prop · GR0359 · 2004-01-20 00:00:00 — framför allt nödvändigt att komma ifrån de mycket långa vistelsetider som kan bli följden av den nuvarande ordningen och som för den enskilde kan leda till psykisk och fysisk nedbrytning och andra negativa effekter som redogjorts för ovan. I motsats till de remissinstanser som vill vänta med en reform anser regeringen att övervägande skäl talar för att inte invänta det parallella översynsarbete som pågår. Det är vidare så att den parlamentariska kommitté som ser över utlänningslagstiftningen inte har i uppdrag att föreslå en reformering av institutet ny ansökan. att gå igenom utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till ett system där överprövning sker i Den nu föreslagna reformen skall ses som ett led i strävan att uppnå en effektivare besluts- och verkställighetsprocess som är förenlig med högt För att uppnå de eftersträvade syftena bör det tydligt markeras att tyngdpunkten i prövningen skall ligga i grundärendet. angeläget att möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt åter kommer att framstå som det närmast extraordinära rättsmedel det alltid har avsetts att vara. Detta innebär att bestämmelsen i 2 kap. 5 b § UtlL bör tas bort och att ett nytt system bör införas där verkställighetshinder skall En reform bör utformas på så sätt att den medför ett starkare incitament till att alla relevanta skäl förs fram och prövas redan hos när ansökan prövas första gången. på verkställighetsstadiet beakta humanitära skäl blir ytterst begränsad. Den tidigare kopplingen mellan verkställighet och humanitära skäl har varit otydlig och medfört avsevärda tillämpningsproblem. förutsätter att alla humanitära skäl, liksom övriga relevanta omständigheter, skall presenteras i processen så att dessa kan beaktas redan i grundärendet. Med en effektivare verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning bör inte nya humanitära skäl uppkomma på verkställighetsstadiet. I lagrådsremissen lämnade regeringen ett förslag som sammanfattningsvis innebar att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall kunna upphävas, om det kommit fram nya omständigheter som visar att det finns bestående hinder mot verkställigheten enligt 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL, dvs. vid bl.a. risk för dödsstraff och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet. föreslogs gälla om det undantagsvis finns bestående hinder av praktisk natur mot att beslutet verkställs. Det förslag till ny prövning i form av verkställighetsärenden som föreslogs i lagrådsremissen med de ändringar som Lagrådet ansett böra övervägas synes i huvudsak kunna uppfylla de krav som bör ställas på en ny ordning. möjligheten att få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt bör således ersättas med en ordning där det i första hand skall ankomma på att bedöma om det kommit fram några nya omständigheter som kan utgöra hinder mot verkställigheten. Med beaktande av ovanstående bör den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 5 b § UtlL upphöra att gälla och istället bör bestämmelser införas i 8 kap. som anger vad som gäller då nya omständigheter kommer fram i ett verkställighetsärende där det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning Två slag av prövning föreslås, dels ex officio-prövning, dels en prövning huruvida förutsättningar föreligger för att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning och därigenom få till stånd en ny fullständig prövning av samtliga åberopade omständigheter. det senare fallet prövas således ärendet enligt de förutsättningar som gäller för övriga grundärenden hos , dvs. för prövningen som gäller för verkställighetsärenden. remissinstanser riktade kritik mot den lagtekniska utformningen av promemorians förslag till lagtext i 8 kap. 1313 b §§ och ansåg att lagtexten var oklar och svår att tillämpa. Lagtexten har därför omarbetats och förtydligats med hänsyn till denna kritik. Bland annat har Prop. 2003/04:59 bestämmelserna i promemorians 8 kap. 13 a § delats upp i två paragrafer, nämligen i detta förslags 8 kap. 13 a och 13 b §§. Någon väsentlig ändring i sak har dock inte skett jämfört med vad som föreslogs i promemorian. Den föreslagna ordningen innebär att bestämmelserna i förslagets 8 kap. 13 a och 13 b §§ samverkar på så sätt att måste beakta båda paragraferna när utlänningen åberopar nya omständigheter. Som poängteras nedan är inte avsikten att skall kunna avstå från att ex officio beakta omständigheterna enligt 8 kap. 13 a § enbart på grund av den omständigheten att de åberopade omständigheterna inte kvalificerar för en ny prövning enligt 8 kap. 13 b §. Det är inte avsikten att den nya ordningen skall försämra rättssäkerheten för de personer som har ett skyddsbehov i . Dessa personers rätt att få stanna i kommer inte att förändras med den föreslagna nya ordningen. Den nya ordningen är avsedd att garantera en rättssäker prövning i samtliga fall. Medicinska hinder eller andra synnerliga skäl mot verkställighet bör ha en möjlighet och i vissa fall en skyldighet att bevilja uppehållstillstånd om verket bedömer att nya omständigheter som kommit fram i verkställighetsärendet utgör hinder mot verkställigheten av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning. Om det i verkställighetsärendet t.ex. kommer fram att utlänningen blivit så svårt sjuk att det på grund härav inte går att genomföra en verkställighet bör förordna att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare skall avbrytas (inhibition). fråga om ett medicinskt hinder mot verkställighet, som enligt gällande rätt inte är definierat i 8 kap. UtlL. Denna typ av hinder föreslås bli reglerad i en ny paragraf, 8 kap. 3 §. Det är inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som skall bedömas utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. Det kan förväntas att det även med en ny ordning kommer att åberopas att det finns hinder mot verkställigheten på grund av utlänningens fysiska eller psykiska sjukdom. När skall ta ställning till sådana omständigheter kan vid behov specialistkompetens anlitas. Det kan uppkomma andra nya omständigheter som också får anses utgöra synnerliga skäl mot verkställighet och som medför att en verkställighet framstår som orimlig. Det kan exempelvis vara fråga om barn som inte kan tas om hand i hemlandet på ett lämpligt sätt vårdnadshavare avlidit, barn som övergivits av sina föräldrar eller fall där det inte går att fastställa var föräldrarna uppehåller sig. portalparagraf om att i fall som rör ett barn det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver, innebär att de humanitära skälen också i verkställighetsärenden alltid måste tillmätas extra tyngd när barn är berörda. ett beslut om avvisning eller utvisning innebär för de flesta ett trauma i sig en kombination av svikna förhoppningar, oro för att återvända till hemlandet och för ekonomiska och sociala problem. Genom kravet i den föreslagna paragrafen på att det skall föreligga synnerliga skäl mot att genomföra verkställigheten blir utrymmet för att ta hänsyn till faktorer av ovan nämnd art mycket begränsat i verkställighetsärendet. gäller om det t.ex. har uppstått familjeanknytning till efter det att beslutet om avvisning eller utvisning meddelades. möjlighet att i sådana fall få tillståndsfrågan prövad genom att en ansökan Prop. 2003/04:59 om uppehållstillstånd görs vid en svensk beskickning utomlands enligt 2 kap. UtlL, alltså efter det att utlänningen lämnat landet. Det är självfallet omöjligt att göra någon fullständig uppräkning av situationer där en verkställighet inte skall ske på grund av andra synnerliga skäl än medicinska hinder. Med uttrycket synnerliga skäl avses att det skall vara fråga om rena undantagssituationer. Ofta kan det bli fråga om att göra en sammanvägd bedömning av flera olika omständigheter i det enskilda fallet. Hinder mot verkställigheten behöver inte endast utgöras av de hinder som räknas upp i de inledande paragraferna i 8 kap. UtlL. De hinder som nämns i 8 kap. 1, 2, 3 eller 4 § UtlL, bl.a. risk för dödsstraff och förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, skall givetvis beaktas av men dessutom skall verket ta hänsyn till om det i ärendet rörande verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning kommer fram att det finns bestående hinder av praktisk natur mot att beslutet verkställs. Så kan exempelvis vara fallet om utlänningens hemland eller tidigare vistelseland meddelat att utlänningen inte kommer att tas emot där. För att detta skall kunna utgöra ett praktiskt hinder mot verkställighet bör dock krävas att utlänningen själv medverkat för att en verkställighet skall kunna genomföras. Verkställighetshinder av praktisk natur torde, som tidigare nämnts, inte sällan kunna bedömas vara av övergående natur. Om verkställighetshindret föreligger för tillfället får förordna att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning tills vidare skall avbrytas eller bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om hindret är bestående får bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Saknas grund enligt de föreslagna nya bestämmelserna att meddela inhibition eller bevilja tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd skall åtgärderna för att verkställa avlägsnandebeslutet fortsätta. Ny prövning i vissa fall När enligt nu gällande regler en ny ansökan om uppehållstillstånd prövas av och utlänningen först då ansöker om asyl eller åberopar ny identitet eller nytt medborgarskap, förekommer det att nämnden överlämnar asylansökningen till för handläggning för att på så sätt möjliggöra en prövning i första instans. tidigare beslutet om avvisning eller utvisning kan inte enligt gällande lagstiftning undanröjas (jfr Utlänningslagen Vägledande beslut UN 428-02). Med en ordning där nya skäl på verkställighetsstadiet i första hand prövas av bör det i utlänningslagen tydligt framgå att verket åläggs en skyldighet att under vissa förutsättningar alltid pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt och härigenom ge utlänningen en möjlighet att i dessa fall kunna överklaga ett beslut till Om utlänningen åberopar att det finns omständigheter som utgör hinder mot verkställighet skall ta ställning till om dessa omständigheter skall föranleda en ny prövning av ärendet. förutsättning för att skall ha en skyldighet att pröva frågan om uppehållstillstånd på nytt bör vara att utlänningen åberopat nya omständigheter som kan antas utgöra sådant hinder mot verkställigheten som avses i 8 kap. 1, 2 eller 4 §. Givetvis är det här inte tillräckligt att de nya omständigheterna har karaktären endast av modifikationer eller tillägg till de ursprungligen åberopade omständigheterna. En förutsättning för att skall ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning på nytt till följd av de nya åberopade omständigheterna bör vidare med hänsyn till att det rör sig om en prövning av extraordinär natur vara att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna redan i det tidigare ärendet eller har haft en giltig ursäkt att inte göra detta. I kravet på giltig ursäkt måste inbegripas att utlänningen skyndsamt efter det att nya omständigheter kommit fram, som han eller hon anser utgör grund för skydd i , redovisar dessa för myndigheterna. Vad som kan anses som giltig ursäkt får avgöras i det enskilda ärendet. En av de situationer där det kan bli aktuellt med en ny prövning är om utlänningen i ärendet rörande verkställighet av det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning åberopar en helt ny omständighet till stöd för sitt behov av skydd i , exempelvis att de politiska förhållandena i hemlandet helt ändrats. Det kan också handla om att det inte har funnits anledning att undersöka utlänningens skyddsbehov tidigare på grund av att utlänningen åberopat andra tillståndsgrunder eller att skyddsbehovet måste prövas i förhållande till ett annat land än som tidigare skett. vanligaste situationen här torde vara att skyddsbehovet tidigare prövats i förhållande till tredje land, som det funnits anledning att anta skulle komma att ta emot utlänningen. I verkställighetsärendet kan det förekomma att det står klart att den andra staten inte som förväntat kommer att ta emot utlänningen och att utlänningens skyddsbehov då måste prövas i förhållande till hemlandet eller något annat land. också förekomma att utlänningen i verkställighetsärendet presenterar nya dokument eller liknande som visar att han eller hon kommer från ett annat land än han eller hon tidigare uppgett och att det av den anledningen blir aktuellt att pröva skyddsbehovet i förhållande till ett annat land än vad som skett i ärendet om avvisning eller utvisning. Också i dessa fall gäller kravet på att omständigheterna inte kunnat åberopas i grundärendet eller att utlänningen visar giltig ursäkt för att så inte har skett. I de flesta fall torde det då av naturliga skäl kunna ifrågasättas om det finns en giltig ursäkt till att utlänningen inte i grundärendet uppgav rätt nationalitet. Om de nya omständigheter eller bevis som åberopas i verkställighetsärendet endast avser att styrka redan tidigare åberopade omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov finns det normalt inte skäl att pröva hela ärendet på nytt. Här kan det handla om en ny handling, exempelvis en domstolshandling eller ett brev hemifrån, som ges in för att styrka tidigare gjorda påståenden. flesta fall tillgång till erforderlig kompetens för att kunna bedöma äktheten eller tilltron till en sådan handling. har i sitt remissvar påpekat att frågor om handlingars äkthet kan vara nog så komplicerade och att de inte sällan föranleder att ambassadförfrågningar eller andra åtgärder vidtas. Regeringen instämmer i vad anfört. Dock kan det i ett sådant läge vara tillräckligt att i första skedet endast beslutar om inhibition för att kunna göra nödvändiga äkthetskontroller. Eftersom det är fråga om ett närmast extraordinärt rättsmedel är det i dessa fall inte rimligt att upphäva beslutet och pröva hela ärendet på nytt. 2003/04:59 det som åberopas avser praktiska verkställighetshinder, anknytningsskäl eller andra humanitära skäl, finns inte heller anledning att medge ny prövning. I en sådan situation skall dock ex officio pröva om de åberopade omständigheterna är sådana att beslutet om avvisning eller utvisning inte bör verkställas. I de fall där finner att de uppställda kraven för en ny prövning inte är uppfyllda, dvs. att de åberopade omständigheterna inte är nya, att dessa inte utgör verkställighetshinder enligt 8 kap. 1, 2 eller 4 §, eller att omständigheterna skulle ha kunnat åberopas tidigare av utlänningen och giltigt skäl för att inte ha gjort det saknas, skall meddela utlänningen detta i ett beslut som, med hänsyn till prövningens art, i de flesta fall bör kunna vara mycket kortfattat. Ett flertal remissinstanser bl.a. , Svenska Avdelningen av och har invänt att den i promemorian föreslagna ordningen där beslut att inte bevilja ny prövning, inte uppfyller krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel eftersom ett sådant beslut inte går att överklaga. anför bl.a. följande beträffande promemorians förslag. Det kan också riktas invändningar mot resonemanget om att de föreslagna bestämmelserna uppfyller krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel. skall enligt den föreslagna 8 kap. 13 a § ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om nya omständigheter åberopas som skulle kunna utgöra bestående hinder mot verkställigheten som avses i 8 kap. 1 § första stycket eller 8 kap 2 §, om dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar sig ha haft giltig ursäkt att inte åberopa dem tidigare. Det är alltså som skall avgöra huruvida förutsättningarna för ny prövning är uppfyllda. Om finner att så inte är fallet, skall det beslutas att verkställigheten skall genomföras. Ett sådant beslut är enligt förslaget inte möjligt att överklaga. Det kan mycket väl tänkas att utlänningen och har olika uppfattningarna om huruvida förutsättningarna för ny prövning är uppfyllda. I sådant fall finns alltså inget rättsmedel. Som nämnts i avsnitt 4.2.3 har dåvarande (numera ) och i en skrivelse 2000 tagit upp frågan om en möjlig konflikt i vissa fall mellan bestämmelser om kravet på ett effektivt rättsmedel och utlänningslagens bestämmelser om s.k. ny ansökan. myndigheterna skulle kravet på ett effektivt rättsmedel också innebära krav på tvåinstansprövning. Regeringen har beaktat remissinstansernas synpunkter. att ett av syftena med förslaget är att förtydliga och effektivisera asylprocessen utan att rättssäkerheten minskar finner regeringen att det ligger i linje med tankarna bakom reformen att en överklagandemöjlighet införs beträffande beslut att inte bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status (jfr 2 kap. 23 § Det är vidare så att det inom EU pågår förhandlingar om ett förslag till rådsdirektiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus (KOM(2002)326 slutlig) och som föreslås innehålla bestämmelser som ger en mycket vid överklaganderätt beträffande beslut fattade av Denna ordning har föreslagits bl.a. med hänsyn till Prop. 2003/04:59 artikel 13 i . Mot denna bakgrund finner regeringen att övervägande skäl talar för att en överklagandemöjlighet införs för den nu aktuella beslutskategorin. Beslutet att inte bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd skall därför kunna överklagas till . att beslut att inte bevilja ny prövning är felaktigt skall nämnden återförvisa ärendet till verket för ny prövning. Överlämnande av ärenden till regeringen i vissa fall Om en verkställighet avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott måste det liksom i gällande rätt finnas en möjlighet att överlämna ett ärende till regeringen om det hos den verkställande myndigheten kommer fram att hinder mot verkställigheten föreligger. skall i samband med överlämnandet avge ett eget yttrande. Därmed uppnås tidsvinster eftersom regeringen då inte särskilt behöver hämta in ett yttrande från . Dessa ärenden kan vara av brådskande karaktär och det är viktigt att överlämnandet sker så skyndsamt som möjligt. Omfattningen av regeringens prövning enligt 7 kap. 16 § UtlL är inte avsedd att påverkas genom den föreslagna reformen. Om verkställigheten avser ett beslut om avvisning eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen skall på motsvarande sätt lämna över ärendet till regeringen. Upphävande av högre instans beslut Flera remissinstanser har riktat invändningar mot en ordning där kan upphäva lagakraftvunna beslut som fattas av . Som poängterats ovan angående tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 13 b § är det inte tänkt att detta förfarande skall utgöra ett ordinärt rättsmedel utan tvärtom ett extraordinärt rättsmedel. Av detta följer att det endast kan bli aktuellt med ett upphävande i undantagsfall och i de fallen endast beroende på att det framkommit nya omständigheter i ärendet som skulle kunna konstituera ett skyddsbehov. Dessa omständigheter kommer alltså inte att ha prövats i grundärendet. För de fall där det t.ex. förekommit formella fel i beslutet eller ärendet handlagts felaktigt finns istället möjligheten att ansöka om resning. Den föreslagna ordningen är tänkt att tillämpas av och , dvs. Vid en överföring av utlänningsärendena från till domstol måste därför den föreslagna ordningen ses över. Den föreslagna ordningen, som skall ersätta dagens system med ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT), skall gälla i de fall där nya omständigheter kommer fram efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning vunnit laga kraft men ännu inte verkställts. Den nya ordningen skall vidare gälla för de ansökningar som görs här i landet sedan utlänningen rest in på nytt efter det att ett lagakraftvunnet beslut verkställts, om det är fråga om ett beslut som kan verkställas på nytt. ett beslut kan verkställas på nytt beror på när ett beslut om avvisning eller Prop. 2003/04:59 utvisning upphör att gälla. Den frågan behandlas i nästa avsnitt. Det är som ovan anförts särskilt angeläget att ärenden rörande verkställighet av lagakraftvunna beslut om avvisning eller utvisning handläggs skyndsamt. Detta gäller självfallet främst ärenden där en verkställighet är nära förestående eller där det är uppenbart att det finns bestående hinder mot verkställighet. Det är regeringens uppfattning att den föreslagna reformen ger goda möjligheter till ett effektivt beslutsfattande och att detta innebär att verkställighetsprocessen kan gå snabbare. I promemorian påpekas att det hos kan bli fråga om att upphäva ett lagakraftvunnet beslut som fattats av en högre myndighet, och att det därför är naturligt att beslut i ett verkställighetsärende normalt fattas på en relativt hög beslutsnivå inom . Vidare påpekas att möjligheterna att låta verkställighetsärenden handläggas av en eller flera särskilda enheter inom verket bör övervägas. Regeringen instämmer i detta, vilket även bl.a. har gjort i sitt remissyttrande. Tingsrätten har i sitt yttrande understrukit vikten av att beslutsnivån hos blir hög i dessa ärenden. 5Ny verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla 5.1.1När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Om utlänningen inte lämnar landet frivilligt skall beslutet verkställas tvångsvis. Det framgår av 8 kap. 12 § UtlL. Enligt 8 kap. 14 § UtlL skall ett beslut om avvisning eller utvisning anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft. Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen när en person skall anses ha lämnat lika litet som det finns några direkta bestämmelser om när en person skall anses ha rest in i landet. Ett resonemang kring dessa frågor, som främst tar sikte på inresesituationen, finns i prop. 1988/89:86 (s. 56 f.). Föredragande statsrådet anför där bl.a. följande: Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i . Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar De undantag från huvudprincipen som gjorts av praktiska skäl kan Prop. 2003/04:59 delvis utläsas av 7 kap. 5 § utlänningsförordningen (1989:547). framgår bl.a. att passagerare och besättningsmän på fartyg inte skall anses inresta förrän de lämnar fartyget. För transitpassagerare som enbart uppehåller sig i transithallen på en internationell flygplats har tidigare inte krävts någon form av tillstånd. Det undantaget har dock inte varit uttryckligen reglerat i någon författning utan grundats på långvarig, fast praxis i enlighet med vad som gäller i de flesta länder. har undantag från detta undantag gjorts genom att medborgare i några länder måste ha visering även om det endast är fråga om ett kortvarigt uppehåll i transithall. Det undantaget grundas på ett inom EU fattat beslut om gemensam åtgärd. Av 7 kap. 5 § UtlF i dess tidigare lydelse (SFS 1992:581) framgick att en utlänning som här i landet mönstrade på ett fartyg destinerat till utlandet skulle anses utrest när utlänningen gick ombord på fartyget.