prop · GR03154 · 2004-06-02 00:00:00 — I 5 § föreslås på liknande sätt att alla föremål som påträffas och som kan komma till användning vid brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart skall förvaras på sådant sätt att föremålet inte kan användas för brott. Att här ställa upp ett krav på allvarlig fara skulle inte stämma överens med EG-förordningens bestämmelser om förbjudna föremål. I 4 § lagen om särskild kontroll på flygplats föreskrivs att den hos vilken ett föremål påträffats, skall, om det ej av särskild anledning kan underlåtas, anmanas att förvara föremålet på visst sätt. Detta undantag kan inte anses fylla någon funktion och har därför inte tagits med i förevarande förslag. Kontroller som följer av EG-förordningen skall utföras av personer som certifierats för detta i enlighet med bestämmelserna i avsnitt 12 i bilagan till EG-förordningen. Detta gäller såväl polismän som särskilt förordnade personer. Polisen förordnar andra särskilt utsedda personer. Genom att polisen förordnar dessa särskilt utsedda personer får de rätten att genomföra sådana undersökningar som regleras i 3 §. Den förordnade får också rätten att avvisa eller avlägsna personer från flygplatsområdet. Denna långtgående rätt måste brukas restriktivt och bör i största möjliga utsträckning förbehållas polisen. Emellertid bör andra särskilt utsedda personer kunna utföra undersökningar enligt 3 § när det råder särskild anledning vid flygplatsen. Sådana undersökningar bör då som huvudregel vidtas när polis är närvarande. Det skall också påpekas att det inte krävs något särskilt beslut om strängare åtgärder för att tillämpa 36 §§. 6.3Kompletterande bestämmelse om inspektioner Regeringens förslag: För att de inspektioner som avses i artikel 7 i förordning (EG) nr 2320/2002 skall kunna genomföras skall berörda organ och personer underkasta sig sådan inspektion. Om det behövs får de som bemyndigats att utföra inspektionen begära handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som följer av förordningen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (numera ) har ingen erinran mot förslaget att frågor om handräckning skall prövas av i . Övriga remissinstanser har inte närmare kommenterat denna del. Skälen för regeringens förslag: Kommissionen skall, enligt artikel 7 i förordning (EG) nr 2320/2002, utföra inspektioner på flygplatser för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av förordningen. I artikel 7.3 andra stycket sägs att den berörda medlemsstaten skall underkasta sig inspektionen och se till att berörda organ och personer också underkastar sig inspektionen. Normalt kommer självfallet flygplatser och berörd personal där underkasta sig sådana inspektioner, men det är, för att skall leva upp till sitt åliggande enligt artikel 7.3, ändå nödvändigt att införa en bestämmelse om att den som skall utföra inspektionen skall kunna begära handräckning hos kronofogden för den händelse någon berörd inte medverkar till en inspektion. Ett sådant negativt beteende från en flygplats eller berörd person kommer dessutom att tilldra sig viss uppmärksamhet från ansvariga säkerhetsmyndigheter och kunna leda till reaktioner i form av indragna tillstånd eller förändrade villkor för verksamheten. Detta kräver dock inte någon lagstiftningsåtgärd i detta sammanhang. Det skall tilläggas att vid den slutliga utformningen av 8 § har eftersträvats en ordalydelse som till stor del överensstämmer med hur motsvarande paragraf, 11 a §, utformats i förslaget till lag om sjöfartsskydd, jfr prop. 2003/04:106 och prop. 2003/04:167. Regeringens förslag: Flygplatshavaren har verksamhetsansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräckligt med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser om luftfartsskydd. Arbetet med säkerhetskontroller skall ske under polismans ledning. Flygplatshavaren skall biträda polismyndigheten med att ansvara för det praktiska arbetet. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns förståelse för att verksamhetsansvaret går över till flygplatshavaren även om många anser att staten skall stå för finansieringen av luftfartsskyddet. Förslaget att kontrollerna fortsatt skall ske under polismans ledning får emellertid ett brett stöd. ställer sig bakom att det i normalfallet bör vara flygplatshavaren som har verksamhetsansvaret för säkerhetskontrollerna men framhåller att det av promemorian inte är möjligt att urskilja vem som har det yttersta ansvaret vare sig detta benämns verksamhetsansvaret eller något annat. det inte är helt klarlagt i promemorian i hur stor utsträckning polisens ledningsansvar även innebär att staten ytterst har ett grundläggande och bibehållet ansvar för luftfartsskyddet i vid bemärkelse. Det är oklart vem som bär ansvaret om brottsliga handlingar inträffar trots kontroller och andra åtgärder. Skälen för regeringens förslag: Utöver vad som sagts i avsnittet om gällande rätt kan följande tilläggas. De nya reglerna i EG-förordningarna om luftfartsskydd ställer stora krav på ökad säkerhet och innebär helt förändrade villkor och en ny situation jämfört med när avtalet mellan och ingicks. En central förändring rör polisens roll vid de icke-statliga flygplatserna. De nya reglerna kräver att ytterligare betydande resurser används till flygplatskontroll vilket är till förfång för polisens kärnuppgifter. Polisens resurser är redan hårt ansträngda och frågor som rör polisens roll i luftfartsskyddet bör få en långsiktig lösning som är neutral mellan flygplatshavarna. I förlängningen handlar det om statens och polisens ansvar i det förebyggande arbetet mot terrorism. Att låta flygplatshavaren överta verksamhetsansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret för att det finns tillräcklig personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna flygplatsen, ligger helt i linje med det pågående arbetet att renodla polisens verksamhet. Utgångspunkten bör vara att polisen endast skall belastas med uppgifter där ordnings- och säkerhetstänkandet är av en avgörande betydelse när uppgiften utförs. Uppgifter, där våld och tvång måste användas i offentliga sammanhang, för att uppgifterna skall kunna utföras, skall således ankomma på polisen. Huvuddelen av de uppgifter som polisen ansvarar för på kommunala och privata flygplatser kan inte sägas vara av sådan beskaffenhet att de kräver polisiär kompetens. Det bör i sammanhanget påpekas att den ansvarsfördelning som föreslås ger en möjlighet att frigöra resurser för polisens kärnverksamhet, speciellt i mer glest befolkade områden i landet. Sammantaget anser således regeringen att det är hög tid att se över och reformera det svenska systemet för säkerhetskontroll på icke-statliga flygplatser. Syftet med en sådan revision är att skapa ett kostnadseffektivt, genomblickbart, rättvist och lättadministrerat system enligt en modell där alla parter anförtros uppgifter som motsvarar deras kompetens och ansvar. Regeringen föreslår därför att den som driver en flygplats skall anordna de rutinmässiga säkerhetskontroller som krävs enligt och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Flygplatshavaren skall även tillhandahålla lämpliga lokaler och se till att flygplatsen är inrättad och utrustad enligt EG- förordningens regler och svenska nationella tillämpningsbestämmelser. Säkerhetskontrollerna skall dock fortsatt ske under polismans ledning och polisen skall ha det yttersta ansvaret för denna kontroll. Genom förslaget placeras såväl den traditionella kontrollverksamheten som kostnadsansvaret för denna på flygplatshavaren. Det förfarande som tillämpas på de statliga flygplatserna genomförs därmed även för de icke-statliga. Beträffande begreppet polismans ledning i detta sammanhang kan följande sägas. Polisens ledningsroll innebär ett ansvar för operativ styrning till undvikande av slentrianmässiga kontroller och som garant för att de rättsliga aspekterna uppfylls. Ytterligare en betydelsefull polisiär uppgift är att ta fram profiler på de personer som skall bli föremål för särskild uppmärksamhet och kontroll. Att flygplatskontrollantens verksamhet sker under ledning av polis innebär bl.a. att polisen har en förmansställning i förhållande till kontrollanten som denne har en annan arbetsrättslig arbetsgivare än polisen. Kontrollanten har i utförandet av kontrollen inte endast en avrapporteringsskyldighet utan även ett lydnadsförhållande till polisen. Polisen har därmed ansvaret för de fortsatta rättsliga förfarandena som en kontrollåtgärd kan föranleda, vilket bl.a. kan innebära åtgärder som inte ingår i flygplatskontrollantens befogenheter. I ledningsbegreppet ingår att polisen måste finnas tillgänglig för att skyndsamt göra vissa bedömningar och ge kontrollanten anvisningar och stöd i dennes arbete samt att överta åtgärder som kontrollen föranlett. Beroende på omständigheterna, t.ex. hotbild och trafikförhållanden, kräver detta ett ledningsstöd som påkallas vid behov eller som är tillgängligt på flygplatsen. Det ansvar som ligger i polismans ledning innebär att en polis i normalfallet bör finnas tillgänglig på flygplatsen eller att en polisman exempelvis är nåbar på mobiltelefon och snabbt kan inställa sig med kort varsel. I sammanhanget skall dock framhållas att polisens kostnader för polismans ledning av kontrollarbetet liksom för polisiärt arbete som polisen själv utför på en flygplats skall stanna på polisen. Detta bör uttryckligen framgå av lagtexten. I samband med det närmare genomförandet av lagstiftningen skall 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd beaktas. 6.4.1Närmare om ansvaret för skador på grund av brister i säkerhetskontrollen En fråga som tagits upp av flera remissinstanser berör vilket ansvar för skador som kan tänkas åligga olika aktörer med ansvar för säkerhetskontrollen på flygplatser, om kontrollen brister. Utgångspunkten är att flygföretag har ett strikt ansvar för skador som uppkommer till följd av flygtrafik. De personer, på marken och i ett luftfartyg, som drabbas kan alltså vända sig mot ett flygbolag och kräva ersättning. Ett flygföretag kan i sin tur föra ansvaret vidare till den som faktiskt vållat skadan, dvs. den som exempelvis placerat en sprängladdning i ett flygplan. Därutöver kan det, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, finnas möjlighet för ett flygföretag att även vända sig mot den som varit ansvarig för säkerhetskontrollen på en flygplats. Det kan även finnas en möjlighet för skadelidande att direkt vända sig mot motsvarande aktör. Eventuell skadeståndsskyldighet för den som ansvarar för säkerhetskontrollen kan vara grundad på avtal med ett flygföretag, på ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning eller på ansvar för eget och anställd personals vållande. Det går inte att generellt säga vilka möjligheter till framgång en talan Prop. 2003/04:154 mot den som ansvarar för säkerhetskontrollen på en flygplats kan ha. Avgörande är omständigheterna i det enskilda fallet. Det är dock inte omöjligt att en sådan talan skulle kunna resultera i skadeståndsskyldighet för den aktör som bär ansvaret för säkerhetskontrollen. Fråga har väckts om staten generellt bör ta ekonomiskt ansvar för skador på grund av terroristverksamhet och liknande som möjliggjorts av bristfällig säkerhetskontroll på flygplatser. Det torde vara möjligt att införa lagstiftning som innebär att staten ansvarar för skador som inom ett visst område vållats av exempelvis en kommuns myndighetsutövning eller av kommunens anställda. En sådan lagstiftning skulle dock strida mot principerna för ansvarsfördelningen mellan myndigheter. Att utforma en lämplig lagstiftning för att uppnå detta syfte skulle vidare kräva omfattande överväganden. Samma resultat torde dessutom kunna uppnås även genom avtal mellan staten och de icke-statliga flygplatserna. Det framstår därför inte som lämpligt att införa någon lagreglering med denna innebörd. Regeringens förslag: får efter att ha hört besluta om strängare åtgärder än vad som följer av förordning (EG) nr 2320/2002. I brådskande fall får själv besluta om strängare åtgärder. Beslutet skall dock omprövas av efter att har hörts. skall också en polismyndighet få besluta om strängare åtgärder för flygplatser inom det egna polisdistriktet. Ett sådant beslut skall underställas , som skall, efter att ha hört , utan dröjsmål pröva om beslutet skall bestå. Strängare åtgärder skall i vissa fall beslutas av efter att Det gäller åtgärder som rör de verksamhetsutövare som omfattas av det nationella säkerhetsprogrammet för civil luftfart enligt förordning (EG) nr 2320/2002. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att alla strängare åtgärder skall beslutas av i samråd med Remissinstanserna: har motsatt sig en annan beslutsordning än den som gäller enligt lagen om särskild kontroll på Man har också påpekat att promemorian innehåller oklarheter motsätter sig att kontroll av andra än passagerare och deras bagage skulle ske på annat sätt än under polismans ledning. överlåter åt den statliga myndigheten att utan någon tidsbegränsning fatta generellt beslut om bl.a. kroppsvisitering. och har emellertid under det fortsatta arbetet redovisat en samsyn när det gäller möjligheten att låta fatta en del beslut om strängare åtgärder efter att ha hört Det gäller vissa typer av beslut som riktar sig till flygbranschen och andra företag som är verksamma på en flygplats och som omfattas av det nationella säkerhetsprogrammet som genom beslutar om. Det gäller beslut som inte är typiskt polisiära till sin karaktär. Sådana beslut riktar sig till personer som varken är passagerare eller har yrkesmässig anknytning till luftfarten. Skälen för regeringens förslag: I artikel 6 i EG-förordningen anges att medlemsstaterna får i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen vidta strängare åtgärder än de som fastställs i förordningen. efter det att dessa åtgärder trätt i kraft skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om åtgärdernas innehåll. I förordning (EG) nr 2320/2002 ges inga regler om hur kontroller skall kunna ske av personer som uppehåller sig på en flygplats utan att vara resenärer, t.ex. personer som möter passagerare, avser att vinka av en resenär eller befinner sig på flygplatsen i annat syfte. I lagen om särskild kontroll på flygplats finns regler som ger polisen rätt att undersöka alla personer som uppehåller sig på flygplatsens område. Dessa regler bör behållas, och återfinns huvudsakligen i 3 § i lagförslaget. Som tidigare angetts skall bestämmelserna i 36 §§ alltid kunna tillämpas och kräver således inte något beslut om strängare åtgärder. Det kan emellertid uppstå situationer där andra strängare åtgärder kan behövas. Ett beslut om sådana strängare åtgärder kan exempelvis komma i fråga när Säkerhetspolisen får kännedom om förhållanden som kan motivera ett sådant beslut. Det är i detta sammanhang svårt att närmare ange vid vilka situationer som regeln skall tillämpas. vid har redan fattat beslut om strängare åtgärder. Ett exempel gäller förbud att medföra bestick i metall på flygningar till vissa destinationer. Andra exempel på beslut om strängare åtgärder som kan bli aktuella är att allt bagage skall gås igenom fysiskt genom att man öppnar alla väskor, i stället för att bara genomlysa dem, och att utsträcka denna kontroll till samtliga som vill bereda sig tillträde till flygplatsområdet. Det kan också tänkas att man inför begränsningar i tillträdet till flygplatsområdet för personer som inte skall arbeta där eller resa. Omständigheterna kan ibland motivera att strängare åtgärder bara behöver genomföras vid vissa flygplatser, eller för resande i viss trafik. Ett beslut om strängare åtgärder skall självfallet få innehålla särskilda föreskrifter om så bedöms erforderligt. Huvudprincipen skall vara att det är som fattar beslut om strängare åtgärder efter ha hört . Som exempel på beslut om strängare åtgärd som meddelat kan nämnas föreskrifter om särskild uppmärksamhet på passagerare till vissa destinationer. När det gäller beslut som inte framstår som rent polisiära och som riktar sig primärt till företag och personer med yrkesmässig anknytning till flygbranschen och som omfattas av det nationella säkerhetsprogrammet framstår det dock som mest lämpligt och effektivt att det i stället är () som fattar besluten efter ha hört . Det gäller beslut där det är en fördel att ta tillvara den speciella kompetens som finns inom . I avsnitt 5.4 räknas ett antal myndighetsföreskrifter upp som utfärdat och som riktar sig till flygbranschen. Det gäller då beslut som riktar sig direkt och endast till flygplatser, flygföretag, flygtrafikledning samt, i den mån företagen har verksamhet kopplad till luftfart, speditörer, fraktterminaler, postoperatörer, Prop. 2003/04:154 cateringföretag och företag som utför städning av luftfartyg. också utfärdat föreskrifter om personer som skall få rätt att självständigt vistas inom ett säkerhets- eller behörighetsområde, som är besättningsmedlemmar på flygföretag, samt som utfärdar behörighetskort eller på annat sätt handhar inpasseringssystem. Uppräkningen i avsnitt 5.4 kan tjäna som exempel på den typ av beslut som åsyftas med 10 §. Eftersom berörda myndigheter dessutom redovisat en samsyn i denna fråga saknas skäl för regeringen att föreslå en annan ordning. Den nu föreslagna uppdelningen kan medföra en viss risk för överlappning i kompetensen mellan och . Eftersom alla beslut som kommer att ha någon form av varaktighet skall tas efter det att myndigheterna har hört varandra bör detta eventuella problem dock inte överbetonas. Ett beslut om strängare åtgärder bör kunna fattas interimistiskt utan beaktande av det samråd som normalt skall gälla. I likhet med förslaget till lag om sjöfartsskydd (prop. 2003/04:106) bör kunna fatta ett sådant interimistiskt beslut när ett behov av detta uppkommer med kort varsel. Ett sådant beslut skall omprövas av när man har haft möjlighet att höra . För att garantera att nödvändiga beslut om strängare åtgärder skall kunna tas så snabbt som möjligt bör också en polismyndighet kunna fatta ett interimistiskt beslut som gäller flygplatser inom det egna polisdistriktet. Även sådana beslut skall överprövas i enlighet med den normala beslutsordningen. Av artikel 6 i förordning (EG) nr 2320/2002 framgår vidare att beslut om strängare åtgärder skall vara i överensstämmelse med gemenskapslagstiftningen. efter det att dessa åtgärder trätt i kraft skall medlemsstaterna underrätta kommissionen om åtgärdernas innehåll. Regeringens förslag: Flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage skall täckas av en avgift. Denna avgift skall tas ut i ett avgiftsutjämningssystem som omfattar alla flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med förordning (EG) nr 2320/2002. Avgiften skall tas ut för varje avresande passagerare och skall vara lika för alla flygplatser i landet som ingår i avgiftsutjämningssystemet. Avgiften skall tas ut av de flygföretag som transporterar passagerarna. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall få besluta att en avgift också skall tas ut av dem som använder flygplatser för att sända varor, gods och liknande som inte befordras som en passagerares resgods. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om avgifternas storlek och om hur influtna avgifter skall fördelas. Det skall vara möjligt att inte fullt ut kompensera en flygplats som har högre kostnader än som kan anses skäliga för luftfartsskydd enligt 11 §. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehöll emellertid förslag med specialregler för och flygplatser. Dessutom innehöll promemorian förslag om ett tillfälligt system med s.k. skalskyddsavgift. Remissinstanserna: En majoritet remissinstanser framhåller rent allmänt att staten helst bör stå för kostnaderna för att skydda sina medborgare. Om avgiftsfinansiering införs är dock de flesta positiva till ett utjämningssystem. , , och framhåller att det är viktigt att ett avgiftsutjämningssystem utformas så att det inte motverkar incitament till effektivisering och förbättring av verksamheten på flygplatserna. Airport ifrågasätter om staten har möjlighet att fastställa privata flygplatsers avgiftssättning. och i är positiva till att ett utjämningssystem för skalskyddskostnader införs. och anser förslaget vagt utformat i denna del och SAS anser inte att kostnaderna för skalskydd bör ingå i ett utjämningssystem. , Rikstrafiken, Länsstyrelserna i , och , och Airport är negativa eller tveksamma till att undanta och flygplatser från utjämningssystemet. Skälen för regeringens förslag: Frågan om vem som skall finansiera skyddsåtgärder för luftfarten har länge varit ett hett diskussionsämne som fått förnyad aktualitet efter . Särskilt i har man sett det som uppenbart att terrorhandlingarna har riktat sig mot hela samhället och att det därför är samhällets ansvar att se till att medborgarna får skydd. En klar majoritet av remissinstanserna har ställt sig bakom ett motsvarande synsätt. Terrordådens slagkraft mot luftfarten har medfört att amerikanska flygbolag överlag har fått stora summor i offentligt stöd, både i direkt kompensation för utebliven trafik och som kompensation för de skyddsåtgärder de tvingats vidta. Stödet har snedvridit konkurrensen och tvingat många europeiska flygbolag att i sin tur kräva olika former av kompensation. Denna utveckling leder till ond spiral med ständigt ökande krav på offentliga insatser. Konjunkturnedgången, och utbrottet av lungsjukdomen sars är andra faktorer som inneburit hårda prövningar för den civila luftfarten . Regeringen anser att ett avgiftssystem, som bygger på att de som reser fullt ut betalar kostnaderna för säkerhetskontrollerna, bör kunna medverka till att flygföretagen och flygplatserna inte belastas med ytterligare kostnader. De ökningar av biljettpriserna det kan bli fråga om ligger inom rimliga gränser för de flesta som reser med flyg. Flygplatsens kostnader för kontrollen av passagerare och bagage täcks genom att avgifter tas ut av brukarna, dvs. Dessa i sin tur kan kompensera sig för sina avgiftskostnader genom att höja biljettpriset motsvarande den avgift för säkerhetskontroll som tas ut på flygplatsen. Det är i detta sammanhang viktigt att de resande som belastas med högre biljettpriser kan garanteras att det inte blir orimligt dyrt att avresa från vissa flygplatser i landet. En enhetlig utjämnad avgift för säkerhetskontroll bör därför fastställas och flygföretagen bör få vidareföra högst den utjämnade avgiftens storlek per passagerare till biljettpriset. Avgiften bör täcka kostnaderna för säkerhetskontrollen hos alla flygplatser som ingår i systemet. Denna avgift skall beräknas per passagerare vid samtliga svenska flygplatser med särskild kontroll för civil luftfart. Den utjämnade avgiften för att täcka finansieringen av säkerhetskontrollerna har inget att göra med hur varje enskild flygplats sköter sin totala avgiftsfinansiering. Airports invändning att staten inte bör befatta sig med privata flygplatsers avgiftssättning är därför inte berättigad. Det är endast den del av avgiftssättningen som avser finansiering av skydd mot brottsliga handlingar, dvs. sådan verksamhet som polisen tidigare bekostat, som omfattas av den föreslagna lagen. I promemorian föreslås även att det införs ett system för fördelning genom avgiftsutjämning av flygplatsernas kostnader för skalskyddsåtgärder. Det rör sig exempelvis om tillkommande åtgärder i form av avspärrningar och tillsyn av behörighetsområden och andra känsliga områden och anläggningar på flygplatserna. Flera remissinstanser har emellertid delade meningar om vilka kostnader som bör ingå i ett utjämningssystem för skalskyddet. Efter remissbehandlingen av promemorian har och studerat vilka kostnader det kan röra sig om.