prop · GR03105 · 2004-05-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i kommunallagen (1991:900) och i lagen (1997:614) om redovisning. Förslagen till ändringar innebär att kommuner och landsting i sin budget skall ta fram särskilda mål och riktlinjer av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Det föreslås också att förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Vidare föreslås att revisorerna skall bedöma om resultaten i delårsrapporten och årsbokslutet är förenliga med de mål fullmäktige beslutat om i budgeten och planen för ekonomin samt att delårsrapporten skall behandlas av fullmäktige. Vissa ändringar av det nuvarande balanskravet föreslås. Kommuner och landsting ges möjlighet att fastställa en budget som inte är i balans om det föreligger synnerliga skäl. Fullmäktige föreslås få möjlighet att besluta att inte reglera ett negativt resultat om det uppkommit till följd av orealiserade förluster i värdepapper. Den frist som gäller för kommuner och landsting för att återställa det egna kapitalet efter ett redovisat negativt resultat föreslås bli förlängd med . Det föreslås också krav på en åtgärdsplan för hur det egna kapitalet skall återställas. Ändringarna föreslås träda i kraft och skall tillämpas första gången avseende . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om Ärendet och dess beredning............................................................... God ekonomisk hushållning............................................................ Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning ........... Behandling av delårsrapport ............................................. Revisorerna skall bedöma måluppfyllelsen ...................... Förändringar av balanskravet............................................ Balanskravet prövas inom det politiska systemet............................ Ekonomiska och andra konsekvenser.............................................. 10.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)......................................................................... 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om Sammanfattning av betänkandet God ekonomisk hushåll- ning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) ................... Författningsförslagen i betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76)........ Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76)....................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2.lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1 dels att 8 kap. 4 och 5 §§ samt 10 kap. 8 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 8 kap. 5 a5 b och 20 a §§ samt 9 kap. 9 a §, av följande lydelse. Kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten skall upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen. Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Undantag från tredje stycket får göras om det finns synnerliga skäl. Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare framgå hur verk- samheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger in- täkterna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande två åren. Beslut om sådan reglering skall fattas i budgeten senast då det negativa resultatet uppkom. Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare framgå hur verk- samheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. För verksamheten skall anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. 1 Lagen omtryckt 2004:93. besluta att sådan reglering inte en plan för ekonomin för en period en plan för ekonomin för en period alltid vara periodens första år. alltid vara periodens första år. finansiella mål som anges i andra Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger in- täkterna, skall det negativa resultatet regleras och det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen återställas under de närmast följande tre åren. Fullmäktige skall anta en åtgärdsplan för hur återställandet skall ske. Beslut om reglering skall fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa resultatet uppkom. Fullmäktige får besluta att en reglering av ett negativt resultat inte skall göras 1.om det har uppkommit till följd av ett beslut med stöd av 8 kap. 4 § fjärde stycket, 2.om orealiserade förluster i värdepapper uppstått, eller 3.om det finns andra synnerliga Minst en delårsrapport som skall upprättas i enlighet med bestämmelserna i 9 kap. 1 § lagen (1997:614) om redovisning skall behandlas av fullmäktige. Revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten som Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. enligt 8 kap. 20 a § skall be- Prop. 2003/04:105 handlas av fullmäktige och årsbokslutet är förenligt med de mål fullmäktige beslutat. Revisorernas skriftliga bedömning skall biläggas delårsrapporten och årsbokslutet. 8 § Ett överklagat beslut skall upphävas, om 1.det inte har tillkommit i laga ordning, 2.beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , 3.det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, 4.beslutet strider mot lag eller annan författning. Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 4 § tredje och fjärde styckena samt 5 a och 5 b §§. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången avseende . Äldre föreskrifter gäller för överklagande av beslut som har meddelats före . Förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:614) om redovisning dels att 4 kap. 4 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 4 kap. 5 §, av följande lydelse. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det i förvaltningsberättelsen för det året anges när och på vilket sätt man avser att göra den i 8 kap. 5 § kommunallagen (1991:900) föreskrivna regleringen av det negativa resultatet. Om full- mäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upp- lysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges. Upplysning skall också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det i förvaltningsberättelsen för det året anges när och på vilket sätt man avser att göra den i 8 kap. 5 a § kommunallagen (1991:900) föreskrivna regleringen av det negativa resultatet. Om full- mäktige har beslutat att en sådan reglering inte skall ske, skall upp- lysning lämnas om detta. Därvid skall skälen till beslutet anges. Upplysning skall också lämnas om hur tidigare räkenskapsårs negativa resultat har reglerats. Förvaltningsberättelsen skall innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången avseende . Ärendet och dess beredning bemyndigade regeringen det statsråd som ansvarar för frågor om ekonomi att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. Enligt direktivet (dir. 2000:30) skulle utredaren bl.a. göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning samt vid behov föreslå förändringar för att öka lång- siktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. I uppdraget ingick även att förtydliga och modifiera kravet att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, det s.k. balans- kravet. Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76). Utredningens sammanfatt- ning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i (dnr Fi2001/4079). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och de Gröna. När den nya kommunallagen (1991:900) trädde i kraft slopades en rad äldre bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd och en balanserad budget togs bort och ersattes med en mer allmänt hållen bestämmelse om god ekonomisk hushållning. Enligt 8 kap. 1 § kommunallagen skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. I propositionen Ny kommunal- lag (prop. 1990/91:117) gjorde regeringen bedömningen att det inte var meningsfullt och inte heller möjligt att i detalj ange vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning. Regeringen angav dock att en kommun eller ett landsting med i princip obegränsad livslängd inte bör förbruka sin förmögenhet för täckande av löpande behov. Det angavs vidare att det normalt inte kan anses vara en god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftkostnader med lån och att en god ekonomisk hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. I de flesta fall är det förenligt med god ekonomisk hushållning att medel från försäljning av anläggningstillgångar används för att återbetala lån eller återinvestera i nya anläggningstillgångar. 2003/04:105 vissa fall bör dock medel från försäljning av anläggningstillgångar kunna användas för löpande behov utan att det behöver strida mot vad som är att anse som en god ekonomisk hushållning. Detta kan vara fallet då ett vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verksamhetsinriktning gör behovet av anläggningstillgången mindre. Vidare framhölls det att i begreppet god ekonomisk hushållning även ingår att verksamheten skall utövas på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfreds- ställande sätt. Innebörden av begreppet balanskrav Den försämrade samhällsekonomiska utvecklingen var i olika avseenden mycket kännbar för kommuner och landsting samt ställde krav på besparingar och omstruktureringar. Vissa kommuner och landsting hade svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Detta ledde bl.a. till att kravet på en ekonomi i balans aktualiserades. Efter förslag i propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) infördes i kommunallagen ett krav på en balanserad budget som skulle tillämpas senast med syfte att förstärka reglerna i kommunallagen om god ekonomisk hushållning. Med balanserad budget avses enligt 8 kap. 4 § tredje stycket kommunallagen att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. infördes bestämmelser i 8 kap. 5 § kommunallagen som reglerar den situationen att kostnaderna överstigit intäkterna under ett visst räkenskapsår. Om det inte föreligger synnerliga skäl skall det negativa resultatet regleras under de närmaste två följande åren. Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena fall där ett frångående från kravet att återställa det egna kapitalet är mycket väl motiverat. Det grund- läggande kravet är att de åtgärder som kommunen eller rent allmänt vidtar måste vara förenliga med god ekonomisk hushållning. Som exempel på synnerliga skäl anges i förarbetena när en kommun eller ett landsting på ett medvetet och tydligt sätt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att kunna möta framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel är att en avyttring skett och en förlust därvid uppstått. Det kan då enligt förarbetena finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader. Relationen mellan begreppen god ekonomisk hushållning och balanskravet I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) behandlades bestämmelsen om god ekonomisk hushållning endast över- siktligt. Några ändringar i lagen föreslogs inte. Det framhölls emellertid att balanskravet, dvs. att intäkterna skall överstiga kostnaderna, inte är detsamma som god ekonomisk hushållning. Enligt vad som uttalades i propositionen betraktas balanskravet som en miniminivå. Regeringen anförde bl.a. att det i de flesta fall inte räckte med att Prop. 2003/04:105 intäkterna i stort sett endast täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall anses vara uppfyllt bör resultatet i normal- fallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. 5 God ekonomisk hushållning 5.1Mål och riktlinjer för god ekonomisk hushållning Regeringens förslag: Kommuner och landsting skall i planen för verksamheten ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. I planen för ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. En utvärdering av om målen uppnåtts skall lämnas i årsredovisningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget och ingen av instanserna ställer sig negativ till förslagen. Skälen för regeringens förslag: Den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn tyder på att införandet av balanskravet har haft en positiv ekonomisk effekt i kommuner och landsting. ökade antalet kommuner med positiva ekonomiska resultat från ca 80 till nästan 200. ökade antalet landsting med positiva ekonomiska resultat från 2 till 10. har andelen kommuner och landsting med positiva resultat dock minskat. Enligt preliminära uppgifter beräknas 175 kommuner och 7 landsting ha positiva ekonomiska resultat. Många kommuner och landsting har således fortfarande svårigheter att uppnå en ekonomi i balans. Det är nödvändigt att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta kraven på den kommunala verksamheten genom att se till att både verksamhet och ekonomi genomsyras av en god ekonomisk hushåll- ning i ett både kort- och långsiktigt perspektiv. En god ekonomisk hushållning med en ekonomi i balans är en viktig förutsättning för att kommuner och landsting skall kunna utföra sina verksamheter på ett effektivt sätt. Balanskravet anger en miniminivå för resultatet. Sedan balanskravet trädde i kraft har kommunernas och landstingens intresse riktats mot balanskravet i stället för mot det över- gripande och mer långsiktiga kravet på en god ekonomisk hushållning. Även om balanskravet i sig är en nog så stor utmaning för vissa kommuner och landsting är det av flera skäl angeläget att framhålla det mer långsiktiga målet om en god ekonomisk hushållning. blir antalet äldre personer fler. Detta kommer att leda till ökande behov av insatser inom främst vård och omsorg, vilket leder till krav på ökade resurser i kommuner och landsting. Till detta skall läggas att de kommunala pensionsutbetal- ningarna kommer att öka. Därför är det nödvändigt att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de växande behoven av verksamhet. Detta kan ske genom att både verksamhet och ekonomi genomsyras av en god ekonomisk hushållning i ett både kort- och långsiktigt perspektiv. En ekonomi i balans samt en väl fungerande uppföljning och utvärdering av ekonomi och verksamhet är nödvändiga förutsättningar för att kommuner och landsting skall kunna leva upp till kravet på en god ekonomisk hushållning. Regeringen föreslår mot denna bakgrund regler om att kommuner och landsting i sitt planerande skall använda sig av mål och riktlinjer. Vidare föreslås att en utvärdering av målen skall ske i årsredovisningen. Syftet med dessa regler är att stödja kommuner och landsting i strävandena mot en god ekonomisk hushållning. Planering skall ske med mål och riktlinjer finns bestämmelser i 8 kap. 5 § kommunallagen om att budgeten i kommuner och landsting skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Av planen skall skattesatsen och anslagen framgå. Vidare skall det framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Av stadgandet framgår också att budgeten skall innehålla en plan för ekonomin för en period av . Regeringen finner av skäl som utvecklats ovan det vara angeläget att nu införa bestämmelser om att det i dessa planer även skall tas in mål och riktlinjer för verksamheten. För ekonomin skall de finansiella målen anges i planen. Förslaget syftar som nämnts till att stödja kommuner och landsting i deras strävanden att uppnå och säkerställa en god ekonomisk hushållning. Det är inte meningsfullt att närmare reglera omfattningen och innehållet i sådana mål och riktlinjer, inte heller vilka områden av den kommunala verksamheten som skall omfattas. Detta måste den enskilda kommunen respektive det enskilda göra med utgångspunkt från sina egna förhållanden med beaktande av beslutade nationella mål. Som många remissinstanser påpekat, är det förhållandet att kommuner och landsting själva har att ange mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning, ägnat åt att stärka det kommunala självstyret. Det är dock viktigt att mål och riktlinjer uttrycker realism och handlingsberedskap samt kontinuerligt utvärderas och omprövas. Som och påpekat i sitt remissvar kommer dessa mål och riktlinjer att bli det viktigaste styrdokumentet för den kommunala ekonomin och verksamheten. Förslaget föranleder en ändring av 8 kap. 5 § kommunallagen. I planen skall verksamhetsperspektivet ingå Verksamhetsperspektivet tar sikte på kommunens eller förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och ända- målsenligt sätt. För att skapa förutsättningar för att få en god ekonomisk hushållning måste det finnas ett klart samband mellan resursåtgång, prestationer, resultat och effekter. Detta säkerställer en kostnadseffektiv och ändamålsenlig verksamhet. För att åstadkomma detta krävs bl.a. en utvecklad planering med framförhållning och handlingsberedskap, tydliga och mätbara mål samt en rättvisande och tillförlitlig redovisning som ger information om avvikelser gentemot uppställda mål. Vidare behövs resultatanalyser och kontroller som utvisar hur verksamhetens prestationer och kvalitet motsvarar uppställda mål samt en effektiv organisation som säkerställer måluppfyllelsen. Kommuner och landsting måste för att kunna styra verksamheterna säkerställa processer av betydelse för förutsättningarna att bedriva dessa kostnadseffektivt och ändamålsenligt. Exempel på områden är verksamhetsplaner, kvalitetspolicy, investeringsplaner, lokalförsörjnings- planer, upphandlings- och konkurrenspolicy och kompetensförsörjnings- planering. I detta sammanhang är jämförelser med andra kommuner eller landsting en viktig beståndsdel. tillsatte därför regeringen för kommunala analyser och jämförelser (dir. 2002:91). Rådet skall enligt direktiven bl.a. ansvara för att ett system tillskapas för att hantera informationen i en databas, kvalitetssäkra de nyckeltal som finns i databasen, främja nyckeltalsbaserade analyser samt lämna förslag om organisatorisk anknytning för databasen efter uppbyggnads- skedet. Det finansiella perspektivet skall också framgå av planen Som allmän utgångspunkt gäller att varje generation måste själv bära kostnaderna för den service som den konsumerar. Detta innebär att ingen generation skall behöva betala för det som en tidigare generation förbrukat. I betänkande anges att överskottet (resultatet) därför måste vara tillräckligt stort för att motsvarande servicenivå skall kunna garanteras även för nästkommande generation utan att den skall behöva uttaxeras en högre skatt. Mot denna bakgrund är det finansiella perspektivet viktigt. Det finansiella perspektivet tar sikte på kommunens eller finansiella ställning och dess utveckling och anger därmed de finansiella förutsättningarna eller ramarna för den verksamhet som kommunerna och landstingen bedriver. Instrumentet för kontroll av om en god ekonomisk hushållning i detta perspektiv uppnås är den finansiella redovisningen, dvs. Denna bygger på bokföringsmässiga grunder och är reglerad i lagen (1997:614) om redovisning. Syftet med redovisningen är att den skall ge en rättvisande bild av kommunens eller ekonomi. Redovisningen utgör därvid ett viktigt underlag för beslut. Redovisningen används också som underlag för den finansiella analysen, vilken utgör ett väsentligt instrument för att kunna bedöma den finansiella situationen och utvecklingen och därmed bedöma om det är en god ekonomisk hushållning. Kommunerna och landstingen skall ange en tydlig ambitionsnivå för den egna finansiella utvecklingen och ställningen i form av mål. Målformuleringarna måste utgå från vad som i normalfallet är att betrakta som god ekonomisk hushållning. Varje enskild kommun och enskilt landsting får därefter anpassa målen till sina egna förhållanden och omständigheter. Exempel på vad som kan ingå i den finansiella målsättningen är resultatkrav med anledning av framtida kapacitetsbehov, dvs. att även producera service på nuvarande nivå. För att kravet Prop. 2003/04:105 på en god ekonomisk hushållning skall uppnås bör resultatet ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. En annan viktig del i den finansiella målsättningen är skuldsättningen . Kommunen eller kan sätta upp mål för soliditeten, dvs. hur mycket av tillgångarna som skall vara finansierade med egna medel. Vidare bör kommunen eller i en finansieringsstrategi precisera hur olika delar (t.ex. investeringar och pensioner) skall finansieras. Även mål för flöden som in- och utbetalningsströmmar kan vara aktuella. Ett mål kan vara nivån på betalningsberedskapen. I den finansiella målsättningen bör risk och andra osäkerhetsfaktorer vägas in. Många kommuner och landsting har t.ex. gått i borgen för sina företag. Risken för att de kan behöva gå in och täcka förluster i företagen bör därför kalkyleras och ingå i den finansiella målsättningen. Ovanstående är exempel och andra mål kan vara aktuella. En utvärdering av om målen uppnåtts skall lämnas i årsredovisningen För att målen för en god ekonomisk hushållning skall få den betydelse i beslutsprocessen som regeringen föreslår och bli ett levande och viktigt instrument i kommunens eller styrning krävs att de stäms av, följs upp och utvärderas kontinuerligt. Detta gör många kommuner och landsting i olika avseenden. Det är dock viktigt att det sker också i årsredovisningen. Regeringen föreslår därför att i samband med att årsredovisningen upprättas skall en utvärdering göras av om målen uppnåtts. Denna utvärdering skall redovisas i årsredovisningens förvalt- ningsberättelse. Förslaget föranleder en ny bestämmelse, 4 kap. 5 §, i lagen om redovisning.