prop · GS0340 · 2004-10-26 00:00:00 — En sådan acceptans är ägnad att förbättra förutsättningarna för en fortsatt framgångsrik gruvnäring i landet. Därigenom uppnås för- delar för såväl fastighetsägarna som gruvnäringen. Ett annat skäl som kan anföras till stöd för en sådan ersättning är att denna skulle kunna motverka negativa effekter på fastighetspriserna inom ett undersökningsområde. Det har ibland framförts att redan det förhållandet att ett undersökningstillstånd eller en bearbetningskon- cession har beviljats medför att priset på fastigheter inom området sjunker. Trots vad som anförts ovan går det inte heller att bortse från att fastighetsägaren enligt minerallagen har en rätt av särskilt slag till kon- cessionsmineral. Denna rätt innebär bl.a. att fastighetsägaren utan kon- cession kan bryta för husbehov, något som i viss utsträckning gäller även efter det att koncession har beviljats annan (se 5 kap. 2 § minerallagen). Regeringen anser att det vid en samlad bedömning nu finns över- vägande skäl för att åter införa ett särskilt ersättningssystem vid gruv- brytning. Ersättningen till fastighetsägare bör utgå vid sidan av den er- sättning för skada och intrång som utgår enligt nu gällande bestämmel- ser. Ersättningen skall knyta an till det förhållandet att det finns konces- sionsmineral på fastigheten och vara utformat så att det kompenserar för att fastigheten nyttjas för gruvbrytning. Med denna konstruktion är det naturligt att kretsen av ersättningsberättigade subjekt utgörs av ägarna av de fastigheter som finns inom koncessionsområdet. Samma princip gäll- de för övrigt enligt systemet med jordägaravgäld. En sådan lösning är också enkel att tillämpa. Detta innebär att fastigheter utanför konces- sionsområdet som berörs t.ex. genom att mark anvisats inom fastigheten ersätts för skada och intrång enligt de allmänna reglerna. och har anfört att ersätt- ningen mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen bör utgå till sameby på samma sätt som till fastighetsägare. Regeringens förslag innebär att ersättning inte skall utgå till innehavare av särskild rätt till fastighet. Det saknas skäl att i detta avseende behandla innehavare av renskötselrätt på annat sätt än innehavare av andra särskilda rättigheter. Vi vill i denna del påpeka att ersättningssystemet i nuvarande regler i 7 kap. minerallagen även gäller innehavare av renskötselrätt. Om skada eller intrång i denna rätt uppkommer, föreligger rätt till ersättning i en- lighet med dessa regler. Egendomsskyddet enligt 2 kap. 18 § regerings- formen är alltså tillgodosett. En annan fråga är om samebyar med stöd av konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder kan ha rätt till mineralersättning. Denna fråga får övervägas i annat lämpligt sammanhang. Den ersättning som införs bör ges en särskild benämning. Eftersom er- sättningen skall utgå för de som tas i anspråk bör den lämpligen benämnas mineralersättning. En del av ersättningen bör användas till forskning för långsiktigt hållbar utveckling av mineralresurser Samhällets inflytande över gruvnäringen har vid sidan om de lagar som reglerar tillståndsgivningen tidigare manifesterats genom den s.k. krono- andelen som avskaffades 1991. Kronoandelen innebar att staten hade hälftenrätt till fyndigheten och möjlighet att framtvinga brytning. Rege- ringen kan inte se att det nu finns någon anledning att utöva statens in- flytande på detta sätt. De utredningar som föregått förslaget om lag- ändringarna har inte heller haft i uppdrag att behandla denna fråga. Statens behov av inflytande över mineralresurserna ser annorlunda ut jämfört med tidigare. Mineralersättningen skall ses som en ersättning för att dessa naturresurser får tas i anspråk. Att staten ges en andel i en sådan ersättning är naturligt sett i ett historiskt perspektiv. Under beredningen av detta lagstiftningsärende har frågan om hållbar utveckling av naturresurser diskuterats. I ett sådant sammanhang är ut- veckling och användning av teknik som är naturresurssparande och miljövänlig viktiga delar. Åtgärder inom detta område ger positiva effekter både för samhället och för industrin, t.ex. genom bättre prospekteringsmetoder samt större utbyte i de gruvor som kommer till stånd. Regeringen anser därför att den del av mineralersättningen som skall betalas till staten, bör redovisas mot inkomsttitel för att användas till forskning för hållbar utveckling av mineralresurser. En naturlig utgångspunkt för den ersättningsmodell som väljs är att den i möjligaste mån uppfattas som rättvis av de berörda parterna som den bör vara enkel att tillämpa och administrera. Ett komplicerat system är ägnat att medföra kostnader för parterna och för samhället. Vidare bör ersättningen inte rubba förutsättningarna för en framgångsrik gruvnäring. Den ersättningsmodell som har föreslagit har kritiserats av många remissinstanser som alltför komplicerad. Kritik har också riktats bl.a. mot att det värde som skall bestämmas för uppfordrad malm inte tar tillräcklig hänsyn till samtliga kostnader som är för- knippade med vidareförädlingen av malmen. förslag är i vissa delar ologiskt. En utgångs- punkt för förslaget är att ersättningen grundar sig på äganderätten till . Trots detta omfattar förslaget även fastighetsägare inom mark- anvisat område utanför bearbetningskoncessionens område. Förslaget medför också vissa praktiska tillämpningsproblem. Det är bl.a. oklart i vilken utsträckning avdrag skall göras för de kostnader som gruvdriften medför. Dessutom är de beräkningar som behöver göras komplicerade och de kräver i vissa delar att bergmästaren får tillgång till uppgifter i koncessionshavarens bokföring. Som har uppmärk- sammat innebär dessutom den föreslagna s.k. värdemodellen i praktiken en mycket liten skillnad i jämförelse med en ren vinstmodell. Samman- fattningsvis anser regeringen att ersättningen inte bör utformas enligt utredningens förslag. Jordägaravgälden enligt gruvlag motsvarade en procent av värdet av de inmutningsbara inom utmålet (koncessionsområdet) som brutits och uppfordrats. Avgälden var dock maximerad till och upphörde efter sammanlagt gruvbrytning. Systemet med jordägaravgäld ansågs i vissa delar vara komplicerat. Att systemet upp- hävdes berodde dock inte på dess brister utan på en förändrad syn på fastighetsägarens ställning vid gruvbrytning. Bedömningen när jordägaravgälden togs bort var som ovan nämnts att fastighetsägaren inte längre borde vara berättigad till en ersättning av detta slag. När en ny ersättningsmodell utformas är det naturligt att utgå från det tidigare systemet med jordägaravgäld. Vissa justeringar och förenklingar bör Prop. 2004/05:40 dock göras. För att uppnå kravet på enkelhet i tillämpningen bör de beräkningar som måste göras i viss utsträckning grundas på schabloner. En schabloni- serad och enkel modell för ersättningsberäkningen medför inte bara för- enklingar vid beslutsfattandet utan är också ägnad att minska antalet tvister om ersättningens storlek. Vissa remissinstanser har föreslagit helt schabloniserade ersättningsmodeller som baseras på ett visst belopp per hektar eller per ton bruten malm. Det är i och för sig möjligt att införa en sådan modell. Regeringen anser dock att det är mer motiverat att fyndig- hetens innehåll av koncessionsmineral beaktas så att en viss skillnad görs mellan mer och mindre givande gruvor. Genom kopplingen till före- komsten av koncessionsmineral skapas också en rimlig balans mellan fastighetsägare och gruvnäring. Grunden för ersättningen skall vara de som omfattas av koncessionen. Det är regeringens uppfattning att samma beräkningsgrunder av effek- tivitetsskäl också skall omfatta den del av ersättningen som skall betalas till staten. Ersättningen bör beräknas med utgångspunkt från den mängd som bryts och uppfordras inom koncessionsområdet. En särskild fråga är vilka som skall tas med vid beräkningen. I koncessionsbeslutet anges vilka som koncessionen omfattar. Enligt 5 kap. 4 § mine- rallagen får andra än som omfattas av koncessionen endast be- arbetas i den mån det behövs för att arbetet skall kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Sådana får koncessionshavaren enligt 5 kap. 6 § tillgodogöra sig endast om de inte kan avskiljas förrän vid anrikning eller därmed likställt förfarande eller om markägaren inte efter tillsägelse avhämtar mineralet och ersätter de kostnader som lagts på det. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är natur- ligt att endast sådana som omfattas av koncessionen tas med vid beräkningen av mineralersättningen. Det möter inte några svårigheter att fastställa denna mängd eftersom koncessionshavare enligt praxis rapporterar till SGU vilken mängd malm som bryts och uppfordras och malmens innehåll av konces- sionsmineral. För att få fram ett värde på ekonomiskt utvinningsbara koncessions- bör ett schabloniserat jämförelsevärde användas. finns noteringar på råvarubörser att utgå från. I sådana fall bör jäm- förelsevärdet vara det genomsnittliga priset för respektive koncessionsmineral. Vissa koncessionsmineral, såsom järn och industri- , noteras dock inte på råvarubörser. När det gäller priset på järn är det naturligt att utgå från priset på råstål, för vilket det finns andra inter- nationella noteringar. I fråga om industrimineral finns inga liknande noteringar utan priset är bestämt i individuellt utformade avtal. Ledning bör i så fall hämtas från priset i sådana avtal. Koncessionshavaren bör vara skyldig att lämna de uppgifter som behövs för beräkningen. Rege- ringen avser att i förordning meddela närmare föreskrifter om grunderna för beräkningen. För att upprätthålla balansen mellan fastighetsägarna och gruvnäringen och med hänsyn till grunden för ersättningen är det mest logiskt att er- sättningen, till skillnad mot vad som gällde enligt systemet med jordägar- avgäld, inte är tidsbegränsad utan betalas under hela gruvans livstid. För varje koncessionsområde bör ersättningen bestämmas i efterskott till en viss andel av summan av värdet av de koncessions- som har brutits och uppfordrats inom området. Ersätt- ningen bör betalas ut på ett sådant sätt att den ersättningsberättigade normalt inte behöver vara aktiv för att få del av den. Betalningssättet bör anknyta till vad som i övrigt gäller för betalning av ersättning enligt lagen. Detta innebär att ersättningen skall betalas inom en månad från det att beslutet om ersättningen vunnit laga kraft. Sådana beslut bör liksom andra beslut om ersättning i 7 kap. kunna verkställas. För att förenkla administrationen är det rimligt att samma regler gäller i nu nämnda av- seenden för den del av ersättningen som skall betalas till staten. Nya investeringar i prospektering och gruvverksamhet övervägs mycket noga och förekomsten av och storleken på ersättningar eller royalties av olika slag är en viktig del av underlaget inför beslut om investeringar i prospektering och i gruvverksamhet. Det är därför angeläget att noga överväga ersättningarnas nivåer och i vilken utsträckning den nya mine- ralersättningen och andra förändringar av reglerna om gruvdrift påverkar förutsättningarna för gruvnäringen i landet. För att ge en bild av hur ersättningen skulle påverka svensk gruvnäring om en mineralersättning fanns har den interdepartementala arbets- gruppen gjort en beräkning för befintliga gruvor. Den visar att om befint- liga gruvor skulle ha belastats med en ersättning på , skulle den totala ersättningen ha uppgått till . Som framgår av avsnitt 5.5 nedan skall ersättningssystemet endast gälla för koncessioner som beviljas sedan den nya lagen trätt i kraft. Det går, av naturliga skäl, inte att i förväg med säkerhet beräkna den totala årliga mineralersättningen. Kalkyler gjorda på befintliga bearbetnings- koncessioner har den svagheten att koncessionerna har avgränsats enligt varierande normer . Ersättningen per hektar och år skulle där- för komma att variera betydligt om ett nytt avgiftssystem skulle införas för alla gruvor som är i drift. har en mera strikt avgränsning av koncessionsområdena tillämpats. Regeringen delar arbetsgruppens uppfattning att ersättningsnivån skall vara . Detta är en ersättningsnivå som inte bör verka av- hållande på nya investeringar i gruvverksamhet. Av denna ersättning anser regeringen att en och en halv promille utgör en rimlig årlig ersätt- ning till fastighetsägarna inom koncessionsområdet. Med utgångspunkt från de koncessioner som beviljats innebär detta en mine- ralersättning på per hektar och år. Den resterande fjärdedelen av mineralersättningen bör avsättas till forskning. Det är inte möjligt att bedöma hur stor denna del av ersättningen kommer att bli. Utfallet beror på prisnivåer, på malm- fyndigheternas storlek och på innehållet av koncessionsmineral i de gruvor som kommer att startas. Det är rimligt att anta att det kommer att dröja innan medlen kan finansiera mer omfattande forskning. En beräkning av mineralersättning utifrån de gruvor som startats under de visar att två tillförs ca Prop. 2004/05:40 varefter det årliga beloppet successivt ökar med ca . Mineralersättning skall inte beaktas vid bestämmandet av annan ersättning enligt minerallagen En särskild fråga är i vilken utsträckning den nya mineralersättningen skall påverka fastighetens värde vid bestämmande av annan ersättning enligt minerallagen. Nuvarande regler innebär i korthet bl.a. att inverkan av någon betydelse av expropriationsföretaget på fastighetens marknads- värde som regel inte beaktas. Vidare gäller den s.k. presumtionsregeln, som innebär att en ökning av någon betydelse av fastighetens värde i princip skall antas bero på förväntningar om en ändring av markens till- låtna användningssätt (se 7 kap. 3 § minerallagen och 4 kap. 2 och 3 §§ expropriationslagen). För att det normalt inte skall bli mindre ekonomiskt fördelaktigt för fastighetsägaren att få sin fastighet inlöst än att behålla den fram till dess att bearbetningen påbörjas och medan den pågår föreslår ett undantag från dessa regler, så att ersättningen vid inlösen bestäms med hänsyn till den värdestegring som beror på förväntningar om framtida mineralersättning. Arbetsgruppen har intagit en motsatt ståndpunkt i frågan. Det kan i och för sig tänkas att det i en del fall blir mindre ekonomiskt fördelaktigt för en fastighetsägare att få sin fastighet inlöst jämfört med att behålla den om förväntningsvärden avseende mineralersättning inte får beaktas vid inlösen. Det kan därigenom finnas ett incitament att inte begära inlösen av fastigheten. Det är dock inte möjligt att med säkerhet i förväg bedöma i vilken utsträckning bearbetning kommer att komma till stånd eller vilka halter av koncessionsmineral som en malm mer exakt innehåller. Detta innebär att det för en enskild fastighetsägare är svårt att på förhand beräkna hur stor ersättningen kommer att bli. Problemets om- fattning bör dock inte överdrivas. Under de förutsättningar som anges i nuvarande 7 kap. 2 § minerallagen har fastighetsägaren möjlighet att senast vid markanvisningsförrättningen begära inlösen av fastigheten. Om fastighetsägaren inte framställer en sådan begäran anvisas den mark som behövs för bearbetningen. Fastighetsägaren blir då tvungen att acceptera att gruvdrift sker på fastigheten. Inlösen kan sedan ske endast med koncessionshavarens samtycke. Undantag från principen att förväntningsvärden som regel inte ersätts finns inte i någon näraliggande lagstiftning. Vid en samlad bedömning anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att, i detta samman- hang, införa en bestämmelse om att förändringar i fastighetens mark- nadsvärde som beror på förväntningar om framtida mineralersättning, skall beaktas när annan ersättning enligt minerallagen bestäms. 5.4Prövningsmyndigheter och överklagande av beslut Regeringens förslag: Bergmästaren skall fastställa mineralersättning. Fastighetsdomstolen skall pröva överklaganden av beslut om fastställande av arbetsplan, ersättning för skada samt inlösen av mark på grund av att bearbetningskoncession har beviljats. Beslut skall få överklagas till allmän förvaltningsdomstol i de fall de tidigare kunnat överklagas till geologiska undersökning. förslag: Överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har ingen erinran mot utred- ningens förslag. föreslår att ideella mil- jöorganisationer bör ha talerätt i likhet med vad som gäller enligt miljö- balken och lagen om vissa torvfyndigheter. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den ideella föreningen gruvor på och Högestad förordar att överpröv- ningen av beslut enligt minerallagen flyttas från förvaltningsdomstolarna till fastighetsdomstolarna. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att ha ett enkelt och enhetligt system för tillståndsgivningen och de prövningar som sker inom ramen för minerallagen. Det är bergmästaren som fattar centrala beslut inom området. När det gäller ärenden om fastställelse av mineral- ersättning innefattar dessa en prövning av sådana frågor som berg- mästaren är väl lämpad att bedöma. Bergmästaren bör därför vara den som prövar dessa ärenden i första instans. Överklagandereglerna i minerallagen bygger på principen att ärenden där rättsfrågan är huvudsaken skall kunna överklagas till domstol medan avgöranden av lämplighetskaraktär skall överklagas i administrativ ord- ning. Beträffande den första kategorin av ärenden har den uppdelningen gjorts att ersättningsfrågor skall överklagas till fastighetsdomstol medan övriga frågor överklagas till förvaltningsdomstol. För att förenkla in- stansordningen stadgas dock att alla beslut som fattas vid markanvis- ningsförrättningen skall överklagas till fastighetsdomstol. Beträffande den andra kategorin av ärenden är regeringen slutinstans då det är önskvärt med en bred och allsidig prövning, medan övriga frågor överklagas antingen till eller till geologiska undersökning. Beslut om fastställande av arbetsplan följer efter beslut om beviljande av undersökningstillstånd, som överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. När det gäller undersökningstillstånd beviljas tillstånd om vissa formella förutsättningar föreligger. Någon bedömning av markpåverkan eller intrång sker egentligen inte. Så är däremot fallet när bergmästaren skall fastställa en arbetsplan. Eftersom ett sådant beslut kommer att beröra fastighetens användning är det naturligt att ett överklagande av beslutet prövas av fastighetsdomstol. Med beaktande av de principer som gäller för överklagande av ärenden Prop. 2004/05:40 enligt minerallagen är det lämpligt att fastighetsdomstolen även prövar överklaganden av beslut om ersättning för skada och intrång eller inlösen av mark vid tillstånd om bearbetningskoncession liksom beslut om mine- ralersättning. Regeringen anser att det är mycket betydelsefullt att Bergsstaten i sin tillämpning av minerallagen kan agera självständigt och fristående från SGU som är chefsmyndighet för Bergsstaten. Inga beslut enligt mine- rallagen skall därför kunna överklagas till SGU. Överklagande bör i stället ske till allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Ändringarna skall träda i kraft . Bestämmelserna om arbetsplan tillämpas inte om undersökningstill- stånd har beviljats före ikraftträdandet. Om tillståndet förlängs efter ikraftträdandet skall dock de nya bestämmelserna tillämpas. De nya bestämmelserna om mineralersättning vid bearbetning samt om ersättning för skada och om inlösen på grund av att bearbetnings- koncession har beviljats skall endast gälla om bearbetningskoncession har beviljats efter ikraftträdandet. Bestämmelserna skall inte gälla tidigare beviljade bearbetningskoncessioner som förlängs efter ikraft- förslag: Äldre föreskrifter skall gälla beträf- fande undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har be- viljats före ikraftträdandet. Beträffande överklaganden av beslut som gjorts före ikraftträdandet tillämpas även i övrigt 16 kap. i sin äldre Remissinstanserna: Hovrätten för påpekar att det inte framgår vad som skall gälla för undersökningstillstånd och bearbetnings- koncessioner som beviljas före ikraftträdandet, men förlängs efter den tidpunkten och att det inte heller klart framgår om avsikten är att de nya reglerna skall gälla vid överklaganden som gjorts efter ikraftträdandet eller vid överklaganden av beslut som beviljats efter ikraftträdandet. anser att den avgörande tidpunkten för tillämpningen av äldre föreskrifter i 16 kap. bör vara beslutsdagen och inte dagen för över- anser att de nya ersättningsreglerna inte bör vara tillämpliga på anvisad mark eller sådana koncessioner som beviljas i omedelbar anslutning till anvisad mark eller koncessioner som beviljats vid ikraftträdandet. Arbetsgruppens förslag: Äldre föreskrifter skall fortfarande gälla för undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har beviljats Remissinstanserna: anser att det klart bör framgå att 7 kap. 2 § minerallagen endast gäller nya koncessioner och att den nya mineralavgiften inte skall gälla nya koncessioner i direkt anslut- ning till befintliga bearbetningskoncessioner och utmål. Skälen för regeringens förslag: Ändringarna i minerallagen föreslås träda i kraft . Några av regeringens förslag avser bestämmelser som ger upphov till civilrättsliga rättigheter och skyldigheter. Hit hör de rättigheter som inne- bär att innehavaren av ett undersökningstillstånd får utföra undersök- ningsarbeten på någon annans fastighet, ersättnings- och inlösenreglerna vid bearbetning samt systemet med årlig mineralersättning. I dessa fall följer av allmänna regler att nya bestämmelser inte är tillämpliga på rättigheter och skyldigheter som har uppkommit före ikraftträdandet. Detta gäller oavsett om det uttrycks i en övergångsbestämmelse eller inte. Det behövs alltså inte någon särskild regel om detta. I fråga om förlängning av undersökningstillstånd som har beviljats före ikraftträdandet gör regeringen följande bedömning. Undersökningstill- stånd gäller för , men kan efter ansökan förlängas under vissa förutsättningar. Prospektering är en kostnadskrävande verksamhet. De beslut om investeringar i prospektering som redan har fattats bygger på de nuvarande reglerna om undersökningsarbete. Det är på förhand inte möjligt att ha någon mer bestämd uppfattning om vilka resultat som kommer att uppnås . Prospekteringen kan natur- ligen inte planeras detaljerat på någon . Det är angeläget att de nya skärpta kraven avseende undersöknings- arbete får genomslag . Enligt regeringens mening bör de nya bestämmelserna om tillståndshavarens rättigheter och skyldig- heter i förhållande till markägare och andra sakägare ges tillämpning både på undersökningstillstånd som beviljas efter ikraftträdandet och på sådana tillstånd som har beviljats men förlängs där- efter. Regeringen har vidare föreslagit att koncessionshavare vid bearbetning skall betala en årlig mineralersättning till fastighetsägare inom konces- sionsområdet och till staten (se avsnitt 5.3.2) samt, efter det att bearbet- ningskoncession har beviljats, ersätta skada till följd av beslutet och under vissa förutsättningar vara skyldig att lösa in en fastighet eller fastighetsdel (se avsnitt 5.3.1). En bearbetningskoncession gäller för av och kan därefter förlängas under vissa förutsättningar. Om regelbunden bearbetning pågår skall enligt 4 kap. 8 § minerallagen kon- cessionstiden utan särskild ansökan förlängas med i sänder. Kon- cessionstiden kan enligt 4 kap. 9 och 10 §§ minerallagen i vissa fall även förlängas trots att regelbunden bearbetning inte pågår. När ett företag ansöker om bearbetningskoncession har normalt betydande kostnader lagts ned. Gruvverksamhet är en osäker verksamhet som kan inledas först efter långsiktiga investeringskalkyler och noggranna överväganden. Enligt regeringens mening är det viktigt att inte rubba förutsättningarna för redan fattade investeringsbeslut.