prop · GR031d24 · 2004-01-01 00:00:00 — Internationaliseringen ställer ökade krav på harmonisering av regelverken i de olika länderna och gemensamma regler för bl.a. gränsöverskridande handel med ledningsburen energi. De insatser som genomförs via olika internationella organisationer på mellanstatlig nivå är av stor betydelse. Vid sidan av insatserna inom EU och de åtaganden som har gjorts enligt om klimatförändringar bedrivs detta arbete främst inom (), Östersjösamarbetet (BASREC) och det nordiska samarbetet. Insatserna inom politikområdet behandlas närmare under respektive verksamhetsområde. En strategi för grön skatteväxling presenterades i budgetpropositionen . Strategin innebär att höjda skatter på energi och miljöfarliga utsläpp balanseras med en sänkning av skatter på arbete. De två första stegen togs då skatteväxlingen omfattade respektive . beslutades ett tredje steg omfattande . I denna proposition föreslås ett fjärde steg i skatteväxlingen omfattande ca . Sammanlagt beräknas skatteväxlingsstrategin omfatta (se vidare Förslag till statsbudget, finansplan m.m., vol. För att möjliggöra den fortsatta skatteväxlingen har bl.a. (dir. 2001:29). (SOU 2003:38) Vidare nåddes en politisk överenskommelse om förslag till energiskattedirektiv . Direktivet avses träda i kraft och innebär bl.a. att en minimiskattesats föreslås införas för användning av el i företagssektorn (se vidare Förslag till statsbudget, finansplan m.m., vol. Utrikespolitiken medverkar till att bekosta den internationella samverkan i () och delar av det nordiska energisamarbetet (se utgiftsområde 5 Internationell samverkan). Beredskapsfrågorna inom el- och energiområdet har en nära koppling till energipolitiken. Säkerheten i el- och energiförsörjningen måste vara god såväl i fredstid och vid svåra påfrestningar på samhället i fred som vid höjd beredskap. Såväl som ansvarar för insatser inom energiberedskapsområdet. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 enlighet med beslut om en ändrad inriktning av det civila försvaret bildades för att samordna insatserna (se vidare utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet). fastställde en handlingsplan för utveckling av energisituationen i . Arbetet har väsentligen varit fokuserat på energisituationen i den ryska delen av och främst inriktats på energieffektivisering och förnybara energislag (se utgiftsområde 7 Internationellt bistånd). Energipolitiken måste utformas utifrån hänsyn till dess effekter på miljön. Inom de lokala investeringsprogrammen (LIP) har olika energipolitiska åtgärder som bidrar till en bättre miljö finansierats, såsom investeringar för att utnyttja spillvärme, liksom investeringar i biobränslebaserade värmeanläggningar och energieffektiviseringsåtgärder. Även inom klimatinvesteringsprogrammen (KLIMP) som påbörjats finansieras motsvarande energipolitiska åtgärder (se utgiftsområde 20 Övriga insatser utanför politikområdet, t.ex. inom konsumentpolitiken, framgår under verksamhetsområdena. Utvecklingen och tillståndet inom energiområdet till (se tabell 3.2). har betydande förändringar skett där förnybara energislag och elproduktionen ökat som oljans andel av försörjningen minskat. Jämfört med uppvisar således energiförsörjningen en ökad diversifiering. Oljan utgjorde av energitillförseln medan andelen 2002 var . Denna utveckling har möjliggjorts genom en utbyggnad av vatten- och kärnkraft i kombination med statlig politik för bl.a. minskat oljeberoende. Elproduktionen från vattenkraft har ökat med sedan 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Införandet av koldioxidskatt har i kombination med höjda energiskatter stimulerat till en kraftig ökning av biobränslen i framför allt värmesektorn. Bioenergi står för av den totala tillförseln och tillgången på denna energi är generellt mycket god i . Naturgasen står för en liten del av den totala tillförseln men är betydelsefull i de delar av landet, i Syd- och , där gasnätet byggts ut. Tillförsel av naturgas sker genom endast en ledning från , och endast en leverantör finns. Den svenska marknaden är, till skillnad från i de flesta övriga länder inom EU, således liten. Importen av kol har halverats . Vindkraft utgör fortfarande en liten andel av den totala försörjningen. Kärnkraft utgör (brutto) av den totala energitillförseln (tabell 3.2). Här måste observeras att cirka två tredjedelar av det tillförda bränslet i ett kärnkraftverk omvandlas till värme, vilken inte tillvaratas. Omvandlingsförluster i kärnkraftverken är en stor post som utgör av den totala energitillförseln. som oljeanvändningen minskat har beroendet av olja från också kunnat minska. Importen av olja sker huvudsakligen från . Även på detta område har således en ökad diversifiering skett. Detta medför att exponeringen för eventuella prisstegringar på olja och därav följande konsekvenser för års höga oljepriser har dock sannolikt medfört en övergång från olja till el på sådana områden där substituering kan ske, t.ex. i uppvärmning och vissa industriprocesser. Bostads- och servicesektorn har minskat sin energianvändning något. Variationer i energianvändningen förekommer dock mellan åren, beroende främst på konjunktur- och temperaturskillnader. Bortsett från tillfälliga nedgångar har transportsektorn ökat sin energianvändning kontinuerligt. I ett kortare perspektiv minskade energitillförseln jämfört med året innan, bl.a. beroende på lägre kärnkraftsproduktion och på att 2002 var ett ovanligt varmt år. Den totala energianvändningen (dvs. slutlig användning, distributions- och omvandlingsförluster samt bunkeroljor för utrikes sjöfart) har ökat med . Till stor del utgörs denna ökning av förluster i kärnkraftsproduktionen. Den inhemska energianvändningen i sektorerna industri, transporter samt bostäder och service har endast ökat med . har BNP ökat och befolkningen . Såväl tillförsel som användning av energi har således successivt effektiviserats som en ökad diversifiering skett, vilken varit gynnsamt såväl ekonomiskt som försörjningstrygghetsmässigt. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Tabell 3.2 Energibalans i för åren 1970,1980, 1990, 2000, 2001 och Tillförsel av bränslen: Biobränslen, torv m.m. Bostäder, service m.m. Utrikes sjöfart och energi 1 I enlighet med den metod som används av FN/ECE för att beräkna tillförseln från kärnkraften. elproduktion mer än fördubblades till slutet av (se tabell 3.3). Därefter har produktionen varit nära nog , bortsett från de variationer som främst beror på vattentillgången. Vatten- och kärnkraften svarar vardera för knappt hälften av elproduktionen under normala förhållanden. Den övriga produktionen sker i huvudsak i kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmenäten och inom industrin. Vattentillrinningen i var mycket god 2001. var tillrinningen i högre än normalt fram till vecka 20. minskade tillrinningen drastiskt och hösten var osedvanligt torr. Årsproduktionen i vattenkraftverken var , vilket är något över normalårsproduktion. Den låga vattentillrinningen medförde att nivån i vattenmagasinen vid slutet av året var den lägsta . Även i var tillrinningen extremt låg. Kärnkraftsproduktionen var något lägre än året innan, beroende på att reaktorn var ur drift under stora delar av året. De höga elpriserna under slutet av året medförde en ökad produktion av el i kondens- och kraftvärmeverken. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Tabell 3.3 Elbalans i för åren 1970, 1980, 1990, 1995, 2000, 2001 och -1,8 -7,3 Bostäder, service m.m. utlandshandel med el varierar , främst beroende på vattentillgången i det nordiska elsystemet. visade utlandshandeln med el ett nettounderskott på ca . Den mycket snabba ökningen i elanvändningen under 1970 och 1980-talen speglar till en del en övergång från olja till el inom såväl industrin som bostadssektorn. har ökningstakten mattats av väsentligt. Under 1990talet var elanvändningen i det närmaste vilket bl.a. hänger samman med den kraftiga lågkonjunkturen och strukturomvandlingen . har användningen av el dock ökat något, främst driftel i bostads- och servicesektorn. Till del kan en förklaring vara senare års höga oljepriser som inneburit övergång från olja till el för uppvärmning. Prognoser visar på fortsatt ökande elanvändning, såväl i som i övriga . Detta innebär att det kommer att behöva byggas ny elproduktionskapacitet i det nordiska systemet. Till en del kan detta behov tillgodoses genom ökad tillförsel av förnybar elproduktion och utökad elproduktion i kraftvärmeverk. Grunden för en god försörjningstrygghet är väl fungerande energimarknader som bidrar till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Sedan 1970talets oljekriser har som framgått ovan det höga svenska importberoendet av olja kunnat halveras och importen härrör nu till övervägande delen från . Importen av kol har halverats och tillförseln av naturgas från ligger på en tämligen stabil nivå . Den förändring av kraftvärmebeskattningen som regeringen aviserade i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1), som godkänts av EG kommissionen , och föreslås (se vol. 1 Förslag till statsbudget, finansplan, m.m.), väntas bl.a. bidra till att det befintliga naturgasnätet i sydvästra utnyttjas effektivare. Internationellt samarbete inom IEA och EU är grundläggande för försörjningstryggheten. () är samarbets- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 organisation på energiområdet. är en av organisationens 26 medlemsländer. Den centrala uppgiften för IEA är att bidra till medlemsländernas försörjningstrygghet vid störningar i oljetillförseln. Inom IEA samarbetar medlemsländerna även om information och statistik och om forskning och utveckling på energiområdet (se även avsnitt 5.4). När det gäller beredskapsfrågor innebär åtaganden gentemot IEA bl.a. att vi, liksom övriga medlemsländer, bl.a. skall kunna genomföra fördelning av olja på såväl internationell som nationell nivå, och upprätta en beredskapsorganisation härför, NESO (), som ständigt skall vara utbildad och övad. skall även hålla beredskapslager av olja motsvarande 90 dagars normal nettoimport, samt ha program för förbrukningsdämpande åtgärder. Oljemarknaden har och präglats av viss oro. Oljeproduktionen i har påverkats av den politiska konflikten i landet. Risken för en militär insats i ledde tidigt till effekter på oljepriset till följd av oro för bortfall av oljeproduktion. Beredskapen inom IEA tillsammans med organisationens alltmer konstruktiva kontakter med OPEC bidrog till att minska effekterna av dessa händelser på oljemarknaden. På EUnivå har det Europeiska konventet föreslagit att delad kompetens mellan unionen och medlemsstaterna införs på energiområdet. Energi har inte varit ett eget fördragsfäst politikområde. Gemenskapens kompetens skall enligt konventets förslag omfatta att den inre marknaden för energi förverkligas och att energiförsörjningen tryggas inom unionen. Hänsyn skall tas till krav på att bevara och förbättra miljön genom främjande av energieffektivisering och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor. Medlemsstaternas egna val av energikällor och strukturer för energiförsörjning skall inte påverkas av gemenskapslagstiftningen enligt förslaget. Frågan kommer att behandlas i samband med regeringskonferensen . Erfarenheterna från bl.a. den nordiska elmarknaden visar att såväl försörjningstryggheten som konkurrenskraften stärks genom att våra nationella marknader 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 stegvis integreras med våra grannländer. Den gångna vintern var extrem med mycket låga vattennivåer i de svenska och norska vattenmagasinen. Detta resulterade i kraftigt höjda elpriser och . Trots den extrema situationen kunde elförsörjningen hanteras på ett säkert sätt. En beskrivning av situationen och de resultat som uppnåtts avseende elmarknaden behandlas under verksamhetsområde Elmarknadspolitik. deltar i samarbete på energiområdet, BASREC (Baltic Sea Region ). hölls ett ministermöte i . Ministrarna fastslog i sin deklaration att samarbetet skötts på ett professionellt och kreativt sätt under den första verksamhetsperioden 2002. är det viktigt att framhålla att målen för detta samarbete kommer att behöva uppnås steg för steg. Ministrarna angav även riktlinjer för det fortsatta arbetet vilket bland annat berörde behovet av en säker energiförsörjning i regionen som helhet, integrering av energimarknaderna i regionen, stöd till introduktion och användning av förnybara som ett försöksområde (s.k. Testing Ground) för Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. De satsningar på energieffektiviseringar och förnybar elproduktion som genomförs inom ramen för de energipolitiska programmen har också en positiv effekt på den långsiktiga försörjningstryggheten. Vad avser försörjningstryggheten för el på kort sikt konstaterade regeringen i sin proposition Vissa 2002/03:85, 2002/03:NU11, 2002/03:233) att Regeringen presenterade i propositionen sina riktlinjer för hur effektfrågan skall lösas , samt föreslog att en lag om effektreserv på elmarknaden införs. Enligt riktlinjerna förutsätter en långsiktig och kostnadseffektiv hantering av effektfrågan en öppen marknadsbaserad lösning. En sådan lösning bör ha utvecklats till . skall i samarbete med branschen arbeta för att utveckla effektsäkringsprodukter och en handelsplats för sådana produkter. Även åtgärder för att stimulera utvecklingen mot en mer effektiv styrning av elförbrukningen bör beaktas. En kontrollstation skall läggas in för att pröva hållbarheten i den tänkta lösningen. En hantering av frågan på nordisk nivå bör eftersträvas. Enligt den nya lagen om effektreserv (2003:436) får ansvaret för att en effektreserv finns tillgänglig. Effektreserven skall skapas genom att träffar avtal med aktörer på elmarknaden om ökad produktionskapacitet och/eller minskad förbrukning. Effektreserven får inte överstiga 2 000 MW. Svenska kraftnäts ansvar för effektreserven upphör vid utgången av . Effektsituationen är ett av skälen till att regeringen i nämnda proposition gjorde bedömningen att villkoren för en stängning av den andra reaktorn i kärnkraftverket ej var uppfyllda. hade vid behandlingen av propositionen, i likhet med regeringen, uppfattningen att de av uppställda villkoren för en stängning inte är möjliga att uppfylla före utgången av . Den energiintensiva industrin i har internationellt sett en låg specifik energianvändning (energi per producerad enhet) som den produktion som dessa branscher står för har en stor ekonomisk betydelse för . Genom dessa branscher utnyttjas inhemska råvaror på ett sätt som leder till betydande exportinkomster. Branscherna kännetecknas ofta av global överkapacitet. Överkapaciteten gör i sin tur att företagen måste rationalisera produktionen för att behålla konkurrenskraft och lönsamhet. Denna rationalisering har medfört högre energieffektivitet genom att äldre ineffektiva anläggningar har ersatts av nya. Den energiintensiva industrin i är utsatt för konkurrens från råvarubaserad industri i såväl som övriga världen. En av de viktigaste förutsättningarna för konkurrensförmågan hos denna industri är en god tillgång på energi på konkurrenskraftiga villkor. Därför utgör dessa faktorer en viktig del i de energipolitiska målen. Vid valet av styrmedel är jämförelser med konkurrentländerna viktiga när staten utformar de insatser som riktas mot den energiintensiva industrin. Regeringen påbörjade ett pilotprojekt om s.k. långsiktiga avtal mellan staten och industrin som visade att sådana avtal under vissa förutsättningar kan spela en viktig kompletterande roll. Mot denna bakgrund tillsatte regeringen en förhandlare med uppgift att ta fram målformulering och förslag till långsiktiga program för långsiktiga avtal för att främja energieffektivisering och andra åtgärder inom energiintensiv industri som kan påverka utsläppen av klimatpåverkande gaser (Ds tion 2001/02:143 Samverkan bedömde regeringen att ett program för långsiktiga avtal med den energiintensiva industrin, som en del av energi- och klimatpolitiken, skulle kunna utgöra en åtgärd på nationell nivå som kan bidra till att uppfylla det nationella klimatmålet och del av EU:s gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. Ett arbete pågår i för att förbereda införande ett system med långsiktiga avtal . Regeringen avser att lämna förslag som kan behandlas av . De slutsatser som den parlamentariska skattenedsättningsutredningen (SOU 2003:38) tagit fram har betydelse för det fortsatta arbetet med att utveckla ett program för långsiktiga avtal. Ett av de alternativ som utredningen analyserat innebär fortsatt nedsättning av skatt för den energiintensiva industrin i kombination med långsiktiga avtal. Vidare arbetar en parlamentariskt sammansatt delegation (N2001:08) med att formulera ett system för handel med utsläppsrätter i enlighet med det direktivförslag som förhandlats inom EU för en utsläppshandel för energiintensiv (dir. 2001:56). En proposition med riktlinjer för ett svenskt system planeras föreläggas . Det finns vidare ett strategiskt behov av att bygga upp en bredare kunskapsbas om viktiga förutsättningar för den energiintensiva industrins konkurrenskraft. Regeringen har i rapporten konkurrenskraft 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 och hållbar utveckling (Ds 2001:63) lagt en första grund för ett sådant arbete. Regeringen avser att även fortsättningsvis verka för att öka kunskapsuppbyggnaden inom detta område som en del i arbetet med att nå de energipolitiska målen. Hälsa, miljö och klimat Energipolitiken skall skapa villkoren för bl.a. en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat. En stor del av energitillförseln i kan hänföras till uppvärmning av byggnader. Den expansion av fjärrvärmen som skett senaste har inneburit minskade nivåer av luftföroreningar i tätorter. Användningen av förnybar energi är hög i fjärrvärmesektorn och en stadig minskning av fossila bränslen, och därmed utsläpp av bl.a. koldioxid, har skett. I framgår även att utsläppen av svaveldioxid minskat , men att de inom energisektorn varierar över åren bl.a. beroende på tillgången på vattenkraft och temperaturförhållandena. De åtgärder som genomförs inom ramen för de energipolitiska programmen har generellt positiva effekter på hälsa och klimat. Dock kan övergång från el till småskalig förbränning av biobränsle leda till ökade utsläpp av partiklar. Enligt riktlinjerna för energipolitiken skall kärnkraftsreaktorerna i stängas. stängdes den första reaktorn i . Den andra reaktorn skulle enligt energipolitiska beslut ställas av före . För stängningen ställdes dock ett villkor att bortfallet av elproduktion kan kompenseras genom tillförsel av ny elproduktion och minskad användning av el. energipolitiska program omfattade därför åtgärder för att stimulera användningen av förnybara energislag och en minskad elanvändning. I skrivelse 2000/01:15 redovisade regeringen som sin bedömning att villkor för en stängning av den andra reaktorn i före inte var uppfyllda. Enligt villkoren får stängningen inte medföra påtagligt negativa effekter i fråga om elpriset, tillgången på el för industrin, effektbalansen eller miljön och 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 21 Regeringen bedömde dock att en stängning kan genomföras senast före utgången av 2003 efter det att erforderliga åtgärder fått genomslag. delade regeringens bedömning och framhöll att det är som även fortsättningsvis prövar om nämnda villkor är tillgodosedda inför ett beslut att stänga den andra reaktorn i . I skrivelse 2001/02:22 redovisade regeringen sin bedömning att den förnyade prövning som regeringen gjort visar att förutsättningarna inte har förändrats sedan prövningen 2000. behandlade skrivelsen i samband med behandlingen av budgetpropositionen (bet. 2001/02:NU3, rskr. 2001/02:113) och delade denna bedömning. I regeringens proposition Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning 2001/02:143) presenterade regeringen sin avsikt att söka nå en överenskommelse med industrin om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta kärnkraftavvecklingen och omställningen av energisystemet. beslutade regeringen att utse en förhandlingsman med uppdrag att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syfte att förbereda en sådan överenskommelse. En förnyad prövning av om villkoren för en stängning av är uppfyllda genomfördes . 2002/03:85, 2002/03:NU11, 2002/03:233) presenterade regeringen sin bedömning vad avser villkorsuppfyllelsen för en stängning av den andra reaktorn i . Regeringen anser att villkor för en stängning inte är helt uppfyllda vad avser effektbalanssituationen och påverkan på miljön och klimatet. Regeringen anser att frågan om stängningen av bör hanteras tillsammans med förhandlingarna om de övriga kvarvarande reaktorerna och frågan om energiomställningen i sin helhet. Därvid bör möjligheterna till en snabb stängning av inom ramen för en förhandlingslösning särskilt prövas. Regeringen beslutade om tilläggsuppdrag till förhandlingsmannen i denna del. En särskild redovisning avseende skall lämnas . Regeringen uppdrog vidare åt att vid tillskapandet av en effektreserv beakta den planerade stängningen av . skall vid upphandlingen av effektreserven utgå ifrån att en snabb stängning av kan åstadkommas inom ramen för en förhandlingslösning. Uppdraget skall redovisas . tillkännagav i sitt beslut att det bör vara regeringen som på grundval av den eventuella överenskommelse som uppnås i förhandlingarna med kraftindustrin, eller i annat fall i enlighet med lagen om kärnkraftens avveckling, som avgör när en stängning av är möjlig. framhöll dock att de av uppställda villkoren för en stängning alltjämt gäller. Utgifterna för åtgärderna inom utgiftsområde 21 Energi uppgick till , vilket kan jämföras med . Därutöver tillkommer som fick behålla av utdelningen, vilket bolaget gjort 2003 i enlighet med . Det är framförallt utgifterna inom 1997 års långsiktiga energipolitiska program, främst vad gäller energiforskningen och stödet för introduktion av ny energiteknik, samt för det äldre anslaget från Delegationen för energiförsörjning i , vars verksamhet avslutades , som förklarar de ökade utgifterna. Beslut om bidrag inom energipolitiken är svåra att koppla till utgifterna för verksamheten, vilket medför osäkerheter vid utgiftsprognoser. Det kan ta från det att en myndighet har fattat ett beslut om bidrag, till dess ett beviljat belopp har betalats ut. Anslagssparandet inom utgiftsområde 21 Energi uppgick till ca vid utgången av 2002, vilket är en minskning med ca jämfört med utgången av 2001. Regeringen beslutade att föra bort av anslagsbehållningarna inom utgiftsområdet som indragningar. Drygt hälften av anslagssparandet är uppbundet genom fattade beslut som ännu inte betalats ut. förklaras bl.a. av att ledtiderna mellan beslut och utbetalning av medel då den bidragsberättigade åtgärden slutförts är långa. Inom vissa anslag beror även anslagssparandet på att olika omvärldsfaktorer, exempelvis utvecklingen av elpriserna och kostnaderna för åtgärderna, gjort att efterfrågan på bidragen blivit mindre än beräknat. Regeringen bedömer att förutsättningarna för att upprätthålla en säker försörjningstrygghet är tillfredställande. Flera faktorer har emellertid en påverkan på tillgången till el i det nordiska systemet; vattentillrinningen, överföringsförbindelserna, tillgänglig produktionskapacitet och flexibiliteten i förbrukningen. Till en del kan ett ökat elbehov tillgodoses genom ökad tillförsel av elproduktion från förnybara energikällor och utökad elproduktion i kraftvärmeverk. Det europeiska konventet i EU har föreslagit att delad kompetens mellan unionen och medlemsstaterna införs på energiområdet som inte varit ett fördragsfäst politikområde. Gemenskapens kompetens föreslås omfatta att den inre marknaden för energi förverkligas och att energiförsörjningen tryggas inom unionen. Regeringen konstaterar att, oavsett resultatet av konventet, får de inom EU beslutade gemenskapsåtgärderna inom energiområdet allt större inverkan på utformningen av de svenska energipolitiska åtgärderna.