prop · GS031d3 · 2004-09-20 00:00:00 — KKR har därtill tagit fram en skriftserie om svensk och internationell forskning rörande statlig förvaltning, liksom förslag till åtgärder för en utvecklad kunskapsstrategi inom det förvaltningspolitiska området. Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet har fått ett brett genomslag i förvaltningen. De statliga myndigheterna har ökat sina ansträngningar att vara tillgängliga och serviceinriktade i sina kontakter med medborgare och företag. Detta framgår bl.a. av dialoger med myndigheter, rapporter från stabsmyndigheter och kontakter med forskarvärlden. Det har genomförts ett antal uppföljningar av utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten, främst när det gäller utbudet av offentliga tjänster på Internet. gör länderjämförelser, i vilka man mäter utvecklingen av offentliga tjänster på nätet. I den senaste jämförelsen får hög placering när det gäller hur pass avancerade tjänsterna är. hamnar på tredje plats när det gäller andelen tjänster som innebär fullständig elektronisk hantering. I en uppföljningsrapport av Lissabonstrategin beskrivs som ett föredöme när det gäller utvecklingen av ett informationssamhälle, inklusive offentlig service på nätet. Vidare visar en undersökning av Statskontoret att utbudet av offentliga e- tjänster i stadigt ökar. Minst varannan offentlig institution har någon avancerad inter- aktiv tjänst, t.ex. för att räkna ut skatt och avgifter eller ställa frågor till myndigheten. Däremot går utvecklingen av elektronisk ärendehantering långsammare, särskilt sådana tjänster som innebär någon form av individualiserade ärenden som kräver att användaren identifierar sig. lyfts fram som den bästa myndigheten. Andra myndigheter som av Statskontoret utpekas som föredömen är , , , och . Det förekommer även en viss uppföljning av användning av och kundernas belåtenhet med elektroniska tjänster. Statskontorets undersökningar ger indikationer på användning genom mätning av antalet besökare på förvaltningens webbplatser. Mellan besökte drygt 3,5 miljoner individer (unika besökare) förvaltningens webbplatser, vilket motsvarar av alla Internetanvändare. Användarna säger sig vara nöjda med myndigheternas e-tjänster. I en undersökning från SCB, Privatpersoners användning av datorer och Internet 2003 (SCB ), visar det sig att den vanligaste aktiviteten på myndigheternas webbplatser är att hämta information. januari besökte av privatpersonerna i åldern myndigheternas hemsidor för att söka och hämta information. Det är däremot betydligt ovanligare att personer skickar in ifyllda blanketter. De som främst använt myndigheternas tjänster på Internet är personer i åldern medan de i åldersgruppen använt tjänsterna minst. När det gäller företagens användning av myndigheternas webbplatser visar resultaten att det vanligast är att företagen, , hämtar information och blanketter. av företagen har skickat in ifyllda blanketter medan av företagen har genomfört en fullständig elektronisk hantering av ett ärende med en myndighet. Statskontorets undersökningar av myndigheternas webbplatser visar att utvecklingen nått långt när det gäller att tillhandahålla informationstjänster, men att det går långsammare att utveckla den traditionella ärendehanteringen på Internet. Statskontoret har därför gjort en mer ingående undersökning som belyser i vilken utsträckning myndigheterna använder Internet som kanal för ärendehanteringen. Resultaten visar att i princip alla myndigheter, kommuner och landsting har minst en blankett på sina webbplatser. Däremot är det betydligt färre myndigheter, kommuner och landsting som erbjuder möjligheten att fylla i och skicka in blanketter via webbplatsen (on-lineansökan). Drygt hälften av myndigheterna har avancerade interaktiva tjänster på sin webbplats, dvs. möjligheter att göra flerdimensionella sökningar, utföra beräkningar och simuleringar. Nio av tio kommuner har avancerade interaktiva tjänster på sin webbplats medan motsvarande andel för landstingen är något lägre. När det gäller tjänster som innebär någon form av individualiserad ärendehantering (personliga tjänster), har ungefär en tredjedel av myndigheterna, kommunerna och landstingen tjänster som kräver inloggning. I mindre än var tionde myndighet kan man följa handläggningen av sitt ärende via webbplatsen. Denna tjänst erbjuds endast i några få kommuner och landsting. har i sin rapport styr den elektroniska förvaltningen (RiR 2004:19) granskat regeringens och myndigheternas arbete med att införa elektronisk förvaltning (Se avsnitt 4.8 Revisionens iakttagelser). Statskontoret har genomfört ett 30- tal utrednings- och utvärderingsuppdrag som huvudsakligen rört förvaltningspolitiskt viktiga frågor, politikövergripande åtgärder samt samverkan mellan stat och kommun. Efterfrågan på Statskontorets tjänster är alltjämt hög och har också överstigit möjligheterna att åta sig uppdrag. På IT-sidan använder sig , en ökning sedan föregående år, av den offentliga sektorn av de upphandlade ramavtalen. Av den genomförda kundundersökningen på detta område framgår att användarna av avtalen har stor nytta av dem och att de innebär stora besparingar. Ramavtalen i sin helhet omsatte , vilket beräknas motsvara en sammantagen besparing på . Kammarkollegiet har utökat sin verksamhet. Bland annat har kollegiet tillförts uppgiften att auktorisera teckenspråkstolkar. Kammarkollegiet har för flera verksamheter för- 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 bättrat sin service gentemot kollegiets kunder genom utveckling av hemsidan. I flera verksamheter har antalet ärenden ökat utan att detta har påverkat Kammarkollegiets handläggningstider negativt. Handläggningstiderna inom området resegarantier har dock varit långa även . De verksamheter där Kammarkollegiet för talan vid domstol har givit ett mycket gott resultat. Kammarkollegiet har fått bifall till sin talan i så gott som samtliga fall. Kammarkollegiets konkurrensutsatta verksamhet har ökat när det gäller såväl nya kunder som nya uppdrag från befintliga kunder. Genom informations- och tillsynsinsatser bidrar nämnden till att öka kunskapen och bevaka att upphandlingar går korrekt till. Det är fortsatt viktigt att NOU bedriver en ändamålsenlig tillsyns- och informationsverksamhet så att upphandlingar inom den offentliga sektorn kommer till nytta för konsumenterna. Verksamhetsmålen för () har i allt väsentligt uppnåtts. Myndigheternas deltagande i KKR:s aktiviteter har ökat liksom antalet besök på KKR:s webbplats. De utvärderingar som myndigheten har gjort av genomförda aktiviteter visar på goda resultat. En central fråga för staten som arbetsgivare är att öka den etniska och kulturella mångfalden. På detta område har KKR bidragit genom att ta fram ett kunskaps- och genomförandestöd för myndigheternas arbete samt påbörja förberedelser inför en preparandutbildning för vissa akademiker. Sammantaget kan detta vara viktiga insatser för att underlätta för statliga arbetsgivare att öka den etniska och kulturella mångfalden i staten. I KKR pågår ett strategiskt arbete för att säkerställa att myndigheten har tillgång till rätt kompetens för att nå målen för verksamheten. Myndighetens redovisade sjukfrånvaro är låg. En särskild utredare har på regeringens uppdrag gjort en fördjupad prövning av KKR (se avsnitt 4.4 Regeringens stabsstöd). 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Behovet av utvecklingsinsatser inom ramen för regeringens förvaltningspolitiska program är fortsatt stort. Hit hör bl.a. fortsatta insatser för att utveckla myndighetsstyrningen och 24- timmarsmyndigheten. Insatserna inom ramen för regeringens chefspolicy fortsätter som en viktig del av det långsiktiga utvecklingsarbetet. Målgruppen för dessa insatser är myndighetschefer och överdirektörer som regeringen utnämner. Även regeringens program för att stärka och stödja myndigheternas styrelser skall drivas vidare. Programmet med seminarier för enskilda myndighetsstyrelser och årliga introduktionsutbildningar för nya ledamöter fortsätter. De satsningar som gjorts för att utveckla både användarnas och myndigheternas IT-mognad har givit positivt resultat. Det finns emellertid fortfarande behov av att fortsätta att stimulera utvecklingen av elektroniska tjänster som kan erbjudas medborgare och företag och som kan underlätta arbetet myndigheterna emellan. Det finns därför anledning att analysera vilka effekter som utvecklingen mot 24-timmarsmyndigheten genererar. bör det genomföras en analys av vilka faktorer som är av avgörande betydelse för utvecklingen. Vidare föreslår regeringen att avsätts för 24-timmarsdelegationens arbete för främjandet av utvecklingen av elektroniska tjänster (se volym 1, avsnitt 9.2.2). Statskontorets insatser har enligt regeringens bedömning bidragit till att utveckla statsförvaltningen inom flera viktiga förvaltningspolitiska områden, t.ex. 24-timmarsmyndigheten. De åtgärder som har vidtagits för att öka samverkan mellan staten och kommunerna har också varit betydelsefulla. Regeringens bedömning är att Kammarkollegiet genom sina insatser har spelat en viktig roll när det gäller utvecklingen av en effektiv statsförvaltning, inte minst när det gäller att förbättra servicen gentemot kunderna. Vidare bedömer regeringen att har gjort betydelsefulla insatser när det gäller utvecklingen av upphandlingsfrågor inom den offentliga förvaltningen. Slutligen är det regeringens bedömning att spelat en viktig roll för att bidra till den statliga förvaltningens verksamhetsutveckling samt för att stödja statsförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Statliga arbetsgivarfrågor omfattar personal- och lönepolitiska frågor, såsom löneutveckling, pensionsvillkor, kompetensförsörjning och arbetsorganisation. Här ingår också bl.a. frågor som ohälsa, integration och jämställdhet inom staten. I verksamhetsområdet ingår myndigheterna , och vissa nämnder inom det arbetsgivarpolitiska området. Målet för verksamhetsområdet är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att relevant kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat. Arbetsgivarpolitiken skall vara väl utvecklad och samordnad. Myndigheterna skall bedriva sin arbetsgivarpolitik så att de har den kompetens som krävs för att nå de verksamhetsmål som statsmakterna anger. 7.3Politikens inriktning och måluppfyllelse Regeringens prioriteringar inom det förvaltningspolitiska området vad gäller statliga arbetsgivarfrågor anges nedan. Här redovisas också måluppfyllelse i de olika delarna. Väsentliga frågor under det närmaste året är: Ökad hälsa och lägre sjukfrånvaro i staten. Ökad etnisk och kulturell mångfald bland de statsanställda på alla nivåer. De statliga arbetsgivarna skall totalt sett inte vara löneledande En viktig slutsats som kan dras av den jämförande lönestatistik som finns tillgänglig för tiden efter ramanslagsreformen 1994 är att löneökningstakten inom det statliga avtalsområdet har följt den på arbetsmarknaden i övrigt förhållandevis väl. Diagram 7.1 Utveckling av genomsnittliga löner i olika sektorer på arbetsmarknaden, 19942002 Anm: Uppgifterna avser nominella löner och är rensade med hänsyn till strukturella förändring i utbildningsnivå, ålder och kön. Den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda i statsförvaltningen skall öka på alla nivåer Regeringen anser att staten skall vara ett föredöme när det gäller etnisk och kulturell mång- 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 fald i arbetslivet. Målet är att den etniska och kulturella mångfalden i statsförvaltningen skall öka. Andelen sysselsatta med utländsk bakgrund i statlig förvaltning är fortfarande för låg och deras representation på ledande befattningar är lägre än på andra nivåer. har redovisat bl.a. följande uppgifter som bygger på verkets statistik och () befolkningsstatistik. En utförligare redovisning lämnas i bilaga 1. Andelen anställda med utländsk bakgrund3 Bland befolkningen mellan uppgår andelen med utländsk bakgrund till . av de med utländsk bakgrund finns inom sektorn Universitet, högskolor och forskning där de utgör av det totala antalet anställda. Uppskattningsvis av statliga anställningar kräver svenskt medborgarskap. Mot bakgrund av detta är det naturligt att andelen anställda med utländsk bakgrund är lägst inom sektorn Försvarsmakten. De med utländsk bakgrund istaten fördelar sig jämt mellan kvinnor och män. En fördelning efter de tre olika kompetenskategorier som de statligt anställda indelas i visar följande: av de med utländsk bakgrund återfinns inom kärnkompetens, inom stödkompetens och inom ledningskompetens. är inte klassade. Motsvarande siffror för samtliga statsanställda är inom kärnkompetens, inom stödkompetens och inom ledningskompetens. är inte klassade. Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. I slutrapporten, som inkom till , lämnas förslag på hur myndigheternas arbete kan förbättras. Rapporten bereds inom Regerings- Regeringen kommer att återkomma med förslag till åtgärder i syfte att öka den etniska och kulturella mångfalden i statsförvaltningen. Regeringen har inom ramen för avsiktsförklaringen med , , , och om insatser för bättre integration, bl.a. åtagit sig att aktivt verka för att personer utan eller med begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv erbjuds praktik eller prova på plats. Företrädare för regeringen och de berörda centrala organisationerna på arbetsmarknaden kommer att träffas för att gemensamt följa upp vad som dittills åstadkommits med anledning av avsiktsförklaringen och för att diskutera formerna för fortsatt samverkan. De statliga arbetsgivarna skall öka andelen kvinnor på ledande befattningar Av diagram 7.2 framgår att andelen kvinnor på ledande befattningar har ökat och uppgår nu till . Utvecklingen går därmed åt rätt håll. En närmare redovisning görs i bilaga 1. Diagram 7.2 Fördelning av kvinnor och män med uppgift att planera och leda myndighetens verksamhet på olika nivåer De statliga arbetsgivarna skall verka för en god arbetsmiljö i syfte att minska sjukfrånvaron 3 Med utländsk bakgrund avses 1) individer födda utomlands, 2) individer med två föräldrar födda utomlands och 3) individer med ett okänt Diagram 7.3 visar att sjukfrånvaron enligt SCB:s arbetskraftsundersökning () inom den statliga sektorn fortsätter att sjunka och var 2003. Sjukfrånvaron i staten är trots denna nedgång fortfarande högre 2003 jämfört med . Statligt anställda som beviljas sjukersättning av har enligt PA 03 rätt till sjukpension4. Färsk statistik från () visar att antalet nybeviljade, ej tidsbegränsade, sjukpensioner i staten har minskat . Statistiken visar också att antalet nybeviljade tillfälliga sjukpensioner är oförändrade . Därmed kan inte det senaste årets minskning i sjukfrånvaron i statlig sektor förklaras av en ökad frekvens av sjukpensioneringar. Diagram 7.3 Sjukfrånvaron enligt , procent av ordinarie Regeringen inrättade arbetsgruppen för Hälsa i Staten, ett forum för ökad hälsa och lägre sjukfrånvaro i staten. Hälsa i staten skall vara en inspirationskälla för hälsoarbetet i statsförvaltningen och stimulera till samarbete och återkommande erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Arbetsgruppen skall redovisa sitt arbete . Hälsa i Staten har bedrivit ett aktivt arbete för att föra upp frågan om ohälsa, arbetsmiljö och effektiva arbetsplatser högt på myndigheternas dagordningar. Totalt har ett tusental myndighetschefer, mellanchefer, personalansvariga och fackligt förtroendevalda deltagit i konferenser som Hälsa i Staten har arrangerat, på egen hand och i samarbete med länsstyrelserna. Hälsa i Staten har gett ut ett 4 En arbetstagare som har beviljats hel sjukersättning som inte är tidsbegräsad har enligt PA 03 rätt till sjukpension. En arbetstagare som har beviljats partiell sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning har enligt PA 03 rätt till tillfällig sjukpension. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 antal skrifter i syfte att stimulera till insatser på myndigheterna. Skriften Sjukfrånvaro i staten myndigheter och sektorer 2003 innehåller en sammanställning av myndigheternas sjukfrånvaro 2003 och exempel på vad myndigheterna gör för att minska ohälsan. inbjuds till seminarier där bl.a. det strategiska ledningsperspektivets betydelse för arbetsmiljö och hälsa kommer att belysas. Genom att politikområdets mål och verksamheter avser hela statsförvaltningen är måluppfyllelsen i hög grad avhängig utfallet av insatser utanför politikområdet. Graden av måluppfyllelse av arbetsgivarfrågorna beror på hur varje enskild myndighet agerar som arbetsgivare. En sammanfattning av regeringens bedömning av den statliga arbetsgivarpolitiken och dess utfall redovisas i avsnittet 7.7.3. 7.4Systemet för löneomräkning av myndigheternas anslag Regeringens bedömning: Det index avseende arbetskraftskostnadsutvecklingen för arbetare och tjänstemän i tillverkningsindustrin som används vid den årliga omräkningen av myndigheternas anslag för förvaltningsändamål bör ändras så att det från och med omräkningen för endast avser arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän. Vid den årliga pris- och löneomräkningen bör produktivitetsavdraget även fortsättningsvis baseras på produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn mätt som ett 10-årigt glidande medelvärde. Ärendet och dess beredning: tillkallade regeringen en särskild utredare för att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reformen 1994. Utredaren gavs bl.a. i uppdrag att granska den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag. Utredningen överlämnade sitt betänkande Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten en samlad utvärdering (SOU 2002:32). Betänkandet har remissbehandlats. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr. Fi2003/225). Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen anser, till skillnad från regeringen, att det beräknade produktivitetsavdraget bör ersättas med ett för överskådlig tid fast avdrag, som endast ändras om den faktiska framtida produktivitetsutvecklingen visar på en trendmässig avvikelse från det fasta avdraget. Remissinstanserna: Av 226 inkomna remissyttranden tillstyrker 200 () utredningens förslag om övergång till ett tjänstemannaindex. Förslaget har avstyrkts av sex remissinstanser och 20 avstår från att ta ställning. Bland annat efterlyses en fördjupad analys av löneomräkningssystemet. Riskerna för att förslaget kan leda till en statlig löneomräkning som skiljer sig från den allmänna påtalas också. Utredningens förslag om ett fast produktivitetsavdrag tillstyrks av 171 av de 226 remissinstanserna (). Förslaget avstyrks av 20 instanser och 35 avstår från att ta ställning. Det är främst modellen med ett gemensamt produktivitetskrav för alla delar av statsförvaltningen som ifrågasätts. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har granskat den teknik som används för justering av lönekostnadsdelen i de anslag som pris- och löneomräknas. Granskningen har i första hand avsett i vilken mån denna teknik skapar förutsättningar för en ändamålsenlig lönesättning, dels ur ett statligt personalförsörjningsperspektiv, dels ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det senare perspektivet utgår från att löneutvecklingen inom det statliga avtalsområdet inte skall inverka negativt på den internationellt konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. När ramanslagssystemet infördes fastställdes att medelstilldelningen till de statliga arbetsgivarna för ökningar av arbetskraftskostnaderna skulle anpassas till utvecklingen av kostnaderna för arbetskraften inom den internationellt konkurrensutsatta sektorn. Lönekostnadsdelen i myndigheternas anslag för förvaltningsändamål omräknas därför med hjälp av ett index som tas fram av . Indexet mäter utvecklingen av samtliga lönekostnader (exkl. sjuklön) samt avgifter enligt lag och avtal för arbetare respektive tjänstemän. Utfallet vägs samman utifrån respektive grupps storlek inom tillverkningsindustrin. Innan den årliga löneomräkningen genomförs reduceras indexet med ett produktivitetsavdrag motsvarande den genomsnittliga produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn . Indextalet appliceras på lönekostnadsdelen av myndigheternas anslag för förvaltningsändamål. Lönekostnadsdelen utgjorde i genomsnitt av myndigheternas totala anslag för förvaltningsändamål för . Det finns ett brett stöd för principerna bakom systemet för löneomräkning, vilket också bekräftas av remissyttrandena. På två punkter riktas dock kritik mot systemet. En synpunkt som framförts både från arbetsgivarna och de fackliga organisationerna är att den viktning som görs mellan arbetare och tjänstemän i indexberäkningen inte är adekvat för den statliga sektorn. En annan synpunkt är att den produktivitetsutveckling i privat tjänstesektor som används för att beräkna produktivitetsavdraget är svår att förutse för de statliga arbetsgivarna. Viktningen mellan arbetare och tjänstemän Fördelningen mellan arbetare och tjänstemän skiljer sig markant åt mellan tillverkningsindustrin och den statliga sektorn. Fördelningen i tillverkningsindustrin är arbetare och tjänstemän medan samtliga statsanställda omfattas av tjänstemannaavtal. Detta förhållande bör enligt regeringens mening avspeglas i konstruktionen av index för löneomräkning. Frågan har aktualiserats då arbetskraftskostnadsutvecklingen för tjänstemän inom tillverkningsindustrin under en följd av år varit snabbare än den för arbetare. Skillnaden kan främst förklaras av att de avtalade arbetsgivaravgifterna för arbetare har utvecklats långsammare som andel av lönen än motsvarande avgifter för tjänstemän. Detta beror i huvudsak på att de avtalspensionssystem som gäller för arbetare respektive tjänstemän ger olika förmåner för lönedelar över 7,5 inkomstbasbelopp. De som arbetsgivarna betalar för tjänstemän i dessa system stiger kraftigt när lönen överstiger 7,5 inkomstbasbelopp medan motsvarande inte gäller för arbetare. Detta förhållande gäller för både privat och statligt anställda tjänstemän. har de senaste årens löneutveckling medfört att allt fler tjänstemän har löner som överstiger 7,5 inkomstbasbelopp. Då premierna för tjänstemännen är höga över denna gräns ökar genomsnittskostnaden för de avtalade arbetsgivaravgifterna. Det är enligt bedömning en öppen fråga hur arbetskraftskostnadsindex för arbetare respektive tjänstemän kommer att utvecklas sinsemellan under exempelvis den närmaste femårsperioden. Regeringen anser att löneomräkningssystemet, oberoende av denna utveckling, skall möjliggöra en adekvat lönebildning hos de statliga arbetsgivarna, utan att medge en snabbare löneökning än för tjänstemännen inom industrin sett över . En övergång till ett renodlat tjänstemannaindex skulle enligt regeringens mening uppfylla båda dessa krav. Regeringen avser därför att från och med löneomräkningen för övergå från ett index avseende arbetare och tjänstemän till ett renodlat tjänstemannaindex. Därmed skapas bättre förutsättningar för en ändamålsenlig lönesättning dels ur ett personalförsörjningsperspektiv, dels ur ett samhällsekonomiskt perspektiv som utgår från att löneutvecklingen i staten inte inverkar negativt på den internationellt konkurrensutsatta sektorns konkurrenskraft. Arbetskraftskostnadsutvecklingen i industrin finansieras delvis genom den produktivitetsutveckling som sker där. Statsmakterna har betonat att en grundförutsättning för de möjligheter till följsamhet gentemot kostnadsutvecklingen i tillverkningsindustrin som skapas genom löneomräkningen är att det sker en likartad produktivitetsutveckling i de statliga verksamheterna. Vid den årliga omräkningen av myndigheternas anslag läggs därför ett produktivitetskrav på myndigheterna motsvarande ett genomsnitt av produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn . Produktivitetsavdraget har emellertid kritiserats mot bakgrund av att dess storlek är svår att förutse för de statliga arbetsgivarna.