prop · GR0370 · 2004-03-04 00:00:00 — En konvention mot korruption har antagits av FN. Det internationella samarbetet utgör ett viktigt redskap för att skapa så heltäckande och harmoniserade regler mot korruption som möjligt. straffrättsliga konvention om korruption och dess tilläggsprotokoll utgör en betydelsefull del i det arbetet och syftar till att stärka det internationella samarbetet i kampen mot korruption. Genom att ratificera konventionen och protokollet förbinder sig med- lemsstaterna att samordna kriminaliseringen av korruption och att för- bättra det internationella straffrättsliga samarbetet för att bekämpa kor- ruption. Genom Gruppen av stater mot korruption (GRECO) underkastar sig medlemsstaterna även en övervakning av genomförandet av konventionen och tilläggsprotokollet. 5.2Konventionens huvudsakliga innehåll och en bedömning av lagstiftningsbehovet Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller i huvudsak åtagande- na i konventionen. En viss utvidgning av den personkrets som omfat- tas av bestämmelserna om mut- och bestickningsbrott krävs dock för att skall leva upp till konventionens krav. Det kan även ifråga- sättas om straffskalan för bestickning lever upp till konventionens krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder. Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 20 f.). Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller lämnar den utan invändning. tar dock upp frågan om lagstiftningsåtgärder inte bör vidtas så att bestäm- melserna om mutbrott och bestickning omfattar också självständiga före- tagare. ifrågasätter om inte den personkrets som om- fattas av konventionens bestämmelser om aktiv och passiv korruption inom den privata sektorn också innefattar personer som inte täcks av den svenska lagstiftningen . och instämmer i institutets synpunkter. Hovrätten över och ifrågasätter om inte svensk domsrätt bör utökas. Remissinstansernas synpunkter i övrigt tas upp i avsnitten 6 och 7. Bakgrund: Konventionen innehåller 42 artiklar. staterna skall införa straffansvar för bestickning och mutbrott inom såväl 1EGT C 316, 27/11/1995, EGT C 313, 23/10/1996, EGT C 221, 19/7/1997. 2EGT C 195, 25/6/1997. 3EGT L 192, 31/7/2003. 4Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, antagen . den offentliga som den privata sektorn och med avseende på vissa inter- nationella organ. Vidare innehåller konventionen kriminaliseringsbe- stämmelser om s.k. handel med inflytande, penningtvätt av medel som härrör från korruption och vissa bokföringsrelaterade gärningar. Konven- tionen innehåller också föreskrifter om ansvar och påföljder för såväl fysiska som juridiska personer, nationella program för korruptionsbe- kämpning samt bestämmelser om domsrätt, internationellt samarbete och utlämning. Till konventionen har en förklarande rapport utarbetats. I denna anges att det praktiska rättslivet har svårigheter med lagföring av korruptions- brott med internationell anknytning, särskilt när det gäller utländska of- fentliga tjänstemän. Svårigheterna hänger samman med att olika länder definierar offentlig tjänsteman olika och med de hinder som uppkom- mer vid internationellt rättsligt samarbete. Konventionen syftar till att avhjälpa dessa problem. Skälen för regeringens bedömning Artikel 1 innehåller definitioner. Där anges bl.a. vad som i konventionen avses med offentlig tjänsteman. Avsikten är att artikeln skall ha en så vid tillämpning som möjligt för att undvika luckor i kriminaliseringen av korruption i den offentliga sektorn. Värt att notera är dock att begreppet offentlig tjänsteman skall tolkas i enlighet med den nationella lagen i den stat där personen i fråga utövar sin funktion och som begreppet används i det landets strafflag. Artikeln i sig fordrar inga lagstiftningsåtgärder. Offentliga tjänstemän och offentliga församlingar Genom artikel 2 åtar sig konventionsstaterna att kriminalisera att någon uppsåtligen utlovar, erbjuder eller lämnar, direkt eller indirekt, en av de- ras offentliga tjänstemän, till förmån för tjänstemannen själv eller till förmån för någon annan, en otillbörlig förmån för att tjänstemannen skall vidta eller underlåta att vidta en åtgärd i tjänsten (s.k. aktiv korruption). Bestämmelsen i artikel 3 utgör en spegelbild av artikel 2 och föreskri- ver kriminalisering av den offentliga tjänstemannens begäran om eller mottagande av den otillbörliga förmånen eller accepterandet av ett erbju- dande eller ett löfte om en sådan förmån (s.k. passiv korruption). Det handlande som skall straffbeläggas motsvaras till fullo av den brottsliga gärningen i bestämmelser om bestickning och mutbrott. Vad gäller mottagarkretsen nationella offentliga tjänstemän så tor- de begreppet arbetstagare täcka de flesta personer inom den aktuella ka- tegorin. Borgmästare som nämns i definitionen av begreppet tjänste- man i artikel 1 a finns i svensk förvaltning. Ministrar som även de nämns i artikel 1 a omfattas redan av de svenska bestämmel- serna, se 17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 § andra stycket 2 . Ar- tiklarna 2 och 3 fordrar således inga lagstiftningsåtgärder. I artiklarna 46, 9 och 11 har det handlande som skall straffbeläggas angivits genom en hänvisning till artiklarna 2 och 3. ningen redan gjorts att svensk rätt uppfyller konventionens krav beträf- fande det brottsliga handlandet kommenteras inte det närmare under de artiklarna. Artikel 4 avser aktiv och passiv korruption som berör medlemmar i in- hemska offentliga församlingar som har lagstiftande eller förvaltande befogenheter. Den åsyftade personkretsen torde motsvaras av riksdagsmän och leda- möter i kommun- respektive och möjligen även ledamöter i kommunala nämnder. Alla nu nämnda personkategorier täcks av reglerna om bestickning och mutbrott, se 17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 § andra stycket 1 och 2. Någon lagstiftningsåtgärd är alltså inte heller i detta fall nödvändig. Artikel 5 rör aktiv och passiv korruption av utländska offentliga tjäns- temän. Man bör kunna utgå ifrån att de allra flesta av de tjänstemän som avses är arbetstagare, vilka i denna egenskap således omfattas av den svens- ka regleringen, både vad gäller bestickning och mutbrott. Utifrån defini- tionen i artikel 1 a skall kriminaliseringen utgå från personens ställning i det land där han eller hon utövar sin funktion. Man kan således inte här, till skillnad från vad som gäller inhemska offentliga tjänstemän, vid kri- minaliseringen undanta utländska borgmästare från kretsen av personer som skall omfattas av bestämmelserna. En utländsk minister omfattas uttryckligen av personkretsen i 17 kap. 7 § 3 och en utländsk borgmästare torde under alla omstän- digheter falla in under bestämmelsen i 17 kap. 7 § 4 (efter föreslagna lagändringar 17 kap. 7 § första stycket jfr med 20 kap. 2 § andra stycket 6 och 7 ). Det är således straffbart att besticka en utländsk borgmästare eller minister. När det sedan gäller den passiva sidan av brottsligheten är, som fram- går av avsnitt 4.1, reglerna i 20 kap. 2 § andra stycket 14 endast tillämp- liga på svenska förhållanden. Inte heller någon annan bestämmelse i mutbrottsparagrafen avser utländska ministrar eller borgmästare. Det är således inte straffbart i för en utländsk minister eller borgmästare att låta sig mutas. För att uppfylla konventionsåtagandet i dessa delar krävs lagändringar. Dessa behandlas närmare i avsnitt 7.1. Artikel 6 avser aktiv och passiv korruption som rör medlemmar av ut- ländska offentliga församlingar som har lagstiftande eller förvaltande befogenheter. Det är givetvis mycket svårt att bilda sig en fullständig uppfattning om vilka personkategorier i andra stater som kan falla in under definitionen. Klart torde dock vara att utländska parlamentsledamöter berörs. Enligt vad som anges i den förklarande rapporten skall även ledamöter i ut- ländska regionala och lokala beslutande församlingar omfattas av krimi- naliseringen. Dessa personkategorier träffas av bestämmelsen i 17 kap. 7 § 3 (efter föreslagna lagändringar 17 kap. 7 § första styck- et jfr med 20 kap. 2 § andra stycket 6 ). Den svenska be- stickningsregleringen får därför anses motsvara konventionens krav vad gäller den aktiva sidan av korruptionsbrottsligheten. Beträffande den passiva sidan finns det i ingen motsvarande reglering för utländska parlamentariker och ledamöter i utländska regio- nala och lokala beslutande församlingar. Det är alltså inte straffbart enligt svensk lag för t.ex. en utländsk parlamentsledamot att låta sig mutas. För att uppfylla konventionsåtagandet som rör de nu aktuella personkategori- erna krävs således lagändring. Den närmare utformningen av förslaget behandlas i avsnitt 7.1. Korruption i den privata sektorn Artiklarna 7 och 8 handlar om aktiv och passiv korruption i den privata sektorn. Det handlande som skall kriminaliseras motsvaras av den brottsliga gärningen i de svenska reglerna om bestickning och mutbrott. Den personkrets som omfattas är enligt konventionen någon person som leder eller arbetar för, i vilken egenskap som helst, enheter i den privata sektorn. För straffbarhet förutsätts enligt konventionen att det är fråga om ett brott mot en plikt. Av den förklarande rapporten framgår det att inte endast arbetsgivar- och arbetstagarförhållanden omfattas utan också andra typer av relationer såsom t.ex. förhållandet mellan advokat och klient. Avsikten är också, enligt den förklarande rapporten, att även personer som inte är anställda eller arbetar permanent för ett företag men som kan binda företaget rätts- ligt (engage the responsibility of the company) skall omfattas, t. ex. konsulter och handelsagenter. Det uttalas vidare att kriminaliseringen av korruption i den privata sektorn ytterst syftar till att skydda förtroendet och lojaliteten mellan uppdragstagaren och uppdragsgivaren och att de personer som skall omfattas av ansvaret har en allmän lojalitetsplikt mot sin huvudman, en allmän skyldighet att inte handla i strid med dennes intressen. Som påpekar torde de svenska bestämmelserna om mutbrott och bestickning inte omfatta fall där påverkan avser en själv- ständig företagares eget agerande som inte har samband med något upp- drag som denne åtagit sig. Det gäller t. ex. att förmå innehavaren av en butik att göra sina inköp hos en viss leverantör (se , T., Mutbrott, bestickning och korruptiv marknadsföring, 2 uppl. 2001, s. 17). Frågan är om konventionen avser att täcka även sådana gärningar. Syftet med att omfatta korruption i den privata sektorn är enligt den förklarande rappor- ten att skydda förtroende och lojalitet som är en i privata för- hållanden, samt att garantera respekten för en rättvis konkurrens. En för- utsättning för straffbarhet vid korruption inom den privata sektorn är en- ligt konventionen att syftet är att adressaten skall förmås att vidta eller underlåta att vidta en åtgärd som bryter mot hans eller hennes plikt. I de fall en självständig företagare agerar på egen hand utan att det har sam- band med ett uppdrag kan man knappast hävda att företagaren handlar i strid med en plikt. Några remissinstanser, bl.a. , ifrågasätter om inte den personkrets som omfattas av konventionens bestämmelser om aktiv och passiv korruption också innefattar personer som inte är arbetstagare och som inte ingår i den krets av uppdragstagare som ryms under 20 kap. 2 § andra stycket . Institutet nämner att t.ex. rådgivare och konsulter kan ha ett betydande inflytande över beslutsprocessen hos kun- den eller huvudmannen. Den krets av personer som kan göra sig skyldig till mutbrott enligt 20 kap. 2 § andra stycket 5 och i förhållande till vilka be- stickningsbrottet kan begås omfattar den som på grund av förtroende- ställning fått till uppgift att för annan sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, självständigt handha en kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka utfö- randet av en sådan uppgift som angetts. Personkretsen är i stort sett densamma som den som enligt 10 kap. 5 § kan göra sig skyldig till trolöshet mot huvudman. Bestämmelsen omfattar t.ex. styrel- seledamöter i bolag och andra juridiska personer, revisorer, mäklare, handelsagenter och advokater som har hand om annans rättsliga angelä- genheter. Även konsulter kan omfattas av straffansvaret, om en förtroen- deställning är för handen. Om, för att ta ett exempel som nämns i förarbetena, en kommun anlitar en ingenjörsfirma för att utvärdera inkomna anbud på en utlyst entreprenad och råda kommunen vid valet av entreprenör, så omfattas den på ingenjörsfirman som är ansvarig för fullgörandet av detta uppdrag av mutansvar. Detsamma gäller enligt förarbetena om kommunen sedan anlitar firman för att kontrollera entreprenadarbetets utförande (prop. 1975/76:176 s. 35). Däremot omfattas inte materiella uppdrag, t.ex. entreprenadavtal och andra arbetsbeting av bestämmelserna. Dessa uppdrag har ingen utpräglad förtroendekaraktär utan uppdragstagaren är närmast att se som en självständig motpart till uppdragsgivaren. Att låta straffansvaret omfatta också materiella uppdrag har avvisats eftersom ansvaret då skulle komma att omfatta en alltför bred och varierad personkrets. De svenska reglerna är långtgående och täcker de flesta uppkomna si- tuationer av korruption inom den privata sektorn. Som nämnts kan också rådgivare och konsulter omfattas av straffansvaret, om inslaget av förtroendeställning blir tillräckligt starkt. Att utvidga ansvaret ytterligare skulle föra mycket långt och kräver noggranna överväganden. Enligt den bedömning som kan göras här torde avsikten med konventionen knappast heller ha varit att gå längre än svensk lagstiftning gör . Syftet med bestämmelserna i konventionen motiveras på samma sätt som de svenska reglerna, nämligen att skydda förtroendet och lojaliteten mellan huvud- mannen eller uppdragsgivaren å ena sidan och uppdragstagaren å den andra. Även konventionen tycks uppställa, om än implicit, att det skall finnas ett förtroendeförhållande aktörerna emellan. Sammantaget görs alltså här samma bedömning som i promemorian, nämligen att de svenska bestämmelserna om mutbrott och bestickning också på detta område är tillräckliga för att uppfylla konventionens krav. Korruption i internationella organ Artikel 9 avser aktiv och passiv korruption av tjänstemän och andra an- ställda i en offentlig mellan- eller överstatlig organisation eller motsva- rande organ som är medlem i. Den personkategori som artikeln tar sikte på är framför allt tjänstemän inom t.ex. FN, och EU. Alla personer som är att anse som anställda omfattas av de svenska reglerna om bestickning och mutbrott. Artikeln torde inte kräva kriminalisering av andra än arbetstagare. behov av lagstiftningsåtgärder finns således inte för att uppfylla konven- tionens krav. Artikel 10 gäller aktiv och passiv korruption som rör medlemmar i par- lamentariska församlingar till mellan- eller överstatliga organisationer som är medlem i. Det handlande som skall kriminaliseras motsvaras till fullo av den brottsliga gärningen i bestämmelserna om bestickning och mutbrott. De parlamentariska församlingar som omfattas av bestämmelsen är t.ex. och . Vad gäller ledamöter i är både den aktiva och den passiva sidan av korruptionsbrottet kriminaliserad genom en uttrycklig reglering om detta, se 17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 § andra stycket 6 (efter föreslagen lagändring 17 kap. 7 § första stycket och 20 kap. 2 § andra stycket 8 ). Beträffande ledamöter i andra internationella parlamentariska försam- lingar än föreligger ingen kriminalisering för korrup- tionsbrott. Det är alltså inte straffbart enligt svensk lag för t.ex. en leda- mot i att låta sig mutas, och inte heller att besticka en sådan person. För att skall uppfylla sitt åtagande enligt konventionen krävs lagändring. Den närmare utform- ningen av denna behandlas i avsnitt 7.2. Artikel 11 avser aktiv och passiv korruption av domare och tjänstemän i internationella domstolar var domsrätt godtas av konventionsstaten. Tjänstemän i internationella domstolar torde i de allra flesta fall kunna betecknas som arbetstagare och omfattas då av regler om bestickning och mutbrott. De domstolar det skulle kunna bli fråga om är t.ex. , och domstolen. Domare i den sistnämnda domstolen omfattas uttryckligen av de svenska reglerna, både vad gäller aktiv och passiv korruption, se 17 kap. 7 § 2 och 20 kap. 2 § andra stycket 6 (efter föreslag- na lagändringar 17 kap. 7 § första stycket och 20 kap. 2 § andra stycket 9 ). Svenska domare, även justitie- och regeringsråd, faller in under begreppet arbetstagare och mycket talar för att även domare och tjänstemän i internationella domstolar också gör det. Det finns emellertid utrymme för viss osäkerhet om detta. Det var också just denna osäkerhet som föranledde införandet av regler som uttryckligen slår fast att domare i omfattas av besticknings- och mutbrottsreglerna (se prop. 1998/99:32 s. 47, bet. 1998/99:JuU16 s. 8). Samma osäkerhet får anses finnas här. Det bör därför uttryckligen slås fast att domare och tjänstemän i internationella domstolar, vars domsrätt godtas av , omfattas av straffansvar för mutbrott liksom av skyddet mot bestickning. Den närmare utformningen av bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.3. Handel med inflytande, m.m. Artikel 12 föreskriver kriminalisering av handel med inflytande. Det som skall göras straffbart är att utlova, lämna eller erbjuda en otillbörlig förmån till någon som påstår eller bekräftar sig kunna utöva ett oegentligt inflytande över t.ex. en offentlig tjänsteman, parlamentariker eller minis- ter. Det skall också göras straffbart för denne mellanman att begära, mot- ta eller anta ett erbjudande eller löfte om en otillbörlig förmån som er- sättning för inflytandet oavsett om den otillbörliga förmånen är för mel- lanmannen själv eller för någon annan person. Det krävs inte att den över vilken inflytandet skall utövas får någon del av mutan. Det centrala i kriminaliseringen är att motverka mutor som förekom- mer i syfte att åstadkomma ett oegentligt inflytande över en viss per- Enligt den förklarande rapporten till konventionen är syftet med kriminaliseringen att komma åt personer som, till exempel på grund av sitt yrke eller sociala position, har kontakt med personer med makt och som försöker utnyttja denna situation för att skaffa sig själv fördelar. person som skall utöva inflytandet är en mellanman och kan vara i prin- cip vem som helst. Det uppställs inget krav på att han eller hon skall vara anställd någonstans eller ha någon viss position. Av den bedömning som regeringen gör i avsnitt 6 följer att någon mot- svarighet till det straffansvar som beskrivs i artikel 12 inte nu bör införas bör i stället utnyttja den möjlighet att reservera sig mot bestämmelsen som ges i artikel 37.1. Enligt artikel 13 skall konventionsstaterna kriminalisera det handlande som avses i artikel 6.1 och 6.2 i konvention om penning- tvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (förver- kandekonventionen)5 när förbrottet har utgjorts av ett brott enligt artik- larna 212 i den nu aktuella konventionen. artikel 6.1 respektive 6.2 åtar sig staterna att kriminalisera olika former av befattning med egendom som utgör av brott, oavsett vilken typ av brott som genererat vinningen. Det som skall kriminaliseras är alltså hantering av av korruptionsbrottslighet. tillträde till förverkandekonventionen bedömdes inte kräva några lagändringar (se prop. 1995/96:49 s. 39, bet. 1995/96:JuU10 s. 5). Några lagändringar som inskränker den svenska lagstiftningen vad gäller s.k. penningtvättsbrott har inte skett sedan tillträdet till förverkandekon- Tvärtom har lagstiftningen på området gjorts mer långtgåen- De regler som i huvudsak aktualiseras är bestämmelserna om häleri och penninghäleri, 9 kap. 6 och 6 a §§ . Det andra tilläggsprotokollet till EG:s bedrägerikonvention (EGT C 221, ) innehåller ett åtagande med i praktiken samma innebörd som det nu aktuella. Vid tillträde till tilläggsprotokollet gjordes bedömningen att några lagändringar inte krävdes för att uppfylla åtagan- det i protokollet (prop. 2000/01:133, bet. 2001/02:JuU2). göra någon annan bedömning . Inte heller här behöver alltså några lag- ändringar göras för att skall uppfylla konventionens krav beträf- fande penningtvätt av av korruptionsbrott. Artikel 14 förpliktar konventionsstaterna att införa straff eller andra sanktioner för någon som, i syfte att dölja eller maskera sådant brott som avses i artiklarna 212, upprättar eller använder t.ex. en faktura eller an- nat räkenskapsmaterial med oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller rättsstridigt underlåter att bokföra en betalning. Att upprätta en faktura eller annat räkenskapsmaterial med oriktiga el- ler ofullständiga uppgifter torde i många fall utgöra osant intygande en- ligt 15 kap. 11 § första stycket . Att använda en sådan faktu- 5 Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime ra, räkenskapsmaterial eller annan verifikation som innehåller oriktiga eller ofullständiga uppgifter kan utgöra brukande av osann urkund enligt 15 kap. 11 § andra stycket . Den som underlåter att bokföra en betalning kan under vissa förutsättningar göra sig skyldig till bokfö- ringsbrott enligt 11 kap. 5 § . Detsamma gäller den som un- derlåter att bevara bokföringsmaterial eller som lämnar oriktiga uppgifter i bokföringen. Att förstöra en faktura eller annan urkund kan också utgö- ra undertryckande av urkund enligt 14 kap. 4 § . Den svens- ka lagstiftningen får anses uppfylla de krav som konventionen ställer i denna artikel. Artikel 15 förpliktar konventionsstaterna att straffbelägga medhjälp till de brott som anges i konventionen. Regler om ansvar för medhjälp till brott finns i 23 kap. 4 § brottsbal- ken. Enligt bestämmelsen föreligger medhjälpsansvar för alla brott i och alla brott i andra författningar för vilka fängelse är före- skrivet. De brott som kan komma i fråga enligt konventionen är alla brottsbalksbrott. De svenska reglerna om medhjälpsansvar uppfyller så- ledes konventionens krav. Enligt artikel 16 skall bestämmelserna i konventionen inte påverka be- stämmelserna i någon internationell överenskommelse eller motsvarande vad gäller hävande av immunitet. Sådana immunitetsavtal kan finnas för bl.a. tjänstemän i internationella organisationer (jfr artikel 9 i konventio- nen) och för domare och tjänstemän i internationella domstolar (jfr arti- kel 11 i konventionen). I svensk rätt regleras frågor om immunitet och privilegier främst i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Som framgår av 2 kap. 7 § kan lag medföra begränsningar i svensk domstols behörighet. Lagen hänvisar till olika internationella överenskommelser, vars bestämmelser om immunitet och privilegier införlivats i svensk rätt genom s.k. inkorporering. Artikel 16 i konventionen innebär att immunitetsbestämmelserna i sådana överens- kommelser skall respekteras och inte påverkas av konventionen. Folk- rättsliga regler om immunitet finns också i internationell sedvanerätt, bl.a. beträffande utländska offentliga tjänstemän (jfr artikel 5 i konven- tionen). Det följer av 2 kap. 7 § att också denna typ av im- munitet kan innebära begränsningar i svensk domstols behörighet. Arti- kel 16 anger inte uttryckligen att även sådana immunitetsbestämmelser skall respekteras. Av den förklarande rapporten till konventionen framgår det emellertid att erkännandet av internationell sedvanerätt inte utesluts. Artikel 16 medför således inget behov av lagändringar. Artikel 17 anger vilka jurisdiktionsgrunder konventionsstaterna skall eller kan tillämpa beträffande de brott som anges i artiklarna 214 i kon- ventionen.