomstförlust. Den skadelidande kan behöva skicka in aktuella handlingar eller ge kollegiet fullmakt att hämta in journaler och annan medicinsk utredning från t.ex. en försäkringskassa. Trots att det kan vara fråga om mycket integritetskänsliga uppgifter finns det enligt kollegiet ingen möjlighet att hålla dem hemliga. Också ärenden om sakskador kan enligt kollegiet innehålla känsliga uppgifter om per- sonliga förhållanden. Som exempel på detta har kollegiet nämnt regleringen av försäkringsskador för anställda på UD och Sida. Enligt villkoren för en flyttförsäkring skall försäkringstagaren före en flyttning ha gett in en förteckning av flyttgodset till kollegiet för att eventuella skador skall kunna ersättas. Detta innebär att det hos kollegiet förvaras fullständiga inventarieförteckningar över enskildas egendom. Om sådana uppgifter lämnas ut skulle detta enligt kollegiet kunna vara integritets- kränkande men också kunna underlätta för brott riktade mot försäk- ringstagaren. har föreslagit att sekretesslagen ändras så att be- stämmelser som skyddar ett brottsoffers integritet i en brottmåls- process även skall kunna åberopas i ett särskilt förvaltningsärende som inleds med anledning av brottet (dnr Ju96/677). Frågan har aktualiserats tidigare. Någon ändring i sekretesslagen föreslogs inte den gången, se promemoria Några frågor om sekretess (Ds 1995:42). Avsaknaden av förslag kritiserades av flera remissinstanser. Regeringen åtog sig att återkomma i frågan, se propositionen Några frågor om sekretess (prop. 1995/96:127). Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i verksamhet som avser skadereglering för uppgift om enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs. Om myndigheten inhämtar en uppgift från en annan myndighet och uppgiften är sekretessbelagd där till skydd för enskilds intresse, skall samma sekretess gälla hos den mottagande myndigheten. Om uppgiften förekommer i en handling som har upprättats med anledning av verksamheten skall sekretess gälla för uppgiften hos den mottagan- de myndigheten bara om det kan antas att den enskilde lider bety- dande men om uppgiften röjs. Sekretessen skall inte gälla beslut i ärenden. Den sekretessbestämmelse till skydd för enskild som gäller hos i ärende om brottskadeersättning komp- letteras med en bestämmelse om överföring av sekretess från andra myndigheter. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens. Förslaget i promemorian innehåller dock inte något förslag rörande sekretessen hos . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. , Hovrätten för , och , har tillstyrkt eller har ingenting att erinra mot förslaget. Ett antal remissinstanser, bl.a. ombudsmän () och Justi- tiekanslern (), har lämnat synpunkter på förslagets utformning. Tidningsutgivarna och Kriminal- journalisternas Klubb anser att insynsintresset väger över integritets- intresset och avstyrker förslaget. Om promemorieförslaget ändå övervägs vidare förordar Tidningsutgivarna att sekretessen i domstol, som en konsekvensändring, också begränsas till avsevärd skada och betydande men. Skälen för regeringens förslag Det står klart att det finns behov av sekretess till skydd för enskilda i verksamhet hos myndighet som avser skadereglering även i andra fall än de som omfattas av den nu gällande sekretessregleringen. Även om insynsbehovet i sådan verksamhet är stort anser regeringen att hänsynen till den enskildes integritet väger så tungt att viss sekretess bör gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sådan verksamhet oavsett hos vilken myndighet verksamheten bedrivs. Sekretessen bör omfatta såväl uppgifter om enskilds personliga som ekonomiska förhållanden. Som JO har anfört innefattar emellertid begreppet personliga förhållanden i sekretesslagen, såvitt avser fysiska personer, också uppgifter om en persons ekonomi (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 84 och s. 190). Juridiska personer anses dock inte ha några per- sonliga förhållanden. Om man vill åstadkomma ett skydd för även juri- diska personers ekonomiska förhållanden måste man således, utöver sekretess för enskildas personliga förhållanden, även införa sekretess för enskildas affärs- och driftförhållanden eller det vidare begreppet enskildas ekonomiska förhållanden. Eftersom det i lagstiftningsärendet inte har framkommit att det skulle finnas behov av att skydda uppgifter avseende juridiska personer delar regeringen uppfattning att sekretessen bör avse uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen bör enligt förslaget i promemorian gälla i andra fall än som anges i 7 kap. 30 § (handläggning av ärenden om brottsskadersättning) eller 11 kap. 4 § (JK:s verksamhet för att beva- ka statens rätt) i myndighets skadereglerande verksamhet. Med sist- nämnda begrepp avses i promemorian den del av en myndighets verk- samhet, vari anspråk, på såväl skadeståndsrättslig som försäkringsrättslig grund, regleras. Med reglering menas i det här sammanhanget att myn- digheten skall ta ställning till ett visst krav och, om det anses befogat, betala ut ersättning. Begreppet är således inte avsett att omfatta t.ex. de allmänna domstolarnas dömande i skadestånds- eller försäkringsrättsliga mål (jfr 8 kap. 17 § och 9 kap. 16 § sekretesslagen). Hovrätten för Nedre anför att verksamhet inte är att jämställa med sådan skadereglerande verksamhet som statliga myndigheter bedriver i syfte att reglera skador som uppkommit till följd av den statliga verksamheten. Hovrätten ifrågasätter därför om inte hänvisningen i den i promemorian föreslagna lagtexten till 7 kap. 30 § sekretesslagen är missvisande. har anfört att 7 kap. 30 § endast skyddar upp- gifter om enskildas hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden. anser att den i promemorian föreslagna be- stämmelsen, vilken enligt sin ordalydelse även omfattar uppgift om en- skilds ekonomiska förhållanden, därför kommer att bli tillämplig hos i brottskadeärenden gällande ersättning för sak- eller förmögenhetsskada. Brottsskadelagen (1978:413) utgör en offentligrättslig reglering och handläggning av brottsskadeersättningsärenden utgör myndighetsutövning (prop. 1977/78:126 s. 11 och prop. 1988/89:131 s. 25). Som RPS och Kammarkollegiet har påpekat utgör däremot en myndighets handläggning av ett skadeståndsanspråk riktat mot staten inte myndighetsutövning. Myndighetens beslut är i sistnämnda fall endast att uppfatta som ett partbesked från staten (jfr JK:s beslut , Dnr 3433-96-21). Även om vid be- stämmande av brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen (1978:413) har att tillämpa en del av skadeståndslagens (1972:207) bestämmelser innehåller den förstnämnda lagen även ett antal bestämmelser av tydlig offentligrättslig karaktär. En utbetalning av en brottskadeersättning från kan därför inte sägas utgöra en reglering av ett ersättningsanspråk på skadeståndsrättslig grund. Regeringen delar Hovrättens för Nedre uppfattning att hän- visningen i den i promemorian föreslagna lagtexten till 7 kap. 30 § är missvisande och anser att någon sådan hänvisning inte bör göras. Rege- ringen, som noterar att det av förarbetena till 7 kap. 30 § framgår att denna bestämmelse innefattar ett sekretesskydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden (prop. 1988/89:131 s. 25 f), delar således inte uppfattning att den föreslagna be- stämmelsen skulle bli tillämplig vid handlägg- ning av brottskadeärenden avseende ersättning för sak- eller förmögen- hetsskada. I promemorian används begreppet en myndighets skadereglerande verksamhet, varmed avses den del av en myndighets verksamhet vari anspråk, på såväl skadeståndsrättslig som försäkringsrättslig grund, regle- ras. Vid tillämpning av förordningen (1995:1300) om statliga myndig- heters riskhantering och förordningen (1993:674) om försäkringsskydd vid statliga tjänsteresor åtar sig Kammarkollegiet att betala ut ersättning till andra myndigheter om vissa skador uppkommer. avser åtagan- det att betala ut ersättning med tillämpning av skadeståndslagens regler, ibland avser åtagandet att betala ut ersättning enligt vissa mellan myn- digheterna överenskomna villkor. Kammarkollegiet tar således inte ställ- ning till ersättningsanspråk på försäkringsrättlig grund. En myndighets skadereglerande verksamhet bör därför i stället definieras som den del av en myndighets verksamhet, vari anspråk som framställs på skadestånds- rättslig grund eller på grundval av en mellan två myndigheter träffad överenskommelse regleras. Med reglering menas i det här sammanhanget att myndigheten skall ta ställning till ett visst krav och, om det anses befogat, betala ut ersättning. Enligt 11 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten skall den handläggande myndigheten i vissa ärenden om reglering av personskada begära yttrande från Statens skaderegle- ringsnämnd. För att den föreslagna sekretessbestämmelsen skall bli tillämplig inte bara i den skadereglerande myndighetens verksamhet utan även i nämndens verksamhet bör sekretess enligt bestämmelsen gälla inte i myndighets skadereglerande verksamhet utan i verksamhet som avser skadereglering. Promemorians föreslag innebär att den nya bestämmelsen om sekretess i myndigheternas skadereglerande verksamhet, efter förebild av den sekre- tess som gäller hos och hos JK, skall gälla endast om det kan antas att den enskilde lider betydande men om uppgiften röjs. Detta innebär en presumtion för offentlighet som gäller med särskild styrka. Enligt JK kan det i och för sig diskuteras om kravet på offentlig insyn i myndigheternas skadereglerande verksamhet är så stort att det är påkallat med ett kvalificerat skaderekvisit av det slag som föreslås i promemorian. JK anser dock att det är lämpligt att ett gemensamt skaderekvisit tillämpas inom hela området för den skadereglerande verksamheten och tillstyrker därför förslaget. JK har dock påpekat att förslaget i pro- memorian, till skillnad från vad som gäller i JK:s skadereglerande verksamhet, inte innehåller någon regel som möjliggör att uppgifter med bibehållet sekretesskydd kan överföras från en annan myndighet till det skadereglerande organet. JK förordar att förslaget kompletteras med en Regeringen delar JK:s uppfattning att det lämpligt att samma skade- rekvisit, dvs. ett s.k. rakt kvalificerat skaderekvisit, som huvudregel tillämpas hos alla myndigheter när det gäller hantering av skadestånds- anspråk riktade mot staten. Denna synpunkt gäller med särskild tyngd mot bakgrund av att JK enligt 10 § förordning (1995:1301) om hand- läggning av skadeståndsanspråk mot staten får uppdra åt en annan myn- dighet att fullgöra de uppgifter JK har enligt förordningen och att JK även får ta över handläggningen av ärenden som avses i förordningen.