prop · GS0352 · 2004-12-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:52 Regeringens politik för humanitärt bistånd Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin politik för humanitärt bistånd. Regeringen redogör härvidlag för politikens mål, utgångspunkter och verktyg. Målet för regeringens politik är att bidra till att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden. Utgångspunkten är att de svenska statsmakterna skall kunna bistå med hjälp i de fall där staten eller samhället i övrigt i ett katastrofutsatt land inte kan eller vill möta de humanitära behov som uppstår, i enlighet med folkrätten och med etablerad praxis inom det internationella humanitära biståndet. I genomförandet av sin politik har regeringen tre verktyg. För det första bedriver regeringen opinionsbildning och diplomati, som den söker bidra till politikutveckling på området. För det andra lämnar regeringen finansiellt stöd till humanitära organisationer för genomförande av humanitära biståndsinsatser. För det tredje upprätthåller regeringen en beredskap att medverka med statlig personal och egendom i genomförande eller understödjande av sådana insatser. 1.2Syfte med skrivelsen...4 2Mål och utgångspunkter för det humanitära biståndet......4 2.2Bestämning av begreppet humanitärt bistånd ....4 2.3Historisk och rättslig grund ........5 2.5Historisk återblick över de svenska statsmakternas stöd till humanitära insatser......10 3.1Opinionsbildning, diplomati och politikutveckling......12 3.2Finansiellt stöd till humanitära organisationer......16 3.3Medverkan med statlig personal och egendom.17 Bilaga 1: Principles and Good Practice of Good Humanitarian (Principer och god sed i humanitär givarpolitik)19 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..22 Humanitärt bistånd till nödlidande människor är ett av de mest handgripliga och verkningsfulla medlen som finns för att lindra de mänskliga skadorna av väpnad konflikt, naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden. Att utsatta människor skall kunna åtnjuta snabb hjälp i katastrofer är en gammal tanke. Sådan hjälp har lämnats och lämnas än av anhöriga, grannar och myndigheter på den plats eller i det land där katastroferna sker; de senaste dryga hundra åren har den i institutionaliserad form också lämnats över statsgränser. har internationellt humanitärt bistånd kommit att bedrivas i någon form i så gott som samtliga områden där humanitära kriser råder. Så är också fallet i det stora flertalet av de omkring två dussin sådana kriser som kan sägas råda när denna skrivelse lämnas till . har omfattningen på den internationella verksamheten vuxit väsentligt. har värdet på det humanitära bistånd stater och mellanstatliga organisationer lämnar mer än fördubblats i reella termer. Skalan på insatser är oftast väsentligt större. Antalet internationella aktörer, framförallt enskilda organisationer men även biståndsgivande stater, har vuxit kraftigt. I de krisområden där den internationella närvaron är som störst kan flera dussin humanitära organisationer vara på plats , där internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsen, några FN-organ och ett mindre antal enskilda organisationer tidigare var ensamt verksamma. I ett fåtal senare kriser har härutöver andra, delvis nya sorters aktörer börjat göra sig synliga; detta avser företag och militära aktörer. har nya ansatser i det internationella samfundets samlade svar på internationella kriser medfört delvis nya förutsättningar för det humanitära biståndets förhållning till politisk och militär verksamhet i en kris. Regeringen välkomnar den ökade omfattningen på det internationella humanitära biståndet. Betydligt fler människor har kunnat få hjälp. Emellertid är vi långt från ett läge, att vi kan säga att samtliga humanitära behov som finns i världen möts, varken av de stater som har förstahandsansvaret eller av det internationella samfundet. Den tillväxt i den internationella verksamheten som har skett har medfört utmaningar. Det större antalet aktörer och den ökade volymen har fört med sig ett större samordningsbehov för att säkerställa effektivitet. Antalet nya, och delvis annorlunda, aktörer gör det än viktigare att löpande värna om verksamhetens grundvalar. Det humanitära biståndets förhållande till andra delar av det internationella samfundets svar på internationella kriser är viktigt att klargöra. Mot denna bakgrund bedömer regeringen det som angeläget att redogöra för sin politik för humanitärt bistånd. Syftet med föreliggande skrivelse är att upplysa om mål, utgångspunkter och verktyg i regeringens politik för humanitärt bistånd. Vad som anförs i skrivelsen avser även verksamhet som bedrivs av (Sida), () och andra myndigheter under regeringen. 2 Mål och utgångspunkter för det humanitära biståndet Målet för regeringens politik för humanitärt bistånd är att bidra till att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden. Politiken skall medverka till målet för regeringens internationella utvecklingssamarbete, att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor, och därmed till det övergripandet målet för regeringens utvecklingspolitik, att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling, såsom uttalat i den av godkända propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112). 2.2Bestämning av begreppet humanitärt bistånd Med humanitärt bistånd avser regeringen insatser för att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden. I väpnad konflikt avser detta främst civilbefolkningen, men kan även avse medlemmar av väpnade styrkor som ej längre deltar i stridigheter, såsom sårade och sjuka; i naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden avser detta den utsatta befolkningen. Med andra katastrofliknande förhållanden avser regeringen akuta utbrott av smittsamma sjukdomar, industriolyckor och andra större teknologiska missöden, omfattande miljöolyckor, och andra förhållanden som väsentligt åsidosätter befolkningsgruppers eller hela samhällens försörjnings- och överlevnadsmekanismer. Humanitära biståndsinsatser har i grunden två nära fogade former, materiellt bistånd och skydd. Materiellt bistånd kan ske i form av försörjning med framförallt livsmedel, näringstillskott, husrum, vatten, sanitetsanläggningar, sjukvård och andra hälsoinsatser, samt i vissa fall undervisning, jordbruksstöd och andra ej livräddande Skr. 2004/05:52 insatser. Skyddsåtgärder avser insatser för att säkerställa den nödlidandes rättigheter till framförallt kroppslig säkerhet och värdighet. Skyddsinsatser innefattar påtalande av väpnade gruppers skyldigheter, registrerande av ställning som flykting eller internflykting, och utbildning om rättigheter och folkrättsskyldigheter. I många fall innehåller enskilda humanitära insatser inslag av både materiellt bistånd och skydd, då en materiell biståndsinsats innebär att en utsatt individs rättigheter värnas, och då en skyddsåtgärd förstärker förutsättningarna för den enskilde att erhålla materiellt bistånd. Avgörande för huruvida en insats skall göras är den nödlidande människans behov av materiellt bistånd, skydd, eller bådadera. I det nutida och historiska svenska och internationella språkbruket förekommer vanligen förleden katastrof, nöd och humanitär framför efterleden hjälp, bistånd, insatser och verksamhet. Regeringen betraktar de begrepp som bildas med dessa ord som liktydiga. 2.3Historisk och rättslig grund Det internationella arbetet för att undsätta människor som har nödställts av katastrofer har en lång historia. Grunderna för arbetet har kommit att i stor utsträckning bekräftas i folkrätten, inte minst den humanitära rätten. Föresatsen att civilbefolkningar och icke-stridande medlemmar av väpnade styrkor skall skyddas under väpnade konflikter är gammal, men har långt ifrån alltid varit förhärskande. Förbud mot kränkande behandling finns från antik tid, bland annat från och . Den första europeiska regleringen av krigsföring kom till 1621 genom krigsartiklar; artiklarna innehöll bestämmelser om icke- stridandes ställning, såsom förbud mot plundring och eldsättning av egendom utan uttryckligt tillstånd. Den första mer samlade regleringen i modern tid stadgades 1863 av regeringssidan i inbördeskriget i . Denna så kallade Lieberkod fastställde bland annat skyldigheten att skydda civila, med hänvisning till att i européernas nutida ordinarie krigföring är skyddet av den oförarglige medborgaren i det fientliga landet regel. De första internationella, allmängiltiga rättsreglerna uttrycktes i den första , vilken schweizaren gav uppslag till efter att ha upprörts över förödelsen och bristande sjukvård vid i nuvarande 1859. Konventionen har sedan omarbetats i omgångar, och gäller de fyra med deras två tilläggsprotokoll . Undsättning av lidande i krig var till en början inriktat på skydd och bistånd till medlemmar av stridande grupper som hade skadats, tillfångatagits eller på annat ställts utanför striderna. Anledningen till detta var att, ända in på det , dödade, skadade och nödställda av krig till allra största del utgjordes av medlemmar av stridande grupper. Under det var uppskattningsvis 5 av de Förhållandena ändrades avsevärt senare med Skr. 2004/05:52 massframställning av vapen och utvecklandet av stridsmedel med väsentligt större förstörelsekraft. Det blev en brytpunkt; av de dödade var civila. Erfarenheterna av det medförde att en rad stater och enades om behovet av att stärka skyddet för bl a civila. Dessa upprättade 1949 den fjärde för ändamålet. Konventionen innehöll det första mer uttalade omnämnandet i ett allmängiltigt folkrättsligt dokument om opartiska humanitära organisationers möjlighet att ge skydd och bistånd åt civila. två tilläggsprotokoll till utvecklade sedan rätten för utomstående humanitära organisationer att erbjuda hjälp till människor som har utsatts för en väpnad konflikts skadeverkningar. I och deras tilläggsprotokoll återfinns ett antal regler om parternas skyldigheter i en väpnad konflikt vad gäller humanitärt bistånd. Den uttolkning av dessa regler som har växt fram ger vid handen att en part i en internationell eller inomstatlig konflikt inte godtyckligt kan avböja ett erbjudande om humanitärt bistånd om inte parten själv kan tillgodose civilbefolkningens behov. Ett erbjudande om humanitärt bistånd kan inte ses som en inblandning i en annan stats inre angelägenheter. Detta framgår bl a av och av resolutioner i och dess säkerhetsråd. I ett mål mellan och slog 1986 fast att internationellt humanitärt bistånd inte utgör en kränkning av ett lands suveränitet eller är olagligt på annat sätt, så länge det bedrivs opartiskt i det humanitära syftet att rädda liv och lindra nöd. och deras tilläggsprotokoll slår vidare fast staters och andra parters till väpnade konflikter skyldighet att tillförsäkra att de opartiska humanitära organisationer som är verksamma i områden de kontrollerar får tillträde till civila eller icke-stridande medlemmar av väpnade grupper, för att kunna bistå dessa. Likaså slås skyldigheten att på annat sätt underlätta för hjälpinsatser fast. Skyldigheterna har bekräftats inom FN, i resolutioner av generalförsamlingen och säkerhetsrådet. Generalförsamlingen har efterhand också uppmanat stater och andra parter att tillförsäkra humanitära organisationers tillträde i humanitära katastrofer överlag, inte bara där väpnad konflikt pågår. De folkrättsliga instrument som särskilt ligger till grund för insatser i naturkatastrofer och andra katastrofförhållanden är delvis annorlunda än de som avser insatser i väpnad konflikt. De är också mindre sammanhållna, och består i större utsträckning av bilaterala mellanstatliga överenskommelser än av allmängiltiga fördrag och andra multilaterala avtal. Till sin helhet är emellertid de grundsatser instrumenten uttrycker desamma som de för insatser i väpnade konflikter. FN gav sitt första mer omfattande uttryck för skyldigheten att bistå människor som hade måst fly sina hemländer med sin resolution 429 (V) med uppdrag om att utarbeta vad som blev konvention angående flyktingars rättsliga ställning. Konventionen och dess tilläggsprotokoll utgör de grundläggande folkrättsliga instrumenten till skydd för människor på flykt. mänskliga rättigheter utgör ett tilläggsskydd. också flyktinghögkommissionären () ett allmängiltigt och unikt Skr. mandat att skydda människor som är flyktingar i konventionens Liksom FN:s övriga katastrofhjälpsbefattade organ var UNHCR inledningsvis mestadels inriktat på hjälp till nödställda av det andra Merparten av internationellt humanitärt bistånd i andra sammanhang bedrevs av den internationella rödakors- och Med uppkomsten av en rad humanitära kriser i framförallt i synnerhet under inbördeskriget i under årtiondets andra hälft anförde ett antal medlemsstater att FN borde bredda och utöka sin katastrofhjälp. inrättade FN sitt första kontor för samordning av katastrofhjälp. sekretariatet och framförallt UNHCR, världslivsmedelsprogrammet och barnfonden har sedermera kommit att inta en ledande samordnade och genomförande ställning i det internationella humanitära Det första samlade uttrycket för det internationella samfundets uppgift att bistå människor som hade utsatts för katastrofer finns i generalförsamlingens resolutioner (XXV) och än mer 2816 (XXVI) . Den sistnämnda benämndes Assistance in cases of natural disaster and other disaster situations, och tillstod nödvändigheten av att tillförsäkra (original: recognizing the necessity to ensure) att FN-systemet, givarregeringar och frivilliga organisationer kunde tillhandahålla snabb, verkningsfull resurseffektiv (i original: prompt, effective and efficient) hjälp vid naturkatastrofer och andra katastrofförhållanden. uttrycket finns i generalförsamlingens grundläggande resolution 46/182 om det humanitära biståndet, . Resolutionen som i del framförhandlades under svensk ledning antogs utan omröstning med enhällighet och inrättade flera av de huvudsakliga institutionerna i FN:s samordning av internationella humanitära insatser. såväl väpnade konflikter som naturkatastrofer och andra Principen om opartiskhet beträffande det humanitära biståndet är tydligt bestämd i folkrätten. Principen slås fast i de fyra gemensamma artikel 3, och utvecklas i Internationella rödakorskommitténs kommentar till konventionerna, där kommitténs utlåtande är tungt vägande med hänsyn till dess delvis i folkrätten stadgade särställning som uttolkare av internationell humanitär Vidare har och säkerhetsråd mångtaliga gånger hänvisat till principen i sina resolutioner, bl a i generalförsamlingens resolution 46/182. Begreppets rättsliga grund har också stöd i ovannämnda domslut i 1986. Neutralitetens giltighet som princip för humanitärt bistånd har bland annat slagits fast av och generalförsamling. Generalförsamlingen har slagit fast principen inte minst i sin övergripande humanitära resolution 46/182. generalförsamlingen har i sina resolutioner avgränsat neutraliteten till FN:s verksamhet, utan har hänvisat till principen som giltig för all Samtliga statsparter till , bland dem , fastställde 1965 neutraliteten som princip Internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsens humanitära arbete, Skr. 2004/05:52 och slog på så vis fast sin övertygelse om principens vikt för internationellt humanitärt bistånd. Principen om oberoende har först blivit vanligare i rättsliga diskussioner och uttryck avseende det internationella humanitära biståndet. erkände 2003 principen i sin resolution 58/114 om det humanitära biståndet. Varje stat bär ansvaret att efterleva och förverkliga de mänskliga rättigheterna i sitt eget land. När humanitärt bistånd likafullt lämnas eller stöds av utomstående stater skall detta ske på ett sätt som stöder efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna, såsom uttryckta framförallt Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, och konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Biståndet bedrivs då till stöd för efterlevnaden av i synnerhet rättigheterna till liv och personlig säkerhet, och till föda, bostad, hälsa och social trygghet, i de fall efterlevnaden åsidosätts av katastrofförhållanden. De folkrättsliga bestämmelser och den praxis som är tillämpliga med avseende på människor på flykt inom sitt eget land samlades 1998 av FN i en uppsättning vägledande principer om internflykt. Regeringen utgår i sin humanitära biståndspolitik från att varje stat har förstahandsansvaret att möta de humanitära behov som uppstår inom det egna landets gränser. I de fall staten eller andra institutioner i det utsatta landet inte vill eller kan leva upp till detta ansvar anser regeringen att utomstående organisationer och stater som är förmögna härtill har ett ansvar att lämna stöd till insatser för att möta dessa behov, i enlighet med folkrätten och med etablerad praxis inom det internationella humanitära biståndet, om möjligt med samtycke av den stat inom vars gränser behoven finns. Detta ansvar kallas ofta det humanitära imperativet. Regeringens humanitära biståndspolitik utgår från , dessas tilläggsprotokoll och andra uttryck för den internationella humanitära rätten, från flyktingrätten, från de mänskliga rättigheterna, från rättsliga instrument med bäring på naturkatastrofer, och från vedertagen internationell praxis på området. Politiken leds härvidlag av de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende. Med humanitet avses att mänskligt lidande bör avhjälpas varhelst det uppstår. Med opartiskhet avses att det humanitära biståndet skall bestämmas på grundval av nödlidande människors behov, utan åtskillnad med avseende på annan egenskap såsom kön, folkgruppstillhörighet, religion eller politisk åskådning. Med neutralitet avses i detta sammanhang att det humanitära biståndet och de som genomför och stöder den inte får ta ställning i väpnad konflikt eller politiskt betonad meningsmotsättning där en humanitär biståndsinsats genomförs. Med oberoende avses oavhängighet från de icke-humanitära hänsyn som givande, mottagande eller andra parter kan ha i förhållande till den kris där humanitärt bistånd genomförs. FN har en grundläggande och unik uppgift att leda och samordna Skr. internationella humanitära insatser. Detta framgår framförallt av generalförsamlingens ovannämnda resolution 46/182. rödakors- och rödahalvmånerörelsen intar en särskild ställning; i synnerhet avser detta , genom den uppgift ger organisationen beträffande humanitärt bistånd och skydd och beträffande övervakande av den humanitära Enskilda organisationer har en väsentlig uppgift i genomförandet av humanitära insatser. Det humanitära biståndet skiljer sig från det långsiktiga utvecklingssamarbetet framförallt på två sätt. För det första är som ovan anfört dess grundsatser och utgångspunkter i stor utsträckning bekräftade För det andra skall det humanitära biståndet avhjälpa akut nöd. skall företrädesvis upphöra då en utsatt befolknings omedelbara nöd har lindrats och de förhållanden som rådde före katastrofutbrottet ungefärligen har återställts. Likafullt kan humanitärt bistånd ha en utvecklingsgynnande verkan, som regeringen framhåller i ovannämnda utvecklingsproposition. överväldigande delen lidande från väpnade konflikter och naturkatastrofförhållanden uppstår i utvecklingsländer. inträffar är det vanligen de mest utsatta och fattigaste människorna som lider störst skada. Den skada de lider undergräver ytterligare deras möjlighet att skapa sig drägliga levnadsvillkor. Snabba och väl genomförda humanitära insatser kan dämpa de utvecklingshämmande skadeverkningar katastrofer kan ha, exempelvis genom att bibehålla befolkningens hälsa och upprätthålla undervisning och andra inslag i barns vardagsmiljöer. För att dessa skadeverkningar skall kunna vara så små som möjligt är det också angeläget att förmåga finns till den inhemska och lokala hjälp som skall kunna vara betydligt snabbare och effektivare än internationell hjälp efter det att en katastrof Insatser till stöd för inhemsk beredskap inför framförallt naturkatastrofer, såsom stärkande av nationella räddningstjänster och upprättande av lager för nödhjälpsmaterial, kan därför vara nödvändiga; sådana insatser kan minska riskerna för mänskligt lidande inte bara på det omedelbara planet utan också motverka mer långsiktiga kostnader i form av undanryckta personliga utvecklingsförutsättningar, utdragna traumaskador, materiell skada på egendom, och annat. utvecklingsinriktade förebyggande insatser bidra till att avhjälpa utdragna, eller hindra uppkomsten av, sådana humanitära kriser som kan förefalla vara plötsligt uppkomna naturkatastrofer, men som i del eller helt snarare beror på samhällspolitiska misslyckanden. verkningar kan exempelvis vara kraftigt förstärkta av överdriven skogsskövling och annat skadligt markutnyttjande. jordbruks- eller andra försörjningsunderskott kan bero på felaktig jordbruks- eller handelspolitik. Utdragna flyktingsituationer kan i vissa fall bättre avhjälpas med mer långsiktiga insatser för flyktingarnas inlemmande i de samhällen de har flytt till, än genom fortsatt uppehälle i Under alla omständigheter är det angeläget att stödja utvecklingsinsatser i ett område som är i stånd att återhämta sig från ett katastrofförhållande, vid behov genom utvecklingssamarbete, i syfte att Skr. 2004/05:52 minska riskerna för att dess skadeverkningar skall bestå, eller förvärras. Likaså gäller, att en god ekonomisk och social utveckling överlag kan minska utsikterna för skadeverkan från främst naturkatastrofer, på så vis att sådan utveckling kan tillhandahålla större resurser att stärka inhemskt arbete för förebyggande och beredskap. Regeringens stöd till humanitära insatser underbygger dess politik för mänsklig säkerhet. I sin säkerhetspolitiska grundsyn fäster regeringen stor vikt vid den enskilda människans säkerhet. Snabbt och verksamt humanitärt bistånd kan i många fall vara den bästa insats omvärlden kan göra för att tillgodose utsatta människors säkerhet och överlevnad. I det fall internationell militär eller polisiär närvaro finns i ett humanitärt krisområde kan denna närvaro ha en säkerhetshöjande verkan. Denna verkan skall kunna gynna utsatta civila människors omedelbara säkerhet, som den underlättar för humanitära organisationers genomförande av hjälpinsatser. Effektivt genomförande av hjälpinsatser förutsätter att myndigheter, allmänheten och, i väpnad konflikt, väpnade grupper, i ett utsatt område har förtroende för humanitära organisationers opartiskhet och neutralitet. Av hävd har därför humanitära insatser i väpnade konflikter i första hand genomförts av civila organisationer, som det har varit nödvändigt för hjälporganisationerna att också i övrigt och i enlighet med den internationella humanitära rätten upprätthålla en klar åtskillnad mellan sig själva såsom civila å ena sidan och väpnade grupper och andra delaktiga i konflikten å den andra. Detta förhållningssätt är särskilt angeläget i områden där det förekommer militära styrkor som del av fredsbevarande insats eller, i synnerhet, som part i konflikt och humanitär personal från samma land eller världsdel.