prop · GR03100d11 · 2004-04-15 00:00:00 — 2003/04:100 BILAGA 2 Icke saldopåverkande avvikelser............................................................. Beskrivning av jämförelsenorm ............................................................................. Norm för inkomstbeskattningen........................................................... Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster .......................... Norm för mervärdesskatten................................................................... Norm för punktskatter........................................................................... Saldopåverkande skatteavvikelser: netto - brutto ................................. Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................... Saldopåverkande skatteavvikelser i sammandrag ................................ Indirekt beskattning av förvärvsinkomster ......................................... Icke saldopåverkande skatteavvikelser i sammandrag ........................ Redovisning av skatteavvikelser .......................................................................... Beskrivning av enskilda skatteavvikelser............................................................. Inkomst av tjänst .................................................................................. Kostnader i tjänst och allmänna avdrag............................................... Intäkter i näringsverksamhet................................................................ Kostnader i näringsverksamhet............................................................ Intäkter i kapital.................................................................................... Kostnader i kapital ................................................................................ Skattereduktioner, kreditering på skattekonto m.m. ......................... 2003/04:100 BILAGA 2 6.2 Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................................. Avvikelser i procent av totala skatteintäkter inom olika skatteområden Skatteavvikelser fördelade på skatteutgifts- och politikområden ............... Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak på statsbudgetens utgiftssida. Vid sidan av dessa stöd finns det även stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av skatteavvikelser. Innebörden av en skatteavvikelse är att skatteuttaget för en viss kategori avviker från en angiven norm. Ett exempel på en sådan avvikelse är att mervärdesskattesatsen på livsmedel är nedsatt från , som utgör för mervärdesskatt, till . Det primära syftet med den redovisning av skatteavvikelserna som lämnas i denna bilaga är att synliggöra de indirekta stöd som avvikelserna utgör på statsbudgetens inkomstsida. En sådan redovisning är en förutsättning för en mer rättvisande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden på såväl utgiftssom inkomstsidan. Om ett stöd på statsbudgetens inkomstsida, dvs. en skatteavvikelse, slopas, leder det till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Till skillnad från stöd som lämnas på statsbudgetens utgiftssida har dock skatteavvikelserna saknat uttrycklig koppling till politikområden. Det innebär att avvikelserna inte har inkluderats i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika politikområden. För att skapa förutsättningar för en mer systematisk resultatuppföljning och utvärdering av de stöd som lämnas över statsbudgeten, såväl på utgiftssom inkomstsidan, måste redovisningen av skatteavvikelser utvecklas. I detta arbete ingår bl.a. att de mål och politikområden, som varje avvikelse är kopplad till, tydliggörs. Många av skatteavvikelserna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika politikområden som t.ex. konjunk- tur-, bostads-, miljö- eller arbetsmarknadspolitik. Då dessa avvikelser påverkar statsbudgetens saldo benämns de saldopåverkande avvikelser och kan jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De bör därför i princip behandlas i likhet med dessa. Det finns även avvikelser som har uppstått till följd av regler som i huvudsak har sin grund i vissa grundläggande mål för skattesystemet. Sådana mål kan vara att ge intäkter, 2003/04:100 BILAGA 2 allmänna fördelningsmål, administrativa mål såsom enkelhet, legitimitet/rimlighet och att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. Sådana skatteavvikelser är i första hand skattepolitiskt motiverade. Även om de skattepolitiskt motiverade avvikelserna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till olika politikområden. Ur ett budgetperspektiv kan de därför inte jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. En fördjupad redovisning och uppföljning av skatteavvikelserna, i syfte att bl.a. ytterligare förbättra underlaget för prioriteringar mellan olika områden i budgetarbetet, bör i första hand ta sikte på de avvikelser som är att jämställa med stöd på budgetens utgiftssida. Som ett första steg på vägen mot en fördjupad skatteavvikelserapportering har de saldopåverkande skatteavvikelserna i årets redovisning delats in i två kategorier: avvikelser som utgör medel inom specifika politikområden (PO), respektive skattepolitiskt motiverade (SP) avvikelser. De avvikelser som har ansetts ha en politikområdesanknytning har sedan fördelats på de olika politikområdena. I tabell 1 redovisas det samlade intäktsbortfall som de beräknade skatteavvikelserna medför relaterat till de intäkter de olika skatteslagen inbringar till den offentliga sektorn. Redovisningen görs dels för samtliga avvikelser, inklusive såväl de politikområdesanknutna som de skattepolitiskt motiverade, dels enbart för avvikelser som utgör medel inom specifika PO. Beräkningarna bygger på prognoser . De andelar som anges i tabell 1 bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatteavvikelserna av olika skäl inte är fullständig. Ett skäl är att det i många fall saknas underlag för att beräkna skatteavvikelserna. Ett annat är att någon fullständig genomgång av skattelagstiftningen avseende skattesanktioner inte har gjorts. Tabellen ger dock en översiktlig bild av avvikelsernas betydelse inom olika skatteområden. En detaljerad redovisning av alla avvikelser ges i avsnitt 5, tabell 2. 2003/04:100 BILAGA 2 Avvikelser i procent av totala skatteintäkter inom olika skatteområden Direkt skatt på arbete Indirekt skatt på arbete * som andel av totala skatteintäkter Skatteavvikelserna inom specifika politikområden uppgår till av totala skatteintäkter. till de olika skatteslagen så återfinns den största andelen politikområdesanknutna skatteavvikelser inom området punktskatter. Om samtliga avvikelser inom punktskatteområdet inkluderas är andelen , medan de avvikelser, som utgör medel inom specifika PO inkluderas, uppgår till . Det är således endast ett fåtal avvikelser inom punktskatteområdet som är skattepolitiskt motiverade. Nära hälften av avvikelserna ligger inom PO38, Energipolitik. Detta PO syftar bl.a. till att skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Även skatteavvikelserna inom området skatt på kapital är betydande. till samtliga avvikelser uppgår siffran till . Ett flertal av avvikelserna inom kapitalskatteområdet är dock skattepolitiskt motiverade. Den största av dessa gäller beskattningen av kapitalvinst på aktier. Avvikelsen uppstår i och med att värdestegringen inte beskattas när den uppkommer, dvs. löpande, utan vid realisationstillfället. En annan stor skattepolitiskt motiverad avvikelse är beskattnignen av kapitalvinst på eget hem och bostadsrätt. Även här gäller att beskattning av värdeökningen sker först vid realiseringen. Dessutom ges uppskov under vissa förutsättningar även då vinsten har realiserats. Om de skattepolitiskt motiverade avvikelserna exkluderas sjunker andelen inom om- rådet skatt på kapital till . Av de avvikelser, som utgör medel inom specifika PO, är nedsatt avkastningsskatt på pensionsmedel den största. Avvikelsen uppstår i och med att skattesatsen är nedsatt från , för skatt på kapitalinkomster, till . Avvikelsen ligger inom PO20, Ekonomisk äldrepolitik, som syftar till att stärka tiden efter pensionering för främst personer med låg eller ingen inkomst. De skatteavvikelser som har nämnts är saldopåverkande, vilket innebär att de påverkar statsbudgetens saldo. Utöver dessa finns det även skatteavvikelser som är icke saldopåverkande. De uppkommer på grund av att det på budgetens utgiftssida finns såväl skattepliktiga som icke skattepliktiga transfereringar. De utgifter som redovisas på statsbudgetens utgiftssida för skattepliktiga och icke skattepliktiga transfereringar är inte direkt jämförbara. För att kunna jämföra dem krävs en kompletterande redovisning där utgifterna för de icke skattepliktiga transfereringarna först höjs, för att sedan beskattas så att hushållens disponibla inkomster hålls oförändrade. En sådan skattebeläggning innebär visserligen ökade offentliga utgifter, men ökar skatteintäkterna. Budgetsaldot påverkas således inte. Skattefriheten för dessa transfereringar gör att de kallas för icke saldopåverkande skatteavvikelser. De icke saldopåverkande avvikelserna har inte fördelats på utgiftsområden eller politikområden då de inte påverkar statsbudgetens saldo. För att kunna identifiera en skatteavvikelse måste det existerande skattesystemet sättas i relation till en jämförelsenorm. Avsnitt 2 innehåller därför en relativt utförlig beskrivning av de normer som har valts för de olika inkomstslagen. Avsnitt 3 beskriver de beräkningsmetoder som används. I avsnitt 4 redo- görs dels för vilka skatteavvikelser som har tillkommit/försvunnit sedan föregående års redovisning, dels kommenteras de största skatteavvikelserna inom de olika skatteområdena. Avsnitt 5 innehåller den tabell som redovisar samtliga, identifierade, skatteavvikelser för inkomståren 20032005 fördelade på skatteområden. Tabellen inleds med saldopåverkande avvikelser och avslutas med icke saldopåverkande skatteavvikelser. De saldopåverkande avvikelserna har fördelats på utgiftsområden (UO) och politikområden (PO), vilket framgår av kolumnerna två och tre i tabellen. I avsnitt 6 ges beskrivningar av de enskilda skatteavvikelserna. Slutligen ges, i ett appendix till denna bilaga, en förteckning över samtliga utgifts- och politikområden (UO respektive PO) för . 2 Beskrivning av jämförelsenorm Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteavvikelserna i denna bilaga utgår i huvudsak från principen om likformig beskattning, vilket också var en av grundpelarna skattereform. Beräkningarna av skatteavvikelserna avser den budgetförstärkning som ett slopade av avvikelsen skulle medföra. I praktiken gäller dock att ett slopande av avvikelsen kan föranleda en sänkning av normalskattesatsen, dvs. Allmänt gäller att ett givet skatteuttag kan uppnås genom en lägre skattesats om den bas skatten tas ut på breddas. En sådan breddning av basen kan ske genom att minska antalet skatteavvikelser. I betänkandet Förmåner och sanktioner (SOU 1995:36) och ekonomiska vårproposition finns en uttömmande beskrivning av jämförelsenormer och beräkningsmetoder vid skatteavvikelseberäkningarna. I detta avsnitt beskrivs de jämförelsenormer som finns inom varje skatteslag. Avvikelser från likformighet kan uppfattas som en skatteförmån om t.ex. en viss grupp av skattskyldiga omfattas av en skattelättnad i förhållande till den likformiga och som en skattesanktion om det rör sig om ett överuttag av skatt. För skattesanktionerna har någon fullständig genomgång av lagstift- 2003/04:100 BILAGA 2 ningen ännu inte gjorts. Enbart enstaka sanktioner finns därför redovisade i denna bilaga. I detta sammanhang innebär principen om likformig beskattning att beskattningen inom varje skatteslag ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt beskattning av förvärvsinkomst, mervärdesskatt och punktskatt. Det pågår ständigt en översyn av de normer som redovisningen bygger på. Exempelvis genomfördes till bilaga en översyn inom punktskatteområdet. Arbetet syftade till att tydliggöra principerna för vilka skatter som ingår i redovisningen och även till att förtydliga och i viss mån revidera normerna. För inkomstbeskattning finns en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomst som ska beskattas enhetligt motsvaras av summan av konsumtionsutgifterna och nettoförmögenhetens förändring . Be- skattningsperiodens längd ska vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen inkomst av tjänst, inkomst av kapital och inkomst av näringsverksamhet. Det förhållandet att skattenivån för de olika inkomstslagen skiljer sig åt påverkar således inte skatteavvikelseberäkningarna. Vidare gäller att olika grad av progressivitet i skatteskalan är förenlig med under förutsättning att individer med identiska inkomster betalar lika mycket i skatt. Likaså är skattereduktioner förenliga med under förutsättning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga eller inkomster av vissa typer av aktiviteter. Därutöver har bl.a. följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: 2003/04:100 BILAGA 2 Sparande ska ske med beskattade inkomster. Värdestegring ska beskattas när den uppkommer och inte vid realisationstillfället. Värdet av hushållsarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen. Offentliga transfereringar ska utgöra skattepliktig inkomst. Den implicita avkastning i form av boendetjänster som egnahemsägaren eller bostadsrättsinnehavaren erhåller ska utgöra skattepliktig inkomst. Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. 2.2Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster Enligt för indirekt beskattning av förvärvsinkomster ska socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt utgå på all ersättning för utfört arbete. är i detta fall en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Sådana ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar ska ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete ska ingå i underlaget för särskild löneskatt. Nivån på den särskilda löneskatten avses återspegla vad som i ekonomisk mening kan anses vara skatteinnehållet i socialavgifterna, den allmänna löneavgiften och den allmänna pensionsavgiften. för mervärdesskatt är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster ska beskattas med normalskattesatsen . Undantaget från skatteplikt vad gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatteavvikelse. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäkringstjänster inte omfattas av mer- värdesskatteplikt utgöra en del av i skatteavvikelseredovisningarna. Destinationsprincipen ska tillämpas vid internationella transaktioner. Offentlig myndighetsutövning ska inte vara skattepliktig. Varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel ska inte heller vara skattepliktiga, om en mervärdesskattebeläggning av den subventionerade varan eller tjänsten skulle leda till en försvagning av de offentliga finanserna. Redovisningen av skatteavvikelser inom punktskatteområdet omfattar endast energi- och koldioxidskatterna inklusive den särskilda skatten på kärnkraftsel. Eftersom energiskatten tar sikte på energianvändningen är på detta område att all energiförbrukning ska belastas med samma skatt per kWh. En differentiering av skatteuttaget mellan å ena sidan el och värmeenergi, och å den andra, drivmedelsenergi, är förenlig med . Skälet är att energiskatten på drivmedel inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, bullerstörning och olyckor. För förbrukning av el och värme motsvaras av normalskattesatsen på el. Då förbrukning av värme beskattas indirekt genom skatt på de bränslen som används i värmeproduktionen beräknas avvikelserna i denna sektor som skillnaden mellan normalskattesatsen på el och skattesatsen för respektive bränsle uttryckt i kronor per kWh oförädlad energi. Omvandlingsförlusterna beaktas inte eftersom den genomsnittliga verkningsgraden i bränslebaserad elproduktion inte skiljer sig nämnvärt från den genomsnittliga verkningsgraden i värmeproduktionen i . För bränsle som används som drivmedel utgörs av skattesatsen för bensin i miljöklass 1. för koldioxidskatten utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid. Enligt ska skatten därför vara proportionell mot koldioxidutsläppen från respektive bränsle. Implicit speglar skattenivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskattesatsen oberoende av om bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skattefriheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteavvikelse. Beräkningen av skatteavvikelserna baseras på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den underliggande ekonomiska aktiviteten sker. Uppbördsförskjutningar beaktas således inte. Allmänt gäller också att skatteavvikelseredovisningen inte beaktar de dynamiska effekter som ett slopande av avvikelserna skulle medföra. 3.1Saldopåverkande skatteavvikelser: netto - brutto De saldopåverkande skatteavvikelserna redovisas både netto- och bruttoberäknade. En nettoberäknad skatteavvikelse visar storleken på den skattefria transferering som fullt ut kompenserar de skattskyldiga om skatteavvikelsen tas bort. Den nettoberäknade skatteavvikelsen beräknas som det potentiella skattebortfall som i det fall det rör sig om en skatteförmån uppstår på grund av undantaget. Beräkningsmetoden är statisk, dvs. ingen hänsyn tas till de effekter på de olika skattebasernas storlek som uppstår genom gällande skattereglers inverkan på individernas och företagens beteenden. Detta innebär att den beräknade skatteavvikelsen i de flesta fall överskattar den potentiella förändring i skatteintäkterna som skulle uppkomma i det fall skatteavvikelsen slopas. En bruttoberäknad skatteavvikelse visar storleken på motsvarande skattepliktiga transferering. Vid beräkningen av den senare avvikelsen justeras den nettoberäknade av- 2003/04:100 BILAGA 2 vikelsen upp med hänsyn till den marginalskatt som gäller för det aktuella skattesubjektet. Vid en nettoberäknad avvikelse på exempelvis 100 och en marginalskatt på blir således den bruttoberäknade avvikelsen 133 (=100/(1 - 0,25)). Icke saldopåverkande skatteavvikelser utgörs huvudsakligen av olika offentliga transfereringar som helt eller delvis är skattebefriade. Om dessa skatteavvikelser slopades skulle visserligen skatteintäkterna öka men skulle de offentliga utgifterna öka vid oförändrade politiska mål. För dessa skatteavvikelser beräknas endast en bruttoavvikelse. Den visar hur mycket utgifterna på den ifrågavarande transfereringen skulle behöva öka för att lämna hushållens disponibla inkomster opåverkade vid en skattebeläggning av transfereringen. I detta avsnitt anges dels vilka skatteavvikelser som har tillkommit, dels kommenteras de största avvikelserna inom respektive skatteområde. I kommentarerna refereras genomgående till uppgifter om de bruttoberäknade avvikelserna 2004. Fr.o.m. årets redovisning av skatteavvikelser beaktas såväl beslutade som föreslagna regelförändringar. Till de skatteavvikelser som har tillkommit genom regeländringar hör anställningsstöd till långtidssjukskrivna, begränsningsregeln för förmögenhetsskatt, skattereduktion för vissa miljöförbättrande installationer i småhus, framskjuten beskattning vid andelsbyte, ROT-avdrag, skattestimulans för källsortering, skattestimulans för miljöinvesteringar i offentliga lokaler och nedsatt 2003/04:100 BILAGA 2 elskatt vid avtal om energieffektivisering inom industrin. Därutöver lämnas i denna proposition förslag som innebär utvidgning av befintliga skatteavvikelser. Det ena gäller anställningsstödet vid anställning av långtidsarbetslösa, där taket för ersättningen höjs . Det andra gäller det generella sysselsättningsstödet till kommuner och landsting. tillkom ett flertal skatteavvikelser som inte redovisades i föregående års bilaga då de ännu inte var beslutade. Till dessa hör offentligt skyddat arbete (OSA), och investeringsstimulans till hyres- och studentbostäder. Det finns även ett antal skatteavvikelser som inte har redovisats som avvikelser, hit hör förmån av privat sjukvård, förmån av privat tandvård, avdrag för inställelseresor, skattereduktion för fackföreningsavgiften, schablonmässigt underlag för avkastningsskatt och begränsningslagen. 4.2Saldopåverkande skatteavvikelser i sammandrag De saldopåverkande skatteavvikelser som redovisas här förväntas uppgå till . Denna uppgift om den samlade omfattningen bör dock, av skäl som anförts i inledningen, tolkas med viss försiktighet. Den största avvikelsen i tjänsteinkomstbeskattningen är förmån av personaldator som för beräknas uppgå till . Avvikelsen beror på att arbetstagarens betalning av hyra till arbetsgivaren sker genom ett bruttolöneavdrag. På denna del av arbetsersättningen utgår det varken inkomstskatt eller särskild löneskatt. I beskattningen av näringsverksamhet orsakas den största skatteförmånen av reglerna om avsättning till periodiseringsfonder. Denna skatteförmån beräknas uppgå till . Den största skatteavvikelsen i kapitalinkomstbeskattningen förväntas inkomståret 2004 vara nedsatt avkastningsskatt på pensionsmedel. Denna skatteförmån orsakas av att avkastningsskatten på pensionsmedel uppgår till av en schablonmässigt beräknad avkastning i stället för till . För beräknas förmånen uppgå till . 4.2.2Indirekt beskattning av förvärvsinkomster De saldopåverkande skatteförmåner som härrör förvärvsinkomster från socialavgifterna beräknas uppgå till för . Den största skatteförmånen inom mervärdesskatteområdet uppstår genom den reducerade skattesatsen för livsmedel. beräknas denna avvikelse uppgå till . Inom punktskatteområdet ger skattebefrielse för elförbrukning inom industrin upphov till bruttoberäknade förmåner på . Energiskattebefrielsen för biobränslen, torv m.m. ger en beräknad skatteförmån på . 4.3Icke saldopåverkande skatteavvikelser i sammandrag De icke saldopåverkande avvikelser som redovisas här beräknas för uppgå till brutto. De icke saldopåverkande avvikelserna har minskat avsevärt . Minskningen beror på att det särskilda grundavdraget för pensionärer har upphört fr.o.m. . 2003/04:100 BILAGA 2 I tabell 2 i denna bilaga redovisas skatteavvikelserna uppdelade på skatteområden för inkomståren 20032005. De icke saldopåverkande skatteavvikelserna är samlade i slutet av tabellen. I redovisningen av skatteavvikelser beaktas såväl beslutade som föreslagna regelförändringar. Ett u i tabellen visar att avvikelsen har upphört eller kommer att upphöra ett visst år. Ett blankt fält, , visar att avvikelsen inte existerade under ett eller för vilken avvikelserna redovisas. Ett streck, -, visar att avvikelsen inte har kunnat beräknas. En nolla i tabellen (0,00) visar att avvikelsen har beräknats men att den är . I Avsnitt 6, som följer efter tabellen, ges en kortfattad beskrivning av de enskilda skatteavvikelserna. Avvikelsens nummer i denna beskrivning svarar mot numret i den första kolumnen i tabell 2. 2003/04:100 BILAGA 2