prop · GR03104 · 2004-04-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:104 Utvärdering av statens upplåning och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Regeringen skall lämna en utvärdering av statsskuldsförvaltningen till . Utvärderingen lämnas i form av en skrivelse, som behandlar regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning samt upplåning och skuldförvaltning un- der budgetåren 19992003. Utvärderingen av skuldförvaltningen görs på tre nivåer; regeringens riktlinjer, strategiska beslut om delmål och riktmärken för den operativa förvaltningen samt kontorets operativa förvaltning av statsskulden. Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på sammansättningen av statsskulden och löptidsförkortningen av skulden som gjordes . Regeringens beslut att långsiktigt minska valu- taskuldens andel av statsskulden och öka andelen inhemsk upplåning bedöms som väl motiverat av både kostnads- och riskmässiga skäl. Den tidigare differensen mellan svenska och utländska räntenivåer har mins- kat kraftigt och därmed är det av kostnadsskäl svårt att motivera en stor skuld i utländsk valuta. Dessutom har riskerna med en stor valutaskuld och förändringar i kronans växelkurs tydliggjorts . Reger- ingens ambition att öka andelen realskuld motiveras främst av riskmässi- ga skäl. Real upplåning bidrar till att diversifiera upplåningen till ytterli- gare en typ av finansiering utöver nominell kron- och valutaupplåning, vilket minskar risken i statsskulden. Förkortningen av statsskuldens löptid från 3,0 till som gjordes 2000 tycks ha gjorts i ett gynnsamt läge och indikativa beräkningar tyder på kostnadsbesparingar och att risken endast ökat marginellt. Sammanta- get bedöms regeringens beslut om riktlinjer för åren 19992003 ha varit förenliga med det övergripande målet för statsskuldspolitiken. De amorteringsbeslut som fattats av har varit Skr. 2003/04:104 rimliga och välgrundade, både ur kostnads- och risksynpunkt. beslut att skjuta på en del av amorteringarna av valutaskulden innebar stora kostnadsbesparingar och beslutet att amortera i enlighet med regeringens riktlinjer innebar att amorteringen gjordes till en mer förmånlig växelkurs än vad som hade varit fallet om amorteringen skett . Amorteringen innebar även att riskexpo- neringen minskade till följd av en lägre valutaandel. val att inte avvika från durationen i riktlinjerna för den nominella skulden bedöms som väl motiverat och strategin med oli- ka duration för kron- och valutaskulden anses motiverad jämfört med om den i riktlinjerna angivna durationen använts i båda skuldslagen. Den strategiska valutapositionen i dollar som tog utvecklades i den riktning som avsågs och en vinst mot- svarande ca hade realiserats när positionen avveck- lades . Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket för valutaskulden, som gjordes , har sammantaget inneburit en kostnadsbesparing på ca . På den strategiska nivån bedöms beslut om amorte- ringstakten i valutaskulden, löptiden i den nominella skulden och valuta- sammansättningen i riktmärket för valutaskulden som välgrundade och uppsatta mål har uppnåtts. har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i ut- ländsk valuta jämfört med de alternativa upplåningsformer som står till buds. Resultatet för den aktiva förvaltningen av valutaskulden blev och för utvärderingsperioden uppgick resultatet till . Den aktiva förvaltningen av valutaskulden har där- med uppfyllt det uppställda kvantitativa målet att uppnå lägre kostnader relativt en passivt förvaltad valutaskuld. reala upplåning har varit billigare än motsvarande nominella upplåning i svenska kronor. uppgick det indikativa resultatet till och för den femåriga utvärderingsperi- oden var resultatet . emissionsverksamhet i statsobligationer och stats- skuldväxlar förefaller ha varit framgångsrik och auktionerna har fungerat väl. Kontorets marknadsvårdande åtgärder bedöms ha bidragit till lång- siktigt lägre kostnader för statsskulden. uppgick den samlade kostnadsbesparingen i upplåningen från privatmarknaden till ca . Då även samtliga låneinstrument uppvisade positivt resultat för utvärderingsperi- oden bedöms målet för privatmarknadsupplåning vara uppfyllt. Regeringen finner sammantaget att förvaltat skulden i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen. Riks- gäldskontorets förvaltning har bedrivits i enlighet med det i lag uppställ- da målet att långsiktigt minimera kostnaden för statsskulden med beak- tande av risken i förvaltningen. Utvecklingen av lånebehovet och statsskulden ................................. Utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för 19992003..... Utvärdering av strategiska beslut..................... 4.1Fördelningen av skulden på olika skuldslag inom ramen för regeringens riktlinjer ................................................... Durationen för den nominella skulden.............................. Den strategiska dollarpositionen....................................... 4.4Valutasammansättningen i riktmärket för Marknads- och skuldvård i kronskulden........................... Utvärdering av operativa beslut....................... Lån och skuldförvaltning i utländsk valuta....................... Reala lån i svenska kronor ................................................ Nominella lån i svenska kronor ........................................ Bedömning av statens upplåning och skuldförvaltning Regeringens beslut om riktlinjer....................................... Appendix: Principer för utvärdering........................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . beslutade om en ny målformulering och beslutsstruktur för statsskuldspolitiken (prop. 1997/98:154, bet. 1997/98:FiU29, rskr. 1997/98:253). Enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuld- förvaltning skall statens skuld förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Där- till skall förvaltningen ske inom de krav som penningpolitiken ställer. I regeringens riktlinjer återfinns huvuddelen av de mål och riktlinjer som styr statsskuldsförvaltningen. Där fastställs även hur skuldförvalt- ningen skall utvärderas. Utvärderingen syftar dels till att möjliggöra en samlad bedömning av hur skuldförvaltningen har bedrivits, dels till att ge vägledning i framtida beslut om statsskuldspolitiken. Eftersom målet för statsskuldspolitiken är av långsiktig karaktär är det naturlig att också ut- värderingen sker i ett så pass långsiktigt perspektiv att tillfälliga variatio- ner i resultatet utjämnas. Regeringen tillämpar därför rullande femårspe- rioder i utvärderingen av skuldförvaltningen och årets utvärdering omfat- tar perioden 19992003. beslut tillämpas så att regeringen anger riktlinjer för statsskuldens sammansättning, genomsnittliga löptid och förfallopro- fil. Ansvaret för statsskuldspolitiska överväganden och de övergripande besluten om skulden tas därmed på politisk nivå. Det är även dessa reger- ingsbeslut som i stor utsträckning är bestämmande för vilka kostnader och risker som uppstår i förvaltningen av skulden. svarar för att målet för statsskuldspolitiken och regeringens riktlinjer om- sätts i delmål och riktmärken samt för den operativa förvaltningen av skulden. Den årligt återkommande processen för skuldförvaltningen kan beskri- vas på följande sätt: lämnar förslag till riktlinjer till regeringen. Förslaget remitteras till som ges möjlighet att yttra sig över förslaget. Regeringen fattar beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning . svarar för upplåning och förvaltning av statsskul- den i enlighet med regeringens riktlinjer. lämnar årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen, tillsammans med annan information som regeringen begär in, utgör underlag för utvär- dering av statsskuldens förvaltning. Efter genomfört förvaltningsår lämnar regeringen en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning i form av en skrivelse till . Genom att skrivelsen lämnas vid denna tid- punkt finns det möjlighet att ta hänsyn till synpunkter in- för nya beslut om riktlinjer. Utvärderingen av statens upplåning och skuldförvaltning sker på olika Skr. 2003/04:104 nivåer. Regeringen utvärderar dels de strategiska beslut som fattas av , dels de beslut som fattas på operativ nivå. Vidare ingår alltid en utvärdering av regeringens riktlinjer i skrivelsen till . Utvärderingen av regeringens beslut om riktlinjer redovisas i avsnitt 3. Regeringens ambition är, och har varit, att utveckla en över tiden för- hållandevis stabil struktur i redovisningen till . Syftet med detta är bl.a. att underlätta för ledamöter att ta till sig innehållet i skrivelsen. Översiktsbilden nedan försöker tydliggöra de komponenter som är relevanta i utvärderingen av upplåning och skuldförvaltning. Bilden bör dock inte övertolkas då regeringen från tid till annan kan välja att betona vissa komponenter och delar i utvärdering- en mer än andra. Det kan även hända att det med tiden tillkommer ytter- ligare delar som bör utvärderas eller områden som faller bort. Som bilden visar utvärderas verksamhet på två nivåer; dels de strategiska beslut som fattas av kontorets styrelse (avsnitt 4), dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver (avsnitt 5). Dessutom sker en särskild utvärdering av upplåningen på privatmarkna- den (avsnitt 5.4). I appendix redovisas detaljerade principer och metoder för utvärdering av regeringens riktlinjer och upplåning och skuldför- valtning. Figur 1.1: Schema för utvärdering av strategiska och operativa beslut. Fördelning av statsskulden på de olika skuldslagen Genomsnittlig duration och durationsfördelning i den nominella skulden Mål och prioritering för marknads- och skuldvård Upplåningen i de olika skuldslagen* Måluppfyllelse för marknads- och skuldvård * I denna del ingår bl.a. nom inell och real upplåning från hushållen Utvecklingen av lånebehovet och statsskul- Statens lånebehov1 nettot av alla betalningar till respektive från staten uppgick till . Det var första gången som statsbudgeten visade underskott. Lånebehovet har varierat kraftigt under det senaste årtiondet. var lånebehovet relativt litet, för att sedan snabbt öka till som mest (av BNP) 1993. Utveck- lingen berodde främst på den djupa lågkonjunktur som drabbade , med kraftigt stigande statliga utgifter och vikande skatteintäkter. Låne- behovet minskade därefter successivt, främst till följd av en snabbare ekonomisk tillväxt, en förhållandevis kraftig sanering av statens finanser och olika positiva engångseffekter, exempelvis utförsäljning av statlig egendom, överföring av obligationer från AP-fonderna till Riksgäldskon- toret i samband med pensionsreformen samt extra utdelningar från Riks- banken. Statsbudgeten visade överskott 1998 till 2002 och som störst var budgetöverskottet . Diagram 2.1: Statens lånebehov 19932003, totalt samt fördelat på statsskuldsräntor och primärt lånebehov (miljarder kronor). Lånebehovet bestäms av det primära lånebehovet och räntebetalningarna på statsskulden. Det primära lånebehovet består i sin tur av statens pri- mära saldo och nettoutlåning till myndigheter, affärs- verk och vissa statliga bolag. Primärsaldot, dvs. nettot av in- och utbetal- ningar kopplade till statsbudgeten, påverkas i hög grad av den ekonomis- är definitionsmässigt lika med statsbudgetens saldo, men med omvänt tecken. ka utvecklingen och den finanspolitik som förs. 2003/04:104 toutlåning påverkas främst av enskilda komponenter, exempelvis betal- ningar kopplade till premiepensionssystemet, studiemedelssystemet eller särskild utlåning till infrastrukturinvesteringar. Räntebetalningarna på statsskulden beror framför allt på skuldens storlek och egenskaper, det allmänna ränteläget samt kursutvecklingen för den svenska kronan. försämrades statens budgetsaldo med . Det primära lånebehovet försämrades med jämfört med och var positivt. Den främsta orsaken till försämringen var att utgifterna ökade kraftigt medan skattein- täkterna endast ökade marginellt. Bland utbetalningarna var det främst pensioner som ökade mellan åren, dels till följd av en förändring i pen- sionssystemet, dels till följd av ökade förtidspensioner. Därtill kommer ökade bidrag till kommuner, bl.a. för maxtaxan i barnomsorgen. Netto- skatteinbetalningarna ökade med sammanlagt mellan åren, främst som en följd av att skattebaser som löner och konsumtion vuxit i nominella termer. De icke preliminärdebiterade skatteinbetalning- arna, t.ex. reavinstskatt och slutreglering av företagsskatter, minskade dock med totalt mellan åren. Kapitalvinsterna har minskat kraftigt sedan börsbubblan sprack 2000, då reavinstskatterna gav ca mer än 2003. Dessutom var utdelningen från mindre än 2002. Räntebetalningarna på statsskulden uppgick till , 23 miljarder lägre än 2002. Det var främst räntebetalningar i svenska kronor som minskade. Överkurserna vid emission var betyd- ligt större än föregående år, eftersom emitterade lån med höga kupongräntor i förhållande till marknadsräntorna. Lägre ränte- nivåer i och internationellt har också bidragit till minskade rän- tebetalningar. Det bör påpekas att i och med att fram- över kan antas emittera lån med betydligt mindre överkurser kommer räntebetalningarna att bli högre än , även om räntorna ligger kvar på nuvarande låga nivå. Statsskulden uppgick vid utgången av 2003 till , en ökning med 25 miljarder jämfört med slutet av 2002.2 Som andel av BNP var statsskulden av BNP vid utgången av 2003, något lägre än året innan. 2 Siffran avser den okonsoliderade statsskulden, dvs. den skuld som förvaltas och redovisas I Budgetpropositionen och Årsredovisning för staten redovisas hu- vudsakligen ett konsoliderat skuldmått där statliga myndigheters innehav av statspapper Från redovisas statsskulden enligt nya principer. strumenten redovisas till nominellt slutvärde och dessutom inkluderas derivatinstrument, som skuldbytesavtal och valutaterminer. Diagram 2.2: Statsskulden 19942003 (miljarder kronor och procent av Skr. 2003/04:104 BNP). 1 386 1 411 Statsskulden i procent av BNP Anm. Från redovisas statsskulden enligt nya principer. I diagrammet har statskulden justerats och redovisas för 19992003 enligt de nya principerna. Förändringar i statsskuldens storlek kan inte helt förklaras av förändring- ar i lånebehovet för ett givet år. Hänsyn måste tas till faktorer som på- verkar statsskulden utan att påverka lånebehovet och tvärtom. Exempel- vis tas valutaskulden i statsskulden upp till sitt aktuella värde, dvs. om- räknat med bokslutsdagens valutakurser. Det innebär att en förstärkning av kronan minskar valutaskulden och vice versa, utan att lånebehovet påverkas. Faktorer som påverkar lånebehovet men inte den redovisade statsskulden är bl.a. kortfristiga placeringar över års- skiftet, vissa fordringar och skulder i upplåningsverksamheten samt vissa bokslutsjusteringar. Omvänt påverkas statsskulden direkt utan att lånebe- hovet ändras vid överföringar av obligationer till eller från Riksgäldskon- toret. Tabell 2.1: Statens lånebehov och statsskuldens förändring 19992003 (miljarder kronor). -82,0 -101,9 -38,7 -1,2 -17,2 -31,5 -18,4 -3,6 -2,1 -106,8 -3,6 -20,8 -94,3 -5,1 -22,0 -102,8 -79,5 -133,0 -6,3 Förändring i procent av BNP -8,9 -7,3 -7,8 -2,0 -0,9 Valutaomvärderingen av valutaskulden är en viktig komponent i att för- klara skillnader mellan förändringar i lånebehov och statsskuld. Exem- pelvis var ökningen i statsskulden mindre än lånebehovet bl.a. till följd av att den starkare kronan minska- Skr. 2003/04:104 de valutaskulden omräknat i kronor med . Upplåningen och förvaltningen av statsskulden sker i tre skuldslag: Nominella lån i svenska kronor. Reala lån i svenska kronor. Nominella lån i utländsk valuta. Skuldens egenskaper bestäms främst av fördelningen mellan de tre skuldslagen samt val av löptid och förfalloprofil i respektive skuldslag. Dessa storheter avgör tillsammans med skuldens absoluta storlek vilken total kostnad och samlad risk som kan förväntas i förvaltningen av stats- skulden. Tabell 2.2: Statsskuldens sammansättning 19992003 (miljarder kronor och procent av statsskuld). Nominell skuld i svenska kronor Nominell skuld i svenska kronor, andel Real skuld i svenska kronor Real skuld i svenska kronor, andel Skuld i utländsk valuta Skuld i utländsk valuta, andel Anm. Från redovisas statsskulden enligt nya principer. Skuldinstrumen- ten redovisas till nominellt slutvärde. Dessutom inkluderas derivatinstrument, som skuldby- tesavtal och valutaterminer. Statsskulden som redovisar är okonsolide- rad, dvs. statliga myndigheters innehav av statspapper ingår. Jämförelseuppgifterna har justerats och redovisas enligt de nya principerna. Andelen skuld i utländsk valuta växte snabbt , från till av statsskulden. låg andelen valutaskuld stabilt av statsskulden för att åter öka något . har andelen skuld i utländsk valuta minskat kraftigt och uppgick skulden i utländsk valuta till , vilket motsvarar av statsskuldens värde. Den minska- de valutaskulden förklaras främst av kronförstärkningen , men även de senaste årens amorteringar av valutaskulden har bi- dragit till minskningen. I takt med de senaste årens minskade lånebehov har nominella lån i svenska kronor minskat kraftigt, men nominell upplåning utgör ändå allt- jämt den viktigaste finansieringskällan för statsskulden. Den utestående volymen nominella lån i svenska kronor uppgick till , av den totala statsskulden. Merparten av den nominella upplåningen i svenska kronor sker på den Skr. 2003/04:104 inhemska värdepappersmarknaden genom statsobligationer (lån med löp- tid vid emission) och statsskuldväxlar (lån med löptid i huvud- sak vid emission). Till kronskulden räknas även dagslån, de- posittransaktioner och repor som används för att hantera de dagliga svängningarna i statens kassa till följd av betalningsflödena till och från staten. I nominella lån ingår även huvuddelen av privatmarknadsupplåningen som innebär att kan bredda upplåningen till fler långi- vare, både privatpersoner och företag. Som mest uppgick privatmark- nadsupplåningen till . Alle- manssparandet och premieobligationslån utgjorde då de dominerande låneinstrumenten på privatmarknaden. Som mest var Allemanssparandet uppe i nästan och då sparfor- men avskaffades 1998 minskade privatmarknadsupplåningen kraftigt. Minskningen har visserligen fortsatt, men har en viss ökning kunnat skönjas. Privatmarknadsupplåningen uppgick till 2003, av den totala statsskulden. Premieobligationer, med en lånestock på , har visser- ligen minskat under en följd av år men utgör ändå basen för privatmark- nadsupplåningen. RiksgäldsSpar fortsätter att öka och uppgick till . Tabell 2.3: Statsskuldens sammansättning fördelat på olika skuldslag 19992003 (miljarder kronor och procent av statsskuld). Nominell skuld i svenska kronor Real skuld i svenska kronor Skuld i utländsk valuta Anm. I tabellen anges den bruttovolym nominella statsobligationer som emitterat. En förhållandevis stor andel av obligationsstocken har dock via swappmarkna- den omvandlats till skuld i utländsk valuta. För att få en rättvis bild av valutaexponeringen ingår dessa skuldskötselinstrument i den redovisade valutaskulden. Den svenska marknaden för realobligationer har funnits och den har gradvis utvecklats och blivit mer likvid. Efterfrågan på reala pla- blivit allt större och uppgick realskulden till Andelen realobligationer uppgick till I skuldslaget ingår även den del av Riks- gäldsSpar som innefattar reala upplåningsinstrument. Denna upplånings- form har legat på oförändrat ca . Utvärdering av regeringens beslut om Regeringens bedömning: Regeringens beslut att långsiktigt minska valutaskuldens andel av statsskulden bedöms som väl motiverat av både kostnads- och riskmässiga skäl. Ambitionen att öka andelen real- skuld på lång sikt motiveras väl av riskmässiga skäl då en större andel real upplåning minskar risken i statsskulden. Förkortningen av stats- skuldens löptid från 3,0 till som gjordes 2000 framstår alltjämt som rimlig. Bakgrund: Ambitionen bör vara att regeringens riktlinjebeslut utvär- deras direkt mot målet för statsskuldsförvaltningen och kortsiktiga bedömningar av ränte- och växelkursutvecklingen bör normalt inte vägas in i riktlinjebesluten. Utvärderingen bör främst avse de strategiska överväganden som låg till grund för riktlinjebesluten. Regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning har ett flerårigt tidsperspektiv i syfte att skapa förutsättningar för långsiktighet och förutsägbarhet i statsskuldspolitiken. Regeringens riktlinjebeslut omfattade åren 20032005, men riktlinjerna var preliminära. Riktlinjebeslutet löd sammanfattningsvis som följer: Valutaskulden skall amorteras med 2003. Den långsiktiga inriktningen är fortsatt att valutaskuldens andel av statsskulden skall minska och andelen kronskuld öka. För 20042005 är inriktningen att valutaskulden skall amorteras med . Kostnader och risk skall vägas in i strategiska beslut om amorteringstakten och tillåts avvika med ±15 miljarder kronor från den beslutade amorteringstakten. Andelen reallån i statskulden skall långsiktigt öka. Ökningstakten skall vägas mot efterfrågan på realobligationer samt kostnader och risker för annan upplåning. Den del av finansieringsbehovet som inte täcks av real upplåning och lån i utländsk valuta skall täckas med nominella lån i kronor. Den genomsnittliga durationen i den nominella kron- och valutaskul- den skall vara för perioden 20032005. till- låts avvika från nämnda riktvärde med maximalt ±0,. En spridd förfalloprofil skall eftersträvas i statsskulden. Upplåningen skall inriktas mot att inte av skulden förfaller . Tyngdpunkten i utvärderingen av regeringens riktlinjebeslut ligger på sammansättningen av statsskulden, dvs. ambitionen att långsiktigt redu- cera andelen valutaskuld och öka andelen kronskuld samt öka andelen realskuld, och löptidsförkortningen av skulden som gjordes . Inför regeringens riktlinjebeslut fanns inte tillräck- ligt underlag för att fastställa önskvärd fördelning av de olika skuldande- larna. Därför syftade riktlinjerna i allt väsentligt till att hålla skuldens portföljandelar oförändrade. års riktlinjebeslut bedömde regeringen att förutsättningarna hade förbättrats för att kunna ta ställning till den långsiktiga utvecklingen av skuldens sammansättning och att man kunde ange en långsiktig rörel- seriktning. De kostnadsmässiga skälen för valutaupplåning framstod inte längre som lika starka , som nya analyser och erfarenheter tydliggjorde riskerna med en stor valutaskuld. Regeringen gjorde bedömningen att det sammantaget fanns tillräckliga skäl för att minska andelen valutaskuld. Därför ändrades riktmärket för amorterings- takten till 2001 från att tidigare varit 1999 och 2000. angavs preliminärt samma amorteringstakt. tilläts avvika från amorte- ringstakten med ±15 miljarder kronor och regeringen förtydligade också att kontoret skulle väga in kostnader och risk i beslut om amorteringstak- ten. Efter att valt att utnyttja mandatet och anpassat amorteringstakten nedåt, sänkte regeringen riktmärket för va- lutaamorteringen . I riktlinjerna angav regeringen att den långsiktiga inriktningen av skuldförvaltningen var att valutaskuldens andel av statsskulden skulle reduceras och andelen kronskuld därmed skulle öka. Skulden i utländsk valuta skulle amorteras med 2002. Det huvudsakliga skälet till att begränsa amorteringstakten till 15 miljarder var risken för att kronan skulle ligga kvar på en svag nivå med en kostsam amortering av valutaskulden som följd. De statsfinansiella utsikterna och utveckling- en av statsskulden framstod inte som lika goda som års riktlinjebeslut. Det innebar att regeringen angav en något lägre långsiktig amorteringstakt av valutaskulden än tidigare, . Detta var också den amorteringstakt som föreslogs gälla . Intervallet runt amorteringsriktmärket skulle även fortsättningsvis uppgå till ±15 miljarder kronor. riktlinjebeslut bestämde regeringen att riktvärdet för amorte- ringarna på valutaskulden skulle uppgå till 2003, dvs.