prop · GR03102 · 2004-05-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono- min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se- naste åren. Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultatutvecklingen för kommuner och landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen, kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det utjämningssystem som infördes . Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om- fattar i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och om- sorg. Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter ut- vecklats i förhållande till de nationella mål som riksdag och regering har formulerat. I övrigt redovisas utvecklingen inom folkhälsa, integration och storstadspolitik samt avfallsfrågor. Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak förhållandena t.o.m. . De årtal som redovisas kan variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på hur den offentliga statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för de olika verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse. ekonomi, personal och organisation ................ De kommunala verksamheterna.......................................... 2 ekonomi, personal och organisation............................... Mål för den kommunala ekonomin..................................... Kommunsektorns andel av samhällsekonomin................... Resultat i kommunsektorn .................................................. Kommunala köp av verksamheter .................................... 2.7Utvecklingen av anslag som i sin helhet går till kommuner 2.8Särskilda insatser 2003 för att hjälpa de ekonomiskt svagaste kommunerna och landstingen ............................. Organisation och verksamhet ............................................ Hälso- och sjukvårdspolitik............................................................. Verksamhetsområde hälso - och sjukvård ......................... Insatser för personer med funktionshinder ....................... Individ - och familjeomsorg ............................................... Barnomsorg, skola och vuxenutbildning......................................... Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg ....................... Det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar ......... Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola ..90 Det offentliga skolväsendet för vuxna .............................. Vuxenutbildning för utvecklingsstörda .......... Svenskundervisning för invandrare ................ Introduktion för nyanlända invandrare 1.1Kommunal ekonomi, personal och organisation Kommunsektorns samlade resultat har varit negativt åtta av . Endast redovisades ett överskott, på ca . Sedan balanskravet infördes har kommunsektorn redovisat ett ackumulerat underskott på . Kostnaderna har således inte anpassats till intäktsutvecklingen, särskilt inte när det gäller landstingen. Kommunsektorns konsumtionsutgifter har i fasta priser ökat med i genomsnitt. De kraftiga kostnadsökningarna bestod även när skatteunderlaget började vika efter en gynnsam utveckling åren 1999- 2001, vilket bidrog till den kraftiga resultatförsämringen 2002. Den förbättring i kommunernas resultat som redovisats är till stor del en följd av skattehöjningar och uppskrivningar av de finansiella tillgångarna. Det var således främst tillfälliga effekter som bidrog till resultatförbättringen. Utan dessa hade resultatet försämrats med i stället för att förbättras med . skedde en inbromsning i kostnadsökningstakten som gav ett visst bidrag till resultatförbättringen. Detta var sannolikt en följd av de försämrade utsikter som då fanns beträffande intäktsutvecklingen, såväl vad gäller skatteintäkter som statsbidrag. Den genomsnittliga kommunala skattesatsen uppgår . Jämfört med 2002 innebär det en ökning med ca en procentenhet, motsvarande ca i högre skatteintäkter. Skillnaden mellan den högsta och den lägsta skattesatsen har minskat successivt, bl.a. som en följd av det kommunala utjämningssystemet. har skillnaden minskat från . Antalet anställda i kommuner och landsting har, efter att ha minskat åren 19901997, ökat . Antalet årsarbetare uppgick till 846 000. Omkring en fjärdedel av antalet sysselsatta i landet återfinns i kommuner eller landsting. Efter valet finns det omkring 66 500 förtroendeuppdrag i kommunerna och cirka 7 100 förtroendeuppdrag i landstingen.1 För kommunernas del är det en minskning från föregående mandatperiod med ca 1 700 uppdrag. Andelen kommuner som använder sig av kommundelsnämnder har sjunkit, 2003 uppgav sju kommuner att de har en heltäckande uppdelning i kommundelsnämnder 1.2 De kommunala verksamheterna Den samlade bedömningen är att kvaliteten i den svenska hälso- och sjukvården är hög. Förutsättningarna för att redovisa hälso- och sjukvårdens kvalitet och tillgänglighet har blivit bättre, men det 1 Ett förtroendeuppdrag har de som är ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer och revisorsersättare. fortfarande problem med att beskriva och följa upp hur hälso- och Skr. 2003/04:102 sjukvården fungerar totalt sett. Viktiga indikatorer på en befolknings hälsostatus som återstående medellivslängd och spädbarnsdödlighet visar på en fortsatt positiv utveckling. Kostnaderna för hälso- och sjukvården som andel av BNP ökade . Om man även inkluderar kommunernas kostnader för vård och omsorg av äldre uppgick andelen 2002 till . Vissa tillgänglighetsproblem finns fortfarande i hälso- och sjukvården, även om åtgärder som landstingen har vidtagit mot bakgrund av sysselsättningssatsningen och den nationella handlingsplanen har givit positiva effekter. Det är emellertid svårt att besvara frågan om det är fler eller färre patienter som väntar än . Detta beror på att sjukvården kan behandla fler tillstånd och även framgångsrikt behandla patienter högre upp i åldrarna. anger i en utvärdering av psykiatrin att det begränsade antalet slutenvårdsplatser och tillgången till akut specialistvård kan medföra en risk för att patienter inte får den vård de skulle behöva, särskilt i det akuta skedet. Andra problem är bristande samverkan mellan huvudmän, vårdnivåer och vårdgivare samt brister i uppföljningen av patienter med svåra, kroniska psykiska sjukdomar. Kostnaderna för läkemedelsförmånen ökade vilket är den lägsta ökningen , med undantag då förmånssystemet förändrades. Den låga ökningstakten beror till stor del på införandet av utbyte av läkemedel på apotek i kombination med att patenten på ett antal storsäljande läkemedel löpte ut . Ett antal åtgärder som tidigare genomförts torde också spela en roll. Landstingen har gradvis fått ökade incitament att arbeta för en ökad kostnadsmedvetenhet, vilket har lett till en rad åtgärder inom landstingen. Införandet av en obligatorisk arbetsplatskod gav landstingen ökade möjligheter att följa upp läkemedels- användningen. Andelen personer som får äldreomsorg i någon form har varit i stort sett oförändrad. Huvuddelen av de som får insatser cirka tre fjärdedelar är eller äldre. Utvecklingen inom äldreboendet kännetecknas av en successiv minskning av antalet platser. Det främsta skälet till detta är att många bostäder blivit omoderna, att behoven av bostäder minskat på vissa orter samt en ökad satsning på kvarboende. Ett annat viktigt skäl som anges är bristande resurser. Anhöriga svarar för betydande hjälp- och stödinsatser till äldre. har samtliga kommuner utvecklat stödformer för anhöriga med hjälp av statliga stimulansbidrag. Även sedan dessa bidrag upphört fortsätter en majoritet av kommunerna att stödja anhöriga. Insatser för personer med funktionshinder Rättighetslagstiftningen har haft stor betydelse för personer med funktionshinder, rätten till personlig assistans har t.ex. haft stor betydelse för barn med flera omfattande funktionshinder. Det finns stora lokala och regionala skillnader i landet avseende kostnader för insatser för personer med funktionshinder och i tillgången till olika insatser. Länsstyrelserna bedömer att personer med psykiska funktionshinder är den grupp som har svårast att få adekvata insatser från Antalet icke verkställda beslut enligt LSS ökade med Besluten gällde främst insatserna kontaktperson, ledsagare, korttidsvistelse och bostad med särskild service. saknar planering eller brister alltför ofta i planeringen av bostäder med särskild service till personer med omfattande funktionshinder. Kommunernas samlade kostnader inom för personer med funktionshinder uppgick till , en ökning med jämfört med året innan räknat i fasta priser. Antalet personer som får ekonomiskt bistånd fortsätter att minska 2002, men i något långsammare takt än 2001. befolkningen (434 000 personer) fick bistånd , varav en Av de vuxna som fick bistånd var inrikes födda och utrikes födda. insatser för barn och ungdomar är antingen i form av öppna verksamheter såsom råd, stöd och service (s.k. öppenvård) eller heldygnsinsatser (familjehem/institutioner). Skattningar visar att mellan 45 000 och 55 000 barn och unga (motsvarar av alla i åldersgruppen) berörs av den sociala barnavården i Arbetet kring problematiken med våld mot kvinnor har uppmärksammats och givits ökad prioritet. byggts ut i takt med att missbruksproblemen ökat under det senaste har kommunernas kostnader för insatser till personer med missbruksproblem minskat med drygt fyra procent, räknat priser. Förskola, skola och vuxenutbildning Svensk förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg framhålls ofta som ett internationellt föredöme såväl inom EU som i andra länder. har gjort den första nationella utvärderingen av förskolan efter läroplanens införande 1998. Läroplanen har fått ett positivt mottagande och har höjt förskolans status och givit stöd åt personalens pedagogiska Antalet barn i förskolan och fritidshemmen har ökat . En del av ökningen går att hänföra till de reformer som har genomförts inom området såsom maxtaxa samt rätt för föräldralediga och arbetslösa Skr. 2003/04:102 föräldrar att ha sina barn i förskolan. Andelen barn med plats i förskoleverksamhet uppgick till i åldersgruppen 2003, Grundskola, särskola och förskoleklass Många kommuner har valt att integrera förskoleklassen med . I en dryg tredjedel av kommunerna arbetar förskole- klasserna integrerat med under terminen. har konstaterat att kunskapen om reformens intentioner och innehåll är bristfällig i kommunerna. Resultat från visar att slutbetygen blir allt bättre. Av dem som lämnade var behöriga till gymnasieskolan. når var fjärde elev dock inte målen i alla ämnen och det är stora betygsskillnader mellan flickor och pojkar. Andelen behöriga till gymnasieskolan bland elever med utländsk bakgrund ökade från till . Lärartätheten uppgick /04 till 8,4 lärare per 100 elever vilket är en ökning i jämförelse med föregående läsår (8,3). Bakom denna ökning ligger dels det riktade bidraget för personalförstärkning, dels kommunernas egna prioriteringar. /04 får av alla grundskoleelever sin undervisning i fristående skolor. lägesbedömning 2003 indikerar en positiv utveckling inom gymnasieskolan. Betygen bland dem som får slutbetyg har förbättrats och andelen elever med grundläggande behörighet till högskolan har ökat. Det är också färre elever som har betyget Icke godkänd på någon eller några kurser. Däremot minskar andelen ungdomar som lämnar åk 3 i gymnasieskolan med slutbetyg. Skillnaderna mellan könen i betygspoäng kvarstår, /03 var genomsnittlig betygspoäng för kvinnor 14,7 medan männen hade 13,4. Vid jämförelse med föregående år har samhällets kostnader för gymnasieskola i fasta priser (KPI) ökat med , medan elevantalet har ökat med /04 jämfört med läsåret innan. var den totala kostnaden för gymnasieskolan. Under /03 var det totala antalet studerande i den kommunala vuxenutbildningen ca 244 000, vilket är en minskning med jämfört med föregående år. Minskning beror till stor del på minskade riktade statsbidrag. studerade av befolkningen i åldrarna i vuxenutbildning, vilket är högre än i flertalet andra länder i . Myndigheten för skolutveckling och uttrycker oro över det Skr. 2003/04:102 gångna årets ökade brister i den geografiska likvärdigheten då det gäller tillgång till vuxenutbildning. Modern teknik och pedagogik kan motverka detta genom möjligheter till långtgående individualisering och geografisk spridning. Denna flexibilitet gör det möjligt för både kvinnor och män att kombinera fortsatt lärande med yrkes- och privatliv. Antalet studerande i svenska för invandrare (sfi) var ca 44 300 /03. En ökning med jämfört med föregående läsår. Bland kommunernas och landstingens övriga verksamheter behandlas folkhälsa, integration och storstadspolitik samt avfallsfrågor. ekonomi, personal och 2.1Mål för den kommunala ekonomin Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen. Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska personer. Det innebär att även kommunala bolag omfattas av bestämmelsen. Enligt förarbetena till lagen är det i normalfallet inte att anse som god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader. Vidare bör medel från försäljning av anläggningstillgångar användas till nya investeringar eller för att betala igen lån. I kommunallagen finns även ett balanskrav inskrivet. Balanskravet innebär att kommuner och landsting skall upprätta en budget för varje kalenderår (budgetår) så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om utfallet visar att kostnaderna ett visst år överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort positivt resultat sammanlagt för de närmast följande två åren. För att uppfylla balanskravet räcker det således med att uppnå ett nollresultat. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall anses vara uppfyllt bör emellertid resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin. har även godkänt ett mål för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner. Målet är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Politikområdet omfattar samma anslag som ingår i statsbudgetens utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. 2.2Kommunsektorns andel av samhällsekonomin Den svenska kommunsektorn utgör en betydande del av den svenska ekonomin. Omkring en fjärdedel av antalet sysselsatta återfinns i kommuner eller landsting. De totala kommunala utgifterna, enligt nationalräkenskaperna, motsvarade enligt det preliminära utfallet av BNP, varav konsumtionsutgifter utgjorde . Dessutom tillkommer vissa transfereringsutgifter, investeringar och ränteutgifter. De totala inkomsterna motsvarade av BNP, varav skatter utgjorde och statsbidrag . Förändringen av kommunala konsumtionsutgifter mätt i fasta priser brukar ofta användas som ett mått på den samlade utvecklingen av resurserna i kommuner och landsting. Det bör dock tolkas med viss försiktighet. De kommunala konsumtionsutgifterna utgörs främst av löner och arbetsgivaravgifter m.m. samt förbrukning (motsvarar kostnader för materiel och tjänster). Vid beräkning av konsumtions- utgifterna dras försäljningsinkomster, bl.a. avgifter, bort. I konsumtions- utgifterna ingår även s.k. direktkonsumtion, som bl.a. omfattar läkemedelssubventioner till hushållen samt kommunala bidrag till privata Skr. 2003/04:102 förskolor. Den kommunala konsumtionen ökade och med i fasta priser. Under 19922003 har konsumtionen ökat med i genomsnitt . Den sämre samhällsekonomiska utvecklingen påverkade även kommuner och landsting, såväl direkt som indirekt via statliga åtgärder. tillämpades även kommunalt skattestopp eller restriktioner i form av minskade statsbidrag vid skattehöjningar. Konsumtionsutvecklingen har varierat kraftigt . Åren 19921994 minskade konsumtionen , de tre följande åren ökade den med sammanlagt för att under 19982002 i genomsnitt öka med . Det preliminära utfallet visar på en svagare ökning, . Diagram 2.1 Utvecklingen av konsumtion Källor: och . Anm.: Konsumtionsutvecklingen har korrigerats för huvudmannaskapsförändringar mellan staten och kommunsektorn. Kommunernas sammanlagda resultat förbättrades successivt då man redovisade ett överskott på . försämrades kommunernas resultat kraftigt, men förbättrades något 2003. Landstingen redovisade 2001 ett underskott på mellan 3 och 5 mdkr. Även landstingens resultat försämrades kraftigt och förbättrades 2003. Resultatförbättringen i landstingen 2003 var emellertid kraftig, främst till följd av de skattehöjningar som genomfördes detta år. Tillfälliga effekter har haft stor inverkan på resultatutvecklingen . Förutom skattehöjningarna har de finansiella posterna svängt kraftigt . Kommunsektorns samlade resultat har varit negativt åtta av . redovisades ett överskott, på . Sedan balanskravet Skr. 2003/04:102 infördes har kommunsektorn redovisat ett ackumulerat underskott Diagram 2.2 Utvecklingen av kommunernas respektive landstingens samlade resultat Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor i löpande priser. Källor: och . Diagram 2.3 visar utvecklingen av kommunsektorns resultat uppdelat på olika komponenter. Åren 19972000 förbättrades resultatet till följd av en positiv utveckling av skatteunderlaget och statliga tillskott. Kostnadsökningarna låg på en nivå åren 19982000, ca . Diagram 2.3 Resultatförändring i kommunsektorn Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor i löpande priser. Källor: och . Den positiva trenden bröts 2001. Intäktsökningen var visserligen kraftig detta år men nettokostnaderna ökade med vilket medförde att en resultatförbättring uteblev. Kostnaderna ökade 2002 i samma takt som 2001, dvs. en kraftig resultatförsämring då den positiva utvecklingen av Skr. 2003/04:102 skatteintäkterna bröts som den svaga börsutvecklingen innebar ett försämrat finansnetto. Utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget försämrades ytterligare 2003. Jämfört med 2001 var den underliggande ökningen av skatteintäkterna lägre. Detta motverkades dock av skattehöjningar, främst bland landstingen, motsvarande ökade intäkter på ca . Den positiva börsutvecklingen gjorde dessutom att många kommuner och landsting kunde återföra nedskrivningar som hade gjorts av de finansiella tillgångarna 2002. Det finansiella nettot bidrog sammanlagt med en resultatförbättring på ca 2003. Det är således främst tillfälliga faktorer som ligger bakom sektorns resultatförbättring 2003. Utan dessa hade resultatet försämrats med istället för att förbättras med . Kostnadsökningarna 2003 låg fortfarande på en historiskt sett hög nivå, även om de bakomliggande orsakerna har förändrats. Ökningen av kostnaderna på grund av fler anställda, ökade inköp etc. (volymökningen) dämpades markant, vilket framgår av diagram 2.1. Kommuner och landsting har alltså varit mer återhållsamma vad gäller kostnadsökningar. Istället är det andra faktorer som ligger bakom kostnadsökningen, till exempel större löneökningar och högre kostnader för kommunala avtalsförmåner. Det generella statsbidraget till kommuner och landsting har i hög grad varit förknippat med olika ambitionshöjningar, vilket har bidragit till de kraftiga kostnadsökningarna. Den dämpade volymökningen 2003 var sannolikt en följd av de försämrade utsikter som då fanns beträffande utvecklingen av intäkterna, såväl vad gäller skatter som statsbidrag. Tabell 2.1 visar kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar. Nettokostnaderna ökade med , vilket motsvarar . Tabell 2.1 Kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar Miljarder kronor i löpande priser -279,4 -295,3 -310,8 -131,5 -140,7 -148,7 -0,2 -0,4 -2,1 -0,5 -3,4 -7,6 -2,5 -0,1 -3,5 -7,6 -2,4 Källor: och . Anm. Resultaträkningarna avseende kommunerna är preliminära 1 Inklusive momsavgift. Skatteintäkterna ökade med ca mellan 2002 och beror på en tillväxt i skatteunderlaget medan de återstående 8 miljarderna (landstingen 5,7 och kommunerna 2,6) beror på skattehöjningar. De finansiella posterna uppgick till +2,6 Kommunsektorns samlade resultat var 0,3 miljarder Skr. 2003/2003. Resultat i enskilda kommuner och landsting ökade antalet kommuner med positivt resultat (före extraordinära poster) från ca 110 till knappt 200. Denna positiva utveckling bröts 2002 då antalet minskade till knappt 180. var antalet kommuner med positivt resultat i stort sett oförändrat jämfört med . Andelen kommuner med överskott uppgick . Utvecklingen exklusive de finansiella posterna ger en något annorlunda bild . Antalet kommuner som redovisade överskott exklusive finansiella poster var i stort sett oförändrat 2001 och 2002 men sjönk påtagligt 2003. Diagram 2.4 Antal kommuner med positivt resultat Resultat före extraordinära poster Res före extraordinära och finansiella poster Källor: och . Diagram 2.5 visar hur kommunernas resultat 2003 fördelas i olika skikt. Av de 115 kommuner som redovisade underskott var detta större än per invånare för 28 kommuner. Fyra kommuner hade ett underskott som översteg per invånare , , och . Drygt hälften av de kommuner som redovisade ett överskott 2003 hade ett överskott som understeg per invånare. Ett överskott på per invånare motsvarar en marginal på av nettokostnaderna för genomsnittskommunen. Två kommuner redovisade ett resultat som översteg per invånare och . Diagram 2.5 Fördelning av kommunernas resultat 2003 Resultat före extraordinära poster, kronor per invånare. Antal kommuner i respektive skikt om per invånare Källor: och . Förortskommuner, industrikommuner och storstäder var de kommungrupper som i genomsnitt hade de starkaste resultaten 2003. Svagast resultat hade landsbygdskommuner och större städer. Förortskommunerna förbättrade sitt genomsnittliga resultat kraftigt jämfört med , vilket till stor del förklaras av ett förbättrat finansiellt netto. Storstäder och glesbygdskommuner svarade för den största resultatförsämringen. En bidragande förklaring när det gäller glesbygdskommunerna kan vara att ett flertal av dessa kommuner genomförde kostnadsminskningar i samband med de överenskommelser man ingått med regeringen efter beredning av Kommundelegationen. De minskade kostnaderna bidrog till att förbättra resultaten påtagligt 2002, men ökade kostnaderna kraftigt. Störst resultatförsämring har storstäderna. Diagram 2.6 Resultat i olika kommungrupper Resultat före extraordinära poster, kronor per invånare Källor: och . Landstingen uppvisar en likartad utveckling jämfört med kommunerna. Antalet landsting med överskott ökade fram . Antalet halverades 2002 för att åter stiga 2003. Åtta av tjugo landsting, dvs. , redovisade överskott 2003. Rensat för de finansiella posterna har antalet landsting med överskott minskat . Diagram 2.7 Antal landsting med positivt resultat Res före extraordinära och finansiella poster Källor: och . , och redovisade de största underskotten per invånare bland landstingen 2003, medan och redovisade de största överskotten. , och redovisade de största resultatförbättringarna , de förra genom skattehöjningar och det senare genom ett förbättrat finansiellt netto. , och hade de största resultatförsämringarna. Diagram 2.8 Landstingens resultat 2003 Resultat före extraordinära poster, kronor per invånare Källor: och . Resultatet för har justerats så att pensionskostnaderna är redovisade i enlighet med den s.k. blandmodellen. Minskande skillnader i kommunala skattesatser Det kommunala utjämningssystemet syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. kommunalskatt bör därigenom efter hand minska, om än inte försvinna, eftersom skillnaderna även beror på olikheter vad avser servicenivå, effektivitet och avgiftsfinansiering, vilket inte kompenseras i utjämningen.