prop · GR03106 · 2004-04-13 00:00:00 — Vidare anges i skälen till ISPS-koden att man vid utarbetandet av reglerna har försökt att se till att regelverket skall gå att tillämpa tillsammans med de system som regleras i dels den s.k. STCW- konventionen (internationella konvention om utbildning, certifiering och bemanning av sjöfolk), dels den s.k. ISM-koden (den internationella säkerhetsorganisationskoden). Det bör således inte finnas några hinder mot att regleringen av sjöfartsskyddet, om det i övrigt är möjligt och lämpligt, integreras med dessa andra regelsystem inom sjöfarten. Genom och rådets förordning (EG) nr xxxx/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar införlivas i gemenskapsrätten merparten av de nya bestämmelser om sjöfartsskydd som har beslutats inom IMO (beträffande de regler som inte genomförs i EG-förordningen se avsnitt 4.4). Detta har skett genom att har lagts som bilagor till EG- förordningen, som i övrigt består av ett fåtal artiklar om tillämpningsområdet och medlemsstaternas skyldigheter gentemot kommissionen. Kapitel XI-2 i SOLAS återfinns således i bilaga 1 till förordningen, del A av ISPS-koden i bilaga 2, och del B av ISPS-koden i bilaga 3. I det följande kommer hänvisningar till SOLAS respektive del A och del B av ISPS-koden att benämnas Bilaga 1 till EG- förordningen respektive Bilaga 2 till EG-förordningen och Bilaga 3 till EG-förordningen. Förordningen i sin helhet återfinns i bilaga 1 i denna proposition. Syftet med förordningen är att tillhandahålla en grund för en harmoniserad tolkning och ett harmoniserat genomförande av om ökat sjöfartsskydd. Förordningen, som skall tillämpas fr.o.m. , innebär således att hela det nya kapitel XI-2 i bilaga 1 och hela bilaga 2 och 3 till EG-förordningen görs till gällande rätt inom gemenskapen (avseende bilaga 3 se dock närmare nedan). Förordningen innehåller dock ett antal viktiga tillägg och utvidgningar i förhållande till . I det följande lämnas en kort redogörelse för dessa. Reglerna skall gälla även viss nationell trafik Enligt artikel 3.1 skall förordningen tillämpas på lastfartyg med en bruttodräktighet om 500 eller mer och passagerarfartyg som går i internationell trafik samt på hamnanläggningar som utför tjänster åt sådana fartyg. Tillämpningsområdet med dess undantag överensstämmer med vad som gäller enligt bilaga 1 och 2 till EG-förordningen, se även avsnitt 4.2.1. Enligt artikel 3.2 skall dock förordningen tillämpas även på nationell trafik när det gäller s.k. klass . Av artikel 4 i rådets direktiv /18/EG av om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg framgår att klass är passagerarfartyg som går i nationell trafik på ett avstånd av från kusten och där den genomsnittliga, sannolika våghöjden överstiger vissa gränser. I är det endast Gotlandstrafiken som träffas av denna regel. På denna nationella trafik skall reglerna tillämpas fr.o.m. . En annan utvidgning av tillämpningsområdet är att enligt artikel 3.3 i förordningen är det obligatoriskt för medlemsstaterna att göra en riskanalys för all nationell trafik med samtliga övriga kategorier av fartyg. Mot bakgrund av riskanalysen skall medlemsstaterna besluta om reglerna fr.o.m. även skall tillämpas på andra typer av nationell trafik, alltså utöver klass . Ett sådant beslut får enligt samma artikel inte innebära att den övergripande skyddsnivån påverkas. Frågan är om detta sista förtydligande i praktiken innebär en huvudregel att all nationell trafik skall omfattas och att undantag endast kan göras när den nivå och omfattning på skyddet som är tänkt att uppnås genom förordningen inte kan antas bli lägre även om fartygen och hamnanläggningarna inte skall tillämpa regelverket. Utökandet av regelverket till att gälla även nationell trafik var mycket kontroversiellt under förhandlingarna av förordningen. Vissa rekommendationer i ISPS-koden görs tvingande Bilaga 3 till EG-förordningen, dvs. del B av ISPS-koden, var under IMO:s utarbetande inte avsett att vara bindande, utan bestå av en blandning av rekommendationer, råd och exempel, som staterna kan beakta och ta hjälp av när de skall genomföra de bindande reglerna i bilaga 1 och 2 till EG-förordningen. Enligt artikel 3.5 i EG-förordningen görs dock ett antal av de rekommenderande bestämmelserna i bilaga 3 till EG-förordningen till tvingande rätt. Det gäller bl.a. krav på sekretessbestämmelser för att skydda uppgifter om sjöfartsskyddet, minimikrav på erkända sjöfartsskyddsorganisationer, minimikrav på den information som rederierna skall se till att befälhavaren har tillgång till, minimikrav på skyddsutredningar och skyddsplaner samt omfattning och frekvens på övningar i sjöfartsskyddet. Utsträckning av det geografiska tillämpningsområdet för alternativa skyddsöverenskommelser I artikel 5 utvidgas tillämpningsområdet för s.k. alternativa skyddsöverenskommelser till att kunna gälla trafik på fasta rutter inom hela gemenskapen, inte bara på kortare fasta rutter vilket gäller enligt . Obligatoriskt att kräva skyddsinformation av fartyg Enligt inspektionsreglerna i regel 9 i bilaga 1 till EG-förordningen får en stat kräva information av ett fartyg som avser att anlöpa en hamn i statens territorium. Efter en analys av informationen skall tillsynsmyndigheten avgöra om fartyget skall få anlöpa hamnen eller vidare inspektionsåtgärder skall vidtas. I artikel 6.1 i EG-förordningen görs det obligatoriskt för medlemsstaterna att kräva sådan information av varje anlöpande fartyg. Det lämnas dock till staterna att avgöra huruvida de vill använda informationen och om det är nödvändigt att analysera den vidare. Informationen skall tillhandahållas minst i förväg eller om resan tar än så senast när fartyget lämnar föregående Prop. 2003/04:106 hamn. Om destinationen inte är känd skall informationen lämnas senast när nästa anlöp bestäms. Detta krav på att lämna information kommer att medföra en omfattande administration, särskilt om det blir aktuellt att införliva nationell trafik i regelverket. Vissa undantagsmöjligheter från kravet på informationslämning för tidtabellsbaserad trafik finns dock i artikel 7. 4.3.3Upprättandet av en sambandspunkt Enligt artikel 9.2 skall varje medlemsstat upprätta en sambandspunkt (focal point) för sjöfartsskyddet. Enligt definitionen är detta en myndighet som skall fungera som en kontaktpunkt för kommissionen och andra medlemsstater, men också ha till uppgift att underlätta, följa upp och informera om genomförandet och tillämpningen av sjöfartsskyddet. Regeringen avser att i förordningen (2004:00) sjöfartsskydd utse till sambandspunkt. I artikel 9.4 införs ett särskilt inspektionsförfarande där kommissionen tillsammans med den av staten utsedda sambandspunkten skall kontrollera medlemsstatens genomförande och tillämpning av sjöfartsskyddet. I detta ingår kontroll av ett lämpligt antal utvalda hamnanläggningar och rederier. Kommissionens inspektionsmöjligheter är begränsade till att avse verksamhet inom den s.k. första pelaren inom EG-rätten vilket innebär att myndigheternas verksamhet inom det säkerhets- och polisiära området inte skall vara föremål för inspektionerna. Inspektionerna skall påbörjas tidigast efter det att regelverket skall ha börjat tillämpas. 4.4Hur skall övriga ändringar i SOLAS genomföras i EG-rätten? I avsnitt 4.2.2 har redogjorts för vissa ändringar i kapitel V och XI-1 i SOLAS som antogs vid diplomatkonferensen i samband med att de nya reglerna om sjöfartsskydd antogs. Reglerna avser , IMO- identifikationsnummer och fartygshistorik. Ändringarna av dessa tre regler omfattas inte av förslaget till EG-förordning om förbättrat sjöfartsskydd, utan kommer enligt uppgift från kommissionen2 att genomföras i gemenskapsrätten genom ändringar i övervakningsdirektivet3 och i direktivet om hamnstatskontroll4. När det gäller ändringarna i reglerna om regleras detta i föreskrifter och kräver inte någon ytterligare lagändring. 2KOM (2003) 229 slutlig s. 26. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EG av om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv /75/EEG. 4 Rådets direktiv /21/EG av om hamnstatskontroll av fartyg. avsnitt 5.1.8 lämnas förslag på hur övriga bestämmelser om Prop. 2003/04:106 fartygshistorik och identifikationsnummer skall genomföras. och rådets förordning (EG) xxxx/2004 om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar antogs . Enligt EG-förordningen skall , som i sin helhet tagits in som bilaga till förordningen, utgöra gällande rätt inom gemenskapen. EG-förordningar har allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat (artikel 249 i EG-fördraget). Något genomförande av EG-förordningar skall således inte ske. De förslag i departementspromemorian Sjöfartsskydd (Ds 2003:40) som avser genomförande av de konventionsändringar som finns intagna i EG- förordningen får således inte genomföras i svensk rätt. Såvida inte ett bemyndigande till medlemsstaterna ges i EG-förordningen får förordningen inte heller fyllas ut eller kompletteras med mer detaljerade regler inom samma område. En medlemsstat får vidare inte utfärda föreskrifter om hur en EG-förordning skall tolkas. En EG-förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär, t.ex. regler om vilka myndigheter som skall fatta beslut enligt förordningen. Även andra administrativa och processuella regler samt sanktionsbestämmelser får införas. Det är således tillåtet att införa nationella bestämmelser som gör att EG-förordningen kan tillämpas i praktiken och får genomslag bland adressaterna. Viss kompletterande lagstiftning behövs också för att göra EG-förordningen tillämpbar. Regeringen föreslår också ett par regler med bemyndiganden för att genomföra vissa nya internationella regler som inte regleras i EG- förordningen om sjöfartsskydd, men som enligt uppgift från kommissionen kommer att föreslås regleras i andra rättsakter (direktiv) inom gemenskapen. Samtliga dessa regler återfinns dock bland förslagen i promemorian. En strukturell och lagteknisk förändring är emellertid nödvändig för att anpassa dessa till EG-förordningen. 5.1En lag om sjöfartsskydd Regeringens förslag: Det införs en ny lag som skall innehålla kompletterande bestämmelser till EG-förordningen om sjöfartsskydd. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om införande. Försvarsmakten förordar dock begreppet sjöfartssäkerhet i stället för sjöfartsskydd eftersom det senare är inarbetat inom Försvarsmakten som benämning på det skydd sjöstridskrafterna bereder handelssjöfarten. Skälen för regeringens förslag Införandet av en ny lag I 13 kap. finns vissa bestämmelser om brott med sjöfartsankytning, t.ex. kapning och allmänfarlig ödeläggelse. Någon särskild reglering därutöver av skydd för sjöfartssektorn mot brottsliga handlingar (security) finns däremot inte i svensk rätt. Den reglering som täcker sjöfartssektorn har helt eller delvis andra syften. En reglering av fartygssäkerheten (safety) finns i fartygssäkerhetslagen (2003:364) med tillhörande förordning samt i föreskrifter. Dessa regler tar dock sikte på den inneboende farlighet som finns hos fartyg och gods och vid verksamhet till sjöss. Reglerna hänför sig till de tekniska och operativa kraven, t.ex. fartygets konstruktion, utrustning, bemanning och lastning. Sjöfartsskyddet, som har till syfte att skydda fartyg och hamnanläggningar mot olagliga handlingar, har ingen naturlig plats i reglerna om fartygssäkerhet. Lagstiftning rörande skydd mot terrorism finns bl.a. i lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats, lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar och i säkerhetsskyddslagen (1996:627). Inte heller denna lagstiftning är lämplig att använda för att genomföra regler om sjöfartsskydd. Dessutom föreslås i departementspromemorian Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd (Ds 2003:37) att den förstnämnda lagen, som en följd av en EG-förordning5, upphävs och ersätts med en ny lag i ämnet. Lagen om skydd för samhällsviktiga anläggningar bör inte användas då den har till syfte att hindra kränkningar eller skador på svenska intressen och är en utpräglad nationell typ av lagstiftning, medan sjöfartsskyddet är ett internationellt regelverk som är avsett att skydda såväl svenska som internationella intressen. I säkerhetsskyddslagen finns bestämmelser om säkerhetsskydd, dvs. skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt sekretesslagen (1980:100) samt skydd mot terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Lagen gäller vid verksamhet hos staten, kommunerna och landstingen, vid verksamhet hos aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser, över vilka staten har ett rättsligt bestämmande inflytande samt vid verksamhet hos enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Inte heller i denna lag är det lämpligt att genomföra de kompletterande bestämmelser som EG-förordningen kräver. Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott innehåller, liksom , bestämmelser avseende vissa gärningar som utgör brott. Det finns således skäl för att de nödvändiga kompletterande bestämmelserna till EG-förordningen om sjöfartsskyddet i huvudsak skall ges i en ny lag, en lag om sjöfartsskydd. För en ny lagstiftning talar också det förhållandet att det som skall regleras berör ett samlat område, 5 och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. De intressenter som kommer att beröras av en ny lagstiftning har nära band till varandra. Regeringen föreslår således att beslutar en ny lag om sjöfartsskydd. I en inledande paragraf i lagen bör anges att lagen kompletterar EG-förordningen om sjöfartsskydd. Begreppet sjöfartsskydd, safety security, säkerhet skydd Försvarsmakten har anfört att begreppet sjöfartsskydd kan vara missvisande. Ovan har antytts något om den terminologi som används. Denna bör klargöras ytterligare. Terminologin inom sjöfarten har oftast engelskt ursprung. Den engelska termen safety, som syftar på den teknisk-operativa fartygssäkerheten, har av tradition översatts med säkerhet. Den i sjöfartsskyddet använda termen security avser den säkerhet som består av skydd mot olagliga handlingar. För att åtskilja regelverken och dess olika syften översätts därför ordet security i detta sammanhang, bl.a. i EG-förordningen om sjöfartsskydd, med skydd i dess olika sammansättningar. På detta sätt sammanfaller också terminologin med den uppdelning som åtminstone delvis råder inom luftfarten och som kommenteras i betänkandet Ny luftfartslag (SOU 1999:42, s. 249) där man talar om flygsäkerhet respektive luftfartsskydd. Terminologin är dock inte enhetlig inom svensk rätt. I andra författningar talas ofta i termer av säkerhet när det gäller frågor som i detta förslag närmast avser skydd. Mot bakgrund av den översättning som begreppet fått i internationella sammanhang och den där rådande övriga terminologin anser regeringen dock att det är lämpligast att begreppet sjöfartsskydd används i det nu aktuella sammanhanget. Regeringens förslag: skall efter hörande av och fatta beslut om vilken skyddsnivå som skall gälla för fartyg och hamnanläggningar. I brådskande fall skall få fatta beslut om skyddsnivå utan att och har hörts. Beslutet skall dock omprövas av efter att och har hörts. I brådskande fall skall också en polismyndighet kunna fatta beslut om skyddsnivå utan att höra och . beslut skall i så fall underställas . När den högsta skyddsnivån gäller får såväl som och fatta beslut om att ytterligare åtgärder än de som anges i ett fartygs eller en hamnanläggnings skyddsplan skall vidtas. Om ett fartyg som trafikerar statens territorialhav eller om information har lämnats om att fartyget avser att gå in på territorialhavet får beslut om att ytterligare åtgärder än de som anges i fartygets skyddsplan skall vidtas fattas av när de två lägre skyddsnivåerna råder. Regeringen får bestämma att sådana beslut får fattas även av annan myndighet. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens. I promemorian föreslogs dock inte att beslut i brådskande fall skall omprövas. Vidare föreslogs i promemorian att endast skulle få fatta beslut om ytterligare åtgärder utöver de som anges i skyddsplanen när den högsta skyddsnivån gäller. Slutligen innehöll promemorian inget förslag avseende ytterligare åtgärder när de två lägre skyddsnivåerna råder. Remissinstanserna: förordar att polisen får möjlighet att förordna om ytterligare åtgärder även vid de lägre skyddsnivåerna. anser att även den bör ges rätt att besluta om vissa åtgärder utöver de som anges i ett fartygs skyddsplan och att en sådan möjlighet bör finnas även på de två lägre skyddsnivåerna. tillstyrker förslaget och föreslår dessutom att även verket och ges rätt att besluta om vissa ytterligare åtgärder. Verket anser också att ett beslut om att vissa specifika åtgärder skall vidtas bör kunna meddelas även på skyddsnivå ett och två om det föreligger särskilda skäl. tycker att ansvaret för ändring av skyddsnivån måste åläggas , men att bör ha ansvar för hur informationen skall förmedlas till rederier, fartyg och hamnanläggningar. Skälen för regeringens förslag Sättande av skyddsnivåer och ytterligare åtgärder Med skyddsnivå avses den grad av beredskap som skall innehas för att hindra att ett säkerhetstillbud inträffar. En högre skyddsnivå anger att det föreligger en högre risk för att ett säkerhetstillbud inträffar. Av punkt 7 och 14 i bilaga 2 till EG-förordningen framgår att det finns tre skyddsnivåer. Skyddsnivå 1 motsvarar ett normalläge. De åtgärder som skall vidtas vid skyddsnivå 1 är desamma för alla fartyg respektive hamnanläggningar och skall alltid upprätthållas på det sätt som bedömts lämpligt i det enskilda fallet. Detta gäller t.ex. åtgärder för att säkerställa att skyddsarbete utförs, kontroll av tillträde till fartyg respektive hamnanläggning, kontroll av ombordgående av passagerare och deras bagage, bevakning av skyddsområden för att förhindra att obehöriga personer får tillträde till dessa, bevakning av övriga områden på fartyg och utanför dessa samt av hamnanläggning, övervakning av gods- och provianthantering samt säkerställande av att kommunikationen för skyddsfrågor fungerar. Vid skyddsnivå 2, som indikerar att det föreligger en höjd risk för att ett säkerhetstillbud kan inträffa, skall ytterligare skyddsåtgärder vidtas. Vid skyddsnivå 3, som är en ren undantagssituation, skall omfattningen av skyddsåtgärder höjas ett steg till. Vilka åtgärder i detalj som skall vidtas vid varje nivå skall vara specificerat i fartygets och hamnanläggningens skyddsplan. När skyddsnivå 3 gäller får dessutom en stat kräva att en hamnanläggning eller ett fartyg, innan det anlöpt en hamn eller när det ligger i en hamn i en fördragsslutande stat, även skall vidta andra åtgärder som den staten finner nödvändiga (punkt 7.6 och 14.4.1 i bilaga 2 till EG-förordningen). En höjning av skyddsnivån kan avse t.ex. ett specifikt fartyg eller hamnanläggning, en viss kuststräcka eller hela territoriet. Enligt regel 3.1 i bilaga 1 till EG-förordningen skall den behöriga myndigheten sätta skyddsnivån för fartyg som är registrerade i statens register och se till att information om skyddsnivån förmedlas till dessa fartyg. För hamnanläggningar och för utländska fartyg som avser att anlöpa en hamn inom en konventionsansluten stat gäller enligt regel 3.3.2 i bilaga 1 till EG-förordningen att den konventionsanslutna staten skall sätta skyddsnivån och se till att information om nivån förmedlas till anläggningarna respektive fartygen. I förordas att uppgiften att sätta skyddsnivå bör läggas på polisen, bl.a. eftersom ett beslut om förändring av nivån kan komma att behöva fattas med kort varsel. Enligt rapporten bör också som allmän utgångspunkt rimligen gälla de rutiner som gäller för den civila luftfarten. Inom den civila luftfarten har enligt lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats (LSK) uppgiften att i samråd med besluta om särskild kontroll på en flygplats. Inom luftfarten pågår emellertid ett förändringsarbete, och till följd av den nya EG-förordning om luftfartsskydd som nämnts i avsnitt 5.1 föreslås i den i samma avsnitt nämnda departementspromemorian Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd (Ds 2003:37) att beslut om strängare åtgärder än vad som följer av EG- förordningen om luftfartsskydd skall fattas av i samråd med . Det finns således vissa skäl för att uppgiften att sätta skyddsnivå, en uppgift som i praktiken innefattar en uppgift att besluta om strängare åtgärder än vid normalfallet, skall läggas på för att uppnå en likformighet i skyddsarbetet mellan trafikslagen. Det finns dock även skäl som talar mot att får denna uppgift. har varken den kompetens eller den erfarenhet som krävs för att fullgöra denna uppgift. Verket har också uppgett att de uppgifter, bl.a. om allmänna och särskilda hotbilder, som kommer att ligga till grund för beslut om ändring av skyddsnivån i de allra flesta fall finns hos polisen eller åtminstone först kommer till polisens kännedom. Det vore därför en onödig omväg att polisen först skall samla in uppgifterna för att sedan lämna över dessa till som därefter skall bedöma om skyddsnivån skall ändras. Om polisen får besluta i dessa frågor kan möjligen också många sekretessproblem undvikas eftersom mycket av den information som ligger till grund för bedömningarna inte behöver överföras mellan myndigheterna. Regeringen anser således att skälen för att låta ha ansvaret för ändring av skyddsnivåerna överväger. Beslut som inte är brådskande bör fattas efter hörande av och . föreslås bli huvudansvarig myndighet för sjöfartsskyddet i övrigt och bör då också ha en insyn i dessa bedömningar och beslut. liksom har också mycket information om fartyg och andra sjöfartsförhållanden som kan vara av betydelse. Det är förhoppningsvis ett rimligt antagande att beslut om förändringar av skyddsnivån inte kommer att behöva fattas så ofta. När en förändring av nivån bör ske är det oftast så att beslutet behöver kunna fattas med kort varsel. Ett sådant brådskande beslut bör alltså förutom av kunna fattas av polismyndigheten när det gäller det egna polisdistriktet. beslut bör dock underställas som, efter att ha hört och , prövar om beslutet skall bestå. Ett brådskande beslut som fattats av bör omprövas efter ett likadant hörandeförfarande. Ett beslut som inte är brådskande bör fattas av . Den stora andelen av beslut torde också komma att vara sådana icke brådskande beslut eftersom det skall sättas en skyddsnivå för alla enskilda fartyg och hamnanläggningar i utgångsläget. Genom att i lagtexten ange att om inget annat beslutas gäller skyddsnivå 1, begränsas också den praktiska hanteringen hos polisen avsevärt. I den lagrådsremiss som föregick denna proposition föreslog regeringen att brådskande beslut som fattats av liksom beslut fattade av polismyndighet skulle omprövas respektive underställas som, i överenskommelse med och fattade de nya besluten. Lagrådet har i sitt yttrande anfört att det framstår som svårförklarligt att det uppställs krav på enighet i de brådskande fallen men inte under normala förhållanden, och anser att samrådsskyldighetens utformning bör beredas ytterligare. Regeringen instämmer i de synpunkter Lagrådet framfört och föreslår därför att samtliga beslut fattas av efter att de övriga myndigheterna har hörts. och har uppfattningen att även dessa myndigheter bör få möjlighet att på den högsta skyddsnivån fatta beslut om ytterligare åtgärder än de som anges i skyddsplanen. Regeringen ser inte att något formellt eller praktiskt hinder föreligger för en sådan lösning. Dessutom förefaller det lämpligt med tanke på den extraordinära situation som lär råda vid den högsta skyddsnivån.