prop · GS0341 · 2004-11-03 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:41 Förbättrad kontroll av rättsliga biträdens Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen behandlas en rad frågor som rör beslut om framför allt ersättning av allmänna medel till offentliga försvarare, målsägande- biträden, offentliga biträden och rättshjälpsbiträden (rättsliga biträden). Det övergripande målet med de förslag som lämnas i propositionen är att förbättra det statliga ersättningssystemet så att det blir mer effektivt och tillförlitligt. Bland annat föreslås att kontrollinsatserna koncentreras till de mål och ärenden som är mest kostnadskrävande. En förutsättning för en förbättrad kontroll av de ersättningar som beta- las av allmänna medel är att statens kontrollmöjligheter utnyttjas på ett bättre sätt än vad som sker . I syfte att åstadkomma detta föreslås att rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndig- heter angående bl.a. ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden (den s.k. talerätten) flyttas från till Justitiekanslern. Det föreslås även att Justitiekanslern skall kunna överklaga beslut om ersätt- ning m.m. i större utsträckning än kan . I propositionen föreslås vidare ändrade regler om kostnadsansvaret för den tilltalades offentliga försvar i vissa mål där en målsägande väckt en- skilt åtal. Propositionen behandlar slutligen den utvärdering av rättshjälpslagen som gjort. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga Förslag till lag om ändring i Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) 2.4Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)......................................................................... 2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om Ärendet och dess beredning............................................................. Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet............... Rätten till ersättning.......................................................... Ersättningsanspråk och kostnadsräkningar ....................... Kostnadsräkningar i några andra länder ......... 4.2.4.3Förbättrad kontroll över yrkad ersättning i i högre instans ................................................. 4.3Rätten att överklaga beslut om ersättning av allmänna Åtgärder för att effektivisera den Talerätten tas över av Justitiekanslern Kostnader för offentligt ...................försvar vid ogillat enskilt åtal Utvärderingen av rättshjälpslagen ................................................... Ekonomiska och andra ..............................................konsekvenser Förslaget till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga Förslaget till lag om ändring i ............... 9.3Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......................................................................... 9.4Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)....................................................................... 9.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1620) om Sammanfattning av departementspromemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55)............. Förteckning över remissinstanserna .................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut, 2.lag om ändring i , 3.lag om ändring i sekretesslagen (1980:100), 4.lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619), 5.lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut Härigenom föreskrivs följande. 1 § Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut av domstol i fråga om 1.ersättningsgaranti enligt 17 kap. 7 a § , 2.ersättning av allmänna medel till målsägande, enskild part, försva- rare, målsägandebiträde, särskild företrädare för barn, vittne, sakkunnig eller annan som inte är part, 3.förordnande eller byte av offentlig försvarare, målsägandebiträde eller särskild företrädare för barn, och 4.återbetalningsskyldighet för försvararkostnader enligt 31 kap. 1 och 11 §§ eller kostnader för målsägandebiträde enligt 8 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde. Rätten att överklaga beslut enligt första stycket 2 omfattar inte överkla- gande av beslut om ersättning av allmänna medel enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m. 2 § Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut av domstol om att 1.avvisa en försvarare eller ogilla en framställning om att avvisa en försvarare, och 2.återkalla ett förordnande av offentlig försvarare eller ogilla en fram- ställning om att ett sådant förordnande skall återkallas. 3 § Justitiekanslern får överklaga beslut enligt 1 och 2 §§ särskilt. Vid ett sådant överklagande tillämpas de regler som gäller för ett särskilt överklagande från part, dock med följande avvikelser. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte överklaga beslutet senare än för beslutet. Justitiekanslern får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. 4 § I fråga om krav på anmälan om missnöje vid överklagande av ett beslut av domstol tillämpas 49 kap. 6 § . 1.Denna lag träder i kraft , då lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt rätte- gångsbalken samt lagen (1996:1621) om rätt för att över- klaga vissa beslut om ersättning m.m. skall upphöra att gälla. 2.I fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller de gamla lagarna. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 31 kap. 11 § skall ha följande lydelse. Om rättegångskostnad i mål där endast målsägande för talan gäller 18 kap. i tillämpliga delar. I fråga om den tilltalades skyldighet att ersätta staten kostnad för offentlig försvarare tillämpas dock 1 § andra och tredje styckena detta kapitel. I fråga om skyldighet för målsägande att i mål, vari han biträtt allmänt åtal eller eljest fört talan jämte åklagaren eller denne fört talan för målsäganden, ersätta rättegångskostnad och om hans rätt till ersättning för sådan kostnad gälle, utöver bestämmel- serna i 3 och 4 §§, vad som i 18 kap. 12 § är stadgat. I mål där endast målsägande för talan skall han eller hon vid fri- kännande dom ersätta staten vad som enligt rättens beslut betalas av allmänna medel i ersättning till försvarare, om det finns särskilda skäl för det. I fråga om skyldighet för målsägande att i mål, där han eller hon biträder allmänt åtal eller annars för talan jämte åklagaren eller denne för talan för målsäganden, ersätta rättegångs- kostnad och om hans eller hennes rätt till ersättning för sådan kost- nad gäller, utöver bestämmelserna i 3 och 4 §§, vad som sägs i 18 kap. 12 §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den nya bestämmelsen skall inte tillämpas, om enskilt åtal har väckts eller målsägande har övertagit ett allmänt åtal före ikraftträdandet. Bestämmelsen skall inte heller tillämpas, om målsäganden i mål rörande brott som hör under allmänt åtal före ikraftträdandet ensam har drivit an- svarstalan vidare i högre rätt. 1 Senaste lydelse 1996:1624. 2.3Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse. Sekretess gäller hos rättshjälps- Sekretess gäller hos Rättshjälps- samt i ärende om samt Justitiekanslern i ärende om 1. för uppgift som angår den 1. för uppgift som angår den rättsliga angelägenhet som ärendet rättsliga angelägenhet som ärendet 2. för uppgift om enskilds 2. för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska för- personliga eller ekonomiska för- hållanden i övrigt, om det kan hållanden i övrigt, om det kan antas att den enskilde lider skada antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. eller men om uppgiften röjs. Sekretessen enligt denna paragraf gäller inte beslut i ärendet. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser skall fortfarande gälla för uppgift i ärende som finns kvar hos efter ikraftträdandet. 2 Senaste lydelse 1989:361. 2.4Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619) Härigenom föreskrivs att 45 och 46 §§ rättshjälpslagen (1996:1619) skall ha följande lydelse. Beslut om rättshjälp får över- klagas av den som är enskild part och av . Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får ändå inte över- klaga beslutet senare än för beslutet. får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. får påkalla beslut om att rättshjälp skall upp- höra enligt 3234 §§. Beslut om rättshjälp får över- klagas av den som är enskild part och av Justitiekanslern. Räknas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte över- klaga beslutet senare än för beslutet. Justitiekanslern får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. Justitiekanslern får påkalla beslut om att rättshjälp skall upp- höra enligt 3234 §§. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller 45 § idess äldre lydelse. Detsamma gäller i fråga om beslut som har med- delats efter ikraftträdandet med anledning av att har på- kallat beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 46 § i dess äldre lydelse. 2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1620) om offentligt biträde Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1620) om offentligt biträde dels att 8 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 9 §, av följande lydelse. Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är enskild part och av . Räk- nas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får ändå inte över- klaga beslutet senare än från beslutet. får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. Ett beslut enligt denna lag får överklagas av den som är enskild part och av Justitiekanslern. Räk- nas tiden för överklagande från den dag en part fått del av beslutet, får Justitiekanslern ändå inte över- klaga beslutet senare än för beslutet. Justitiekanslern får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. Ett offentligt biträde som har överklagat ett beslut om ersättning får i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt anspråk endast om det finns särskilda skäl för det. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller 8 § i dess äldre lydelse. Ärendet och dess beredning Utgifterna för offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden har ökat . En orsak till utgiftsutvecklingen är att målen ökat i svårighet och komplexitet. Andra orsaker är att fler offentliga försvarare, målsägandebiträden och offentliga biträden har förordnats, att den genomsnittligt debiterade tiden har ökat samt att timkostnaden har stigit (se 2001:30 Varför blev det dyrare? kostnadsutvecklingen för offentlig försvarare, målsägandebiträde och offentligt biträde, dnr Ju2001/7356/DOM). gav regeringen i uppdrag att ge förslag på åtgärder som kan påverka kostnadsutvecklingen på rättshjälpsanslaget. Uppdraget redovisades i rapporten , kostnadsräkningarna och talerätten (2003:1). Domstols- verkets rapport finns tillgänglig i (dnr Ju2003/1982/DOM). trädde den nu gällande rättshjälpslagen i kraft. Den viktigaste förändringen i förhållande till rättshjälpslag var att den statliga rättshjälpen gjordes subsidiär till rättsskyddet i privata försäkringar. uppdrog regeringen åt att göra en allmän översyn av rättshjälpslagen och föreslå de författnings- ändringar eller annat som borde göras. I rapporten av rättshjälpslagen (1996:1619) redovisning av ett regeringsuppdrag (DV- rapport 2001:6), som överlämnades till regeringen , konstaterade att den nya rättshjälpsreformen i allt väsentligt fallit väl ut. Inga ändringar i rättshjälpslagen föreslogs. Rapporten och remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2001/6516/DOM). Som ett led i arbetet med att förbättra och effektivisera det statliga ersättningssystemet och dess kontrollmekanismer samt för att bedöma vilka åtgärder som borde vidtas med anledning av den reformerade rättshjälpslagstiftningen, utarbetades inom departementspromemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55). Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissutfallet liksom remissyttrandena i deras helhet finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2003/8879/DOM). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har inte haft några syn- punkter på utformningen av lagförslagen men har av principiella skäl starkt ifrågasatt den föreslagna överföringen av kontrollfunktionen till Justitiekanslern. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.3.2.2. I förhållande till lagrådsremissens förslag har ett par rent redaktionella Prop. 2004/05:41 ändringar gjorts. 4Åtgärder för att förbättra det statliga ersättningssystemet För offentliga försvarare och målsägandebiträden finns en särskild taxa som bestämmer ersättningens storlek och som skall tillämpas i vissa, mindre omfattande mål. Taxebeloppen omfattar allt arbete som en offentlig försvarare eller ett målsägandebiträde utför i målet, liksom ersättning för en timmes tidsspillan och normala omkostnader för uppdragets utförande. Det sammanlagda ersättningsbeloppet enligt taxan får överskridas, om målet krävt avsevärt mer arbete än normalt. Detta anses vara fallet endast om skäligt arvode i målet överstiger ersättningsbeloppet med minst hälften eller med . Taxan får även överskridas, om arbetet utförts under en helgdag och föranletts av att en helgförhandling varit aktuell. Ersättningsbeloppet får underskridas, om försvararen eller målsägandebiträdet varit vårdslös, försumlig eller visat oskicklighet, t.ex. genom att förbereda målet otillräckligt eller onödigtvis dra ut på förhandlingen. För uppdrag där taxan inte är tillämplig för offentliga försvarare och målsägandebiträden har de, i likhet med rättshjälpsbiträden och offentliga biträden, rätt till skälig ersättning av allmänna medel för det arbete de har utfört samt för den tidsspillan och de utlägg som deras uppdrag har krävt. Ersättningen för arbete skall bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av den timkostnadsnorm som regeringen fastställer. Regeringen har beslutat att timkostnadsnormen för skall vara exklusive mervärdesskatt (inklusive mervärdesskatt). Detta innebär att det rättsliga biträdet normalt får debitera detta belopp för varje timme han eller hon lagt ned på uppdraget. Timersättningen får emellertid avvika från timkostnadsnormen, om den skicklighet och den omsorg som uppdraget utförts med eller andra omständigheter av betydelse ger anledning till det (se 27 § rättshjälpslagen beträffande rättshjälpsbiträden, 5 § lagen [1996:1620] om offentligt biträde och 27 § rättshjälpslagen beträffande offentliga biträden, 21 kap. 10 § beträffande offentliga försvarare samt 5 § lagen [1988:609] om målsägandebiträde beträffande målsägandebiträden). Ett ersättningsanspråk kan sättas ned av i huvudsak tre skäl. För det första på grund av att den påstådda arbetsmängden, dvs. den nedlagda tiden, helt enkelt är oriktig. För det andra på grund av att den nedlagda tiden inte är skälig i förhållande till uppdragets art och omfattning. För det tredje på grund av att uppdraget utförts mindre skickligt. vanligaste orsaken till att ett ersättningsanspråk sätts ned är att den tid som lagts ned på arbetet inte anses skälig. På motsvarande sätt kan ersättning utgå med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen, om uppdraget exempelvis utförts särskilt skickligt, omsorgsfullt eller effektivt, om uppdraget varit osedvanligt omfattande eller komplicerat samt då det av andra orsaker finns anledning att godta en högre timersättning än normalt. Antalet fall där ersättning utgår med en timersättning som överstiger timkostnadsnormen är mycket få. I en till medel och metod ovetenskaplig undersökning som gjorts av för har det visat sig att sådan högre ersättning beviljats endast i 10 av ca 2 330 ersättningsbeslut. Någon annan grund för högre ersättning än som redovisats finns inte. Det är alltså en felaktig uppfattning att, vilket ibland påstås, ersätt- ning i vissa mål eller vissa typer av mål kan utgå med dubbel taxa. Endast i mål där helgförhandling ägt rum kan en offentlig försvarare få ersättning för arbete som under en helgdag lagts ned i anledning av förhandlingen med för varje arbetad timme, vilket motsvarar en dubblerad timkostnadsnorm. Även för det fall förberedande arbete utförts under helgdag inför en förhandling på en vardag har det ansetts finnas anledning att bestämma ersättningen enligt helgförhandlingstaxan (se NJA 1998 s. 507). Det finns inte något krav på att advokater skall styrka sina kostnader för resor, logi, uppehälle eller andra utlägg (se vidare avsnitt 4.2.4.1). Domstolen har vid sin granskning av advokaters kostnadsräkningar att bedöma om kostnaderna för utlägg kan anses rimliga i förhållande till angivna faktiska förhållanden. Ofta avser ersättningsanspråket kostnader för resa med bil eller kommunala transportmedel eller hotellkostnader. Sådana kostnader ersätts med högst de belopp som anges i de avtal om reseförmåner vid tjänsteresa som gäller inom verksamhetsområde. Exempelvis ersätts en advokat för resa med egen bil med per mil inklusive mervärdesskatt (per mil exklusive mervärdesskatt). Det är mot denna bakgrund relativt enkelt för domstolen att kontrollera den yrkade ersättningen för sådana utlägg. När det gäller andra utlägg kan det vara svårare att bedöma riktigheten i eller skäligheten av de angivna kostnaderna. Om domstolen finner anledning att ifrågasätta den begärda ersättningen, åligger det domstolen att begära in verifikationer som styrker utläggen. Det har ibland hävdats att det föreligger omotiverade skillnader i ersättningen till å ena sidan advokater i egenskap av rättsliga biträden och å andra sidan vittnen och andra förhörspersoner som inte är parter. Här är det viktigt att komma ihåg att det rättsliga biträdet i allmänhet ersätts i egenskap av näringsidkare medan ett vittne eller någon annan förhörsperson får ersättning i egenskap av privatperson. Följden av detta blir att vittnets ersättning för t.ex. inställelsekostnader med egen bil (per mil) är skattefri. Ersättningen till det rättsliga biträdet måste beskattas på sedvanligt sätt. Skillnaden i ersättningar av det nu angivna slaget är därmed inte stor och i många fall blir det ingen skillnad alls. Tidsspillan avser sådan tid då produktivt arbete med ett uppdrag inte utförs, trots att advokatens arbetstid tas i anspråk. Restid och väntetid är de vanligaste formerna av tidsspillan. Det måste avgöras från fall till fall vad som kan anses utgöra ersättningsgill tidsspillan. Syftet med reglerna om tidsspillan är dock att ersätta sådan tid som tagits i anspråk av domstolen och som medfört att biträdet inte kunnat utföra produktivt arbete med något annat uppdrag. I rättspraxis har ansetts att ersättning för tidsspillan inte skall utgå när det gäller sådan tid som kan sägas ha ett nära samband med utförandet av själva arbetet i målet eller avser en i sammanhanget alltför obetydlig tid för att ersättas särskilt (se t.ex. NJA 1979 s. 588 samt RH 1995:3537 och 2001:70). Exempelvis ersätts inte ett rättsligt biträde för inbokad tid i de fall en huvudförhandling har fått ställas in eller kunnat genomföras betydligt snabbare än planerat (se NJA 1976 s. 455). Bestämmelserna om utformningen av rättshjälpsbiträdens kostnads- räkningar finns i 20 § rättshjälpsförordningen (1997:404). Genom hänvisningar i 3 § förordningen (1997:406) om offentlig försvarare m.m., 3 § förordningen (1997:408) om målsägandebiträde samt 6 § förord- ningen (1997:405) om offentligt biträde skall 20 § rättshjälpsförord- ningen tillämpas även i fråga om offentliga försvarares, målsägande- biträdens respektive offentliga biträdens kostnadsräkningar. Enligt 20 § första stycket rättshjälpsförordningen skall ett rättshjälps- biträde i sin kostnadsräkning i skilda poster ta upp den ersättning som begärs för arbete, tidsspillan och utlägg. Bestämmelsen innehåller även en hänvisning till mervärdesskattelagens bestämmelser om fakturering. I andra stycket föreskrivs att kostnadsräkningen skall innehålla en arbetsredogörelse, om ersättningen inte skall bestämmas enligt taxa eller om den begärda ersättningen avviker från fastställd taxa. Redogörelsen skall vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas. Om den som begär ersättning vill åberopa några särskilda omstän- digheter, såsom att uppdraget varit särskilt svårt eller krävande, skall dessa redovisas. Av kostnadsräkningen skall även framgå den tid som har lagts ned på uppdraget och när arbetet påbörjades. Enligt tredje stycket i samma lagrum skall, om ett biträde har satt en advokat eller en biträdande jurist i sitt ställe, detta framgå av kostnadsräkningen. 1981/82:28 s. 18 som främst avsåg förslag till ändringar i den då gällande rättshjälpslagen angavs att det från de granskande myndig- heterna hade påpekats att kostnadsräkningarna inte sällan uppvisade I propositionen utvecklas närmare vilka krav som bör ställas på arbetsredogörelsen i en kostnadsräkning. Vad som i detta avseende sägs i propositionen är relevant även . Det framhålls att kraven skiftar beroende på ärendets karaktär. I enkla och mindre tidskrävande ärenden kan det räcka med en redogörelse för olika arbets- moment såsom sammanträden och telefonsamtal, medan det generellt sett bör ställas avsevärt högre krav på arbetsredogörelsen om ärendet är mer omfattande och det begärda arvodet högre. Som exempel på när det är särskilt befogat att ställa högre krav på arbetsredogörelsen nämns fall där den begärda ersättningen avviker från vad som kan betraktas som normal debitering för uppdrag av det aktuella slaget samt i fråga om de delar av biträdets arbete som den prövande myndigheten inte själv vid förhandling eller på något annat sätt kan bilda sig en uppfattning om. Det påpekas att en uppräkning av antalet åtgärder är av underordnad bety- delse för en bedömning av biträdets insats. I stället bör biträdet lämna en redogörelse för den rättsliga angelägenheten, det värde tvisten rör, särskilda tvistefrågor och de resultat som åstadkommits. Samman- fattningsvis anförs att de omständigheter som visar att arbetet varit påkallat för att ta tillvara huvudmannens rätt eller i övrigt nödvändigt för att fullgöra uppdraget bör anges i redogörelsen. Som exempel nämns att biträdet kan, utan att åsidosätta eventuell tystnadsplikt, utveckla vad som har förekommit vid överläggningar och telefonsamtal. Om ärendet har inneburit särskilda svårigheter i juridiskt hänseende eller på något annat sätt, framhålls att orsakerna till detta bör anges i redogörelsen. Den refererade praxis som rör frågan om kravet på att en arbets- redogörelse måste vara så utförlig att ersättningsanspråkets skälighet kan bedömas är mycket sparsam. I RH 2000:68 konstaterade hovrätten följande. Kravet på en arbets- redogörelse skiftar beroende på ärendets karaktär. I enkla och föga tids- krävande ärenden kan det ofta vara tillräckligt med en i telegramstil avfattad redogörelse för olika arbetsmoment, såsom sammanträden och telefonsamtal med huvudmannen osv.