prop · GS0322 · 2004-10-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:22 Diskriminering inom det sociala området på grund av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att diskriminering som har samband med sexuell läggning skall vara förbjuden inom det sociala området, dvs. m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvården. Förslaget genomförs genom att förbuden mot diskriminering i 10-13 §§ lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering utvidgas till att utöver diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning även omfatta sexuell läggning. Vidare föreslås att förbudet mot diskriminering på grund av sexuell läggning inte skall innebära något hinder mot att tillämpa bestämmelserna i lagen (1984:1140) om insemination och lagen (1988:711) om befruktning utanför kroppen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:307) om förbud mot Ärendet och dess beredning............................................................... Gällande förbud mot diskriminering inom det sociala området........ lagstiftning om förbud mot diskriminering .......... Ett likartat skydd för de olika diskrimineringsgrunderna.................. 5.1EG-direktivens olika skyddsnivå för Ett utvidgat skydd mot diskriminering på grund av sexuell 6.1Diskriminering inom det sociala området på grund av Särskilt om assisterad befruktning .................................... Konsekvenser av förslaget............................................................... Effekter för små företags villkor....................................... 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering ................................................ Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över departementspromemorian Diskriminering inom det sociala området på grund av sexuell läggning (Ds 2004:20).......................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering Härigenom föreskrivs att 10-13 §§ lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering skall ha följande lydelse. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning är förbjuden i fråga om 2.tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst samt bostadsanpass- ningsbidrag. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning eller sexuell läggning är förbjuden i fråga om 2.tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst samt bostadsanpass- ningsbidrag. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning är förbjuden i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning eller sexuell läggning är förbjuden i fråga om socialför- säkringen och anslutande bidrags- system. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning är förbjuden i fråga om arbetslöshetsförsäkringen. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning eller sexuell läggning är förbjuden i fråga om arbetslöshets- försäkringen. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning är förbjuden i hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Diskriminering som har sam- band med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning eller sexuell läggning är förbjuden i hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Förbudet mot diskriminering på grund av sexuell läggning innebär inte något hinder mot att tillämpa bestämmelserna i lagen (1984:1140) Prop. 2004/05:22 om insemination och lagen (1988:711) om befruktning utanför kroppen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I departementspromemorian Diskriminering inom det sociala området på grund av sexuell läggning föreslås att diskriminering som har samband med sexuell läggning skall vara förbjuden inom det sociala området, dvs. m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvården (Ds 2004:20). Promemorian har remitterats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 2. Remissvaren finns tillgängliga i lag- stiftningsärendet (Ju2004/3834/IM). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den social- demokratiska regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådet har inte haft något att erinra mot förslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. 4Gällande förbud mot diskriminering inom det sociala området 4.12003 års lagstiftning om förbud mot diskriminering trädde lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och andra lagändringar som innebär ett utvidgat skydd mot diskriminering i kraft (prop. 2002/03:65, bet. 2002/03:AU7, rskr. 2002/03:207). Lagstiftningen var ett led i genomförandet av direktivet 2000/43/EG om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och direktivet 2000/78/EG om inrättandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). Lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering har till ändamål att motverka diskriminering som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Bestämmelserna i lagen innebär bl.a. att diskrimineringsförbud gäller för de angivna diskrimineringsgrunderna i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap, medverkan och medlemsförmåner i arbetstagarorganisationer, arbets- givarorganisationer eller yrkesorganisationer och varor, tjänster och bostäder. Därutöver är diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning förbjuden inom det sociala området, dvs. m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsför- säkringen och hälso- och sjukvården. Lagen innehåller också bestämmelser om ogiltighet och skadestånd Prop. 2004/05:22 som påföljder om diskriminering förekommit. etnisk diskriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och utövar tillsyn över att lagen följs. Mål om tillämpningen av förbuden mot diskriminering och förbudet mot repressalier handläggs enligt vad som är föreskrivet i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Enligt bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § är det straffbart för en näringsidkare att i sin verksamhet diskriminera någon på grund av hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung, trosbekännelse eller på grund av homosexuell läggning genom att inte gå honom eller henne till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. Även personer som är anställda i näringsverksamhet eller handlar på en näringsidkares vägnar samt personer som är anställda i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag omfattas av bestämmelsen. Straffet för olaga diskriminering är böter eller fängelse i högst . 5Ett likartat skydd för de olika diskrimineringsgrunderna 5.1 EG-direktivens olika skyddsnivå för diskrimineringsgrunderna I propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering, som låg till grund för den nya lagstiftningen, anförde regeringen att det är viktigt att skyddet mot diskriminering blir starkt och heltäckande (prop. s. 61 f.). Direktivet mot etnisk diskriminering och arbetslivsdirektivet föreskriver inte ett lika starkt skydd för alla diskrimineringsgrunder. Båda direktiven föreskriver skydd mot diskriminering i arbetslivet i vid mening för diskrimineringsgrunderna ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. mot etnisk diskriminering föreskriver utöver detta skydd mot diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung i fråga om socialt skydd, sociala förmåner, utbildning och tillgång till varor och tjänster , vars betänkande Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43) låg till grund för propositionen, föreslog i några avseenden diskrimineringsförbud på områden där EG- direktiven inte ställer sådana krav. Det gällde skydd för religion eller övertygelse, funktionshinder och sexuell läggning i fråga om utbildningsväsendet samt varor, tjänster och bostäder som är tillgängliga Vad avsåg diskrimineringsgrunden religion eller övertygelse föreslog utredningen också skydd inom området socialt skydd och sociala förmåner dvs. socialförsäkringen m.m., social- Prop. 2004/05:22 tjänsten, hälso- och sjukvård, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd. Däremot ansåg utredningen att det fordrades mera utredningsarbete för att inom detta område skapa lagstiftning som täckte även diskriminering av personer med funktionshinder och diskriminering på grund av sexuell läggning. Utredningen lämnade därför inte något förslag i denna del. DO och HomO m.fl. anförde i ett särskilt yttrande i betänkandet att de ansåg att utredaren inte redovisat något bärande skäl till varför diskriminerings- grunderna sexuell läggning och funktionshinder uteslutits vad avsåg socialt skydd och sociala förmåner. Några remissinstanser invände att utredningens förslag om skydd mot diskriminering inte var tillräckligt långtgående. Framför allt kritiserades att diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religion eller övertygelse men inte funktionshinder och sexuell läggning skulle omfattas vad avsåg socialt skydd och sociala förmåner. Enligt DO fanns det ingen godtagbar grund för denna åtskillnad. HomO menade att det var oacceptabelt att skyddet mot diskriminering på grund av sexuell läggning kvarstod oförändrat ineffektivt genom hänvisning endast till brottsbalksbestämmelsen om olaga diskriminering. Enligt HomO var det heller inte rimligt att personer med funktionshinder även fortsättningsvis skulle stå helt utan diskrimineringsskydd. Det fanns dock även remissinstanser som menade att principen vid genomförande av EG- direktiv bör vara att svensk lag skall ändras endast i den utsträckning som direktiven kräver och att ny lagstiftning så länge utredningsarbetet med en sammanhållen diskrimineringslagstiftning inte slutförts inte bör gå utöver de krav som ställs i direktiven. Regeringen ansåg i propositionen att skyddet mot diskriminering i princip skulle vara lika för de olika diskrimineringsgrunderna, dock med beaktande av de speciella förutsättningar som gäller för olika samhällsområden. Mot den bakgrunden framstod det enligt regeringen som olyckligt att den EG-rättsliga regleringen behandlar olika diskrimineringsgrunder olika, både i fråga om skyddets räckvidd och när det gäller tidpunkter för när diskrimineringsförbuden skall vara genomförda nationellt. I de avseenden EG-rätten inte uppställde ett likvärdigt skydd för de olika diskrimineringsgrunderna borde därför , enligt regeringen, undersöka möjligheterna att gå längre. ansågs inte bundet av att EG-rättens diskrimineringsskydd inte är lika utformat för alla diskrimineringsgrunder. Regeringen anförde att direktivens skydd mot diskriminering motsvarar en miniminivå och en medlemsstat är oförhindrad att gå vidare och skapa ett starkare nationellt skydd mot diskriminering (a. prop. s. 62-64). Regeringen ansåg således att skyddet skall vara så likartat som möjligt för de olika diskrimineringsgrunderna och så långtgående som är praktiskt och rättsligt möjligt. Varken lagtekniska eller andra formella skäl eller hänsyn ansågs utgöra hinder för att införa skydd i fråga om varor, tjänster och bostäder även för diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, sexuell läggning och funktionshinder. Detsamma gällde skydd för religion eller övertygelse i fråga om det sociala området. När det däremot gällde frågan om att införa ett lagstadgat skydd för sexuell läggning och funktionshinder inom detta område konstaterade dock regeringen att det nödvändiga beslutsunderlaget inte fanns till hands. 2004/05:22 frågorna fick därmed beredas vidare. Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att överväga en sammanhållen diskriminerings- lagstiftning, den s.k. (dir. 2002:11). I upp- draget ingår att överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhälls- områden. Genom regeringsbeslut utökades kommitténs uppdrag i tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2003:69). Regeringen uttalade också i direktiven att vissa frågor om diskriminering bör behandlas med förtur och utredas i särskild ordning. En av dessa frågor var ett skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning som tar sikte på det sociala området. Kommittén fick i tilläggsdirektiven förlängd utredningstid och skall numera slutligt redovisa sitt uppdrag . Kommittén har dock begärt att utredningstiden skall förlängas till och kommitténs arbete är enligt uppgift inriktat på att föreslå lagändringar som kan träda i kraft tidigast . 6Ett utvidgat skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning 6.1Diskriminering inom det sociala området på grund av sexuell läggning Regeringens förslag: Förbuden mot diskriminering i 10-13 §§ lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering utvidgas till att även omfatta diskrimineringsgrunden sexuell läggning. Detta innebär att diskriminering som har samband med sexuell läggning skall vara förbjuden i fråga om m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvården. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända emot det. berättigande (RFSL) kan dock inte acceptera att förbudet mot diskriminering inte omfattar s.k. transpersoner. fram behovet av en handlingsplan för att belysa bemötandefrågan. i menar att det är viktigt att utbildningsinsatser kopplas till ny lagstiftning. ofta är brist på kunskap hos handläggande myndigheter som får utsatta grupper att känna sig kränkta och diskriminerade. vid anser att det är angeläget att sexuell läggning kommer i åtnjutande av ett förbättrat skydd mot diskriminerande behandling, inte minst när det gäller och hälso- och sjukvårdens områden. tillstyrker förslaget men anser att det är oacceptabelt att regeringen fortsätter att rangordna diskrimineringsgrunderna. anför, med hänvisning till EG-förordning 1408/71 som syftar till att samordna medlemsländernas socialförsäkringar för personer som utnyttjar den fria rörligheten, att det inte kan uteslutas att det kan uppkomma situationer där en medföljande familjemedlem i ett samkönat äktenskap inte omfattas av det nationella familjebegreppet i ett annat EU-land och därmed inte heller av rätten till socialförsäkringsförmåner. Verket menar dock att detta är en fråga som kräver en separat analys om den bedöms vara relevant för den föreslagna lagändringen. Endast två remissinstanser avstyrker förslaget. anser att det inte påvisats något behov av lagstiftningen, att förslaget vilar på ett otillräckligt beslutsunderlag och att inte bör införa lagstiftning som innebär längre gående skyldigheter än vad som gäller i övriga medlemsländer inom EU eftersom detta motverkar en harmonisering av lagstiftningen inom området. tillstyrker att det införs ett skydd mot diskriminering inom alla samhällsområden avseende sexuell läggning men menar att departementspromemorian saknar såväl konkreta exempel som en problemanalys. Förbundet förordar därför att frågan skall behandlas av . Skälen för regeringens förslag Förbuden mot diskriminering i 5-9 §§ lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering omfattar diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktions- hinder. När det däremot gäller förbuden mot diskriminering inom det sociala området i 10-13 §§ samma lag gäller dessa endast diskrimin- eringsgrunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Mot bakgrund av vad regeringen uttalat i propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering är dock utgångspunkten att skyddet mot diskriminering skall vara så likartat som möjligt för de olika diskrimin- eringsgrunderna och så långtgående som är praktiskt och rättsligt möjligt (prop. 2002/03:65 s. 64). Till grund för denna utgångspunkt ligger principen om alla människors lika värde, som bl.a. kommer till uttryck i det s.k. målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen och i de internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna som är bundet av. De olika övervakningsorgan som har att granska konven- tionernas efterlevnad, t.ex. för de mänskliga rättigheterna, för de mänskliga rättigheterna och för de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, har slagit fast att diskriminering på grund av sexuell läggning omfattas av diskrimineringsförbuden i de olika konventionerna. Ett skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning som tar sikte på det sociala området är en av de frågor som regeringen har bedömt bör behandlas med förtur och i särskild ordning. anses relativt begränsad och okomplicerad. När det gäller diskrimin- eringsgrunderna funktionshinder och kön, som inte heller omfattas av förbuden mot diskriminering i 10-13 §§ lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, krävs däremot ett mer omfattande utredningsarbete. I uppdrag ingår att överväga om ett skydd mot diskriminering på grund av funktionshinder och könstillhörighet bör införas på andra samhällsområden än arbetslivet och högskolan. I den mån ett skydd föreslås vad gäller funktionshinder skall kommittén också överväga förslag som syftar till ett skydd mot missgynnande av funktionshindrade på grund av bristande tillgänglighet. Detta är i huvudsak bakgrunden till att förslagen i denna proposition endast tar sikte på diskrimineringsgrunden sexuell läggning. Det är således inte fråga om att rangordna diskrimineringsgrunderna. Med sexuell läggning avses enligt 4 § 2 lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning. I lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan finns bestämmelser om aktiva åtgärder och förebyggande arbete för att motverka bl.a. diskriminering på grund av sexuell läggning. Några motsvarande bestämmelser i andra lagar som tar sikte på denna diskrimineringsgrund finns dock inte . I sammanhanget kan nämnas att Utredningen om förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning föreslagit att förföljelse som har sin grund i en utlännings kön eller sexuella läggning skall kunna ligga till grund för flyktingskap (SOU 2004:31). En asylsökande som hyser välgrundad fruktan för sådan förföljelse omfattas inte av flyktingbegreppet i 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529). Förslaget bereds inom . Med transpersoner brukar man avse transvestiter, transsexuella och andra personer som har en könsidentitet eller ett beteende som eller alltid skiljer sig från vad som utifrån stereotypa men utbredda föreställningar kan förväntas beroende på deras biologiska kön. Transsexualism har både inom EG-rätten och i svensk rätt ansetts vara en fråga om könstillhörighet. Transsexuella personer har därmed ett skydd mot diskriminering i arbetslivet genom jämställdhetslagen (1991:433) och lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (jfr prop. 2001/02:27 s. 29). Detta skydd omfattar emellertid inte några andra transpersoner. Inte heller omfattas transpersoner av diskriminerings- förbuden i lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering. RFSL har anfört att ett utvidgat diskrimineringsförbud även bör omfatta sådana personer. I uppdrag ingår att kartlägga och analysera behovet av och formerna för en reglering av ett förbud mot diskriminering av alla transpersoner. Kommittén skall också överväga om en eventuell lagstiftning mot diskriminering av transpersoner skall ingå i en gemensam diskrimineringslagstiftning (dir. 2002:11). Eftersom frågan om ett eventuellt diskrimineringsförbud vad gäller transpersoner är föremål för särskilda överväganden är det inte aktuellt att nu föreslå ett förbud mot diskriminering inom det sociala området som även gäller sådana personer. Regeringen avser att återkomma till i frågan i samband med beredningen av slut- betänkande. Det kan inledningsvis konstateras att förbudet mot olaga diskriminering i 16 kap. 9 § inte är ett effektivt skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning, bl.a. vad avser de nu aktuella områdena. Förbudet gäller endast diskriminering på grund av homosexuell läggning och tar sikte på att en näringsidkare i sin verksamhet diskriminerar någon genom att inte gå honom eller henne till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra. har ansett att det inte påvisats något behov av den föreslagna utvidgningen av diskrimineringsförbudet. Akademikerför- bundet SSR har pekat på att departementspromemorian saknar såväl konkreta exempel som en problemanalys. Förslagen i promemorian skall dock ses mot bakgrund av regeringens principiella utgångspunkt att skyddet mot diskriminering skall vara så likartat som möjligt för de olika diskrimineringsgrunderna och så långtgående som är praktiskt och rättsligt möjligt. Konkreta exempel och en problemanalys är mot denna bakgrund inte nödvändiga. Diskrimineringsgrunden sexuell läggning bör således omfattas av förbuden mot diskriminering inom m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvården. Frågan är därför nu om det finns några lagtekniska eller andra formella skäl eller hänsyn som lägger hinder i vägen för att föreslå ett sådant skydd mot diskriminering inom dessa områden. I fråga om det familjerättsliga området kan konstateras att registrerade partner i princip likställs med makar när det gäller samlevnadens rättsverkningar (3 kap. 1 § lagen [1994:1117] om registrerat partner- skap). Genom en ny sambolag (2003:376) har dessutom omotiverade rättsliga skillnader mellan homosexuella och heterosexuella sambor tagits bort. Det gäller t.ex. förmåner och bidrag från det allmänna såsom ersättning för närståendevård och bidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (prop. 2002/03:80 s. 39 f.). har påtalat att det inte är självklart att ett registrerat partnerskap är juridiskt likställt med äktenskap i alla EU:s medlemsstater. Detta är dock en frågeställning som ligger utanför ramarna för det nu aktuella lag- stiftningsärendet, som endast tar sikte på den nationella lagstiftningen. Vid en genomgång av lagar och andra författningar inom det sociala området har några författningar inte hittats som skulle kunna stå i strid med ett utvidgat förbud mot diskriminering i 10-13 §§ lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering till att även omfatta diskriminerings- grunden sexuell läggning. Inte heller i övrigt bedöms ett sådant förslag leda till att några följdändringar i andra författningar behöver göras. Några andra formella skäl eller hänsyn som talar emot att utvidga skyddet mot diskriminering vad avser den aktuella diskriminerings- grunden har inte heller framkommit. Förbuden mot diskriminering inom det sociala området bör därför utvidgas till att även omfatta diskrimin- eringsgrunden sexuell läggning. har anfört att inte bör införa lagstiftning som innebär längre gående skyldigheter än vad som gäller i övriga medlemsländer inom EU eftersom detta motverkar en harmonisering av lagstiftningen inom området. Vad gäller denna synpunkt hänvisas till vad som anförts i avsnitt 5.1.