prop · GR03168 · 2004-06-01 00:00:00 — Om en sådan författningssamling saknas skall myndighetens författningar kungöras i en annan författningssamling som ges ut av en central myndighet och i sista hand i Svensk författ- ningssamling. Regeringen får tillåta att en central myndighet under rege- ringen kungör en författning på annat sätt än i en författningssamling. I den tidigare skrivelsen uttryckte regeringen bl.a. följande. Det är den tryckta publikationen SFS som innehåller den officiella och autentiska lagstiftningen. Läsaren kan utgå från att innehållet i denna publikation är korrekt och kan också åberopa en felaktighet i texten som grund för rättsvillfarelse. I och med den snabba utvecklingen av informationstekniken har frågan väckts om det vore möjligt och lämpligt att låta den officiella publiceringen ske elektroniskt. Regering- en gjorde bedömningen att ett kontinuerligt arbete borde bedrivas för att undersöka förutsättningarna att kungöra lagar och andra författningar elektroniskt. Syftet skulle vara att åstadkomma en ordning som innebar att de elektroniskt publicerade författningarna även skulle ha officiell status. Vid tiden för skrivelsen hade utvecklingen inte kommit så långt att detta gick att åstadkomma. Motstridiga målsättningar för rättsinformationssystemet Rättsinformationssystemet har som övergripande målsättning bl.a. att tillförsäkra medborgarna en god och enkel tillgång till rättsinformation i elektronisk form. Det kan ske genom att rättsinformationen förädlas på olika sätt så att det blir enklare för medborgarna att hitta den information som eftersöks. Som framgår av avsnitt 4.2 är detta också en viktig uppgift för rättsinformationssystemet . Men en förädling av rättsinformationen skulle också kunna innebära större svårigheter att elektroniskt kungöra författningarna . Det är nämligen svårt att föreställa sig att en förädlad version, dvs. en version av författningen som i något avseende ser ut på något annat sätt än den som har beslutats, skall kunna få samma officiella status som den tryckta har . En utgångspunkt måste därför vara att en officiell version i elektronisk form måste uppfylla samma krav på exakthet, både när det gäller innehåll och form, som den tryckta versionen av författningarna gör . skall finnas officiella versioner både i pappersform och i elektronisk form måste versionerna vara exakta kopior av varandra. Skälen för strikta krav på exakthet Det finns flera skäl till dessa strikta krav på att en officiell version i elektronisk form skall se ut på exakt samma sätt som den som har beslutats. För det första kan den rent konstitutionella synpunkten föras fram att de organ som beslutar författningar i landet inte bara fattar beslut om innehållet i författningarna utan också om hur innehållet presenteras. När ett behörigt organ har överlåtit åt annan att i viss mån bestämma författningens typografiska utseende finns det strikta regler att hålla sig till. Bearbetning i efterhand av officiella versioner kan därför inte utan vidare accepteras utan att det behöriga organet fattar beslut om det. För det andra kan en förädling av rättsinformationen påverka det materiella innehållet i enskilda bestämmelser på så sätt att dessa i praktiken medvetet eller omedvetet tolkas annorlunda. Till grund för en tolkning av rättsregler ligger ju inte enbart den faktiska ordalydelsen av enskilda bestämmelser och syftet med rättsreglerna, utan även presentationen kan få betydelse som tolkningsdata. Som exempel kan nämnas att olika rättsreglers placering i förhållande till varandra kan vara avgörande för vilken av reglerna som skall ges företräde. Ett annat exempel som har diskuterats är om en länk från en rättsregel till en annan eller till ett vägledande avgörande kan ge upphov till en förändrad tolkning av rättsregeln, eftersom länken ger intrycket av att koppla samman texterna på ett sätt som lagstiftaren inte har fattat beslut om. Det är inte möjligt att finna en gräns för vad som kan anses vara en rent redaktionell förädling och sådan förädling som kan påverka dem som skall tillämpa bestämmelserna. har anfört att oron för att inte ha tillgång till originalet ofta är överdriven eftersom det pappersdokument som utgör det under- skrivna originalet läses av ytterst få personer. har framfört liknande synpunkter. Regeringen instämmer i uppfattningen att originaldokumenten får förmodas läsas av få personer och att dessa dokument i den praktiska hanteringen inte har särskilt stor betydelse. Naturligtvis är det från informationssynpunkt normalt viktigare att det materiella innehållet i olika föreskrifter når ut till dem som skall tillämpa bestämmelserna, oavsett vilken form de lämnas i, än att tillämparna verkligen i varje skede får del av originaltexten. Regeringen ser, som framgått ovan, positivt på att informationen görs lättillgänglig för medborgarna och förmedlas till dessa på olika sätt under förutsättning att informationen är korrekt. Enligt regeringens uppfattning är det emellertid ett grundläggande rättssäker- hetskrav att medborgarna har möjlighet att ifrågasätta den information som lämnas och har möjlighet att konsultera originaltexten i de fall de inte litar på att informationen är fullständig eller korrekt. Detsamma måste anses gälla för övriga aktörer, såsom advokater, åklagare, dom- stolar, tillämpande myndigheter m.fl. Denna princip måste anses gälla även om det är ytterst få fall det handlar om och även om man kan förmoda att felaktigheter blir ytterst sällsynta. Kravet på att rättsinformationssystemet skall vara informativt, och att informationen i systemet bör förädlas för att den skall bli mer lättillgänglig, behöver dock inte stå i strid med ett krav på exakthet för en elektronisk officiell version av författningarna. Systemet kan i detta avseende sägas ha två olika syften och bör i linje med det behandlas som två olika delar av samma system. För de databaser i systemet som visar författningarna i den form som de kungörs bör det angivna kravet på exakthet gälla, och någon målsättning att inom dessa delar göra systemet informativt bör inte finnas. En helt annan sak är givetvis att det kan finnas skäl att rent allmänt sträva efter att skapa författningar och föreskrifter som är enklare, begripligare och mer informativa än . För den andra delen av systemet bör de målsättningar om ytterligare förädling och pedagogisk presentation m.m. som regeringen redogjort för vara en ledstjärna . Elektroniskt kungörande och elektroniska officiella författningar Inom flera EU-länder pågår ett intensivt arbete med att genomföra reformer som innebär att författningarna skall kungöras elektroniskt och att elektroniskt publicerade författningar skall få en officiell status. Som framgår av avsnitt 3.5 har redan genomfört en sådan reform medan motsvarande reform för skall ha trätt i kraft . Även i andra länder planerar man för att elektroniskt kungöra författningar. Det är alltså tydligt att den internationella utvecklingen går mot att officiella versioner av författningar skall finnas tillgängliga elektroniskt. Den utvecklingstendensen bör också följa. Det är alltså angeläget att det även i utreds om det är möjligt och lämpligt att publicera och kungöra officiella versioner av författningar elektroniskt. har i sitt betänkande Rikstäckande databas för trafikföreskrifter (SOU 2003:119) föreslagit en sådan ordning för bl.a. lokala trafikföreskrifter. Betänkandet bereds inom . Vidare har i en departementspromemoria Elek- troniskt kungörande (Ds 2003:42) föreslagits att allt det kungörande som sker i Post- och (PoIT) skall ske elektroniskt. Även på andra områden än när det gäller författningar går således utvecklingen mot en ökad användning av elektroniskt kun- görande. Som har sagts kan det vid en utredning vara lämpligt att utgå från de databaser som visar författningarna i den form som de kungörs. databas av SFS som den kungörs visar en kopia av den tryckta versionen, även om utskriftsformatet avviker från det tryckta. Det borde inte finnas några större problem att använda den databasen som en giltig version av SFS med hänsyn till innehållet eller typografin. Det är emellertid också viktigt med en mycket hög säkerhet. Det skall därför inte finnas någon risk för att personer tar sig in i systemet och manipulerar med officiella versioner av författningarna. Det är också viktigt att de officiella versionerna av författningarna alltid finns tillgängliga för medborgarna. Detta är emellertid något som aldrig kan garanteras fullt ut. En rad datatekniska problem kan göra att systemet slås ut eller förhindrar användare att komma åt informationen. Även om säkerhetsfrågor av detta slag är mycket viktiga är det inte lika Skr. 2003/04:168 angeläget att medborgarna under alla förhållanden får tillgång till den officiella versionen på elektronisk väg som att informationen i dessa versioner är korrekt. Eftersom alla personer inte har tillgång till en dator eller kan hantera en dator görs den bedömningen att en pappersversion av författningarna inte kan undvaras, i varje fall inte . Medborgarna har därmed alltid möjlighet att få tillgång till en officiell version av författningarna, även i de fall databaserna med officiella versioner inte går att komma åt. En utredning om möjligheterna till elektronisk publicering av officiella versioner av författningar bör syfta till att ta reda på hur stora säkerhetsproblemen är och hur problemen kan lösas. Men det bör också undersökas om, och i så fall på vilket sätt, förvaltningsmyndigheternas föreskrifter skulle kunna omfattas av en reform. En annan fråga som bör undersökas i sammanhanget är om författningarna också skall kungöras elektroniskt. 4.8Närmare om länkning och författningstekniska frågor Regeringens bedömning: Det bör fastställas kriterier för i vilka situationer länkning skall ske. Lagstiftningstekniken bör förändras så att det av förordningar, eller av fotnoter till förordningar, normalt framgår vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Något absolut krav på detta bör dock inte ställas upp. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del delar bedömningen i promemorian såvitt avser förändring av lagstiftningstekniken. Flera remissinstaner anser också att det är viktigt att det fastställs kriterier för i vilka fall länkning skall ske. Några remiss- instanser har också förespråkat att ett system utvecklas så att länkning skall kunna ske mellan bestämmelser i svenska författningar och de EG- rättsakter som bestämmelserna bygger på. Flera remissinstanser, bl.a. och , anser att det finns anledning att arbeta vidare med frågan om hur man skall kunna gå från en bestämmelse i svensk lagstiftning till den EG-rättsakt som ligger till grund för bestäm- melsen. har anfört att en väl fungerande länkning mellan olika dokument i systemet är värdefullt och tidsbesparande men ställer särskilda krav på likformighet och tillförlitlighet i bedömningarna av vilka dokument som hör ihop. En fortlöpande kontroll av att länkning sker till rätt dokument är en nödvändig men krävande arbetsuppgift. Skälen för regeringens bedömning När bör länkning ske? revisorer har i förslag till (2002/03:RR20) angåen- de revisorernas rapport på rätten (Rapport 2002/03:12) före- slagit bl.a. att rättsinformationssystemet förses med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till tillämp- ningsföreskrifter. Detta skulle kunna åstadkommas genom att det fanns länkar mellan de olika informationskällor som på ett eller annat sätt hör samman. Som har nämnts (avsnitt 4.6) skulle den informationen innebära en förädling som rent allmänt är mycket positiv. Det bör dock erinras att det finns tekniska problem med att genomföra en sådan ordning, främst med hänsyn till att informationen finns i ett flertal olika databaser. I avsnitt 4.6 har redogjorts för dessa problem. Det är alltså inte alldeles enkelt att tekniskt genomföra den förändring som revisorer har föreslagit. Även ur ett annat perspektiv uppkommer problem med förslaget. Det kräver nämligen ett omfattande arbete med att identifiera vilka författ- ningar som hör ihop. I det arbetet ligger inte enbart att leta upp författ- ningarna i fråga, utan även att göra en bedömning av om det finns ett tillräckligt samband för att en länk skall vara meningsfull. En fråga i en sådan bedömning kan då vara om formella eller sakliga samband mellan olika författningar skall vara avgörande. Även om det i de flesta fall är uppenbart att exempelvis en viss förordning innehåller kompletterande bestämmelser till en specifik lag lär det finnas en hel del fall där kopp- lingen mellan författningar på olika nivåer finns i formell mening men inte i sak. Ett exempel på en sådan situation är fall då en förordning utfärdats med stöd av en ren bemyndigandelag. Det finns också en mängd exempel på fall då författningar har starka samband med varandra utan att det finns någon formell koppling. Det kan exempelvis vara författningar på samma nivå som rör snarlika frågor, eller författningar på olika nivåer som behandlar samma sakfråga utan att det behövs något formellt bemyndigande. Det finns givetvis inget som hindrar att det finns länkar både vid formella samband och sakliga samband. Men olika användare kan, som har sagts, ha olika behov av information. Medan vissa användare kan vara intresserade av det formella sambandet mellan olika författningar, vilket revisorer tycks efterlysa, kan andra användare vara mer intresserade av det sakliga sambandet mellan olika rättsregler. Oavsett vad man efterlyser i det enskilda fallet är det viktigt för de icke-professionella användarna att förstå varför författ- ningarna hör ihop och därmed kunna skilja på de olika situationerna som möjligheterna att söka i informationen inte i praktiken begränsas av en ostrukturerad länkningsmetodik. Innan ett praktiskt arbete med att skapa länkar mellan olika författningar påbörjas krävs därför att det fastställs vilka kriterier som skall avgöra i vilka situationer länkning skall ske. Remissinstanserna har överlag instämt i den bedöm- ningen. I promemorian föreslogs att Statskontoret, i sin egenskap av samordningsmyndighet, utförde den uppgiften. Statskontoret har menat att den uppgiften ligger utanför kontorets uppgifter som samordnings- myndighet och att frågan innefattar juridiska bedömningar. Kontoret har i stället föreslagit att utför uppgiften. Avsikten var inte att uppdra åt Statskontoret att i detalj bedöma vilka enskilda författningar som hör samman, utan att lämna ett allmänt och mycket kortfattat förslag till i vilka situationer länkning bör ske. Som Stats- kontoret anfört kan i och för sig även den begränsade uppgiften innefatta vissa juridiska bedömningar. Men den torde också innefatta tekniska bedömningar, exempelvis frågan om i vilka situationer det är tekniskt möjligt att skapa länkar. Det är därför rimligt att Statskontoret och gemensamt utför den uppgiften. revisorer har också föreslagit att regeringen skall utarbeta förslag till hur EG-rätten skall kopplas till rättsinformationssystemet. I rättsinformationssystemet finns redan en länk till EU:s databaser, men vad revisorer verkar avse är att det direkt skall finnas möjlighet att gå från en bestämmelse i den svenska lagstiftningen till det direktiv eller motsvarande som ligger till grund för den svenska bestämmelsen. Enligt 18 a § författningssamlingsförordningen (1976:725) skall en hänvisning göras till EG-direktiv i den författningssamling där författningen kungörs när en ny eller ändrad författning helt eller delvis genomför sådana direktiv. Det går i praktiken till så att hänvisningen tas in i en ingressnot till författningen (se riktlinjer för författningsskrivning [Ds 1998:66 s. 97] och Myndigheternas föreskrifter [Ds 1998:43 s. 151]). Dessa noter skall alltså finnas i de delar av rättsinformationssystemet som visar författningarna i den form som de kungörs. Noterna tar inte sikte på enskilda bestämmelser i författningen och inte heller på enskilda artiklar i ett EG-direktiv. I rättsinforma- tionssystemet ingår inte heller det register om EG-direktiv i som finns inom Rixlex. Det registret uppdateras löpande och redovisar hur olika EG-direktiv har genomförts i den svenska lagstiftningen. Registret ger emellertid endast en generell information och visar inte närmare vilka artiklar som motsvaras av specifika, svenska bestämmelser. Det skulle vara en mycket bra åtgärd att utarbeta en ordning för att koppla enskilda artiklar i exempelvis ett EG-direktiv till de svenska bestämmelser vari artikeln genomförs. Det är också en åtgärd som förespråkas av de remissinstanser som uttalat sig i frågan. Det bör emellertid noteras att ett motsvarande arbete pågår inom ramen för utvecklingen av EU:s rättsdatabaser, det s.k. EULEX 3 - projektet. Det projektet har som slutmål att det skall gå att söka från unionens rätts- databaser och i de nationella databaserna hitta var en viss bestämmelse i ett direktiv har genomförts. I promemorian anfördes att det inte var motiverat att genomföra motsvarande arbete för det svenska rätts- informationssystemet innan resultatet av EU:s arbete har presenterats. Statskontoret anser att en avvaktande hållning inte gynnar utvecklingen och att regeringen snarare aktivt bör delta i arbetet. Av den information som har tagit del av förefaller EU:s arbete med en koppling mellan de nationella databaserna och EU:s databaser vara en avsevärt svårare uppgift än vad som först förutsågs. Europeiska unionens publikationskontor arbetar dock vidare med frågan och avser att involvera det svenska rättsinformationssystemet i projektet. Det är mycket möjligt att det projektet kan bidra till lösningar som kan utnyttjas för den motsatta åtgärden, nämligen att länka från den svenska lagstiftningen till europeiska rättsakter. Ett nytt system håller dessutom på att utarbetas för elektronisk underrättelse till kommissionen om nationella åtgärder för att genomföra direktiv. Möjligen kan det leda till större möjligheter att skapa länkar. Regeringen vidhåller därför uppfattningen att det inte kan anses motiverat med ett eventuellt dubbelarbete, som ett enbart svenskt initiativ skulle kunna leda till. Skulle resultatet av EU:s arbete inte visa sig lyckosamt bör emellertid ett svenskt arbete inledas. En fråga som är nära sammankopplad med frågan om länkning mellan olika författningar är om det är möjligt att ändra författningstekniken så att det enklare går att se vilka författningar som ligger till grund för författningar som utfärdas på lägre nivå. De ovan nämnda förslagen från revisorer består också i ett förslag att regeringen utformar ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på. Revisorerna anser att detta skulle vara till stor fördel för utvecklingen av rättsinformationssystemet. Enligt revisorerna bör ingressen till en förordning hänvisa till bemyndigande i lag eller till den grund som annars föreligger. Den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 § regeringsformen är en sådan grund, som också kan anges med ett märkningssystem. Förändringen kan enligt revisorerna göras successivt, så att den i första hand gäller nya eller ändrade förordningar. Med revisorernas förslag skulle det formella sambandet mellan olika författningar kunna utläsas av själva författningen i fråga. Detta skulle också skapa större möjligheter att länka mellan författningar på olika nivåer, eftersom man därigenom i den praktiska länkningshanteringen åtminstone delvis kan undvara att göra bedömningar av vilka författningar som hör samman. I stället bör man kunna utgå från att det angivna bemyndigandet eller den angivna grunden stämmer. När det gäller myndigheters rätt att besluta föreskrifter krävs det alltid ett bemyndigande, och i ingressen till föreskriften skall uppgift lämnas om det bemyndigande som myndighetens beslutanderätt grundar sig på (18 b § författningssamlingsförordningen [1976:725]). Regeringens normgivningsmakt bygger dels på bemyndiganden från , dels på en egen normgivningskompetens. Den senare består i den s.k. restkompetensen och i möjligheten att utfärda verkställighetsföreskrifter. Till skillnad från myndigheterna finns det för regeringen inte någon skyldighet att i förordningarna ange det bemyndigande eller den grund i övrigt som finns för normgivningen. En rutin som innebär att föreskrifter hänvisar till bakomliggande bemyndiganden har flera fördelar. En uppenbar fördel är att den som söker information i en viss fråga kan följa de bemyndiganden som har lämnats i en författning och på så sätt få en överblick över vilka föreskrifter som behandlar frågan. En annan vinst kan vara att på ett enkelt sätt kan kontrollera hur normgivningsbemyndiganden till regeringen och myndigheter har utnyttjats och vilka föreskrifter som blivit följden. Vid en första anblick kan det också förefalla vara en enkel åtgärd att ändra författningstekniken så att den rättsliga grunden för regeringens normgivning framgår av varje förordning. Frågan rymmer emellertid ett flertal komplikationer. Här skall nämnas några. För det första kan flera olika bemyndiganden ligga till grund för bestämmelserna i en och samma förordning. Dessa bemyndiganden behöver inte finnas i en och samma lag. Den rättsliga grunden för vissa bestämmelser i en förordning kan alltså finnas i en lag medan bemyndi- ganden för andra bestämmelser finns i en helt annan lag och ytterligare andra bemyndiganden finns i en tredje lag osv. leda till att hänvisningar till bemyndiganden i vissa fall skulle bli komplicerade. För det andra kan den rättsliga grunden för en specifik bestämmelse härledas till flera olika bemyndiganden som skulle kunna åberopas vid sidan av varandra (se exempelvis sanktionssystem och hänsynsregler [SOU 2004:37 s. 114 f.]). Det finns också lagar, t.ex. förvaltningslagen (1986:223), där har beslutat föreskrifter inom områden som i princip tillhör regeringens egen normgivningskom- petens. Det är inte ovanligt att lagar av detta slag anger att regeringen kan besluta föreskrifter inom det aktuella området eller att föreskrifter, som regeringen beslutar och som avviker från lagen, skall ha företräde (se t.ex. 3 § förvaltningslagen). Om det är fråga om sådana fall då har lämnat en del av regeringens restkompetens orörd och bemyndigandet bara erinrar om detta förhållande (s.k. kvasibemyndi- gande), eller om det rör sig om fall då har övertagit hela området och verkligen ger regeringen ett bemyndigande inom delar av det, är inte alltid enkelt att avgöra. I det förra fallet utnyttjar regeringen sin restkompetens och i det senare bemyndigandet. För det tredje är det inte alltid enkelt att avgöra om regeringen utnyttjar restkompetensen eller möjligheten att besluta om verkställighetsföre- skrifter vid sin normgivning i ett enskilt fall. Eftersom gränsen mellan vad som kan betraktas som verkställighetsföreskrifter och vad som är restkompetens i många avseenden är diffus kan det alltså i ett visst fall vara uppenbart att regeringen i och för sig har rätt att meddela föreskrifterna, medan det inte är möjligt att med säkerhet säga att den ena eller andra kompetensen utnyttjas. Detta kan leda till svårigheter när man skall hänvisa till bemyndigandet. För det fjärde krävs inte alltid att ett bemyndigande som lämnar till regeringen ges i lagform. När det gäller bemyndiganden enligt 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen om avgifter med tvångskaraktär kan bemyndigandet uttryckas på annat sätt (se prop. 1973:90 s. 316). Även sådana fall kan skapa problem. Dessa komplikationer skall inte överdrivas. I de flesta fall går det naturligtvis att ange vilken rättslig grund som utnyttjas för en normgiv- ning. Men komplikationerna gör det omöjligt att införa ett absolut krav på detta. Remissinstanserna har överlag varit positiva till att ändra författningstekniken så att det går att se vilket eller vilka bemyndiganden eller grunder i övrigt som regeringens förordningar bygger på.