prop · GR031d13 · 2004-01-01 00:00:00 — Ekonomisk trygghet 11 vid ålderdom 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förslag till riksdagsbeslut ...................................................................................... Ekonomisk trygghet vid ålderdom........................................................................ Beskrivning av skatteavvikelserna........................................................ Insatser inom politikområdet............................................................... Insatser utanför politikområdet........................................................... Analys och slutsatser ............................................................................ 20:1 Garantipension till ålderspension ................................................ 20:2 Efterlevandepensioner till vuxna.................................................. 20:3 Bostadstillägg till pensionärer ...................................................... 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområdet/politikområdet...................................... 2.2Härledning av ramnivån 20042006, för Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom........................................................................................... 2.4Sammanfattning av typfall, index för förändring av disponibel inkomst per konsumtionsenhet efter dödsfallet i jämförelse med när 2.5 Anslagsutveckling 20:1 Garantipension till ålderspension................................. 2.6Härledning av anslagsnivån 20042006, för 20:1 Garantipension till 2.7 Anslagsutveckling 20:2 Efterlevandepensioner till vuxna .................................. 2.8Härledning av anslagsnivån 20042006, för 20:2 Efterlevandepensioner Anslagsutveckling 20:3 Bostadstillägg till pensionärer....................................... Härledning av anslagsnivån 20042006, för 20:3 Bostadstillägg till Anslagsutveckling 20:4 Äldreförsörjningsstöd................................................... Härledning av anslagsnivån 20042006, för 20:4 Äldreförsörjningsstöd.......... 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2.1Medelinkomstens sammansättning kvintil 2001 för personer äldre Andelen kvinnor i respektive kvintil. 2.2Inkomststandard vid olika ATP-nivåer 2001. 2.3Andel kvinnor respektive män bland ålderspensionärerna med BTP 2.4Medelårsbelopp per BTP-tagare bland ålderspensionärer 19912002 i 2.5 Inkomststandard för personer under resp. .................... 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar anslagen under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom enligt följande uppställning: 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom omfattar politikområdet Ekonomisk äldrepolitik. Eftersom utgiftsområdet sammanfaller med politikområdet redovisas de båda nivåerna samlat. Området omfattar garantipension till ålderspension, efterlevandepensioner till vuxna, bostadstillägg till pensionärer m.fl., delpension samt äldreförsörjningsstöd. Politikområdet underindelas i två verksamhetsområden: Ersättning vid ålderdom där ålderspension, delpension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd ingår, och Ersättning vid dödsfall som omfattar efterlevandepensioner till vuxna. Utgifterna blev 318 miljoner högre än anvisade medel för utgiftsområdet. beräknas utgifterna bli 608 miljoner lägre än anvisade medel, en avvikelse om . Utgiftsområdet påfördes 2003 markant ökade utgifter. beräknas utgifterna till , vilket är högre än . Anledningen till den höjda utgiftsnivån är framförallt att garantipension har ersatt folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer. Garantipensionen är en utfyllnad mot den inkomstrelaterade pensionen. Då det särskilda grundavdraget har avskaffats beskattas pensionerna fullt ut. Bruttopensionerna har höjts för att ingen skall få sänkt pension efter skatt med anledning av övergången till de nya reglerna. Detta innebär en utgiftsökning med ca . ingår ett nytt anslag, Äldreförsörjningsstöd, i utgiftsområdet. Detta beräknas öka utgifterna med . Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområdet/politikområdet Anslag 20:1 Garantipension till ålderspension Anslag 20:2 Efterlevandepensioner till vuxna Anslag 20:3 Bostadstillägg till pensionärer Totalt för utgiftsområde 11/politikområde 20 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 20042006, för Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förändring till följd av: Överföring till/från andra 2Delpension utbetalas inte . Samhällets stöd inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom redovisas i huvudsak som anslag på statsbudgetens utgiftssida. Utöver detta finns stöd även på statsbudgetens inkomstsida i form av olika särregler i skattelagstiftningen och icke skattepliktiga transfereringar. Som komplettering till redovisningen av de olika utgiftsprogrammen ges därför en redovisning av två olika typer av skatteavvikelser: saldopåverkande och icke saldopåverkande avvikelser. Saldopåverkande avvikelser utgörs av avvikelser från likformig beskattning som får effekter på statsbudgetens inkomstsida. Om ett sådant stöd slopas leder detta till en budgetförstärkning för offentlig sektor. En nettoberäknad avvikelse visar det potentiella skattebortfall som uppstår på grund av undantaget. En bruttoberäknad avvikelse visar storleken på den skattepliktiga transferering som fullt ut kompenserar de skattskyldiga om skatteavvikelsen tas bort. Den samtidiga förekomsten av skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar på budgetens utgiftssida innebär att kostnader som redovisas där inte är direkt jämförbara. För att uppnå jämförbarhet behövs en redovisning av hur mycket icke skattepliktiga transfereringar skulle behöva höjas vid en skattebeläggning utformad så att hushållens disponibla inkomster hålls oförändrade. En sådan omläggning skulle medföra ökade offentliga utgifter och ökade skatter men inte påverka budgetsaldot. Därför betecknas denna typ av skatteavvikelser som icke saldopåverkande skatteavvikelser. Denna typ av skatteavvikelse redovisas endast brutto. Ett streck i tabellen visar att avvikelsen inte kunnat beräknas. Arbetsgivares kostnader för arbetstagares pension Arbetsgivares kostnader skall inte tas upp till beskattning hos arbetstagaren om kostnaderna avser tryggande av pension genom avsättning eller pensionsförsäkring inom vissa ramar. Eftersom avsättningen utgör ersättning för utfört arbete ligger ersättningen till grund för särskild löneskatt (saldopåverkande skatteavvikelse). Avdrag får göras för erlagda pensionspremier. Om marginalskatten vid utbetalningen av pensionen är lägre än vid inbetalningen uppstår en avvikelse (saldopåverkande skatteavvikelse). Arbetsgivare får göra avdrag för belopp som förts över till personalstiftelse för tryggande av pensionsutfästelse. Stiftelsen är mer förmånligt beskattad än näringsidkaren (saldopåverkande skatteavvikelse). 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Arbetsgivares kostnader för arbetstagares pension Avkastningsskatt på medel reserverade för pensionsändamål beskattas lägre än för kapitalinkomster. Skatten tas ut på en schablonberäknad avkastning med en skattesats om (saldopåverkande skatteavvikelse). Bostadstillägg till pensionärer () Ersättningen är skattefri (icke saldopåverkande skatteavvikelse). Stödet är inte skattepliktigt (icke saldopåverkande skatteavvikelse). Målet för politikområdet är att personer med låg eller ingen inkomstrelaterad pension skall garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make skall ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter dödsfall. För att mäta graden av måluppfyllelse gör regelbundet uppföljningar av ålderspensionärernas ekonomiska levnadsstandard. Det är främst utvecklingen av den disponibla inkomsten för pensionärerna både sett ur grupperspektiv och ur individperspektiv som studeras i dessa uppföljningar. Måluppfyllelsen av den del av målet som avser efterlevandepension kommer att mätas genom att studera den ekonomiska standarden före och efter ett dödsfall. Ingen som bor i skall behöva oroa sig för sin ekonomi när han eller hon blir gammal eller blir lämnad ensam på grund av att ens make eller maka avlider. Alla skall kunna känna trygghet i livets alla skeden. I tryggheten för äldre ligger att grundskyddet skall vara på en rimlig nivå och vara värdeskyddat. Det har varit centralt i det gamla pensionssystemet och gäller även i det reformerade pensionssystemet. Fr.o.m. har tryggheten också förstärkts i och med införandet av äldreförsörjningsstödet, vilket ger en garanti för en miniminivå för alla i . Även det reformerade ålderspensionssystemet innebar en real förbättring av grundnivån. Det reformerade pensionssystemet innebär att nu har ett modernt och politiskt stabilt system som automatiskt följer den ekonomiska och demografiska utvecklingen. Det ger en långsiktig trygghet oavsett utveckling där kostnaden för de inkomstbaserade pensionerna inte riskerar att vältras över på kommande generationer. Därmed har vi ett system som även ger goda förutsättningar att långsiktigt klara grundtryggheten på ett acceptabelt sätt. Pensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen varje inbetald avgift påverkar pensionens storlek. Detta är en rättvisefråga, dvs. att man får den pension man betalat för men ett centralt motiv är också den arbetsstimulerande effekten, dvs. att ytterligare arbete skall ge högre pension. Sambandet mellan arbete och pension är en väsentlig signal till individen om värdet av ökat arbetsutbud. En hög sysselsättning blir allt väsentligare för samhällsekonomin och i förlängningen också för pensionssystemet och dess förmåga att kunna betala ut goda pensioner. För att inte denna stimulans skall urholkas är det av största 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 vikt att det finns en balans mellan ett bra grundskydd och tydliga arbetsstimulerande inslag. Det reformerade pensionssystemet är ett långsiktigt åtagande. En viktig egenskap är därför att reglerna är stabila. Reformen vilar på en bred överenskommelse som är väsentlig att hålla. Den långsiktiga ambitionen är att reformen i allt väsentligt skall ligga fast och att ytterligare förändringar av den grundläggande strukturen inte är aktuella. Om det visar sig att systemet i något avseende inte fungerar på avsett sätt eller om förutsättningar i omvärlden förändras måste dock justeringar självfallet övervägas. Mot bakgrund av detta, och då reformen är mycket omfattande och genomgripande, bör politiken ha tydligt fokus på uppföljning och analys av reformen. En sådan uppföljning bör inriktas på om reglerna fungerar på avsett sätt och att drivkrafterna till arbetsstimulans ger de effekter som avsetts. Uppföljningen skall även belysa effekterna för kvinnor och män. Ett ytterligare fokus är översyn av vissa tekniska konstruktioner och deras funktion där regeringen avser att initiera en särskild studie. I denna ingår bland annat frågan om och hur justeringar av inkomstindex skall göras, frågor som behandlades i propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2002/03:61). Vidare ingår frågan om den nedre gränsen för intjänande av pensionsrätt kan frikopplas från nivån för grundavdraget i beskattningen (2002/03:SfU1y). Därutöver behöver de studier av pensionärernas ekonomiska utveckling som återkommande gjorts fortsätta samt utvecklas med avseende på de förändringar som skett i och med pensionsreformen. Det reformerade systemet ger människor stora möjligheter att själva påverka pensionens storlek genom att planera sitt arbetsliv och sin pensionstidpunkt. För att man skall kunna utnyttja detta krävs att man har tillräckliga kunskaper om systemet. Även om systemet är komplext och omfattande räcker det normalt med övergripande kunskaper för att kunna agera rationellt. Undersökningar som gjorts av visar dock att kunskapsnivån är långt ifrån tillräcklig. För att fördelarna med det nya systemet fullt ut skall kunna utnyttjas är det enligt regeringen därför angeläget att ägna mer kraft åt att öka kunskapen om bl.a. sambanden mellan arbete, tillväxt, medellivslängd och pensionens storlek. Förbättrat bostadstillägg till pensionärer Bostadstillägget till pensionärer har förbättrats i omgångar . Hemmavarande barns andel av bostadskostnaden, höjd åldersgräns När bostadskostnaden fastställs för beräkning av bostadstillägg ingår, , hemmavarande barns andel av bostadskostnaden under förutsättning att barnet inte har fyllt eller får studiehjälp eller förlängt barnbidrag. Den tidigare åldersgränsen var . Barnet får heller inte vara självförsörjande. Änkepension i form av folkpension inkomstprövades samordnat med bostadstillägget , vilket innebär att den höjda åldersgränsen även påverkade änkepensionens storlek . Eftersom inkomstprövningen av änkepensionerna upphörde berör ändringen fr.o.m. denna tidpunkt endast de som uppbär bostadstillägg till pensionärer. Politikområdet förändrades avsevärt fr.o.m. i och med att det reformerade ålderspensionssystemet trädde i full kraft. Den första åldersgruppen som omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. personer som är födda , fyllde då och kunde beviljas garantipension. Grundskyddet i det gamla systemet, folkpension, pensionstillskott samt särskilt grundavdrag, SGA, upphörde helt . Det nya grundskyddet, garantipension, är högre än folkpension och pensionstillskott men är fullt beskattat. Garantipensionen är bosättningsbaserad och för oavkortad garantipension krävs bosättning i . De första utbetalningarna av inkomstrelaterad pension enligt det reformerade ålderspensions- Beskrivningar som avser de inkomstrelaterade delarna av ålderspensionssystemet återfinns i avsnittet om ålderspension vid sidan av statsbudgeten. Anpassningar till det reformerade ålderspensionssystemet Som anpassning till det reformerade ålderspensionssystemet har tidigare beslutat om ändrade regler för ålderspension till dem som är födda eller tidigare (prop. 1999/2000:127, bet. 2000/01:SfU3, rskr. 2000/01:10 och prop. 2001/02:84, bet. 2001/02:SfU12, rskr. 2001/02:215), för efterlevandepension (prop. 1999/2000:91, bet. 1999/2000:SfU13, rskr. 1999/2000:235) och för bostadstillägg till pensionärer m.fl. (prop. 2000/01:140, bet. 2001/02:SfU3, rskr. 2001/02:10). Anpassningen av reglerna innebär att det tidigare grundskyddet i form av folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag har ersatts av en fullt beskattad garantipension. Pensionerna för de ca 1,6 miljoner personer som hade ålderspension har omvandlats och betalas ut enligt de anpassade reglerna. Det belopp som betalas ut i pension är, efter avdrag för preliminär skatt, minst lika stort efter omvandlingen som före. I efterlevandepensionen ingår fr.o.m. , förutom ett grundskydd, inkomstrelaterade förmåner i form av barnpension, omställningspension och änkepension. För de som beviljas efterlevandepension på grund av ett dödsfall som inträffar 2003 eller senare har den period som omställningspension kan betalas ut förlängts. För efterlevande utan barn förlängdes perioden från 6 . För familjer med barn i åldrarna förlängdes omställningspensionen från 6 2003. Särskild efterlevandepension (SEP) kan inte beviljas om dödsfallet inträffar efter 2002, men de som vid utgången av 2002 har SEP får behålla den enligt övergångsregler. har änkepension i form av folkpension och pensionstillskott inkomstprövats. Eftersom både folkpension och pensionstillskott har försvunnit , har inkomstprövningen av änkepensionerna avskaffats. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Eftersom bruttopensionerna är högre i det reformerade systemet, medan nettopensionerna i stort sett är oförändrade och inkomstprövningen av BTP görs utifrån bruttopensionen, var ändringar av reglerna för BTP nödvändiga för att dagens fördelningsprofil skulle kunna bibehållas. har inkomstbegreppet ändrats så att det i huvudsak följer skattelagstiftningen. Ge- nom förändringarna överensstämmer också inkomstbegreppet i princip med det som gäller för bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. 2000/01:136, bet. 2001/02:SfU4, 2001/02:13) att införa en ny förmån, äldreförsörjningsstöd, fr.o.m. . Ett syfte med att införa ett särskilt äldreförsörjningsstöd är att minska socialbidragsberoendet bland äldre personer. Stödet, som är helt inkomstprövat, garanterar alla som har fyllt och som bor i en viss lägsta levnadsnivå samt ersättning för skälig bostadskostnad. Nivåerna är desamma som gäller för det särskilda bostadstillägget dvs. den lägsta levnadsnivån är 1,294 gånger prisbasbeloppet för en ogift person och 1,084 gånger prisbasbeloppet för den som är gift. Den skäliga bostadskostnaden är högst . De som kan beviljas äldreförsörjningsstöd är de som, av olika anledningar, inte har oavkortad pension och som inte kan försörja sig på sin pension eller på något annat sätt. var en stor del av dem livsvarigt beroende av socialbidrag. måste alla ansöka om ålderspension. beslutade enligt regeringens prop. 2002/03:61 Vissa socialförsäkringsfrågor (bet. 2002/03:SfU9, rskr. 2002/03:184) att ålderspension skall kunna betalas ut tidigast från och med den månad ansökan har kommit in till i stället för, som tidigare gällde, månaden efter. Ändringen gäller inte premiepension. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Förbättrat särskilt grundavdrag för folkpensionärer För inkomstår 2002 höjdes det särskilda grundavdraget (SGA) med 0,0159 prisbasbelopp till maximalt 1,5749 prisbasbelopp för en ogift pensionär och till maximalt 1,3969 för den som är gift. SGA reducerades av pensionsinkomster men kunde aldrig vara lägre än det avdrag som aktiva skattskyldiga fick. I och med genomförandet av pensionsreformen har SGA avskaffats. Utvidgning av den särskilda skattereduktionen Underlaget för den särskilda skattereduktionen utvidgades från från att enbart gälla pensionsgrundande inkomst till att gälla taxerad inkomst. För personer med en beskattningsbar inkomst tillämpades reglerna retroaktivt från . Utvidgningen gjordes för att kompensera pensionärerna för de återstående av de besparingar som genomförts på prisbasbeloppet genom att detta inte räknades upp till fullo efter förändringarna i konsumentpriserna . De flesta pensionärer fick genom utvidgningen en skattelättnad på ca . har hänsyn till skattereduktionen tagits vid utformandet av grundavdraget. Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta beslutade enligt regeringens prop. 2001/02:154 Anpassning av skattereglerna för utomlands bosatta pensionärer i det reformerade pensionssystemet om nya regler för beskattning av pensioner som betalas ut till pensionärer som bor utomlands. Övergången till en skattepliktig garantipension som kompenserar för bortfallet av folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag gjorde det nödvändigt att anpassa bestämmelsen om utomlands bosattas skattskyldighet för pension. De regler som gällde t.o.m. innebar att en utomlands bosatt pensionär fick ett fribelopp som till sin storlek motsvarade det högsta särskilda grundavdraget för folkpensionärer. För att beskattningen även fortsättningsvis skall överensstämma med de regler som gäller för pensionärer som bor i ändrades fribeloppet till ett belopp som motsvarar det högsta grundavdraget. Förbättrat tandvårdsstöd för äldre infördes ett förbättrat tandvårdsstöd för äldre. Stödet består av ett högkostnadsskydd för protetisk tandvård (kronor, broar och implantat samt avtagbar protetik) samt höjd ersättning för bastandvård. Stödet kan utbetalas fr.o.m. det år man fyller . Målet för politikområdet var 2002 att personer med låg eller ingen inkomstrelaterad pension skall garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Politikområdet omfattar två verksamhetsområden Ersättning vid ålderdom och Ersättning vid dödsfall. har politikområdesmålet ändrats så att det är tydligare att även efterlevande omfattas. Det nya målet för politikområde 20 är att Personer med låg eller ingen inkomstrelaterad pension skall garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make skall ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall. Verksamhetsområde Ersättning vid ålderdom Verksamhetsområdet omfattar ålderspension, delpension, bostadstillägg och äldreförsöjningsstöd. För att mäta måluppfyllelsen gör So- cialdepartementet regelbundet uppföljningar av pensionärernas ekonomiska levnadsstandard. En sådan uppföljning publicerades i en departementsskrivelse (Gyllene år med silverhår för vissa eller för alla?, Ds 2002:14). Resultaten av uppföljningen visar att grundnivån inom pensionssystemet har förbättrats stegvis under Pensionstillskott, särskilt grundavdrag, bostadstillägg (BTP) och särskilt bostadstillägg (SBTP) har förbättrats. De sämst ställda pensionärerna har klarat saneringsprogrammet bättre jämfört med pensionärer med hög pension. Anledningen till detta är att de som har låg pension i mindre grad har drabbats av att prisbasbeloppet inte har räknats upp fullt ut enligt förändringen av konsumentprisindex. De förbättringar som gjorts av bostadstillägg, pensionstillskott och särskilt grundavdrag har främst gynnat gruppen med de lägsta pensionsinkomsterna. Resultaten i studien bekräftas av den typfallsstudie över utvecklingen som gjordes av RFV . Resultatet i RFV:s studie visar effekterna och utvecklingen av regelförändringarna . Av studien framgår att bostadstillägget och det särskilda bostadstillägget tillsammans med skatten i ökad utsträckning verkar utjämnande. Följden av detta har blivit att pensionärer med inkomster högre än genomsnittet fått en viss negativ real utveckling medan pensionärer med de lägsta inkomsterna har fått sin nettoinkomst realt förbättrad. Huvudförklaringen till detta är höjda bostadstillägg och den reala förbättringen är därför mest tydlig för dem med relativt höga boendekostnader. Prisbasbeloppet, som har styrt alla allmänna pensioner , har inte följt inflationsutvecklingen till fullo . Det innebär att prisbasbeloppet ligger lägre än det förhöjda prisbasbeloppet. har pensionärerna fått kompensation för detta genom en riktad skattelättnad för pensionärer. Skattelättnaden har åstadkommits genom att även pensionsinkomster ger rätt till den tillfälliga skattereduktionen på (upp till en årsinkomst på högst ) som tidigare enbart gällt för inkomst som räknas som pensionsgrundande. har hänsyn tagits till skattereduktionen vid konstruktionen av grundavdraget. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.1 Medelinkomstens sammansättning kvintil 2001 för personer . Andelen kvinnor i respektive kvintil. Källa: beräkningar i HEK Andelen av den totala inkomsten (exkl. kapitalinkomst) som erhålls från det allmänna pensionssystemet varierar, främst beroende på den totala inkomsten. I diagram 2.1 har pensionärsgruppen indelats i fem grupper efter inkomsten 2001, och där visas hur den totala inkomsten fördelas på olika inkomstkällor. Kvintil 1 består av de pensionärer som 2001 hade de lägsta inkomsterna och kvintil 5 de som hade de högsta inkomsterna. Den absoluta skillnaden i inkomstnivå mellan grupperna förstärks när redovisningen görs av inkomst före skatt. Det kan konstateras att det allmänna systemets andel av den totala inkomsten minskar ju högre inkomstklass som studeras. Av diagrammet framgår att kvintil 1 i princip erhåller hela sin inkomst från det allmänna systemet. Denna inkomst är för en stor andel helt obeskattad eftersom det särskilda grundavdraget överstiger summan av folkpension och pensionstillskott, samt att bostadstillägget är skattebefriat. I och med att bostadstillägget prövas mot hela hushållets inkomster reduceras bostadstillägget för vissa personer i kvintil 1 på grund av att de sammanbor med personer med höga inkomster, varför inkomstnivån för gruppen blir relativt låg. Förekomsten av BTP i kvintil 45 är praktiskt taget obetydlig. I stället utgör ATP och tjänstepensionen den övervägande delen av totalinkomsten för dessa grupper. Särskilt påtagligt är detta för kvintil 5, där även privata pensionsinkomster är mer vanligt förekommande. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 undersökta materialet i diagram 2.1 av kvinnor och män.