prop · GS035 · 2004-09-24 00:00:00 — När det gäller händelser som fysiska eller juridiska personer kan skydda sig emot genom försäkringslösningar eller genom egna säkerhetsåtgärder skall staten i princip inte ta på sig finansieringsansvar. Den finansiering som föreslås ske genom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet skall och kan bara avse sådana åtgärder som vidtas på marginalen av samhällets totala förmåga och som har stor betydelse på enskilda områden vars funktion är av väsentlig betydelse för den totala förmågan. Grundprincipen är att de kostnader som utförs i direkt anslutning till krisberedskapshöjande åtgärder för svåra påfrestningar på samhället i fred får belasta anslaget för åtgärder inom beredskapen mot svåra på- frestningar på samhället i fred och inom det civila försvaret (anslaget 7:5 Kostnader för grundläggande administration och plane- ring, generell kompetensutveckling och deltagandet i krisberedskaps- arbetet bör i princip bäras av den ansvariga aktören själv. övriga personalkostnader gällande länsstyrelsernas områdesansvar på regional nivå får inte betalas ut från anslaget utan att arbetsinsatsen i fråga kan härledas till krisberedskapshöjande åtgärder som avser svåra påfrestningar på samhället i fred. På samma sätt bör statens finansierings- ansvar för t.ex. lokaler och utrustning endast omfatta de direkta merkost- nader som går att härleda till specifika åtgärder inom ramen för den fredstida förstärkta förmågan. Undantag från grundprincipen att kost- nader för administration och planering av beredskapsåtgärder skall bäras av den verksamhetsansvariga bör kunna göras för de myndigheter som inte har något förvaltningsanslag. I detta sammanhang kan nämnas att chefen för beslutade att tillsätta en arbetsgrupp för översyn av principerna för finansiering av åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred och det civila försvaret med uppgift att års försvarsbeslut och den särskilda propositionen 2005 om sårbarhets- och krishanteringsfrågor utarbeta ett underlag om hanteringen av vissa finansiella frågor. Kommunernas åtgärder enligt det avtal som träffades mellan staten och anslaget för åtgärder inom beredskapen mot svåra påfrestningar på sam- hället i fred och inom det civila försvaret (anslaget 7:5 Krisberedskap). Överenskommelsen innebär att kommunernas uppgifter i krisbered- skapen anpassas till den breddade hotbilden. genomföra risk- och sårbarhetsanalyser för all verksamhet som måste upprätthållas vid en extraordinär händelse samt verka för en samordning av statens, , företags och organisationers förberedelser för hanteringen av en extraordinär händelse. Enligt avtalet skall kom- munerna regelbundet utbilda och öva politiker och tjänstemän så att de kan lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. ligga till grund för fortsatt arbete. Finansiering av åtgärder för att bibehålla och förbättra samhällets robust- het mot och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred Robustheten mot och förmågan att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred kräver att berörda aktörer inom olika sektorer och på olika nivåer kan agera samordnat och i samverkan. Det bör finnas en förmåga att under ett krisförlopp kunna leda, samordna, samverka, informera och att operativt agera. Dessa åtgärder är av sådan karaktär att de rimligtvis inte kan finansieras i sin helhet inom myndigheternas m.fl. Prop. 2004/05:5 ordinarie verksamhet. För att minska effekterna av en inträffad händelse är det viktigt att förebyggande åtgärder genomförs så att det finns en robusthet och flexibilitet i den samhällsviktiga infrastrukturen. Detta kräver bl.a. att det hos berörda aktörer finns en krislednings- organisation, ett godtagbart tekniskt ledningsstöd, en förmåga att samverka samt utbildad personal. Därutöver kan det behövas vissa förstärkningsresurser samt vissa tekniska förstärkningsåtgärder i den samhällsviktiga infrastrukturen. Finansiering av åtgärder som behöver genomföras i nuvarande omvärlds- läge för att säkerställa samhällets beredskap inför ett väpnat angrepp Genom att bygga upp en fredstida förstärkt förmåga tillgodoses i huvud- sak de krav som ställs på det civila försvaret. Vissa kompletterande åtgärder kan dock behöva vidtas för att säkerställa att en grundläggande försvarsförmåga upprätthålls. Det är fråga om åtgärder som i huvudsak ökar det civila försvarets förmåga och omfattar omvärldsbevakning med inriktning på framtida krig och dessas konsekvenser för samhället, utveckling och vidmakthållande av viss krigsspecifik kompetens, bevarande av tidigare anskaffad utrustning och anläggningar som bedöms kunna ha ett stort värde i ett eventuellt framtida krig, utveckling och anskaffning av viss krigsspecifik utrustning och anläggningar som inte hinner anskaffas , medverkan i utbildnings- och övningsverksamhet samt stöd till kommuner och andra icke-statliga organ som har uppgifter vid höjd beredskap. Finansiering av åtgärder för att kunna stödja och ta emot stöd från andra länder vid svåra påfrestningar i fred Som framgår nedan i avsnitt 8.4 pågår ett omfattande arbete med att utveckla vårt internationella samarbete inom krishanteringen. För att skall kunna ta emot internationellt stöd eller kunna bidra internationellt krävs planering, utbildning och övning. I avvaktan på att verksamheten finner mer slutliga former anser regeringen att viss kunskapsuppbyggnad och övningsverksamhet inom området skall kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Regeringen anser att internationella fredsfrämjande och humanitära insatser i vissa fall även fortsättningsvis bör kunna finansieras över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Vidare bör utgiftsområdet kunna finansiera stöd med civila resurser till andra länder som befinner sig i tillstånd av en svår påfrestning på sam- hället i fred. Detta avser dock endast insatser i länder som inte kategoriseras som biståndsmottagande länder av Sida. Avgiftssystem för elektroniska kommunikationer och elberedskapen beslutade med anledning av proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse att införa en särskild avgift för att finansiera vissa åtgärder inom telekommunikationsområdet. Avgiften tas ut av operatörerna och redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och Prop. 2004/05:5 motsvarande belopp anvisas till . därefter beslutat om storleken på den avgift som får tas ut av teleoperatörerna för finansiering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar på telekommunikationsområdet. I och med beslut med anledning av regeringens proposition 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, m.m. breddades avgiftsuttaget till att avse finansiering av åtgärder mot allvarliga hot och påfrestningar rörande elektroniska kommunikationer. Inom elberedskapen tas en avgift ut enligt elberedskapslagen (1997:288). Avgiften redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten och motsvarande belopp anvisas till . Det finns tydliga inbördes samband mellan åtgärder inom ramen för det civila försvaret och åtgärder som stärker beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred. Därför är det viktigt att behålla den flexibilitet som finns genom att verksamheten finansieras över ett anslag. För att tydliggöra att beredskapen och krishanteringsförmågan byggs underifrån föreslår regeringen budgetproposition att anslaget 6:5 Civilt försvar beräknas under politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar istället för under politikområdet Totalförsvar. Vidare bör anslaget byta namn till Krisberedskap. Redovisningen av kostnader och verksamhet som enbart bidrar till det civila försvarets förmåga kommer även fortsättningsvis att redovisas under politikområdet Totalförsvar medan kostnader och verksamhet avseende beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redovisas under politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. 8.4Civil internationell fredsfrämjande, förtroende- skapande och humanitär verksamhet civila aspekter på krishantering Regeringens bedömning: Den civila internationella verksamheten inom ramen för krishanteringsområdet i vid mening bör ha tre tydliga syften; -att stärka den svenska förmågan att hantera nationella kriser, -att bidra till att skapa ökad säkerhet i vår omvärld samt -att ha förmåga att hjälpa människor i nöd. Ett ökat engagemang i internationell civil krishantering ger ett mervärde för den svenska förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred den nationella krishanteringsförmågan. Tillsammans med andra länder läggs grunden för en gemensam säkerhet för att möta olika typer av hot och risker. Den nationella verksamheten bör därför få en tydligare koppling till internationell verksamhet. Skälen för regeringens bedömning Regeringen konstaterade i propositionen Fortsatt förnyelse av total- försvaret (prop. 2001/02:10) att krishantering blivit en allt viktigare del för civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet. Enligt regeringen kan civil krishantering, beroende på sammanhang och organisation, omfatta verksamhet från hantering av större olyckor, naturkatastrofer och liknande till olika typer av civila insatser i samband med säkerhetspolitiska konflikter. Till detta bör läggas verksamhet i form av hantering av samhällets sårbarhet och säker- het i nära samarbete med andra länder. En satsning på vårt nationella krishanteringssystem skapar goda förutsättningar för internationella deltagande. Det är, bl.a. mot denna bakgrund, regeringens uppfattning att den nationella verksamheten bör få en tydligare koppling till internationell verksamhet. Regeringen ser åtminstone tre övergripande syften med denna verksamhet nämligen, behovet att stärka den svenska förmågan att hantera nationella kriser, att bidra till att skapa ökad säkerhet i vår omvärld samt att ha förmåga att hjälpa människor i nöd. Stärka den svenska krishanteringsförmågan Ett ökat engagemang i internationell civil krishantering bör genom erfarenhetsutbyte och samarbete ge ett betydande mervärde för det Såväl nationellt som internationellt är samverkansbehovet mellan civila och militära organ vid en kris betydande, liksom samverkansbehovet mellan civila organ. bör effektiviteten i det svenska engagemanget öka om dessa aktiviteter i större omfattning samordnas mellan såväl departement som myndigheter. Detta bör ske i syfte att undvika dubbelarbete och för att samordna Förberedelser och deltagande i internationella övningar öppnar för möjligheter att utveckla och anpassa metoder, utrustning och ledning till internationell standard inom centrala områden. Regeringen anser att ett ökat internationellt engagemang även bör erbjuda viktiga tillfällen till kunskaps- och nätverksbyggande. annat kan detta omfatta utbildningsfrågor, kompetensutveckling och interoperabilitet avseende t.ex. tekniska standarder. arbetsformer för detta utvecklas. Inom EU pågår planering och förberedelser, t.ex inom ramen för den s.k. räddningstjänstmekanismen, för att underlätta för enskilda medlemsstater att bistå varandra om ett land skulle drabbas av en katastrof av något slag eller utsättas för en terroristattack. anser att de åtgärder som vidtas inom ramen för detta samarbete kan förväntas öka det enskilda landets möjligheter att framgångsrikt hantera konsekvenser av mer omfattande kriser. EU:s stats- och regeringschefer har enats om att skyndsamt stärka EU:s och medlemsstaternas förmåga att bekämpa terrorism och skydda befolk- ningen mot allvarliga händelser skapade av människor och natur- Regeringen gör bedömningen att denna utveckling kommer att få stor inverkan på det svenska arbetet både inom krisberedskaps- området och hur arbetar med internationell civil krishantering. Regeringen anser att samverkan med andra medlemsstater inom EU Prop. 2004/05:5 ökar förutsättningarna att nå vårt övergripande syfte att stärka vår krishanteringsförmåga. Detta är en viktig anledning till att fortsatt utveckla vårt EU-engagemang. har deltagit aktivt i Partnerskap för fred (PFF) sedan starten , inom det militära såväl som inom det civila området. Verksam- heten ger ett brett erfarenhetsutbyte. Det civila samarbetet är den del av EAPR-samarbetet där partnerländer är mest integrerade och har störst möjlighet att påverka. Vidare bör den svenska förmågan stärkas genom bilateralt och multi- lateralt konkret samarbete. Exempel på sådant samarbete är Helsingfors- konventionen, som är ett etablerat samarbete mellan Östersjöstaterna om sjöfart och utsläpp från fartyg. Andra exempel är det nordiska räddnings- tjänst samarbetet Nordred och samarbete inom ramen för det nordiska hälsoberedskapsavtalet. Bidra till ökad säkerhet i vår omvärld bidrar till att skapa ökad säkerhet i omvärlden genom samarbete inom ramen för det civila krishanteringsområdet i vid mening. Ökad säkerhet åstadkoms även genom att den svenska förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred stärks. Regeringen anser att fortsatt bör verka för att EU utnyttjar sin komparativa fördel gentemot många andra krishanteringsaktörer dvs. förekomsten av en bred uppsättning krishanteringsinstrument. Ambitio- nen bör vara att de civila aspekterna av krishantering inom EU utvecklas bl.a. genom att de successivt anpassas för olika typer av krissituationer och att operativ förmåga utvecklas. En närmare samverkan mellan bidrar positivt till utvecklingen av den civila krishanterings- förmågan. fäster särskild vikt vid att relationen mellan EU och Nato, med bibehållande av båda organisationernas integritet, fortsätter att fördjupas. Det är viktigt att det fortsatta deltagandet i övningar och i aktiviteter även bidrar till att stärka krishanteringsförmågan inom EU, inom såväl det militära som det civila området. Samverkansövningar EU-Nato med civila moment bör kunna utvecklas, bl.a. därför att det inte kan uteslutas att organisationerna kan komma att samverka i en reell situation även inom det civila området. En närmare samverkan mellan kan också bidra till en utvecklad krishanteringsförmåga och att onödig duplicering undviks. Regeringen anser att ambitionen bör vara att öka det bilaterala samarbetet inom det civila området. Prioriterade länder/områden är, förutom EU och , , , och . Dessa länder återfinns även i EAPR-samarbetet, vilket gör att samarbetet inom ramen för PFF är befrämjande också för utveckling av de bilaterala kontakterna. Hjälpa människor i nöd Det är angeläget att kunna hjälpa människor, som drabbats av katastrofer av olika slag. Därför upprätthålls en svensk förmåga att kunna genomföra Det kan vara fråga om naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av tekniska störningar likväl som katastrofer till följd av kriser eller väpnade konflikter. Det måste finnas en förmåga att med civila insatser kunna verka i områden där det pågår väpnade konflikter. därför angeläget att civil-militär samverkan är ett naturligt inslag då FN har en ledande roll när det gäller internationell samordning av katastrofinsatser och har arbetat med att stärka denna Verksamheten vid FN:s kontor för samordning av humanitära frågor, Office for Coordination of Humanitarian (OCHA) syftar till att driva och vidareutveckla humanitära policyfrågor samt till att stärka samordningen av FN:s humanitära verksamhet, såväl mellan olika humanitära aktörer som mellan det humanitära och det politiska arbetet. Enligt regeringens uppfattning bör ambition vara att biträda och stödja FN/OCHA i detta arbete och att den internationella samordningen Ett exempel är att genom civil-militär samverkan i ökad utsträckning använda luftrörliga resurser för humanitära insatser och bistånd som snabbt kan sättas in vid katastrofer när lokala eller regionala organ behöver stöd. Ett särskilt arbete kommer att initieras inom för att utveckla den civila internationella verksamheten inom området. 9Ekonomistyrning m.m. inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet Regeringens bedömning: Försvarsplaneringen bör behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. Långsiktiga beslut om försvars- politikens inriktning bör således inte längre fattas i treåriga försvars- beslut. Skälen för regeringens bedömning: Beslut om säkerhets- och försvarspolitiken har fattats i form av inriktningsbeslut för en tidsbegränsad period och därefter följande årliga budgetbeslut. Besluten har föregåtts av omfattande utredningsarbete. Strävan har varit att få så väl underbyggda beslut om försvarets långsiktiga utveckling som möjligt. Försvarsberedningen ansåg att den säkerhetspolitiska situationen, med sin i grunden gynnsamma utveckling, men också större politiska dynamik än tidigare, luckrat upp förutsättningarna för den långsiktighet och stabilitet i försvarspolitiken som de traditionella försvarsbesluten inneburit. Beredningen ansåg vidare att den fortsatta internationella säkerhetspolitiska utvecklingen skulle komma att innebära förändringar av en sådan omfattning och i sådan takt att den svenska säkerhets- och försvarspolitikens inriktning behöver prövas oftare än i Prop. 2004/05:5 anslutning till de då femåriga försvarsbesluten. Regeringen anser i likhet med vad Försvarsberedningen anförde i sin rapport att de förhållanden som beskrevs i allt väsentligt fortfarande gäller. Regeringen anser vidare i likhet med Försvars- beredningen att det är nödvändigt att arbeta med långa tidshorisonter för att strukturella förändringar skall kunna genomföras på ett övervägt sätt. Sådana mer långsiktiga beslut bör fattas när riksdag och regering finner det nödvändigt. Därtill finns behov av beslut inom särskilda områden, där beslutstidpunkten inte nödvändigtvis är kopplad till de långsiktiga besluten. Försvarsplaneringen i övrigt kan behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. Regeringen har i denna proposition primärt tagit ställning till vad försvaret på ett övergripande plan skall åstadkomma vid en given ekonomisk nivå dvs. tillståndet i insatsorganisationen och eftersträvad operativ förmåga. Budgetpropositionen fokuserar istället på kopplingen mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån . Därigenom skapas förutsättningar för att kontinuerligt följa upp beslutet och besluta om de omprioriteringar och avvägningar som är nödvändiga för att intentionerna skall kunna uppnås. I kapitel 7 föreslår regeringen att beslutar om inriktningen för insatsorganisationen vid ingången av 2008. Regeringen avser att i budgetpropositionen redovisa för hur utvecklingen av insatsorganisationen fortskrider och vilka korrigeringar som regeringen har gjort eller avser göra när det gäller utvecklingen av insatsorganisa- tionen. Regeringen kommer noggrant att följa omstruktureringen och avveck- lingen inom utgiftsområdet i såväl finansiella som verksamhetsmässiga termer. Resultatet av de utredningar och uppdrag till myndigheter regeringen skrivit om i denna proposition kommer att redovisas för . Regeringens bedömning: Ekonomistyrningen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör utvecklas ytterligare för att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat och kostnader. En insatsförbandsorienterad ekonomistyrningsmodell för Försvars- makten bör successivt införas och vara fullt användbar senast vid ingången av 2008. Skälen för regeringens bedömning: har en rad reformer inom den ekonomiska styrningen i staten genomförts. Det övergripande syftet har varit att stärka budgetdisciplinen och åstadkomma en effektiv användning av statens resurser. bl.a. infört en resultatorienterad styrning av myndigheterna. fått fullt genomslag inom utgiftsområde 6 Prop. Försvar samt beredskap mot sårbarhet. Regeringen anförde därför i budgetpropositionen att den i samband med denna proposition skulle se över verksamhetsindelningen av utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet och därtill hörande målstruktur. har i sitt yttrande till finansutskottet över budget- propositionen reagerat över regeringens förändringar av styr- Utskottet påpekar att regeringens intentioner att endast binda mål på politikområdesnivå med samt bristen på koppling mellan mål och resurser bidragit till att deras insyn och Därmed menar utskottet att möjligheter att utöva sin finansmakt påverkats (yttr. 2002/03:FöU1y). Regeringen fortsätter arbetet med att kontinuerligt förbättra effektiviteten inom utgiftsområdet. De stora förändringar som omställ- ningen av försvaret medför kräver ett aktivt arbete för att effektiviteten i finansiella och verksamhetsmässiga termer skall kunna bibehållas. Regeringen har beslutat om direktiv för en utredning om styr- och finansieringsformerna i försvaret (dir. 2004:12). 2004 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. Direktiven är utfärdade i enlighet med 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137, bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194). Utredningen skall särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. uppdrag omfattar bl.a. att analysera och utvärdera hur budgeten och resultatvärderingen, i första hand inom det militära försvarets område, bör utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslags- struktur och redovisning av uppnådda resultat. Regeringen redovisar inte här några förändringar i verksamhetsindel- ningen av utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet utan avvaktar den fortsatta utvecklingen av en strategi för samhällets säkerhet samt utredningen om försvarets styr- och finansieringsformer. redovisas däremot förändrade mål för totalförsvaret samt för det militära I kapitel 8 redovisas förändrade mål för det civila försvaret. Försvarsmakten har i en särskild redovisning i anslutning till budget- underlaget lämnat ett förslag till reformering av Försvars- Detta innebär enligt Försvarsmakten en övergång till en insatsförbandsorienterad ekonomistyrningsmodell. Förslaget innebär att styrning och uppföljning skall kunna ske mot vad som är slutprodukterna för huvuddelen av Försvarsmaktens verksamhet (vid sidan av bl.a. genomförande av insatser), nämligen insatsorganisa- Mål och krav som ställs på verksamheten skall härledas ur målen för insatsorganisationen. Budget och uppföljning av verksam- heten skall integreras med denna målstruktur. Detta är i överens- stämmelse med vad finansutskottet uttalat (bet. 2002/03:FiU2). Denna reform kräver en omfattande omläggning av Försvarsmaktens kostnadsredovisning i riktning mot en insatsförbandsorienterad modell vilket också medför förändringar i det systemstöd som ligger till grund för denna redovisning. Arbetet bör bedrivas skyndsamt och i nära samverkan med Regerings- kansliet (Försvarsdepartementet). Med anledning av detta har en arbets- grupp med representanter från och Försvarsmakten Prop. 2004/05:5 bildats. Den nya ekonomistyrningsmodellen bör kunna införas successivt och vara fullt användbar . 10Ramar för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet 10.1Den ekonomiska ramen innevarande försvarsbesluts- period beslutade om inriktningen för de ekonomiska ramarna för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet för perioden 2004. Beslutet innebär att ramen skall vara lägre än den ram som godkände , exklusive den materielförskjutning beslutade om . Vidare beslutades ett omställningsbidrag på och . I förhållande till den slutligt fastställda ramen har utgiftsområdet minskats med de beslutade räknat i fasta priser. Statsbudgeten innebar ytterligare minskningar av ramen för utgiftsområdet och därigenom det militära försvaret och Försvarsmakten. Dessa minskningar berodde bl.a. på generella begräns- ningar av den statliga konsumtionen som föranleddes av det stats- finansiella läget. I förhållande till den ram som genom statsbudgeten slutligt fastställdes har beslut om statsbudgeten 2004 inne- burit att minskningen av ramen och omställningsbidragen i sin helhet lagts på Försvarsmakten och anslagen 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m. och 6:2 Materiel, anläggningar samt forskning och teknikutveckling.