prop · GR03161 · 2004-06-02 00:00:00 — Detta innebär att den faktiska konsumtionen för 2024-åriga män sannolikt uppgår till ca ren alkohol och för kvinnorna i samma åldersgrupp till knappt . Omräknat till spritdrycker (40 volymprocent) motsvarar detta för de unga männen ca sprit- dryck och för de unga kvinnorna drygt . I antal starköl (ca 5,5 volymprocent) motsvarar ren alkohol nästan 14 burkar och de unga kvinnornas ca 6 burkar . Alkoholens negativa sociala och medicinska effekter skall begränsas. Detta framgår av propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35). Målet för den svenska alkoholpolitiken inryms i målområde 11 i proposi- tionen och bygger på propositionen Nationell handlingsplan för att förebygga alkoholskador (prop. 2000/01:20). I denna slås fast att den svenska alkoholpolitiken skall vara restriktiv och solidarisk samt leda till minskad alkoholkonsumtion och begränsade alkoholskador. Missbruk av alkohol kan ge upphov till olika medicinska, sociala och psykologiska problem. I allmänhet skiljer man mellan akuta problem (t.ex. skador och rattfylleri) och kroniska (skrumplever och demens etc.). De alkoholrelaterade problemen har en betydande utbredning i befolk- ningen. Risken för problem för den enskilde ökar med ökad konsumtion och påverkas också av dryckesmönstret. De som konsumerar stora mängder alkohol vid konsumtionstillfällena riskerar i särskilt stor ut- sträckning att drabbas av akuta problem ett viktigt konstaterande i där berusningsdrickande har lång tradition och är vanligt Den stora gruppen låg- och måttlighetskonsumenter svarar dock för de flesta akuta och lindriga sociala och medicinska problemen i befolkningen. Förklaringen är att även om den individuelle storkonsum- enten löper större risk än den individuelle måttlighetskonsumenten är den senare gruppen mycket större. Detta förhållande kallas ibland pre- ventionsparadoxen. Dock svarar storkonsumenterna för majoriteten av många kroniska sjukdomar, t.ex. skrumplever. Forskningen visar, och har visat, att det finns ett positivt samband mellan totalkonsumtionen av alkohol i samhället och andelen storkonsumenter. En ändring av total- konsumtionen, t.ex. genom prisändring, medför en ändring av alkohol- konsumtionen hos alla konsumtionsgrupper, även hos storkonsumen- terna. En minskning av den totala alkoholkonsumtionen i befolkningen är således av central betydelse för att minska omfattningen av alla slags alkoholrelaterade problem. Men detta bör kompletteras med särskilda insatser för att nå storkonsumenter i ett tidigt skede och stimulera dem till en konsumtionsminskning (sekundär prevention), något som kan ge goda resultat enligt flera vetenskapliga studier. Dessutom måste alkohol- politiska och förebyggande insatser kompletteras med konkreta insatser för de individer som på grund av stor alkoholkonsumtion har utvecklat alkoholrelaterade sjukdomar och allvarliga sociala problem. Alkohol kan skada de flesta organsystem i kroppen. Som exempel på alkoholrelaterade sjukdomar kan enligt vetenskaplig expertis nämnas alkoholdemens, andra hjärnskador, magkatarr, leverinflammation, skrumplever, bukspottkörtelinflammation, högt blodtryck, hjärnblödning, hjärtsjukdom, epileptiska kramper, muskelskador, skador på nerver, armar och ben, blodförändringar, nedsatt immunförsvar, epileptiska an- fall, urkalkning av skelett, hormonella störningar samt cancer i munhåla och svalg, matstrupe, lever, ändtarm och bröst. Till detta kommer alkoholpsykos och alkoholism. De skador som alkoholen åsamkar hjärnan måste beaktas. ligger långt framme vad gäller den neurobiologiska forskningen för att fastställa de långvariga förändringarna i hjärnan vid drogbruk. Dessa för- ändringar leder bl.a. till långvarig abstinens och framkallande av begär efter drogen. Begäret framkallas av yttre stimulering (WHO Report- Spring 2002, prof. ). Det innebär att personer som är hög- konsumenter, missbrukare eller har varit missbrukare kan löpa större risk för återfall och ökande konsumtion vid stimulering i form av t.ex. reklam. Eftersom ett flertal studier av svenska data visat på tydliga samband mellan den totala alkoholkonsumtionen (oftast mätt som den registre- rade) och olika former av alkoholrelaterade skador, är den ökade alkoholkonsumtionen inte oproblematisk. Studier genomförda inom ramen för ECAS (European Comparative Alcohol Study) visar till och med att effekterna av en ökad alkoholkonsumtion på olika alkoholrelate- rade problem är starkare i de nordiska länderna än i länderna i Syd- och (2001). Det som kan göra situationen än mer bekymmersam är att de förändringar som setts i riktning mot en ökad konsumtion kan vara början på en mer långsiktig utveckling. De problem som alkoholkonsumtionen för med sig är om- fattande i hela (och kanske än mer så i ). räkna alkoholens totala kostnader för samhället är ytterst problematiskt. Detta gäller inte bara de direkt ekonomiska kostnaderna, som vården inom de medicinska och sociala sektorerna samt minskad produktivitet i arbetslivet utan också det mänskliga lidande som drabbar både alkohol- missbrukare och anhöriga. Gutjahr och Gmel (2001) redovisar dock att de samhälleliga kostnaderna för alkoholen i har beräknats till av BNP . Den kanske mest relevanta och framkomliga vägen att uppskatta alkoholens kostnader är de studier som genomförts inom ramen för WHO:s projekt of Disease 2000 och som syftar till att beräkna hur mycket olika riskfaktorer bidrar till den totala sjukdoms- bördan. Beräkningarna visade att alkoholen orsakade 1,8 miljoner döds- fall 2000, vilket motsvarade av samtliga döds- fall. Andelen visade sig vara 10 gånger högre bland männen (6,) än kvinnorna (0,). Akuta alkoholrelaterade dödsfall var vanligast och utgjorde nästan hälften av samtliga alkoholrelaterade dödsfall. Då man även beaktade antalet förlorade levnadsår p.g.a. dödsfall samt invaliditet som orsakats av alkohol ökar alkoholens bidrag till den globala sjuk- domsbördan från . Det finns stora regionala skillnader i hur stor andel av dödlighet och sjukligheten som kan tillskrivas alkohol. Störst negativ effekt kunde observeras i C, som bl.a. består av och , där alkoholen bidrog till av männens och av kvinnornas totala sjukdomsbörda. I A, bestående av de västeuropeiska länderna, uppgick alkoholens andel av sjukdoms- bördan till för männen och 1,6 för kvinnorna. Utvecklingen av den alkoholrelaterade dödligheten har studerats av vid . Ett index har där konstrue- rats som inkluderar samtliga personer som avlidit med en eller flera alkoholrelaterade diagnoser. Den nedåtgående trend som pågått verkar ha avstannat. Nya uppgifter från dödsorsaksstatistiken för visar på en uppgång av de alkoholrelaterade dödsorsakerna för männen med jämfört med . Speciellt tydlig var ökningen bland män i åldersgruppen med en ökning på . Bland kvinnorna var nivån i stort sett oförändrad 2001 jämfört med . En viss ökning framkom dock i åldersgruppen , en ökning som fak- tiskt pågått . Däremot har alkoholdödligheten minskat bland såväl de yngre kvinnorna som männen. Ytterligt oroande är statistiken över det totala antalet personer vårdade för alkoholförgiftning samt antalet 1519-åringar vårdade för alkohol- förgiftning. fördubblades antalet personer som vårdades för alkoholförgiftning. ökade alkoholförgiftningarna för 1519-åriga kvinnor med och för samma ålderskategori män med . Det är en mycket oro- ande utveckling och vad gäller unga kvinnor är den alarmerande. De har gått om de unga männen då det gäller vårdtillfällen för alkoholförgift- ning. Dödsfallen i alkoholförgiftning, alla åldrar, har ökat med . Det måste även uppmärksammas att oroande statistik framkommit gällande gravida kvinnor i . enter i gruppen har ökat och andelen riskkonsumenter före graviditeten Prop. 2003/04:161 kan vara så hög som . Av den undersökta gruppen uppgav någon alkoholkonsumtion under graviditeten och rapporterade alkoholanvändning eller oftare. Det har även rapporterats att det kan finnas samband mellan ökat drickande under graviditeten och de senaste årens uppgång av antalet barn med den neurologiska störningen adhd/damp (2003). Antalet polisanmälda rattfylleribrott ökade för att fram till och med minska med i genomsnitt . anmäldes drygt 26 000 fall och drygt 12 000 fall. Därefter (åren 19982000) har antalet ökat något. Ökningen framkom- mer också i antalet misstänkta och lagförda för rattfylleri. Andra indika- torer som brukar användas som mått på utvecklingen av rattfylleri är trafikolyckor. Studier visar att en större andel av alla förare är alkohol- påverkade i dödsolyckor än i icke-dödsolyckor och i singelolyckor jäm- fört med icke-singelolyckor. Utvecklingen av singelolyckor, och i synnerhet singelolyckor med dödlig utgång, brukar därför användas som en indikator på utvecklingen av rattfylleri. I en svensk studie visade det sig att mer än varannan person som omkom i singelolyckor var alkoholpåverkad (1993). Andelen av samtliga dödade förare som obducerats och visat sig ha alkohol i kroppen har ökat från år . Denna ökade andel är inte resultatet av ett minskat antal dödade förare eftersom även antalet dödade förare har ökat (Den svenska supen i det nya ; Leifman 2002). Den senaste statistiken från visar att trafiknykterhetsbrotten ökar. Dödsolyckor i trafiken som har samband med alkohol har ökat , enligt uppgifter från . Graden av alkoholpå- verkan hos dem som avlider är klart högre . Dessa data åter- speglar dessutom bara de fall där den avlidne föraren varit alkoholpåver- kad. De dödsfall där ej påverkade personer dödats av berusade förare, till exempel barn som blir påkörda av rattfyllerister, finns inte med i Rätts- medicinalverkets statistik, varför siffrorna över dödsolyckor som har samband med alkohol i trafiken med all säkerhet är högre. Alkohol är också oftast förekommande vid våldsbrott. Mellan av alla våldsgärningsmän och cirka hälften av alla offer för våld är alkoholpåverkade då brottet begås. meddelade dom i det s.k. Gourmetmålet. I domen fann att det dåvarande svenska förbudet mot alkoholreklam i tryckta skrifter var alltför långtgå- ende och att det inte var proportionerligt i avvägningen mellan skyddet för folkhälsan och den fria rörligheten för varor och tjänster. Förbudet, som reglerades i 4 kap. 11 § alkohollagen (1994:1738), avsåg använ- dande av kommersiella annonser vid marknadsföring av spritdrycker, vin eller starköl till konsumenter. Förbudet gällde dock inte i fråga om skrif- Prop. 2003/04:161 ter som tillhandahölls endast på försäljningsställen för sådana drycker. Med anledning av utgången i målet föreslog regeringen dels en ändring i alkohollagen (jfr prop. 2002/03:87 Vissa alkohol- och tobaksfrågor), dels tillkallade regeringen en särskild utredare (dir. 2003:33) för att föreslå begränsningar av marknadsföringen till konsumenter i tryckta skrifter av alkoholdrycker. Den av regeringen föreslagna lagändringen, vilken innebar att förbudet mot marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl till konsumenter av kommersiella annonser i periodiska skrifter skulle begränsas till att avse alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol, antogs av och trädde i kraft (bet. 2002/03:SoU16, rskr. 2002/03:152, SFS 2003:166). Den nämnde särskilde utredaren har avlämnat betänkandet Alkohol- reklam i tryckta skrifter i ett folkhälsoperspektiv (SOU 2003:69) till re- geringen. Även i betänkandet Alkoholbranschens idrottssponsring och alkohol vid ungdomsevenemang m.m. (SOU 2003:65) har en särskild utredare lämnat förslag till begränsningar avseende marknadsföringen till konsumenter av alkoholdrycker. Den svenska alkoholpolitiken syftar till att minska skadorna p.g.a. alkoholkonsumtion genom att hålla nere konsumtionen. Insikten om att ett bruk av alkohol kan leda till missbruk och andra skador motiverar restriktiviteten i den förda politiken. Anledningarna till att människor blir missbrukare är flera och komplexa och man kan ofta inte peka på en enskild orsak. Tobaks- och alkoholutredningen analyserade i sitt betänkande (SOU 1976:63) reklambegreppet och fann att syftet med reklam var att påverka konsumenternas attityder, kunskaper eller beteenden eller att i vart fall väcka deras uppmärksamhet eller intresse för en vara eller en tjänst. Alkoholreklam skiljde sig inte heller från annan reklam när det gäller funktion och art. Det är svårt att mäta de effekter alkoholreklamen har eller kan ha på konsumtionen. Att i detta hänseende isolera reklamens påverkan från påverkan av faktorer som t.ex. pris, tillgänglighet och sociala omständ- ligheter är omöjligt. De undersökningar som finns är i viss mån förenade med brister i fråga om begrepp och undersökningsmetoder. Det finns emellertid studier som visat att reklamen har viss betydelse för konsum- tionen i höjande riktning (, Alkoholpolitik för bättre folkhälsa, 1996, s. 203). Reglerna för alkoholreklamen speglar samhällets syn på alkoholen, och det går inte att bortse från att en lagstiftning som tillåter alkoholreklam kan uppfattas som att samhället accepterar ett omfattande drickande och de skador detta för med sig. Alkohol har varit en av de mest reklam- intensiva produkterna i världen , trots de många restriktioner som till skydd för folkhälsan införts mot reklamen (a.a. s. 202). En slut- sats som kan dras av det är att åtminstone branschen räknar med att reklamen ger ökad försäljning. Att dricka alkohol är en del av vår kultur och ett accepterat inslag i umgängeslivet. Alkoholdrycker får därför säljas, om än under kontroll- erade former. Eftersom det är lagligt att tillverka och sälja dessa produk- ter måste det också finnas en möjlighet för producenter och leverantörer att marknadsföra dem. Friheten för konsumenterna att välja produkter måste alltså motsvaras av en möjlighet för producenter och leverantörer att informera om dem. Alkoholmarknaden är i vissa avseenden reglerad och föremål för insyn och kontroll. Partihandlarna och tillverkarna lik- som restaurangerna konkurrerar om marknadsandelar och verkar för att vidga sina respektive marknader. För att konsumenterna och andra skall kunna göra rationella överväganden och val måste företagen tillåtas att lämna information om sina produkter. För att fungera som information måste reklamen präglas av ett sakligt och balanserat budskap. Allmänna regler härom, som gäller för alkohol- reklam liksom för all annan reklam, finns i marknadsföringslagen (1995:450). De särskilda reglerna om alkoholreklam, liksom motsva- rande regler om tobaksreklam, skiljer sig dock principiellt från regler om marknadsföring av andra produkter. De sistnämnda reglerna tar sikte på att skydda konsumenterna, och andra näringsidkare, från otillbörlig marknadsföring. Marknadsföringslagen syftar sålunda till att upprätthålla en grundläggande etik för marknadsföring i allmänhet, att ge förutsätt- ningar för köparna att göra väl överlagda val, att skydda dem från vilse- ledande marknadsföring samt att ge regler för att särskilja reklamen från annan information. Alkohol- och tobaksreklamregleringen däremot är en del av folkhälsopolitiken och syftar ytterst till att begränsa konsumtionen av alkohol och tobak. Ur folkhälsosynpunkt måste det också ses till vilka icke önskvärda effekter som kan påvisas av ett reklambudskap. Reklamen kan förstärka positiva attityder till alkohol, till att dricka eller vilja dricka. Alkohol- reklamen kan ändra beteenden och öka konsumtionen bland dem som redan dricker, uppmuntra till större kvantiteter eller fler dryckestillfällen, eller den kan få konsumenter att avstå från att skära ner på sitt drickande eller helt enkelt ge upp sina försök (1996, s. 202). forsk- ning har visat ett samband mellan alkoholreklam och unga människors uppfattning om alkohol och dess skadlighet. Alkoholreklam främjar och förstärker uppfattningen hos unga att alkoholdrickande är positivt, gla- moröst och relativt riskfritt (Casswell, 2001). Som nämnts i avsnitt 4.2 kan påvisas neurobiologiska förändringar som förklarar att personer som är högkonsumenter eller är eller har varit missbrukare löper större risk för återfall och ökande konsumtion vid stimulering i form av t.ex. reklam. Siffror gällande omsättningen inom reklamsektorn visar att livsmedel, drycker och tobak hade en omsättning på . Annonsering av sprit, starköl, vin och öl utgjorde av den summan . Det kan noteras att spritreklamen ökat på årsbasis och att tiden, från dom i Gourmetmålet fram till lag- ändringen (SFS 2003:166), med ett oklart rättsläge gav en kraftig ökning av spritreklamen. Trots de svårigheter som föreligger att påvisa just reklamens inverkan på konsumtionen i konkurrens med andra omständigheter som påverkar konsumtionen finns det således undersökningar som visar på ett sådant Prop. 2003/04:161 samband. Vad gäller andra varor än alkoholdrycker finns fler undersökningar som visar på marknadsföringens inverkan på människors beteenden och konsumtion och det saknas anledning att tro att marknadsföringen av alkoholdrycker skulle vara mindre framgångsrik än den för andra varor. De svårigheter som är förbundna med att påvisa den direkta reklamens inverkan på konsumtionen föreligger i än högre grad beträffande den indirekta reklamen. Beträffande tobak har dock ett starkt sådant samband ansetts föreligga och det saknas anledning att göra en annan bedömning beträffande alkoholdrycker. I sammanhanget kan pekas på det faktum att flera länder, bl.a. inom EU, uppenbarligen varit av den uppfattningen att vissa typer av indirekt reklam har betydelse för tobakskonsumtionen och därmed begränsat möjligheten till olika marknadsföringsåtgärder genom tobaksrelaterade varunamn. Enligt regeringens mening utgör både den direkta och den indirekta reklamen faktorer som, bland flera andra, kan påverka alkoholkonsumtionen och därmed folkhälsan. Regeringen anser därför att det är nödvändigt med en restriktiv syn på marknadsföring av alkoholdrycker. De restriktioner som redan finns måste upprätthållas och ytterligare begränsningar införas om så är möj- ligt. 5.3Nuvarande regler om marknadsföring av alkoholdrycker I 4 kap. alkohollagen (1994:1738) finns regler om marknadsföring av alkoholdrycker. Generellt gäller enligt dessa att särskild måttfullhet skall iakttas vid all marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter. Reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av alkohol får inte företas. Marknadsföring får inte heller rikta sig särskilt till eller skildra barn och ungdomar. Vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får alkoholdrycker inte lämnas som gåva. Den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker får i sin rörelse lämna sådana drycker endast i form av varuprov. Varuprov får lämnas endast till tillståndshavare enligt alkohollagen, inte till konsum- enter. I begreppet varuprov ligger i detta sammanhang att det skall vara avsett för någon som har rätt att köpa varan direkt av tillverkaren eller partihandlaren. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:89 s. 90) får bestäm- melsen dock inte ges en så vidsträckt innebörd att en allmänt godtagen representation i affärslivet förhindras. Vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter får inte användas kommersiella annonser i radio- eller TV-program. Detta gäller även för sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844). Marknadsföring genom kommersiell annons i periodiska eller liknande skrifter av alkoholdrycker till konsumenter är inte tillåten för alkohol- drycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol. tillhandahålls endast på försäljningsställen för alkoholdrycker som inne- håller mer än 15 volymprocent alkohol får dock kommersiella annonser i periodiska skrifter eller liknande användas vid marknadsföring till kon- sumenter av sådana drycker. har i sin författningssamling utfärdat riktlinjer för marknadsföring av dels spritdrycker, vin och starköl (KOVFS 1979:5), dels öl klass II (dvs. öl) (KOVFS 1979:6). I riktlinjerna för spritdrycker, vin och starköl konstateras i enlighet med lagregleringen vid riktlinjer- nas tillkomst att det vid marknadsföring till konsument av spritdryck, vin eller starköl inte får användas kommersiell annons i periodisk skrift, med undantag för facktidskrift som vänder sig huvudsakligen till när- ingsidkare i deras egenskap av tillverkare eller distributörer av sprit- drycker, vin eller starköl. För tillåten reklam anges att framställning i bild inte får omfatta annat än särskilt måttfull återgivning av varan eller däri ingående råvara, enstaka flaskor eller burkar samt varumärke eller där- med jämförligt kännetecken. Bilden skall i övriga delar vara neutral, dvs. den får inte innehålla föreställande element, dekor eller annat som kan ge associationer i något konkret avseende. Framställning i text får inte om- fatta annat än sakliga uppgifter om varans art eller typ (bl.a. årgång), ingående råvaror och framställningsmetod samt varans egenskaper (såsom smak och alkoholhalt); råvarors ursprung, tillverkare eller odlare, tillverkningsort, tillverkningsdistrikt och tillverkningsland; varans användningssätt och användningsområde, t.ex. råd och anvisningar om varans användning som dryck till olika slag av måltider och recept för tillredning av maträtter, drycker m.m.; flaskans eller burkens utseende och egenskaper; varans pris och säljställe. I riktlinjerna för öl anges att annonser inte får förekomma i veckotid- ning eller annan publikation som riktar sig främst till ungdom eller på idrottssida i dagspress eller i idrotts- och sporttidning. Annons i periodisk skrift för ett ölmärke får i ett och samma nummer av skriften inte överstiga en yta av sammanlagt ½ sida (dvs. max ca 2 100 spaltmilli- meter) i dagspress av normalt morgontidningsformat eller en hel sida (dvs. max ) i dagspress av normalt kvälls- tidningsformat eller en hel sida i populärpress och andra publikationer. Om flera ölmärken samannonseras gäller angivna begränsningar för den gemensamma annonsytan. Vid bedömning av om särskild måttfullhet iakttagits skall hänsyn tas inte bara till annonsytan utan även till antalet annonsinföranden. Reglerna avser inte annons i sådan facktidskrift som vänder sig huvud- sakligen till näringsidkare i deras egenskap av tillverkare eller distributö- rer av öl. Framställning i text och bild skall vara saklig. Tyngdpunkten i framställningen skall ligga på själva varan. Framställningen får inte göras sådan att den kan antas vädja till ungdom. Framställning i bild får inte omfatta annat än enstaka flaskor eller burkar samt varumärke eller där- med jämförligt kännetecken. Bild av människa eller sport- eller natur- miljö får inte användas. Det skall tydligt framgå att reklamen avser öl, så att den inte felaktigt kan uppfattas som reklam för starköl. Beträffande lättöl anges att det skall framgå klart och tydligt att marknadsföringen avser lättöl, så att den inte felaktigt kan uppfattas som marknadsföring av öl eller starköl. Riktlinjerna har inte reviderats och kritik har framför allt från alkoholbranschens sida framförts mot att de är otidsenliga och behöver ses över. har tidigare, i samråd med branschen, börjat se över riktlinjerna men arbetet med detta har vilat i avvaktan på att Gourmetmålet skulle avgöras. Inom Europeiska unionen gäller för TV-sändningar rådets direktiv (89/552/EEG) om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sänd- ningsverksamhet för television, ändrat genom och rådets direktiv /36/EG (TV-direktivet). Direktivets syfte är enligt dess ingress att skapa fri rörlighet för TV-sändningar. Enligt direktivets artikel 2 a skall medlemsstaterna säkerställa fri mottagning och får inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som omfattas av direktivet. Direktivet innehåller minimiregler som gäller för TV-sänd- ningar.