prop · GS0339 · 2004-11-02 00:00:00 — Utan hinder av sekretessen får uppgift i verksamhet lämnas till nämnd i kommun eller landsting om uppgiften behövs för handläggning av ärende eller genomförande av beslut om stödinsatser, vård eller behandling och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas. Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att polismyndig- heten skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakt. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens förslag genom att bl.a. stadga att biträde av polismyndig- heten inte får begäras förrän försök gjorts för att verkställa beslutet. Remissinstanserna: förutsätter att det i LSS och socialtjänstlagen inte görs någon särreglering av handräcknings- frågan utan att den behandlas i samband med ändring av andra liknande bestämmelser. Skälen för regeringens förslag Att personakter förvaras hos den som bedriver enskild verksamhet enligt LSS kan enligt regeringens mening utgöra ett problem då verksamheten läggs ned, t.ex. vid en konkurs eller då ett tillstånd har återkallats. Likaså kan problem uppstå om den som bedriver enskild verksamhet avlider. Även för personakter i enskild verksamhet enligt LSS, skall därför in- föras en reglering för att säkerställa att personakter förvaras på ett till- fredsställande sätt. Regeringen föreslår att regleringen utformas med reglerna om omhändertagande av personakter i enskild verksamhet inom som förebild. Dessa regler innebär att en länsstyrelse får besluta att en personakt i enskild verksamhet skall omhändertas om verksamheten upphör eller om det på sannolika skäl kan antas att person- akten inte kommer att handhas enligt socialtjänstlagen eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av socialtjänstlagen. får också fatta ett sådant beslut om den som ansvarar för personakten an- söker om att akten skall tas om hand och det bedöms finnas ett påtagligt behov av att så sker. Motsvarande regler bör tas in i LSS. Enligt socialtjänstlagens bestämmelse skall en omhändertagen person- akt återlämnas när förhållandena så medger. En första förutsättning för detta är att ett återlämnande är möjligt, dvs. att handlingarna inte har för- störts efter utgången av minsta tid för bevarande. Vidare förutsätts för beslut om återlämnande att det inte finns skäl för omhändertagande. Beslut om återlämnade skall meddelas av efter ansökan av den som vid beslutet om omhändertagande ansvarade för personakten. Prövning av återlämnande skall ske av samma myndighet som prövar frågor om omhändertagande. Regeringen föreslår att motsvarande regler tas in i LSS. Enligt socialtjänstlagen skall en omhändertagen personakt förvaras hos arkivmyndighet i den kommun där akten omhändertogs och den skall förvaras avskild hos arkivmyndigheten. Detta bör enligt regeringens mening gälla även personakter som har omhändertagits enligt LSS. Regeringen föreslår, i likhet med vad som gäller enligt socialtjänstlagen, som en minsta tid för bevarande av omhändertagen personakt. En myndighet som har hand om en omhändertagen personakt har samma skyldighet att lämna uppgifter ur akten som den haft som varit ansvarig för akten före omhändertagandet, om uppgift ur akten begärs för särskilt fall. Verkställighet och överklagande av beslut om omhändertagande av personakt I fråga om omhändertagande av personakt i enskild verksamhet enligt socialtjänstlagen gäller att beslut om omhändertagande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar följer att överklagandet i första hand skall prövas av länsrätt. beslut samt motsvarande beslut av domstol gäller . Det innebär att beslutet får verkställas så snart det har meddelats (se 16 kap. 4 § första och tredje stycket socialtjänstlagen). Den domstol som prövar ett överklagande kan dock genom särskilt beslut hindra den omedelbara verkställigheten (inhi- bition). Detta framgår av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Regeringen förordar att regleringen i fråga om omhändertagande av personakter i enskild verksamhet enligt LSS utformas på samma sätt som den i socialtjänstlagen och även vad gäller frågor om verkställighet och överklagande. Polisen har enligt ett stort antal författningar skyldighet att i olika sammanhang bistå myndigheter med handräckning. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att det i 16 kap. 4 § socialtjänstlagen föreskrivs att polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhändertagande av personakter. Bakgrunden till polisens skyldighet att på begäran av annan myndighet bistå med handräckning är polisens befogenhet att använda våld i vissa situationer. ningsbegäran skall dock ske först sedan den begärande myndigheten kon- staterat att uppgiften inte kan lösas utan biträde av polisen. Detta har i flera fall kommit till uttryck i förarbetena till lagstiftningen på det sociala området (jfr t.ex. förarbetena till lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga i prop. 1979/80:1 s. 602 f. och förarbetena till lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall i prop. 1981/82:8 s. 100 f.). Det har i ett flertal sammanhang konstaterats att möjligheten att begära biträde av polismyndigheten inte tillämpas på det sätt som det är avsett. I delbetänkanden Mot ökad koncentration Förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) och Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) har problemet med obefogade handräck- ningar behandlats. Utredningen tog i sitt första delbetänkande fasta på den kritik som framförts av polisen att myndigheter i allt för hög ut- sträckning använder sig av polisen för uppgifter som inte kan motiveras utifrån polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld. Utredningen förordade att det vid en begäran om biträde skall åligga den begärande myndigheten att visa på konkreta omständigheter som gör det antagligt att biträde krävs av polisen för att uppgiften skall kunna utföras. Om det enligt polisens bedömning inte förelåg sådana omständigheter skulle begäran avslås. Utredningen framhöll att det är viktigt att polisen ges möjlighet att avslå en obefogad begäran och därigenom kunna be- stämma över sina resurser (se SOU 2001:87 s. 71). Utredningens första delbetänkande avvisades av ett stort antal remiss- instanser. Utredningen föreslog därför i det senare delbetänkandet (SOU 2002:70) att det i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård samt i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård skulle införas bestämmelser att begäran om bi- träde inte skall få göras förrän försök gjorts att genomföra åtgärden utan biträde av polismyndigheten. Ett sådant försök behöver dock inte göras om det av omständigheterna framgår att ett sådant försök kan antas vara utsiktslöst. Även det senare delbetänkandet har remissbehandlats. Rikspolisstyrel- sen och polismyndigheterna har i huvudsak varit positiva till utred- ningens förslag. Ett antal andra remissinstanser, bl.a. Justitieombuds- mannen, har varit kritiska till förslaget. har bl.a. framhållit att de nu gällande bestämmelserna om biträde av polis bör kompletteras på sådant sätt att det av lagtexten mer tydligt framgår i vilka situationer biträde kan begäras. Han har också ifrågasatt om inte utredningens förslag innebär en onödig och inte avsedd skärpning av förutsättningarna för att begära handräckning i förhållande till hur de nu gällande bestämmelserna är avsedda att tillämpas. Frågan om biträde av polismyndighet har därefter även belysts i promemoria Läkare i allmän tjänst (Ds 2003:30). I promemorian ges ett alternativ till förslag. I promemorian föreslås att det i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård införs en bestämmelse att biträde av polis får begäras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan antas att åtgärden inte kommer att kunna utföras utan att våld behöver tillgripas eller det annars föreligger synnerliga skäl. Därigenom anses att intentionerna vid lagens tillkomst tillgodoses på ett bättre sätt. Även detta förslag har remissbehandlats. Vissa remissinstanserna har framfört reservationer mot förslaget eller har varit kritiska. Rikspolis- styrelsen har anfört att styrelsen i och för sig är positiv till förslaget men förespråkar i första hand den lydelse som föreslog i SOU 2002:70. har framfört att hon inte har någon annan uppfattning än den som påtalats i det tidigare yttrandet över delbetänkande (SOU 2002:70), och menar att bestämmelsen bör utformas i enlighet härmed. Regeringen anser att det är angeläget att motverka att polisens resurser används för att verkställa andra myndigheters beslut i fall där polisens särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld inte är nödvändig. Som redogjorts för ovan har flera olika förslag lagts fram om hur be- gränsningar av möjligheten att begära biträde av polismyndigheten skall utformas. Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag som berör de författningar som behandlats i Polisverksamhets- utredningens betänkanden. Det finns dock skäl att tydliggöra förutsätt- ningarna för polisens biträde redan i nu aktuellt lagstiftningsärende. Det bör även i LSS uttryckligen anges när en myndighet får begära biträde av polismyndigheten för omhändertagande av personakter. Efter beaktande av den remisskritik som framförts mot de olika förslagen anser regeringen att bestämmelsen i huvudsak bör formuleras i överens- stämmelse med det förslag som presenterats i departementspromemorian Läkare i allmän tjänst (Ds 2003:30). Därigenom anges det klart i författ- ningstexten att biträde av polismyndigheten endast skall begäras undan- tagsvis, en intention som har framförts i motiven till lagstiftningen på det sociala området vid upprepade tillfällen. Regeringen föreslår därför att det i LSS införs en bestämmelse att biträde av polismyndigheten för verkställighet av ett beslut om om- händertagande av personakt får göras endast när det på grund av sär- skilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kommer att kunna ut- föras utan att polisens särskilda befogenhet att använda våld behöver till- gripas eller det annars finns synnerliga skäl för begäran. Motsvarande be- stämmelse bör även gälla för . Regeringen föreslår därför att en sådan införs i socialtjänstlagen. Sekretess skall gälla i verksamhet som avser omhändertagande av personakt Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i verksamhet som avser omhändertagande av personakt enligt 7 kap. 5 § socialtjänst- lagen. En motsvarande sekretessbestämmelse finns i 7 kap. 1 § sekre- tesslagen för omhändertagande av patientjournaler. Sekretess bör även gälla i verksamhet som avser omhändertagande av personakt enligt LSS för uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Sådan verksamhet innefattar dels ärenden om omhändertagande eller återlämnande av personakt, dels arkivmyndighetens förvaring av person- akter som har omhändertagits efter beslut i sådana ärenden. Utan hinder av sekretess bör dock uppgift i verksamhet som avses i 23 c § LSS få lämnas till den nämnd eller de nämnder som avses i 22 § LSS, om upp- giften behövs för handläggning av ärende eller genomförande av beslut Prop. 2004/05:39 om LSS-insatser och det är av synnerlig vikt att uppgiften lämnas. innebär att utlämnande till andra personer eller för andra ändamål än de angivna, t.ex. för forskningsändamål, kräver den enskildes samtycke. För att markera att en uppgift endast får lämnas ut då det är nödvändigt att få just den uppgiften för något av de angivna behoven, föreslås att ett krav på att uppgiften skall vara av synnerlig vikt uppställs för att ett utläm- nande skall kunna ske. Regeringens förslag: Var och en som är fullgör uppgifter enligt lagen (1993:387) om särskilt stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall vaka över att de personer som får insatser enligt lagen får gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden. som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missför- hållande som rör enskild som får LSS-insats skall genast anmäla detta till aktuell nämnd i kommun eller landsting. avhjälps utan dröjsmål, skall nämnden anmäla förhållandet till till- Anmälningsskyldighet gäller också den som hand- lägger ärenden enligt LSS eller lagen (1993:389) om assistansersätt- Anmälningsskyldigheten gäller även inom motsvarande yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet. Anmälan skall göras till den som är ansvarig för verksamheten. Den ansvarige är skyldig att utan dröjsmål avhjälpa missförhållandet eller anmäla detta till tillsynsmyn- En erinran om bestämmelserna om skyldighet att anmäla till social- nämnden att ett barn kan behöva nämndens skydd enligt socialtjänst- lagen (2001:453), införs i LSS. Ändring föreslås även i fråga om på så sätt att det i socialtjänstlagen föreskrivs att anmälningsskyldigheten också gäller den som handlägger ärenden enligt den lagen. Promemorians förslag: I promemorian föreslogs att var och en som är verksam inom särskilt stöd och särskild service skall vaka över de per- soner som anges i 1 § LSS får god omvårdnad och lever under trygga Promemorians förslag skiljer sig från regeringens förslag genom att var och en som fullgör uppgifter enligt LSS skall vaka över att de personer som får insatser enligt denna lag får gott stöd och god service samt att anmälningsskyldigheten också gäller den som handlägger ären- den enligt LSS och lagen om assistansersättning. Att i LSS införa en erinran om socialtjänstlagens bestämmelser om anmälningsskyldigheten avseende barn som kan behöva nämndens skydd, utgör ett tillägg i för- hållande till promemorians förslag. Remissinstanserna: () anser att undantag från anmälningsplikten, grundade på den enskildes vilja, måste komma till uttryck i lagen. JO ifrågasätter för egen del skälen för några undantag från anmälningsplikten mot bakgrund av att anmälningsplikten föreslås gälla allvarliga missförhållanden som rör enskild. saknar en diskussion kring hur benägenheten att anmäla påverkas om anmälan i första hand görs till en tillsynsmyndighet i stället för ansvarig nämnd. vill ha ett förtydligande om anmälningsplikten gäller såväl den som utför en insats som den som handlägger ärenden om en insats och om anmälningsplikten också gäller enskilda assistans- anordnare. anser att den borde gälla för samtliga. Läns- styrelsen i tillstyrker förslaget och anser att skyl- digheten att anmäla missförhållanden skall vara ovillkorlig och gälla oav- sett vem som utför insatserna. i menar dock, angående den enskildes möjlighet att påverka om en an- mälan skall ske, att förslaget innebär ett avsteg från de principer som gäller för anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen och pekar på prak- tiska problem. i understryker vikten av att när förslaget införs att bestämmelserna om anmälan om person- skada i verksamhet enligt LSS (SOSFS 1996:17) ses över och påtalar även svårigheten med förslaget att anmälan inte bör göras mot den en- skildes vilja. anser att det ansvar som vilar på huvud- mannen för verksamhet enligt LSS, bland annat måste anses innefatta en skyldighet att se till att situationer och förhållanden som kan ge upphov till allvarliga skador undanröjs samt att så långt möjligt förhindra och vidta åtgärder mot olika slags övergrepp. önskar klargörande om anmälningsplikten och att den enskildes uttryckliga mot- stånd till att en anmälan görs respekteras samt att anmälningsskyldig- heten tar sikte på situationer då den enskilde inte vågar göra anmälan. och kommun tillstyrker förslaget, men före- slår ändrad formulering. efterlyser ett förtyd- ligande av begreppet omvårdnad i sammanhanget, eftersom omvårdnad endast ingår i vissa insatser. och anser att gott stöd och god service bör tilläggas så att det framgår att ansvaret och anmälningsskyldigheten inte endast avser in- satser som innehåller omvårdnad. Förbunden anser att det i LSS bör införas en hänvisning till 14 kap. 1 § socialtjänstlagen om anmälnings- skyldighet rörande barn. , , och Värm- lands läns allmänna försäkringskassa anser att det borde utredas om den angivna anmälningsplikten även skall omfatta den personal som arbetar med assistansersättning hos . kommunal- tjänstemannaförbund () anser att det måste finnas tydliga regler och rutiner för hur anmälningsskyldigheten skall tillämpas så att anställda vågar framföra kritik utan rädsla för repressalier. Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO) välkomnar förslaget, men är kritiskt till den före- slagna formuleringen att anmälningsplikten gäller allvarliga missför- hållanden. HSO uppmärksammar behovet av utbildning i kvalitets- säkringsarbetets olika beståndsdelar i anmälningsskyldighetens syften och funktion. Skälen för regeringens förslag I promemorian om kvalitets- och dokumentationsbestämmelser samt anmälningsplikt vid missförhållanden inom verksamheter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) m.m. föreslogs att var och en som är verksam inom särskilt stöd och särskild service skall vaka över de personer som anges i 1 § får god omvårdnad. Regeringen anser att i stället för förslaget i promemorian att benäm- ningarna var och en som fullgör uppgifter enligt denna lag och de per- soner som får insatser enligt lagen är tydligare. Regeringen anser vidare att begreppet gott stöd och god service avspeglar verksamhetens innehåll och karaktär på ett bättre sätt än be- greppet god omvårdnad. Det är också viktigt att använda de begrepp som kännetecknar dagens handikappolitik och regeringen anser att be- greppet omvårdnad i denna mening för tanken till den patientpräglade objektsbild som tidigare präglade synen på personer med funktions- hinder. Regeringen bedömer dessutom att begreppet god omvårdnad kan tolkas på ett sätt som medför att en alltför snäv avgränsning görs av vad anmälningsplikten skall avse. Som några av remissinstanserna har påpekat, är det endast några av insatserna enligt LSS som formellt anses innehålla stöd som kan betecknas som omvårdnad. Det rör sig om in- satser enligt 9 § punkt 58, första delen av punkt 9 samt punkt 10. Till skillnad från anmälningsplikten i socialtjänstlagen, anser regeringen så- ledes att det är motiverat att frångå begreppet omvårdnad avseende an- mälningsplikten i LSS. Regeringen anser att brister i särskilt stöd och service bättre kan följas upp och förebyggas med en lagstadgad skyldighet att anmäla missför- hållanden. Anmälningsplikten måste kompletteras med att kommuner, landsting och de som bedriver enskild verksamhet genomför systematisk bevakning för att bättre upptäcka risker för framtida missförhållanden. Dessutom ges tillsynsmyndigheten, genom anmälningsplikten, bättre förutsättningar för sin tillsyn. Särskilt bidrar ett sådant lagstadgat system till att den enskildes intressen bättre kan tas tillvara. Regeringen bedömer att det inte finns någon skillnad när det gäller be- hovet av skydd mot övergrepp och andra missförhållanden mellan per- soner som har insatser inom ramen för LSS i förhållande till äldre och funktionshindrade personer som har insatser enligt respek- tive personer som ges vård inom hälso- och sjukvården. Därför finns skäl att i LSS på motsvarande sätt som i 14 kap. 2 § socialtjänstlagen införa en bestämmelse om anmälningsskyldighet. Regeringen föreslår därför att var och en som fullgör uppgifter enligt LSS skall vaka över att de per- soner som får insatser enligt den lagen får gott stöd och god service och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande som rör enskild som får in- sats enligt LSS skall genast anmäla detta till den som är ansvarig för verksamheten. Anmälningsplikten skall omfatta såväl offentlig som enskild verksam- het. Den anmälningsskyldige skall anmäla det till den eller de nämnder som avses i 22 § och i fråga om enskild verksamhet till den som är an- svarig för verksamheten. Den som är ansvarig skall vara skyldig att utan dröjsmål rätta till missförhållandet. Om så inte sker, skall det finnas en skyldighet för den som är ansvarig att anmäla missförhållandet till till- synsmyndigheten. inom länet för verksamheten enligt LSS är läns- styrelsen. Enskild verksamhet står dessutom, enligt 23 § andra stycket LSS, under tillsyn av den eller de nämnder som avses i 22 § i den kommun där verksamheten bedrivs samt om uppgiften har överlåtits enligt 17 § LSS av motsvarande nämnd. har enligt sin allmänna tillsynsskyldighet att följa att åtgärder vidtas för att avhjälpa bristerna. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att anmälningsplikten även skall omfatta tjänstemän hos försäkringskassorna som handlägger ärenden om ersättning för LSS-insatsen personlig assistans. Det gäller så- ledes de ärenden som försäkringskassorna handlägger enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. En bestämmelse om att anmälnings- plikt bör gälla den som handlägger ärenden enligt socialtjänstlagen bör också införas i 14 kap. 2 § socialtjänstlagen. Detta för att förtydliga att anmälningsplikt också gäller tjänstemän som handlägger ärenden. Regeringen instämmer i vad flera remissinstanser framfört att skyldig- heten att anmäla inte skall vara beroende av den enskildes uppfattning. Fullgörandet av anmälningsplikten måste dock, i likhet med andra åtgär- der enligt LSS, ske på ett sådant sätt att respekten för den enskildes inte- gritet i största möjlighet upprätthålls. En orsak till regeringens ställnings- tagande är att skyldigheten kan betraktas som ett redskap i såväl huvud- mannens kvalitetssäkring av den egna verksamheten som tillsynsmyndig- heternas arbete. Arbetet med kvalitetssäkring omfattar verksamheten som sådan och berör därmed även andra personer som tillhandahålls insatser i verksamheten. Om skyldigheten att anmälan var avhängigt den enskildes uppfattning skulle dessutom uppkomma svårigheter för den som är skyl- dig att anmäla att utröna den enskildes uppfattning. Regeringen anser att det är naturligt att anmälan skall lämnas till verk- samhetens ledning, exempelvis till chefer eller till en politisk nämnd. Regeringen har dock förståelse för att det för personal i såväl enskild som verksamhet kan uppkomma svåra situationer ur lojalitets- hänseende och för befogad eller obefogad oro för repressalier. Därför menar regeringen att anmälan också måste kunna lämnas till en tillsyns- myndighet. Arbetstagaren kan få råd av tillsynsmyndigheten t.ex. ta upp frågan om sin eventuella oro för repressalier och framföra att det före- kommer brister i rutiner för hur missförhållanden i verksamheten han- teras. kan i sin tillsyn granska hur verksamheten hanterar sådana frågor. Något lagligt hinder för en enskild att göra en an- mälan till tillsynsmyndigheten om missförhållanden i verksamheten be- dömer regeringen inte finns. Sekretessbestämmelserna avseende upp- gifter om enskilds personliga förhållanden och motsvarande tystnadsplikt inom enskilt bedriven verksamhet, kan inte anses utgöra hinder för an- mälan om missförhållanden till tillsynsmyndigheten. Regeringen inser att vissa bedömningar måste göras av den som är anmälningspliktig. I fråga om vad som kan anses som ett allvarligt missförhållande, utgår regeringen ifrån att den enskilde kommer att kunna få vägledning och information av tillsynsmyndigheterna. Regeringen bedömer också att det är angeläget att anmälningsplikten skall gälla exklusivt för allvarliga missförhållanden för att på så sätt värna anmälningsinstrumentet för sådant som har hög angelägenhetsgrad. Den anmälningsskyldighet som föreslås har inte förenats med någon bestämmelse om sanktion för den som inte fullgör sin anmälningsplikt. Anledningen till detta är att syftet med bestämmelsen i första hand är att komma till rätta med missförhållanden och att en anmälningsskyldighet skall vara ett stöd för personal och andra verksamma att göra anmälan utan rädsla för repressalier. Det finns inte någon skyldighet för den som Prop. 2004/05:39 anmäler att uppge sitt namn.