prop · GR03132 · 2004-04-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den föreslagna lagen innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseende koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 20052007 påbörjas. En verksamhetsutövare som omfattas av den föreslagna lagen måste inneha ett tillstånd till att släppa ut koldioxid för att ha rätt att bedriva verksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av koldioxid. Utsläppsrätterna kommer att utfärdas efter ansökan om tilldelning för de verksamheter som har tillstånd till att släppa ut koldioxid och som därmed ingår i den s.k. handlande sektorn. Verksamhetsutövaren måste kunna redovisa tillräckligt antal utsläppsrätter för de utsläpp av koldioxid som gjorts från en anläggning som omfattas av systemet. Vidare föreslås ändringar i som innebär att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidut- släpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Avskaffandet av möjligheten att ställa sådana krav följer direkt av handelssystemets utformning och en dubblering av kraven kan försvåra utvärderingen av styrmedlets effektivitet. Dessutom riskerar konkurren- sen att snedvridas om vissa företag i en bransch som ingår i handels- systemet har krav enligt medan andra medlemsländer inte har motsvarande krav för sina motsvarande företag. Genom förslagen påbörjas ett genomförande av ett EG-direktiv, Prop. 2003/04:132 nämligen direktivet 2003/87/EG om ett system för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet). Kompletterande lagförslag rörande framför allt själva handeln med utsläppsrätter avses att läggas fram . De planerade lagförslagen följer av handels- direktivet och den fortsatta process som sker inom Europeiska kommissionen med anledning av detta. Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om utsläpp av koldioxid Förslag till lag om ändring i (1998:808) Ärendet .............................................................och dess beredning Direktivet ...................................om ett system för utsläppshandel Regeringens ......................förslag till lag om utsläpp av koldioxid 5.1Verksamhetskategorier och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet............................................. Tillstånd till utsläpp av koldioxid ..................................... Ändringar i verksamheten............................... Återkallelse av tillstånd .................................. Tilldelning av utsläppsrätter ............................................. Allmänt om den nationella fördelnings- Tilldelning enligt den nationella Påföljder, tillsyn och överklagande ................................................. Koldioxidutsläpp och fossilt bränsle................................. Krav på energieffektivitet och förnybart bränsle.............. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................... Övergripande ekonomiska konsekvenser ......................... Konsekvenser för små och medelstora företag ................. Förslag till lag om utsläpp av koldioxid ........................... Förslaget till lag om ändring i ..................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Handla för bättre klimat tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120).................... Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om utsläpp av koldioxid, 2.lag om ändring i (1998:808). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om utsläpp av koldioxid 1 § I denna lag finns bestämmelser om tillstånd till utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för tidsperioden 2007. 2 § I denna lag förstås med anläggning: en fast teknisk enhet där det bedrivs en verksamhet som ger upphov till utsläpp som kräver tillstånd enligt denna lag, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar, handelsdirektivet: och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, utsläpp av koldioxid: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning, verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Tillstånd till utsläpp av koldioxid 1 § Efter utgången av får utsläpp av koldioxid inte ske utan tillstånd enligt denna lag, om utsläppet sker från 1.förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på eller anläggning som är ansluten till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över , 4.anläggning för produktion eller bearbetning av järnmetaller, 5.anläggning för produktion av cementklinker eller kalk i roterugn, produktion av glas samt tillverkning av keramiska produkter genom bränning, samt 6.anläggning för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa. Första stycket gäller inte anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling samt provning av nya produkter eller nya processer. Det gäller inte heller anläggning för hantering av farligt avfall eller hushållsavfall. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att anläggningar som avses i 1 § första stycket på grund av anläggningens kapacitet inte skall omfattas av tillståndsplikten, om sådana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Regeringen får också föreskriva att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats, skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Regeringen får i det enskilda fallet ge dispens från tillståndsplikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. 3 § Frågor om tillstånd till utsläpp av koldioxid prövas av den tillståndsmyndighet som regeringen bestämmer efter ansökan av verksamhetsutövaren. En ansökan skall innehålla uppgifter om 1.anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive den teknik som används, 2.råvaror och insatsvaror vars användning sannolikt kommer att ge upphov till utsläpp av koldioxid, 3.anläggningens utsläppskällor av koldioxid, 4.de åtgärder som planeras för övervakning och rapportering, och 5.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 14. 4 § Tillstånd till utsläpp av koldioxid skall lämnas, om det för anläggningen finns erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning samt om verksamhetsutövaren bedöms kunna övervaka och rapportera verksamhetens utsläpp av koldioxid på ett tillförlitligt sätt. 5 § Ett tillstånd till utsläpp av koldioxid får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats om anläggningarna drivs av samma verksamhetsutövare. Ett tillstånd får avse en del av en anläggning. 6 § Ett tillstånd till utsläpp av koldioxid skall förenas med villkor om att utsläppen skall övervakas genom beräkning eller mätning. Tillståndet skall också förenas med villkor om rapporteringen. Denna skall för varje anläggning innehålla 1.en beskrivning av de mät- eller beräkningsmetoder som används, inklusive en uppgift om sammanlagda utsläpp och om mätningens eller beräkningens säkerhet, och 2.uppgifter om kvalitetssäkring och kvalitetskontroll. Tillståndet skall även förenas med villkor om skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp för annullering i enlighet med bestämmelser i handelsdirektivet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om övervakning och rapportering. 7 § Verksamhetsutövaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla varje planerad förändring av anläggningens eller verksamhetens art eller funktion och varje utvidgning av anläggningen eller Prop. 2003/04:132 verksamheten, om ändringen eller utvidgningen kan påverka utsläppen Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av den eller de verksamheter som bedrivs på anläggningen, skall verksamhetsutövaren omgående anmäla detta till tillståndsmyndigheten. 8 § skall pröva om en förändring eller utvidgning av anläggningen eller verksamheten eller om ett byte av verksamhetsutövare gör det nödvändigt att förena tillståndet med ändrade eller nya villkor om övervakning och rapportering. Om myndigheten finner att ändrade eller nya villkor behövs och de förutsättningar som anges i 4 § är uppfyllda, skall myndigheten ersätta det tidigare tillståndet med ett nytt tillstånd. 9 § får återkalla ett tillstånd till utsläpp av koldioxid om 1.ett villkor som tillståndet är förenat med inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art, 2.erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning saknas, eller om 3.en ny verksamhetsutövare inte uppfyller de krav som följer av 4 § eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag. 1 § Utsläpp av koldioxid som görs med stöd av tillstånd enligt denna lag skall täckas av sådana utsläppsrätter som avses i detta kapitel. En verksamhetsutövare som har tillstånd till utsläpp enligt 2 kap. skall efter ansökan utan betalning tilldelas utsläppsrätter för den eller de anläggningar som omfattas av tillståndet. En verksamhetsutövare som inte har tillstånd enligt 2 kap. kan erhålla en tilldelning av utsläppsrätter som är beroende av att ett sådant tillstånd meddelas. Om verksamhetsutövaren har fler än en anläggning, skall tilldelning göras för var och en av anläggningarna. 2 § Varje utsläppsrätt medför rätt att släppa ut ett ton koldioxid i enlighet med bestämmelserna i denna lag och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. 3 § Regeringen skall meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter, grundade på den nationella fördelningsplan som avses i artikel 9 i handelsdirektivet. 4 § Frågor om tilldelning av utsläppsrätter prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. 1 § Tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall utövas av den tillsynsmyndighet som regeringen bestämmer. 2 § har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite. 3 § får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. 4 § skall på begäran få tillträde till anläggningar som avses i denna lag samt lokaler och områden som hör till sådana anläggningar i den utsträckning det behövs för tillsynen. Denna rätt omfattar inte bostäder. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. 5 § Om det finns anledning anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott, får denne inte föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser. 1 § Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen 1.driver verksamhet som medför utsläpp av koldioxid utan att inneha tillstånd enligt denna lag, 2.lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter om övervakning och rapportering i en ansökan om tillstånd enligt 2 kap., 3.underlåter att göra anmälan enligt 2 kap. 7 §, eller 4.lämnar oriktiga eller uppenbart vilseledande uppgifter i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. 1 § och därigenom skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas. I ringa fall döms inte till ansvar. 2 § Till ansvar enligt denna lag döms inte om gärningen är belagd med straff enligt . 3 § Den som överträtt ett vitesföreläggande får inte dömas till ansvar enligt denna lag för den gärning som omfattas av föreläggandet. 1 § Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd enligt 2 kap. får överklagas hos miljödomstolen. I 23 kap. 1 § finns bestämmelser om överklagande av miljödomstolens domar och beslut. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter enligt 3 kap. och begäran eller förelägganden enligt 4 kap. 2 eller 3 §§ som förenats med vite får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 3 § Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Om en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. kommit in till tillståndsmyndigheten men ärendet inte avgjorts före , får myndigheten besluta att utsläpp av koldioxid tills vidare får ske trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts. Ett sådant beslut skall förenas med villkor om rapportering av utsläpp och om överlämnande av utsläppsrätter. Förslag till lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 16 kap. 2 § och 26 kap. 9 § skall ha följande lydelse, dels att det i balken skall införas en ny paragraf, 24 kap 15 §, och närmast före denna paragraf en ny rubrik av följande lydelse Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får lämnas för begränsad tid. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om sådan tidsbegränsning. Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får förenas med villkor. För verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:000) om utsläpp av koldioxid får dock inte beslutas villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Bestämmelser om vilka mål som är ansökningsmål finns i 21 kap. 1 § och bestämmelser om vad en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla finns i 22 kap. 1 §. Regeringen får meddela föreskrifter om vad en ansökan i ett ärende skall innehålla. Villkor om utsläpp av koldioxid En verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:000) om utsläpp av koldioxid får släppa ut koldioxid enligt vad som följer av de tillstånd till utsläpp som meddelats med stöd av den lagen utan hinder av att det med stöd av eller äldre miljölagstiftning har beslutats villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap 1 §. Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. I fråga om verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:000) om utsläpp av koldioxid får inte beslutas förelägganden om begränsning av koldioxidutsläpp eller förelägganden som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter inom EU (KOM 2001/581). antog och rådet direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser 1 (handelsdirektivet), bilaga 1. I propositionen klimatstrategi (prop. 2001/02:55) redovisade regeringen sin avsikt att göra nödvändiga förberedelser för en svensk tillämpning av Kyotoprotokollets s.k. flexibla mekanismer. Dessa utgörs av handel med utsläppsrätter, gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling. Förberedelserna skulle bl.a. avse ett internationellt och ett nationellt system för handel med utsläppsrätter samt beakta utvecklingen inom EU och i synnerhet . Regeringen redovisade sin avsikt att ha ett nationellt system på plats . beslöt regeringen om direktiv till en delegation med parlamentarisk sammansättning i syfte att utarbeta ett förslag till ett svenskt system och ett regelverk för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer (dir. 2001:56). Delegationen tog namnet FlexMex2- utredningen. lämnade utredningen sitt första delbetänkande Handla för bättre klimat till regeringen (SOU 2003:60). presenterade regeringen sina riktlinjer för genomförandet av direktivet i i propositionen Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter med växthusgaser (prop. 2003/04:31). beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). lämnade FlexMex2-delegationen sitt andra delbetänkande Handla för bättre klimat tillstånd och tilldelning m.m. (SOU 2003:120). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2. Utredningens lagförslag finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (N2003/4470/ESB). Ett remissmöte över detta betänkande med inbjudna deltagare från remissinstanserna hölls . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har föreslagit vissa justeringar och regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag och synpunkter. Dessutom har redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitten 4.3, 5.2, 7 och 8.1, samt i författningskommentarerna. 1 EUT L275, 13.10.2003, s. 32 (Celex 32003L0087). Direktivet om ett system för utsläppshandel presenterade Europeiska kommissionen det europeiska programmet mot klimatförändringar, ECCP. Programmets syfte är att identifiera de från miljösynpunkt mest verkningsfulla och kostnadseffektiva åtgärderna som kan vidtas gemensamt i syfte att EU skall kunna nå sitt åtagande enligt Kyotoprotokollet. Ett viktigt element i ECCP är handel med utsläppsrätter. presenterade kommissionen en grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser.2 Avsikten var att inleda en diskussion om handel med utsläppsrätter inom EU som ett medel att på ett kostnadseffektivt sätt begränsa utsläppen av växthusgaser. Mot bakgrund av de synpunkter som grönboken föranledde lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU. antog och Europeiska unionens råd ett direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /61/EG. Syftet med direktivet är att bidra till Europeiska unionens klimatmål och åtagande under Kyotoprotokollet, om att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser fram till perioden 20082012 jämfört med utsläppen . Vidare framgår att direktivets syfte är att bidra till ett effektivare åtagande genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning. Enligt direktivet kan handel med utsläppsrätter starta . Den nu aktuella handelsperioden gäller och utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 20082012. Systemet skall omfatta vissa verksamheter angivna i bilaga till direktivet och skall endast omfatta utsläpp av koldioxid. Medlemsländerna ges viss möjlighet att utöka systemet nationellt. Regeringen presenterade i sin proposition 2003/04:31, Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samt föreslog att bemyndigar regeringen att utarbeta och till Europeiska kommissionen överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter . beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150). 2 om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen, KOM (2000)87, . Av nämnda proposition framgår att regeringen avser att lämna förslag Prop. 2003/04:132 till lagstiftning för ett svenskt handelssystem . Föreliggande förslag utgör ett steg i denna process där direktivets regler rörande tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter genomförs i svensk lagstiftning. antogs och rådets direktiv /87/EG om ett system för handel med växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet), se bilaga 1. Av direktivets artikel 1 framgår att direktivets syfte är att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen. I artikel 2 anges tillämpningsområdet. Direktivet skall tillämpas på utsläpp från verksamheter vilka anges i direktivets bilaga I och utan att det påverkar tillämpning av krav enligt direktiv /61/EG, det s.k. IPPC- direktivet. De verksamhetskategorier som räknas upp i direktivets bilaga I är energisektorn, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin samt vissa industriella anläggningar för framställning av pappersmassa, papper och papp. Verksamheterna omfattas för utsläpp av växthusgasen koldioxid, men direktivets tillämpningsområde omfattar även övriga växthusgaser enligt direktivets bilaga II (metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid). Av direktivets preambel framgår att gemenskapens system får utökas till att omfatta andra växthusgaser än koldioxid , samt att medlemsstaterna får införa nationella system för handel från andra verksamheter än de som anges i direktivets bilaga I. De närmare förutsättningarna framgår av direktivets artikel 24. Artikel 3 innehåller ett antal definitioner. Artiklarna 48 behandlar förfarandet kring tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Av artikel 4 framgår att efter krävs tillstånd utfärdat av behörig myndighet för att bedriva verksamhet vid en anläggning som omfattas av direktivets bilaga I och som, enligt samma bilaga, resulterar i utsläpp av koldioxid. De uppgifter som skall redovisas vid en ansökan om tillstånd anges i artikel 5. Ansökan skall innehålla uppgifter om anläggningen och de verksamheter som bedrivs, inklusive den teknik som används, använda råvaror och insatsvaror som sannolikt kan generera koldioxid, anläggningens utsläppskällor samt planerade åtgärder för att övervaka och rapportera utsläpp. Till ansökan skall bifogas en icke-teknisk sammanfattning av innehållet. Artikel 6 behandlar villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthusgaser. Tillstånd till utsläpp av växthusgaser skall utfärdas om verksamhetsutövaren anses kunna övervaka och rapportera utsläppen. Övervakningskraven skall framgå av tillståndet. Av artikeln följer också att tillståndet kan avse en anläggning helt eller delvis, samt en eller flera anläggningar på samma plats med samma verksamhetsutövare. Av artikel 7 följer att förändringar av anläggningens art eller funktion kan medföra att tillståndet till utsläpp måste förnyas. verksamhetsutövaren att anmäla sådana förändringar till behörig Artikeln anger också att nytt tillstånd erfordras när en ny Prop. 2003/04:132 verksamhetsutövare tar över ansvaret för verksamheten.