prop · GR0345 · 2004-03-16 00:00:00 — Utredningen har föreslagit att bestämmelserna om färdigställandeskydd skall gälla även vid försäljning av husbyggsatser som inte är förenad med något åtagande om montering. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar mot utredningens förslag och bedömning. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer med regeringens förslag och bedömning (utkastet till lagråds- remiss s. 103105). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar mot förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss. har betonat att det är lika befogat med ett obligator- iskt färdigställandeskydd i fråga om husbyggsatser som i fråga om entre- prenadarbeten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Färdigställande- och avhjälpandeskydd vid köp av husbyggsatser När det gäller köp av husbyggsatser har frågan om det civilrättsliga avtalsskyddet behandlats i avsnitt 5.4. Färdigställande- och avhjälpandeskyddet i samband med sådana avtal har varit knutet till reglerna om statligt bostadsstöd. Det innebär att det skall finnas en betryggande garanti för fullgörandet av närings- idkarens åtagande att leverera byggnadsdelar. Vidare skall det finnas ett tioårigt skydd för åtgärdande av fel och skador på levererat material. Om detta skydd saknas, gäller lagen om byggfelsförsäkring, oavsett om kon- sumenten uppför huset i egen regi eller om han eller hon anlitar en näringsidkare för arbetet. Enligt utredningen omfattar de småhusgarantier och motsvarande som har förekommit eller förekommer fullgörandet av materialleverans- er och materialfel. Det står utan vidare klart att ett gott avhjälpandeskydd är av lika stor betydelse för konsumenten vid ett köp av en husbyggsats som vid avtal om entreprenadarbeten. I likhet med utredningen anser vi därför att en byggfelsförsäkring bör täcka även fel och skador på byggnadsmaterial som ingår i en levererad husbyggsats. Detta kräver dock inte någon sär- skild lagregel utan följer av lagens allmänna regler. Vad därefter gäller frågan om färdigställandeskydd är det givetvis önskvärt att det vid köp av husbyggsatser finns tillfredsställande garanti- er för att den aktuella husbyggsatsen verkligen levereras. Det kan emell- ertid ifrågasättas om den ordning som vi har förordat i fråga om småhus- entreprenader ett krav på ett särskilt färdigställandeskydd är ända- målsenlig när det gäller avtal som avser enbart leverans av husbyggsats- er. Inte sällan torde den aktuella husbyggsatsen levereras i nära anslutning till det träffade avtalet. Frågan om färdigställandeskydd kan i så fall komma att aktualiseras först sedan leverans redan har skett. Enligt vår mening är det inte rimligt att ställa något krav på sådant skydd i denna Om näringsidkarens åtagande redan är fullgjort, bör lagen alltså inte ställa upp något krav på färdigställandeskydd. Denna bedömning ger anledning att ifrågasätta om kravet på färdig- ställandeskydd över huvud får någon självständig betydelse om närings- idkarens åtagande består endast i att leverera husbyggsatsen. Konsument- en kan ju också skydda sig utan att det innebär några kostnader för honom eller henne genom att inte betala husbyggsatsen förrän tidigast i samband med leveransen. Om byggsatsen (eller monteringen) skulle vara behäftad med något allvarligt fel ger, förutom konsumentköplagen, bygg- felsförsäkringen ett gott skydd. Något heltäckande skydd får konsum- enten visserligen inte så kan ju exempelvis en underlåten delleverans medföra att ett husbygge inte kan genomföras med merkostnader för konsumenten som följd men riskerna är enligt vår bedömning inte så stora att det finns skäl att kräva att han eller hon skaffar ett färdigställ- andeskydd. Vi föreslår därför inte några lagregler om att det skall finnas ett färdig- ställandeskydd vid sådan leverans av husbyggsatser där näringsidkaren inte har åtagit sig annat än att leverera husbyggsatsen. I de vanligt förekommande fall där den näringsidkare som säljer hus- byggsatsen även har åtagit sig att svara för monterings- och installations- arbeten ter sig saken dock annorlunda. Färdigställandeskyddet får då, som utredningen har funnit, samma praktiska betydelse för konsumenten som i fråga om avtal som är att hänföra till konsumenttjänster. Det vore enligt vår mening inte lämpligt att låta frågan om färdigställandeskydd vara avhängig av om avtalet mellan konsumenten och näringsidkaren skall bedömas som ett köpeavtal eller ett tjänsteavtal. Vi föreslår därför att kravet på färdigställandeskydd skall gälla i fråga om sådana leverans- er av husbyggsatser för vilka leverantören har åtagit sig att helt eller delvis montera byggsatsen. Färdigställande- och avhjälpandeskyddet vid köp av fast egendom Nästa fråga är om det finns behov av ett motsvarande skydd vid fastig- hetsöverlåtelser från näringsidkare till konsument. Med den ordning som vi har föreslagit kommer kravet på byggfels- försäkring att omfatta alla nya småhus och kravet på säkerhet flertalet småhusbyggen. Detta kommer också en konsument som förvärvar ett nybyggt småhus att kunna dra nytta av. Exempelvis kommer han eller hon att kunna åberopa byggfelsförsäkringen under hela dess giltighetstid. Något behov av ett särskilt försäkringsskydd i samband med denna typ av förvärv finns det därför enligt vår mening inte. Vi föreslår därför inte några regler om färdigställande- och avhjälp- andeskydd vid köp av fast egendom. Det kan möjligen invändas att konsumenten då inte får något skydd, utöver det skydd som jordabalken ger, vid köp av en obebyggd tomt. En- ligt vår uppfattning finns det dock i den situationen inte något behov av vare sig färdigställande- eller avhjälpandeskydd. Situationen blir givetvis en annan om det i samband med tomtköpet avtalas att näringsidkaren skall bebygga tomten för konsumentens räkning. I så fall kommer emell- ertid de bestämmelser som vi har föreslagit om färdigställande- och avhjälpandeskydd vid uppförande av byggnad att bli direkt tillämpliga. 2003/04:45 Några kompletterande regler krävs inte. Färdigställande- och avhjälpandeskyddet vid köp av byggnad på annans mark Vad vi har sagt om färdigställande- och avhjälpandeskydd vid köp av fast egendom gäller även i fråga om köp av byggnad på annans mark. Vi hänvisar därför till vad vi har uttalat ovan. Det bör alltså inte införas några särskilda regler om färdigställande- eller avhjälpandeskydd vid köp av byggnad på annans mark. 7Kontrollen av att konsumentskyddet upp- rätthålls Regeringens förslag: skall kontrollera att det finns en byggfelsförsäkring och ett färdigställandeskydd, där detta krävs. Nämnden skall inte kontrollera att försäkringen och färdigställ- andeskyddet i det enskilda fallet uppfyller de krav som uppställs i lag- en om byggfelsförsäkring. Om byggnadsarbetet påbörjas innan ett bevis om försäkring och färdigställandeskydd har visats upp, får bygg- nadsnämnden förelägga byggherren att visa upp ett sådant bevis. Regeringens bedömning: bör inte åläggas att kontrollera konsumentens avtalsskydd. Inte heller bör den enligt kvalitetsansvarige åläggas att kontrollera konsument- ens avtals- eller fullgörandeskydd. Det bör inte införas några regler om att förelägganden att visa upp bevis om försäkring eller färdigställandeskydd skall gälla även mot en ny ägare till den fastighet där arbetet bedrivs. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag (se betänkandet s. 298305). Enligt utredningen skall dock såväl den kvalitetsansvarige som åläggas att kontrollera konsumentens avtals- och fullgörandeskydd. Vidare har utredningen förutsatt att det även skall kontrolleras om lagens krav på en försäkring eller färdigställandeskydd (säkerhet) är uppfyllda. Utredning- en har också föreslagit en särskild regel om att skall kunna förbjuda arbetet om det inte finns försäkring eller färdigställande- skydd. Slutligen har utredningen föreslagit att före- läggande skall gälla även mot en ny ägare till den fastighet där arbetet bedrivs. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt utredning- ens förslag och bedömning eller har inte haft några invändningar mot dem. Länsrätten i har dock framhållit att det kan upp- komma en stor osäkerhet i försäkringsmässiga frågor vid tvister i bygg- nadsnämnder och domstolar. Vidare har länsrätten efterlyst en analys av de problem som kan uppkomma i samband med reglerna om överklagan- de i 9 och 10 kap. . utvärdering av hur systemet med kvalitetsansvariga har fungerat . , och har varit kritiska till att den kvalitetsansvarige åläggs att kont- rollera konsumentskyddet. har förespråkat att uppgiften bör läggas på , medan och byggande vid Kungl. Tekniska Högskolan tvärtom har ifrågasatt om bör ha en roll i sammanhanget. har ifrågasatt om bör vara kontroll- organ. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har ifrågasatt om bör ha möjlighet att förbjuda ett byggnadsarbete på grund av att byggfelsförsäkring saknas. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning (utkastet till lagrådsremiss s. 105110). I utkastet föreslås en särskild regel om att skall kunna förbjuda arbetet om det inte finns försäkring eller färdigställandeskydd. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar mot förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss. har dock ifrågasatt om inte samma regler bör gälla för såväl flerbostadshus som för småhus. Bakgrund: Enligt 8 kap. 1 § plan och bygglagen krävs ett särskilt till- stånd, bygglov, för att uppföra byggnader och göra tillbyggnader. Vissa byggnadsarbeten kräver vidare att byggherren lämnar in en bygganmälan (se 9 kap. 2 och 3 §§ samt avsnitt 6.3.1 ovan). Syftet är att byggherren skall visa att den byggnad som skall uppföras, byggas till eller ändras uppfyller samhällets krav på bl.a. byggteknisk kvalitet. Bygganmälan ger möjlighet att förbereda sin tillsyn över projektet och att bedöma behovet av kontrollåtgärder, såsom s.k. byggsamråd. Vid samrådet skall det göras en genomgång av arbetenas planering och av vilka åtgärder för besiktning och kontroll som är nöd- vändiga för att uppfylla samhällets krav. Efter samrådet fattar nämnden normalt beslut om en kontrollplan (se 9 kap. 9 § ). I kontrollplanen anges vilken kontroll som skall ske. Kontrollen kan utföras genom dokumenterad egenkontroll eller av fristående sakkunn- iga. För byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan skall byggherren utse en kvalitetsansvarig (se 9 kap. 13 §). Den kvalitetsansvarige skall biträda byggherren, delta i byggsamrådet och närvara vid kontroller och besikt- ningar. Hans eller hennes främsta uppgift är att utöva tillsyn över bygg- projektet från kvalitetssynpunkt och därmed säkerställa att detta motsvar- ar väsentliga samhällskrav (se prop. 1993/94:178 s. 125). Till uppgifter hör också att kontrollera förekomst- en av byggfelsförsäkring. I föreskrivs att byggnads- arbetet inte får påbörjas förrän ett bevis om försäkringen har visats upp för , om en försäkring behövs (se 9 kap. 12 §). Huruvida det finns ett sådant konsumentskydd som utgör en förutsätt- ning för att få statligt bostadsstöd har kontrollerats av länsstyrel- sen i samband med handläggningen av ansökningar om stöd. Kontrollen har omfattat såväl avtalsskydd som färdigställande- och avhjälpande- skydd. Eftersom det numera i praktiken inte längre utgår några subvent- ioner för egnahem, har kontrollen i stort sett upphört. Skälen för regeringens förslag och bedömning En väsentlig fråga är vilka garantier det finns för att de ovan föreslagna reglerna om avtalsskydd respektive färdigställande- och avhjälpande- skydd verkligen kommer att respekteras. Om reglernas tillämpning helt och hållet överlämnas till näringsidkaren och konsumenten, innebär det en viss risk för att reglerna kommer att negligeras, antingen på grund av bristande kunskap hos avtalsparterna eller därför att en avtalspart inte har intresse av att följa reglerna. Det kan mot den bakgrunden synas önskvärt med något slag av förfarande där en myndighet kontrollerar att reglerna efterlevs och, om så inte är fallet, en efterlevnad framtvingas. Både utredningen och remissinstanserna har förutsatt att en sådan myndighets- tillsyn kommer till stånd. Inom ramen för systemet med statligt bostadsstöd har länsstyrelserna gjort en viss kontroll av att konsumenten har haft ett avtalsskydd av visst slag. Det kan synas tala för att det bör ske en motsvarande myndighets- kontroll av att konsumenten tillförsäkras ett sådant avtalsskydd som skall finnas enligt vårt förslag. Enligt vår mening talar dock övervägande skäl mot en sådan ordning. Det är en sak att, såsom har gjort enligt gällande regelverk, kontrollera att parterna har använt sig av ett visst standardavtal, en annan att såsom skulle bli fallet här detalj- granska om ett enskilt avtal står i överensstämmelse med konsument- lagstiftningen. En myndighetskontroll av det senare slaget skulle bli synnerligen resurskrävande. Utan en dylik kontroll ökar i och för sig risken för att parternas avtal får ett från lagstiftningen avvikande inne- håll. Det bör emellertid understrykas att konsumenten i så fall är oför- hindrad att åberopa lagens bestämmelser. Vid en slutlig rättslig prövning kommer konsumenten alltså ändå att åtnjuta det föreslagna avtalsskyddet. Vi föreslår därför inte någon myndighetskontroll av att avtal om små- husentreprenad och liknande avtal står i överensstämmelse med konsum- enttjänstlagen och annan konsumentskyddslagstiftning. Kontrollen av färdigställande- och avhjälpandeskyddet Behovet av en myndighetskontroll av att det finns ett ändamålsenligt färdigställande- och avhjälpandeskydd är mera framträdande. Saknas det ett sådant skydd, kan det inte rättas till . En konsument som råkar illa ut, t.ex. därför att den näringsidkare som har uppfört ett hus med all- varliga fel sedermera går i konkurs, kan inte lösa situationen genom att i efterhand skaffa en byggfelsförsäkring. Ett annat förhållande som talar för en myndighetskontroll är att kostnaden för ett skydd av detta slag primärt belastar konsumenten och att en del konsumenter därför av eko- nomiska skäl kan vara benägna att avstå från det. Vi bedömer därför att det finns fog för en viss myndighetskontroll av att reglerna om färdig- ställande- och avhjälpandeskydd upprätthålls. Vilken omfattning bör då denna kontroll ha? Utredningen har föreslag- it att kontrollen skall avse inte bara att det finns en försäkring respektive ett färdigställandeskydd utan också att försäkringen och färdigställande- skyddet uppfyller lagens krav. För vår del anser vi, i likhet med flera remissinstanser, att en sådan ordning skulle vara mindre lämplig. Såsom har varit inne på finns det en risk för en väsentligt ökad arbetsbelastning hos myndigheterna. En skyldighet att kontrollera att försäkringen och färdigställandeskyddet uppfyller lagens krav skulle också medföra att myndigheterna tvingades göra bedömning- ar i exempelvis försäkringsmässiga frågor som ligger vid sidan av deras normala kompetensområden. En sådan skyldighet skulle sannolikt också medföra ett utökat skadeståndsansvar för myndigheterna. Vi förordar därför att myndighetskontrollen begränsas till en kontroll av att det finns en byggfelsförsäkring respektive ett färdigställandeskydd för entreprenadens färdigställande. Några risker från konsumentskydds- synpunkt torde detta inte innebära. Det kan bl.a. mot bakgrund av före- kommande tillsyn över försäkringsmarknaden antas att de försäkrings- produkter som tillhandahålls på marknaden kommer att motsvara de krav som lagen ställer. Vem skall ansvara för kontrollen? Utredningen har föreslagit att kontrollen av att byggfelsförsäkring och färdigställandeskydd finns sker i anslutning till den tillsyn och kontroll som redan sker enligt . Vi instämmer i detta. Det är naturligt att kontrollen sker inom ramen för den i reglerade tillsynen över byggande. Frågan är då vilka roller respektive den kvalitets- ansvarige därvid bör spela. Vi anser det vara naturligt att kontrollen utförs av som ett av de åligganden som nämnden har enligt 9 kap. plan- och bygg- lagen. Nämnden har till uppgift att kontrollera att det finns en byggfelsförsäkring när en sådan krävs. Dessutom har nämnden möjlighet att tillgripa sanktioner när erforderlig byggfelsförsäkring eller färdigställ- andeskydd saknas. Utredningen har förordat ett annat alternativ. Enligt utredningen skall i och för sig ha ett visst ansvar men i första hand skall ansvaret för kontrollen läggas på den kvalitetsansvarige. Utredningen har därvid framhållit att kontrolluppgiften ligger i linje med den kvalitets- ansvariges huvuduppgift att biträda byggherren med erfarenhet och kom- petens och hans eller hennes skyldighet att se till att besiktningar och kontroller av annat slag kommer till stånd. Flera remissinstanser har hävdat att det inte är lämpligt att ålägga den kvalitetsansvarige något ansvar i detta avseende. En synpunkt som därvid har framförts är att uppgiften inte är förenlig med den kvalitetsansvariges roll i övrigt. Vi ser i och för sig inte några avgörande svårigheter i detta avseende. Såsom påpekar skall den kvalitetsansvarige se till att samhällets krav på byggnaden uppfylls. Konsumentskyddet kan ses som en del av samhällets krav på byggandet. Byggfelsförsäkringen har dess- utom till syfte att skydda de boende mot ohälsa på grund av byggfel. Avgörande enligt vår mening är i stället att det framstår som onödigt att den kvalitetsansvarige kontrollerar konsumentskyddet som gör det. Arten av den kontroll som skall utföras är inte sådan att den behöver delas upp på flera organ. En annan sak är att den kvalitetsansvarige lämpligen, om det finns anledning till det, bör upplysa konsumenten om vad som gäller på området inom ramen för sin roll som konsumentens biträde. Vi lägger därför inte fram något förslag som ålägger den kvalitets- ansvarige några uppgifter vad gäller kontrollen av att byggfelsförsäkring och färdigställandeskydd finns. Vad skall gälla om någon byggfelsförsäkring m.m. inte tecknas? Om ett byggnadsarbete inleds trots att de förutsättningar som krävs enligt inte är för handen, kan olika former av åtgärder vidtas enligt reglerna i 10 kap. . Bl.a. kan byggnads- nämnden, med stöd av 10 kap. 3 § första stycket, förbjuda att byggnads- arbetet fortsätter om det är uppenbart att arbetet strider mot lagen. Enligt 10 kap. 15 och 18 §§ får vid vite förelägga bl.a. den som underlåter att vidta någon åtgärd som åligger honom enligt lagen att inom vidta åtgärden. Även ett förbud enligt 10 kap. 3 § får förenas med vite. För att kravet på konsumentskydd i form av försäkring och färdig- ställandeskydd skall vara verkningsfullt är det enligt vår uppfattning nödvändigt med någon form av sanktion när kravet inte uppfylls. bör lämpligen kunna förelägga byggherren att komma in med bevis om att nödvändig byggfelsförsäkring och färdigställandeskydd finns. Föreläggandet bör kunna förenas med vite. Detta kan ske redan inom ramen för nu gällande regler i och kräver alltså inga nya lagregler. Utredningen har föreslagit att det också skall vara möjligt för bygg- nadsnämnden att förbjuda det aktuella arbetet samt att förena ett sådant förbud med vite. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har ansett att ett sådant vitesförbud skulle kunna få besvärande konsekvenser för konsumenten. Enligt vår mening är emellertid en sådan möjlighet att förbjuda arbetena en logisk följd av den redan befintliga bestämmelsen om att arbetena inte får påbörjas förrän bevis om byggfelsförsäkring har getts in. Vi ansluter oss därför till utredningens principiella bedömning. I lagrådsremissens förslag fanns med anledning därav en bestämmelse som gav en uttrycklig möjlighet att förbjuda fortsatta arbeten om bevis om byggfelsförsäkring och färdigställandeskydd inte hade visats upp. Bestämmelsen var utformad som ett tillägg till 10 kap. 3 § . På Lagrådets inrådan har det föreslagna tillägget tagits bort, eftersom redan befintliga bestämmelser får anses ge den eftersträvade befogenheten. Ett föreläggande enligt 10 kap. 3 § kan förenas med vite. Det krävs alltså inga nya lag- regler för att sanktionera förbudet mot att genomföra arbetena utan bygg- felsförsäkring m.m. En särskild fråga är vilken verkan ett föreläggande om att ge in bevis om försäkring respektive färdigställandeskydd bör ha om en fastighet byter ägare efter det att ett sådant föreläggande har utfärdats. I 10 kap. Prop. 2003/04:45 21 § finns en bestämmelse om att vissa slag av förbud och förelägganden, riktade mot fastighetens ägare, gäller även mot en ny ägare. Den bestämmelsen är dock inte tillämplig beträffande förelägganden av det slag som diskuteras. Sådana förelägganden kommer ju att riktas mot byggherren. Enligt vår bedömning finns det inte anledning att komplettera lagstiftningen på denna punkt. Om fastigheten byter ägare, efter det att ett föreläggande av det aktuella slaget har utfärdats, kan utfärda ett nytt föreläggande mot den nye byggherren. En annan fråga är hur bör agera om konsumenten inte har kunnat teckna någon försäkring därför att försäkringsgivarna har vägrat detta med hänsyn till skaderisken eller någon annan särskild orsak (se 10 § lagen om byggfelsförsäkring). Exempelvis kan försäkringsgivar- na ha gjort bedömningen att den näringsidkare som konsumenten anlitar kan befaras vara på obestånd. Enligt vår mening finns det inte anledning att i denna situation göra avkall på kravet på försäkring. Också i denna situation bör därför ha möjlighet att förbjuda bygg- nadsarbetena. Varför behövs de nya reglerna? Vi har i avsnitt 5.1 och 6.2 konstaterat att avskaffandet av det statliga bostadsstödet har medfört att ett viktigt ekonomiskt incitament för kon- sumenten att skaffa ett ändamålsenligt konsumentskydd har försvunnit. Nödvändiga beståndsdelar i ett sådant skydd är ett avtalsskydd, som reg- lerar förhållandet mellan konsumenten och näringsidkaren, och ett för- säkringsskydd, som träder in bl.a. om näringsidkaren går i konkurs. Utredningen har redovisat att det inte är ovanligt att småhus uppförs utan att ABS 95 är tillämpligt mellan parterna. I dessa fall görs antaglig- en inte någon besiktning. Det är också, enligt bl.a. Byggutbildarna, mycket vanligt att det vid delade entreprenader inte ingås något skriftligt avtal alls mellan konsumenten och näringsidkarna. Enligt vad vi har erfarit från försäkringsbranschen finns inte något försäkringsskydd alls beträffande ungefär en fjärdedel av de småhus som byggs. Det finns alltså såsom också flertalet remissinstanser har vitsordat allvarliga brister i konsumentskyddet på ett område där det är tydligt att konsum- enten är i särskilt stort behov av ett gott konsumentskydd. Våra förslag bör i betydande utsträckning råda bot på bristerna. Våra förslag främjar också det starka samhällsintresset av att bostadsbyggandet håller hög kvalitet. Såsom vi har anmärkt i avsnitt 6.2 är det orealistiskt att tro att alla kon- sumenter, vid en avvägning mellan konsumentskyddets fördelar och dess kostnader, utan vidare kommer att skaffa sig sådant skydd. Att det uppförs så många småhus utan något försäkringsskydd synes bekräfta detta antagande. En frivillig reglering är därför inte lämplig. heller se några andra fungerande alternativ till våra förslag. Vilka huvudsakliga nyheter medför förslagen för småhusbyggandet? Vårt förslag innebär huvudsakligen att regelverket kring småhusentrepre- nader dels blir tvingande till konsumentens förmån, dels tydliggörs i vissa avseenden. Vi redogör nedan för vilka faktiska effekter som de mest centrala delarna av vårt förslag kan förutses ha på marknaden för småhusbyggande. Vårt förslag innebär att de bestämmelser om slutbesiktning och närings- idkarens felansvar som finns i det allmänt förekommande standard- avtalet ABS 95 tas in i konsumenttjänstlagen. Bestämmelserna om fel- ansvar tas delvis in i konsumentköplagen och görs där tillämpliga vid köp av husbyggsatser.