prop · GR03132 · 2004-04-15 00:00:00 — , särskilt som vissa rättsakter som handelsdirektivet hänvisar till förmodligen inte kommer att vara antagna vid den tid- punkten. 19Även flera andra medlemsstater har deklarerat att man inte kommer att klara ett genomförande till , som man har anfört att all lagstiftning skall finnas på plats före . Delegationen anser mot den här bakgrunden att det mest ändamåls- enliga är att lägga fram förslag i en sådan ordning och vid sådana tid- punkter att det skall kunna finnas ett fungerande, komplett regelverk på plats . Delegationen avser därför att lägga fram förslag på genomförandet av handelsdirektivet uppdelat på följande tre etapper: I den första etappen redovisas förslag som är avsedda att gälla fr.o.m. . För att handel med utsläppsrätter skall kunna starta krävs att det senast finns en lagreglering för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Detta redovisas i detta delbetänkande. Avsikten är att den reglering som föreslås i del- betänkandet med smärre justeringar skall kunna flyttas över till en komplett lag för handelssystemet, som skall kunna vara i kraft . I den andra etappen avser delegationen att lämna förslag som är avsedda att skapa förutsättningar för en handel med utsläppsrätter och förslag på redovisning och kontroll av handeln. Detta förslag kommer att avlämnas . I den tredje etappen kommer bestämmelser i handelsdirektivet som reglerar förhållanden efter att behandlas. Syftet med det nu föreliggande delbetänkandet är att lämna förslag till författningar som huvudsakligen rör tillstånds- och tilldelningsfrågor. Frågor om påföljder, tillsyn och överklagande som är knutna till tillstånd och tilldelning behandlas också i detta delbetänkande. Vidare diskuteras handelsdirektivets bestämmelser i förhållande till miljörättsliga regler på nationell nivå och på EU-nivå. I delbetänkandet diskuteras också om vi i bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Slutligen redovisas vissa konsekvenser av de förslag som läggs fram i betänkandet. Enligt handelsdirektivet krävs fr.o.m. tillstånd till utsläpp av koldioxid för de anläggningar som omfattas av handels- systemet. I betänkandet lämnas författningsförslag som reglerar de förut- 19 Detta gäller t.ex. den registerförordning som enligt artikel 19.3 skall finnas för att direktivet skall kunna genomföras. sättningar som skall gälla för att en verksamhetsutövare skall kunna ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid. systemet sammanfattas nedan. Regeringen bemyndigas att bestämma vilka anläggningar inom sektorerna för energi, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustri, samt pappers-, papp- och pappersmassaindustri som skall omfattas av tillståndsplikt. Om en ansökan om tillstånd ingetts till tillståndsmyndigheten får verksamheten fortsätta att bedrivas tills lagakraftvunnet beslut föreligger. Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätten att efter bedriva verksamhet som resulterar i utsläpp av kol- dioxid. Ansökningar om tillstånd skall handläggas skyndsamt av så att aktuella anläggningar innehar tillstånd när besluten om tilldelningen meddelas (). För att få tillstånd krävs att verksamhetsutövaren är i stånd att över- vaka och rapportera utsläppen på ett tillförlitligt sätt. Övervakning skall ske genom beräkning eller mätning av utsläppen. Rapportering skall ske i enlighet med de riktlinjer som Europeiska kommissionen sannolikt kommer att besluta . En verksamhetsutövare är skyldig att anmäla sådana förändringar av sin verksamhet som kan kräva ett förnyat tillstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om när anmälan krävs. En ny verksamhetsutövare är skyldig att anmäla att han tagit över driften av en anläggning. skall i sådana fall meddela förnyat tillstånd. En ny anläggning eller en befintlig anläggning för vilken det krävs ett förnyat tillstånd enligt artikel 14 i handelsdirektivet kan inte få ett sådant tillstånd om det saknas erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. Miljödomstolen får på ansökan av tillsyns- eller tillståndsmyndig- heten återkalla ett tillstånd om detta inte har följts och avvikelsen är av allvarlig art. Miljödomstolen får även återkalla ett tillstånd om verksamheten saknar erforderliga tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. För den treårsperiod som börjar skall minst 95 procent av utsläppsrätterna tilldelas gratis. Delegationen anser dock att genomförandet av handelsdirektivet bör ske så okomplicerat som möjligt. Delegationen har därför, av praktiska skäl, bedömt att tilldelningen av utsläppsrätter till bör vara gratis Beslut om tilldelade utsläppsrätter meddelas verksamhetsutövare för de anläggningar som har tillstånd till utsläpp Om en verksamhetsutövare ansöker om tillstånd skall han få utsläppsrätter tilldelade i den mån sådana då finns kvar att tilldela. delningen skall ha föregåtts av att regeringen fattat beslut om en nationell Kommissionen skall senast den godta eller avslå fördelningsplanen. ningsplanen kommer att beslutas mot bakgrund av de principer som Uppgifter om tilldelning till olika anläggningar i den nationella fördel- ningsplanen bör lämnas men uttryckligen förklaras vara exempel på vad resultatet av de angivna principerna kan bli. Skälet till detta är att det annars finns risk för att tillsynsmyndigheten som senare fattar beslut om tilldelningen måste anses bunden av vad fördelningsplanen innehåller om tilldelning till enskilda anläggningar. En sådan ordning kräver att lag- regler beträffande den nationella fördelningsplanen är i kraft när planen anmäls till kommissionen. Genom åtgärden att i den nationella fördel- ningsplanen endast exemplifiera vad resultatet av de angivna principerna kan bli kommer däremot planen inte att vara bindande för de enskilda I betänkandet lämnas författningsförslag som skall gälla fr.o.m. den 1 för att därigenom möjliggöra för verksamhetsutövare att från den tidpunkten ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. reglerna avseende tilldelning sammanfattas nedan. Tilldelningen skall baseras på de principer som anges i den nationella fördelningsplanen. Den totala årliga tilldelningen av antalet utsläppsrätter, exklusive till- delning för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror, får inte överstiga utsläpp motsvarande XX20 miljoner ton koldioxid. Tilldelningen av antalet utsläppsrätter för nytillträdande anläggningar och för den beräknade ökningen av råvarurelaterade utsläpp får högst 20 Delegationen har i detta skede inte annat underlag än det som låg till grund för bedömningen i delbetänkandet SOU 2003:60. Osäkerheten består dessutom i att de siffror som kommer att anges i den kommande fördelningsplanen skall prövas och godkännas av Regeringens kommande proposition, som är avsedd att överlämnas till , kommer att visa regeringens samlade bedömning av avvägningen mellan den handlande sektorns utrymme och andra sektorers behov av utsläpp uppgå till utsläpp motsvarande Y21 miljoner ton koldioxid Regeringen bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om tilldel- ningen och om högsta tillåtna mängd utsläpp som skall gälla för nytillträdande anläggningar respektive råvarurelaterade utsläpp. Tilldelningen baseras på historiska utsläpp eller på benchmarking Tilldelningen till sektorer och enskilda anläggningar skall vara baserad på de genomsnittliga historiska utsläppen 2001. I det fall onormala förhållanden (t.ex. haverier eller omfattande ombyggnader) rådde för en anläggning kan anläggningen få tilldelningen av utsläppsrätter baserad på de genomsnittliga utsläppen under färre år än det år som utgör ifrågavarande tidsperiod. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka sektorer eller delar av sektorer som under förutsättning att det finns tillför- litligt underlag kan undantas från huvudregeln om tilldelning baserad på historiska utsläpp och i stället tilldelas utsläppsrätter genom att anläggningens utsläpp jämförs med de genomsnittliga utsläppen inom respektive sektor eller delsektor (benchmarking). För det fall det saknas tillförligt underlag att använda benchmarking för någon sektor/delsektor bör regeringen bemyndigas att bestämma vilken tilldelningsmetod som i stället skall användas. Om benchmarking används skall tilldelning ske enligt följande. Om anläggningen har ett bättre utsläppsvärde än sektorns/delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till dess faktiska utsläpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter mot- svarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. Tilldelning av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke- utbytbara råvaror22 Utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall behandlas i sär- skild ordning, eftersom utsläppen är en följd av den kemiska pro- cessen och dessa råvaror inte på ett ekonomiskt rimligt sätt kan ersättas på kort sikt. För utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror skall tilldelningen för perioden 20052007 bestämmas som ett årligt genomsnitt för perioden 19982001 med eventuella korrigeringar för prognostiserade utsläpp. Om de beräknade utsläppen bedöms öka (i förhållande till det årliga genomsnittet ) skall ökningen läggas till det historiskt fram- räknade årliga utsläppet. Det sålunda framräknade totala behovet av utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror för skall gälla för vart och ett av åren . 21Se förklaring i föregående fotnot. 22En detaljerad beskrivning av hur utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror hanteras finns i delegationens betänkande SOU 2003:60 avsnitt 1.7. Behov av nedskalning kan förekomma Om det totala antalet utsläppsrätter, som beräknas bli tilldelade de aktuella anläggningarna för historiska utsläpp, överstiger den totalt tillåtna tilldelningen av utsläppsrätter för sådana utsläpp skall tilldel- ningen till de olika anläggningarna skalas ner proportionellt. Den årliga totala tillgängliga mängden utsläppsrätter får inte överstiga den tillåtna mängden utsläppsrätter för historiskt beräknade utsläpp. Beräknade råvarurelaterade utsläpp skall skalas ner inom den ram som regeringen bestämt för sådana utsläpp. En nytillträdande anläggning som har fått ett nytt tillstånd till utsläpp av koldioxid skall tilldelas utsläppsrätter på grundval av någon form av benchmarking. Om anläggningen beräknas få ett bättre utsläpps- värde än sektorns/delsektorns genomsnitt skall anläggningen tilldelas utsläppsrätter som uppgår till anläggningens beräknade faktiska ut- släpp. Övriga anläggningar får utsläppsrätter motsvarande sektorns/delsektorns genomsnittliga utsläpp. En nytillträdande anläggning som förnyat sitt tillstånd skall tilldelas utsläppsrätter för utsläpp som härrör från icke-utbytbara råvaror i för- hållande till beräknade sådana utsläpp för tiden från att tillståndet förnyades och fram t.o.m. . Utsläppsrätter för utsläpp som här- rör från utbytbara bränslen får för en sådan anläggning köpas på andrahandsmarknaden. Tilldelningen är begränsad till den totala mängd utsläppsrätter som regeringen bestämmer för nytillträdande anläggningar. Utsläppsrätter som tilldelats för en anläggning bör inte få utfärdas om tillståndet återkallats och återkallelsen beror på att tillståndet inte har följts. Om ett tillstånd återkallas får inte utsläppsrätter utfärdas för de verksamhetsår som följer närmast som beslutet om åter- kallelse meddelades. När det gäller frågan om utfärdande av utsläppsrätter efter det att till- ståndet återkallats till följd av att verksamheten upphört återkommer delegationen i nästa betänkande. Om annan gemenskapsrättslig lagstiftning medför oundvikliga ökningar av koldioxidutsläpp för en anläggning skall denna anlägg- ning tilldelas utsläppsrätter motsvarande denna ökning. Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av tillsyns- myndigheten. Till ansökan skall bifogas ett intyg av verksamhets- utövarens revisor som styrker riktigheten av de uppgifter som lämnats i ansökan. Beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall fattas av en fristående myndighet, som skall inrättas. Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion bör Natur- vårdsverket utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om fördelning av utsläppsrätter. Ett fristående råd bör inrättas under , med represen- tanter från , och , för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet bör lämna förslag till beslut om tilldelning till . Till rådet bör kopplas ett rådgivande organ med representanter för bl.a. berörda näringslivsintressen. Påföljderna skall enligt delegationen vara effektiva, proportionella och avskräckande. Grundläggande för systemets funktion är att tillsyns- myndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför enligt delegationen av största vikt att den som avsiktligen lämnar felaktiga uppgifter som leder till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden. Det är även viktigt att myndigheterna får riktiga uppgifter om en verksamhetsutövare förändrar eller utvidgar sin verk- samhet eller om en ny verksamhetsutövare övertar en verksamhet. Delegationen föreslår att lagens bestämmelser om straffansvar skall tillämpas subsidiärt i förhållande till bestämmelser.23 Delegationen föreslår att den myndighet som regeringen bestämmer skall ha rätt att vid vite begära de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Vidare föreslås myndigheten att på begäran få tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet samt till- hörande lokaler och områden i den utsträckning det behövs för tillsynen. Det skall dock inte gälla bostäder. Förhållandet mellan handelsdirektivet, IPPC-direktivet24 och miljö- balken Delegationen tar i delbetänkandet upp frågor om hur handelsdirektivet förhåller sig till existerande miljörätt och diskuterar om i sin lag- stiftning bör utnyttja möjligheten att ersätta krav med handelssystemet. Handel med utsläppsrätter skiljer sig väsentligt från de reglerings- instrument som traditionellt tillämpats på miljöområdet. 23Med detta avses att straffbestämmelserna skall tillämpas för det fall det inte finns någon straffbestämmelse i som kriminaliserar den aktuella gärningen. 24Rådets direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa IPPC står för Integrated Pollution Prevention and Control. bygger på att verksamhetsutövarna är skyldiga att inhämta tillstånd för drift av verksamheten. I tillståndet föreskriver myndigheterna tämligen detaljerat vilka villkor som skall gälla för driften av verksamheten. grundläggande principen för systemet för handel med utsläppsrätter är däremot att flexibilitet skall råda för verksamhetsutövaren. Detta har också beaktats i handelsdirektivet, som i artikel 26 stadgar att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. tillstånd som utfärdats med stöd av inte ha föreskrivit villkor avseende tillåten mängd utsläpp av koldioxid. Det är mer troligt att en reglering av koldioxidutsläpp kan komma att ske genom en begränsning av mängden använt fossilt bränsle. Det undantag som finns i handels- direktivet (artikel 26.2) kommer därför i praktiken inte att ge en ökad frihet för handel med utsläppsrätter. Av detta skäl föreslår delegationen att förbudet enligt artikel 26.2 kompletteras med ett förbud mot att begränsa mängden använt fossilt bränsle. Vidare finner delegationen att även kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap 3 § bör tas bort för de anläggningar som omfattas av Frågan om gränsvärden för utsläpp av andra ämnen än koldioxid om- fattas inte av nationell diskretion. För svensk del innebär detta en skyldighet under EG-rätten att även fortsättningsvis föreskriva gräns- värden för förorenande ämnen, även om det påverkar verksamheternas koldioxidutsläpp och möjlighet till handel med utsläppsrätter. IPPC-direktivet och ställer krav på energieffektivitet. Kravet innebär att berörda verksamheter inte skall förbruka mer energi än vad som är nödvändigt med hänsyn till hur mycket som produceras. Genom handelsdirektivet (artikel 26.3) ändras IPPC-direktivet på så sätt att det blir valfritt för medlemsstaterna att ställa krav på energi- effektivitet för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen.25 Regleringen i är i vissa avseenden mer långtgående än i I krävs att förnybara energikällor skall användas i första hand. Detta krav återfinns inte i IPPC-direktivet. upprätthållande av regel om förnybara energikällor skulle dock inte stå i strid med EG-rätten. har därför ur rättslig syn- punkt valfrihet att upprätthålla eller ta bort detta krav. Delegationen vill inte nu ta ställning till om vi i , som handels- direktivet möjliggör, bör lyfta kravet på energieffektivitet. tar inte heller ställning till om kravet på förnyelsebara energikällor bör Slutlig ställning till de frågorna bör tas först efter en analys av hur andra länder avser att förfara i dessa frågor. Med en sådan kunskap skapas bättre förutsättningar för delegationen att föreslå ett regelverk som inte förfördelar svensk internationellt konkurrensutsatt industri. 25 Artikel 26.3: För verksamheter som förtecknas i bilaga 1 till direktiv /87/EG får medlemsstaterna välja att inte införa krav på effektiv energianvändning för förbränningsanläggningar eller andra anläggningar som avger koldioxid på platsen. Handelsdirektivet, koldioxidskatter och finansiering Delegationen har att ta ställning till om vi i bör använda både koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter för att möta våra klimatmål och internationella åtaganden eller om de anläggningar som omfattas av det europeiska handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten.26 I sitt första delbetänkande lämnade delegationen inte något förslag till finansiering för alternativet att ta bort koldioxidskatten för de anlägg- ningar som ingår i handelssystemet. Argumentet för detta var att remiss- behandlingen av () betänkande borde avvaktas och att det fanns behov av ytterligare utredning av koldioxidskattens ställning i det framtida handelssystemet. Med hänsyn till att förutsättningarna ännu är oklara kan delegationen inte heller i detta skede av utredningsarbetet ta ställning till om de anläggningar som omfattas av det EU-omfattande handelssystemet skall befrias från koldioxidskatten. Som underlag för den fortsatta diskussionen redovisar delegationen i detta delbetänkande argument för och emot att ta bort skatten, beräknat skattebortfall om skatten tas bort samt ett antal exempel på hur ett eventuellt borttagande av kol- dioxidskatten skulle kunna finansieras. En djupare konsekvensanalys bör göras av de alternativ som delegatio- nen redovisar i betänkandet. De synpunkter som kommer att framföras på de presenterade modellerna i den kommande remissbehandlingen av detta betänkande är också värdefulla att beakta. Delegationen vill därför i detta läge inte förorda något av de redovisade alternativen till finansie- ring utan föreslår i stället att frågan om koldioxidskattens ställning i det framtida systemet för handel med utsläppsrätter tas upp till ytterligare belysning i delegationens fortsatta arbete. Därvid torde bl.a. större klar- het vara vunnen om hur förutsättningarna för det framtida energiskatte- systemet kommer att se ut. Som medlem av EU är skyldigt att ansluta sig till och i svensk lagstiftning införa de i handelsdirektivet angivna reglerna för handels- Vid en bedömning av förslagens konsekvenser bör man ha i åtanke att handlingsalternativet att välja att inte införa en reglering här- med inte föreligger. Att det kommer att uppstå någon form av konsekvenser av det slag som nämns nedan är därför ofrånkomligt. EU:s system för handel med utsläppsrätter syftar till att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kost- Överslagsmässiga beräkningar av kommissionen tyder på att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet kan bli lägre än om utsläppsminskningarna helt skall ske 26 Om koldioxidskatten tas bort för den handlande sektorn måste detta anmälas till kommissionen som ett statsstödsärende. Huvudregeln i är att en medlemsstat inte kan ha differentierade beskattningsnivåer inom näringslivet. av koldioxidskatten torde dock godkännas eftersom det av energiskattedirektivets art. 17.1 b och 17.4 framgår bl.a. att man får sätta ner eller slopa skatten om man inför handel med utsläppsrätter under förutsättning att detta leder till att miljöskyddsmål uppnås eller inom respektive medlemsstat enligt bördefördelningen27. redovisade delegationen i sitt första delbetänkande uppskattningar som tyder på att kostnaderna för att uppnå åtagandet i Kyotoprotokollet kan bli ca lägre med handelssystemet, än vad som annars skulle ha varit fallet. Vad gäller finansieringen av ett eventuellt borttagande av kol- dioxidskatten för den handlande sektorn vill delegationen, som tidigare framhållits, i detta läge inte förorda något av de alternativ som delegatio- Handelssystemet kommer att omfatta anläggningar inom energisektorn och energiintensiv industri. De svenska företag som berörs är av varie- Genom att handelsdirektivet för flertalet berörda anlägg- ningstyper innehåller någon form av tröskelvärde för att omfattas, t.ex. krav på minsta produktionsvolym e.d., kan dock antas att förhållandevis få små företag kommer att ingå i systemet. I den mån små företag berörs av systemet torde det i första hand röra sig om mindre fjärrvärmeföretag. Införandet av handelssystemet kommer oundvikligen att medföra vissa nya administrativa krav på berörda företag. som dessa krav medför för företagen torde vara relativt sett mer betungande för små företag än för stora. Delegationens bedömning är att de förslag som lämnas i detta del- betänkande är förenliga med statsstödsreglerna. De svenska anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet står för ca en tredjedel av koldioxidutsläpp. För att vi skall kunna nå det mål som anges klimatpolitiska beslut28 behöver åtgärder vidtas såväl i den handlande sektorn som i de icke-handlande För att kunna bedöma vad som är rimliga åtaganden i den handlande respektive de icke-handlande sektorerna krävs därför att en samlad bedömning görs. Delegationen har dock inom ramen för sitt arbete inte haft möjlighet att göra detta. Mot bakgrund av att det vid sidan av delegationens arbete finns ett antal andra beslutade åtgärder, förslag och pågående utredningar som är av stor betydelse för de företag och anläggningar som omfattas av handelsdirektivet framhöll delegationen dock i sitt första delbetänkande att det behöver göras en överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av olika befintliga och föreslagna styrmedel. uttalade delegationen att en sådan överordnad konsekvensanalys och koordinering är nödvändig för att en helhetsbedömning, t.ex. mellan den handlande och den icke-handlande sektorns ansvar för att nå klimat- målen, skall kunna göras. Delegationen föreslog därför att regeringen 27Förslag till och Rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, KOM (2001) 581 slutlig. 28I klimatpolitiska beslut (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02MJU10, rskr. 2001/02:163) har fastslagit att de svenska utsläppen av de sex växthusgaserna som ett medelvärde för perioden 20082012 skall vara lägre än utsläppen . Utsläppsvärdena skall normalårskorrigeras för att säkerställa jämförbarhet mellan åren med avseende på variation i temperatur och nederbörd.