prop · GS031d11 · 2004-09-20 00:00:00 — Ohälsoarbetet behöver bedrivas sammanhållet för att fler skall få tillbaka sin arbetsförmåga och sina förutsättningar att försörja sig själva genom eget förvärvsarbete. Det är angeläget att väl fungerande metoder och arbetssätt får genomslag inom hela socialförsäkringsadministrationen. Förutsättningarna för ett mer sammanhållet arbete bör förbättras i och med bildandet av en sammanhållen statlig myndighet för socialförsäkringsadministrationen. Arbetsgivarens ansvar för de anställdas rehabilitering är centralt. För att förtydliga detta ansvar har reglerna ändrats så att arbetsgivaren alltid har skyldighet att utreda en arbetstagares behov av rehabiliteringsåtgärder. skall lämnas till senast när sjukfallet pågått . Regeringen vill betona vikten av att försäkringskassorna aktivt använder dessa utredningar i sitt arbete, bl.a. för att upprätta en rehabiliteringsplan för den enskilde. avser regeringen att lämna förslag som innebär att skall, senast efter det att arbetsgivarens rehabiliteringsutredning kommit till , upprätta en rehabiliteringsplan om det är aktuellt med arbetslivsinriktad rehabilitering. Regeringen vill också betona vikten av att de gemensamma metoder som RFV och försäkringskassorna har tagit fram och som syftar till att regelmässigt informera om de arbetsgivare som inte genomför rehabiliteringsutredningar tillämpas i hela landet. Avstämningsmötet, där den sjukskrivne, , arbetsgivaren och läkaren möts, är av central betydelse för att klarlägga förutsättningarna för arbetsåtergång och planera de insatser som behöver vidtas. Avstämningsmöten har dock ännu inte kommit igång i önskad omfattning. Det beror på att arbetsmetoden ännu inte har etablerats på försäkringskassorna. Regeringen vill betona vikten av RFV:s arbete med att mer kraftfullt etablera avstämningsmötet som arbetsmetod på försäkringskassorna. Köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster har försäkringskassorna i ökad utsträckning använt de medel som får användas för köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster. Jämfört med 2002 har köpen ökat med till . har lagts på köp av utredningar och resterande har använts för aktiva rehabiliteringsåtgärder. De resurser som tillförts försäkringskassorna för att anställa personer som kan arbeta med den samordnade rehabiliteringen bör delvis kunna förklara den ökade användningen av dessa medel. Huvuddelen av medlen för köp av arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster används för att utreda arbetsförmågans nedsättning och för att kartlägga möjligheterna till arbetslivsinriktad rehabilitering. Det andra användningsområdet är aktiva rehabiliteringsåtgärder. Regeringen anser att medlen framför allt bör användas för utredningar. Att finansiera åtgärder, såsom till exempel arbetsträning och utbildning, som kan genomföras inom eller i anslutning till den egna verksamheten är arbetsgivarens ansvar. Det bör därför övervägas att medel endast får användas för köp av åtgärder till personer som inte antas kunna återgå till sin ordinarie arbetsgivare. Innan en sådan förändring genomförs behöver dock konsekvenserna för bland annat försäkrade och småföretagare klarläggas. Regeringen avser därför att närmare utreda denna fråga. finansieras försäkringskassornas och länsarbetsnämndernas kostnader för samverkansinsatser genom att högst av sjukpenninganslaget får disponeras för samverkan inom rehabiliteringsområdet. Det har medfört att betydligt mer resurser har lagts på samverkan . Dessa resurser har bidragit till att vitalisera samverkansarbetet, framför allt kring arbetslösa sjukskrivna där resultaten får bedömas som goda, men RFV:s uppföljning visar att de också har använts av försäkringskassorna för att finansiera egna personal- och administrationskostnader. För att samverkan skall bidra till att minska sjukfrånvaron anser regeringen att det är angeläget att samverkansmedlen i 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 större utsträckning används för aktiva rehabiliteringsinsatser riktade mot den enskilde. 1996/97:63 angående samverkan slås fast att det skall upprättas gemensamma verksamhets- och handlingsplaner på central myndighets- och regionnivå liksom program för gemensam utbildning. Endast beträffande samverkan mellan respektive försäkringskassorna och länsarbetsnämnderna har detta genomförts. Det är också på detta område som den tydligaste resultatuppföljningen finns. Regeringen anser att det är angeläget att motsvarande planering med övriga samverkansaktörer görs på central och regional nivå. Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet Den lag om finansiell samordning som trädde ikraft ger försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting nya möjligheter i arbetet med personer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. I den nya socialförsäkringsmyndigheten kommer försäkringsdelegationerna att ges en viktig roll i denna samordning. Lagen om finansiell samordning har dock ännu inte börjat tillämpas. Enligt vad regeringen erfarit pågår däremot runt om i landet diskussioner mellan lokala och regionala parter om att bedriva finansiell samordning. Regeringen vill betona de möjligheter som den finansiella samordningen ger och kommer noga att följa detta arbete. Uppföljning och utvärdering inom rehabiliteringsområdet För att kunna bedöma resultaten av åtgärderna inom rehabiliteringsområdet krävs att verktygen för uppföljning och utvärdering förbättras. Detta är också ett prioriterat område där förbättringsåtgärder har vidtagits. Det mått som finns för att mäta resultaten av den samordnade rehabiliteringen ger ingen heltäckande bild av försäkringskassornas insatser för att stötta den enskilde i återgången till arbetslivet. RFV arbetar för att etablera bättre mått för effekterna av administrationens rehabiliteringsinsatser. Regeringen anser att det är mycket angeläget att det utarbetas ändamålsenliga resultatmått för att kunna bedöma effekterna av samordnad rehabilitering. För att åstadkomma en ändamålsenlig uppföljning och resultatredovisning av insatser som 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 bedrivs i samverkan har regeringen givit AMS, RFV och i uppdrag att utforma ett sektorsövergripande system för löpande uppföljning av resultaten av samverkan och finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet. Systemet skall utformas på ett sådant sätt att det även kan utgöra en riksomfattande struktur för lokal uppföljning av samverkansinsatser. Regeringen förutsätter att detta system är i drift . Utgiftsutvecklingen för anslaget 19:2 Aktivitets- och sjukersättningar m.m. styrs främst av antalet sjukskrivna, antalet beviljade aktivitets- och sjukersättningar, medelersättningens utveckling samt de demografiska förhållandena. Avvikelse från tillgängliga medel/anslagskredit Försäkringsutgifterna, inkl. ålderspensionsavgifter, för aktivitets- och sjukersättningar (för- tidspension/sjukbidrag), Orsakerna till att utgifterna ökade kraftigt var bl.a. att antalet beviljade ersättningar ökade samt effekterna av att ett i flera avseenden reformerat regelsystem infördes. fortsatte ökningen av antalet nybeviljade sjuk- och aktivitetsersättningar och betalades sådana förmåner ut till drygt 507 000 personer, vilket är nästan 19 000 fler än . Kvinnornas antal ökade till 296 100 och männens till 211 200. Det totala antalet nybeviljade förmåner var ca 64 000 . sjönk antalet nya aktivitets- och sjukersättningar till ca 59 000. Av dessa avsåg ca 33 000 kvinnor och ca 26 000 män. Ökning har skett i samtliga åldrar, men den var procentuellt störst i åldrarna . dock den successiva ökningen i de yngre åldersgrupperna. Uppgifter från RFV visar att antalet personer i åldrarna har ökat med från utgången av 1998 och ökningen är störst bland kvinnorna. De ungas andel av hela beståndet har ökat något. Utvecklingen för de yngre kräver emellertid fortsatt analys. I bilagan om avstämning av regeringens mål för minskad ohälsa finns i avsnitt 4 ytterligare uppgifter om ersättningarna till yngre. Den samlade utvecklingen 19942003 av antalet nya och utbetalade förtidspensioner/sjukbidrag, aktivitets- och sjukersättning, framgår av tabell 2.13. När det gäller utflödet ökade antalet upphörda aktivitets- och sjukersättningar med jämfört med till 44 000. Drygt 30 000 av dessa blev ålderspensionärer. Vid utgången av 2003 hade ca 2 500 förmånstagare vilande aktivitets- och sjukersättning. av dessa var kvinnor. Även om en stor del av dem som prövar att arbeta efter en period återgår till sin förmån har en del personer efter tiden med vilande ersättning ökat sin arbetstid eller arbetar deltid. De regionala skillnaderna i fråga om nybeviljandet av aktivitets- och sjukersättningar var fortsatt stora . Detsamma gäller för beståndet ersättningar per 1 000 registrerade försäkrade även efter en standardisering för ålder och kön med rikets fördelning som bas. Det innebär att det således är andra faktorer än ålder och kön som har störst betydelse för de stora skillnaderna. RFV framför i en nyligen redovisad studie om regionala skillnader i utgifter för sjukpenning och förtidspension uppfattningen att en ganska stor del av skillnaderna tycks bero på kommunernas befolkningssammansättning, socioekonomisk situation och arbetsmarknadsstruktur. Utvecklingen kan också belysas med att övergick drygt 42 000 personer från sjukpenning till aktivitets- eller sjukersättning, en minskning med drygt 14 000 personer eller med jämfört med . Av dessa var ca 25 700 kvinnor och ca 16 500 män. Minskningen var tillfällig och skall ses mot bakgrund av omläggningen till nya beräkningsregler , vilken medförde att försäkringskassornas nybeviljande av förmåner blev betydligt högre än normalt. Antalet sjukskrivna än fortsatte att öka , vilket talar för en fortsatt kraftig ökning av an- 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 talet personer som beviljas aktivitets- eller sjukersättning . Tabell 2.13 Utvecklingen av antalet nybeviljade och utbetalda förtidspensioner och sjukbidrag (aktivitets- och sjukersättning) 1 Avser nytillkommande ersättningar Källa: RFV I rapporten förtidspensioner (RFV Analyserar 2004:1) har verket beskrivit riskerna för nybeviljandet av förtidspension under 1990- talet med hänsyn till olika faktorer som kön, ålder, civilstånd, födelseland, region, utbildning och bransch. Det är en kartläggning av hur olika risker för att beviljas förtidspension förändras . Den officiella statistiken visar att utvecklingen av nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag, ersatta av aktivitets- och sjukersättning, ofta rör sig i samma riktning som konjunkturen. Den statistiken visar också att antalet nybeviljade förtidspensioner ökade inom alla åldersgrupper med undantag för åldersgruppen . Ökningstakten var snabbare för kvinnor än män samt snabbare för yngre jämfört med äldre. Den allra snabbaste ökningen i nybeviljandet under perio- den skedde bland kvinnor i åldersgruppen vilket är alarmerande. När risken för att beviljas förtidspension analyseras framkommer att risken stiger med ålder och att kvinnor har en högre risk än män. Under första hälften av 1990- talet minskade risken för män respektive kvinnor i åldersgrupperna kraftigt jämfört med män beroende på avskaffandet av de särskilda regler som gjorde det möjligt för personer att bli beviljade förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl. Vi- dare visar rapporten att risken för en person boende i norrlandslän jämfört med en person i storstadslän att beviljas förtidspension var högre , men att skillnaderna minskade av perioden. Rapporten visar också att risken att beviljas förtidspension är högre för ensamstående än för gifta eller sammanboende, är högre vid lägre utbildningsnivå och högre om personen är född utanför . Utvecklingen av beståndet av aktivitets- och sjukersättningar kan också beskrivas i termer av återstående ersättningsår samt beräknad kostnad för dessa i fram till . Som framgår av nedanstående tabell ökade detta s.k. försäkringsåtagande påtagligt både i fråga om ersättningsår och kostnader. Det totala försäkringsåtagandet har schablonmässigt beräknats till ca . Ökningen är betydligt större för kvinnorna än för männen. Totala antalet återstående ersättningsår ökade med och kostnaderna med . Den stora kostnadsökningen beror, förutom på det ökande antalet återstående ersättningsår, på att förmånernas bruttobelopp höjdes för att kompensera förmånstagarna för slopandet av det särskilda grundavdraget för pensionärer (). Tabell 2.14 Återstående ersättningsår och beräknad kostnad för dessa fram till Den återstående kostnaden är schablonmässigt beräknad utifrån prisbasbelopp. Källa: RFV. 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 I en delrapport från RFV redovisas effekterna av införandet av det reformerade förtidspensionssystemet fr.o.m. . Sammanfattningsvis visar rapporten att nettoutfallet i princip blev oförändrat eller till och med innebar en liten ökning av nettoersättningen för det stora flertalet. Detta stämmer väl överens med att utgångspunkten för omvandlingen av den försäkrades nettoersättning vid övergången till det nya systemet var att denna i möjligaste mån skulle behållas oförändrad genom ett justeringsbelopp. Det fanns dock grupper av försäkrade som inte kunde garanteras en oförändrad nettoersättning efter omvandlingen. De flesta av dessa har fått vidkännas en minskning av bruttoersättningen . RFV har gjort närmare studier av effekterna i följande tre avseenden: -Förändringar i bruttoersättning för personer som fått aktivitetsersättning efter att under föregående ersättningsperiod haft tidsbegränsad sjukersättning. -Förändringar i bruttoersättning för personer som har fått en ändrad grad av sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning. större än för dem som fått en minskning av ersättningsgraden. Även dessa effekter var förväntade och hade aviserats av regeringen i propositionen om det reformerade förtidspensionssystemet (prop. 2000/01:96). Den tredje studien visar att av de 216 000 personerna som omfattades av studien fick en liten ökning av nettoersättningen och övriga en nettominskning mellan de båda åren. De flesta fick en nettoökning som var större än uppräkningen av prisbasbeloppet, beroende på att nivåerna för grundavdraget ändrades 2003. Den huvudsakliga förklaringen till nettominskningen var förändrade kommunalskatter på många håll i landet . En av nyheterna i det reformerade förmånssystemet var införandet av aktivitetsersättning för personer i åldrarna och möjligheten för de försäkrade att i samråd med upprätta en plan för deltagande i aktiviteter som kan antas ha en gynnsam effekt på sjukdomstillståndet eller den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. I en delrapport från RFV redovisas en studie av den grupp personer som beviljats aktivitetsersättning, de aktiviteter som denna grupp deltagit i samt försäkringskas- -Förändring i nettoersättning för förmånstasornas insatser för arbetet med att planera akti- Den förstnämnda studien visar att nästan alla berörda, ca 3 700, fått en lägre bruttoersättning genom aktivitetsersättningen. Ersättningsbeloppet ändrades på grund av att justeringsbeloppet togs bort och för att garantiersättningen räknades om till den lägre åldersrelaterade garantinivån. Den största delen av bruttominskningen berodde på att garantiersättningen räknades om för de berörda personerna. Detta var en förväntad följd av lagstiftningen om en åldersrelaterad aktivitetsersättning. Den andra studien, som omfattade ca 7 500 personer, visar att justeringsbeloppet haft stor betydelse för bruttoersättningens storlek. Den genomsnittliga bruttoersättningen för personer som fått en ökning av graden av sjukersättning eller tidsbegränsad sjukersättning efter omvandlingen blev mindre , medan motsvarande ändring för dem som fått en reduktion av ersättningsgraden var en minskning med . För personer som fått en högre ersättningsgrad blev effekten således Den grupp som studerats omfattade totalt ca 2 500 personer. Könsfördelningen var jämn kvinnor och män. Kvinnorna hade i högre grad än männen beviljats aktivitetsersättning med partiell omfattning. För både män och kvinnor var någon form av psykisk sjukdom den dominerande diagnosgruppen. På grund av nedsatt arbetsförmåga hade beviljats aktivitetsersättning, medan resterande beviljats ersättningen för att slutföra en grundläggande utbildning, s.k. förlängd skolgång. Av dem som beviljats aktivitetsersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga hade drygt en femtedel, ca 480 personer, deltagit i en eller flera aktiviteter 2003. Planering och deltagande var något mer vanligt förekommande bland kvinnor än bland män. Både planering och deltagande minskar med den försäkrades ålder. Deltagande i aktiviteter var vanligast förekommande i gruppen med någon form av psykisk sjukdom () och något mindre vanlig för dem med sjukdomar i rörelseorganen (). Det var betydligt vanligare att individer som beviljats hel aktivi- tetsersättning deltog i aktiviteter jämfört med dem som beviljats partiell aktivitetsersättning. Av studien framgår att av dem som beviljats partiell aktivitetsersättning även arbetade. När det gäller aktiviteternas karaktär var de spännvidd med alltifrån kurser inom grund- eller gymnasieskola till kurser i självförsvar. Kommun och landsting har arrangerat över hälften av de aktiviteter som redovisats. Även privata aktörer och arbetsförmedlingen var stora aktörer på kursområdet. I av fallen deltog de försäkrade i aktiviteter . Framför allt var det daglig verksamhet, idrottsaktiviteter samt pryo/praktik som utövas . I över hälften av fallen har angivits att aktiviteterna pågår mer än . Daglig verksamhet var den aktivitet som i störst utsträckning pågår eller längre men även kurserna sträckte sig oftast . Studien visar också att arbetet vid landets försäkringskassor sett mycket olika ut efter reformens genomförande. Det finns t.ex. stora skillnader i fråga om hur försäkringskassornas samarbete med olika aktörer byggts upp samt vilka insatser i övrigt som vidtagits . Studien visar dock att antalet aktiviteter ökat betydligt 2003 jämfört med det studerade . I sin slutliga utvärderingsrapport av effekterna av informationsinsatserna om möjligheterna till vilande aktivitets- och sjukersättning konstaterar RFV att har totalt ca 5 600 personer haft sin förtidspension, numera sjuk- eller aktivitetsersättning, vilande. Antalet har stabiliserat sig kring 2 500 personer. Av dessa är kvinnor. Detta är mindre än vad som hade förväntats av reformen. Även om en stor del av dem som prövar att arbeta efter en period återgår till sin förmån har en del personer efter tiden med vilande ersättning ökat sin arbetstid eller arbetar heltid. I rapporten konstateras vidare att arbetsmarknaden och konjunkturen är viktiga faktorer för att de försäkrade som önskar pröva att arbeta med sin förmån vilande skall kunna göra det. Vidare konstateras att inställningen inte är särskilt positiv hos arbetsgivarna, arbetsförmedlingen eller till att personer 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 som har sjuk- eller aktivitetsersättning kommer in på och återgår till arbetslivet. Undantag finns dock i fråga om några försäkringskassor. Däremot är inställningen mer positiv hos de försäkrade själva. Verket ser det som en viktig uppgift att få fler personer att pröva att arbeta med sin sjuk- eller aktivitetsersättning vilande och framhåller att det krävs fortsatta informationsinsatser inte minst för att bl.a. arbetsmarknadens parter och arbetsmarknadsmyndigheterna behöver veta att det finns en laglig möjlighet att pröva på att arbeta med vilande sjuk- och aktivitetsersättning. Detta kräver information i olika former och vid olika tillfällen. RFV avser att ta fram en strategi för framtida information om vilande sjuk- och aktivitetsersättning. Utvecklingen inom området sjuk- och aktivitetsersättning är fortsatt oroande, men inte oväntad efter den starka ökningen av antalet långtidssjukskrivna . finns drygt 120 000 personer som varit sjukskrivna under och många av dessa sannolikt cirka hälften kan förväntas bli beviljade sjuk- eller aktivitetsersättning . Det är därför viktigt att åtgärder vidtas för att få långtidssjukskrivna tillbaka i arbete. Ökningen av antalet sjukskrivningar och framför allt utvecklingen av antalet långa sjukskrivningar är således avgörande för antalet nya sjuk- och aktivitetsersättningar, som kommer att beviljas. Dessutom förväntas den ökande andelen sjukskrivna med partiell sjukpenning också leda till att andelen beviljade partiella aktivitets- och sjukersättningar ökar. En annan viktig faktor för utvecklingen inom området aktivitets- och sjukersättning är de demografiska förutsättningarna. De stora åldersgrupperna födda har nått upp i åldrar då avtagande hälsa och därmed minskande arbetsförmåga drabbar allt fler. Detta visar sig först genom den alltjämt pågående ökningen av antalet långtidssjukskrivningar, vilket i nästa steg har resulterat i att antalet nybeviljade aktivitets- och sjukersättningar, f.d. förtidspensioner och sjukbidrag, har ökat successivt . Denna utveckling har inte helt oväntat fortsatt och bedöms enligt alla beräkningar fortgå . 2004/05:1 UTGIFTSOMRÅDE 10 En riskfaktor för framtiden är den oroväckande utvecklingen av yngre personers sjukfrånvaro. bedöms detta sannolikt leda till att andelen yngre personer med aktivitets- och sjukersättning ökar. En sådan utveckling har redan kunnat skönjas varför det är mycket angeläget att noga följa och motverka denna. RFV har redovisat en studie benämnd Vem önskar lämna arbetslivet med förtidspension? (RFV Analyserar 2004:7). Syftet med denna har varit att undersöka vad som får en sjukskriven person att vilja lämna arbetslivet med förtidspension i stället för att återgå till arbetet. Analysen bygger på en enkätundersökning () som RFV genomförde bland personer som hade påbörjat en sjukskrivning eller längre. Enkäten omfattade frågor om individens hälsa, arbetsförhållanden, livssituation och sjukskrivning, varvid personerna fick frågan om de ville gå i förtidspension cirka efter påbörjad sjukskrivning. Resultaten visar att sjukskrivna män i högre grad än sjukskrivna kvinnor ville bli förtidspensionerade. Mäns vilja till förtidspensionering ökade för dem som bodde i andra län än storstadslän. Personer i åldrarna ville bli förtidspensionerade i högre utsträckning än personer . Ändå hade av männen och av kvinnorna i åldersgruppen angett att de önskade förtidspension. Män med grundskoleutbildning önskade förtidspension i högre grad än de med gymnasie- eller universitetsutbildning. Vidare önskade utlandsfödda kvinnor i högre utsträckning än svenskfödda kvinnor förtidspension. Be- träffande inkomstens betydelse visar resultaten att låginkomsttagare, allt annat lika, hade mindre drivkraft att återgå till arbetslivet än höginkomsttagare. Analysen pekar också på att arbetsrelaterade faktorer har effekt på viljan att bli förtidspensionär så till vida att personer som upplever dålig fysisk arbetsmiljö i högre grad vill förtidspensioneras än personer med en bra fysisk arbetsmiljö. Kvinnor med en psykosocial arbetsmiljö som präglas av arbetsuppgifter med höga krav ville bli förtidspensionerade i högre utsträckning än kvinnor som upplever lägre krav i arbetet. I studien konstateras att av dem som omfattades av enkätundersökningen ansåg att den dåliga fysiska respektive psykosocialt krävande arbetsmiljön helt eller delvis var orsak till sjukskrivningen. Detta pekar enligt studien på vikten av att förbättra arbetsmiljön eller skapa förutsättningar så att personer som drabbas av hälsoproblem har möjlighet att stanna kvar i arbete och inte leda till en önskan om förtidspension. genomfördes två åtgärder av direkt betydelse för utvecklingen av antalet sjuk- och aktivitetsersättningar. Det gäller dels att senast efter sjukanmälningsdagen skall ha utrett om det finns förutsättningar att byta ut sjukpenning mot sjukersättning, dels att tiden med vilande sjukersättning för att pröva förvärvsarbete förlängts till längst 24 kalendermånader utan att rätten till sjukersättning prövas.