prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — Regeringen är inte beredd att nu föreslå att bidragen till läkemedels- förmånerna, till maxtaxa i barnomsorgen och till stöd för utbildning av vuxna avskaffas och överförs till det generella bidraget . Kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna har visserli- gen dämpats men frågan om läkemedelsförmånernas finansiering bör först bli föremål för överläggningar mellan staten och Landstingsförbun- det innan en överföring av dessa medel till det generella bidraget kan bli aktuell. Maxtaxa inom barnomsorgen tillämpas av samtliga kommuner men är ett frivilligt åtagande. Ett avskaffande av bidraget till maxtaxa i barnomsorgen måste föregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kom- munerna, vilket kräver ytterligare beredning. Vad gäller det statliga stö- det för utbildning av vuxna avser regeringen att återkomma . ekonomiska vårproposition har regeringen aviserat ytter- ligare tillskott till kommuner och landsting om sammanlagt 2005, varav preliminärt avses tillföras i form av generella statsbidrag. Av dessa medel avser täcka ökade utgifter för att mildra omfördelningseffekterna vid införandet av det nya utjämningssystemet. Vidare avses ytterligare tillföras utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och regeringen avser att återkomma till hur dessa medel skall användas. Med de här aviserade förändringarna kommer statsbidragsramen att uppgå till ca . Kommittén har föreslagit att utjämningsnivån i inkomstutjämningen skall motsvara av den uppräknade medelskattekraften. För att fi- nansiera denna höga nivå har kommittén, som framgår ovan, föreslagit att ett antal riktade bidrag skall användas för inkomstutjämning. Regeringens mål är att inkomstutjämningen skall omfatta så många kommuner och landsting som möjligt. Regeringen är dock, som tidigare angetts, inte nu beredd att låta alla de av kommittén föreslagna bidragen ingå. Den enligt regeringens bedömning nu tillgängliga bidragsramen blir därmed inte tillräckligt hög för att föreslå en utjämningsnivå på av den uppräknade medelskattekraften. Bidragsramen för ändamålet ger för kommunerna utrymme för en utjämningsnivå mot- svarande av den uppräknade medelskattekraften. Mot- svarande nivå för landstingen är . Regeringen föreslår därför att utjämningsnivån skall vara av den upp- räknade medelskattekraften för kommuner respektive landsting. De före- slagna utjämningsnivåerna innebär att samtliga kommuner utom 15 och samtliga landsting utom kommer att få ett stat- ligt inkomstutjämningsbidrag. Regeringens strävar efter att, , inordna ytterligare bidrag i inkomstutjämningssystemet och att då ta ställning till möjligheterna för att kunna höja utjämningsnivån för kom- muner och landsting till samma nivå. Genom den föreslagna konstruktionen kommer utgifterna för inkomst- utjämningsbidraget att öka i ungefär samma takt som den genom- snittliga tillväxten av skatteunderlaget. mer att ta ställning till hur detta skall hanteras (se vidare avsnitt 10). Nivån på de länsvisa skattesatserna Vid beräkningen av bidrag och avgifter i nuvarande utjämningssystem tillämpas s.k. länsvisa skattesatser. De länsvisa skattesatser som till- lämpas för kommunerna motsvarar av medelskattesatsen för kommunerna i landet 1995 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting . För landstingen tillämpas på motsvarande sätt av medelskattesatsen för landstingen i landet 1995. Bi- drag och avgifter beräknas genom att skillnaden mellan det uppräknade skatteunderlaget och ett skatteunderlag baserat på den fastställda utjäm- ningsnivån multipliceras med de länsvisa skattesatserna. har den genomsnittliga skattesatsen stigit. Eftersom de länsvisa skattesatserna inte har uppdaterats med hänsyn till dessa för- ändringar har den reella kompensationsgraden sjunkit. Särskilt gäller detta för landstingen. Inkomstskillnaderna efter inkomstutjämningen för kommuner och landsting med hög respektive låg skattekraft har därige- nom kommit att öka sedan systemet infördes. För att återställa den tidiga- re kompensationsgraden anser regeringen att de länsvisa skattesatserna bör motsvara den nivå på medelskattesatsen som råder . Effekten av detta blir relativt begränsad för kommunerna men något större för lands- tingen. Några remissinstanser anser att kompensationsgraden i inkomst- utjämningen för kommuner skall sänkas. Regeringen anser emellertid att den beräkningsmässiga kompensationsgraden för kommunerna bör vara oförändrad, , för att en långtgående inkomstutjämning för kommuner med låg skattekraft skall kunna bibehållas. De länsvisa skat- tesatser som skall tillämpas för kommuner skall därför motsvara av medelskattesatsen för kommuner i landet 2003 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskaps- förändringar mellan kommuner och landsting . Det nuvarande generella statsbidraget fördelas i huvudsak lika utifrån kommunens och folkmängd. När det generella statsbidraget används för att finansiera inkomstutjämningen sker vissa omfördelnings- effekter eftersom de tillämpade skattesatserna vid bidrags- och avgifts- beräkningen varierar mellan länen. Genom att, som några remissinstanser föreslår, tillämpa en riksgenomsnittlig skattesats i stället för en länsvis i intervallet av medelskattekraften skulle sådana omför- delningseffekter kunna undvikas. Att tillämpa olika skattesatser i skilda intervall av inkomstutjämningen skulle dock enligt regeringens uppfatt- ning leda till en ytterligare komplicering av systemet. De senaste årens skattehöjningar har medfört att medelutdebiteringen för landstingen har ökat med . En uppdatering av de länsvisa skattesatserna till nivå för landsting skulle därför med nuvarande inkomstutjämning medföra en betydande förändring av bidrag och avgifter. För att i någon mån dämpa dessa effekter vid en uppdatering av de länsvisa skattesatserna bör bidrag för landstingen be- räknas utifrån en lägre procentsats än den nuvarande. tekraft är dessutom betydligt mindre mellan landstingen än mellan kom- Prop. 2003/04:155 munerna. Regeringen delar därför Svenska Kommunförbundets och uppfattning att den länsvisa skattesatsen för lands- tingen vid bidragsberäkningen skall motsvara av medelskatte- satsen för landsting 2003. Enligt förbunden blir den faktiska utjämnings- graden för landstingen i det närmaste fullständig även med en kompensa- tionsgrad på och antalet landsting med negativ marginaleffekt reduceras till ett enda. Liknande synpunkter har även framförts av läns landsting och i . För lands- ting skall därför den länsvisa skattesatsen motsvara av medel- skattesatsen för samtliga landsting 2003 korrigerad för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan och kommuner i länet. ändrades huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting i samband med att ansvaret för ett antal olika verksamheter överfördes från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska regler- ingen vid dessa huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting har i stor utsträckning skett genom skatteväxlingar. Därigenom har ett ekonomiskt utrymme, motsvarande de överflyttade verksam- heternas kostnader, överförts från till kommunerna i resp- ektive län. Skatteväxlingar har skett på olika nivåer i länen beroende på att omfattningen av den överförda verksamheten varierar mellan olika delar av landet. Det nuvarande utjämningssystemet är konstruerat så att det eko- nomiska utfallet av en skatteväxling blir lika för och för alla kommunerna sammantaget i det län där skatteväxlingen sker. Nuvarande systemkonstruktion ger således ett neutralt utfall för och be- rörda kommuner vid en skatteväxling. Det nya föreslagna inkomstutjämningssystemet skiljer sig i förhållande till det nuvarande genom skilda utjämningsnivåer för kommuner respek- tive landsting. Detta förhållande kan innebära vissa praktiska problem vid eventuella framtida skatteväxlingar. Kommunerna i ett län får vid en skatteväxling med ett ökat inkomstutjämningsbidrag som baseras på skillnaden mellan en utjämningsnivå på av den uppräknade medelskattekraften och det uppräknade skatteunderlaget. Vid skatteväxlingen förlorar inkomstutjämningsbidrag mot- svarande skillnaden mellan en utjämningsnivå på av den uppräknade medelskattekraften och det uppräknade skatteunderlaget. Det innebär att kommunerna i ett län vid skatteväxling sammantaget får ett inkomstutjämningsbidrag som är större än det förlorar. Utfal- let av en skatteväxling blir således inte neutralt. Regeringen avser att vid behov senare återkomma till frågan hur even- tuella framtida skatteväxlingar skall hanteras i utjämningssystemet. Regeringens förslag: Kommuner och landsting vars skatteutjämnings- underlag är lägre än deras uppräknade skatteunderlag skall betala en in- komstutjämningsavgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multi- plicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. De länsvisa skattesatser som skall tillämpas skall motsvara av medelskattesatsen för kommuner respektive landsting i landet 2003 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting . Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommittén föreslår dock att avgiften skall betalas över en gene- rell nivå på av den uppräknade medelskattekraften för både kommuner och landsting. Remissinstanserna: och konstaterar att antalet kommuner med negativa marginal- effekter i inkomstutjämningen begränsas kraftigt om de som ligger över den föreslagna garantinivån betalar en särskild utjämningsavgift på . Avgiften för kommuner och landsting med en skattekraft över garantinivån bör, enligt förbunden, uppgå till även om garantinivån sätts lägre än den kommittén föreslagit. anser att kompensationsgraden bör vara även för kommuner och lands- ting med en skattekraft som överstiger den garanterade och påpekar att trycket på kommundelningar skulle öka i segregerade städer om kommu- ner med hög skattekraft skulle få behålla skatteinkomsterna över garanti- nivån ograverat. Några kommuner, bl.a , och är tveksamma till att kompensationsgraden skall vara lägre för kommu- ner med hög skattekraft, eftersom incitamentet att stärka det egna skatte- underlaget bör vara detsamma för alla kommuner. anser att kompensationsgraden bör vara för kommuner med hög skattekraft för att tillväxten skall gynnas. Skälen för regeringens förslag: Samtliga kommuner och landsting kommer inte att omfattas av det föreslagna inkomstutjämningsbidraget. Ett landsting, läns landsting, har en skattekraft som 2004 överstiger av medelskattekraften. Av kommunerna är det 15 stycken som har en skattekraft högre än av medel- skattekraften. I det utjämningssystem som fanns var det tre kommuner som hade en skattekraft som översteg den då generella garan- tinivån. Dessa kommuner fick behålla det överskjutande skatteunderlaget vilket möjliggjorde ett lägre skatteuttag jämfört med andra kommuner som omfattades av systemet. Dessa kommuner gavs därigenom bättre ekonomiska förutsättningar än övriga kommuner. För att samtliga kommuner och landsting skall ges likvärdiga förut- sättningar är det angeläget att samtliga kommuner och landsting omfattas av utjämningssystemet. Ytterligare ett skäl för att ta ut avgifter är, som påpekats av , att trycket på kommundelningar skulle kunna komma att öka om kommuner med hög skattekraft skulle få behålla sina skatteinkomster ograverade. Regeringen föreslår därför att en särskild inkomstutjämningsavgift tas ut av de kommuner och landsting som har en skattekraft som överstiger den fastställda utjämningsnivån. 2003/04:155 för avgiften bör vara skillnaden mellan det egna uppräknade skatte- underlaget och skatteutjämningsunderlaget multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Motsvarande bör gälla även för landstingen. För kommuner och landsting med en egen skattesats som är lägre än den länsvisa skattesatsen kunde tidigare negativa marginaleffekter upp- komma i de fall det egna skatteunderlaget växer snabbare än ut- vecklingen av medelskattekraften. Det innebär att skatteintäkterna efter utjämning ökar långsammare än den genomsnittliga tillväxten. För att undvika att sådana negativa marginaleffekter uppkommer tillämpas se- dan 2001 en s.k. justerad inkomstutjämning för berörda kommuner och landsting. Genom att tillämpa lägre länsvisa skattesatser för kommuner och landsting med en skattekraft över den föreslagna utjämningsnivån undviks sådana negativa marginaleffekter även om den justerade in- komstutjämningen slopas. Med nuvarande skattesatser skulle inga negativa marginaleffekter upp- stå för kommuner och landsting över de föreslagna utjämningsnivåerna om dessa betalar en utjämningsavgift beräknad på av skillna- den mellan skatteutjämningsunderlaget och det egna skatteunderlaget. De länsvisa skattesatser som skall tillämpas skall därför enligt regeringens mening motsvara av medelskattesatsen för kommuner respek- tive landsting 2003 korrigerade per län för de skatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och lands- ting . Statens inkomster från inkomstutjämningsavgifterna bör enligt reger- ingens mening användas för att finansiera delar av statens kostnader för det föreslagna inkomstutjämningsbidraget. Om den föreslagna in- komstutjämningsavgiften skulle ha tillämpats skulle statens in- komster från berörda kommuner och landsting ha varit . 6Verksamheter och kostnadsslag i kostnadsut- jämningen Nedan lämnar regeringen inledningsvis i avsnitt 6.1 förslag om vilka verksamheter och kostnadsslag som inte längre skall beaktas i kostnads- utjämningen. I avsnitt 6.2 behandlas några verksamheter och kostnads- slag i nuvarande kostnadsutjämning som är av regionalpolitisk karaktär och som föreslås överföras från kostnadsutjämningen till ett nytt statligt finansierat s.k. strukturbidrag (se avsnitt 8). Slutligen föreslås i avsnitt 6.3 att vissa nya verksamheter och kostnadsslag införs i kostnads- utjämningen. I avsnitt 7 redovisar regeringen sina bedömningar när det gäller vilka faktorer som bör beaktas vid utjämningen för de olika verksamheterna. 6.1Verksamheter och kostnadsslag som utgår ur kost- nadsutjämningen Regeringens förslag: Delmodellen för vatten och avlopp skall utgå ur kostnadsutjämningen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de kommuner som yttrat sig, , anser att förändringen är acceptabel eller lämnar inte någon erinran mot förslaget. Flertalet av de kommuner, som i nuvarande utjäm- ningssystem erhåller ersättning för vatten och avlopp, anser dock att så- dana kostnader även i fortsättningen skall beaktas i kostnadsutjämningen. De anser att de förhållanden som råder i kommunen leder till högre kost- nader som antingen måste finansieras genom högre avgifter eller via kommunalskatten. Liknande synpunkter har framförts av Göteborgsregi- onens kommunalförbund och Skogslänsgruppen (forum för samverkan mellan kommunförbunden, landstingen och regionförbunden i de sju nordligaste länen) som även föreslår att kostnadsutjämningen för vatten och avlopp bör föras till det föreslagna strukturbidraget. Några kommu- ner och kommunförbund i skogslänen har hänvisat till Skogsläns- gruppens yttranden. anser att kostnads- utjämningen för vatten och avlopp bör kvarstå och föras till den föreslag- na delmodellen bebyggelsestruktur. Denna synpunkt har även framförts av några kommuner. anser det klarlagt att en gles be- byggelsestruktur ger högre kostnader för gemensam vatten- och avlopps- försörjning och att verksamheten därför inte bör tas bort från kostnadsut- jämningen. Skälen för regeringens förslag: I merparten av kommunerna finansie- ras kostnaderna för vatten och avlopp till med avgifter. I vissa kommuner finns det dock ett större inslag av skattefinansiering. I sammanhanget finns anledning att notera att de kommuner som har den högsta ersättningen i nuvarande kostnadsutjämning finansierar denna verksamhet helt med avgifter och att dessa avgifter inte överstiger ge- nomsnittet i riket. Detta talar enligt regeringens mening för att kostnads- utjämningen inte skall omfatta vatten och avlopp, eftersom kostnaderna för denna verksamhet bör, såsom i mycket stor utsträckning redan är fal- let, kunna täckas med anslutnings- och brukaravgifter. Till detta skall läggas att kommuner, som minskat sin folkmängd med , i nuvarande kostnadsutjämning får en särskild kompensation för att täcka de merkostnader detta kan medföra. I under- laget för denna kompensation ingår bl.a. den merkostnad som kan upp- komma i berörda kommuners VA-verksamhet till följd av att fasta kost- nader skall betalas av färre personer än anläggningarna är dimensionera- de för. Flertalet kommuner som får ersättning för vatten och avlopp i nuvarande kostnadsutjämning får denna kompensation för be- folkningsminskning. Det finns indikation på att berörda kommuner över- kompenseras, vilket är ytterligare ett skäl för att verksamheten vatten och avlopp skall utgå ur utjämningssystemet. Mot bakgrund av vad som anförts anser regeringen att verksamheten vatten och avlopp skall utgå ur Utvecklingen av kommunernas VA-kostnader bör emellertid bli föremål för fortsatt uppföljning. Av de skäl som angivits anser regeringen att verksamheten varken skall överföras till det före- slagna strukturbidraget (avsnitt 6.2 och 8) eller till den föreslagna delmo- dellen bebyggelsestruktur (avsnitt 6.3.1) vilket några remissinstanser föreslagit. Regeringens förslag: Delmodellen för kallortstillägg skall utgå ur kost- nadsutjämningen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet kommuner och landsting delar anser att kallortstillägget bör avskaffas eftersom begreppet är en kvarleva från ett gammalt system, men eftersom löneskillnaden finns kvar bör motsvarande kompensation finnas kvar. anser emellertid att någon ny kompensation för höga lönelägen inte bör byggas in i systemet eftersom en sådan kompen- sation kan verka kostnadsdrivande för hela sektorn. Motsvarande syn- punkter har framförts från flertalet landsting och ett antal kommuner i . Enligt kommun får kallortstillägget anses ha regionalpolitiska inslag och bör därför föras till det föreslagna struktur- bidraget. Motsvarande synpunkt har framförts av och Ra- gunda kommuner. Bodens kommun anser att kallortstillägget bör finnas kvar helt eller delvis och inordnas i strukturbidraget eftersom kommu- nerna i har högre lönekostnader än i de flesta övriga län. Liknande synpunkter har framförts av andra kommuner i . i , flertalet kommuner i och anser att skillnader i lönenivåer bör beaktas i utjämningssystemet. Liknande synpunkter har framförts av Statskontoret, , , i , i län, vid och . och konstaterar att det finns ett tydligt samband mellan arbetsmarknadsregionens storlek och den genom- snittliga lönenivån i det privata näringslivet och att detta samband också finns för kommunanställda även om det är svagare. Förbunden anser att en betydande del av de regionala löneskillnaderna mellan kommunerna respektive landstingen således har andra orsaker och att tillräcklig kun- skap saknas för att ta ställning till i vilken utsträckning som nuvarande löneskillnader kan förklaras av strukturen på arbetsmark- naden, konjunkturen eller har andra orsaker. Bakgrund: Skälet till att kallortstillägget ursprungligen infördes i kostnadsutjämningen var att rätten till kallortstillägg för arbetstagare sta- tionerade i norra fanns reglerad i centrala avtal . Denna merkostnad betraktades därför som opåverkbar för den enskilda kommunen och för det enskilda . Avtalet om kallortstillägg upphörde . Kommunernas och landstingens merkostnad för kallorts- tillägget försvann emellertid inte eftersom tilläggen omvandlades till Prop. 2003/04:155 normal lön. I de utredningar som legat till grund för nuvarande utjämningssystem betraktades därför denna merkostnad som opåverkbar på kort sikt för berörda kommuner och landsting. I den proposition (prop. 1994/95:150), där förslaget till nuvarande utjämningssystem lades fram, anges att frå- gan om berörda kommuner och landsting även skall kompen- seras för ett högre löneläge eller om kompensationen skall trappas av bör bli föremål för överväganden vid en översyn av systemet. I regeringens proposition Förändringar i utjämningssystemet (prop. 1998/99:89) före- slogs dock inga ändringar i kostnadsutjämningen i denna del. Regeringen ansåg då att det var för tidigt att avgöra om löneskillnaderna mellan kallortskommunerna och övriga kommuner faktiskt hade minskat i någon större utsträckning. Skälen för regeringens förslag: har följt upp löneutvecklingen i kommuner och landsting i syfte att belysa om kom- muner och landsting som tidigare haft kallortstillägg fortfarande har en avvikande lönenivå. Det underlag som tagits fram tyder på att löne- nivåerna i de tidigare kallortskommunerna ökat långsammare än i övriga kommuner och därför successivt sjunkit i förhållande till genomsnittet i riket. var lönenivån i den högsta kallortsgruppen högre än riksgenomsnittet. I övriga kallortsgrupper ligger lönenivån un- der senare år rent av under riksgenomsnittet. För de tidigare kallorts- landstingen och är förändringen i lönenivåer inte lika tydlig som för kommunerna. Någon tydlig effekt av det avskaf- fade kallortstillägget kan därför inte utläsas på landstingsnivå i de båda länen. Det underlag kommittén har tagit fram tyder på att det tidigare kallortstillägget endast i begränsad omfattning återspeglas i lönenivåerna . Regeringen anser därför att kallortstillägget bör utgå ur kostnadsutjämningen. Några remissinstanser anser att kallortstillägget av regionalpolitiska skäl helt eller delvis bör överföras till det föreslagna strukturbidraget. Regeringen är medveten om att ett slopande av kallortstillägget innebär ett betydande intäktsbortfall för ett antal kom- muner och två landsting. Genom regeringens förslag att införa ett statligt finansierat strukturbidrag dämpas emellertid effekterna av att kallortstillägget slopas (se avsnitt 8). Kommittén har noterat att det finns andra regionala löneskillnader mel- lan kommuner respektive landsting, men har gjort bedömningen att dessa inte skall beaktas i kostnadsutjämningen, bl.a. med motiveringen att kostnaderna går att påverka och att högre lönekostnader i tillväxt- regionerna kan vara av övergående natur. Regeringen instämmer i vad som framförs av bl.a. och , dvs. att det saknas tillräcklig kunskap för att ta ställning till i vilken utsträckning som nuva- rande löneskillnader kan förklaras av strukturen på arbetsmarknaden, konjunkturen eller har andra orsaker. Regeringen anser vidare att en eventuell kompensation för höga löner måste utgå från opåverkbara strukturella faktorer. Regeringen anser därför att löneutvecklingen i kommuner och landsting bör bli föremål för fortsatt utredning för att kunna bedöma om och i så fall hur stor del av skillnader i lönenivåer som Prop. 2003/04:155 kan anses vara strukturellt betingade. Verksamheter och kostnadsslag som överförs till ett Regeringens förslag: Delmodellerna för näringslivs- och syssel- sättningsfrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag skall utgå ur nuvarande kostnadsutjämning för kommuner. Regeringens bedömning: Tillägget för små landsting skall utgå ur nuvarande kostnadsutjämning för landsting. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet kommuner () och samtliga landsting anser att förslaget är acceptabelt eller lämnar inte någon erinran Ett flertal kommuner framhåller vikten av att regionalpoli- tiska inslag läggs utanför utjämningssystemet. bundet och i län, menar att förslaget medverkar till att ytterligare dölja regionalpolitisk omfördelning. Skogslänsgruppen bör man överväga att inte föra delmodellen närings- livs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder till strukturbidraget utan ha den kvar som en separat del av kostnadsutjämningen med hänsyn till att