prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — Effekter av regeringens förslag för landstingen. Kronor per invånare. 1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg. Kommuner och landsting sammantaget Av tabell 5 framgår de sammantagna effekterna per län för både kommu- ner och landsting. Fem län, , , , Väs- terbottens och , får sammantagna negativa förändringarna som uppgår till minst ca per invånare. Effekter av regeringens förslag för kommuner och landsting sammantaget per län. Kronor per invånare. 1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg och av fördelning av stats- bidrag efter ålder. 13.2Ekonomiska konsekvenser av de föreslagna införan- dereglerna 13.2.1Utfallet för kommuner och landsting Kommuner och landsting med negativa förändringar bör ges att anpassa sina kostnader om bidragsminskningen överstiger en viss nivå. Genom de av regeringen föreslagna införandebidragen (se avsnitt 9) införs effekterna av förändringarna i utjämningssystemet successivt . avser regeringen att föreslå att 1,3 mil- jarder kronor tillförs utjämningssystemet för att un- derlätta införandet av förändringarna. När dessa medel tillförs begränsas de negativa förändringarna som redovisats tidigare i detta avsnitt. För kommuner och landsting med positiva förändringar förstärks dessa ge- nom de tillförda medlen. I tabellerna 68 redovisas effekterna av detta tillskott. För kommunerna motsvarar detta tillskott per invåna- re både 2005 (år 1) och 2011 (år 7). För landstingen motsvarar detta till- Prop. 2003/04:155 skott per invånare. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per län med och utan införanderegler. Kronor per invånare. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per kom- mungrupp med och utan införanderegler. Kronor per invånare. Effekter av regeringens förslag för landstingen med och Prop. 2003/04:155 utan införanderegler. Kronor per invånare. Det nuvarande utjämningssystemet är inte helt infört. har fortfa- rande 49 kommuner och 5 landsting fasta införandetillägg till följd av de bidragsförändringar som uppkom dels när nuvarande system infördes , dels när förändringar i kostnadsutjämningen genomfördes . I samband med förändringarna i systemet ändrades även införandereglerna, vilket medförde att fler kommuner och landsting kom att omfattas av dessa. Kostnaderna för nuvarande införanderegler uppgår till i såväl kommunsystemet som i landstingssystemet, dvs. Nuva- rande införanderegler upphör enligt gällande regler . Regeringen föreslår i denna proposition att särskilda införanderegler skall tillämpas för åren 20052011. Kostnaderna för införandereglerna har beräknats till för kommunerna (per invånare) och för landsting- en (per invånare). Kostnaderna sjunker successivt under infö- randeperioden för att helt upphöra . 14.1Förslaget till lag om kommunalekonomisk utjämning Bestämmelsen är ny och anger utjämningssystemets olika delar. Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestäm- melser i 2 § tionde stycket lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 2 § tionde stycket lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen anger vad som skall gälla för landstingsfria kommuner. är det endast som ingår i denna kategori av kommuner, där ansvaret för alla landstingsuppgifter hanteras av kommunen. Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med motsvarande bestäm- melser i 2 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 2 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen innehåller definitioner av de begrepp som används i utjämningslagen. I bestämmelsen finns följande nya definitioner. Med utjämningsår avses det år bidrag respektive avgift skall betalas. Begreppet motsvaras av bidragsår respektive avgiftsår i lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting resp- ektive 2 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Med skatteutjämningsunderlag avses det underlag inkomstutjämnings- bidrag enligt 5 § respektive inkomstutjämningsavgifter enligt 6 § skall beräknas utifrån. För att få fram en enskild kommuns eller ett enskilt landstings skatteutjämningsunderlag skall uppräkning ske med de pro- centsatser som anges i 4 § denna lag. Begreppet medelskattesats, som anger den genomsnittliga skattesatsen i landet för kommuner respektive för landsting, används för att fastställa de länsvisa skattesatserna enligt 7 §. I beräkningen ingår inte till någon del uppgifter från kommuner som inte ingår i ett landsting. Begreppet bidragsminskning används för att bestämma rätten till och storleken av strukturbidrag enligt 11 och 12 §§ och införandebidrag en- ligt 13 och 14 §§. Vid bestämmandet av bidragsminskningen skall även vissa riktade statsbidrag som utgått till kommuner eller landsting 2004 beaktas. Detta sker, efter påpekande från Lagrådet, genom att de belopp per invånare som skall beaktas vid beräkningen av bidragsminskningen anges i lagtexten. Vilka statsbidrag som avses framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). I bestämmelsen anges utjämningsnivåer i procent för kommuner resp- ektive för landsting. Angivna procentsatser tillämpas vid beräkning av skatteutjämningsunderlaget som ingår i beräkning av inkomstutjämnings- bidrag enligt 5 § respektive inkomstutjämningsavgift enligt 6 §. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om beräkning av inkomstutjämningsbidrag till kommuner och landsting. Inkomstutjämningsbidragets storlek beräknas med utgångspunkt från skatteutjämningsunderlaget, som definieras i 3 §. Detta underlag skall räknas upp med i 4 § angiven procentsats. Skillnaden mellan skatte- utjämningsunderlaget och det uppräknade skatteunderlaget för en kom- mun eller ett landsting skall därefter multipliceras med den skattesats som regeringen fastställer enligt 7 §. Resultatet av denna beräkning utgör inkomstutjämningsbidraget. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.3). Paragrafen innehåller den grundlägganden bestämmelsen om beräk- ning av inkomstutjämningsavgift för kommuner och landsting. Vad som sägs i kommentaren till 5 § har motsvarande tillämpning här. Resultatet av beräkningarna utgör kostnadsutjämningsavgiften. Bestämmelsen behandlar länsvisa skattesatser. Dessa används vid fast- ställande av inkomstutjämningsbidrag enligt 5 § och inkomstutjämnings- avgift enligt 6 §. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.2). En bestämmelse motsvarande paragrafens första stycke återfinns i 7 § andra stycket lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 7 § andra stycket lagen (1995:1516) om utjämnings- avgift för kommuner och landsting. Paragrafens andra och tredje stycke innehåller, efter påpekande från Lagrådet, grundläggande bestämmelser om hur de länsvisa skattesatserna skall beräknas samt att hänsyn därvid även skall tas till de skatteväxling- ar som gjorts mellan kommuner och landsting inom respektive län . Begreppet medelskattesats definieras i 3 §. Bestämmelsen motsvarar 3 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och 3 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. I bestämmelsen redovisas de verksamheter och kostnadsslag som skall ingå i kostnadsutjämningen. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se av- snitt 6). Bestämmelsen reglerar beräknandet av kostnadsutjämningsbidrag och överensstämmer i huvudsak med 5 § lagen (1995:1515) om utjämnings- bidrag till kommuner och landsting. Som framgår av 17 § beräknas bi- draget på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting året före utjämningsåret. Bestämmelsen reglerar beräknandet av kostnadsutjämningsavgift och överensstämmer i huvudsak med 5 § lagen (1995:1516) om utjämnings- avgift för kommuner och landsting. Som framgår av 17 § beräknas avgif- ten på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting året före utjämningsåret. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 8). Strukturbidrag är inte tidsbegränsade och kan utgå på en eller flera av de grunder som anges i bestämmelsen. De bidrag som den enskilda kommunen har rätt till läggs samman till ett strukturbidrag. Bidrag enligt andra stycket kan en kommun få som 2004 enligt då gäl- lande bestämmelser har haft rätt att tillgodoräkna sig de standard- kostnader som anges i bestämmelsen. Begreppet bidragsminskning i tredje stycket definieras i 3 §. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 8). Vad som sägs i kommentaren till 11 § har motsvarande tillämpning här. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 9). Begreppet bidragsminskning definieras i 3 §. Genom bidraget slår bidragsminskningen igenom successivt. Införan- debidraget minskar av uppräknade skatteunderlag. Införandebidrag utgår , högst . För kommunerna innebär detta att bidraget utgår med högst följande andel av uppräknade skatteunderlag. -0,för , -0,för , -0,för , -0,för , -0,för , -0,för . Om en kommun exempelvis får en bidragsminskning som motsvarar av uppräknade skatteunderlag har kommunen detta år rätt till ett införandebidrag som uppgår till (0,150,08) av och följande år har kommunen inte rätt till införandebidrag. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 9). Införandebidrag till landsting utgår på motsvarande sätt som för kom- muner, dock enligt andra procentsatser (se kommentaren till 13 §). Infö- randebidraget minskar av uppräknade skatteunderlag. För landstingen innebär det detta att bidraget utgår med högst följande andel av uppräknade skatteunderlag. -0,för , -0,för , -0,för , -0,för , -0,för , -0,för . Om ett landsting exempelvis får en bidragsminskning som motsvarar av uppräknade skatteunderlag har detta år rätt till ett införandebidrag som uppgår till (0,070,04) av nämnda skatteunderlag. och följande år har inte rätt till införandebidrag. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 10). I bestämmelsen anges när regleringsbidrag skall utgå. Uppstår ett över- skott på anslaget skall det fördelas som regleringsbidrag. Bidraget beräk- nas för kommuner och landsting var för sig och bestäms per invånare i landet. Bestämmelsen är ny. Bakgrunden och syftet med bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (se avsnitt 10). I bestämmelsen anges när regleringsavgift skall betalas. Uppstår ett underskott på anslaget skall detta täckas genom regleringsavgifter. Av- gifter beräknas för kommuner och landsting var för sig och bestäms per invånare i landet. Bestämmelsen är ny såvitt avser det första ledet i paragrafen. Av be- stämmelsen framgår att alla beräkningar av avgifter och bidrag enligt denna lag skall ske på grundval av antalet invånare per den första no- vember året före utjämningsåret. I övrigt motsvarar bestämmelsen 6 § lagen (1995:1515) om ut- jämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 6 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen överensstämmer i huvudsak med 9 § lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respektive 9 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen överensstämmer med 10 § lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting respektive 10 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Bestämmelsen överensstämmer med 11 § lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting respektive 11 § lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. En bestämmelse av samma innebörd återfinns i 7 § första stycket lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting respekti- ve i 7 § första stycket lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kom- muner och landsting. 14.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan me- nighets utdebitering av skatt, m.m. Föreslagna ändringar utgör endast följdändringar. I paragrafen har ordet skattemyndigheten ersatts av . Hänvisningar till lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, respekti- ve 7 § första stycket lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommu- ner och landsting har ersatts av en hänvisning till 19 § i den här föreslag- na lagen om kommunalekonomisk utjämning. Sammanfattning av betänkandet Gemensamt finansie- rad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) har haft i uppdrag att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar. Förändringarna föreslås införas . Nuvarande bidrags- och utjämningssystem utgår från målen att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstför- hållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Det sker genom en långtgående utjämning av skatteinkomster och genom att beakta struktu- rella merkostnader. Kommittén har i sitt arbete utgått från målen om likvärdiga ekonomisk förutsättningar för alla kommuner och landsting och att detta ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av strukturella kost- nadsskillnader. För inkomstutjämningen har, med bibehållet mål om långtgående utjämning, alternativa tekniska lösningar prövats. För kost- nadsutjämningen har kommittén utgått ifrån att den utjämningsteknik som tillämpas i nuvarande system, den s.k. standardkostnadsmetoden, skall användas också fortsättningsvis. Kommittén har vidare utgått från de nu gällande förutsättningarna att kostnadsutjämningen inte skall kom- pensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effekti- vitet. Vidare skall kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Hur utredningsarbetet har lagts upp beskrivs i kapitel 1.5. Metoden för att beräkna kostnadsutjämningen är den s.k. standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräk- nas var för sig med hjälp av en särskild delmodell. Varje delmodell base- ras, för respektive verksamhet, på sådana faktorer som skall beakta be- hovs- och strukturella kostnadsskillnader. Uppbyggnaden av nuvarande kostnadsutjämning, i ett flertal delmodeller, har varit en viktig utgångs- punkt för uppläggningen av utredningsarbetet. En betydande del av kommitténs arbete har inriktats på att följa upp kostnadsutjämningen verksamhetsvis för att bedöma i vilken utsträckning de nuvarande utjäm- ningsmodellerna på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till de strukturella förhållanden som skall ligga till grund för utjämningen. Vissa delar av analysarbetet har lagts ut som externa uppdrag. Parallellt med detta arbe- te har nuvarande system för inkomstutjämning analyserats och alternati- va metoder utretts. Kommittén föreslår att statliga bidrag, så långt det är möjligt, bör finan- siera utjämningen av skillnaderna i de beskattningsbara inkomsterna mel- lan kommuner respektive landsting. Kommitténs överväganden och för- slag rörande inkomstutjämningen behandlas i kapitel 3. För att åstad- komma ett statligt finansierat system föreslås att nuvarande inkomst- utjämning och det generella statsbidraget avskaffas. Kommuner och landsting erhåller istället ett statligt bidrag som beräknas med utgångs- punkt från skillnaden mellan en garanterad skattekraft och den egna skat- tekraften. Den garanterade skattekraften uttrycks som en procentandel av medelskattekraften. Den garanterade skattekraften skall uppgå till av medelskattekraften för såväl kommuner som landsting. Den garanterade nivån skall ligga fast. Genom den föreslagna konstruktionen kommer de generella stats- bidragen att räknas upp i samma takt som skatteunderlaget ökar. Statens kostnader för att upprätthålla garantinivån finansieras genom särskilda beslut om ändringar i en regleringspost som kommittén föreslår skall införas. används också för ekonomiska regler- ingar mellan staten och kommun sektorn. Den påverkas även av eventu- ella förändringar i den totala statsbidragsramen. Inledningsvis fastställs regleringsposten så att de förändringar i systemet som föreslås blir finan- siellt neutrala mellan staten och kommunsektorn. Denna konstruktion möjliggör en ökad grad av fokusering på generella statsbidrag, som enligt kommitténs åsikt är mer ändamålsenliga och ef- fektiva ur ett kommunalt perspektiv. Den statliga bidragsgivningen bör i ökad grad fokuseras på generella bidrag snarare än riktade bidrag. Statskontoret har på kommitténs uppdrag gjort en kartläggning av statsbidragen till kommuner och landsting. Av denna framgår att alla, utom två, av de 127 anslag som 2001 berörde den kommunala sektorn var verksamhetsanknutna. Antalet anslag som berör den kommunala sek- torn har mer än fördubblats och de nya anslagen rör sig i stort sett bara om riktade bidrag. Verksamhetsanknutna statsbidrag enbart av- sedda för vissa kommuner eller landsting kan medföra stor risk för sned- vridning av utjämningen. Dessa bidrag kan t.ex. bekosta insatser som andra huvudmän får betala själva eller tvingas avstå från. De negativa effekterna av dessa bidrag ökar med bidragets storlek och varaktighet. Det är denna grupp statsbidrag som har ökat mest i antal . Statskontoret anser att den typ av statsbidrag som kan inordnas i det ge- nerella statsbidraget i första hand är de som är verksamhetsanknutna och avsedda för alla kommuner eller landsting. I kartläggningen har man funnit ett femtontal anslag som är av den typen. Kommitténs förslag innebär att ett antal riktade statsbidrag samt den åldersrelaterade delen av det generella bidraget avvecklas och förs till det generella utjämningsbidraget. Riktade bidrag för maxtaxa inom barnom- sorg, skolsatsning, kunskapslyft, läkemedelsförmånen och tillgänglig- hetssatsningen inom vården bör föras över till det generella bidraget 2005. En garanterad nivå på är inte tillräckligt hög för att omfat- ta samtliga kommuner och landsting. Kommittén anser att samtliga kommuner och landsting skall omfattas av systemet om det huvudsakliga syftet med utjämningssystemet, att ge likvärdiga ekonomiska förut- sättningar, skall uppnås. En särskild utjämningsavgift bör därför tas ut av de kommuner och landsting som har en skattekraft som överstiger den garanterade. Underlaget för avgiften skall vara skillnaden mellan den egna skattekraften och den garanterade. Kompensationsgraden i inkomstutjämningen skall vara oförändrad, dvs. För kommuner och landsting med en skattekraft som överstiger den garanterade skattekraften sänks kompensationsgraden till för den överskjutande delen. Den justerade inkomst- utjämningen slopas. De länsvisa skattesatserna uppdateras till nivå. Resultatet av kommitténs uppföljning av samtliga delar av kostnads- utjämningen för kommuner och landsting samt förslag till uppdateringar och förändringar redovisas i kapitel 4. Barnomsorgsmodellen bibehålls i princip oförändrad men underlaget för beräkningen av kommunernas barnomsorgsbehov uppdateras. Antalet sexåringar i förskoleklass beaktas i kostnadsutjämningen för grund- skolan. I samtliga utjämningsmodeller där befolkningens geografiska fördel- ning beaktas i kostnadsutjämningen har ett aktuellare befolknings- underlag använts. I grundskolemodellen ändras underlaget för att beräkna kostnader för modersmålsundervisning från medborgarskap till utländsk bakgrund och sexåringar i förskoleklass beaktas i kostnadsutjämningen. För gymnasieskolan föreslås programvalsfaktorn beräknas som ett ge- nomsnitt för elevernas programval . Äldreomsorgen uppdateras med utgångspunkt från en fältundersökning som på kommitténs uppdrag genomförts i ett antal kommuner. Ålders- indelningen ändras till femårsklasser och etnicitetsfaktorn ändras till att avse personer födda inom respektive utom . Beräkningen av individ- och familjeomsorg föreslås bli uppdelad i två delar. I den ena beräknas strukturella skillnader för ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg. I den andra delen beräknas strukturella skillnader inom barn- och ungdomsvården. De två delarna summeras till en standardkostnad för verksamhetsområdet. Nuvarande kompensation för totalfolkmängdens minskning under den bibehålls oförändrad. Kompensationen för minskning av antalet skolelever sänks och begränsas. Kommuner som har haft en kraf- tig ökning av antalet skolelever kompenseras för detta. De kommuner som haft en kraftig ökning av folkmängden kom- penseras för den eftersläpning av intäkterna som förekommer i systemet. Standardkostnaderna för fyra delmodeller, byggkostnader, upp- värmning, administration och räddningstjänst med mera i glesbygd samt gator och vägar slås samman i en gemensam ny modell, benämnd när- ingsgeografi. Utjämningsmodellerna för vatten och avlopp samt kallortstillägg före- slås utgå ur kostnadsutjämningen. Nuvarande beräkningsmodell för barn och ungdomar med utländsk bakgrund bibehålls oförändrad. Hälso- och sjukvårdsmodellen uppdateras med senast tillgängliga kostnadsunderlag. Definitionen av vissa vårdtunga grupper justeras. Delmodellen för små landsting överförs från kostnadsutjämningen till ett föreslaget strukturbidrag. Landstingens kostnader för läkemedelsförmånen ingår inte i nuvarande kostnadsutjämning för landstingen. Kostnadsutjämningen för läkemedel sker för separat i ett särskilt system. Kommittén föreslår att nämnda utjämningsmodell för läkemedel infogas i lands- tingens nuvarande kostnadsutjämning som en egen delmodell. Delmodellen för kollektivtrafik uppdateras utifrån ett aktuellare kost- nadsunderlag. Därvid används länstrafikhuvudmännens kostnader för trafiken, reducerade med den genomsnittliga avgiftsnivån. Nuvarande reducering av standardkostnaderna utgår. Fördelningen av kostnaderna mellan kommunerna i respektive län uppdateras. Kommitténs förslag leder sammantaget till förenklingar av utjämnings- systemet. Antalet delmodeller i kostnadsutjämningen för kommunerna minskas från 16 till 9. Kommittén föreslår i kapitel 5 att vissa delmodeller bryts ut ur kostnads- utjämningen och att de kommuner och landsting som påverkas negativt av detta kompenseras genom att man inför ett statligt finansierat bidrag, ett så kallat strukturbidrag. Detta statsbidrag föreslås ligga utanför da- gens utjämningssystem. Två delmodeller i kostnadsutjämningen för kommuner (näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag) utgår ur kostnadsutjämningen och skapar tillsammans med effekterna av de förändringar i statsbidrags- och utjäm- ningssystemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de nuvarande fasta införandetilläggen ett strukturbidrag vid sidan av ut- jämningssystemet. För landstingen är det en delmodell (små landsting) plus utfallseffekter som förs samman till ett nytt statligt strukturbidrag. Strukturbidraget föreslås ligga utanför utjämningssystemet och finan- sieras genom att den föreslagna regleringsposten sänks med motsvarande belopp. Utfallet av kommitténs förslag till förändringar Utfallseffekterna av de förändringar i statsbidrags- och utjämnings- systemet som kommittén föreslår tillsammans med effekterna av att de fasta införandetilläggen upphör beskrivs i kapitel 8 samt i tabellbilaga.