prop · GR0380 · 2004-03-09 00:00:00 — I ett system med åtaganden innebär detta att ett företag som anser sig vara utsatt för ett annat företags överträdelse av konkurrensreglerna kan väcka talan mot det företaget, trots att har godtagit ett åtagande från det senare före- taget. Talan får i ett sådant fall avse förfarandet med de ändringar som följer av åtagandet och innefatta ett påstående om att förfarandet alltjämt utgör en överträdelse av förbudet i 6 eller 19 § nämnda lag. I detta avsnitt behandlas och kommissionens under- sökningar hos företag i m.m. Av 45 § 1 konkurrenslagen framgår att har befogenhet att begära in det utredningsmaterial som behövs i ett ärende enligt lagen. Ett åläggande kan riktas mot vem som helst och kan enligt 57 § konkur- renslagen förenas med vite. Det kan röra sig om både muntliga och skriftliga upplysningar. Ett åläggande att tillhandahålla handlingar kan avse varje form av skriftligt material, t.ex. avtal, korrespondens, affärs- böcker eller prislistor. Begreppet handling skall enligt lagens förarbeten (prop. 1992/93:56 s. 107) ha samma innebörd som i 2 kap. tryckfrihets- förordningen, dvs. omfatta även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniska medel, t.ex. en bildskärm. Även annat, t.ex. varuprover, kan omfattas av uppgifts- skyldigheten. får enligt bestämmelserna i 45 § 2 konkurrenslagen ålägga den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer. Det kan vara fråga om dels personer som företräder företaget, dels utomstående. Den som kallas till förhör har inte någon på denna bestämmelse grundad skyldig- het att yttra sig. Riktas åläggandet mot en person som företräder ett före- tag kan det dock förenas med ett åläggande enligt punkt 1. I sammanhanget kan bestämmelsen om rätten att inte behöva ange sig själv (rätten att vara tyst) enligt artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () bli tillämplig (se nedan 12.1.5). Det finns anledning anta att bestämmelsen omfattar även konkurrensmyndigheters möjlighet att inhämta uppgifter. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mäskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har konventionen inkorporerats som gällande svensk lag. Den har företräde framför konkurrenslagen, vilket kan få betydelse vid tillämpningen av den lagens regler om uppgiftsskyldighet. Undersökning vid utredning om överträdelse av förbud Bestämmelser om undersökningar hos företag finns i 47 § konkurrens- lagen. De innebär att hos skrift- ligen kan begära att få genomföra en undersökning hos ett företag för att undersöka om detta har överträtt förbuden i 6 eller 19 § konkurrenslagen. Förutsättningarna för ett beslut om undersökning är att 1.det finns anledning att anta att en överträdelse har skett, 2.företaget inte rättar sig efter ett åläggande enligt 45 § 1 eller det annars finns risk att bevis undanhålls eller förvanskas, och 3.vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden. Enligt 48 § konkurrenslagen kan ett beslut om undersökning enligt 47 § riktas även mot någon annan (tredje man) om 1.vad som föreskrivs i 47 § första stycket 1 och 3 är uppfyllt, 2.det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser, och 3.denne inte rättar sig efter ett åläggande enligt 45 § 1 KL eller det annars finns risk att bevis undanhålls eller förvanskas. Av 49 § konkurrenslagen framgår att ett beslut enligt 47 eller 48 § får meddelas utan att det berörda företaget får tillfälle att yttra sig. I regel skulle en undersökning bli meningslös om de berörda företagen fick in- formation om åtgärden i förväg. har därför beslut alltid meddelats utan att berörda företag fått tillfälle att yttra sig. I 50 § konkurrenslagen anges vissa uppgifter som ett beslut enligt 47 eller 48 § skall innehålla. befogenheter vid en undersökning Av bestämmelserna i 51 § konkurrenslagen framgår vilka befogenheter har vid en undersökning enligt 47 eller 48 §. Verket har rätt att 1.granska bokföring och andra affärshandlingar, 2.ta kopior av eller göra utdrag ur bokföring och affärshandlingar, 3.begära muntliga förklaringar direkt på platsen, och 4.få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra ut- rymmen. Befogenheterna motsvarar dem som kommissionen har enligt artikel 14.1 i förordning 17/62. Rätt att tillkalla ett juridiskt biträde Bestämmelserna i 52 § konkurrenslagen innebär att, när en undersökning har beslutats enligt 47 eller 48 §, den hos vilken undersökningen skall genomföras har rätt att tillkalla ett juridiskt biträde. I avvaktan på att ett sådant biträde inställer sig får undersökningen inte börja, utom i de fall där undersökningen därigenom onödigt fördröjs eller beslutet om under- sökning har fattats utan att det aktuella företaget fått tillfälle att yttra sig. Skydd för meddelanden mellan en advokat och ett företag I 54 § konkurrenslagen föreskrivs ett skydd för meddelanden mellan en advokat eller hans biträde och ett företag mot ålägganden enligt 45 § och mot undersökningar enligt 51 § . Av bestämmelserna i 55 § konkurrenslagen framgår att det vid ett åläg- gande enligt 45 § eller vid en undersökning enligt 51 § inte finns någon skyldighet att röja företagshemligheter av teknisk natur. Enligt 56 § konkurrenslagen får den som är uppgiftsskyldig enligt lagen inte betungas onödigt. Vad som sägs i bestämmelsen torde följa av all- männa principer om proportionalitet, som gäller vid tillämpning av såväl nationell rätt som EG-rätt. 12.1.2Nationell tillämpning av artiklarna 81 och 82 I samband med att fick behörighet att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget infördes regler om att gällande regler i konkurrenslagen om undersökningar och uppgiftsskyldighet skulle tillämpas även när verket ingriper med stöd av artikel 81 eller 82 i EG- fördraget. I förarbetena (prop. 1999/2000:140 s. 191 ff.) uttalades då bl.a. följande. Konkurrenslagens regler om uppgiftsskyldighet och undersökning bygger på motsvarande bestämmelser i . får i likhet med kommissionen vid vite begära erforderliga upplysningar från vilken fysisk eller juridisk person som helst. Verket har också möjlighet att kalla till förhör. Kommissionen kan dessutom, till skillnad mot , begära upplysningar hos medlemsstaternas regeringar och behöriga myndigheter. Konkurrensmyndigheternas möjligheter att inhämta upplysningar begränsas av rätten att vara tyst enligt artikel 6 i . Konventionen är en del av EG-rätten och har även inkorporerats i svensk rätt. Utredningen finner att det går att konstatera en skillnad mellan EG-rätten och den svenska rätten i fråga om den enskildes möjligheter att få till stånd en överprövning av ett beslut om uppgiftsskyldighet. Ett beslut av kan i förlängningen komma att prövas av , medan ett motsvarande beslut av kommissionen kan komma under prövning. Det går enligt utredningen inte att utesluta att och domstolens tolkningar kan komma att skilja sig åt. Beträffande frågan om skydd för viss skriftväxling mellan en advokat eller hans biträde och ett berört företag, s.k. professional legal privilege, ansåg utredningen att det kan föreligga en skillnad mellan vad som gäller enligt EG-rättslig praxis och vad som gäller enligt 54 § konkurrenslagen. Den eventuella skillnaden avser uppgifter mellan ett företag och en advokat som har en ställning i företaget, t.ex. som styrelseledamot. Sådana uppgifter skyddas sannolikt inte enligt EG-rätten, men kan möjligen skyddas enligt bestämmelserna i konkurrenslagen. De befogenheter vid undersökningar hos företag har enligt 47 § konkurrenslagen motsvaras av de befogenheter kommissionen har enligt artikel 14 i förordning 17/62. Till skillnad från vad som gäller för kommissionen får dock inte självt besluta om sådana undersökningar. Beslut fattas i stället av domstol (). Såvitt utredningen har kunnat finna fungerar systemet med domstolsprövning utan några särskilda problem. Liknande bestämmelser finns i vissa andra medlemsstater i EU. Den nuvarande ordningen bör därför enligt utredningen kunna gälla även när skall tillämpas. Regeringen delar i allt väsentligt de bedömningar som utredningen gjort. Regeringen anser således i likhet med utredningen att det i fråga om undersökningar och upp- giftsskyldighet inte finns sådana skillnader mellan EG-rätten och den svenska rätten som hindrar att de svenska reglerna tillämpas vid ingripanden med stöd av EG-rätten. Därför föreslår regeringen att nu gällande regler om undersökningar och uppgiftsskyldighet skall tillämpas när en svensk myndighet ingriper med stöd av artikel 81 eller 82 i EG-fördraget. 12.1.3Undersökning åt kommissionen enligt lag Av 3 § lagen (1994:1845) om tillämpning av Europeiska gemenskaper- nas konkurrens- och statsstödsregler (lag) följer att, när Konkur- rensverket genomför en undersökning på begäran av kommissionen, verket har rätt att hos företag 1.granska böcker och andra affärshandlingar, 2.ta kopior av eller göra utdrag ur böcker och andra affärshandlingar, 3.begära muntliga förklaringar på platsen, och 4.få tillträde till samtliga lokaler, markområden och transportmedel. Detsamma gäller när verket bistår kommissionen vid undersökningar. Av 4 § lag följer att, när kommissionen har beslutat om en undersökning, har rätt att få handräckning av krono- fogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som avses i 3 § 1, 2 och 4 lag. Frågor om handräckning prövas liksom enligt 53 § konkurrenslagen av i . Enligt 56 b § konkurrenslagen kan bistå en konkur- rensmyndighet i en annan stat med vilken ingått ett avtal om rättslig hjälp i konkurrensärenden. får på ansökan av besluta att verket får genomföra en undersökning hos ett företag eller någon annan för att bistå den andra staten med att utreda om någon har överträtt den statens konkurrensregler, om 1.det finns anledning att anta att en överträdelse har skett, 2.det förfarande som utreds är av ett slag som vid tillämpningen av konkurrenslagen eller Europeiska gemenskapens konkurrensregler skulle ha innefattat en överträdelse av 6 eller 19 § den lagen eller av artikel 81 eller 82 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemen- skapen, om något av dessa regelverk hade tillämpats på förfarandet, 3.det finns särskild anledning att anta att bevis finns hos den som ansökan avser, 4.denne inte rättar sig efter ett åläggande att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat enligt 56 a § konkurrenslagen eller det annars finns risk att bevis undanhålls eller förvanskas, och 5.vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller annat men som åtgärden innebär för den som drabbas av åtgärden. En ansökan skall enligt 56 b § andra stycket konkurrenslagen göras skriftligen. Bestämmelser finns även om att kan meddela åläggande att inkomma med upplysningar och uppgifter (56 a § ). Genomgången av nuvarande ordning beträffande EG-rätten behandlar framför allt de regler som återfinns i rådets förordning 17/62 samt kom- missionens förordning (EG) nr 2842/98 av om hörande av vissa parter i förfaranden enligt artiklarna 85 och 86 i EG- fördraget (EGT L 345, 30.12.1998 s. 18). Vad som anförs i det följande har redan tidigare delvis återgetts. Av praktiska skäl redovisas det även här. Kommissionen har enligt artikel 11 i förordning 17/62 rätt att begära upplysningar av medlemsstaternas regeringar och behöriga myndigheter samt företag och företagssammanslutningar. Det kan ske på vilket stadium som helst under en utredning. En begäran kan ställas till de företag som är direkt inblandade i ett ärende men kan också riktas till andra företag, t.ex. konkurrenter. Kommissionens utrymme för att begära upplysningar är omfattande. Det måste emellertid föreligga ett samband mellan den information som efterfrågas och den överträdelse ärendet rör. Vad ett företag åläggs får inte heller vara mer betungande än att det står i proportion till kommissionens intresse av att få informationen. Skyldiga att lämna information är företagens ägare eller ställföreträdare. Eventuella sanktioner vid vägran att lämna information eller då felaktig information lämnats kan emellertid drabba endast respektive företag. Kommissionens begäran om upplysningar sker i två steg. Det första steget är en enkel begäran om upplysningar, att lämnas inom en viss tids- frist. Ett företag är inte skyldigt att i detta läge lämna den information som efterfrågas. Om information lämnas, måste den emellertid vara korrekt; i annat fall riskerar företaget att bli bötfällt. Om företaget inte lämnar de begärda upplysningarna inom den angivna tidsfristen eller om upplysningarna är ofullständiga, skall kommissionen begära upplys- ningarna genom ett beslut. Av beslutet skall framgå vilka upplysningar som begärs, den tidsfrist som gäller och de påföljder som kan följa, om felaktiga eller ofullständiga upplysningar lämnas. Kommissionen är skyldig att som den begär upplysningar av ett företag sända en kopia av begäran till den nationella konkurrensmyndigheten i det land där företaget har sitt säte. Motsvarande gäller i de fall kommissionen fattat ett beslut med en sådan begäran. Ett företag kan ha olika skäl att inte vilja lämna upplysningar. Ett sådant skäl kan vara att informationen i fråga kan leda till att affärs- Den typen av invändningar mot att lämna upplysningar Prop. 2003/04:80 godtas emellertid inte, eftersom informationen skyddas hos kommissio- nen av sekretessbestämmelser. EG-rätten innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som skyddar meddelanden mellan en advokat eller hans biträde och ett berört företag. I praxis har dock företag tillerkänts skydd för handlingar som omfattas av s.k. professional legal privilege. Den information som skyddas rör korrespondens mellan ett företag och en advokat, etablerad inom gemenskapen, eller hans biträde. Korresponden- sen skall ha tillkommit i anledning av att kommissionen inlett ett för- farande enligt förordning 17/62. Även korrespondens i ett tidigare skede kan omfattas av skyddet. Den måste då ha ett klart samband med de frågor kommissionens förfarande rör. Begränsningarna innebär bl.a. att skyddet inte omfattar korrespondens med en advokat som är etablerad utanför gemenskapen och heller inte med en advokat som har en befatt- ning i företaget (se mål 155/79 AM & S mot kommissionen, 1982, s. 1575) Kommissionen får enligt artikel 14 i förordning 17/62 genomföra alla nödvändiga undersökningar hos företag och företagssammanslutningar. Det innefattar bl.a. rätt att granska räkenskaper och andra affärs- handlingar, att begära muntliga förklaringar på ort och ställe och att gå in i vilka lokaler, på vilken mark och i vilka fordon som helst som används av företagen. Undersökningar enligt förordning 17/62 kan vara av två olika slag, beroende på om undersökningen grundas på ett föregående beslut av kommissionen eller ej. För det enskilda företaget kan det ha stor betydelse vilket slag av undersökning det är frågan om. Om en undersökning inte föregåtts av ett beslut, har företaget rätt att motsätta sig undersökningen. Däremot kan ett företag bötfällas, om det motsätter sig en undersökning som föregåtts av ett beslut. Kommissionen har i allt större utsträckning kommit att fatta formella beslut om undersökningar. Kommissionen är inte skyldig att i förväg underrätta berörda företag om en förestående undersökning. Om en undersökning annonserades i förväg, skulle det i åtskilliga fall sannolikt spoliera syftet med undersök- ningen. I takt med att kommissionen kommit att i större utsträckning ägna sig åt att bekämpa större karteller har det blivit vanligare att kommissionen genomför undersökningar oannonserat, s.k. gryningsräder. På begäran av kommissionen skall enligt artikel 13 medlemsstaternas myndigheter genomföra de undersökningar kommissionen finner nödvändiga eller har beslutat om enligt artikel 14. Rätt att tillkalla ett juridiskt biträde Ett företag som är föremål för en undersökning har rätt att låta en advokat närvara vid undersökningen, under förutsättning att undersök- ningen inte onödigt fördröjs. Rätten att framföra synpunkter Artikel 19 i förordning 17/62 innehåller bestämmelser om förhör med parterna och tredje man. Innan kommissionen fattar beslut om icke- ingripandebesked, åläggande att upphöra med överträdelser, undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget och återkallelse av sådant undantag samt om böter eller viten, skall den lämna de berörda företagen och företagssammanslutningarna tillfälle att yttra sig över dess anmärkningar. Närmare bestämmelser om parternas rätt att bli hörda finns i förord- ning 2842/98. Av artikel 3 i den förordningen framgår att kommissionen skriftligen skall informera parterna om de invändningar som riktas mot dem, s.k. statement of objections. Parterna har sedan rätt att inom en närmare angiven tidsfrist skriftligen framföra synpunkter på kommissio- nens invändningar. Parterna kan också påkalla att bli hörda vid ett munt- ligt förhör. Förhören leds av ett s.k. förhörsombud (hearing officer), som är en högre tjänsteman, anställd vid kommissionens generaldirektorat för konkurrensfrågor men med en fristående ställning i förhållande till detta. Även sökande, klagande och tredje män som kan påvisa ett tillräckligt intresse i saken kan, om förhörsombudet finner det lämpligt, beredas till- fälle att lämna muntliga synpunkter vid förhöret. Rätten att inte yttra sig I sammanhanget kan bestämmelsen om rätten att vara tyst enligt artikel 6 i bli tillämplig. I målet , (dom i mål 82/1991/334/407 ./. , no 256 A.) där klaganden hade varit misstänkt för valutabrott och hade förelagts vid vite att till myndigheterna överlämna handlingar om vissa tillgångar utomlands, fann att föreläggandet stred mot artikel 6, eftersom det innebar att klaganden skulle tillhandahålla bevis om de brott som han misstänktes för. Artikel 6 innefattar således en rätt för den enskilde att slippa lämna uppgifter som är belastande för honom själv. hade tidigare funnit att artikel 6 i konventionen i och för sig var tillämp- lig även i samband med undersökningar i konkurrensärenden men att den hade en tämligen begränsad räckvidd (mål 374/87 Orkem mot Kommis- sionen, 1989 s. 3283). dom i målet går således längre än tidigare praxis. Det kan noteras att EG- domstolen hänvisar till målet i sin dom i målet Roquette Frères (mål C94/00 , 2002, s. 9011). 12.2Artiklarna 20 och 21 i förordningen 12.2.1Kommissionens förslag till rådet Kommissionens befogenheter vid inspektioner har kommissionens tjänstemän befogenhet att granska räkenskaper och andra affärshandlingar, göra kopior av eller utdrag ur räkenskaper och affärshandlingar, begära muntliga förklaringar på ort och ställe och bereda sig tillträde till mark, lokaler och fordon som används av de berörda företagen. Kommissionens förslag till rådet inne- höll tre nya inslag som skulle komplettera kommissionens befogenheter vid inspektioner för att säkra att inspektionerna skall vara effektiva. Kommissionen anförde följande om förslagen (se Europeiska kommis- sionens förslag till Rådets förordning om tillämpning av artiklarna 81 och 82 i fördraget, EGT C 365 E, 19.12.2000). För det första föreskrivs en utvidgning av befogenheterna till att om- fatta även privata utrymmen, om det finns skäl att misstänka att affärs- handlingar förvaras där. Denna utvidgning bygger på erfarenheterna från fall , där kommissionen anser sig ha funnit bevis för att komprometterande handlingar avsiktligen förvarades i privatbostäder. De befintliga reglerna ger företagen möjlighet att effektivt underminera kommissionens inspektioner. För att säkerställa att inspektionerna avseende hemliga överträdelser förblir effektiva är det därför nödvändigt att utvidga tjänstemännens befogenheter så att de även kan söka igenom företagspersonals bostäder där det är troligt att handlingar förvaras. Vidare säkerställs att utförandet av denna befogenhet gäller med förbehåll för godkännande av nationell domstol. För det andra ges kommissionens tjänstemän befogenhet att försegla skåp och kontor för att se till att inga handlingar försvinner under in- spektionen. Syftet med denna befogenhet är att säkerställa att inspektio- nerna är effektiva, särskilt i fall där en inspektion pågår längre än och där tjänstemännen måste lämna företagets lokaler utan att ha avslutat undersökningen. Att bryta förseglingarna bestraffas med böter. För det tredje föreskrivs, utan att det påverkar tillämpning av dom- stolens rättspraxis, att kommissionens tjänstemän under inspektionen får ställa alla frågor som avser föremålet för inspektionen. Detta är nöd- vändigt för att göra inspektionerna effektivare, eftersom ordalydelsen i den nuvarande artikel 14 i förordning 17/62 bara ger tjänstemännen till- stånd att begära muntliga förklaringar avseende dokument. Vidare kodifieras den rättspraxis som följer av rättsfallet (mål 46/87 m.fl., 1989, s. 2859) för att säkerställa att samma villkor gäller för alla företag som är föremål för kommissionens inspektioner inom den gemensamma marknaden. När kommissionen beslutar att ut- föra en inspektion enligt den nuvarande artikel 14.3, gäller i de flesta medlemsstater att de nationella myndigheter som bistår den måste erhålla ett domstolsbeslut för att kunna bemöta invändningar från företagen. EG- domstolen förklarade i att den nationella domstolen inte kan ersätta kommissionens bedömning med sin egen och inte kan ifrågasätta giltigheten av kommissionens beslut. Den nationella domstolens pröv- ning är begränsad till att kontrollera att kommissionens beslut är fattat i vederbörlig ordning och att väga de planerade tvångsåtgärderna (dvs. kommissionens möjligheter att utföra undersökningen utan företagens medgivande) mot föremålet för inspektionen. För att ge domstolen möj- lighet att utföra detta uppdrag måste kommissionen lämna en till- fredställande motivering till sina beslut om att utföra en inspektion. Domstolarnas behörighet när det gäller att tillämpa nationella konkur- renslagar skiljer sig från behörigheten när det gäller tillämpningen av EG:s konkurrenslagstiftning. Detta kan leda till osäkerhet under för- farandena, eftersom vissa domare har en tendens att tillämpa nationella normer på inspektioner som bygger på gemenskapsrätten. För att säker- ställa att kommissionens inspektioner styrs av samma regler inom hela den inre marknaden, är det absolut nödvändigt att i den nya förordningen tydligt föreskriva de normer som anges i Hoechst-domen, anförde kommissionen ytterligare. Utredningar genomförda av medlemsstaternas myndigheter Medlemsstaternas möjlighet att genomföra utredningar på sitt territorium på kommissionens vägnar behålls, men dessutom föreslås en möjlighet för nationella konkurrensmyndigheter att utföra vilken utredningsåtgärd som helst på en annan nationell konkurrensmyndighets vägnar. Denna bestämmelse är, enligt kommissionen, nödvändig för att tillåta ett effek- tivt samarbete mellan medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. Ett sådant samarbete ger de nationella myndigheterna möjlighet att hand- lägga ärenden där bevisen delvis kan påträffas i andra medlemsstater. Om sådana mekanismer inte fanns skulle en verklig decentralisering av tillämpningen av allvarligt hämmas. Artikel 18 i förordning 1/2003 behandlar kommissionens möjligheter att begära upplysningar av företag. Bestämmelsen motsvarar artikel 11 i förordning 17/62. Artikel 19 reglerar kommissionens befogenheter att inhämta redo- görelser. En nyhet är att kommissionen får höra alla fysiska eller juridiska personer som samtycker till detta, i syfte att samla information om frågor som har samband med föremålet för en utredning. Artikel 19 lyder enligt följande. Artikel 19 Befogenhet att inhämta redogörelser