prop · GR03168 · 2004-06-01 00:00:00 — Den fortsatta utvecklingen av Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I rättsinformationssystemet finns lagar och andra föreskrifter samt annan rättsinformation tillgängliga i elektronisk form. I denna skrivelse presen- teras en uppföljning av utvecklingen av rättsinformationssystemet. Regeringen konstaterar att rättsinformationssystemet i allt väsentligt nu fungerar i enlighet med de intentioner regeringen gett uttryck för i rättsinformationsförordningen (1999:175). Regeringen anser vidare att de överväganden och bedömningar som gjordes i skrivelsen Ett nytt offent- ligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17) om systemets utveckling och innehåll alltjämt bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. Regeringen redovisar emellertid i denna skrivelse sin syn på några frågeställningar som föranletts av den utveckling på rättsinformations- området som skett . Regeringen redovisar därtill sin syn på de förslag som revisorer lagt och som har betydelse för utvecklingen av rättsinformationssystemet. En bedömning som görs är att det statliga ansvaret för rättsinforma- tionen främst bör vara inriktat på att tillgodose enskilda personers och den offentliga förvaltningens behov av att ha tillgång till och kunna söka information på det rättsliga området. Rättsinformationssystemet bör innehålla samma slags information som det gör . En viktig uppgift för framtiden är att överväga i vilka hänseenden den information som finns tillgänglig i systemet bör förädlas. Särskilda insatser bör göras för att kommunernas författningar skall kunna bli tillgängliga via systemet. Ytterligare en viktig uppgift är att information och sökfunktioner presenteras på ett lättillgängligt, över- skådligt och enhetligt sätt. En annan viktig åtgärd är att anpassa rättsinformationssystemet till användare med särskilda behov. Liksom bör varje organ som producerar rättsinformation ta Skr. 2003/04:168 ansvar för den egna informationen och även ansvara för att den sprids I systemet bör det finnas exakta kopior av den tryckta versionen av samtliga författningar. Systemet bör i övrigt återge de tryckta förlagorna såväl till innehåll som, så långt det är möjligt, till formen. Utvecklingen av rättsinformationssystemet bör vara låst till gemensamma standarder för märkning, strukturering och sökning, vilka omfattar hela systemet. Informationen i systemet bör också kunna grupperas och presenteras på flera olika sätt. Det bör också finnas länkar mellan olika informationskällor. Det bör dock fastställas kriterier för i vilka situationer länkning skall ske. Det bedöms vidare att det bör utredas om det är möjligt och lämpligt att elektroniskt publicera och kungöra författningar i . Författningstekniken bör förändras så att det av nya förordningar normalt framgår vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Ärendet och dess beredning............................................................... Regeringens tidigare skrivelse ............................................ Det offentliga åtagandet.................................... Händelseutvecklingen efter skrivelsen ............................... Europeiska unionens rättsdatabaser .................................. Informationsutbytet mellan medlemsstaterna................... Planer för det fortsatta arbetet med EU:s rättsdatabaser... Utvecklingstendenser på nationell nivå i några länder ..... Till vem skall rättsinformationssystemet vända sig?........ 4.2Övergripande målsättningar för rättsinformationssystemet18 4.3På vilket sätt bör rättsinformationssystemet utvecklas? Ansvar för och lokalisering av informationen .................. 4.5Presentation av rättsinformationen i Märkning, strukturering och sökning................................ 4.7Bör det finnas en elektronisk version av Svensk författningssamling som är officiellt giltig ? Närmare om länkning och författningstekniska frågor..... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning överlämnade regeringen skrivelsen Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17) till . I skrivelsen redogjorde regeringen för vilket ansvar staten borde ha på rättsinforma- tionens område. Dessutom informerades om hur ett nytt rätts- informationssystem borde regleras samt hur systemet borde organiseras. Systemet i sin nuvarande utformning har varit tillgängligt . En översyn av systemet har därför genomförts och resultatet har presenterats i en promemoria med förslag till skrivelse (Ju 2003/5219/Gransk). Promemorian har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilagan till denna skrivelse. trädde rättsinformationsförordningen (1999:175) i kraft. Den ersatte förordning om rättsdatasystemet. informationsförordningen skall det finnas ett offentligt rättsinforma- tionssystem som har till syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk Rättsinformationssystemet skall föras med hjälp av informationsteknik och finnas tillgängligt genom ett allmänt nätverk. skall vara tillgängligt på ett enhetligt sätt. dag tillgängligt via den gemensamma portalen Lagrummet, I förordningen regleras innehållet i rättsinformationssystemet. finns både uppgifter som är obligatoriska och uppgifter som inte behöver läggas in men som får finnas i systemet. De obligatoriska uppgifterna i systemet är föreskrifter av olika slag, förarbeten till författningar, svensk rättspraxis och visst internationellt Bland föreskrifterna utgör stommen Enligt 3 § första stycket skall systemet innehålla Svensk författningssamling som den kungörs, referensregister över författningar i och grundförfattningarna i Svensk författ- ningssamling i deras lydelse med införda ändringar (s.k. konsoliderad Vidare framgår att bestämmelser i författningssamling som upphävs skall sparas elektroniskt på ett sådant sätt att det blir möjligt att få fram grundförfattningarna i deras lydelse med införda ändringar vid Systemet skall även innehålla gällande förordningar som kungörs i andra författningssamlingar och gällande föreskrifter som är beslutade av myndigheter under regeringen, och som skall kungöras. Som nämnts är förarbeten till lagstiftning en del av de obligatoriska uppgifterna i systemet. I systemet skall det finnas 1. ett referensregister över de statliga kommittéerna med uppgift om regeringsbeslut, ledamöter och arbetsplaner, 4.utredningsbetänkanden som publiceras i (SOU) och i departementsserien (Ds) och Den rättspraxis som är obligatorisk är vägledande avgöranden från , Regeringsrätten, hovrätterna, kammarrätterna, Arbets- domstolen, , Patentbesvärsrätten samt, , . Den ändringen innebar också att vägledande avgöranden i sin helhet skall vara tillgängliga via Lagrummet. Dessutom skall systemet innehålla uppgifter om sådana vägledande avgöranden i förvaltningsärenden, som är av betydelse för allmänheten och som inte kan överklagas, från centrala statliga myndigheter under regeringen. Det internationella material som skall ingå i systemet är sådana överenskommelser som skall publiceras i internationella överenskommelser (SÖ). Annan rättslig information än den som ovan har nämnts får finnas i systemet. Den frivilliga informationen tas normalt in efter att samord- ningsmyndigheten (en förklaring ges nedan) och den som förfogar över det aktuella materialet kommit överens om det. Samordningsmyndig- heten får dock i och för sig ensam besluta att information av ett visst slag får ingå i systemet. är informationsansvarig myndighet för den informa- tion som gäller , för förarbetena till lagstift- ningen och för innehållet i internationella överenskommelser medan respektive myndighet har informationsansvar för den egna myndighetens föreskrifter. är informationsansvarig myndighet för rättspraxis från domstolarna, och för avgöranden i förvalt- ningsärenden är den myndighet som fattat avgörandet informations- ansvarig. Informationsansvaret för frivillig information ligger på det offentliga organ som förfogar över informationen. Samordnings- myndigheten kan, om det finns särskilda skäl, på begäran överta ansvaret för att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids. Informationsansvaret innebär en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids. Det innebär också ett ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet och en skyldighet att se till att informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligt förordningen. För samordningen av rättsinformationssystemet finns det en samord- ningsmyndighet, som är Statskontoret. Sam- ordningsmyndigheten skall samordna frågor om standardisering i rätts- informationssystemet, ansvara för sammanlänkning av de deltagande databaserna, sköta praktisk samordning och gemensamma driftsfrågor, träffa avtal med dem som vill delta i systemet, avgöra om den obligatoriska informationen uppfyller kraven enligt förordningen och ge anvisningar om kraven inte är uppfyllda, ge råd till de deltagande offentliga organen, bevaka gemensamma säkerhetsfrågor och anordna årliga möten med systemets användare. På förslag av Statskontoret ändrades rättsinformationsförordningen på det Skr. 2003/04:168 sättet att skyldigheten för samordningsmyndigheten att hålla årliga möten med systemets användare avskaffades. får också besluta om viss standard för märkning, strukturering och sökning samt, om det finns särskilda skäl, i vissa fall medge undantag från skyldigheten att lägga in uppgifter i systemet. Inom samordningsmyndigheten skall det finnas ett råd med högst 14 ledamöter. , och Statskontoret skall vara representerade i rådet. Dessutom skall regeringen bestämma att ytterligare fem myndigheter skall vara representerade . ändrades rättsinformationsförordningen så att chefen för samordningsmyndigheten skall vara ordförande i rådet. har skyldighet att samråda med rådet innan myndigheten fattar beslut som är av principiell betydelse för dem som bidrar med information. Den information som finns i rättsinformationssystemet, såsom före- skrifter, förarbeten och internationellt material, skall vara avgiftsfri. Förordningen innehåller dessutom vissa bestämmelser om person- uppgifter. presenterade regeringen översiktligt sin syn på rättsinfor- mationen i skrivelsen Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17). Skrivelsen innehöll en bedömning av vilket ansvar staten bör ha för att tillhandahålla rättsinformation. En översiktlig beskrivning av de olika krav som bör ställas på ett rättsinformationssystem ingick också och en bedömning av olika märkningsstandarder och märknings- språk. Regeringens bedömning i skrivelsen var att staten borde svara för en kontinuerlig grundservice av rättsinformation till allmänheten och den offentliga förvaltningen. Ansvaret borde sträcka sig från lagarnas förarbeten till domstolarnas och myndigheternas praxis och de statliga myndigheternas föreskrifter. Staten borde ta på sig ett visst ansvar för att förädla rättsinformationen. Sådan förädling som är nödvändig för myndigheternas interna verksamhet skulle allmänheten alltid kunna få del av. Enligt regeringen låg i ansvaret också att se till att informationen finns elektroniskt tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt. Staten hade också ansvar för att det finns grundläggande standarder för märkning, strukturering och sökning av informationen. Regeringen bedömde också att ansvaret för det offentliga åtagandet borde vara decentraliserat och i största möjliga utsträckning ligga hos det organ som skapar informationen i fråga. Informationen borde till största delen tillhandahållas utan avgifter. Regeringen lämnade i skrivelsen en omfattande och detaljerad beskriv- ning av de krav som borde ställas på ett framtida rättsinformations- system. Det allra viktigaste kravet på innehållet i rättsinformations- systemet var att kvaliteten upprätthölls, men krav på kvalitet var svåra att ange i generella termer för alla informationstyper. Ett allmänt krav var dock att informationen var korrekt och uppdaterad. När det gällde lokaliseringen av informationen uttalade regeringen att varje organ som ger ut rättsinformation skulle ansvara för att den sprids elektroniskt och att informationen är korrekt och aktuell. Med detta menades att det inte skulle finnas någon central databas med all information utan att informationen i stället skulle finnas lagrad på ett stort antal databaser placerade runt om i landet. För att kunna tala om ett enda rättsinformationssystem var det emellertid grundläggande att det fanns en gemensam ingångssida. Nästa steg skulle ta sikte på att hela miljön blev så enhetlig i sin utformning och struktur att användarna alltid kunde känna igen sig. borde det vara möjligt att göra fritextsökningar och strukturerade sökningar i hela systemet. Det borde också finnas ett system med beskrivningar av informationskällorna och databasernas struktur. Det systemet skulle vara utformat på ett enhetligt sätt. För att lätt kunna hitta den information man söker borde dokumenten struktureras på ett enhetligt och standardiserat sätt. Olika myndigheters föreskrifter och SFS borde ha en så likartad struktur som möjligt. Detsamma gällde domstolars och myndigheters uppgifter om vägledande avgöranden. Förarbeten, såsom SOU och Ds, skulle struktureras så att de var enhetliga inom respektive grupp. I fråga om märkning och gruppering av informationen uttalade regeringen att informationen i rättsinformationssystemet skulle kunna grupperas och presenteras på flera olika sätt samt att länkning mellan olika informationskällor borde vara möjlig. Detta förutsatte en genomtänkt märkning med hjälp av standardiserade märkningssystem. Ambitionsnivån borde styras av den tekniska utvecklingen och av de behov som kunde tänkas uppstå i de offentliga institutionerna. Möjlig- heten att gruppera informationen i informationskällorna och presentera den på olika sätt var central för ett användbart rättsinformationssystem. Sökning med hjälp av enhetliga sökformulär och standardiserade sökfunktioner borde vara möjlig i samtliga databaser i systemet. Möjlig- heten att söka borde vara oberoende av vilken teknisk plattform som den ansvariga organisationen använder. Användarna borde själva kunna styra detaljeringsgraden på sökningarna via olika typer av sökformulär. I fråga om sökredskap och presentation uttalade regeringen att det krävdes utvecklade sökredskap och strukturerade databaser för att nå hög precision i sökningarna. Sökresultaten skulle kunna presenteras på ett enhetligt sätt oavsett från vilken databas de hämtats eller vilken programvara som använts på den producerande enheten. Det skulle vara möjligt att kunna välja att se hela eller delar av dokument. Det skulle också vara möjligt att skriva ut alla sökresultat i deras helhet eller delar av dessa samt att skriva ut dem i olika filformat. vidare bl.a. kunna få uppgift om dokuments storlek och få sökbegrepp Skr. 2003/04:168 markerade. Stora krav ställdes på systemets tillgänglighet, vilket innebar bl.a. att systemet i princip borde vara öppet dygnet runt. Två centrala krav på säkerheten i rättsinformationssystemet var att informationen i systemet inte skulle kunna manipuleras och att anslut- ningen till Internet inte innebar att de interna systemen blev åtkomliga för obehöriga. Regeringen gjorde bedömningen att arbetet med märkningsstandarder i ett nytt rättsinformationssystem skulle bedrivas förutsättningslöst och att man skulle vara öppen för de förändringar som den fortgående tekniska utvecklingen kunde föra med sig. Enligt regeringen tydde emellertid mycket på att Strandard Generalized Markup Language (SGML) eller eXtensible Markup Language (XML) skulle vara framtidens märknings- språk för Internet. Det var troligt att något av dessa märkningsspråk skulle komma att behövas för att uppnå de krav som borde ställas på rättsinformationssystemet. Det kunde vidare antas att alla dokument eller dokumenttyper skulle behöva en dokumenttypsdefinition (DTD). Det nya systemet förutsatte programvaror för återanvändning av information (IR- program). Slutligen anförde regeringen att det också behövdes standarder för sökning i systemet. Med regeringens skrivelse som utgångspunkt skapades den gemensamma portalen för rättsinformationssystemet, . Systemet byggdes upp och förvaltades i projektform fram till dess att portalen blev tillgänglig för allmänheten . En testversion var dock tillgänglig . finns i stort sett all den information tillgänglig via Lagrummet som anges i rättsinformationsförordningen. Utöver lagar, förordningar och förarbeten m.m. finns föreskrifter från ett 60-tal myndigheter tillgängliga. Det saknas endast ett fåtal myndighetsföreskrifter. En strävan är emellertid att även dessa skall infogas i systemet. Även länsstyrelsernas författningssamlingar (21 stycken) finns tillgängliga i rättsinformationssystemet. Däremot saknas de kommunala föreskrifterna. I systemet ingår även svensk rättspraxis från ett 20-tal olika överdomstolar och myndigheter. Det görs cirka 7 000 besök i portalen . Regeringen uttalade i den tidigare skrivelsen att all information i rättsinformationssystemet skulle vara tillgänglig på ett överskådligt och enhetligt sätt via en gemensam ingångssida på Internet. Vidare uttalades att det skulle vara möjligt att göra fritextsökningar och strukturerade sökningar i hela systemet . Den som besöker Lagrummet kommer först till en sida som kortfattat presenterar webbplatsen. Vidare finns i vänsterspalten på sidan länkar till bl.a. de myndigheter och de olika dokumenttyper som finns tillgängliga i rättsinformationssystemet. Om man exempelvis söker på Förarbeten till lagstiftningen kommer man till en sida som innehåller en kortfattad information om sådana dokument. Genom att söka på exempelvis Utskottsbetänkanden kommer användaren in på Riks- dagens webbplats och kan där söka sig vidare bland Utskotts- betänkanden i enlighet med den information om sökmöjligheter som anges där. Portalen Lagrummet innehåller således i sig inte någon rättsinformation utan ger användaren möjlighet att gå vidare till de myndigheters databaser där informationen finns tillgänglig. När användaren söker sig vidare i rättsinformationssystemet hamnar han eller hon i enlighet med sina val hos de olika myndigheterna och deras respektive databaser. Hos myndigheterna presenteras information och sökmöjligheter utifrån de upplägg som respektive myndighet har valt. Gränssnitten, dvs. vad användaren ser på sin skärm, varierar således från myndighet till myndighet. När systemet hade byggts upp övergick rättsinformationsprojektet till att försöka skapa en ordning där all obligatorisk rättsinformation skulle göras tillgänglig i strukturerad form så att alla långsiktiga målsättningar i regeringens skrivelse uppfylldes. I målen ingick bl.a. den tidigare nämnda målsättningen att kunna göra fritextsökningar och strukturerade sökningar i hela systemet , erbjuda länkningsmöjligheter mellan och inom olika rättskällor, möjliggöra presentation av all rättsinformation på ett enhetligt sätt och möjliggöra val av presentationsformat vid varje söktillfälle. Dessutom skulle systemet utformas på ett så användarvänligt sätt att alla kategorier av användare skulle kunna hitta den information de önskar. En viktig del av projektarbetet var att skapa förutsättningar för att kunna märka informationen med märkningsspråket XML. Denna del av projektarbetet uppnådde inte de målsättningar som fanns när projektet startades. Särskilt frågorna om hur en decentraliserad lösning skulle kunna förenas med ett enhetligt söksystem och om dokumentens märkning i XML visade sig vara svåra att lösa. Den senare frågan behandlas vidare i avsnitt 4.6. beslutade om en förstudie för att utreda förutsättningarna för en successiv utveckling av rättsinforma- tionssystemet. Syftet med förstudien var att undersöka förutsättningarna för att uppnå att 1.systemet presenteras på ett enhetligt och användarvänligt sätt, så att användare alltid skall känna igen sig, 2.innehållet i systemet som ett första realistiskt steg skall göras sökbart på ett enkelt men ändå användarvänligt sätt och 3. de långsiktiga ambitioner som är uppställda av regeringen skall Skr. 2003/04:168 konkretiseras och anpassas efter teknisk och annan utveckling i omvärlden och om möjligt planeras i tiden. presenterades slutrapporten från förstudien. I den föreslogs inte några förändringar i förhållande till de långsiktiga ambi- tioner som lades fast i regeringens skrivelse. En utveckling borde dock genomföras på kortare sikt till en mer realistisk nivå. Den utvecklingen borde främst inriktas på att förbättra portalen för att på ett enkelt sätt vägleda användare till den rättsinformation de söker. Slutrapporten finns tillgänglig på förvaltningsavdelningen i (dnr FA 2001/1663). lade Utredningen om SverigeDirekt fram ett förslag i sitt slutbetänkande Guide på Internet ett stöd för medborgarens möte med det offentliga (SOU 2002:20) om att rättsinformationssystemet skulle samordnas organisatoriskt med verksamheten inom SverigeDirekt och att samordningsansvaret skulle överföras från till Stats- kontoret. Utredningen gjorde emellertid den bedömningen att portalen SverigeDirekt och rättsinformationssystemets portal Lagrummet inte borde integreras innehållsmässigt utan drivas som två separata tjänster. Med anledning av utredningens förslag utsågs en sär- skild utredare med uppgift att förbereda överföringen av verksamheten SverigeDirekt och uppgifter som samordningsmyn- dighet i rättsinformationssystemet till Statskontoret eller den myndighet som regeringen annars bestämde. övertogs dessa uppgifter av Statskontoret. Inom Statskontoret har en särskild enhet bildats för förvaltning och utveckling av tjänsterna, samhällsinformation. Av Statskontorets årsredovisning framgår bl.a. följande. En utvecklingsplan och kravspecifikation för utvecklingsfas 1 av Lag- rummet har utarbetats. Viss marknadsföring av Lagrummet har skett, vilket gett ett tydligt resultat i besöksstatistiken. Antalet sessioner uppgår till cirka 28 000 , vilket är en ökning jämfört med . har hållit fyra möten. En förstudie om rättsinfor- mationssystemets långsiktiga utveckling har utarbetats. Förstudien har remitterats till ett stort antal berörda myndigheter och andra organisationer. 3.1 Europeiska unionens rättsdatabaser Inom Europeiska unionen pågår ett omfattande arbete med att göra EG- rätten tillgänglig på elektronisk väg. En ny ingångsportal för samtliga rättsdatabaser inom EU (EUR-lex) öppnades . sidan finns under adressen . Från den sidan har besökare direkt tillgång till databaserna (Kommissionens databas över interinstitutionella förfaranden) och OEIL (Skr. 2003/04:168 webbplats för uppföljning av lagstiftningsarbetet och länkar till andra dokumentationskällor vid institutionerna). gratis i HTML-format och i huvudsak även i PDF. EUR-lex innehåller också länkar till databasen , som dock är avgiftsbelagd. Europa- parlamentet har emellertid i en resolution (A5-0440/2001) föreslagit att även Celex skall vara avgiftsfri. De olika dokumenten har samlats under olika ämnesområden eller delområden. Det går alltså att söka i Europeiska unionens officiella tidning (EUT), de olika fördragen, lagstiftning, förberedande rättsakter, rättspraxis, parlamentsledamöternas frågor och dokument av allmänt intresse. Under rubriken kan man nå alla rättsakter som antas av gemenskapsinstitutionerna, däribland förordningar, direktiv och beslut. Till den delen av databasen finns det ett Register över gemen- skapens gällande lagstiftning. Det går med hjälp av det att navigera efter ämne i lagstiftningen. Det finns också en länk till Konsoliderad lagstift- ning och därmed till de konsoliderade texterna, som är icke officiella dokument i vilka den grundläggande rättsakten har förts samman med senare ändringar och rättelser i en enda sammanhållen text.