prop · GR0359 · 2004-01-20 00:00:00 — Förslaget i denna del lämnades över till NIPU för att kommittén med beaktande av vad som kommit fram under remissbehandlingen skulle ta ställning till förslaget. Kommittén instämde i den kritik som remissinstanserna riktat mot förslaget och anförde härutöver att förslag också skulle kunna komma att medföra praktiska svårigheter när det gäller att kontrollera om en sökande verkligen finns på en uppgiven adress. Med hänsyn till den kritik av olika slag som förts fram mot förslag om möjlighet till vilandeförklaring av nya ansökningar, borde förslaget enligt NIPU inte genomföras. NIPU föreslog i sitt betänkande att den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för ny prövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning skulle ersättas med en ordning där skulle pröva om det fanns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som anges i lagtext skulle då kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också skulle föreligga om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Om de hinder mot verkställighet som åberopades i sin helhet prövats tidigare, skulle få besluta att verkställigheten skulle genomföras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopades, skulle få fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. skulle också få upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, om det stod klart att det av politiska eller humanitära skäl fanns hinder mot verkställigheten. beslut i dessa fall skulle inte få överklagas. Om utlänningen åberopade att det fanns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och dessa skäl inte hade prövats tidigare i sin helhet, skulle enligt förslaget vara skyldigt att anmäla ärendet till den högre instansen, i förslaget benämnd utlänningsdomstolen. Anmälan skulle dock inte behöva ske, om det var fråga om ett ärende där verkställighet inte var planerad att ske . Enligt NIPU:s förslag skulle Utlänningsdomstolens beslut inte få överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Genom en gemensam skrivelse uppmärksammade (numera ) och regeringen på att det kan finnas en konflikt mellan om de mänskliga rättigheterna bestämmelse om rätten till tvåinstansprövning och bestämmelserna om ny ansökan i 2 kap. 5 b § utlänningslagen (dnr UD2000/39/MAP). Enligt artikel 13 i skall var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Bestämmelsen om ny ansökan i 2 kap. 5 b § UtlL är tillämplig också när utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd på annan grund än asyl, t.ex. anknytning. Om utlänningen efter det att beslutet om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft åberopar asylskäl som inte tidigare prövats av vare sig eller och ärendet då handläggs som en ansökan enligt 2 kap. 5 b §, kommer således asylskälen att prövas endast i en instans. Det innebär enligt verket och nämnden en konflikt mellan utlänningslagens bestämmelser och krav på ett effektivt rättsmedel. De båda myndigheterna anför i skrivelsen att det är av betydelse att den ovan berörda frågan uppmärksammas i samband med en översyn av utlänningslagen. Myndigheterna lämnade dock inte något förslag till hur den ovan skisserade konflikten mellan och utlänningslagen skulle kunna lösas. En arbetsgrupp inom lämnade , i departementspromemorian En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45, s. 100 ff.), ett förslag som skiljer sig något från NIPU:s förslag när det gäller ny prövning av beslut som vunnit laga kraft. Arbetsgruppen hade därvid beaktat den i föregående avsnitt nämnda skrivelsen från dåvarande och . Arbetsgruppen föreslog att som första instans skulle fatta beslut i alla ärenden rörande verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. Om sökanden åberopat politiska skäl eller skäl som skulle innebära att det skulle kunna strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten, skulle det finnas besvärsrätt till domstolen. beslut i verkställighetsärenden i andra fall skulle inte kunna överklagas. Överväganden och förslag i lagrådsremissen Regeringen föreslog i lagrådsremiss bland annat att ordningen med prövning av ny ansökan (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skulle upphöra. I stället skulle en migrationsdomstol som första och enda instans fatta beslut i alla verkställighetsärenden där sökanden åberopade nya omständigheter som grund för att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte Domstolen skulle pröva ett verkställighetsärende dels om ärendet lämnats över till domstolen av , dels om Prop. 2003/04:59 sökanden själv hos domstolen ansökte om en ny prövning på grundval av nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. De hinder mot verkställighet som finns skulle kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också förelåg om det mot bakgrund av de nya omständigheter som anfördes i ärendet skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Migrationsdomstolens beslut i ett verkställighetsärende skulle inte kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Som skäl för sitt förslag anförde regeringen följande på s. 237 ff.: En första utgångspunkt måste liksom vara att ett lagakraftvunnet beslut skall kunna prövas på nytt endast om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig eller om det finns bestående praktiska hinder mot verkställighet. Liksom bör även i fortsättningen uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kunna beviljas främst i följande situationer. Ett beslut om avvisning eller utvisning måste kunna upphävas om det finns hinder mot verkställighet enligt nuvarande 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL. Detsamma måste gälla om det finns bestående praktiska hinder mot verkställighet och dessa hinder inte beror på att den enskilde vägrar att medverka, exempelvis genom att vägra skriva under en ansökan om pass. Humanitära skäl i form av anknytning Om en anknytning till uppstått under utlänningens vistelse här, t.ex. genom att han eller hon bildat familj, kan uppehållstillstånd beviljas enligt 3 kap. 7 § lagförslaget, om förhållandet framstår som seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges. Av 3 kap. 17 § (lagförslaget) framgår dock att uppehållstillstånd i sådana fall skall ha beviljats före inresan i landet. Det finns därför i princip inte skäl att upphäva ett lagakraftvunnet beslut enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under en än vad som var fallet när ärendet senast prövades och att större tilltro därför kan sättas till att det rör sig om en seriös anknytning. När det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet. Prövningen av om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 17 § lagförslaget kan beviljas efter inresan har ju då redan gjorts i grundärendet. Nya omständigheter som har kommit fram i det enskilda fallet kan emellertid visa att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra en verkställighet. Det kan röra sig om fall där sökanden inte utan risk eller någon större omgång kan bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge in ansökan därifrån och där en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda . Det gäller särskilt fall då barn är berörda, t.ex. om parterna har eller väntar ett gemensamt barn eller om sökandens anknytning till barn i familjen är så stark att en separation skulle bli till allvarligt men för barnen. Det är då i princip fråga om skäl av samma art som kan utgöra grund för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan därför att det enligt 3 kap. 17 § (lagförslaget) skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till hemlandet för att ge in en ansökan där. När de humanitära skälen främst hänför sig till barnens situation bör också förutsättningarna för bifall till en ansökan vara desamma oavsett om prövningen sker före eller efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Humanitära skäl i övrigt Humanitära skäl som leder till bifall till en ny ansökan är relaterade till att sökanden kommit att vistas mycket här i landet, ofta i förening med ett sviktande psykiskt hälsotillstånd. Fall kan dock tänkas där exempelvis en livshotande sjukdom diagnostiseras kort efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Liksom bör möjligheter finnas att bevilja uppehållstillstånd även efter 28 lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, när det finns starka humanitära skäl. Det är inte möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vad som kan tänkas utgöra Prop. 2003/04:59 tillräckligt starka humanitära skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har i praxis rört sig främst om två olika former av humanitära skäl. Det har för det första varit fråga om personer som beviljats uppehållstillstånd på grundval av läkarintyg som visat på olika former av psykisk sjukdom eller insufficiens, i de flesta fall i förening med suicidrisk. Dessa personer har i regel kommit att vistas i , oftast . Den andra huvudgruppen har utgjorts av familjer med barn som likaså kommit att vistas i och där hänsynen till barnens situation medfört att uppehållstillstånd beviljats. Det har här varit fråga om att väga in bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL om att det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I enstaka fall har det rört sig om personer med en livshotande sjukdom för vilken vård inte stått att få i hemlandet men där vård i skulle kunna leda till en varaktig förbättring. Även när det gäller sjukdom har en något mer generös bedömning gjorts i fråga om barn. Utformningen av en ny regel Det är väsentligt att en ny ordning medger en snabb och rättssäker prövning av beslut i ärenden där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det är lika väsentligt att denna nya ordning så långt möjligt inte medger upprepade prövningar av samma ärende eftersom det leder såväl till tidsutdräkt och ökade kostnader som till en förlängd ovisshet för den enskilde utlänningen. Som framhållits ovan är det angeläget med en så snabb prövning som möjligt av ansökningar som görs efter lagakraftvunnet beslut. Regeringen vill därför påpeka att den omständigheten att ett verkställighetsärende aktualiserats inte utgör något hinder mot att beslutet verkställs såvida inte beslut om inhibition har meddelats. Beslut om inhibition fattas i första hand av den instans som skall pröva ärendet. Av 9 kap. 11 § tredje stycket lagförslaget framgår dock att kan besluta om inhibition i alla ärenden, om det finns särskilda skäl till det. Lagrådet anförde i sitt yttrande över förslaget i denna del bl.a. följande: Förslaget skall enligt remissen tillgodose kravet på en snabb och rättssäker prövning av den aktuella typen av verkställighetsärenden där det finns ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut som grund. Det ter sig för Lagrådet dock osäkert om den nya regelkonstruktionen leder till någon påtaglig effektivitetsvinst. Eftersom det inte fordras annat än ett påstående om nya omständigheter för att domstolshandläggning med den utredning som därvid kan krävas skall komma till stånd, synes förfarandet i realiteten i ett stort antal fall kunna få prägel av förnyad prövning i själva avvisnings- eller utvisningsfrågan. Lagrådet inser svårigheterna med att på utlänningsområdet skapa effektiva verkställighetsformer som är förenade med tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Det får likväl anses angeläget att det under det fortsatta lagstiftningsarbetet undersöks vilka möjligheter som finns att begränsa särbestämmelsen om verkställighetsprövning och därmed förenkla det föreslagna systemet. Huruvida regleringen skall inbegripa möjlighet för utlänningen att på verkställighetsstadiet kunna ansöka direkt hos migrationsdomstol om hindersprövning kan behöva övervägas närmare. Någon tydlig motivering för att denna möjlighet skall stå till buds vid sidan av ordningen med överlämnande av ärenden från har inte förts fram i remissen. För att domstolsprövning efter särskild ansökan skall kunna avvaras kan föreslagna regler för ärendens överlämnande till migrationsdomstol behöva kompletteras eller anpassas så att t.ex. kravet på effektivt rättsmedel tillgodoses helt inom ramen för överlämnandeinstitutet. Regeringens förslag: Den nuvarande ordningen med prövning av ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall upphöra. En ny bestämmelse införs i utlänningslagen av innebörd att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om det föreligger medicinska hinder eller andra synnerliga skäl mot verkställighet. Om det i ett ärende om verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer fram nya omständigheter skall ex officio pröva om dessa omständigheter utgör omständigheterna utgör hinder mot verkställighet får verket, om hindret är tillfälligt, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och om hindret är bestående, bevilja ett permanent uppehållstillstånd. får i ett verkställighetsärende besluta om inhibition. Åberopar utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant verkställighetshinder som avses i 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL, dvs. vid bl.a. risk för dödsstraff och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, skall upphäva beslutet om avvisning eller utvisning och ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny Om beslutar att inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, skall detta beslut kunna överklagas I vissa verkställighetsärenden, avseende domstols dom eller beslut om utvisning eller där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet har prövats av regeringen skall , om det kommer fram att verkställigheten inte kan genomföras, överlämna ärendet till regeringen för prövning. Promemorians förslag överensstämmer till stora delar med En viktig skillnad är dock att regeringen föreslår att beslut i ett verkställighetsärende att inte ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning skall kunna överklagas till Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, däribland Länsrätten i län, , Kammarrätten i , Justitiekanslern (JK), Länsrätten i , och , har antingen tillstyrkt förslaget eller inte haft några synpunkter att anföra. Hovrätten för , , , Länsrätten i och anser att det är problematiskt att kan komma att upphäva lagakraftvunna beslut fattade av en högre myndighet. är tveksamt till om prövningen av ärendena skall ske hos med hänsyn till att utformningen som föreslås mer har karaktären av en prövning i form av ett extraordinärt rättsmedel. anser det viktigt att tillämpningen är restriktiv för att inte syftet med denna möjlighet till ny prövning skall vara förfelat. nämndens lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning kan komma att upphävas av en underinstans eftersom de nya besluten skall grundas på Prop. 2003/04:59 nya omständigheter. Ett flertal remissinstanser har haft invändningar mot promemorians förslag att beslut i verkställighetsärendet inte skall kunna överklagas. Bl.a. , Svenska Avdelningen av och har anfört att det kan föras fram invändningar om att de föreslagna bestämmelserna inte uppfyller krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel. anser att det tydligt bör framgå av lagtexten i vilka fall ett beslut från i tillståndsfrågan får överklagas. Av promemorian framgår inte hur skall skilja en förnyad ansökan som ges in i verkställighetsärendet från sig i de situationer där verket finner att det inte föreligger hinder mot verkställighet eller om verket inte tar upp frågan om uppehållstillstånd till förnyad prövning. Flera remissinstanser, bl.a. (), , och Asylkommittéernas Riksråd (FARR), (), Svenska Röda Korset, svenska sektionen, , Kommissionen för rättvisa och fred, Rådgivningsbyrån för asylsökande och Kristna Råd anser inte att det är lämpligt att enskilt behandla frågan om en reform av institutet ny ansökan. anser att det är nödvändigt att komma till rätta med de problem som nya ansökningar har gett upphov till, men anser att de nuvarande problemen inte blir lösta genom att bestämmelserna om ny ansökan upphör och ersätts av bestämmelser om verkställighetshinder. Verket anser att det är nödvändigt att kombinera förslaget också med andra åtgärder på utlänningsrättens område. Regelverket bör på olika sätt motverka en ordning där sökande har allt att vinna och inget att förlora på att förhala eller hålla sig undan en verkställighet. anser att promemorians förslag måste kompletteras med ytterligare förtydliganden vad avser ansvarsfördelningen mellan Polisen och . I övrigt har remissinstansernas kritik i huvudsak hänfört sig till den lagtekniska utformningen av promemorians förslag och dessa synpunkter har beaktats vid utformningen av regeringens förslag. Skälen för regeringens förslag Det nuvarande systemet med s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) har kommit att medföra stora problem. Antalet nya ansökningar har kommit att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte när 1989 års Antalet nya ansökningar har fortsatt att öka även efter NIPU:s undersökningar som avsåg förhållandena och som redovisats i avsnitt 4.2.1. I antal innebär det att de nya ansökningarna har ökat från 1 2000 till 3 2002. om avvisning och utvisning har fördubblats och andelen avslag har ökat något. Det innebär i sin tur en liten ökning under de senaste tre åren av antalet nya ansökningar i förhållande till antalet avslagna överklaganden avseende avvisning och utvisning men innebär en klar ökning jämfört med förhållandena . En orimligt stor andel av resurser har fått avsättas för handläggningen av nya Prop. 2003/04:59 ansökningar. Prövningen av nya ansökningar tar inte bara i anspråk resurser som i första hand borde ägnas åt att förkorta handläggningstiderna i ärenden som har överklagats till . Den långa tid som ofta hinner gå mellan ansökan och verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, alternativt att uppehållstillstånd beviljas, innebär framför allt psykiskt lidande för den enskilde och stora kostnader för samhället. Möjligheten att få till stånd en ny prövning efter lagakraftvunnet beslut har väckt falska förhoppningar. Systemet har medfört att det framstått som oklart för den enskilde om ett beslut om avvisning eller utvisning är slutligt. De långa väntetiderna medför att många kommer att leva under mycket pressade förhållanden . Det är inte minst för barnen en mycket olycklig situation som medför att många drabbas av allvarliga psykiska besvär. Vistelsetiden i sig kan också invagga åtskilliga i falska förhoppningar om att få ett positivt besked. Chocken blir då desto större, om den nya ansökan leder till avslag och till att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Vistelsetiderna leder också till att åtskilliga asylsökande utan egentliga asylskäl får stanna av humanitära skäl som har uppstått i . Vad gäller barnens situation uttalade i sin delrapport och utlänningslagen (SOU 1996:115, s. 52) bl.a. följande: Oavsett skälet till vistelsetiden i är väntan på beslut i sig vilket beslut det än handlar om nedbrytande och skadlig för framför allt barnen. Barn i sådana situationer berövas möjligheten att rota sig och de förlorar med tiden sin förmåga att forma sin framtid. Om den verklighet som barn lever i präglas av falska förhoppningar, oro och förtvivlan skapas en svår situation för barnet. Det finns också risk för att barnets kontakt med sin kultur, sitt språk och sitt hemland successivt försvagas. Barnet hamnar i ett vakuum och när avvisningen äger rum upplevs återvändandet som en omöjlighet. Kommitténs principiella utgångspunkt är att långa vistelsetider i inte är till En väsentlig del av rättssäkerheten i utlänningsärenden liksom i förvaltningsärenden i allmänhet är att sökanden kan räkna med ett slutligt beslut i sitt ärende inom rimlig tid. Så är inte fallet . bidragande orsak till de långa väntetiderna är de stora resurser som måste läggas ned på att pröva ansökningar som görs efter beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft. Det förekommer att beslut om avvisning och utvisning, som är föremål för ny prövning i , inte verkställs i avvaktan på nämndens beslut oavsett om beslut om inhibition fattats eller inte. därför också indirekt menligt på och polisens arbete med att verkställa beslut över huvud taget. Den kraftiga ökningen av antalet nya ansökningar kan inte enbart hänföras till den ökade asylinströmningen. I vart fall en del av förklaringen torde ligga i att möjligheten till att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd kommit att uppfattas som ett mer eller mindre ordinärt inslag i processen. Det kan inte uteslutas att det är själva benämningen, ny ansökan om uppehållstillstånd, som har bidragit till uppfattningen att det rör sig om ett mer eller mindre reguljärt rättsmedel. i detta sammanhang erinra om att möjligheten att efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning få en ny ansökan prövad är att betrakta som ett extraordinärt rättsmedel som är avsett att komplettera den möjlighet att ansöka om resning som finns i förvaltningsärenden i Förhållandena i ett utlänningsärende kan dock snabbt ändras efter ett lagakraftvunnet beslut, t.ex. genom att utlänningen insjuknar eller, vilket är mindre vanligt förekommande, att nya skyddsskäl kommer fram. Det förekommer att omständigheter som i och för sig kunnat åberopas i grundärendet åberopas först då en ny ansökan görs. Helt nya skäl kan då komma att anföras liksom att en ny identitet eller nationalitet hävdas. vissa fall kan det finnas en godtagbar förklaring till att så sker, t.ex. om utlänningen varit med om någon traumatisk händelse som han eller hon inte förmått att berätta om . Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer vinner bl.a. avslagsbeslut normalt inte negativ rättskraft. Det finns således inte något hinder mot att göra en ny ansökan om samma sak och få en ändring till stånd, även om det tidigare beslutet skulle ha vunnit laga kraft. Av skäl som har framgått ovan är en sådan ordning inte tänkbar på utlänningsområdet. Möjligheterna till ny prövning måste alltså vara begränsad till särskilt Regeringen har övervägt om reglerna om resning skulle kunna tillgodose det behov av möjlighet till ändring av tidigare fattade beslut om Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende, om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. är således frågan om en mycket begränsad möjlighet till ny prövning i sak, t.ex. om det har förekommit något processuellt fel i handläggningen . Utlänningsärendenas speciella karaktär innebär emellertid att en så snäv begränsning inte kan komma i fråga. Det måste finnas en möjlighet att i vissa fall få till stånd en ny prövning även av skäl som inte skulle kunna utgöra grund för resning. I vilka situationer detta skall få ske skall uttömmande anges i utlänningslagen. Flera remissinstanser, bl.a. JO, , , , Svenska Röda Korset, svenska sektionen, , Kommissionen för rättvisa och fred, Rådgivningsbyrån för asylsökande och Kristna Råd anser inte att det är lämpligt att enskilt behandla frågan om en reform av institutet ny ansökan. istället invänta ett förslag från den parlamentariska kommitté som för närvarande ser över utlänningslagstiftningen (UD 2003:02). Regeringen anser att det är ytterst angeläget att försöka kraftigt minska antalet fall som prövas på nytt efter Det är nödvändigt för att myndigheterna och då främst skall kunna ägna tillräckligt med tid åt sin huvudsakliga uppgift överprövning av beslut.