prop · GR03135 · 2004-04-28 00:00:00 — Sådant tillstånd benämns nätkoncession. Enligt andra stycket får regeringen bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. Regeringen har i 2 § elförordningen (1994:1250) bemyndigat nätmyndigheten att pröva ärenden om meddelande av nätkoncession med vissa undantag som anges i 3 § elförordningen. har av regeringen utsetts att vara nätmyndighet. Nätkoncession får, enligt 2 kap. 6 § ellagen, meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Denna bestämmelse har primärt två syften. Det ena är att förhindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs, dvs. att nya ledningar byggs där det redan finns tillräcklig överföringskapacitet. Det andra syftet är att förhindra att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. Nätkoncession får, enligt 2 kap. 10 §, beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. För att sådan verksamhet skall kunna bedrivas på ett korrekt sätt krävs omfattande kompetens och betydande resurser. Vid lämplighetsprövningen beaktas därför sökandens allmänna kompetens och utformningen av hans Man beaktar särskilt nätföretagets effektivitet, omfattning och därtill hörande möjligheter att hålla sig med kompetent personal, beredskapsorganisation m.m. Som redogörs för nedan medför nätverksamhet en rad skyldigheter som framgår av ellagstiftningen. Därför prövas också sökandens vilja och förmåga att uppfylla dessa skyldigheter. En nätkoncession skall enligt 2 kap. 11 § förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt samt med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän synpunkt. Ellagen innehåller en rad bestämmelser som måste följas av den som bedriver nätverksamhet. I det följande ges en kort beskrivning av dessa bestämmelser. I 3 kap. finns allmänna bestämmelser om nätverksamhet. Den som bedriver nätverksamhet får inte bedriva produktion av eller handel med el (1 §). Nätverksamhet skall ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet (2 §). Revisor hos den som bedriver nätverksamhet skall göra en särskild granskning av redovisningen av nätverksamheten (5 §). Den som har nätkoncession är skyldig att, under vissa förutsättningar, ansluta elektriska anläggningar till sin ledning eller ledningsnät (67 §§). Den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning och med iakttagande av vissa ytterligare föreskrifter, främst att överföringen skall vara av god kvalitet (9 §). Den som har nätkoncession är skyldig att enligt vissa närmare föreskrifter mäta, beräkna och rapportera mängden överförd el och dess fördelning över tiden (10 §). I 4 kap. finns bestämmelser om nättariffer. Detta begrepp definieras i 1 kap. 5 § som avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. De viktigaste bestämmelserna om nättariffer är följande. Nättariffer skall vara utformade så att de är skäliga på visst angivet sätt och de skall vara utformade på sakliga grunder (1 §). Nättariffer för lokalnät, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var en anslutning är belägen (3 §). Nättariffer för regionledningar, utom engångsavgift för anslutning, får inom varje spänningsnivå inte utformas med hänsyn till var en anslutningspunkt är belägen på ledningen (5 §). Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den del den avser överföring av el (11 §). I 8 kap. finns bestämmelser om systemansvar och balansansvar. Bestämmelserna riktar sig huvudsakligen till elleverantörer och balansansvariga men nätkoncessionshavare har vissa skyldigheter att sända underrättelser i samband med byte av elleverantör och balansansvarig. Bestämmelserna i 9 kap. gäller inte bara starkströmsledningar utan alla typer av elektriska anläggningar. Bestämmelserna föreskriver en rad skyddsåtgärder som innehavare av elektriska anläggningar måste vidta. Enligt en grundläggande bestämmelse i 1 § första stycket skall bl.a. elektriska anläggningar vara så beskaffade och placerade samt brukas på sådant sätt att betryggande säkerhet ges mot person- eller sakskada eller störning i driften vid den egna anläggningen eller vid andra elektriska anläggningar. Med stöd av ett bemyndigande i andra stycket har regeringen och meddelat ett stort antal närmare föreskrifter om elsäkerhet. Bestämmelser om tillsyn finns i 12 kap. Tillsynen över efterlevnaden av föreskrifter om elsäkerhet utövas av medan nätmyndigheten utövar tillsynen beträffande övriga föreskrifter som nämnts. tillsyn omfattar också efterlevnaden av föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av de nämnda bestämmelserna i ellagen (1 § andra stycket). En tillsynsmyndighet har vissa befogenheter då den utövar tillsyn. Den har rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite (2 § första stycket). Om en koncessionshavare inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite (3 § första stycket). Vad gäller har den tillsynsmyndigheten mer vittgående befogenheter än så. Verket kan dels förordna om rättelse på vederbörandes bekostnad om någon inte följer ett föreläggande, dels förbjuda användning av en anläggning som är i ett sådant skick eller används på ett sådant sätt att fara för person eller egendom kan uppstå (4 §). Den yttersta möjligheten till ingripande mot en koncessionshavare är att nätmyndigheten återkallar nätkoncessionen. Den möjligheten regleras i 2 kap. 18 §, där det föreskrivs att en nätkoncession skall återkallas helt eller delvis om någon av tre angivna situationer föreligger. I punkten 1 anges att återkallelse skall ske om en ledning eller ett ledningsnät inte längre behövs för en säker elförsörjning. I punkten 3 anges att återkallelse skall ske om koncessionshavaren inte längre uppfyller villkoren enligt [2 kap.] 10 § andra stycket första meningen för att inneha nätkoncession. Denna punkt är bara tillämplig på utlandsförbindelser. För att få inneha nätkoncession för en sådan måste man enligt den angivna bestämmelsen uppfylla vissa villkor. Om en koncessionshavare inte längre uppfyller dessa villkor skall alltså nätkoncessionen återkallas. Den i detta sammanhanget viktigaste situationen regleras i punkten 2, där det sägs att nätkoncessionen skall återkallas om koncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt denna lag, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt villkor i nätkoncessionen. Som framgår av ordalydelsen, i väsentlig mån, kan återkallelse bara bli aktuell vid mera allvarliga åsidosättanden från koncessionshavarens sida. Detta framhålls också i förarbetena till lagen där det förutsätts att, innan återkallelse sker, koncessionshavaren har erinrats om sina förpliktelser samt att ett eller flera vitesförelägganden har meddelats. En återkallelse torde därför bli aktuell endast i undantagsfall. Det anges också att återkallelse bör ske som en yttersta åtgärd mot en koncessionshavare (prop. 1996/97:136, s. 53 f.). Det har aldrig inträffat att en nätkoncession har återkallats. 2003/04:135 Frågan har bara aktualiserats ett fåtal gånger och då främst beroende på problem med ständiga strömavbrott på ledningsnätet. 5 En ny lag om särskild förvaltning av elnät 5.1Skälen för införande av en ny lag I avsnitt 4.1 har en översiktlig redogörelse lämnats för de föreskrifter som innehavaren av en nätkoncession har att följa. Huvuddelen av föreskrifterna är intagna i ellagen (1997:857). Där har också redogjorts för att, om en koncessionshavare i väsentlig mån åsidosätter sina skyldigheter enligt ellagstiftningen, nätkoncessionen skall återkallas. I samband med möjligheten att återkalla en nätkoncession har följande frågeställning uppmärksammats. Ellagen innehåller inga bestämmelser om vad som skall ske efter det att en nätkoncession har återkallats. Någon rätt för staten att lösa in ledningen eller ledningsnätet (anläggningen) eller tvinga fram en överlåtelse finns inte. Följden av en återkallelse blir därför att anläggningens innehavare inte längre får använda anläggningen. Följden av detta i sin tur blir att överföringen av el upphör på nätet och alla elanvändare blir utan el. En sådan situation är oacceptabel och någon återkallelse av en nätkoncession kan därmed i praktiken inte ske. Därför måste någon annan form av sanktion mot en misskötsam koncessionshavare införas. Sanktionsformen måste vara utformad så, att den misskötsamme koncessionshavaren kopplas bort från nätverksamheten som denna kan fortsätta. Regeringen föreslår därför att en ny lag införs enligt vilken en anläggning som innehas av en misskötsam koncessionshavare kan ställas under särskild förvaltning. 5.2Huvuddragen i den föreslagna lagstiftningen Regeringens förslag: Om innehavaren av en nätkoncession för en anläggning i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen skall anläggningen ställas under särskild förvaltning av en särskild förvaltare efter beslut av länsrätten. Det finns två former av särskild förvaltning, förvaltningsföreläggande, där koncessionshavaren träffar ett avtal om förvaltningen med den tilltänkte förvaltaren, och tvångsförvaltning, där länsrätten utser förvaltare och där formerna för förvaltningen regleras i lagen. Om en varaktigt tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kan åstadkommas får staten lösa in anläggningen. Ärenden om att ställa en elektrisk anläggning under särskild förvaltning skall prövas av den länsrätt inom vars domkrets nätmyndigheten är belägen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sina huvuddrag med regeringens förslag. Remissinstanserna: i avstyrker att tvångsförvaltning införs och föreslår att denna form av särskild förvaltning ersätts med återkallelse av nätkoncessionen och tvångsöverlåtelse av anläggningen. Remissinstanserna i övrigt tillstyrker huvuddragen i utredningens förslag eller lämnar dem utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Förutsättningen för att en anläggning skall få ställas under särskild förvaltning är att koncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen, dvs. samma förutsättning som gäller för återkallelse av nätkoncession. Det blir i praktiken två olika former av misskötsamhet som kan leda till särskild förvaltning, nämligen eftersatt underhåll av anläggningen och/eller ovilja eller oförmåga att följa ellagstiftningens bestämmelser. Syftet med en särskild förvaltning är att åstadkomma en tillfredsställande förvaltning av anläggningen, dvs. att misskötsamheten skall upphöra. Detta uppnås genom att en särskild förvaltare helt eller delvis övertar förvaltningen av den berörda anläggningen medan koncessionshavaren i motsvarande mån fråntas förvaltningen. Länsrätten beslutar om särskild förvaltning på ansökan av nätmyndigheten enligt ellagen, som är . Den föreslagna lagen innehåller två former av särskild förvaltning, nämligen förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning. Förvaltningsföreläggande är den mindre ingripande formen. Den innebär att koncessionshavaren föreläggs att helt eller delvis överlämna förvaltningen av anläggningen till en särskild förvaltare. Detta sker genom att koncessionshavaren och den tilltänkte förvaltaren ingår ett förvaltningsavtal. Detta måste uppfylla vissa kriterier som syftar till att åstadkomma en tillfredsställande förvaltning. Om förvaltningsavtalet uppfyller dessa kriterier och i övrigt är ägnat att leda till en tillfredsställande förvaltning skall det godkännas av länsrätten. Statsmakternas beröring med frågan upphör därmed. Lagen innehåller inte någon reglering av förhållandet mellan koncessionshavaren och den tilltänkte förvaltaren utan dessa frågor får parterna reglera i förvaltningsavtalet. Den andra formen av särskild förvaltning, tvångsförvaltning, är mer ingripande. Den innebär att länsrätten förordnar att anläggningen skall ställas under särskild förvaltning av en särskild förvaltare, vilken utses av länsrätten på förslag av nätmyndigheten. Hela förvaltningen överlämnas till förvaltaren. Förhållandet mellan koncessionshavaren och förvaltaren regleras i lagen. Förvaltningen står under tillsyn av nätmyndigheten. Vid denna form av särskild förvaltning blir alltså koncessionshavarens inflytande minimalt. Om en varaktig tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kan åstadkommas har staten rätt att lösa in anläggningen. Ärenden om att ställa en elektrisk anläggning under särskild Prop. 2003/04:135 förvaltning skall prövas av den länsrätt inom vars domkrets nätmyndigheten är belägen. Skälen för detta är följande. Bestämmelserna i ellagen kan föranleda en rad olika typer av beslut, vilka meddelas av nätmyndigheten. Det gäller dels beslut med anledning av vissa tvister som kan hänskjutas till nätmyndigheten, dels beslut inom ramen för nätmyndighetens tillsyn. Om nätmyndighetens beslut överklagas handläggs målet vid den länsrätt inom vars domkrets nätmyndigheten är belägen. Den länsrätten har alltså redan förvärvat erfarenhet av den typ av verksamhet som regleras i den aktuella lagen. Enligt sistnämnda lag kommer nätmyndigheten också att pröva ett antal olika typer av tvister. Om nätmyndighetens beslut överklagas kommer också de ärendena att prövas av nämnda länsrätt. Det är med hänsyn till detta lämpligt att ärenden om att ställa en elektrisk anläggning under särskild förvaltning prövas av den länsrätt inom vars domkrets nätmyndigheten är belägen. är som har sitt säte i . Den är därmed belägen inom domkretsen för Länsrätten i . Regeringens förslag: En anläggning får ställas under särskild förvaltning om koncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen. Utredningens förslag: En anläggning får ställas under särskild förvaltning om koncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen och dessa brister i förvaltningen av anläggningen innebär att elförsörjningen eller elmarknadens funktion Remissinstanserna: tillstyrker utredningens förslag med den ändringen att begreppet elförsörjning byts ut mot överföring av el. anser att rena elsäkerhetsfrågor inte bör kunna leda till särskild förvaltning. anser att kriterierna för att en anläggning skall kunna ställas under särskild förvaltning bör preciseras. tillstyrker utredningens förslag med det undantaget att särskild förvaltning bara skall få tillgripas då bristerna i förvaltningen Skälen för regeringens förslag: Det svenska samhället är i hög grad beroende av el som energikälla. Detta gäller för såväl näringslivet som Därför är det av vital betydelse att elöverföringen fungerar Ellagen innehåller, som nämnts i avsnitt 4.1, en rad bestämmelser som syftar till att säkerställa detta. bestämmelserna är de som rör koncessionprövningen som bl.a. innebär att nätkoncession får beviljas endast den som är lämplig ur allmän synpunkt att bedriva nätverksamhet. Med detta uttryck menas att koncessionshavaren skall ha tekniska och ekonomiska resurser att bedriva nätverksamhet och att han också kan antas ha vilja och förmåga att följa ellagstiftningens bestämmelser. Bestämmelserna i ellagen syftar dock inte bara till att elöverföringen skall fungera i fysisk bemärkelse. Det finns även bestämmelser som ger var och en rätt att dels bli ansluten till elsystemet, dels få el överförd på elsystemet. Därmed säkerställs att var och en har möjlighet att bli försörjd med el. Andra bestämmelser reglerar nättariffer, dvs. elanvändarnas betalning för överföring av elen. Syftet med bestämmelserna är att förhindra att koncessionshavarna tar ut oskäligt höga avgifter för elöverföringen. Detta skulle nämligen kunna försvåra och i extrema fall omöjliggöra för vissa elanvändare att få el överförd. Omregleringen av elmarknaden syftade till att skapa en fungerande, konkurrensutsatt marknad vad gäller produktion av och handel med el. En grundläggande förutsättning för att detta mål skall uppnås är att samtliga elanvändare har rätt och möjlighet att fritt välja elleverantör, inbegripet rätten och möjligheten att byta elleverantör. Ett flertal bestämmelser i ellagen syftar till att säkerställa dessa mål. Som exempel kan nämnas koncessionshavarnas skyldighet att mäta, beräkna och rapportera överföringen av el på nätet och deras rapporteringsskyldighet i samband med att elanvändare byter elleverantör. Slutligen reglerar ellagen frågor om elsäkerhet som bl.a. syftar till att förhindra skador på person och egendom. Om en koncessionshavare, trots upprepade förelägganden, i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen måste samhället ha möjligheter att se till att verksamheten bedrivs med iakttagande av denna lagstiftning. En återkallelse av nätkoncessionen är, som redan nämnts, i praktiken inte möjlig. Därför införs det nu en möjlighet att ställa den berörda anläggningen under särskild förvaltning. Vad gäller förutsättningarna för att besluta om särskild förvaltning bör man först uppmärksamma förutsättningarna för att återkalla en nätkoncession enligt nuvarande reglering. Återkallelse skall ske om en koncessionshavare i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen. Ordalydelsen ger vid handen att återkallelse bara kan bli aktuell vid omfattande misskötsamhet från koncessionshavarens sida. Det ligger också i sakens natur att återkallelse bara kan bli aktuell sedan andra ingripanden från myndigheterna inte har fått avsedd effekt. En återkallelse är en ingripande åtgärd mot en koncessionshavare. Den misskötsamhet med åtföljande problem som föranleder återkallelsen måste därför vara av allvarlig art och stå i rimlig proportion till det ingripande som en återkallelse innebär. Bestämmelsen om återkallelse är allmänt hållen. Det går nämligen inte att i lagstiftningen mera precist ange vilken typ av misskötsamhet som skall föranleda återkallelse. Den viktiga avvägning mellan graden av misskötsamhet och ingripandet som just nämnts görs därför i det enskilda fallet inom den vida ram som anges i lagstiftningen. Det avgörande är alltså inte utformningen av kriterierna i lagstiftningen utan hur dessa tillämpas i det enskilda fallet. Utredningen har föreslagit att samma kriterier som gäller vid återkallelse av koncession skall gälla vid beslut om särskild förvaltning men med det tillägget att beslut om särskild förvaltning bara får meddelas om koncessionshavarens misskötsamhet innebär att elförsörjningen eller elmarknadens funktion hotas. Möjligheten för samhället att inskrida mot en misskötsam koncessionshavare blir därmed något mindre än dagens möjligheter att återkalla en nätkoncession. Regeringen vill inledningsvis påpeka följande. En återkallelse av koncessionen innebär att koncessionshavarens egendom inte längre får användas och att de intäkter som följer av verksamheten därför bortfaller helt. Särskild förvaltning innebär att koncessionshavaren förlorar rådigheten över sin egendom, men verksamheten får fortsätta och det överskott som verksamheten eventuellt genererar tillfaller koncessionshavaren. Särskild förvaltning kan därför inte anses vara en fullt lika ingripande åtgärd som återkallelse av koncessionen. Det kan därför möjligen hävdas att möjligheterna för samhället att ingripa genom särskild förvaltning kan vara något vidare än vid återkallelse av nätkoncession. Viktigare är dock följande. Det tillägg som utredningen föreslagit medför, enligt regeringens uppfattning, vissa nackdelar. Utredningens tanke är att brott mot vissa bestämmelser i ellagstiftningen skall beaktas i ärenden om särskild förvaltning medan brott mot andra bestämmelser inte skall få beaktas. Det är svårt att se vilka fördelar som uppnås med denna konstruktion. Sett ur koncessionshavarens synvinkel innebär konstruktionen att han kan bryta mot vissa bestämmelser, även mycket allvarligt, utan att riskera ett beslut om särskild förvaltning medan brott mot andra bestämmelser däremot kan få denna följd. Det finns, enligt regeringens uppfattning, ingen anledning att ge en misskötsam koncessionshavare denna möjlighet. Det kan också uppstå tveksamhet huruvida brott mot en viss bestämmelse innebär ett hot mot elöverföringen eller elmarknadens funktion eller inte. Som en följd av denna konstruktion har utredningen föreslagit att brott mot elsäkerhetsbestämmelserna inte skall kunna föranleda beslut om särskild förvaltning eftersom sådan misskötsamhet inte innebär ett hot mot elöverföringen eller elmarknadens funktion. Som skäl för detta har utredningen anfört att tillsynsmyndigheten i detta fall i stället skall använda de ingripande befogenheter som beskrivits i avsnitt 4.1, dvs. rättelse på vederbörandes bekostnad och förbud mot att använda en anläggning. I denna fråga har regeringen följande uppfattning. Först vill regeringen betona att särskild förvaltning inte är en alternativ ingripandeform utan en sista åtgärd som får tas till när andra tvångsmedel har använts utan att de lett till önskat resultat. Om en koncessionshavare missköter sitt nät så allvarligt att tvingas förbjuda användandet av nätet medför det att överföringen av el till samtliga kunder avbryts. Det är svårt att hävda annat än att detta utgör ett hot mot elöverföringen. Dessutom innebär brott mot elsäkerhetsbestämmelserna alltid en fara för person eller egendom. Om en koncessionshavare konsekvent bryter mot dessa bestämmelser och därigenom gång efter annan framkallar sådan fara eller missköter sitt nät så allvarligt att elöverföringen måste avbrytas finns det, enligt regeringens uppfattning, ingen anledning att förhindra att nätet ställs under särskild förvaltning. Brott mot dessa bestämmelser kan Prop. 2003/04:135 nämligen inte anses vara mindre allvarliga än brott mot andra bestämmelser i ellagstiftningen. Regeringen anser sammanfattningsvis att, om frågan om särskild förvaltning blir aktuell, prövningen skall ske på grundval av koncessionshavarens hela misskötsamhet. En samlad bedömning skall då ske där koncessionshavarens intressen vägs mot samhällets intresse av att samtliga bestämmelser inom ellagstiftningen iakttas, oavsett vilka intressen dessa bestämmelser är avsedda att skydda. Regeringen anser alltså att kriterierna för att besluta om särskild förvaltning skall vara desamma som gällt för återkallelse av koncession. 5.4Föremålet för särskild förvaltning Regeringens förslag: Om en misskötsam koncessionshavare innehar flera anläggningar och misskötsamheten endast hänför sig till en del av anläggningarna skall bara dessa ställas under särskild förvaltning. Detta gäller dock bara i den utsträckning som den samlade förvaltningen av samtliga anläggningar inte försvåras i nämnvärd omfattning. Utredningens förslag: Ett beslut om särskild förvaltning skall alltid avse koncessionshavarens samtliga anläggningar. Remissinstanserna: Remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Som har beskrivits i avsnitt 4.1 har den som använder en starkströmsledning med stöd av nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ett antal skyldigheter som anges i ellagen. Det är just denna typ av starkströmsledningar som omfattas av den föreslagna lagen. En närmare beskrivning av de anläggningar som kan bli föremål för särskild förvaltning ges i författningskommentaren till 1 kap. 1 §. Utöver själva anläggningen i teknisk bemärkelse måste ett beslut om särskild förvaltning också omfatta ytterligare egendom som krävs för att verksamheten skall kunna bedrivas. Som exempel kan nämnas nätföretagets kundregister.