prop · GR03160 · 2004-05-28 00:00:00 — Exempel härpå är JO 1996/97 s. 103 och JO 1997/98 s. 147 som båda avser inskränkningar i bilförares rörelsefrihet, enligt straff- processuella tvångsåtgärder, efter hastighetsöverträdelse. Även om sist- nämnda restriktiva synsätt bör vara utgångspunkten även i förevarande sammanhang kan det inte tas till intäkt för att varje form av tvångsåtgärd skall anses oproportionerlig vid samtliga trafikförseelser. Proportio- nalitetsbedömningen måste ytterst göras med hänsyn till de enskilda omständigheterna. Härvid kan också noteras det i avsnitt 10.1.1 redo- visade förhållandet att man anser att tvångsåtgärder inte sällan är proportionerliga vid trafikförseelser i många andra EU-länder. Något generellt hinder enligt proportionalitetsprincipen i svensk rätt kan således inte anses föreligga mot tvångsåtgärder av aktuellt slag vid trafikförseelser. Vidare uppkommer frågan om de aktuella tvångsåtgärderna kan anses förenliga med den EG-rättsliga proportionalitetsprincipen. har uttalat sig om principens räckvidd i bl.a. målet och mot Belgische Staat, 1997 s. I-285 (domstolens dom i mål C-29/95 [nedan i detta och det följande avsnittet benämnt Pastoors och Trans-Cap]). Denna dom rörde belgiska regler angående färdskrivare vid vägtransporter och innebar att en förare som inte var bosatt i och som bröt mot reglerna var skyldig att på plats erlägga en betalning av ett deponeringsbelopp vid äventyr att fordonet annars togs i förvar. EG- domstolen anförde bl.a. att det förelåg en reell risk för att verkställig- heten av en fällande dom som har meddelats mot en person som inte är bosatt i landet blir omöjlig eller åtminstone avsevärt svårare och dyrare, varför särskilda regler var objektivt motiverade för sådana personer, och synes mena att proportionalitetsprincipen i sig inte utgjorde hinder mot krav på omedelbar betalning vid äventyr av tvångsåtgärder. Däremot ansåg att den aktuella belgiska lagen var överdriven med avseende på betalningens storlek. Bötesbeloppet och beloppet för en omedelbar uppbörd var per överträdelse (vid brottstillfället ). Deponeringsbeloppet för samma överträdelse var () för varje överträdelse för dem som inte hade hemvist i och inte ville godkänna en omedelbar uppbörd. Vidare gällde att om flera överträdelser konstaterades ingick de i ett enda straffrättsligt förfarande mot överträdaren. ansåg att den belgiska regleringen stod i strid med proportionalitetsprincipen och därmed med artikel 12 i EG-fördraget, eftersom kostnaderna för ett samlat straffrättsligt förfarande vid fall av flera överträdelser inte stod i proportion till skillnaden mellan deponeringsbeloppen och bötesbeloppen. Ett liknande uttalande gjorde i rättsfallet Kommissionen mot (dom i mål C-224/00). Målet gällde bestämmelser i den italienska vägtrafiklagen vilka innebar en skillnad i behandling som var till nackdel för de lagöverträdare som hade ett fordon registrerat i en annan medlemsstat än . fann först att skillnaden i behandling inte var direkt grundad på nationalitet och alltså inte utgjorde någon direkt diskriminering. fann sedan precis som i fallet Pastoors och Trans-Cap att det italienska systemet var godtagbart eftersom dess syfte var att säkerställa betalning av sanktions- avgifter från de lagöverträdare som har ett fordon som är registrerat i en annan medlemsstat än . Eftersom beloppet för ställande av säker- het var dubbelt så stort som den lägsta sanktionsavgiften fann emellertid att det italienska systemet var oproportionerligt och därmed stod i strid med artikel 12 i EG-fördraget. Mot bakgrund av det ovanstående kan inte heller den EG-rättsliga proportionalitetsprincipen anses utgöra ett generellt hinder mot tvångs- åtgärder av aktuellt slag vid trafikförseelser. I det konkreta fallet överlastavgift torde det inte heller föreligga någon risk för att en tvångsåtgärd skulle komma i konflikt med proportio- nalitetsprincipen i dess svenska eller EG-rättsliga form. I motsats till vad som gäller för flertalet andra trafikförseelser uppgår en påförd överlast- avgift, även vid en mindre överträdelse, oftast till större belopp. Det saknas således anledning att anse att avgifterna skulle framstå som så små att en tvångsåtgärd inte skulle gå att försvara. I ett tidigare samman- hang har emellertid framförts att överlastavgifterna kan vara så höga att det skulle framstå som drastiskt att hålla kvar ett fordon enbart i syfte att framtvinga betalning. Det ansågs närmare bestämt kunna vara svårt för en åkare med dålig betalningsförmåga att skaffa fram pengar eller säkerhet för avgiften (Ds 1988:72 s. 28 f.). Enligt utredningen torde tvärtom normalt gälla att ju allvarligare typ av förseelse som det är fråga om, desto större skäl finns det att tillhandahålla polis och andra myndigheter effektivare verkställighetsåtgärder. Det synsätt som departementspromemorian ger uttryck för har inte heller vunnit gehör i andra EU-länder. Sammantaget finner regeringen att proportionalitetsprincipen, inte enligt vare sig svensk rätt eller EG-rätten, bör utgöra något generellt hinder mot en ordning som innebär att betalning av eller förskott för avgifter till följd av överträdelser av trafikförfattningar måste erläggas på plats vid äventyr av en tvångsåtgärd av aktuellt slag. Lagrådet ansluter sig i princip sig till ovanstående uttalanden. Frågan huruvida kravet på proportionalitet är uppfyllt hänger emellertid, påpekar , samman med hur länge ett hinder mot fortsatt färd skall kunna pågå. Lagrådet finner de regler som föreslås på den punkten i lagråds- remissen diskutabla. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 10.2.7. Diskriminering på grund av nationalitet En annan grundläggande EG-rättslig princip som aktualiseras här är förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 12 i EG- fördraget. Frånvaron av sådan diskriminering är en grundläggande förut- sättning för den fria rörligheten inom EU. Frågan om diskriminering behandlades också i det ovan nämnda avgörandet Pastoors och Trans- Cap. konstaterade där först att någon direkt diskrimi- nering inte förelåg eftersom den belgiska lagen inte särbehandlade någon på grund av dennes nationalitet utan endast med avseende på var personen i fråga var bosatt. har emellertid tidigare fast- ställt att en sådan situation där en skillnad görs på grund av bosättningskriterier till största delen är till förfång för medborgare från andra medlemsstater eftersom de människor som inte är bosatta i landet till större delen är just utländska medborgare (se t.ex. dom av i mål C-279/93, Finanzamt Köln-Altstadt mot , 1995 s. I225). fann också i fallet Pastoors och Trans-Cap att den belgiska lagen mycket sällan skulle komma att gälla för belgiska medborgare och att den därför ledde till samma resultat som en direkt diskriminering. Eftersom det inte fanns någon verkställighetskonvention mellan och , varifrån föraren kom, uttalade emellertid att det förelåg en reell risk för att verkställigheten av en fällande dom som meddelats mot en person som inte är bosatt i landet blir omöjlig eller åtminstone avsevärt svårare och dyrare. Denna situation motiverade därför enligt domstolen en skillnad i behandlingen av lagöverträdare som var bosatta i landet och dem som inte var det eftersom förpliktelsen att deponera pengar som säkerhet var ägnad att förhindra att de lagöverträdare som inte var bosatta i landet undandrog sig en faktisk påföljd genom att helt enkelt förklara att de inte önskade medge en omedelbar uppbörd av böterna. Den belgiska lagen stred därför inte på den grunden mot diskriminerings- förbudet i artikel 12 i EG-fördraget. Något hinder från diskrimineringssynpunkt bör därför inte föreligga att tillgripa någon form av tvångsåtgärd i fråga om trafikförseelser som gäller utomnordiska personer eller fordon, varken generellt sett eller när det gäller överlastavgifter specifikt. Allt dock under förutsättning att åtgärden inte innebär en direkt diskriminering på grund av nationalitet och att den indirekta diskrimineringen kan rättfärdigas objektivt som tvångsåtgärden i sig inte är oproportionerlig. Fråga är då vilken form av tvångsåtgärd som bör kunna tillgripas om förskottet för överlastavgift inte betalas . Enligt regeringens mening står det klart att en tvångsåtgärd måste riktas mot fordonet som sådant. I den kommersiella trafiken är nämligen fordonet i många fall den enda egendomen på platsen som det praktiskt kan komma i fråga att rikta en tvångsåtgärd mot. Det framstår inte som praktiskt att polisen skulle ta om hand transporterade varor, i den mån detta över huvud taget skulle vara möjligt, eller på något sätt separera fordonet och ta en eller flera delar av det i besittning. Mycket av fordonets utrustning torde vara av betydelse för fordonets säkra framförande och kan därför inte utan vidare skiljas från fordonet. Att på plats uppskatta värdet av exempelvis en begagnad bilstereo eller liknande torde också vara förenat med betydande svårigheter. Som regeringen ser det finns det därför egentligen bara två tvångsåtgärder som framstår som möjliga eller i vart fall praktiskt gångbara att genomföra, nämligen att antingen ta fordonet i förvar eller att hindra fordonets fortsatta färd. Vad avser förvarstagande finns det redan genom det befintliga regelsystemet under vissa förutsättningar möjligheter att ta egendom i förvar. För straffbelagda handlingar finns bestämmelser i bl.a. 26 kap. 1 och 3 §§ . För avgifter finns möjlighet till betalnings- säkring bl.a. i lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Dessa regelsystem passar i och för sig inte så bra i förevarande sammanhang, men man kan tänka sig ett särskilt tillskapat system för förvarstagande av fordon vid underlåtenhet att betala förskott för överlastavgift. Att ta egendom i förvar ger uppenbara fördelar. Den största fördelen torde vara att en betryggande säkerhet ställs för det anspråk på betalning som kan föreligga. Förvarstagande är emellertid också förenat med nackdelar. Till en början kräver det en administrativ apparat som i sig leder till kostnader och resursåtgång för det allmänna. Det säger sig självt att det är förenat med en rätt betydande administration om fordon som stoppas i poliskontroller måste föras till särskilda uppställningsplatser för förvar. Om staten tvångsvis omhändertar egendom anses vidare gälla att staten får ett vårdansvar och ett presumtionsansvar för skador m.m. varför det skulle ankomma på staten att bevaka att omhändertagen egendoms värde inte går förlorat genom t.ex. yttre påverkan (jfr t.ex. 27 kap. 10 § , NJA 1989 s. 191 och JK 1994 s. 193). Ett förvarstagande skulle alltså kunna leda till kostnader för det allmänna dels i administrativt hänseende, dels för själva vården och förvarandet och eventuellt även i form av skadeståndsskyldighet i vissa fall. Vad som har sagts talar starkt emot att fordon skall tas i förvar för säkerställande av betalning av förskott för överlastavgift. Alternativet är då i stället att ge polisen rätt att hindra fordonets fortsatta färd. har polisen möjlighet att med stöd av ett flertal olika författningar meddela beslut om hinder av fortsatt färd. skall polisen enligt 14 kap. 15 § trafikförordningen (1998:1276) hindra fortsatt färd om ett fordon har överskridit det tillåtna axel-, boggi-, eller trippelaxel- trycket med . Detsamma gäller t.ex. enligt 23 § förordningen (1995:521) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om kör- och vilotider samt färdskrivare vid vägtransporter, om föraren har brutit mot bestämmelserna om kör- och vilotider och polisen bedömer att en fortsatt färd skulle kunna utgöra en påtaglig fara för trafiksäkerheten. Möjligheten att förhindra fortsatt färd för fordon som inte är i föreskrivet skick har införts genom 5 kap. 3 § fordonslagen (2002:574). Även tullen har t.ex. möjligheter att, med stöd av 6 kap. 6 § yrkestrafik- lagen (1998:490) och föreskrifter (TFS 1998:36) om internationella vägtransporter, hindra internationella vägtransporter som sker utan vissa behövliga tillstånd. Gemensamt för förbuden i dessa angivna lagrum är att de är kopplade till trafiksäkerhetsaspekter eller att de har andra syften av trafikpolitisk karaktär. Det direkta ändamålet med ett hinder av fortsatt färd för under- låtenhet att utge betalning för en förskott för överlastavgift är ett annat, nämligen att i större utsträckning än förmå utländska fordonsägare att erlägga betalning för sina överlastavgifter. Det kan på goda grunder antas att ett hinder av fortsatt färd i de flesta fall också skulle komma att leda fram till ett sådant resultat. En sådan åtgärd skulle visserligen kunna sägas ej primärt knyta an till det bakomliggande ändamålet med åtgärden, nämligen att åstadkomma en betalning. Ytterst kan åtgärden ändå komma att fylla den funktionen eftersom det inte torde finnas något hinder för staten att när betalningsskyldighet väl har fastslagits begära utmätning i det aktuella fordonet. kan man säga att staten endast ger upp sin möjlighet att helt säkerställa besittningen till fordonet eftersom ett beslut om förvarstagande inte meddelas. Möjligheten till en framtida utmätning blir därmed något mer oviss än vid ett förvarstagande. Någon praktisk möjlighet att t.ex. efter en trafikkontrolls upphörande kontrollera och rent faktiskt hindra fortsatt färd finns inte alltid för polisen. För statens del torde ändå de nackdelar som kan uppkomma vid förvarstagande av egendom vara klart större än de nackdelar som kan uppkomma vid beslut om hinder av fortsatt färd. Också för fordons- ägaren torde det senare alternativet vara att föredra eftersom ett beslut om förvarstagande framstår som en mer ingripande åtgärd än ett förbud mot fordonets fortsatta färd. Till skillnad från vad som gäller vid ett beslut om förvarstagande har fordonsägaren nämligen kvar sin besittning till fordonet vid ett förbud mot fordonets fortsatta färd. Utöver vad som ovan har anförts skulle därför också proportionalitetsprincipen i detta sammanhang tala för en ordning med hinder av fortsatt färd i stället för en ordning med beslut om förvarstagande. JO har emellertid, som framgår ovan, ställt sig tveksam till om inte också ett beslut om hinder av fortsatt färd är en alltför ingripande tvångs- åtgärd när det är fråga om överlastade fordon som inte utgör en fara ur trafiksäkerhetssynpunkt. Regeringen kan bl.a. mot bakgrund av vad som sagts om proportionalitet i det föregående inte dela JO:s bedömning. Vidare har JO uttryckt tvekan om i vad mån de aktuella besluten i realiteten kommer att uppnå den verkan som är avsedd, eftersom polisen saknar en egentlig möjlighet att faktiskt kontrollera och hindra en fortsatt färd. I denna fråga kan konstateras att institutet hindrande av fortsatt färd finns i ett antal andra trafikförfattningar och att det inte i dessa fall framkommit att institutet fungerar otillfredsställande i utom- nordiska fall. Vad gäller överlast finns ett sådant krav på hinder av fortsatt färd i 14 kap. 15 § trafikförordningen. Enligt regeringens mening saknas det därför, åtminstone på förhand, anledning att avvisa institutets användning i överlastavgiftssammanhang och det även om syftet med beslut om hinder av fortsatt färd i nämnda författningar är ett annat än i förevarande fall. Härvid bör särskilt framhållas att tillstyrkt förslaget. Lagrådet påpekar att lagrådsremissen innehåller mycket knapphändiga uppgifter om vilka faktiska åtgärder polisen kan vidta för att hindra att ett fordon fortsätter sin färd. Lagrådet anser att hithörande frågor bör utvecklas närmare. Av intresse är, enligt Lagrådets mening, inte minst vilka möjligheter som finns att vidmakthålla hindret i de fall då betalning dröjer. Regeringen konstaterar att en förare som kör vidare trots att en polisman beslutat att fordonet inte får fortsätta färden torde kunna göra sig skyldig till överträdelse av myndighets bud (17 kap. 13 § brotts- balken). Enligt 22 § 1 polislagen (1984:387) får en polisman stoppa ett fordon eller annat transportmedel om det finns anledning att anta att någon som färdas i fordonet har gjort sig skyldig till brott. I 10 § 5 polislagen finns bestämmelser om att använda våld för att stoppa ett fordon eller annat transportmedel. Mot denna bakgrund anser regeringen att polisen får anses förfoga över tillräckliga medel att faktiskt hindra att ett fordon fortsätter färden. När det gäller möjligheten att vidmakthålla hindret i de fall då betalning dröjer kan sägas att denna i huvudsak är beroende av att polisen följer upp att beslutet om hinder av fortsatt färd åtlyds. Sammantaget framstår enligt regeringens mening den bästa lösningen vara att den som inte vill eller kan betala ett förskott för överlastavgift , skall kunna få sitt fordon utsatt för ett beslut om hinder av fortsatt färd, till dess betalning sker. 10.2.5Beslut om hinder av fortsatt färd Regeringens förslag: Om ett förskott för överlastavgift inte betalas skall en polisman besluta att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Ett sådant beslut får dock underlåtas om det finns synnerliga skäl. Beslutet skall gälla till dess att förskottet betalats, eller i förekommande fall påförd överlastavgift, har betalats. Beslutet om hinder av fortsatt färd skall inte gå att överklaga. Polisens besluts- behörighet skall regleras närmare. Utredningens förlag: Överensstämmer delvis med regeringens. I utredningens förslag saknas den möjlighet för polisman att vid synnerliga skäl underlåta att fatta ett beslut om hinder av fortsatt färd som ingår i regeringens förslag. Utredningen innehåller inte heller något förslag om att polisens beslutsbehörighet skall regleras närmare. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Justitie- ombudsmannen (JO) anser att beslut om hinder av fortsatt färd innebär myndighetsutövning av en sådan art att den inte utan ytterligare prövning bör anförtros en enskild polisman och att beslutsbehörigheten i allt fall bör regleras närmare, lämpligen i polisförordningen (1998:1558). Enligt ombudsmannen kan polismans beslut om hinder av fortsatt färd i aktuellt fall inte ses som ingripande av det slag som de som föreskrivs i andra författningar om hindrande och stoppande av fordon, eftersom polismannen eller polismyndigheten inte förfogar över beslutets fortsatta bestånd. JO menar att detta förhållande skulle kunna tydliggöras genom en föreskrift att beslutet skall underställas prövning, och upphävas av när betalning sker. I allt fall kan polisens beslut, enligt ombudsmannen, behöva dokumenteras utöver vad som kan ske i primärrapporten om överträdelsen. Härvid påpekar JO att bestämmelserna om dokumentation i 27 § polislagen (1984:387) inte torde bli direkt tillämpliga. Slutligen framhåller JO att samordningen mellan den nu föreslagna regleringen i 8 b § första stycket lagen om överlastavgift och 14 kap. 15 § trafikförordningen (1998:1276) bör beröras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Hovrätten för anför att det kan finnas anledning att ytterligare överväga om det skall vara obligatoriskt för polisman att meddela beslut om hinder av fortsatt färd eller om det skall vara fakultativt. menar att det föreslagna färdförbudet bör kompletteras med en möjlighet att underlåta att förhindra den fortsatta färden om särskilda skäl föreligger. Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens bedömning att om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda skall polisen fatta ett beslut om hinder av fortsatt färd. Utredningen föreslog emellertid inte något skönsmässigt utrymme för polisens att underlåta att fatta ett sådant beslut. Härigenom skulle den föreslagna regleringen skilja sig från många andra trafikförfattningar som reglerar hinder av fortsatt färd. I de senare finns det nämligen ofta föreskrifter om situationer då ett beslut om hinder av fortsatt färd inte skall fattas, dvs. ett visst utrymme för använ- dande av en s. k. ventil. Enligt 14 kap. 15 § trafikförordningen föreskrivs t.ex. att en polisman inte skall hindra fortsatt färd om särskilda skäl föreligger. Vidare framgår av 7 § i föreskrifter (TFS 1998:36) om internationella vägtransporter att en tulltjänsteman kan medge att ett fordon får föras till ett lämpligt lager eller annan från tullkontrollsynpunkt lämplig plats eller att ett utländskt fordon förs ut ur landet. Utredningen framhåller dock att bestämmelserna om hinder av fortsatt färd i dessa andra trafikförfattningar motiveras av andra skyddsintressen än det nu aktuella att underlätta verkställighet av en avgift. För att skapa gynnsammare förutsättningar för verkställighet fann utredningen det väsentligt att regeln om hinder av fortsatt färd görs så klar och enkel som möjligt. I annat fall kan polisens arbete komma att försvåras onödigt och den yrkesmässiga trafiken komma att spekulera i möjligheter att undvika färdförbud och förskottsbetalningar. Häremot har Hovrätten för och i huvudsak anfört att det kan finnas anledning att införa en möjlighet för polisman att i vissa fall underlåta att hindra ett fordons fortsatta färd. Vid en avvägning, mellan å ena sidan enkelhet och effektivitet och å andra sidan en möjlighet att kunna ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet, ansluter sig regeringen till dessa remissinstansers bedömning eftersom orimliga situationer därigenom kan undvikas. är utredningens argument, att skyddsintresset i aktuellt fall är ett annat än i andra trafikförfattningar som innehåller en s.k. ventil, tungt vägande. Mot denna bakgrund bör polismans möjlighet, att vid utebliven betalning av förskott för överlastavgift underlåta att fatta beslut om hinder av fortsatt färd, tillämpas med stor restriktivitet. Annorlunda uttryckt bör möjlig- heten endast stå till buds om synnerliga skäl föreligger. Slutligen bör i detta sammanhang också framhållas att polisens bedömning om och var trafiksäkerheten kan tillåta ett uppställande av ett fordon givetvis bör vägas in. JO har framhållit att arten av myndighetsutövningen, i form av beslut om hinder av fortsatt färd, är sådan att polisens beslutsbehörighet bör regleras närmare, och då förslagsvis i polisförordningen. Regeringen delar denna bedömning. Regeringen kommer därför att besluta erforder- liga ändringar i förordningen innan systemet med förskottsbetalning träder i kraft. Om en polisman fattar ett beslut om hinder av fortsatt färd skall beslutet gälla till dess att full förskottsbetalning, eller i förekommande fall full betalning för påförd överlastavgift, har erlagts. Så snart en sådan betalning har erlagts finns det nämligen inte längre något skäl för ett beslut om hinder av fortsatt färd, i vart fall inte enligt lagen om överlastavgift (överlastad färd kan emellertid i övrigt hindras med stöd av 14 kap. 15 § trafikförordningen). Härvid kan nämnas att den av JO efterfrågade redogörelsen för samordningen mellan den föreslagna 8 b § första stycket lagen om överlastavgift och 14 kap. 15 § trafikförordnin- gen återfinns i författningskommentaren. JO menar att det förhållandet, att varken polisman eller polismyndighet förfogar över det fortsatta beståndet av ett beslut om hinder av fortsatt färd, bör tydliggöras genom en föreskrift att beslutet skall underställas prövning och upphävas när betalning sker. Enligt regeringens mening framgår det med tillräcklig tydlighet av förslagets formulering att polisman eller polismyndighet inte förfogar över beslutets bestånd, utan att det så vitt angår dessa, enbart är betalningen som har betydelse för beslutets giltighet i tiden. Det får därtill anses obehövligt med en föreskrift om att beslutet skall upphävas när betalning av förskott för överlastavgift eller överlastavgift erlagts, eftersom för- slaget anger att beslutet förfaller när så skett. Det sagda förändras inte av att det av andra skäl och efter förslag av Lagrådet har införts bestäm- melser bl.a. om att beslutet utan dröjsmål skall underställas prövning och att det under vissa förutsättningar kan upphävas av styrelsen.