prop · GR03160 · 2004-05-28 00:00:00 — Motormän- nens riksförbund anser att förslaget och bedömningen är bra under förut- sättning att det även för trafikbrotten och felparkeringsavgifterna införs nya regler . beklagar att utred- ningen inte tagit ett mer samlat grepp och belyst aktuella frågeställningar i hela dess vidd. Enligt styrelsen kan och bör den fortsatta beredningen ta sig an de frågor som återstår om verkställighet av vissa trafikböter eller trafikavgifter för utländska trafikanter. anser att den ordning som föreslås i fråga om överlastavgifter bör kunna ges generell tillämpning. Juridiska Fakultetsstyrelsen vid menar att förslagets avgränsning är oändamålsenlig och obefogad. Godstransport delegationen (N2002:18), och uttrycker besvikelse över att förslaget begränsats till överlastavgifter. (numera ) framhåller att hela problematiken med verkställighet av trafikböter och trafikavgifter måste åtgärdas . Skälen för regeringens förslag och bedömning: En allmän förutsätt- ning för att verkställighetsregler skall vara effektiva är att de förenas med en möjlighet att tillgripa någon form av tvångsåtgärd. Vid det aktuella valet av tvångsåtgärd måste emellertid beaktas att det finns en stor mängd trafikförfattningar vilka tar sikte på högst varierande situationer. De täcker allt från bagatellartade förseelser, som exempelvis bristfällig skyltbelysning, till grövre trafikbrott, som t.ex. rattfylleri och olaga yrkesmässig trafik. Därmed varierar straffvärdena för trafikbrotten. De olika förseelserna är dessutom av olika betydelse för trafiksäkerheten. De har också olika stor inverkan på uppkomsten av vägskador. Det finns vidare en grundläggande skillnad mellan kommersiell trafik och privat- bilister bl.a. vad gäller ekonomiska incitament för överträdelser. Trafikförfattningarna har även olika adressater. Vissa författningar läg- ger böter eller avgifter på föraren medan andra lägger betalningsansvaret på fordonsägaren. Ett tvångsmedel mot fordonet kan naturligtvis vara lättare att förstå och motivera om det är ägaren som är betalningsansvarig än om det är föraren som är betalningsansvarig för något han eller hon har gjort utan ägarens insikt. Vidare gör den beskrivna heterogeniteten att även om det, som hävdas nedan i avsnitt 10.2.4, inte allmänt sett strider mot grundläggande principer om proportionalitet och diskriminering på grund av nationalitet att kunna tillgripa tvångsmedel för trafikförseelser, så kan det givetvis i fråga om en enskild förseelse finnas anledning att anlägga ett annat betraktelsesätt. Det framstår därmed som uppenbart att lämpligheten och rimligheten av användandet av en tvångsåtgärd i de aktuella utomnordiska fallen måste prövas nyanserat. Dessutom bör det härvid beaktas i vilken mån en motsvarande verkställighet kan uppnås genom internationella överens- kommelser. Mot bakgrund av att en sådan prövning är förhållandevis omfattande är det inte möjligt för regeringen att lämna något generellt förslag om tvångsåtgärd. En generell tillämplighet av de aktuella verkställighets- och tvångs- åtgärderna torde endast vara meningsfull och från objektiva utgångs- punkter godtagbar, om målsättningen också är att utnyttja möjligheten vid samtliga slags trafikförseelser av utomnordiska fordon. Detta torde i sin tur ställa tämligen stora krav på utökade resurser för framför allt polisen, om inte andra polisiära angelägenheter skall nedprioriteras. Vilka resurser det kan handla om går dock inte att uttala sig närmare om utan ytterligare utredning. Mot bakgrund av det anförda är det naturligt att koncentrera intresset till de områden där det framstår som särskilt önskvärt med effektiv verk- ställighet och en sådan inte kan eller kommer att kunna uppnås genom internationellt verkställighetssamarbete. Härvid bör också beaktas att det från allmänna utgångspunkter finns goda skäl för att till en början begränsa införandet av en ny ordning till ett visst eller vissa särskilt angelägna områden i syfte att vinna praktiska erfarenheter. Om erfaren- heterna efter en utvärdering ger anledning till det kan en utvidgning av den nya ordningen till ytterligare trafikförseelser övervägas. Inom EU finns inga rättsakter som reglerar verkställighet över gränserna av bötesstraff. överlämnade emellertid regeringen en proposition om antagande av ett rambeslut om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff till (prop. 2003/04:92). I propositionen föreslås att godkänner utkastet till rambeslutet. Rambeslutet innehåller bestämmelser om verkställighet inom EU av bötesstraff. Rambeslutet skall kunna användas när den fysiska eller juridiska person mot vilken ett bötesstraff har fattats har sin egendom, inkomst eller hemvist, eller när det gäller en juridisk person har sitt säte i en annan medlemsstat. Ett bötesstraff som har beslutats i en medlemsstat av en domstol eller, under vissa förutsättningar, en annan myndighet skall erkännas och verkställas i en annan medlemsstat utan att något nytt beslut behöver fattas av den staten. Verkställigheten skall ske på samma sätt som för ett inhemskt bötesstraff. I vissa fall kan verkställigheten av bötesstraffet vägras. Grundtanken är emellertid att ingen fysisk eller juridisk person skall kunna undkomma verkställighet av ett bötesstraff inom EU. Bötesstraff som dömts ut av en domstol eller i ett föreläggande av ordningsbot eller strafföreläggande omfattas som sagt av rambeslutet. Emellertid skall med bötesstraff även avses beslut om böter som fattats av andra myndigheter än domstol i ett administrativt förfarande så länge ett sådant beslut hade kunnat prövas av en domstol i ett straffrättsligt förfarande. I finns inte denna typ av förfaranden. Här beivras visserligen vissa överträdelser av särskilda föreskrifter genom särskilda administrativa avgifter eller sanktionsavgifter, t.ex. i förevarande lagstiftningsärende aktuella felparkeringsavgifter enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift, men dessa överprövas vid tingsrätten med stöd av lagen (1996:242) om domstolsärenden i stället för med rättegångs- balkens regler om rättegången i brottmål. Felparkeringsavgifterna liksom andra liknande administrativa avgifter som inte kan överprövas i ett straffrättsligt förfarande vid domstol, t.ex. överlastavgifter omfattas därmed inte av rambeslutet. Eftersom rambeslutet är bindande för medlemsstaterna och genom- förandet av rambeslutet kommer att kräva ny nationell lagstiftning, krävs godkännande innan kan rösta för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. kommer att behandla proposi- tionen och rambeslutet kommer att kunna antas av ministerrådet tidigast . Genomförandetiden kom- mer troligen att bestämmas till från det att rambeslutet offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning (EUT). Då bötesstraff för förseelser mot svensk trafiklagstiftning, efter nämnda genomförandetid, kommer att kunna verkställas inom EU, saknas det givetvis skäl att införa ett svenskt nationellt system utöver det som följer av rambeslutet. Ett EU-verkställighetssamarbete får dessutom anses utgöra det bästa sättet att uppnå en likabehandling av trafikanterna. Även om samarbetet inte gäller länder utanför EU kommer särskilt efter unionens utvidgning den helt övervägande delen utländsk trafik i att omfattas. Felparkeringsavgifter enligt lagen om felparkeringsavgift är en avgifts- typ som intar en särställning i verkställighetssammanhang. Till skillnad från vad som normalt är fallet vid övriga trafikförseelser finns ju en fordonsförare eller fordonsägare sällan på plats när en felparkerings- förseelse upptäcks. Detta betyder bl.a. att ett beslut om tvångsåtgärd inte på ett enkelt och klart vis kan meddelas den ansvarige. Ett tänkbart sätt bl.a. att hantera denna svårighet är att, såsom sker bl.a. i och , tillgripa mekaniska anordningar genom vilka hjulen En viktig invändning däremot är dock att det i vissa fall kan framstå som betänkligt att låsa fast ett fordon om det t.ex. står uppställt på ett trafikfarligt sätt. En annan invändning är att ett sådant system medför administrativa kostnader för det allmänna. Härtill kommer den grundläggande frågan om en tvångsåtgärd, som i princip utan tidsbegränsning och generellt förhindrar fortsatt utnyttjande av bilar som felparkerats, med avseende på art, styrka, räckvidd och varaktighet står i rimlig proportion till vad som är att vinna med åtgärden i fråga. Vidare måste det beaktas att tvångsåtgärder endast används i ett mindre antal EU-länder vid verkställighet av felparkeringsavgifter. Det bör också framhållas att det i har förts principdiskussioner om bl.a. möjligheten att låta driva in felparkeringsavgifter över lands- gränserna i . Mot denna bakgrund framstår det inte som välunder- byggt att utan ytterligare och mer ingående överväganden föreslå en ordning för felparkeringsavgifter med verkställighets- och tvångsåtgärder i . Närmare om behovet av nya verkställighetsregler för överlastavgift I motsats till vad som gäller för trafikböter och felparkeringsavgifter framstår det som särskilt viktigt att införa nya verkställighetsregler på överlastavgiftsområdet. Det kan uppskattas att drygt hälften av de belopp som påförs utomnordiska fordonsägare för överlastavgifter aldrig kommer att betalas. Exempelvis kan det av betalningsanteckningar för de senaste ca tio åren, som förts vid i , utläsas att betalning inte erlades i av fallen med svenska fordonsägare, i av de nordiska fallen och i av de utomnordiska fallen. Vidare uppger utredningen att den utländska trafiken påförs av överlastavgifterna som denna trafik står för av den totala lastbilstrafiken. Den utländska överrepresentationen får åtminstone delvis anses ha samband med verkställighetsbristerna i avgiftssystemet. Det finns dessutom anledning att anta att antalet verkliga fall av utländsk överlast är betydligt större än vad de avgifter som påförs utvisar. Därtill kommer att i likhet med vad som gäller för i vart fall de allvarligare trafikbrotten innebär överlastade fordon också en typfara för trafiksäkerheten. Vidare ger trafik med överlast upphov till ett betydande vägslitage och utgör därmed även indirekt en trafiksäkerhetsfara för övrig trafik. Den överlastade trafiken kan också befaras generera stora kostnader för staten i form av vägunderhåll. För överlastavgifterna gäller också till skillnad från trafikbrotten att det under en nära framtid inte kan påräknas några internationella verk- ställighetsinstrument inom EU. Vidare torde det på överlastavgiftsområdet inte föreligga någon större risk för att en tvångsåtgärd skulle komma i konflikt med proportionali- tetsprincipen, se vidare avsnitt 10.2.4 nedan. Det sagda i förening med de förut nämnda allmänna rättviseperspek- tivet och principiella konkurrensskälen talar starkt för en förändring av möjligheterna till verkställighet av överlastavgifter för utomnordisk trafik. Några egentliga skäl för att inte införa någon form av förändring av den nuvarande ordningen torde inte föreligga. understrykas att överlastad trafik till övervägande del utgörs av Prop. 2003/04:160 kommersiell trafik. Därvid kan också konstateras att den av professio- nella aktörer utförda kommersiella trafiken har ett särskilt ansvar för förseelser mot trafiklagstiftningen och det framstår som naturligt att denna grupp också borde bli den som i första hand utsätts för hårdare verkställighetsåtgärder. 10.2Ändringar i lagen om överlastavgift 10.2.1De nya verkställighetsreglernas tillämpningsområde Regeringens förslag: De nya verkställighetsreglerna för överlast- avgift riktas mot fysiska och juridiska personer som inte har hemvist i eller något annat nordiskt land. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har yttrat sig i denna Skälen för regeringens förslag: Av uppenbara skäl föreligger det inte något särskilt verkställighetsproblem avseende en överlastavgift om den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för avgiften har hemvist i . Av avsnitt 10.1.1 framgår att detsamma gäller för personer med hemvist i , , eller , eftersom verkställighet av en påförd överlastavgift i ett sådant fall kan ske med stöd av lagen (1990:226) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska län- derna och förordningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. kan således i sin helhet undantas från området med särskilda verkställighetsproblem i aktuellt avseende. Mot bakgrund härav och eftersom sådana problem existerar utanför detta territorium bör den nya verkställighetsmöjligheten enbart omfatta personer med hemvist utanför . Frågan om ett sådant urvals- kriterium innebär en av EG-rätten förbjuden indirekt diskriminering behandlas nedan i avsnitt 10.2.4, i samband med att den tvångsåtgärd som eventuellt kan ge upphov till sådan diskriminering behandlas. Det skulle kunna hävdas att de nya reglernas tillämplighet borde göras avhängig ett fordons registrering i stället för den överlastavgiftsansva- riges hemvist. Reglerna skulle i ett sådant fall kunna bli tillämpliga redan vid ett konstaterande av att ett överlastat fordon är registrerat i ett land utanför . Ett sådant system skulle utan tvivel vara enkelt för polisen att hantera. Detta eftersom någon bedömning av en fordonsägares hemvist inte skulle behöva göras, utan endast en kontroll av fordonets registrering. Lagligheten av ett system baserat på fordonets registrering kan dock ifrågasättas för svenska förhållanden och det även om har godkänt ett liknande system i dom av i mål C-224/00, Kommissionen mot . I rättsfallet gjordes nämligen inte gällande att hade slutit några relevanta bilaterala avtal med övriga medlems- stater som kunde garantera en verkställighet över gränserna, vilket emellertid, som framgått ovan, är fallet för del i fråga om de övriga nordiska länderna. Om därför t.ex. en dansk åkare skulle ha nyttjanderätt till ett tyskregistrerat fordon och fordonet därefter skulle framföras med överlast i så skulle den danske åkaren enligt 7 § lagen (1972:435) om överlastavgift under vissa förhållanden kunna bli ansvarig för överlastavgiften. Om fordonet då skulle bli utsatt för tvångsåtgärder i endast på grund av att det var tyskregistrerat skulle den danske åkaren med fog kunna hävda att förfarandet var såväl onödigt som olagligt eftersom en påförd svensk överlastavgift kan verkställas mot åkaren i med stöd av lagen om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna. bör därför ses som en helhet i frågan om verkställigheten av en svensk överlastavgift och ett system som endast inriktar sig på fordonets registrering kan då inte moti- veras av objektiva skäl och skulle därmed kunna utgöra av EG-rätten otillåten diskriminering (jfr t.ex. dom av i mål C-398/92, Mund & Fester mot Firma , . 1994, s. I-467). Det sagda förändras inte av vare sig att nämnda exempel endast kan utgöra ett undantag i den internationella trafiken eller att ett system som är avhängigt endast av fordonets registrering har klara praktiska fördelar. Den begränsade risk som ändå föreligger att ett sådant system skulle kunna förklaras ogiltigt gör att ett system baserat på begreppet hemvist bör få företräde. En hänvisning till hemvistbegreppet har också godkänts av (dom av i mål C-29/95, Pastoors och mot Belgische Staat, 1997, s. I-285). Med anledning av det anförda föreslår regeringen sammanfattningsvis att de nya verkställighetsreglerna för överlastavgift skall omfatta fysiska och juridiska personer som har hemvist utanför . Denna avgräns- ning bör framgå av den föreslagna nya 8 a §. 10.2.2Plats, tidpunkt och form för verkställighet m.m. Regeringens förslag: Verkställighet skall ske i och i samband med polisens kontroll av fordonet eller fordonståget, dvs. när en trafikförseelse som föranleder påförande av överlastavgift konstateras. Verkställigheten skall ha formen av ett förskott för avgiften. Beslutet om förskott skall inte gå att överklaga. Polisens beslutsbehörighet vid verkställigheten skall regleras närmare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningens förslag saknas emellertid vad som sägs här om att beslut om förskott för överlastavgiften inte skall gå att överklaga och att polisens beslutsbehörighet skall regleras närmare. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget. () anser dock att myndighetsutövningen i form av beslut om förskott för överlastavgift är av arten att den inte utan ytter- ligare prövning bör anförtros en enskild polisman. Enligt ombudsmannen bör beslutsbehörigheten i allt fall regleras närmare, lämpligen i polis- förordningen (1998:1558). Skälen för regeringens förslag: De svårigheter som finns med att verkställa ett svenskt avgörande om överlastavgift utanför betyder att regelsystemet måste utformas så att verkställighet kan ske här i landet. Den som har begått trafikförseelsen måste så att säga göra rätt för sig innan han eller hon lämnar och erlägga betalning med belopp som svarar mot den överlastavgift som skall påföras. Verkställighetsåtgärderna kan sättas in . En tänkbar lösning är ett system med åtgärder innan det att en förseelse har inträffat. Detta skulle i princip vara detsamma som att kräva någon form av depo- nering av medel eller i ett visst läge. En deponering skulle kunna ske genom krav på utländska förare att ställa någon form av säkerhet för de avgifter som vederbörande kan komma att ådra sig. Ett sådant system har dock redan tidigare avvisats, se t.ex. Ds 1988:72 s. 28. Det skulle vara såväl stötande att på förhand kräva garantier för en avgift som aktualiseras först om gällande bestämmelser överträds, som alltför långtgående och markant avvikande från tidigare synsätt på området. Någon anledning att bedöma situationen annorlunda finns inte. Härtill kan tilläggas att ett system med någon form av förtida deponeringar troligtvis skulle kunna stå i strid med EG-rätten, bl.a. dess proportionalitetsprincip. Vid närmare övervägande framstår åtgärder i tiden före det att en förseelse har inträffat därmed inte som en framkomlig väg. Ett annat alternativ är verkställighetsåtgärder i tiden efter det att en förseelse har skett. Detta skulle ha fördelen att den som skall påföras överlastavgift kan få en viss respit med att ordna fram medel för en förskottsreglering av avgiften. I praktiken skulle emellertid systemet vara förenat med betydande svårigheter. Verkställighetsåtgärderna skulle inte kunna låta vänta på sig så länge att fordonet hinner lämna . I en sådan situation skulle nämligen ingen skillnad finnas från situationen där verkställighet inte kan ske över de utomnordiska gränserna. Ett förskott skulle därför behöva begäras in i tiden efter det att polisen har upprättat sin primärrapport men innan det att fordonet har hunnit lämna landet. Detta skulle i praktiken endast kunna ske av tullen när fordonet lämnar landet. Även dessa tankegångar har dock tidigare avfärdats (se t.ex. prop. 1989/90:17 s. 30). Det ansågs då inte vara möjligt att utan stöd i lag kräva av en utländsk fordonsförare att denne endast fick lämna landet vid en viss speciell utförselort. Polisrapporten om förseelsen skulle därför behöva sändas till ett stort antal utförselorter men det skulle ändå, trots en omfattande administrativ apparat, föreligga svårigheter med att lokalisera det aktuella fordonet. Resonemanget torde alltjämt ha viss giltighet. Härtill kommer att en ordning som den nu diskuterade inte skulle stå i överensstämmelse med bl.a. Schengen- samarbetet. Även förslag till åtgärder i tiden efter det att en förseelse har inträffat bör därför avfärdas. Den enda möjligheten som kvarstår är därmed att införa verkställig- hetsåtgärderna i samband med polisens kontroll av fordonet eller fordonståget och det att polisrapporten upprättas, dvs. vid konstaterandet av trafikförseelsen som föranleder påförande av överlastavgift. Denna bedömning ligger också väl i linje med tidigare uttalanden i frågan (se t.ex. prop. 1989/90:17, s. 31). Härtill kan nämnas att det i många andra europeiska länder redan finns möjligheter till sådana verkställighets- åtgärder där polisen kan kräva betalning på platsen för en trafikförseelse och där beslut om olika former av tvångsmedel kan beslutas vid en utebliven betalning. Vid en bedömning av om polisen bör ges möjlighet att besluta om verkställighet är en naturlig utgångspunkt den ordning som gäller . fattas beslut om överlastavgift av på grund- val av polisens primärrapporter. Om man väljer att behålla detta system relativt oförändrat och tidpunkten för verkställighet skall vara i samband med poliskontrollen, är det nödvändigt att även polisen ges möjlighet att, i vart fall preliminärt, göra en beräkning av den överlastavgift som kan komma att bli aktuell. I annat fall skulle nämligen en tvångsåtgärd från polisen beslutas utan någon reell grund. Ett alternativ kan vara att förändra det existerande systemet. Detta har diskuterats även tidigare. Därvid framfördes tankegångar om att överlast- avgifterna helt kan beslutas och påföras av polismyndigheten i stället för av (se t.ex. Ds SB 1983:1 s. K3). Departementschefen har också uttalat att frågan om beslutande myndighet måste ses över om man skall kunna genomföra åtgärder för att förbättra uppbörden och indrivningen av överlastavgifter (prop. 1989/90:17 s. 18). Med hänsyn till att endast har begränsade möjligheter att utan yttrande från polis eller göra en självständig bedömning av själva sakfrågan har det också ansetts kunna finnas effektiviserings- vinster med att flytta hanteringen av överlastavgiftsärendena till polis- myndigheterna (se , Rapport angående regeringens uppdrag att utreda och lämna förslag avseende hur kontrollen av hur den tunga trafiken efterlever trafiklagstiftningen m.m. kan utvecklas och förändras, dnr N2000/3778/TP, s. 47). En fullständig överflyttning av beslutsfattandet från till polismyndigheten skulle emellertid innebära en mer omfattande omda- ning av systemet. Såsom departementschefen framhöll i sistnämnda proposition krävs det därför en hel del fortsatta överväganden i frågan om beslutande myndighet. Det har också framhållits att det nuvarande systemet med som avgiftsmyndighet trots allt har fungerat väl och att det har gett goda rättssäkerhetsgarantier (se t.ex. Ds 1988:72 s. 29). Detta är givetvis ett skäl mot att helt överföra beslutanderätten för överlastavgifterna till polismyndigheten. Ett sådant överförande står också i strid med den renodling av polisens arbetsuppgifter som har utretts (se direktiven Översyn av polisens arbetsuppgifter m.m. [dir 2000:1059] samt SOU 2001:87, 2002:70 och 2002:117). har också uttalat att sysslor av administrativ karaktär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Många av de sysslor som utförs av polisen kan enligt utskottet i stället utföras av andra myndigheter (bet. 1999/2000:JuU6 s. 8). Det sagda talar enligt regeringens mening för att bara göra små förändringar i det befintliga systemet och därmed undvika svårförut- sebara praktiska och kostnadsmässiga konsekvenser. Som nämnts ovan måste polisen i ett sådant fall ges möjlighet att preliminärt beräkna den aktuella överlastavgiften. Detta sker lämpligen genom att polisen ges möjlighet att besluta om förskott för överlastavgiften i samband med att Prop. 2003/04:160 den upprättar sin primärrapport och därigenom säkerställer verkställig- heten av det beslut som senare väntas fatta. Polisens beslut skulle därvid enbart tjäna som en ram för vilket förskottsbelopp den har rätt att avkräva fordonsägaren för att denne skall kunna undvika vidare tvångsmedel från polisen. En sådan modell torde inte orsaka några praktiska problem, eftersom kontroller av överlast regelmässigt sker efter planering och med särskilt utbildad polispersonal. Några problem för denna personal att besluta om och beräkna förskott för överlastavgifter synes därför inte föreligga.