prop · GR03116 · 2004-03-16 00:00:00 — Direktivet definierar i artikel 2 (a) planer och program bl.a. utifrån att de är utarbetade eller antagna av en myndighet eller utarbetade av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lag- stiftningsförfarande. I protokollet används uttrycket formellt förfarande i stället för lagstiftningsförfarande. Den nya bestämmelsen i 6 kap. 11 § om att en miljöbedömning skall göras när en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan eller ett program täcker in såväl direktivets som protokollets skrivningar. Protokollet räknar i artikel 4 upp ett antal plan- och programområden som alltid skall antas medföra betydande miljöpåverkan, på samma sätt som direktivet om miljöbedömning av planer och program gör i artikel 3. Uppräkningarna är överensstämmande, förutom på två punkter. Direk- tivet nämner området industri, medan protokollet talar om industri och gruvindustri. Det sistnämnda får anses utgöra en del av det förstnämnda. Protokollet nämner även regional utveckling, vilket inte nämns i Prop. 2003/04:116 direktivet. Protokollet hänvisar dessutom, av naturliga skäl, inte på samma sätt till MKB-direktivets bilagor när det preciserar vilka kommande tillstånd inom dessa områden planerna och programmen skall ange förutsättning- arna för. I stället har protokollet en bilaga som räknar upp ett antal verk- samheter, vilka är desamma som de som direktivet hänvisar till. Direkti- vet har vidare i artikel 3.9 en undantagsbestämmelse för planer och pro- gram som samfinansieras enligt de löpande respektive program- perioderna för rådets förordningar, något protokollet saknar. Om proto- kollet träder i kraft kan dessa planer och program därför behöva miljöbedömas enligt protokollets krav. Avslutningsvis kan nämnas att för det fall protokollet har parter utanför Europeiska unionen ställer protokollet inte enbart krav på gränsöverskridande samråd i förhållande till medlemsstater i Europeiska unionen, utan även ytterligare stater. Regeringen anser att eventuella hänsynstaganden till ovan nämnda skillnader i direktivets och protokollets bestämmelser om tillämplighet kan göras i förordning med stöd av bemyndigandet i den nya bestämmel- sen i 6 kap. 11 § . 9Stöd ur Kärnavfallsfonden till vissa ideella föreningar Frågan om att finna en plats för den slutliga förvaringen av det använda kärnbränslet är unik i många avseenden och intar en särposition när det gäller den demokratiska beslutsprocessen. Det rör sig om ett av de största industriprojekten i , som har kostat ca och vars framtida kostnader beräknas till 50 mil- jarder kronor. Processen för att finna en lämplig plats för slutförvaret beräknas pågå och slutförvaret skall klara av en lagring . Den demokratiska beslutsprocessen ställer därför ovanligt höga krav på allmänhetens förtroende för politiska besluts- fattare, verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Projektet rymmer såväl tekniska och naturvetenskapliga som samhällsvetenskapliga och humanistiska frågeställningar. I propositionen 2000/01:130 Svenska miljömål delmål och åtgärds- strategier, framhölls att en av de stora utmaningarna för vår generation är att ta hand om det använda kärnbränslet och annat radioaktivt avfall från de svenska kärnkraftverken. Förutom den granskning som görs av myn- digheterna utförs ett viktigt och demokratiskt väl förankrat gransknings- arbete i de kommuner som deltar i platsvalsprocessen. I propositionen gjorde regeringen bedömningen att om det uppkommer behov av specifika insatser i slutförvarsfrågan kan sådana insatser finansieras med medel ur Kärnavfallsfonden. är det, enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida ut- Prop. 2003/04:116 gifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen), endast reaktor- innehavarna, staten och kommunerna som kan ta del av Kärnavfalls- fondens medel för informationsverksamhet. Enligt förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringsförordningen) beslutar om ersättningen till kommunerna. Ersättningen är begränsad till per kommun och kalenderår i kommuner där det görs eller har gjorts undersökningar för lokalisering av slutförvar för använt kärnbränsle. Kommunerna kan i sin tur lämna bidrag till lokala organis- ationer, men det saknas möjlighet att använda Kärnavfallsfondens medel för bidrag direkt till ideella organisationer. I beslut rörande Svensk Kärnbränslehantering AB:s forsknings- och utvecklingsprogram, FUD-program 1998 (dnr M1999/2152/Mk och M1999/3040/Mk), skrev regeringen att frågan om särskilt stöd till fri- villigorganisationer skulle övervägas. tillsatte reger- ingen en särskild utredare () med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag som reglerar systemet. I uppdraget ingår att utreda behovet av och möjlig- heterna för ett särskilt stöd till frivilligorganisationer (miljöorganis- ationer) för insatser i samband med lokaliseringsprocessen av ett slut- förvar för använt kärnbränsle. I ett tilläggsdirektiv beslutade regeringen att utredaren i ett delbetänkande skulle redovisa sina bedömningar och förslag i denna fråga . Regeringens förslag: Avgiftsmedlen i Kärnavfallsfonden får an- vändas för stöd till ideella föreningar vad gäller frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. Regeringen bestämmer om omfattningen av och villkoren för stödet. Regeringens bedömning: Stödet bör omfatta en försöksperiod . En utvärdering av försöksverksamheten bör göras . Stödet bör utgå med högst och vara förenat med krav på de ideella föreningarna, de kostnader som stödet kan an- vändas till och ansökningarnas utformning. Stödet bör administreras av . förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag men har en delvis annan lagteknisk utformning. Utredningen föreslog att vissa villkor för stödet skulle framgå av lag- texten, vilket i regeringens förslag har ersatts av en hänvisning till regeringens möjlighet att bestämma närmare om fondens användning. I ett särskilt yttrande har fyra experter i utredningen anfört att de delar utredarens åsikt att en aktiv medverkan av företrädare för frivillig- organisationer är av största värde. Experterna ifrågasätter däremot den juridiska grunden för utredarens förslag och förordar andra vägar för att nå målet om en aktiv medverkan. Remissinstanserna kan delas in i två huvudgrupper. Den ena gruppen är i huvudsak positiv eller har endast smärre synpunkter på utredningens förslag. Den andra gruppen anser att förslaget inte bör genomföras. Alla remissinstanser har pekat på vikten av allmänhetens delaktighet i den samrådsprocess som pågår i de aktuella platsvalskommunerna. Skilj- aktigheterna mellan instanserna rör främst den legala grunden för hur de fonderade medlen i Kärnavfallsfonden skall användas och hur de olika parternas deltagande i samrådsförfarandet skall finansieras. (), med vilket samtliga före- trädare för kärnkraftindustrin instämmer, anser att förslaget inte bör genomföras bl.a. för att det skulle kunna urholka ansvarsförhållandena och medföra en snedvridning av de berörda parternas möjligheter till påverkan inom samråden. SKB har pekat på att slår fast att verksamhetsutövaren inte skall påföras något betalningsansvar för organisationers kostnader i samband med medverkan i samrådsförfarande eller överklagande av dom. I sitt yttrande lägger SKB fram det alternativa förslaget att platsundersökningskommunerna bör ges ökade möjligheter att stödja medverkan i samråden för de olika berörda samrådsparterna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De avgiftsmedel som reaktorinnehavarna betalar till Kärnavfallsfonden bör, utöver vad som redan anges i finansieringslagen, få användas för stöd till vissa ideella föreningar. Att allmänheten på så vis ges ökade möjligheter att aktivt delta i det utökade samrådet och stärkta resurser för att kunna ställa relevanta och väl underbyggda frågor höjer kvaliteten på det utredningsarbete som skall presenteras av den som söker tillstånd för en verksamhet. Förslaget innebär alltså inte att utredningsansvaret för någon part i samrådsförfarandet försvagas. I är det tydligt reglerat att en verksamhetsutövare inte har någon skyldighet att täcka ideella föreningars rättegångskostnader i samband med överklagande av en dom eller ett beslut och vice versa. Dessa bestämmelser är emellertid begränsade till balkens prövnings- förfarande och omfattar inte upprättandet av miljökonsekvensbeskriv- ningar och förfarandet med miljökonsekvensbedömning. Enligt 6 kap. 10 § är det den som har gjort en ansökan som skall stå för sådana kostnader. Något principiellt hinder mot att utsträcka detta betalningsansvar till att omfatta även andra deltagares kostnader före- ligger inte. Regeringen gör dock bedömningen att det inte finns några andra fall där detta kan bli aktuellt. Frågan om det slutliga omhändertagandet av det använda kärnbränslet är ensam i sitt slag. har stått inför en sådan komplex fråga där naturvetenskap och teknik möter samhällsvetenskap och humanistiska frågeställningar. Det långa tidsperspektivet, både vad gäller tiden fram till dess ett slutförvar kan tas i bruk och den tid som förvaret efter förslutning skall fungera, gör också projektet unikt. Komplexiteten i frågan om hanteringen och slutförvaret av det använda kärnbränslet ställer mycket höga krav på en allsidig belysning. Kommande beslut måste vara mycket väl förankrade hos alla intres- senter. Detta förutsätter att också nationella ideella organisationer aktivt kan delta i samrådsförfarandet och anlita den sakkunskap som de behöver och har förtroende för. Det vore olyckligt om dessa organisa- tioner på grund av bristande resurser skulle utestängas från för- Prop. 2003/04:116 ankringsarbetet. Frågan om det använda kärnbränslet är så speciell att regeringen finner det lämpligt att pröva om extra medel som stöd till ideella föreningar kan medföra högre kvalitet i det utökade samrådet. kan Kärnavfallsfondens medel, via kommunerna, användas för stöd till lokala organisationer. Fondens medel bör också kunna komma de nationella organisationerna till godo. Den möjligheten bör uttryck- ligen framgå av lagtexten, vilket lämpligen sker i 4 § finansieringslagen. Stödet måste vara förenat med tydliga krav på den bidragssökande både vad gäller organisation och de ändamål som stödet skall användas till. Regeringen avser att precisera dessa krav i finansieringsförordningen enligt följande. För att en ideell förening skall komma i fråga för stöd måste den ha minst 2 000 medlemmar. Föreningen skall vidare bedrivas under demokratiska former och ha en sedvanlig ekonomisk redovisning som granskas av revisorer. Även sammanslutningar av föreningar kan komma ifråga och då skall motsvarande krav på idealitet och demokratiska former ställas både på sammanslutningen och på de däri ingående föreningarna. Några begränsningar vad gäller de ideella föreningarnas syfte är inte aktuella. Stöd skall endast kunna utgå för vissa kostnader i samband med föreningens deltagande i sådant utökat samråd som föreskrivs i 6 kap. och i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet avseende anläggningar som behövs för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. Stödet skall inte kunna användas för kostnader för information direkt till allmänheten utöver vad som avser det utökade samrådet. Regeringen anser att det föreslagna ekonomiska stödet till vissa ideella föreningar totalt bör vara högst . En förening, eller sammanslutning av föreningar, skall högst kunna erhålla . Stöd bör utgå i taget varefter an- vändningen skall redovisas. Regeringen gör bedömningen att stödet bör omfatta en försöksperiod , vilket medför en kostnad för Kärn- avfallsfonden på högst . Det årliga stödbeloppet är i samma storleksordning som den ersättning för informationsinsatser som kan utgå till berörda kommuner. Regeringen finner det rimligt att en ansökan om medel skall lämnas i taget och att ansökan lämnas före det år som ansökan avser. Av ansökan skall tydligt framgå om kraven på föreningens organisation och ändamålet för ansökan är uppfyllda samt hur eventuellt tidigare erhållet stöd har använts. är den myndighet som ansvarar för hanteringen av kommunernas ansökningar om medel ur Kärnavfalls- fonden för informationsinsatser. Det är därför rimligt att Kärnkraft- inspektionen även får i uppdrag att hantera ansökningar från ideella organisationer rörande det aktuella stödet. Regeringen avser att ge Kärnkraftinspektionen rätt att utfärda föreskrifter om kompletterande villkor för stödet. En utvärdering av försöksverksamheten bör göras . Regeringen avser att ge en för ändamålet lämplig myndighet i uppdrag att genomföra en sådan utredning. Resultatet av utredningen bör lämnas till regeringen innan den fyraåriga försöksperioden avslutas. Kriterier för utvärderingen bör vara om medlen har använts på avsett sätt, Prop. 2003/04:116 vilken effekt stödet har haft och om stöd fortsättningsvis bör utgå. 10 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser De författningar som behövs för att genomföra direktiv /42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan skall ha beslu- tats och trätt i kraft . De föreslagna bestämmel- serna föreslås därför träda i kraft . Den föreslagna övergångsbestämmelsen i 6 kap. har sitt ursprung i artikel 13.3 i direktivet. Där anges att kravet på miljö- bedömningar endast skall gälla de planer och program som formellt började förberedas efter . Planer och program som började förberedas före den dagen och som antas mer än 24 månader efter den dagen skall dock också omfattas av skyldigheten att göra miljöbedömning om inte medlemsstaten i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten om detta. 11.1Genomförandet av direktivet om miljöbedömning av planer och program Positiva effekter för samhällsplaneringen Regeringen anser att en miljöbedömning av planer och program kommer att medföra flera positiva konsekvenser för svensk samhällsplanering och bidra till en hållbar utveckling. De föreslagna bestämmelserna medför att underlaget inför beslut vad gäller planer och program kommer att förbätt- ras. Detta kommer även att medföra positiva effekter vad gäller senare beslut om tillstånd för verksamheter och åtgärder. Meningen med miljöbedömningen är att det skall tas fram underlag med alternativ så att strategiska vägval kan göras och motiveras väl i ett tidigt skede. Allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande i planeringsprocesser skall komma in tidigare i processen. av information, ökad öppenhet samt miljöanpassning av alternativ och förslag skall främjas. De miljöbedömningar som skall göras är menade att utgöra en del av det underlag som tas fram inför beslut om planer och program. Detta underlättar och förbättrar de ställningstaganden i frågor om hänsyn till miljön som skall göras. I och med att samråd skall ske med berörda myndigheter och allmänheten torde även planbesluten bli bättre för- ankrade. Den tidiga insamlingen av information och de bättre förankrade plan- och programbesluten kan också bidra till effektivare handläggning och beslutsfattande i samband med tillståndsprövning av verksamheter och En miljöbedömning av en plan eller ett program kan nämligen som bakgrundsmaterial finnas till hands vid tillståndsprövningen vilket bl.a. underlättar bedömningen av olika alternativ. Det förhållandet att planerna och programmen är bättre förberedda och förankrade bör också kunna leda till kortare handläggningstid vid tillståndsprövningen och att färre beslut i planerings- och tillståndsprocesser överklagas. För många av de planer och program som faller in under bestämmelser- nas tillämpningsområde finns redan krav på att bedömningar av miljö- konsekvenser skall göras när planer och program upprättas. Det finns för ett antal planer även inarbetade handläggningsordningar med samråd etc. Mot bakgrund av detta gör regeringen bedömningen att de nya bestäm- melserna inte blir betungande, utan tvärtom kan bidra till att den totala tidsåtgången för samhällsplanering och efterföljande tillståndsprocesser kan förkortas. Det är viktigt att processen för handläggningen av planer och program inte förlängs. Det är meningen att myndigheter och kommuner så långt det är möjligt skall samordna handläggningen av de nya kraven med de gällande kraven på miljökonsekvensbeskrivningar för vissa planer och program, t.ex. detaljplaner enligt PBL, i den mån de bedöms kräva en miljöbedömning. Handläggningen av de likartade frågorna bör kunna ske i ett sammanhang, liksom redovisningen av miljökonsekven- serna. De nya kraven skall därför inte behöva medföra att tidsåtgången på planeringsstadiet blir nämnvärt större. För de planer och program som inte har krav på miljökonse- kvensbeskrivningar enligt MKB-direktivets krav, t.ex. översiktsplaner enligt PBL i den mån de bedöms kräva en miljöbedömning, kan de före- slagna bestämmelserna komma att medföra ett visst merarbete för den som skall upprätta planerna. Innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen skall dock vara rimligt och anpassas efter bl.a. planens eller programmets detaljeringsgrad etc., vilket i dessa fall innebär att beskrivningen blir översiktlig. Merarbetet bör därför inte bli tidskrävande. Även för de planer och program som antas medföra betydande gräns- överskridande miljöpåverkan eller där det inte sker något samråd kan handläggningstiden eventuellt bli något förlängd. Det rör sig om ett fåtal planer. Sammanfattningsvis skall de nya bestämmelserna alltså inte behöva medföra att planeringsprocesserna blir längre än . Förslaget skall i stället kunna medföra att handläggningstiderna för tillståndsprocesser kan förkortas. Den ytterligare samordning av och PBL som och arbetar med kan också bidra till att merarbetet på planeringsstadiet blir mer begränsat och att förslagets eventuella effekter på de totala handläggningstiderna i slutändan förbättras ytterligare. har i sitt remissvar hänvisat till finansie- ringsprincipen och angett att staten måste skjuta till ekonomiska medel för att kommunerna skall kunna uppfylla de nya kraven i de föreslagna bestämmelserna. Det är mycket svårt att beräkna hur stora kost- nader det kan komma att röra sig om, dels eftersom det inte finns någon säker kunskap om hur många planer och program som kommer att tas fram och som omfattas av de nya bestämmelserna, dels eftersom det i ett flertal fall är svårt att avgöra om de nya bestämmelserna verkligen kommer att medföra merarbete och nya kostnader även om bestäm- melserna blir tillämpliga på en aktuell plan. Regeringen gör följande bedömning. Det kan inledningsvis noteras att det bara är planer och program som kan antas medföra betydande miljö- påverkan som kräver miljöbedömning. Bedömningen om en plan eller ett program kan antas medföra betydande miljöpåverkan måste göras från fall till fall. Detta i sig innebär att det antal planer som omfattas av de nya bestämmelserna är begränsat. Ser man närmare på de planer och program som försetts med hänvis- ningar till de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. kan följande slutsatser dras. Beträffande översiktsplaner enligt PBL gäller att varje kommun skall ha en aktuell plan som omfattar hela kommunen. Kommunfullmäktige skall minst en gång ta ställning till översiktsplanens aktualitet, men detta ställningstagande är inte att betrakta som en plan eller ett program i direktivets mening. En revidering av denna kommuntäckande plan görs mycket sällan. När det gäller de översiktsplaner som upprättats sedan kravet på översiktsplaner infördes har endast cirka en tredjedel av kommunerna antagit en reviderad plan. Utöver dessa kommuntäckande planer upprättas så kallade fördjupningar av översiktsplaner för mindre begränsade områden. Antalet antagna sådana i kan grovt uppskattas till totalt 3040 . Detaljplaner enligt samma lag upprättas och ändras med högre fre- kvens. Det finns dock inga exakta uppgifter om hur många detaljplaner som antas eller ändras. Regeringen bedömer att det totalt i kan röra sig om ca 2 000 detaljplaner . Detaljplanen är därför den viktigaste planen inom de föreslagna bestämmelsernas räckvidd. Enligt lagen om energiplanering skall varje kommun ha en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi. Detta innebär att lagen inte kräver någon årlig uppdatering av planerna. Det rör sig snarare om uppdateringar med intervall . Bestämmel- serna kommer alltså endast sällan att beröra en enskild kommun. När det gäller frågan om de föreslagna bestämmelserna kommer att medföra ökade kostnader med avseende på de planer och program de blir tillämpliga på gör regeringen följande bedömning. måste kommuner och myndigheter i stor utsträckning göra bedömningar av miljökonsekvenser för påtänkta verksamheter och åtgärder liksom för planer och program. De nya bestämmelserna preciserar kraven för de bedömningar av miljökonsekvenser som skall göras för planer och program i de fall där sådana krav finns och i viss mån utöka kraven i förhållande till de planer och program som inte har några sådana krav. Beträffande de lagar som knyts till de föreslagna bestämmelserna kan följande sägas. Som nämndes ovan bedöms detaljplanen vara den viktigaste planen inom de föreslagna bestämmelsernas räckvidd. alltså beträffande detaljplaner som kommuner i någon väsentlig utsträck- ning träffas av de nya bestämmelserna. Enligt nu gällande bestämmelser i måste kommuner göra bedömningar av en detaljplans påverkan på miljön och beskriva dess miljökonsekvenser. Det är knap- past möjligt att på ett tillfredsställande sätt göra den beskrivningen utan att ta hänsyn till de aspekter som de föreslagna nya bestämmelserna i 6 kap. särskilt pekar ut. Arbetet skall alltså i allt väsentligt göras . De nya bestäm- melserna innebär en kodifiering av att vissa aspekter i bedömningen av en detaljplan måste finnas dokumenterade. Regeringen kan inte se att det krävs några nya resurser för att kommunerna skall kunna leva upp till kraven. Tvärtom gör regeringen bedömningen att kommunernas arbete med miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner underlättas genom att de nya bestämmelserna ger en preciserad vägledning för vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. De krav på redovisning av konsekvenser och de krav på samråd som finns för översiktsplaner och detaljplaner torde på ett smidigt sätt kunna samordnas med de nu föreslagna kraven på miljöbedömning, i enlighet med vad som sagts i avsnitt 7.2. De nya bestämmelserna kan därför i förhållande till dessa planer inte medföra något merarbete av betydelse. Beträffande lagen om energiplanering torde på liknande sätt redovisningen av miljökonsekvenser kunna ske i ett sammanhang med de nuvarande kraven på analys av konsekvenser på bl.a. miljön. Även här kan de angivna kraven på beskrivningens innehåll ses som ett stöd i fråga om vilka uppgifter man skall ta med i beskrivningen. När kommuner gör miljöbedömningar enligt de nya bestämmelserna i förhållande till denna lag kan dock vissa ytterligare kostnader för att ta fram underlag för bedömningen uppkomma. Kostnader kan även uppkomma för de ökade kraven på samråd såvitt avser de lagar som inte har krav på samråd av något slag. De föreslagna kraven på uppföljning är begränsade till den faktiska betydande miljöpåverkan som planen eller programmet medför. Försla- gen innebär inte något krav på inrättande av nya system för uppföljning. Resursbehoven skall därför i denna del inte behöva bli större än . De nya bestämmelserna beräknas även medföra vissa effektivitets- vinster. I förhållande till t.ex. detaljplaner torde, som nämndes ovan, den punktlista som föreslås i 6 kap. 12 § kunna underlätta arbetet med att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar. En tidigt gjord miljö- bedömning kan som nämnts också underlätta bedömningen i senare frågor kring projekt som följer på planen och medföra minskade kostnader i dessa senare stadier.