prop · GS033 · 2004-09-16 00:00:00 — i redogjort för hinder mot ett över- förande av tillståndsgivningen till Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionen är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för lot- terifrågor. Vad gäller den närmare tillsynen över förströelseautomaterna bör, i enlighet med vad som i övrigt gäller på området (se 48 § lotteri- lagen), denna ankomma på den myndighet som meddelat tillståndet till anordnandet av lotteriet eller spelet. Eftersom Lotteriinspektionen nu föreslås bli tillståndsmyndighet även för förströelseautomaterna bör in- spektionen också svara för den närmare tillsynen och kontrollen på detta område. På samma sätt som Lotteriinspektionen tar ut avgifter i den verk- samhet som inspektionen bedriver enligt lotterilagen bör även avgifter tas ut för tillståndsprövning och tillsyn när det gäller förströelseautomater. övriga förslag om förströelseautomater Utöver det behandlade förslaget att föra över tillståndsgivning och tillsyn avseende förströelseautomater till Lotteriinspektionen har Lotteri- lagsutredningen lämnat ytterligare förslag vad gäller regleringen av denna automattyp. Bland annat innefattar utredningens förslag krav på typ- godkännande av automaterna som förutsättning för tillstånd och krav på tillstånd för innehav och införsel. Utredningens förslag innebär också att automatspelslagen skall upphävas och att reglerna om förströelseauto- mater skall tas in i lotterilagen. Regeringen föreslår inte någon ändring i sak av den definition som enligt automatspelslagen gäller för förströelseautomater. Även i fortsätt- ningen skall med sådana automater således avses automater som inte ger vinst eller som ger vinst bara i form av rätt till fortsatt spel. Denna defini- tion träffar emellertid inte bara de traditionella förströelseautomater som omnämns i förarbetena till automatspelslagen utan även annan, framför allt elektronisk, utrustning som kan användas för spel. som gått sedan automatspelslagens tillkomst har en utveckling ägt rum som medför att det i snart sagt varje hem finns apparater som, beroende på hur de används, skulle kunna omfattas av definitionen, så- som t.ex. hemdatorer och TV-spelskonsoller. Mot denna bakgrund finner regeringen att det varken är möjligt eller önskvärt att införa ett krav på tillstånd för innehav som skulle omfatta sådana apparater. Något förbud mot införsel motsvarande det som gäller för de automater som om- fattas av lotterilagen är därmed inte heller aktuellt. Av samma anledning föreslår regeringen inte heller att det införs ett krav på typgodkännande. har även, i enlighet med det uppdrag som gavs i direktiven, föreslagit att automatspelslagen skall upphävas och att be- stämmelser om förströelseautomater skall tas in i lotterilagen. I direktiven uttalades bl.a. att det är viktigt att tillståndsgivningen är konsekvent och att den övergripande tillsynen av automatspelsmarknaden är effektiv. De ändringar regeringen föreslår beträffande förströelseautomater be- gränsar sig i huvudsak till att överföra ansvaret för tillsyn och tillstånds- givning från socialnämnderna till Lotteriinspektionen. Vid sådant förhåll- ande finns det inte anledning att upphäva automatspelslagen för att i stäl- let föra in bestämmelser om förströelseautomater i lotterilagen. För att uppnå den konsekventa tillståndsgivning och effektiva tillsyn, vars vikt betonades i direktiven, är det enligt regeringens mening tillräckligt att an- svaret på området förs över till Lotteriinspektionen. Ett inlemmande av bestämmelser om förströelseautomater i lotterilagen skulle även innebära att en verksamhet som inte utgör lotteri skulle regleras i lotterilagen. De betänkligheter av principiell karaktär som en sådan ordning skulle med- föra talar också för att förströelseautomaterna även i fortsättningen regle- ras särskilt. Mot denna bakgrund finner regeringen att automatspelslagen inte skall upphävas. De ändringar i automatspelslagen som därmed blir aktuella begränsar sig med några undantag som berörs i författnings- kommentaren till att i de bestämmelser ordet socialnämnden före- kommer skall det bytas ut mot Lotteriinspektionen. föreslår att bestämmelsen i 11 § lotterilagen om att ett tillstånd att anordna lotteri skall avse skall bli tillämplig även på tillstånd att anordna spel på förströelseautomater. Automatspels- lagen innehåller inte någon motsvarande bestämmelse och Lotteriinspek- tionens kartläggning av den nuvarande tillståndsgivningen visar att för nästan samtliga tillstånd som meddelats av socialnämnderna har giltig- hetstiden inte begränsats. En sådan ordning medför att den omprövning som automatiskt sker när ett tidsbegränsat tillstånd löpt ut och fråga om dess förnyande väckts inte kommer till stånd. Mot bakgrund av de redovisade förhållandena på automatspelsmarknaden framstår det inte som en lämplig ordning att meddela tillstånd som gäller . Det finns således skäl som talar för att införa en regel om tidsbegränsade tillstånd även i automatspelslagen. Den omständigheten att automatspels- lagen inte särskilt föreskriver att ett tillstånd skall avse utgör emellertid inte hinder för beslutsmyndigheten att begränsa tillståndens Prop. 2004/05:3 giltighetstid. Vidare innebär den tillståndsgivning som Lotteriinspektion- en bedriver enligt lotterilagen att de tillstånd som inspektionen ut- färdar alltid är tidsbegränsade. Regeringen finner mot denna bakgrund det inte nödvändigt att i automatspelslagen införa en särskild bestämmelse om att tillstånd skall avse . 5 Beräkningen av överskott från bingospel Regeringens förslag: Vid prövning av tillstånd att anordna bingospel skall, vid bedömningen om bingospelet kan antas komma att ge skälig avkastning, även den avkastning som spelet på värdeautomater kan an- tas komma att ge beaktas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslaget, bl.a. (Svebico), A-lot- terierna, Folkspel och AB . Bland andra Lotteriinspektionen och har inget att invända mot förslaget. är avvaktande positivt. Några remissinstanser tillstyrker förslaget under förutsättning att spelberoendeaspekter beaktas. Läns- styrelsen i anser att det bör ankomma på Lotteri- inspektionen att utarbeta föreskrifter om en rimlig fördelning mellan avkastningen på bingospelet och spelet på värdeautomater. i föreslår att begränsningar kan ske genom att viss brutto- omsättning på bingospelet medför rätt att anordna spel på visst antal värdeautomater. AB anser att det bör uppdras åt Lotteri- inspektionen att bedöma och kontrollera den föreslagna avkastnings- relationen mellan bingospelet och spelet på värdeautomaterna. Vidare skall länsstyrelserna genom sin tillsynsverksamhet följa att bingospelet ger skälig avkastning. Att låta den negativa utvecklingen på bingomarknaden resultera i möjlig- heten att beakta avkastningen från spel på värdeautomater vid prövningen av tillstånd att anordna bingospel motsätter sig förbundet bestämt. Att medge detta är att riskera en ökning av en, ur spelberoendehänsyn, mycket negativ spelform. Föreningslivet får oerhört mycket pengar från statens spelintäkter och det är därför inte rimligt att nya tillstånd skall vara avhängigt av fler värdeautomater på bingohallar och det lidande som det medför för dem som genom dessa utvecklar ett spelberoende. Bakgrund: Enligt 22 § lotterilagen (1994:1000) får tillstånd att anord- na bingospel ges till en sådan sammanslutning som avses i lagens 15 §, dvs. ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet. Ett av de villkor som ställs upp för att tillstånd skall kunna ges är att det kan antas att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för något annat (22 § första stycket 4). En bestämmelse med mot- svarande innebörd infördes första gången i lotterilagen (1982:1011). förarbetena till den lagen (prop. 1981/82:170 s. 126 f.) uttalades att Prop. 2004/05:3 frågan vad som är att anse som skälig avkastning, dvs. kan besvaras generellt utan måste avgöras från fall till fall. Vid tillståndsprövningen och i anslutning till den löpande kontrollen av lotteriet bör tillses att kostnaderna för reklam, administration, försäljning m.m. inte överstiger vad som med hänsyn till omständigheterna kan bedömas som skäligt. Som exempel på när det finns särskilda skäl att göra avsteg från kravet på skälig avkastning nämndes lotterier som huvudsakligen har till syfte att stimulera till aktiviteter som enligt en allmän uppfattning är värda att stödja. Bingospelet, som växte fram i , har kommit att bli en viktig inkomstkälla för föreningslivet. Spelformen har emellertid haft en negativ utveckling . Detta har lett till att allt fler tillståndsinnehavare har fått svårt att uppfylla kravet att det skall kunna antas att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning. har AB regeringens tillstånd att anordna spel på värdeautomater i samband med bingospel. Med stöd av tillståndet, som medger utplacering av 500 värdeautomater, har AB placerat ut värdeautomater, s.k. , i flertalet av lan- dets bingohallar. /2004 var 405 automater utplacerade. Omsättningen uppgick till och överskottet till . Avtal har ingåtts mellan AB och de enskilda bingospelsanordnarna som reglerar hur stor del av överskottet från spelet på värdeautomater som skall tillfalla bingospelsanordnarna. Bestämmelsen i 22 § första stycket 4 lotterilagen medger inte att avkastningen från det spel på värdeautomater som äger rum i lokalen beaktas vid bedömningen av om bingospelet kan antas komma att ge skälig avkastning. Detta innebär att tillståndsmyndigheten i vissa fall avslår en ansökan om tillstånd att anordna bingospel trots att den samlade spelverksamheten som förekommer i lokalen kan antas komma ge skälig avkastning. I sammanhanget kan nämnas att avkastningen från spelet på värdeautomater endast i ett fåtal bingohallar överstiger den genom- snittliga avkastning som bingospelet ger. Svebico har i en skrivelse till regeringen framfört att nettobehållningen från värdeautomater i bingohallar bör få räknas med i nettobehållningen från bingospelet. Skälen för regeringens förslag: Avsikten med att ge ideella förening- ar en möjlighet att anordna bingospel är, vilket även gäller för övriga lotterier, att de skall kunna finansiera sin egentliga, ideella verksamhet med de inkomster som bingospelet ger. Det är mot denna bakgrund regle- ringen i 22 § första stycket 4 lotterilagen skall förstås. Den negativa ut- veckling som bingospelet genomgått innebär att ett flertal ideella föreningar fått försämrade möjligheter att finansiera sin verksamhet, eftersom de har svårt att uppfylla kravet på skälig avkast- ning. De har därmed inte kunnat få sina tillstånd förnyade eller över huvud taget inte fått inträde på bingospelsmarknaden. har den sammanlagda spelverksamhet som bedrivits i bingo- hallarna, dvs. inklusive värdeautomatspel, gett inkomster av sådan om- fattning att föreningarna har kunnat finansiera sin verksamhet. 2004/05:3 en anser att det framstår som rimligt att den bedömning av avkastningen som skall göras vid tillståndsgivningen skall ta sikte på hela den spel- verksamhet som bedrivs i spellokalen. Även den avkastning som värde- automatspelet kan antas komma ge bör således beaktas vid bedömningen. anser att regeringens förslag kan komma att innebära en ökning av spelandet på värdeautomater i bingohallar. En- ligt regeringens mening är det angeläget att det vidtas erforderliga åt- gärder för att undvika att den föreslagna förändringen medför att spelan- det i bingohallarna kommer att domineras av spel på värdeautomater. Regeringen avser därför att verka för en begränsning av avkastningen på värdeautomater så att denna inte överstiger avkastningen på bingospelet. 6Möjlighet till undantag från förbudet att lämna kredit för deltagande i lotteri Regeringens förslag: Lotteriinspektionen ges möjlighet att i enskilda fall medge undantag från lotterilagens förbud att ge kredit för insatser i lotteriet om det finns synnerliga skäl. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I promemorian föreslås att tillståndsmyndigheten får medge undan- tag från kreditförbudet om det finns särskilda skäl. Remissinstanser: Många remissinstanser är positiva till förslaget, bl.a. Folkspel, A-lotterierna, AB och /NTO. Lotteriinspektionen har inget att invända mot förslaget. Några remiss- instanser tillstyrker förslaget under förutsättning att spelberoendeaspekter beaktas. () anser att lagtexten bör utformas på ett sådant sätt att kredit enbart kan ges på lotter med efterhands- dragning och tydligt fastställa att spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor inte kan undantas från lotterilagens förbud. ifrågasätter om det föreligger ett behov av en sådan långtgående lagändring, då ändringen endast syftar till att underlätta förmedling av lottsedlar för en viss typ av lotterier. AB Trav och Galopp (ATG) avstyrker förslaget och uttrycker en tveksamhet till att genomföra förslaget. Enligt ATG skulle undantaget från förbud för spel på kredit göra regelverket otydligare. En situation liknande den om åldersgränser på spel skulle uppstå. Vissa spel har en åldersgräns , andra ingen åldersgräns alls. Det är tydligare och enklare om alla aktörer på den svenska spel- och lotterimarknaden agerar efter samma regelverk, som innehåller ett klart förbud för kredit på spel och lotterier. ATG menar att för de lotterier som åberopas i promemorian finns andra sätt än postförskott för att göra det praktiskt och ekonomiskt för både anordnaren och lottköparen, utan att kredit lämnas. Det finns exempelvis förskottsbetalning, internetbetalning, autogiro m.m. anför att förslaget kan medföra att fler personer blir spelberoende. Förbundet vill därför uttrycka en tveksamhet till att införa förslaget utifrån att det de facto finns cirka 125 000 personer i som har problem med spel och att dessa kan få svårt att värja sig mot att i hemmet erbjudas en lättillgänglig och för stunden kostnadsfri spelform, dvs. spel med kreditmöjlighet. Bakgrund: Enligt 37 § lotterilagen är det inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt lagen att lämna kredit för insatser i lotteriet. Detsamma gäller, , den som är ombud för den som anordnar lotteriet. I förarbetena till lotterilagen anfördes att spel och lotterier alltid innebär risker för spelmissbruk och därmed följande sociala skadeverkningar och att det är angeläget att lagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att dessa risker minimeras. Att spela på kredit kan i enskilda fall få förödande konsekvenser. Om en deltagare i spel och lotterier erbjuds kredit för insatser i spelet kan denne under spelets gång frestas att spela långt över sin ekonomiska förmåga (prop. 1993/94:182 s. 37). I propositionen uppmärksammades särskilt att det förekom spel och lotterier via 071-linjer och att en del människor i samband med dessa spel ådrog sig stora skulder som senare skulle betalas via telefonräkningen. Skälen för regeringens förslag: Det har visat sig att kreditförbudet kommit att omfatta en del sätt att sälja lotter som inte användes vid tiden för införandet av de nu aktuella bestämmelserna. Ett exempel som uppmärksammats är den ordning för förmedling som tillämpats av vissa s.k. rikslotterier, dvs. lotterier som anordnas i flera län. Dessa har förmedlat sina lottsedlar via postförsändelser mot post- förskott. har dessa lotterianordnare övergått till att anlita ombud och, efter en lagändring som innebar att kreditförbudet kom att omfatta även ombud, s.k. servicebolag som skickar med post till lottköparen tillsammans med en faktura. Även om fakturan inte betalas deltar lotterna i dragningen. Den som inte betalar fakturan blir däre- mot avstängd från möjligheten att framöver köpa lotter på detta sätt. Det nu beskrivna exemplet på försäljning och förmedling av lotter innebär att lottköparen får sina lottsedlar innan de betalas. Det rör sig således i och för sig om en form av kredit men exemplet framstår snarare som ett alternativt betalningssätt än som ett sätt att göra det möjligt för den som inte har råd att ändå spela. Regeringen anser inte heller att försäljningsmetoden innebär en sådan risk för spelmissbruk som motiverade införandet av förbudet mot att lämna kredit för insatser i ett lotteri. Vad som framför allt skiljer detta sätt att sälja lotter från det system som uppmärksammades i förarbetena till lotterilagen är att det inte rör sig om en kredit som kan leda till ett oönskat spelbeteende. Regeringen gör bedömningen att det i stället rör sig om en lösning som är praktisk och ekonomisk för både anordnaren och lottköparen. Risken för ett upprepat och oplanerat spelande framstår som i det närmaste ute- sluten. De skäl som motiverade införandet av förbudet mot kreditgivning kan alltså inte åberopas mot det nu aktuella sättet att sälja lotter. Rege- ringen anser därför att det bör finnas en möjlighet för lotterianordnaren att tillämpa ett sådant system för försäljningen av lotterna. Lotterilagens förbud mot kreditgivning bör därför kompletteras med en möjlighet till undantag från förbudet mot att ge kredit för insatserna i lotteriet. Regeringen gör således i stort samma bedömning som den som görs i promemorian. Emellertid finner regeringen att den restriktiva tillämpning som är avsedd bäst kommer till uttryck i lagtexten om formuleringen Prop. 2004/05:3 synnerliga skäl används i stället för den i promemorian föreslagna for- muleringen särskilda skäl. Eftersom det alltså är fråga om en restriktiv tillämpning som förutsätter att det inte finns några risker för spel- beroende finner regeringen att de farhågor som har framförts av vissa remissinstanser inte bör hindra att undantagsmöjligheten genomförs eller att den begränsas t.ex. på så sätt som föreslås av FHI. ATG har anfört att den föreslagna undantagsmöjligheten skulle innebära en otydlighet. Eftersom undantagsmöjligheten endast kan utnyttjas om Lotteriinspek- tionen gett sitt tillstånd därtill finns det enligt regeringens bedömning inte någon risk för otydlighet. Promemorians förslag innebär att det är den myndighet som har gett tillstånd till ett lotteri som också skall pröva en ansökan om undantag från kreditförbudet. Enligt regeringens bedömning talar emellertid intresset av en enhetlig tillämpning för att behörigheten skall läggas på Lotteriinspektionen. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De nya bestämmelserna i lagen om anordnande av visst automatspel skall träda i kraft . Tillstånd som har meddelats med stöd av äldre bestämmelser och vars giltighet löper ut före skall fortsätta att gälla till dess giltighetstiden löper ut. Tillstånd vars giltighet löper ut efter och vars giltighet inte är begränsad i tiden skall dock upphöra att gälla . Har beslut meddelats före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser gälla för överklagande och vid handläggningen av överklagandet. De nya bestämmelserna i lotterilagen skall träda i kraft . Utredningens förslag om övergångsbestämmelser innebär att äldre bestämmelser i lotterilagen och automatspelslagen alltjämt skall tillämpas i fråga om förhållanden som avser tid före ikraftträdandet av de nya be- stämmelserna för förströelseautomater. Promemorian föreslår inte några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: anför, beträffande de nya reg- lerna för förströelseautomater, att möjligheten att införa någon form av övergångsbestämmelser borde övervägas med hänsyn till de investeringar som ligger till grund för automatspelsverksamheten. automat- ägares riksförbund (SVAR) framför liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna i automat- spelslagen skall träda i kraft . Lotteriinspektionen blir således behörig tillstånds- och tillsynsmyndighet . En fråga som aktualiseras i samband härmed är vad som skall gälla för de gällande tillstånd som har meddelats med stöd av de nuvarande bestäm- melserna i automatspelslagen. Automatspelslagen innehåller inte någon bestämmelse om att ett tillstånd skall avse . Även om det förekom- mer att kommuner har tidsbegränsat de tillstånd som meddelats före- Prop. 2004/05:3 kommer det i hög utsträckning tillstånd som inte är begränsade i tiden. Enligt regeringens mening är situationen på förströelseautomatsområdet så allvarlig att det inte kan komma i fråga att låta sådana tillstånd fortsätta gälla . För att komma till rätta med problemen på området måste de nya reglerna omfatta även sådana automater som har tillstånd som har meddelats av socialnämnd och som antingen har en lång giltig- hetstid eller som över huvud taget inte begränsats i tiden. Tillstånds- havarna måste dock ges en rimlig tid inom vilken de kan anpassa sig till reglerna eller avveckla sin verksamhet. Regeringen föreslår därför att dessa tillstånd skall fortsätta att gälla längst till och med utgången av . Förslagen till ändringar i lotterilagen som avser bingospel och undan- tagsmöjlighet från lagens kreditförbud föreslås träda i kraft . Förslaget att låta Lotteriinspektionen ta över tillståndsgivningen och till- synen beträffande förströelseautomater innebär att den som avser att an- söka om tillstånd att bedriva spel eller förnya ett tillstånd som löpt ut får vända sig till inspektionen i stället för till socialnämnden. Vidare måste de tillståndshavare vars tillstånd löper utan begränsning i tiden ansöka om nytt tillstånd på grund av de föreslagna övergångsbestämmelserna. tar de flesta kommunala myndigheterna ut en avgift för att handlägga dessa ärenden. Denna varierar enligt Lotte- riinspektionens genomförda kartläggning. Härtill kommer att vis- sa kommuner dessutom tar ut en rörlig avgift beroende på antal spel som tillståndet avser. I vissa kommuner tas dock inte någon avgift ut alls. Lotteriinspektionen kommer, med stöd av de föreskrifter som skall meddelas av regeringen, att ta ut en avgift för prövningen av ansökningar enligt de principer som gäller enligt avgiftsförordningen (1992:191), dvs. så att full kostnadstäckning nås. I Lotteriinspektionens kartläggning an- ges att det finns upp till 7 000 automater utplacerade med stöd av till- stånd enligt automatspelslagen. Så gott som alla tillstånd löper tills vi- dare. Hur stor andel av dessa som överensstämmer med lagens definition av förströelsespel kan inte fastställas. Det är mot denna bakgrund svårt att förutse hur många av nuvarande tillståndshavare som kommer att ansöka om tillstånd hos Lotteriinspektionen. Det är främst småföretagare som innehar tillstånd att anordna spel på förströelseautomater. Förslagen berör således främst denna typ av näringsidkare. Enligt den uppskattning som görs i Lotteriinspektionens kartläggning finns förströelseautomater utplacerade i nära 3 000 lokaler, varför antalet berörda småföretagare bör vara ca 3 000. I regel ägs inte förströelseautomaterna av tillståndsinne- havaren. Lotteriinspektionen har i sin kartläggning funnit att de utplace- rade automaterna ägs av ett femtontal bolag, varav några är större aktie- bolag och andra är enmansföretag. Dessa företag berörs endast indirekt av förslagen. För Lotteriinspektionens del innebär förslaget vidare att inspektionen Prop. 2004/05:3 tillförs en ny ärendegrupp. I en inledningsfas kan de nya uppgifterna an- tas innebära ökade kostnader för Lotteriinspektionen. Den omständig- heten att en enda myndighet kommer att hantera dessa ärenden bör dock kunna medföra betydande möjligheter till effektivisering. Mot den- na bakgrund bedömer regeringen att omfattningen av de nya arbets- uppgifter som tillförs inspektionen inte är av större omfattning än att de kan hanteras inom ramen för befintlig anslagsnivå. De avgifter inspek- tionen skall ta ut för prövningen av tillståndsärendena samt tillsyns- avgifterna skall levereras in till staten.