prop · GR03147 · 2004-05-05 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:147 antagande av rambeslut om minimi- bestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skall godkänna det inom Europeis- ka unionen upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet in- nehåller bl.a. bestämmelser om vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och med s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av narkotika, samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar skall leda till. Vidare innehåller rambeslutet bestämmel- ser om förverkande samt ansvar och påföljder för juridiska personer lik- som straffrättslig jurisdiktion. I propositionen redovisas en bedömning av de lagändringar som rambeslutet föranleder i svensk rätt. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen. Re- geringen avser att återkomma till med sådana förslag i senare sammanhang. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Frågans tidigare behandling................................................ Närmare om rambeslutsprocessen ...................................... Innehållet i rambeslutet samt en redovisning av gällande rätt .......... Artikel 1 Definitioner.......................................................... 4.4Artikel 2 Brott i samband med handel med narkotika Anstiftan, medhjälp och försök till brott ............. Påföljder och förverkande ................................. Särskilda (förmildrande) omständigheter .......... 4.8Artikel 6 och 7 Ansvar och påföljder för juridiska Artikel 8 Behörighet och åtal............................................ Artikel 9 Genomförande och rapporter............................. Artikel 10 Territoriell tillämpning .................................... Artikel 11 Ikraftträdande................................................... Behovet av lagändringar.................................................................. Handlingar som skall utgöra brott..................................... 6.2Påföljder, förverkande och förmildrande Ansvar och påföljder för juridiska personer ..................... Behörighet och lagföring .................................................. Något om hur ny lagstiftning rörande olovlig hantering av prekursorer skulle kunna utformas .................................................. Bilaga 1 EU:s rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel ............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unio- nen upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brotts- rekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Ärendet och dess beredning lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel (EGT C 304 E, 30.10.2001, s. 172). Syftet med förslaget var att, i enlighet med artiklarna 29, 31 e samt 34.2 i Fördraget om Europeiska unionen, närma medlemsstaternas lagstiftning till varand- ra när det gäller olaglig narkotikahandel. En faktapromemoria har upprät- tats och överlämnats till (2001/02:FPM31). yttrade sig över kommissionens förslag (T5-0195/2002). Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor nåddes en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet. Vid mötet be- slutades även att skulle ges förnyat tillfälle att yttra sig över den politiskt överenskomna texten. antog ett yttrade över den politiskt överenskomna texten (T5- 0150/2004). Utkastet till rambeslut i sin senaste lydelse på svenska är fogad till denna proposition som bilaga 1. Utkastet till rambeslut har ännu inte va- rit föremål för granskning av EU:s juristlingvister. Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texten. Några förändringar i sak kan dock inte förutses. Sedvanlig information har lämnats till och samråd har skett med berör- da utskott i . Inom har utarbetats en promemoria om antagande av rambeslutet (dnr Ju2004/1620/L5). I promemorian föreslås att rambeslutet skall godkännas av . Promemorian innehåller en bedömning av de lagändringar som rambeslutet föranleder. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bila- ga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitie- departementet (dnr Ju2004/1620/L5). I propositionen behandlas frågan om godkännande av ut- kastet till rambeslut och en bedömning av de lagändringar som rambeslu- tet föranleder. I detta sammanhang lämnas inte några konkreta förslag till lagstiftning om genomförandet av åtagandena. antog rådet en gemensam åtgärd om tillnärmning av Europeiska unionens medlemsstaters lagstiftning och praktiska till- lämpning för att bekämpa narkotikamissbruk samt förebygga och be- kämpa olaglig narkotikahandel (EGT L 342, 31.12.1996 s. 6). Enligt den gemensamma åtgärden skall medlemsstaterna bl.a. sträva efter att till- närma sina lagar så att de blir förenliga i den utsträckning som är nöd- vändig för att gemensamt förebygga och bekämpa olaglig narkotikahan- del inom EU. I handlingsplanen som antogs av i (EGT C 19, Prop. 2003/04:147 23.1.1999 s. 1) om bästa sätt att genomföra bestämmelserna i damfördraget om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, liksom i slutsatserna från Europeiska rådets möte i , framhålls behovet av att på europeisk nivå anta komplette- rande rättsregler riktade mot olaglig narkotikahandel (slutsats 48). godkände en narkotika- strategi för EU (20002004) i vilken slås fast att lagstiftning om minimi- normer för rekvisit och påföljder skall antas på området för olaglig nar- kotikahandel. I Europeiska unionens handlingsplan för narkotikabe- kämpning (20002004) som fastställdes vid anges att kommissionen skall överlämna förslag till rättsakter i syfte att införa minimiregler för rekvisit och straff för olaglig narkotikahandel. Enligt artikel 29 i Fördraget om Europeiska unionen skall unionens mål vara att ge medborgarna en hög säkerhetsnivå inom ett område med fri- het, säkerhet och rättvisa genom att bl.a. utforma gemensamma insatser på områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Målet skall uppnås genom förebyggande och bekämpande av brottslighet, vare sig denna är organiserad eller ej, särskilt vad avser terrorism, människohan- del och brott mot barn, olaglig narkotikahandel och olaglig vapenhandel, korruption och bedrägeri, genom bl.a. tillnärmning av straffrättsliga reg- ler i medlemsstaterna. Enligt artikel 31 e i fördraget skall det straffrättsliga samarbetet omfat- ta gradvisa beslut om åtgärder som fastställer minimiregler avseende brottsrekvisit och påföljder på områdena organiserad brottslighet, terro- rism och olaglig narkotikahandel. Artikel 34.2 b anger att rådet genom ett enhälligt beslut, på initiativ av en medlemsstat eller kommissionen, fattar rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar. Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås, men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Som ovan nämnts presenterade kommissionen i ett meddelande till rådet och ett rambeslut om minimibe- stämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. har yttrat sig över förslaget och en politisk överens- kommelse om dess innehåll har nåtts. Härefter har yttrat sig på nytt. Rambeslutet kan förväntas antas så snart nödvändiga förankringar i na- parlament skett och de nationella parlamentsförbehållen hävts. Enhällighet krävs för antagande. Medlemsstaterna skall därefter genom- föra bestämmelserna i rambeslutet senast från ikraft- trädandet, som äger rum dagen efter rambeslutets offentliggörande i Eu- ropeiska unionens officiella tidning. Innehållet i rambeslutet samt en redovisning Prop. Rambeslutet syftar till att möjliggöra en samlad insats på unionsnivå i kampen mot olaglig narkotikahandel. Rambeslutet upptar bl.a. definitioner (artikel 1), brott i samband med handel med narkotika och prekursorer (artikel 2), kriminalisering av an- stiftan, medhjälp och försök till brott (artikel 3) samt straffrättsliga på- följder (artikel 4). Det finns också bestämmelser om vissa förmildrande omständigheter (artikel 5), ansvar och påföljder för juridiska personer (artiklarna 6 och 7) samt behörighet och åtal (artikel 8). I ingressen till rambeslutet föreskriver rådet att rambeslutet antas med beaktande av dels Fördraget om Europeiska unionen, särskilt artiklarna 31 e och 34.2 b, dels kommissionens förslag och yttrande. Vidare hänvisas bland annat till tidigare åtgärder och beslut inom området. I ingressen framhålls att den olagliga narkotikahandeln utgör ett hot mot unionsmedborgarnas hälsa, säkerhet och livskvalitet samt mot med- lemsstaternas lagliga ekonomi, stabilitet och säkerhet. Vidare framhålls att det är nödvändigt att anta minimiregler för brottsrekvisit för olaga handel med narkotika och prekursorer, vilket möjliggör en samlad insats på unionsnivå i kampen mot denna handel. I ingressen anges också att EU:s insatser, enligt subsidiaritetsprincipen, bör inriktas på de allvarligaste typerna av narkotikabrott. Det betonas dock att det faktum att vissa typer av företeelser som rör personlig kon- sumtion utesluts från rambeslutets räckvidd inte utgör något ställningsta- gande från rådet angående hur medlemsstaterna bör behandla sådana fall i sin nationella lagstiftning. Därutöver påpekas bland annat att hur effektiva de ansträngningar som vidtas för att bekämpa olaglig narkotikahandel blir, i huvudsak beror på hur nationella åtgärder tillnärmas vid genomförandet av rambeslutet. 4.3 Artikel 1 Definitioner I artikel 1 anges vissa definitioner som används i rambeslutet. Enligt punkten 1 avses med narkotika alla ämnen som återfinns i FN- konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika samt om psykotropa ämnen, 1971. inbegrips ämnen som kontrolleras inom ramen för gemensam åtgärd 97/396/RIF av antagen av rådet på grundval av artikel K3 i Fördraget om Europeiska unionen om informationsutbyte, riskbe- dömning och kontroll av nya syntetiska droger. Enligt punkten 2 avses med prekursorer alla ämnen som är förtecknade i gemenskapslagstiftningen och som sätter de skyldigheter i kraft som följer av artikel 12 i av mot Prop. 2003/04:147 olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. Enligt punkten 3 avses med juridisk person varje enhet som har denna status enligt nationell lagstiftning, undantaget stater eller andra offentliga organ när de utövar sina offentliga maktbefogenheter samt offentliga internationella organisationer. Betydelsen av dessa definitioner i svensk lagstiftning behandlas nedan i samband med de artiklar där respektive definition används. 4.4Artikel 2 Brott i samband med handel med narkotika och prekursorer I artikel 2 punkten 1 anges vilka gärningar som, i samband med olaglig handel med narkotika och prekursorer, skall vara straffbara i medlems- staterna. Enligt artikeln skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgär- der för att säkerställa att följande handlingar beläggs med straff när de begås uppsåtligen och orättmätigt: a)Framställning, tillverkning, extraktion, beredning, erbjudande, ut- bjudande till försäljning, distribution, försäljning, överlåtelse av varje slag, förmedling, försändelse, transitering, transport, import eller export av narkotika. b)Odling av opiumvallmo, kokabuske eller cannabisväxt. c)Innehav eller köp av narkotika i något av de syften som anges un- der led a). d)Tillverkning, transport, distribution av prekursorer, där den som ägnar sig åt detta är medveten om att prekursorerna skall användas ieller för olaglig framställning eller tillverkning av narkotika. Enligt punkten 2 skall de handlingar som avses i punkten 1 inte ingå i rambeslutets tillämpningsområde, om gärningsmännen har handlat endast i syftet privat konsumtion så som det begreppet definieras i nationell lag- stiftning. Bestämmelser om olovlig hantering med narkotika finns i narkotika- strafflagen (1968:64). Bestämmelser om olovlig införsel och utförsel av narkotika finns dock i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Enligt 1 § första stycket narkotikastrafflagen döms den som olovligen 2.framställer narkotika som är avsedd för missbruk, 3.förvärvar narkotika i överlåtelsesyfte, 4.anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar an- nan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, 5.bjuder ut narkotika till försäljning, förvarar eller befordrar vederlag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främ- ja narkotikahandel, eller 6.innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika, om gärningen sker uppsåtligen, för narkotikabrott. Straffet är fängelse i högst . Är brottet med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter att anse som ringa döms, enligt 2 § narkotikastrafflagen, till böter eller fängelse . Om brottet är att anse som grovt döms, enligt 3 § narkotikastrafflagen, för grovt narkotikabrott. Straffet är fängelse i lägst och högst . Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, avsett särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art. Bedömningen skall grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet. Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 1 § första stycket 15 narkotikastrafflagen, döms, enligt 3 a § narkotikastrafflagen, för vårdslöshet med narkotika till böter eller fängelse i högst . I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Enligt 3 § lagen om straff för smuggling döms den som förfar på visst sätt i samband med införsel eller utförsel till landet av vissa varor, för smuggling. Enligt 6 § skall om en gärning som avses i 3 § gäller narkoti- ka, dömas för narkotikasmuggling till fängelse i högst . Om brottet är ringa döms till böter eller fängelse . Om brottet är att anse som grovt döms, enligt samma paragraf, för grov narkotika- smuggling. Straffet är fängelse i lägst två och högst . Vid bedöman- de huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller yrkesmäs- sigt, avsett särskilt stor mängd narkotika eller annars varit av särskilt far- lig eller hänsynslös art. Bedömningen skall grundas på en sammanväg- ning av omständigheterna i det särskilda fallet. I 8 § narkotikastrafflagen definieras narkotika som läkemedel eller häl- sofarliga varor med beroendeframkallande egenskaper eller euforiseran- de effekter eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med så- dana egenskaper eller effekter och som 1.på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell över- enskommelse som har biträtt, eller 2.av regeringen har förklarats vara att anse som narkotika enligt la- gen. En förteckning över de substanser som skall anses som narkotika enligt narkotikastrafflagen finns i bilaga 1 till förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika (hädanefter narkotikakontrollförordningen). Enligt 1 § andra stycket lagen (1992:860) om kontroll av narkotika (hädanefter narkotikakontrollagen) och 3 § narkotikakontrollförordningen skall Lä- kemedelsverket upprätta och kungöra förteckningar över narkotika. Så kallade prekursorer är inte att betrakta som narkotika enligt de svenska bestämmelserna utan som kemiska ämnen som kan användas vid tillverkning av narkotika. Ämnena har emellertid ofta även helt andra, legala, användningsområden. För att motverka illegal framställning av narkotika är den legala hanteringen av prekursorer omgärdad av stränga föreskrifter. Bestämmelser rörande detta finns bl.a. i narkotikakontrolla- gen. Regleringen innebär att yrkesmässig verksamhet avseende tillverk- ning, handel, transport och förvaring av prekursorer får bedrivas endast efter tillstånd. Den som bedriver sådan verksamhet utan tillstånd eller som i övrigt handlar i strid mot vissa bestämmelser i lagen, döms, om Prop. 2003/04:147 gärningen inte kan bestraffas enligt narkotikastrafflagen eller lagen om straff för smuggling, till böter eller fängelse i högst . För ansvar är det tillräckligt med oaktsamhet. Någon bestämmelse om försök finns inte. Genom 7 a § narkotikakontrollagen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om vilka ämnen som skall omfattas av lagen. I bila- ga 2 till narkotikakontrollförordningen finns en förteckning över de äm- nen som skall omfattas av narkotikakontrollagen och således anses som prekursorer. (Se mer om detta i avsnitt 7.) I avsnitt 6.1 behandlas frågan om eventuella lagstiftningsåtgärder i an- ledning av rambeslutets bestämmelser om vilka gärningar som skall vara straffbelagda. 4.5Artikel 3 Anstiftan, medhjälp och försök till brott Enligt artikel 3 punkten 1 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nödvändiga för att anstiftan, medhjälp eller försök till något av de brott som avses i artikel 2 skall betraktas som brott. Enligt punkten 2 får en medlemsstat dock från straffrättsligt ansvar utesluta försök att erbjuda eller bereda narkotika enligt artikel 2.1 a samt försök att inneha narkotika enligt artikel 2.1 c. Enligt den allmänna medverkansbestämmelsen i 23 kap. 4 § gäller ansvar som är föreskrivet för viss gärning inte endast den som har utfört gärningen utan även den som har främjat gärningen med råd eller dåd. Med uttrycket råd eller dåd avses att främjandet skall ha skett med psykiska eller fysiska medel. Enligt normalt språkbruk främjas en gär- ning när någon har gjort något som underlättar eller i vart fall är ägnat att underlätta gärningens utförande. I har dock uttrycket givits en vidare betydelse och kan även innefatta medverkan som inte utgjort någon förutsättning för brottet. Att ett främjande av en gärning är straff- bart såsom medverkan, även om det inte är en förutsättning för att gär- ningen skall komma till stånd, medför att medverkansansvar kan drabba även den som endast obetydligt bidragit till gärningen. I paragrafens andra stycke föreskrivs att den som inte är att anse som gärningsman skall dömas för anstiftan av brottet, om han eller hon har förmått annan till utförandet, och annars för medhjälp till detta. Av detta följer att medverkan kan ha tre former enligt svensk rätt: gärningsman- naskap, anstiftan och medhjälp. Mellan dessa olika former gäller en prio- ritetsordning. Gärningsmannaskap har företräde framför de båda andra medverkansformerna och anstiftan ses som allvarligare än medhjälp. Varje medverkande är självständigt ansvarig, dvs. oberoende av om det är möjligt att straffa någon annan medverkande. Ansvaret är dock bero- ende av att ett brott eller, om det är straffbelagt, försök, förberedelse eller stämpling till brott, objektivt, har begåtts. Regeln gäller vid alla brottsbalksbrott samt de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller en särskild föreskrift finns att med- verkan skall bestraffas. Om något annat följer av vad för särskilda fall är Prop. 2003/04:147 föreskrivet skall bestämmelsen inte tillämpas. Enligt 5 § narkotikastrafflagen skall, om flera medverkat till brott som avses i 14 §§ samma lag och gärningen inte endast innefattar befattning enligt 1 § första stycket 6, bestämmelserna i 23 kap. gälla. Enligt 23 kap. 1 § skall den som påbörjat utförandet av visst brott utan att detta kommit till fullbordan, i de fall särskilt stadgande givits därom, dömas för försök till brottet, om fara förelegat att handling- en skulle leda till brottets fullbordan eller sådan fara endast på grund av tillfälliga omständigheter varit utesluten. I 4 § narkotikastrafflagen stadgas om ansvar för försök eller förbere- delse till narkotikabrott och grovt narkotikabrott liksom för stämpling till narkotikabrott, som inte är att anse som ringa, och till grovt narkotika- brott. Enligt bestämmelsen döms till ansvar enligt 23 kap. om gärningen avsett annan befattning än som anges i 1 § första stycket 3 narkotikastrafflagen. Enligt 14 § lagen om straff för smuggling är försök till narkotika- smuggling och grov narkotikasmuggling liksom förberedelse och stämp- ling till narkotikasmuggling, som inte är ringa, och grov narkotikasmugg- ling straffbart. I avsnitt 6.1 behandlas frågan om eventuella lagstiftningsåtgärder i an- ledning av rambeslutets bestämmelser om anstiftan, medhjälp och försök. 4.6Artikel 4 Påföljder och förverkande I artikel 4 punkten 1 anges att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de brott som definieras i artik- larna 2 och 3, vilka beskrivits i avsnitt 4.4, beläggs med effektiva, pro- portionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Vidare anges att varje medlemsstat skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att sä- kerställa att de brott som avses i artikel 2 beläggs med straffrättsliga på- följder med ett maximalt frihetsstraff på minst ett till fängelse. Enligt punkten 2 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att säkerställa att de brott som avses i artikel 2.1 a2.1 c be- läggs med ett maximalt frihetsstraff på minst fem till fängelse i samtliga de fall då följande omständigheter föreligger: a)Brottet avser en stor mängd narkotika. b)Brottet avser narkotika av typer som är de mest hälsovådliga, eller har förorsakat betydande skador på många människors hälsa. Enligt punkten 3 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att säkerställa att de brott som avses i den föregående punk- ten beläggs med en straffrättslig påföljd med ett maximalt frihetsstraff , när brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisa- tion enligt gemensam åtgärd 98/733/RIF av . Enligt punkten 4 skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att säkerställa att de brott som avses i artikel 2.1 d beläggs med en straffrättslig påföljd med ett maximalt frihetsstraff på minst fem till , när brottet har begåtts inom ramen för en kriminell organisation enligt definitionen i gemensam åtgärd 98/733/RIF av 1998 och prekursorerna är avsedda att användas i eller för framställning eller tillverkning av narkotika under sådana omständigheter som anges i led 2 a eller 2 b. Enligt punkten 5 skall varje medlemsstat, utan att det påverkar rättighe- terna för brottsoffer eller annan tredje part i god tro, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt att förverka de ämnen som varit föremål för de brott som avses i artiklarna 2 och 3, de hjälpmedel som har använts eller är avsedda att användas för sådana brott och vin- ning av dessa brott eller att förverka (confiscation enligt den engelska versionen) egendom vars värde motsvarar sådan , sådana ämnen eller hjälpmedel. Avslutningsvis föreskriver artikeln att begreppen förverkande, hjälp- medel, och egendom skall ha samma innebörd som i artikel 1 i konvention om penningtvätt, efterforskning, be- slag och förverkande av av brott. Det bör i sammanhanget näm- nas att ett arbete har påbörjats inom med att uppdatera och komplettera denna konvention. Under redovisningen av gällande rätt i avsnitt 4.4 anges vilka straff som kan följa på de brott som rambeslutets bestämmelser aktualiserar när det gäller art. 2.1 punkterna ac. När det emellertid gäller de brott som be- handlas i artikel 2.1 punkten d framgår av avsnitt 6.1 att dessa typer av olovlig hantering av prekursorer i första hand är att betrakta som försök, förberedelse och medhjälp till narkotikabrott eller grovt narkotikabrott enligt svensk rätt.