prop · GS0311 · 2004-09-28 00:00:00 — Den stora andelen barn i förskola hade dock förvärvsarbetande eller studerande föräldrar. När förskolan blev en del av utbildningssystemet blev frågan om att utöka tillgängligheten högt prioriterad. Förskolan skulle i första hand vara till för barnet. Rätt till förskoleverksamhet för arbetslösas barn infördes och för föräldraledigas barn . infördes allmän avgiftsfri förskola för alla barn från och med höstterminen det år barnet fyller . Förskolan hade därmed närmat sig den princip som gäller för skolan att verksamheten skall vara avgiftsfri, tillgänglig och likvärdig för alla. Uppdraget att göra det möjligt för föräldrar att förena föräldraskap och förvärvsarbete kvarstod oförändrat. De allra flesta kommuner klarar att erbjuda förskoleverksamhet i en- lighet med lagstiftningens intentioner, dvs. efter ansökan om plats. Det händer dock att vissa kommuner mer eller mindre tillfälligt har problem att erbjuda platser . Ett par storstadskommuner har behövt bygga ut sin förskoleverksamhet kraftigt för att kunna möta behovet. är av barnen i åldern inskrivna i förskola . 2004/05:11 och familjedaghem. Andelen är högre bland äldre barn än bland yngre. tog förskolan emot av alla fyra- och fem- åringar och av ettåringarna. Andelen fyra- och femåringar i förskola ökade med eller 8 000 barn första året med allmän förskola. Andel (%) barn som är inskrivna i förskoleverksamhet 2003 Källa: Officiell statistik. Enligt föräldraenkät var det stora flertalet av de barn som inte var inskrivna i förskola eller familjedaghem hemma, oftast med en förälder som var föräldraledig för ett syskon (). Endast en procent av alla 15-åringar var hemma med en förälder som var hemarbetande på heltid och ungefär lika ovanligt var det att barnen var hemma med en arbetslös eller långtidssjukskriven/sjukpensionerad förälder. För övriga barn hade föräldrarna ordnat omsorg på privat väg med hjälp av barnflicka, släkting eller liknande eller också turades föräldrarna om att vara hemma med barnet. Barn efter omsorgsform 2002 Omsorgsform Andel (%) föräldrar som turas om Källa: föräldraenkät (ännu opubl. En jämförelse mellan 1996 och 2002 års föräldraenkäter visar vad utbyggnaden av förskolan tillsammans med reformerna 20012002 har inneburit för tillgängligheten. var mer än vart fjärde barn i 2002 hade den andelen minskat till Andelen barn som var hemma med föräldraledig förälder minskade från och med arbetslös förälder från fem till en procent. Föräldrar som turades om att ta hand om barnet minskade Prop. 2004/05:11 från . Minskningen av andelen barn som var hemma med en arbetslös förälder berodde dock inte enbart på att regelverket ändrades. Andelen barn med en arbetslös förälder minskade kraftigt . Sammantaget innebär detta att förskolan efter en period av intensiv utbyggnad är i princip fullt utbyggd. Enligt föräldraenkäten motsvarar efterfrågan på ytterligare förskoleplatser endast någon enstaka procent av alla 15 åringar. 6.2Barngruppernas storlek och personaltäthet ställde den ekonomiska situationen i välfärden inför stora utmaningar. Kommunerna tvingades genomföra nedskär- ningar och besparingar, inte minst inom förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen. Kraven på besparingar inträffade som fler barn än någonsin skrevs in i förskolor och fritidshem p.g.a. skärpt lagstiftning och höga födelsetal. Besparingarna i förskolan resulterade i större barngrupper och minskad personaltäthet. var det ovanligt med grupper med fler än 15 barn i förskolan och i slutet av decenniet hade två tredjedelar av förskolegrupperna fortfarande högst 15 barn. Men därefter skedde en snabb ökning. ökade barnantalet från i genomsnitt 14 barn per grupp till 17. har den genom- snittliga gruppstorleken legat kring drygt 17 barn, med någon tendens till minskning. Genomsnittlig gruppstorlek i förskolan 19902003 År Barn/grupp Källa: Officiell statistik (19901998, 2003), gruppstudier (20012002). Bakom genomsnittstalen finns stora skillnader, både mellan och inom kommunerna. hade drygt en tredjedel av landets förskole- avdelningar upp till 15 barn per grupp. Hälften av grupperna hade mellan 16 och 20 barn, medan det i av grupperna fanns 21 eller fler barn. I av grupperna var antalet 26 eller fler. Andel (%) förskolegrupper med högst 17, 1820 resp. fler än 20 barn 19942003 fler än 20 barn Källa: Officiell statistik (19941998, 2003). gruppstudier (20012002). Stora barngrupper kan framförallt ha negativa effekter för vissa grupper av barn, som t.ex. de yngsta barnen, barn i behov av särskilt stöd samt barn med annat modersmål än svenska. Trots en tydlig ambition i många kommuner att begränsa gruppstorlekarna för de yngsta barnen finns dessa ofta i stora grupper. Drygt var fjärde grupp () är en småbarnsgrupp, dvs. med endast barn i åldern . Nästan hälften av dessa () har mellan 14 och 16 barn. Det är dock relativt ovanligt med fler än 16 barn i småbarnsgrupperna. av grupperna är så stora. Andel småbarnsavdelningar efter antal barn i avdelningen Andel (%) 17 barn eller fler Källa: Officiell statistik. som gruppstorlekarna ökat i förskolan har personaltätheten minskat. ökade det genomsnittliga antalet barn per årsarbetare från 4,4 till 5,5, dvs. Ökningen har avstannat och var antalet barn per årsarbetare 5,4 en nivå som varit i stort sett oförändrad . Genomsnittlig personaltäthet i förskolan 19902003 Källa: Officiell statistik. Personaltätheten varierar mellan kommunerna från 3,9 barn per Prop. 2004/05:11 årsarbetare till 6,7. Var fjärde kommun har mellan 3,9 och 5,0 barn per årsarbetare, har mellan 5,1 och 5,7 barn och har 5,8 till 6,0 barn per årsarbetare. Variationerna har minskat jämfört och den extremt låga personaltäthet (710 barn per års- arbetare) som tidigare fanns i vissa kommuner har försvunnit. Barngruppernas storlek och personaltätheten i förskolan är den kvalitetsfråga som har diskuterats mest , såväl bland personal som bland föräldrar. Krav har ställts på statliga normer för personaltätheten och för hur stor en barngrupp får vara. Att gruppstorlek och personaltäthet påverkar kvaliteten i förskolan har påvisats i forskningen. Särskilt nämns att låg personaltäthet och stora barngrupper kan ha negativa effekter på barns språkutveckling, samspelet mellan barn och vuxna, flickors och pojkars identitetsutveckling och relationer och på den dagliga miljön i form av stress, buller och konflikter. Gruppstorlek tycks ha större betydelse än personaltäthet, dvs. mindre grupper är att föredra framför större med samma personaltäthet. Det finns dock inte något stöd i forskningen för att det skulle finnas en gruppstorlek eller personaltäthet som är den lämpligaste i alla samman- hang. Även andra faktorer är betydelsefulla för en god kvalitet i för- skolan, som barngruppernas sammansättning, personalens kompetens och pedagogiska samsyn, förskolans ledning, lokalernas utformning och upptagningsområdets karaktär. Regeringen har gett i uppdrag att utfärda allmänna råd för kvaliteten i förskolan, baserade på forskning och erfarenhet. Barn- gruppernas storlek och personaltäthet kommer att vara viktiga frågor i de allmänna råden. Råden skall vara färdigställda . Förskolan fick sin första läroplan 1998. Läroplanen syftar till att skapa förutsättningar för en likvärdig förskola med hög kvalitet. Till sin struktur överensstämmer förskolans läroplan i huvudsak med skolans läroplaner. Verksamheten skall utformas utifrån grundläggande demokratiska värderingar. Avsikten är att läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. Målen i förskolans läroplan är utformade som mål att sträva mot och anger inriktningen på förskolans arbete. I förskolan är det verksamhetens måluppfyllelse som skall utvärderas, inte det enskilda barnets resultat. Betyg eller omdömen utfärdas inte. Förskolan skall vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar utifrån var och ens förutsättningar. Läro- planens mål uttrycker en önskad kvalitetsutveckling av det pedagogiska arbetet. Förskolans verksamhet skall planeras, genomföras, utvärderas och utvecklas i förhållande till de uppställda målen. Tyngdpunkten i förskolans läroplan ligger på att verksamheten skall skapa bästa möjliga förutsättningar för att varje barn utvecklar lust och nyfikenhet samt en tilltro till sin egen förmåga däremot inte att varje barn skall uppnå en viss bestämd kunskapsnivå. Förskolans läroplan innehåller därför till skillnad mot skolans läroplan inga uppnåendemål för barns utveckling och lärande. har i en nationell utvärdering studerat hur förskolan ut- vecklats efter läroplanens införande (Förskola i brytningstid, 2004). Utvärderingen visar att läroplanen fått ett positivt mottagande bland förvaltningsledning, förskolechefer och personal. Läroplanen ger en bekräftelse på förskolornas sätt att arbeta och har bidragit till att höja förskolans status. Den har också haft betydelse som stöd i det peda- gogiska arbetet och lett till ökad professionalitet. Normer och värden är det område i läroplanen där de flesta förskolor anser sig ha kommit längst. Även frågor kring utveckling och lärande respektive föräldrasamverkan tillmäts stor betydelse i förskolorna. När det gäller barns utveckling och lärande anser sig förskolor i storstadsom- råden ha kommit längre än förskolor i mindre kommuner. Ser man till vilken kompetensutveckling för personalen som prioriterats i kommunerna är värdegrundsfrågor och barns språkutveckling det man satsat mest på. Genusfrågor och könsroller (jämställdhet) samt barn med annat modersmål än svenska är de områden som kommunerna satsat minst fortbildningsinsatser på. konstaterar att läroplanen haft stor betydelse för det peda- gogiska arbetet i förskolan. Däremot har den haft liten eller ingen betydelse för kommunala beslut om ramar och resurser. Enligt läroplanen skall hänsyn tas till barns olika förutsättningar och behov. Detta innebär att verksamheten inte kan utformas på samma sätt överallt och att förskolans resurser därför inte skall fördelas lika. Trots att förskolorna arbetar under olika villkor tar kommunerna liten hänsyn till detta när man fördelar resurser. Förskolornas upptagningsområden, personalens ambitioner och kompetens är faktorer som tillmäts liten betydelse när kommunerna fattar beslut om t.ex. barngruppernas storlek och resurs- fördelning. anser att det är angeläget att kommunerna ser över sina resursfördelningsmodeller så att större hänsyn tas till det faktum att förskolor arbetar under olika villkor. Personalens inflytande över beslut om ramar och resurser behöver stärkas. uppmärksammar även i sin rapport hur sättet att bedöma måluppfyllelse i förskolan har förändrats efter övergången till utbild- ningssystemet och införandet av läroplanen. I rapporten beskrivs över- gången till ett mål- och resultatstyrt utbildningssystem som en genom- gripande förändring. Även om förskolan under hela utbyggnaden varit mål- och resultatstyrd så har resultaten till stor del varit kopplade till förskolans familjepolitiska uppgift och tillgång till plats eller service- nivån. Resultat har främst definierats i termer av andelen inskrivna barn, vistelsetider eller hur nöjda föräldrarna är med förskolan. utvärdering visar att det har skett en ökad samordning av förskola och skola i kommunerna och att kraven har ökat på att beskriva förskolans mål och resultat i skolplaner, lokala arbetsplaner och kvalitetsredovisningar. I kommunerna behandlas ofta förskola och skola gemensamt. Visserligen har förskolans läroplan flera likheter med skolans, men att förskolan endast har strävansmål som innebär att mål- uppfyllelse inte skall bedömas i termer av barnens prestationer, uppmärk- sammas och diskuteras . ger i rapporten exempel på kommuner och förskolor som i skolplaner och lokala arbetsplaner formulerar egna mål för vad barnen skall prestera vid en viss ålder. Att förskolan, enligt läroplanen, skall sträva efter att varje barn utvecklar sitt ord- och begreppsförråd och sin Prop. 2004/05:11 förmåga att leka med ord, förmedla upplevelser, tankar och erfarenheter i lek, bild, rörelse och sång kan t.ex. omformuleras i en målindikator där målet är nått när varje barn kan återberätta en saga för sina kamrater i en samlingssituation. Förskolans mål att sträva mot att barn skall utveckla motorik, koordinationsförmåga och kroppsuppfattning görs till ett mål för femåringar att kunna benämna en rad olika kroppsdelar. Läroplanens strävansmål för inriktningen på förskolans arbete bryts alltså ner i normativa kunskapsmål för barnen. Det är inte förenligt med läroplanens intentioner. ser här en växande tendens i för- skolan som är problematisk. finner i sin rapport att enskilda barns utveckling inom olika områden kartläggs, observeras och dokumenteras i ökad omfattning, ofta i individuella utvecklingsplaner och med skolan som förebild. Det finns en risk att sådana planer i praktiken fokuserar på barnets brister och blir ett instrument för normalisering, utifrån förväntningar på vad flickor och pojkar skall kunna vid en viss ålder. Detta innebär inte att barnens perspektiv skall vara frånvarande i ut- värderingar, påpekar . Barns intresse, gensvar och reaktioner på det som förskolan erbjuder är väsentligt för att bedöma målupp- fyllelse. Genom att följa och observera barns utveckling och lärande kan en grund läggas för att förändra, utveckla och förbättra förskolans verk- samhet i förhållande till barns behov, förutsättningar, erfarenheter och intressen. Det finns också många exempel på förskolor som arbetar med att utvärdera hur förskolan lyckats med verksamheten utifrån läroplanens strävansmål. menar att utvecklingen inom dessa områden bör bli föremål för fortsatt uppmärksamhet och fördjupade diskussioner. Skillnaden mellan strävansmål och uppnåendemål behöver tydliggöras. Även konsekvenser av de ökade kartläggningarna av barns individuella utveckling bör uppmärksammas och följas. ökade kontinuerligt föräldraavgifternas andel av kommunens kostnad för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen och steg från till närmare det dubbla. hade i flera studier även uppmärksammat de stora avgiftsskillnaderna mellan olika kommuner i landet. För en lågavlönad ensamstående förälder med ett barn i förskola på heltid kunde skillnaden i avgifter bli nästan . Efter maxtaxans införande förändrades både kommunernas avgifts- system och föräldrarnas avgifter för förskoleverksamheten och skol- barnsomsorgen väsentligt. har nästan alla barnfamiljer fått kraftiga avgiftssänkningar. Avgiftsnivåerna harmoniserades och skillnaderna i avgifter mellan kommunerna har utjämnats. visar att barnfamiljernas återstående konsumtionsutrymme, till stor del beroende på maxtaxan, har ökat påtagligt. Enligt uppföljning av maxtaxan, som verket har rege- ringens uppdrag att genomföra fram till , har det visat sig att kommunerna lyckats införa maxtaxan utan att den genomsnittliga Prop. 2004/05:11 kvaliteten i verksamheten påverkats. Barngruppernas storlek, personal- täthet och barnens vistelsetider är i stort sett desamma. Statsbidraget för maxtaxan har väl täckt avgiftsintäktsbortfallet. Även enskilda förskolor har blivit väl kompenserade. Statsbidraget till kvalitetssäkrande åtgärder har under maxtaxans första främst använts till personal- förstärkningar. har 1 490 årsarbetare anställts med stöd av detta statsbidrag. Kompetenshöjande åtgärder genomfördes i cirka hälften av kommunerna för totalt under . Att förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, i alla sina olika verksamhetsformer, har fått låga föräldraavgifter och att allmän och avgiftsfri förskola införts med , för alla barn från och med höstterminen det år barnet fyller , har haft till syfte att öka tillgängligheten för fler grupper, förbättra barnfamiljernas ekonomi, minska marginaleffekter och underlätta arbetskraftsdeltagande. Den största förändringen är ändå att förskolan i och med detta på ett avgörande sätt blivit en del av den generella välfärden. var ett av de länder i som, i likhet med och , tidigt satsade på att bygga ut barnomsorgen i början av 1970- talet. Däremot har barnomsorg länge legat utanför eller i utkanten av dagordningen i övriga EU-länder. Efter att frågan om barnens tillsyn och omsorg länge betraktats som en privat angelägenhet för familjen, har detta nu snabbt förändrats. På många håll utgör kvinnorna en arbets- kraftsreserv. En utbyggd barnomsorg och förbättrad ersättning vid för- äldraledighet möjliggör för kvinnor att öka sitt deltagande på arbets- marknaden och att inte lämna denna i samband med barnafödsel. Stora ansträngningar görs nu i många länder inom EU för att bygga ut barn- omsorgen. I ett internationellt perspektiv intar den svenska barnomsorgen på flera sätt en särställning, bl.a. genom att förena omsorg och pedagogik (educare), sin tillgänglighet och stabila finansiering och sina höga ambitioner när det gäller kvaliteten. Vanligen benämns denna barnom- sorgsmodell den generella välfärdsmodellen. Förutom har också anammat denna barnomsorgsmodell. Även de övriga nordiska länderna hör i många avseenden hit, men har också tydliga drag av andra modeller. Andra barnomsorgsmodeller i analogi med den danske forskaren klassiska indelning är den liberala och den konservativa (1990; 1999:51). I den liberala modellen är marknadsinslaget viktigt. Offentligt stöd till barnomsorg ges främst i form av skatteavdrag, vilket är minst gynnsamt för låginkomsttagare. Skatteavdrag bidrar till att stimulera uppkomsten av en barnomsorgsmarknad. Eventuella offentliga barnomsorgsprogram riktar sig i första hand till dem som inte kan ordna barnomsorg genom familjen eller marknaden. Ett tydligt exempel är , men även , med en relativt hög andel yrkesarbetande småbarnsmödrar och många olika informella och privata barnomsorgsalternativ till i allmänhet höga kostnader för den enskilde. Den genomsnittliga kostnaden för en barnomsorgsplats i motsvarade för ett barn och för ett barn (Daycare Trust 2003). Antalet platser i är mycket otillräckligt. I de mest utsatta bostadsområdena byggs nu statligt finansierad barnomsorg ut kraftigt, i syfte att bekämpa barnfattigdomen. Den konservativa barnomsorgsmodellen är den som i högst grad förutsätter att barns omsorg är en angelägenhet inom familjen. Till skillnad från den liberala modellen är det familjepolitiska stödet relativt generöst, men det är utformat så att det gynnar en manlig försörjar- modell. Vårdnadsbidrag föredras framför offentligt understödd barn- omsorg. Förskoleverksamheten är väl utbyggd, men bedrivs i första hand på deltid (kindergarten, école maternelle) för barn och förutsätter att någon vuxen finns hemma större . Traditionellt är , men även , exempel på denna modell. Behovet av att bygga ut barnomsorgen är stort i många länder i . Bristen på platser är påtaglig, särskilt för barn . Inom ramen för har en överenskommelse om ett gemensamt mål satts upp för utbyggnaden av förskoleverksamheten; av barnen i åldern skall ha tillgång till förskoleverksamhet och av barnen . I syfte att vara ett stöd för en utbyggnad av barnomsorgen internationellt har genomfört en tematisk studie, i vilken och ett femtontal andra länder deltagit, and Care Policy. pekar i sin slutrapport (Starting Strong, 2001) på ett antal nyckelområden för utvecklingen av barnomsorgen: att det skall finnas ett sammanhållet ansvar för omsorg och pedagogik för barn under hela förskoleåldern, som samordnas på statlig, och lokal nivå, att förskoleverksamheten skall ses som en del av det livslånga lärandet och vara en jämställd del av utbildningssystemet, att verksamheten skall vara tillgänglig för alla barn, med ett särskilt ansvar för barn i behov av stöd, att finansieringen skall vara stabil och till största delen utgöras av allmänna medel, att kvalitetsutveckling och utvärderingar skall omfatta personal, föräldrar och barn och göras utifrån pedagogiska riktlinjer som fokuserar på barns hela välbefinnande och utveckling, att personalen skall vara välutbildad och ha goda arbetsförhållanden i samtliga verksamhetsformer, att en systematisk statistik- och datainsamling finns att tillgå, och att en långsiktig plan för forskning och uppföljning utvecklas. Man kan konstatera att valt att framhålla den generella välfärdsmodellen för barnomsorgens utveckling internationellt. Det är dock långt ifrån klart att i detta avseende kommer att få något brett genomslag. Den svenska barnomsorgsmodellen diskuteras som ett föredöme i många länder i , men betraktas också som utopisk, t.ex. när det gäller den höga tillgängligheten och Såväl föräldrarna själva som näringslivet förutsätts i Prop. 2004/05:11 många länder bidra till finansieringen av en utbyggd barnomsorg. Regeringens förslag: Ett särskilt statsbidrag till kommunerna för att anställa 6 000 förskollärare, barnskötare och annan personal i förskolan, så som regeringen föreslagit i budgetpropositionen , införs . Målet med stödet skall vara att öka personaltätheten samt att ge förutsättningar för att minska barngruppernas storlek och öka kvaliteten i förskolan. Statsbidraget skall införas . Statsbidraget skall omfatta 2005 och beräknas till . Därefter skall medlen inordnas i det generella statsbidraget. I denna proposition föreslår regeringen att bidraget skall fördelas med barnomsorgsmodellen i det kommunala skatteutjämningssystemet som grund. För att få del av bidraget skall en kommun använda bidraget till att öka personaltätheten i förskolan jämfört med kommunens genomsnittliga personaltäthet . I kommuner med ett minskande antal inskrivna barn i förskolan kan bidraget användas till att öka personaltätheten genom att behålla redan anställd personal. Bidraget får även användas för att motverka en minskning av personaltätheten i de kommuner som ingått en överenskommelse med staten genom Bostadsdelegationen eller . kan av bidraget få användas till personalkostnader för att motverka en minskning av personaltätheten i kommuner med ökat antal inskrivna barn i förskolan Det bör ankomma på regeringen att meddela föreskrifter om de närmare villkoren för bidraget samt om dess administration och upp- följning. Regeringens bedömning: bör få i uppgift att administrera och följa upp stödet. Medlen bör rekvireras från och kommunen bör redovisa till hur medlen använts. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regeringen har ekonomiska vårproposition (prop. 2003/04:100) beräknat medel till ett statsbidrag för personalförstärk- ningar i förskolan. I budgetpropositionen (prop. 2004/05:1) föreslås att medel anvisas för ett särskilt statsbidrag till personalför- stärkning i förskolan. Förskolan har varit utsatt för besparingar som påverkat kvalitet och arbetsmiljö för barn och personal. har barn- gruppernas storlek ökat och personaltätheten minskat. var den genomsnittliga personaltätheten i landet 5,4 barn per årsarbetare. I kommunen med den högsta personaltätheten var den 3,9 barn per års- arbetare och i den med den lägsta 6,7 barn per årsarbetare. Besparingarna på förskolan upphörde till stor del , men de sats- ningar som gjorts har endast marginellt kunnat återskapa 1980-talets nivå (se vidare avsnitt 6, Förskola ). Mer personal är en avgörande faktor för att förbättra förskolans kvalitet och arbetsmiljö. Med mer personal kan barngruppernas storlek minska och förutsättningarna öka för att mer tid ägnas åt barn i behov av särskilt stöd. Ett tillskott av personal gör det också möjligt att tillföra för- skolan ytterligare kompetenser, t.ex. konstnärlig, musikalisk eller pedagogisk. Ett ökat antal anställda minskar förskolans sårbarhet vid sjukdom i personalgruppen och underlättar för personalen att frigöra tid för att utveckla sin kompetens. Genom ökade födelsetal kommer behovet av förskoleplatser att öka . För att underlätta den rekrytering av personal som det ökade barnantalet leder till utformas statsbidraget till personalförstärk- ning så att det blir möjligt att använda av bidraget till personalförstärkningar som inte ökar personaltät- heten. Det är den enskilda kommunen som bedömer om den vill utnyttja denna möjlighet.