prop · GR03160 · 2004-05-28 00:00:00 — Ett sådant förhandsbesked skulle ge den presumtive handledaren svar på om han uppfyller kraven på ålder, körkortsinnehav och förarbehörighet, minsta sammanlagda längd på körkortsinnehavet och att han inte haft körkortet återkallat på sätt som förhindrar godkännande som handledare enligt 4 kap. 7 § andra stycket körkortslagen. Regeringen delar inte LAKY:s bedömning att det bör finnas en möjlighet att begära ett förhandsbesked om det finns hinder mot godkännande som handledare enligt 4 kap. 7 § första stycket 13 och andra stycket körkortslagen och en möjlighet att överklaga ett negativt sådant beslut. Detta eftersom bedömningen av om nämnda krav är uppfyllda inte är en lämplighets- prövning, utan enbart en rutinmässig kontroll av ett antal register- uppgifter. Den aktuella bedömningen är således t.ex. inte att jämställa med lämplighetsprövningen ett förhandsbesked om körkortstillstånd enligt 3 kap. 8 § körkortslagen innebär. Det är visserligen tveklöst så att de aktuella uppgifterna har ett stort informationsvärde för en presumtiv handledare, eftersom denne härigenom i förväg kan få veta om det finns skäl att genomgå en introduktionsutbildning eller om ett handledarskap förhindras av viss anledning. Uppgifterna är emellertid av sådant slag att den enskilde inte sällan själv kan bedöma om hinder för handledarskap föreligger. Dessutom kan den enskildes informationsbehov enligt regeringens mening tillgodoses t.ex. genom kontakter med och upplys- ningar från utan formliga beslut. LAKY erinrar om vad Lagrådet anför om domstolsprövning i prop. 1997/98:124 s. 160. Enligt Lagrådet kan en ordning där beslut inte kan överklagas försvaras mot bakgrund av att godkännandet som handledare endast synes föregås av en prövning av dennes ålder och tid för körkortsinnehav. Om kraven för godkännande skulle komma att skärpas, och t.ex. komma att avse olika lämplighetskriterier, erinrar Lag- rådet dock om att en domstolsprövning av frågan om godkännande kan bli erforderlig med tanke på bestämmelserna i . Enligt regeringens mening saknas det dock alltjämt behov av en möjlig- Prop. 2003/04:160 het till domstolsprövning av beslut i godkännandefrågan. det föreslagna systemet ingår som nämns ovan inte någon subjektiv lämplighetsbedömning eller liknande, utan enbart objektiva bedömnings- kriterier av samma slag som . Härvid bör särskilt nämnas att de spärr- och giltighetstider, som kan bli aktuella vid prövningen av godkännandefrågan, har beslutats av länsstyrelse eller allmän förvaltningsdomstol i ett separat förfarande och dessa beslut har kunnat överklagas. Regeringens bedömning: De enskilda gynnas av att en nyanserad erfarenhets- och omdömesgillhetsprövning ersätter det gällande kravet på ett obrutet körkortsinnehav för utövande av uppsikt under övnings- körning. Ett krav på obligatorisk introduktionsutbildning för hand- ledare och körkortsaspirant inför privat övningskörning för förar- behörigheten B kommer att förbättra trafiksäkerheten. För länsstyrel- serna, och de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer förslaget att leda till en något ökad arbetsbörda. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller inte någon be- dömning i denna del. Remissinstanserna: i bedömer att den föreslagna ordningen där den som ansöker om handledarskap vid privat övningskörning för förarbehörigheten B skall ge in ett godkänt utbild- ningsbevis kommer att leda till omfattande merarbete för styrelsen i fråga om ärendehantering och kontakter med allmänheten. Som skäl för detta anför följande. kommer ansökningarna om handledar- skap respektive körkortstillstånd normalt in tillsammans. Handledar- skapsansökningen prövas då i direkt anslutning till att körkortsaspiranten har fått sitt körkortstillstånd. Vid ett utbildningskrav kommer i de allra flesta fall frågan om körkortstillstånd att prövas först, eftersom det inte finns skäl att genomföra en introduktionsutbildning om man inte blivit godkänd att övningsköra. Ansökningen om handledarskap kommer då, i avvaktan på att ärendet kompletteras med ett utbildningsbevis, bl.a. att behöva diarieföras vilket inte krävs och bevakas. Länsstyrel- sernas arbetsgrupp för körkort och yrkestrafik (LAKY) anför att det inte är ovanligt att varje elev beviljas en handfull eller fler handledare varför mängden ansökningar om handledarskap är betydande och därmed tidsmässigt mycket resurskrävande för länsstyrelserna. Enligt LAKY är dock granskningen av en enskild ansökan däremot förhållandevis enkel. LAKY bedömer att länsstyrelsernas arbete med och kostnader för handledarskapsärendena kommer att öka redan vid de förändringar som föreslås träda i kraft på grund av att fler kontroller av olika uppgifter måste göras och öka högst väsentligt vid ett krav på introduktionsutbildning, även om det då är troligt att det totala antalet ansökningar om handledarskap minskar. LAKY anför i huvudsak det- samma som i i fråga om att utbildnings- kravet medför ökade krav på registrering, komplettering och bevakning för länsstyrelserna. bedömer att en introduktionsutbildning kommer att innebära ett antal förbättringar för verkets del. Enligt verket är skälet för detta bl.a. att bättre förberedda körkortsaspiranter i sin tur torde innebära minskade köer vid förarprov genom färre s.k. omprov och att färre underkända prov kommer att förbättra förarprövarnas arbets- situation genom minskade konflikter m.m. Skälen för regeringens bedömning: De enskilda gynnas av att en nyanserad erfarenhets- och omdömesgillhetsprövning ersätter det gällan- de kravet på ett obrutet körkortsinnehav för utövande av uppsikt under övningskörning. Således mildras eller försvinner många av de olägenheter som är förenade med dagens system, som trafik- säkerheten upprätthålls genom nämnda prövning. Vidare kommer införandet av en obligatorisk introduktionsutbildning, för handledare och körkortsaspirant inför privat övningskörning för förarbehörigheten B, sannolikt att förbättra trafiksäkerheten. För länsstyrelsernas del innebär förslaget att arbetsbördan, så vitt kan bedömas , kommer att öka. Som i och LAKY framhåller medför de nya reglerna om uppsikt under övningskörning en prövning som innebär kontroll av flera uppgifter än . Det bör dock, enligt regeringens mening, nämnas att det alltjämt är fråga om kontroller av register och i vissa fall att ett bevis om genomgången introduktionsutbildning inkommit, dvs. ett helt och hållet rutinmässigt förfarande. anför vidare att ansökningarna om körkortstillstånd respektive handledarskap normalt kommer in tillsammans och att den senare prövas i direkt anslutning till att körkortsaspiranten har fått sitt körkortstillstånd. Som påpekat kommer förslagets konstruktion att medföra att frågan om körkortstillstånd i regel prövas före ansökningen om handledarskap. Enligt styrelsen kommer detta att medföra att handledarskapsansökningen i avvaktan på att ärendet kompletteras med ett utbildningsbevis bl.a. måste diarieföras och bevakas. Även om situationen beskriver kommer att inträffa är det enligt regeringens mening inte säkert att den kommer att vara den vanli- gaste om de föreslagna reglerna införs. Att ansökningarna om körkorts- tillstånd och handledarskap kommer in tillsammans torde nämligen till stor del bero på hur gällande regler är utformade. Med de föreslagna reglerna framstår det i stället som rationellt att avvakta med ansökan om handledarskap tills efter det att den som avser att bli handledare och körkortsaspiranten genomgått introduktionsutbildningen. I ett sådant fall uppkommer inte något merarbete för länsstyrelserna. Det är dock troligt att båda situationerna kommer att förekomma även efter det att kunskap om de nya reglerna spritt sig. Vidare lär, som LAKY anför, det totala antalet ansökningar om handledarskap minska med de föreslagna reg- lerna. Därmed kommer resurser som tas i anspråk av den stora volymen ansökningar att frigöras och kunna användas i den föreslagna något mer omfattande kontrollen som föregår ett handledarskap. Sammantaget är det enligt regeringens mening sannolikt att länsstyrel- Prop. 2003/04:160 sernas arbetsbörda kommer att öka på grund av förslaget. När det gäller kommer de föreslagna reglerna att innebära nya arbetsuppgifter bl.a. i form av att ge respektive att återkalla tillstånd att bedriva introduktionsutbildning för handledare och körkortsaspirant inför privat övningskörning för förarbehörigheten B samt utöva tillsyn över utbildningsverksamheten. Det har emellertid inte framkommit, vare sig i verkets egen utredning, som ligger till grund för förslaget om intro- duktionsutbildning eller på annat sätt, att verket inte skulle kunna hantera tillstånds- och tillsynsverksamheten m.m. inom nuvarande anslag. Här- utöver har anfört att förslaget kommer att innebära förbätt- ringar bl.a. i fråga om effektivare förarprövning och bättre arbetsmiljö för förarprövarna. Vad avser de allmänna förvaltningsdomstolarna innebär införandet av en möjlighet till överklagande av beslut, om att inte ge respektive att återkalla tillstånd att bedriva introduktionsutbildning, att måltillströmning till domstolarna kommer att öka. Vilken omfattning ökningen kommer att ha är dock svårt att uppskatta på förhand. kan endast sägas att antalet mål av naturliga skäl kommer att vara större i samband med systemets införande för att därefter minska till någon form av för måltypen normal nivå. Såväl länsstyrelsernas som och domstolarnas eventuellt ökade arbetsbelastning skall hanteras inom befintliga anslagsramar. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna träder i kraft . Bestämmelserna i 4 kap. 911 §§, 8 kap. 2 § första stycket andra meningen samt 10 kap. 1 § första stycket 4 skall tillämpas . Bestämmelsen i 4 kap. 7 § första stycket 4 skall tillämpas . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Promemorian föreslår att lagändringarna skall träda i kraft . De nya bestämmelserna om introduktionsutbildning i 4 kap. 7 § första stycket 4, 8 kap. 2 § första stycket samt 10 kap. 1 § första stycket 4, 1 a och 1 b §§ föreslås dock tillämpas för tid . När det gäller de regler som rör utbildningsorganen föreslår regeringen, till skillnad mot promemorian, att reglerna skall tillämpas . Remissinstanserna: anför att de föreslagna reglerna om introduktionsutbildning i 8 kap. 2 § första stycket samt 10 kap. 1 § första stycket 4, 1 a och b §§ bör träda i kraft för att ansökningar om att få bedriva utbildning m.m. skall kunna hanteras praktiskt. Skälen för regeringens förslag: framhåller att bestäm- melserna som rör utbildningsorganen bör träda i kraft , i stället för som föreslagits, för att verket skall kunna hantera ansökningar om att få bedriva utbildning m.m. Regeringen delar verkets bedömning att en fungerande utbildningsorganisation måste Mot bakgrund härav bör reglerna som avser Prop. 2003/04:160 utbildningsorganen tillämpas . Bestämmelsen om krav på genomgången introduktionsutbildning i 4 kap. 7 § första stycket 4 bör i enlighet med promemorians förslag tillämpas . Ett godkännande som handledare som meddelats före de nya reglernas ikraftträdande gäller också därefter, men ett sådant handledarskap kan upphöra att gälla enligt de nya bestämmelserna, t.ex. på begäran av körkortsaspiranten eller efter återkallelse av handledarens körkort enligt 5 kap. 3 § 1 körkortslagen. Enligt regeringens mening saknas det därmed anledning att införa några uttryckliga övergångsbestämmelser. 10 Nya verkställighetsregler för överlastavgifter Enligt det gällande svenska regelverket (för en närmare beskrivning av gällande rätt se SOU 2002:72 s. 21 ff. och även prop. 2003/04:92) är det förenat med svårigheter att verkställa böter och avgifter som ådömts respektive påförts utomnordiska fordonsförare eller fordonsägare för för- seelser mot den svenska trafiklagstiftningen. Det finns inga möjligheter för polisen att framtvinga förskottsbetalningar för trafikböter eller trafikavgifter. De möjligheter till användande av tvångsmedel som före- skrivs i utnyttjas i princip inte vid rena bötesbrott. En svensk myndighet har inte särskilt ofta någon möjlighet att begära verkställighet i en annan stat av en svensk brottmålsdom eller av ett beslut om avgifter för förseelser mot den svenska trafiklagstiftningen. Verkställighet kan därför i avsaknad av konventioner eller mellanstatliga avtal i princip endast ske i . I många fall är det således möjligt att undandra sig verkställighet genom att lämna landet. I fråga om de övriga nordiska länderna är verkställighetssituationen generellt sett den motsatta. pågår, genom lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. och förordningen (1963:194) om samarbete med , , och angående verkstäl- lighet av straff m.m., ett omfattande samarbete avseende straffverk- ställighet mellan och de övriga nordiska länderna. Detta nordiska samarbete fungerar väl avseende såväl lindrig som allvarlig brottslighet men omfattar inte förseelser som sanktioneras med avgifter, t.ex. enligt lagen (1972:435) om överlastavgift eller lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift. För överlastavgifternas del kan indrivning ändå ske inom med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna samt förordningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. Även detta samarbete fungerar utan anmärkningar. Felparke- ringsavgifter faller dock utanför de nämnda samarbetena och kan inte verkställas i de övriga nordiska länderna. Det bör redan nu betonas att de utomnordiska verkställighetsprob- lemen kommer att kunna lösas inom EU:s ram i fråga om trafikböter (se vidare avsnitt 10.1.2 nedan). Problemen lär dock bestå vad avser överlastavgifter och felparkerings- avgifter inom EU, eftersom verkställighetssamarbete saknas på dessa områden, samt i sin helhet företrädesvis mellan och de länder i som inte blivit medlemmar av EU . Sammanfattningsvis gäller således att det förekommer verk- ställighetsproblem i fråga om trafikböter och trafikavgifter, i form av överlast- och felparkeringsavgifter, som ådömts eller påförts utom- nordiska fordonsförare eller fordonsägare. Utredningen har genom frågor till myndigheter i , , Fin- land, , , , och inhämtat information om hur rättssystemen i dessa EU-länder hanterar motsvarande verkställighetsproblematik. Samtliga myndigheter utom de brittiska och finska redovisade att det finns möjlighet att meddela beslut om någon form av tvångsmedel mot personer som bryter mot trafik- lagstiftningen, i syfte att framtvinga en förskottsbetalning av ett förväntat bötesstraff och på så sätt säkerställa en framtida verkställighet av straffet. Möjligheterna gäller i princip endast mot utländska trafikanter. Det är emellertid inte medborgarskapet som utgör rekvisitet för användande av tvångsåtgärden, vilket skulle strida mot diskrimineringsförbudet i artikel 12 i EG-fördraget, utan att den straffrättsligt ansvarige personen inte har ett känt hemvist i landet i fråga. Tvångsåtgärderna utgörs vid trafikbrott antingen av en möjlighet att ta egendom i förvar (, , och ) eller att förbjuda fordonets fortsatta färd genom att göra det omöjligt att flytta och härvid eventuellt ställa upp det på en särskild förvaringsplats (). Den tyska myndigheten redovisade att båda dessa möjligheter kan användas. Närmare bestämt kan egendom tas i förvar vid vad som kan betecknas som vanliga trafikbrott och förbud mot fortsatt färd meddelas när trafikbrott begås av den kommersiella trafiken. Från tyskt håll underströks dock proportionalitetsprincipens betydelse. Detta inne- bär i praktiken att själva fordonet som sådant nästan aldrig tas i förvar vid vanliga trafikbrott, utan i stället tas annan mindre värdefull egendom. I och finns, som redan framgått, inga möjligheter att meddela beslut om omedelbara tvångsåtgärder i samband med trafik- brott i syfte att driva in böter. För verkställigheten av felparkeringsavgifter är redovisningen mer diversifierad. Myndigheterna i , , och uppgav att det, liksom i , inte finns några möjligheter till tvångs- åtgärder mot felparkerade fordon enbart i syfte att verkställa en felparkeringsavgift. Brittiska, danska, nederländska och spanska myndig- heter uppgav däremot att det finns en sådan möjlighet, framför allt möjligheten att låsa hjulen på ett felparkerat fordon genom en s.k. wheel clamp. Endast från nederländsk sida gavs emellertid klart uttryckt för att denna metod används frekvent. I kontrast härtill angav den brittiska myndigheten att metoden brukas mer sällan. Sammantaget framstår det som vedertaget i många EU-länder med en möjlighet att kunna besluta om någon form av tvångsåtgärd mot utländ- ska trafikanter som bryter mot trafiklagstiftningen, för att framtvinga en förskottsbetalning av ett förväntat bötesstraff, och därmed säkerställa en framtida verkställighet av böterna. Däremot används tvångsåtgärder generellt sett endast undantagsvis vid verkställighet av felparkerings- avgifter. I medför de tidigare nämnda bristerna i verkställigheten ett antal olägenheter. Inom- och utomnordiska förare eller fordonsägare behandlas olika, vilket är otillfredsställande från rättvisesynpunkt. Därtill kommer trafiksäkerhetsproblem, varvid en effektiv verkställighet kan förväntas ha en positiv effekt på den allmänna trafiksäkerheten. Vidare gäller i fråga om överlastavgift att det kan argumenteras för ett samband mellan effektivare verkställighet och minskade underhållskostnader till följd av vägskador. Härutöver har åkeribranschen hävdat att verkställighetsprob- lemen medför konkurrensnackdelar för de svenska åkeriföretagen. Slut- ligen förlorar kommunerna inkomster på grund av att felparkerings- avgifter inte kan drivas in. De olika olägenheterna kommer att utvecklas något i tur och ordning. De aktuella skillnaderna i behandling kan i någon mån konkretiseras genom vad redovisat i en rapport om hur den tunga trafiken efterlever trafiklagstiftningen. Det har nämligen framkommit att av de medborgare i andra nordiska länder som ådömts böter för trafikbrott frivilligt betalat dessa, medan motsvarande siffra för med- borgare i andra europeiska länder endast är (, Rapport angående regeringens uppdrag att utreda och lämna förslag avseende hur kontrollen av hur den tunga trafiken efterlever trafiklag- stiftningen m.m. kan utvecklas och förändras, dnr N2000/3778/TP, s. 44). Den betydande skillnaden beror sannolikt till stor del på att böter som ådömts den som bor i ett nordiskt land slutligen kan drivas in exeku- tivt med stöd av det nordiska samarbetet som finns om straffverk- ställighet. Rättviseproblemet får även ökad aktualitet genom att den svenska åkerinäringen utsatts för en ökad internationell konkurrens. Exempelvis kan numera transportföretag som är registrerade i ett EU- land med stöd av EG-rätten (rådets förordning [EEG] nr 3118/93 av om förutsättningar för transportföretag att utföra inrikes godstransport på väg i en medlemsstat där de inte är etablerade; EGT L 279, 12.11.31993, s 1, Celex 1993R3118) även utföra tillfälliga inrikes godstransporter på väg i vilket annat EU-land som helst utan att vara etablerade i det landet, så kallat cabotage. Öppnandet av möjlighet till cabotage har skett successivt och det är från helt fritt för EU-åkerier i alla EU:s medlemsländer. Även om omfattningen av den utländska lastbilstrafiken i inte är helt klarlagd har enligt mätningar den tunga trafiken i ökat . har emellertid den mängd gods som svenska lastbilar har transporterat inte ökat. Den rimliga förklarin- gen till detta anses vara att de utländska lastbilarnas andel av transpor- terna i har ökat. I fråga om trafiksäkerheten är det angeläget att ha ett effektivt sanktionssystem även för utländska förare och fordonsägare, eftersom det kan tas för givet att trafikfarliga beteenden är vanligare förekommande om sanktionerna för förseelser mot trafiklagstiftningen inte kan verk- ställas. De typiskt sett trafikfarliga beteendena är exempelvis att fordon framförs med för hög hastighet. Uttröttade förare som har brutit mot bestämmelserna om kör- och vilotider utgör också en potentiell trafik- fara. Fordon som har överlastats innebär i sig en betydande trafik- säkerhetsrisk (se t.ex. prop. 1972:81 s. 34 och 70) och kan även ge upp- hov till spårbildningar i vägbanan och på så vis sedermera öka risken för vattenplaning för andra trafikanter. Vad därefter angår sambandet mellan bristande verkställighet av överlastavgift och vägskador är utgångspunkten att nedbrytningen av vägarna går fortare vid överlastad fordonstrafik. Det har t.ex. beräknats att den nedbrytande effekten är större för ett treaxlat fordon som har 10 procents överlast än för ett motsvarande fordon med maximalt tillåten last (se t.ex. prop. 1989/90:17 s. 11). En effekt av överlasterna är, som nämnts i föregående stycke, uppkomsten av spår i vägbanan. Vidare kan exempelvis sprickbildningar i vägbeläggningen påverka underliggande lager och därmed förorsaka dyrbara reparationer av vägarna. Utredningen har vid en schematisk beräkning kommit fram till att om införandet av verkställighetsregler skulle leda till att den utom- nordiska trafiken inte överlastade i någon större mån än vad den svenska trafiken gör, så skulle detta kunna innebära lägre kostnader för staten i form av vägunderhåll med några . När det gäller konkurrensfrågor har framför allt den svenska åkeri- branschen gjort gällande att de verkställighetsproblem som finns verkar konkurrensmässigt menligt för de svenska åkeriföretagen jämfört med utländska åkeriföretag. Frågan har utretts tidigare (se , rapport 1999:5 del 1, Åkerinäringens kostnadsstruktur och konkurrenssituation). Då (a. a. s. 37) ansågs emellertid en bristande efterföljd av lagar och regler i sig endast försumbart påverka de rent ekonomiska kostnads- skillnaderna. Det framhölls likväl att det av rent principiella skäl är ytterst viktigt att försöka säkerställa en enhetlig regelefterlevnad på den avreglerade transportmarknaden. Detta dels för de berörda aktörernas skull, dels för att även allmänheten fullt ut skall acceptera de förenklade villkor som råder för utländska konkurrenters marknadstillträde. Det torde saknas skäl att nu se annorlunda på saken. Verkställighets- problemet får därför ur ett konkurrensperspektiv anses vara väsentligt. Vad avser felparkeringsavgifter är problemen företrädesvis regionala och finns i gränsnära kommuner, t.ex. . Problemens omfattning kan illustreras med i vad mån utfärdade av- Vid en revidering konstaterades att betalnings- Prop. 2003/04:160 viljan var när det handlade om svenskregistrerade fordon, men endast när fordonen var utlandsregistrerade. Annor- lunda uttryckt kan detta för vissa kommuner innebära att hälften av de felparkeringsavgifter som utfärdas aldrig kan drivas in. Totalt tros kom- munerna gå miste om inkomster på på grund av felparkeringsavgifter som inte går att driva in. De ovan beskrivna olägenheterna när det gäller utomnordiska förare eller fordonsägare talar således med viss styrka för att kan finnas anled- ning att införa nya verkställighetsregler vad avser såväl trafikböter som överlastavgift och felparkeringsavgift. Därmed är dock inte sagt att så bör ske eller att reglerna bör vara desamma i samtliga tre fall. 10.1.2Nya verkställighetsregler för överlastavgift Regeringens förslag: Det skall införas nya verkställighetsregler för överlastavgift när det gäller utomnordiska fordonsägare. Regeringens bedömning: Något behov att införa mot- svarande nya verkställighetsregler finns inte i fråga om trafikböter, eftersom ett instrument för ömsesidigt erkännande av bötesstraff inom EU kommer att antas . För felparkeringsavgif- ternas del är det inte utan ytterligare utredning möjligt att införa motsvarande nya verkställighetsregler. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget och bedömningen utom vad avser felparkeringsavgifter. har inget att invända mot vare sig förslaget eller bedömningen.