prop · GR03113 · 2004-03-16 00:00:00 — Utöver det arbete som bedrivs på området överväger regeringen därför att ge i uppdrag att föreslå åtgärder för att förbättra situationen för barn till intagna föräldrar. Regeringen avser också att låta se över hur domstolarna tillämpar utvisningsmöjligheten, bland annat när det gäller utvisningstidens längd. 5 Överväganden och förslag 5.1Domstolarnas skyldighet att i samband med beslut om utvisning beakta ett barns behov av kontakt med en utvisningshotad förälder Regeringens förslag: Det införs en uttrycklig skyldighet för domstolarna att, när de överväger att utvisa en utlänning på grund av brott särskilt beakta om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur kontakten skulle påverkas av en utvisning. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås att en domstol, när den överväger frågan om utvisning av en utlänning med barn i , i samband med bedömningen av utlänningens anknytning till det svenska samhället, skall beakta barnets behov av samvaro med utlänningen. promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. tingsrätt avstyrker förslaget i sin helhet eftersom man anser att ändringarna inte behövs. framför att det finns ett behov av att förbättra domstolarnas beslutsunderlag, men den föreslagna ändringen i utlänningslagen får en materiell verkan vilket inte varit avsett. förslaget inte ger någon anvisning om vilket material domstolen skall inhämta fyller det enligt hovrätten inte föregivet syfte. advokatsamfund anser att ordet samvaro bör bytas ut till umgänge för att upprätthålla en enhetlig terminologi med . och menar att den föreslagna formuleringen kan skapa onödig osäkerhet om hur tillägget skall tillämpas. universitet ställer sig kritiskt till att utredaren inte presenterar några synpunkter om varför eller hur barnets behov skall beaktas och menar att lagförslaget i praktiken endast kodifierar gällande praxis. anser att det bör föreskrivas att ett barn inte bör skiljas från sina föräldrar mot sin vilja om det inte anses nödvändigt med hänsyn till barnets bästa. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen med vissa begränsningar för utvisning på grund av brott i 4 kap. 10 § utlänningslagen är utformad på ett sätt som innebär att domstolarna särskilt skall beakta bland annat utlänningens familjeförhållanden i samband med bedömningen av utlänningens anknytning till det svenska samhället. I begreppet familjeförhållanden ingår naturligtvis relationen mellan utlänningen och hans eller hennes barn. En domstol skall beakta konsekvenserna av en utvisning för samtliga barn till en utlänning som berörs av utvisningen. Av departementspromemorian Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott framgår att det ofta råder brist på upplysningar om förekomsten av barn till en utvisningshotad person och hur dessa kommer att påverkas av utvisningen. Domstolarna saknar därför ofta förutsättningar för att uppfylla sina skyldigheter när det gäller att beakta konsekvenserna för sådana barn inför ett beslut om utvisning. Principen om barnets bästa som den kommer till uttryck i 1 kap. 1 § utlänningslagen kan därmed riskera att få mindre genomslag än som varit avsett, vilket vore olyckligt. För att motverka att så sker måste domstolarna i större utsträckning än införskaffa utredning om barnets situation inför ett beslut i fråga om utvisning av en förälder, framförallt underlag om barnets behov av kontakt med utlänningen och hur denna kontakt skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Enligt regeringens mening bör ett förtydligande göras i den nuvarande föreskriften i 4 kap. 10 § utlänningslagen av vad domstolarna är skyldiga att särskilt beakta när det gäller hur ett barn till en utvisningshotad förälder drabbas av en utvisning. Lagrådet ifrågasätter om inte syftet med lagändringen kan uppnås utan denna ändring, men motsätter sig inte att den genomförs. Regeringen anser att det är angeläget att säkerställa att domstolarna uppfyller sin utredningsskyldighet i mål om utvisning på grund av brott. Det är oacceptabelt att domstolar underlåter att beakta konsekvenserna för berörda barn av att en förälder utvisas. Den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 10 § utlänningslagen har uppenbarligen inte uttryckt domstolarnas utredningsskyldighet på ett tillräckligt tydligt sätt. Regeringen anser därför att en ändring i bestämmelsen som inskärper betydelsen av en sådan utredning är nödvändig. Ett klargörande att barns behov av kontakt med en utvisningshotad förälder, hur kontakten har varit och följderna för denna kontakt om föräldern utvisas särskilt skall beaktas skulle leda till att domstolarna i högre grad uppmärksammar och väger in dessa kriterier i bedömningen. Förtydligandet bör också leda till att domstolarna skaffar sig bättre underlag för sina avgöranden i dessa fall. Promemorians förslag till ändring av 4 kap. 10 § utlänningslagen innefattar ett tillägg till bestämmelsen i paragrafens första stycke som innebär att en utlännings barns behov av samvaro med denne skall beaktas. Den nuvarande lydelsen av paragrafen innebär att utlänningens familjeförhållanden skall beaktas särskilt. Några remissinstanser har anfört att den i promemorian föreslagna ändringen i 4 kap. 10 § utlänningslagen skulle innebära en materiell ändring av bestämmelsen. Regeringen delar uppfattningen att så skulle bli fallet eftersom promemorians förslag inte, vilket är fallet när det gäller anknytningen i Prop. 2003/04:113 övrigt, innebär att barnets behov av samvaro med utlänningen skall En sådan effekt när det gäller vad domstolarna är skyldiga att beakta vid bedömningen av ett barns behov av kontakt med en förälder är inte avsedd. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen utformas på ett annat sätt. En viktig faktor när man skall bedöma behovet av kontakt och följderna av en utvisning är hur kontakten mellan barnet och utlänningen har fungerat i tiden före domstolsavgörandet. Som Lagrådet påpekar bör detta komma till uttryck i lagtexten. Förslaget innebär ett förtydligande av vad domstolarna har att särskilt beakta inom ramen för bedömningen av anknytningen till när det gäller barns behov av kontakt med utlänningen, hur denna kontakt har varit och konsekvenserna av en utvisning för denna kontakt. Uttrycket kontakt används i bestämmelsen på samma sätt som i 6 kap. 2 a § . Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på behovet av kontakt mellan utlänningar och deras barn i . Enligt regeringens mening bör det inte anges några kriterier för barnets vistelse i , till exempel att barnet skall vara bosatt här med ett permanent uppehållstillstånd. Av den utredning som inhämtas av domstolen bör framgå om utlänningen har vårdnad om barnet, lever tillsammans med barnet i en familjegemenskap, deltar aktivt i den faktiska vården om barnet eller i andra fall hur kontakten med barnet ser ut och kommer att förändras av att utlänningen utvisas. Genom att domstolen begär utredning uppnås en kontroll av de uppgifter utlänningen själv lämnar. Det är också angeläget att det klart framgår av domen hur domstolen resonerat kring barnperspektivet inför sitt beslut i utvisningsfrågan. Det gäller inte minst i de fall frågan om upphävande av utvisningen blir aktuell för prövning av regeringen enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen eller i ett nådeärende. 5.2Ökad möjlighet för domstolar, åklagare och lokala kriminalvårdsmyndigheter att begära yttrande av socialnämnder Regeringens förslag: Det införs en skyldighet för socialnämnden, i de fall utvisning på grund av brott kan vara aktuell, att på begäran av rätten, åklagaren eller lokala lämna upplysningar om huruvida utlänningen har barn i och, om så är fallet, om barnets behov av kontakt med utlänningen, hur denna kontakt har varit och hur den skulle påverkas av en utvisning. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslår man att socialnämnden, då det är fråga om utvisning på grund av brott, på begäran av rätten, åklagaren eller den lokala skall lämna uppgift om utlänningens barn och barnets behov av samvaro med utlänningen. Remissinstanserna: anser att domstolarnas utredningsskyldighet bör införas som en särskild bestämmelse i personutredningslagen. Hovrätten anser också att huvudregeln bör vara att kriminalvården genomför utredningen, med eventuellt bistånd från socialnämnden och avstyrker därför förslaget. och menar att det inte är tillräckligt med en utredning i samband med beslut om utvisning om man döms till ett långvarigt fängelsestraff eftersom de faktiska förhållandena kan förändras under verkställigheten av straffet. menar att det uteslutande bör vara socialnämnder som gör utredningar om barn. föreslår att utredningen skall genomföras i anslutning till verkställigheten av utvisningsbeslutet. och menar att utredning skall inhämtas av åklagaren under förundersökningen. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler kan utredning begäras in av domstolar och åklagare enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. En åklagare eller, när åtal väckts, domstolen skall inhämta yttrande av den lokala om det är av vikt för påföljdsfrågan eller annars behövs en särskild utredning om den misstänktes personliga förhållanden (1 och 2 §§). Det innebär bland annat att domstolen kan inhämta uppgifter om en utlännings familjeförhållanden av den lokala för att få underlag inför ett beslut om utvisning. Enligt 3 § samma lag får den lokala kriminalvårds- myndigheten, om det behövs för yttrandet, förordna en särskild personutredare att bistå med utredning. Av departementspromemorian Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott framgår att domstolar inför beslut i utvisningsfrågan normalt endast har tillgång till yttranden från den lokala och från i fråga om verkställighetshinder samt uppgifter från den tilltalade själv om dennes familjeförhållanden. Den lokala yttranden är i första hand avfattade i syfte att utgöra underlag i påföljdsfrågan. Enligt utredaren förefaller domstolarna inte efterfråga några specifika uppgifter som rör eventuella barn och hur dessa påverkas av att en förälder utvisas. De uppgifter som inhämtas innehåller ofta information om förekomsten av barn, men enligt utredaren förekommer dock mer sällan uppgifter om barnets situation vid en eventuell utvisning av föräldern, hur utvisningen kan bedömas påverka barnet eller i övrigt några närmare uppgifter om barnet. Det står klart att det ofta råder brist på upplysningar hos domstolarna om hur en utvisningshotad persons barn kommer att påverkas av utvisningen. Möjligheterna att inhämta yttranden från de lokala kriminalvårdsmyndigheterna och från är inte tillräckligt för att tillgodose domstolarnas behov av allsidig information om situationen för utvisningshotades barn. För att domstolarna skall få ett så bra underlag som möjligt om en utvisningshotad utlännings barn och barnets behov av kontakt med utlänningen, hur denna kontakt har varit samt hur kontakten skulle påverkas av en utvisning bör domstolarnas, åklagarnas och de lokala kriminalvårdsmyndigheternas möjligheter att begära yttrande av andra myndigheter vidgas. När det gäller utredning om barn till en utlänning och barnets behov av kontakt med denne och hur kontakten har varit samt konsekvenserna för kontakten av en utvisning anser regeringen att det i första hand bör vara socialnämndernas uppgift att bistå med underlag eftersom det är socialnämnderna som har särskild kunskap och kompetens att utreda barns behov. På grund härav och i enlighet med vad Lagrådet förordat föreslår regeringen en särskild bestämmelse som ålägger socialnämnderna att på begäran av domstol, åklagare eller den lokala lämna upplysningar om utlänningens barn och barnets behov av kontakt med utlänningen, hur denna kontakt har varit och hur den skulle påverkas av en utvisning. I 6 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. finns en bestämmelse om socialnämndernas skyldighet att lämna upplysningar om en misstänkt person till den aktuella myndighetskretsen. Den nya bestämmelsen bör lämpligen införas som ett särskilt stycke i denna paragraf. En bedömning av vilken utredning som krävs måste göras av domstolen, åklagaren eller den lokala i det enskilda fallet. Den föreslagna bestämmelsen utesluter inte att det kan vara befogat att begränsa utredningen till ett yttrande från den lokala . anser att utredningen bör företas i samband med att verkställigheten av utvisningen är aktuell. Regeringen avser inte att överge nuvarande ordning som innebär att domstolarna fattar beslut i utvisningsfrågan i samband med bestämmandet av påföljden i brottmålet. Möjligheten att upphäva utvisningsbeslutet som finns enligt 7 kap. 16 § utlänningslagen ger tillräckliga garantier för att tillbörlig hänsyn tas till situationen och konsekvenserna för den utvisningsdömde och dennes barn och övriga familjemedlemmar för verkställighet av utvisningen. Förhållandena för en utvisningsdömd kan förändras under en fängelsevistelse, särskilt om utlänningen dömts till ett längre fängelsestraff. Om det under verkställigheten av ett fängelsestraff eller i samband med att utvisningsbeslutet skall verkställas framkommer nya omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder eller det finns särskilda skäl, kan utlänningen vända sig till regeringen och begära att beslutet upphävs. Som några remissinstanser påpekat är det lika viktigt att regeringen i samband med att den prövar en begäran om upphävande av ett beslut om utvisning på grund av brott också har tillgång till utredning om konsekvenserna av utvisningen för utlänningens barn. I många fall är det fråga om att fatta ett beslut grundat på omständigheter som inträffat efter domen, men domstolens underlag och redovisningen av hur det påverkat bedömningen är naturligtvis av betydelse även för regeringens prövning av utvisningsfrågan. Bestämmelsen i 11 kap. 6 § utlänningslagen om socialnämndens skyldigheter att lämna uppgifter i vissa fall innebär att socialnämnden på begäran av regeringen skall lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden om uppgifterna behövs bland annat i ett ärende om uppehållstillstånd. Frågor om uppehållstillstånd förekommer ofta i ärenden om upphävande av utvisning på grund av brott och i de fallen har alltså regeringen möjlighet att använda sig av bestämmelsen för att få del av uppgifter om utlänningens barn. En ändring av bestämmelsen i 6 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. får till följd att även regeringens och Högsta domstolens möjlighet enligt 9 § samma lag att i nådeärenden inhämta yttranden från socialnämnderna ökar i motsvarande Prop. 2003/04:113 mån. De föreslagna lagändringarna torde inte medföra ökade kostnader för rättsväsendet. Omkring 200 barn kan beräknas bli berörda av utvisning av en förälder på grund av brott. Eftersom det rör sig om ett så pass begränsat antal fall kan den ökning av antalet utredningar som den föreslagna ändringen i 6 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. antas leda till beräknas medföra endast obetydligt ökade kostnader för kommunerna. Kostnaderna för kommunerna beräknas uppgå till högst . Lagändringarna föreslås träda i kraft . 8.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4 kap. 10 § I första stycket har införts ett förtydligande av vad domstolarna skall beakta när de överväger att utvisa utlänningar på grund av brott. Det anges nu uttryckligen att domstolen, i samband med bedömningen av utlänningens anknytning till det svenska samhället och om utlänningen har barn i , särskilt skall beakta barnets behov av kontakt med utlänningen, hur denna kontakt har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Begreppet kontakt täcker in alla former av relationer mellan en förälder och ett barn. Häri ingår den kontakt som en vårdnadshavare normalt har med sitt barn liksom den kontakt en icke-vårdnadshavande förälder kan ha med barnet i samband med att barnet umgås eller bor hos denna förälder. Hit räknas också den kontakt som i övrigt kan finnas mellan ett barn och en särlevande förälder, till exempel genom brev eller telefonsamtal. Bestämmelsen tar sikte på barn i . Härmed avses i första hand barn som är bosatta här. Barn som uppehåller sig mer tillfälligt i landet kan i och för sig komma att beröras. Det ligger emellertid i sakens natur att detta kan bli aktuellt endast undantagsvis, i synnerhet när det gäller barn utan uppehållstillstånd. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m. Ett nytt andra stycke har tillförts paragrafen. Bestämmelsen innefattar en möjlighet för domstolar, åklagare och de lokala kriminalvårds- myndigheterna att, när utvisning av en utlänning på grund av brott är aktuell, från socialnämnderna begära upplysningar om utlänningens barn i och barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit samt om konsekvenserna för denna kontakt vid en utvisning av utlänningen. Bestämmelsen medför också att regeringens möjlighet att enligt 9 § lagen om särskild personutredning i brottmål inhämta yttrande från socialnämnderna i nådeärenden ökar i motsvarande mån. Socialnämnderna åläggs genom bestämmelsen en sådan uppgiftsskyldighet som enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) är sekretessbrytande. Sammanfattning av departementspromemorian Barnperspektivet i mål om utvisning på grund av brott (Ds 2002:41) I promemorian diskuteras om de nuvarande reglerna om utvisning på grund av brott i utlänningslagen och deras tillämpning står i överensstämmelse med åtagande enligt och stadgandet i den s.k. portalparagrafen i utlänningslagen. Slutsatserna i promemorian bygger i viss utsträckning på enkäter som har skickats dels till ett urval av domstolar dels till justitieministerierna i den Europeiska unionen och och . Det är främst tre frågor som belyses i promemorian. Den första gäller underlaget domstolarna förfogar över vid överväganden om utvisning på grund av brott. Det redogörs för i vilken utsträckning domstolen har tillgång till uppgifter om förekomsten av barn och om barnets relation till den som hotas av utvisning. Slutsatsen är att domstolarna inte alltid förfogar över ett underlag som är tillräckligt för att kunna väga in barnets bästa i beslutsprocessen om en förälder skall utvisas på grund av brott. För att förbättra detta beslutsunderlag föreslås vissa författnings- ändringar. Den andra frågan gäller huruvida domstolarna då de beslutar om utvisning beaktar barnets intresse vid bestämningen av utvisningstidens längd. Av enkätsvaren från domstolarna framgår att förekomsten av barn inte har någon påverkan på utvisningstidens längd. Promemorian pekar på behovet av en rättstillämpning i underrätterna som är mer enhetlig i synen på barnets bästa när det gäller utvisning på grund av brott. Vidare pekar promemorian på att i sin praxis gett uttryck för en uppfattning som väl ansluter sig till och portalparagrafens värderingar. Slutsatsen är att den lämpligaste vägen till en mera enhetlig rättstillämpning är ytterligare vägledande utslag i och inte via ändringar i lag. Den tredje frågan som diskuteras är om det för att främja barnets bästa vore lämpligt att bevilja utvisade föräldrar möjlighet att utan hinder av återreseförbudet göra korta besök hos sitt barn i . Slutsatsen är att övervägande skäl talar mot att införa en sådan möjlighet och promemorian hänvisar bland annat till statistik som visar att det krävs allvarlig brottslighet för att en utlänning överhuvudtaget skall bli utvisad om han eller hon har barn i . Vidare anförs att det skulle kunna medföra risk för såväl fortsatt brottslighet som att utlänningen avviker och håller sig undan i om ett sådant tillstånd skulle beviljas. Någon form av kontroll, eventuellt i kombination med bevakning, skulle dessutom behöva införas och det skulle leda till betydande kostnader. Vidare skulle för varje ansökan behöva utreda om ett besök vore förenligt med barnets bästa. Slutligen kan det enligt utredningen av psykologiska skäl ifrågasättas om den typ av samvaro som skulle bli möjlig under dessa kortare besök verkligen skulle vara förenlig med barnets bästa. Promemorian lämnar inga lagförslag i denna del. 1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 10 § utlänningslagen (1989:529) skall ha följande lydelse. När en domstol överväger om en När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, utlänning bör utvisas enligt 7 §, hur länge utlänningen har vistats i hur länge utlänningen har vistats i Om utlänningen har barn i skall barnets behov av samvaro med utlänningen beaktas. Denna lag träder i kraft den 2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. skall ha följande lydelse. En socialnämnd skall på begäran En socialnämnd skall på begäran av rätten, åklagaren eller den lokala av rätten, åklagaren eller den lokala upplysningar om den misstänkte upplysningar om den misstänkte och föreslå de åtgärder som och föreslå de åtgärder som nämnden anser behövs för att nämnden anser behövs för att främja hans anpassning i samhället. främja hans anpassning i samhället. Är fråga om utvisning på grund av brott skall socialnämnden på begäran av rätten, åklagaren eller ten lämna uppgift om utlänningens barn och barnets behov av samvaro med utlänningen. Denna lag träder i kraft den Remissyttranden har avgetts av ombudsmän, , , , , , , , Kammarrätten i , Justitiekanslern, , Riksåklagaren, , , , , , , , , i , vid , Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, , , , , Svenska Röda Korset, Kristna Råd, Svenska avdelningen av och Föreningen till en utvisningsdömd förälder (BRUF). Svenska sektionen, , Flyktinggruppernas och asylkommittéernas Riksråd (FARR), Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, och för Mänskliga Rättigheter har beretts tillfälle att avge yttrande men avstått från att yttra sig. 1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 10 § utlänningslagen (1989:529)2 skall ha följande lydelse. När en domstol överväger om en När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, utlänning bör utvisas enligt 7 §, domstolen särskilt beakta utlän- och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i 2. om utlänningen har barn i : barnets behov av kontakt med utlänningen och hur denna kontakt skulle påverkas av att 3.utlänningens övriga familje- förhållanden, och 4.hur länge utlänningen har vistats i . En utlänning som hade vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtalet väcktes eller som då var bosatt i , får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här . Den som är flykting och har behov av i får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med behov av i , om det inte är uppenbart att han är flykting med ett sådant behov. En utlänning som kom till innan han fyllde och som när åtal väcktes hade vistats här får inte utvisas. 2 Lagen omtryckt 1994:515. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. skall ha följande lydelse.