prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Enligt denna bestämmelse skall en uppgift trots sekretess lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndig- heten skall fullgöra sin verksamhet. Av förarbetena till de lagändringar genom vilka bestämmelser om intresseavvägning i sekretessärenden fördes in för bl.a. tillsynsverksamhet framgår att ändringen tillkom mot bakgrund av att regeringen haft att pröva flera framställningar om undantag från sekretessen enligt 8 kap. 7 § sekretess- lagen (prop. 1988/89:131 s. 8 f.). Framställningarna hade gällt bl.a. miljö- och hälsoskyddsnämnders protokoll angående miljöfarlig verk- samhet och testresultat vid livsmedelskontroller. Regeringen anförde att utvecklingen hade visat att det fanns ett behov av att kunna låta uppgifter lämnas ut även i fall där missförhållandena hos ett företag inte är av så allvarlig karaktär att utlämnandet kan ske med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen (a. prop. s. 11). Enligt regeringen skulle det dock föra för långt att införa en generell regel om att en sådan intresseavvägning skall göras hos alla statliga myndigheter (a. prop. s. 16 f.). Det skulle i stället för varje statlig tillsynsverksamhet anges om en intresseavvägning skall införas. Genom en ändring i 8 kap. 9 § sekretesslagen gäller numera att en intresseavvägning skall göras i sekretessärenden beträffande uppgifter hos en uppdragsmyndighet (SFS 1999:33, se även prop. 1998/99:22). Lagändringen föranleddes av en dom från Kammarrätten i (mål nr 4945-1995). Enligt domen saknade en miljö- och hälsoskydds- nämnd laglig möjlighet att göra en avvägning mellan hälso- och ekonomiintressen, när som i det aktuella fallet uppgifter hos myndig- heten om radonmätningar i vissa fastigheter begärdes utlämnade. Det kan antas att en näringsidkare inte sällan lider skada om en tillsynsmyndighet lämnar ut uppgifter som har framkommit i samband med tillsynen och som visar att en vara för med sig risker, t.ex. test- resultat. Av flera avgöranden från Regeringsrätten framgår att med skada avses inte bara skada som kan uppstå genom att konkurrenskänsliga uppgifter som företagshemligheter lämnas ut, utan att också sådan skada i form av negativ publicitet som kan följa av att testresultat blir offentliga omfattas (t.ex. RÅ 1984 ab 165, RÅ 1987 not. 666 och RÅ 1988 not. 604 och 605). Sådana uppgifter kan inte lämnas ut enligt de bestämmelser i bilagan till sekretessförordningen som saknar en särskild föreskrift om att en intresseavvägning skall göras. Det är i regel inte heller möjligt att lämna ut sådana uppgifter med stöd av bestämmelserna i 1 kap. 5 § sekretesslagen. Dessa bestämmelser tar nämligen sikte på sådana fall där utlämnandet är en nödvändig förut- sättning för att myndigheten skall fullgöra ett åläggande och skall enligt förarbetena tillämpas restriktivt. Endast det förhållandet att effektiviteten i myndighetens handlande sätts ned genom föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen efterges med stöd av bestämmelserna (prop. 1979/1980:2, del A, s. 465 och 494). Av artikel 16.1 framgår att allmänheten särskilt skall ha tillgång till information som rör risker hos en produkt. Det är i många fall inte möjligt att utlämna sådana uppgifter när dessa omfattas av sekretess- bestämmelser som inte anger att en intresseavvägning skall göras. Regeringen kan för sin del inte se att det finns några bärande skäl till att vissa myndigheter som utövar tillsyn över produktsäkerheten på konsumentområdet skall vara ålagda att i sekretessärenden göra en intresseavvägning medan andra sådana myndigheter saknar laglig möjlighet till detta. Enligt regeringens mening bör en sådan avvägning föreskrivas beträffande tillsynen av produktsäkerheten hos samtliga konsumentvaror, om det finns risk att näringsidkaren lider skada om uppgifterna lämnas ut. Det är inte möjligt att i detalj förskriva när intresset att lämna ut en uppgift är så starkt att intresset av sekretess bör stå tillbaka. Det är natur- ligtvis angeläget att företag inte skadas av att uppgifter offentliggörs. Uppgifter om företagens affärs- eller driftsförhållanden som har inhämtats i samband med tillsynen måste därför i regel omfattas av sekretess, om företaget kan antas lida ekonomisk skada om uppgifterna lämnas ut. Det intresse som skall kunna leda till att uppgifter offentliggörs är uteslutande att förhindra att enskilda drabbas av person- skada på grund av risker hos varor och tjänster. Allmänhetens befogade intresse att få kännedom om risker hos varor och tjänster kan således i vissa fall väga så tungt att uppgifter bör lämnas ut. Sekretess vid tillsyn över produktsäkerheten och inskränkningar i denna regleras huvudsakligen genom 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretess- förordningen och bilagan till sekretessförordningen. De ändringar som direktivet föranleder bör därför i första hand göras genom tillägg och preciseringar i bilagan till sekretessförordningen. tillsyn över konsumentvaror sker med stöd arbets- miljölagstiftningen, främst arbetsmiljölagen. Uppgifter vid denna tillsyn omfattas inte av sekretessbestämmelsen i 8 kap. 6 § sekretesslagen, utan av 8 kap. 2 § samma lag. Denna bestämmelse anger inte att en intresse- avvägning skall ske vid bedömningen av om uppgifter i samband med tillsynen omfattas av sekretess. Ett tillägg måste därför göras i den Prop. 2003/04:121 bestämmelsen. Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse om sekretess mellan myndigheter vid tillsyn enligt produktsäkerhetslagen behöver inte föras in i sekretesslagen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har ingen erinran mot den bedömning som utredningens gjort. Skälen för regeringens bedömning: I artikel 16.2 i direktivet anges att skyddet av tystnadsplikten inte får hindra att relevant information sprids till de behöriga myndigheterna för att säkerställa kontrollens och marknadsövervakningens effektivitet. Myndigheter som tar emot information som omfattas av tystnadsplikt skall se till att informationen skyddas. Myndighet skall enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån inte hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt 1 kap. 3 § sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter som förekommer hos en viss myndighet inte röjas för en annan myndighet i andra fall än som anges i sekretesslagen eller i lag eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar. Av den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen följer att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Intresset av en effektiv tillsyn talar för att uppgifter hos en tillsyns- myndighet om en varas risker skall kunna överlämnas till en annan tillsynsmyndighet utan hinder av sekretess. måste t.ex. kunna vidarebefordra underrättelser om risker som erhålls genom informationsutbytessystemet RAPEX till andra tillsynsmyndigheter, som i sin tur måste kunna rapportera tillbaka till . Myndig- heterna måste också kunna överlämna information i samband med gemensamma tillsynsprojekt. Vid tillämpningen av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen skall det tillmätas betydelse att de uppgifter som lämnas ut omfattas av samma sekretess hos den mottagande myndigheten (t.ex. prop. 1948:230 s. 123). Detta kommer enligt regeringens förslag att vara fallet beträffande uppgifter hos samtliga myndigheter som utövar tillsyn över produktsäkerheten på konsumentområdet. Därigenom får anses att bestämmelserna i artikel 16.2 i direktivet till fullo blir genom- förda i svensk rätt. Regeringens bedömning: Den underrättelseskyldighet till EG- kommissionen som föreskrivs i artikel 11 i direktivet följer redan av 4 § förordningen om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlem- skap i Europeiska unionen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har ingen erinran mot den bedömning som utredningens gjort. Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna är enligt artikel 11.1 i direktivet skyldiga att underrätta kommissionen, om sådana åtgärder vidtas som begränsar utsläppandet av produkter på marknaden eller som kräver att de skall dras tillbaka eller återkallas i enlighet med artikel 8.1 bf, och därvid ange skälen för ingripandet. Medlemsstaterna skall även underrätta kommissionen, om ett beslut angående en sådan åtgärd ändras eller upphävs. Av 4 § förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndig- heter vid ett medlemskap i unionen följer att statliga förvaltningsmyndigheter i viss utsträckning skall lämna uppgifter till kommissionen eller andra medlemsstater. Detta skall ske om myndig- heten, med stöd av lag eller någon annan författning som har meddelats för att uppfylla skyldigheter i rättsakter som beslutats av EG, meddelar förbud, beslutar om begränsningar eller återkallelse av produkter från marknaden eller vidtar åtgärder med detta syfte. Uppgifter skall lämnas till de mottagare och i den omfattning som följer av respektive EG- rättsakt. Skyldigheten för respektive tillsynsmyndighet att underrätta kommissionen i enlighet med artikel 11 följer således redan av 4 § förordning. En särskild reglering av denna fråga behövs därför inte. 6.17.2Informationsutbyte vid allvarlig risk Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser om informations- utbyte vid en allvarlig risk bör genomföras genom ändringar i förordningen om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har ingen erinran mot den bedömning som utredningens gjort. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 12 i direktivet reglerar informationsutbyte mellan medlemsstaterna inom EES om åtgärder som vidtas mot varor på grund av en allvarlig risk. Kompletterande bestämmelser finns i bilaga 2 till direktivet. Detta informationsutbyte syftar enligt ingresspunkt 26 till att säkerställa en enhetlig och hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och säkerhet samt att bevara den inre marknadens enhetlighet. Bestämmelser om informationsutbyte vid allvarlig risk finns även direktiv, men en utvidgning av Prop. 2003/04:121 tillämpningsområdet har skett genom det nya direktivet. Bestämmelserna om informationsutbyte direktiv genom- fördes i svensk rätt genom främst förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror. De ändringar och preciseringar som det nya direktivet medför beträffande informationsutbyte vid allvarlig risk bör enligt regeringens mening lämpligen regleras genom ändringar i den nämnda förordningen. Regeringens förslag: Den nya produktsäkerhetslagen skall träda i kraft . Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om varor och tjänster som har tillhandahållits före ikraftträdandet. Äldre förbud och förelägganden samt informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden skall fortsätta att gälla. Talan om utdömande av vite som har förelagts med stöd av den nu gällande produktsäkerhetslagen skall handläggas enligt äldre före- skrifter. Mål som före ikraftträdandet har anhängiggjorts i Marknads- domstolen skall handläggas enligt äldre föreskrifter. Utredningens förslag: Överensstämmer i med regeringens, utom när det gäller tillämpningen av äldre bestämmelser på varor och tjänster som har tillhandahållits före ikraftträdandet. Utredningen har föreslagit att de nya bestämmelserna skall tillämpas på sådana varor och tjänster, dock att någon sanktionsavgift inte skall kunna dömas ut när det gäller varor och tjänster som tillhandahållits före ikraftträdandet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. anser att det är olyckligt att den nya lagen inte hinner träda i kraft innan direktivet skall vara genomfört, då detta öppnar för en period av dubbelreglering. anser att följden av att produktsäkerhetslagen inte längre skall tillämpas på varor och tjänster som medför risk för egendomsskada utan att medföra risk för personskada tydliggörs i övergångsbestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 21.1 i direktivet skall detta vara genomfört . Det är därför angeläget att den nya lagen träder i kraft . Enligt regeringens mening är det angeläget att den nya produktsäkerhetslagen får genomslag så snabbt som möjligt. När det gäller varor och tjänster som har tillhandahållits före ikraftträdandet bör dock, som Lagrådet föreslagit, äldre bestämmelser alltjämt tillämpas. Normalt sett blir också lagändringar som gäller processuella regler tillämpliga. Regeringens förslag innebär att en helt ny instansordning införs och att tillsynsmyndigheterna skall fatta beslut i första instans. Med hänsyn till detta bör äldre handläggningsregler gälla för mål som redan är anhängiga vid . Enligt 25 § i den nu gällande produktsäkerhetslagen skall talan om utdömande av vite som har förelagts av en tillsynsmyndighet eller av () föras vid allmän domstol av den som har utfärdat föreläggandet. Om vitet har förelagts av skall talan föras av KO. En sammanslutning som avses i 17 § andra stycket produktsäkerhetslagen får dock föra sådan talan, om vitet har förelagts på talan av sammanslutningen. Enligt regeringens förslag skall KO inte längre ha några funktioner när det gäller produktsäkerhetslagen. En sammanslutning av konsumenter m.fl. skall inte heller ha någon talerätt enligt förslaget. lagen (1985:206) om viten skall tillämpas fullt ut när det gäller talan om utdömande av vite. Den föreslagna nya ordningen låter sig knappast förenas med vad som gäller beträffande utdömande av vite. Enligt regeringens mening bör därför äldre föreskrifter fortsätta att tillämpas i fråga om utdömande av vite som har förelagts med stöd av äldre bestämmelser. Beslut om förbud och ålägganden som finns vid tiden för lagens ikraft- trädande bör fortsätta att gälla. Detsamma bör gälla i fråga om informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden som har meddelats enligt äldre föreskrifter. När den nuvarande lagen upphävs blir naturligt- vis inte ålägganden, förbud och förelägganden som har meddelats med stöd av den upphävda lagen nulliteter. För tydlighetens skull bör dock anges att dessa alltjämt gäller. Något behov av en särskild övergångsbestämmelse beträffande före- lägganden eller förbud som meddelats på grund av risk för skada på egendom finns inte. Regeringens bedömning: Förslaget kan medföra en något ökad resursåtgång hos vissa tillsynsmyndigheter, främst på grund av att myndigheterna enligt lagen skall ta emot underrättelser från närings- idkare. Dessa kostnadsökningar bedöms rymmas inom nuvarande anslag. Vidare ökar kostnaderna för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga ramar. kommer en utvärdering att göras. När det gäller konsekvenser för näringsidkare kan underrättelse- skyldigheten vid kännedom om farliga varor och tjänster antas leda till små merkostnader. Ökade kostnaderna hos vissa näringsidkare på grund av åtgärder som stärker produktsäkerheten bör leda till mot- svarande nytta genom en förbättrad kvalitetssäkring. Utredningens bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Flera tillsynsmyndigheter framhåller att de måste tillföras resurser för att kunna bedriva en effektiv marknadskontroll. Bland andra /KO, Kemikalieinspektionen och bedömer att marknadskontrollerna kan förutsättas bli mer omfattande i och med den nya lagen. Vikten av att tillsynsmyndigheterna har tillräck- liga resurser för marknadskontroll framhålls också av Konsumentråd, och Lands- organisationen i . , Kammarrätten i och Länsrätten i anför att förslaget kommer medföra att domstolarna behöver tillföras ytterligare resurser. påpekar att standarder och kvalitetsledningssystem ofta tar som utgångspunkt stora företags behov och att det framför allt är små företag som drabbas av ökade kostnader för märkning m.m. Skälen för regeringens bedömning Direktivet ställer krav på en effektiv tillsyn, bl.a. genom att myndigheterna systematiskt skall planera, följa upp och utvärdera sin tillsynsverksamhet. Enligt regeringens lagförslag skall tillsynsmyndig- heterna utöva en effektiv tillsyn och i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av lagen samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av den. Några motsvarande krav gäller inte uttryckligen och generellt på produktsäkerhetsområdet. Vidare skall tillsynsmyndigheterna enligt direktivet bl.a. upprätta program för tillsynen över olika varugrupper, följa upp det tekniska kunnandet på området och regelbundet utvärdera och se över sin tillsyns- verksamhet. Regeringen avser att i förordning genomföra dessa bestämmelser i direktivet. Det är naturligtvis inte möjligt att närmare ange vilken omfattning som tillsynen på varje produktområde bör ha för att uppfylla de krav som följer av direktivet och regeringens förslag. från produktområde till produktområde, i beaktande av de risker som varje typ av vara eller tjänst för med sig, vilken spridning varan eller tjänsten har och vilka konsumentgrupper som kan antas komma i kontakt med varan eller tjänsten. Metoderna för tillsyn varierar naturligtvis också från produktområde till produktområde. Regeringens förslag innebär emellertid också att myndigheternas tillsyn underlättas, bl.a. genom att näringsidkarna blir skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheten när de får kännedom om att en vara eller tjänst som de tillhandahåller eller har tillhandahållit är farlig och att själva vidta åtgärder för att förebygga skadefall. De blir också uttryckligen skyldiga att samarbeta med tillsynsmyndigheterna. Det kan också antas att ett systematiskt arbete med att utveckla metoder m.m. för tillsynen och uppföljning av verksamheten kan komma att underlätta tillsynen. Det är uppenbart att tillräckliga resurser måste avsättas för tillsynen för att myndigheterna skall kunna uppfylla kravet på en effektiv tillsyn. Det kan ske på olika sätt beroende på de förutsättningar som gäller för respektive myndighet. Kravet på en effektiv tillsyn gäller naturligtvis redan enligt den nuvarande lagen och speciallagstiftningen om produktsäkerhet, även om en uttrycklig bestämmelse med detta innehåll saknas. De gemenskaps- rättsliga produktdirektiven förutsätter också att tillsyn bedrivs för att säkerställa att de angivna kraven på varor följs. Den nya lagen medför alltså härvidlag inte något nytt. Frågan om den svenska marknadskontrollens framtida organisation och finansiering omfattas av kommittédirektiven till marknadskontroll- utredningen (UD 2003:01), som väntas lägga fram sina förslag . Regeringen lägger därför inte nu några förslag när det gäller dessa frågor. När det gäller tillsynsmyndigheternas hantering av näringsidkares underrättelser om farliga varor och tjänster bedömer regeringen att denna endast kommer ta begränsade resurser i anspråk. Erfarenheterna från kemikalieområdet, där motsvarande skyldighet funnits , ger inte anledning att befara att tillsynsmyndigheterna kommer att överhopas av underrättelser. Initialt kan dock vissa kostnader uppstå för att utveckla rutiner för att hantera underrättelserna. Dessa kostnader kan antas vägas upp av de fördelar ur effektivitetssynpunkt som underrättelseskyldigheten bör medföra för tillsynsverksamheten Enligt direktivet utökas underrättelseskyldigheten enligt informations- utbytessystemet RAPEX till att omfatta även frivilliga åtgärder som vidtas av näringsidkare, t.ex. efter förhandlingar med tillsynsmyndig- heten. Regeringen avser att genomföra direktivet i denna del genom ändringar i förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsument- varor. Ändringarna kan antas leda till att antalet underrättelser enligt RAPEX ökar något , såväl sådana som görs av som sådana som tas emot från andra EES-länder. Den förväntade utökningen av marknadskontrollen inom EES, liksom upptagandet av nya medlems- stater inom EU, kan också antas leda till att antalet underrättelser ökar. Detta kommer att ta utökade resurser i anspråk hos flera tillsynsmyndig- heter, i synnerhet i sin egenskap av nationell kontakt- punkt för RAPEX. kommer den kunskap som erhålls genom dessa underrättelser att underlätta tillsynen. Det är inte möjligt att närmare uppskatta i vilken utsträckning utvidgningen av underrättelse- skyldigheten kommer att resultera i en ökning av antalet underrättelser enligt RAPEX för respektive tillsynsmyndighet. På det hela taget kan emellertid den ökade resursåtgången för myndigheterna härvidlag antas bli marginell, möjligen med undantag för . Sammantaget bedömer regeringen att de kostnadsökningar som för- slaget kan medföra kan täckas inom nuvarande anslag. Enligt regeringens förslag skall de beslut enligt lagen som fattas av tillsynsmyndigheterna kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt den nuvarande lagen kan väcka talan om ålägganden och förbud hos . Förslagen för således med sig att antalet mål hos kommer att minska, medan antalet mål som skall prövas av de allmänna förvaltnings- domstolarna kommer att öka. har prövat knappt 40 mål som rör produktsäkerhet. Detta innebär ett genomsnitt på mellan ett och två mål . Det är ovanligt att beslut om förelägganden eller förbud som fattats med stöd av speciallagstiftningen om produktsäkerhet överklagas. Det saknas mot denna bakgrund anledning att anta att det förhållandet att tillsynsmyndigheterna själva kan besluta om förelägganden och förbud med stöd av lagen skulle leda till överklaganden i stor skala. Enligt lagförslaget skall länsrätterna även pröva mål om utdömande av sanktionsavgift som första instans. Detta kommer att medföra ökad resursåtgång hos vissa länsrätter. Erfarenheterna med marknadsstörnings- avgift enligt marknadsföringslagen (1995:450) ger emellertid inte anled- ning att förvänta att talan om sanktionsavgift kommer att väckas i så hög utsträckning att länsrätterna och kammarrätterna påverkas avsevärt. Utgångspunkten är att de ökade kostnaderna kan hanteras inom ramen för domstolsväsendets befintliga resurser. Regeringen avser emellertid att göra en utvärdering av hur måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna påverkas av den föreslagna regleringen. Enligt direktivet och regeringens förslag åläggs näringsidkare nya skyldigheter. Flera av de skyldigheter för näringsidkare som förslagen innehåller följer redan, helt eller delvis, indirekt av den nuvarande lagen. Detta gäller skyldigheterna att bara tillhandahålla säkra varor och tjänster, att lämna säkerhetsinformation, att dra tillbaka varor från marknaden, att lämna varningsinformation och att återkalla varor och tjänster. Regeringens förslag har sin bakgrund i den utveckling som produkt- regleringen enligt den nya metoden inneburit, dvs. att det i första hand är näringsidkarna själva som skall ansvara för att de varor de släpper ut på marknaden eller annars tillhandahåller är säkra. I skyldigheten att bara tillhandahålla säkra varor ligger att tillverkaren vilket inbegriper importören när en vara importeras från utanför EES måste se till att nödvändiga tester och kontroller har utförts innan varan släpps ut på marknaden. Näringsidkare i allmänhet försäkrar sig naturligtvis om att en vara är säker innan den släpps ut på marknaden, lämnar effektiv säkerhets- information och vidtar olika åtgärder, om varan ändå skulle visa sig vara farlig. Regeringens förslag i dessa delar kan således inte antas föranleda nämnvärt ökade kostnader eller andra negativa konsekvenser för flertalet näringsidkare. Kontrollen av att varorna är säkra kommer att underlättas av att Europastandarder utvecklas på flera varuområden enligt det förfarande som anges i artikel 4 i direktivet.