prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Omfattningen och komplexiteten av ärendet har medfört att lagstiftningen, liksom i de flesta medlemsstater, inte kunnat antas så . Lagstiftningen bör i stället kunna träda i kraft . Lagen om tilldelning av spår- kapacitet och lagen om järnvägssystem för höghastighetståg bör samti- digt upphävas. Som angetts i avsnitt 10.4 bör i övergångsbestämmelserna anges att kravet på godkännande inte skall gälla sådana delsystem som lagen om järnvägssystem för höghastighetståg varit tillämplig på, till dess del- systemen byggs om eller moderniseras. Genom järnvägslagen ges i viss mån nya förutsättningar för dem som utför och organiserar järnvägstrafik och för dem som förvaltar järnvägs- infrastruktur. Bland annat kommer det att fordras nya tillstånd att bedriva verksamhet. Detta gäller dock inte för och Rikstrafiken som är undantagna från tillståndsplikt för viss verksamhet enligt den nya lagen. De nuvarande verksamhetsutövarna måste av praktiska skäl slussas in i det nya systemet successivt. De som redan driver verksamhet som vid lagens ikraftträdande blir tillståndspliktig bör få fortsätta med verksam- het fram till utgången av . anför att arbets- belastningen på tillsynsmyndigheten kommer att bli sådan att en längre övergångstid behövs för omprövning av befintliga tillstånd. Inspektionen bedömer att detta inte kommer att medföra någon säkerhetsrisk. Tillstånd enligt järnvägssäkerhetslagen bör därför gälla till och med utgången av . De som vill fortsätta bedriva verksamhet även därefter utan avbrott, bör tillse att ansökan görs före detta datum för att till- synsmyndigheten skall hinna behandla dem. Som Lagrådet påpekar bör det anges att de nya bestämmelserna om tillsyn m.m. skall vara omedel- bart tillämpliga, även om godkännande eller tillstånd meddelats enligt järnvägssäkerhetslagen. På samma sätt bör de som vid den nya lagens ikraftträdande både utför eller organiserar järnvägstrafik och ansvarar för tilldelning av infra- strukturkapacitet eller fastställande av avgifter, få fortsätta med den verk- samheten , utan hinder av förbudet mot att bedriva dessa verk- samheter . Denna tid bör anges till densamma som gäller för äldre tillstånd, dvs. till utgången av . Av allmänna principer följer att sådana föreläggande, förbud och andra beslut som meddelats med stöd av bestämmelser i järnvägssäkerhets- lagen och som avser skyldigheter som återfinns i sak oförändrade i den nya lagen, fortsätter att gälla, utan att det särskilt behöver förordnas om detta. Genom den nya lagen kommer en ny tillstånds- och tillsynsmyndighet att inrättas. Denna myndighet skall, utöver annat, överta Järnvägs- inspektionens och vissa av Tågtrafikledningens uppgifter. Instans- ordningen för prövning av tillstånd och andra beslut kommer därmed att förändras. Vid prövning av ärenden som har inletts före lagens ikraft- trädande gäller enligt allmänna principer den nya lagens förfaranderegler . Det bör dock anges att äldre materiella bestämmelser skall fortsätta att tillämpas på dessa ärenden. Vidare kommer i och med lagens ikraftträdande nya bestämmelser rörande tilldelning av infrastrukturkapacitet att införas. Detta omfattar ansökningsförfarande, tågplaneprocess och slutligen fördelning av infra- strukturkapacitet. I direktiv /14/EG som genomförs anges detal- jerade tidsfrister och andra bestämmelser som skall tillämpas vid detta förfarande. Regeringen avser att i förordning meddela vissa bestämmel- ser härom, men kommer även att via bemyndigande överlämna relativt omfattande föreskriftsrätt på detaljnivå till tillsynsmyndigheten. Tillämpningen av den nya lagens regler om kapacitetstilldelning och avgifter måste anpassas till den rullande planeringen och genomförandet av tågplaner. Tågplaneskifte skall enligt bilaga III till direktiv /14/EG, i bilagans lydelse enligt kommissionens beslut /844/EG, ske senast den andra lördagen . En infrastrukturförvaltare kan, om denne så vill, ta emot ansök- ningar om tåglägen tidigast innan tågplanen skall träda i kraft. skall kapacitetsutnyttjandet planeras på basis av ansök- ningarna. En beskrivning av järnvägsnätet skall finnas upprättad senast före sista dag för ansökan. I praktiken torde en sökande ha svårt att lämna en definitiv ansökan innan beskrivningen av järnvägsnätet föreligger. Den sökande skall vidare enligt direktivet ha minst en månad på sig att lämna synpunkter på det förslag på tågplan som upprättas av infra- strukturförvaltaren. Tid skall finnas för samordning och eventuell tvist- lösning. Infrastrukturförvaltaren kan använda högst till att utarbeta ett utkast till tågplan. Det går alltså knappast att räkna med mindre än från sista datum för inlämnande av ansökan till upprättad tågplan. Till detta skall läggas de fyra månaderna före sista ansökningsdatum då beskrivningen av järnvägsnätet skall finnas till- Detta leder till att den första tågplanen som upprättas helt enligt Prop. 2003/04:123 den nya lagens bestämmelser ligger en bit fram i tiden. av möjligheten att justera en gällande tågplan skulle tillämpningen av det nya regelverket kunna påskyndas något. Det regelverk som gällt för ansökningar om tåglägen måste dock tillämpas även för den tågplane- period som ansökningarna avsett. Detta gäller också för behandlingen av s.k. ad-hoc tåglägen. Som framgår av ovanstående måste det finnas möjlighet för regeringen att närmare föreskriva när och i vilken utsträckning regelverket skall tillämpas första gången. Detta gäller även för tillämpningen av reglerna om avgifter, som är kopplade till reglerna om beskrivning av järnvägs- nätet och kapacitetsfördelning. torde ha bäst förut- sättningar att avgöra när reglerna i detalj skall börja tillämpas första gången, varför det bör vara möjligt för regeringen att bemyndiga myn- digheten att föreskriva när reglerna skall tillämpas första gången. Det bör vidare föreskrivas att äldre föreskrifter skall gälla till dess de nya reg- lerna tillämpas. Som Lagrådet anför bör i lagens övergångsbestämmelser endast avses bestämmelser om tilldelningsförfarande enligt lagen om tilldelning av spårkapacitet. En fortsatt tillämpning av bestämmelserna i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och i förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. får regleras i förordning. och Tågtrafikledningens föreskrifter gäller till dess de upphävs, utan att det särskilt behöver förordnas om detta. När det gäller förslagen till ny lagstiftning och organisation bedömer regeringen att dessa allmänt kommer att gagna effektiviteten i järnvägs- systemet utan att innebära nya pålagor för enskilda personer eller företag. Förslaget till ny lagstiftning och organisation stöder en utveckling mot ökad konkurrens på järnvägsmarknaden och därmed en effektivisering av sektorn. En ny uppgift tillförs sektorn genom att tillsynsmyndigheten får en konkurrens- och marknadsövervakande roll. Inrättandet av en ny till- synsmyndighet skall ske genom omfördelningar av befintliga anslags- medel. Överklaganden av myndighetsbeslut bör kunna hanteras inom ramen för domstolsväsendets befintliga resurser. Driftskompatibilitet och krav på infrastrukturförvaltare De ökade krav som det kan innebära att införa TSD-krav (se avsnitt 10) på hela det svenska järnvägsnätet bör kunna balanseras med de undantag som tillsynsmyndigheten kan meddela. Kravet på att upprätta en beskriv- ning av järnvägsnätet behöver inte heller i slutänden bli alltför betungande för de kapillära delarna av järnvägsnätet (se avsnitt 14.2). I avsnitt 15.2.1 anges att , i likhet med andra infrastruktur- förvaltare, bör fastställa avgifter i enlighet med lagen. är det rege- ringen som i förordning anger avgiftsnivåerna. intäkter av banavgifterna uppgår till . framhåller att de ekonomiska konsekvenserna av de delar av förslaget som gäller avgifter berörs ytterst kortfattat i utkastet till lagråds- remiss. hävdar att förslaget skulle innebära ett intäktsbortfall på . Regeringen delar inte ekonomiska analys. Möjligheten att ta ut banavgifter för trafikantinformationstjänst kommer, som anför, att upphöra. Avgifterna kommer däremot att kunna tas ut som avgifter för tjänst. Den förändringen gör det också möjligt att ta ut högre avgifter om man så vill. Vidare kommer avgiften för att få tillträde till spåren i rangerbangårdar inte, som föreslogs i utkastet, att begränsas till marginalkostnaden. Dessutom utgör de som hänför sig till de kapillära banorna inte ett intäktsbortfall, då i praktiken inte uppburit dessa intäkter. Regeringen utesluter dock inte att det kan dölja sig ett faktiskt intäktsbortfall av mindre storlek bakom detta. För en korrekt analys måste man dock också beakta de intäkter som marginalkostnadsbaserade avgifter på dessa banor skulle inbringa. Vidare kan det konstateras att i sina beräkningar antar en mycket låg värdering av utsläpp av luftföroreningar och att beräk- ningarna över huvud taget inte inkluderar buller. Mot bakgrund av att den totala samhällsekonomiska kostnaden för järnvägens bullerstörningar har beräknats till , enligt det banavgifts- uppdrag som refererar till, kan bullerkostnaden inte värderas till noll. Regeringen gör därför bedömningen att den nya ordningen inte bör få några avgörande konsekvenser vare sig för intäkter eller för dem som betalar avgifterna. Till detta kommer att regeringen kan fastställa trafikens prognostiserade marginalkostnader på en över- gripande nivå, dvs. ange avgiftsintäkternas totala nivå (se avsnitt 15.2.1). Som framgår av avsnitt 20 avser regeringen att inrätta en ny myndighet . Den skall bl.a. ta över de uppgifter som ligger på och Tågtrafikledningen. Dessutom tillkommer uppgiften att utöva viss konkurrens- och marknadstillsyn över järnvägs- marknaden, vilket är en ny funktion inom sektorn. Den nuvarande verksamheten vid motsvarar 31 årsarbetskrafter. Den totala kostnaden, inklusive overhead-kostnader, beräknas till ca (prisnivå). Tågtrafik- ledningens verksamhet motsvarar två årsarbetskrafter till en total kostnad av . De resurser som finns för och Tågtrafikledningens verksamheter föreslås föras till den nya myndigheten. Regeringen bedömer att konkurrens- och marknadstillsynen kommer att sysselsätta en handfull personer, till en kostnad av ca . Detta skall också finansieras genom omfördelning av befintliga anslagsmedel. och Tågtrafikledningen är administrativt inord- nade i med gemensamma personal- och ekonomifunktioner. De samordningsvinster detta innebär är svåra att uppskatta, men det före- faller troligt att overhead-kostnaderna för lokaler, IT-system och dylikt blir högre för en liten självständig myndighet än för de nuvarande enhe- terna som använder sig av resurser. Regeringen bedömer det totala resursbehovet för Järnvägsstyrelsen till ca , vil- ket motsvarar ca 40 årsarbetskrafter. Som anges i avsnitt 20 skall en organisationskommitté utreda och före- slå verksamhetsmål, preciserade arbetsuppgifter och organisation för myndigheten. Med utgångspunkt från detta skall kommittén även bedöma förvaltningskostnaderna för myndigheten. Regeringen kommer på tilläggsbudget i samband med ekonomiska vårproposition lägga förslag om finansieringen av myndigheten och de anslags- konsekvenser dessa får för . bedömer att resursbehovet kommer att överstiga det föreslagna, men redovisar inte någon egen beräkning av hur stort behovet är. Den organisationskommitté som kommer att tillsättas skall lämna ett budget- underlag för perioden 20042007 som regeringen kommer att ta ställning till i budgetpropositionen . Regeringen anser att det för när- varande inte finns grund för något annat antagande än det som redo- visats. kan ett stort antal ärendetyper överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Det rör sig exempelvis om beslut om till- delning av tåglägen och avgiftssättning som i första hand kan överprövas av Tågtrafikledningen och därifrån överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Det handlar vidare om beslut i tillstånds- frågor och om godkännande av spåranläggningar och fordon enligt järn- vägssäkerhetslagen (1990:1157). Vidare kan nämnas förelägganden i tillsynsärenden enligt järnvägssäkerhetslagen och lagen (2000:1336) om järnvägssystem för höghastighetståg. Inspektionens beslut om undantag från att tillämpa viss teknisk specifikation enligt sistnämnda lag kan också överklagas till allmän förvaltningsdomstol. aktuellt lagförslag kan leda till en viss ökning av antalet ärende- typer som kommer att kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt huvudregeln kan alla beslut som fattas av tillsynsmyndigheten i ett enskilt fall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Tillsyns- myndigheten åläggs genom lagen att utöva viss konkurrensövervakning. En grundtanke i regleringen är att avgiftssättning och kapacitets- tilldelning skall ske på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. Om tillsynsmyndigheten får kännedom om att dessa principer inte följs av järnvägsmarknadens aktörer kan det leda till ingripanden i form av förelägganden som kan vara förenade med viten. Vidare kan en part som anser att en infrastrukturförvaltares beslut inte är förenligt med lagens bestämmelser, hänskjuta saken för avgörande till tillsyns- Prop. 2003/04:123 myndigheten. Myndighetens beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Härutöver innebär lagen att bestämmelser som syftar till att harmoni- sera järnvägstekniken inom Europeiska unionen genom införande av tek- niska specifikationer också kommer att gälla konventionella tåg. Till- synsmyndigheten ges, liksom i lagen om järnvägssystem för hög- hastighetståg, möjlighet att medge undantag från tillämpning av sådana tekniska specifikationer i enskilda fall. skall också kunna medge undantag från förbudet för en aktör att utföra eller organisera järnvägstrafik och ansvara för tilldelning av infra- strukturkapacitet. Båda dessa typer av beslut skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det saknas emellertid anledning befara att detta skulle leda till någon nämnvärd ökad måltillströmning till de allmänna förvaltnings- domstolarna. Överklagande enligt det nuvarande regelverket har skett i ett försumbart antal fall. Det nya regelverket torde inte innebära någon förändring av betydelse för detta förhållande. Även om den nya lagen kan förväntas att leda till ett ökat antal aktörer på marknaden - med ett ökat antal överklagbara beslut som följd - finns det inget som tyder på att denna process kommer att få ett drama- tiskt förlopp. Regeringens bedömning är därför att detta kan hanteras inom ramen för domstolsväsendets befintliga resurser. Regeringen kom- mer att noga följa utvecklingen hos berörda domstolar och vid behov återkomma med nödvändiga åtgärder. 23 Konsekvenser för små företag Den föreslagna nya järnvägslagen innehåller bestämmelser om järn- vägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt om utförande och organisation av järnvägstrafik. Genom lagen genomförs fyra EG-direktiv som avser utvecklingen av gemenskapens järnvägar, tillstånd för järnvägsföretag, tilldelning av och avgifter för infrastrukturkapacitet samt drifts- kompatibilitet för konventionella tåg. Avsikten med EG-direktiven är bl.a. att öppna den gemensamma järnvägsmarknaden för godstransporter för andra och fler operatörer än de ursprungliga nationella järnvägs- förvaltningarna. I har godstrafikmarknaden på järnväg i princip varit öppen . Ett antal nya tågoperatörer har kunnat etablera sig på en marknad som dels består av matande trafik till och dels viss trafik med systemtåg. På persontrafikmarknaden har trafikhuvud- männen i länen kunnat bedriva lokal och regional trafik. Denna trafik har upphandlats av trafikhuvudmännen. Dessutom har sta- ten genom sin upphandling av olönsam interregional trafik skapat ytterli- gare en marknad för andra operatörer än SJ. Den hittillsvarande utvecklingen av järnvägsmarknaden har inneburit att fler järnvägsoperatörer har kunnat etablera sig. Med den nya lag- stiftningen förväntas järnvägssystemets effektivitet gagnas utan nya pålagor för enskilda eller företag. Regeringen bedömer att lagen och de förordningar och myndighetsföreskrifter som följer av lagen kommer att medföra bättre villkor för järnvägsmarknadens aktörer. Speciella hänsyn har tagits till villkoren för de mindre aktörerna med syfte att underlätta deras möjligheter på järnvägsmarknaden. I kommande förordningar, myndighetsinstruktioner, myndighets- föreskrifter kommer den särskilda hänsynen till små och medelstora företag att framhållas. De järnvägsföretag som kan söka kapacitet och erhålla tillstånd att utnyttja järnvägsinfrastruktur kan vara av olika storlek. De största järn- vägsföretagen på den svenska marknaden är de som härstammar ur det gamla SJ, det vill säga som bedriver persontrafik och som bedriver godstrafik. Därtill finns ett antal tågoperatörer av varierande storlek, allt ifrån som driver pendeltågs- trafiken i , till små tågåkerier som kan bestå av en eller flera anställda och som har tillgång till något eller några lok. Specialfall är museiföreningar som bedriver veterantågstrafik. I den föreslagna lagen ges möjlighet att i vissa fall meddela särskilt tillstånd för viss järnvägstrafik. Tillståndet kan avse persontrafik på lokal eller regional fristående infrastruktur. Det kan även avse regionala gods- transporter definierade som transporter inom högst två län och trafik som till sin omfattning är obetydlig och bedrivs med museifordon. Kraven för särskilt tillstånd kan anpassas till verksamhetens art och omfattning. Mindre aktörer kan alltså bedriva viss verksamhet utan att uppfylla de krav som ställs för att bedriva internationell järnvägstrafik. Enligt den nya lagen skall även den som organiserar trafik, men inte själv bedriver trafik, ha rätt att söka kapacitet. Härigenom underlättas för företag att verka som exempelvis speditörer och befraktare. Många mindre företag har känt sig diskriminerade i förhållande till de större etablerade företagen på grund av att redan etablerad trafik har företräde vid tilldelning av tåglägen. Denna grandfather´s right gäller enligt de nuvarande reglerna för tilldelning av infrastrukturkapacitet men blir inte tillåten enligt den nya lagen. Huvuddelen av det svenska järnvägsnätet förvaltas av . Några delar av det huvudsakliga nätet förvaltas av annan än , nämli- gen Öresundsförbindelsen och . Det kapillära nätet bestå- ende av industrispår, hamnspår, anslutningsspår till terminaler mm har olika förvaltare; kommuner, hamnförvaltningar, industriföretag, terminalägare etc. Vanligt är att äger järnvägsspåren till och inom en terminal. Grundregeln är att det är infrastrukturförvaltaren som skall ansvara för kapacitetstilldelningen och även publicera en beskrivning av sitt järnvägsnät. Infrastrukturförvaltaren skall tillhanda- Prop. 2003/04:123 hålla infrastrukturen till en sökande på ett konkurrensneutralt och icke- Avsikten är att den dominerande infrastrukturförvaltaren skall sam- ordna en ansökan om kapacitet på hela det nät som den sökande vill tra- fikera. Det innebär att i normalfallet behöver en sökande endast vända sig till en infrastrukturförvaltare vid sin ansökan. Som framgår av avsnitt 14.1 och 14.2 avser regeringen att ge i uppdrag dels att vid behov hjälpa mindre förvaltare att utforma lämpliga prioriterings- kriterier, dels att sammanställa uppgifter från alla infrastrukturförvaltare till en beskrivning av det svenska järnvägsnätet. I förslaget till lagstiftning finns krav på åtskillnad mellan järnvägs- företag och infrastrukturförvaltning. Undantag skall dock kunna medges, exempelvis när ett litet företag äger mindre industrispår, under förut- sättning att tilldelningen sker på ett konkurrensneutralt sätt. I lagrådsremissen föreslås att hela det svenska järnvägsnätet skall omfattas av bestämmelserna om driftskompatibilitet. Tillsyns- myndigheten skall kunna besluta om undantag från tillämpningen av tek- niska specifikationer för driftskompatibilitet om det finns särskilda skäl. Detta innebär bl.a. att undantag kan göras för delsystemen på mindre banor där kraven på driftskompatibilitet kan vara av underordnad bety- delse. 1 kap. Allmänna bestämmelser 1 kap. 1 § Paragrafens första stycke anger lagens tillämpningsområde. Lagen skall tillämpas på all järnvägsinfrastruktur i samt på järnvägsfordon och järnvägstrafik. Vad som avses med järnvägsinfrastruktur och järn- vägsfordon framgår av 4 §. Av 5 § framgår att regeringen eller tillsyns- myndigheten kan föreskriva att vissa spåranläggningar inte skall anses utgöra järnvägsinfrastruktur. Lagen är tillämplig även på fristående delar av järnvägssystemet, såsom . Särskilda bestämmelser kan dock gälla för sådana delar, se 3 kap. 4 § och 5 kap.4 §. I andra stycket anges vilken spårinfrastruktur och trafik på denna samt vilka spårfordon som lagen inte gäller för. Lagen tillämpas inte för tunnelbana och spårväg. Dessa spårsystem regleras i stället av järnvägs- säkerhetslagen (1990:1157), som byter namn till lagen om säkerhet vid tunnelbana och spårväg. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9. 1 kap. 2 § Paragrafen hänvisar till andra lagar inom järnvägsområdet som tills vidare reglerar vissa frågor som inte behandlas i järnvägslagen. Bestäm- melser av främst civilrättslig karaktär om ansvaret för transport av passa- gerare och gods m.m. finns i järnvägstrafiklagen (1985:192) och i lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik. I den förstnämnda lagen finns även bestämmelser om skadeståndsansvar gentemot tredje man. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7. 1 kap. 3 § I paragrafen anges att den myndighet som regeringen bestämmer skall vara tillsynsmyndighet och pröva ansökningar om tillstånd. Tillsyns- myndigheten ges också i lagen i uppgift att meddela föreskrifter och i övrigt pröva frågor och handlägga ärenden, se t.ex. 2 kap. 1113 §§, 7 kap. 3 § och 8 kap. 8 §. 1 kap. 4 § Definitionerna i paragrafen, som utformats väsentligen i enlighet med vad Lagrådet föreslagit, grundar sig på de definitioner som anges i direktiven. I vissa fall har mindre justeringar gjorts för att definitionerna bättre skall stämma överens med befintliga författningar och svensk för- fattningsskrivning i allmänhet. Ledning vid tolkning av begreppen kan i förekommande fall hämtas från direktiven och från motiven till järnvägs- säkerhetslagen (1990:1157) samt den rättstillämpning som finns på området. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8. Termen delsystem grundas på definitionerna i artiklarna 2 c i direktiv /48/EG och 2001/16/EG samt vad som sägs i bilagorna II till direkti- ven. För järnvägssystem för höghastighetståg anges i direktiv /48/EG strukturella delsystem vara infrastruktur, energiförsörjning, kontroll- styrning och signalering och rullande materiel. De funktionella del- systemen anges vara underhåll, miljö, drift och användare. För järnvägs- system för konventionella tåg anges i direktiv /16/EG de strukturella delsystemen vara infrastrukturer, energi, kontrollstyrning och signale- ring, drift och trafikledning och rullande materiel. De funktionella anges vara underhåll och telematikapplikationer (t.ex. biljettbokningssystem) avsedda för person- och godstrafik. Inom EU pågår ett arbete med att anpassa direktiv /48/EG till direktiv /16/EG (se avsnitt 6.7). Med underhåll menas inte reparationer och översyner, utan daglig service, såsom tömning av toalettankar, städning, vattenpåfyllning och nattvärme m.m. Definitionen av infrastrukturförvaltare motsvarar i sak definitionen i direktiv /14/EG och grundar sig även på beskrivningen av en spår- innehavare i 3 § järnvägssäkerhetslagen. Enligt järnvägssäkerhetslagens förarbeten (prop. 1990/91:1 s. 31) omfattar drift av spåranläggningar konstruktion, byggande, tillverkning, underhåll och övriga åtgärder som får en bana funktionsduglig för trafik och säkerhetsmässigt godtagbar. Till driften hör även åtgärder med avseende på fordon och annan material som i och för sig inte hör till spåranläggningen men som behövs för att bygga, handha och underhålla banan samt elförsörjningen.