prop · GR03161 · 2004-06-02 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Från myndigheters och andras sida läggs det i ner mycket stora resurser och ekonomiska belopp på att genom kampanjer informera om alkoholens skadlighet. Behovet av sådan information och attitydpåverkan kan dessutom för- väntas öka sedan det blivit tillåtet att i marknadsföring till konsumenter av alkoholdrycker med en alkoholhalt om högst 15 volymprocent använda kommersiella annonser i periodiska skrifter. En text som i marknadsföringen för alkoholdrycker upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av dem är dock redan i sig en signal om att alkohol inte är oskadligt och kan på så sätt antas åtminstone till viss del mot- verka marknadsföringens som regel odelat positiva bild av alkohol- drycken ifråga. Eftersom alkohol är en skadlig produkt, och dess skade- verkningar i såväl samhället som för den enskilde och hans omgivning är så stora, bör det enligt regeringens uppfattning åvila annonsörer som gör reklam för varorna ifråga att informera om riskerna med dem för att uppnå balans mellan reklamens budskap och den information som rimligen bör komma konsumenten till del. Till detta kommer att de kampanjer som informerar om alkoholens skadlighet med nödvändighet är begränsade i tiden och inte någon ständigt återkommande påminnelse på det sätt som en obligatorisk text i samband med marknadsföringen av en alkoholdryck är. Krav på texter om alkoholens skadeverkningar i annonser och annan marknadsföring till konsumenter finns redan, eller är på väg att införas, i flera andra länder även inom den Europeiska unionen. I t.ex. skall reklam för alkoholhaltiga drycker vara försedd med en varningstext där det förklaras att missbruk av alkohol är farligt för hälsan. Någon alternativ text förekommer dock inte och utformningen av den har läm- nats upp till branschen att själv reglera. I branschens regler har ställts upp kriterier avseende textens läsbarhet. Den skall således vara horisontell, i fetstil, i en färg som bryter av mot bakgrunden och bokstäverna skall vara av en minsta relativ storlek till annonsen. Trots denna reglering förekommer det, enligt uppgift från det berörda franska ministeriet, att texten inte synliggörs i reklamen på ett tydligt sätt. Att det inte finns några alternativa varningstexter anses också medföra att allmänhetens varseblivning av meddelandet sjunkit . Det är möjligt att varse- blivningen skulle öka om det, i likhet med vad som inom EU gäller för tobak, fanns flera alternativa texter. För tobak finns inte något krav på varningstexter i kommersiella annonser riktade till andra än konsumenter eller på säljställen. För att varugrupperna skall hanteras på likartat sätt föreslår regeringen därför att kraven på varningstexter endast skall avse periodiska skrifter och kommersiella annonser i marknadsföring till konsumenter. I samman- hanget kan anmärkas att reklamförbud för alkoholdrycker råder i TV och att utomhusannonser enligt rådande praxis inte anses måttfulla. Beträffande tobaksvaror skall förpackningar för sådana varor som är avsedda att i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet i den utsträckning och på det sätt som regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, föreskriver förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak (varningstexter). Det är som meddelar före- skrifter om sådana varningstexter. Dessa är dock i praktiken redan fast- ställda inom samarbetet inom EU och varningstexter förekommer därför i likalydande men skilda språkversioner över hela EU. Illustrationer före- kommer däremot inte och det kan därför inte dras några slutsatser eller erfarenheter av hur sådana illustrationer skulle kunna ut- formas eller hur de kan komma att uppfattas av mottagarna. Mot denna bakgrund finner regeringen att det är tillräckligt att föreslå att det skall ställas krav på införande i kommersiella annonser av texter som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkoholdrycker och att det inte föreligger behov av illustrationer som upplyser om detsamma. Av praktiska skäl bör bestämmandet av vilka texter som skall före- komma i , hur många de skall vara och utformningen av dem an- komma på regeringen. Regeringen föreslår därför att ett sådant bemyndi- gande införs i lagtexten. Vid utformningen av de texter som skall komma till användning vid marknadsföring av alkoholdrycker är det viktigt att uppmärksamma att alkoholdrycker och tobaksvaror medför olika risker för negativ påverkan hos människan och att det krävs texter som är vetenskapligt underbyggda, särskilt avpassade för alkoholdrycker och att budskapet i dem presenteras på ett trovärdigt sätt. En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Visst utrymme finns dock att i vanlig lag föreskiva att en skrift skall förses med texter av det slag som det nu är fråga om. nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för tryckfrihetsförordningens skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryck- frihetsrättslig synpunkt krävs att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Även detta måste beaktas vid utformningen av texterna. Ur ett EG-rättsligt perspektiv gör regeringen bedömningen att det inte är möjligt att införa krav på texter som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av alkoholdrycker på flaskor eller andra förpackningar. Detta på grund av att ett sådant krav vore en handelshindrande åtgärd med längre gående konsekvenser för den fria rörligheten av varor än endast reklamrestriktioner har. Vissa andra länder inom den Europeiska unionen har dock uttalat intresse för att införa krav på texter även på förpackningarna till alkoholdrycker. Regeringen följer därför noga den fortsatta utvecklingen i dessa medlemsstater och av EG- rätten i denna del och kan med anledning härav finna anledning att åter- komma till i frågan. Att texterna inte föreslås återges även på förpackningarna utgör dock i sig inte något hinder för att kräva att de införs i marknadsföringen till konsumenter genom kommersiella annon- ser i periodiska skrifter. 5.4.6Särskilda överväganden med anledning av förslagen Regeringens bedömning: Förslagen till inskränkningar i marknads- föringen av alkoholdrycker är förenliga med bestämmelserna om skyddet för yttrandefriheten samt bestämmelserna om egendomsskyddet i rege- ringsformen och . Förslagen är också förenliga med varumärkesrätten och bestämmelserna i om fri rörlighet för varor och tjänster. bedömning: Överensstämmer i huvud- sak med regeringens. Remissinstanserna: Den del av betänkandena som flest remiss- instanser har kommenterat har rört de olika förslagens överensstämmelse med EG-rätten. De remissinstanser som kommenterat detta har som regel gjort det i den utsträckning de finner förslagen stå i strid med EG-rätten eller anser att överensstämmelsen är tveksam. Flera instanser har även kommenterat att utredningarna synes ha haft tidsbrist vad gäller den EG- rättsliga analysen och har därför uttryckt önskemål om fortsatt EG-rätts- lig analys av förslagen. ombudsmän (), Tingsrätt, Kammarrätten i , Justitiekanslern, , vid , , Kon- sumentverket, , , , , , , Svensk handel, och har lämnat sådana synpunkter. och anser däremot förslagen vara i överensstämmelse med EG-rätten. anför att utredningens ställningstagande om förslagets förenlighet med EG-rätten är väl motiverat och att det är rim- ligt att genomföra lagändringarna utan ytterligare utredning. Vad som anses vara proportionerligt och inte är sedan en fråga för rättstillämp- ningen, ytterst , att ta ställning till. Skälen för regeringens bedömning Yttrandefriheten i svensk grundlag Bestämmelser om yttrandefriheten finns dels i regeringsformen (RF), dels i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I 2 kap. 1 § RF föreskrivs bl.a. att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. RF innehåller också regler som, under vissa förut- sättningar, medger att det sker begränsningar av yttrandefriheten. Dessa bestämmelser har betydelse framför allt när det gäller yttranden som inte omfattas av TF och YGL. Att det finns stöd i TF och YGL för att be- gränsa alkoholreklam i kommersiella annonser har redogjorts för i avsnitt 5.3.2. Enligt 2 kap. 12 § andra stycket RF får en begränsning av yttrandefri- heten göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vidare får begränsningen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Ändamålet med det i avsnitt 5.4.4 föreslagna förbudet mot indirekt alkoholreklam är att tillgodose skyddet för hälsa genom att minska alkoholkonsumtionen. Vid prövningen av huruvida en begränsning av den indirekta reklamen är nödvändig med beaktande av ändamålet med begränsningen skall beaktas dels den påverkan reklamen har på alkoholkonsumtionen, dels hur farlig alkoholen är för människors hälsa. Under avsnitt 5.2 har redo- visats att den indirekta reklamen enligt regeringens mening är en faktor bland flera som kan påverka alkoholkonsumtionen och därmed folk- hälsan. Mot bakgrund av att ett stort antal personer i insjuknar och avlider , själva kommer till annan skada eller skadar andra till följd av alkoholbruk finner regeringen att det föreslagna förbudet mot indirekt alkoholreklam inte går längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. I bestämmelsen i 2 kap. 13 § RF anges särskilt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet får begränsas. Medgivandet till lagstiftning med begränsningar av friheten att yttra sig i näringsverksamhet innebär bl.a. att det är möjligt att ingripa mot yttranden i kommersiell reklam. Artikel 10 i om skyddet för yttrandefriheten i skriftliga och muntliga framställningar gäller också yttranden som utgör kommersiell reklam. Bestämmelsen är tillämplig oavsett i vilka medier dessa yttranden förekommer. Det betyder att yttranden av kommersiellt slag i tryck, radio, television samt på biograffilmer omfattas av skyddet. Yttrandefriheten är dock inte undantagslös. Om en inskränkning i yttrandefriheten är angiven i lag och är nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose i bestämmelsen särskilt angivna ändamål, är den förenlig med regleringen i . Bland dessa ända- mål nämns särskilt att tillgodose skyddet för hälsa. Kravet på nödvändighet är uppfyllt om inskränkningen i yttrandefri- heten föranleds av ett samhälleligt intresse som är angeläget. Detta krav tolkas inte lika strängt när det gäller yttranden av kommersiell art som när det gäller andra yttranden. På motsvarande sätt som beträffande för- enligheten av nationell lagstiftning med andra bestämmelser i konventionen är det även i fråga om förenligheten med artikel 10 i första hand de nationella organen som har att göra den bedömningen. Syftet med den lagreglering som föreslås är att alkoholkonsumtionen skall minska. Ändamålet med lagstiftningen är således att tillgodose skyddet för hälsa. Av betydelse är också att räckvidden av förslaget är begränsad till användning av varukännetecken i kommersiella annonser i vissa medier. Denna begränsning bör medföra att inskränkningen står i rimlig proportion till det ändamål som skall tillgodoses med lagstiftningen. Krav på texter som informerar om alkoholens skadeverkningar är därför förenligt med artikel 10 under förutsättning att texterna i fråga inte är allt för omfattande (se t.ex. dom i målet Krone GmbH&CoKG v. ). I artikel 10 uppställs också ett krav på att en i och för sig tillåten inskränkning av yttrandefriheten måste framgå av en förutsebar och för den enskilde lätt tillgänglig nationell lag. Den lösning som föreslås innebär att det i regel inte bör föreligga någon tveksamhet om huruvida ett visst reklamförfarande omfattas av bestämmelsen eller inte. Det följer av att de förbjudna reklamförfarandena beskrivs i lagtexten. Bestämm- elsen är därmed både förutsebar och lätt tillgänglig. Regeringen gör, mot bakgrund av vad som har anförts, den bedöm- ningen att en lagstiftning enligt förslaget är förenlig med bestämmelsen om skyddet för yttrandefriheten i . Det är i första hand medlemsstaterna som är behöriga att vidta åtgärder för att skydda folkhälsan. Bestämmelser som begränsar möjligheterna att göra reklam för alkoholdrycker i syfte att motverka alkoholmissbruk är en åtgärd som bidrar till att skydda folkhälsan och som enligt EG-dom- stolens fasta praxis därför är förenlig med gemenskapsrätten så länge åtgärden kan anses proportionell. Regeringen har tidigare, se avsnitt 5.2, visat på reklamens effekter. De undersökningar som gjorts avser andra länder. Även om det i i tidningar och andra medier förekommer redaktionellt material som kan ha likartad verkan som reklam skiljer sig inte denna situation från hur det ser ut i andra länder. Ändå har man genom dessa undersökningar kunnat påvisa reklamens inverkan. Ett reklambudskaps inverkan blir större ju mer en konsument exponeras för det. Ju mer reklam som förekommer för alkoholdrycker och ju mindre måttfullt denna reklam är utformad desto större inverkan kommer reklamen att få på beteenden och attityder och även för folkhälsan. Det faktum att redaktionellt material om alkoholdrycker förekommer och att reklam förekommer på bl.a. Internet och i utländska TV-sändningar är enligt regeringens uppfattning således inte i sig något som medför att det inte är ändamålsenligt att införa restriktioner avseende reklamen. Bedömningen av om en åtgärd är proportionell skall utgå från de fak- tiska och rättsliga omständigheter som kännetecknar förhållandena i medlemsstaten i fråga. Utredningen anser att det härvid är av särskild vikt att framhålla att förhållandena i på flera sätt har ändrats sedan de tidigare gällande bestämmelserna som bl.a. begränsade möjlig- heterna att göra reklam för alkoholdrycker infördes. Detta hänger inte minst samman med medlemskap i unionen. Unionsmedlemska- pet har framförallt inneburit att ett av de instrument som traditionellt sett varit mest verkningsfullt prispolitiken kommit att tappa i betydelse främst på grund av den ökade rörligheten och handeln över gränserna. Härtill kommer att kommunikationssamhällets framsteg medfört att marknadsföringsåtgärder på ett alltmer direkt, omfattande och snabbt sätt når ut till konsumenterna och därför kommit att spela en mer central roll för alkoholkonsumtionen än som varit fallet. Bestämmelser som reglerar alkoholreklam spelar därför en relativt sett mer betydelsefull roll för att hålla ned alkoholkonsumtionen och därigenom motverka alkohol- missbruk än de gjort tidigare och sannolikt kommer den rollen i fram- tiden att öka ännu mer. Utöver detta har unionsmedlemskapet även medfört anpassningar av detaljhandelsmonpolet som bl.a. medfört en ökad tillgänglighet till alkoholdrycker. Även detta traditionellt viktiga styrmedel har alltså tappat i betydelse. Tillgängligheten har ökat också med de förändrade införselreglerna. Sammanfattningsvis skall alltså framhållas att alkoholreklamregler måste betraktas som ett relativt sett mer verkningsfullt styrmedel än vad som varit fallet. Alkoholreklamregler är enligt regeringens bedömning nödvändiga för att, tillsammans med andra åtgärder, uppnå ett effektivt skydd för folk- hälsan och motverka alkoholmissbruk. Vad sedan gäller de specifika begränsningsregler för alkoholreklam som föreslås bör inledningsvis framhållas att det inte är fråga om något generellt förbud mot sådan reklam. Regeringen har eftersträvat att avgränsa reglerna på ett sådant sätt att de enbart kommer till användning i de fall där det är verkligt motiverat att införa restriktioner. Reglerna tar sikte på de grupper som har ett särskilt skyddsbehov i dessa samman- hang. Det rör sig i samtliga fall om särskilt utsatta grupper vars skydds- behov det råder enighet om inom unionen, vilket framgår av att i den föreslagna 11 a § överensstämmer med TV-direktivets eller rådsrekom- mendationens om barns och ungdomars alkoholvanor utgångspunkter. Mot denna bakgrund får förslagen, även med beaktande av de reklam- restriktioner som finns i övrigt, betraktas som proportionerliga. Reglerna i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) om skyddet för ägande- rätten omfattar inte endast fast egendom utan även lös egendom, vari inbegrips bl.a. sådana immateriella tillgångar som innehavet av ensam- rätten till ett varukännetecken representerar. Den tidigare rådande upp- fattningen var innan de senaste ändringarna av bestämmelsen trädde i kraft att rådighetsinskränkningar avseende såväl fast som lös egendom föll utanför bestämmelsens tillämpningsområde. I och med att bestämmelsen i 18 § ändrades (SFS 1994:1468), för att bättre harmonisera med inför ett svenskt införlivande av konventionen i svensk rätt, kom rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader att uttryckligen anges som sådana ingrepp i äganderätten som omfattas av egendomsskyddet i RF. Redan härav följer motsatsvis att rådighetsinskränkningar avseende annan egendom än mark och byggnader fortfarande faller utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen. Att så är fallet framgår också av uttalanden som gjordes i lagstiftningsärendet (se t.ex. prop. 1993/94:117 s. 15 och 49). Begränsningen enligt förslaget i rätten att använda ett varukännetecken innebär inget sådant tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som enligt bestämmelsen förutsätts för att konstituera rätt till ersättning. De ingrepp i äganderätten till ett varukännetecken som förslaget innebär, gäller i stället begränsningar i rätten att förfoga över kännetecknet i vissa avse- enden. Inskränkningarna enligt förslaget bör kunna jämställas med sådana inskränkningar i äganderätten enligt annan lagstiftning som ansetts utgöra rena rådighetsinskränkningar. Rådighetsinskränkningar avseende sådana rättigheter som är i fråga faller enligt vad som har sagts utanför bestämmelsens tillämpningsom- råde. En inskränkning i rätten att använda ett varukännetecken är följakt- ligen förenlig med bestämmelsen om egendomsskyddet i RF. En fråga av grundläggande betydelse i sammanhanget är om en lagstift- ning med restriktioner för varukänneteckensanvändning enligt förslaget skulle komma i konflikt med bestämmelsen om skyddet för egendom i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till . Frågan är alltså om inskränkningen i äganderätten kränker det skydd för enskilds äganderätt till egendom som ställer upp. Frågan kan synas omotiverad då det redan har konstaterats att förslaget är förenligt med bestämmelsen om egendomsskyddet i RF. Det har ju bl.a. framhållits att de senaste ändringarna i RF föranleddes av en strävan att anpassa den svenska grundlagsregleringen av egendomsskyddet till motsvarande reglering i . skydd för äganderätten torde dock sträcka sig längre i fråga om rådig- hetsinskränkningar avseende sådana tillgångar som här är av intresse. Det är givetvis svårt att dra en klar gräns mellan sådana inskränkningar i äganderätten som omfattas av egendomsskyddet och sådana som faller utanför. I avgöranden i bl.a. angående räckvidden och innebörden av bestämmelsen i artikel 1 förekommer skillnader som gör att denna bedömning med nödvändighet kommer att präglas av viss osäkerhet. Följande slutsatser kan emellertid dras. Egendomsskyddet i omfattar på motsvarande sätt som i RF tvångs- övertaganden av förmögenhetsrätt avseende fast och lös egendom samt sådana faktiska existerande rättigheter som immateriella rättigheter. Egendomsskyddet i ger i viss utsträckning skydd också mot rådighetsinskränkningar avseende egendom av de slag som har nämnts. Det innebär att inskränkningar i möjligheten att fritt använda den immateriella rättighet som ensamrätten till ett varukännetecken representerar omfattas av egendomsskyddet i . Bestämmelsen i om egendomsskyddet anger under vilka förutsättningar inskränkningar får göras när det gäller rätten att använda egendom. Huvudregeln är att sådana inskränkningar är tillåtna, om villkoren i det andra stycket i artikel 1 är uppfyllda. Europa- domstolen har funnit att t.o.m. förhållandevis betungande begränsningar i äganderätten har varit förenliga med artikel 1, eftersom begränsningarna har föranletts av hänsyn till det allmännas intresse i enlighet med den nämnda bestämmelsen i det andra stycket. En lagstiftning enligt förslaget innebär inte att den enskilde inne- havaren av ett varukännetecken får vidkännas en generell inskränkning med avseende på all användning av varukännetecknet eller ens all användning av kännetecknet i näringsverksamhet. Rätten att utnyttja kännetecknet inskränks endast när det gäller användningen i kommersi- ella annonser, om kännetecknet är i bruk för alkoholdrycker och andra alkoholhaltiga drycker. Kännetecknet kommer att kunna användas vid marknadsföring av dessa varor, med undantag för sådan marknadsföring som förekommer i de kommersiella annonser som berörs av förslaget. Inskränkningar i rätten att använda egendom är vanliga i de flesta länder, och lagstiftning som innebär sådana inskränkningar vållar normalt inte några problem i förhållande till bestämmelsen i artikel 1, som uttryckligen medger en stat rätt att vidta lagstiftningsåtgärder med sådant innehåll (se t.ex. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis s. 325 och SOU 1993:40 Del A s. 77). Bedömningen av att en lag- stiftning som innebär en sådan inskränkning föranleds av ett allmänt in- tresse görs i första hand av de nationella organen. En begränsning av möjligheten att kommersiellt använda vissa varu- kännetecken på det sätt som framgår av förslaget kan hänföras till en sådan tillåten inskränkning i äganderätten som anges i det andra stycket i artikel 1. Åtgärden att reglera användningen av varukännetecken på det angivna sättet kan motiveras av nödvändigheten av att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse. Det allmännas intresse är i sammanhanget att, av hälsopolitiska skäl, minska alkoholkonsumtionen i landet genom att reducera möjligheterna att marknadsföra varor och tjänster på ett sätt som kan anses främja försäljningen av alkoholdrycker. En lagstiftning som inskränker rätten att använda egendom måste där- utöver vara resultatet av en avvägning av det intresse som har föranlett lagstiftningen och den enskilde ägarens intresse av att fritt kunna råda över sin egendom. Denna proportionalitetsprincip, som har att tillämpa vid prövningen av förenligheten av en nationell bestämmelse med artikel 1, bör enligt regeringen inte påverka slutsatsen att förslaget står i överensstämmelse med bestämmelsen. Med hänsyn till syftet med lagstiftningen bör regleringen i förslaget inte medföra att det uppstår någon obalans mellan det allmännas intresse och den enskildes skydd för äganderätten. Det bör i sammanhanget tilläggas att det avseende tobaksreklam redan finns en i vissa avseenden längre gående inskränkning i möjligheten att använda den immateriella tillgång som ensamrätten till ett varumärke representerar i och med att inskränkningar avseende tobak avser samtliga varor, inte endast sådana som innehåller tobak. Enligt grundläggande varumärkesrättsliga principer kan ett varumärke registreras för olika varor och tjänster. Det finns således inte något hinder mot att registrera ett varumärke för alkoholdrycker och för andra varor. Regeringens förslag reglerar inte förutsättningarna för registrering av varumärken. Någon konflikt mellan förslaget och varumärkesrättsliga regler finns därför inte i detta avseende.