prop · GR03161 · 2004-06-02 00:00:00 — Det förekommer även att företag säljer rättig- heterna att använda ett framgångsrikt varumärke till ett annat företag vad gäller varor som det förstnämnda företaget inte självt tillverkar. 2003/04:161 dryckstillverkaren i det här tänkta fallet skulle därför riskera att en mark- nadsföring av alkoholdryckerna förbjuds mot bakgrund av en marknads- föringskampanj som det andra företaget bedrivit. Som anfört är det också mycket svårt för en enskild tidningsutgivare att göra en samlad bedömning av en hel reklamkampanj eftersom han i normalfallet, i vart fall , inte i förväg torde ta del av en större del av kampanjen än den som berör hans egen tidning. Med hänsyn till vad som ovan anförts finner regeringen att utred- ningens förslag inte nu bör ligga till grund för lagstiftning. Regeringen kommer dock att följa marknadsföringens utveckling på området. Regeringens förslag: Förbudet mot att vid marknadsföring av alkohol- drycker till konsumenter rikta sig särskilt till eller skildra barn och ung- domar förtydligas så att det uttryckligen anges att förbudet avser barn och ungdomar som inte har fyllt . förslag: Avser endast annonser i periodiska eller därmed jämförbara skrifter men överensstämmer i övrigt i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har framfört någon invänd- ning mot den av alkoholreklamsutredningen föreslagna åldersgränsen. Skälen för regeringens förslag: Barn och ungdomar är en särskilt känslig och skyddsvärd grupp som dessutom i större utsträckning än vuxna påverkas av reklam. I direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (ändrat genom direktiv /36/EG) (TV-direktivet1), anges att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte får rikta sig speciellt till minderåriga. Direktivet är ett så kallat minimidirek- tiv och medlemsstaterna får till skydd för folkhälsan uppställa ytterligare restriktioner. Enligt 4 kap. 10 § alkohollagen får vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter inte användas kommersiella annonser i ljudradio- eller TV-program. I rådsrekommendationen om barns och ungdomars alkoholkonsumtion uttalas att effektiva mekanismer skall upprättas för att se till att alkohol- drycker inte utformas eller marknadsförs på ett sätt som särskilt tilltalar barn och ungdomar. Som punkter att särskilt beakta har bl.a. bokstäver, motiv och färger som förknippas med ungdomskulturen omnämnts. Så kallad alkoläsk har i andra länder ofta marknadsförts på ett sätt som rik- tar sig till barn och ungdomar genom just bokstäver, motiv, färger och 1 Rådets direktiv /552/EEG av om samordning av bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändnings- verksamhet för television, EGT L 298, 17.10.1989, s. 23 och och rådets direktiv /36/EG av om ändring av rådets direktiv om samordning av bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om ut- förandet av sändningsverksamhet för television, EGT L 202, 30.7.1997, s. 60. Exempelvis har Hooch marknadsförts med hjälp av en teck- nad som mera fört tankarna till en seriefigur i en serie avsedd för barn och ungdomar (torde vara en i drycken ingående råvara och skulle därmed falla inom det av regeringen i avsnitt 5.4.3 föreslagna tillåtna området för framställningar i bild). I 4 kap. 8 § alkohollagen (1994:1738) stadgas att marknadsföring inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Varken i lagtexten eller i förarbetena ges dock någon närmare anvisning om vad som avses med ungdomar. Det har i stället lämnats upp till rättstillämp- ningen att avgöra från fall till fall. Beträffande periodiska skrifter har alkoholreklamsutredningen dock föreslagit att det bör klargöras att det är personer som avses. Den föreslagna åldern har valts mot bakgrund av den ministerkonferens om unga och alkohol WHO höll i . Den deklaration som antogs vid konferensen avser barn och ungdomar upp till . Vidare visar alkoholvaneundersökningar i att alkohol- konsumtionen i är högst i åldersgruppen för båda könen. Det anses också att det oftast är i åldern som en persons framtida alkoholvanor grundläggs. Vidare kan yngre personer antas vara särskilt känsliga för de budskap som förs fram i marknadsföringen. Sär- skilt gäller detta marknadsföring som anspelar på attraktiva livsstilar, vilket reklam för alkoholhaltiga drycker ofta gör. Mot bakgrund av detta och vikten av att skydda folkhälsan skulle det te sig märkligt att i detta sammanhang dra gränsen för när en person skall betraktas som ungdom lägre än vid . Enligt regeringens bedömning kan det komma att leda till missförstånd och tillämpningssvårigheter i en lagstiftning avseende alkoholreklam att i ett lagrum i detta fall avseende periodiska skrifter precisera vilka som enligt detta lagrum skall anses som barn och ungdomar som man i ett övergripande, inledande, lagrum valt att inte precisera begreppet utan i stället lämnat upp till rättstillämparen att genom praxis i enskilda fall klargöra vilka grupper som skall anses utgöra barn och ung- domar. Regeringen föreslår därför att åldersgränsen skall avse all mark- nadsföring av alkoholdrycker till konsument. Det kan naturligtvis uppkomma situationer där det är svårt att avgöra om marknadsföringens målgrupp, eller den grupp som skildras, skall anses vara över eller under . I likhet med vad som gäller för begreppet ungdomar är detta dock ytterst något som får lämnas upp till rättstillämparen att bedöma mot bakgrund av att regleringen ytterst är en skyddslagstiftning. Annons i periodisk skrift Regeringens förslag: Vid marknadsföring av alkoholdrycker som inne- håller högst 15 volymprocent alkohol till konsumenter i kommersiell annons i periodisk eller därmed jämförbar skrift skall framställningar i bild få omfatta endast en återgivning av varan eller råvaror som ingår i varan, enstaka förpackningar eller varumärke eller därmed jämförligt kännetecken. Annonsens storlek får inte vara större än 2 100 spaltmilli- meter, dvs. I annonsen skall vidare dryckens alkoholhalt tydligt anges men en hög alkoholhalt får inte framställas som en positiv egenskap. Annonser får inte heller i övrigt strida mot god sed, använda sig av metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller inne- hålla osanna eller vilseledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsumtion, alkoholens verkningar eller andra egenskaper. förslag: Utöver regeringens förslag har utredningen även föreslagit att det i lag stadgas förbud mot att vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter genom kommersiell annons i periodisk eller därmed jämförbar skrift koppla samman alkoholkonsumtion med framförande av fordon eller andra situationer eller tillfällen då det är av särskild vikt att vara opåverkad av alkohol för sin egen eller andras säkerhet skull; ge intryck av att alkoholkonsumtion ökar den fysiska, psykiska eller idrottsliga prestationsförmågan eller främjar social eller sexuell framgång eller att alkohol är ett naturligt in- slag i vissa situationer eller vid firande av högtider eller andra tilldragelser. Utredaren har också föreslagit ett förbud i lagtext även mot sådana annonser som ger intryck av att alkohol har medicinska, narko- tiska eller terapeutiska egenskaper eller att alkohol stimulerar, lugnar ned eller är en metod för att lösa problem eller konflikter; anspelar på kon- sumtion av droger och andra skadliga ämnen, våld eller asocialt beteende eller framställer stor alkoholkonsumtion på ett positivt sätt eller nykterhet eller måttlig konsumtion på ett negativt sätt. Remissinstanserna: , Kammarrätten i , Läns- rätten i , , i , , , och kommuner, , och tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget. , och påpekar att den föreslagna maxstorleken på annonser är väl tilltagen. kräver ytterligare begränsningar av i vilka tidningar alkoholreklam skall få förekomma. Tingsrätt anför att regleringen är alltför detaljerad för lagtext och att detaljerna istället kan regleras i en förordning. ombudsmän (), ifråga- sätter behovet av lagstiftning i dessa hänseenden utöver vad som anges i den allmänna regleringen i alkohollagens 4 kap 8 §, en bestämmelse som i och för sig skulle kunna byggas ut något mot bakgrund av TV- direktivet. anser att förslaget är för detaljerat och oklart, att det finns risk för en godtycklig tolkning och att det kan med- föra svårigheter att nyetablera sig på marknaden. anser att punkten 26 i den föreslagna 11 a § är alldeles för detaljerade vilket kan leda till svåra gränsdragningsproblem. , , , Sprit och Tidskrifter är negativt inställda till förslaget och anför att restriktionerna varken är motiverade eller lämpliga att lagreglera och att utredningen inte visar belägg för att alkoholkonsumtionen riskerar att öka i avsaknad av några av de före- slagna restriktionerna. Restriktionerna är alltför detaljerade, svårbe- dömda, omfattande och generaliserande och kommer att medföra tillämpnings- och tolkningsproblem. Skälen för regeringens förslag I avsnitten 4.2 och 5.2 finns en redogörelse för alkoholens skadeverk- ningar respektive marknadsföringens inverkan på alkoholkonsumtionen. Mot bakgrund av de redogjorda förhållandena anser regeringen att behovet av regler som begränsar marknadsföringen är uppenbart. Regeringen vill inledningsvis, mot bakgrund av vad flera remissinstan- ser framfört, påpeka att det bl.a. av rättssäkerhetsskäl är viktigt att för- fattningar är tydliga, preciserade och lättillämpade. Av olika skäl kan det dock ibland vara omöjligt att i författningstext vara alltför detaljerad, eftersom det inte går att förutse alla de situationer som kan uppkomma men det ändå är önskvärt att dessa kan träffas av lagens bestämmelser. Förslag till begränsningar av reklam är, typiskt sett, ett område där det är nödvändigt för lagstiftaren att använda ord som måttfull, tillbörlig och påträngande ord vars värdemässiga innehåll inte alltid är själv- klart och dessutom kan komma att ändras över tiden och därigenom lämna ett ganska stort mått av skönsmässiga bedömningar upp till lagtillämparen och den praxis som utarbetas. Så långt möjligt bör dock denna typ av reglering undvikas, särskilt i de fall man kan förutse särskilt stora tillämpningsproblem utan att de uppvägs av det otvetydiga värdet av bestämmelsen. Att vissa tillämpningssvårigheter kan komma att upp- stå innan rättsläget klarnat genom praxis är dock inte i sig skäl nog att avstå från en reglering. I olika sammanhang har framförts krav på att marknadsföring av alkoholdrycker skall tillåtas endast i tidningar med visst innehåll. Att i det enskilda fallet avgöra vad en tidnings huvudsakliga innehåll är med- för alltid gränsdragningsproblem och leder till tolkningsproblem för såväl enskilda som andra som skall tillämpa lagen. En ansvarig utgivare har också möjlighet att skapa en bilaga vars innehåll har anknytning till mat och dryck och därigenom kringgå ett förbud. Vad gäller begräns- ningar till tidningar med innehåll av mat och dryck kompliceras detta ytterligare av att många tidningar och tidskrifter har i vart fall några sidor med sådant innehåll och att det inte på ett tillfredsställande sätt kan motiveras att en annons för vin är mindre skadlig för folkhälsan i en tid- ning vars huvudsakliga innehåll är mat och dryck än den är i anslutning till artiklar om mat och dryck i andra tidningar, eftersom de läsare som tar närmare del av innehållet på dessa sidor torde vara särskilt intresse- rade av material om mat och dryck. En reglering om att kommersiella annonser för alkoholdrycker i periodiska skrifter endast får förekomma i omedelbar anslutning till artiklar om mat och dryck är teoretiskt möjlig och skulle, om den fungerade som önskat, kunna bidra till att i vart fall den läsekrets som i större omfattning tar del av alkoholreklamen kan antas vara särskilt intresserad av mat och dryck samt att de som inte vill ta del av alkoholreklamen lättare kan undvika den. Även med en sådan lösning kan dock gränsdragnings- och tillämpningsproblem förutses. Exempelvis uppkommer fråga om hur mycket redaktionellt material som skall krävas, och vilken kreativ nivå detta skall uppnå, för att alkoholre- klam skall vara tillåten i tidningen eller tidskriften. Enligt regeringens mening vore det därför inte verkningsfullt att tillåta marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter genom kommersiella annonser endast i vissa typer av tidskrifter. Det finns dock en rad tillfällen där alkoholens sociala och medicinska skadeverkningar gör sig särskilt kännbara och där det därför, trots de tillämpningsproblem som kan uppkomma, är särskilt viktigt att alkohol inte förekommer. Det finns också en rad tillfällen där det är önskvärt att alkohol inte förekommer. Vilka dessa tillfällen är framgår framförallt av de etiska principer som de europeiska medlemsländerna i WHO ställt sig bakom. I samhället råder också en stor samstämmighet kring vilka dessa tillfällen är. I trafiken, på arbetsplatser och under graviditet skall således alkohol inte förekomma. Dessutom skall barn och ungdomar skyddas mot alkoholens skadeverkningar under sin uppväxt. Marknadsföring av alkohol riskerar att påverka främst ungdomars föreställningar och attityder till alkohol och ge dem en förskönad bild av alkoholen och dess konsekvenser eller få dem att negligera de risker och skadeverkningar som är förbundna med alkohol. Även om marknads- föringen inte får rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar kommer barn och ungdomar ändå att på olika sätt ta del av marknadsföring som inte särskilt riktar sig till dem. Även för barns och ungdomars skull är det därför av särskild vikt att ytterligare restrik- tioner införs. Enligt regeringens bedömning finns det inte skäl att göra skillnad mellan olika alkoholdrycker beroende på om de utgör öl, starköl eller vin understigande en viss alkoholhalt. Några bärande folkhälsoskäl för att dryckerna skall behandlas olika finns inte. Till exempel används öl och andra alkoholdrycker med en alkoholhalt understigande 3,5 volym- procent ofta av barn i berusningssyfte och det bör därför inte komma ifråga att behandla alkoholdrycker med relativt sett låg alkoholhalt på annat sätt än de med något högre alkoholhalt utan att för den skull vara så hög att marknadsföringen till konsumenter i tryckt skrift normalt är förbjuden. Till saken hör också att dryckerna med relativt sett låg alkoholhalt i stor utsträckning produceras i och att det därför är tveksamt ur ett EG-rättsligt perspektiv att behandla dessa drycker gynn- sammare än andra drycker vad avser reklam. I sammanhanget bör påminnas om att det redan enligt 4 kap. 8 § alkohollagen (1994:1738) är förbjudet bl.a. att i marknadsföringen upp- mana till bruk av alkohol. Alkoholreklam bör vara saklig och inrikta sig mera på att informera om varan som annonseras än ovidkommande och för varan irrelevant material som föreställande bilder utan något samband med drycken. Alkoholreklam som inte är saklig spelar på känslor eller stämningar och påverkar människors attityder på ett för folkhälsan mera skadligt sätt än saklig information gör. Osaklig reklam som spelar på känslor, stämningar och attityder är ofta livsstilsanknuten och väcker särskilt ungdomars intresse. Ungdomar är, som redan påpekats, en grupp som så långt det är möjligt bör skyddas från påverkan av alkoholreklam. I reklamen förekommer också bilder på föremål eller företeelser som kan sägas ha någon form av naturligt samband med alkoholdrycker, även om det sambandet inte alltid är särskilt starkt. Dit hör exempelvis bilder på mat. Även sådana bilder väcker dock särskild uppmärksamhet och intresse för reklamen och är livsstilsanknutna. Ur folkhälsosynpunkt är det därför önskvärt att begränsa, eller ännu hellre förbjuda, användandet av bilder i de kommersiella annonserna i de periodiska skrifterna. Att tillåta vissa, men inte andra föremål eller företeelser på bild medför som huvudregel också svåra gränsdragningsproblem för rättstillämparen. Det är därför nödvändigt att det av lagen klart framgår vilka föreställande bilder som är tillåtna. I punkten 5.1.1 riktlinjer (KOVFS 1979:5) för marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl anges att framställning i bild som inte utgör varan i sig, i den ingående råvara, enstaka förpackningar eller kännetecken för den inte skall få förekomma. Regeringen anser att denna bestämmelse är väl avvägd och föreslår därför att andra framställningar i bild än dessa inte skall få före- komma. Rent generellt väcker en stor annons mer uppmärksamhet, och kan därför antas påverka mer än en liten gör, även om sammanhanget i vilket den förekommer och dess utformning är minst lika avgörande för om den brister i måttfullhet. Den tillåtna annonsytan bör därför begränsas. Rege- ringens förslag överensstämmer i huvudsak med den reglering som finns i riktlinjer (KOVFS 1979:6) för marknadsföring av öl klass II. Några remissinstanser har krävt att annonsytan begränsas till hälften av den föreslagna, bl.a. mot bakgrund av att så kallat tabloid- format numera är den vanligast förekommande i dagstidningar. En hel- sidesannons i dagspress torde onekligen lättare väcka en läsares upp- märksamhet än en mindre annons skulle göra. Det är dock viktigt också att en annonsör ges en reell möjlighet att få sin annons uppmärksammad. Den tillåtna marknadsföringen får inte begränsas så att det i praktiken blir omöjligt att på ett meningsfullt sätt kunna marknadsföra en alkohol- dryck. Regeringen finner därför att annonser av så kallat tabloidformat bör tillåtas. I riktlinjer anges också att reklamen inte får inne- hålla personliga uttalanden eller värdeomdömen. 1970:57 s. 69 f. anges att en typ av reklamargument som bör användas med viss försik- tighet är åberopanden av intyg och utlåtanden, särskilt sådana som härrör från myndigheter och institutioner. Att intyg och utlåtanden bör användas med försiktighet är enligt regeringens bedömning en princip som mera berör allmän marknadsföring än just alkoholreklam, även om den natur- ligtvis har positiva effekter även på alkoholreklamens område. Alkohol- lagen är dock inte rätt plats att i lag införa en sådan bestämmelse. Mot bakgrund av vad nu sagts får det, om det anses aktuellt, regleras på annat sätt. Enligt TV-direktivet får hög alkoholhalt inte framhållas som en positiv egenskap hos dryckerna i TV-reklam för alkoholhaltiga drycker. Reklamens attitydpåverkande egenskaper och det faktum att framförallt barn och ungdomar kan antas bli tilltalade av en drycks höga alkoholhalt, eftersom det kan uppfattas som häftigt eller tufft, medför att det är viktigt för folkhälsan att reklam inte utformas så att en hög alkoholhalt framhålls som en positiv egenskap. För att konsumenterna skall få en saklig och korrekt information och för att det skall kunna bedrivas en effektiv tillsyn över efterlevnaden av reglerna är det dock nödvändigt att dryckens alkoholhalt på ett tydligt sätt framgår i reklamen. Av annonsen skall det därför klart framgå vilken alkoholhalt den annonserade alkohol- drycken har, men detta skall inte få göras så att en hög alkoholhalt fram- ställs som något positivt. I annonsen kan däremot en relativt sett låg alkoholhalt framställas som något positivt. För att alkoholhalten skall kunna anses som låg måste jämförelsen göras mot andra alkoholdrycker av motsvarande slag och får inte göras mot alkoholdrycker som normalt sett har en högre alkoholhalt. En jämförelse får inte heller göras mot drycker som normalt sett har en lägre alkoholhalt så ett det t.ex. i annonsen antyds att man kan dricka nästan lika mycket av den som av drycker med lägre alkoholhalt. I sådana fall får annonsen, oavsett sin lydelse, tvärtom anses framhålla dryckens något högre alkoholhalt som en positiv egenskap. Avgörande för bedömningen av om de jämförda alkoholdryckerna är av motsvarande slag skall vara sammanhanget och sättet på vilket de normalt sett konsu- meras. I den finländska lagstiftningen (alkohollag) finns förutom sex punkter hämtade från TV-direktivet också en sjunde enligt vilken reklam är förbjuden om den står i strid med god sed, i den används metoder som är opassande med tanke på konsumenten eller om den annars ger osanna eller vilseledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsumtion, dess verk- ningar eller andra egenskaper. I finsk praxis används ofta denna punkt i kombination med någon eller några av de sex övriga för att ingripa mot olämplig reklam. Någon motsvarighet till den av regeringen föreslagna regleringen finns inte i den finländska lagstiftningen. Det föreslagna första stycket reglerar bland annat den tillåtna bildinnehållet i en annons. Annonser kan dock även på andra sätt, t.ex. genom textinnehåll, strida mot vad som kan anses måttfullt. Regeringens förslag liknar den finska sjunde punkten men som exempel på vad som skall beaktas vid bedömningen av om annonsen är förenlig med god sed har även angivits att det sammanhang i vilket den kommersiella annonsen förekommer skall beaktas. Måttfullhetskriteriet i 4 kap. 8 § alkohollagen skall alltjämt vara ett grundläggande begrepp även vad gäller bedömningen av annonser i periodiska skrifter. Begreppet har dock i skilda sammanhang ansetts vara för vagt och svårdefinierat. Regeringen anser därför att det beträffande annonser i periodiska och därmed jämförbara skrifter bör införas ett nytt begrepp, god sed, och att det i förarbetena till lagstiftningen närmare skall redogöras för vad som enligt regeringens bedömning inte kan anses förenligt med sådan. Denna bedömning tar sin utgångspunkt i de om- råden som det är av störst vikt att skydda från alkoholens skadeverk- Att det råder enighet om vilka dessa områden och särskilt skyddsvärda grupper är, och därmed acceptans för regler som begränsar marknadsföringen, framgår bl.a. av TV-direktivets och rådsrekommen- dationen om barns och ungdomars alkoholvanor utgångspunkter. Det finns situationer då det är särskilt farligt både för egen och andras säkerhets skull att vara påverkad av alkohol. Det gäller t.ex. framförande av fordon oavsett var detta är avsett av framföras (exempelvis på marken, i eller på vatten eller i luften), användning av maskinell utrustning, vissa sporter (t.ex. motorsport), fallskärmshoppning, skärmflygning, bergs- klättring, vildmarksliv, jakt och , fiske och båtliv. I TV-direktivet anges att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte får förknippa kon- sumtion av alkohol med bilkörning. I den brittiska branschregleringen stadgas att reklamen inte får skildra aktiviteter eller platser där det vore osäkert eller oklokt att dricka alkohol. Särskilt får i reklamen inte alkoholkonsumtion förknippas med användande av maskinell utrustning, framförande av motorfordon, aktiviteter med anknytning till vatten eller höjder eller någon annan sysselsättning som kräver koncentration för att kunna utföras på ett säkert sätt. Enligt Svenska Bryggareföreningens överenskommelse beträffande alkoholdrycker får i reklamen inte före- komma situationer då det enligt allmänt vedertagen uppfattning inte skall förekomma alkoholkonsumtion, t.ex. bilkörning, graviditet, arbete och under sportutövning. Reklam påverkar människors attityder och i förlängningen beteenden. Det är, enligt regeringens uppfattning, därför av stor vikt att alkohol inte förknippas med några situationer då konsumtion av alkohol medför särskilt stora risker. Annonser som förknippas med några av de ovan nämnda situationerna eller med småbarnsföräldrar kan därför enligt regeringens bedömning inte anses förenliga med god sed. I TV-direktivet stadgas att TV-reklam för alkoholhaltiga drycker inte får förknippa konsumtion av alkohol med förbättrad fysisk prestation eller ge intryck av att konsumtion av alkohol bidrar till social eller sexu- ell framgång. I den finska lagen används i stället begreppet prestation utan att detta begränsas till fysisk sådan.