prop · GR031d32 · 2004-01-01 00:00:00 — Vid sidan av AP-fonderna sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premiepensionssystemet. De medel som avsätts motsvarar intjänad premiepensionsrätt och placeras först i () och därefter hos den fondförvaltare som den enskilde själv väljer. Genom att statliga () formellt är ägare av fondandelarna inräknas sparandet i premiepensionssystemet i den offentliga sektorn. Under den tillfälliga förvaltningen i RGK ingår avsättningarna till premiepensionssystemet i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. Medel motsvarande premiepensionsrätten överförs till PPM andra året efter inkomståret. Det sparande som sker inom premiepensionssystemet motsvaras således av ett minskat sparande i staten. Räntor, utdelningar m.m. 1 Med AP-fonderna avses fördelningsdelen av ålderspensionssystemet. Källor: , och . uppgick det finansiella sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fonderna och PPM, till eller av BNP. Trots det positiva sparandet minskade placeringstillgångarna i pensionssystemet med . Det beror på kraftiga värdeminskningar på aktier, som svarar för större delen av tillgångarna både i AP- fonderna och i de fonder som förvaltas av PPM. 2003/04:1 BILAGA 2 Värdeförändringar påverkar inte det finansiella sparandet. Där inräknas endast direktavkastningen i form av räntor och utdelningar. stiger sparandet något till följd av att staten övertar pensionsutgifter på . Sparandet förutses sedan ligga kvar på en nivå strax av BNP och fördelas ungefär lika mellan fördelnings- och premiepensionssystemet. Den finansiella infasningen av det reformerade pensionssystemet har inneburit att överförts från AP-fonderna till staten för amortering av statskulden. Enligt pensionsöverenskommelsen skall ett eventuellt slutligt överföringsbelopp från AP-fonderna till staten bestämmas före utgången av 2004. Resultatet av detta har inte beaktats i prognosen. och början av 2000- talet bidrog sysselsättningstillväxten i ekonomin till ökade skatteinkomster för kommuner och landsting. höjdes statsbidragen bl.a. till följd av att ett antal reformer genomfördes inom det kommunala området. I takt med den starka inkomstutvecklingen växte de kommunala verksamheterna relativt kraftigt. Trots stora inkomstökningar uppvisade kommuner och landsting ett negativt finansiellt sparande på och ett resultatmässigt20 underskott på (före extraordinära poster) 2002. Stora underskott i en del kommuner och landsting bidrog till att skatterna höjdes 2003 med i genomsnitt i kommunsektorn som helhet, vilket motsvarar i ökade skatteinkomster. Expansionen av den kommunala konsumtionen tycks ha dämpats och . En bidragande orsak kan vara att vissa kommuner och landsting som uppvisade underskott 2002 vidtagit åtgärder för 20 Det resultat som kommuner och landsting redovisar i resultaträkningarna skiljer sig ifrån definitionen av finansiellt sparande, se fördjupningsruta i slutet av avsnitt 11. att återställa sina budgetar i balans. De kommunala konsumtionsutgifterna i fasta priser minskade enligt nationalräkenskaperna (NR) jämfört med . Kommunalarbetarnas strejk bidrog till ett visst produktionsbortfall i de kommunala verksamheterna. Rensat från effekten av strejken ökade den kommunala konsumtionen jämfört med . En viss återtagning av produktionsbortfallet väntas . Prognosen konsumtionsutveckling revideras ned jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition. Verksamhetsvolymen beräknas öka . förväntas lönekostnaderna öka till följd av det nya löneavtalet samt till följd av höjda för avtalsförsäkringar. Prognosen för konsumtionsutgifterna i löpande priser är därför oförändrad jämfört med vårpropositionen. Tabell 11.7 Kommunsektorns finanser Anm.: Statsbidragen och skatterna redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. 1 Utfall 2002. År 20032006 prognos enligt resultatnyckeln, se fördjupningsruta i slutet av avsnitt 11. Källor: och . Inkomstförstärkningen till följd av skattehöjningen samt minskade kommunala investeringar beräknas medföra att det finansiella sparandet förstärks till 2003. Prognosen bygger på att den genomsnittliga kommunalskatten höjs med , vilket motsvarar en inkomstförstärkning på . Trots den antagna skattehöjningen väntas inkomstökningen dämpas kraftigt . ökningen till och 2003 prognoseras den till . avtar inkomstökningen till . Till detta bidrar att slutavräkningarna21 på kommunalskatten är väsentligt lägre 2004 än 2003. Diagram 11.5 Kommunsektorns finanser (vänster axel) (vänster axel) (höger axel) Anm.: Exklusive samtliga år. Källor: och . Det finansiella sparandet beräknas 2004 visa ett underskott på , vilket bedöms vara förenligt med ett resultatmässigt överskott, se fördjupningsruta i slutet av avsnitt 11. Vidtagna besparingar i vissa kommuner och landsting väntas även få effekt 2004, vilket medför att konsumtionsökningen i fasta priser begränsas till . föreslås det tillfälliga sysselsättningsstödet och den så kallade 200-kronan22 omvandlas till en permanent höjning av det generella statsbidraget motsvarande . Det bidrar till att konsumtionsvolymen kan öka med 20052006. Jämfört med prognosen i vårpropositionen beräknas det finansiella sparandet bli något högre. Kommunsektorns utgifter består till av konsumtionsutgifter. Den kommunala konsumtionen är till stor del lönerelaterad, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva 21I NR redovisas skillnaden mellan de preliminärt fastställda och de definitiva kommunskatterna året efter intjänandeåret. får kommunerna en positiv slutavräkning om och väntas denna post uppgå till 3,9 miljarder. 22200-kronan har varit en inkomstskatt. 2003/04:1 BILAGA 2 Konsumtionsutvecklingen i löpande priser har stigit relativt kraftigt i förhållande till volymförändringen , vilket förklaras av en hög prisutveckling. Den relativt kraftiga prisökningen 2001 och 2002 förklaras främst av stigande löner inom de kommunala verksamheterna. Vidare bidrog införandet av maxtaxan inom barnomsorgen till den starka prisutvecklingen 2002.23 Kommunalarbetarnas strejk resulterade i ett nytt tvåårigt löneavtal. Avtalet beräknas innebära en timlöneutveckling på vilket kan jämföras som prognoserades i vårpropositionen. Lönekostnaderna har även ökat till följd av högre för avtalsförsäkringar och avtalspensioner. Höjningen motsvarar ca i ökade lönekostnader 2003. Den kommunala konsumtionens prisutvecklingen blir därmed fortsatt hög 2003. förväntas prisökningen dämpas. Timlöneutvecklingen prognoseras till och läkemedelspriserna väntas minska till följd av ökad konkurrens inom läkemedelsbranschen. Diagram 11.6 Kommunsektorns konsumtionsutgifter Källor: och . har det ekonomiska läget varit betydligt sämre för landstingen än för kommunerna. redovisade av kommunerna ett positivt resultat medan endast fem av de 18 landstingen redovisade ett resultat- 23 Maxtaxan leder till att en mindre del av kostnaderna finansieras med avgifter vilket höjer konsumtion i löpande priser. 2003/04:1 BILAGA 2 Den genomsnittliga skattehöjningen med (i kommunerna och i landstingen) bidrar till att finanserna förbättras i framför allt landstingen. Både kommun- och landstingssektorn beräknas uppvisa positiva resultat 2003. Fortsatta skattehöjningar väntas i vissa kommuner och landsting 2004. Den redovisade prognosen bygger på en skattehöjning med i kommunerna och i landstingen. Det finansiella utrymmet för konsumtionsökning beräknas vara mindre i kommunerna än i landstingen under hela prognosperioden. Sämre förutsättningar för sysselsättningsökning Antal sysselsatta i kommuner och landsting ökade med medan sysselsättningen i ekonomin som helhet ökade med . Det tillfälliga sysselsättningsstödet som kommuner och landsting erhållit har troligen bidragit till att hålla den kommunala sysselsättningen på en relativt hög nivå. Sysselsättningsökningen dämpas 2003 till , vilket alltjämt är en högre ökningstakt än i ekonomin som helhet. beräknas den kommunala sysselsättningsökningen begränsas till . väntas antalet sysselsatta i kommunsektorn öka i takt med konsumtionen, dvs. 11.5Finanspolitiska mål och indikatorer Finanspolitikens centrala mål är att upprätthålla ett överskott i den offentliga sektorns finansiella sparande motsvarande av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Huvudsyftet är att stärka den offentliga förmögenhetsställningen inför de demografiska förändringar som är förestående de närmaste decennierna. innebär överskottsmålet att det skapas utrymme för att undvika alltför stora underskott i en lågkonjunktur inom ramen för de regelverk som gäller inom EU. De automatiska stabilisatorerna kan verka fullt ut och det finns utrymme för arbetsmarknadspolitik och andra aktiva finanspolitiska medel när konjunkturen viker, utan att underskottsgränsen på av BNP överskrids. Därmed kan finanspolitiken bidra till att stabilisera efterfrågan och sysselsättningen. En indikator för överskottsmålet De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . För att bedöma huruvida överskotten enskilda år ligger i linje med överskottsmålet används en indikator som avspeglar överskottets strukturella nivå justerad för tillfälliga effekter. Normalt utgörs de tillfälliga effekterna av konjunkturberoende variationer i offentliga inkomster och utgifter, men även engångseffekter av annan typ kan förekomma. Tillfälliga inkomster och utgifter samt periodiseringseffekter i skatteuppbörden kan påverka det redovisade saldot med betydande belopp.24 Det strukturella överskottet i de offentliga finanserna bör normalt ligga av BNP. Det kan emellertid uppkomma konjunktursituationer då de automatiska stabilisatorerna behöver förstärkas genom aktiva åtgärder för att understödja penningpolitiken. I sådana situationer kan det strukturella saldot behöva avvika från av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt överskott kan också vara nödvändigt ett visst år om överskottet föregående år avviker markant från målet. En snabb anpassning av de offentliga finanserna kan ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan. Justeringen av överskottet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP- gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP-gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och löneutvecklingen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet påverkar det offentliga 24 SCB har beslutat att fortsättningsvis redovisa det finansiella sparandet med fullt ut periodiserade skatter. Det innebär att skatter och avgifter hänförs till det år skattskyldigheten uppkommer. Därmed underlättas tolkningen av skatternas samband med ekonomins reala utveckling. 2003/04:1 BILAGA 2 sparandet med mellan och av BNP. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. Bedömningen är att en förändring av BNP- gapet i genomsnitt påverkar överskottet i de offentliga finanserna av BNP. Känsligheten varierar mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. Strukturellt sparande i offentlig sektor Enligt nationalräkenskaperna uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande 2002 till av BNP. Det redovisade sparandet påverkades emellertid av periodiseringen av skatteinbetalningarna. Om sparandet justeras för nationalräkenskapernas ofullständiga periodisering, av framför allt skatter på kapitalinkomster, erhålls en mer rättvisande bild av utvecklingen. Det periodiserade sparandet uppgick till av BNP. Huvudförklaringen till nedgången i det periodiserade sparandet var den expansiva budgetpolitiken, som bidrog till en försvagning av de offentliga finanserna av BNP. Den expansiva politiken bestod till huvuddelen av inkomstskattesänkningar. Utöver justeringar för skatternas periodisering och konjunkturläget rensas det strukturella sparandet för inkomster och utgifter av engångskaraktär. Av tabell 11.8 framgår att det strukturella överskottet 2002 beräknas till av BNP. Försvagningen av det strukturella saldot gav stöd till penningpolitiken i det svaga konjunkturläget. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att överskottet skulle uppgå till av BNP. Prognosen för BNP-tillväxten har reviderats ned från till av BNP och överskottet i den offentliga sektorns finanser beräknas uppgå till av BNP. Nedrevideringen av tillväxten förklarar större delen av försvagningen. Det relativt stora BNP-gapet 2003 innebär att det strukturella saldot beräknas uppgå till av BNP. Förskjutningen framåt i tiden av den ekonomiska återhämtningen innebär att resursutnyttjandet i ekonomin. mätt som produktionsgapet, inte förbättras . Åtstramningar för att förstärka det strukturella överskottet skulle i en sådan situation riskera att påverka den väntade konjunkturuppgången negativt. Finanspolitiken inriktas därför mot ett i stort sett oförändrat strukturellt överskott 2004 jämfört med . Det strukturella sparandet förstärks sedan successivt och uppgår av BNP. Det genomsnittliga överskottet i det periodiserade finansiella sparandet för perioden 2006 uppgår till av BNP. understiger överskottet av BNP, men differensen avtar över tiden. BNP-gapet bedöms dessutom vara negativt under dessa år, vilket innebär att det strukturella överskottet är högre än det faktiska. Sammantaget bedöms de beräknade överskotten ligga i linje med det övergripande överskottsmålet. Tabell 11.8 Strukturellt sparande i offentlig sektor Justering för skatteperiodisering m.m1 1 ingår i skatteperiodiseringen även företagens inbetalning av skatt på utdelning från . Källor: och . 2003/04:1 BILAGA 2 En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett minskande överskott i de offentliga finanserna innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Hushåll som har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. Periodiseringseffekter i skatteuppbörden kan som tidigare påpekats påverka det finansiella sparandet med betydande belopp. Sådana effekter var mycket stora , men bedöms minska i betydelse . Om den privata sektorns efterfrågan i huvudsak antas påverkas det år skatteskyldigheten uppstår och inte det år skatten betalas, är förändringen av det periodiserade finansiella sparandet en mer rättvisande indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan än förändringen i det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. Förutom skatter och transfereringar, som direkt påverkar hushållens inkomster, finns annan offentlig verksamhet som har effekter på efterfrågan i ekonomin. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar har direkta effekter på efterfrågan. Förändringar i företagsbeskattningen kan påverka företagens vilja att anställa och investera, och förändringar av kapitalinkomster och ränteutgifter påverkar hushållens och företagens inkomstflöden. Förändringar i det finansiella sparandet till följd av förändringar i utlandstransfereringar, som biståndet och EU- avgiften, påverkar däremot inte efterfrågan i den svenska ekonomin. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl är den årsvisa förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns periodiserade finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna i de offentliga finanserna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNPtillväxten överstiger den trendmässiga förstärks de offentliga finanserna och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan i ekonomin och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder, vilket innebär att de offentliga finanserna har en jämförelsevis starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Den makroekonomiska prognosen innebär att BNP växer långsammare än den potentiella tillväxten . De automatiska stabilisatorerna ger därför ett negativt bidrag till det periodiserade offentliga saldots förändring detta år. är bidraget marginellt, men stärks de automatiska stabilisatorerna, vilket bidrar till en åtstramande effekt på efterfrågan, se tabell 11.Y. Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i budgetpropositionen . Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattas. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning kan få betydande effekter på det offentliga sparandet enskilda år. Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränte- utgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av volymförändringar, t.ex. den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar, utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av utvecklingen inom den kommunala sektorn. En skattehöjning i syfte att återställa balansen i de kommunala finanserna får en åtstramande effekt på ekonomin. Förändringen i den offentliga sektorns periodiserade finansiella sparande utgörs av summan av de tre komponenterna ovan. Förändringen av det periodiserade saldot utgör en grov indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan. Förändringen i det strukturella saldot, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudgeten utan även andra saldopåverkande faktorer. I tabell 11.9 redovisas förändringen av den offentliga sektorns periodiserade sparande åren 20022006. Den diskretionära politiken i statsbudgeten var starkt expansiv 2002. En mindre stimulans uppkom via de automatiska stabilisatorerna eftersom BNP-gapet vidgades något . Övriga saldopåverkande faktorer bidrog också till stimulansen. Framför allt minskade skatteintäkterna från hushållens kapitalvinster och från bolagsvinsterna. Därmed bidrog finanspolitiken, tillsammans med de automatiska stabilisatorerna, till att hålla den ekonomiska aktiviteten uppe trots den internationella avmattningen. beräknas det periodiserade sparande endast förstärkas måttligt, vilket innebär att de offentliga finanserna sammantaget får en svagt åtstramande effekt på ekonomin. De automatiska stabilisatorerna bidrar med en viss stimulans, men denna motverkas av att det strukturella sparandet förstärks. Finanspolitikens inriktning, mätt som förändringen av det strukturella sparandet, är således åtstramande. Den diskretionära politiken i statsbudgeten är fortfarande expansiv. Kommunsektorns finanser förstärks emellertid kraftigt bl.a. till följd av kommunala skattehöjningar. 2003/04:1 BILAGA 2 Även det förbättrade räntenettot för staten bidar till förstärkningen av de offentliga finanserna. Förändring i procent av BNP BNP-gap, förändring i Källor: och . förändras i stort sett inte det strukturella sparandet. Den finanspolitiska inriktningen kan karaktäriseras som neutral. Den diskretionära politiken i statsbudgeten är svagt expansiv, men det motverkas bl.a. av förväntade skattehöjningar i kommunerna. Resursutnyttjandet i ekonomin, mätt med produktionsgapet, förbättras inte nämnvärt . Åtstramningar för att förstärka det strukturella överskottet skulle riskera att hämma den väntade konjunkturuppgången. Finanspolitiken inriktas därför mot ett oförändrat strukturellt överskott . förbättras det periodiserade sparandet successivt. Till detta bidrar både de automatiska stabilisatorerna och en fortsatt förstärkning av det strukturella saldot. Den finanspolitiska åtstramningen dessa år mildrar behovet av penningpolitisk åtstramning i den ekonomiska uppgången. Stabiliseringspolitikens sammansättning blir därmed fördelaktig för tillväxt och sysselsättning på medellång sikt. 2003/04:1 BILAGA 2 Resultat och finansiellt sparande hur och varför skiljer de sig åt? prognos för kommunala konsumtionsutgifter utgår från att balanskravet uppfylls i sektorn som helhet, dvs. att resultatet25 enligt den kommunala redovisningen överstiger noll. Eftersom prognosen för kommunsektorn beräknas enligt NR:s redovisning justeras det prognoserade finansiella sparandet med hjälp av en resultatnyckel så att det blir jämförbart med det ekonomiska resultatet enligt den kommunala redovisningen. Skillnaden mellan det finansiella sparandet och resultatet varierar mellan åren. var resultatet negativt trots ett högt finansiellt sparande, medan resultatet 2001 var positivt trots ett negativt finansiellt sparande. gick sparandet och resultatet i samma riktning. Det gäller även då det finansiella sparandet beräknas till och resultatet till . förväntas ett underskott i det finansiella sparande på , vilket bedöms vara förenligt med ett positivt resultat. Resultat och finansiellt sparande Anm.: Resultatet redovisas före extraordinära poster. Källor: och . Sammansättningen och utvecklingen av justeringsposterna i resultatnyckeln innebär att differensen mellan det finansiella sparandet och resultatet inte är stabil. Anledningen till att måtten vissa år utvecklas åt olika håll är främst skillnaden mellan den kommunala redovisningen och NR när det gäller periodiseringarna av Nedan redogörs för de viktigaste justeringsposterna, se även tabell. Redovisningen av skatter skiljer sig mellan den kommunala redovisningen och NR. I den kommunala redovisningen periodiseras slutavräkningen26 till intjänandeåret medan NR redovisar slutavräkningen året efter intjänandeåret. Slutavräkningarna har varit både kraftigt positiva och negativa. Som framgår av tabellen nedan sker ett omslag i justeringen för skatteperiodisering .