prop · GR03116 · 2004-03-16 00:00:00 — Medlemsstaterna måste enligt art- och habitatdirektivet upprätthålla ett visst skydd för dessa områden. En särskild bedömning krävs innan medlemsstaten får ge tillstånd till planer eller projekt som på ett bety- dande sätt kan påverka de särskilda miljöskyddsintressen som föranlett att ett område ingår eller föreslagits ingå i Natura 2000-nätverket. Svenska bestämmelser om detta finns i 7 kap. och i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Esbokonventionen med tillhörande protokoll om miljöbedömningar Direktivet om miljöbedömning av planer och program innehåller be- stämmelser om gränsöverskridande påverkan och samråd för planer och program (artikel 7). Bestämmelserna bygger på principerna i FN/ECE:s konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen). Konventionen fastställer förfaranden för samråd med parter som troligen kommer att beröras av olika projekts gränsöverskridande miljöpåverkan. Enligt konventionen skall parterna i skälig utsträckning tillämpa principerna om gränsöverskridande miljö- bedömningar även på politiska riktlinjer, planer och program. Konventionen ratificerades av 1992 och trädde i kraft . Dess viktigaste bestämmelser har överförts till EG-rätten genom änd- ringar i MKB-direktivet (rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, EGT L 73, , s. 5, Prop. 2003/04:116 Celex 31997L0011). Konventionens bestämmelser om att tillämpa dess principer om gräns- överskridande samråd även på planer och program pekar fram mot be- stämmelserna i direktivet om miljöbedömning av planer och program. Parterna till Esbokonventionen antog ett protokoll om miljöbedömningar. undertecknade protokollet i samband med att det antogs, men har ännu inte ratificerat det. Protokollets materiella bestämmelser överensstämmer i allt väsentligt med direktivet om miljöbedömning av planer och program. Det svenska genomförandet av direktivet kommer därför att medföra att också protokollet införlivas i svensk rätt. I några avseenden har dock protokollets bestämmelser inte kommit till uttryck i direktivet. Frågan om protokollets godkännande och genomförande i svensk rätt behandlas i avsnitt 8. Se även avsnitt 7.1.2. I svensk rätt finns flera bestämmelser om att bedömningar av miljökon- sekvenser skall göras. Nedan redovisas översiktligt dessa bestämmelser för att ge en inblick i det system av miljöbedömningar som direktivet om miljöbedömningar av planer och program skall införlivas i. Avslutnings- vis redogörs kortfattat för krav på planer och program i svensk lag. Den huvudsakliga regleringen av miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag finns i 6 kap. . Där finns bestämmelser om när miljökonsekvensbeskrivningar krävs samt syftet med och inne- hållet i sådana beskrivningar jämte förfaranderegler. Där finns även be- stämmelser om samråd både med myndigheter och enskilda. I bl.a. för- ordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ges vissa ytter- ligare föreskrifter. MKB-direktivet är genomfört framför allt med bestämmelserna i 6 kap. och tillhörande förordningar. har i syfte att åstadkomma en effektivare miljö- prövning haft i uppdrag att se över relevanta bestämmelser i (dir. 2003:61). redovisade kommittén sitt delbetän- kande En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Betänkandet, som remissbehandlas, innehåller förslag till ändringar i 6 kap. . Lagar med hänvisning till 6 kap. Som nämnts finns den huvudsakliga regleringen av miljökonsekvens- beskrivningar i 6 kap. . Detta har fått till följd att flera andra lagar hänvisar till 6 kap. när en miljökonsekvensbeskrivning skall göras i samband med prövningen av olika verksamheter och åtgär- der. I t.ex. luftfartslagen (1957:297), lagen (1966:314) om kontinental- sockeln, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220) anges att 6 kap. skall tillämpas vid framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningar. Intressantare i detta sammanhang är kanske att även vissa lagar som ställer krav på framtagande av planer hänvisar till 6 kap. . I trafiklagstiftningen finns t.ex. hänvisningar till 6 kap. . En arbetsplan enligt väglagen (1971:948) skall innehålla en miljökonse- kvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. När det gäller kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag skall 6 kap. 3, 7 och 1112 §§ tillämpas. Motsvarande bestämmelser finns för järnvägar (järnvägs- planer) i 2 kap. lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Beslut om arbetsplaner och järnvägsplaner jämställs med tillståndsbeslut i miljö- balkens mening. I båda fallen finns en procedur som i vissa fall föregår planen och som benämns utredning. Även för dessa utredningar ställer svensk rätt krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt (1987:10), PBL, skall kommuner ta fram en så kallad översiktsplan och under vissa förutsättningar även en så kallad detaljplan. För miljökonsekvensbeskrivningar har PBL en särlösning i förhållande till bestämmelserna i 6 kap. . I PBL ställs endast krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar såvitt avser utar- betandet av detaljplaner i vissa fall. Av 5 kap. 18 § PBL framgår när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas och vad den skall syfta till. I 5 kap. PBL finns också bestämmelser om samråd med myndigheter och allmänheten. PBL har alltså egna bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar, utan hänvisningar till 6 kap. . I förarbetena till (prop. 1997/98:45, del 1, s. 280) angavs detta bero på att bestämmelser i första hand är inriktade på verksamheter och projekt där den planerade verksamheten, för vilken tillstånd söks, är känd till sin art och omfattning när miljökonsekvensbeskrivningen skall upprättas. När det däremot gäller detaljplaner enligt PBL är det ofta inte känt i detalj vilka verksamheter som kan komma att lokaliseras till planområdet och därför ansågs regeln behöva utformas på annat sätt. Reglerna för miljö- konsekvensbeskrivningar för fysisk planering bedömdes behöva anpassas till förhållanden som gällde för den fysiska planeringen. Krav på planer och program i andra lagar än PBL Eftersom direktivet knyter an inte enbart till sådana planer som regleras i PBL utan även andra planer och program, behövs en översiktlig analys av vilka krav på planer och program som finns i svensk rätt. I sitt betän- kande presenterade en analys av vilka planer och pro- gram som krävs enligt svenska författningar. De planer och program som presenteras i detta avsnitt bygger på den inventering gjort. Presentationen avser endast planer och program som krävs enligt lag och är inte uttömmande. På jordbruksområdet finns lagen (1970:299) om skydd mot flyghavre. Enligt lagen fastställer regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, planer för bekämpning av flyghavre. I lagen sägs ingen- ting om att miljöhänsyn skall tas. På energiområdet finns i lagen (1977:439) om energiplane- ring bestämmelser om att i varje kommun skall det finnas en plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. Kommun- fullmäktige skall fastställa planen. I lagen sägs att planen skall innehålla en analys av inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark, vatten och andra resurser. På transportområdet finns i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg krav på arbetsplan respektive järn- vägsplan. Byggandet av en väg eller järnväg skall föregås av en förstudie för att klarlägga förutsättningarna och behovet av en utredning (väg- utredning respektive järnvägsutredning) innan en arbetsplan eller järn- vägsplan upprättas. Arbetsplanen och järnvägsplanen, som motsvarar ett meddelande av tillstånd enligt , skall bl.a. ange den mark som behöver tas i anspråk. I lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik ställs krav på trafikförsörjningsplaner. Planen skall bl.a. ange omfattningen av lokal och regional linjetrafik för persontransporter. En trafikförsörjningsplan skall antas av och kommunerna i länet gemensamt. Planen skall också redogöra för miljöskyddande åtgärder. Trafikförsörj- ningsplaner bedöms dock med största sannolikhet falla utanför direkti- vets tillämpningsområde i och med att de inte kan komma att ange förut- sättningar för kommande tillståndsbeslut. I den nya lagen (2003:778) om skydd mot olyckor anges i 3 kap. att kommuner skall upprätta handlingsprogram för förebyggande verksam- het och för räddningstjänstverksamhet. I programmen skall bl.a. anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Handlingsprogram- men skall antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. I lagen sägs inget uttryckligen om att miljöhänsyn skall tas i utarbetandet av programmen. Bestämmelser om planer och program finns också i . Enligt 15 kap. 11 § skall det för varje kommun finnas en avfalls- plan. Planen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. I 5 kap. finns bestämmelser om att åtgärdsprogram skall upp- rättas om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall uppfyllas eller om det följer av medlemskap i unionen. Regeringen skall i sådana fall besluta om sådant åtgärdsprogram, eller besluta att en eller flera myndigheter eller kommuner skall upprätta sådant åtgärdspro- gram. I programmet skall bl.a. anges den miljökvalitetsnorm som skall uppfyllas, de åtgärder som skall vidtas och vilka myndigheter som skall se till att åtgärderna vidtas och när åtgärderna skall vara genomförda etc. Avslutningsvis kan även nämnas att lagen (2002:34) om samverkans- organ i länen nämner både program och planer. Ett samverkansorgan har bl.a. till uppgift att utarbeta program för länets utveckling och besluta om prioritering bland åtgärder avseende infrastruktur m.m. vid upprättande av länsplaner för regional infrastruktur. I lagen (1996:1414) om försöks- verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning sägs att en strategi för länets långsiktiga utveckling (regionalt utvecklingsprogram) skall Programmet skall utöver de långsiktiga målen för länets ut- Prop. 2003/04:116 veckling bl.a. redovisa vilka åtgärder som bör vidtas för att målen skall 7 Direktivets genomförande i svensk rätt Direktivet om miljöbedömning av planer och program kommer att få positiva konsekvenser för samhällsplaneringen. Genomförandet bidrar till en hållbar utveckling. Att integrera miljöhänsyn redan när planer och program tas fram ger beslutsfattarna ett bättre beslutsunderlag. Den in- formation som tas fram på planeringsstadiet och de bedömningar som då görs kommer att kunna användas till nytta för senare beslutsprocesser som rör tillstånd för projekt (verksamheter och åtgärder). Sammantaget är direktivet ägnat att göra beslutsprocesserna mer effektiva. De författningar som behövs för att genomföra direktivet skall ha beslutats och trätt i kraft . Inom ramen för och pågående arbeten ingår att utreda möjligheterna att på ett bättre sätt än sam- ordna och . Som påpekats av flera remissinstanser, däribland , länsstyrelserna i och samt , hade det varit önskvärt att kunna samordna genomförandet av direktivet med kommittéernas pågå- ende arbete. Det är dock inte klarlagt hur kommittéernas samordnings- förslag kommer att se ut eller hur förslagen kommer att tas emot i en kommande remissomgång. Eftersom det inte finns någon möjlighet att vänta med genomförandet har i enlighet med regering- ens begäran redovisat sina förslag till hur direktivet bör genomföras i den befintliga författningsstrukturen och med så få ändringar som möj- ligt. 7.1Ändringar i 6 kap. I likhet med anser regeringen att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar av planer och pro- gram bör införas i 6 kap. . Det är den naturliga platsen för generellt gällande krav på att miljöaspekter tas in i beslutsunderlag. Bestämmelserna i 6 kap. bör struktureras så att det tydligt framgår vilka krav som måste uppfyllas när det är fråga om besluts- underlag för prövning av verksamheter och åtgärder samt vilka krav som måste uppfyllas när det är fråga om beslutsunderlag för planer och pro- gram. En utgångspunkt är också att göra tydligt att i princip samma krav på att ta fram beslutsunderlag gäller inför beslut om verk- samheter och åtgärder samt att ett och samma beslutsunderlag i många fall kan användas för att uppfylla kraven i båda avseendena. Skyldighet att miljöbedöma planer och program Regeringens förslag: En myndighet eller kommun som upprättar en plan eller ett program skall göra en miljöbedömning av planen eller programmet, om det kan antas att genomförandet av planen eller pro- grammet medför en betydande miljöpåverkan. Kravet på en miljö- bedömning gäller endast planer och program som krävs i lag eller annan författning. Miljöbedömningen skall syfta till att miljöaspekter integreras i planer och program så att en hållbar utveckling främjas. Kravet på en miljöbedömning skall också gälla ändringar av planer och program, om ändringen kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Regeringen bemyndigas att föreskriva om vilka slags planer och program som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, om undantag från kravet på miljöbedömning samt om skyldighet att samråda i samband med bedömningen av om en plan eller ett program skall antas medföra en betydande miljöpåverkan. förslag överensstämmer i huvudsak med reger- ingens. Till skillnad från regeringens förslag innebär ordalydelsen i utredningens förslag att syftesbeskrivningen är kopplad till miljö- konsekvensbeskrivningen och inte till miljöbedömningen i sin helhet. I utredningens förslag saknas även en tydlig hänvisning till att kravet på miljöbedömning även gäller ändringar av planer och program. Remissinstanserna har i huvudsak varit positiva till att direktivet genomförs genom tillägg i 6 kap. . Förslaget har tillstyrkts av bl.a. (), (miljödom- stolen), ett antal länsstyrelser, Statskontoret, , m.fl. statliga myndigheter, och . Flera av dessa har dock haft synpunkter på hur det lagtek- niskt bör lösas och pekat på vissa detaljer i utredningens förslag som brister i överensstämmelse med direktivets krav eller syfte. Beträffande bemyndigandet för regeringen att föreskriva om vilka slags planer och program som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan anser några remissinstanser att preciseringen av vilka planer och program som skall omfattas bör ske i lag, medan flertalet inte ser det som ett problem att det sker i förordningsform. Flera instanser, bl.a. (), tings- rätt (miljödomstolen), Statskontoret och har efterlyst en mer djupgående utredning om vilka svenska planer och program som omfattas av direktivets tillämpningsområde, både när det gäller vilka typer av planer och program det kan röra sig om och vad som är innebör- den av betydande miljöpåverkan. Beträffande terminologin har ett antal remissinstanser, däribland (miljödomstolen), ett antal länsstyrelser, och , påpekat att användningen av termerna miljökonsekvens- bedömning och miljökonsekvensbeskrivning, vilka redan används i lik- nande sammanhang, kan skapa en viss förvirring. Andra instanser, t.ex. Statskontoret, , och , har i samma anda som utredningen ansett det lämpligt att använda redan etablerad terminologi även i detta sammanhang. Skälen för regeringens förslag: Direktivet anger i artikel 3 med till- hörande bilaga II att en miljöbedömning av en plan eller ett program skall göras under vissa förutsättningar. En plan eller ett program skall miljöbedömas om den upprättas av en myndighet, krävs i lag och kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Bestämmelsen och bilagan ställer tillsammans upp mycket detaljerade krav dels på vilka planer och program som skall miljöbedömas, dels på hur bedömningen av frågan om en plan eller ett program behöver miljöbedömas skall gå till. En utgångspunkt för regeringen är att direktivet bör genomföras i svensk lagstiftning på ett enkelt sätt, med så få lagändringar som möjligt. När det skapas nya planformer som faller in under direktivet måste det vara möjligt att hitta en snabb och smidig väg in i regelverket så att den nya planformen kan knytas till kraven på miljöbedömning. Det är därför lämpligt att införa ett antal centrala bestämmelser i lagtext och övriga regleringar i förordningsform. Vidare bör generella krav på miljökonsekvensbeskrivningar och miljö- konsekvensbedömningar finnas i ett sammanhang. Direktivet om miljö- bedömning av planer och program är nära kopplat till de motsvarande bestämmelserna i . Det är troligt att en miljöbedömning enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program ofta görs före en miljökonsekvensbeskrivning av ett projekt (verksamhet eller åtgärd) i enlighet med MKB-direktivets krav. Det finns också flera lik- heter mellan den bedömning av konsekvenser för miljön som skall göras enligt de båda direktiven. En miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB- direktivet skall i stort behandla samma frågor som en miljörapport enligt direktivet om miljöbedömning av planer och program. MKB-direktivets krav återspeglas i huvudsak i 6 kap. som innehåller bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag. Det är lämpligt att komplettera dessa bestämmelser med de nu aktuella kraven på miljöbedömningar av planer och program. Med en sådan lösning ges en klarare bild av de olika reglernas förhållande till varandra och det blir lättare för både tillämpare och allmänhet. Det tyd- liga sambandet mellan de två direktiven, och därigenom även sambandet med bestämmelserna i 6 kap. , talar också för den nu valda lösningen. Eftersom direktivets krav måste återspeglas i det svenska regelverket finns inget utrymme att vänta med genomföran- det av direktivet med hänvisning till en kommande eventuell reform om samordning av och . Det som i utredningens förslag angetts vara syftet med en miljökonse- kvensbeskrivning för planer och program (i utredningens förslag som ett nytt tredje stycke i 6 kap. 3 §) bör, som och påpekat, i stället anges som syftet med hela den miljöbedömning som skall göras. Detta för att på ett riktigare sätt återspegla det som anges i direktivets artikel 1. Av lagtexten bör, som påpekat, framgå att kravet på miljöbedömning också gäller när en myndighet eller kommun upprättar en plan- eller programändring som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Allmänt om att avgöra vilka planer och program som omfattas I lagtexten är det lämpligt att ange ramen för miljöbedömningar av planer och program. Detaljer och preciseringar inom det tolkningsutrymme som direktivet ger bör däremot, som utredningen föreslagit, regleras i förord- ning med stöd av bemyndigande i lagen. Annars riskerar lagtextens om- fattning och detaljeringsgrad bli oproportionell i jämförelse med de övriga bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. miljö- balken. Dessutom skulle det bli svårare att snabbt anpassa en lagtext till utvecklingen avseende såväl nya plan- och programformer som dom- stolspraxis om direktivets innebörd. Regeringen anser, liksom utredningen och ett flertal remissinstanser, att en bestämning inte bör omfatta fler planer och program än vad direktivet absolut kräver. Regleringen får inte heller göras för snäv. Detta för att undvika att det kan uppstå lägen där en plan eller ett program som borde bedömas enligt direktivets krav inte träffas av motsvarande svenska bestämmelser. Dessutom kan en kommande samordning av bl.a. PBL:s och regler föranleda justeringar. Regeringen avser därför att, i samband med att de föreslagna lagänd- ringarna träder i kraft, i förordning meddela närmare föreskrifter om vilka planer och program som omfattas inklusive bedömningskriterier för bestämmandet av vilka planer och program som skall antas medföra betydande miljöpåverkan. Regeringen avser även att föreskriva om de undantag från kravet på miljöbedömning som överensstämmer med direktivet. De grundläggande förutsättningarna myndighet, lagkrav och betydande miljöpåverkan Generellt gäller att en plan eller ett program faller under direktivets räck- vidd endast om följande förutsättningar är uppfyllda. För det första skall planen eller programmet utarbetas eller antas av en myndighet. För det andra skall det i lag finnas ett krav på att upprätta eller anta planen eller programmet. För det tredje skall planen eller programmet kunna antas medföra betydande miljöpåverkan. Beträffande förutsättningen att det skall vara en myndighet som antar eller utarbetar planen eller programmet har utredningen liksom reger- ingen föreslagit att det i lagtexten skall anges att en miljöbedömning enligt direktivets krav skall göras när en myndighet eller kommun utarbetar en plan eller ett program. Direktivet har ingen definition av begreppet myndighet. Inom EG-rätten finns inte heller någon generell definition av myndighet som skulle kunna anses tillämplig i detta fall. Det svenska myndighetsbegreppet har inte ansetts för snävt. Kriteriet att planen eller programmet skall krävas enligt lag eller annan författning medför att direktivet inte är tillämpligt om myndighe- ter och kommuner har möjlighet att välja att låta bli att upprätta en plan eller ett program. Självklart kan en medlemsstat välja att tillämpa direk- tivets krav även på sådana planer och program. Regeringen anser dock, liksom utredningen, att genomförandet i bindande författningstext inte bör göras mer långtgående än vad direktivet kräver. En plan eller ett program skall även antas ha betydande miljöpåverkan för att falla under direktivet. Medlemsstaterna ges möjlighet att välja att på förhand specificera typer av planer och program som kan antas med- föra betydande miljöpåverkan, göra en bedömning i varje enskilt fall, eller kombinera dessa tillvägagångssätt. Planer och program som typiskt sett alltid skall anses ha betydande miljöpåverkan I direktivets artikel 3.2 räknas ett antal typer av planer och program upp som alltid skall anses ha betydande miljöpåverkan, med undantag preci- serade i artikel 3.3. Dessa planer och program delas i direktivet in i två huvudkategorier. Antingen skall planen eller programmet upprättas för ett av ett antal uppräknade verksamhetsområden och ange förutsättning- arna för projekttillstånd enligt bilagorna I och II till MKB-direktivet, eller skall planen eller programmet antas påverka områden som kräver en bedömning enligt art- och habitatdirektivet (s.k. Natura 2000-områden). Uttrycket ange förutsättningar för kommande tillstånd (artikel 3.2) innebär att planen eller programmet på något sätt begränsar utrymmet för kommande verksamhetstillstånd. Planen eller programmet sätter alltså upp kriterier eller villkor som är vägledande för tillståndsmyndigheten när den senare skall fatta beslut om tillstånd för projekt. En plan kan t.ex. ange begränsningar när det gäller vilken utveckling som är tillåten inom ett visst område eller ange kriterier som bestämmer vilken utveckling som får äga rum. Begränsningarna behöver dock inte vara bindande. Även stark vägledning kan anses sätta ramar för kommande tillstånd. Aktuella kriterier kan vara sådana som sätter gränser för den typ av verksamhet eller exploatering som skall få tillåtas på en viss plats, eller villkor som måste uppfyllas av sökanden för att tillstånd skall få ges. Det är alltså planens funktion att styra möjligheterna för framtida tillstånd som har betydelse för om planen skall anses falla in under direktivets tillämpningsområde. Markanvändningsplaner innehåller i allmänhet kriterier som anger vilken slags exploatering som kan genomföras i olika områden. Denna typ av planer är ett typiskt exempel på planer som anger förutsättningar för kommande tillstånd för projekt eller som kan komma att påverka Natura 2000-områden.