prop · GS0318 · 2004-09-28 00:00:00 — Av artikeln följer också att tillståndet kan avse en anläggning helt eller delvis, samt en eller flera anläggningar på samma plats med samma verksamhetsutövare. Av artikel 7 följer att förändringar av anläggningens art eller funktion kan medföra att tillståndet till utsläpp måste förnyas. samhetsutövaren att anmäla sådana förändringar till behörig myndighet. Artikeln anger också att nytt tillstånd erfordras när en ny verksamhets- utövare tar över ansvaret för verksamheten. Av artikel 8 följer att pröv- ningen i tillståndsgivningen skall samordnas med de krav som följer av direktiv /61/EG (IPPC-direktivet). svaras detta av vad som följer av (1998:808). Direktivets artiklar 913 reglerar förfarandet med fördelning, ut- färdande och annullering av utsläppsrätterna. I artikel 9 anges att varje medlemsland skall upprätta en nationell fördelningsplan över hur det sammanlagda antalet utsläppsrätter föreslås fördelas för handelsperioden. Av direktivets bilaga III framgår de kriterier som varje medlemsland skall följa vid upprättandet av planen. även tagit fram vägledande riktlinjer för hur dessa kriterier bör tolkas.3 De nationella fördelningsplanerna som avser handelsperioden den 1 2004 till Europeiska kommissionen för bedömning. medlemsländerna har på sig för att lämna in planerna för bedömning. Kommissionen har på sig att besluta om planerna, helt eller delvis, skall avslås. I fråga om fördel- ningsmetod av utsläppsrätterna anges i artikel 10 att medlemsländerna 3 Se Meddelande, KOM (2003)830 final, 07/01/2004, om Guidance to assist Member States in the implementation of the criteria listed in to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC, and on the circumstances under which force majeure is demonstrated. skall fördela av det totala antalet utsläppsrätter gratis Prop. 2004/05:18 för försöksperioden åren 20052007. med start , skall fördelas gratis. Tidtabellen framgår av artikel 11. Medlemsländerna skall fatta beslut om det sammanlagda antalet utsläppsrätter som finns att fördela för perioden samt om fördelningen för varje anläggning som omfattas. Beslutet skall fattas och skall grundas på den nationella fördelningsplanen med hänsyn tagen till behovet av för- delning till nya deltagare samt till allmänhetens synpunkter. Artikeln behandlar också motsvarande bestämmelser för den nästkommande handelsperioden . Avslutningsvis anges att utsläppsrätterna skall utfärdas proportionellt . Av artikel 12 följer de krav som ställs på medlems- staterna för att möjliggöra överlåtelser av utsläppsrätterna inom och utom gemenskapen med vidhängande krav på ömsesidigt godkännande. Dess- utom skall medlemsstaten se till att det, jämfört med faktiska utsläpp, erforderliga antalet utsläppsrätter överlämnas för annullering . I artikel 13 föreskrivs om utsläppsrätternas giltighetstid. Utsläppsrätterna skall vara giltiga för den handelsperiod som de utfärdats och därefter skall den behöriga myndigheten annullera utsläpps- rätterna. Artikel 14 är riktad till kommissionen och anger att riktlinjer för rapportering och övervakning av utsläpp av växthusgaser skall utfärdas . Principerna för riktlinjerna framgår av handelsdirektivets bilaga IV.4 Verksamhetsutövarna som omfattas av handelssystemet skall rapportera sina utsläpp till den behöriga myndigheten . Rapporterna skall kontrolleras i enlighet med kriterierna i bilaga V. Av artikel 15 följer vidare att en rapportering som bedömts otillfreds- ställande skall leda till överlåtelseförbud av utsläppsrätter så länge ingen godkänd rapport föreligger. Av artikel 16 framgår att medlemsstaten skall fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för överträdelse av de natio- nella bestämmelser som antagits enligt direktivet. Namnen på verksam- hetsutövare som bryter mot kraven om överlämnade av tillräckligt många utsläppsrätter skall offentliggöras. Dessutom skall en avgift för perioden 20052007 på betalas för varje ton koldioxidekvivalenter som släppts ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte kan överlämna utsläppsrätter för. För kommande handelsperioder skall beloppet höjas till . Av artiklarna 17 och 18 följer att behöriga myndigheter skall utses av medlemsstaten samt att rapportering och beslut i enlighet med direktivet skall göras tillgängliga för allmänheten såsom följer av direktivet 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Ett register skall upprättas för redovisning av olika handhavanden med utsläppsrätterna. Enligt artikel 19 åligger det varje medlemsstat att bygga upp ett sådant register, men administrationen kan samordnas med andra 4 Se också kommissionens beslut, K (2004)130 slutlig, 29/01/2004, om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. medlemsstater inom ramen för den förordning om register som kom- Prop. 2004/05:18 missionen skall utarbeta. Kommissionen skall utse en central förvaltare för att handha gemenskapens transaktionsförteckning (artikel 20).5 Det åligger medlemsstaterna att rapportera om tillämpningen av direk- tivet enligt artikel 21. Den första rapporten skall inges . Kommissionen skall därefter i sin tur sammanställa en gemenskapens rapport om handelsdirektivets tillämpning samt främja informations- utbytet mellan medlemsstaterna angående gjorda erfarenheter. Av artiklarna 22 och 23 följer att den s.k. övervakningskommittén som inrättats enligt direktiv /389/EG också får ett visst mandat avseende handelsdirektivet samt hur ändringar av handelsdirektivets bilaga III får göras.6 Enligt artikel 24 har medlemsstaterna möjlighet att ensidigt låta handelssystemet omfatta anläggningar vars kapacitet under- stiger de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet på sätt som anges. får medlemsstaterna under vissa villkor även ensidigt vidga systemet till att omfatta andra sektorer och växthusgaser. Av artikel 25 följer vidare att det är möjligt att koppla handelssystemet till vissa motsvarande system utanför gemenskapen. Artikel 26 föranstaltar om vissa ändringar av direktivet 96/91/EG, det s.k. IPPC-direktivet, bl.a. medges medlemsstaterna rätt att undanta anläggningar som ingår i handelssystemet från vissa krav på energi- effektivitet. Medlemsstaterna har, enligt artikel 27, även möjlighet att under vissa förutsättningar och efter godkännande av kommissionen undanta vissa anläggningar från handelssystemet genom dispens. En särskild garanti krävs i sådant fall om att konkurrensen inte snedvrids. Den möjlighet som finns för verksamhetsutövarna i handelssystemet att bilda sammanslutningar (s.k. pooling) efter hörande av kommissionen regleras av artikel 28. Där framgår vidare bl.a. de krav som ställs på den utsedda förtroendemannen samt hur rapporteringskraven ska uppfyllas. Enligt artikel 29 ges medlemsstaterna en möjlighet att utfärda ytter- ligare icke-överlåtbara utsläppsrätter till vissa anläggningar ifall extra- ordinära omständigheter, s.k. force majeure, inträder. Kommissionen åläggs enligt samma artikel att utarbeta riktlinjer för när sådana för- hållanden skall anses föreligga.7 Av artikel 30 följer dels kommissionens skyldigheter ifråga om över- syn av direktivet samt den rapport om vunna erfarenheter som skall sammanställas för nästkommande handelsperiod, dels möjligheten att använda de s.k. projektbaserade mekanismerna (gemensamt genom- 5Den antog Europeiska kommissionens kommitté för klimatförändringar texten till förordning om ett standardiserat och säkert system av register till handelsdirektivet. Texten har överlämnats till kommissionen för att antas slutligt. Förordningen avses att träda i kraft innan årsskiftet 2004/2005. 6Se också KOM (2003)51, 05/02/2003, med förslag till och rådets beslut om en övervakningsmekanism för utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och genomförande av Kyotoprotokollet. 7 Se Meddelandet KOM (2003)830 slutlig, 07/01/2004, angivet ovan fotnot nummer 7. förande och mekanismen för ren utveckling) genom länkdirektivet till- Prop. 2004/05:18 sammans med handelssystemet.8 Artiklarna 31 och 32 behandlar genomförande och ikraftträdande av direktivet. Som framgått innebär de lagförslag som läggs fram här att handels- direktivet genomförs i svensk rätt. Inom Europeiska kommissionen fortgår arbetet med förtydligande av direktivet genom riktlinjer och råd samt med kompletterande regelverk, bl.a. en förordning om register för utsläppsrätterna, vilken blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. Till följd av detta har FlexMex2- utredningen för sitt arbete inte haft möjlighet att lämna ett fullständigt förslag till lagstiftning för genomförandet av direktivet. För att möjliggöra ett komplett genomförande av handelsdirektivet i till har därför genomförandet av direktivet skett etappvis. Föreliggande lagförslag innebär reglering av utfärdande och registre- ring av utsläppsrätter, reglering av skatterättsliga och bokföringsmässiga frågor, bestämmelser om verifiering av rapporter om utsläpp av kol- dioxid, samt ytterligare sanktioner vid bristande uppfyllelse av handels- systemets förpliktelser. Någon reglering av själva handeln med utsläpps- rätterna föreslås inte. Parterna får själva organisera marknadsplatsen. De föreslagna reglerna syftar även framåt mot nästa handelsperiod åren 20082012. Enligt handelsdirektivet kan Europeiska kommissionen lägga fram förslag till ändring av direktivet inför perioden 20082012. Medlemsländerna bereds också möjlighet att göra egna förändringar. Regeringen avser att återkomma vid behov av sådana förändringar. Utredningen har lämnat flera förslag för hantering av koldioxidskatten avseende den handlande sektorn. Regeringen avser att återkomma till frågan i sin vårbudgetproposition 2005 och avstår från att lämna förslag i detta lagstiftningsärende. Utredningen har också lämnat förslag till ytterligare ändringar i miljö- balken. Regeringen avstår även från att lämna förslag i den delen och avser att återkomma till . Som redovisats i propositionen 2003/04:31 om riktlinjer för genom- förandet av handelsdirektivet, avser regeringen att utveckla regelverket i takt med den process som sker inom Europeiska unionen, exempelvis i fråga om länkdirektivet som överenskommits i enlighet med artikel 30 i handelsdirektivet (se fotnot 11). har i uppdrag att särskilt överväga behoven inför perioden 20082012 i sitt slutbetänkande inför årsskiftet 2004/2005. Regeringen avser att åter- komma till i frågor som föranleds av detta. 8 Jfr Directive 2004/XX/EC, 23/07/2004, of Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocols project mechanisms (det s.k. länkdirektivet). Texten har överlämnats till ministerrådet för att antas Direktivet avses träda i kraft . Regeringens förslag till lag om handel med Regeringens förslag: En lag om handel med utsläppsrätter införs varmed lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid upphör att gälla. Bestämmelserna i lagen om utsläpp av koldioxid förs över till den nya lagen. Lagen om handel med utsläppsrätter skall endast avse utsläpp av koldioxid. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att lagen skall omfatta samtliga växthusgaser med inskränkning i övergångsbestämmelse. Remissinstanserna: Remissinstanserna är till stor del generellt positiva till förslagen. kritiserar modellen med att lagstiftningen sker i flera steg. framför att reglerna borde ha inarbetats i . vid anser att frågan om inarbetning i bör undersökas närmare. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4 ges en beskrivning av bestämmelserna i och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet). Handelsdirektivet innebär att ett system för handel med utsläppsrätter inom EU inrättas. Regler skapas för uppbyggnad av ett långsiktigt system med en försöksperiod . Utredningen har föreslagit att bestämmelserna i en lag om handel med utsläppsrätter skall gälla samtliga växthusgaser men att tillämpningen skulle inskränkas genom en övergångsbestämmelse till att endast avse koldioxid . För att undvika missförstånd anser regeringen det vara bättre att redan i lagtexten inskränka tillämpnings- området till koldioxid på sätt som görs i lagen om utsläpp av koldioxid jämfört med att ta in en väsentlig bestämmelse i en övergångs- bestämmelse. Regeringen föreslår att lagen om utsläpp av koldioxid upphävs och att bestämmelserna förs över till en ny lag, lagen om handel med utsläpps- rätter. Regeringen har övervägt att ta in sina lagförslag som ändringar i lagen om utsläpp av koldioxid. Vad som skulle tala för en sådan lösning är den korta tid som lagen om utsläpp av koldioxid kommer att ha varit i kraft när lagändringarna träder i kraft. Rubriken utsläpp av kol- dioxid kan dock inte på ett naturligt sätt förstås på det sättet att det är fråga om att införa ett system med handel av utsläppsrätter som bygger på helt andra principer än de som kommer till uttryck i t.ex. . Ett sätt vore att lägga fram förslag på ändringar i lagen om utsläpp av koldioxid som rubriken på den lagen ändras. Men med tanke på enkelhet och överskådlighet för den fortsatta tillämpningen av lagen föreslår regeringen emellertid i stället att lagen om utsläpp av koldioxid upphävs och att en ny reglering som betecknas Lag om handel med utsläppsrätter skall träda i kraft . Till den nya lagen överförs de bestämmelser som finns i lagen om utsläpp av koldioxid till Prop. 2004/05:18 stor del oförändrade. har framfört att en inarbetning borde ha skett i istället. Regeringen anser dock fortfarande att den föreslagna lagen inte skall inarbetas i . Detta särskilt med anledning av att handelsperioden 20052007 utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets handelsperiod och att förändringar i det gemenskaps- rättsliga regelverkets utformning kan förutses. Regeringen avser att inför nästkommande handelsperiod åren 20082012 överväga om ett in- arbetande i är lämpligt. Tillstånd till utsläpp av koldioxid Regeringens förslag: Bestämmelserna om tillstånd i lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid förs över i huvudsak utan ändringar till lagen om handel med utsläppsrätter. Kompletterande bestämmelser om övervakning, rapportering, över- lämnande och annullering införs. Regeringen bemyndigas att utsträcka tillståndspliktens omfattning till anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handels- direktivets bilaga 1. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen bedömer att en komplett reglering föreligger med för- Utredningen lämnar i detta betänkande inget förslag om att kunna utvidga handelssystemet men var i sitt tidigare betänkande (SOU 2003:120) positiv till möjligheten. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att invända framhåller att all verksamhet i samhället bör ingå i systemet med utsläppsrätter. Skälen för regeringens förslag: Lagen om utsläpp av koldioxid tar främst sikte på de beslut om tillstånd som skall fattas inför starten av handelssystemet, men det kommer därefter fortfarande att finnas behov av bestämmelserna eftersom nya verksamheter Regeringen föreslår att de regler rörande tillstånd till utsläpp av koldioxid som finns införda i lagen (2004:656) om utsläpp av kol- dioxid skall överföras utan ändring i sak till den nya lagen om handel I korthet innebär bestämmelserna om tillstånd följande (se prop. 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I för en närmare genomgång). Enligt artikel 4 i handelsdirektivet åligger det medlemsstaterna att se till att ingen verksamhet bedrivs vid sådana anläggningar som omfattas av direktivets bilaga I och som resulterar i utsläpp av koldioxid, såvida inte tillstånd till sådana utsläpp beviljats. Det föreligger således en skyldighet för de verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet att inneha sådant tillstånd för verksamheten. En allmän förutsättning för att kunna beviljas tillstånd till utsläpp av koldioxid är att erforderliga miljötillstånd enligt eller enligt äldre miljölagstiftning har beviljats. För verksamheter som endast är anmälningspliktiga enligt eller som erhållit dispens från skyldigheten att ansöka om tillstånd föreligger dock inget tillståndskrav enligt eller äldre miljölagstiftning. För sådana verksamheter krävs därför endast tillstånd enligt denna lag. Vid beslut om tilldelning krävs att verksamhetsutövaren innehar till- stånd till utsläpp av koldioxid, men en viss möjlighet till villkorad till- delning beroende på om ett senare beviljat tillstånd medges. Kravet om erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen gäller även för nya del- tagare i handelssystemet. Tillståndspliktens omfattning framgår av 2 kap. lagen om utsläpp av koldioxid med närmare föreskrifter i förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid. Regeringen bör bemyndigas att kunna utvidga handels- systemet till att omfatta anläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga 1. Artikel 24 i handelsdirektivet medger ett sådant unilateralt införande av ytterligare verksamheter, avseende kapacitetsgränser och också avseende andra växthusgaser och verksamheter. En möjlighet att inkludera anläggningar under de i bilaga I angivna kapacitetsgränserna bör finnas för att undvika att incitament skapas exempelvis för att flytta över driften till mindre effektiva anläggningar under dessa gränser. Bestämmelsen bör införas som ett nytt stycke i det lagrum som kommer att motsvara 2 kap. 1 § lagen om utsläpp av koldioxid. För att kunna beviljas tillstånd till utsläpp av koldioxid krävs av verk- samhetsutövarna att de kan visa att övervakning och rapportering av ut- släppen kan ske på ett tillförlitligt sätt. Det anges i handelsdirektivets artikel 6 att tillståndet skall innehålla de krav som kommer att ställas för att övervaknings- och rapporteringskrav skall vara uppfyllda. Vissa bestämmelser överförs från lagen om utsläpp av koldioxid. Regeringen lägger här fram förslag till ytterligare bestämmelser om övervakning och rapportering att införas i lagen om handel med utsläppsrätter, se avsnitt 5.6. Till detta kommer meddelade föreskrifter i förordningen om utsläpp av koldioxid och de föreskrifter som meddelat. I lag- texten bör fortfarande anges mer generellt vad övervakningen och rapporteringen skall avse, med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Föreskrifterna får mer utförligt behandla metodval och sätt för olika beräkningar som kan tillåtas, vilka krav som skall ställas vid mätning samt formen för verifiering och innehållet i rapporteringen, till exempel i fråga om ackre- diterade kontrollörer. Verksamhetsutövarna för de anläggningar som omfattas av handels- systemet skall rapportera sina utsläpp. Enligt handelsdirektivets regler skall berörda företag och anläggningar en månad senare, , kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningarnas faktiska utsläpp under föregående år. Företagens rapportering för försöksperioden inleds . Särskilda påföljder skall bidra till att handelsreglerna följs. Om enskilda företag inte överlämnar utsläppsrätter motsvarande deras faktiska utsläpp skall de betala en särskild avgift. Kravet på att lämna in utsläppsrätter för dessa överskjutande utsläpp kvarstår även efter det att avgiften betalats. I lagen om utsläpp av koldioxid regleras endast att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter för annullering bör framgå av de tillstånd till utsläpp av koldioxid som ges enligt den lagen. I den nya lagen föreslår regeringen ytterligare bestämmelser om överlämnande av utsläppsrätter Prop. 2004/05:18 och annullering. Regeringen anser härmed att en fullständig reglering i enlighet med handelsdirektivet finns avseende tillstånd till utsläpp av koldioxid och de krav som uppställs för att få tillstånd och för att efterleva de villkor som ställs på verksamheterna med anledning av tillstånd till utsläpp av kol- dioxid. 5.2 Tilldelning av utsläppsrätter Regeringens förslag: Utöver att överföra bestämmelserna i lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid införs vissa bestämmelser med anledning av den nationella fördelningsplan över utsläppsrätter som regeringen inför varje handelsperiod skall upprätta. Utsläppsrätter skall kunna tilldelas med anledning av force majeure. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen lade fram förslag om utfärdande av utsläppsrätter vid force majeure i sitt förra betänkande (SOU 2003:120). Remissinstanserna: Få instanser har yttrat sig över förslagen. Miljö- överdomstolen vid och framför krav på att hänsyn skall tas till allmänhetens synpunkter vid upprättandet av planen. anser det vara oklart vilken rättsverkan planen har gentemot enskilda och att det bör anses naturligt att beslut om tilldelning utmynnar i ett överklagbart beslut och inte enbart grundas på fördelningsplanen. Enligt bör planen på sin höjd till- mätas viss bevisverkan. () föreslår att revisors intyg skall bifogas ansökan om tilldelning. Skälen för regeringen förslag: Regeringen föreslår även i fråga om regler om tilldelning av utsläppsrätter att bestämmelserna i lagen om utsläpp av koldioxid överförs till lagen om handel med utsläppsrätter. Lagen om utsläpp av koldioxid utarbetades dock innan den nationella fördelningsplanen av utsläppsrätter hade granskats av Europeiska kommissionen. Kommissionens granskning är nu avslutad och beslut har lämnats avseende den svenska fördelningsplanen.9 Med anledning av att med- lemsländerna skall utarbeta en ny fördelningsplan avseende perioden 20082012 finner regeringen att behov kan finnas av att i lagtexten reglera hur planen skall utformas i vissa delar. Bestämmelserna bör som innefatta ett bemyndigande till regeringen att utarbeta före- skrifter i fråga om tilldelningsprinciper. I artikel 11.2 i handelsdirektivet, med hänvisning till artikel 9.1, anges att EU:s medlemsstater i en nationell fördelningsplan skall redovisa för Europeiska kommissionen hur den initiala fördel- ningen av utsläppsrätter skall göras för perioden 20082012. 9 Se Kommissionens beslut, K(2004)2515/7slutlig, av om den nationella fördelningsplan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser som anmälts av i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. att samma förfaringssätt som använts inför försöksperioden också skall Prop. 2004/05:18 appliceras för nästkommande period. Principerna för hur tilldelningen skulle genomföras perioden 2007 redogjorde regeringen för i riktlinjepropositionen.10 Den nationella fördelningsplanen som granskats av Europeiska kommissionen ut- formades i enlighet med beslut om denna proposition. Planen angav en uppskattning av den totalt fördelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn och en uppdelning på anläggningsnivå. Fördel- ningsplanen baserades på de kriterier som anges i handelsdirektivets bilaga III och de riktlinjer för uttolkning av dessa kriterier som Europeiska kommissionen presenterat. En annan utgångspunkt vid för- delningen var allmänna principer om att fördelningsmetoden skall vara enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Planen innehöll en för- teckning av de anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt direktivet tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avsågs för- delas för var och en. Syftet var att genom exemplifiering visa på vilket utfall tilldelning enligt planen skulle kunna få i den praktiska tillämp- ningen. Fördelningsplanen gav också allmänheten möjlighet att lämna synpunkter i enlighet med handelsdirektivet. Synpunkterna samman- ställdes och redovisades innan Europeiska kommissionens granskning av planen var avslutad.