prop · GR03131 · 2004-04-21 00:00:00 — Detta styrks också av den forskningsgenomgång som utred- ningen låtit genomföra. Men det finns en medvetenhet om att adopterade, i vissa situationer, kan ha en särskild sårbarhet, som har sin grund i själva adoptionen. Alla adopterade måste förhålla sig till adop- tionen och i olika skeden av livet kan det finnas behov av stöd från sam- hället för att kunna hantera frågor och eventuella svårigheter. Stöd och rådgivning till föräldrarna, såväl inför som efter adoptionen, är därför av stor vikt för att förebygga framtida problem. har ett särskilt ansvar för att ge stöd och hjälp till adopterade och deras familjer. Men även andra aktörer såväl inom kommun som inom landsting har ett viktigt ansvar i detta sam- manhang. Barnhälsovården har en viktig roll att stödja familjen i ett tidigt skede så att eventuella framtida problem kan undvikas. Skola och barnomsorg skall utgå från varje barns behov och de barn som av olika skäl behöver särskilt stöd skall få den omsorg som deras speciella behov kräver. Elevhälsan har till uppgift att främja elevernas själsliga och kroppsliga hälsa och verka förebyggande. De adopterade och deras familjer kan av olika skäl under barnets upp- växt även behöva vända sig till barn- och ungdomspsykiatrin (BUP) eller vuxenpsykiatrin. Därför kan det inte nog poängteras vikten av att även BUP och vuxenpsykiatrin har särskild kunskap om adoptivbarn, adoptiv- föräldrar och vuxna adopterade och om adoptionsrelaterade problem. Ungdomsmottagningarna, kan i sitt möte med ungdomarna, diskutera och hjälpa till med relationsproblem. Det är också angeläget att mödrahälso- vården har beredskap att möta de tankar och funderingar som en gravi- ditet hos en adopterad kvinna kan ge upphov till. De adopterades intres- seorganisationer har här också en viktig roll att fylla som komplement till samhällets ansvar för stöd och hjälp. Ny myndighet för internationella Regeringens förslag: för internationella adoptionsfrågor () avvecklas som nämndmyndighet och omvandlas till en ny myn- dighet med ansvar för internationella adoptionsfrågor, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (). Den nya myndighetens arbetsuppgifter skall utgå från de uppgifter har . Regeringens bedömning är emellertid att nya tillsynsupp- gifter, utökat internationellt arbete liksom fler och tydligare förutsätt- ningar för auktorisation kommer att ställa större krav på den nya myn- digheten och bl.a. medföra att myndigheten behöver förstärka sin kom- petens. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna ställer sig posi- tiva till att ombildas. Statskontoret ställer sig bakom utredarens för- slag att ombildas till en ny myndighet och framhåller att eftersom nämndens beslut kan överklagas, har argumentet för nämndorganisation . har i sitt remissvar framfört att ver- ket inte har några synpunkter på utredarens förslag. Samtliga kommuner som lämnat remissvar tillstyrker och bland svaren framhålls vikten av att även i fortsättningen kunna ta direktkontakt med adoptionsmyndigheten. Av de auktoriserade sammanslutningarna är det endast som framför en avvikande åsikt och föreslår som ny central adoptionsmyndighet. Majoriteten av remissinstanserna är positiva till att den framtida myn- digheten får ett tydligare tillsynsansvar. och för internationell adoption har inget att erinra mot en ny in- riktning, men framhåller att det av den nya myndighetens instruktion även fortsättningsvis bör framgå att en uppgift är att underlätta procedu- ren vid internationell adoption. Skälen för regeringens förslag fram hade uppgiften att förmedla kontakt mellan adoptionssökande och utländska organ, framför allt () i . bistod mer aktivt dem som önskade adoptera barn. Avtal ingicks bl.a. med och . Behovet av service till myn- digheter och enskilda var stort och behovet av ett samlat grepp över adoptionsverksamheten i landet blev allt mer uttalat. Mot denna bak- grund inrättades, , en rådgivande nämnd inom Social- styrelsen. Denna nämnd blev början till . bildades adoptionsfrågor () inom . Nämnden bestod av nio ledamöter, bl.a. två repre- sentanter från (), och fick en egen instruktion. stora skillnaden mot vad som gäller var att själv förmedlade barn för adoption. slöts vidare ett samarbetsavtal mellan och AC som i huvudsak innebar att skulle sköta officiella kontakter med myndigheter och institutioner utomlands, medan AC skulle svara för informella kontakter med institutioner och enskilda utomlands. I samband med att adoptionsförmedling reglerades genom lagen (1979:552) om internationell adoptionshjälp, upphörde att förmedla barn för adoption. Denna uppgift skulle i stället utföras av auktoriserade sammanslutningar, över vilka fick tillsyn. Auktorisa- tion för adoptionsförmedling meddelades av efter ytt- rande av . bestod alltjämt av nio ledamöter, dock enbart av representanter för samhället. I samband med en omorganisation av blev en självständig nämndmyndighet och fick uppgiften att besluta om aukto- risation för adoptionsförmedling. fick en egen instruktion med i stort sett samma uppgifter som . Nämnden utökades till elva ledamöter, varav sex nominerade av riksdagspartierna. En ny uppgift för blev då att lämna yttrande till socialnämnden avseende förmedlingssätt vid enskild adoption. Lek- mannarepresentationen i motiverades i propositionen Om vissa frågor rörande internationella adoptioner (prop. 1984/85:16 s. 16) med att verksamheten berör kommuner, andra myndigheter, de auktoriserade organisationerna och utländska organ och att har uppgifter av en karaktär där lekmannainflytande är vanligt. De enskilda ärenden som överlämnas av de auktoriserade organisationerna har t.ex. i ett tidigare skede behandlats av kommunernas socialnämnder. blev centralmyndighet enligt , då också lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling () trädde i kraft. Det fastställdes i propositionen Internationella adoptionsfrågor (prop. 1996/97:91 s. 52 ff) att de auktoriserade sammanslutningarna inte längre skulle få göra en egen bedömning av de sökandes lämplighet som föräldrar. I och med denna förändring försvann ett betydande antal enskilda ärenden hos . Det kan ifrågasättas om nämndorganisation är den mest ändamålsenliga för adoptionsmyndigheten. Regeringen skriver i proposi- tionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) att nämndmyndighetsformen är ändamålsenlig för vissa verksamheter, men bör användas sparsamt. Organisationsformen bör användas då ett kollek- tivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten samt då verksamheten är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. För att det skall vara motiverat att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor fortsättningsvis skall ha ledningsformen nämndmyndighet, krävs att det utifrån rättssäkerhetssynpunkt är nödvän- digt med kollektiva beslut. Ärenden om auktorisation, tillsyn och ytt- rande till socialnämnden m.fl. är enligt regeringens mening inte av den karaktären att det ur rättssäkerhetssynpunkt är nödvändigt med kollektivt beslutsfattande. Visserligen har beslut om auktorisation avgörande bety- delse för sammanslutningarnas verksamhet, men de kan 1997 överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sammantaget gör rege- ringen bedömningen att det inte längre finns behov av att den myndighet som ansvarar för internationella adoptionsfrågor är organiserad som en nämndmyndighet. I samband med att en nämndmyndighets organisation omprövas, skall prövas om myndighetens uppgifter kan inordnas i en redan befintlig myndighet. Den myndighet som skulle kunna vara aktuell är Social- styrelsen, som har tillsyn över i landet, och som har god kunskap om barn i allmänhet. Dessutom har en gång varit en sär- skild nämnd inom . Fördelen med en sådan lösning skulle vara samordningsvinster när det gäller exempelvis, ekonomi, personal och IT. Nackdelarna är att internationella adoptionsfrågor riskerar för- svinna i den mängd frågor som hanterar. huvuduppgifter tar sikte på den internationella delen av adoptionsprocessen. Det handlar om auktorisation av och tillsyn över sammanslutningarna. Det handlar vidare om att ha en hög kunskap om vad som sker på den internationella arenan och att vara den myndig- het som besitter spetskompetensen inom adoptionsområdet. Det är viktigt att ansvarsfördelningen mellan verksamhetsområdena internationell adoptionsförmedling och socialtjänst är tydlig. är centralmyndighet enligt lagen med anledning av till- träde till och fullgör de uppgifter som följer av denna lag. Denna uppgift kommer naturligen att övertas av den nya myndig- heten. En viktig drivkraft för utveckling av den internationella adoptionsverk- samheten i , är utbyte av kunskaper och erfarenheter med central- myndigheter och andra aktörer i olika länder. Därför är internationellt samarbete både med andra mottagarländer och med ursprungsländer av stor vikt. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att internationella adoptionsfrågor bäst tas om hand i en egen myndighet, som har ett tydligt uppdrag att ansvara för frågor om internationell adoptionsförmedling och att vara centralmyndighet enligt . kan kon- stateras att denna myndighet inte längre bör ha ledningsformen nämnd- myndighet varför frågan om ny ledningsform för den framtida myndig- heten behöver diskuteras och beredas vidare. Den nya myndighetens arbetsuppgifter NIA:s nuvarande arbetsuppgifter enligt förordning (1988:1128) med in- struktion för för internationella adoptionsfrågor är att -underlätta adoption i av utländska barn, -fullgöra uppgifter som ankommer på centralmyndigheten enligt lagen (1997:191) med anledning av tillträde till Haagkonven- tionen, -fullgöra de uppgifter som anges i lagen om internationell adoptions- förmedling (tillsyn, auktorisation, pröva förfarandet vid enskild adop- tion, efter begäran av sökanden överpröva ärenden om vägrad adoptionsförmedling), -pröva utländska beslut om adoption, -fördela statsbidrag till auktoriserade sammanslutningar, -följa den internationella utvecklingen på området och samla informa- tion, -följa utvecklingen av kostnaderna för adoptioner av utländska barn, -förhandla med myndigheter och organisationer i andra länder om avtal på området samt ingå avtal, -bedriva informationsverksamhet samt lämna upplysningar och biträde åt myndigheter och organisationer, -efter samråd med utarbeta den särskilda information som behövs för bedömning av hems lämplighet att ta emot ett barn i syfte att adoptera det, och -samråda med myndigheter och organisationer vilkas verksamhet berör hithörande frågor. utövar tillsyn över, håller kontinuerlig kontakt med och för en dialog med de auktoriserade sammanslutningarna och besöker deras kanslier. svarar på förfrågningar från enskilda, andra myndigheter, organisationer, massmedia, forskare och studerande kring adoptions- verksamheten, regler med mera. följer forskning och utvecklings- arbete på området och informerar om aktuella rön genom sin tidning, kurser och utbildningar och via sin hemsida. Särskilda utbildningsdagar anordnas bland annat för hemutredare i samarbete med kommunerna. besöker även olika ursprungsländer för att i sin tillsyn få en över- blick över de auktoriserade sammanslutningarnas verksamhet i utlandet och samråda med berörda myndigheter. Genom att samla in och sam- manställa kostnaderna för att adoptera barn från andra länder följer kostnadsutvecklingen inom området. Den framtida myndighetsorganisationen inom adoptionsområdet bör utföra i stort sett samma uppgifter som gör . Instruktionen bör tydliggöra att uppgiften är att övervaka att de svenska auktoriserade sammanslutningarnas arbete med internationell adoptionsförmedling sker i enlighet med lag och principen om barnets bästa såsom denna kommit till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter och Haag- konvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptio- ner samt på ett etiskt godtagbart sätt i övrigt. Nya förutsättningar för auktorisation och nya tillsynsverktyg ger möjlighet till aktiv tillsyn Mot bakgrund av att nu gällande förutsättningar för auktorisation enbart avser svenska förhållanden och att de tillsynsverktyg som myndigheten förfogar över är otillräckliga, har haft svårt att utöva en aktiv tillsyn över sammanslutningarna, vilket har lett till att myndigheten fått en något otydlig roll som tillsynsmyndighet. ger framförallt stöd och råd till sammanslutningarna i deras löpande verksamhet. är därtill en liten myndighet med tämligen små resurser, vilket bland annat begränsat den internationella verksamheten. I och med att lagen om internationell adoptionsförmedling tillförs fler Prop. 2003/04:131 och tydligare förutsättningar för auktorisation, tydliga krav på samman- slutningarnas löpande verksamhet, liksom fler instrument för tillsyn, ges nya och bättre förutsättningar för en aktiv tillsyn (se avsnitt 6). Den nya myndigheten får därmed naturligen en tydligare tillsynsroll. Detta kräver en hög grad av oberoende gentemot de auktoriserade sammanslutningarna. är det viktigt att framhålla att den stöd- jande och informerande roll som har haft i förhållande till sammanslutningarna inte behöver stå i motsatsförhållande till en tyd- ligare tillsynsroll. framhåller vikten av att kunna ge sammanslut- ningarna råd och stöd även i egenskap av tillsynsmyndighet. En jämfö- relse kan göras med tillsyn över i kommu- nerna enligt socialtjänstlagen (2001:453). skall bland annat följa hur socialnämnderna följer lagstiftningen, biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet och i övrigt se till att socialnämnderna full- gör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Den nya myndighetens övergripande uppgift är att skapa en hög kva- litet i den internationella adoptionsverksamheten i . De skärpta krav som de nya förutsättningarna för auktorisation ställer på samman- slutningarna och deras utländska kontakter, skapar goda möjligheter att uppnå detta. kan sammanslutningarna behöva ett visst stöd från den nya myndigheten i samband med att den nya lagstiftningen im- plementeras. Förutom tillsynsuppgiften bör den nya myndigheten i egenskap av centralmyndighet, även vara aktiv i arbetet kring samt i det nordiska och europeiska samarbetet om internationella adoptions- frågor. 6Förutsättningar för auktorisation och krav på sammanslutningarnas verksamhet Auktorisation ges i två led Regeringens förslag: Auktorisation skall ges i två led. sammanslutningarnas förutsättningar att överhuvudtaget fungera som förmedlare av internationella adoptioner. Därefter prövas att förhållan- dena i det enskilda landet för vilket auktorisation söks, är sådana att ett samarbete är lämpligt. Auktorisation enligt första ledet ges för högst fem år och enligt andra ledet för högst . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har kommen- Skälen för regeringens förslag: För att få förmedla utländska barn för adoption i krävs auktorisation utfärdad av för internationella adoptionsfrågor (). auktorisation i taget. Om finner särskilda skäl kan auktori- sation även ges . Sammanslutningarna ansöker om auktori- sation för varje enskilt land som de vill samarbeta med. NIA:s beslut inkommer sammanslutningen med en redogörelse för sin verksamhet enligt de krav som ställs i lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling samt de villkor som ställer upp för auktorisa- tion. Dessutom skall sammanslutningarna lämna upplysningar om de kontakter som man avser att arbeta med i utlandet och uppgifter om beräknade kostnader för adoption genom respektive utlandskontakt. I samband med att ett ärende om auktorisation första gången prövades i allmän förvaltningsdomstol (Kammarrättens i dom , mål nr 8341-1999), blev det tydligt att förhållanden i utlandet inte kan beaktas i ett ärende om auktorisation, eftersom nuva- rande förutsättningar för auktorisation endast avser den svenska sam- manslutningens organisation, verksamhetsinriktning, sakkunskap och omdöme. Vilka kontakter sammanslutningen samarbetar med i utlandet, utlan- dets lagstiftning och administration rörande internationell adoption och övriga förhållanden i landet har dock avgörande betydelse för hur för- medlingsarbetet kommer att fungera. Därför behöver de krav ett land och en kontakt skall uppfylla, för att anses vara lämpliga för adoptionssam- arbete, preciseras i lagen om internationell adoptionsförmedling. I samband med auktorisation är det viktigt att särskilja de krav som gäller den svenska verksamheten och de krav som ställs på det förmed- lande landet och den förmedlande kontakten. Auktorisation bör därför ges i två led och de villkor som skall vägas in i prövningarna, bör framgå av lagen. Förutsättningarna att överhuvudtaget fungera som förmedlande organ för internationella adoptioner, bör prövas i samband med att en samman- slutning ansöker om auktorisation första gången, och därefter med vissa intervall, som adoptionsmyndigheten bestämmer. Denna auktorisation bör dock kunna ges för högst . Vid denna prövning är förhållanden som t.ex. sammanslutningens bemanning och verksamhetsinriktning sådant som är viktigt att bedöma. Om sammanslutningen uppfyller de krav som finns i lagstiftningen, bör sammanslutningen ges auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i . När sammanslutningen fått auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i bör adoptionsmyndigheten, för varje en- skilt land som sammanslutningen vill verka i, pröva om det är lämpligt att ett samarbete inleds eller fortsätter. Om det bedöms lämpligt ges auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i ett annat land. En sådan auktorisation kan ges för högst . Enligt nuvarande bestämmelse är auktorisationen tidsbegränsad. Som framgår ovan, föreslås att denna tidsbegränsning specificeras och kopplas till de två typerna av auktorisation. I det fall en sammanslutnings auktorisation att arbeta med internatio- nell adoptionsförmedling i (auktorisation enligt första ledet) återkallas, faller även sammanslutningens auktorisation att verka i ett annat land. Övriga bestämmelser, som handlar om att auktorisation även får för- enas med andra villkor, som adoptionsmyndigheten får utfärda, för exempelvis inbetalning av avgifter och redovisning, kvarstår. Detsamma gäller bestämmelsen om att en auktoriserad sammanslutning får ta ut skäliga avgifter av dem som anlitar den för internationell adoptionsför- Prop. 2003/04:131 medling. 6.2Auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Regeringens förslag: I prövningen av om en sammanslutning skall ges auktorisation att arbeta med internationell adoptionsförmedling i skall de nu gällande villkoren för auktorisation kompletteras med kravet att om en sammanslutning även bedriver annan verksamhet än interna- tionell adoptionsförmedling, får den andra verksamheten inte äventyra förtroendet för adoptionsverksamheten. Sammanslutningen skall ha styrelse och revisorer samt stadgar, som innebär att sammanslutningen är öppen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag med den skillnaden att utredningen föreslog en delvis annorlunda formulering av bestämmelsen. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig instämmer i utredningens förslag om att integriteten i adoptionsverksam- heten inte får äventyras av eventuell annan verksamhet som sammanslut- ningen bedriver. Sida instämmer helt i utredningens slutsats att det inte på något sätt får finnas en sammanblandning mellan utvecklingsarbete och förutsättningar för adoption. instämmer i utredningens ställ- ningstaganden om att integriteten i adoptionsverksamheten inte får äventyras av vinstintresse och risker för barnhandel, men tar upp praktiska svårigheter för sammanslutningarna att leva upp till detta krav. Statskontoret tillstyrker förslaget om tydligare auktorisationsvill- kor, men anser att kontinuerlig uppföljning och analys av kostnaderna i olika länder kan vara bättre än att helt förbjuda biståndsverksamhet för att undvika målkonflikter. Sammanslutningarna framför delvis skilda åsikter. , och Barnen vänder sig emot att sammanslutningarna inte skall tillåtas ha biståndssamarbete med sina adoptionskontakter i utlandet. Man menar att detta omintetgör de stödinsatser som gagnar utsatta barn i ursprungsländerna. har uppfattningen att sammanslut- ningarna inte bör bedriva eller medverka i biståndsverksamhet. Även menar att sammanslutningarna inte alls skall få bedriva biståndsverksamhet. Adopterades röst tillstyrker specifi- kation av adoptionskostnaderna samt att biståndsverksamheten skall vara tydligt avskiljd från adoptionsverksamheten. Däremot motsätter man sig inte att sammanslutningarna bedriver biståndsverksamhet under förut- sättning att orsakerna till att barn blir föräldralösa motverkas. När det gäller kravet på sammanslutningarnas öppenhet, har detta kommenterats och tillstyrkts av . Även Adop- tionscentrum har kommenterat förslaget och framhåller att detta är fallet , enligt skattemyndigheternas definition av en öppen organi- sation. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen (1997:192) om interna- tionell adoptionsförmedling får auktorisation ges åt sammanslutningar som har till huvudsakligt syfte att förmedla adoptioner, om det står klart att adoptioner kommer att förmedlas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt, utan vinstintresse och med barnets bästa som främsta riktmärke. Eftersom sammanslutningarnas huvudsakliga syfte är att förmedla internationella adoptioner, som biståndsverksamhet av många sammanlutningar ses som en förutsättning för att kunna bedriva adop- tionssamarbete med utlandet, ligger det i sakens natur att de båda verk- samheterna inte är totalt oberoende av varandra. Utifrån denna verklighet måste dock säkerställas att biståndsverksamheten ges villkorslöst och att det inte får finnas en sådan koppling mellan verksamheterna att de kan sammanblandas. Om adoptionsverksamheten inte hålls skiljd från annan verksamhet, såsom biståndsverksamhet, kan en situation uppstå där bi- ståndet blir en slags betalning för att få förmedla barn till adoption. är förpliktigat att förhindra att en sådan situation uppstår, både utifrån och . Därför bör ett tillägg införas i 6 § lagen om internationell adoptionsförmedling, som innebär att om en sammanslutning bedriver annan verksamhet än internationell adoptionsförmedling, får den andra verksamheten inte äventyra för- troendet för adoptionsverksamheten. Annan verksamhet kan exempelvis vara biståndsverksamhet, rehabiliteringsverksamhet, allmänt hjälparbete, kyrklig verksamhet och missionärsverksamhet. I lagrådsremissen föreslog regeringen att 6 § första stycket skulle innehålla ett tillägg av innebörd att den andra verksamheten inte får äventyra integriteten i adoptionsverksamheten. Lagrådet föreslår i sitt yttrande att ordet integritet ersätts med något mer hävdvunnet uttryck. När det gäller denna bestämmelse anför Lagrådet även att de problem som adoptionsförmedlande organisationers sidoverksamhet kan orsaka inte i första hand rör förhållanden mellan de skilda verksamhetsgrenarna inom organisationen utan snarare gäller de skadliga effekter sido- verksamheten kan ha på myndigheter och organisationer i de länder från vilka barn adopteras. Vidare anför Lagrådet att för att komma i åtnjutande av en generösare biståndsverksamhet från en adoptions- förmedlande organisation kan dessa frestas att ställa sig mer välvilliga till att förmedla adoptioner än de annars skulle ha varit. För att detta skall komma till klarare uttryck föreslår Lagrådet att denna bestämmelse skall ha följande lydelse. Om en sammanslutning även bedriver annan verk- samhet än internationell adoptionsförmedling, får den andra verksam- heten inte bedrivas så att den främjar adoptionsverksamheten.