prop · GR03132 · 2004-04-15 00:00:00 — En skyldighet att överlämna utsläppsrätter för annullering bör ändå framgå av de tillstånd till utsläpp av koldioxid som ges enligt den föreslagna lagen. Lagtexten bör redan nu innehålla krav på tillståndsmyndigheten att förena tillstånden med villkor om detta. Tillstånden kommer nämligen i flertalet fall att beslutas innan den kommande lagen kan träda i kraft. De krav som ställs på en ansökan framgår av handelsdirektivets artikel 5. Utredningen har i denna del inte lämnat något detaljerat förslag, men i likhet med flera remissinstanser ser regeringen fördelar med att inkludera direktivets text direkt i författning. Föreskrifter kommer att meddelas av regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, om ansökans utformning, anvisningar för innehållet samt rutiner för handläggning, rätten att elektroniskt signera och överföra en ansökan till myndigheten samt de säkerhetskrav och andra administrativa rutiner som erfordras för handläggningen av en sådan ansökan. Regeringens förslag: En verksamhetsutövare skall vara skyldig att anmäla planerade förändringar av sin verksamhet. Nytt tillstånd skall meddelas om det är nödvändigt och om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapportera verksamheten även efter förändringen. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av den eller de verksamheter som bedrivs på anläggningen skall även denna omständighet anmälas till tillståndsmyndigheten. skall i sådana fall återkalla tillstånd till utsläpp av koldioxid om kraven enligt denna lag inte uppfylls av den nye verksamhetsutövaren. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Instanserna instämmer i huvudsak. Miljödomstolen och påpekar att utredningens förslag om krav på nytt tillstånd vid byte av verksamhetsutövare verkar sträcka sig längre än kraven enligt handelsdirektivet. Skälen för regeringens förslag: Enligt handelsdirektivet avses med s.k. nya deltagare sådana anläggningar som fått tillstånd för utsläpp av växthusgaser eller förnyat sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser efter det att den nationella fördelningsplanen lämnats in till Europeiska kommissionen . Förslaget till den lag som skall reglera tillståndsgivningen överlämnas nu till . Processen med tillståndsgivning har därför inte kunnat avslutas före . Det innebär att samtliga anläggningar i definieras som nya deltagare enligt EG-direktivet. För de verksamhetsutövare som innehar miljötillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning kommer dock fördelningen av utsläppsrätter att anges i den nationella fördelningsplanen och göras utifrån de principer som angavs i riktlinjepropositionen. Övriga anläggningar kommer att betraktas som nya anläggningar och för dessa skall förhållandet huruvida de vid tilldelningen har ett miljötillstånd vara en viktig förutsättning för bedömningen om anläggningen verkligen kommer till stånd och tas i drift. Enligt artikel 7 i handelsdirektivet krävs det i vissa fall ett nytt tillstånd till utsläpp av koldioxid. En sådan situation är att verksamhetsutövaren förändrar anläggningens eller verksamhetens art eller funktion eller att anläggningen eller verksamheten utvidgas. Med det sistnämnda avses inte ett ökat kapacitetsutnyttjande av en befintlig anläggning. De krav på övervakning och rapportering som ställs när ett nytt tillstånd söks skall gälla vid förändringar av verksamheten. En annan situation är att driften av den verksamhet som bedrivs vid anläggningen övertas av en ny verksamhetsutövare vilket också i sig skulle kunna kräva ett förnyat tillstånd med motsvarande krav. Regeringen anser dock att regeln kan utformas för att bättre tillgodose näringslivets krav. Regeln utformas istället så att anläggningen kan drivas vidare genom att tillståndet övertas av förvärvaren. Modellen följer vad som annars gäller vid miljötillstånd för verksamhet. Visar det sig att den nye verksamhetsutövaren inte uppfyller kraven enligt lagen kan tillståndet återkallas. Som nämnts ovan, har Europeiska kommissionen fattat ett beslut om riktlinjer för övervakning och rapportering. Utredningen har inte kunnat beakta det i sina överväganden eftersom betänkandet avlämnades . Icke desto mindre skall beslutet om tillstånd till utsläpp av koldioxid innehålla de krav som ställs på verksamhetsutövarna ifråga om övervakning och rapportering. Det gäller också tillstånd till nya verksamhetsutövare. Med hänvisning till det beslut om riktlinjer för övervakning och rapportering som EG- kommissionen fattat, kommer regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att utfärda närmare föreskrifter om när ett nytt tillstånd krävs. Regeringens förslag: Tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas om tillståndet inte följts och avvikelsen är av allvarlig art, om verksamheten saknar miljötillstånd, eller om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller villkoren för övervakning och rapportering. Återkallelse beslutas av tillståndsmyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Miljödomstolen anser att tillståndsmyndigheten också skall återkalla tillstånden. Kammarrätten i tillstyrker förslaget om miljödomstol som överklagandeinstans vid tillståndsfrågor. Skälen för regeringens förslag: Enligt förslaget till 2 kap. 1 § får en verksamhetsutövare som har en anläggning som omfattas av handelssystemet inte bedriva verksamhet i den anläggningen om han inte har tillstånd att släppa ut koldioxid. Det är här fråga om särskilt tillstånd till utsläpp av koldioxid som innebär krav på tillförlitlig övervakning och rapportering. Tillståndet enligt den föreslagna lagregleringen förenas med de krav på övervakning och rapportering som myndigheten anser nödvändiga för att uppfylla att övervakningen och rapporteringen sker på ett tillförlitligt sätt. Om företaget åsidosätter tillståndsbestämmelserna eller tillståndskraven så måste tillståndet kunna återkallas. Om tillståndet återkallas mister verksamhetsutövaren i praktiken sin möjlighet att driva verksamheten vidare. Återkallelse bör därför endast komma ifråga när överträdelsen är av allvarlig art, t.ex. att verksamhetsutövaren trots upprepade påstötningar inte rapporterar in uppgifter, avsiktligt lämnat felaktiga uppgifter eller där så behövs inte satt upp erforderlig mätutrustning eller andra liknande allvarliga åsidosättanden. Om överträdelserna är mindre allvarliga är möjligheten till att förelägga vid vite en tillräcklig åtgärd. Beslut om återkallelse meddelas av tillståndsmyndigheten med möjlighet att överklaga till miljödomstolen. 5.3.1Allmänt om den nationella fördelningsplanen Handel med utsläppsrätter är ett nytt styrmedel som har prövats i den omfattning som handelsdirektivet föreskriver. Som beskrivits i avsnitt 4 anger handelsdirektivet att EU:s medlemsstater i en nationell fördelningsplan skall redovisa för Europeiska kommissionen hur den initiala fördelningen av utsläppsrätter skall göras. Principerna för hur tilldelningen skall genomföras har regeringen redogjort för i riktlinjepropositionen.13 Den nationella 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150. fördelningsplanen skall utformas i enlighet med beslut över denna proposition. Planen skall bland annat ange den totalt fördelade mängden utsläppsrätter till den handlande sektorn och en uppdelning på anläggningsnivå. Fördelningsplanen skall baseras på de kriterier som anges i direktivets bilaga III och de riktlinjer för uttolkning av dessa kriterier som kommissionen presenterat. En annan utgångspunkt vid fördelningen skall vara de allmänna principer som FlexMex2- delegationen angivit, nämligen att fördelningsmetoden skall vara enkel, transparent, obyråkratisk och förutsägbar. Planen skall stämma överens med övrig gemenskapslagstiftning och politiska styrmedel. Hänsyn skall tas till oundvikliga utsläppsökningar till följd av nya krav i gemenskapslagstiftningen. Planen skall inte göra skillnad mellan företag eller sektorer på ett sätt som otillbörligt gynnar vissa företag eller verksamheter i enlighet med kraven i fördraget. Konkurrens- och statsstödsreglerna skall beaktas. Medlemsstaterna får även ta hänsyn till befintlig konkurrens från länder utanför EU. Planen skall vidare innehålla uppgifter om hur nya deltagare skall kunna inträda i systemet och om hur tidiga åtgärder beaktats. Riktmärken grundande på bästa möjliga teknik får användas och dessa riktmärken kan innehålla beaktanden av tidigt vidtagna åtgärder. Planen skall vidare innehålla uppgifter om hur hänsyn tas till ren teknik, bland annat energieffektiv teknik. Med energieffektiv teknik kan avses t.ex. förbränningsanläggningar som har hög verkningsgrad, exempelvis kraftvärmeanläggningar. Planen skall ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter och redovisa hur dessa synpunkter beaktas innan beslut fattas om fördelningen. Planen skall slutligen innehålla en förteckning av de anläggningar som omfattas av direktivet tillsammans med de mängder utsläppsrätter som avses fördelas för var och en. Syftet är att genom exemplifiering visa på vilket utfall tilldelning enligt planen får i den praktiska tillämpningen. Planen skall också ange den totala mängden utsläppsrätter som är tillgängliga för tilldelning för handelsperioden. Den sammanlagda tilldelningen för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut /358/EG (EU:s bördefördelning). Bördefördelningen är EU:s interna fördelning av sitt gemensamma åtagande enligt Kyotoprotokollet. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som tilldelas skall inte vara större än vad som förväntas behövas för en strikt tillämpning av de angivna kriterierna i bilaga III. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som tilldelas skall också stå i överensstämmelse med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG (den s.k. Övervakningsmekanismen). Tilldelningen bör även vara i överensstämmelse med den nationella klimatstrategin. Den mängd utsläppsrätter som tilldelas skall stämma överens med möjligheterna, bl.a. de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Möjligheterna varierar i de svenska anläggningar som omfattas, bl.a. beroende på om det rör sig om råvarurelaterade utsläpp i industriprocesser eller bränslerelaterade utsläpp från förbränning. För råvarurelaterade utsläpp är de tekniska möjligheterna att minska utsläppen i det korta tidsperspektivet 2005 2007 i praktiken obefintliga, eftersom kolet initialt är bundet till råvaran och därför inte kan bytas ut. Vid andra anläggningar, exempelvis hetvattenpannor i fjärrvärmenät, som eldas med fossila bränslen för att generera värme, är bränslena i stor utsträckning utbytbara. Andra exempel är kraftvärmeanläggningar, skogsindustrin samt i bränsledelen av cement- och kalkindustrin. Den nationella fördelningsplanen skall granskas av en kommitté inom ramen för Europeiska kommissionens granskning enligt handelsdirektivet. får Europeiska kommissionen avslå planen eller delar av denna, om den finner att planen är oförenlig med ovan redovisade kriterier. 5.3.2Tilldelning enligt den nationella fördelningsplanen Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om tilldelningen i enlighet med den nationella fördelningsplanen. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har framfört kritik mot utredningens förslag. Många har pekat på statistiska osäkerheter i beslutsunderlaget och ifrågasatt utredningens förslag om Skäl för regeringens förslag: FlexMex2-delegationen föreslog att principerna för tilldelningen och att ett ungefärligt högsta antal utsläppsrätter för tilldelning skulle anges i lagen. Utredningen redogjorde för att den statistiska osäkerheten är betydande och att underlaget kan komma att ändras under arbetet med den nationella fördelningsplanen. Utredningen räknade med att drygt 400 anläggningar skulle komma att inkluderas i handelssystemet. Efter att utredningen lämnade sitt förslag har särskilt och () arbetat med kvalitetssäkring av statistiken över koldioxidutsläpp. Det har visat sig att utredningens antagande om osäkerhet i underlaget stämt. beräknas drygt 500 anläggningar att omfattas av handelssystemet, men antalet kan komma att ändras även i fortsättningen. Redan detta gör att regeringen inte lämnar något förslag om att reglera det högsta antalet utsläppsrätter i lagen. Det medges heller ingen tid för lagändring om detta skulle visa sig påkallat efter granskning av den nationella fördelningsplanen. Utredningen föreslog vidare att tilldelningsprinciperna skulle anges i lagen. Det har även här visat sig att underlaget har ändrats under gång. Ett exempel är det ytterligare arbete som utförts rörande riktmärken för olika branscher. Denna kvalitetssäkring av metoden kan komma att medföra att riktmärken kan användas i större utsträckning än vad utredningen antog. Även här kan kommissionens granskning av den nationella fördelningsplanen påverka den slutliga metodiken för tilldelning av utsläppsrätter. Med hänsyn till detta bör regeringen bemyndigas att meddela Prop. 2003/04:132 föreskrifter om tilldelningen i enlighet med den nationella fördelningsplanen i dess utformning efter att granskning avslutats. Av föreskrifterna skall framgå att ett separat beslut om tilldelning skall fattas av tillsynsmyndigheten för varje anläggning som omfattas av handelssystemet. Enligt handelsdirektivet skall sådana beslut fattas för att handelssystemet skall kunna starta . Den slutliga fördelningsplanen innebär således ingen rätt till en viss tilldelad mängd utsläppsrätter utan för detta krävs myndighets beslut. Ett sådant beslut om tilldelning skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringens förslag: Tillståndsansökan skall prövas av behörig myndighet. Länsstyrelserna skall pröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhet som resulterar i utsläpp av koldioxid. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i län, , , och samt SCB instämmer i förslagen. Skälen för regeringens förslag: Handelsdirektivets artikel 18 lämnar till medlemsstaten själv att avgöra vilken eller vilka behöriga myndigheter som skall svara för olika uppgifter. Det kan således vara samma myndigheter som utsetts genom IPPC-direktivet, eller nya myndigheter. Om fler än en myndighet utses skall dock deras verksamhet inom ramen för handelsdirektivet samordnas. Regeringens bedömning enligt riktlinjepropositionen (2003/04:31) är att länsstyrelser, och () skall utgöra behöriga myndigheter och fullgöra olika uppgifter i handelssystemet. STEM skall framför allt handha det register över utsläppsrätterna som måste upprättas. I det kommande lagförslaget återkommer regeringen till frågan om reglering kring detta. De verksamhetskategorier som ingår i handelssystemet är till övervägande del tillståndspliktiga enligt (A- och B- anläggningar). Det kan även förekomma anläggningar som endast är anmälningspliktiga (C-anläggningar). Enligt skall tillstånd för vissa anläggningar sökas hos miljödomstol (A-anläggningar) och för andra hos (B-anläggningar). I princip skulle både miljödomstolarna och länsstyrelserna vara behöriga att pröva tillstånd till utsläpp av koldioxid om det skall vara i överensstämmelse med regler. Handelsdirektivet anger vad tillståndet för utsläpp av växthusgaser Prop. 2003/04:132 skall innehålla. Till skillnad från vad som gäller för tillstånd meddelade enligt eller äldre miljölagstiftning så skall tillståndet inte föreskriva några begränsningsvärden för utsläpp eller andra villkor. Enligt direktivet är det enda kriteriet som skall uppfyllas för att få tillstånd att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen. Till detta kommer det beslut som kommissionen fattat om riktlinjer för övervakning och rapportering jämte andra dokument som kommissionen skickat ut som stöd till medlemsstaterna i genomförandet av handelsdirektivet. Prövningen av ansökningar om tillstånd för att släppa ut koldioxid synes därför vara enklare än för utsläpp som regleras inom ramen för ett tillstånd enligt eller äldre miljölagstiftning. Det kan därför vara onödigt att belasta miljödomstolarna med den här sortens ansökningar. Länsstyrelserna har ansvaret för att pröva vissa anläggningar enligt jämte tillsynsansvar för en stor del av de anläggningar som kommer att omfattas av handelssystemet. De bör därför även kunna pröva de A- anläggningar som ingår i handelssystemet. Remissinstanserna, varav åtta av landets länsstyrelser, har bemött förslaget positivt. Länsstyrelsernas beslut kan överklagas till miljödomstol enligt bestämmelserna i 23 kap. . Såväl innan arbetet med att pröva tillstånd har inletts som detta arbete bedrivs, kan länsstyrelserna komma att behöva hjälp och stöd med att tolka hur prövningarna skall gå till. Föreskrifter kommer att meddelas av regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, om regler, kriterier och system för tillståndsförfarandet. Regeringens förslag: Ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skall prövas av tillsynsmyndigheten. Regeringens bedömning: Ett råd bör inrättas för att bereda ansökningarna. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att skulle få ansvaret och att en särskild myndighet skulle inrättas . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser avstyrker förslaget om en ny myndighet. Länsstyrelserna i län, och , , Statskontoret samt Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den faktiska tilldelningen av utsläppsrätter bygger på ett förfarande genom vilket berörda verksamhetsutövare ansöker om tilldelning. I samband med detta aktualiseras arbetsuppgifter av typen att ta emot ansökningar, att bereda ansökningar och lämna förslag till beslut, samt att fatta beslut om Med hänsyn till att förberedelsetiden är knapp fram till dess handelssystemet skall vara i funktion fr.o.m. måste av praktiska skäl flertalet av de uppgifter som skall utföras inför och under Prop. 2003/04:132 perioden 20052007 läggas på redan befintliga myndigheter. skall utpekas som tillsynsmyndighet och ansvara för besluten om tilldelning av utsläppsrätter. De rapporter om utsläpp av växthusgaser som verksamhetsutövarna skall lämna in enligt denna lag bör kunna samordnas med den rapportering som redan sker till . Föreskrifter kommer att meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer om regler, kriterier och system för ansökans innehåll och för ansökningsförfarandet. I riktlinjepropositionen föreslogs även att ett råd skall inrättas under , med representanter från , () och Verket för näringslivsutveckling (), för att bereda företagens ansökningar om utsläppsrätter. Rådet skall lämna förslag till beslut om tilldelning till för slutligt beslut. Om slutliga beslut avviker skall detta åtföljas av en särskild motivering till den gjorda avvikelsen. beslut om tilldelning skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utredningen har föreslagit att rådet skulle knytas till en referensgrupp sammansatt av företrädare för näringslivet. och har avstyrkt förslaget med hänvisning till att det skulle kunna inverka menligt på konkurrenssituationen på marknaden. Regeringen lägger inte fram något sådant förslag. Utredningens förslag om att inrätta en särskild myndighet har inte heller bemötts positivt av flera av remissinstanserna, bl.a. med anledning av den korta tid som står till buds för att bygga upp nya funktioner. Regeringen anser dock att frågan kan övervägas på nytt inför nästa handelsperiod åren 20082012. Påföljder, tillsyn och överklagande Regeringens förslag: Straffansvar införs för underlåtenhet att söka tillstånd enligt lagen och för vissa andra uppsåtliga gärningar. fall skall inte föranleda straffansvar. Lagens bestämmelser tillämpas subsidiärt i förhållande till En tillsynsmyndighet utses med befogenhet att vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga lagens efterlevnad. Myndigheten skall ha rätt att få tillgång till handlingar, upplysningar och tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inget att erinra mot förslagen i sig. och påpekar svårigheterna med uppgifter baserade på prognostiserade utsläpp och att det är olämpligt med straffansvar i sådana Skälen för regeringens förslag: Av artikel 4 i handelsdirektivet följer att verksamheter som medför utsläpp av koldioxid inte får bedrivas efter utan tillstånd. Det är en grundbult i systemet att verksamhetsutövarna ansöker om sådant tillstånd. Föreliggande lagförslag innebär att vid underlåten ansökan inträder straffansvar och att fortsatta utsläpp inte får ske. Genom förslaget tillgodoses Lagrådets uppfattning i denna del. I artikel 16 i handelsdirektivet föreskrivs att medlemsstaterna också skall införa påföljder för överträdelser av de bestämmelser som införts i enlighet med direktivet. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Sådana regler är nödvändiga för förtroendet för systemet med handel av utsläppsrätter. Grundläggande för systemets funktion och trovärdighet är att tillsynsmyndigheten har ett riktigt underlag vid tilldelningen av utsläppsrätter. Det är därför av största vikt att den som uppsåtligen lämnar felaktiga uppgifter eller uppenbart vilseledande uppgifter i en ansökan om tilldelning som skulle kunna leda till att verksamhetsutövaren tilldelas för många utsläppsrätter skall kunna dömas till ansvar. Det är av samma orsak viktigt att en ansökan om att få tillstånd till utsläpp av koldioxid återger riktiga förhållanden vad avser verksamhetsutövarens möjlighet att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Även i ett sådant fall är det motiverat med en straffbestämmelse. föreslog att revisor skulle lämna intyg till en ansökan om uppgifternas riktighet under straffansvar. har påpekat att en sådan uppgift ligger utanför revisorers sedvanliga ansvarsområde. Regeringen anser att ett förslag nu är för tidigt men att frågan kan övervägas i det fortsatta arbetet med lagstiftningen om handelssystemet, särskilt vad avser verifiering och validering. Om en verksamhet förändras eller utvidgas så att det krävs förnyat tillstånd skall verksamhetsutövaren anmäla detta. En anmälan skall även göras av en ny verksamhetsutövare som övertar en verksamhet. Det är även i de nu nämnda fallen viktigt för systemets trovärdighet att myndigheterna får uppgift om de rätta förhållandena. De gärningar som föreslås bli straffsanktionerade kan även utgöra brott enligt bestämmelser. I en sådan situation bör inte den föreslagna lagens bestämmelser om straffansvar tillämpas jämsides med bestämmelser utan bör i stället tillämpas subsidiärt. Den som åsidosatt ett vitesföreläggande skall inte kunna dömas enligt den föreslagna lagen. Regeringen föreslår att böter eller fängelse skall utgöra de straffrättsliga påföljderna. Till detta kommer bestämmelser om vite. De föreslagna påföljderna avser själva igångsättningen av handelssystemet. Av handelsdirektivet följer att även andra påföljder skall införas. Regeringen avser att återkomma till med förslag rörande aktuella frågor. På samma sätt som det är fundamentalt att sanktionsbestämmelser fungerar effektivt är det viktigt att tillsynen över lagens efterlevnad fungerar effektivt. Liksom i fråga om organisationen för förfarandet vid tillståndsansökan och tilldelningsförfarandet är tiden för systemets Prop. 2003/04:132 genomförandet för knapp för att bygga upp nya funktioner. också överflödigt eftersom redan har en omfattande kompetens på tillsynsområdet. Regeringen anser därför att tillsynsansvaret över den föreslagna lagen skall ligga på . Det gäller således tillsynen över såväl tillstånds- som tilldelningsfrågor.