prop · GS037 · 2004-09-17 00:00:00 — De nu nämnda aktiviteterna kan beröra allt från enstaka officerare till stora förband med flera hundra soldater, allt beroende på vilken slags verksamhet det handlar om. FN har ett behov av snabbt tillgängliga militära enheter. Stärkandet av FN:s snabbinsatsförmåga har bl.a. skett genom etablerandet av en multi- nationell snabbinsatsbrigad för FN-insatser (SHIRBRIG). SHIRBRIG är en insatsstyrka i vilken fjorton medlemsländer deltar. Dessa länder är , , , , , , Ne- derländerna, , , , , , och . , , , , och har observatörsstatus i samarbetet. Samarbetet syftar till att kunna ställa förband upp till brigads styrka till FN:s förfogande. Tanken är att en insats med SHIRB- skall pågå , varpå en reguljär FN-styrka skall kunna ta över. SHIRBRIG har en stabsfunktion för planering, ett s.k. planeringselement, i . Planeringselementet utgör kärnan i ett kommande högkvarter i . Statusfrågorna inom samarbetet SHIRBRIG har lösts så att en över- enskommelse mellan de deltagande länderna i SHIRBRIG om status för deras styrkor när de tjänstgör i annat medlemsland, SHIRBRIG , har upprättats. Av överens- kommelsen framgår bl.a. att Nato och skall tillämpas av alla avtalsparter beträffande SHIRBRIG-aktiviteter som äger rum på en deltagande stats territorium. Det innebär att de personkategorier som omfattas av dessa avtal är de som även avses i SHIRBRIG . Avta- let kan i bli tillämpligt främst när utländsk militär personal be- finner sig här i landet på konferens, möte, utbildning eller övning som sker inom ramen för SHIRBRIG. Avtalet, som återges i bilaga 6, redogörs för närmare nedan. I ingressen anges att syftet med avtalet är att reglera den rättsliga statusen för en avtalsparts styrka när denna befinner sig på ett annat avtalsparts territorium. Här definieras vissa begrepp i avtalet. Artikeln anger att Nato och skall tillämpas vid aktivi- teter som utförs på ett avtalsparts territorium inom ramen för SHIRBRIG. Utöver dessa avtal skall statusbestämmelserna i tillämpas beträffande SHIRBRIG:s planeringselements aktiviteter i . I artikeln anges det gränsbelopp för skadeståndsansvar som skall gälla i enlighet med vad som stadgas i artikel VIII 2 f i Nato . Här slås fast att avtalet inte har någon påverkan på andra gällande inter- nationella överenskommelser. Av artikeln framgår att eventuella tvister mellan parterna med anledning av avtalet skall lösas genom förhandling. I dessa artiklar finns bestämmelser om justering, undertecknande och ratificering, ikraftträdande samt uppsägning av avtalet. Regeringens förslag: godkänner SHIRBRIG med re- servation när det gäller möjligheten för utländsk stat att utöva domsrätt på svenskt territorium. Utredningen har inte lämnat något förslag såvitt avser frågan om Sve- riges tillträde till SHIRBRIG . Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Kriser kan uppstå med mycket kort varsel runtom i världen och det är viktigt att snabbt kunna vara på plats för att hindra spridning och eskalering av en sådan kris. viktigt internationellt samarbete som just har till syfte att höja förmågan att inom kunna skicka militära styrkor till krisdrabbade områden i världen. Regeringen anser det vara en angelägen uppgift att kunna bidra till en sådan förmåga, allrahelst som förmågan sker till stöd för FN:s fredsfrämjande arbete. SHIRBRIG är inte ett stående förband utan varje anmäld enhet, som Prop. 2004/05:7 även kan vara anmäld till andra styrkeregister, ställs till SHIRBRIG:s förfogande efter nationella beslut i det bidragande landet. Beslut om del- tagande i insats fattas från fall till fall. Det innebär att insatsberedskapen är från nationellt beslut, men att vissa administ- rativa förberedelser, för att underlätta en insats, görs redan innan beslut om ett deltagande fattats. SHIRBRIG har nyttjats av FN bl.a. i och 2001 samt i . deltar aktivt inom ramen för SHIRBRIG. Svensk personal, när den befinner sig i eller i flera andra av de stater som är parter i SHIRBRIG, åtnjuter redan nu den rättsliga status som avtalet ger uttryck för. För att utländsk personal som befinner sig på svenskt territorium inom ramen för SHIRBRIG skall kunna komma i åtnjutande av statusav- talets bestämmelser måste tillträda avtalet. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att så sker. Eftersom SHIRBRIG hänvisar till Nato SOFA:s jurisdiktions- bestämmelser bör även här göras en reservation beträffande möjligheten för utländska myndigheter att få utöva domsrätt på svenskt territorium. SHIRBRIG förutsätter lagstiftningsåtgärder och skall därför en- ligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännas av . Förslag till lagstiftning presenteras i avsnitt 8. Alltsedan Amsterdamfördraget trädde 1999 har Europeiska uni- onen en gemensam säkerhets- och försvarspolitik (ESFP). Enligt Fördra- get om Europeiska unionen (Unionsfördraget) är det de s.k. Petersbergs- uppgifterna; de humanitära insatserna och räddningsinsatserna samt hela spektrumet av fredsfrämjande insatser som skall stå i centrum för ESFP. ESFP består av en militär och en civil del. Deltagandet i en viss insats sker efter nationella beslut av varje enskilt medlemsland. En grundval för den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken är möjligheten för EU att kunna nyttja resurser av Nato för att kunna genomföra militära krishanteringsinsatser. kunde par- terna träffa en politisk överenskommelse om generella principer och pro- cedurer om detta samarbete (plus). Avsikten är att EU skall kunna utnyttja Natos planerings- och ledningsstrukturer för att planera och leda en militär operation. Härigenom undviks kostsamma dubble- ringar av resurser. Vad gäller EU:s civila krishanteringsförmåga, dvs. polis, stärkande av rättsstaten, civil förvaltning och räddningstjänst, har de målsättningar som tidigare fastställts nu uppfyllts och EU är därmed operativ på detta område. Detta illustreras bl.a. av de två pågående polisinsatserna i Bosni- en-Hercegovina och i Republiken samt den pågående rätts- statsinsatsen i . Man har inom EU börjat undersöka möjligheten av ytterligare verksamhetsområden för den civila krishanteringen, t.ex. Prop. 2004/05:7 observatörer. Förutom de nya civila och militära resurser som utvecklas inom ramen för ESFP har EU kompetens som kan användas inom glo- bal krishantering, såsom medling, sanktioner samt katastrof- och åter- uppbyggnadsinsatser. strävar efter ett helhetsperspektiv och att krishantering bör ses som ett begrepp som inkluderar såväl civila som militära komponenter. EU:s målsättning är också att all krishantering skall behandlas som en samlad verksamhet och att de civila och militära komponenterna skall samverka. Ett statusavtal har förhandlats fram för att kunna användas i sam- band med EU:s krishanteringsinsatser och vid övningar inför sådana in- satser. Avtalet, som benämns EU och återfinns i bilaga 7, presen- teras i det följande avsnittet. EU består av totalt 19 artiklar och avtalet är indelat i fyra olika avsnitt. Innehållsmässigt överensstämmer det i stora delar med Nato . EU är tillämpligt för militär och civil personal som medverkar i verksamhet inom ramen för förberedande och genomförande av de insat- ser som anges i artikel 17.2 i Unionsfördraget, inbegripet övningar. Avta- let är i olika delar tillämpligt på dels militär personal, dels civil personal. Till skillnad från behöver den civila personalen inte vara anställd vid en nationell försvarsmakt. Det kan således vara fråga om all civil personal som utstationeras från medlemsstaterna till EU:s institutio- ner för att förbereda och genomföra krishanteringsinsatser enligt artikel 17.2 i Unionsfördraget. Det kan vidare röra sig om den civila personal som arbetar vid högkvarter eller styrkor eller på annat sätt kan komma att ställas till EU:s förfogande av medlemsstaterna för samma verksamheter. Det kan således vara fråga om personal från t.ex. räddningstjänsten och rättsväsendet. Med hänsyn till att det är inom EU:s krishantering som de civila myndigheterna kan förväntas medverka i störst utsträckning, får den uteblivna statusregleringen för civil personal i anses vara av förhållandevis begränsad betydelse. I ingressen anges att avtalet omfattar EU:s medlemsstater, att nationella beslut krävs för utsändande och mottagande av styrkor till varandras territorier vid förberedande och utförande av de uppgifter som anges i artikel 17.2 i Unionsfördraget, inklusive övningar, att särskilda avtal måste ingås med tredje land i det enskilda fallet, Prop. 2004/05:7 samt att avtalet inte påverkar internationella instrument som rör inrättandet av internationella domstolar, inklusive Romstadgan för . Del 1 (artiklar 16) Det första avsnittet innehåller gemensamma bestämmelser som är till- lämpliga för all militär och civil personal som verkar inom ramen för EU:s krishantering enligt artikel 17.2 i Unionsfördraget. Artikeln innehåller en sammanställning av definitioner av de begrepp som används i avtalet. Artikeln innehåller allmänna bestämmelser om att medlemsstaterna skall underlätta inresa, utresa och vistelse för den personal som omfattas av avtalet. Vidare anges att ett individuellt eller kollektivt förflyttningsför- ordnande eller beslut om utstationering vid EU:s institutioner skall vara tillräckligt. Här anges att de personer som omfattas av avtalet skall respektera lagar- na i den mottagande staten. Artikeln innehåller bestämmelser om godkännande av körkort och kör- kortstillstånd liksom regler om tillhandahållande av sjuk- och tandvård. Enligt artikeln skall personalen bära uniform i enlighet med den sändan- de statens reglemente. Enligt artikeln skall tjänstefordon tillhörigt den sändande staten vara för- sett med nationalitetsbeteckning. Del 2 (artiklar 78) Det andra avsnittet innehåller bestämmelser som endast tillämpas på mi- litär och civil personal som har utstationerats till EU:s institutioner av de enskilda medlemsstaterna. Artikeln anger att den personal som omfattas av artikeln får bära vapen i enlighet med artikel 13 i avtalet. Artikeln innehåller bestämmelser om immunitet. Föreskrifterna om im- munitet innebär i korthet att den militära eller civila personalen som har sekonderats till EU:s institutioner åtnjuter immunitet för handlingar i tjänsten och att denna består även efter att tjänstgöringen avslutats. Im- muniteten kan under vissa förutsättningar hävas. Del 3 (artiklar 918) Avtalets tredje del innehåller föreskrifter som endast är tillämpliga på högkvarteren och på styrkorna samt på den militära och civila personal som tjänstgör där. Här stadgas att personalen och dess utrustning, vid genomförande av in- satser enligt artikel 17.2 i Unionsfördraget, inbegripet övningar, skall tillåtas transitering och tillfällig förläggning på en medlemsstats territori- um, förutsatt godkännande av den medlemsstaten. Artikeln anger att personalen har rätt till akut läkar- och tandvård samt sjukhusvård under samma förhållanden som motsvarande personalkate- gorier i den mottagande staten. Artikeln anger att, om något avtal inte säger annat, det är mottagande stats ansvar att tillhandahålla byggnader, mark samt tillhörande tjänster som de besökande förbanden kan behöva. I artikeln ges det gästande förbandet rätt att, enligt överenskommelse med mottagande staten, utöva polisiär myndighet i förläggningar, an- läggningar och andra utrymmen som det uteslutande disponerar. tande förbandet kan även, efter överenskommelse med den mottagande staten, få utöva polisiär myndighet utanför sådana anläggningar, dock endast i samarbete med den mottagande statens myndigheter och när det är nödvändigt för att upprätthålla disciplin och ordning i det egna förban- det. Artikeln anger att personalen får bära vapen efter överenskommelse med den mottagande staten. Här anges att högkvarteren och styrkorna skall ges samma lättnader och nedsättningar som de nationella styrkorna i den mottagande staten har beträffande post, telekommunikationer, transporter och avgifter, där re- gelverket ger sådant utrymme. Artikeln anger att ett högkvarters arkiv och andra officiella handlingar skall vara okränkbara, såvida inte högkvarteret hävt immuniteten. Artikeln innehåller regler rörande beskattningen av den utsända persona- len och syftar till att undvika dubbelbeskattning. Artikeln, som behandlar frågan om jurisdiktion, tillerkänner myndighe- terna i den sändande staten rätt att utöva all straffrättslig och disciplinär domsrätt som tillkommer den enligt lagen i den sändande staten över såväl militär som civil personal. Förutsättningen är att den civila persona- len i lagstiftningshänseende jämställs med militär personal. Föreskrifter- na om jurisdiktion överensstämmer i huvudsak med innehållet i artikel VII i Nato . I linje med den reservation som lämnades beträffande artikel VII i Nato har lämnat en tolkningsförklaring i anslutning till artikel 17 i EU . Förklaringen lyder enligt följande. förklarar härmed att artikel 17 i detta avtal inte innebär någon rätt för den sändande staten att utöva jurisdiktion på territorium. I synnerhet ger denna bestämmelse inte den sändande staten någon rätt att inrätta domstolar eller verkställa domar inom territorium. Detta påverkar inte på något sätt fördelningen av jurisdiktion mellan den sändande staten och den mottagande staten enligt artikel 17. Inte heller påverkar det den sändande statens rätt att utöva sådan jurisdiktion inom sitt eget territorium när de personer som omfattas av artikel 17 återvänt till den sändande staten. Detta hindrar inte heller att lämpliga åtgärder som krävs för att garantera upprätthållande av ordning och säkerhet inom styrkan vidtas inom territorium av den sändande statens militära myndigheter. Artikeln innehåller bestämmelser om skadestånd och dessa är likalydan- de med de i artikel VIII i Nato , med undantag för bestämmelserna om tvistlösning. Del 4 (artikel 19) Avtalets sista avsnitt innehåller bl.a. ikraftträdande- och godkännandebe- stämmelser samt regler om avtalets tillämplighet. Avtalet är generellt endast tillämpligt på medlemsstaternas territorier men kan under vissa förutsättningar utsträckas till att även omfatta andra länder. Om fråga uppkommer om att ett annat statusavtal även skulle kunna bli tillämpligt föreskriver EU beträffande den personal som omfattas av avtalets första och tredje avsnitt att parterna skall komma överens om vilket sta- tusavtal som skall ha företräde och äga tillämpning. Om parterna inte kommer överens skall det andra avtalet ha företräde. Innebörden av detta är att om parterna inte kommer överens i en konflikt mellan EU och är det senare avtalet som har företräde. 7.3Sveriges tillträde till EU Regeringens förslag: godkänner EU med tolknings- förklaring att artikel 17 i avtalet inte innebär någon rätt för en utländsk stat att utöva jurisdiktion på svenskt territorium. Utredningen har inte lämnat något förslag såvitt avser frågan om Sve- riges tillträde till EU . Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: De gemensamma övningarna och in- satserna som sker inom ramen för EU:s krishantering ger upphov till frå- gor om rättslig status för den personal som deltar. Precis som samarbetet Partnerskap för fred kräver ett så omfattande och kontinuerligt pågående samarbete som EU:s krishantering att de rättsliga frågor som uppstår till följd av samarbetet får en enhetlig och långsiktig reglering. I syfte att åstadkomma en sådan reglering har EU:s medlemsstater kommit överens om det avtal som har redogjorts för i avsnitt 7.2. Regeringen beslutade att avtalet skulle under- tecknas, samt att en tolkningsförklaring skulle avges vid undertecknan- det. Förklaringen i dess engelska version lyder enligt följande. The Government of hereby declares that Article 17 of the present Agreement does not encompass a right for the sending State to exercise jurisdiction within the territory of . In particular, the said provision does not confer on the sending State the right to establish courts or to execute sentences within the territory of . This does in no way affect the allocation of jurisdiction as between the sending and re- ceiving State under Article 17. does it affect the right of a sending State to exercise such jurisdiction within its own territory after the return to the sending State of the persons covered by Article 17. Furthermore, this does not preclude that appropriate measures, which are immediately necessary to ensure the maintenance of order and security within the force, be taken by the military authorities of a sending State within the territory of . Beträffande innebörden av tolkningsförklaringen, se vidare avsnitt Prop. 2004/05:7 8.2.1. Jurisdiktionsbestämmelserna i stämmer i huvudsak överens med motsvarande bestämmelser i . Det är därför lämpligt att göra en tolkningsförklaring till jurisdiktionsbestämmelserna i detta avtal. ser EU:s krishanteringsförmåga som ett viktigt instrument för att bidra till fred och stabilitet i omvärlden och har deltagit i EU-ledda krishanteringsinsatser i () och i Demo- kratiska republiken (). De EU-ledda civila krishanterings- insatserna i (EUPM) och i (Proxima) inleddes och pågår fortfarande. inleddes även en rättsstatsinsats i . Det är naturligt och viktigt att det finns en enhetlig reglering av den rättsliga statusen för den personal som på olika sätt skall medverka i en krishanteringsinsats eller övningar inför en sådan insats. Som framgått av avsnitt 4 är bruket av statusavtal en grundförut- sättning för att en insats eller en övning skall kunna genomföras. Avtalet träder i kraft efter det att den sista medlemsstaten har lämnat besked till generalsekreteraren för Europeiska unionens råd om att de konstitutionella förfarandena för godkännande av överenskommelsen har avslutats. Det är alltså angeläget att godkänner avtalet, med den ovan angivna tolkningsförklaringen om inskränkningar i möjligheten för ut- ländsk stat att utöva jurisdiktion på svenskt territorium. I vissa avseenden innebär bestämmelserna i att ändringar måste göras i svensk lagstiftning. Följaktligen krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen att godkänner avtalet innan kan till- träda det. Regeringen kommer i avsnitt 8 att redogöra för på vilket sätt innehållet i EU skall införlivas in i svensk rätt. 8 Behovet av lagstiftning Regeringens bedömning: Huvudregeln vid införlivandet av internatio- nella överenskommelsers innehåll i svensk rätt är s.k. transformation. Det är också den metod som i huvudsak föreslås användas för de i lagrådsre- aktuella avtalsbestämmelserna som kräver ändring i svensk lag. Utredningen har föreslagit att och EU skall inkor- poreras i svensk rätt genom en särskild ramlag samt att nya tillkommande statusavtal inom internationellt militärt samarbete skall kunna inkorpore- ras i denna lag. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de instanser som har yttrat sig, bl.a. Kammarrätten i , , Justitiekans- lern, , , , Total- , , , Juridiska fakultetsstyrelsen vid och i ställer sig positiva till förslaget. erinringar mot förslaget om en särskild ramlag. (JO), ser risker med den föreslagna konstruktionen och anser att förslaget Prop. inte kan läggas till grund för lagstiftning. JO anger som möjligt alternativ att avtalen transformeras. Hovrätten över och avstyrker förslaget och efterlyser ytterligare utredning. att den föreslagna nya lagen skall tillämpas i stället för utlämningslagen och lagen om internationell rättshjälp i brottmål. att följderna i annan lag av den av utredningen valda lagstiftningsmeto- den inte är tillräckligt belysta. om den föreslagna lagstiftningsmetoden är den lämpligaste. Utkast till lagrådsremiss: Överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Riksåklagaren tillstyrker förslaget till lagrådsre- noterar som positivt att förslaget bygger på trans- formation i stället för inkorporering. någon invändning mot den föreslagna lagstiftningsmetoden. missinstanser har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Det krävs särskilda åtgärder för att en internationell överenskommelse skall bli del av den svenska rätts- De två huvudsakliga metoderna för att införliva en internatio- nell överenskommelse i den nationella rätten är transformation och in- Transformation innebär att bestämmelserna i en internationell överens- kommelse införlivas i den nationella rättsordningen genom lagstiftnings- åtgärder, antingen genom att avtalstexten översätts och därefter förs in i en svensk författning eller genom att den omarbetas till en mera traditio- nell svensk författningstext. Inkorporering innebär att överenskommel- sens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. stämmelserna inkorporeras genom att det i lagtexten görs en hänvisning till överenskommelsen som innebär att överenskommelsen är gällande Den internationella överenskommelsen kan också biläggas som en bilaga till lagtexten. När infördes i svensk rätt 1996 användes huvudsakligen Lagändringar skedde i , lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., lagen (1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet och lagen (1994:1547) om Dessa lagändringar knöts i stort sett i samtliga fall till öv- ningsverksamhet inom ramen för PFF. Enligt samma princip gjordes vis- sa ändringar i tillämpliga förordningar. För att möjliggöra ett vidare tillämpningsområde för har utredningen valt att föreslå en särskild ramlag. skulle ha företräde framför annan lagstiftning. Flertalet av de lagändring- ar som gjordes 1996 till följd av skulle därför kunna upphä- Utredningen har som skäl för dess förslag bl.a. pekat på det faktum att inkorporering är en vedertagen metod som används vid införande av internationella överenskommelser i svensk rätt samt att den förordade metoden är tidseffektiv och säker ur ett lagstiftningstekniskt perspektiv. Vid frågan om val av lagstiftningsmetod konstaterar regeringen inled- ningsvis att de av utredningen angivna skälen för inkorporering av de nu aktuella statusavtalen, men även framtida statusavtal inom internationellt militärt samarbete och internationell krishantering, har fog för sig. anser dock, i likhet med JO, Hovrätten över och , Riks- Prop. 2004/05:7 åklagaren, och , att den föreslagna metoden riskerar föra med sig tillämpningssvårigheter i för- hållande till annan lagstiftning. Detta bör särskilt beaktas då kan komma att få en vidare användning än vad gällande lagstiftning medger . Statusavtalen är inte heller utformade i syfte att fungera som svensk författningstext. Transformation får anses var huvudregeln vid införande av internatio- nella överenskommelser till svensk rätt. Vid en samlad bedömning av för- och nackdelarna mellan alternativen inkorporering och transforma- tion finner vi att tillräckliga skäl för att frångå huvudprincipen i valet av lagstiftningsmetod inte föreligger. Våra förslag bygger därför på att avta- lens bestämmelser, där ändring av lag krävs, huvudsakligen skall införas i svensk rätt genom transformation. Inkorporeringsmetoden begränsas till att nyttjas vid de lagändringar som föreslås i lagen (1976:661) om immu- nitet och privilegier i vissa fall. Införlivandet av de nu aktuella avtalsbe- stämmelserna sker således enligt samma metoder som vid införlivandet av 1996. 8.2Avtalsinnehåll som kräver ändring av svensk lag I detta avsnitt redogörs för vilka lagändringar som krävs för att vi skall kunna möjliggöra en vidgad tillämpning av och för att vi skall kunna uppfylla innehållet i SHIRBRIG och EU . Vad som anges för gäller även för SHIRBRIG . Regeringens förslag: Av 2 kap. 7 b § skall följa att åtal för gärning som har begåtts i av en person som befinner sig här inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishanter- ing, och som omfattas av avtal som är i kraft i förhållande till , endast får väckas efter förordnande av regeringen.