prop · GR0347 · 2004-01-28 00:00:00 — Med den struktur som vi har i , med självstyrande kommuner och landsting, är de medel som regeringen kan styra med framför allt lagstiftning inom de specialreglerade områdena, fördelning av statsbidrag och stimulansbidrag. Men även policyskapande åtgärder, metodutveck- ling, tillhandahållande av kunskap och kompetensutveckling är viktiga styrmedel. De aktörer som är centrala för genomförandet av konventionen är således i första hand de offentliga organen regeringen, , för- valtningsmyndigheter, kommuner och landsting. Det är framför allt gentemot dessa som de hittillsvarande insatserna har riktats. Men även domstolarna har en viktig roll i förverkligandet av . De skall ju tolka de olika lagbestämmelser som har tillkommit eller ändrats som en följd av införlivandet av i svensk rätt. Det finns även ett antal andra aktörer utanför den offentliga sfären som är viktiga för att skall bli förverkligad och få ett genomslag för dem som ytterst är berörda, dvs. barn och unga. Det är frivilligorganisationer, folkrörelser, idrottsrörelsen, fackliga organisa- tioner, näringslivet, media, forskningen, familjen och sist, men inte minst, barn och unga själva. Frivilligorganisationerna i har i hög grad bidragit med att sprida information och kunskap om , bland annat genom informationsmaterial och informationsinsatser samt opinionsbild- ning. Organisationerna spelar också en aktiv roll i debatten om barns och ungas situation, bl.a. genom att peka på brister inom olika områden. verket för , som består av ett femtiotal organisationer, anordnar en offentlig utfrågning dit regeringsföreträdare bjuds in Skr. 2003/04:47 till en diskussion om olika frågeställningar utifrån . har barn och unga getts en aktiv roll vid dessa utfråg- ningar, vilket har bidragit till en direktkontakt mellan regeringen och barn och unga själva. 2.3Utvecklingen sedan 1998 års strategi antogs Det är nu regeringen formulerade den strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i , som en enhällig riksdag godkände . Allmänt kan sägas att kunskapen och medveten om och vilka krav den ställer generellt sett har ökat hos beslutsfattare och tjänstemän som arbetar med frågor som rör barn och unga. Vidare har barnets rättigheter ytterligare stärkts i lag- stiftningen. Regeringen utvecklar närmare i kapitel 3 den utveckling som har skett och de resultat som har nåtts inom ramen för det strategiska barnkonventionsarbetet samt de utvecklingsområden som är prioriterade. Utvecklingen av den nationella ungdomspolitiken som be- slutade om , har också inneburit ett stöd för ungdomsgruppens intressen och för strategins genomförande. har haft en nyckelroll i genomförandet av centrala kunskaps- och metodutvecklingsdelar av strategin. Detta arbete har sammanfattats och utvärderats i en särskild rapport till regeringen (Att förverkliga . Slutrapport från ett treårigt uppdrag. Enligt Barn- ombudsmannen pekar arbetet på att myndigheter, landsting och kommuner visar ett allt större intresse för och barns rättigheter, men de behöver fortsatt stöd i det praktiska arbetet. Mycket arbete kvarstår således innan har införlivats i såväl kommuner och landsting som myndigheter. bedö- mer dock att man har funnit ett antal väl fungerande metoder och verk- tyg. Hur utvecklingsarbetet har bedrivits i både den kommunala och stat- liga sektorn beskrivs närmare under avsnitt 2.3.22.3.3. Regeringen har i två skrivelser till , och lämnat beskrivningar av det dittillsvarande barnkonventions- arbetet med utgångspunkt i strategin (skr. 1999/2000:137 respektive skr. 2001/02:166). I den förstnämnda skrivelsen ges också en omfattande beskrivning av barns och ungas situation i . Sammanfattningsvis kan sägas att det strategiska barnkonventions- arbetet har inneburit att barns och ungas rättigheter och intressen har lyfts fram som . är väl känd som begrepp och används flitigt i den allmänna debatten. Att ha kunskap om konventionen är ett första steg, nästa är att tillägna sig dess anda och intentioner och vilka krav den ställer. Självfallet finns mycket kvar att göra vi är bara i början av processen med att göra till var tjänstemans och beslutsfattares verktyg. Vi har heller inte kommit dithän att vi kan mäta och följa vilka effekter barnkonventionsarbetet får för det enskilda barnet i dess vardag. 2.3.2Utvecklingen inom den kommunala sektorn De viktigaste besluten som rör barn och ungdomar fattas på lokal nivå i framför allt kommuner, men också i landstingen. Det gäller bland annat frågor om barnomsorg, skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård, kommu- nikationer, boende och fritidsaktiviteter. Möjligheten att uppfylla barn- konventionens intentioner är därför i högsta grad beroende av kommu- ners och landstings vilja och förmåga att leva upp till den. Regeringen underströk strategi att det i första hand är på lokal nivå föränd- ringarna måste ske om man vill ha in ett tydligare barnperspektiv i den offentliga beslutsprocessen. Snarare än att då se sig beredd att förorda lagstiftning för att stärka barnperspektivet i den kommunala besluts- processen ville regeringen tillvarata och stödja den positiva utveckling som pågick på den lokala nivån. Regeringen uttalade i sammanhanget sin ambition och vilja att stödja kommunerna och landstingen i utvecklings- arbetet genom att ställa särskilda resurser om till förfogande för att bland annat genomföra utbildnings- och metodutvecklingsinsatser riktade till i första hand beslutsfattare och tjänstemän på den lokala nivån. uppdrag strategi riktat till kommuner och landsting bestod sålunda i att bidra till utvecklingen av följande delar: -Kommuner och landsting bör erbjuda sin personal fortbildning om . -Kommuner och landsting bör inrätta system för att kunna följa hur barnets bästa förverkligas i det kommunala arbetet. och ett stort antal informations- och utbildningsinsatser runt om i i kommuner och landsting. Ett viktigt instrument har varit Barnombuds- mannens hemsida där goda exempel och tips har samlats. En referens- grupp från kommuner och landsting har även bildats. utkom med en fördjupad version av sin första och landsting . har även låtit genomföra studier av konkreta exempel i verksamheterna i ett antal kommuner för att visa hur man kan arbeta med och nå ut till barnen själva. Samarbetet med har från kom- muners och landstings sida i hög grad varit uppskattat och användbart. För att följa utvecklingen av hur omsätts i kommu- ner och landsting har i första hand använt sig av enkäter. har gjort enkätundersökningar i samtliga kommuner 1995. Frågor har ställts inom delområdena beslut, inflytande, samarbete samt information, utbildning och stöd för fortsatt arbete. Den senaste enkäten för både kommuner och landsting genomfördes och det slutliga resultatet avses pub- liceras . Enligt uppgift ser vid sin första genomgång av Skr. 2003/04:47 enkätundersökning att det i 169 kommuner och 15 landsting har tagits beslut om att genomföra . erfar också att flera kommuner och landsting än tidigare tänker process- inriktat, dvs. hur kan inarbetas i befintliga besluts- och arbetsprocesser, i stället för att utgå från en viss metod. Det process- inriktade arbetssättet har visat sig medföra en större långsiktighet i arbe- tet. Generellt sett är det svårt att göra direkta kopplingar mellan olika aktö- rers konkreta insatser och utvecklingen av genom- förande. ser ett antal sannolika orsaker till utveck- lingen, bland annat sina egna och frivilligorganisationernas utbildnings- och informationsinsatser av olika slag, samt medias ökade rapportering om . Även den ökade fokuseringen på barnkonven- tionen i samband med beslut om strategin har, enligt , ytterligare bidragit till ökat intresse i frågan. Ser man enbart till den utveckling som synliggörs i Barnombudsman- nens enkäter får man en relativt ljus bild av ställning i kommuner och landsting. Undersökningar av detta slag är dock bara en beskrivning av antalet metoder och beslut som tas kring barnkonven- tionen på en övergripande nivå. Det är svårt att utläsa hur dessa metoder och beslut påverkar övriga politiska beslut, det dagliga arbetet för tjäns- temän samt barns och ungdomars vardag. För att få en bredare och djupare helhetsbild behövs ytterligare studier och forskning kring barn- konventionens omsättning i praktiken. Skulle man göra mer ingående studier som till exempel hur olika grupper av barn och unga upplever att de olika rättigheterna följs och hur olika grupper av barn och unga på- verkas av beslut och metoder skulle det kanske framträda en lite mindre ljus bild, menar . bedömer att arbetet i huvudsak befinner sig i för- ankrings- och mobiliseringsfasen vad gäller genomförandet av konven- tionen i kommuner och landsting. Även om det är ett antal kommuner och landsting som inte har tagit till sig som ett natur- ligt redskap finns det tecken på att nästa fas i processen närmar sig: genomförandefasen. Däremot är det fortfarande relativt få som har kom- mit till uppföljnings- och utvärderingsfasen. Här finns det mycket kvar att göra både i form av metodutveckling och kunskapsinhämtning. Mycket arbete kvarstår därmed. Det som är centralt är givetvis att nå det enskilda barnet i dess vardag. 2.3.3Utvecklingen inom den statliga sektorn Även om flertalet beslut som rör barn och unga fattas på den lokala nivån, berör också många statliga beslut barns och ungas situation och levnadsvillkor. Regeringen understryker strategi vikten av att även beslutsfattandet på den statliga nivån sker med kunskap om barn- konventionen, dess anda och intentioner. Där så är relevant bör arbetet på den statliga nivån med andra ord innefatta ett barnperspektiv. arbete med att utveckla barnperspektivet i det statliga beslutsfattandet bestod i att bidra till utvecklingen av följande delar: -Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som rör barn. -Statligt anställda vars arbete har konsekvenser för barn och ungdomar skall erbjudas fortbildning för att kunna stärka sin barnkompetens och sina kunskaper om . har även för genomförandet av uppdraget i denna del disponerat en del av de särskilda medel om som regeringen har avsatt till för bl.a. metod- och kunskapsutveckling på både den kommunala och statliga nivån (jfr avsnitt 2.3.2, ovan). skulle bidra till utvecklingen inom den statliga sektorn dels genom att utarbeta och genomföra utbildningsprogram kring för personer inom statsförvaltningen, dels föreslå modeller för hur barnkonsekvensanalyser kan göras vid statliga beslut som rör barn. Inom ramen för uppdrag i denna del fick i sin tur i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för barnkonsekvensanalyser inom statlig förvaltning. Resultatet av detta uppdrag redovisades till regeringen genom rap- porten Barnperspektiv vid statliga beslut. Barnperspektiv vid statliga beslut beskriver i rapporten vid statliga beslut (Dnr 75701/1999) hur processen med att utveckla konsekvens- analyser ur ett barnperspektiv kan gå vidare. Allmänt kan det konstateras att myndigheters arbete med konsekvensanalyser ytterst handlar om en sak; nämligen att utveckla myndigheters förmåga att bättre ta hänsyn till vissa viktiga frågor och perspektiv. Många myndighetsbeslut har en stor påverkan på medborgarna vilket understryker vikten av att införliva olika perspektiv, t.ex. miljö, jämställdhet och barn, i myndigheternas besluts- processer. Att integrera t.ex. ett barnperspektiv i en beslutsprocess inne- bär att man breddar sitt beslutsunderlag med en analys av hur beslutet kan komma att påverka, eller inte påverka, barn och unga. Konsekvens- analyser möjliggör för beslutsfattaren att tänka efter före, dvs. att i förväg göra en analys av ett besluts tänkbara konsekvenser ökar möjligheten att förekomma ett besluts negativa påverkan på exempelvis barn och unga snarare än att efterkomma den. När det gäller barnkonsekvensanalyser konstaterar inledningsvis att det inte går att ställa upp några generella mallar för hur sådana analyser skall se ut. Varje verksamhet måste utveckla sina egna instrument eftersom det är i den egna verksamheten man känner till förutsättningarna och möjligheterna för att göra sådana analyser. Ett fort- satt utvecklingsarbete måste därför ske inom olika myndigheter för att processen skall föras vidare. Verket konstaterar vidare att ytterligare ett perspektiv i beredningsprocessen i allmänhet är kvalitetshöjande. Ett barnperspektiv tillför nya vinklar på hur man skall se på konsekvenserna av ett beslut. Verket pekar också på några framgångsfaktorer som är avgörande för om man skall lyckas föra in nya perspektiv i besluts- En förankring i verksamhetens ledning är nödvändig för att man skall nå framgång, konstaterar verket. Det är inom varje myndighet man har kompetens att göra en analys av ett beslut ur ett barnperspektiv. Det måste därför ligga inom medarbetarnas ansvar att bedöma när sådana analyser är meningsfulla. Det är också viktigt, menar verket, att kompe- att göra sådana analyser byggs upp, framför allt genom kunskaps- och erfarenhetsutbyte, mellan de olika medarbetarna. arbete med de statliga myndigheterna På grundval av arbete har presenterat en modell för hur en barnkonsekvensanalys kan eller bör se ut samt pekat på en rad centrala faktorer som medverkar till ett framgångs- rikt arbete med att föra in ett barnperspektiv i statliga myndigheter. Dessa framgångsfaktorer är: ledningens engagemang, inarbetning av barnperspektivet i centrala styrdokument, utbildning, utgå från befintliga arbetsprocesser, dialog och erfarenhetsöverföring samt uppföljning och utvärdering. Mot bakgrund av denna kunskap har samarbetat med nio olika myndigheter i ett pilotprojekt. Dessa myndigheter var , län, Migrations- verket, , , , Ungdomsstyrel- sen, och . Målet var att erbjuda utbildning samt att skaffa erfarenheter av arbetet med på statlig nivå för att sedan kunna sprida goda exempel och engagera flera myn- digheter. har i nära samarbete med pilotmyndigheterna genomfört en rad informations- och utbildningsinsatser. För att sprida och samla kunskap har även anordnat konferenser samt gett ut två böcker som vänder sig till statliga myndigheter respek- tive kommuner och landsting. Det har visat sig att samarbetet med Barn- ombudsmannen från pilotmyndigheternas sida i stort varit positivt och givande. samarbete pågår ett arbete med att genomföra i pilotmyndigheternas ordinarie verksamheter. Pilot- myndigheternas arbete och erfarenheter bidrar också genom kunskaps- och erfarenhetsutbyte med andra myndigheter till att utveckla barnkon- ventionsarbetet på den statliga nivån. För att få en bild av hur långt en bredare krets av berörda myndigheter i nått i arbetet med att genomföra har Barn- ombudsmannen genomfört enkätundersökningar. Den första enkäten genomfördes och skickades till 90 myndigheter och den senast rapporterade genomfördes och skickades till 70 myndigheter. I vissa delar går enkäterna att jämföra. Jämfört med den första enkäten finns i enkäten flera positiva trender, men även någon nega- tiv. Fler myndigheter har t.ex. inkluderad både i de interna och de av regeringen fastlagda styrdokumenten. En aktuell bild av hur utvecklingen ser ut inom myndigheterna presenteras av Barnom- budsmannen , då resultatet av den senaste enkätunder- sökningen, , är färdigsammanställd. En sammanfattning av enkäten presenteras i det följande. Enkäten sändes ut till totalt 70 statliga myndigheter, varav 61 myndigheter besvarade enkäten. Myndigheterna delades in i tre kate- gorier; de som arbetar till stor del med barnfrågor, de som arbetar till mindre del med barnfrågor och länsstyrelser. nio pilotmyndigheter ingår i samtliga kategorier. Majoriteten av myndig- heterna anger att har relevans för deras uppgifter, som de uppger att inte har fått genomslag på ledningsnivå. Hos de myndigheter där har införlivats i verksamheten har detta i störst utsträckning skett på enheter/avdelningar som särskilt arbetar med barnfrågor. Det finns ett starkt samband mellan att omnämns i regleringsbrevet till myndigheten och i myndighetens egna styrdokument, såsom verksamhetsplaner, årsrappor- ter och budgetdokument, samt i genomförandet av utbildningsinsatser och liknande. Barnkonventionsutbildning har genomförts vid 21 myn- digheter; spännvidden är dock stor vad avser omfattning, innehåll och målgrupper. Endast åtta myndigheter har en genomförandestrategi för barnkonven- tionen, varav fyra kan sägas arbeta offensivt; de har genomfört utbild- ningsinsatser, planerar fortsatt utbildning, de har genomförandestrategier och utbildningsplaner och de har utsett en barnkonventionsansvarig person. Tjugo myndigheter gör kartläggningar av barns och ungas livs- villkor. Nitton myndigheter uppger att de gör barnkonsekvensanalyser i sam- band med handläggning av ärenden, i tillsynsverksamhet eller i olika utredningsuppdrag. Av dessa gör 18 myndigheter uppföljningar av beslutens effekter. Endast tre av myndigheterna gör barnkonsekvens- analyser enligt fastlagda modeller, dokumenterar, följer upp och använder resultaten i en läroprocess. Myndigheterna samarbetar kring barnkonventionsfrågor i förhållande- vis stor utsträckning inbördes och med kommuner och landsting. Många myndigheter redovisar en hög ambitionsnivå och en del har kommit åtminstone teoretiskt långt i strävan att nå en helhetssyn i arbetet med barn och unga. Tjugotvå myndigheter anser sig bereda barn och unga möjlighet till inflytande i enskilda ärenden. Arton av dessa säger sig ta hänsyn till bar- nets åsikter och 12 av dessa återför beslutet till barnet. Elva myndigheter säger sig sprida kunskap om till barn och unga själva. Slutligen uppger 46 myndigheter att de har kommit i kontakt med barnkonventionsarbete; främst genom hemsidan och litteratur, och de säger sig vara nöjda med dessa kontakter. Stöd i form av utbildning och information från efterfrågas. Ett antal vill ha stöd genom särskilda mål i regleringsbreven. Behovet av fortsatt utvecklingsarbete Liksom i fallet med kommuner och landsting är det svårt att visa exakt vad som har påverkat arbetet med i myndigheterna (se resonemang ovan). Det finns emellertid en ökad kunskap om barn- konventionen och dess betydelse såväl bland vuxna som hos barn och Många myndigheter med beslutsansvar för barns uppväxt- Skr. 2003/04:47 villkor har upptäckt de potentialer som har som både mål och verktyg i verksamheten. efterlyses mer information och kunskap om och metoder för dess tillämpning framför allt i praktisk verksamhet inom myndigheterna. Det handlar till exempel om hur ett barnperspektiv kan genomsyra en verksamhets arbetsprocesser eller hur barnets bästa kan bedömas i myndigheters be- slut. Regeringen redovisar i kapitel 3 de insatser som behövs för att driva det fortsatta utvecklingsarbetet framåt. 3En vidareutveckling av strategiarbetet för att förverkliga 3.1Syftet med det strategiska barnkonventionsarbetet Syftet med strategin: Målsättningen för strategiarbetet är att barnkon- ventionens anda och intentioner skall återspeglas i allt beslutsfattande och alla verksamheter som rör barn och unga. En grundläggande förutsättning för att förverkliga är att det finns väl utvecklade basverksamheter och ekonomiska trygghets- system, som når alla barn och unga oavsett härkomst, kön, religion, funktionshinder, föräldrarnas ekonomi eller bostadsort. Den generella välfärdspolitiken utgör härvidlag en viktig grund för att kunna förverk- liga intentioner. Men det räcker inte. Barnkonven- tionen kräver mer än så, den ställer högre krav än att tillgodose de basala kraven för välfärd. Den kräver att det skall finnas ett barnperspektiv i alla beslut och verksamheter som rör barn och unga. Därför är även sådana områden som samhälls- och trafikplanering, livsmedelspolitik, migra- tionspolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, konsumentpolitiska frågor, miljöpolitik, kultur- och media, kriminalpolitiska och straffrättsliga frå- gor viktiga områden för strategiarbetet. Det finns i en lång tradition av en barnvänlig och barninriktad politik. Barnets bästa har varit honnörsord långt innan barnkonven- tionens tillkomst. Att arbeta med barnets bästa för ögonen och att besitta en barnkompetens, innebär dock inte nödvändigtvis detsamma som att ha ett barnperspektiv (se även avsnitt 1.3). För att förverkliga barnkonven- tionens anda och intentioner måste de strategiska insatserna riktas även mot de områden som traditionellt innefattar barn och unga. Även social- tjänstpolitiken, familjepolitiken, handikappolitiken, utbildningspolitiken och däri ingående verksamheter såsom , förskola och skola, barn- och ungdomspsykiatrin, barnhälsovård och skolhälsovård skall genomsyras av ett tydligt barnperspektiv. Det har under de år som arbetet med att genomföra pågått, visat sig att det ibland är svårast att anamma ett barnperspektiv i de verksamheter som av tradition alltid har arbetat med barn. Ett viktigt syfte med strategin är därför att göra till ett känt och väl använt verktyg i alla verk- samheter som rör barn och unga. Behovet av att vidareutveckla strategi Regeringens bedömning: Arbetet med att förverkliga i har varit framgångsrikt; strategi har visat sig vara verkningsfull. Huvudinriktningen i den av antagna strategin är alltjämt aktuell. Flera av de uppdrag som aviserades i sam- band med strategin har slutredovisats. Utifrån de erfarenheter som har gjorts, de framgångar och bakslag som har skett behöver vi gå vidare, fördjupa metoderna och tillhandahålla nya verktyg till dem som ansvarar för genomförande. Även de samhällsförändringar som har skett behöver återspeglas i en utvecklad strategi. Det strategiska barnkonventionsarbetet har varit framgångsrikt inom ett flertal områden, medan det inom andra återstår mycket att göra för att barns och ungas rättigheter och intressen skall beaktas, respekteras och bli tillgodosedda. som strategiarbetet har pågått har också nya kunskaper och erfarenheter vunnits, som det finns områden där kunskaper och arbetssätt behöver vidareutvecklas och för- djupas. Trots att den allmänna medvetenheten och kunskapen om barnkonven- tionen och dess intentioner kan sägas ha ökat i samhället, har barnkon- ventionen ännu inte blivit ett självklart redskap i planering och vid beslut inom något samhällsområde. Detta bekräftas bl.a. av rapporter från och vid de kommun- och landstingsbesök samt dito konferenser där tjänstemän från har medverkat. Det finns ett stort behov av vägledning kring vilka frågor som är viktiga att prioritera och arbeta med när det gäller barnets rättigheter och livsvillkor. Inte minst finns det ett stort behov av fortsatt arbete när det gäller barns och ungas inflytande och delaktighet i frågor som rör dem. Det finns därför skäl att nu se över strategin för att ytterligare förstärka arbetet med att genomföra i . Som sagts så tidigare måste arbetet med att förverkliga barnkonventio- nen pågå ständigt. Utgångspunkten för det fortsatta strategiska arbetet för barnkonventio- nens genomförande är att vidareutveckla och fördjupa arbetet med att göra till bas i alla frågor som rör barn och unga. Det finns flera utmaningar som ligger framför oss om samhällets politik och verksamheter för barn och unga skall kunna uppfylla grundläggande budskap om att barnets rättigheter skall tillgodoses och respekteras för varje flicka och pojke, oavsett funktionshinder, ursprung, social eller ekonomisk ställning. Lika viktigt som att se till att flickor och pojkar ges lika möjligheter och förutsättningar, är det att barn med utländskt ursprung och nationella minoriteter samt barn med funktionshinder inte utsätts för diskrimi- nering. Centrala delar i en vidareutvecklad strategi är en inventering av de strategiska insatser som behövs för att uppnå barnpolitikens mål och en utveckling av indikatorer för att mäta måluppfyllelse, liksom metoder för att barn och unga såväl flickor som pojkar skall komma till tals och bli delaktiga i frågor som rör dem. Viktigt i sammanhanget är också att vidareutveckla de frågeställningar, Skr.