prop · GR03100d2 · 2004-04-15 00:00:00 — läget med en mer expansiv penningpolitik, men konjunkturnedgången blir ändå utdragen. BNP växer och . Den internationella konjunkturen, och därmed även den svenska, vänder dock upp , även om tillväxten mätt som årsgenomsnitt fortfarande blir låg. fortsätter uppgången och det sker en viss återhämtning i ekonomin. BNP-gapet har dock ökat kraftigt under konjunkturförsvagningen och är fortfarande relativt stort . Lågkonjunkturen är med andra ord så djup att det kommer att ta innan ekonomin åter når fullt resursutnyttjande. Lågkonjunkturen antas också få bestående effekter. Den potentiella sysselsättnings- och BNP-nivån är lägre än 2007. Tabell 12.2 Nyckeltal, lågtillväxtalternativet Procentuell förändring om annat ej anges Euro/USD, slutkurs sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , , , och . En sämre ekonomisk utveckling får stora effekter på de offentliga finanserna. Lägre skattebaser och högre utgifter för transfereringar medför att det offentliga överskottet i basalternativet förbyts i ett underskott under merparten av kalkylperioden. Kommunsektorns finanser sätts åter under press. I kalkylen förutsätts att verksamhetsvolymen bibehålls på samma nivå som i basalternativet. Alltfler kommuner och landsting får problem med balanskravet när skattebaserna försvagas och skattehöjningar blir nödvändiga. I kalkylen förutsätts kommunalskatten i genomsnitt höjas med . Därmed skulle den genomsnittliga kommunalskatten 2007 ligga nivå, vilket motsvarar nära hälften av den genomförda kompensationen för egenavgifterna till pensionssystemet. Trots skattehöjningen kommer kommunsektorn att redovisa betydligt svagare resultat samtliga år än i basalternativet. beräknas det egna kapitalet vara lägre. Det finns således ett kvarstående konsolideringsbehov för kommuner och landsting i en kommande konjunkturuppgång. Även statens finanser drabbas hårt av den svaga tillväxten. Underskottet ökar från av BNP 2003 till 2005. sker en viss förbättring när konjunkturen åter tar fart. Utrymmet att motverka den svaga konjunkturen med en expansiv finanspolitik är starkt begränsat, eftersom alltför stora avvikelse från överskottsmålet kan påverka förtroendet för den långsiktiga stabiliteten i de offentliga finanserna. Statsskulden, som minskat som andel av BNP , börjar åter stiga och ökar från av BNP 2003 till 2007. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera bättre än i basalternativet. Resursutnyttjandet är lägre i utgångsläget än i basalternativet. Dessutom antas att arbetskraftsutbudet kan öka väsentligt snabbare och att den öppna arbetslösheten varaktigt kan ligga på en lägre nivå än i basalternativet utan att arbetsmarknaden blir överhettad. Den potentiella tillväxttakten är därmed högre. Sysselsättningen och produktionen kan stiga snabbare framöver utan att pris- och löneutvecklingen drivs upp. BNP växer i detta scenario med i genomsnitt 20042007 och BNP-nivån är högre än i basalternativet. Drygt 170 000 fler är sysselsatta och syssel- 2003/04:100 BILAGA 1 BNP-gapet är slutet och den öppna arbetslösheten uppgår till . För att sysselsättningen skall kunna öka så kraftigt som i högtillväxtalternativet och för att den reguljära sysselsättningsgraden varaktigt skall kunna ligga på krävs att arbetskraftsutbudet är väsentligt större än i basalternativet. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program och vuxenutbildning förutsätts därför vara lägre. Regeringens politik för att minska antalet sjukdagar antas få stora effekter och andelen långvarigt sjuka och förtidspensionerade antas vara lägre. Därutöver krävs att även andra grupper utanför arbetskraften, t.ex. de som anser att sannolikheten för att få ett jobb inte är tillräckligt stor för att aktivt söka arbete, i högre grad kan etablera sig på arbetsmarknaden. Tabell 12.3 Nyckeltal, högtillväxtalternativet Procentuell förändring om annat ej anges Euro/USD, slutkurs sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: , , , och . Den högre tillväxten drivs framför allt av en starkare inhemsk efterfrågan. Världsmarknadstillväxten antas vara densamma som i basalternativet. En starkare sysselsättningsutveckling leder till att hushållens inkomster utvecklas bättre och därmed ökar hushållens konsumtion snabbare. Den starka inhemska efterfrågan för även med sig högre investeringar för att klara en snabbt stigande produktion. 2003/04:100 BILAGA 1 Kommunernas inkomster stiger snabbt till följd av den ökade aktiviteten i ekonomin. Därigenom kan den kommunala konsumtionen öka snabbare än i basalternativet utan att kommunerna behöver höja skatterna. Högre ekonomisk tillväxt stärker de offentliga finanserna. Skattebaserna ökar i takt med BNP och de offentliga transfereringarna till hushållen i form av a-kassa, sjukpenning, förtidspensioner m.m. kan minska när fler blir sysselsatta. Om den ökade tillväxten endast beror av en starkare konjunktur kommer de offentliga finanserna att försvagas när konjunkturen åter vänder ned. Om ökningen av BNP däremot är permanent, t.ex. genom en bättre fungerade arbetsmarknad, blir även förstärkningen av de offentliga finanserna bestående och det strukturella sparandet förstärks. Endast därigenom skapas ett permanent utrymme för ofinansierade reformer. En ökad sysselsättning stärker basen för kommunsektorns inkomster. Dessutom minskar utgifterna för socialbidrag. I kalkylen antas sysselsättningen i kommuner och landsting öka med ca 23 000 personer 2007 jämfört med basalternativet. Därutöver finns utrymme för en sänkning av den genomsnittliga kommunalskatten såväl 2005 som 2006 utan att balanskravet åsidosätts. Det motsvarar en skattesänkning för hushållen med jämfört med basalternativet. Statsbidragen antas vara desamma som i basalternativet. Även statens finanser förstärks påtagligt av den högre aktivitetsnivån i ekonomin. Inkomsterna ökar framför allt genom högre indirekta skatter till följd av att hushållens konsumtionsutgifter blir högre än i basalternativet. Högre sysselsättning och löner ökar arbetsgivaravgifterna. Även inkomsterna från bolagsskatt ökar. Därtill uppkommer en positiv effekt på de statliga finanserna genom att transfereringarna till hushållen minskar jämfört med basalternativet. I kalkylen antas att den offentliga sektorns finansiella sparande förbättras jämfört med basalternativet. 2007 uppgår överskottet till av BNP. Detta ger en marginal till överskottsmålet och ökar utrymmet för aktiva stimulansåtgärder i en kommande lågkonjunktur. Utöver förstärkningen av det finansiella sparandet skapar den högre ekonomiska tillväxten ett utrymme för ofinansierade reformer. Reformutrymmet uppgår till ca 2006 och ytterligare ca 2007. I kalkylen tillförs detta utrymme hushållen, vilket bidrar till en väsentligt snabbare realinkomstökning än i basalternativet. Högtillväxtalternativet illustrerar vikten av en väl fungerande arbetsmarknad och lönebildning. Hushållens realinkomster och konsumtionsmöjligheter kan öka. De offentliga finanserna stärks, vilket innebär att produktionen av offentliga välfärdstjänster kan öka som den offentliga skuldsättningen minskar. prognoser utgör underlag för regeringens utformning av den ekonomiska politiken och för statsbudgeten. Den ekonomiska politiken har tenderat att bli allt mer målstyrd. Flera av regeringens uttalade mål t.ex. sysselsättningsmålet och målet om överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande är relaterade till den makroekonomiska utvecklingen. Hög precision i prognoserna är således av stor betydelse. I detta avsnitt redogörs för hur väl de fyra prognoser för som publicerade förhöll sig till det preliminära utfallet. I likhet med tidigare prognosutvärderingar jämförs dessutom prognoser med prognoser från andra konjunkturbedömare. har tidigare publicerat fyra prognosutvärderingar och avser att återkomma med utvärderingar även i kommande propositioner. Utvärderingen syftar ytterst till att förbättra framtida prognoser. Nationalräkenskaperna har publicerat ett preliminärt utfall , vilket senare kan komma att revideras. Enligt utfallet dämpades BNP- tillväxten från till . Överlag har prognosfelen för försörjningsbalansens poster, och övriga nyckeltal, minskat i takt med att prognoshorisonten har blivit kortare och mer information har blivit tillgänglig, vilket också illustreras i tabell 13.1. BNP-tillväxten överskattades i prognoserna men låg i linje med det preliminära utfallet. Arbetslösheten var dock överraskande hög. Arbetslösheten underskattades i samtliga prognoser som publicerade . Prognosen för inflationen, mätt som förändringen i KPI, har emellertid varit förhållandevis träffsäker. fanns indikationer på att en internationell återhämtning hade inletts. I prognosen antogs att botten i världskonjunkturen skulle nås och att en återhämtning av 2003/04:100 BILAGA 1 internationell ekonomi skulle ta fart . Exporten och industriproduktionen väntades därför ta fart och växa ännu starkare i takt med att den internationella konjunkturen skulle förstärkas och efterfrågan på svenska varor skulle öka. Flera indikatorer, såsom KI:s barometer och SCB:s orderingång, antydde också att en sådan utveckling var förestående. Därmed beräknades det uppstå ett behov av att bygga ut produktionskapaciteten, och investeringarna förväntades öka i god takt 2003. Även hushållens konsumtion väntades stiga till följd av höga disponibla inkomster, en i grunden stark förmögenhetsställning och en låg arbetslöshet. Tabell 13.1 prognoser och utfallet Procentuell förändring där annat ej anges 1Förändring uttryckt i procent av BNP föregående år. 2I procent av arbetskraften. 4För vissa länder är utfallet prognoserat. Källor: och . Den internationella återhämtning som förutsågs bekräftades , men styrkan i uppgången reviderades ned i budgetpropositionen till följd av ett minskat förtroende och oro över oegentligheter inom företagssektorn främst i . I prognosen sattes BNP- tillväxten till för världen vilket också blev utfallssiffran. Den svenska exporten och industriproduktionen utvecklades förvånansvärt starkt under in- 2003/04:100 BILAGA 1 ledningen av 2002. började emellertid barometerdata att försämras, speciellt inom telekomsektorn. Till budgetpropositionen reviderades därför förväntningarna på exporten och näringslivets investeringar ned, trots de goda utfallen för . Även hushållens konsumtion bedömdes utvecklas svagare till följd av den negativa utvecklingen på börsen. Sammantaget medförde det att BNP-tillväxten i budgetpropositionen reviderades ned med tre tiondelar. Revideringarna var, vilket den fortsatta utvecklingen i skulle visa, emellertid inte tillräckliga. Exporten minskade kraftigt och utsikterna förmörkades därmed avsevärt. I samband med ekonomiska vårproposition var förväntningarna på exporten mycket låga och dessutom hade tjänstehandeln försämrats kraftigt. Även de internationella konjunkturutsikterna hade försämrats, framför allt i euroområdet, vilket ledde till en betydande nedrevidering av exporttillväxten. visade det sig även att återhämtningen av industrikonjunkturen gick långsammare än väntat. Visserligen ökade aktiviteten i industrin men inte så starkt som förutsett. Investeringsaktiviteten i var också låg, och det bidrog ytterligare till att dämpa industriproduktionen. Detta gjorde att prognosen för investeringar och industriproduktion reviderades ner. Den negativa börsutvecklingen fortsatte och under inledningen av 2003. försvagades hushållens tillförsikt påtagligt, flera kommuner aviserade skattehöjningar och tecknen på en svagare arbetsmarknad blev tydligare. Av dessa skäl reviderades prognosen för hushållens konsumtion ned markant i den ekonomiska vårpropositionen 2003. I vårpropositionen 2003 bedömdes därför BNP öka 2003. Denna bedömning låg fast och prognosen reviderades därför inte i budgetpropositionen . pekade indikatorer på en relativt svag sysselsättningstillväxt, men den allmänna konjunkturförstärkningen förutsågs leda till att sysselsättningen återigen skulle börja öka och arbetslösheten falla och . Sammantaget förutsågs dock BNP- tillväxten inte vara så arbetsintensiv. Det starkare konjunkturläget förväntades också innebära en viss ökning av medelarbetstiden på grund av ökat övertidsuttag. Till ökningen bidrog också regeringens åtgärdsprogram för ökad hälsa i arbetslivet. vårproposition reviderades dock BNP-tillväxten ned igen. Den dämpade efterfrågan förutsågs leda till en minskande sysselsättning och högre arbetslöshet. Till ökningen av arbetslösheten bidrog också ett ökat utbud av arbetskraft, bl.a. på grund av avveckling /2003. När budgetpropositionen färdigställdes stod det klart att utbudet av arbetskraft hade varit starkare än väntat och prognosen reviderades därför upp ytterligare något. Därmed reviderades den öppna arbetslösheten . En faktor som bidrog till att upprevideringen inte blev stor nog var att programvolymerna bedömdes bli högre än vad som faktiskt blev fallet. Årsgenomsnittet för inflationen överskattades med mellan vid de tre första prognostillfällena, medan prognosen i budgetpropositionen låg nära utfallet (se tabell 13.1). Överskattningen av det underliggande inflationstrycket 2003 i de prognoser som gjordes var egentligen större än vad som framgår av dessa relativt måttliga prognosfel. Inflationen 2003 drogs nämligen upp av de kraftiga och oförutsedda energiprishöjningarna . Överskattningarna hänger delvis samman med de prognosfel för tillväxten och arbetsmarknaden som diskuterats ovan, men även givet ett visst resursutnyttjande har det inhemska inflationstrycket överskattats i viss mån. En stor del av prognosfelen har dock att göra med svårigheterna att uppskatta genomslaget i konsumentledet av växelkursutvecklingen. 2003/04:100 BILAGA 1 Diagram 13.1 Genomsnittliga absoluta prognosfel Ett sätt att utvärdera pro- gnoser är att jämföra prognosfelen för några centrala variabler mellan olika prognosmakare. En sådan prognosjämförelse är emellertid för- knippad med flera begränsningar och blir lätt Till exempel publiceras progno- serna vilket gör att pro- gnosmakarna inte har tillgång till samma infor- högfrekventa variabler som inflationen och ar- betslösheten analyseras, eller när (-4) (-3) (-3) (-4) har tillgång till särskilt viktig information såsom Anm.: Genomsnitten avser de fel, i absoluta tal, som gjordes i fyra prognoser avseende 2003, dvs. Siffrorna inom parentes visar när respektive prognosinstituts prognos genom- denna jämförelse görs ett försök att reducera snittligt publiceras i förhållande till FID:s prognos mätt i veckor. har gjorts så att tidpunkten för prognosen i så stor utsträckning som möjligt sammanfaller med tidpunkt för publicering. publicerade vid i stort sett samma tidpunkt. (), (), Handelns utredningsin- stitut (), (), (), Nordea (NB), (), , () och Svenskt näringsliv (SN). Källor: , och . flera fall mellan olika prognosmakare. partementet utgår exempelvis från redan beslu- Att inflationen skulle bli tade, eller i propositionen föreslagna, åtgärder förutsågs däremot av de flesta prognosmakare. för den ekonomiska politiken. Prognosprecisionen är god även för de progno- makare gör explicita antaganden om den fram- ser som gjordes . tida ekonomiska politiken. prognoser över inflationen låg dock något högre aktas inte då prognoserna jämförs. svårigheter kan en jämförande analys ge en upp- har förbättrats betydligt, fattning om tillförlitligheten hos olika kon- vilket i stor utsträckning beror på att prisstabili- junkturbedömare, och kanske också hur stora teten har ökat. Det absoluta prognosfelet för år prognosfel som kan betraktas som normala. 2003 var i genomsnitt och för Syftet är dock inte att rangordna olika prognos- perioden 19902002 i genomsnitt 0,7 procenten- I diagram 13.1 redovisas ett antal prognosma- Att jämföra prognosmakare utifrån endast ett kares prognosfel för BNP-tillväxten, inflationen utfallsår är självklart osäkert. I tabell 13.2 visas och arbetslösheten för . därför utvecklingen av prognosfelen för BNP- ter sig prognosavvikelserna för BNP- tillväxten över , mätt i form av tillväxten relativt små. naste femårsperioden missbedömdes BNP- vilket kan jämföras med ett genomsnittsfel på tillväxten i genomsnitt , vilket är de största genomsnittliga prognosfelen Generellt sett överskattades BNP- tillväxten i de prognoser som utarbetades under håller dock upp genomsnitten avsevärt. 2002, medan prognoserna som gjordes under Samtliga prognosmakare gör betydligt bättre 2003 underskattade tillväxten. bedömningar än en så kallad naiv prognos, i det här fallet definierad som att pro- Samtliga prognosmakare underskattade ar- gnosen för år t är identiskt med utfallet för när- betslösheten, i synnerhet i de prognoser som mast föregående år, t-1. Senast utvecklingen av arbetslös- karna i regel bättre bedömningar än heten missbedömdes i samma utsträckning var i en prognos där ekonomin följer den de prognoser som gjordes för . potentiella utvecklingen, som i det här fallet är definierad som att BNP-tillväxten är . 2003/04:100 BILAGA 1 relativt små konjunkturvariationer skulle prognosfelen emellertid ha blivit mindre för samtliga prognosmakare om de antagit att ekonomin följt den potentiella utvecklingen. De prognoser som gjorts för det innevarande året har dock varit betydligt mer träffsäkra. Överlag kan noteras att skillnaderna mellan olika prognosmakare är små. En förklaring till detta är att bedömare har tillgång till samma information och att informationen tolkas på ett likartat sett. Med undantag av Svenskt näringsliv har samtliga prognosmakare haft en tendens att överskatta BNP-tillväxten. Det mönstret framträder även på och överskattades i genomsnitt tillväxten med fyra tiondelar. Tabell 13.2 Genomsnittligt absolut prognosfel för BNP- tillväxten Procentenheter, glidande medelvärden Anm.: Genomsnitten avser de absoluta fel som gjordes , dvs. och våren föregående år, samt och våren innevarande år. Felen är dessutom beräknade som glidande medelvärden. Detta innebär att 2003 ingår de fel som gjordes för åren 1999 2003. Genomsnitten avser därför totalt 20 prognoser per kolumn. Medelfelet visar medelvärdena av samtliga prognosmakares absoluta prognosfel. Den naiva prognosen innebär att den prognos som görs år t sätts lika med utfallet för år t1. Den potentiella prognosen innebär att BNP-tillväxten sätts till . Källor: , och . 2003/04:100 BILAGA 2 Icke saldopåverkande avvikelser............................................................. Beskrivning av jämförelsenorm ............................................................................. Norm för inkomstbeskattningen........................................................... Norm för indirekt beskattning av förvärvsinkomster .......................... Norm för mervärdesskatten................................................................... Norm för punktskatter........................................................................... Saldopåverkande skatteavvikelser: netto - brutto ................................. Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................... Saldopåverkande skatteavvikelser i sammandrag ................................ Indirekt beskattning av förvärvsinkomster ......................................... Icke saldopåverkande skatteavvikelser i sammandrag ........................ Redovisning av skatteavvikelser .......................................................................... Beskrivning av enskilda skatteavvikelser............................................................. Inkomst av tjänst .................................................................................. Kostnader i tjänst och allmänna avdrag............................................... Intäkter i näringsverksamhet................................................................ Kostnader i näringsverksamhet............................................................ Intäkter i kapital.................................................................................... Kostnader i kapital ................................................................................ Skattereduktioner, kreditering på skattekonto m.m. ......................... 2003/04:100 BILAGA 2 6.2 Icke saldopåverkande skatteavvikelser................................................................. Avvikelser i procent av totala skatteintäkter inom olika skatteområden Skatteavvikelser fördelade på skatteutgifts- och politikområden ............... Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak på statsbudgetens utgiftssida. Vid sidan av dessa stöd finns det även stöd på statsbudgetens inkomstsida i form av skatteavvikelser. Innebörden av en skatteavvikelse är att skatteuttaget för en viss kategori avviker från en angiven norm. Ett exempel på en sådan avvikelse är att mervärdesskattesatsen på livsmedel är nedsatt från , som utgör för mervärdesskatt, till . Det primära syftet med den redovisning av skatteavvikelserna som lämnas i denna bilaga är att synliggöra de indirekta stöd som avvikelserna utgör på statsbudgetens inkomstsida. En sådan redovisning är en förutsättning för en mer rättvisande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden på såväl utgiftssom inkomstsidan. Om ett stöd på statsbudgetens inkomstsida, dvs. en skatteavvikelse, slopas, leder det till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Till skillnad från stöd som lämnas på statsbudgetens utgiftssida har dock skatteavvikelserna saknat uttrycklig koppling till politikområden. Det innebär att avvikelserna inte har inkluderats i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika politikområden. För att skapa förutsättningar för en mer systematisk resultatuppföljning och utvärdering av de stöd som lämnas över statsbudgeten, såväl på utgiftssom inkomstsidan, måste redovisningen av skatteavvikelser utvecklas. I detta arbete ingår bl.a. att de mål och politikområden, som varje avvikelse är kopplad till, tydliggörs. Många av skatteavvikelserna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika politikområden som t.ex. konjunk- tur-, bostads-, miljö- eller arbetsmarknadspolitik. Då dessa avvikelser påverkar statsbudgetens saldo benämns de saldopåverkande avvikelser och kan jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De bör därför i princip behandlas i likhet med dessa. Det finns även avvikelser som har uppstått till följd av regler som i huvudsak har sin grund i vissa grundläggande mål för skattesystemet. Sådana mål kan vara att ge intäkter, 2003/04:100 BILAGA 2 allmänna fördelningsmål, administrativa mål såsom enkelhet, legitimitet/rimlighet och att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. Sådana skatteavvikelser är i första hand skattepolitiskt motiverade. Även om de skattepolitiskt motiverade avvikelserna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till olika politikområden. Ur ett budgetperspektiv kan de därför inte jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. En fördjupad redovisning och uppföljning av skatteavvikelserna, i syfte att bl.a. ytterligare förbättra underlaget för prioriteringar mellan olika områden i budgetarbetet, bör i första hand ta sikte på de avvikelser som är att jämställa med stöd på budgetens utgiftssida. Som ett första steg på vägen mot en fördjupad skatteavvikelserapportering har de saldopåverkande skatteavvikelserna i årets redovisning delats in i två kategorier: avvikelser som utgör medel inom specifika politikområden (PO), respektive skattepolitiskt motiverade (SP) avvikelser.