prop · GR03154 · 2004-06-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:154 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att en ny lag om luftfartsskydd införs och att lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla. Lagen om luftfartsskydd innehåller kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Förslaget innebär att den som driver en flygplats skall ha ansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräckligt med personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser om luftfartsskydd. Den som driver en flygplats skall se till att flygplatsen är inrättad och utrustad enligt EG-förordningens regler och svenska nationella tillämpningsbestämmelser. Säkerhetskontrollerna skall enligt förslaget även fortsättningsvis ske under polismans ledning, och polisen skall ha det yttersta ansvaret för denna kontroll. För finansieringen av säkerhetskontrollerna av passagerarna och deras bagage föreslås att ett särskilt avgiftssystem skapas. De faktiska kostnaderna för kontrollerna varierar betydligt mellan olika flygplatser beroende på bl.a. storleken på passagerarflödena. I propositionen föreslås därför ett system för utjämning, så att en enhetlig avgift tas ut för alla resande. Avgiften, som skall beräknas per passagerare, tas ut av flygföretagen. Den skall täcka de samlade kostnaderna för säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage vid svenska flygplatser. De närmare principerna för hur systemet för utjämning skall förvaltas bör enligt förslaget fastställas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Den nya lagen föreslås träda i kraft , utom såvitt gäller bestämmelserna om den enhetliga avgiften för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage, som skall träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om luftfartsskydd ...................................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Lagen om särskild kontroll på flygplats............................ 5.3EG:s förordning (EG) nr 2320/2002 och kompletterande Närmare om den antagna En ny lag om luftfartsskydd ............................................................ Undersökning av personer och förvaringsställen.............. Kompletterande bestämmelse om inspektioner ................ Verksamhetsansvar och finansiering ................................ Närmare om ansvaret för skador på grund av brister i säkerhetskontrollen............................ Avgifter för säkerhetskontroller........................................ Närmare om pålagan för luftfartsskyddet skall betraktas som en skatt eller en avgift Överlåtelse av befintlig utrustning för säkerhets- Skyldighet att lämna underlag .......................................... Konsekvenser, kostnader m.m. ......................................... Lagens ikraftträdande m.m. ............................ Behov av ytterligare överväganden ................ Bilaga 1 och rådets förordning (EG) nr 2320/2002.......................................................................... Bilaga 2 Sammanfattning av (Ds 2003:37) Avgiftsutjämningssystem Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser.......................................... Bilaga 7 och rådets förordning (EG) nr 849/2004............................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om luftfartsskydd. Förslag till lag om luftfartsskydd Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten1. Undersökning av personer och förvaringsställen 2 § Sådan säkerhetskontroll av personer, medförda föremål och fordon, som sker på flygplats, och som följer av förordning (EG) nr 2320/2002, av beslut enligt 9 § eller som anges i 3 och 4 §§ skall utföras av polis eller av annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet. Kontroll enligt första stycket som utförs av särskilt utsedd person skall utföras under polismans ledning. Första stycket gäller inte för företag som efter godkännande av behörig myndighet får svara för säkerhetskontrollen av den egna personalen. 3 § För att förebygga brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart får, utöver vad som följer av förordning (EG) nr 2320/2002, den som uppehåller sig inom flygplatsens område kroppsvisiteras. För samma ändamål får väskor, fordon eller andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område undersökas. Den som vägrar att låta sig eller sin egendom undersökas får avvisas eller avlägsnas från flygplatsområdet. 4 § Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall utföras i ett avskilt utrymme. Sådan visitation skall ske i vittnes närvaro, om den som undersöker eller den som skall undersökas begär det och det kan ske utan större omgång. Kroppsvisitation av kvinna får utföras och bevittnas endast av en annan kvinna, om undersökningen inte sker genom metalldetektor eller liknande anordning. Kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks får dock utföras och bevittnas av en man. 5 § Om det vid kroppsvisitation eller annan undersökning påträffas föremål som kan komma till användning vid brott som utgör fara för säkerheten vid luftfart skall, om föremålet inte tas i beslag enligt bestämmelserna i , den hos vilken föremålet påträffats uppmanas att förvara föremålet på sådant sätt att det inte kan användas för brott. Den som inte följer en sådan uppmaning får avvisas eller avlägsnas från flygplatsens område eller del av detta. 1 EGT L 355, 30.12.2002, s. 1 (Celex 32002R2320). 6 § Protokoll skall föras och bevis utfärdas om gjord kroppsvisitation om den undersökte begär det vid förrättningen eller om föremål tas i beslag. Kompletterande bestämmelse om inspektioner 7 § När kommissionen genomför sådan inspektion som avses i artikel 7 i förordning (EG) nr 2320/2002 skall berörda organ och personer underkasta sig sådan inspektion. Om så behövs får de som bemyndigats att utföra inspektionen begära handräckning av kronofogdemyndigheten för att kunna genomföra de åtgärder som följer av den artikeln. Frågor om handräckning enligt denna paragraf prövas av i . Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken. får dock låta bli att underrätta den hos vilken inspektionen skall genomföras innan verkställighet sker. Genomförande av säkerhetskontroller m.m. 8 § Flygplatshavaren har ansvaret, inklusive det ekonomiska ansvaret, för att det finns tillräcklig personal, lokaler och utrustning för luftfartsskyddet på den egna flygplatsen, såvida inte annat följer av särskilt meddelade bestämmelser om luftfartsskydd. De kostnader polismyndigheten har för polismans ledning av kontrollerna enligt 2 § liksom för övrigt arbete som polisen själv utför på en flygplats skall betalas av polisen. 9 § får, efter att ha hört , besluta om strängare åtgärder än vad som följer av förordning (EG) nr 2320/2002. Ett sådant beslut får tidsbegränsas. Det får också begränsas till en viss flygplats eller viss trafik. Behövs särskilda föreskrifter i fråga om åtgärderna skall dessa anges i beslutet. I brådskande fall får besluta om strängare åtgärder utan att ha hört . Ett sådant beslut skall dock omprövas av efter att har hörts. I brådskande fall får också en polismyndighet besluta om strängare åtgärder för flygplatser inom det egna polisdistriktet. Ett sådant beslut skall genast underställas , som, efter att ha hört , utan dröjsmål prövar om beslutet skall bestå. 10 § Beslut om strängare åtgärder som rör de verksamhetsutövare som omfattas av det nationella säkerhetsprogrammet för civil luftfart enligt förordning (EG) nr 2320/2002 fattas av efter att har hörts. 11 § Flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontroll av passagerare och deras bagage skall täckas av en avgift. Denna avgift skall tas ut i ett avgiftsutjämningssystem som omfattar alla flygplatser som är säkerhetsgodkända i enlighet med förordning (EG) nr 2320/2002. Avgiften skall tas ut för varje avresande passagerare och skall vara lika för alla flygplatser i landet som ingår i avgiftsutjämningssystemet. Avgiften skall tas ut av de flygföretag som transporterar passagerarna. För en ankommande passagerare som redan blivit föremål för säkerhetskontroll som uppfyller kraven i förordning (EG) nr 2320/2002 och som fortsätter sin resa utan att bli kontrollerad på nytt skall någon avgift enligt denna paragraf inte betalas. 12 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att en avgift som avses i 11 § också skall tas ut av dem som använder flygplatser för att sända varor, gods och liknande som inte befordras som en passagerares bagage. 13 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgiftens storlek och om hur influtna avgifter skall fördelas för att täcka skäliga kostnader för luftfartsskydd som avses i 11 §. 14 § En flygplatshavare skall lämna underlag för beräkningen av avgiften och av de belopp som skall fördelas. Underlaget skall lämnas till den myndighet som regeringen bestämmer. Denna lag träder i kraft såvitt gäller 110 §§ , då lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats skall upphöra att gälla, och i övrigt . Ärendet och dess beredning Inom upprättades departementspro- memorian Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd (Ds 2003:37). I promemorian föreslås en ny lag om luftfartsskydd och ett system för utjämning av de avgifter som tas ut för att täcka kostnaderna för luftfartsskyddet vid de svenska flygplatserna. Den nya lagen innehåller kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten2. EG-förordningen finns i bilaga 1. Lagen föreslås ersätta lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2, och promemorians lagförslag återfinns i bilaga 3. Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2003/4717/TP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som återfinns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Efter föredragningen för Lagrådet har vissa redaktionella ändringar gjorts. publicerades och rådets förordning (EG) nr 849/2004 av om ändring av förordning (EG) nr 2320/2002 om införande av skyddsregler för den civila luftfarten3. Ändringsförordningen, som trädde i kraft , finns med som bilaga 7. Den ändringen var inte känd vid lagrådsföredragningen och har alltså inte beaktats i det sammanhanget. Regeringen gör dock bedömningen att ändringsförordningens regler inte påverkar det nu aktuella lagstiftningsärendet. Med anledning av terrordåden i lade Europeiska kommissionen fram ett förslag om ökade skyddsåtgärder mot brottsliga handlingar som drabbar luftfarten. Förslaget grundar sig på rekommendationer från det europeiska luftfartssamarbetet inom organisationen (). Förslaget behandlades av och rådet och ledde till att man antog förordning (EG) nr 2320/2002 av den 16 EGT L 355, 30.12.2002, s. 1, Celex 32002R2320. EUT L 158, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004R0849. om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Förordningen trädde i kraft . Enligt förordningen skall bl.a. kontroll av såväl utrikes som inrikes incheckat bagage och handbagage vara införd då förordningen träder i kraft. Dessutom skall kontroll av post- och fraktflyg genomföras liksom en rad andra åtgärder. Samlat leder dessa åtgärder till krav på ökad bemanning på flygplatserna samt till ökat behov av utrustning för genomlysning av bagage, post och frakt. På flera flygplatser har ombyggnader varit nödvändiga för att leva upp till kraven. Även flygbolagen drabbas av krav på åtgärder, exempelvis förstärkta rutiner för genomsökning av parkerade flygplan. En fråga som väcktes av vid behandlingen av förslaget berör hur det förstärkta luftfartsskyddet skall finansieras. Luftfarten har brottats med svåra ekonomiska problem som terrordåden i stor utsträckning varit orsak till. Från flera håll har olika intressenter därför hävdat att samhället bör ta ansvaret för finansieringen av åtgärderna. Den antagna förordningen behandlar dock inte dessa frågor. I finns privata flygplatser, flygplatser som drivs av kommunala bolag eller på annat sätt har kommunala ägarintressen samt statliga flygplatser som drivs av . Det förekommer också civil trafik på några militära flygplatser. Det finns även flygplatser som ägs av kommuner men drivs av staten genom . Dessa behandlas i detta sammanhang som statliga flygplatser. På de statliga flygplatserna finansieras säkerhetskontrollerna genom avgifter och på de privata och kommunala flygplatserna delas finansieringen mellan huvudmännen för respektive flygplats och polismyndigheterna. Polismyndigheterna ansvarar för den del av luftfartsskyddet som omfattas av lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. För att i ljuset av de skärpta bestämmelserna få en översyn av framtida verksamhets- och finansieringsansvar gav regeringen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att täcka kostnader för luftfartsskydd på de svenska flygplatserna. En utgångspunkt för uppdraget var att det bör vara de som reser som betalar för det förstärkta skydd som kommer dem tillgodo när de nya åtgärderna tillämpas. Det är då av väsentligt intresse att de resande får en avgift som är lika hög oavsett från vilken flygplats i de reser. De avgifter som skulle behöva tas ut vid resor från mindre flygplatser med ett litet antal resande skulle bli mycket höga om kostnadstäckning skulle uppnås vid varje enskild flygplats. Förutsättningarna för att ta ut en avgift som är lika hög av alla resande borde därför utredas. I verkets rapport finns förslag om möjliga principer för ett gemensamt system för avgiftssättning av luftfartsskydd på svenska flygplatser. Verket har i sin utredning beaktat juridiska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska frågor samt belyst effekterna för luftfartssektorn. Under utredningen hade kontakt med de parter som berörs av frågan om införande av ett avgiftsutjämningssystem. I en referensgrupp ingick företrädare för Föreningen , , (), () och . Kontakter har även tagits med , Airport och Regionala Intressenterna delgavs utredningsunderlag och Prop. 2003/04:154 bereddes tillfälle att lämna synpunkter på innehåll och slutsatser. Vid ärendets beredning har frågan om ansvaret för skador till följd av brister i säkerhetskontrollen väckts. Om kontrollverksamheten inte fungerar kan avsevärda skador inträffa. Att få ett fullgott försäkringsskydd för sådana skador har av många ansetts vara omöjligt. Det har därför diskuterats om staten skall ansvara för skador som vållats av en icke-statlig flygplatshavare i sin myndighetsutövning eller av dennes anställda. Enligt 6 kap. 1 § luftfartslagen (1957:297) skall flygplatser och andra anläggningar för luftfarten uppfylla säkerhetens krav. Begreppet säkerhet har i luftfartssammanhang oftast en mycket vid betydelse. Det syftar dels på den teknisk-operativa flygsäkerheten (safety), dels på den säkerhet som kan hotas av olagliga handlingar (security). För att klargöra i vilken betydelse begreppet säkerhet används har begreppet flygsäkerhet börjat användas när det rör sig om den teknisk-operativa flygsäkerheten och begreppet luftfartsskydd när det rör den säkerhet som kan hotas av olagliga handlingar. Enligt denna terminologi skall en flygplats således uppfylla såväl flygsäkerhetens som luftfartsskyddets krav. Genom en bestämmelse i 14 kap. 3 § luftfartslagen bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att i de avseenden som behandlas i luftfartslagen meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. Regeringen har genom föreskrift i bl.a. 92 § luftfartsförordningen (1986:171) delegerat uppgiften till . Myndigheten meddelar med stöd av dessa regler föreskrifter om såväl teknisk-operativ flygsäkerhet (flygsäkerhet) som de delar av säkerhet mot olagliga handlingar (luftfartsskyddet) som hör under luftfartslagstiftningen, t.ex. att en flygplats indelas i områden med olika säkerhetsnivå. Föreskrifterna om luftfartsskyddet återfinns i Bestämmelser för civil luftfart, BCL-SEC. Föreskrifterna är riktade till flygplatser, flygföretag samt andra företag som betjänar luftfarten, t.ex. speditörer. Föreskrifterna för flygplatshavare gäller oavsett om flygplatsen drivs av staten eller av annan och är bindande för alla flygplatshavare. Av 14 kap. 3 § luftfartslagen framgår att föreskrifterna endast gäller förhållanden som behandlas i luftfartslagen. 5.2Lagen om särskild kontroll på flygplats En viktig del av luftfartsskyddet på flygplatser regleras inte genom luftfartslagstiftningen utan genom lagen (1970:926) om särskild kontroll Enligt 1 § får till förekommande av brott som utgör allvarlig Prop. 2003/04:154 fara för säkerheten vid luftfart särskild kontroll på flygplats äga rum. behöver inte finnas någon konkret misstanke om brott för att kontroll skall få ske. Enligt 3 § skall vid kontrollen vapen eller annat föremål som kan användas vid sådana brott som nämns i första paragrafen eftersökas. Vid kontroll får flygpassagerare eller annan som uppehåller sig inom flygplatsens område kroppsvisiteras. Vidare får väskor och andra slutna förvaringsställen inom flygplatsens område undersökas. Den som inte frivilligt går med på att kontroll sker får avvisas från flygplatsen. Lagen infördes framför allt på grund av den ökande risken för flygplanskapningar. Möjligheten att förhindra sådana brott, eller försök därtill, efter det att kaparen kommit ombord på flygplanet är mycket liten. Redan på förberedelsestadiet innebär flygplanskapning en stor risk för att brottet fullbordas, om inte åtgärder på ett tidigt stadium kan vidtas för att förhindra detta. För att effektivt kunna bemöta risken för flygplanskapning är det därför nödvändigt att flygpassagerare och deras bagage kan kontrolleras. Den särskilda kontrollen minskar också risken för att flygplan utsätts för sabotage, t.ex. genom att sprängmedel förs ombord. Förordnande om särskild kontroll meddelas enligt 2 § av efter det man hört . Det kan begränsas till att gälla för en viss flygplats eller för viss flygtrafik. Om det behövs särskilda föreskrifter för kontrollen, skall dessa anges i förordnandet. Till en början förordnade om särskild kontroll på tre flygplatser (, och Bulltofta). kontrollerna på grund av den oroande internationella utvecklingen i fråga om kapnings- och sabotagebrott snabbt en omfattning som inte var omfattade förordnandena landets samtliga flygplatser med reguljär in- och utrikestrafik och chartertrafik med passagerare (25 flygplatser). Den särskilda kontrollen kom i allt större utsträckning att ta polisens resurser i anspråk. belastning blev ännu mer märkbar eftersom kontrollen måste utföras av utfördes kontrollen av poliser från berörda polisdistrikts ordningsavdelning under ledning av ett befäl. Kontroll av en kvinnlig flygpassagerare utfördes alltid av en kvinnlig Om någon sådan inte fanns på plats kunde kroppsvisitation av kvinnor inte ske. infördes den ändringen att särskild kontroll får, under ledning av polis, utföras av en annan person. Denne skall förordnas av polisstyrelsen (numera polismyndigheten). I samband med ändringen anförde departementschefen () följande (prop. 1974:105 s. 7). Den särskilda kontrollen är polisiärt sett av rutinbetonad och enkel natur. Hittillsvarande erfarenheter visar att en del av uppgifterna väl skulle kunna utföras av personer utan polisutbildning. Det kan därför hävdas att nuvarande ordning innebär en misshushållning med tillgängliga polisresurser genom att kontrollen generellt måste handhas av polisutbildad personal. bakgrunden delar jag uppfattning att kontrollverksamheten i viss omfattning bör kunna anförtros åt annan personal än polismän. innebär självfallet inte något avsteg från uppfattningen att särskild kontroll på principiellt är en uppgift för vilken polisen bör ansvara. till att förebygga brottslighet av mycket allvarligt slag och innebär användande av vissa tvångsmedel. Att lägga ansvaret för säkerhetskontrollen på vederbörande flygbolag, vilket lär förekomma på vissa håll utomlands, anser jag inte vara förenligt med svenskt synsätt. Departementschefen anförde vidare att det som förutsättning för att kontrollen skall få utföras av annan än polisutbildad personal måste gälla att kontrollen står under ledning av en polisman. Detta motiverades med att kontrollen visserligen typiskt sett är av rutinbetonad och enkel art men att den utförs mot bakgrund av risken för allvarliga våldsbrott. Det bör därför finnas polis på platsen som kan ingripa vid eventuella incidenter. Den särskilda kontrollen kom därefter i stor utsträckning att utföras av personer som var anställda av berörda polismyndigheter och hade förordnande av polisstyrelsen, s.k. flygplatskontrollanter. Flygets expansion och en successiv höjning av beredskapen mot olagliga handlingar ledde till att den särskilda kontrollen fick en allt större omfattning. Samtliga passagerare som reste i utrikestrafik och deras handbagage kontrollerades. I fråga om inrikestrafiken fanns det tidigare inga internationella bestämmelser eller rekommendationer om kontrollnivån. Den särskilda kontrollen utfördes inledningsvis av polisutbildad personal. Kostnaderna belastade i sin helhet anslaget för polisväsendet. Den genomförda förändringen, som innebar att kontrollen kan utföras av annan än polisman, medförde i sig ingen ändring på den punkten. Den personal som utförde kontrollen var anställd av polismyndigheten på de orter där flygplatserna är belägna. Reformen kom därför inte att innebära något annat än att polismyndigheterna kunde utföra uppgiften med huvudsaklig insats av mindre kvalificerad personal . Polisväsendet hade fortfarande hela verksamhets- och kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen. Denna fick en utökad omfattning. Bland annat dessa förhållanden föranledde följande uttalande budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil. 15 s. 137). Den ständigt tilltagande internationella flygtrafiken har ökat behovet av flygplatskontroll. Polisens resurser för denna kontroll är hårt ansträngda. Det finns emellertid inte nu utrymme att i någon nämnvärd mån tillföra polisen ökade resurser på detta område. Som jag ser saken måste resursfrågorna ges en mera långsiktig lösning. I detta hänseende vill jag efter samråd med chefen för anföra följande. Behovet av resurser för flygplatskontrollen är främst avhängigt av flygtrafikens expansion. Dimensioneringen av flygplatskontrollen styrs dessutom av internationella åtaganden. Jag ser det inte som någon framkomlig väg att via statsbudgeten tillgodose den ökande efterfrågan på resurser som följer dels av expansionen inom flyget, dels av att möjligheterna att bedriva internationell flygtrafik från flera platser ökar. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att undersöka vilka alternativa möjligheter som finns för att tillgodose resursbehovet. Den alternativa finansiering som ligger närmast till hands är genom särskilda avgifter från flygplatshuvudmännen. Möjligheten till en sådan finansiering påverkas av bl.a. de förpliktelser som följer av internationella åtaganden, bl.a. luftfartsavtal, och av vår egen lagstiftning.