prop · GR03132 · 2004-04-15 00:00:00 — får rätt att begära in de upplysningar som behövs för att fullgöra tillsynen, liksom att ta del av nödvändiga handlingar. Verket skall också kunna meddela de förelägganden som behövs för efterlevnaden. För att skall kunna fullfölja sina uppgifter på ett effektivt sätt är det nödvändigt att verket bl.a. har möjlighet att vitesförelägga verksamhetsutövare och andra som kan inneha nödvändiga upplysningar. Regeringens förslag: Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd till utsläpp av koldioxid och återkallande av sådant tillstånd får överklagas hos miljödomstolen. Miljödomstolens beslut får överklagas till . För överklagande till miljödomstolen och skall reglerna i gälla. Beslut av tillsynsmyndigheten om tilldelning och tillsyn får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och Länsrätten i tillstyrker förslagen om instansordning. , Miljödomstolen och Miljödomstolen förordar ett samordnat överklagandeförfarande i en instans samt förordar miljödomstolar som forum. Skälen för regeringens förslag: Beslut som kan överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Således skall de beslut om tillstånd som länsstyrelse meddelar kunna överklagas liksom beslut om tilldelning av utsläppsrätter. beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid skall kunna överklagas hos miljödomstolen och beslut om tilldelning av utsläppsrätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den föreslagna instansordningen bygger på tanken att länsstyrelsernas tillståndsbeslut kan föra med sig miljöbedömningar, medan tilldelningsbeslut utgör allmänna förvaltningsärenden. Talan skall kunna föras av verksamhetsutövaren och myndighet i målet. Förslagen avser instansordningen vid igångsättningen av handelssystemet. Det är möjligt att fortsatta överväganden i lagstiftningsarbetet kring handelssystemet kan leda till att en annan utformning av instansordningen är lämpligare när det gäller själva handelssystemet. Förändringar i instansordningen får i sådant fall göras. Koldioxidutsläpp och fossilt bränsle Regeringens förslag: bestämmelser ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp inte får beslutas för verksamhet som ingår i handelssystemet. Inte heller villkor om att begränsa använd mängd fossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen får meddelas i miljötillstånden för anläggningarna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser framför ingen direkt synpunkt på förslagen i denna del. Några (som STEM, Kammarrätten i och ITPS) instämmer i förslagen, andra (som , Miljödomstolen och Jordens vänner) motsätter sig förslagen helt eller delvis, bl.a. för att dessa läggs fram för tidigt och för att effekterna av ändringarna inte anses vara Skälen för regeringens förslag: Genom handelsdirektivets artikel 26 ändras IPPC-direktivet på så sätt att gränsvärden för utsläpp av växthusgaser endast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Härmed avses inte koldioxid. Reglering av utsläpp av koldioxid kan ske antingen genom direkta föreskrifter om tillåten mängd koldioxidutsläpp eller genom reglering av tillåten användning av fossila bränslen. funnit några villkor knutna till tillåten mängd koldioxidutsläpp i Däremot finns exempel på att en motsvarande effekt nåtts genom reglering av mängden fossilt bränsle som får Om syftet med sådana villkor endast är att begränsa utsläppen av koldioxid skall de, enligt regeringens mening, inte vara tillåtna i den Villkor om begränsning av mängden fossilt bränsle som satts i andra syften, t.ex. att minska utsläpp av svavel, är dock Regeringen föreslår därför att ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för verksamheter som ingår i Enligt handelsdirektivet är meningen också att styrmedlet utsläppshandel skall utvärderas efter försöksperioden. flera styrmedel används för att uppnå samma syfte är det svårt att göra en Regeringens förslag till ändring av 16 kap. 2 § innebär att villkor om bästa möjliga teknik inte kan ställas i syfte att begränsa utsläpp av koldioxid och att det därmed inte skulle finnas något behov av att föreslå ändring i 2 kap. 3 § på sätt som utredningen Lagrådet har ifrågasatt om syftet uppnås med föreslagen utformning 16 kap. 2 § i . Det är visserligen fortfarande regeringens uppfattning att så är fallet, men frågan får övervägas på nytt i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringen avser att återkomma till om det skulle visa sig vara påkallat. Krav på energieffektivitet och förnybart bränsle Regeringens bedömning: Enligt kan krav ställas på verksamheter avseende energieffektivitet och användande av förnybara bränslen. Det bör övervägas vidare om den handlande sektorn bör undantas från dessa krav. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att krav på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § inte skall gälla för den handlande sektorn . Utredningen avstår från att lägga förslag angående övriga styrmedel. Remissinstanserna: Flertalet ser ett behov av fortsatt analys av justering av ytterligare styrmedel för den handlande sektorn. , Statskontoret, SCB, i , och efterfrågar generellt en utökad analys av styrmedlen. Miljödomstolen efterfrågar överväganden om utökad samordning med övriga hänsynsregler enligt balken. Miljödomstolen och i ifrågasätter om inte kraven på energieffektivitet bör kvarstå. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det nya styrmedlets effektivitet skall begränsas så lite som möjligt. möjligheter att ställa krav på verksamheter avseende energieffektivitet, användande av förnybara bränslen och bästa möjliga teknik kan ha andra syften än att reducera utsläpp av koldioxid. Frågan om en eventuell ändring i i detta avseende behöver därför studeras ytterligare. Regeringen avser att återkomma till i frågan. Regeringen avser även att återkomma i frågan om koldioxidskatten också behöver justeras för den handlande sektorn. Regeringens förslag: Den nya lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter skall träda i kraft den 1 Ändringarna i skall träda i kraft . I den nya lagen skall det tas in övergångsbestämmelser för det fall att beslut om tillstånd inte hinner fattas innan . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer delvis i förslagen. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 31 i handelsdirektivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att Eftersom detta nu inte kan åstadkommas för svensk del föreslås istället att lagen om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter skall träda i kraft möjligt, dvs. Utredningen föreslog en giltighetstid för den nya lagen med tanken att en ny lag skall ersätta den här föreslagna lagen. sådan lagstiftningsstrategi anser inte regeringen är hållbar när det saknas Prop. 2003/04:132 förslag om vad som skall komma i stället. Även i övrigt anser regeringen att det är en bättre lagstiftningsteknik att bygga den framtida regleringen på det som regleras . Regeringen lägger därför inte fram något förslag om tidsbegränsning av lagen. När det gäller övergångsbestämmelserna innebär den korta tiden fram till ikraftträdandet och den tidtabell som angivits i handelsdirektivet att alla ansökningar om tillstånd riskerar att inte hinnas med i tillståndsförfarandet fram till beslut. Regeringen räknar med att handelssystemet kan omfatta drygt 500 anläggningar. Handläggningen synes dock inte behöva ta lika som vid sedvanlig miljöprövning. Lika fullt finns det risk för att en ansökan kommer in i rätt tid, dvs. före , men att beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid inte hinner meddelas. Rent tekniskt innebär det att verksamheten inte får fortsätta oavsett om tillstånd meddelas . I så fall får verksamheten återupptas. För att reducera sådana olägenheter föreslår regeringen en övergångsbestämmelse som innebär att om en ansökan om tillstånd inkommit till myndigheten så får verksamheten fortsätta att generera utsläpp av koldioxid, dock längst t.o.m. att ett eventuellt beslut om avslag föreligger och under förutsättning att ett interimistiskt beslut om fortsatt verksamhet kan meddelas. I denna proposition lämnar regeringen förslag till en lag om utsläpp av koldioxid. Lagen utgör en del i genomförandet av EG:s direktiv för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (2003/87/EG). Regeringen avser att senare lämna förslag till en fullständig lag om handel med utsläppsrätter. Konsekvenserna för de företag som omfattas av handelssystemet kan därför inte beskrivas i sin helhet. Syftet med handelssystemet är att EU och dess medlemsstater skall uppnå sina åtaganden i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Marginalkostnaderna för att uppnå detta åtagande kommer genom handelssystemet att utjämnas inom unionen, åtminstone i de delar som omfattas av handelssystemet. Under den försöksperiod som är aktuell, 20052007, omfattas koldioxidutsläpp från energisektorn och energiintensiv industri. Förbränningsanläggningar med en installerad effekt understigande 20 MW omfattas inte, såvida de inte är belägna i ett fjärrvärmenät och ihopkopplade med andra förbränningsanläggningar. Såvitt nu kan bedömas kommer drygt 500 anläggningar att omfattas av systemet i . Dessa anläggningar kommer att kunna handla med utsläppsrätter i syfte att på billigast möjliga sätt möta kravet på att täcka sina utsläpp av koldioxid med motsvarande mängd Enligt de bedömningar som Europeiska kommissionen redovisat kommer införandet av handelssystemet i EU innebära att kostnaderna för att uppnå EU:s åtagande i Kyotoprotokollet minskas jämfört med om utsläppsminskningarna sker inom respektive medlemsstat enligt EU:s bördefördelning.14 I har beräknat att handelssystemet innebär att kostnaderna för att uppnå det nationella klimatmålet blir lägre än i en situation utan ett handelssystem. I ett begränsat handelssystem kommer de sektorer som omfattas att gynnas i strukturomvandlingen på bekostnad av övriga sektorer. Tillväxten relativt andra sektorer stärks vid ett lågt pris på utsläppsrätter. Effekten på sysselsättning och förädlingsvärde i de sektorer som ingår i handelssystemet kommer att bero på priset på utsläppsrätterna. Raffinaderisektorn kan dock komma att tvingas möta en minskad efterfrågan på petroleumprodukter som en allmän konsekvens av krav på minskade utsläpp av växthusgaser. kan efterfrågan på förnybara energikällor komma att öka vilket särskilt skulle kunna gynna biobränslesektorn. Priset på utsläppsrätterna och den fördelade mängden påverkar den internationella konkurrenskraften hos berörda företag. Några remissinstanser anser att det behövs en överordnad konsekvensanalys med samhällsekonomiska effekter av olika befintliga och föreslagna styrmedel som berör klimatområdet. En sådan analys kommer att ske inom ramen kontrollstation för klimatpolitiken. 10.3Konsekvenser för små och medelstora företag Som tidigare redovisats i denna proposition bedömer regeringen att drygt 500 anläggningar kommer att omfattas av handelssystemet i . En del av dessa anläggningar torde ägas av företag som kan klassificeras som små eller medelstora.15 Utredningen har övervägt att dela ut utsläppsrätterna utan föregående prövning. Det skulle ha varit ett alternativ som inneburit färre administrativa bördor för berörda företag. Skälen mot en sådan direktutdelning är flera. För att systemet skall präglas av en rättvis fördelning av utsläppsrätter krävs en grundlig prövning av det underlag som ligger till grund för fördelningen. En sådan prövning sker bäst inom ramen för en förvaltningsprocess efter ansökan från berörda företag. Ett ytterligare skäl är att fördelningen av utsläppsrätter är i svensk rättslig 14EG-kommissionen, Förslag till och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /71/EG, KOM(2001) 581 slutlig. 15Inom EU definieras små och medelstora företag som företag med färre än 250 anställda, som antingen har en årlig omsättning som inte överstiger eller en årlig balansomsättning som inte överstiger , och som uppfyller vissa kriterier om oberoende ställning. mening ett bidrag och för företag gäller huvudregeln att bidrag erhålls efter ansökan. Handelssystemet innebär att en administration som saknas införs. Varje verksamhetsutövare som omfattas skall hos ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Av ansökan skall framgå hur verksamhetsutövaren avser möta kraven på rapportering av utsläpp. Denna ansökningsprocedur är ny men inte återkommande. De anläggningar som omfattas av direktivet har tillstånd enligt eller annan lagstiftning. Vid nyanläggningar av B- verksamheter och vid vissa ändringar av anläggningar där det bedrivs A- eller B-verksamheter kan ansökan om tillstånd till utsläpp av koldioxid samordnas med den prövning som följer av . Förfarandet vid en ansökan om tillstånd till utsläpp av koldioxid är inte av den omfattningen att den kan jämföras med miljöprövning enligt utan bör snarare jämföras med länsstyrelsernas tillsynsuppgifter. Det är också värt att notera att de företag som har tillstånd sällan har frågan om koldioxidutsläpp reglerade i tillstånden. Utöver de delar som rör utsläpp till koldioxid kommer företagens tillstånd inte att påverkas. Tiden för att sammanställa en ansökan om tillstånd kan uppskattas till ca en arbetsdag. Om kostnaden uppskattas till , kan kostnaden per anläggning uppskattas till ca . Med denna beräkning skulle företagens kostnader totalt sett uppgå till ca . Berörda verksamhetsutövare kommer vidare att för perioden 2007 ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Denna tilldelning skall för merparten av anläggningarna baseras på historiska utsläpp . Sådant underlag har verksamhetsutövarna tillgång till, exempelvis genom sina miljörapporter, bränslestatistik och skattebokföring. Underlaget torde således finnas, dock är själva ansökningsprocessen ny. För de verksamhetsutövare som har anläggningar där en del av utsläppen kan hänföras till s.k. råvarurelaterade utsläpp, tillkommer att redovisa en prognos över verksamheten och därmed utsläppen åren 20052007. Att planera verksamheten , och att därmed göra prognoser över sin verksamhet, utgör en del av en normal näringsverksamhet. Även i detta fall är dock själva ansökningsproceduren ny. Ansökan kan uppskattas att ta ca en arbetsdag i anspråk. Här kan noteras att när på uppdrag av regeringen sände ut en enkät till berörda företag med en förfrågan rörande historiska utsläpp och prognoser för åren 20052007, se nedan, uppgick svarsfrekvensen till . Förfrågan var frivillig och svarstiden mycket kort. En så hög försvarsfrekvens indikerar att uppgifterna för berörda företag inte varit alltför betungande att sammanställa. Det framgår av ovanstående att varken tillstånds- eller tilldelningsproceduren är återkommande. Det är däremot redovisningen av utsläpp och uppvisande av utsläppsrätter. Rapportering av utsläppsdata sker på årsbasis. Möjligheten för anläggningarna att samordna utsläppsrapportering kommer att undersökas vidare och det är regeringens mål att sådan samordning skall ske. Elektronisk rapportering kan underlätta administrationen för företagen och skall undersökas vidare. Om utsläppen överstiger antalet utsläppsrätter kommer verksamhetsutövaren att åläggas att betala avgift Prop. 2003/04:132 motsvarande per ton koldioxidekvivalenter. Det är viktigt att berörda företag i ett tidigt skede får information om systemet och de krav som ställs. har bildats en referensgrupp med företrädare för branschorganisationer16 för att sprida information om processen och inhämta synpunkter. har på uppdrag av regeringen sänt ut en enkät till berörda företag med en förfrågan rörande historiska utsläpp och prognoser för åren 20052007. Denna enkät syftar dels till att inhämta underlag inför beslut om den nationella fördelningsplanen, dels att belysa den typ av underlag som kommer att behövas vid den formella tilldelningsproceduren senare . Vidare har och i uppdrag att gemensamt ansvara för information till verksamhetsutövare och allmänhet om handelssystemet. Myndigheterna har inkommit till regeringen med en informationsplan. Införandet av handelssystemet kommer vidare att medföra vissa administrativa konsekvenser för de myndigheter som berörs, framför allt länsstyrelserna, och . I avsnitt 6 anges vilka administrativa uppgifter som handelssystemet medför och vilka myndigheter som bör få ansvar för dessa uppgifter. Uppgifterna är nya. FlexMex2-delegationen har gjort en uppskattning av de administrativa kostnaderna för dessa uppgifter. För perioden 2007 bedömer delegationen att kostnaderna kommer att uppgå till . De länsstyrelser som avlämnat remissvar har instämt i delegationens uppfattning om ökade kostnader och framfört att arbetet kommer att kräva att mer resurser ställs till förfogande. Även för domstolarna kan systemet komma att medföra ökade kostnader. Det återstår att närmare utreda behovets storlek. Regeringen bedömer att det kan finnas skäl för att till del avgiftsfinansiera handelssystemet, men avser att återkomma till frågan. 16 , Plast- och kemiföretagen, Skogsindustrierna, , Svensk Fjärrvärme, , , och . 11.1Förslag till lag om utsläpp av koldioxid 1 § I denna lag finns bestämmelser om tillstånd till utsläpp av koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för tidsperioden 2007. Genom föreslagen lag påbörjas genomförandet av handelsdirektivet (2003/87/EG) i . Genomförandet av direktivet kommer ske etappvis. Förevarande lag som endast reglerar tillstånd till verksamhet som medför utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter för sådana utsläpp har det begränsade syftet att hantera dessa frågor för försöksperioden 20052007 i sådan tid att handeln med utsläppsrätter kan påbörjas . Paragrafens utformning motsvarar Lagrådets förslag. 2 § I denna lag förstås med anläggning: en fast teknisk enhet där det bedrivs en verksamhet som ger upphov till utsläpp som kräver tillstånd enligt denna lag, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar, handelsdirektivet: och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG, utsläpp av koldioxid: frigörande i atmosfären av koldioxid från källor belägna inom en anläggning, verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Paragrafen innehåller definitioner av begrepp som används i lagen. Flertalet av definitionerna återfinns i handelsdirektivet. Definitionerna i handelsdirektivet genomförs härigenom. I förekommande fall har dock definitionerna anpassats till att lagen endast skall reglera frågorna om tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Definitionen av anläggning är i huvudsak densamma som i direktiv /61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). Det direktivet anses genomfört i svensk lagstiftning genom och tillhörande förordningar (se prop. 1997/98:45, s. 334). Däremot finns i nämnda bestämmelser inte någon legaldefinition av begreppet anläggning. I den engelska versionen av handelsdirektivet anges att det skall vara fråga om verksamheter som bedrivs on that site. Det skall således vara fråga om ett samman- hängande verksamhetsområde. Det kan i vart fall inte vara fråga om helt skilda områden inom samma ort. Till skillnad från handelsdirektivet som, utöver utsläpp av koldioxid, även reglerar utsläpp av ytterligare fem växthusgaser innebär utsläpp i förevarande lag frigörande i atmosfären av enbart koldioxid. En definition av begreppet verksam- hetsutövare av samma innebörd som i handelsdirektivet finns i IPPC- direktivet. I lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor finns den likalydande legaldefinition av verksamhetsutövare som här tagits till ledning för tillämpningen. Paragrafens utformning motsvarar Lagrådets förslag. Tillstånd till utsläpp av koldioxid 1 § Efter utgången av får utsläpp av koldioxid inte ske utan tillstånd enligt denna lag, om utsläppet sker från 1.förbränningsanläggning med en installerad tillförd effekt på eller anläggning som är ansluten till ett fjärrvärmenät med en total installerad tillförd effekt över , 4.anläggning för produktion eller bearbetning av järnmetaller, 5.anläggning för produktion av cementklinker eller kalk i roterugn, produktion av glas samt tillverkning av keramiska produkter genom bränning, samt 6.anläggning för tillverkning av papper, papp eller pappersmassa. Första stycket gäller inte anläggning eller del av anläggning som används endast för forskning eller utveckling och provning av nya produkter eller nya processer. Det gäller inte heller anläggning för hantering av farligt avfall eller hushållsavfall. Enligt paragrafens första stycke krävs tillstånd för att en anläggning inom de sektorer som finns närmare angivna skall få släppa ut koldioxid efter utgången av . Saknas tillstånd för anläggningen får därefter inte längre bedrivas verksamhet som medför utsläpp av koldioxid. Härigenom genomförs bestämmelserna i artikel 4 i handelsdirektivet. I paragrafen föreskrivs inom vilka verksamhetskategorier som de tillståndspliktiga anläggningarna finns. I bilaga I till direktivet finns anläggningarna uppräknade jämte de kapacitetsgränser som fastställts för varje kategori. Förslaget innebär att väljer, med tillämpning av artikel 24 i handelsdirektivet, att utvidga tillämpningsområdet till att också omfatta anläggningar med en kapacitet understigande 20 MW om de är anslutna till ett fjärrvärmenät som sammanlagt har en total installerad kapacitet som överstiger 20 MW. Det innebär att värmeverk inom ett fjärrvärmenät med samma ägare och där ett eller flera av verken har en kapacitet understigande inkluderas i handelssystemet. Enligt paragrafens andra stycke erfordras inte tillstånd för verksamhet i Prop. 2003/04:132 anläggningar eller delar av anläggningar som används för forskning, utveckling eller provning av nya produkter eller processer, inte heller för anläggningar för hantering av visst avfall. Bestämmelsen innebär att till exempel reservkraftverk inte är undantagna från tillståndsplikten. Med farligt avfall respektive hushållsavfall avses detsamma som i avfallsförordningen (2001:1063). Denna bestämmelse överensstämmer i huvudsak med vad som föreskrivs i bilaga I punkten 1 till handelsdirektivet och med Lagrådets förslag. 2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att anläggningar som avses i 1 § första stycket på grund av anläggningens kapacitet inte skall omfattas av tillståndsplikten, om sådana föreskrifter är förenliga med handelsdirektivet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att om samma verksamhetsutövare utövar flera verksamheter inom samma sektor och inom samma anläggning eller på en och samma plats, skall dessa verksamheters produktionskapacitet räknas samman. Regeringen får i det enskilda fallet ge dispens från tillståndsplikt enligt 1 §, om Europeiska kommissionen har medgett ett tillfälligt undantag enligt artikel 27 i handelsdirektivet. I bestämmelsen finns bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter.