prop · GR03124 · 2004-04-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:124 En hållbar svensk politik i fråga om valar Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller riktlinjer för den framtida svenska valpolitikens utformning och organisation samt en redovisning av den politik som har förts med betoning på den utveckling som ligger till grund för dagens situation. I propositionen redovisas hur århundradens överexploatering av val- bestånden lett till en mycket kraftig minskning av deras storlek och utbredning. Det redovisas också hur Internationella valfångstkommis- sionen IWC:s (The International Whaling Commission) bildande möjliggjorde en kontroll av valjakten. Vidare beskrivs hur bidrog till att utifrån ett perspektiv av bevarande och hållbart nyttjande införa ett temporärt stopp för kommersiell valjakt som möjligheten till husbehovsjakt för ursprungsbefolkningar behölls. Därefter beskrivs hur har agerat för att tillsammans med andra bevarandeinriktade länder skapa en internationellt accepterad förvaltningsplan som garanterar IWC:s fortsatta kontroll av valjakten. Grunddragen i denna förvaltningsplan beskrivs. I propositionen redovisas ett antal frågor som regeringen lyfter fram som viktiga delar i det fortsatta arbetet med att bevara och hållbart nyttja världens valar. Bestånden av stora valar bör tillåtas växa så de kan fylla sina naturliga roller i ekosystemen. Detta bör ske genom att i internationella forum verkar för att skyddade områden ökar, olika former av miljö- störningar motverkas och bifångsterna minskas. Förvaltningen av valarna bör ske genom IWC. Alla former av nyttjande bör ske utifrån ekosystem- ansatsen och med tillämpning av försiktighetsprincipen baserad på bästa tillgängliga vetenskapliga bedömningar. Valskådning bör prioriteras som nyttjandeform som ursprungsbefolkningars rättigheter beträf- fande nyttjande av valar beaktas. Kommersiell jakt på valar kan ske först efter det att IWC utan reservationer antagit en ny förvaltningsplan utgående från existerande jaktkvotsbestämmelser. Planen bör kombineras med utökade regler för kontroll och övervakning. bör den vetenskapliga jakten regleras. En förvaltningsplan baserad på dessa principer kommer att möjliggöra jakt enbart på ett fåtal bestånd och sannolikt i mindre omfattning än vad som är fallet. Forskning om valar bör fortsatt bedrivas såväl nationellt som internationellt och ske med icke dödliga metoder. Vad gäller tumlare och nationell valpolitik är, utöver ovan givna gene- rella målsättningar, målet att bestånden skall återskapas till av den naturliga nivån. Den fysiska och kemiska miljön bör i möjligaste mån restaureras och om behov finns av särskilt skyddade områden bör sådana skapas. Bifångsterna av tumlare bör minskas till högst av beståndens storlek till 2010 och ljudskrämmor och bifångstövervakning införas i enlighet med ministerrådets beslut. Drivgarnfisket efter lax skall efter en utfasningsperiod förbjudas efter . Teknisk utrustning och selektiva redskap skall successivt utvecklas så att bifångstmålet kan nås och ett program för att bedöma bifångsterna i icke övervakade fisken skall upprättas. En samordning av den övervakningsverksam- heten totalt sett bör ske för att effektivisera kunskapsinsamlingen rörande däggdjur och fåglar och bifångsterna av dessa. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Valarna och ekosystemet................................................................... Bardvalars ekologi och bevarandestatus............................. Tandvalars ekologi och bevarandestatus ............................ Valarnas roll i ekosystemet................................................. Valarna och människan ..................................................................... Annat nyttjande av valar ................................................... Bifångster av valar ............................................................ Internationella ................valfångstkommissionen IWC Övriga processer ...............inom internationell valpolitik handel med hotade, vilda djur och om bevarandet av småvalar i , Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga EU, fiske och valpolitik Valarna i svensk lagstiftning agerande ...................................i internationell valpolitik Från .....................till moratoriet Mot en ny ...............................................förvaltningsplan Ett nytt regelverk............................................................... Den juridiska betydelsen av reservation mot moratoriet.............................. En hållbar svensk politik i fråga om valar....................................... Bevarande av valar............................................................ Bifångster av valar i fiske ............................... Bevarande av tumlare den svenska valen .... Valskådning och ekoturism ............................ Etiska principer för jakt .................................. Handel med valprodukter ............................... Forskning och vetenskaplig jakt ....................................... Organisation av arbetet med internationell och nationell valpolitik53 Bilaga 1 Översikt av några valarters bevarandestatus ......................... Bilaga 2 Organisationer inbjudna till möte angående regeringens proposition En hållbar svensk politik i fråga om valar .......................................................... Bilaga 3 Förklaringar till förekommande förkortningar ...................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag om övergripande principer för en hållbar svensk politik i fråga om valar (avsnitt 7.1). Ärendet och dess beredning beslöt , utifrån Miljö- och jordbruksut- skottets betänkande 2003/04:MJU03 Naturvård, att den svenska politiken i valfrågor skall formuleras grundligt och att regeringen skyndsamt för skall redovisa den politik som förts samt lägga fram förslag om hur den framtida politiken skall utformas och organiseras. har inför framtagandet av denna proposition an- ordnat ett remissmöte dit berörda organisationer var inbjudna och där regeringens preliminära förslag diskuterades. En förteckning över remissmötesdeltagarna finns i bilaga 2. En sammanställning från mötet finns tillgänglig i (dnr M2004/934/Na). Propositionen har utarbetats i samarbete med . 3 Valarna och ekosystemet Valar (Cetacea) består av vattenlevande däggdjur som utvecklats från landdäggdjur . Deras närmaste nu levande släktingar på land är de partåiga hovdjuren. Valarna delas in i under- ordningarna bardvalar (Mysticeti) och tandvalar (Odontoceti). 3.1Bardvalars ekologi och bevarandestatus Bardvalarna består av ca 14 arter, vilka delas in i familjerna fenvalar, rät- valar, dvärgrätvalar och gråvalar. De har fått sitt namn från de fransade hornplattor som hänger från överkäken och som ersatt tänder. Bardernas funktion är att filtrera föda ur vattnet. Fenvalarna (ca 8 arter) inkluderar blåvalen, med en längd och en vikt på , vilket är det största djur som någonsin existerat. Familjen omfattar även knölval, som är känd för sina sånger, och två vikvalsarter, de som jagas i störst utsträckning. Rätvalarna omfattar fyra arter, medan de två övriga familjerna endast består av dvärgrätval respektive gråval. Nya särskilj- ande egenskaper har upptäckts för några bardvalsarter, vilket gör att det råder viss osäkerhet om artindelningen. Fenvalar söker efter stim av främst krill (småräkor) och fisk, vilka tas in i munnen tillsammans med vatten, varefter vattnet pressas ut genom barderna och födan fastnar på insidan. Munnen kan expandera för att medge stort födointag. Rätvalarna simmar med öppen mun och låter vattnet sila mellan barderna, där deras föda dominerad av små djur- plankton fastnar. Gråvalen söker sin föda, främst bottenlevande smådjur, på relativt grunda havsbottnar. Födan filtreras ur en blandning av vatten och sediment. Olika grad av specialisering råder hos arterna. Exempelvis äter blåvalen främst krill, medan andra arter i samma familj, t.ex. sillval och vikval, har ett bredare födoval av såväl djurplankton som fisk. De flesta bardvalar har världsvid utbredning uppdelad i olika popula- tioner. De vandrar mellan kalla, produktiva områden på högre bredd- grader, där de söker föda , och varmare områden på lägre breddgrader där parning och kalvning sker mödrarna till sommarområdena och lär sig därmed vandringsleder och Eftersom säsongerna som styr vandringarna är omvända blandas normalt inte valpopulationer från norra och södra Vandringar enkel resa representerar de längsta dokumenterade vandringarna för däggdjur. Flertalet arter av bardvalar decimerades mycket kraftigt genom den omfattande kommersiella valfångsten. Enbart vid dödades över två miljoner stora valar . norra försvunnit liksom möjligen nordkaparbeståndet i Nordost- Flera andra bestånd och arter som decimerades är ännu utrotningshotade trots decennier av fridlysning. endast omkring 300 nordkapare i , några hundra Stilla Havs-nordkapare, och omkring 100 gråvalar i västra . jakten började fanns över 200 000 blåvalar i , men efter att 360 000 fångats fram till fridlysningen 1964, varav 1 000 i vattnen kring . Globalt finns troligen omkring 5 000 blå- valar. Bardvalar får normalt bara en unge med två till mellanrum och blir könsmogna vid ca sex till . De är således mycket känsliga för jakt. Osäkerheterna om dagens numerär är mycket stora för flera arter. En översikt över arternas status ges i bilaga 1. 3.2Tandvalars ekologi och bevarandestatus Tandvalarna är en mångskiftande grupp som omfattar ett 70-tal arter. Som namnet anger har dessa valar tänder, men hos vissa arter saknar de funktion vid födointaget. Nya arter tillkommer fortfarande genom nyupptäckter och förändringar i artindelningen. Den största tandvalen är kaskeloten (hanen kan bli omkring 18 m och honan 12 m), som tillsammans med bardvalarna brukar benämnas stor- valar. Detta begrepp har viss förvaltningsmässig betydelse, eftersom flera parter till IWC, dock inte , gör tolkningen att organisationens konvention endast omfattar storvalar. Övriga tandvalar inryms i be- greppet småvalar och inkluderar t.ex. olika delfiner och tumlare. De olika arterna av tandvalar förekommer i skilda miljöer från öppna havsområden till kuster och floder. Generellt består födan av fisk eller bläckfisk, även om andra byten förekommer som t.ex. kräftdjur och andra ryggradslösa djur. Späckhuggarens föda består av fisk och bl.a. däggdjur och pingviner. Många arter uppvisar hög grad av social organisation och är mer grupplevande än bardvalar. Flera arter som kaskelot och olika delfiner har en världsomspännande utbredning, medan andra arter som floddelfiner och vissa tumlare är mer lokala. De mest storskaliga vandringarna företas av kaskelot, av vilka särskilt stora hanar vandrar långt mellan födosöksområden i polarhaven och parningsområden i tropikerna. Kaskeloten söker efter bläckfisk eller fisk på djupt vatten och kan dyka ned till 2 000 m. Även näbbvalar och grindvalar dyker djupt i sin jakt på byten. Hos flera flocklevande tandvalar är troligen överföringen av kun- skap mellan generationer gällande födosöksområdens belägenhet och inlärning av fångststrategier viktiga för födosöket. producerar ljud som har ekolokaliseringsfunktion, vilket medger födosök vid begränsad sikt. Vissa floddelfiner är t.o.m. nästan blinda. kan tandvalar använda starka ljudpulser för att paralysera byten. Tumlaren i svenska vatten äter torskfiskar, sill, skarpsill, simpor, pirål m.m. En bytesstorlek på föredras. sering sker på en mycket hög frekvens, vilket ger hög upplösning med Bland tandvalar återfinns såväl mycket talrika arter med hundratusentals individer som några av de mest sällsynta och hotade Till de sistnämnda hör den kinesiska floddelfinen baiji och den mexikanska tumlaren vaquita. Av tandvalarna är det främst kaskelot som varit föremål för omfattande kommersiell jakt, vilket kraftigt reducerat bestånden. valar, tumlare och delfiner har jagats i stor omfattning och decimerats. Många arter och bestånd har minskat på grund av bifångster i fiske och i några fall av ursprungsbefolkningars jakt. Tandvalar har ofta förhöjda halter av miljögifter, men i vilken omfattning det påverkat bestånden är I svenska vatten har bestånden av tumlare minskat kraftigt till följd av tidigare jakt, som bifångster i fisket och möjligen också miljögifter. Särskilt akut är läget för beståndet i , vilket uppgår till endast mellan 100 och 200 djur och riskerar att utrotas om inte bi- Beståndet kan vara något större eftersom inte hela det sannolika utbredningsområdet inventerades. är tumlaren klassad som sårbar. 3.3 Valarnas roll i ekosystemet Valarna utgör tillsammans med hajar, stora rovfiskar och människan de översta näringsnivåerna i de oceaniska ekosystemens födoväv. Tandvalar äter främst fisk och bläckfisk och inriktar sin jakt på enskilda, utvalda individer. Bardvalar äter såväl fisk som mindre organismer genom att filtrera vatten genom sina och behålla föda större än en viss minimistorlek. De söker upp områden rika på organismer. Stöter de på ansamlingar av attraktiv föda utnyttjas dessa tills det lönar sig bättre att leta vidare. Bardvalar kan äta både små djurplankton som hoppkräftor, större djur- plankton som krill, djurplanktonätande småfisk (t.ex. sill och ansjovis), pelagisk rovfisk som makrillfiskar och större rovfisk som torskfiskar. Variationen i födoval är stor geografiskt och tidsmässigt och mellan olika bestånd och arter. Sammantaget innebär detta att valarna som grupp utnyttjar de tre översta födonivåerna i oceaniska ekosystem. Utifrån generell kunskap kan antas att gruppen valar som helhet kan ha spelat en viktig roll både som strukturerande faktor för ekosystemet, som konkurrent till och konsument av fisk och möjligen som konkurrent till människan om fiskresurser i vissa områden. är sannolikt valar med brett födoval anpassningsbara till förändringar i ekosystemen. Vid brist på föda har de möjlighet att både byta födoobjekt och födosöks- område. Härigenom blir risken för överutnyttjande av och konkurrensen om resurser mindre. På grund av kunskapsbrist är det svårt att kvantifiera relationerna i de ekosystemens övre födonivåer. De stora valarnas årliga födo- konsumtion kan dock uppskattas till omkring fisk och Beräknat på samma översiktliga sätt konsumerar mindre valar omkring fisk och 90 miljoner ton övriga organismer. Översiktliga bedömningar av alla rovfiskars fiskkonsumtion tyder på siffror över . föras med det totala fisket som upp går till omkring 80 miljoner ton fisk och övriga organismer. Valarna utgör således en väsentlig men icke domi- nerande del av de ekosystemen. fiskar mellan (oceaner) och (kustområden) av växtplankton- däggdjur totalt sett (storvalar, småvalar, sälar och sjökor) kan antas utnyttja . uppskattas mängden av de 15 största valarna till 11,5 miljoner varav drygt en halv miljon vikvalar. Drygt hälften av alla valar finns på Individmässigt dominerar vikval och kaskelot. biomassan uppgår till omkring . Antalet småvalar är svårt att bedöma, men kan uppskattas till 20 miljoner individer som totalt Före valjaktens inledning var valbestånden mycket större än . Speciellt gäller detta de största valarna, som då hade en viktigare roll än Valjakten inriktades först på de största arterna för att efter hand koncentreras på de mindre, vilket skapat en onaturlig balans mellan arterna som ännu består. 4 Valarna och människan Valjakt har bedrivits . Inuiterna i jagade val redan 1 0. Den norska kustjakten av val anses ha börjat . Runt 1100 inledde baskerna vid Biscayakusten en mer kom- mersiell jakt på nordkapare. Man tvingades på grund av överutnyttjande allt längre ut till havs, varvid jakten utökades till knölval och kaskelot också i nordvästra . Genom bättre fartyg och nya förädlingsprocesser kunde beredning börja ske till havs. Valfångsten blev oberoende av land och utvidgades av engelsmän, tyskar och holländare till nya arter och nya områden i norra . Upptäckten av kaskelotvaloljans överlägsenhet som ljuskälla bidrog till ett hårt jakttryck och överexploatering. återvände det första fartyget fullastat med valolja från via , varefter valfångstflottan i snabbt utvecklades till världens största. Valfångstindustrin var huvudleverantör av råvaror för parfym, toalett- artiklar samt matolja. Kaskelotolja användes också som bränsle i lampor och till vax, medan användes till korsetter och många andra varor. fick kaskelotoljan konkurrens av fossila bränslen, vilket i kombination med beståndsminskningen skapade ekono- miska problem för den kastharpunbaserade valfångstindustrin. Norrmannen utvecklade runt 1850 en kanonbaserad harpun för ångdrivna valfångstbåtar, som fr.o.m.1872 förstärktes med en tung stålgranat i harpunspetsen. Detta ekonomiserade jakten och möjlig- gjorde fångst även av stora, snabbsimmande valarter. När bestånden i de traditionella områdena reducerats utsträcktes jakten till avlägsna områden som . När valjakten återupptogs efter konstruerades fartyg med slip i aktern och valjakten blev oberoende av landstationer. Den expanderade kraftigt och 1930/31 fångades inte mindre än 43 000 valar. hade 1925 rekommenderat att val- fångsten skulle regleras för att skydda bestånden mot överexploatering. Detta tillsammans med bristande lönsamhet under depressionen ledde till att inrättade Byrån för inter- nationell valfångststatistik 1930 och till att Konventionen för reglering av valfångst skrevs . Detta var ett första försök att begränsa jakten på val, vilket dock misslyckades. Vid krigsutbrottet fanns vid 16 landstationer samt 37 fabriks- fartyg och 362 fångstbåtar, från vilka 38 000 valar dödades. Under 1930- talet infördes den s.k. blåvalsenheten (Blue Whale Unit) som ett sätt att begränsa produktionen av valolja. Som förvaltningsinstrument var dock detta ineffektivt ur ekologisk synpunkt, eftersom jakten varken reglera- des utifrån bestånd eller art. Regleringen skedde endast utifrån vilken mängd olja som kunde utvinnas. En blåval åsattes samma värde som två sillvalar, två och en halv knölvalar eller sex sejvalar. Således var arterna eftertraktade i förhållande till deras storlek. Efter påtvingade fångstuppehåll dödades endast 13 500 valar första året när fångsten återupptogs. Detta blev, i kombi- nation med en politisk önskan om samarbete, anledningen till att () inrättades 1949. Avsikten var att genom effektivare förvaltning skapa ett hållbart nyttjande av valar. Kommissionens tillkomst innebar emellertid inte minskad jakt. Blåvalsenheten användes även av IWC och både val- flottan och fångstansträngningen ökade. Jaktens kulmen nåddes säsongen 1961/62 då 66 000 valar sköts, men därefter minskade utbytet successivt till 19 000 säsongen 1975/76. Bristande lönsamhet och ökat opinionstryck efter FN:s globala miljö- möte i gjorde att valjaktsländer som , , , , och helt upp- hörde med kommersiell jakt. Andra länder som och fortsatte med jakten även efter det moratorium som IWC införde säsongen 1985/86. oceaniska valfångst hade upphört 1968. Efter att hade dragit tillbaka sin reservation mot moratoriet och upphört med kommersiell valfångst efter 1988 var det bara och /som fortfarande höll kvar vid sina reservationer Endast fortsatte med kommersiell valfångst. och fortsatte fånga val under hänvisning till forskning, något som också gjorde . Detta utvecklas närmare i avsnitt 6.5. uppgår fångsten av stora valar till omkring 1 700 fördelad på knappt 700 för vardera norsk kommersiell jakt och japansk vetenskaplig jakt och ca 350 för ursprungsbefolkningars husbehovsjakt. påbörjat vetenskaplig jakt. 36 vikvalar fångades 2003, och beslut har tagits om en ökad jakt . En omfattande jakt av småvalar förekommer också utanför IWC:s På flera håll sker detta i en omfattning som inte förefaller Vitvalar, narvalar, tumlare m.fl. fångas av ursprungsbefolk- Åtminstone av de två förstnämnda arterna finns bestånd som jagas för hårt. Tusentals Dalls tumlare och olika delfiner jagas av , vilket förefaller utarma bestånden. I utvecklingsländer bedrivs jakt för såväl mänsklig föda som bete för fiske i en stor men ej kvantifierad bedriver jakt på grindvalar i en omfattning som varierar mellan ett par hundra till ett par tusen . 4.2 Annat nyttjande av valar Ekoturism i form av valskådning har växt snabbt och utgör en viktig form av hållbart och icke dödligt nyttjande av valar. Från att ha börjat i har valskådning blivit en global verksamhet. Även i valfångstländer som och har valskåd- ning större ekonomisk lönsamhet. Valskådningsturism bidrar till näringslivsutvecklingen också i utvecklingsländer och det finns potential att utveckla denna verksamhet ytterligare. I en internationell genomgång 2001 konstaterades att valskådningsturism omfattade åtminstone 87 länder, 500 samhällen och totalt över nio miljoner besökare. Valskåd- ningsturismen omsätter . I är valskådning den snabbast växande turistgrenen. Valturismen började med 100 besökare och hade vuxit till över 60 000 besökare. Prognosen är att över 100 000 turister kommer att ägna sig åt valskådning på . Omsättningen uppgick till . Även i och har valskådnings- turism växt kraftigt . 4.3 Bifångster av valar Bifångster av valar vid fiske utgör den enskilt största av människan föranledda dödsorsaken. En expansion av fisket i kombination med införandet av moderna, slitstarka material i fiske- redskapen har bidragit till detta. Ett ytterligare problem är att vissa moderna redskap kan vara svåra att uppfatta för valar. Småvalar är mest utsatta för bifångster, men det är även ett problem för storvalar. Exempelvis har drivnätsfiske i varit det törsta hotet för en liten, troligtvis lokal population av kaskelot, men detta fiske är nu förbjudet. De utrotningshotade nordkaparna och gråvalar i västra drabbas av bifångster, och utanför och drunknar hundratals vikvalar i nät . Det ojämförligt största antalet bi- fångster av valar gäller dock småvalar. Man uppskattade 1990 att mellan 315 000 och en miljon valar drunk- nade enbart i drivnät på världshaven. Detta föranledde FN att 1991 anta ett globalt moratorium mot storskaligt drivnätsfiske utanför ekonomisk Genom beslut av EU kom denna bestämmelse ej att omfatta lax- En rad andra typer av fisken fortsätter att bifånga valar i olika delar Till följd av detta är flera arter eller bestånd utrotningshotade, som vaquitan i , och i . Vår svenska tumlare har allvarligt påverkats av bifångster inom hela Beståndet i uppskattades 1995 till mellan 600 och tusen individer, men i en studie till mellan 100 och Det hotas av utrotning om inte problemet åtgärdas . Bifångster sker främst i bottensatta nät och i drivnät för lax i . Tumlare drunknar även i olika typer av fiske längs svenska , men här är beståndet större och klassat som sårbart. då fisketrycket var större, uppskattade antalet till minst 164 . Aktuella uppgifter saknas. En rad åtgärder för att minska bifångster bör vidtas. som repelerar valar eller gör dem uppmärksamma på näten utgör en De långsiktiga effekterna av ljudskrämmor är inte kända. Det finns risk för att valarna vänjer sig och att därmed den bifångstreducerande effekten blir mindre. Utveckling av ljudskrämmor, som aktiveras enbart vid närvaro av tumlare, är därför önskvärd. Använda i stor omfattning kan ljudskrämmor riskera att driva bort valarna från viktiga områden. Mera långsiktigt hållbara metoder kan vara utveckling av nya redskap och fiskemetoder, samt tillräckligt skydd av områden som är viktiga för valarna. En rad av människan förorsakade hot som inte faller under kategorierna jakt eller bifångst drabbar också valarna. Miljögifter utgör hot mot flera arter och populationer. Mycket höga halter av icke nedbrytbara ämnen har påvisats hos t.ex. späckhuggare, vitval och tumlare. Hotet är störst mot de arter och populationer som främst livnär sig på fisk och bläckfisk.