prop · GR031d22 · 2004-01-01 00:00:00 — En övervägande majoritet av de nationella myndigheterna som deltar i arbetet anger att tillväxtavtalen har bidragit till ett mervärde. I huvudsak framhålls mervärde i form av ökad insikt, översikt och förståelse om hållbara regionala tillväxtfrågor men också om fördjupade kontakter och bättre samarbete med andra aktörer. Tillväxtavtalsarbetet upplevs bl.a. kunna bidra till att arbetsmarknadsutbildningar bättre kan anpassas till näringslivets behov. Även högskolorna och universiteten anser att deltagandet i tillväxtavtalsarbetet har bidragit till ett mervärde i såväl den egna organisationen som i det regionala utvecklingsarbetet i stort. Ett viktigt syfte med jämförelser (benchmarking) är att få igång förändringsprocesser och öka kunskapsutbytet mellan och inom olika organisationer och regioner. Två externa studier av tillväxtavtalsarbetet har presenterats . för regional tillväxt i : en utvärdering, har genomförts inom ramen för OECD-programmet Local Partnership, i samarbete med bl.a. och . Rapporten studerade partnerskapens roll och funktion i arbetet med de regionala tillväxtavtalen i och . Studien resulterade i ett antal rekommendationer som bl.a. avsåg behov av förstärkt regional dimension av Arbetsmarknadspolitiken och dess företrädare, förbättrad integrering och samverkan mellan nationella myndigheter och regionala partnerskap, förbättrad samverkan mellan olika politikområden samt behov av utvärdering av tillväxtavtalen till stöd 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 I () granskning (RRV 2002:23) /2002 har de regionala myndigheternas (länsstyrelser, länsarbetsnämnder samt universitet och högskolor) roll och engagemang i de regionala tillväxtavtalen granskats. Studien har bidragit till en ökad kunskap om de möjligheter och problem som ett utvecklat tvärsektoriellt arbetssätt medför. RRV lämnar i sin studie ett antal förslag med bäring på det framtida arbetet för regionala tillväxtprogram. Resultaten från projektet stämmer väl överens med de iakttagelser som regeringen har gjort i andra uppföljningsstudier av tillväxtavtalsprocessen. Regeringen har därmed i riktlinjerna för tillväxtprogrammen bl.a. tydliggjort att programmen skall ha en tydlig inriktning mot att skapa en hållbar tillväxt utifrån ett näringslivsperspektiv och att arbetskraftsförsörjning, entreprenörskap, företagande och företagsklimat samt innovationssystem och kluster ska utgöra tre strategiska frågor. Ytterligare markeras i riktlinjerna att lokala arbetsmarknadsregioner skall betonas och att universitet och högskolors roll skall tydliggöras bl.a. skall de vara representerade i partnerskapen. I riktlinjerna ställs också tydligare krav på att det skall finnas löpande uppföljning av de aktiviteter och åtgärder som avses genomföras inom ramen för programmen. Lärandet utgör ett väsentligt inslag i den Re- gionala utvecklingspolitiken och i tillväxtavtalen. Genom att ta tillvara gemensamma erfarenheter kan medverkande organisationer och individer successivt lösa kommande uppgifter bättre. Tillväxtavtalsarbetet har bidragit till ett aktivt och medvetet lärande, och ett intresse för att öka kunskapen kring frågor om hållbar tillväxt. En majoritet av de individer som aktivt tagit del i arbetet anser att de har ökat sina kunskaper om såväl andra aktörer i regionen som kring frågor om tillväxtproblematik i allmänhet och i sin region i synnerhet. Uppföljningar visar att tillväxtavtalen bidragit till att regionalt systemlärande växer fram. Inomregionalt lärande är dock fortfarande den vanligaste formen för regionalt lärande. Mellanregionalt lärande gynnar ett mera utvecklingsinriktat lärande än vad inomregionalt lärande gör. Mellanregionalt lärande förefaller ännu vara främmande för många regioner. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 Strukturfondsprogram för programperioden 19951999 EG:s strukturfondsprogram utvärderas enligt före programstart, efter halva tiden och efter programperiodens slut. I strukturfondsarbetet har utvärderingar blivit en viktig del i genomförandet av programmen. Slututvärderingar har lämnats för samtliga program där har haft huvudansvaret för programmen . lämnades slututvärderingar för mål 5b-pro- grammen och gemenskapsinitiativen LEADER II, , Småföretagsinitiativet och Konver. För målen 2 och 6 samt vissa Interreg-program slutfördes slututvärderingarna . I många fall verkar programmens kvantitativa målsättningar ha uppfyllts men utvärderarna påpekar att det varit svårt att följa upp resultaten och verifiera dessa och att det därför är svårt att dra några långtgående slutsatser. Detta beror bl.a. på att definitionerna av indikatorerna har varit olika och otillräckliga, att indikatorerna hanterats olika och att det inte funnits likalydande inrapporteringskrav för alla sekretariat och program. När den nya periodens strukturfondsprogram togs fram genomfördes därför insatser för att förbättra hanteringen av indikatorer. En ytterligare svårighet är att de olika utvärderarnas metoder varierat vilket omöjliggör en sammanräkning av utvärderingarnas kvantitativa resultat. I många utvärderingar framhålls konkreta kvalitativa resultat som t.ex. ökad samverkan, nätverksbyggande och ett nytt förhållningssätt till regionalt utvecklingsarbete istället för de kvantitativa resultaten. Utvärderarna konstaterar att det är svårt att utläsa några generella positiva regionalekonomiska effekter rörande strukturomvandling, näringslivsklimat, befolkningsutveckling och sysselsättning i berörda regioner, som entydigt kan kopplas till genomförandet av programmen. Svårigheterna med att kunna isolera effekter från gjorda insatser inom ett program är ett generellt metodproblem och gäller inte enbart . Det har också varit svårt för utvärderarna att dra slutsatser när det gäller de så kallade horisontella målen jämställdhet och miljö. När det gäller det horisontella målet miljö framgår det i utvärderingarna att det endast varit en svag koppling mellan genomförda projekt och större miljöhänsyn eller miljöförbättrande åtgärder. Detsamma gäller målet jämställdhet. Det statistiska materialet är begränsat, de mätbara målen få och det finns oklarheter när det gäller tillämpningen av de indikatorer som finns. Nedan redovisas utvärderarnas programspecifika slutsatser. Mål 5b-programmens syfte har varit att underlätta en strukturomvandling inom programområdena. De kvantitativa målen med nya företag samt nya, bevarade och tillfälliga arbetstillfällen har i huvudsak uppnåtts i samtliga fem 5b-program, vilka är //, , Sydöstra , och Skärgården. Huvuddelen av de arbetstillfällen som programmen bidragit till att skapa har kommit till via de företagsinriktade åtgärderna. Stora insatser har t.ex. kunnat göras på högskoleområdet inom programmet Sydöstra med både distansutbildningar och utlokaliserade utbildningar. Dessutom har programmen bidragit till en rad andra resultat och spin-off effek- ter, bl.a. nya samarbetsrelationer mellan olika aktörer. Leader II programmets syfte var att främja landsbygdsutveckling genom lokal mobilisering. Målet var att skapa ny sysselsättning och en mer livskraftig kultur, förbättrad service och boendemiljö m.m. som kan möjliggöra för människor att bo kvar men också möta människors förändrade attityder och värderingar och möjliggöra inflyttning till landsbygden. Som ett resultat av programmet har partnerskapsmodellen etablerats och är accepterad som organisatorisk form för landsbygdsutveckling. De ideella aktörerna har vunnit erkännande som etablerade aktörer inom landsbygdsutveckling. Det interkommunala samarbetet har utvecklats. Samarbetet mellan den ideella sektorn och kommunsektorn har vidare breddats och fördjupats. Kvinnorna på landsbygden har varit starkt engagerade i genomförandet av Leader II. Leader II har gett kvinnorna en plattform och resurser för vidareutveckling av sitt engagemang. Ungdomarna som prioriterad målgrupp i hela programmet har fått tydliga genomslag. Programmets mål har därför uppfyllts i väsentlig grad. Urban-programmets mål var att förnya fem bostadsområden i . Dessa områden präglades av vikande attraktivitet, hög arbetslöshet och tilltagande social oro med sviktande hälsa hos befolkningen. Programmet har bidragit till att nya arbetstillfällen och företag skapats, men förvärvsfrekvensen har inte ökat till det uppsatta Den sociala infrastrukturen har stärkts genom etablering av informationskontor och media- och kultursatsningar. Vissa av insatserna fortsätter inom ramen för storstadssatsningen. De boende ser förbättringar i boendemiljön som den viktigaste förändringen inom ramen för programmet. Programmet har präglats av nytänkande med ett helhetsgrepp på den lokala utvecklingen. Arbetssättet i genomförandet har också varit bra, med stor delaktighet från de boende. Småföretagsinitiativet har varit ett framgångsrikt program, där de kvantifierbara målen har uppfyllts. Projekten har lett till kompetensutveckling och utökat nätverkssamarbete mellan de deltagande företagen. Programmet har varit väl anpassat till företagens behov. Konver-programmet har omfattat och kommuner och målet var att stödja diversifieringen av näringslivet i områden med stort beroende av försvarsrelaterad verksamhet. Den viktigaste indikatorn för att mäta resultatet har varit att skapa sammanlagt 350 nya arbetstillfällen i de båda orterna. Målet för har uppfyllts däremot inte för fullt ut. Insatser inom Konver-programmet har bidragit till att öka medvetenheten, höja kompetensen, utveckla nätverk och stärka samarbetet i de båda kommunerna. Programmet har däremot inte i grunden lyckats ändra näringslivsstrukturen i de båda orterna. Slutredovisningen av mål 6, mål 2 och mål 2 Ångermanlandskusten visar att programmen i stor utsträckning har nått de fastställda målen om 14 600 antal nya arbetstillfällen och 2 500 nya företag. Utvärderarnas bedömning av dessa resultat har redovisats ovan. Effekter på den regionalekonomiska utvecklingen är dock svårare att visa. Utvärderarna konstaterar att programmen inte ensamma kunnat bryta den negativa ekonomiska utvecklingen i regionerna utan att det behövs kraftigare insatser än vad de tre programmen kunnat åstadkomma tillsammans. På företagsnivå finns positiva effekter avseende ökad sysselsättning och utvecklingen av nya samverkansformer mellan företag vilka även efter projektavslut fortsätter. Detta visar, enligt utvärderarna, att förutsättningarna finns för en fortsatt positiv utveckling bland de företag som deltagit i programmen. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 När det gäller utvecklingen av en attraktiv livsmiljö kan man se resultat i form av ökat deltagande av aktörer inom den sociala ekonomin, vilket enligt utvärderarna har betydelse för en attraktiv livsmiljö. Effekter avseende ett förbättrat näringslivsklimat har främst skett genom ett ändrat synsätt och nya arbetsformer och samverkansformer. Arbetssättet med fleråriga program, partnerskap, nätverk och samverkan har etablerats vilket resulterat i ett strategiskt synsätt på regional utveckling. Utvärderarna anser att det nya arbetssättet, och vad detta har lett till, kan vara det viktigaste resultatet av genomförandet av programmen. Slutredovisningen av mål 2 Bergslagen, mål 2 och mål 2 visar att programmen i stor utsträckning har nått det fastställda målet om 14 250 antal nya arbetstillfällen. Programmen har även nått det fastställda målet vad gäller nyföretagande där målsättningen var att antalet nystartade företag skulle öka med uppskattningsvis i förhållande till det årliga genomsnittet för perioden 19901994. Ut- värderarnas bedömning av dessa resultat har redovisats ovan. Av utvärderingarna framgår att det är svårt att utläsa några generella positiva effekter rörande strukturomvandling, arbetslöshetens utveckling samt befolkningsutveckling som entydigt kan kopplas till genomförandet av mål 2-program- men. Utvärderarna anser dock att det inte är realistiskt att tro att programmen ensamma skulle bidra till att bryta den negativa ekonomiska utvecklingen som präglat de regioner som omfattades av programmen. Utvärderingarna visar dock på att mål 2 gav insikter om behovet av fortlöpande kompetensutveckling och att nyföretagande stimulerades vilket lade grunden för en större branschbredd. Mål 2-pro- grammen tros ha medverkat till av nyföretagandet i de tre regionerna. Det nya arbetssättet, baserat bl.a. på samverkan mellan olika aktörer, framstår återigen som det kanske viktigaste resultatet av programmen. Att det skapats mer samverkan och nya nätverk är något som konstateras i samtliga mål 2-områ- den. Detta betraktas i utvärderingarna som ett mervärde av programmen. Ökat forsknings- och utvecklingssamarbete mellan näringsliv och högskola/universitet är ett exempel på detta. Många av de olika nätverken/samverkansprojekten är efter projektens genomförande fortfarande livskraftiga. Även partnerskapstanken är en viktig 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 behållning av programmen vilket också är en bestående effekt. Här betonas såväl partnerskapet lokalt och regionalt, liksom partnerskapet mellan regionen och centrala myndigheter/institutioner. I utvärderingen av Interreg IIA-programmen är utvärderarnas huvudkonklusion att verksamheten i alla program måste karaktäriseras som godkänd och att målen i väsentlig grad uppfyllts. I samtliga utvärderingar återkommer ett antal slutsatser och reflektioner som är gemensamma och kan sägas vara generella. Projektdeltagarna betraktar det som en positiv erfarenhet att ha funnits med i ett gränsregionalt projekt och att det gränsregionala samarbetet skapat ett mervärde. Det förefaller dock som att det är svårare för små aktörer att verka som huvudansvarig projektägare i Interreg jämfört med målprogrammen. Interreg har inneburit att många nya aktörer har fått erfarenhet av gränsregionalt samarbete. Programmen har inneburit en reell ökning av de ekonomiska resurserna för gränsregionalt samarbete. Utvärderarna menar att varaktiga kontakter och nätverk knutits i projekten och att samarbetena fortsatt efter projektslut. Samtliga program har lett till ökat samarbete och fler kontakter över gränsen men programmen har i begränsad omfattning lyckats reducera eller undanröja gränshinder. Strukturfondsprogrammen för programperioden 20002006 har beslut fattats om för målen 1 och 2, Interreg IIIA samt , vilket även inkluderar strukturfondsmedel inom andra utgiftsområden. Detta motsvarar av EU-medlen för programperioden. Den nationella offentliga medfinansieringen uppgår till och den privata till . Av den nationella offentliga medfinansieringen har för målen 1 och 2 samt Leader+ samt , kommunerna stått för , länsstyrelserna , landstingen och övrig statlig medfinansiering . Totalt har , motsvarande , av EU-medlen utbetalats till projekten . Förväntat resultat enligt programdokumenten inom målen 1 och 2 är att insatserna skall bidra till att skapa 45 000 nya eller bevarade arbetstill- fällen och cirka 8 000 nya företag. Målsättningen är att nära hälften av dessa skapade arbetstillfällen och nya företag skall tillfalla respektive ägas av kvinnor när programperioden summeras. Av- slutade projekt redovisar att de har bidragit till att skapa cirka 22 000 nya eller bevarade arbetstillfällen, varav cirka 8 400 tillfallit kvinnor. Cirka 5 000 nya företag har startats, varav cirka 1 700 ägs av kvinnor. Halvtidsutvärderingar kommer att genomföras för respektive program och presenteras . Då kommer de resultat som nåtts att utvärderas. skall den s.k. halvtidsöversynen genomföras där halvtidsutvärderingarna utgör en viktig del. Översynen kan resultera i förändringar i programdokumenten likväl som åtgärder för att effektivisera och förbättra genomförandet av befintliga program. Målet för verksamhetsområdet är ökad ekonomisk tillväxt i stödföretagen och som därmed bidrar till fler nya arbetstillfällen. Resultatindikatorerna för de selektiva regionala företagsstöden, förutom stöd till kommersiell service och såddfinansiering, är förväntat antal nya arbetstillfällen, genomsnittlig subvention per förväntad ny årsarbetskraft samt investeringar som beräknas delfinansieras av stöden. Med selektiva regionala företagsstöd avses regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, småföretagsstöd, sysselsättningsbidrag, såddfinansiering via länsstyrelser och självstyrelseorgan och stöd till kommersiell service. För regionalt utvecklingsbidrag finns även resultatindikatorer avseende den ekonomiska tillväxtaspekten såsom förädlingsvärde, omsättning och vinstmarginal. Resultatbedömningen av de selektiva regionala företagsstöden avser beviljade stöd . Resultatbedömningen av de generella stöden, nedsatta socialavgifter och transportbidrag, avser utbetalda medel 2002. Tabell 3.7 Vissa uppgifter om beviljade selektiva regionala företagsstöd åren 1999-20021 Beviljat belopp (mnkr) Beräknat antal nya arbets- tillfällen (antal) per arbetstillfälle (tkr) nas delfinansieras med de 1 Regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd, småföretagsstöd och sysselsättningsbidrag. Sysselsättningsbidrag enligt äldre bestämmelser ingår ej i tabellen. Beslut om totalt i olika former av selektiva företagsstöd (exkl. stöd till kommersiell service och såddfinansiering) i samband med investeringar beräknas enligt bidra till cirka 5 700 nya arbetstillfällen inom främst stödområde A och B. Totalt beviljat belopp 2002 innebär en minskning jämfört med . Skälet är att företagsstödens andel av beviljade medel inom anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder har minskat, dvs. andelen medel för regional projektverksamhet har ökat. Den regionala projektverksamheten används i betydande utsträckning till medfinansiering av EG:s strukturfondsprogram. Behovet av medfinansiering var större 2002 än 2001 på grund av att beslutstakten i programmen var mycket hög . Genomsnittlig subvention per arbetstillfälle uppgår till . Det innebär att den genomsnittliga subventionen per arbetstillfälle har ökat. Förklaringen är att stödformer med relativt högre subvention per arbetstillfälle, i detta fall regionalt utvecklingsbidrag, har ökat sin andel av beviljade belopp. Investeringar i storleksordningen beräknas delfinansieras med dessa stöd. Av beviljat regionalt utvecklingsbidrag har av beloppet beviljats små och medelstora företag, dvs. företag med 0199 anställda. De små och medelstora företagen utgör av antalet stödföretag. Det genomsnittliga regionala utvecklingsbidraget är per företag. Totalt har 188 preliminärt beviljade beslut avseende regionalt utvecklingsbidrag fattats . Av dessa har det enbart varit möjligt att redovisa förväntade resultatet i 134 beslut (). De företag som beviljats bidrag förväntas enligt 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 uppvisa en god tillväxt inom . Förädlingsvärdet förväntas öka på total nivå , sysselsättningen förväntas öka med 1 101 personer varav 327 kvinnor, omsättningen kommer enligt företagens prognoser att öka samt vinstmarginalen . uppföljning av bidrag som beviljats visar att utfallen har varit väl överensstämmande med de förväntade värdena på samtliga resultatmått, förutom på vinstmarginal. Vinstmarginalen har inte nått upp till de förväntningar som gjorts. Rådande konjunkturläge kan vara en bidragande orsak till detta. I övrigt följer utfallsvärdena de förväntade värdena mycket väl. För regionalt utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag finns ett kvoteringsvillkor. För att ett företag skall kunna beviljas något av dessa stöd gäller som huvudregel att av det antal arbetstillfällen som tillkommer till följd av stöden skall förbehållas vartdera könet. Villkoret skall uppfyllas i varje enskilt fall. För landsbygdsstödet finns inget villkor men stödet följs upp på samma sätt som regionalt utvecklingsbidrag och sysselsättningsbidrag. Under en följd av år har kvoteringsregeln varit svår att efterleva och undantag från huvudregeln har krävts i relativt stor utsträckning. publicerade en rapport som visar att kvoteringsregeln haft positiva effekter när det gäller att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden. Den har stimulerat arbetsgivare att anställa fler av det kön som varit underrepresenterat på området i fråga. Tabell 3.8 Kvinnor i procent av beräknad sysselsättningsökning för de regionala företagsstöden 1 För sysselsättningsbidrag har ett uppföljningssystem saknats fram . Det har, som nämndes ovan, varit svårt att uppnå kvoteringsvillkoret med undantag . Andelen kvinnor av den beräknade sysselsättningsökningen varierar kraftigt mellan olika län. Villkoret att av antalet nya arbetstillfällen skall avse vartdera könet har i 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 princip uppfyllts för det regionala utvecklingsbidraget 19992001 men inte 2002. Vad gäller landsbygdsstöd har andelen arbetstillfällen som förväntas tillfalla kvinnor legat på mellan . För sysselsättningsbidraget har ett uppföljningssystem för kvoteringskravet saknats fram . uppgick andelen arbetstillfällen som förväntas tillfalla kvinnor till . Sysselsättningsbidrag går till stor del till personalintensiva företag inom framförallt tjänstenäringen till skillnad mot övriga regionala företagsstöd som till stor del beviljas företag inom industrin. Detta kan förklara varför andelen arbetstillfällen som tillfaller kvinnor är högre för sysselsättningsbidraget. En annan anledning till att andelen arbetstillfällen som tillfaller kvinnor är låg är att männen inom stödområde A och B i genomsnitt har högre öppen arbetslöshet än kvinnor. Den ovanligt låga siffran för regionalt utvecklingsbidrag kan förklaras av tre stora ärenden där andelen kvinnliga arbetstillfällen blev väldigt låg. Tabell 3.9 Utbetalda generella regionala företagsstöd åren 1999-20021 nedsatta socialavgifter och transportbidrag. Utbetalda generella regionalpolitiska företagsstöd minskade betydligt 2000 på grund av att stödformen nedsatta socialavgifter inom utgiftsområdet upphörde. gjordes endast retroaktiva utbetalningar om . har inga utbetalningar gjorts. Transportbidrag har kompenserat en del av företagens kostnader för varutransporter. Såddfinansiering har beviljats med till små och medelstora företag, en kraftig ökning då det beviljades i såddfinansiering. Stödet förväntas ha betydelse för teknikbaserade företag i tidiga utvecklingsfaser. Den övervägande delen av såddfinansieringen finansieras med andra medel än medel från utgiftsområde 19. En mer detaljerad beskrivning per län av dels beviljade selektiva regionala företagsstöd, dels utbetalda medel avseende transportbidrag återfinns i nedanstående tabeller. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 Tabell 3.10 Beviljade selektiva regionala företagsstöd av länsstyrelserna, regionala självstyrelseorgan, och regeringen fördelat på län/organ1 1I tabellen redovisas inte () och regeringens () beslut avseende central projektverksamhet. 2Avser regionalt utvecklingsstöd, landsbygdsstöd, småföretagsstöd och sysselsättningsbidrag. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 19 Enligt utvärderingen De regionalpolitiska företagsstöden en studie av användning och effekter (2000), kan effekterna av regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd och småföretagsstöd sammanfattas med att de bidrar till att skapa sysselsättning och överlevnad på kort sikt men att dessa effekter inte kan beläggas på . Det går inte heller att belägga att stöden skulle leda till ekonomisk tillväxt i stödföretagen. Fram /99 har emellertid målet med de selektiva företagsstöden främst varit att öka sysselsättningen. De utvärderingar som har gjorts har studerat stödens effekter avseende detta mål. är målen för de selektiva företagsstöden att de skall medverka till ekonomisk tillväxt och därmed bidra till att åstadkomma nya varaktiga arbetstillfällen. Regeringen gav ITPS i uppdrag att utvärdera sysselsättningsbidragets effekter. Ut- värderingen lämnades till regeringen . Utvärderingen visar att sysselsättningsbidraget huvudsakligen går till tjänsteföretag och då framför allt till företagsinriktade privata tjänsteföretag. Sysselsättningsbidraget går ofta till företag som är nya i länet eller i riket. Utvärderingen ger svar på vissa frågor om stödets effekter.