prop · GS0318 · 2004-09-28 00:00:00 — Genom beslut i enlighet med propositionen 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I bemyndigades regeringen att meddela före- skrifter om tilldelningen i enlighet med den nationella fördelningsplanen i dess utformning efter att Europeiska kommissionens granskning av- slutats. Förordningen (2004:657) om utsläpp av koldioxid trädde i kraft . Av föreskrifterna framgår att ett separat beslut om tilldelning skall fattas av tillsynsmyndigheten för varje anläggning som omfattas av handelssystemet. Den slutliga fördelningsplanen innebär således ingen rätt till en viss tilldelad mängd utsläppsrätter utan för detta krävs myndighets beslut. Ett sådant beslut om tilldelning kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt handelsdirektivet skall besluten om tilldelning fattas för att handels- systemet skall kunna starta . har givits uppdraget att besluta om tilldelning. I de bestämmelser som föreslås i lagen om handel med utsläppsrätter ges regeringen i uppdrag att utforma en fördelningsplan för perioden 20082012, att offentliggöra planen och anmäla den till Europeiska kommissionen för granskning. Regeringen skall inhämta underlag från verksamhetsutövarna i fråga om mängden utsläpp och slutligt fastställa den totala mängden utsläppsrätter tillgängliga för tilldelning till verk- samhetsutövarna. I övrigt överförs nu gällande bestämmelser om den nationella fördelningsplanen oförändrade till lagen om handel om utsläppsrätter. Avsikten är att utarbetandet av fördelningsplanen för perioden 20082012 i princip skall följa det administrativa upplägg som gällt för den plan som avlämnades till Europeiska kommissionen så att regeringen skall återkomma till i frågan. Lagrådet har instämt i regeringens uppfattning men ansett att lagtexten 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150. Den aktuella bestämmelsen (3 kap. 1 §) har Prop. 2004/05:18 omformulerats i enlighet med Lagrådets förslag. Frågan om allmänhetens deltagande och rätt till information löses bäst i samband med genomförandet av och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation (miljöinformationsdirektivet).11 Regeringen avser att återkomma till i frågan. Vidare föreslås att en ny bestämmelse införs om möjligheten att till- dela utsläppsrätter med anledning av force majeure. Sådana utsläppsrätter är inte överlåtbara. Möjligheten att tilldela sådana utsläppsrätter är avhängigt av Europeiska kommissionens godkännande. Bestämmelsen innebär att artikel 29 i handelsdirektivet genomförs. Kommissionen har publicerat riktlinjer för vägledning.12 Med force majeure menas vanligen olika naturkatastrofer, krigshändelser och dylikt. De övergripande kraven i fråga om ansökans innehåll anges i lagen om utsläpp av koldioxid och har utfärdat närmare före- skrifter.13 I sitt förra betänkande, SOU 2003:120, föreslog utredningen att ett intyg från företagens revisorer skulle biläggas ansökan. I sitt remissvar har FAR utvecklat utredningens förslag. Regeringen anser det lämpligt att ges i uppdrag att utreda om det finns behov av att komplettera föreskrifterna i den delen. I övrigt föreslås inga förändringar jämfört med vad som gäller enligt lagen om utsläpp av koldioxid. 5.3Organisationen för tillstånds- och tilldelningsbeslut Regeringens bedömning: Den organisation som inrättats med anledning av lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid bör inte ändras genom den nya lagen. Utredningens förslag: Inga förslag har lämnats i denna del. Remissinstanserna: Några remissinstanser har generellt ansett att det är viktigt att organisationen inte blir för komplicerad. Miljödomstolen vid menar att uppgifterna bör kunna fördelas på färre myndigheter. är tveksam till inrättandet av en ny myndighet. Skälen för regeringens bedömning: Genom lagen om utsläpp av koldioxid inrättades en organisation som innebär att givits uppdraget att fatta beslut om tilldelning av utsläppsrätter och läns- styrelserna har att fatta beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Ett råd för beredning av ansökningarna om tilldelning har inrättats vid 11Jfr Ds 2004:29 Århuskonventionen, vilken är föremål för remissbehandling. 12Se Meddelande, KOM (2003)830 slutlig, 07/01/2004, om Guidance to assist Member States in the implementation of the criteria listed in to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greeenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC, and on circumstances under which force majuere is demonstrated. 13Se föreskrifter och allmänna råd om tillstånd till utsläpp av koldioxid, tilldelning av utsläppsrätter samt om övervakning och rapportering av koldioxidutsläpp, NFS 2004:9. Länsstyrelsernas beslut kan överklagas hos miljö- Prop. 2004/05:18 domstolen och beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Med tanke på att organisationen just inrättats, lagen trädde i kraft , och ännu inte har prövats anser regeringen att det är för tidigt att föreslå ändringar. Regeringen avser dock att fortsatta bevaka frågan och om det senare visar sig finnas behov av förändringar får regeringen återkomma med förslag. Marknaden för handel med utsläppsrätter Regeringens bedömning: Det saknas behov av att särskilt reglera marknaden för handel med utsläppsrätter. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Få remissinstanser har yttrat sig. och delar uppfattningen att det saknas behov av särskilda regler. Svensk energi, Svensk fjärrvärme och anser generellt att fokus måste vara en internatio- nell harmonisering och en smidig internationell marknad. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt för förståelsen av Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter att skilja på kraven att inneha och redovisa utsläppsrätter, och handeln på den gemen- En utsläppsrätt representerar ett värde och kan omsättas så fort den utfärdats, som verksamhetsutövarnas överlämnande av rätter för att täcka sina utsläpp för det aktuella verksamhetsåret skall ske först , med start . Direktivets krav på att inneha och redovisa utsläppsrätter gäller för en definierad krets av verksamhetsutövare inom EU:s medlemsstater. Däremot saknas geografisk eller annan begränsning vid köp och för- säljning på marknaden för de utsläppsrätter som fördelats i EU:s handels- Handelssystemet kan komma att omfatta även länder som inte är medlemmar av EU. Reglerna för detta, som framgår av artiklarna 12 och 25 i handelsdirektivet, innebär att medlemsstaterna skall se till att utsläppsrätter kan överlåtas mellan juridiska och fysiska personer inom EU och mellan EU:s medlemsländer och tredje land, förutsatt att avtal slutits med det berörda landet för att möjliggöra ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter mellan EU:s handelssystem och motsvarande system för handel med utsläppsrätter i landet i fråga. Sådana avtal kan slutas med länder som anges i bilaga B till Kyotoprotokollet och som har ratificerat En marknadsaktör kan därför mycket väl ha sin bas utanför Såväl juridiska som fysiska personer kommer att kunna delta i handeln, och affärer kommer att kunna ske mellan aktörer såväl i olika länder som inom ett land. Bland marknadens aktörer kommer sannolikt att förekomma även andra aktörer än de direkt berörda Såväl juridiska som fysiska personer kommer att kunna handla med utsläppsrätter i handelssystemet. Det kan antas att olika typer av förmögenhetsförvaltare, liksom t.ex. miljöorganisationer, kommer att agera på marknaden. Handeln med utsläppsrätter på marknaden kan komma att ske genom bilateral handel, med eller utan hjälp av en mäklare, via en eller flera handelsplatser. Ett antal olika slag av affärer kan förväntas äga rum. En vanlig affär antas vara sådana som innebär att företag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp köper utsläppsrätter av företag med låga kostnader för att minska utsläppen. Att möjliggöra en sådan omfördelning av utsläppsutrymme är ett grundläggande syfte med handel med utsläppsrätter. Handelsdirektivet lämnar frågan öppen om hur marknaden för utsläppsrätter skall organiseras. Europeiska kommissionen aviserade tidigt en vilja att hålla öppet för lösningar som initieras av den privata sektorn. Det har förutsatts att marknadsstrukturerna kommer att uppstå av sig själva, att mäklare kommer att etablera sig på marknaden för att erbjuda tjänster som förmedlare, och att det kommer att uppstå konkurrens mellan börser om att tillhandahålla mötesplatser för köpare och säljare. Det finns erfarenheter av handel med utsläppsrätter i och som ger underlag för sådana antaganden. För svenskt vidkommande kan erfarenheter med elcertifikatsystemet till viss del vara upplysande. Utgångspunkten var även där att statens roll borde begränsas till att skapa och vid behov anpassa ett ramverk för att de kommersiella aktörerna skulle kunna etablera olika handelsformer. Att den nordiska elbörsen börjat erbjuda handel med elcertifikat visar att en handelsplats kan uppstå för den här sortens instrument utan lagstiftning. Sammantaget anser regeringen att det inte föreligger något behov av att nu föreslå någon särskild reglering av marknaden för handel med ut- släppsrätter. Om erfarenheter från perioden 20052007 skulle ge skäl för annat ställningstagande får frågan tas under förnyat övervägande inom ramen för den översyn av systemet som skall göras inför nästa åtagande- period 20082012. Regeringens förslag: Utsläppsrätter skall ses som finansiella instrument. Lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument skall inte vara tillämplig. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i delar uppfattningen att utsläppsrätter skall ses som finansiella instrument. är också positiv men påpekar effekterna genom att viss offentligrättslig reglering av marknaden därmed blir tillämplig. är kritisk till parallellen med elcertifikat. ifrågasätter också bristande harmonisering inom EG och anser att frågan bör analyse- ras djupare . , Svensk Fjärrvärme och ifrågasätter också att jämförelser görs med elcertifikat istället för att fokusera på den internationella handel som för- väntas ske. anser att frågan bör utredas vidare. Skälen för regeringens förslag: En utsläppsrätt innebär en rätt att fri- göra ett ton koldioxid i atmosfären. Denna rätt kommer att fritt kunna omsättas på en marknad. Förvärven kommer att registreras genom sär- skilt upprättade utsläppsrättsregister, såväl nationella som ett gemenskapsrättsligt register. Ett grundläggande rekvisit som brukar upp- ställas för att en rättighet skall kunna karakteriseras som ett finansiellt instrument14 kan därmed anses som uppfyllt: att utsläppsrätten är avsedd för fri omsättning på värdepappersmarknaden som finansiell placering. En annan omständighet som brukar föras fram är att ett visst sakrättsligt skydd ska kunna upprätthållas genom att ett särskilt kontosystem etable- ras.15 Som regeringen redan påpekat kan dessutom likheterna med systemet med elcertifikat anföras eftersom det skulle kunna underlätta funktionen av handeln och den skatteadministrativa bördan för berörda företag om båda rättigheterna betraktades som finansiella instrument. Elcertifikat betraktas som finansiellt instrument. Både elcertifikatet och utsläppsrätten är standardiserade och utgör bevis om en viss mängd (en megawattimme förnybar el respektive ett ton koldioxid). Instrumenten tilldelas innehavare av vissa anläggningar. Båda systemen bygger på kvotplikt, dvs. utpekade verksamhetsutövare måste inneha ett visst antal instrument vid äventyr av straffavgift. I den mån rättigheterna konsumerats annulleras de . Båda instrumenten skall kontoföras i särskilda register. Det saknas inskränkningar i möjligheten att förvärva elcertifikat eller utsläppsrätt. Båda instrumenten är avsedda att fritt omsättas på en marknad. Det finns vissa skillnader. Utsläppsrätterna är tidsbegränsade. De ut- släppsrätter som utfärdas kommer att utfärdas med en livslängd längst till och med och någon överföring till nästa åtagandeperiod kommer inte att tillåtas i . Någon prestation eller tjänst utförs inte av en verksamhets- utövare inom handelssystemet för att få tilldelning av en utsläppsrätt. Systemet med utsläppsrätter är ett gränsöverskridande handelssystem inom den gemensamma marknaden medan motsvarande system inte finns för elcertifikat. Det finns dock ingen relevant skillnad för att i detta sammanhang inte behandla elcertifikat och utsläppsrätter lika. Utsläppsrätterna medför från administrativ och civilrättslig synpunkt de rättigheter och förpliktelser som följer av den här föreslagna regleringen och allmänna rättsprinciper, helt oberoende av om de betraktas som finansiella instrument eller inte. Omständigheten att förstahandsupplåtelsen från staten av en utsläpps- rätt endast kan ske till den som har tillstånd av behörig myndighet till utsläpp av koldioxid hindrar inte heller att utsläppsrätten betraktas som finansiellt instrument. Även om regeringen i detta skede avstår från att föreslå särskilda regler för att organisera handeln med utsläppsrätter medför utsläppsrättens 14För en definition av begreppet finansiellt instrument, se lagen (1991:980) om handel med finansiellt instrument, 1 kap. 1 §. 15För en närmare genomgång av frågan, se bilaga 4 Är utsläppsrätter finansiella instrument? i betänkandet SOU 2004:62 Handla för bättre klimat handel med rättsliga status som finansiellt instrument att en ganska omfattande offentligrättslig reglering av handeln ändå blir tillämplig. (1991:980) om handel med finansiella instrument blir bl.a. lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och insiderstrafflagen (2000:1086) aktuella. störst praktisk betydelse blir att sådan handel med instrumenten som inte sker genom direktkontakt mellan parterna i princip endast får hanteras av värdepappersinstitut som har tillstånd av och står under inspektionens tillsyn. I lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument (konto- föringslagen) finns bestämmelser som reglerar det papperslösa värde- papperssystemet i fråga om konventionella finansiella instrument. särskilt kontosystem skall dock etableras för utsläppsrätter och en bestämmelse om att kontoföringslagen inte skall tillämpas bör tas in i Registerförande myndighet, kontoföringsmyndighet, kommer att bli i enlighet med riktlinjepropositionen (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150.) fråga om en förvaltningsuppgift och därtill en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i förhållande till enskilda. rubbas inte av de kontoföringsbestämmelser som kommer att meddelas av Europeiska kommissionen genom registerförordningen. Handel med utsläppsrätter kan naturligtvis förekomma även om utsläppsrätterna inte betraktas som finansiella instrument. registerförordningen har det framkommit att inte alla medlemsländer kommer att betrakta utsläppsrätterna som finansiella instrument, i vart fall inte inledningsvis. medför att utsläppsrätter kommer att vara underkastade det investerarskydd och den speciella kontroll som följer av den svenska Den praktiska betydelsen av detta är då närmast att i endast auktoriserade värdepappersföretag får hantera den handel som inte sker genom direktkontakt mellan parterna medan det i andra länder kan förekomma att handeln sköts av andra företag. i många andra sammanhang och verkar inte ha medfört några större komplikationer för samarbetet mellan svenska och utländska Regeringen anser sammantaget att utsläppsrätterna skall betraktas som I avsnitt 10 redogörs för den skatte- och bok- föringsmässiga reglering som blir aktuell. Det bör ändå i detta sammanhang nämnas att det EG-rättsliga begreppet finansiella instrument är under omdaning på grund av ett nytt direktiv.16 Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt senast den 30 Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att analysera vilka lagändringar som blir nödvändiga för genomförandet av direktivet (Fi 2004:11, dir. 2004:90). Utredaren skall redovisa sitt upp- Den svenska definitionen av finansiella instrument kan således komma att omprövas. 16 Se bilaga I avsnitt C i och rådets direktiv /39/EG av 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG. Övervakning, rapportering och verifiering av kol- Regeringens förslag: Övervakning och rapportering skall ske i enlighet med bestämmelser i lagen om utsläpp av koldioxid, vilka överförs till den här föreslagna lagen, jämte föreskrifter meddelade med stöd av lagen. En årlig rapport skall ges in till tillsynsmyndigheten året efter det kalenderår som rapporten avser. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att förslagen uppfyller handelsdirektivets krav och stöder elektronisk rapportering. vill att så stora delar som möjligt av hanteringen sker elektroniskt. SWEDAC tillstyrker förslagen men anser att ytterligare utredningsarbete krävs. Bakgrund: För att man efter ett verksamhetsår skall kunna stämma av mängden koldioxidutsläpp mot redovisade utsläppsrätter är det väsentligt att utsläppen är korrekt redovisade. Handelsdirektivet innehåller därför vissa krav på att verksamhetsutövaren skall övervaka sina utsläpp samt efter slutet av varje kalenderår rapportera utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten. För att säkerställa att utsläppsvärdena är korrekta skall också en av verksam- hetsutövaren oberoende kontrollör kontrollera rapporten i enlighet med vissa kriterier. Reglerna om övervakning, rapportering och kontroll finns i artiklarna 14 och 15 i handelsdirektivet, med de tillhörande bilagorna IV och V. Handelsdirektivet ger dock relativt knapphändig information om hur övervakningen, rapporteringen och kontrollen skall gå till. I direktivet hänvisas i stället till att Europeiska kommissionen skall ta fram bindande riktlinjer om hur arbetet skall ske. Sådana riktlinjer fastställdes . 17 Eftersom de utgör bindande bestämmelser måste de i relevanta delar författningsregleras i svensk rätt. Skälen för regeringens förslag: En verksamhetsutövare är skyldig att övervaka och rapportera sina utsläpp av koldioxid. Enligt artikel 14 i handelsdirektivet skall medlemsstaterna se till att utsläppen övervakas i enlighet med Europeiska kommissionens riktlinjer. Vidare skall medlemsstaterna enligt artikel 14 se till att varje verksam- hetsutövare vid en anläggning efter slutet av varje kalenderår rapporterar utsläppen från anläggningen under det berörda kalenderåret till den behöriga myndigheten i enlighet med riktlinjerna. I och med lagen om utsläpp av koldioxid påbörjades genomförandet av handelsdirektivets regler. har utsetts till tillsyns- myndighet och har slutfört arbetet med föreskrifter om övervaknings 17 Se Kommissionens beslut, K (2004)130 slutlig, 29/01/2004, om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. och rapporteringskrav i enlighet med handelsdirektivet jämte riktlinjer. 2004/05:18 föreskrifter trädde i kraft den 2 augusti 2004.18 Regeringen anser att den gällande regleringen i 2 kap. 6 § lagen om utsläpp av koldioxid bör överföras till den här föreslagna lagen om handel med utsläppsrätter.19 För att stärka samstämmigheten mellan lag och föreskrifter bör dock av den nya lagen framgå att rapporteringen skall vara årlig och att rapporteringsskyldigheten skall fullgöras genom att rapporten inlämnas till tillsynsmyndigheten året efter det kalenderår som rapporten avser. Själva inlämnandet bör i görligaste mån ske elektroniskt. Den enskilde verksamhetsutövaren skall själv stå för de kostnader som uppstår till följd av införandet av systemet för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp. Det kan exempelvis handla om kostnader för mätningar och för anlitande av konsulter för verifiering av rapporter. Regeringens förslag: Verksamhetsutövaren skall svara för att den årliga rapporten av utsläpp av koldioxid granskas av en kontrollör. Kontrollören skall ha ackrediterats för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Regeringens bedömning: bör verka för att med kontrollör i detta sammanhang bör jämställas kontrollör i en annan medlemsstat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet som utsetts till att utföra kontroller i enlighet med handelsdirektivet. Det är verksam- hetsutövaren som i sådant fall bör visa att denne har ställning som kontrollör av sådan verksamhet i en annan medlemsstat. bör verka för en harmonisering. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att en princip om ömsesidig kompetens bör införas i lagstiftningen . Remissinstanserna: () föreslår att kan anlitas som samrådspart i arbetet med föreskrifter om krav på kontrollörer. påpekar att nivå och metoder för över- vakningen skall framgå av verksamhetsutövarens tillståndsansökan och att det är mot denna som kontrollen utförs, inte mot särskilda villkor från länsstyrelserna. () är kritisk till utredningens förslag och anser att kontrollören i så fall kommer att utföra uppgifter som de på bolagsstämma valda revisorerna utför i den lagstadgade revisionen. FAR lämnar flera förslag på hur olika kompeten- ser skulle kunna samordnas. SWEDAC anser att verifiering i första hand kräver teknisk kompetens men att inget hindrar att en revisionsbyrå anlitar teknisk expertis och söker ackreditering som kontrollör. anser att viss övervakning kan utföras av de ekonomiska 18Se föreskrifter och allmänna råd om tillstånd till utsläpp av koldioxid, tilldelning av utsläppsrätter samt om övervakning och rapportering av koldioxidutsläpp, NFS 2004:9. 19För beskrivning av paragrafens innebörd, se proposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I, sidorna 2324. Svensk Mineralindustri anser att det bör gå att hitta en balans mellan de tekniska och ekonomiska revisorerna och därmed bredda marknaden av kontrollörer. Möjligheter att samordna delar av rapporteringen bör tas tillvara. i pekar också på problem med bristen på ackrediterade kontrollörer. delar synen på ömsesidigt erkännande och att skall verka för en sådan harmonisering men att det vore mer ändamålsenligt med en öppen skrivning eftersom direktivet inte garanterar att samtliga medlemsstater väljer att införa ett system genom vilket en kontrollör officiellt utses. kan inte acceptera att det i lagen införs ett krav på att godkänna andra länders kontrollörer eftersom det ännu inte finns ett konkret underlag för vilka krav som skall ställas på ackrediteringen av dessa kontrollörer. SWEDAC stöder principen om ömsesidigt erkännande som sådan men menar att det kan ifrågasättas om ensidigt skall binda sig. SWEDAC ställer sig bakom förslaget att aktivt skall driva på för att få till stånd en europeisk ordning som innebär ömsesidiga godtagande av kontrollanter. Bakgrund: Artikel 15 i handelsdirektivet anger att de rapporter som inlämnas av verksamhetsutövarna skall verifieras. Rapporten skall verifieras av kontrollören och ges in till tillsynsmyndigheten året efter det kalenderår som rapporten avser. Vidare anges i artikel 15 att en verksamhetsutövare som inte fått sin rapport godkänd inte kan överlåta fler utsläppsrätter förrän en ny rapport kontrollerats och befunnits vara tillfredsställande. Handelsdirektivets bilaga V slår fast kriterier för verifieringen i form av allmänna principer och metodik. I de allmänna principerna anges bl.a. att verifieringen av de inlämnade rapporterna skall klarlägga om upp- gifterna är tillförlitliga, trovärdiga och korrekta. Uppgifterna får endast verifieras om det är möjligt att fastställa utsläppen med en hög grad av säkerhet. Metodikavsnittet i bilagan beskriver strategisk analys, process- analys, riskanalys och rapportering i samband med verifieringen. Rapporterna som lämnas in till den behöriga myndigheten skall vara verifierade av en oberoende, ackrediterad kontrollör.