prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Regeringen håller med om att de intressen som skall skyddas genom den föreslagna lagstiftningen inte går att jämföra med de intressen som skall skyddas genom marknadsföringslagen. Det är naturligtvis av största betydelse att en sanktionsavgift kan uppgå till sådana belopp att sanktionen blir effektiv. Regeringen anser dock att en avgift om högst , som utredningen har föreslagit, får anses uppfylla detta krav. Skulle det visa sig att den föreslagna bestämmelsen inte är tillräckligt effektiv får frågan om en höjning av taket för avgiftsskyldigheten tas under övervägande. En näringsidkare som bedriver verksamhet i liten skala skulle i vissa situationer kunna drabbas oskäligt hårt av en sanktionsavgift. Det bör därför föreskrivas att sanktionsavgiften inte skall kunna bestämmas till ett belopp som överstiger av näringsidkarens årsomsättning. Årsomsättningen skall avse omsättningen närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, är bristfälliga eller kan antas vara missvisande, får årsomsättningen upp- skattas. En bestämmelse bör också föras in om att när sanktionsavgift fastställs bör särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Av 7 § 2 verksförordningen (1995:1322) framgår att myndigheter skall samarbeta med varandra och på annat sätt ta till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Någon särskild bestämmelse om att annan myndighet skall vara tillsynsmyndigheten behjälplig för att fastställa ett företags årsomsättning eller genom andra åtgärder behövs därför inte. 6.9.4Förfarandet för utdömande av sanktionsavgift Regeringens förslag: Ansökan om påförande av sanktionsavgift skall göras av tillsynsmyndigheten vid länsrätt. Talan skall väckas vid den länsrätt inom vars domkrets tillsynsmyndigheten är belägen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att ansökan om sanktionsavgift bör prövas av som första instans med som sista instans. Kammarrätten i anser att det är oklart vad som skall gälla i fråga om prövningstillstånd vid överklagande av beslut som fattas av förvaltningsdomstol i första instans. motsätter sig att prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten av beslut som länsrätten fattar i första instans. Skälen för regeringens förslag: Sanktionsavgifter av det slag som regeringen har föreslagit i det föregående bör lämpligen beslutas av domstol. Det bör ske på yrkande av tillsynsmyndigheten, som är den instans som är närmast till att såväl upptäcka som utreda överträdelser av de bestämmelser som myndigheten har tillsyn över. Enligt 39 § andra stycket marknadsföringslagen (1995:450) kan talan om marknadsstörningsavgift väckas av en enskild näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller av en sammanslutning av närings- idkare, om i ett visst fall beslutar att inte väcka talan. Sådan subsidiär talerätt föreligger inte när det gäller påförande av konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (1993:20). Mot bakgrund av att sanktionsavgifterna i första hand skall utgöra ett medel för tillsynsmyndigheterna att säkerställa att konsumenterna inte utsätts för sådana risker som farliga varor för med sig anser regeringen att en sådan subsidiär talerätt inte framstår som ändamålsenlig när det gäller påförande av sanktionsavgift enligt produktsäkerhetslagen. Vid prövning av en ansökan om påförande av sanktionsavgift har domstolen att först pröva frågan om en överträdelse av någon bestämmelse har skett. Därutöver skall domstolen pröva om över- trädelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sådana bedömningar kräver inte någon ekonomisk eller annan särskild sakkunskap hos domstolen. De bedömningar som skall göras ligger helt i linje med vad som i övrigt ankommer på en domstol inom det allmänna domstolssystemet. Länsrätterna prövar redan mål om sanktionsavgift enligt flera lagar, även om dessa sanktionsavgifter skiljer sig från de föreslagna i flera avseenden. Regeringen har i det föregående föreslagit att tillsynsmyndig- heternas beslut skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. För att enhetlighet skall uppnås bör frågan om sanktionsavgift också prövas av länsrätt i första instans. Talan bör väckas vid den länsrätt inom vars domkrets tillsynsmyndigheten är belägen. När det gäller själva förfarandet blir bestämmelserna i förvaltnings- processlagen (1971:291) tillämpliga. Som Kammarrätten i har anfört berör utredningen inte frågan om överklagande av beslut som fattas av förvaltningsdomstol i första instans. För sådana beslut bör enligt regeringens mening inte något krav på prövningstillstånd föreskrivas. Eftersom detta är vad som ändå gäller i avsaknad av en särskild bestämmelse i frågan behöver någon sådan bestämmelse inte föras in i lagen. Regeringens förslag: För överträdelser som omfattas av ett vitesföre- läggande eller vitesförbud som har meddelats enligt den nya lagen skall någon sanktionsavgift inte dömas ut. Avgift skall inte påföras i ringa fall. Avgiften skall efterges, om det finns synnerliga skäl för det. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. /KO anser att vad som är bagatellartat bör bedömas utifrån överträdelsens karaktär snarare än dess faktiska effekt på marknaden. Skälen för regeringens förslag Överträdelser som omfattas av ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud Förelägganden eller förbud enligt lagen skall normalt förenas med vite. Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett föreläggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, t.ex. straff (se t.ex. rättsfallet RÅ 1992 ref. 25). Motsvarande gäller om den åtgärd som vitesföreläggandet avser omfattas av en sanktionsavgift. Detta för med sig att en handling eller underlåtenhet kan komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. Om både sanktionsavgift och vite döms ut innebär detta att dubbla ekonomiska sanktioner tillämpas, vilket är ägnat att väcka betänkligheter. Av denna anledning innehåller såväl konkurrenslagen (1993:20) som marknadsföringslagen (1995:450) en bestämmelse om att avgift inte får dömas ut för åtgärder som omfattas av ett åläggande eller ett förbud som har meddelats vid vite enligt respektive lag. Regeringen anser att en bestämmelse med detta innehåll också bör föras in i den nya produkt- säkerhetslagen. Överträdelser som kan föranleda straff enligt En fysisk person som i näringsverksamhet överträder sina skyldigheter enligt produktsäkerhetslagstiftningen kan dömas till straff enligt 3 kap. 79 §§ . Det förutsätter att gärningen har begåtts oaktsamt eller grovt oaktsamt och att den har lett till döden, kroppsskada eller sjukdom eller att den inneburit att någon utsatts för livsfara, fara för svår kroppsskada eller sjukdom. Den fråga som inställer sig är om straff enligt de nämnda brottsbalksbestämmelserna utesluter att sanktionsavgift döms ut, eller det omvända, med hänsyn till det s.k. dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. kap. 23 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift ej meddelas i strid med åtaganden på grund av denna konvention. Dubbelbestraffningsförbudet är svårtolkat. Mot bakgrund av Högsta domstolens och Regeringsrättens domar i rättsfallen NJA 2000 s. 622 respektive RÅ 2002 ref. 79 bedömer regeringen att övervägande skäl talar för att en handling som både kan föranleda en sanktionsavgift av det slag som har föreslagits i det föregående och straff enligt 3 kap. inte är att betrakta som samma brott och därmed komma i konflikt med dubbelbestraffningsförbudet, eftersom rekvisiten i väsent- liga avseenden skiljer sig åt. För brottsbalksbrotten krävs oaktsamhet eller grov oaktsamhet på den subjektiva sidan. Som har redovisats i det föregående föreslår regeringen att det för att sanktionsavgift skall kunna dömas ut skall krävas uppsåt eller oaktsamhet. De subjektiva rekvisiten är således delvis överens- stämmande. Däremot skiljer sig de objektiva rekvisiten åt. För brotts- balksbrotten krävs att handlingen eller underlåtenheten har orsakat kroppsskada m.m., vilket inte är fallet beträffande sanktionsavgifterna. I likhet med vad som gäller enligt såväl marknadsföringslagen (1995:450) som konkurrenslagen (1993:20) bör överträdelser som är ringa inte leda till att sanktionsavgift döms ut. Det kan inte uteslutas att det i sällsynta undantagssituationer framstår som stötande att döma ut en näringsidkare avgift. Efterföljande omständigheter kan t.ex. göra det obilligt att döma ut en sanktionsavgift. I enlighet med vad som gäller enligt marknadsföringslagen och konkurrenslagen bör det därför införas en möjlighet att efterge avgiften, om det finns synnerliga skäl för det. 6.9.6Preskription och betalningsrutiner och frågor om kvarstad Regeringens förslag: Sanktionsavgift får dömas ut bara om ansökan har delgetts den som anspråket riktar sig mot från det att överträdelsen upphörde. Avgiften faller bort om domen inte kunnat verkställas från det att den vann laga kraft. Betalning skall ske till den myndighet som regeringen bestämmer efter det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens när det gäller preskription och betalningsrutiner. Utredningen har föreslagit att ett anspråk på sanktionsavgift skall få säkerställas genom att domstolen beslutar om kvarstad. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att den föreslagna preskriptionsbestämmelsen kommer att bli svårtillämpad. Skälen för regeringens förslag Marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen (1995:450) och konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (1993:20) får dömas ut bara om stämningsansökan har delgetts den som anspråket riktar sig mot från det att överträdelsen upphörde. Båda avgifterna faller bort om domen inte kunnat verkställas från det att den vann laga kraft. Regeringen anser att samma preskriptionstider bör gälla för sanktionsavgifter enligt den nya produktsäkerhetslagen. har anfört att den föreslagna preskriptions- bestämmelsen kommer att bli svårtillämpad. Verket har som exempel nämnt att det blir svårt att fastställa när de utdömda sanktionsavgifterna preskriberas när någon brutit mot 7 § i den föreslagna lagen, dvs. förbudet mot att tillhandahålla farliga varor och tjänster. En överträdelse av förbudet mot att tillhandahålla farliga varor och tjänster sker i samband med att en näringsidkare tillhandahåller en farlig vara eller tjänst, vare sig detta sker till en konsument eller en näringsidkare i senare säljled. Regeringen bedömer att denna tidpunkt i allmänhet inte bör vara alltför svår att fastställa. En överträdelse av skyldigheten att återkalla farliga varor och tjänster samt att lämna varningsinformation är perdurerande, dvs. överträdelsen består så länge näringsidkaren trots tillräcklig kännedom om riskerna inte har vidtagit nödvändiga åtgärder. Det är således först som preskriptionsfristen börjar löpa. Bestämmelser om hur en marknadsstörningsavgift skall betalas saknas i marknadsföringslagen (1995:450). I konkurrenslagen (1993:20), som tidigare saknade bestämmelser om betalning av konkurrensskadeavgift, har införts bestämmelser som anger hur en konkurrensskadeavgift skall betalas. Avgiften skall enligt 31 a § betalas till efter det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. Liknande bestämmelser har införts i radio- och TV-lagen (1996:844) beträffande betalning av särskild avgift enligt 10 kap. 5 § nämnda lag. För att ett sanktionssystem som bygger på sanktionsavgifter skall kunna tillämpas på ett effektivt sätt bör bestämmelser om hur sådana avgifter skall betalas föras in i lagen. I bestämmelserna bör anges att betalning skall ske till den myndighet som regeringen bestämmer efter det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. För att systemet med sanktionsavgift skall fungera finns det, såsom utredningen anfört, skäl som talar för att det skall finnas en möjlighet att säkerställa att avgiften verkligen betalas. Utredningen har mot denna bakgrund föreslagit att en bestämmelse om kvarstad förs in i lagen. 2003/04:121 Principen är emellertid att en domstol som tillämpar beslutar om kvarstad medan en domstol som tillämpar förvaltnings- processlagen (1971:291) beslutar om betalningssäkring. Regeringen anser att tillräckligt starka skäl att göra avsteg från denna princip inte finns när det gäller sanktionsavgifter enligt produktsäkerhetslagen. Fråga uppstår då om bestämmelserna om betalningssäkring i stället kan tillämpas. En sådan lösning skulle emellertid i viss mån innebära en principiell nyhet. Regeringen anser därför att denna fråga kräver ytterligare överväganden och att tillräckligt underlag inte finns för att i detta lagstiftningsärende lägga fram något förslag i denna fråga. 6.10Föreskrifter om förbud och genomförande av beslut av Regeringens förslag: Regeringen skall bemyndigas att meddela före- skrifter om förbud mot att tillhandahålla och exportera en viss typ av vara, om varan medför allvarlig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Utredningen föreslår att regeringen skall bemyndigas att meddela föreskrifter om förbud mot att tillhandahålla en vara, om varan är farlig och risken inte lämpligen kan undanröjas genom förelägganden eller förbud. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. /KO anser att det faktum att verket inte direkt kommer ha möjlighet att utförda saluförbud i viss mån kan komma att försvåra tillsynsarbetet. Länsrätten i ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen inte ger en alltför vid befogenhet för regeringen. Länsrätten delar emellertid utredningens uppfattning att någon vidaredelegering av regeringens kompetens till tillsynsmyndigheterna inte skall införas. Denna synpunkt har även fram- förts av bl.a. och , som även har före- slagit att lämpligen bör bytas ut mot t.ex. utan avsevärda svårigheter. Skälen för regeringens förslag Artikel 13 i direktivet Med stöd av artikel 13.1 i direktivet kan kommissionen besluta att medlemsstaterna skall vidta åtgärder mot en vara som medför allvarlig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Av artikeln framgår att kommissionen kan besluta att medlemsstaterna skall vidta sådana åtgärder som avses i artikel 8.1 b8.1 f, t.ex. säljförbud, säkerhets- information och återkallelse. Samråd skall ske med medlemsstaterna och i vissa fall den behöriga vetenskapliga gemenskapskommittén. För att kommissionen skall kunna besluta om sådana åtgärder skall det efter samråd med medlemsstaterna framgå att det finns skillnader mellan de metoder medlemsstaterna använder eller avser att använda för att Vidare skall riskerna vara sådana att de inte kan åtgärdas på ett sätt som är förenligt med fallets brådskande art enligt de andra förfaranden som fastställs i den gemenskapslagstiftning som är tillämplig på de aktuella produkterna. Slutligen skall risken kunna undanröjas på ett effektivt sätt genom att lämpliga åtgärder vidtas på gemenskapsnivå, för att garantera en enhetlig och hög nivå på skyddet för konsumenternas hälsa och säkerhet och en väl fungerande inre marknad. Av artikel 13.2 följer att ett beslut enligt artikel 13.1 skall gälla under högst . Beslutet kan enligt samma förfarande förlängas med högst åt gången. Beslut som rör specifika och individuellt identifierade produkter eller partier av produkter skall dock gälla utan någon tids- begränsning. Vidare följer av artikel 13.3 att export från gemenskapen av sådana farliga produkter som har varit föremål för ett beslut enligt artikel 13.1 skall vara förbjuden, om inte annat anges i beslutet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 13.4 vidta alla åtgärder som krävs för att genomföra de beslut som avses i artikel 13.1 , om inte någon annan tidsfrist anges i kommissionens beslut. Slutligen skall enligt artikel 13.5 de myndigheter som ansvarar för tillämpningen av åtgärderna inom en månad ge de berörda parterna möjlighet att inkomma med synpunkter samt underrätta kommissionen om dessa. Bestämmelser om tillfälliga åtgärder på gemenskapsnivå finns i artikel 9 direktiv. Förutsättningarna för att kommissionen genom en särskild procedur skall kunna besluta om sådana åtgärder är mindre restriktiva enligt det nya direktivet. Vidare har bestämmelsen om att kommissionens beslut som huvudregel skall vara förenat med ett export- förbud tillkommit. Tidsfristen inom vilken medlemsstaterna skall ha vidtagit de av kommissionen beslutade åtgärderna har förlängts från 10 . Vidare skall de beslutade åtgärderna gälla åt gången, till skillnad från åt gången enligt direktiv. Kommissionen har beslutat om förbud med stöd av artikel 9 direktiv. Beslutet avsåg leksaker och barnartiklar som är avsedda att stoppas i munnen av barn , är tillverkade i mjuk PVC-plast och innehåller vissa ftalater (1999/815/EG). När beslutet fattades av kommissionen hade ändringar med motsvarande innebörd redan gjorts i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, 16 a §. Föreskrifter om förbud efter beslut av kommissionen Ett beslut som fattats av kommissionen enligt artikel 13 i direktivet riktar sig till medlemsstaterna och är inte gällande här i landet. Beslutet måste därför genomföras genom någon sådan åtgärd som före- skrivs i artikel 8.1 b8.1 f i direktivet. De åtgärder som kan komma i fråga är säkerhets- eller varningsinformation, säljförbud, tillbaka- dragande och återkallelse. I beaktande av de förutsättningar som skall vara uppfyllda för att kommissionen skall besluta enligt artikel 13 kan det antas att kommissionsbeslut av detta slag främst kommer i fråga när det finns behov att förbjuda en viss typ av farliga varor. Så var fallet i det nämnda beslutet som kommissionen antog med stöd av direktiv och som gällde leksaker och barnavårdsartiklar som var tillverkade i mjuk PVC-plast innehållande ftalater. Det effektivaste sättet att genomföra ett sådant beslut är att meddela generella föreskrifter om förbud mot att tillhandahålla den farliga varu- typen. Det gäller framförallt när det är fråga om farliga varor som i mängder har släppts ut på marknaden av ett stort antal importörer och som säljs av ett stort antal affärer, som inte kan identifieras. Att i en sådan situation meddela enskilda importörer och handlare i hela landet förelägganden eller förbud framstår som ett ineffektivt och resurskrävande sätt att hantera risken och kan knappast heller göras inom den föreskrivna tidsfristen . Det bör därför öppnas en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om förbud mot att tillhandahålla en viss typ av vara, i syfte att genomföra beslut som kommissionen har fattat med stöd av artikel 13. Beslut av kommissionen enligt artikel 13 skall som huvudregel vara förenade med exportförbud. Lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor innehåller bestämmelser om bemyndigande för regeringen att meddela beslut om exportbegränsningar. Eftersom bestämmelserna om exportbegränsningar i denna lag i huvudsak har ett annat syfte än artikel 13 i direktivet anser regeringen att ett särskilt bemyndigande för regeringen bör ges i den nya produktsäkerhetslagen. Genomförande av kommissionsbeslut på annat sätt De åtgärder som kommissionen beslutar om enligt artikel 13 skulle under vissa förhållanden också kunna genomföras antingen genom förvaltningsbeslut av tillsynsmyndigheterna eller genom frivilliga åtgärder från näringsidkarnas sida. I det sistnämnda fallet krävs dock att tillsynsmyndigheten säkerställer att åtgärderna också genomförs. Tillsynsmyndigheternas befogenhet att på grundval av kommissionens beslut vidta åtgärder mot en vara följer av deras allmänna befogenhet att besluta om förelägganden och förbud samt att besluta om exportförbud. Några ytterligare bestämmelser i det avseendet behövs därför inte ges i lag. Föreskrifter om förbud i andra fall Möjligheten att meddela föreskrifter om förbud bör stå öppen inte bara vid genomförande av kommissionens beslut enligt artikel 13, utan även i andra fall där det är särskilt angeläget att stoppa en farlig varutyp. Så var fallet då regeringen utnyttjade ett befintligt normgivnings- bemyndigande i för att förbjuda leksaker och barnavårds- artiklar tillverkade i mjuk PVC-plast innehållande ftalater. Kommissionen meddelade sitt beslut om förbud mot dessa varor först . Utredningen har ifrågasatt om inte regeringen också bör bemyndigas Prop. 2003/04:121 att vidaredelegera denna normgivningskompetens till tillsynsmyndig- Utredningen har i likhet med flera remissinstanser uttryckt tvek- samhet inför en sådan ordning. Föreskrifter om generella förbud är en ingripande åtgärd och kan få långtgående konsekvenser. Sådan normgivning bör som huvudprincip förbehållas och regeringen. Tillsynsmyndigheterna har genom sin befogenhet att meddela förelägganden och förbud goda förut- sättningar att effektivt ingripa mot farliga varor. Regeringen anser mot denna bakgrund att en möjlighet till vidaredelegation inte bör föreskrivas. Regeringens förslag: Den som har tagit befattning med ett ärende som gäller tillsyn enligt den nya produktsäkerhetslagen skall inte obehörigen få röja eller utnyttja vad denne har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker utredningens för- slag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) gäller förbudet att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd. Förbudet gäller också för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften. Det förekommer att uppgifter som kommer fram vid tillsynen hanteras av en vidare krets av personer än dem som är anställda vid tillsyns- myndigheten. Exempelvis kan laboratorier som utför tester av varor få del av olika uppgifter, och tillsynsmyndigheten kan behöva konsultera teknisk expertis i olika frågor som rör riskerna hos en vara. Av denna anledning har det i flera speciallagar om produktsäkerhet förts in en bestämmelse som anger att den som har tagit befattning med ett ärende enligt respektive lag inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han därvid har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden. Tillämpningen av 1 kap. 6 § sekretesslagen har lett till svåra gräns- dragningsproblem. lär anlitade personer få sådan anknytning till myndigheten att sekretesslagen blir tillämplig. Det kan dock inte uteslutas att det i verksamheten deltar personer som inte har denna anknytning. För att säkerställa att även sådana personer omfattas av sekretess bör en särskild bestämmelse om tystnadsplikt föras in lagen. Av bestämmelsen bör följa att den som har tagit befattning med ett ärende som gäller tillsyn enligt lagen inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne därvid har fått veta om någons affärs- eller driftsförhållanden. Bestämmelser om straffansvar finns i 20 kap. 3 § . 6.12 Upplysning om produktsäkerhetslagens tillämplighet Prop.