prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — driftskompatibilitet och som används inom det transeuropeiska järnvägs- systemet endast skall få släppas ut på marknaden och användas om de uppfyller de väsentliga krav som uppställs i direktiven. I den föreslagna lagen bör därför tas in för de båda systemen gemen- samma grundläggande bestämmelser om villkoren för att släppa ut del- system och komponenter som är nödvändiga för driftskompatibilitet på marknaden och ta dessa i bruk. I övrigt bör lagen innehålla bemyndigan- den till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsyns- myndigheten, att meddela närmare föreskrifter om detta. En till lagen anslutande förordning avses bl.a. innehålla vidare bemyndiganden till tillsynsmyndigheten att utfärda föreskrifter, i vilka de allra flesta av direktivens bestämmelser kommer att återfinnas. Denna teknik för genomförandet är den vanliga när det gäller produkt- direktiv som är utformade enligt den s.k. nya metoden och har använts i lagen om järnvägssystem för höghastighetståg med tillhörande förord- ning. Den bör alltså användas även i fråga om den gemensamma regle- ringen av systemen för konventionella tåg och höghastighetståg. Lagen om järnvägssystem för höghastighetståg bör således upphävas och dess bestämmelser arbetas in i den föreslagna järnvägslagen. Detta föranleder också vissa lagtekniska och systematiska förändringar av bestämmel- serna. Medlemsstaterna får inte föreskriva mer ingripande krav än de som följer av direktivet i dessa avseenden. Direktivens bestämmelser innebär att järnvägen betraktas utifrån andra perspektiv än enbart säkerhet. De krav som införs är därför nya, såvitt avser konventionella tåg, och gäller för hela järnvägssystemet, dvs. för fler områden än enbart spåranlägg- ningar och fordon. För att säkerställa att de järnvägsprodukter som finns inom järnvägs- systemet uppfyller direktivens villkor krävs att de under- kastas ett kontrollförfarande som är gemensamt för hela EU. Genom denna kontroll skall ansvariga myndigheter som tillåter att strukturella delsystem tas i drift kunna försäkra sig om att resultatet överensstämmer med gällande regler samt tekniska och driftsmässiga bestämmelser. Kontrollen av delsystem och komponenter skall, såsom beskrivits ovan, ofta utföras av anmälda organ. Medlemsstaterna skall underrätta kom- missionen om vilka organ som fått i uppgift att genomföra den prövning som krävs för att utfärda EG-försäkran för komponenter och EG- kontrollförklaring för delsystem. EG-försäkran utgör ett bevis om att komponenten uppfyller direktivets krav, vilket innebär att komponenten får släppas ut på marknaden för användning. Direktiven kräver som nämnts att endast sådana kompo- nenter och delsystem som uppfyller direktivens väsentliga krav får släp- pas ut på marknaden eller tas i bruk. På grund av omfattningen och komplexiteten hos de transeuropeiska järnvägsystemen för konventionella tåg och för höghastighetståg har de av praktiska skäl delats upp i delsystem, vilka närmare preciseras i bila- gorna II till direktiv /16/EG och direktiv /48/EG. Delsystemen är antingen strukturellt eller funktionellt definierade områden. Strukturellt definierade delsystem utgörs för de konventionella järnvägssystemens del av infrastrukturer, energi, kontrollstyrning och signalering, drift och trafikledning samt rullande materiel. utgörs enligt direktiv /16/EG av underhåll och telematik- applikationer avsedda för person- och godstrafik. (Beträffande skillnader mellan direktiven, se avsnitt 6.7.) För varje sådant delsystem har väsent- liga krav definierats i direktiven som är gemensamma för hela gemen- skapen. De väsentliga kraven, som anges i bilagorna III till direktiven, innebär allmänna krav på säkerhet, tillförlitlighet och tillgänglighet, hälsa, miljöskydd och teknisk kompatibilitet. Därutöver finns, enligt bilagorna, särskilda krav som gäller för varje enskilt delsystem. Dessa väsentliga krav tar sig uttryck genom en eller flera tekniska specifikatio- ner för driftskompatibilitet (TSD), vilka utarbetas inom EU av ett gemen- samt representativt organ enligt ett i direktiven fastställt förfarande. Varje delsystem skall omfattas av åtminstone en TSD. TSD beslutas av kommissionen efter samråd med en verkställighetskommitté (artikel 21- kommittén). I denna kommitté är medlemsländerna representerade. Varje TSD skall offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Medlemsstaterna är skyldiga att följa TSD. Att direkt i lagen hänvisa till kommande i EUT publicerade TSD vore en s.k. dynamisk hänvisning, som kan ifrågasättas med hänsyn till normgivnings- kompetensen. Ett bättre sätt är att genom bemyndigande möjliggöra för regeringen och tillsynsmyndigheten att utfärda föreskrifter som svarar mot kraven i TSD. De väsentliga kraven skiljer sig något mellan systemen för hög- hastighetståg och konventionella tåg. Detsamma gäller för de TSD som skall utarbetas. Dessa kommer dessutom att vara omfattande och detalje- rade. Starka skäl talar således för att huvuddelen av direktivets detalje- rade bestämmelser och framför allt (i många fall ännu inte utarbetade) TSD genomförs på föreskriftsnivå. Det kommer att ta , i varje fall vad gäller de konventionella tågen, innan det finns TSD för alla del- system. Lagen och bemyndiganden till tillsynsmyndigheten måste därför utformas så att det kan prövas mot annat än TSD om de väsentliga kra- ven i direktiven är uppfyllda. Av detta följer också att det inte är lämpligt att göra kravet på EG-försäkran respektive EG-kontrollförklaring obli- gatoriska, eftersom det måste finnas TSD för att dessa skall kunna utfär- das. Direktiven innehåller inte heller något sådant krav. Särskilt om framtagande av en TSD Utformningen av de tekniska specifikationerna grundar sig på en sam- manvägd bedömning av samtliga väsentliga krav enligt direktivet och kostnaden för att tillämpa en TSD. En samhällsekonomisk bedömning skall göras för varje förslag till en TSD. Genom denna bedömning säker- ställs att avväganden rörande effekter av en TSD med avseende på säker- het, miljö, tillförlitlighet och andra väsentliga krav redovisas. Dessutom tydliggörs de avvägningar som görs för att ta fram en TSD. Möjligheterna att vidta nationella åtgärder för att begränsa eventuella negativa effekter av felaktiga avvägningar i en TSD är ganska begrän- sade. kan begära revision av en TSD om den inte kan anses upp- fylla direktivets väsentliga krav. Denna möjlighet kan i praktiken endast användas om en tillverkare, användare, anmält organ eller tillsyns- myndigheten har upptäckt att materiel, som är utformad och hanterad enligt kraven i en TSD, inte kan användas i utan att väsentliga I så fall kan detta anmälas till kommissionen. Vidare kan Prop. 2003/04:123 anmäla en felaktigt avvägd TSD till kommissionen om en olycka eller annan mycket påtaglig negativ effekt inträffar vid användningen av järnvägsmateriel och denna effekt kan härledas till fel i en TSD. Tillsyns- myndighetens säkerhetstillsyn blir mycket viktig . I praktiken är denna tillsyn den sista garantin för att eventuella brister i de anmälda organens regelverk och bedömningar upptäcks innan det är uppenbart att direktivens väsentliga krav inte uppfylls. Myndighe- tens tillsyn får dock inte genomföras på ett sådant sätt att de anmälda organens arbete ersätts eller dubbleras. De erfarenheter som tillsyns- myndigheten vinner genom sin tillsynsverksamhet kan också läggas till grund för överväganden om skall begära revision av en TSD samt hur skall agera i artikel 21-kommittén. 10.2.4Omfattningen av det svenska järnvägsnät som berörs Regeringens förslag: Bestämmelserna om driftskompatibilitet skall omfatta hela det svenska järnvägssystemet. skall kunna besluta om undantag från tillämp- ningen av tekniska specifikationer för driftskompatibilitet om det finns särskilda skäl. Ingår ett delsystem i det transeuropeiska järnvägs- systemet skall undantag kunna beslutas endast i vissa särskilt angivna fall. Ett beslut om undantag skall förenas med de villkor som behövs från säkerhets-, driftskompatibilitets- och miljösynpunkt. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak huvudsakligen med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär dock att regeringen skall besluta om undantag, och tillsynsmyndigheten först efter bemyndi- gande. Remissinstanserna: avstyrker förslaget till transeuropeisk standard för hela det svenska järnvägssystemet och anför att det kan antas att antalet dispenser från bestämmelserna blir stort. Enligt Ban- verket saknas det underlag för att införa transeuropeisk standard på hela eller delar av det svenska järnvägsnätet, då innehållet i de TSD som skall tillämpas ännu är okänt och kostnadskonsekvenser inte har redovisats. förordar att det i stället skapas möjligheter att successivt utöka tillämpningen av den transeuropeiska standarden till det övriga järnvägs- nätet. befarar att det kan vara förknippat med betydande kostnader att åstadkomma driftskompatibilitet med de transeuropeiska näten för hela det svenska järnvägsnätet. Verket anser därför att denna omfattande och potentiellt dyrbara enhetliga standard inte borde införas utan en mer djupgående samhällsekonomisk analys. Även ifrågasätter förslaget om TEN-standard på hela det svenska järnvägsnätet av kostnadsskäl. , Svenskt Närings- liv, i (LO), , och tillstyrker förslagen. Även Järnvägs- inspektionen tillstyrker förslagen, men påpekar att särskilda bestämmel- ser bör gälla för museijärnvägar. Övriga remissinstanser stöder eller har inte något att erinra mot förslagen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: vidhåller sin uppfattning om att inte hela nätet skall omfattas av driftskompatibilitetskraven enligt TSD och menar igen att det är olyckligt att skapa ett system med dispenser. Järn- vägsinspektionen, och anför liknande invändningar. Skälen för regeringens förslag Inom EU har beslutats om ett transeuropeiskt transportnät (Trans-Euro- pean Network, TEN) som omfattar vägnät, järnvägsnät, nät av inre vat- tenvägar, kusthamnar och inlandshamnar samt flygplatser. För svenskt vidkommande innebär detta att så gott som samtliga järnvägar som tidi- gare benämndes stomjärnvägar samt vissa av de tidigare s.k. länsjärn- vägarna ingår i TEN. Bestämmelserna i direktiven omfattar endast TEN för järnvägar, vilket här kallas för det transeuropeiska järnvägsnätet. Det är således endast på dessa delar av det svenska järnvägsnätet som är skyldigt att tillämpa direktivens tvingande bestämmelser om TSD. I ingressen till direktiven anges att medlemsstaterna bör undvika att anta nya nationella regler eller att inleda projekt som skulle göra det befintliga systemet mer heterogent med hänsyn till det stegvisa tillvägagångssätt för teknisk harmonisering som direktiven föreskriver och den tid som behövs för att anta alla TSD. Utgångspunkten för att låta direktivens tvingande bestämmelser ange den rättsliga ramen för hela det svenska järnvägsystemet, oavsett om järnvägsnätet ingår i TEN eller inte, bör vara ambitionen att enhetliga regler om driftskompatibilitet skall gälla för hela det svenska järnvägs- nätet. Ett sådant ställningstagande överensstämmer dessutom med direk- tivens övergripande målsättningar för det europeiska järnvägssystemet. En av avsikterna med en teknisk standardisering är nämligen att skapa förutsättningar för en gemensam järnvägsmarknad inom . Direkti- ven utgör ett första led i en sådan harmonisering. Mot denna bakgrund är det, enligt regeringens uppfattning, således viktigt att en ny reglering inom järnvägssektorn sker utifrån de tekniska och andra krav som kom- mer att gälla . Genom en sådan lösning avvärjs sådana förut- sebara tekniska hinder som kan motverka en effektiv järnvägsdrift redan i ett tidigt skede av en modernisering och ombyggnad av nu existerande järnvägsnät eller vid nybyggnation av järnvägsinfrastruktur. Tekniska svårigheter kan emellertid inte helt undvikas, eftersom järnvägssystemets olika delar moderniseras och byggs om i olika takt. Den av flera remissinstanser av kostnadsskäl ifrågasatta omfattningen av det järnvägsnät på vilket en TSD skall tillämpas synes bygga på upp- fattningen att en antagen TSD skall genomföras. Bestämmel- serna som inför en TSD blir tillämpliga endast vid ombyggnad, moderni- sering eller nybyggnad av järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon. Det säger sig självt att en TSD för höghastighetståg endast omfattar de i arti- kel 10.2 i beslut /96/EG beskrivna höghastighetsnäten. Genom- förandet av flertalet TSD kommer därför att utsträckas i tiden och kraven kommer att bli successivt tillämpliga i takt med att nyinvesteringar och reinvesteringar görs i järnvägssystemet. Direktiven medger vidare möj- ligheter att i vissa fall göra undantag från att tillämpa en TSD. Bestäm- melser om sådana undantag föreslås också införas i järnvägslagen. Dessa undantagsmöjligheter bör kunna utnyttjas i den mån en TSD skulle inne- bära en omotiverad större merkostnad för ett projekt. Det skall framhållas att till följd av de tekniska krav som fastställs i en TSD och de beslut som fattats genom och rådets beslut /96/EG om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet kan direktiven komma att medföra vissa ekonomiska konsekvenser, bl.a. i form av ett ökat investeringsbehov för genomförande av nya tekniska standarder, lägre banhållningskostnad som effekt av utveckling av en fungerande marknad för järnvägs- utrustning och lägre kostnad för internationella transporter. Införandet av det nya europeiska tågtrafikledningssystemet ERMTS som en del i TSD för trafikstyrning på hela det svenska järnvägsnätet, kan vidare komma att innebära större investeringskostnader . I sammanhanget kan konstateras att det nuvarande trafikledningssystemet ATC kan behöva ersättas av ett nytt system. Förutsättningarna för järnvägsdrift har , såsom nämnts ovan, varit starkt nationellt präglade och de nationella regelverken har ofta utgjort hinder för en utökad internationell och konkurrenskraftig järn- vägstrafik. Att låta hela det svenska järnvägsnätet omfattas av direktivens krav på teknisk harmonisering bör emellertid gynna den fortsatta utveck- lingen av järnvägsmarknaden för alla berörda parter. Det regelverk som föreslås torde åstadkomma en förutsebarhet för marknadens aktörer som innebär kostnadsbesparingar inför framtida investeringar i järnväginfra- struktur och annan järnvägsutrustning. Regeringen anser därför att de föreslagna bestämmelserna om driftskompatibilitet för konventionella tåg bör omfatta hela det svenska järnvägssystem som följer av den förslagna järnvägslagens tillämpningsområde. Detta innebär att bestämmelserna om teknisk driftskompatibilitet skall gälla även för andra järnvägsnät i än de som ingår i TEN. En effekt av den föreslagna ordningen med teknisk harmonisering är att det under en relativt kommer att finnas äldre järn- vägsmateriel som inte omfattas av kraven i TSD. Två olika regelsystem med krav på utformning, handhavande och underhåll av järnvägsmateriel skall alltså tillämpas parallellt till dess den äldre materielen är utmönst- rad ur det svenska järnvägssystemet. Undantag från kraven för driftskompatibilitet Enligt artiklarna 7 i direktiven får en medlemsstat tillåtas att inte tillämpa en eller flera TSD rörande vissa projekt som omfattas av TEN. I lagen om järnvägssystem för höghastighetståg har angivits de undantag i direktiv /48/EG som är tillämpliga på svenska förhållanden. I direktiv /16/EG är undantagen något annorlunda formulerade. Av de sex möjliga undantag som anges i direktivet är endast fyra tillämpliga på Undantag får göras i följande fall och under föl- jande omständigheter: För ett projekt som innebär byggnation av en ny linje, ombyggnad av en befintlig linje eller uppbyggnad av en sådan del av systemet som avses i artikel 1.1, om projektet redan är långt framskridet eller om ett avtal om ett sådant projekt håller på att genomföras när TSD offentlig- görs. För ett projekt som innebär modernisering eller ombyggnad av en befintlig linje om lastprofilen, spårvidden eller spåravståndet eller den elektriska spänningen enligt dessa TSD är inkompatibla med vad som gäller för den befintliga linjen. För alla projekt som innebär modernisering, utvidgning eller ombyggnad av en befintlig linje om tillämpningen av dessa TSD hotar projektets lönsamhet och/eller kompatibiliteten hos medlemsstatens järn- vägssystem. Villkoren för att snabbt återupprätta järnvägsförbindelserna efter en olyckshändelse eller en naturkatastrof medger inte, tekniskt eller ekono- miskt, att man helt eller delvis tillämpar motsvarande TSD. Möjligheterna att medge undantag bör utnyttjas, varför regeringen bör bemyndigas att föreskriva i vilka fall tillsynsmyndigheten får meddela undantag. Anledning att föreskriva att regeringen skulle besluta om undantagen saknas. I samtliga fall skall efter anmälan tillåta att undantaget beviljas. I två av fallen skall dessutom en rekom- mendation från kommissionen om hur avvikelsen från TSD bör formule- ras beaktas. Det ankommer på regeringen att ange även detta i förord- ning. För de delar av det svenska järnvägsnätet som inte ingår i TEN finns ingen skyldighet att följa TSD. I dessa fall torde den beslutande myndig- heten ges en än större frihet att pröva förutsättningarna för att bevilja undantag. bör därför ges möjlighet att besluta om undantag från gällande TSD om det finns särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kan föreligga för järnvägsnät som sällan trafikeras av tåg eller andra järnvägsfordon från andra järnvägsnät. Särskilda skäl kan också föreligga för järnvägsnät som endast trafikeras av viss typ av trafik, exempelvis regional persontrafik med lätta motorvagnar. I det sistnämnda fallet kan det vara befogat att göra undantag från TSD i de delar specifikationerna och kriterierna endast tillgodoser behov för den tunga godstrafiken på järnväg. Den omvända situationen är naturligtvis också tänkbar. En upp- gradering till den standard som kommer att gälla för övriga delar av järn- vägsnätet kan i dessa fall vara förenad med oförsvarligt höga kostnader utan motsvarande nytta. Om tillsynsmyndigheten beslutar om undantag från en TSD oavsett om nätet ingår i TEN eller ej uppkommer frågan vad som skall gälla i stället för TSD. Enligt regeringens uppfattning bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att ange vilka lägsta driftskompatibilitetskrav och andra krav som beslutet skall vara förenat med. Såsom nämnts ovan måste i vissa fall även kommissionens rekommendation avvaktas innan dessa villkor kan formuleras. En bestämmelse som anger detta bör införas i den föreslagna lagen. får därvid se till att krav ställs på den utrustning som omfattas av beslutet så att skador till följd av verk- samheten förebyggs. Regeringens förslag: Lagen skall innehålla ett krav på att tillsyns- myndigheten godkänner delsystem, såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I förslaget gavs dock inget bemyndigande att meddela föreskrifter om undantag från kravet på godkännande m.m. Remissinstanserna: Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i denna fråga. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I förslaget angavs dock att kravet på godkännande endast gäller strukturella delsystem. Remissinstanserna: anser att vissa fordon bör kunna undantas från godkännandekravet och att tillsynsmyndigheten bör ges föreskriftsmandat för detta. Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att få använda spåranläggningar och järnvägsfordon enligt nu gällande rätt är att Järn- vägsinspektionen har godkänt att så sker enligt 1719 §§ järnvägssäker- hetslagen. Av artiklarna 14 i direktiven följer att medlemsstaterna skall besluta om tillstånd för att få ta strukturella delsystem i bruk. I den före- slagna lagen bör därför införas en bestämmelse som medger att del- system får tas i bruk om tillsynsmyndigheten har godkänt att så sker. Till följd av järnvägssäkerhetslagens ändrade tillämpningsområde (se vidare avsnitt 19) bör denna bestämmelse dessutom ersätta det godkännande som finns enligt järnvägssäkerhetslagen. Eftersom delsystem även kan utgöra annat än järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon och då de krav som skall vara uppfyllda utgör annat än enbart krav på säkerhet, utökas tillsynsmyndighetens prövning till ett vidare område än vad som gäller enligt järnvägssäkerhetslagen. Godkännande av sådan järnvägsutrustning i det avseende som regleras genom direktiven följer ett visst förfarande. Ett godkännandebeslut skall i allmänhet föregås av ett anmält organs kontroll av järnvägsmaterielen på delsystem- och komponentnivå. Tillverkaren eller dennes ombud utfärdar på grundval av denna kontroll EG-kontrollförklaring och EG- försäkran. fattar sitt beslut om godkännande av del- systemet vad avser driftkompatibilitetskraven efter en prövning med utgångspunkt från dessa dokument. Till detta kommer kontrollen av att systemet uppfyller de allmänna säkerhetskraven. bör vidare i den föreslagna lagen ges möjlighet att i vissa fall begära kompletterande kontroller av järnvägsmateriel även om det kan företes giltig EG-kontrollförklaring och EG-försäkran (se vidare avsnitt 16.3). Ett godkännandebeslut innebär att delsystemet i fråga får användas i järnvägsverksamhet i . För järnvägsfordon krävs därutöver att det används i enlighet med villkor i avtal mellan infrastrukturförvaltare och det järnvägsföretag som använder fordonet (trafikeringsavtal, se avsnitt 14). Avtalen kan innehålla villkor om handhavande som för- handlats fram med utgångspunkt i den beskrivning av infrastrukturens tekniska egenskaper som infrastrukturförvaltaren angett i sin beskrivning Avtalsvillkoren syftar till att garantera ett godtagbart Prop. 2003/04:123 samband mellan fordon och infrastruktur. Denna typ av avtalsvillkor torde behöva användas så länge som järnvägsmaterielen inte är byggd eller ombyggd i enlighet med specifikationerna i TSD. Villkoren kan innebära restriktioner men inte förbud mot att fordonet används på en infrastrukturförvaltares infrastruktur. I takt med att svensk järnvägsinfra- struktur successivt byggs eller byggs om i enlighet med kraven i TSD kommer de tekniska villkoren i avtalen att spela ut sin roll. finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn över beskriv- ningarna av järnvägsnäten och för fordonsägare att begära tillsyns- myndighetens prövning av villkor i avtal med infrastrukturförvaltaren (se vidare avsnitt 16). framför att tillsynsmyndigheten måste ha möj- lighet att undanta vissa fordon från godkännandekravet. Lagrådet anför att begreppet strukturellt delsystem inte bör användas i lagtexten. Enligt direktiven gäller kravet på godkännande endast de strukturella delsystemen. Begreppet är dock, som Lagrådet anför, svårförståeligt och har något olika betydelse i de två direktiven (se avsnitt 10.2.3). I stället för att använda begreppet i lagen bör därför undantag för vissa delsystem (funktionella) från kravet på godkännande ges i förordning, där hän- visning kan ske till respektive direktiv, och som enklare kan justeras när direktiven ändras. Det bör vidare förtydligas att ett bemyndigande att meddela föreskrifter om godkännande innefattar en möjlighet för rege- ringen att ge tillsynsmyndigheten rätt att föreskriva om undantag från kravet på godkännande för vissa arbetsmaskiner m.m. Krav på äldre järnvägsmateriel Regeringens förslag: Bestämmelserna om driftskompatibilitet skall endast vara tillämpliga på delsystem och komponenter som projekterats, byggts, byggts om eller moderniserats efter lagens ikraftträdande. skall dock inte gälla delsystem och komponenter som tagits i bruk dess- förinnan men efter , om de ingår i det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. Utredningens förslag: Överensstämmer sakligt i huvudsak med Utredningens förslag innehöll dock ingen särskild bestämmelse om system för höghastighetståg.