prop · GR03152d4 · 2004-05-27 00:00:00 — som fattat beslutet är beläget (RÅ 1997 ref. 13). Avgörandet var ett av skälen till att det i lagen om arbetslöshetsersättning infördes en särskild forumregel av innebörden att behörig domstol är den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats. Länsrätternas domkretsar överensstämmer i stort sett med det geogra- fiska området för de allmänna försäkringskassorna. omfattar dock geografiskt länsrätterna i , Vä- Regleringen av försäkringskassornas fördelning av beslutskompeten- sen sinsemellan finns främst i 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799). Tre huvudsituationer kan urskiljas, nämligen att individen är bosatt i Sve- rige, att han eller hon arbetar här utan att vara bosatt samt att han eller hon enligt EG-rättslig lagstiftning har rätt till förmåner i egenskap av familjemedlem till en annan förmånsberättigad. För personer bosatta i gäller att ett ärende skall avgöras av den allmänna försäkrings- kassa inom vars verksamhetsområde den enskilde var folkbokförd den året före avgörandet. Om den enskilde då inte var folkbok- förd i skall ärendet i stället avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde är bosatt vid årets ingång. bosättningen , skall ärendet avgöras av den försäkrings- kassa inom vars verksamhetsområde personen bor. Ett ärende som avser någon som inte är bosatt i , men som alltså omfattas av socialförsäkringen på grund av arbetsvillkoret, skall avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Om dygnsvilan inte tillbringas i , skall ärendet avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde regelmässigt arbetar. Är den enskilde skall ärendet, om det inte avser pension, avgöras av läns allmänna försäkringskassa. Om det inte med stöd av dessa bestämmelser går att föra ett ärende till någon viss försäkringskassa, skall ärendet avgöras av läns allmänna försäkringskassa om ärendet gäller pension, sjukersättning, aktivitetsersättning, yrkesskadelivränta eller livränta som bestäms med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, och av allmänna försäkringskassa i övriga fall. Om en persons familjemedlemmar skall ha förmåner skall ärendena avgöras av samma försäkringskassa som skall avgöra ett ärende angående den ursprungliga personen. Ett ärende, som avser någon som omfattas eller väljer att omfattas av svensk lagstiftning enligt artikel 16 i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, skall avgöras av läns allmänna försäkringskassa om ärendet gäller pension, sjukersättning, aktivitetsersättning, yrkesskadelivränta eller livränta som bestäms med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, och av allmänna försäkringskassa i övriga fall. Det finns en möjlighet att bestämma att det hos en eller flera försäkringskassor skall finnas för alla försäkringskassor gemensamma enheter för vissa ärenden eller frågor (se 18 kap. 2 § AFL och förordningen (2000:806) om gemensamma enheter för allmänna försäkringskassor). Sådana enheter finns i försäkringskassorna i (försäkringsmedicinska utredningar), (vissa EG-rättsliga pensionsfrågor), (tandvårdsförsäkring) och (efterlevandepension m.m.). I sådana fall är den behörig att fatta beslutet eller handha frågan. Dessutom finns vissa ytterligare bestämmelser om ärendeuppdelning i ett antal förordningar. Den organisation med en myndighet för hela landet som regeringen föreslagit i prop. 2003/04:69 gör att forumreglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna behöver förändras. Förslaget i den delen innebär att ärendehandläggningen inte längre har några formella geografiska begränsningar. Det får ankomma på den nya myndigheten att besluta om den lokala organisationen. Det är vidare upp till myndigheten att utnyttja kapaciteten i organisationen på lämpligt sätt, vilket kan komma att innebära exempelvis att viss ärendehandläggning koncentreras till vissa orter eller att balanserade ärenden i en viss region sprids ut över landet. Nuvarande regler i bl.a. socialförsäkringslagen om fördelning av beslutskompetensen fyller inte längre någon funktion, eftersom beslutskompetensen i fortsättningen gäller myndigheten som helhet. Enmyndighetslösningen kan alltså innebära att ärenden flyttas inom myndigheten över större geografiska områden än vad som gäller . Det innebär att den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, som utgår från var beslutet är fattat, leder till att måltillströmningen till i första hand länsrätterna kan komma att variera mycket. Domstolarna får på detta sätt begränsade möjligheter att förutse sin ar- lämnade ett uppdrag till en särskild utredningsman att bl.a. överväga forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Översynen omfattade en undersökning av om en ny allmän forumregel, som t.ex. anknyter till bostadsort eller hemvist, bättre än den nuvarande kunde tillgodose vissa krav som angavs. Dessa krav var att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, att förändringar i förvaltningsmyndigheternas organisation inte påverkar spridningen av mål till länsrätterna samt att målen så långt det är möjligt handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den det berör (Ju 2001:B, dnr Ju 2001/511/LED). Utredaren har därefter redovisat sitt förslag och förordat att nuvarande reglering skall bestå (se dnr Ju 2001/6425), men ändå uttalat att forumproblem på grund av myndigheternas regionalisering bör lösas i specialförfattningarna, i första hand för länsrätternas största målområden. Förslaget har remissbehandlats och övervägs inom . I samband med inrättandet av en gemensam myndighet för hela skatteförvaltningen har särskilda forumregler införts för den verksamheten (se prop. 2002/03:90). Utgångspunkten för en forumbestämmelse för socialförsäkringsmål bör vara att denna ska leda till en jämn och i så stor utsträckning som möjligt förutsägbar måltillströmning till länsrätterna. Tillströmningen bör inte påverkas av hur den nya myndigheten väljer att organisera sin verksamhet. Med en ny organisation för socialförsäkringsadministrationen uppfyller nuvarande allmänna forumregel inte dessa krav. Därför bör särskilda forumbestämmelser inrättas för socialförsäkringsmål. Det finns ett egenvärde i att reglerna om behörig domstol blir enkla och enhetliga och det är även en fördel om de överensstämmer med den särreglering, som har inrättats på skatteområdet. Slutligen finns som regeringen uttryckt i samband med översynen av den nuvarande bestämmelsen ett värde i att måltyperna sprids till så många länsrätter som möjligt samt att målen så långt som möjligt handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den det berör. I de flesta ärenden som avgörs hos de allmänna försäkringskassorna är den försäkrade bosatt i . Med nuvarande ordning har ärendet då handlagts av en försäkringskassa i närheten av bostadsorten och därefter överklagats till den länsrätt som är geografiskt närmast. Regeringen anser att den försäkrades hemortskommun, dvs. där han eller hon var folkbokförd året före det år beslutet fattades, även i fortsättningen i realiteten bör vara styrande vid valet av behörig domstol. En sådan reglering står i överensstämmelse med vad som gäller enligt bestämmelser för ett stort antal måltyper i allmän domstol och även med vad som gäller som huvudregel för fysiska personer inom skattelagstiftningen. Som nämnts ovan förekommer inom socialförsäkringen även beslut riktade mot personer som inte är bosatta i . För forumvalet vid överklagande av dessa beslut måste en annan lösning väljas. Försäkringskassorna har enligt nuvarande bestämmelser att som huvudregel utgå från var dygnsvilan tillbringas, därefter var arbetsgivaren finns och slutligen i en utpekad kassa (läns allmänna försäkringskassa och i vissa fall allmänna försäkringskassa). lymerna i jämförelse med det totala antalet ärenden för socialförsäkringsadministrationen är relativt små och detsamma gäller måltillströmningen till domstolarna. En grupp som omfattas är de s.k. gränsgångarna, vilkas ärenden handläggs av den försäkringskassa där arbetsgivaren finns. Av naturliga skäl är den gruppen dock geografiskt relativt stabil. Handläggningen av utlandsärenden är i dagens organisation koncentrerad. Ärendenas särart gör att det är troligt att de även i en framtida organisation kommer att handläggas koncentrerat. Därför är det ändamålsenligt att överklaganden i sådana ärenden styrs utifrån var ärendet först prövats. Forum för överklagande kommer således i dessa fall styras av var väljer att handlägga ärendena. Om den nya myndigheten avser att flytta handläggningen av sådana ärendegrupper får det förutsättas att beaktar forumproblematiken. Frågan var ett ärende först anses prövat är emellertid inte alldeles klar. Till detta kommer att en enskild enligt nuvarande bestämmelser för socialförsäkringen endast kan överklaga sådana tjänstemannabeslut som fattats efter omprövning (se 20 kap. 11 § första stycket AFL). Det kan i en sådan situation uppstå än mer oklarheter om vilken domstol som är behörig (jfr RÅ 1997 ref. 13). I likhet med vad som gäller för arbetslöshetsförsäkringsmål (se 95 § lagen [1997:239] om arbetslöshetskassor) bör det därför införas en forumbestämmelse som pekar ut den domstol inom vars domkrets det första beslutet fattats som behörig domstol. En forumregel som utgår från hemortskommunen innebär i praktiken att uppdelningen mellan förvaltningsdomstolarna i huvudsak består. Det har i olika sammanhang framförts synpunkten att det vore av värde även för förvaltningsdomstolarna att få specialisera sig. Dessa tankar har emellertid avvisats av statsmakterna. Det är så, att det finns en strävan att sprida måltyperna över samtliga länsrätter. För de ärenden som överklagas med stöd av att beslutet fattats i domkretsen exempelvis utlandsärenden blir för övrigt konsekvensen av en koncentrerad handläggning i myndigheten, att även domstolen blir specialiserad. Om den nya myndigheten exempelvis även fortsättningsvis väljer att handlägga utlandsärenden på en enhet på , kommer Länsrätten i att även fortsättningsvis vara den domstol som har hand om överklagandena. I den mån de föreslagna forumreglerna uppfattas som svårtillämpade är detta inte något som drabbar den enskilde klagande. Enligt 23 § andra stycket förvaltningslagen (1986:233) ska en skrivelse med överklagande ges in till den myndighet som meddelat beslutet. Myndigheten ska sedan göra en rättidsprövning och se till att överklagandet om det är i rätt tid vidarebefordras till rätt domstol. I sammanhanget kan noteras att det i 20 kap. 13 § första stycket AFL sägs att om ett överklagande inom klagotiden kommit till allmän förvaltningsdomstol, RFV eller en allmän försäkringskassa som inte meddelat beslutet, ska överklagandet anses ha kommit in i rätt tid och översändas till behörig myndighet. När nu socialförsäkringsadministrationen kommer att utgöra endast en sammanhållen statlig myndighet saknas anledning att ha en sådan särreglering. Det innebär att lagrummet kan utmönstras. I stället kommer då de generella bestämmelserna i 6 a § förvaltningsprocesslagen och 24 § förvaltningslagen att gälla. Regeringens förslag: I sekretesslagen (1980:100) och i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration görs ändringar på så sätt att vad som sägs om allmän försäkringskassa eller i stället skall gälla . Utredningens förslag: Utredningen berör inte närmare de författningsmässiga konsekvenserna när det gäller sekretesslagstiftningen. Remissinstanserna: Datainspektionen har ingenting att erinra mot vad som föreslås. Inspektionen påpekar dock att det i författningsarbetet kan uppkomma sådana frågor om integritetsskydd som kan behöva övervägas särskilt. Skälen för regeringens förslag Den föreslagna organisatoriska förändringen av socialförsäkringens administration aktualiserar även vissa frågeställningar rörande tillämpningen av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar och de bestämmelser i sekretesslagen (1980:100) som avser socialförsäkringens administration. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar En handling är enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Av 2 kap. 6 § första stycket TF framgår att en handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. I 2 kap. 7 § TF föreskrivs såvitt nu är av intresse att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats, eller om den inte har expedierats, när det ärende till vilken den hänför sig har slutbehandlats eller, om den inte hänför sig till visst ärende, när den har färdigställts av myndigheten. Av 2 kap. 8 § TF framgår att om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation skall handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. De allmänna försäkringskassorna är att anse som särskilda myndigheter. Detta innebär att om en försäkringskassa översänder en handling till en annan försäkringskassa, så är handlingen att anse som i TF:s mening upprättad hos den översändande kassan och inkommen hos den mottagande kassan. Den föreslagna organisatoriska förändringen av socialförsäkringens administration innebär emellertid att de formella myndighetsgränserna i verksamheten försvinner och att all handläggning sker inom en och samma myndighet. Enligt huvudregeln kommer därför handlingar som utväxlas mellan olika organ inom den nya Försäkrings- kassan inte därigenom att bli allmänna. Det är bara i de fall organen uppträder som självständiga gentemot varandra som handlingar blir allmänna vid ett sådant överlämnande. Närmare ledning för hur man i det särskilda fallet skall se på denna fråga får hämtas i bestämmelser som gäller för de olika organens organisation, beslutsbefogenheter etc. (se prop. 1975/76:160 s. 151 ff.). Enbart det förhållandet att man inom den nya myndigheten precis som kan komma att koncentrera handläggningen av vissa ärendetyper till ett visst organ torde inte medföra att organet kan anses uppträda som självständigt i förhållande till myndigheten i övrigt i den mening som avses i 2 kap. 8 § TF. Inte heller torde den kommande indelningen i olika länsorganisationer inom den nya att få den effekten. Med hänsyn till att det allmänna ombudet kommer att inta en sådan särställning inom myndigheten och ha egen beslutsbefogenhet kommer dock handlingar som utväxlas mellan ombudet och andra organ inom sannolikt i stor utsträckning att bli allmänna. Enligt 7 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess hos allmän försäkringskassa, , och domstol i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring, allmän pension, arbetsskadeförsäkring eller handikappersättning och vårdbidrag eller om annan jämförbar ekonomisk förmån för enskild, eller om läkarvårdsersättning eller ersättning för sjukgymnastik, för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. Samma sekretess gäller, med vissa undantag, hos annan myndighet på vilken det ankommer att handlägga ärende enligt lagstiftning som har nämnts. Vidare gäller hos en allmän försäkringskassa, , och domstol förstärkt sekretess i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för vissa uppgifter om förfoganden över premiepensionsmedel (9 kap. 25 § sekretesslagen). Sekretess gäller som huvudregel både mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (1 kap. 2 § och 3 § första och andra styckena sekretesslagen). Den första fråga som infinner sig är om sammanslagningen av och de allmänna försäkringskassorna till en myndighet kommer att medföra att det inom kommer att finnas olika verksamhetsgrenar mellan vilka det föreligger sekretess. Innan denna fråga kan besvaras måste först frågan vad som avses med begreppet verksamhetsgrenar behandlas. I propositionen till sekretesslagen uttalade Lagrådet att med verksamhetsgren synes vara att likställa varje verksamhet inom en myndighet, från vilken en sekretessbelagd uppgift enligt en tillämplig sekretessregel inte får lämnas ut utan prövning enligt sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 463). Föredraganden anslöt sig till Lagrådets uttalande (a.a. s. 494). När det gällde sekretessprövning vid utlämnande inom en myndighet uttalade Lagrådet att en sådan prövning skall företas när fråga uppkommer om att lämna en sekretessbelagd uppgift till en enhet inom samma myndighet, som inte kan anses delta i den verksamhet där sekretessen gäller. Sistnämnda uttalande skall läsas mot den bakgrunden att propositionens lagförslag inte uppställde något krav på att de olika verksamhetsgrenarna skulle vara självständiga i förhållande till varandra för att en sekretessgräns skulle uppstå. Vid riksdagsbehandlingen av förslaget förordade dock att sekretess bara skulle gälla mellan olika verksamhetsgrenar när dessa var att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. När detta skulle anses vara fallet fick bedömas med ledning av förarbetsuttalandena till 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (KU 1979/80:37 s. 12 ff). beslutade i enlighet med förslag (rskr.179). Den första förutsättningen som måste vara uppfylld för att en sekretessgräns skall uppstå inom en myndighet är således att det finns olika verksamhetsgrenar inom myndigheten. Först om så är fallet finns det anledning att pröva om de olika verksamhetsgrenarna också är självständiga i förhållande till varandra. I den verksamhet som och de allmänna försäkringskassorna bedriver har myndigheterna i princip bara att tillämpa 7 kap. 7 § sekretesslagen. Bestämmelsen i 9 kap. 25 § sekretesslagen får anses ha mariginell betydelse i detta sammanhang eftersom den bara innebär en förstärkning av sekretesskyddet för vissa uppgifter i ärenden enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension. När nämnda myndigheter slås ihop till kommer 7 kap. 7 § och 9 kap. 25 § att bli tillämpliga hos den nya myndigheten. Även det allmänna ombudet kommer, i likhet med övriga anställda, att tillämpa dessa bestämmelser. Den generella utformningen av sekretessregleringen på socialförsäkringsområdet medför således att några olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening inte kommer att uppkomma inom den nya myndigheten såvitt gäller sakfrågorna. Vid sådant förhållande saknar det relevans att det allmänna ombudet intar en självständig ställning inom i frågor som rör överklagande av myndighetens beslut. Den föreslagna organisatoriska förändringen av socialförsäkringens administration innebär att den sekretessgräns som finns mellan de allmänna försäkringskassorna och mellan en allmän försäkringskassa och enligt 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen försvinner. Bestämmelserna om sekretess mellan myndigheter innebär att sekretessbelagda uppgifter endast kan lämnas ut mellan de olika myndigheterna inom socialförsäkringsadministrationen om stöd för detta kan hämtas i någon sekretessbrytande regel. I förordningen (1980:995) om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att lämna uppgifter till andra myndigheter föreskrivs att en allmän försäkringskassa på begäran skall lämna uppgifter om enskilda till domstol, , Statens löne- och pensionsverk, en annan allmän försäkringskassa eller en arbetsmarknadsmyndighet om uppgifterna behövs där i ärenden enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller annan jämförbar lagstiftning om ekonomisk förmån för enskilda eller enligt lagen (1991:1047) om sjuklön eller lagen (1993:16) om försäkring mot vissa semesterlönekostnader. Uppgifter som en försäkringskassa har och som en annan försäkringskassa eller behöver i verksamhet med anknytning till nämnda förmånsslag, skall således redan enligt gällande rätt utan hinder av sekretess lämnas till den senare myndigheten om denna behöver uppgifterna. hänsyn till den redovisade sekretessbrytande regeln torde således sammanslagningen av och de allmänna försäkringskassorna till en myndighet inte innebära någon förändring i praktiken i fråga om utlämnande av uppgifter som är föranlett av behov vid handläggning av ärenden. Den nya kommer dock att ha betydligt fler anställda än var och en av de myndigheter som slås samman. Detta skulle kunna innebära en risk från integritetssynpunkt. Frågan hur en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater berörs i viss utsträckning i förarbetena till tidigare ändringar i sekretesslagen. 1990/91:111 anför departementschefen (s. 24) att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedrivande i övrigt. Departementschefen anför dock vidare att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. har också uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (1983/84 s. 262). uttalade att det å andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan anses utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. Vidare måste uppgifter fritt kunna lämnas till den som på ett eller ett annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende. Med hänsyn till att det följer av grunderna för sekretesslagen att en befattningshavare inte bör anse sig ha någon obegränsad frihet att lämna sekretessbelagda uppgifter till sina arbetskamrater och till det uppgiftsutbyte som är möjligt såväl mellan de allmänna försäkringskassorna sinsemellan som mellan kassorna och , innebär en sammanslagning av dessa myndigheter till en ny myndighet i praktiken ingen förändring från sekretessynpunkt. Sammanfattningsvis är den enda ändring som behöver göras i sekretesslagen med anledning av omorganisationen att orden allmän försäkringskassa och byts ut mot . Begreppet innefattar här även det allmänna ombudet. Personuppgiftslagen (1998:204) (PUL) innehåller grundläggande regler för hur personuppgifter får behandlas. PUL gäller även behandlingen av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Omfattningen av behandlingar av bl.a. integritetskänsliga uppgifter inom socialförsäkringens administration och behovet av en tydlig reglering av sådan behandlingar har påkallat att bestämmelserna i kompletteras genom en registerlag som är tillämplig inom de aktuella myndigheternas verksamheter. gäller lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. är tillämplig i fråga om i princip all automatiserad behandling av personuppgifter och viss behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheterna utgör socialförsäkringsdatabasen. Den grundläggande tanken med socialförsäkringsdatabasen är att reglera behandling av personuppgifter som på grund av gemensam användning är att anse som särskilt integritetskänsliga.