prop · GR03180 · 2004-09-08 00:00:00 — När det gäller de offentliga verksamheter som undantagits från arbetstidsdirektivets tillämpnings- område gäller alltså inte EG-spärren. Som TCO framhållit är dock den närmare innebörden av denna undantagsmöjlighet för offentliga verksamheter inte helt klar och entydig. Genomförandet av arbetstidsdirektivet 1996 innebär att räck- vidden av undantaget helt och hållet bestäms av EG-rätten. Regeringen anser dock, liksom utredningen, att EG-spärrarna bör gälla fortsättnings- vis på samma sätt som , inbegripet undantaget för sådana offentliga verksamheter som är undantagna från arbetstidsdirektivets tillämpnings- område (jfr avsnitt 6.2). Utredningen har föreslagit att EG-spärren för kollektivavtal förtydligas på så sätt att det i stället för hänvisningen till lagen anges mer konkret vilka bestämmelser i lagen som avses och berörs av arbetstidsdirektivet. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på utredningens för- slag. En ändring av det slag som utredningen föreslagit när det gäller EG- spärren för kollektivavtal torde underlätta för den som har att tillämpa lagen och bidrar därmed till att arbetstidsdirektivet blir tydligare genom- fört i svensk rätt. Regeringen föreslår därför att EG-spärren för kollektiv- avtal förtydligas så att det av lagtexten på ett tydligare sätt än fram- går vilka bestämmelser i arbetstidslagen som direkt berörs av EG- spärren. Regeringens förslag: Överträdelser av de nya bestämmelserna om den sammanlagda arbetstiden (48-timmarsregeln), dygnsvila och kompensa- tionsledighet vid tillfälliga undantag från veckoviloregeln skall vara En arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot dessa bestämmelser utan att det har gjorts undantag eller avvikelser genom kollektivavtal och utan att har medgett avvikelser döms till böter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att även överträdelser av regeln om arbetstiden för nattarbetande skall vara straffbelagda. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter rörande utredningens förslag om sanktioner. ifrågasatt om det är förenligt med allmänna straffrättsliga principer att dygnsviloregeln görs straffsanktionerad eftersom det inte kan anses förutsebart för en arbetsgivare om dennes agerande är straffbart eller inte. Skälen för regeringens förslag: Arbetstidslagens regler är sanktione- rade bl.a. genom straffbestämmelser. Till böter döms en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet anlitar en arbetstagare i strid mot lagens bestämmelser om arbetstidens längd och förläggning. För straffansvar förutsätts dock att det inte skett avvikelser från de aktuella reglerna genom kollektivavtal eller dispens (24 §). Böter kan också ådömas en arbetsgivare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett av meddelat föreläggande eller förbud som inte förenats med vite (23 §). Utredningen har i sanktionshänseende utformat sitt för- slag i linje med detta. Angående utredningens förslag har Arbetsdomstolen anfört när det gäller dygnsviloregeln att det kan vara svårt för en arbetsgivare att förutse vad som är tillåtet och vad som är förbjudet, och att det därför knappast är förenligt med allmänna straffrättsliga principer att dygnsvilo- regeln görs straffsanktionerad. Enligt regeringens uppfattning är regeln om minst 11 timmars sammanhängande dygnsvila i sig inte oklar till sin innebörd. Vad som skulle kunna ge anledning till viss oklarhet är om det i enskilda fall funnits förutsättningar att tillämpa den särskilda regeln om tillfälliga avvikelser som föreslås. Regeln om tillfälliga avvikelser har sin förebild i motsvarande regel i nuvarande 14 § om tillfälliga undantag från vecko- viloregeln, som enligt gällande rätt är straffsanktionerad. Det kan tilläggas att det för straffbarhet krävs att arbetsgivaren uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt regeln. I vanlig ordning har också åklagaren att motbevisa eventuella invändningar om att omständigheterna varit sådana att undantagsregeln kunnat tillämpas. Regeringen anser att den nya dygnsviloregeln bör vara sanktionerad på motsvarande sätt som lagens regler i övrigt och föreslår att en arbets- givare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot dygnsviloregeln utan att det har gjorts avvikelse genom kollektivavtal eller dispens döms till böter. Vikten av förutsebarhet bör dock beaktas även när det gäller valet av sanktioner för överträdelser av de föreslagna reglerna om arbetstiden för nattarbetande. Som framhållits i avsnitt 6.5 är det inte möjligt att i lag definiera vilka arbeten som avses när det gäller regeln om arbetstid när genomsnittsberäkning inte får ske utan detta kommer stå klart först efter det att meddelat ett förbud eller före- läggande i ett tillsynsärende. Definitionen av nattarbetande förutsätter att det avgörs antingen om arbetet normalt utförs eller att en viss del av årsarbetstiden troligen kommer att utföras . Bedöm- ningarna kan kräva att det görs en prognos om hur arbets- tiden kommer att förläggas , t.ex. när det gäller den troliga årsarbetstiden. Sammantaget rymmer reglerna om arbetstiden för nattarbetande flera faktorer som gör att det på förhand kan vara svårt för en arbetsgivare att anpassa sig till reglerna. Enligt regeringens bedöm- ning är det därför inte lämpligt att överträdelser av dessa regler sanktio- neras straffrättsligt. Om ett förbud eller föreläggande har meddelats i ett tillsynsärende kan dock överträdelser härav beivras i straffrättslig Prop. 2003/04:180 ordning, om föreläggandet inte förenats med vite. Sammanfattningsvis föreslår regeringen följande. Överträdelser av de föreslagna nya bestämmelserna bör vara straffsanktionerade på mot- svarande sätt som gäller övriga regler i lagen, dock med undantag för reglerna om arbetstiden för nattarbetande, vilka inte bör vara straff- sanktionerade. Efterlevnaden av dessa regler säkerställs av lagens regler om tillsyn och sanktioner i övrigt. Regeringens förslag: Lagändringarna skall träda i kraft . Den nya bestämmelserna skall dock tillämpas först om arbetsgivaren och där- efter fram till och med är bunden av kollektiv- avtal som reglerar arbetstidsfrågor. Skälen för regeringens förslag: fördragsbrotts- förfarande gör det nödvändigt att möjligt genomföra de före- slagna lagändringarna. Reglerna bör träda i kraft . I verksamheter där arbetstagare sysselsätts i arbete som omfattas av arbetstidslagen där det finns kollektivavtal som reglerar arbetstidsfrågor gäller arbetstidsdirektivets regler , med undantag för sådana offentliga verksamheter som är undantagna från arbetstidsdirektivets tillämpningsområde. Enligt 3 § fjärde stycket andra meningen arbets- tidslagen är ett avtal ogiltigt i den utsträckning det innebär att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av direktivet. I förarbetena till denna lagregel, som infördes som ett led i genomförandet av arbetstidsdirektivet i svensk rätt, underströks följande. Ett avtal till den del det är ogiltigt skall ersättas inte med arbetstidslagens regler, utan med direktivets regler, och detsamma bör för övrigt gälla för det fall ett kollektivavtal visserligen reglerar arbetstids- frågor, men helt saknar regler i en viss arbetstidsfråga som regleras i direktivet (se om genomförandet av EG:s arbetstidsreglering i avsnitt 5). I dessa fall när arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal som reglerar arbetstidsfrågor innebär således de nya bestämmelserna i princip inga nya regler. I dessa fall följer det av arbetstidslagen att mindre förmånliga regler för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet inte får tillämpas. I och med att det införs nya bestämmelser i arbets- tidslagen kan dock kollektivavtalen behövas ses över och förhandlas om med utgångspunkt i de nya bestämmelserna. På vissa punkter kan det krävas nya ställningstaganden, t.ex. när det gäller arbetstiden för nattarbetande när genomsnittsberäkning inte är tillåten. I praktiken kan denna översyn komma att ta en i anspråk. I dessa fall bör de nya bestämmelserna därför inte tillämpas förrän . Avgörande för att de nya bestämmelserna skall tillämpas först från och Prop. 2003/04:180 med denna senare tidpunkt är att arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal som reglerar arbetstidsfrågor och att denna bundenhet föreligger därefter fram till och med . gäller enligt EG-spärren i arbetstidslagen att kollektivavtal inte får innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbets- tagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. De föreslagna ändringarna i arbetstidslagen innebär att direktivets huvudregler om högst i genomsnitt 48 timmars veckoarbetstid, elva timmars sammanhängande dygnsvila och arbetstiden för nattarbetande fortsättningsvis framgår direkt av lagen. De nya bestämmelserna om 48-timmarsregeln och dygnsvila går inte längre än vad som krävs enligt direktivets motsvarande regler . Den nya bestämmelsen om nattarbete innebär att beräkningsperiodens längd och vilka ledigheter som skall beaktas vid tillämpningen av regeln preciseras i arbetstidslagen, men innebär i praktiken ingen nämnvärd skillnad jämfört med 48-timmarsregeln. Även fortsättningsvis är det möjligt att genom kollektivavtal göra undantag och avvikelser från bestämmelserna som föreslås, alltjämt på det villkoret enligt EG-spärren att avstegen inte får innebära att mindre förmånliga villkor skall tillämpas för arbetstagarna än som följer Av den nuvarande EG-spärren följer att arbeten inom vissa offentliga verksamheter är undantagna från denna spärr. Ingen ändring av rättsläget föreslås i denna del. För arbetsgivare och arbetstagare inom den kollektivavtalsreglerade delen av den svenska arbetsmarknaden innebär de föreslagna ändringarna således ingen nämnvärd förändring i kraven på hur arbetstiden skall för- läggas jämfört med vad som gäller . För den del av arbetsmarknaden som inte regleras av kollektivavtal innebär dock de nya bestämmelserna att det i arbetstidshänseende måste iakttas ett antal nya regler. Konsekvensbeskrivningen i det följande måste läsas mot denna bak- Avgörande för kopplingen mellan individers hälsa och arbetslivets ut- formning är de sammantagna effekterna av personers individuella förut- sättningar, såväl medicinskt och fysiologiskt som socialt, arbetets art samt arbetsmiljöfaktorer i stort. Arbetstiden utgör i sammanhanget endast Förutsättningarna för att lösa hälsoproblem med åtgärder enbart på arbetstidsområdet är därför begränsade. Icke desto mindre finns det aspekter av arbetstiden som är viktiga ur Prop. 2003/04:180 hälsosynpunkt. Forskningen visar att det framför allt är i två avseenden som arbetstid har betydelse för hälsa och, mer allmänt, välbefinnande. Det ena är möjligheten till återhämtning mellan arbetspassen. Det andra är möjligheten för arbetstagaren att själv kunna påverka sina arbetstids- förhållanden så att dessa kan anpassas till livssituationen i övrigt. Längden på arbetspasset i sig har betydelse särskilt vid betungande arbeten. Men viktigare ändå tycks just vara möjligheten till återhämtning efter arbetspasset. Förslaget om en sammanhängande ledighet innebär ett stärkt skydd för arbets- tagare som inte omfattas av kollektivavtal. Bestämmelsen om dygnsvila innebär också i dessa fall att inte lika mycket arbetstid kan koncentreras som enligt nuvarande bestämmelser. Ytterligare en iakttagelse från forskningen är att arbetspassets längd är som mest betydelsefull när arbetet utförs och när arbetet är sär- skilt betungande. Enligt förslaget får arbetstiden för nattarbetande under varje period inte överstiga i genomsnitt . För nattarbetande vars arbete innebär särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning innebär förslaget att arbetstiden enligt huvudregeln inte får överstiga under varje period som de utför arbete . På områden som inte omfattas av kollektivavtal innebär de nya bestämmelserna om arbetstiden för nattarbetande ett stärkt skydd vilket är positivt ur hälsosynpunkt för arbetstagaren. Bestämmelsen om högst 48 timmars arbetstid i genomsnitt torde ha begränsade eller inga effekter när det gäller hälsa i de verksamheter där arbetstagare inte har jourtid. I verk- samheter som inte omfattas av kollektivavtal men där de anställda har jour skulle dock begränsningen kunna få positiva konsekvenser för arbetstagarens välbefinnande. För dessa arbetstagare innebär de nya bestämmelserna en absolut begränsning av hur mycket arbetstid som får tas ut. När det gäller de föreslagna kvantitativa begränsningarna av arbetstiden skulle man resonemangsvis kunna säga att tydligare bestämmelser om t.ex. sammanhängande ledighet och mindre möjligheter att koncentrera en stor mängd arbetstid kan skapa förutsättningar för en jämnare fördelning av det obetalda hemarbetet mellan kvinnor och män. Det går emellertid inte att i förväg med säkerhet säga om detta verkligen blir följden. Kvinnors och mäns beteenden påverkas även av andra samhälleliga och ekonomiska faktorer och normer vid sidan av arbetstidens längd och förläggning. Konsekvenser på företags- och verksamhetsnivå Som tidigare påpekats gäller enligt arbetstidslagen att kollektivavtal om arbetstid inte får innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna än som följer av arbetstidsdirektivet. En stor majoritet av arbetstagarna omfattas av kollektivavtal om arbetstid. På områden med kollektivavtal som reglerar arbetstidsfrågor innebär därmed de nya bestämmelserna att i huvudsak samma krav som tidigare ställs på arbetstidens förläggning. I vissa fall kan dock de nya bestäm- melserna, t.ex. preciseringen av arbetstidsdirektivets regel om arbetstid för nattarbetande, ge anledning till översyn av befintliga kollektivavtal. Det faktum att lagen ändras kan i sig påverka förutsättningarna för kommande avtalsförhandlingar trots att lagändringen inte medför några ytterligare krav på arbetstidens förläggning. Utvecklingen av rättspraxis på europanivå kan också utgöra skäl att se över gällande kollektivavtal om arbetstid, se nedan. Detta behov är dock inte orsakat av de nya bestämmelser som föreslås i arbetstidslagen. På områden som saknar kollektivavtal som reglerar arbetstidsfrågor innebär de föreslagna bestämmelserna vissa begränsningar av arbets- tidens förläggning och därmed en viss minskning av flexibiliteten från verksamhetssynpunkt vilket kan leda till ökade kostnader. Färre arbets- timmar kan förläggas och vecka än enligt nuvarande bestäm- melser. De kvantitativa konsekvenserna av dygnsviloregeln är i normal- fallet begränsade. kan fortfarande tretton timmars arbetstid förläggas. Dessutom finns det möjlighet till avvikelser genom att teckna kollektivavtal eller genom dispens som meddelas av . Grundregeln om elva timmars sammanhängande ledighet varje 24- timmarsperiod kan emellertid förutses leda till att turlistor och andra schematyper måste ses över och i vissa fall läggas om. När det gäller 48-timmarsregeln kan det konstateras att denna i verk- samheter som inte tillämpar jourtid medför att endast övertid kan förläggas om inte kollektiv- avtal slutits om . Enligt nuvarande bestäm- melser kan alla som får tas ut förläggas . När löpt ut kan återstoden av övertiden tas ut även med de föreslagna reglerna. Konsekvensen av 48-timmarsregeln för verksamheter som inte använder jour bedöms därmed vara begränsad. I verksamheter där de anställda arbetar jour men inte omfattas av kollektivavtal innebär den föreslagna bestämmelsen en starkare begräns- ning. Här medför förslaget inte enbart en begränsning av hur mycket arbetstid som får tas ut utan också en absolut begränsning även på årsbasis. Med jour avses tid då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete. Bestämmelsen om att den normala arbetstiden för nattarbetande inte får överstiga ett genomsnitt av medför inte nämnvärt större begränsningar än 48-timmarsregeln. Konsekvenserna av bestämmelsen om maximalt åtta timmars arbets- pass vid nattarbete som medför särskilda risker eller stor fysisk eller mental ansträngning är svårbedömbara. Det är inte möjligt att i lag precisera vilka arbeten som skall omfattas av bestämmelsen. Arbetspass som är förlagda är inte sällan längre än ett normalt arbetspass . Att så är fallet kan bero både på verksamhetens krav och på de anställdas önskemål att få längre sammanhängande arbetspass för att där- efter få längre ledighetsperioder. För det fall de längre arbetspassen utförs i arbeten som skall anses medföra särskilda risker får bestämmel- sen genomgripande konsekvenser. Konsekvenserna kan avse både ökade kostnader t.ex. större bemanning och ändrad organisation samt svårig- heter att rekrytera personal till nattarbete med kortare arbetspass. Konsekvenser av utvecklingen av rättspraxis på europanivå Jourtid, dvs. tid då arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande på arbetsstället för att vid behov utföra arbete, används i huvudsak på om- råden som omfattas av kollektivavtal om arbetstid, framför allt inom den offentliga sektorn. På dessa områden följer inte någon ytterligare begränsning av hur mycket jourtid som kan tas ut av de nu föreslagna bestämmelserna. Begränsningen av hur mycket jourtid som kan tas ut följer av den rättspraxis som utarbetats av . I landstingen berör jour särskilt läkare och vissa sjuksköterskor samt, i viss omfattning, ambulanspersonal. På det kommunala området används jourtid främst inom räddningstjänsten samt omsorgen om äldre och funktionshindrade. Inom det statliga området förekommer jourarbete i mycket liten omfattning, även när det gäller affärsverken. I den privata sektorn förekommer jourarbete inom t.ex. drift och underhåll för kraft- försörjning. Utredningen redovisar i sitt betänkande att man trots kontakter med arbetsmarknadens parter haft svårigheter att få fram underlag för att göra en bedömning av konsekvenserna av rättspraxis för de verksamheter som använder jourtid. Arbetsförhållanden och scheman varierar inte bara mellan verksamhetsområdena utan, som när det gäller läkare, inom verksamhetsområdena, från arbetsplats till arbetsplats och från person till person. Den del av den utlagda jourtiden som används till att utföra arbets- uppgifter räknas inte som jour utan som ordinarie arbetstid eller övertid. Enligt utredningen tycks större delen av jouren för läkare ägnas åt faktiskt arbete vilket i sig mildrar konsekvenserna av det faktum att EG- domstolen slagit fast att jourtid skall betraktas som arbetstid i förhållande till 48-timmarsregeln. Enligt de uppgifter som utredningen redovisar kommer man inom de kommunala verksamheterna antagligen i huvudsak att kunna förändra arbetsorganisationen så, att arbetstiden ryms inom 48-timmars- Ett väsentligt undantag är dock enligt utredningen att en dryg tiondel eller cirka 5 500 av de anställda inom räddningstjänsten har en genomsnittlig tjänstgöringstid om minst inklusive jourtid. Vilka problem detta medför och i vilken omfattning personalstyrkan behöver utökas är svårbedömt eftersom förutsättningarna varierar från fall till fall. Utredningen lämnade ett mer långtgående förslag än vad som följer av EG-rätten när det gäller definitionen av arbetstid i förhållande till 48- timmarsregeln. Inom landstingen mildras konsekvenserna jämfört med utredningens förslag genom att färre typer av ledighet skall räknas in i 48-timmarsmåttet än vad utredningen föreslog. Enligt regeringens förslag skall ledighet endast i form av semester och sjukfrånvaro, vilket EG- rätten kräver, räknas in i 48-timmarsmåttet. Enligt Kommunförbundets och gemensamma remissvar kommer denna änd- ring i förhållande till utredningens förslag i betydande omfattning att kunna minska de annars befarade anpassningsbehoven i verksamheten eftersom jour i förhållandevis stor utsträckning kompenseras med ledig- het. Det kan noteras att arbetstagarna inom kommunerna och landstingen omfattas av kollektivavtal som reglerar arbetstidsfrågor. De föreslagna lagändringarna medför därför inte någon direkt påverkan på dessa sektorer. Avtalen skall tillämpas på ett sådant sätt att de inte innebär mindre förmånliga regler för arbetstagarna än vad som följer av arbetstidsdirektivet. Icke desto mindre ställer den rättspraxis som fastställts av genom Jaeger-domen avseende jourtid och dygnsvila krav på översyn och anpassning av arbetstidsförläggningen. En schemaläggning i enlighet med rättspraxis innebär för- ändringar för landstingens och kommunernas organisation framför allt när det gäller arbetstiderna för läkare men också för övriga vårdyrken samt för arbetstagare inom kommunernas omsorgsverksamhet. Föränd- ringarna kan komma att medföra ett behov av nyrekryteringar. Dessa anpassningskrav uppkommer i en situation där sektorns ekonomi redan är ansträngd och där tillgången på arbetskraft med lämp- lig specialistkompetens är begränsad. Vidare gör den demografiska ut- vecklingen att vård- och omsorgsbehovet ökar sam- tidigt som den förvärvsarbetande andelen av befolkningen väntas minska. Se faktaruta nedan. Sammantaget ställer detta krav på nytänkande i verk- samhet och arbetsorganisation. FAKTARUTA: Befolkningsutveckling och arbetskraftsdeltagande Befolkningsutvecklingen medför att allt färre skall försörja allt fler. För att klara den framtida finansieringen av välfärdssystemen krävs det en politik som främjar ett högt arbetsutbud i alla grupper. I tabell 8.1 visas en prognos över totalbefolkningen. Den demografiska utvecklingen i fram innebär en något ökad för- sörjningskvot, vilken accentueras . Försörjnings- kvoten bedöms öka från dagens till . Försörjningskvot definieras här som antalet personer och som andel av antalet 2064-åringar Tabell 8.1 Prognostiserad befolkningsförändring, procent -0,1 -0,3 -0,2 Källa: SCB, framtida befolkning 20032050 Inom åldersgruppen fördelar sig ökningen enligt tabell 8.2. Tabell 8.2 Prognostiserad befolkningsförändring i åldrarna 20022010 -2,2 -2,7 -2,4 -7,0 -7,4 -7,2 -5,0 -6,8 -5,9 -4,7 -4,4 -4,5 -10,7 -11,7 -11,2 Källor: SCB, framtida befolkning 20032050 samt SCB, grundtabeller årsmedeltal 2002 Som framgår av tabell 8.2 är det fram huvudsakligen bland de yngsta och de äldsta som befolkningsökningen i åldrarna sker. Dessa åldersgrupper har ett jämförelsevis lågt arbetskrafts- deltagande Med arbetskraftsdeltagandet avses andelen sysselsatta och arbetslösa av hela befolkningen i den aktuella åldersgruppen. När det gäller jour i kraftförsörjningsverksamhet, dvs. den jour som är vanligast förekommande i privat verksamhet, är verksamheten ofta orga- niserad så, att arbetstagarna befinner sig på arbetsstället i följd eftersom arbetsplatsen kan befinna sig på långt avstånd från arbets- tagarnas hem. Här kan det alltså vara svårt att ersätta jourarbete på arbetsplatsen med beredskap i hemmet. Om arbetstidsdirektivet ändras när det gäller hur jour skall betraktas i förhållande till 48-timmarsregeln och viloreglerna, såsom diskuterats vid , bör utformningen av den svenska arbetstidslagen åter ses över. Konsekvenser för små företag De konsekvenser som har beskrivits när det gäller företag och verksam- heter i allmänhet gäller i huvudsak även för små företag. Dock har små företag särskilda förutsättningar som måste uppmärksammas. Små företag saknar kollektivavtal oftare än större företag. Detta gör att de föreslagna förändringarna i arbetstidslagen blir bindande för en större andel av de små företagen. Således kan förslaget leda till ökade kost- nader för små företag i större utsträckning än för större. Ett grundläggande krav som inte bara gäller små företag, men där storleken på verksamheten kan ha betydelse, är att lagbestämmelser skall vara tydligt utformade så att de går att begripa och tillämpa. De förslag till nya begränsningar som läggs fram innebär att fler lagbestämmelser måste iakttas och att arbetstidsregleringen sammantaget blir mer komplex. Skälet till att förslagen läggs är emellertid åtaganden som medlem i EU.