prop · GS0318 · 2004-09-28 00:00:00 — När det gäller utsläppsrätter kan den som avser att ingå avtal om överlåtelser genom utsläppsrättsregistret inhämta information om säljaren innehar en utsläppsrätt och om han har rätt att förfoga över denna. Den tidpunkt då god tro skall föreligga bör således relateras till den tidpunkt då överlåtelsen registreras i utsläpps- rättsregistret. När det gäller överlåtelser av utsläppsrätter blir köpare och säljare obligationsrättsligt bundna genom avtalet dem emellan. Utsläppsrätts- registrets funktion är inte bara att förvara utsläppsrätterna, utan det skall också ge marknadens aktörer information om kontohavarens möjlighet att förfoga över de utsläppsrätter som finns på dennes konto. Det kan dock bara bli fråga om en presumtion om vem som har rätt att förfoga över de utsläppsrätter som finns registrerade på kontot. Denna presumtion skall, av naturliga skäl, inte gälla om informationen på kontot säger något annat. Med den utformning som den kommande registerförordningen får saknas möjlighet att införa nationella regler för godtrosförvärv, såsom vid dubbelöverlåtelse, delvis på grund av att registersystemet innebär registreringar om förvärv i annat land än där överlåtaren har utsläpps- rätten noterad. 6.4.7Behandling av personuppgifter och sekretess i utsläpps- rättsregistret Regeringens förslag: Den registeransvarige vid kontoförings- myndigheten skall vara personuppgiftsansvarig enligt person- uppgiftslagen (1998:204). Sekretess skall gälla hos kontoföringsmyndigheten för information om ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret. Information om kontoställning och annan information av betydelse för tillsynen skall lämnas ut till tillsynsmyndigheten av kontoförings- myndigheten. Nödvändig följdändring görs i sekretesslagen (1980:100). Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i har inga invändningar mot förslagen. och () ifrågasätter om sekretess skall gälla som huvudregel och anför att lagen i vart fall måste innehålla regler om insyn som säkrar miljöskyddet och möjligheten till allmänhetens insyn. Skälen för regeringens förslag: kommer i huvudsak att omfatta juridiska personer. Vissa privatpersoner kan dock av miljömässiga eller andra skäl vara intresserade av att förvärva ut- släppsrätter och därmed också komma att registreras i utsläppsrätts- registret. Därigenom kommer informationen som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person att finnas i registret. Det innebär att bestämmelserna i personuppgiftslagen äger tillämpning på denna verk- samhet och den registeransvarige vid kontoföringsmyndigheten skall vara personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen för behandling av personuppgifter som sker i registret. I fråga om personuppgifter skall utsläppsrättsregistret ha till ändamål att tillhandahålla uppgifter för bl.a. statlig eller verksamhet, för omsättning av utsläppsrätter samt för annan verksamhet där information om utsläppsrätter utgör underlag för prövningar eller beslut, se 4 kap. 17 § i lagförslaget. Med den utformning som den kommande registerförordningen fått uppställs inga hinder för tillämpning av personuppgiftslagens bestäm- melser och det saknas anledning att komplettera lagen med särskilda bestämmelser avseende utsläppsrättsregistret. När det gäller frågan om sekretess kan först nämnas att enligt artikel 17 i handelsdirektivet skall beslut om fördelning av utsläppsrätter och sådana rapporter om utsläpp som krävs enligt tillståndet för utsläpp, som innehas av den behöriga myndigheten göras tillgängliga för allmänheten. Allmänhetens tillgång till dessa handlingar får dock begränsas i enlighet med vad som fastställs i art. 3.3 och artikel 4 i direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EG (miljöinformationsdirektivet). Enligt art. 4.2 i sistnämnda direktiv får medlemsstaterna föreskriva att en begäran om miljöinformation får avslås bl.a. om utlämnande av informa- tionen skulle ha negativa följder för sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess föreskrivs i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen, inbegripet det allmänna intresset att behålla sekretess för insynsskydd för statistiska uppgifter och skattesekretess. Medlemsstaterna får dock inte föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön. Miljöinformationsdirektivet skall vara genomfört . En departementspromemoria (Ds 2004:29) innehållande bl.a. förslag till en sekretessbrytande bestämmelse avseende uppgifter om utsläpp i miljön har remissbehandlats och det ärendet bereds för när- varande inom . Enligt art. 19.2 i handelsdirektivet skall utsläppsrättsregistret vara tillgängligt för allmänheten. I art. 19.3 anges att kommissionen för att genomföra direktivet skall anta en förordning för införande av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spår- ning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläpps- rätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekretess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet. I den kommande registerförordningen anges under rubriken att all information i registren skall anses vara konfidentiell för alla andra ända- mål än genomförandet av förordningen, handelsdirektivet eller nationell rätt (art. 10). Ett hos en myndighet upprättat register utgör en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningen (TF). Allmänheten har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § andra stycket TF). Denna rätt får enligt 2 kap. 2 § TF bara begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen bl.a. skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag eller i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100). Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen (1980:657) och punkten 133 i bilagan till sekretessförordningen gäller sekretess i myndighets verksamhet, som består i utredning, planering, tillståndsgivning och tillsyn enligt lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid, för bl.a. uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. Med stöd av dessa bestämmelser kan uppgifter som är känsliga från ekonomisk synpunkt och som förekommer i ärenden om tillstånd till utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter samt i tillsynsverksamheten enligt nämnda lag sekretessbeläggas. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärenden. Nämnda punkt i bilagan till sekretessförordningen infördes med lagen (2004:656) om ut- släpp av koldioxid och kommer, efter en ändring, att gälla ärenden som handläggs enligt den nya lagen. När så sker kommer även känsliga upp- gifter som inhämtas i utredning i samband med ansökan om vissa konton i utsläppsrättsregistret att kunna omfattas av sekretess enligt nämnda bestämmelse. Bestämmelsens ordalydelse innebär att i den mån uppgifter i utsläppsrättsregistret används i t.ex. tillsynsverksamheten kommer upp- gifterna att kunna omfattas av sekretess. Den verksamhet som avser förandet av utsläppsrättsregistret och som åligger utgör dock inte en sådan verksamhet som anges i punkt 133 i sekretess- förordningen. De uppgifter som finns i utsläppsrättsregistret kommer således inte att omfattas av sekretess i den registerförande verksamheten hos sistnämnda myndighet. Ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret får anses utgöra uppgift om affärs- eller driftförhållanden eller, när kontohavaren inte kan anses driva näringsverksamhet, om dennes ekonomiska förhållanden. Om uppgifterna i utsläppsrättsregistret är offentliga kan marknadens aktörer inhämta uppgifter rörande andra aktörer och deras innehav av utsläpps- rätter och genom sådan information skapa sig en uppfattning om förväntat utbud och förväntad efterfrågan på utsläppsrätter. Därtill kommer att uppgifter om inskränkningar i kontohavarens förfoganderätt kommer dem till del som avser att ingå avtal med kontohavaren. Det kan dock ifrågasättas om uppgift om ställningen på ett konto i utsläppsrätts- registret bör vara offentlig. En ordning där information om motpartens innehav och eventuella behov av utsläppsrätter är offentlig kan medföra att förhandlingar som föregår överlåtelser av utsläppsrätter inte kan ske på ett normalt och affärsmässigt sätt. Onödiga förluster kan genom en sådan offentlighet uppstå hos alla aktörer. Särskilt små aktörer kan drabbas, genom att få betala överpriser eller erhålla underpriser på grund av motpartens information om ställningen på kontot. Som jämförelse kan nämnas att i samband med införandet av lagen (2003:113) om elcertifikat infördes även en ny bestämmelse i sekretesslagen (8 kap. 29 §). Enligt sistnämnda bestämmelse gäller sekretess i verksamhet som avser förande av elcertifikatregistret enligt lagen om elcertifikat för uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning på ett elcertifikatkonto, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att kontohavaren lider skada. Regeringen föreslår därför att en ny sekretessbestämmelse skall införas som skall gälla i verksamhet som avser förande av utsläppsrättsregistret. Bestämmelsen bör omfatta uppgifter som lämnar eller bidrar till upplysning om ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret. ledet av bestämmelsen kan bli tillämpligt om någon frågar hur många utsläppsrätter som finns registrerade på kontot, eller i situationer då någon önskar ett utdrag ur registret, som utvisar hur många utsläppsrätter som finns registrerade på ett konto. Det andra ledet av bestämmelsen kan bli tillämpligt om någon exempelvis önskar få tillgång till skriftliga ansökningar om registreringar på kontot eller på andra förfrågningar genom vilka frågeställaren indirekt kan skaffa sig upplysning om den totala kontoställningen. Begränsningen av sekretessbestämmelsens tillämpningsområde till kontoställningen innebär att t.ex. uppgifter om kontohavaren som sådan inte omfattas av sekretess. Vidare bör allmänna uppgifter om begräns- ningar i kontohavarens förfoganderätt till utsläppsrätter kunna lämnas utan att ställningen på kontot röjs. Även en fråga om det finns några begränsningar i en kontohavares förfoganderätt till en viss närmare angiven utsläppsrätt bör kunna besvaras utan att svaret bidrar till upplys- ning om ställningen på kontot. Det framgår vidare av 14 kap. 4 § sekretesslagen att sekretess till skydd för den enskilde inte gäller i för- hållande till den enskilde själv och i övrigt kan helt eller delvis efterges av honom. Detta innebär att kontohavaren kan medge att exempelvis en bank eller annan får tillgång till uppgifter om ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret. Sekretessbestämmelsen bör gälla till skydd för samtliga kontohavare oavsett om kontohavaren är ett privat bolag, en enskild fysisk person eller t.ex. ett kommunalt bolag. Sekretess för uppgift om ställning på ett konto i utsläppsrättsregistret bör vidare, i likhet med sekretessen för uppgift som omfattas av 8 kap. 29 §, gälla om det inte står klart att kontohavaren lider skada, dvs. presumtionen bör vara att uppgiften omfattas av sekretess. bör ha tillgång bl.a. till uppgifter om konto- ställningen på verksamhetsutövarnas konton i utsläppsrättsregistret. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet myndigheter emellan bryter eventuell sekretess för den uppgift som uppgiftsskyldigheten avser, se 14 kap. 1 § sekretesslagen. En bestämmelse om skyldighet för den konto- förande myndigheten att lämna ut uppgifter från utsläppsrättsregistret till tillsynsmyndigheten, dvs. , bör därför införas i lagen om handel med utsläppsrätter. Den sekretessbestämmelse som föreslås gälla i verksamhet som avser förande av utsläppsrättsregistret är försedd med att s.k. omvänt skaderekvisitet, dvs. presumtionen är att uppgift om ställningen på ett konto i registret omfattas av sekretess. Hos gäller sekretess i myndighetens tillsynsverksamhet för uppgift om bl.a. enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretess- förordningen (1980:657) och punkten 9 i bilagan till sekretess- förordningen). Skaderekvisitet är i dessa fall rakt, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Vid tillämpningen av det raka skaderekvisi- tet skall skadebedömningen i huvudsak göras med utgångspunkten i själva uppgiften. Frågan huruvida sekretess gäller behöver således i första hand inte knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. En uppgift som lämnar eller bidrar till upplysning om ställningen på ett konto i utsläppsrättsregistret måste anses vara en sådan typiskt sett känslig uppgift som i de flesta fall kommer att omfattas av sekretess även Prop. 2004/05:18 vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. identitet och hans avsikt med uppgifterna kan dock medföra att det inte längre finns någon anledning till antagande, att den i sekretessbestäm- melsen angivna skadan skall uppkomma (jfr prop. 1979/80:2 Del A sid. 8081). Mot bakgrund av den sekretessreglering som redan gäller för saknas det anledning att utsträcka den föreslagna sekretessbestämmelsens tillämpningsområde till . I 16 kap. 1 § sekretesslagen anges i vilka fall en tystnadsplikt begränsar meddelarfriheten, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Den tystnadsplikt som följer av bestämmel- sen om sekretess för uppgifter om ställningen på ett elcertifikatkonto (8 kap. 29 §) har inte företräde framför meddelarfriheten. Det saknas anled- ning att behandla uppgifter om ställningen på ett konto i utsläppsrätts- registret på något annat sätt. 6.4.8Pantsättning av utsläppsrätter och förvaltarregistrering Regeringens bedömning: Särskilda regler för pantsättning av utsläppsrätter och om förvaltarregistrering bör inte införas. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen har lämnat förslag till lagreglering av pantsättning. Förslaget följer i stor utsträckning vad som gäller för elcertifikaten. Utredningen reserverar sina förslag med hänvisning till registerförord- ningens slutliga utformning. Utredningen har inte lämnat förslag till reglering av förvaltarregistrering. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har berört frågan om förvaltarregistrering. Kammarrätten i har inte någon erinran mot utredningens förslag om panträtt utan anser att det är i överensstäm- melse med vad som bör finnas när det gäller finansiella instrument. ifrågasätter varför en pantsättare skall ha möjlighet att ansöka om att registrering av pantsättning tas bort och menar att det i vart fall bör krävas att panthavaren lämnar ett uttryckligt medgivande annars kan panträtten gå förlorad. Verket för näringslivsutveckling () kritiserar att förslagen beträffande pantsättning av utsläpps- rätter förefaller utgå från att endast en panthavare finns och understryker att pantsättning kan göras i flera led. konstate- rar att det inte verkar finnas några möjligheter för kontoförings- myndigheten att underlåta att verkställa en kontohavares begäran om fri- villig annullering av utsläppsrätter. Frågan om registrering av pantsätt- ning och verkan därav i det svenska systemet bör samordnas så att registrering även sker i men gör bedöm- ningen att regler om pantsättning av utsläppsrätter kommer att få mycket begränsad praktisk betydelse, åtminstone till dess sparande införs. framhåller att även om registerförordningen öppnar för nationell flaggning kan det ha nackdelar för det svenska registrets attraktionskraft att ha avvikande regler från övriga medlems- förordar en utredning om hur andra länder planerar att göra och de ekonomiska och rättsliga implikationerna av det. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 5.5 anser regeringen att utsläppsrätter bör betraktas som finansiella instrument. Regler om pantsättning av finansiella instrument kan ha betydelse för det ekonomiska värdet av sådana tillgångar. Bestämmelser finns t.ex. i 4 kap. I förarbetena till lagen (2003:113) om elcertifikat22 diskuterades frågan om behovet av att kunna registrera pantsättningar av elcertifikat i Där konstaterades att detta behov torde vara begränsat eftersom det var osäkert om banker och andra kreditinstitut skulle komma att godta elcertifikat som säkerhet för krediter. konstaterades i förarbetena att det ändå inte kunde uteslutas att en aktör på marknaden, som placerat kapital i elcertifikat, önskade belåna dessa för att på så sätt tillgodogöra sig värdet av elcertifikaten i form av Möjligheten att kunna registrera en pantsättning infördes. Liknande behov kan föras fram beträffande utsläppsrätter. I den kommande registerförordningen saknas bestämmelser om pant- sättning av utsläppsrätter. Det finns därmed utrymme för nationella bestämmelser på området men ingen skyldighet att införa sådana regler. Vid pantsättning av annan lös egendom skall egendomen överlämnas I ett registersystem har besittningsövergången ersatts av en registeråtgärd, varigenom det framgår att utsläppsrätterna är pantsatta. Utredningen har utifrån behörighetsfrågor föreslagit en ordning där reglerna om pantsättning av elcertifikat tjänat som förebild. Som konstaterats ovan föreligger det likheter mellan elcertifikat och Detta har påverkat den föreslagna regleringen i övrigt. det gäller frågan om att införa en möjlighet att registrera en pantsättning finns det dock vissa skillnader mellan instrumenten. En skillnad är att handeln med utsläppsrätter kommer att ske på en gemensam marknad där aktörer från 25 medlemsländer deltar. En annan skillnad är att det utöver de nationella registren kommer att finnas ett centralt register för utsläpps- Överlåtelse av utsläppsrätter kommer att styras av den kommande Där ingår en reglering över förhållandet och kommunikationen mellan de olika registren, t.ex. vad gäller dubbel- När det däremot gäller pantsättning saknas sådana bestäm- Den rätt som kontohavarna kommer att ha i fråga om frivillig annullering av utsläppsrätter försvårar möjligheterna att upprätthålla ett skydd för pantsättning på en gemensam marknad. särskilt pekat på behovet av att information når panthavaren . har upplyst om att det även saknas tekniska möjligheter att garantera överföringar av registreringar om pant- sättning mellan de nationella registren och det centrala registret. Konsekvenserna av att nu införa svenska regler om pantsättning kan således inte överblickas till fullo. Ytterligare en skillnad i förhållande till vad som gäller för elcertifikat är att den svenska regleringen beträffande utsläppsrätter avser en Något sparande mellan första och andra handels- 2002/03:40 Elcertifikat för att främja förnybara energikällor, avsnitt 4.10.6. perioden kommer inte att medges. Detta gör, som Advokat- Prop. 2004/05:18 samfund har påpekat, att det finns ännu större anledning än beträffande elcertifikat att ifrågasätta om det finns något praktiskt behov av att införa särskilda regler om pantsättning av utsläppsrätter. Härtill kommer att ett flertal medlemsländer enligt inhämtade uppgifter inte avser att skapa en reglering för pantsättning. I både kontoföringslagen och lagen om elcertifikat finns bestämmelser om förvaltarregistrering. Institutet innebär i korthet att ett ombud står som kontoinnehavare i registret och är den som utåt sett framstår som ägare av tillgångarna på kontot, i det här fallet utsläppsrätter. Behov finns därmed av bl.a. särskilda regler om separationsrätt. I den kommande registerförordningen saknas regler om förvaltarregistrering. Det innebär att det finns utrymme för nationella regler. På samma sätt som avseende möjligheterna till pantsättning ter sig möjligheten till förvaltarregistrering viktig för den ekonomiska effektiviteten i handelssystemet och det skulle också öka värdet och marknadsmöjligheterna för utsläppsrätter. Men de argument som anförts mot att införa regler om pantsättning är lika giltiga i fråga om förvaltarregistrering. Vare sig de nationella registren eller det centrala registret har ännu installerats fullt ut och det finns för lite kunskap kring hur transaktionerna kommer att fungera. Det finns ingen information om att något annat medlemsland kommer att införa regler om förvaltarregistrering. Det finns således en betydande osäkerhet om vad som gäller i fråga om sakrättsligt skydd av utsläppsrätter. Lagrådet instämmer i den bedömningen. Sammantaget anser regeringen att det inte bör införas några särskilda regler om vare sig pantsättning av utsläppsrätter eller förvaltarregistrering i svensk rätt. Regeringen avser dock att återkomma när erfarenheter vunnits om registrens funktion och stabilitet. 7Straff, förverkande, andra sanktioner samt skadestånd Regeringens förslag: Bestämmelserna om straff i lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid överförs till lagen om handel med utsläppsrätter. Straffansvar införs också för den som lämnar oriktig eller vilseledande uppgift i en rapport om utsläpp av koldioxid. Även oaktsamma gärningar beläggs med straff. Straffskalan för brott höjs till böter eller fängelse i högst . Förverkande skall ske av utbyte av brott enligt lagen om handel med utsläppsrätter, om det inte är uppenbart oskäligt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen har inte föreslagit kriminalisering av oaktsamma gärningar, en höjning av straffskalan eller någon bestämmelse om för- verkande. Remissinstanserna: Riksåklagaren, och Riks- polisstyrelsen anser att även oaktsamhet borde vara straffbelagt. Riks- polisstyrelsen hänvisar till bestämmelserna i 29 kap. där oaktsamhetsbrott och uppsåtliga brott i flera fall värderas lika med avseende på straffvärdet. Riksåklagaren menar med stöd av Ekobrotts- myndigheten att det starkt kan ifrågasättas om det är lämpligt att uppsåtliga gärningar skall kunna bedömas som ringa och därmed inte föranleda ansvar. Om lagstiftaren beslutar att även oaktsamma gärningar skall kunna bestraffas kan det godtas att ringa fall inte skall föranleda ansvar. i noterar att endast uppsåtliga gärningar har straffbelagts och saknar en diskussion om straffskalans utformning. anser att frågan om att ersätta straff- bestämmelserna med ett sanktionsavgiftssystem bör övervägas. Natur- vårdsverket menar att endast de verksamheter som medför utsläpp av växthusgaser utan att ha erforderliga tillstånd bör straffbeläggas. och har framfört önskemål om att en bestämmelse om förverkande av oriktigt utfärdade utsläppsrätter införs. Skälen för regeringens förslag: I artikel 16 i handelsdirektivet före- skrivs att medlemsstaterna skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana regler är nöd- vändiga för förtroendet för systemet med handel av utsläppsrätter och för att skydda miljön. Regleringen bör också korrespondera med straff- bestämmelserna i . Det är i detta sammanhang inte lämpligt att använda andra sanktioner än straff. I 5 kap. lagen om utsläpp av koldioxid straffbeläggs att utan tillstånd driva verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och vissa fall av underlåtenhet att lämna uppgifter samt att lämna oriktiga uppgifter. Bestämmelserna överförs till den här föreslagna lagen.