prop · GR0367 · 2004-03-15 00:00:00 — Föreskrifter som behandlar Eurocontrols skyldigheter gentemot de stater som givit organisationen i uppdrag att ombesörja flygtrafikledningstjänsten för deras räkning finns i artiklarna . Dessa bestämmelser är inte aktuella för vidkommande. Innehållet i artikel 19 är nytt och behandlar situationen då Eurocontrol utövar flödesplanering. Artikeln reglerar staternas skyldighet att tillse att lufttrafikföretag, befälhavare och berörda flygtrafikledningstjänster följer de bestämmelser som meddelas av Eurocontrol om det inte är omöjligt av tvingande säkerhetsskäl. Att en fördragsslutande parts flygtrafiktjänst rättar sig efter de allmänna villkor och normer som utfärdas med stöd i artikel 7.2 d är den fördragsslutande parten ensam ansvarig för. En fördragsslutande part eller Eurocontrol kan inleda rättsliga förfaranden mot ett lufttrafikföretag eller en befälhavare som inte följer de allmänna villkoren eller åtgärder för reglering. De fördragsslutande parterna är förpliktade att med sin nationella lagstiftning införliva bestämmelser som säkerställer att de allmänna villkor som förutses i artikel 7.2 d efterlevs. Artikel 20 föreskriver att överträdelser av flygtrafikföreskrifter som konstateras av vissa Eurocontroltjänstemän inom ramen för trafikflödesverksamheten skall rapporteras och att rapporterna skall ha samma verkan som rapporter av nationella tjänstemän behöriga att rapportera överträdelser av samma slag. Artiklarna samt artikel 29 reglerar frågor om immunitet och privilegier för organisationen som sådan liksom för personer med anknytning till densamma. Här finns således bl.a. bestämmelser rörande okränkbarhet för organisationens installationer och arkiv, immunitet för dess egendom och tillgångar mot rekvisition, konfiskation, expropriation och liknande åtgärder samt föreskrifter om befrielse från valutarestriktioner, tullar och skatter. Artikel 30 ålägger Eurocontrol att samarbeta med medlemsstaternas myndigheter och förebygga missbruk av immunitet. Artikel 28 innehåller bestämmelser rörande Eurocontrols obligationsrättsliga och utomobligatoriska ansvar. Artikel 31 föreskriver att det verkställande organet skall iaktta nationella regler och tillämpliga internationella överenskommelser då Eurocontrol utövar flödeskontroll eller då det är aktuellt fått i uppdrag att sköta en stats flygtrafikledningstjänst. Artikel 32 föreskriver informationsplikt för det verkställande organet för att medlemsstaterna skall kunna kontrollera att artikel 31 efterlevs. I artikel 33 erkänner de fördragsslutande parterna nödvändigheten av att det verkställande organet balanserar sin budget och påtar sig att inom de ramar som anges i verkställande organets stadga ställa skäliga ekonomiska resurser till dess förfogande. Tvister med avseende på tolkning, tillämpning eller fullgörande av konventionen skall, om de inte kunnat slitas genom direkta förhandlingar eller på annat sätt, hänskjutas till Permanenta skiljedomstolen i för skiljedom. Detta framgår av artikel 34, som också innehåller föreskrifter i övrigt rörande skiljeförfarandet. Artikel 35 stadgar att de fördragsslutande parternas domstolar har ensam domsrätt i tvister mellan organisationen och varje fysisk eller juridisk person med avseende på tillämpningen av beslut som härrör från organisationen. Åtgärder för indrivning inom den fördragsslutande partens territorium skall vidtas där gäldenären har sitt hemvist eller säte. Detta är huvudregeln. Om gäldenären saknar hemvist eller säte inom en fördragsslutande parts territorium skall han i stället sökas där han har ett driftsställe. Skulle forum saknas enligt ovanstående regler skall åtgärder för indrivning vidtas där gäldenären har tillgångar. I sista hand anges att gäldenären skall sökas där Eurocontrol har sitt huvudkontor, dvs. Artikel 36 stadgar att ändringar i det verkställande organets stadga (återfinns i bilaga I till den reviderade konventionen) och i artikel 16 19 i bilaga IV (bestämmelser för det gemensamma systemet för undervägsavgifter) gäller inom de fördragsslutande staternas territorier. Bilaga III (skattebestämmelser) och artiklarna 115 i bilaga IV kan inte ändras av generalförsamlingen. Artikeln innehåller också regler om de fördragsslutande parternas bundenhet av bilaga IV. Den bilagan gäller för varje part och förlängs automatiskt med om den inte sägs upp av parten. Artikeln innehåller i övrigt regler om utträde och återinträde till bilaga IV. De fördragsslutande parternas skyldighet att tillförsäkra Eurocontrol kontinuitet i de tjänster som det allmänna tillhandahåller framgår av artikel 37. Av slutbestämmelserna, artiklarna 3840, framgår att konventionen, enligt protokollet av och enligt det protokoll som öppnades för undertecknande i , skall förlängas på obestämd När konventionen varit i kraft, förlängd på detta sätt , kan varje Prop. 2003/04:67 fördragsslutande part frånträda den genom en skriftlig anmälan till den Ett avtal om avvecklingen av medlemskapet skall träffas mellan Eurocontrol och staten. Avtalet skall enhälligt godkännas av generalförsamlingen. Artikel 38 innehåller också regler om Eurocontrols upplösning. Anslutning till konventionen av annan stat än signatärstaterna förutsätter enligt artikel 39 dels generalförsamlingens enhälliga godkännande, dels att staten deponerar ett instrument om anslutning hos den belgiska regeringen. Artikel 40 möjliggör för en regional organisation för ekonomisk integration, dvs. bl.a. för EU, att ansluta sig till Eurocontrol på villkor som skall redovisas i ett särskilt tilläggsprotokoll till konventionen. Som nämnts ovan under 6.1 finns det fyra bilagor till konventionen. De gäller följande frågor: 1)Det verkställande organets stadga (bilaga I) 2)Flyginformationsregioner (bilaga II) 3)Skattebestämmelser (bilaga III) 4)Bestämmelser för det gemensamma systemet för undervägsavgifter (bilaga IV) Bilagorna utgör en del av konventionen. Flertalet regler i bilagorna kan ändras genom majoritetsbeslut av generalförsamlingen. Vissa beslut om ändringar i bilaga II och ändringar av artiklarna i bilaga IV kräver enhällighet. Bilaga III och artiklarna 115 i bilaga IV kan däremot inte ändras av de organ som förvaltar konventionen. Dessa bestämmelser kan alltså bara ändras genom en ny internationell överenskommelse. Här lämnas först en kort övergripande redogörelse för innehållet i bilagorna IIII. En mer utförlig redogörelse lämnas därefter för innehållet i bilaga IV. Bilaga I innehåller stadgan för det verkställande organet. stadgarna beror väsentligen på de institutionella förändringar som den reviderade konventionen medför och som bl.a. innebär att det verkställande organets uppgifter har vidgats och att generaldirektörens funktioner vidgats och stärkts. Bilaga II innehåller en uppräkning av de flyginformationsregioner som är underställda de fördragsslutande parterna. Bilaga III innehåller skattebestämmelser. Bilagan innehåller dels en allmän föreskrift om skyldighet för medlemsstaterna att, såvitt möjligt, kompensera organisationen för skatter, avgifter och pålagor när Eurocontrol gör större förvärv av egendom eller anlitar tjänster till Medlemsstaterna skall heller inte i sina kompensationskrav till organisationen för kapitalinvesteringar begära ersättning för skatter, avgifter och andra pålagor som organisationen själv skulle ha varit befriad från. Medlemsstaterna får dock föreskriva villkor för organisationens försäljning av egendom för vilken organisationen skatt m.m. enligt ovan. Generaldirektören och personalen i organisationen betalar skatt till denna men skall vara befriade från nationell inkomstskatt. Inkomst från organisationen får dock beaktas vid progressionsberäkning. Pensioner och livräntor är inte skattebefriade. Organisationen skall lämna information till och samarbeta med medlemsstaterna och deras berörda myndigheter. Eurocontrol och de europeiska stater som ingick den multilaterala överenskommelsen har genom densamma skapat ett gemensamt system för hanteringen av undervägsavgifter, dvs. avgifter för flygtrafiktjänst och hjälpmedel en route. Som har nämnts ersätter bilaga IV den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter. I Eurocontrolkonventionen finns vissa övergripande bestämmelser om systemet. Artikel 2.1 q anger hanteringen av undervägsavgiftssystemet som en av organisationens uppgifter och hänvisar till bilaga IV. Artikel 6.1 e och 6.2 samt artikel 7 definierar generalförsamlingens respektive rådets uppgifter på området. Omröstningsreglerna beträffande beslut som rör undervägsavgifter finns också numera i konventionen, främst i artiklarna 8.18.3. Av artiklarna 1 och 2 i bilaga IV framgår att de fördragsslutande parterna är överens om att fortsätta administrera ett gemensamt system för fastställande, fakturering och uppbärande av undervägsavgifter, samt att Eurocontrol skall sköta systemet på förslag av de parter som deltar i systemet. Av artikel 3 framgår att det är rådet som är ansvarigt för genomförandet av generalförsamlingens beslut med avseende på undervägsavgifter och som skall övervaka det verkställande organets verksamhet på området. I artikeln anges vad rådet skall göra i detta hänseende. I artikel 4 anges att undervägsavgifterna skall utgöra en enhetsavgift som skall erläggas för varje flygning och att avgiften skall betalas till (dvs. en enda avgift oavsett om flygningen går över flera stater). Föreskriften om vem som är betalningsskyldig finns i artikel 5. Betalningsskyldig för avgiften i fråga är den som var brukare av luftfartyget då flygningen ägde rum. När en ICAO- beteckning eller annan erkänd beteckning används för identifiering av flygningen, kan enligt en ny bestämmelse det lufttrafikföretag som tilldelats beteckningen eller stod i begrepp att tilldelas beteckningen för flygningen betraktas som brukare. För det fall brukarens identitet är okänd, skall luftfartygets ägare anses vara brukare om han inte visar vem som i annat fall var brukare. Ytterligare en nyhet är att avgiften medför panträtt i det luftfartyg för vilket avgiften skall betalas, om den berörda fördragsslutande partens lagstiftning medger detta. Detta medges inte i svensk rätt och det är inte heller aktuellt att föreslå någon sådan lagstiftning här och . Slutligen har en ny bestämmelse införts som stadgar att luftfartygets brukare och ägare är solidariskt ansvariga för betalning av avgiften, om den fördragsslutande partens lagstiftning medger detta. Inte heller i detta hänseende är det aktuellt att införa regler i svensk rätt som skulle medge detta. Vissa bestämmelser om indrivning anges i artiklarna 6 och 7. Om en fordran förfallit till betalning och gäldenären inte betalar får åtgärder för indrivning vidtas. Dessa får vidtas av Eurocontrol, men organisationen har givits befogenhet att uppdra åt en fördragsslutande part att vidta ifrågavarande åtgärder. Det förfarande som kan bli aktuellt kan vara rättsligt eller administrativt, beroende på förhållandena i den stat där det inleds. De fördragsslutande parterna skall underrätta Eurocontrol om vilket förfarande de tillämpar. Vidare klargörs det att indrivningsåtgärderna kan innefatta kvarhållande och tvångsförsäljning av luftfartyget, om lagstiftningen i den fördragsslutande part inom vars territorium luftfartyget har landat medger detta. Här kan erinras om att lagen (1939:6) om frihet från kvarstad för vissa luftfartyg, som bygger Romkonvention, förbjuder att vissa luftfartyg beläggs med kvarstad. Förbudet gäller bl.a. luftfartyg, som användes i regelbunden fart för allmän trafik, jämte nödiga reservfartyg. Om den relevanta lagstiftningen medger det, kan också, på Eurocontrols begäran åtgärderna innefatta omprövning av fördragsslutande part eller annan behörig organisation av de administrativa tillstånd med avseende på flygtransport eller flygledning som har utfärdats till en person skyldig att betala avgiften. Forumreglerna återfinns i artikel 8. Enligt dessa skall åtgärder för indrivning inom den fördragsslutande partens territorium vidtas där gäldenären har sitt hemvist eller säte. Detta är huvudregeln. Om gäldenären saknar hemvist eller säte inom en fördragsslutande parts territorium skall han i stället sökas där han har ett driftsställe. Skulle forum saknas enligt ovanstående regler skall åtgärder för indrivning vidtas där gäldenären har tillgångar. I sista hand anges att gäldenären skall sökas där Eurocontrol har sitt huvudkontor, dvs. Artikel 9 klargör att en fördragsslutande part på begäran av Eurocontrol får kvarhålla och försälja ett flygplan, utan hinder av artiklarna 58, om dess nationella rätt tillåter det. Enligt artikel 10 ges Eurocontrol även befogenhet att vidta rättsliga åtgärder i stater som inte är parter i konventionen. Artikel 11 anger vilka typer av avgöranden som skall erkännas och verkställas i en annan fördragsslutande part. Först och främst uppställs kravet att avgörandet skall vara meddelat i en fördragsslutande part. Därutöver skall avgörandet vara ett slutligt avgörande av en domstol eller en administrativ myndighet. En administrativ myndighets avgörande skall ha varit möjligt att överklaga till domstol men inte längre vara det antingen på grund av att domstolen avslagit överklagandet genom ett slutligt avgörande eller på grund av att överklagandet har dragits tillbaka eller därför att tiden för fullföljd har löpt ut. I artikel 12 görs en uppräkning av de omständigheter som skall Prop. 2003/04:67 medföra att ett avgörande inte skall erkännas eller verkställas. bristande behörighet enligt artikel 8, avgörandet är oförenligt med grunderna för den anmodade fördragsslutande partens rättsordning, gäldenären har inte underrättats om det rättsliga förfarandet eller en administrativ myndighets avgörande i tillräckligt god tid för att kunna tillvarata sina intressen i processen, talan med avseende på samma undervägsavgifter redan har anhängiggjorts och väntar på avgörande vid en domstol eller en administrativ myndighet hos den anmodade fördragsslutande parten (s.k. litispendens), avgörandet är oförenligt med ett avgörande rörande samma undervägsavgifter som har meddelats i den anmodade fördragsslutande parten, domstolen eller den administrativa myndigheten har avgjort en preliminär fråga rörande i artikeln särskilt uppräknade förhållanden i strid med en internationellt privaträttslig bestämmelse som gäller i den anmodade staten. Detta förhållande skall emellertid inte utgöra grund för vägran om resultatet skulle blivit detsamma vid tillämpningen av den anmodade statens internationellt privaträttsliga bestämmelser. Som en grundläggande förutsättning för att ett avgörande skall vara verkställbart i den anmodade fördragsslutande parten anges i artikel 13 att det skall kunna verkställas i ursprungsstaten. Artikel 15 slår fast att verkställighet inte får vägras i andra fall än de som anges i artikel 12. Ett avgörande får inte omprövas i sak hos den anmodade fördragsslutande parten. Konventionen uppställer vissa krav på vilka handlingar som skall fogas till ansökningen om verkställighet. Vilka dessa krav är framgår av artikel 14. Eurocontrols skyldighet att redovisa indrivna belopp till de fördragsslutande parterna regleras av artiklarna 16 och 17. Om en fördragsslutande part haft kostnader för indrivning skall dessa debiteras Eurocontrol. De fördragsslutande parternas myndigheter åläggs en allmän skyldighet att samarbeta med organisationen vid hanteringen av undervägsavgifterna i artikel 18. För det fall rådet enhälligt beslutat att avstå från indrivning av en fordran skall respektive stat bestämma om åtgärder skall vidtas eller inte. I dessa fall upphör konventionens bestämmelser om indrivning samt om erkännande och verkställighet att gälla enligt artikel 19. Vid undertecknandet av konventionen antog medlemsstaterna dels en resolution om snabbast möjliga ratificering av protokollet med den reviderade konventionen, dels en resolution om ett tidigarelagt genomförande av vissa bestämmelser i den reviderade Sistnämnda resolution innehåller en uppmaning att, där det är lämpligt, genomföra vissa bestämmelser i den reviderade Prop. 2003/04:67 konventionen att protokollet med den reviderade konventionen är ratificerat för att ge Eurocontrol och dess organ den roll som definieras i ECAC:s institutionella strategi. Beträffande resolutionen om ett tidigarelagt genomförande har ett arbete genomförts som bl.a. innebär att man för tillfället arbetar med ett interimistiskt råd (på engelska ) och med därtill knutna organ för att få en bättre arbetsordning i organisationen. Vid undertecknandet antogs också en deklaration om behovet av ett snabbt antagande av en föreskrift om dataskydd och en deklaration om behovet av att revisionskommittén, som ett led i det snabba genomförandet, får i uppgift att övervaka öppenhet vid beslutsfattandet. Det senare har redan skett genom en ändring i det verkställande organets stadga, artikel 22 a. Värd att notera är också den avgivna deklarationen, att EG:s medlemsstater undertecknar den reviderade konventionen utan att inkräkta på EG:s exklusiva kompetens på vissa områden som täcks av Eurocontrolkonventionen och utan att inkräkta på EG:s medlemskap i för att utöva sådan kompetens. 7Sveriges tillträde till den reviderade konventionen Regeringens förslag: godkänner den reviderade Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har motsatt sig att tillträder den reviderade Eurocontrolkonventionen. System, SAS, framhåller att ett effektivt trafikledningssystem i inte bara är en nödvändighet för att upprätthålla en hög säkerhetsnivå utan även en nödvändighet för att säkerställa en effektiv transportapparat som sådan och för att säkerställa framtida kapacitet för prognostiserad Sett ur detta totala perspektiv anser SAS inte att konventionen är tillräckligt långtgående. till vars yttrande anslutit sig, biträder förslaget att skall tillträda den reviderade Som huvudskäl anges säkerhetsaspekterna, men även de ökande problemen med luftrumskapaciteten och behovet av en effektiv flygtrafikledning är mycket angelägna att lösa och komma till Föreningen ifrågasätter dock finansieringen av Eurocontrolkontoret och storleken på undervägsavgifterna. Skälen för regeringens förslag: I proposition 1993/94:104 angående tillträde till den internationella Eurocontrolkonventionen och den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter konstaterades att den kraftigt ökande flygtrafiken i under senare delen av 1980- talet har lett till den omfattande integrerings- och harmoniseringsprocess Prop. 2003/04:67 av det europeiska flygtrafikledningssystemet som pågår i . Vidare konstaterades att Eurocontrol har kommit att spela en alltmer framträdande roll i denna process, bl.a. genom den centrala funktion organisationen fått genom ECAC-strategin. De alltmer accentuerade problemen vad gäller luftrummets kapacitet och behovet av en effektiv flygtrafikledning inom visar ett klart behov av ett väl utvecklat och effektivt samarbete på området för att bl.a. utveckla en gemensam flygtrafikledningspolitik. De olika uttalanden av de ansvariga ministrarna vid de i ECAC:s regi anordnade s.k. MATSE-mötena visar att denna uppfattning delas av alla berörda stater. Dessa uttalanden visar också att enighet råder om behovet att i så stor omfattning som möjligt samla ansvaret för tilltänkta åtgärder hos Eurocontrol och stärka organisationen institutionellt och göra den mer beslutskraftig genom att betydligt vidga användningen av majoritetsbeslut. Som ett litet land i med stora avstånd till kontinentens centrala delar har stort intresse av ett fungerande flygtrafiksystem. har därför ställt sig bakom arbetet med att revidera Eurocontrolkonventionen och tagit aktiv del i arbetet sedan blev medlem i organisationen. ECAC-staternas transportministrar har vid mötet i uttryckt sin fasta avsikt att underteckna den reviderade Eurocontrolkonventionen. Likaså har EG:s transportministrar uttalat sitt stöd för den reviderade konventionen. undertecknades ett slutdokument samt protokoll om Europeiska gemenskapens anslutning till Eurocontrol. Dessa dokument har inte ännu ratificerats. Regeringen avser att besluta om denna ratifikation som ratificerar den reviderade Eurocontrolkonventionen. Som tidigare nämnts kommer också de nya EG-förordningarna om det gemensamma luftrummet troligen att antas slutligen , och för deras tillämpning är det av vikt att alla EU:s medlemsstater har tillträtt den reviderade Eurocontrolkonventionen. Enligt regeringens uppfattning finns det mot denna bakgrund goda skäl för att tillträda konventionen. Ett tillträde till konventionen förutsätter vissa lagändringar. Den skall därför enligt 10 kap. 2 § regeringsformen (RF) godkännas av . Det förhållandet att bestämmelserna om undervägsavgifter som tidigare fanns i den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter har förts över till konventionen som en bilaga har aktualiserat frågan om den reviderade konventionen förutsätter överlåtelse av normgivningsmakt enligt 10 kap. 5 § andra stycket RF. Vidare har fråga uppkommit om artikel 19 förutsätter överlåtelse av dels traktatmakt enligt 10 kap. 5 § andra stycket RF, dels myndighetsutövning enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Slutligen har fråga uppkommit om artikel 7.2.d förutsätter överlåtelse av myndighetsutövning enligt 10 kap. 5 fjärde stycket RF. En närmare genomgång av de konstitutionella frågorna följer nedan. Regeringens bedömning: Den reviderade Eurocontrolkonventionen förutsätter ingen ytterligare överlåtelse av beslutanderätt. Promemorians förslag: I promemorian konstateras beträffande ändringarna som rör undervägsavgifter att den reviderade konventionen inte förutsätter att ytterligare beslutsbefogenheter överlämnas till Eurocontrol. Vad gäller frågan om artikel 19 om flödesplanering i den reviderade konventionen förutsätter överlåtelse av myndighetsutövning konstateras att det är den nationella flygtrafiktjänsten som meddelar aktuella beslut, såsom att lämna tillstånd respektive neka tillstånd till avgång, och att det finns sanktionsbestämmelser i 13 kap. luftfartslagen. I promemorian görs bedömningen att redan befintliga bestämmelser är tillräckliga för att skall anses uppfylla förpliktelserna enligt artikel 19. När det gäller artikel 7.2 d om rådets befogenheter avseende villkoren för flödesplaneringen i den reviderade konventionen görs bedömningen att bestämmelsen förutsätter överlåtelse av myndighetsutövning och att den reviderade Eurocontrolkonventionen därför skall godkännas av med tre fjärdedels majoritet. Remissinstanserna: Justitiekanslern, , har anfört att det förhållandet att bestämmelserna om undervägsavgifter har flyttats från den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter till bilaga IV i den reviderade Eurocontrolkonventionen, innebär att det är fråga om en ny överlåtelse av normgivningsmakt, även om Eurocontrols befogenheter sakligt sett inte har ändrats. För en sådan tolkning talar enligt JK också att beslutsstrukturen inom Eurocontrol har ändrats. bör därför, anser JK, godkänna den reviderade konventionen och den föreslagna ändringen i luftfartslagen i den ordning som anges i 10 kap. 5 § andra stycket RF. Beträffande artikel 19 i den reviderade konventionen anför JK att artikeln får uppfattas så att den innebär att Eurocontrol skall kunna fatta beslut om förpliktelser för konventionsstaterna som är bindande för dem. Detta synes enligt JK innebära en överlåtelse av beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen, nämligen regeringens rätt att ingå överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisation, vilket i så fall skulle medföra att bestämmelserna i 10 kap. 5 § andra stycket RF skall tillämpas också beträffande artikel 19. JK ifrågasätter avslutningsvis om det nuvarande bemyndigandet i 6 kap. 3 § luftfartslagen kan utnyttjas för att överlåta myndighetsutövning till ett internationellt organ och om inte en särskild lagbestämmelse i frågan är nödvändig.