prop · GR0359 · 2004-01-20 00:00:00 — När det gäller utresa finns det dock ingen närmare reglering i gällande utlänningsförordning. Enligt 7 kap. 5 § UtlF skall ett beslut om avvisning eller utvisning dock inte anses verkställt förrän fartyget lämnar landet. De särskilda bestämmelserna om fartyg gäller i tillämpliga delar också luftfartyg. Enligt regeringens förordningsmotiv 1989:3 (Ny utlänningsförordning) avser de ovan nämnda bestämmelserna i första hand besättningsmän och passagerare på fartyg i reguljär trafik. I praxis har bestämmelserna dock fått en i vissa avseenden mer inskränkt tillämpning och i andra getts en vidare tolkning än vad som direkt kan läsas ut av förordningstexten och motiven. Exempelvis har utlänningar ombord på fritidsbåtar ansetts skyldiga att ha pass och visering så snart de passerat den svenska territorialgränsen och inte först när de gått i land. Av praktiska skäl har verkställighet aldrig ansetts ha ägt rum när ett fartyg lämnat landet utan tidigast när det anlänt till ett annat land. Konsekvensen skulle annars bli att verkställighet skulle anses ha ägt rum om ett fartyg strax efter det att det lämnat svenskt territorialvatten eller luftrum tvingats återvända på grund av något tekniskt fel. Grundprincipen är således klar; inresa i och utresa från skall anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium. Från denna grundprincip måste av praktiska skäl vissa undantag göras. Dessa undantag är något bristfälligt reglerade i utlänningsförordningen. Grundprincipen att med inresa och utresa avses att någon passerar ett lands territorialgräns tillämpas också internationellt, exempelvis inom EU. De nödvändiga undantag som måste göras tas däremot inte upp annat än i undantagsfall. ger således staterna möjlighet att göra vissa undantag från inresebestämmelserna för passagerare som endast uppehåller sig i transithallen på en flygplats och för besättningsmän på fartyg. Det är inte fråga om något åläggande för staterna och det finns därför viss frihet för den enskilda staten att besluta om utformningen av undantagsbestämmelser. 5.1.2Konsekvenser av att ett beslut skall anses verkställt Beslut om avvisning eller utvisning som meddelades av var tidigare i praxis i regel förenade med förbud för utlänningen att återvända till , normalt . operativa anslutning till innebar emellertid bl.a. att alla återreseförbud skulle komma att registreras i en särskild spärrlista i Schengens informationssystem (SIS). Ett i meddelat återreseförbud skulle därmed i princip komma att innebära ett förbud att resa in i samtliga Schengenstater. överlämnade då några enskilda ärenden till regeringen för beslut och anförde bl.a. att konsekvenserna av en registrering i SIS motiverade en genomgripande ändring av praxis för när återreseförbud bör meddelas. I beslut (UD2001/112/MAP m.fl.) uttalade regeringen i ett allmänt uttalande om återreseförbud bl.a. att möjligheten att meddela återreseförbud borde användas endast i ärenden där omständigheterna i det enskilda ärendet motiverade det. Beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av är därefter i de flesta fall inte förenade med något återreseförbud. Beslut om utvisning som meddelats av domstol skall däremot alltid innehålla förbud för utlänningen att återvända till . Här är tiderna för återreseförbud längre, vanligen . Vid grova brott kan återreseförbudet gälla utan tidsbegränsning. Om någon som avvisats eller utvisats med förbud att återvända till ändå återkommer hit, skall beslutet verkställas på nytt. Det framgår av 8 kap. 16 § UtlL. Om man bara ser till detta lagrum skulle man kunna dra slutsatsen att det inte spelar någon större roll när ett beslut om avvisning eller utvisning med förbud att återvända hit skall anses vara verkställt. Om beslutet inte är verkställt, skall det verkställas. Om beslutet är verkställt, skall det verkställas på nytt eftersom det är förenat med ett förbud att återvända till . Om ett beslut skall anses verkställt eller inte får dock stor betydelse för hur en ansökan som utlänningen gör efter återkomsten skall hanteras. Är beslutet inte verkställt, skall en ansökan hanteras som en ny ansökan (NUT) som skall prövas av direkt och som kan bifallas endast under de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 b § UtlL, dvs. om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen har rätt till skydd här eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Om beslutet skall anses verkställt, skall en ansökan från utlänningen om att få stanna här ges in till , som kommer att handlägga ansökan som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd som görs efter inresan i landet. Det innebär bl.a. att ett beslut av kan överklagas till . Det finns inte någon uttrycklig lagbestämmelse som säger att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in efter det att ett beslut verkställts skall handläggas som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd och att det även gäller när beslutet kan verkställas på nytt därför att det är förenat med ett återreseförbud. På denna punkt finns emellertid en långvarig och fast praxis (jfr Wikrén och Sandesjö: Utlänningslagen med kommentarer, sjunde upplagan, s. 105). I det senare fallet, dvs. att ansökan skall handläggas som en vanlig Prop. 2003/04:59 ansökan om uppehållstillstånd hos , inträder ytterligare en komplikation när det tidigare beslutet är förenat med förbud att återvända hit. Som nämnts ovan skall ju då beslutet verkställas på nytt. Det blir då som avgör om verkställighet skall ske omgående eller om ansökan om uppehållstillstånd först skall prövas. Det gör verket genom att pröva frågan om inhibition av verkställigheten. Situationen behandlas inte i lagstiftningen och inte heller i några förarbeten. synes tillämpa en praxis som innebär att om det kan antas att det finns sådana nya omständigheter som skulle kunna leda till bifall till en ansökan om uppehållstillstånd, kommer verket att besluta om inhibition av verkställigheten och pröva ansökan om uppehållstillstånd. Om inte beslutar om inhibition, kan det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning omgående verkställas på nytt. Det får förutsättas att i den situationen också avslår ansökan om uppehållstillstånd. Det beslutet kan då visserligen överklagas till , men utlänningen kommer inte att ha rätt att stanna kvar här i landet medan överklagandet prövas. Som framgått ovan är de flesta beslut om avvisning och utvisning som meddelas av inte förenade med återreseförbud. Har ett sådant beslut verkställts och utlänningen återkommer till omgående, måste fatta ett nytt beslut om avvisning eller utvisning som sedan kan överklagas till . Utlänningen får då också rätt att avvakta överprövningen här i landet, såvida det inte finns förutsättningar att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Här kan aldrig samma problem uppstå som när beslutet är förenat med ett återreseförbud. är det självfallet en betydande nackdel att det ofta är nödvändigt att så att säga börja om från början med ett nytt avlägsnandebeslut som kan överklagas, även om sökandens skäl är desamma som vid det tidigare avlägsnandebeslutet. Förhållandet blir i princip detsamma om tiden för återreseförbudet löpt ut när beslutet om avvisning eller utvisning verkställs. Eftersom åtskilliga utlänningar söker hålla sig undan verkställighet är det inte helt ovanligt att ett administrativt beslut om avvisning eller utvisning verkställs först sedan tiden för återreseförbudet löpt ut. 5.1.3Praxis när ett beslut skall anses verkställt I två beslut (UN 96/00709 och 95/00550) har tagit upp frågan om när en tvångsvis genomförd verkställighet skall anses vara genomförd. Nämnden slår i dessa beslut fast att en tvångsvis genomförd verkställighet inte har genomförts förrän utlänningen tagits emot i ett annat land. Ett misslyckat försök till verkställighet, dvs. att utlänningen inte tagits emot i det andra landet utan förts tillbaka till , innebär att avvisningen inte anses verkställd i den bemärkelse som avses i utlänningslagen. Det gäller även om utlänningen passerat åtskilliga staters territorier på resan från och till Prop. 2003/04:59 . I ett avgörande (Utlänningslagen Vägledande beslut, UN 311-98) har uttalat att det saknas anledning att göra någon åtskillnad mellan tvångsvis och frivillig verkställighet. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan således enligt nämnden inte anses verkställt förrän utlänningen rest in i det andra landet efter att ha passerat en inresekontroll. Den som av domstol utvisats på grund av brott med förbud att återvända till och som trots förbudet återvänder hit kan dömas för s.k. olovlig vistelse till fängelse eller böter. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. 4 § UtlL som lyder som följer: Till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse. I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. För tillämpningen av denna bestämmelse har det ingen större betydelse när ett beslut skall anses vara verkställt. Det är här liksom vid de flesta brott fråga om ett brott som kräver uppsåt för att vara straffbelagt. Det är således i princip inte straffbart för en utlänning att utan egen förskyllan komma tillbaka till . Så kan t.ex. vara fallet om utlänningen inte får resa in i det land dit verkställighet skulle ske utan av det landets myndigheter tvingas återvända till . Överträdelse av ett av eller meddelat återreseförbud är i sig inte straffbar. Behovet av förändringar enligt NIPU NIPU påpekade i sitt betänkande att det skulle leda till betydande problem om ett beslut om avvisning eller utvisning skulle anses vara verkställt så snart en utlänning lämnat svenskt territorium och att ordalydelsen i 8 kap. 14 § UtlL gav intryck av att så skulle vara fallet. NIPU fortsatte sedan: Det är angeläget att det finns klara bestämmelser om när ett beslut skall anses vara Det har betydelse inte bara för frågan om det tidigare beslutet kan verkställas på nytt eller om det krävs ett nytt beslut om avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det är också av vikt när det gäller att avgöra om en ansökan om uppehållstillstånd skall behandlas som en vanlig förstagångsansökan eller som ett Den tolkning som gjort löser i och för sig detta problem, i vart fall när det gäller beslut som verkställts tvångsvis. Tolkningen har emellertid inte uttryckligt stöd i själva lagtextens ordalag. Utlänningslagens bestämmelser om när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt bör därför ses över. Som också framgått av redogörelsen ovan finns det inte reglerat i utlänningslagstiftningen hur man skall förfara, om en utlänning återvänder till trots ett gällande återreseförbud och vid återkomsten åberopar skäl, även politiska, som inte prövats tidigare i ärendet. Det är viktigt att ett avlägsnandebeslut kan verkställas på nytt utan större omgång om utlänningen återvänder hit efter verkställighet, vare sig återvändande sker frivilligt eller på grund av att ett annat land inte medger inresa. av rättssäkerhetsskäl av största vikt att det i alla lägen klart av lagstiftningen Prop. 2003/04:59 framgår hur en ansökan skall hanteras när skyddsskäl åberopas. 5.2.1När ett beslut om avvisning eller utvisning som inte upphört att gälla skall kunna verkställas på nytt Regeringen föreslog i lagrådsremiss att det skulle finnas möjlighet att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som inte upphört att gälla, om utlänningen återvände till utan tillstånd. Det skulle gälla oavsett om det fanns ett gällande återreseförbud eller inte. Som skäl för sitt förslag anförde regeringen följande: Regeringen vill först erinra om att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte meddelats av domstol upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft (8 kap. 15 § UtlL). --- Ett beslut om avvisning eller utvisning har heller ingen rättsverkan efter det att beslutet har verkställts såvida beslutet inte är förenat med återreseförbud. Om det inte finns något återreseförbud kan ett beslut om avvisning eller utvisning således inte verkställas på nytt om utlänningen återkommer hit efter det att verkställighet skett. Utgångspunkter för regleringen bör vara dels att det klart av lagstiftningen framgår när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt, dels att en utlänning inte skall ha en ovillkorlig rätt till ny prövning av sitt ärende enbart genom att tillfälligt lämna och för en bege sig till ett annat land. Med dessa utgångspunkter framstår nuvarande lagbestämmelse inte som lämplig. Den ger som tidigare nämnts intryck av att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt så snart någon lämnat svenskt territorium som ny verkställighet är möjlig endast om det finns ett gällande förbud att återvända till . I sammanhanget måste också beaktas att det sedan trätt i kraft är ännu svårare än tidigare att avgöra när en person lämnat landet. innebär ju bl.a. att passkontrollen avskaffats mellan de länder som deltar i samarbetet. Utredningen har i sitt betänkande pekat på ett par alternativa lösningar som bygger på att återreseförbud skulle meddelas . Dessa lösningar har utredningen själv avvisat av olika skäl. De är heller inte tänkbara med nuvarande praxis i fråga om återreseförbud. Regeringen bedömer i likhet med utredningen att i stället en ordning bör införas som innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är har upphört att gälla alltid får verkställas, oavsett om det finns ett återreseförbud eller inte. Ett beslut kan då verkställas hur som helst så länge det inte har upphört att gälla. Med en sådan lösning är det också möjligt att ha kvar bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt när utlänningen har lämnat landet, vilket inte minst rent språkligt förefaller att vara det naturliga. Ett beslut om avvisning eller utvisning utgör dock normalt inte hinder för att eller utlandsmyndighet beviljar ett uppehållstillstånd eller visering enligt vanliga regler. Om en utlänning återvänder till med ett gällande uppehållstillstånd eller en gällande visering, eller är undantagen krav på uppehållstillstånd eller visering enligt andra bestämmelser i utlänningslagen, måste dock undantag kunna göras från huvudregeln. En avvisning kan exempelvis ha skett på formell grund, att utlänningen saknat giltigt pass eller på grund av kravet på uppehållstillstånd före inresa. Verkställighet skall inte kunna ske på nytt så länge uppehållstillståndet eller viseringen gäller. Ansökan om uppehållstillstånd när ny verkställighet kan I lagrådsremissen föreslog regeringen att, om en utlänning återvände till och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kunde verkställas på nytt, en ansökan om uppehållstillstånd skulle handläggas som ett verkställighetsärende. Som skäl för sitt förslag anförde regeringen följande: Som framgått är det inte klart reglerat i lagstiftningen hur man skall hantera situationen där någon sedan ett avlägsnandebeslut verkställts återvänder till trots återreseförbud och då ger in en ansökan om uppehållstillstånd. Det tidigare beslutet skall då verkställas på nytt. måste självfallet ansökan om uppehållstillstånd prövas, särskilt om sökanden då åberopar nya skyddsskäl. För att undvika verkställighet i ett sådant fall måste besluta om inhibition av verkställigheten. Enligt förslaget i föregående avsnitt kommer om utlänningen återkommer till innan ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning har upphört att gälla ny verkställighet av beslutet att kunna ske även om det inte finns något gällande återreseförbud. Med en sådan ordning måste det naturliga vara att varje ansökan, som ges in här i landet av en utlänning som har ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla, handläggs enligt den ordning regeringen föreslagit i kap. 20 när det gäller verkställighetsärenden. Till skillnad mot några av remissinstanserna bedömer regeringen att det inte skulle vara rimligt att handlägga en sådan ansökan som en förstagångsansökan om uppehållstillstånd som skulle avgöras av med överklaganderätt till högre instans. Handläggningen av en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut skulle då bli helt olika beroende av om ansökan gjordes innan utlänningen lämnat eller om ansökan gjordes efter det att utlänningen lämnat landet även om bortovaron från varat blott . Med den ordning regeringen nu föreslagit skulle det i de flesta fall inte behöva kunna uppstå någon tvekan om hur en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut skall handläggas. Handläggningen skulle också bli densamma oberoende av om utlänningen lämnat landet för eller inte. Lagrådet hade i sitt yttrande inga principiella erinringar mot den i lagrådsremissen föreslagna ordningen i fråga om när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning som inte upphört att gälla skall kunna verkställas på nytt. Lagrådet gjorde däremot vissa påpekanden när det gäller utformningen av lagtexten. Dessa påpekanden har beaktats vid utformningen av lagtexten. Regeringens förslag: Det skall finnas en möjlighet att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla, om utlänningen återvänder till utan tillstånd. Detta skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte. Om en utlänning återvänder till och ett tidigare lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, skall en ansökan om uppehållstillstånd handläggas inom ramen för de regler som gäller för verkställighetsärenden. En definition av begreppen in- och utresa förs in i utlänningslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. Prop. , och är kritiska till att beslutet om avvisning eller utvisning ges en så lång giltighetstid som från det att beslutet vann laga kraft. De flesta remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget att definiera begreppen in- och utresa. Skälen för regeringens förslag: I likhet med vad regeringen anförde i lagrådsremissen bör det av lagstiftningen klart framgå när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt. Eftersom verkställigheten är kopplad till att utresa sker bör bestämmelser därför föras in i utlänningslagen om när utresa ur landet skall anses ha ägt rum. Bestämmelser bör då också föras in om när inresa skall anses ha ägt rum. Det är angeläget att en utlänning inte har någon ovillkorlig rätt till en fullständig ny prövning av sitt ärende enbart genom att tillfälligt lämna och för en bege sig till ett annat land. En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bör därför handläggs som ett verkställighetsärende även om beslutet har verkställts genom att utlänningen lämnat landet och därefter återvänt hit. Detta blir följden av den föreslagna lagändringen som innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning i regel upphör att gälla från det att beslutet vann laga kraft. Den bestämmelsen gäller således oavsett om beslutet verkställts eller inte. Det innebär också att handläggningen av en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning blir densamma oavsett om ansökan görs innan utlänningen lämnar eller om den görs efter det att utlänningen återvänder till efter att tillfälligt ha lämnat landet. 6 Genomförande och ekonomiska konsekvenser Regeringens bedömning: De föreslagna förändringarna kommer efter en övergångstid att leda till minskade årliga kostnader. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () har ansett att beräkningarna i promemorian av ekonomiska och andra konsekvenser är Enligt RRV talar inga starka skäl för att antalet ansökningar om prövning av beslut om avvisning eller utvisning enligt den nya ordningen kommer att bli färre än dagens s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget om att den nuvarande ordningen med prövning av ärenden rörande ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) skall ersättas med en ordning med prövning av verkställighetsärenden efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommer att leda till en väsentlig minskning av antalet ärenden Av kostnader utgörs Prop. 2003/04:59 , dvs. , av handläggning av nya ansökningar om uppehållstillstånd. Förslaget innebär att kommer att få handlägga verkställighetsärenden, som är en för verket ny kategori ärenden. Handläggningen hos verket får emellertid anses komma att kunna ske relativt snabbt och med en mindre arbetsinsats än hos . Totalt sett innebär förslaget att handläggningen av verkställighetsärenden kan ske till en sammanlagd kostnad som är lägre än kostnaden för handläggningen av nya ansökningar trots att förslaget också kommer att medföra att vissa ärenden kommer att kräva handläggning hos såväl som . De situationer där förordnar offentligt biträde bör med den föreslagna ordningen bli färre än vad som gäller enligt dagens ordning i ett ärende om NUT hos . Detta medför en viss minskning av utgifterna för offentligt biträde. Förslaget borde även innebära att besluten om avvisning och utvisning kan verkställas snabbare än vad som gäller , vilket medför minskade utgifter när det gäller mottagandeverksamhet. Regeringen avser att återkomma i den ekonomiska vårpropositionen för med en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna. 6.2Tidpunkt för ikraftträdande och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Ändringarna i utlänningslagen skall träda i kraft . Ärenden som avser ny ansökan om uppehållstillstånd och som kommit in till innan de nya bestämmelserna trätt i kraft, skall handläggas enligt äldre föreskrifter. Skälen för regeringens förslag: De lagändringar som föreslås bör kunna träda i kraft relativt snart efter ett riksdagsbeslut. Eftersom förslaget innebär vissa nya arbetsuppgifter för bör dock verket få skäligt rådrum för att genomföra de organisatoriska förändringar som kan komma att krävas. Med ett riksdagsbeslut bör ändringarna därför kunna träda i kraft . Ärenden rörande ny ansökan om uppehållstillstånd som kommit in till innan lagändringarna trätt i kraft och som ännu inte avgjorts bör självfallet handläggas enligt äldre föreskrifter. Om de ärenden som inte avgjorts när lagändringarna träder i kraft i stället skulle lämnas över till skulle det innebära stor risk för ett betydande dubbelarbete och att beslutet i åtskilliga ärenden skulle komma att fördröjas i onödan. De nya reglerna innebär vidare en viss skärpning av förutsättningarna för att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall upphävas och bör därför inte ges retroaktiv verkan. 7.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) Paragrafen är ny. 1988/89:86 finns ett relativt utförligt resonemang om inresebegreppet (s. 55 ff.). Föredragande statsrådet anför där bl.a. att det faller sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall anses som inrest i oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Den huvudprincipen förs nu in i första stycket. Från huvudprincipen måste dock vissa undantag göras. Inom folkrätten finns för vissa fartyg regler om s.k. oskadlig genomfart genom en kuststats territorialhav. Det kan vidare av bl.a. praktiska skäl inte komma i fråga att anse någon som inrest som endast passerar svenskt luftrum. Även när det gäller landterritoriet kan det finnas skäl att göra vissa undantag så att inte alla som befinner sig på svenskt landterritorium skall anses vara inresta. Det kan exempelvis gälla den som befinner sig inom transitområdet på en internationell flygplats.