prop · GR03180 · 2004-09-08 00:00:00 — Efter det att synpunkter på meddelandet inkommit från skilda håll har kommissionen presenterat ett andra meddelande rörande översynen av arbetstids- 13Rådets direktiv /79/EG av om genomförande av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civilflyget som har ingåtts mellan Association of (), Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), (), () och () (EGT L 302, 1.12.2000, s. 57, Celex 32000L0079). 14Europaparlamentets och rådets direktiv /15/EG av om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter (EGT L 80, 23.3.2002, s. 35, Celex 32002L0015). 15EUT L 299, 18.11.2003 (Celex 32003L0088). I detta meddelande uppmanar kommissionen parterna på Prop. 2003/04:180 arbetsmarknaden på gemenskapsnivå att förhandla i frågorna och för- klarar att om sådana förhandlingar enligt artikel 139 i EG-fördraget inte inleds så kommer kommissionen att lägga fram förslag till ändringar i direktivet rörande bl.a. förutsättningarna för avsteg från 48-timmars- regeln och om definitionen av arbetstid och kraven på kompensations- ledighet vid undantag och avvikelser från direktivets regler16. 6 Ändringar i arbetstidslagen 6.1Tydligare genomförande av arbetstidsdirektivet Allmänt om den svenska arbetstidsregleringen I har det funnits regler om arbetstidens längd och förläggning . Regler om arbetstidens längd infördes första gången och har ändrats ett flertal gånger. gjordes reglerna i stor utsträckning kollektivavtalsdispositiva. Länge fanns det ganska omfattande och detaljerade särregler för olika sektorer, vilka dock slopades till förmån för en mer allmän reglering genom införandet av den allmänna arbetstidslagen. Regler om arbetstidens förläggning fanns länge inom arbetsmiljölagstiftningen med tvingande regler. I och med arbetstidslag fördes reglerna om arbetstidens längd och förläggning i princip samman i en samlad lag- stiftning, som i sin helhet är kollektivavtalsdispositiv. I finns således de allmänna reglerna om arbetstidens längd och förläggning framför allt i arbetstidslagen. Regler finns också i bl.a. arbetsmiljölagstiftningen, t.ex. om arbetstidens längd och förläggning för minderåriga, vilka regler alltjämt är tvingande. 16 Second Phase of Consultation of the at Community Level concerning the revision of Directive 93/104/EG concerning certain aspects of the organization of working time. Meddelandet finns tillgängligt på kommissionens hemsida under adressen . Arbetstidslagen gäller i princip för hela arbetsmarknaden med endast Prop. 2003/04:180 ett fåtal i lagen angivna undantag (2 §). Ett sådant undantag gäller arbete som utförs i arbetstagarens hem. Ett annat undantag gäller fartygsarbete som omfattas av särskilda regler17. Transportsektorerna i övrigt omfattas av arbetstidslagen, men när det gäller förläggningen av arbetet finns det särskilda vilotidsregler för arbete inom transporter på väg18 och arbete inom lufttransporter19. Några uttryckliga särregler eller speciella undan- tag för offentliga verksamheter finns inte i arbetstidslagen, men följer indirekt av hänvisningen i 3 § fjärde stycket arbetstidslagen till arbets- tidsdirektivet som gör undantag för vissa offentliga verksamheter (se avsnitt 5), och följer också i viss mån av andra föreskrifter20. I arbetstidslagen finns bestämmelser om bl.a. ordinarie arbetstid, jour- tid, övertid och mertid vid deltidsanställning samt regler om arbetstidens förläggning, bl.a. om nattvila, veckovila, raster och pauser (510, 13 17 §§). Reglerna om arbetstidens längd och förläggning i arbetstidslagen kan på vissa villkor avtalas bort helt eller delvis genom kollektivavtal (3 §). Om så inte skett kan om det finns särskilda skäl med- dela beslut om dispens från vissa av lagens regler (19 §). I den mån lagens regler avtalats bort genom kollektivavtal ankommer övervakningen på de kollektivavtalsslutande parterna. När det gäller lagens regler har ansvar för tillsynen (2022 §§). Överträdelser av lagens regler är sanktionerade bl.a. genom straff- bestämmelser (2327 §§). Genomförandet av EG:s arbetstidsreglering i svensk rätt Som framgått i avsnitt 5 gäller arbetstidsregleringen inom EG med vissa undantag och särregler för i princip hela arbetsmarknaden. Reglerna för sjömän och arbetstagare ombord på sjögående fiskefartyg enligt direktivet 1999/63/EG och ändringsdirektivet 2000/34/EG har genomförts i svensk rätt genom ändringar i lagen om vilotid för sjömän (se senast prop. 2002/03:109, bet. 2002/03:TU5, rskr. 2002/03:191). 17Se lagen (1998:958) om vilotid för sjömän och förordningen (1998:962) om vilotid för sjömän. 18Se rådets förordning (EEG) nr 3820/85 av om harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter (EGT L 370, 31.12.1985, s. 1, Celex 31985R3820), förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter, förordningen (1993:185) om arbetsförhållandena vid vissa internationella vägtransporter samt förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet. 19Med stöd i luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171) har utfärdat särskilda Tjänstgöringsbegränsningar för besättningsmedlem som gäller vid linjefart enligt definitioner och som innehåller bestämmelser om bl.a. viloperioder, se () 1980:6. 20I 4 § arbetstidsförordningen (1982:901) har med stöd i 4 § arbetstidslagen meddelats föreskrifter för att tillgodose totalförsvarets behov om riket kommer i krig eller befinner sig i krigsfara eller liknande. Enligt 3 § lagen (1999:568) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten gäller inte arbetstidslagen för utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. 1§ förordningen om vilotid för sjömän gäller inte lagen om vilotid för sjömän utan arbetstidslagen för fartygsarbete på fartyg som hör till polisväsendet, Försvarsmakten, , , , eller . När det gäller genomförandet av de nya arbetstidsreglerna för arbete vid vissa vägtransporter enligt och rådets direktiv /15/EG av om arbetstidens förläggning för per- soner som utför mobilt arbete avseende vägtransporter har Utredningen om vägtransporter och arbetstid i betänkandet Arbetstid vid vägtransporter förslag till ny lag (SOU 2004:26) lagt fram förslag till en särskild lag om arbetstid vid visst vägtransportarbete samt ändringar till följd därav i bl.a. arbetstidslagen. Betänkandet bereds inom . Hur reglerna om arbetstid för civil flygpersonal enligt Rådets direktiv /79/EG av om genomförandet av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civil- flyget som har ingåtts mellan Association of (), Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), (), () och () skall genomföras i svensk rätt övervägs också inom . I övrigt har i arbetstidsdirektivet i princip genom- förts i svensk rätt genom ändringar i arbetstidslagen 1996 i samband med att fristen för genomförande av direktivet 93/104/EG löpte ut, dvs. (se prop. 1995/96:162, bet. 1995/96:AU9, rskr. 1995/96:219). Utgångspunkten vid genomförandet var att det skulle ske med så små ingrepp i det befintliga regelsystemet som möjligt. Ett skäl till detta var ett kvarstående behov av att utreda frågorna mer ingående; arbetstidskommitté skulle få så stort utrymme som möjligt i sitt fortsatta utredningsarbete. Ett annat skäl var att det svenska regelsystemet på arbetstidsområdet som helhet bedömdes ge arbetstagarna ett väl så gott skydd som det som arbetstidsdirektivet föreskriver. En grundläggande tanke vid genomförandet av arbetstidsdirektivet var att det skulle ske huvudsakligen genom en anpassning av kollektiv- avtalen om arbetstid, och att sålunda parterna på arbetsmarknaden skulle ges en viktig roll även i denna process. Några nya materiella regler om arbetstidens längd och förläggning infördes således inte i arbetstidslagen även om denna lag inte innehåller regler som fullt ut motsvarar direk- tivets regler när det gäller dygnsvila, veckoarbetstid och nattarbete. I stället genomfördes direktivet genom att arbetstidslagen ändrades endast i några mindre, men principiellt viktiga, avseenden. För det första infördes regler om en s.k. EG-spärr, dvs. att undantag och avvikelser från arbetstidslagen genom kollektivavtal, eller i tillämp- liga fall dispenser, inte får innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet (3 § fjärde stycket och 19 § andra stycket). När det gäller EG-spärren för kollektivavtalen underströks i förarbetena att denna gäller direktivet i sin helhet, såväl de materiella huvudreglerna om arbetstidens längd och för- läggning i skilda avseenden som möjligheterna till undantag och av- vikelser från dessa regler. När det t.ex. gäller möjligheterna till undantag enligt direktivet för vissa offentliga verksamheter anfördes att parterna på dessa områden i princip även fortsättningsvis skall ha full frihet att oavsett arbetstidsdirektivets regler träffa kollektivavtal, t.ex. rörande polisverksamheten (se prop. 1995/96:162 s. 23). För det andra infördes en regel om att ett avtal är ogiltigt i den ut- sträckning det innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet (3 § fjärde stycket). När det gäller denna regel underströks i förarbetena bl.a. att ett avtal till den del det är ogiltigt skall ersättas inte med arbetstidslagens regler, utan med direktivets regler, och att detsamma för övrigt bör gälla för det fall ett kollektivavtal visserligen reglerar arbetstidsfrågor, men helt saknar regler i en viss arbetstidsfråga som regleras i direktivet (prop. 1995/96:162 s. 37). För det tredje infördes en regel om att en arbetsgivare som tillämpar ett kollektivavtal i strid med vad som har sagts skall betala skadestånd för den förlust som uppkommer och den kränkning som skett (24 a §). Lagändringarna trädde i kraft . Behovet av ett tydligare genomförande av arbetstidsdirektivet Genomförandet av arbetstidsdirektivet 1996 innebär att arbetstids- direktivets regler om dygnsvila, veckovila, raster, veckoarbetstid och nattarbete täcker de verksamheter på den svenska arbetsmarknaden som omfattas av arbetstidslagen inom vilka arbetstidsfrågor reglerats i kollektivavtal. Av genomförandet följer att direktivets regler inte gäller inom vissa offentliga verksamheter för arbete som undantagits från direktivets tillämpningsområde. Genomförandet av arbetstidsdirektivet 1996 innebär att den absoluta merparten av arbetskraften på den svenska arbetsmarknaden täcks av regleringen i arbetstidsdirektivet. Av förarbe- tena framgår dock att genomförandet som skedde 1996 var avsett som en temporär lösning. Redan från början stod det klart att den valda lösningen inte innebar ett i alla avseenden tydligt genomförande av arbetstidsdirektivet i svensk rätt, särskilt när det gäller direktivets regler om dygnsvila, veckoarbetstid och om arbetstiden för nattarbetande, vilka inte motsvaras av några ut- tryckliga regler i arbetstidslagen. Kommissionen har därefter inlett ett sådant i artikel 226 i EG-fördraget avsett fördragsbrottsförfarande mot som går ut på att har brustit i sina skyldigheter att genomföra just dessa regler i direktivet. Det åvilar enligt EG- rätten att tydligt genomföra direktivet. Mot denna bakgrund finns det skäl att föreslå vissa nya bestämmelser och andra justeringar i arbetstidslagen som innebär ett tydligare genom- förande av arbetstidsdirektivets regler. Saken kompliceras dock i viss mån av att det pågår en översyn av arbetstidsdirektivet på EG-nivå (se avsnitt 5). Regeringen följer och deltar i detta översyns- arbete, i nära samråd med parterna på arbetsmarknaden och övriga aktörer. Vad denna översyn kommer mynna ut i, och när eventuella ändringar i direktivet kan komma till stånd, är ännu ovisst. Utgångs- punkten för de ändringar i arbetstidslagen som föreslås måste givetvis vara arbetstidsdirektivet som det ser ut , dvs. så som det kommer till uttryck i det kodifierade direktivet 2003/88/EG. Regeringen föreslår på sätt som kommer att utvecklas i de följande av- snitten en ändring när det gäller lagens tillämpningsområde (6.2), en ny bestämmelse om den sammanlagda arbetstiden enligt den s.k. Prop. 2003/04:180 48-timmarsregeln (6.3), en ny bestämmelse om dygnsvila (6.4), en justering i den nuvarande bestämmelsen om veckovila (6.5), en ny bestämmelse om arbetstiden för nattarbetande (6.6), vissa förtydliganden av de s.k. EG-spärrarna (6.7), samt regler om sanktioner (6.8). Regeringens förslag: Undantaget från arbetstidslagens tillämpnings- område för arbete som utförs i arbetstagarens hem (s.k. hemarbete) De nya bestämmelserna om den sammanlagda arbetstiden (48- timmarsregeln), dygnsvila, arbetstiden för nattarbetande och om kompensationsledighet vid tillfälliga undantag från veckoviloregeln skall inte gälla inom offentlig verksamhet som exempelvis försvaret, polisen och skydds- och beredskapsarbeten för arbete som är speciellt för sådana verksamheter och som är av sådant slag att konflikt inte kan undvikas Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. redningen har inte föreslagit några undantag för offentliga verksamheter. Remissinstanserna: Många remissinstanser har avstått från att yttra sig över utredningens förslag. Av dem som har yttrat sig har ett flertal tillstyrkt eller välkomnat utredningens förslag från allmänna utgångs- punkter, bl.a. Akademikers (), (), Facken inom industrin, instanserna har dock inte haft några särskilda synpunkter på utredningens förslag att undantaget för arbete som utförs i arbetstagarens hem slopas. Några remissinstanser, bl.a. , har anfört att undan- tagen i arbetstidsdirektivet för bl.a. polis, försvar och viss specifik verk- samhet inom civilförsvaret bör framgå av arbetstidslagen. styrelsen har anfört att lagens regler bör ha samma tillämpningsområde som arbetstidsdirektivets, vilket är angeläget för stora delar av polisens verksamhet, särskilt den som bedrivs av säkerhetspolisen, varvid man har pekat på behov i samband med spaning, personskydd och terrorism- har framhållit att även om det i arbets- tidslagen görs undantag för fartygsarbete gäller ändå arbetstidslagen fullt ut ombord på vissa statligt ägda fartyg, bl.a. , och har efterlyst klara och tydliga undantag direkt i lag för ständigt pågående har framfört liknande synpunkter. Det bör klargöras vilka grupper som omfattas av bestämmelserna i arbetstidsdirektivet. Att arbetstidsdirektivet införlivas i den svenska arbetstidslagen som är dispositiv klargör inte om t.ex. poliskåren och omfattas av EG-direktivet. dag ett avtal som helt ersätter arbetstidslagen. Det är önskvärt att den svenske lagstiftaren söker klargöra om några yrkesgrupper på detta sätt kan undantas från . Några remissinstanser, bl.a. Föreningen , har lyft fram frågor om konsekvenserna av utredningens förslag för transport- sektorerna. har pekat på konsekvenserna för taxi- näringen av bl.a. dygnsviloregeln och nattarbetsregeln och framhållit att det för bl.a. taxi finns ett särskilt regelverk om vilotider vid inrikes vägtransporter. TransportGruppen har därutöver framhållit bl.a. att det på gemenskapsnivå finns särskilda arbetstidsregleringar för bl.a. långväga busstrafik och gränsöverskridande vägtransporter samt också för civil flygpersonal, och har framhållit behov av undantag och koordi- nering av regelverken. Skälen för regeringens förslag Arbetstidslagen gäller hela arbetsmarknaden med endast begränsade undantag för vissa slag av arbeten som anges i lagen. Följande fyra undantag finns i 2 § första stycket. Arbete som utförs i arbetstagarens hem eller annars under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat (punkten 1). Arbete som utförs av personer i företagsledande ställning eller av arbetstagare som med hänsyn till sina arbetsuppgifter har förtroendet att själva disponera sin arbetstid (punkten 2). Arbete som utförs i arbets- givarens hushåll (punkten 3) samt fartygsarbete (punkten 4). I övrigt gäller ett allmänt undantag från arbetstidslagen endast för den s.k. ut- landsstyrkan inom Försvarsmakten enligt en särskild lag därom (se av- snitt 6.1). Denna modell med ett så vidsträckt tillämpningsområde för lagen som möjligt går tillbaka på den allmänna arbetstidslagen som infördes , varigenom tidigare omfattande och detaljerade sär- regler för olika sektorer ersattes med ett mer samlat regelverk. Tanken med denna modell är bl.a. att avsteg och anpassning av reglerna till för- hållandena inom särskilda sektorer och branscher skall ske, inte genom undantag i lag, utan genom kollektivavtal. Det är parterna på den svenska arbetsmarknaden som har det huvudsakliga ansvaret för frågor om bl.a. arbetstid. En grundsats i lagstiftningen kan sägas vara att parternas för- handlingar skall ske med utgångspunkt i lagregler som i största möjliga mån skall vara likartade för hela arbetsmarknaden utan avseende på bransch eller sektor. Enligt regeringens uppfattning bör utgångspunken när det gäller lagens tillämpningsområde även fortsättningsvis vara att lagen skall ha ett så vidsträckt tillämpningsområde som möjligt. Endast när det är påkallat av särskilda skäl bör denna princip frångås och undantag för vissa arbeten införas i lagen. Utredningen har inte föreslagit några särskilda undantag för arbete inom de transportsektorer som omfattas av arbetstidslagen. Transportgruppen och har haft synpunkter på Prop. 2003/04:180 detta bl.a. mot bakgrund av att det numera har tillkommit särskilda regleringar på gemenskapsnivå för vissa transportsektorer. Det gäller dels arbete inom vissa vägtransporter, dels arbete som civil flygpersonal. Inom vägtransportområdet finns, förutom de allmänna bestämmel- serna om arbetstid i arbetstidslagen, en rad föreskrifter som reglerar fordonsförares kör- och vilotider. De viktigaste av dessa är rådets förord- ning (EEG) nr 3820/85 av om harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter, förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färd- skrivare vid vägtransporter, förordningen (1993:185) om arbets- förhållandena vid vissa internationella vägtransporter samt förordningen (1994:1297) om vilotider vid vissa vägtransporter inom landet. När det gäller dessa regelverk kan de sammanfattas översiktligt enligt följande. Vid tyngre vägtransporter inom landet, såsom långväga busstrafik, och internationella gränsöverskridande vägtransporter, tillämpas EG-förord- ningen och förordning som inkorporerar delar av den euro- peiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter (AETR). EG-förordningen och AETR- överenskommelsen innehåller detaljerade och överensstämmande bestämmelser om bl.a. körtider, raster och viloperioder. När det gäller lättare person- och godstransporter på väg inom landet (t.ex. lätta last- bilar, taxi och skolskjuts) tillämpas dock förordning, som inne- håller särskilda föreskrifter om dygnsvila. På EG-nivå finns förutom arbetstidsdirektivet numera också direktivet 2002/15/EG som i vissa delar tar över arbetstidsdirektivet (jfr artikel 14 i arbetstidsdirektivet). Enligt artikel 2 i direktivet 2002/15/EG skall direk- tivet tillämpas bl.a. på mobila arbetstagare som är anställda av företag etablerade i en medlemsstat och som deltar i vägtransporter vilka om- fattas av förordning (EEG) nr 3820/85, eller, om så inte är fallet, av den europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordons- besättningar vid internationella vägtransporter (AETR). Direktivet inne- håller bestämmelser om bl.a. maximal veckoarbetstid, raster, viloperioder och nattarbete (artiklarna 47). Direktivet har trätt i kraft och skall vara genomfört i medlemsstaterna . Frågan om hur direktivet 2002/15/EG skall genomföras i svensk rätt har utretts i särskild ordning av Utredningen om vägtransporter och arbetstid, som lade fram ett betänkande (Arbetstid vid väg- transporter förslag till ny lag, SOU 2004:26). Enligt förslaget skall det införas en ny lag om arbetstid vid de vägtransporter som berörs av direktivet. Vidare har föreslagits att denna reglering skall gälla i stället för arbetstidslagens regler och således att det skall göras ett undantag i arbetstidslagen för dessa särskilt reglerade vägtransporter. Enligt för- slaget skall denna lagstiftning träda ikraft . Utredningens förslag bereds inom . Ändringarna i arbetstidslagen som föranleds av förslaget bör hanteras inom ramen för det lagstiftningsärendet. Några ändringar i övrigt är inte aktuella i detta sammanhang. För taxitransporter bör alltså även fortsätt- ningsvis arbetstidslagen gälla fullt ut i den mån det inte med stöd i 18 § arbetstidslagen har meddelats särskilda föreskrifter om vilotider. När det gäller arbetstiderna för den civila flygpersonalen finns det sär- regler i rådets direktiv /79/EG, vilket baseras på ett kollektivavtal på europeisk nivå. Avtalet som genomförs genom direktivet gäller arbets- tiden för flygpersonal inom civilflyget, dvs. besättningsmedlemmar om- bord på ett civilt flygplan anställda av ett företag som är etablerat i en medlemsstat (artiklarna 1 och 2). Avtalet innehåller bestämmelser om bl.a. en på särskilt sätt beräknad årsarbetstid , inbegripet viss s.k. blocktid, och om lediga dagar utan tjänstgöring och standby (artiklarna 8 och 9). Direktivet har trätt i kraft och skulle ha varit genom- fört . Några särskilda regler om arbetstid för flygpersonal finns inte enligt svensk rätt, utan denna personal omfattas av arbetstidslagen. Regler om tjänstgöringsbegränsningar finns också i av meddelade föreskrifter (se avsnitt 6.1). Hur direktivet 2000/79/EG skall genomföras i svensk rätt övervägs inom . Några ändringar i arbetstidslagen med anledning av det direktivet bör inte genomföras i detta lagstiftnings- ärende. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i detta sammanhang inte finns skäl att föreslå några nya undantag eller särregler i arbetstidslagen för transportsektorerna. Enligt 2 § första stycket 1 arbetstidslagen gäller lagen inte för arbete som utförs i arbetstagarens hem, s.k. hemarbete, och inte heller för arbete som annars utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat, s.k. okontrolle- rat arbete. Utredningen har föreslagit att undantaget för hemarbete slopas. Ingen remissinstans har haft något att invända mot detta. Enligt artikel 17.1 i arbetstidsdirektivet kan avvikelser ske från direk- tivets regler om dygnsvila, veckovila, raster, veckoarbetstid och nattarbete när med hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas i förväg av arbetstagarna själva. Det kategoriska undantaget för hemarbete som görs i 2 § arbets- tidslagen har inte någon direkt motsvarighet i direktivets avvikelseregel som nämnts (artikel 17) eller i övrigt i direktivet. Av lagtexten framgår att det förutsätts att det inte i något fall är möjligt att kontrollera arbetstiden vid hemarbete. Det är dock endast när arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas i förväg som undantaget för hemarbete har stöd i artikel 17.1 i direktivet. Genom att det katego- riska undantaget för hemarbete slopas blir arbetstidsdirektivet tydligare genomfört i denna del. Regeringen föreslår därför att undantaget för hemarbete slopas. Om arbete i arbetstagarens hem utförs under sådana förhållanden att det inte kan anses vara arbetsgivarens uppgift att vaka över hur arbetet är ordnat, s.k. okontrollerat arbete, är det dock även fort- sättningsvis undantaget från arbetstidslagens tillämpningsområde. Arbetstidslagens regler gäller i princip på samma sätt för offentlig som för privat sektor.