prop · GS031 · 2004-09-20 00:00:00 — Remissinstanserna: Remissinstanserna är, med något undantag, i stort positiva till utredningens förslag att stärka internrevisionen i staten. Några remissinstanser är dock kritiska till vissa av ut- redningens förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det finns ett behov av att stärka den statliga internrevisionen. Ett mål är t.ex. att min- ska antalet revisionsberättelser med invändning som föranleds av brister i den interna styrningen och kontrollen (se avsnitt 10.2 respektive bet. 2003/04:FiU28, s. 12). Regeringen delar utredningens bedömning att det finns ett behov av att samordna den statliga internrevisionen, när det gäller kvalitetssäkring, metod- och kompetensutveckling samt före- skrifter och allmänna råd till internrevisions- förordningen. Regeringen har även ett behov av egen internrevisionell granskningskapacitet. Uppgifternas omfattning motiverar dock inte, som föreslår, bildan- det av en särskild myndighet. Att stärka den statliga internrevisionen bör i stället bli en upp- gift för någon av de befintliga stabsmyndighe- terna. När det gäller granskningsuppgiften talar en- ligt regeringen effektivitetsskäl för att denna hanteras inom samma organisation som får till uppgift att utföra samordningsuppgifter. En mera löslig ordning som innebär att insatserna kan avropas genom ramavtal med aktörer på marknaden kan därvid vara att föredra. Sådana uppdrag bör finansieras genom avgifter. Frågan om framtida organisation av samord- ningen av den statliga internrevisionen berörs även i UO 2 Samhällsekonomi och finansför- valtning (avsnitt 5). Den myndighet som får ett ansvar för att samordna den statliga internre- visionen kommer att ges i uppdrag att närmare överväga kompetens- och kvalitetsfrågor, dvs. former för metod- och kompetensutveckling, kvalitetssäkring etc. Den statliga internrevisionen bör regleras i en särskild internrevisionsförordning. Regeringen har för avsikt att besluta om en ny förordning om internrevision vid statliga myndigheter . Av nu gällande förordning för den statliga in- ternrevisionen framgår att samråd skall ske med innan internrevisionens upp- dragsgivare beslutar om revisionsplanen. I likhet med anser rege- ringen att ett samråd mellan internrevisionen och externrevisionen följer av god sed. Det finns därför enligt regeringens bedömning ingen anledning att i förordningen särskilt reglera att ett samråd skall ske (jämför propositionen [2001/02:190, s. 99]). Sammantaget bedömer regeringen att de åt- gärder som förestår kommer att bidra till att stärka den statliga internrevisionen. 10.5.2Granskning av vissa offentligrättsliga organ Regeringens bedömning: Det finns inte till- räckliga motiv för att generellt reglera finansiell granskning av organ som inte är myndigheter, men som i någon mening bedriver offentlig för- valtning. Bakgrund: (RiR) mandat av- seende årlig revision regleras bl.a. i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., aktiebolagslagen (1975:1385) och stiftel- selagen (1994:1220). Regeringen anförde i pro- positionen (prop. 2001/02:190) att det finns ett antal offentligrättsliga organ där det är oklart om de är myndigheter eller inte och därmed om de kan bli föremål för RiR:s årliga revision. En möjlighet är då att i varje sådant fall särskilt reglera förutsättningarna för RiR:s granskning, en annan att införa generella regler. Regeringens bedömning var att en kartläggning först måste ske av vilka organ som kan komma i fråga för årlig revision innan någon sådan gene- rell reglering kan bli aktuell (prop. 2001/02:190, s. 6566). förutsatte å sin sida att en sådan kartläggning skulle komma till stånd (bet. 2002/03:KU12, s. 11). En översiktlig kartläggning av offentligrätts- liga organ med oklar status har genomförts. Identifierade organ har därvid klassificerats en- ligt vissa kriterier, t.ex. att regeringen utser sty- relse för organet, att organet fördelar statliga medel, att organet har andra myndighetsupp- gifter och att organet uppvisar en stor andel Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att organ som i någon mening bedriver offentlig förvaltning blir föremål för styrning, uppföljning och utvärdering. Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ger där- vid RiR mandat att i form av effektivitetsrevision granska viss verksamhet i de fall statsmedel tagits emot som stöd, om redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller då sär- skilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas. Den genomförda kartläggningen visar på att myndighetsliknande verksamhet bedrivs i vitt skilda former. Det kan avse t.ex. en nämnd, ar- betsgrupp, delegation, kassa, ideell förening, fond, kommission eller akademi, men också ett råd eller institut. De använda kriterierna ger dock inte någon entydig vägledning vid en be- dömning av om organ som i någon mening be- driver offentlig förvaltning är att jämställa med statliga förvaltningsmyndigheter och därmed bör bli föremål för årlig revision. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att en finansiell granskning av organ som i någon mening bedriver offentlig verksam- het sker . Enligt regeringens uppfattning är det avgörande att en granskning enligt god re- visions- och revisorssed kommer till stånd av dessa organs räkenskaper, redovisning etc. En sådan granskning regleras vanligtvis i organets stadgar eller motsvarande. Utifrån regeringens behov av underlag för styrning, uppföljning och utvärdering är det dock inte avgörande vilken aktör det är som svarar för den finansiella granskningen av denna typ av organ. Ett ställningstagande till om organ som i nå- gon mening bedriver offentlig förvaltning även skall bli föremål för årlig revision av det statliga revisionsorganet bör även beakta aspekten kost- nadseffektivitet. Värdet av att ålägga en specifik organisation revisionsplikt visavi RiR bör med andra ord även vägas mot de tillkommande kostnader som denna granskningsinsats genere- rar för det berörda organet. Sammantaget kan regeringen inte finna att det finns tillräckliga motiv för att generellt reglera finansiell granskning av den typ av organ som ovan diskuterats. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten 11 Utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten Målen för den ekonomiska styrningen i staten är att tillgodose statsmakternas krav på och behov av beslutsunderlag med god kvalitet som bidrar till god kontroll av statens finanser, resursfördel- ning enligt politiska prioriteringar samt hög effektivitet och produktivitet i resursanvänd- ningen. Beslutsunderlagen bör vara relevanta i den meningen att de bör utformas med utgångs- punkt från behov på olika beslutsnivåer i stats- förvaltningen, dvs. , regeringen och myndigheterna. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten sker med ambitionen att dels göra det möjligt att beskriva hela den statliga verksam- heten, dels skapa förutsättningar för att få budgetering att växelverka med uppföljning och redovisning. Syftet är med andra ord att åstadkomma förutsättningar för att ta fram ett fullödigt beslutsunderlag, som ytterst kan ligga till grund för ställningstagande. Utvecklingsinsatserna syftar även till att effektivisera budgetarbetet i sig, men också till att precisera enhetliga principer vid budgetering och uppföljning (redovisning). Därvid skapas förutsättningar för en ökad förståelse för hur statsbudgeten är uppbyggd, men också hur de olika delarna hänger samman. En arbetsgrupp i har utarbetat departementspromemorian Nya principer för utformning av statsbudgeten konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49). I promemorian lämnas förslag till en ny lag om statsbudgeten. Förslagen innebär att statsbudge- ten skulle baseras på i huvudsak bokförings- mässiga grunder (kostnader och intäkter för staten) samt omfatta betalningar som påverkar statens lånebehov och att statsbudgetens omfattning skulle ändras till att, med vissa undantag, omfatta all verksamhet vid myndig- heter under regeringen och oavsett hur den är finansierad. Promemorian har remitterats till 61 remiss- instanser, vilka alla är positiva till de grundläg- gande förslagen. Beredning av promemorian pågår i . I det följande lämnas en beskrivning av hur regeringens resultatredovisning till kan utvecklas ytterligare. har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om regeringens resultat- redovisning och hur den bör utvecklas. Den beskrivning som lämnas i det följande är ett försök att visa hur det är möjligt att tillgodose önskemål. Inledningsvis återges syn på regeringens resultatredovisning. Därefter berörs två principfrågor. Den första rör politikområden som griper över flera utskotts berednings- områden. Den andra rör de resultatredovisningar som lämnas i budgetpropositionen respektive i särskilda resultatskrivelser. Avslutningsvis visas hur redovisningen per utgiftsområde skulle kunna förändras för att i ökad utsträckning skapa förutsättningar för att tillgodose önskemål. I denna del görs i anslutning till texten ett försök att genom ett exempel konkret visa hur resultatredovis- ningen till kan utvecklas. Utformningen av resultatredovisningen är ytterst beroende av den beskrivna verksam- hetens karaktär, liksom av respektive riksdags- utskotts önskemål. Den möjliga utveckling som beskrivs i det följande måste därför kunna ges viss flexibilitet vid en faktisk tillämpning inom olika politikområden. syn på regeringens resultatredovisning har tidigare uttalat att utveck- lingsarbetet borde bedrivas enligt vissa av ut- skottet föreslagna riktlinjer (bl.a. i bet. 1998/99:FiU20, bet. 1999/2000:FiU20 och bet. 2000/01:FiU20). Av riktlinjerna framgår att verksamhetsmålen bör formuleras på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Vidare anförs att resultatinformationen skall vara relevant i förhållande till de uppställda målen. Resultat och utveckling bör i större utsträckning än redovisas i kvantitativa termer med hjälp av indi- katorer eller nyckeltal. Dessutom skall regering- ens redovisning till ha sådan kvalitet att måluppfyllelsen kan bedömas av . Redovisningen skall enligt finansutskottet i större utsträckning än avse resultat och i mindre grad aktiviteter av typen vidtagna åtgärder eller pågående utredningar. Vidare skall redovisningen i ökad utsträckning, inte minst beträffande statliga insatser som är sektors- övergripande, avse verksamheter och i mindre grad myndighetsprestationer. Dessutom bör kopplingen mellan uppnådda resultat och före- slagna anslag förbättras som anslags- beräkningarna bör göras tydligare och redovisas för . För att förbättra kopplingen mellan måluppfyllelse och förslag till budget bör motiven för regeringens bedömning och slutsatser framgå tydligt. Det är enligt finansutskottet grundläggande att resultatanalysen är faktabaserad och inriktad på att bedöma föregående års resultat i för- hållande till uppställda mål. En tydlig åtskillnad skall göras mellan å ena sidan resultatinforma- tion och resultatanalys, å andra sidan regeringens resultatbedömning. Vidare bör redovisningens omfång vara bättre anpassat till de statliga resursinsatsernas omfattning och till områdets politiska intresse. anför därvid att detta innebär att budgetpropositionens totala omfång kan få öka. Enligt finansutskottet bör dialogen mellan och regeringen fortsätta. Från riks- dagens och utskottens sida bör diskussioner per utgiftsområde föras som tar upp såväl brister och förtjänster i den föregående budgetpropositio- nen som krav och förväntningar på kommande budgetpropositioner. Det bör vara en gemensam ambition för och regeringen att ytterligare utveckla resultatstyrningen mot en budget fokuserad på resultat. Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen Regeringens bedömning: Den resultatredovisning som regeringen lämnar till i budgetpropositionen bör även fortsättningsvis utvecklas i syfte att öka möjligheter att bedöma statliga verksamheters måluppfyllelse och att ställa resultaten i relation till kostna- derna, så att ges ökade förutsättningar att bedöma de av regeringen föreslagna anslags- nivåerna. Fördjupade resultatredovisningar bör lämnas i särskilda resultatskrivelser. Bakgrund: Av riksdagsutskottens betänkanden om respektive utgiftsområde i budgetpropositio- nen framgår att många utskott efterlyser en förbättrad resultatredovisning från regeringen. Riksdagsutskotten för relativt om- fattande resonemang om regeringens resultat- redovisning. Flera utskott kommenterar också de förutsättningar för en relevant resultat- redovisning som ges av hur mål formuleras. Mot bakgrund av utskottens överväganden och ställningstaganden kan det konstateras att regeringens resultatredovisning behöver utveck- las för att motsvara krav. Ett antal utskott noterar dock en successiv förbättring av resultatredovisningarna och utgår från att ett fortsatt utvecklingsarbete kommer att bedrivas i . Återkommande i utskottens betänkanden är bl.a. följande: Målen bör formuleras på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Justitie- utskottet noterar t.ex. att vissa av de mål som angetts är allmänt formulerade och att de av den orsaken är svåra att följa upp.1 framhåller att målen måste vara tydliga och lätt avläsbara.2 Resultatredovisningen bör ge förutsättningar att bedöma måluppfyllel- sen, bl.a. med hjälp av resultatindikatorer och nyckeltal. betonar vikten av att regeringen redovisar för utifrån vilka resultatindikatorer måluppfyllelsen fortsättningsvis kommer att bedömas.3 anför att det finns ett behov av att utveckla en redovisning av resultatindikatorer.4 Måluppfyllelsen bör kopplas till förslagen om anslag , vilket kräver att motiven för regeringens förslag framgår tydligare. fram- håller att ett föreslaget resurstillskott måste kunna prövas mot konkreta, mätbara och uppföljningsbara mål eller resultatindikatorer.5 ser det som värdefullt om regeringen anger mot vilka övergripande mål och verk- samhetsmål som resultatbedömningarna i budgetpropositionen görs. I anslutning härtill skulle regeringen även, tydligare än vad som sker , kunna koppla resultatbedömningarna till förslagen om anslagstilldelning.6 Därtill reser några utskott, t.ex. finans-, konstitutions- och bostadsutskottet, frågan om politikområden som inte följer indelning av statsbudgeten i utgiftsområden. I det sammanhanget påtalar utskotten även de svårigheter det medför att överblicka mål, insatser och resultat inom respektive berednings- område. Vidare lyfter några utskott fram skrivelser från regeringen till som en lämplig form för fördjupad resultatredovisning. Miljö- och jordbruksutskottet, som mottagit regering- ens skrivelse 2002/03:111 Landsbygdspolitik 2003/04:JuU1. 2003/04:FiU2. 2003/04:TU1. 2003/04:BoU1. 2003/04:FiU2. 6Bet 2003/04:KrU1. resultatredovisning, konstaterar att resultat- skrivelsen ger en fördjupad information om resursfördelningen och på ett bra sätt redovisar hur resultaten svarar mot uppställda mål.7 Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att arbetet med att utveckla den eko- nomiska styrningen fortsätter. Uppställda mål bör vara tydliga och uppföljningsbara. Det ställer krav på fortsatt utveckling av hur målen formu- leras. Olika typer av resultatindikatorer bör an- ges för att göra det möjligt att bedöma om verk- samheten utvecklas i rätt riktning. Det är med andra ord angeläget att finna former för att i så stor utsträckning som möjligt beskriva målupp- fyllelse för de av fastställda målen. Målen i sig kan inte alltid utgöra utgångspunkt för riksdagspartiernas politiska prioriteringar och diskussioner. De partipolitiska övervägan- dena kan däremot inriktas på vilka slutsatser som redovisningen leder fram till och vilka åtgärder som behöver vidtas. En utgångspunkt för en så- dan diskussion bör kunna tas i regeringens sam- lade bedömning av måluppfyllelsen på politik- områdesnivå. Vidare bör redovisade förslag till anslag tydligare kopplas till de resultat som kommer fram i uppföljningsarbetet. Med de i det följande redovisade förändring- arna förbättras informationsvärdet i utgifts- områdesvolymerna på olika sätt, vilket bör ge ett bättre underlag för beslut. Resultat redovisas både för politikområden (verksamhets- områden) och för myndigheter, och beskrivs i ökad utsträckning med hjälp av indikatorer. En påtaglig förändring i jämförelse med före- liggande budgetproposition är att regeringen avser att redovisa totala intäkter och kostnader per politikområde. Detta ger en bättre grund för att bedöma resursåtgången inom ett politik- område än vad som är fallet då endast anslags- förbrukning redovisas. Genom ett antal indikatorer visas utvecklingen inom respektive politikområde över tiden. En tydlig åtskillnad görs även mellan å ena sidan resultatinformation och analys av densamma och å andra sidan regeringens resultatbedömning och slutsatser. Resultatredovisningen och regeringens resul- tatbedömning ges med beskrivna förändringar 2003/04:MJU2. en tydligare koppling till regeringens budget- förslag. Det lämnas en redogörelse för respektive myndighets bidrag till måluppfyllelsen inom berört politikområde, liksom av betydelsen av anslag och övrig finansiering för myndighetens bidrag till måluppfyllelsen. Sammantaget bör detta skapa goda förutsättningar för att främja en budget baserad på resultat. I arbetet med att utveckla resultatredo- visningen är det emellertid också angeläget att bibehålla rimliga förväntningar på vad som kan åstadkommas med mer precisa målformuleringar och mer utvecklade resultatindikatorer. Statliga verksamheters karaktär är starkt skiftande. Målen inom vissa områden är i grunden svårare att precisera än andra och vissa verksamheter låter sig inte i samma utsträckning som andra avspeglas i lätt avläsbara indikatorer. Även om strävan är att utveckla redovisningen av statens verksamheter, dess kostnader och resultat, är det svårt att nå dithän att inom ramen för budgetprocessen få exakta och full- ständiga svar på frågor om varje myndighets och varje politikområdes måluppfyllelse för att därigenom kunna dra entydiga slutsatser om resursbehovet. Årliga indikatorer kan ge en uppfattning om verksamheten utvecklas i rätt riktning. Mer grundläggande ställningstaganden kan dock kräva utredningar och analyser baserade på ett underlag som är utförligare än vad som lämpligen hanteras inom ramen för budgetprocessen. Därför är det angeläget att den årliga uppföljningen och redovisningen av resultat koncentreras till ett hanterbart antal väl valda mått på hur verksamheten utvecklas. Resultatet av mer djupgående utredningar, jämförelser över tiden etc. kan med fördel redovisas för i särskilda resultat- skrivelser. Generellt för resultatredovisningen gäller att rutiner och system måste etableras för att ta fram den information som skall redovisas. Det är därför nödvändigt att utvecklingen av resultat- redovisningen sker successivt och i lämplig omfattning. Indelning av budgeten i politikområden samt resultatredovisning i skrivelser Utgiftsområdenas struktur och innehåll påverkas av två mer principiella frågor som har väckt. Den ena frågan rör politik- områden som berör olika utgiftsområden och skilda fackutskott. Den andra frågan avser vilken resultatinformation som skall lämnas i budget- propositionen respektive i resultatskrivelser. Verksamhetsorienterad indelning av budgeten Bakgrund: Indelningen av den statliga verksam- heten i politikområden redovisades i budgetpropositionen (prop. 2000/01:1 volym 1). Politikområdesindelningen syftar till att skapa förutsättningar för en bättre koppling mellan mål, kostnader och resultat. ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100) lämnades vissa förslag till justering. Vissa politikområden ryms i sin helhet inom ett utgiftsområde, medan de i andra fall spänner över flera utgiftsområden. I de fall de politik- områden som berör olika utgiftsområden även spänner över skilda fackutskotts ansvarsområden medför detta vissa olägenheter för . I samband med fackutskottens tillämpning av rambeslutsmodellens andra steg skall berört fackutskott ta ställning till regeringens förslag till anslag inom respektive utgiftsom- råde/politikområde. I de fall ett anslag bidrar till att finansiera verksamhet inom olika fackut- skotts ansvarsområden medför detta hanterings- problem. är statsbudgeten indelad i 48 politikområden. Sju av dessa politikområden fi- nansieras av anslag inom skilda utgiftsområden och berör flera olika utskott (se tabell 11.1). Tabell 11.1 Politikområde, utgiftsområde och berörda utskott Finansiella system och tillsyn UO 2, 17 UO 12, 18 UO 15, 16, UO 9, 16, SoU, UbU, 17, 20, 23, 24 KrU, MJU, NU UO 1, 17 UO 18, 20 UO 1, 23 Skälen för regeringens bedömning: Indel- ningen av statlig verksamhet i politikområden syftar till att skapa förutsättningar för en ändamålsenlig styrning och uppföljning av statlig verksamhet. finns det anledning att konstatera att politikområdena till såväl real- ekonomiskt innehåll som omfattning antal anslag respektive ekonomisk omslutning skiljer sig åt. Indelningen i politikområden sammanfaller dessutom i flera fall med utgifts- området i fråga. Därtill finns det stora variationer mellan politikområden med avseende på i vilken omfattning de är indelade i verksam- hetsområden. Sammantaget medför dessa skillnader mellan politikområden att förut- sättningarna för den resultatredovisning som skall lämnas i budgetpropositionen skiljer sig åt mellan utgiftsområden och underliggande politikområden. Ur perspektiv är det angeläget att ett utskott har ett odelat beredningsansvar för anslag och lagstiftningsfrågor. har det visat sig vara möjligt för att i särskilda fall avvika från denna princip vid fördelning av ärenden. Den ovanstående beskrivningen visar på de svårigheter som ett försök att integrera två olika strukturer, utgiftsområden och politikområden, i budgetbehandlingen ger upphov till. Det bör dock noteras att den av regeringen valda indelningen av statlig verksamhet i politik- områden, förutom att fungera som grund för resultatredovisningen till , även skall ligga till grund för en ändamålsenlig styrning och uppföljning av förvaltningen under regeringen. De problem som finns då det gäller utskott som har att handha politikområden som inte till fullo faller inom utskottets berednings- område skulle mildras om regeringen för respek- tive myndighet redovisade såväl finansiering som bidrag till måluppfyllelse på politikområdesnivå. Regeringen avser att förändra redovisningen till på detta sätt. Därmed tydliggörs länken mellan anslagsstrukturen och verksam- hetsstrukturen. På så sätt bör respektive utskotts möjligheter att relatera föreslagna anslag till berörd verksamhet underlättas. skulle dock ställningstagande till och beslut med anledning av regeringens budget- förslag ske i nuvarande anslagsstruktur (utgifts- områden och anslag), medan resultat skulle följas upp i en verksamhetsstruktur (politik- områden och verksamhetsområden). Resone- manget utvecklas under rubriken redovisning för utgiftsområden. Bakgrund: har beslutat att regeringen , , skall lämna resultatredovisningar för alla utgifts- områden i skrivelser. Resultatredovisningarna behöver enligt inte vara heltäckande utan kan med fördel innehålla en fördjupad redovisning och analys av vissa verksamheter inom utgiftsområdet. I skrivelserna bör resulta- ten för olika verksamheter redovisas och ställas i relation till målen för verksamheterna och till förbrukade resurser. Sådana skrivelser skulle förbättra möjligheter att arbeta med uppföljning och utvärdering i budgetsammanhang (inför 2000-talet, 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23). Regeringen anförde i budgetpropositionen att den delade uppfattning att skrivelserna bör integreras i det ordinarie budgetarbetet, för att bl.a. stödja ökade fokus på uppföljning och utvärdering. Att ha som ambition att lämna resultat- skrivelser för alla utgiftsområden bedömde regeringen dock som alltför optimistiskt och förordade i stället ett successivt införande över (prop. 2002/03:1, volym 2, utgiftsområde 2 s. 31).