prop · GR0370 · 2004-03-04 00:00:00 — Skulle utlämning avslås enbart på den grunden att den som begärs utlämnad är medborgare i den anmodade staten eller på den grunden att den anmodade staten anser sig ha domsrätt skall denna stat i stället själv lagföra gärningen. Bestämmelserna i 2 kap. ger svensk domstol en vid kompetens, även för brott som har ägt rum utanför landets gränser. måste därför anses leva upp till detta åtagande, liksom till övriga delar av artikeln, utan att det krävs någon lagändring. Övriga bestämmelser om samarbete Enligt artikel 29 skall stater som tillträder konventionen utse en central- myndighet som skall vara ansvarig för att sända och ta emot framställ- ningar om rättslig hjälp och utlämning. har, vid tillträde till kon- ventioner om straffrättsligt samarbete, genomgående utsett Justitie- departementet till svensk centralmyndighet. Det finns ingen anledning att frångå denna ordning. bör därför utses till svensk centralmyndighet även när det gäller denna konvention. Bestämmelser om på vilket sätt en framställning om utlämning eller rättslig hjälp görs och om kommunikationen därefter finns i artikel 30. Huvudregeln är att all kommunikation skall ske mellan staternas cen- tralmyndigheter. I brådskande fall, punkt 2, och när åtgärden inte avser användande av tvångsåtgärder, punkt 5, kan när det gäller rättslig hjälp kommunikationen ske direkt mellan de behöriga myndigheterna i de be- rörda staterna. I utlämningslagen och lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål är huvudregeln att framställningar till och från skall ske genom centralmyndigheten, dvs. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål får en ansökan i de fall som anges i artikel 30 även skickas direkt till be- hörig myndighet. Har en ansökan i dessa fall skickats fel skall den mot- tagande myndigheten enligt punkt 4 överlämna ansökan till behörig myndighet. En motsvarande bestämmelse om detta finns i 2 kap. 7 § fjärde stycket i lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Ansök- ningar via , se punkt 3 i konventionsartikeln, är möj- liga enligt reglerna om utlämning och rättslig hjälp. Slutligen, i artikel 31 anges en informationsskyldighet för den anmo- Prop. 2003/04:70 dade staten beträffande resultatet av ansökan, men även när hinder upp- står att verkställa en begärd åtgärd. En sådan samrådsskyldighet sker re- dan när det gäller såväl rättslig hjälp som utlämning. I artiklarna 3242 finns bestämmelser om bl.a. ikraftträdande, tillträde och ändring av konventionen. I artikel 37 ges möjlighet att reservera sig mot vissa av bestämmelserna i konventionen. 5.3Tilläggsprotokollets huvudsakliga innehåll och en bedömning av lagstiftningsbehovet Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller i huvudsak åtagande- na i protokollet, men mut- och bestickningsbestämmelserna måste ut- vidgas till att omfatta även utländska skiljemän. Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker bedömningen eller lämnar det utan in- Bakgrund: Tilläggsprotokollet innehåller 14 artiklar som reglerar be- stickning och mutbrott som rör skiljemän och nämndemän. Till tilläggs- protokollet har det även utarbetats en förklarande rapport. Protokollet och konventionen skall läsas tillsammans eftersom protokollet i många delar hänvisar till konventionens bestämmelser. Liksom konventionen omfattar protokollet såväl inhemska som utländska personer som innehar något av de aktuella uppdragen. När det gäller utländsk framgår det av den förklarande rapporten att skiljemannens nationalitet inte är avgöran- de. Vad som är avgörande är om skiljemannen utövar sina funktioner enligt gällande skiljemannarätt i ett annat land än det land där åtal sker. När det gäller utländska nämndemän avses personer som agerar inom en annan stats rättssystem (within the judicial system of any other State). Skälen för regeringens bedömning: Artikel 1 innehåller definitioner av begreppen skiljeman, skiljeavtal och nämndeman. Det slås fast att dessa skall tolkas i enlighet med nationell lag. Beträffande skiljeman och nämndeman sätts även en gemensam miniminivå på vilka personer som skall inkluderas i begreppet. Skiljeman skall därvid inkludera en person som i kraft av ett skiljeavtal har getts i uppdrag att avge ett rättsligt bin- dande beslut i en tvist som presenterats för honom eller henne av avtals- parterna. Nämndeman skall under alla förhållanden inkludera en lekman som handlar i egenskap av ledamot av en kollegial enhet som är ansvarig för att avgöra en anklagads skuld i en rättegång. I den förklarande rap- porten till protokollet anges att protokollet inte skall tolkas som en för- pliktelse att etablera ett skilje- eller nämndemannasystem om ett sådant inte redan finns i den nationella rättsordningen. I artikel 2 åtar sig konventionsstaterna att kriminalisera aktiv korrup- tion av skiljemän som verkar under dess nationella lagar och i artikel 3 föreskrivs kriminalisering av passiv korruption i förhållande till samma Bestickning och mutbrott som rör nationella skiljemän är Prop. 2003/04:70 straffbelagt enligt 17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 § andra styck- et (efter föreslagna lagändringar 17 kap. 7 § första stycket och 20 kap. 2 § andra stycket ). Beträffande svenska förhål- landen föreligger således inget lagstiftningsbehov. I artikel 4 föreskrivs att de handlingar som kriminaliserats genom ar- tiklarna 2 och 3 även skall vara kriminaliserade i förhållande till skilje- män som inte är inhemska utan verkar under en annan stats lagar. Regler- ingen i 20 kap. 2 § andra stycket 14 gäller endast svenska förhållanden och punkten 2 rör således endast den som utövar uppdrag som regleras i svensk författning. För att skall leva upp till pro- tokollet krävs därför en lagändring. Den närmare utformningen av denna behandlas i avsnitt 7.6. Artikel 5 och artikel 6 avser aktiv och passiv korruption som berör in- hemska och utländska nämndemän. Svenska nämndemän omfattas av bestämmelserna i 17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 § andra stycket 2 brottsbal- ken. Det tillägg till 20 kap. 2 § andra stycket som kommer att föreslås nedan (se avsnitt 7.1) medför att bestämmelserna om såväl mutbrott som bestickning kommer att omfatta den som utövar främman- de stats myndighet. Det innebär att även utländska nämndemän eller motsvarande ledamöter av en kollegial enhet som har att avgöra en an- klagads skuld i en rättegång omfattas av svensk lagstiftning. Ytterligare lagstiftningsåtgärder är därför inte nödvändiga. Artikel 7 anger att utvärderingsgrupp för korruptionsfrå- gor, Gruppen av stater mot korruption (GRECO), skall övervaka konven- tionsstaternas genomförande av protokollet. Som angivits ovan (se av- snitt 5.2) bör avge en deklaration om att en ratificering av kon- ventionen, enligt bedömning inte medför att vårt medlemskap i inte kan omprövas om skäl för detta uppkommer . Denna deklaration bör omfatta även tilläggsprotokollet. Artikel 8 anger hur protokollet förhåller sig till konventionen. I förhål- lande till de länder som ansluter sig till både konventionen och protokol- let skall artiklarna 26 i protokollet ses som extra konventionsartiklar. Vidare skall artiklarna i konventionen vara tillämpliga på proto- kollet, liksom konventionens artiklar om internationellt samarbete (artik- larna 2531) och de delar av konventionens slutbestämmelser som inte regleras särskilt i protokollet. Genom artikel 9 ges konventionsstaterna möjlighet att avge förklaring- ar och reservationer, men endast sådana som är en konsekvens av för- klaringar och reservationer som gjorts under konventionen. Vissa reser- vationer som gjorts enligt artikel 37 i konventionen gäller automatiskt även i förhållande till protokollet. Artiklarna behandlar undertecknande av protokollet och inne- håller regler om när det skall träda i kraft, hur tillträde till protokollet kan ske, dess territoriella tillämpningsområde, uppsägning av protokollet samt meddelanden från generalsekretariat. Tillträde till den straffrättsliga konventionen Regeringens förslag: godkänner straffrätts- liga konvention om korruption och tilläggsprotokollet till konventio- nen. godkänner att reserverar sig mot åtagandet att in- föra straffbestämmelser för s.k. handel med inflytande (artikel 12 i konventionen). godkänner att avger en förklaring om att vi för- behåller oss rätten att inte utöva domsrätt enbart på den grunden att brott enligt konventionen berör en svensk medborgare som är tjänste- man vid en internationell organisation eller domstol, ledamot av en parlamentarisk församling till en mellanstatlig eller överstatlig organi- sation eller domare vid en internationell domstol (artikel 17.1 c i kon- ventionen). godkänner också att avger en förklar- ing om att vi förbehåller oss rätten att upprätthålla ett krav på dubbel straffbarhet för svensk domsrätt vid utomlands begångna gärningar (artikel 17 i konventionen). godkänner att avger deklarationen att en ratifika- tion av konventionen och tilläggsprotokollet, enligt bedöm- ning, inte medför att vårt medlemskap i av stater mot korrup- tion, GRECO, inte kan omprövas om skäl för detta uppkommer . Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 41). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. anser att inte bör reservera sig mot artikel 12 i konventionen. Institutet har dock för- ståelse för svårigheterna att nu utforma en bestämmelse och föreslår att frågan tas upp i samband med den övergripande revision av korruptions- lagstiftningen som institutet efterfrågar. och Föreningen instämmer i institutets synpunkter. Justitiekanslern och vid universi- tet anser att frågan bör övervägas ytterligare. anser att behovet av att kriminalisera lobbningsverksamhet från organisa- tioner och företag till politiska partier bör övervägas vidare. Skälen för regeringens förslag: Handel och annan ekonomisk verk- samhet blir som tidigare anförts alltmer global. Det är inte längre lika relevant med en uppdelning av mut- och bestickningsreglerna så att det skydd de ger till viss del har en internationell omfattning och till viss del är begränsat till nationella förhållanden. Det framstår som en föråldrad hållning att vid kriminalisering av korruptionsbrottslighet utgå från snä- va, strikt nationella skyddsintressen. Inte minst för att skapa likvärdiga konkurrensförutsättningar för svenskt näringsliv är det av vikt att korrup- tionsbrott med internationella förgreningar är straffbara enligt svensk rätt. Det internationella samarbetet har således stor betydelse i kampen mot Det ligger i intresse att det handlande som den straffrättsliga konventionen och tilläggsprotokollet avser utgör Prop. 2003/04:70 brott enligt svensk lag såväl som enligt andra länders lagstiftning. ge har också deltagit aktivt i utarbetandet av konventionen och tilläggs- protokollet. Det ankommer enligt 10 kap. 2 § regeringsformen på att godkänna konventionen och tilläggsprotokollet. Enligt regeringens upp- fattning finns, som framgår av det ovan anförda, starka skäl för att tillträda de båda överenskommelserna. Regeringen föreslår därför att godkänner konventionen och tilläggsprotokollet. En naturlig utgångspunkt vid tillträdet till konventionen och protokol- let är att inte utnyttja möjligheterna till reservationer annat än där en kri- minalisering skulle framstå som olämplig eller av annat skäl stämma då- ligt överens med den svenska rättstraditionen. I promemorian görs den bedömningen att det endast är konventionens bestämmelse om s.k. handel med inflytande (artikel 12) som inte lämpar sig för lagstiftning i . Denna uppfattning delas eller lämnas utan invändning av en majoritet av remissinstanserna. Det centrala i kriminaliseringen i artikel 12 är att motverka mutor som förekommer i syfte att åstadkomma ett oegentligt inflytande över en viss person. Generalsekreteraren i har beskrivit handel med inflytande som en situation där personer som står nära makten försöker dra fördelar av sin situation.6 Det anges inte i konventionen något närma- re om vad det oegentliga inflytandet skall bestå i. Inte heller den förkla- rande rapporten till konventionen ger någon närmare vägledning i frågan. Det står däremot klart att det inte krävs att mellanmannens inflytande faktiskt lett till det önskade resultatet. Som anförs i promemorian torde straffvärd påverkan av personer som träffas av beskrivningen i konventionen redan nu i de flesta fall vara kri- minaliserad. I övrigt ligger det förfarande som skall kriminaliseras nära vanlig lobbningsverksamhet, där det i många fall finns en uppdragsgivare och en beslutsfattare, med lobbyisten som mellanman. Lobbningsverk- samhet är inte olaglig utan är en möjlighet för intresseorganisationer att påverka politiken. En kriminalisering av handel med inflytande kan mycket lätt komma i strid med grundläggande rättigheter i en demokrati om att kunna yttra sin mening och på så sätt söka påverka makthavare och andra. Som redan framhållits anges inte i konventionen eller den för- klarande rapporten vad det otillbörliga inflytandet skall bestå i. Det fram- står mot den angivna bakgrunden som svårt att på ett rimligt sätt avgrän- sa det kriminaliserade området. Sammantaget görs bedömningen att nå- gon motsvarighet till det straffansvar som beskrivs i artikel 12 inte nu bör införas i . bör i stället utnyttja den möjlighet att reservera sig mot bestämmelsen som ges i artikel 37.1. Det kan dock med hänsyn till utvecklingen inom området finnas anledning för regeringen att åter- komma i frågan. Tilläggas kan att även och reserverat sig mot artikel 12. efterfrågar en övergripande revision av korrup- tionslagstiftningen. I denna proposition behandlas endast frågan om Sve- 6 : Trading in influence and the illegal financing of political parties, of specialised services in the fight against corruption, , , s. 10. riges tillträde till straffrättsliga konvention och tilläggspro- Prop. 2003/04:70 tokollet till den konventionen samt tillträde till civilrättsliga konvention om korruption. Regeringen är inte beredd att i detta sammanhang ta ställning till frågan om en vidare översyn av regler- na. är medlem i Gruppen av stater mot korruption, GRECO. Av konventionen (artikel 32.3) och tilläggsprotokollet (artikel 8) följer att anslutning till dessa instrument medför ett automatiskt med- lemskap i GRECO. I finns en klausul som reglerar utträde ur GRECO och procedurerna för detta. Som anförs i promemori- an bör fortsatta medlemskap i kunna göras till föremål för bedömning även efter det att ratificerat denna konvention och dess tilläggsprotokoll (jfr avsnitt 5.2 och 5.3). Avsikten med konventio- nen och tilläggsprotokollet kan rimligen inte vara att sätta reglerna om utträde ur GRECO ur spel eller att tvinga de stater som vill utträda ur GRECO att också säga upp konventionen och protokollet. Att en anslut- ning till konventionen och tilläggsprotokollet medför ett automatiskt medlemskap i torde vara förestavat av praktiska skäl. Konventionsåtagandet i denna del torde alltså inte uppställa något hinder mot att medlemskapet omprövas. I syfte att klart redovisa upp- fattning i denna fråga bör dock en särskild deklaration om detta avges. Av de skäl som anges i avsnitt 5.2 bör också avge en förklar- ing om att svensk domsrätt inte skall föreligga enbart på den grunden att brott enligt konventionen berör en svensk medborgare som är tjänsteman vid en internationell organisation eller domstol, ledamot av en parlamen- tarisk församling till en mellanstatlig eller överstatlig organisation eller domare vid en internationell domstol (artikel 17.1 c). En förklaring skall också avges om krav på dubbel straffbarhet för svensk domsrätt vid gär- ningar som begåtts utomlands. I detta avsnitt behandlas de lagändringar som föranleds av åtagandena i den straffrättsliga konventionen och dess tilläggsprotokoll. I avsnittet behandlas också en ändring av bestämmelserna om bestickning och mut- brott när det gäller ledamöter i beslutande organ som hör till församlingar och kyrkliga samfälligheter. 7.1Utländska ministrar och parlamentariker m.fl. Regeringens förslag: Ansvaret för mutbrott skall omfatta även ut- ländska ministrar, utländska parlamentariker och ledamöter i utländs- ka regionala och lokala beslutande församlingar samt den som utövar främmande stats myndighet (t.ex. borgmästare). Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 43 f.). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller Prop. 2003/04:70 lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 5.2 innebär åtagandena i artiklarna 5 och 6 i konventionen krav på att bestämmelser- na om bestickning och mutbrott skall vara tillämpliga på utländska mi- nistrar, borgmästare, parlamentariker och ledamöter i utländska regionala och lokala beslutande församlingar. Bestämmelsen i 17 kap. 7 § 3 och 4 täcker åtagandet vad gäller bestickning. Däremot saknas motsvarande reglering beträffande mutbrott. För att skall uppfyl- la åtagandena krävs alltså lagändring. Sjätte åklagarkammaren i tar upp frågan om det finns något svenskt intresse av att kriminalisera en handling som framför allt riktar sig mot en annan stat. Som redan sagts är utgångspunkten att så långt möjligt skall leva upp till konventionens krav och endast i undan- tagsfall utnyttja de möjligheter som finns att genom reservationer be- gränsa konventionens tillämpningsområde. Handel och annan ekonomisk verksamhet blir successivt alltmer global. Det svenska näringslivet kon- kurrerar i stor utsträckning på den internationella marknaden. Det kan t.ex. röra sig om svenska företag som deltar i stora statliga upphandlings- förfaranden i andra länder. Mot denna bakgrund framstår det som ett be- tydande svenskt intresse att personer i andra länder med beslutsfattande positioner inte tar ovidkommande hänsyn till följd av mutor. Ett sådant förfarande kan också riskera att på ett större plan snedvrida konkurrensen på de internationella marknaderna, något som det också ligger i intresse att förhindra. Det bör dock noteras att reglerna om immunitet respektive svensk domsrätt i viss mån kan begränsa möjligheterna att i praktiken tillämpa svensk lagstiftning på de nya personkategorier som föreslås föras in i 20 kap. 2 § . Sammantaget delar alltså regeringen promemorians bedömning att det inte finns tillräckliga skäl att reservera sig på denna punkt. Konventions- åtagandet bör, som föreslås i promemorian, genomföras i svensk rätt ge- nom ett tillägg till 20 kap. 2 § andra stycket , där utländska ministrar, parlamentariker och ledamöter i utländska regionala och lokala beslutande församlingar upptas (punkt 6). Någon direkt motsvarighet till titeln borgmästare finns i svensk rätt. I enlighet med vad som föreslås i promemorian bör dock även utländska myndighetsutövare om- fattas av ansvaret för mutbrott (punkt 7). Utländska borgmästare ryms under denna punkt. 7.2 Parlamentariker m.fl. i mellanstatliga eller överstatliga organisationer Regeringens förslag: Ansvaret för bestickning och mutbrott skall om- fatta även parlamentariker m.fl. i mellanstatliga och överstatliga orga- nisationer som är medlem i. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 44 f.). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- Skälen för regeringens förslag: Artikel 10 i konventionen innefattar Prop. 2003/04:70 ett åtagande att kriminalisera aktiv och passiv korruption som berör par- lamentariker i mellan- och överstatliga organisationer som är medlem i. Exempel på sådana mellanstatliga organisationer är Europarå- det och FN. Det bör dock noteras att inte är nå- gon parlamentarisk församling. Den enda överstatliga organisation som aktualiseras är EU. EU-parlamentariker omfattas redan av bestämmelser- na om bestickning och mutbrott (17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 andra styck- et 6 ). Det saknas dock en motsvarande reglering för övriga parlamentariker som åsyftas. Bl.a. för att åstadkomma ett så heltäck- ande skydd mot korruption som möjligt får det anses angeläget att straffansvaret omfattar även dessa. Den lagändring som krävs för att Sve- rige skall möta konventionens krav bör lämpligen göras genom ett tillägg i 20 kap. 2 § andra stycket där parlamentariker i mellanstat- liga och överstatliga organisationer uttryckligen nämns (punkt 8). Be- stämmelsen bör omfatta även ledamot av kontrollorgan och beslutande organ i sådana organisationer. Domare i internationella domstolar Regeringens förslag: Ansvaret för bestickning och mutbrott skall om- fatta även domare och andra funktionärer i en internationell domstol, vars domsrätt godtas av . Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 45). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- Riksåklagaren efterfrågar mot bakgrund av att arbetstagare redan omfattas av straffansvaret en tydligare beskrivning av vad som avses med annan funktionär. Skälen för regeringens förslag: Det är, som redovisats i avsnitt 5.2, i viss mån tveksamt om domare i internationella domstolar faller under arbetstagarbegreppet och därmed omfattas av den svenska mut- och be- Detsamma får anses gälla andra högre funktio- närer, t.ex. åklagare, vid sådana domstolar (se definitionen av domare i artikel 1 b i konventionen) och generaladvokaterna vid . Det ligger i sakens natur att det är ett svenskt intresse att domare och andra funktionärer som tjänstgör vid domstolar vars domsrätt godtas av också omfattas av svenska regler om bestickning och mutbrott. Med hänsyn till detta, och för att med säkerhet uppfylla åtagandet i arti- kel 11, bör ett tillägg göras i 20 kap. 2 § andra stycket (punkt 9). Det svenska tjänstemannabegreppet riskerar i vissa fall när det gäller personer verksamma i internationella domstolar att bli för snävt. regleringen säkert skall omfatta även de som är högre tjänstemän och de som inte kan räknas som arbetstagare har det i vanligen använda begreppet tjänsteman här övergetts till förmån för begreppet funktio- Användningen av begreppet annan funktionär i lagtexten garante- rar att olikheter i domstolsorganisationerna inte medför att någon katego- ri faller utanför regleringen. 7.4Grova fall av bestickning Regeringens förslag: Det införs en särskild straffskala fängelse i lägst och högst för grova fall av bestickning. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 45 f.). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Skälen för regeringens förslag: Påföljden för bestickning är bö- ter eller fängelse i högst . Samma påföljd gäller för mutbrott. Om mutbrottet är grovt döms dock till fängelse i lägst och högst . Det finns ingen särskild straffskala för grova fall av bestickning. Bestämmelserna om bestickning och mutbrott syftar till att bekämpa samma typ av brottslighet. Tillämpningsområdet för bestämmelserna är också i stora delar detsamma. Det kan därför tyckas inkonsekvent att straffsatserna för de båda brotten inte överensstämmer. I den före brotts- balken gällande strafflagen upptogs bestickning och mutbrott i samma stadgande, 25 kap. 5 §. Allmänt straff för båda brotten var då fängelse eller straffarbete i högst eller, om omständigheterna var förmild- rande, böter. Straffansvaret förutsatte i båda fallen att mottagaren av mu- tan innehade offentlig tjänst. Vid en revision av strafflagen 1948 förlades brotten till skilda bestämmelser, bestickning upptogs i 10 kap. 6 § strafflagen och tagande av muta (som brottsbeteckningen då löd) i 25 kap. 2 §. Straffskalan för bestickning behölls oförändrad, men för tagande av muta höjdes den föreskrivna påföljden till straffarbete i högst om brottet bedömdes som grovt. Departementschefen ansåg att en straffskärpning för tagande av muta var motiverad eftersom det brottet ofta kan framträda som det allvarligaste av alla ämbetsbrott (se prop. 1948:80 s. 318 f.).