prop · GS0328 · 2004-10-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:28 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Ändringarna syftar till att avskaffa den särskilda bostadsersättningen för asylsökande som väljer att bo i s.k. eget boende. Den föreslagna ordningen avses även gälla för personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ................................................................ Ärendet och dess beredning............................................................... Nuvarande reglering ... ...................................................................... Allmänt om mottagandet av asylsökande m.fl. ....................... Bestämmelser om bostadsersättning m.m. .............................. Avskaffande av bostadsersättning ..................................................... Kostnadskonsekvenser och ikraftträdande ...................................... Bilaga 1 Sammanfattning av förslagen i betänkandet Etablering i möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75) . Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Etablering i möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75).................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.1 dels att 16 § skall upphöra att gälla, dels att 1, 10, 13 och 19 §§ skall ha följande lydelse. I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som 1. har ansökt om uppehållstillstånd i enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande), 2.har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 2 a kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här 3.har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas. Den som omfattas av denna lag Den som omfattas av denna lag bistånd föreligger inte heller för Barn som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd. Dagersättning enligt 17 § får sättas ned för en utlänning som fyllt om han eller hon 1.utan giltigt skäl vägrar att delta i verksamhet som avses i 4 §, 2.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, eller 3.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan. Nedsättning enligt första stycket får dock inte avse den del av ersättningen som är avsedd att täcka utgifter för utlänningens egen mathållning. Bostadsersättning enligt 16 § och Dagersättningen får sättas ned dagersättning enligt 17 § får sättas helt för utlänningar som avses i 1Senaste lydelse av 16 § 2004:408. 2Senaste lydelse 2002:1112. 3Senaste lydelse 2004:408. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder för beräkning av de belopp som avses i 15, 17 och 18 §§ samt meddelar närmare föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas. ned helt för utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 eller 2 om Prop. 1 § första stycket 1 eller 2 om utlänningen även efter det att utlänningen även efter det att nedsättning har gjorts enligt första nedsättning har gjorts enligt första 1.utan giltigt skäl vägrar att delta i verksamhet som avses i 4 §, 2.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet, eller 3.försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan, om utlänningen erbjuds plats på en förläggning och fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen. Bestämmelserna om nedsättning av bostadsersättning och dagersättning tillämpas också i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Bistånd enligt denna lag lämnas i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag. Bestämmelserna om nedsättning av dagersättning tillämpas också i de fall en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas. Bistånd enligt denna lag lämnas i form av logi, dagersättning och särskilt bidrag. 19 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer grunder för beräkning av de belopp som avses i 1518 §§ samt meddelar närmare föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas. Denna lag träder i kraft då rätten till bostadsersättning upphör. Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande för ansökningar om bostadsersättning som gjorts före ikraftträdandet och som avser tiden före ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning Regeringen tillkallade en särskild utredare med uppdrag att utifrån ett helhetsperspektiv göra en översyn av mottagande av och introduktion för flyktingar. Utredningen, som antog namnet Utredningen om flyktingmottagande och introduktion, avlämnade betänkandet Etablering i - möjligheter och ansvar för individ och samhälle (SOU 2003:75). I betänkandet föreslås flera åtgärder i mottagande- och introduktionsverksamhetens innehåll och organisation. En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 1. Utredningens betänkande har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. I denna proposition tar regeringen endast upp förslaget som rör avskaffandet av bostadsersättning för eget boende. Utredningen har inte lämnat lagförslag i denna del. Däremot har utredningen konstaterat att förslaget kräver författningsändringar i 10, 13 och 16 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. En remissammanställning avseende förslaget att avskaffa bostadsersättning finns tillgänglig i (dnr UD2004/23593/MAP). De förslag till lagändringar som läggs fram om avskaffande av bostadsersättning har utarbetats inom . Lagförslaget, som är av enkel beskaffenhet, har underhand beretts med Kammarrätten i , Länsrätten i och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5, 6.2 och i författningskommentaren. Därutöver har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4.1Allmänt om mottagandet av asylsökande m.fl. har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande och för utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd (2 §). Av detta ansvar följer främst att skall ordna lämpligt boende i anläggningar för de utlänningar som ansökt om asyl eller uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov eller som har tillfälligt skydd och som inte ordnar boendet på egen hand (3 §). Därutöver skall verket lämna dagersättning och särskilt bidrag för att täcka behovet av mat, kläder m.m. till de utlänningar som är registrerade i verkets mottagandesystem och som inte genom eget arbete eller med egna tillgångar kan tillgodose sin försörjning. De personer som väljer att ordna boendet på egen hand kan enligt gällande bestämmelser få en viss bostadsersättning. är alltid skyldigt att erbjuda asylsökande och utlänningar som beviljats tillfälligt skydd plats på en anläggning. I förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. anges storleken på dag- och bostadsersättningen samt vad denna ersättning och det särskilda bidraget avser att täcka. En kommun har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. Vistelsens art kan ha betydelse för det bistånd som skall ges. Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den kommunala . Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Ekonomiskt bistånd till asylsökande m.fl. lämnas som regel enligt LMA och inte enligt socialtjänstlagen (2 kap. 2 § socialtjänstlagen och 1 § andra stycket LMA). Däremot kan dessa utlänningar komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen samt enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser för vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Ansvarsfördelningen mellan och kommunerna för de personer som omfattas av LMA framgår således av lagstiftningen, främst socialtjänstlagen och LMA. 4.2Bestämmelser om bostadsersättning m.m. Enligt 8 och 13 §§ LMA lämnas bistånd till asylsökande och utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag. Logi på förläggning, så kallat anläggningsboende, har alla asylsökande och utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd rätt till som inte själva ordnar bostad (14 § LMA). Den som har inkomst eller egna tillgångar och som har logi och eventuell kost på en förläggning skall betala ett skäligt belopp till som ersättning (15 § LMA). tillfälligt skydd och som på egen hand ordnar (16 § LMA). Sådant bidrag får enligt samma paragraf sättas ned helt eller delvis för den som har inkomst av förvärvsarbete eller annan inkomst eller egna tillgångar. Dag- och bostadsersättning får vidare sättas ned under vissa förutsättningar som anges i 10 § LMA. Dagersättningen kan sättas ned för de personer som omfattas av lagen och som fyllt om de utan giltigt skäl vägrar att delta i sådan organiserad verksamhet som anges i 4 § LMA eller genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd. Ersättningen får dock inte sättas ned i den del den är avsedd att täcka utgifter för egen mathållning. Dag- och bostadsersättningen får också sättas ned för en asylsökande som genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd. I förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. finns bestämmelser om bland annat bostadsersättningens storlek samt ansökan och utbetalning av bistånd enligt LMA. Regeringens förslag: Bostadsersättning skall inte längre lämnas till asylsökande som väljer att själva ordna sitt boende. Bostadsersättning skall inte heller lämnas till sådana utlänningar som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ombudsmannen mot etnisk diskriminering har ställt sig tveksam till att ta bort bostadsersättningen för asylsökande. har ansett att det är bra att bostadsersättningen tas bort och att de som väljer att ha asylsökande boende hos sig bör göra detta som en ren väntjänst. Verket har vidare framfört att det inte går att styrka att möjligheten till eget boende skulle vålla större problem än anläggningsboende, varför denna möjlighet bör finnas kvar, om än kringgärdat av restriktioner. har inte delat utredningens förslag, eftersom en sådan åtgärd inte löser de nackdelar med eget boende som redovisats i betänkandet. Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) är negativt till att ta bort bostadsersättningen. i och kommun har ansett att det underlag utredningen hänvisar till är för bristfälligt för att kunna dra slutsatsen att eget boende är en fungerande boendeform lämplig för barn och ungdomar. och kommunen har i likhet med Svenska också ansett att det är svårt att förutse konsekvenserna av förslaget. De flesta kommuner som har yttrat sig särskilt över förslaget har tillstyrkt att bostadsersättningen avskaffas. kommun och kommun har dock ansett att förslaget kommer att få en ringa eller marginell effekt på den enskildes val av bosättningsort. kommun har dessutom framfört att det är en klar brist att förslaget inte på något sätt begränsar möjligheterna för asylsökande att välja eget boende . Även kommun och har ansett att det egna boendet bör begränsas. kommun har framfört att asylsökande i eget boende inte är bra ur integrationssynpunkt. , , och har ansett att utredningens förslag är otillräckliga och att ytterligare åtgärder bör vidtas för att lösa dagens problematik med det egna boendet. och har ställt sig tveksamma till att asylsökande även i fortsättningen skall kunna välja eget boende med hänsyn till bland annat trångboddheten och den ökande bostadssegregationen. Föreningen har ställt sig tveksam till att asylsökande även i fortsättningen skall kunna välja mellan att bo i eget boende eller förläggningsboende. Även som arbetar med integrationsbefrämjande verksamhet har framfört att eget boende kan bidra till en ökad bostadssegregation. Övriga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget har tillstyrkt detta, har delat utredningens redovisning av problemen med eget boende eller har inte haft något att erinra. Skälen för regeringens förslag Införandet av eget boende och bostadsersättning Flera förändringar vad gäller mottagandet av asylsökande trädde i kraft (prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfU11, rskr. 1994/95:188). En ny lag, lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), innebar bland annat att asylsökande fick samma rätt till dagersättning oavsett om de vistades i Migrationsverkets anläggningsboende eller om de på egen hand ordnade bostad, s.k. eget boende. infördes även den särskilda bostadsersättningen. Syftet med reformen var att främja att asylsökande i större omfattning skulle kunna ordna sitt boende på egen hand utanför (dåvarande ) anläggningar. Mottagandet skulle präglas mindre av omhändertagande och mer av ökat eget ansvarstagande. Möjligheten att erhålla dagersättning även vid eget boende gav större förutsättningar för asylsökande att på egen hand ordna boendet. För att ytterligare stimulera till eget boende gjorde regeringen bedömningen att den som upplåter bostad till asylsökande skulle få en viss ekonomisk kompensation. Bostadsersättningen var dock inte avsedd att täcka den faktiska bostadskostnaden. Till en början var ersättningen för ensamstående och sammanlagt för en familj. sänktes bostadsersättningen med . Efter sänkningen lämnas ersättning med för ensamstående och för en familj . Förslaget om att dagersättning skall lämnas enligt samma grunder för alla asylsökande oberoende av bostadsform samt införandet av en särskild bostadsersättning lämnades av Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar i betänkandet Mottagande av asylsökande och flyktingar (SOU 1992:133). I detta betänkande gjordes bedömningen att av de asylsökande skulle komma att ordna sitt boende själva. I praktiken blev det betydligt fler. efter reformen bodde nära hälften av alla asylsökande, dvs. långt fler än förväntat, i eget boende. Andelen i eget boende har därefter varit relativt . var det av de registrerade i mottagandesystem som bodde i eget boende. Det kan således konstateras att betydligt fler personer än vad som kunde förutses ordnar sitt boende på egen hand. Av de 20 585 personer som bodde i eget boende var andelen barn (3 205 barn), vilket kan jämföras (6 869 barn) av de 19 667 asylsökande i anläggningsboende. Det egna boendet har visat sig ha vissa negativa effekter. Utredningen om mottagandet av asylsökande och flyktingar har påtalat bland annat en del sociala missförhållanden som tyder på svårigheter för asylsökande att ordna ett bra boende på egen hand. Problembilden är emellertid komplex och inte helt tydlig och det finns även positiva aspekter med det egna boendet. Eget boende har sedan det infördes berörts i bland annat flera utredningar. beslutade regeringen om direktiv (Dir. 1994:130) till en kommitté med uppgift att göra en översyn av den svenska invandrarpolitiken. I slutbetänkandet , framtiden och mångfalden (SOU 1996:55), som lämnades till regeringen , konstaterade kommittén att de negativa effekterna av det egna boendet översteg de positiva. Ökade förutsättningar att ordna sitt boende på egen hand har enligt kommitténs utvärdering lett till en starkt ökad inflyttning till redan invandrartäta områden i storstäderna. Eftersom de asylsökande som valt eget boende i stor utsträckning blir kvar i dessa områden i de fall de får uppehållstillstånd riskerar, enligt utredningen, problemen med arbetslöshet, socialbidragsberoende samt brist på svenska kontaktytor att försvåras avsevärt. Kommittén menade att dessa negativa konsekvenser övervägde de positiva. Mot bland annat denna bakgrund föreslog kommittén att den generella rätten att få ekonomisk ersättning för boende utanför endast skulle lämnas i undantagsfall (s. 319). Regeringen ansåg emellertid i propositionen , framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) att det inte skulle göras någon inskränkning i asylsökandes möjligheter att välja bosättningsort. Utredningen om verkställighet och kontroll i utlänningsärenden påpekade i sitt betänkande (SOU 1997:128) att utvecklingen mot eget boende i stället för förläggningsboende i viss utsträckning medfört svårigheter för den inre utlänningskontrollen och för verkställighetsarbetet. Utredningen anförde också att det ur strikt kontrollsynpunkt skulle vara bättre om eget boende överhuvudtaget inte kunde komma i fråga för personer med oklar identitet eller för personer för vilka verkställighetsproblem kunde förutses. Det konstaterades även att den praktiska betydelsen av att sådana utlänningar i stället bodde på en förläggning inte borde överdrivas, eftersom verkställigheten ofta försvårades av att utlänningen höll sig undan redan innan eget boende förekom (s. 120 f). Asylsökande som ordnat boendet på egen hand bor ofta hemma hos släkt och vänner. Flera kommuner har i sina remissvar lyft fram problem som bland annat trångboddhet, konflikter mellan värdfamilj och inneboende, vräkningar av värdfamiljer för att de stör grannar eller för att det har blivit skador på lägenheten. Att bo trångt kan vara psykiskt påfrestande för både värdfamilj och inneboende. Särskilt besvärligt kan det bli för barnen. Barnens skolgång kan påverkas av svårigheter att få lugn och ro. Det finns också en risk att värdfamiljens integration försenas och försvåras. Värdfamiljen kan ibland involveras i en asylproblematik som de själva kanske lämnat bakom sig . För många värdfamiljer kan det dessutom uppfattas som en skyldighet gentemot släkt eller vänner att låta dem bo inneboende på besked i asylärendet. Det kan också visa sig att ett boende som inledningsvis uppfattades som en bra lösning av inblandade personer i vissa fall inte fungerar fullt ut och det förekommer då att de asylsökande flyttar till andra släktingar eller vänner, eller till Migrationsverkets anläggningsboende. Upprepade byten av boende kan vara mycket pressande för asylsökande i den i många fall utsatta situation dessa personer befinner sig i. För barnfamiljer kan dessa upprepade byten av boende vara särskilt påfrestande. Betydelsen av en stabil boendemiljö är särskilt viktigt eftersom familjen befinner sig i ovisshet i väntan på beslut En flyttning kan också innebära att barnen måste byta skola. har påpekat att asylsökandes möjlighet att ordna sitt eget boende riskerar att medföra att barn inte får sina behov och rättigheter tillgodosedda på ett tillfredsställande sätt. Migrationsverkets anläggningsboende kan i flera fall vara ett bättre alternativ än eget boende, inte minst för barnen. Detta boende anordnas oftast i lägenheter med självhushåll. Det är också en strävan från att placera barnfamiljer i egna lägenheter medan ensamstående vanligen delar lägenhet. Förevarande utredning, dvs. Utredningen om flyktingmottagande och introduktion (nedan kallade utredningen) uppger sig ha fått konkreta exempel på i stort sett alla de problem som redovisats ovan och problembilden bekräftas även av flera remissinstanser. I betänkandet anges dock att det är svårt att få ett stabilt underlag för att kunna göra en bedömning av omfattningen av problemen. Vidare menar utredningen att problemen med eget boende bör ses i relation till de positiva aspekter som ett sådant boende innebär. Asylsökande som själva ordnar sitt boende bosätter sig ofta i storstadsregionerna. Närmare hälften av de asylsökande som valt eget boende bor i någon av storstadskommunerna i bostadsområden där majoriteten av befolkningen har utländsk bakgrund. Asylsökande i eget boende som får uppehållstillstånd bosätter sig första gången i allmänhet i den kommun där de vistats . I flera av storstadskommunerna påverkar även bostadsbristen möjligheterna till ett bra boende för de asylsökande som beviljats uppehållstillstånd. Det kan också innebära problem för vistelsekommunen i de fall boendesituationen inte fungerar efter att uppehållstillstånd har beviljats. Ett antal remissinstanser, däribland flera kommuner samt och , har ställt sig tveksamma till att utredningen, trots de problem som uppmärksammats, inte föreslår kraftfullare åtgärder i syfte att i högre grad begränsa eller styra det egna boendet. Dessa remissinstanser har framfört att det egna boendet anses bidra till att den sociala, ekonomiska och etniska segregationen ökar i redan segregerade bostadsområden. Regeringen anser att denna segregation och dess orsaker är en komplex fråga som handlar om mer än asylsökandes möjlighet till eget boende. Segregationen är inte heller avgränsad till storstadskommuner. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att det finns anledning att fördjupa kunskaperna om och analysera vidare huruvida det egna boendet påverkar utvecklingen i segregerade bostadsområden. Utredningen har också uppmärksammat att bostadsersättningen i sig har medfört ett antal inte önskvärda effekter. Det förekommer bland annat att asylsökandes önskemål om viss bosättningsort samt deras svaga ställning på bostadsmarknaden utnyttjas genom att personer hyr ut tvivelaktigt boende. Det har exempelvis hyrts ut lokaler som varit avsedda för annat än bostäder. kommun har i sitt remissvar påpekat att det inom eget boende förekommer att flera familjer delar på ett rum och även att familjemedlemmar bor på olika håll. Det kan således antas att bostadsersättningen förstärker förutsättningarna för dessa företeelser på bostadsmarknaden. Bostadsersättningen är tänkt som ett bidrag till boendekostnaderna för den som upplåter bostaden. I de fall värdfamiljen är beroende av försörjningsstöd från samhället blir inte bostadsersättningen något reellt tillskott för familjen, eftersom försörjningsstödet minskar när de egna inkomsterna ökar. Det förekommer därför att asylsökande uppger en annan adress än den där de verkligen bor för att undgå denna effekt. Felaktiga adresser har också visat sig försämra möjligheterna för , kommuner och landsting att nå fram med exempelvis kallelser till fortsatta asylutredningar, erbjudande om skola, hälsoundersökning, tandvård för barn eller kallelse till barnavårds- centralen. Det egna boendet för asylsökande har sedan genomförandet debatterats och viss kritik har riktats mot reformen. En del av de problem som redovisats ovan har även tagits upp i tidigare sammanhang.