prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Differentiering av avgifter utifrån uppskattade variationer i marginalkostnader bör enligt regeringens mening generellt sett inte drivas längre än vad som är moti- verat med hänsyn till prissättningskostnader och de styreffekter som i praktiken bedöms möjliga att uppnå. Det bör vara möjligt att inte behöva redovisa banavgifter enligt angivna principer i fall när tillhandahållandet av infrastruktur ingår som endast en ringa del av en mer omfattande prestation som består av att tillhandahålla andra tjänster som är nödvändiga för trafiken (se avsnitt 14.4). Infrastrukturförvaltaren skall då inte behöva redovisa enskilda kostnadselement, förutsatt att avgiftsberäkningen inte är till ekonomisk nackdel för den som utnyttjar infrastrukturen. Infrastruktur- förvaltaren kan med andra ord endast tillämpa detta förenklade förfa- rande i avsikt att skapa en enklare administration, men inte i syfte att ta ut högre avgifter än vad som annars är möjligt. En extra avgift föreslås få tas ut för utnyttjande av överbelastad infra- struktur. Sådana avgifter förutsätter normalt att infrastrukturförvaltaren tagit fram en s.k. kapacitetsförstärkningsplan. Har detta inte skett krävs särskilt godkännande från tillsynsmyndigheten för att ta ut sådan avgift. Ett sådant tillstånd skall lämnas om kapacitetsförstärkningsplanen inte kan genomföras på grund av omständigheter utanför förvaltarens kontroll eller att de alternativ som står till buds inte är finansiellt rimliga (se avsnitt 14.2). På det svenska järnvägsnätet tas det inte ut några extra avgifter för utnyttjande av överbelastad järnvägsinfrastruktur. har kapa- citetsbrist i det svenska järnvägsystemet hanterats inom ramen för tåg- planeprocessen med fördelning av tåglägen i tiden. Önskemål har jäm- kats och vissa tågtyper har givits prioritet framför andra. Att använda prismekanismer för att fördela tåglägen i sådana situationer är dock en möjlighet. Användare som är beredda att betala en högre avgift ges då förtur i kapacitetstilldelningen. EG-direktivet medger en möjlighet att använda prisinstrument för att fördela kapacitet på överbelastad järn- vägsinfrastruktur. Regeringen gör liksom utredningen bedömningen att sådana avgifter kan bidra till att höja effektiviteten i järnvägssystemet. Med den föreslagna lagen öppnas möjligheten för sådana avgifter. För- slaget tillåter att avgifter för utnyttjande av överbelastad infrastruktur kombineras med administrativa procedurer för kapacitetstilldelning inom ramen för tågplaneprocessen. Regeringen avser inte att begränsa Ban- verkets möjligheter att använda sådana avgifter. delar rege- ringen uppfattning att införande av sådana avgifter bör före- gås av att konsekvenserna utreds grundligt. Regeringens förslag innehåller också vissa undantag från marginal- kostnadsprincipen. Dessa undantag redovisas i avsnitten nedan. 15.2.2Särskilda avgifter som tillåter samhällsekonomisk effektivitet Regeringens förslag: Infrastrukturförvaltaren skall, för att nå kostnads- täckning, kunna ta ut avgifter utöver avgifter som speglar marginal- kostnader. Dessa avgifter skall vara förenliga med ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak i allt väsentligt med regeringens förslag. I utredningen föreslås dock att regeringens med- givande skall krävas för att särskild avgift skall kunna tas ut. Remissinstanserna: Remissinstanserna anför inga principiella invändningar mot förslaget. anser att den spåravgift som den svenska persontrafiken på järnväg måste betala för finansiering av Öresundsförbindelsen är att betrakta som skatt och föredrar att förbindel- sen finansieras på annat sätt än genom beskattning av all persontrafik på järnväg i . SLTF anser att konstruktionerna av banavgifterna för Öresundsförbindelsen är orättvisa då ett statligt åtagande i efterhand övervältrats på kommuner och landsting. anser att finansieringslösningen för Öresundsförbindelsen är principiellt felaktig, eftersom spåravgiften för nyttjandet av bron läggs ut på all persontrafik på statens spåranläggningar och inte följer den fastslagna marginal- kostnadsprincipen. anser att avgiften för Öresundsförbindelsen bör tas ut och handhas av Öresundskonsortiet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: () är kritiskt till förekomsten av särskilda avgifter. Institutet ser en risk för att sådana avgifter kan leda till ineffektivitet i järnvägssystemet. Skälen för regeringens förslag: har infrastrukturförvaltares möjlighet att ta ut avgifter för kostnadstäckning inte reglerats i lag. En privat infrastrukturförvaltares möjlighet att nå kostnadstäckning har i princip endast begränsats av marknadens betalningsförmåga och kon- kurrens från andra transportlösningar. Den aktuella EG-regleringens syfte är att hindra att infrastrukturförvaltare utnyttjar eventuella monopolsituationer genom att ta ut övervinster. öppnar regle- ringen för möjligheter att ta ut avgifter som är högre än marginal- kostnaden, i syfte att nå högre kostnadstäckningsgrad än vad ren marginalkostnadsprissättning erbjuder. Sådana särskilda avgifter, eller påslag, får aldrig bli så stora att de samlade intäkterna överskrider infra- strukturförvaltarens kostnader för verksamheten, inklusive en rimlig vinst. De särskilda avgifterna skall vara förknippade med ett samhälls- ekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Det innebär att avgifterna inte får vara så höga att järnvägsföretag, som är beredda att betala marginalkostnaden, trängs undan. Särskilda avgifter får med andra ord bara tas ut på marknadssegment som kan bära dessa. Regeringen anser att det även på infrastruktur som förvaltas av staten kan finnas skäl att ta ut sådana särskilda avgifter eller påslag. Det finns anledning att hålla möjligheten öppen bl.a. för de fall att utländska infra- strukturförvaltare inför särskilda avgifter för internationell trafik, som också går på svenska banor. De kan även vara ett instrument för att underlätta marknadens anpassning till det nya avgiftssystemet. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att det saknas skäl att kräva regeringens godkännande innan avgifter får tas ut. Däremot skall givetvis avgifterna vara icke-diskriminerande och förenliga med ett sam- hällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen även beträffande infrastruktur som inte förvaltas av staten. Öresundsförbindelsens järnvägsdel finansieras till en del med vad som i den föreslagna järnvägslagens mening kan benämnas särskilda avgifter. Den spåravgift som tas ut för persontrafik på statens spår- anläggningar har höjts i syfte att bidra till att sänka avgifterna för passage med persontåg på den svenska delen av Öresundsförbindelsen. Avgiften för persontrafik på bron är densamma som på statens spåranläggningar. Trafiken på Öresundsförbindelsen erlägger avgifter till . Ban- verket erlägger i sin tur en fast årlig avgift till Öresundsbrokonsortiet. Den trafikantinformationsavgift på per bruttotonkilometer, som tas ut av persontrafik har också karaktären av särskild avgift efter- som den saknar koppling till en marginalkostnad. Trafikantinformation skall i enlighet med direktivet betraktas som en tjänst och prissättas efter de regler som gäller för dessa. Angående möjligheten för parterna att föra förhandlingar om avgiften, se avsnitt 16. Särskilda avgifter för infrastrukturprojekt Regeringens förslag: Infrastrukturförvaltare skall, på grundval av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastrukturprojekt som ökar effek- tiviteten i järnvägssystemet och har avslutats efter , kunna ta ut avgifter över marginalkostnaden, om projektet inte skulle ha kommit till stånd om avgifterna endast speglat marginalkostnader. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Skånetrafiken förutsätter att förändringar i regel- verket för avgiftsuttag inte kommer att fördyra eller i övrigt försämra möjligheterna till en bra järnvägstrafik i och över . SLTF delar Skånetrafikens uppfattning i detta avseende. fram- håller att det inte framgår vad som anses vara den långsiktiga kostnaden, vilket kan skapa osäkerhet om vilka intäkter som kan förväntas med en sådan prissättning. Övriga remissinstanser delar i princip utredningens förslag eller har inte något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna behandlar inte frågan närmare. Skälen för regeringens förslag: EU:s institutioner och medlemsstater är överens om att behovet av ny europeisk transportinfrastruktur är mycket stort. är finansieringen av denna ett problem. Ambitio- nen har därför varit att skapa ett regelverk som ger förutsättningar också för privata aktörer att gå in som infrastrukturförvaltare på affärsmässiga grunder. Mot den bakgrunden ges stor frihet i avgiftssättningen för enskilda projekt, som inte skulle ha kommit till stånd om avgifter över marginalkostnaden inte tillåtits. Regleringen hindrar att mono- pol skapas. Avgifterna skall sättas på grundval av den långsiktiga kost- naden för aktuella projekt. Avgifter för särskilda infrastrukturprojekt tas ut av järnvägs- företag på . De erlägger avgift per vagnkilometer och per avstigande respektive påstigande passagerare på Central. är ett projekt som avslutats efter , vilket innebär att EG-direktivet medger avgifter av denna typ även för fram- tiden. Detta gäller även . Godstrafik på bron erlägger en avgift på för varje tågpassage över den svenska delen av bron. Den möjligheten till avgifter för särskilda infrastrukturprojekt som före- slås skapar förutsättningar för att även fortsättningsvis ta ut den särskilda avgiften på godstrafik. Denna möjlighet till särskilda avgifter för infrastrukturprojekt bör kunna utnyttjas för att öppna för möjligheten att attrahera andra än staten att investera i ny järnvägsinfrastruktur även i . Som järnvägs- utredningen föreslår bör denna möjlighet också kunna gälla mer små- skaliga projekt såsom terminalanläggningar. Avgiften skall bestämmas på grundval av den långsiktiga kostnaden, dvs. alla kostnader som är för- knippade med verksamheten, såsom drift, underhåll och kapital- kostnader, inklusive avskrivningar. Det innebär att en rimlig vinst för verksamheten också tillåts. Med detta klarläggande anser regeringen att den osäkerhet som påpekar på den här punkten har Prop. 2003/04:123 klarats ut. Angående möjligheten för parterna att föra förhandlingar om avgiften, se avsnitt 16. Regeringens förslag: Infrastrukturförvaltare skall kunna ge rabatt på avgifter för att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller använd- ningen av underutnyttjade sträckor av järnvägsnätet. Rabatten skall vara tidsbegränsad och på lika villkor tillgänglig för alla användare i viss tra- fik. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: avstyr- ker förslaget om rabatter på infrastrukturavgifter. Övriga remissinstanser har inte något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens. Remissinstanserna: förordar en restriktiv syn på användning av rabatterade avgifter. Skälen för regeringens förslag: För att hindra att rabatter tillämpas på ett diskriminerande sätt regleras frågan specifikt i direktiv /14/EG. Stora operatörer skall exempelvis inte kunna erbjudas mer gynnsamma villkor än mindre operatörer. Direktivet öppnar dock för en möjlighet att ge rabatter i syfte att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik och upp- muntra till användning av avsevärt underutnyttjade sträckor av järnvägs- nätet. tillämpas inga rabatter för avgifter på statens spåranläggningar. Så vitt regeringen känner till förekommer det inte heller att andra svenska infrastrukturförvaltare erbjuder rabatter. Möjligheten för infra- strukturförvaltare att i vissa sammanhang kunna ge rabatter på ban- avgifter bör dock finnas i den nya lagen. Det skall kunna ske i syfte att stimulera utveckling av ny trafik på underutnyttjade sträckor. Rabatter på rent marginalkostnadsbaserade avgifter innebär att operatören inte betalar de kostnader denne ger upphov till. Detta kan inte vara en långsiktigt acceptabelt lösning, men bör kunna tillämpas som en tillfällig åtgärd i syfte att stimulera till ny trafik på underutnyttjade sträckor. Sådana rabatter måste därför vara tidsbegränsade. De skall också vara tillgäng- liga för alla operatörer inom ett visst marknadssegment. Regeringens förslag: Avgifter för tjänster som tillhandahålls i samband med utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen skall vara icke-diskrimine- rande. Om den som förfogar över sådana tjänster är ensam om att till- handahålla viss tjänst, skall avgiften beräknas utifrån kostnaden för att tillhandahålla tjänsten samt beräknas efter det faktiska utnyttjande som köparen av tjänsten begär. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Remissinstanserna: anser att ett transparent system, där varje transportslag bär sina samhällsekonomiska marginalkostnader, är att föredra framför utredningens förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna behandlar inte frågan närmare, se dock avsnitt 22. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 14.4 bör det följa av lagen att den som åt någon som har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät tillhandahåller vissa för trafiken nöd- vändiga tjänster, är skyldig att göra det på ett icke-diskriminerande sätt. Generellt sett prissätts sådana tjänster av varje enskild förvaltare och varje enskilt företag. Avgifterna för järnvägsrelaterade tjänster regle- ras därmed i avtal mellan leverantör och operatör. Ett undantag är som nämnts avgiften för trafikantinformation som belastar operatören enligt förordningen om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. I samma förordning har också rangerbangårdsavgiften fastställts. Den tas ut med per vagn. Av direktiv /14/EG framgår att de tjänster som avses här inte behöver omfattas av marginalkostnadsprincipen. Däremot klargörs att järnvägens konkurrenskraft skall beaktas vid prissättningen. Även beträf- fande s.k. tilläggstjänster och extra tjänster såsom tillträde till tele- kommunikationssystem, extra information och förvaltarens tekniska kontroll av rullande materiel ges leverantören stor frihet i prissättningen. Prissättningen får dock inte vara diskriminerande. I de fall det bara finns en leverantör av en tjänst skall leverantören också kunna visa att avgiften är relaterad till självkostnaden och att den tas ut i förhållande till hur mycket tjänsten utnyttjas. Regeringen anser att trafikantinformation fortsättningsvis skall ses som en tilläggstjänst. Dess utformning och omfattning bör påverkas av ope- ratörers och kunders önskemål. Avgifter bör därför hanteras genom avtal mellan aktuella parter. På detta sätt skapas ekonomiska förutsättningar för att tillhandahålla utvecklade trafikantinformationstjänster. Denna syn överensstämmer också med det förslag som och Statens insti- tut för kommunikationsanalys redovisat i rapporten banavgifter? (Rapport 2002:2). Avseende trafikantinformation rörande trafik på statens järnvägssystem har det framkommit en oro för att detta skulle kunna innebära att operatörer lämnar nuvarande system till förmån för egna system och att de fasta kostnaderna för verksamheten då skulle behöva slås ut på färre kunder. Den tekniska utrustning som används i detta system inklusive högtalare, informationstavlor och monitorer finan- sieras över budget och belastar inte kunderna. Mot den bakgrunden anser regeringen att det bör finnas goda förutsättningar för att skall kunna erbjuda operatörerna en konkurrenskraftig trafikantinformationstjänst för trafik på statens spåranläggningar. Avgiftsunderlaget är och omfattar endast rörliga kostnader, i huvudsak personal. Att bygga upp ett parallellt informationssystem för någon operatör vid stationerna torde både vara kostsamt och tekniskt komplicerat. Föreslagen ordning får där- för anses skapa förutsättningar för effektiv trafikantinformation Prop. 2003/04:123 som direktivets intentioner respekteras. Som framgår av avsnitt 15.2.1 bör också avgifter för utnyttjandet av järnvägsinfrastruktur som ingår i terminaler och rangerbangårdar behandlas enligt här redovisade principer. Regeringens förslag: Infrastrukturförvaltaren skall kunna ta ut hela eller delar av avgiften för tilldelad kapacitet som inte har utnyttjats. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens för- slag. Remissinstanserna: anser att bokningsavgift bör tas ut, men att den skall grundas på andra kriterier än utredningens förslag för att stämma överens med artikel 12 i direktiv /14/EG. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: stöder ur konkurrenshänseende möjligheten att ta ut avgifter för kapacitet som inte används. Verket poängterar betydelse av instrument som motverkar att operatörer bokar mer kapacitet än man behöver för att försämra sina konkurrenters villkor. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att avgiftssystemet blir hanterligt, liksom att det inte tillåts missbrukas av vare sig infra- strukturförvaltare eller operatörer. Mot den bakgrunden föreslås att infra- strukturförvaltarna skall ges möjlighet att ta ut avgifter för beställd, men inte utnyttjad kapacitet. Genom att tillåta att infrastrukturförvaltaren får ta ut hela eller delar av avgiften för kapacitet som har begärts men inte utnyttjats motverkas att operatörer bokar upp mer kapacitet än de behöver. En operatör skulle annars kunna systematiskt överboka för att skapa flexibilitet i den egna verksamheten, som andras tillgång till tåglägen då skulle minska och effektiviteten i järnvägssystemet sjunka. Möjligheten att ta ut avgift för bokad men inte utnyttjad kapacitet motverkar också rent miss- bruk i form av att en operatör bokar upp mer kapacitet än den behöver för att hindra en konkurrent från att komma fram på nätet. Regeringens förslag: En tillsynsmyndighet skall ha tillsyn över efterlevnaden av lagen och av de villkor och föreskrifter som medde- lats med stöd av lagen. skall inom ramen för till- synen kunna kräva in upplysningar och handlingar, beredas tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, få till- gång till materiel och personal samt meddela förelägganden och för- bud. Förelägganden och förbud skall kunna förenas med vite. Polis-, tull- och kronofogdemyndigheter skall lämna den hjälp som behövs för tillsynen. skall utan uppmaning beredas full insyn i för- handlingar om avgifter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I förslaget angavs dock inte att polis- och tull- myndighet skulle lämna den hjälp som behövs. Remissinstanserna: anser att det är av stor vikt, framför allt när det rör farligt gods, att få snabbt biträde från polisen respektive tullen i samband med tillsyn. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande tillsynsmyndighet för järnvägssektorn är . Regler för myndighetens tillsyn återfinns i 2023 §§ järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Enligt 20 § den lagen skall utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och av de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen. För att kunna utföra sitt tillsynsuppdrag har inspektionen enligt 21 § järnvägssäkerhetslagen rätt att från verksamhetsutövaren på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs. Dessutom har Järnvägs- inspektionen i samma syfte rätt att få tillträde till anläggningar, fordon och annan materiel, lokaler och områden som berörs av verksamhet som omfattas av lagen. Verksamhetsutövaren är vidare skyldig att vid prov- körningar och andra materielprov tillhandahålla erforderlig personal, materiel och liknande. har vidare rätt att av polis- och tullmyndighet få sådan hjälp som behövs för tillsynen. får enligt 22 § järnvägssäkerhetslagen meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen skall efter- levas. Ett sådant föreläggande eller förbud får enligt 23 § samma lag för- enas med vite. Den föreslagna järnvägslagen bör innehålla i princip samma typer av prövningsmoment som förekommer enligt nuvarande regelverk. skild tillsynsmyndighet bör ha i uppgift att utöva tillsyn enligt den före- slagna järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Med förebild i 2023 §§ järnvägssäkerhetslagen bör det i den föreslagna järnvägslagen därför finnas allmänna bestämmelser om tillsyn som skall ge myndigheten möjlighet att säkerställa efterlevnaden av lagen och de villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I lagen bör inte närmare anges hur tillsynen skall bedrivas. Det ankommer i stället på tillsynsmyndigheten att utforma en lämplig till- synsverksamhet med utgångspunkt i de verktyg och befogenheter som lagen föreskriver. Detta kan i likhet med ske genom verksam- hetskontroller av olika slag hos verksamhetsutövarna, den som tillverkar materielen eller den som har underhållsverkstäder. En grundläggande förutsättning för en fungerande tillsyn är att initiativ och beslut är väl underbyggda. Det är därför av vikt att tillsyns- myndigheten kan begära in de upplysningar och handlingar som är av intresse för tillsynen. Det bör också finnas en möjlighet för myndigheten att kräva in sådana upplysningar som krävs för att kunna utföra statistiska undersökningar. skall även ha rätt att få tillträde till anläggningar, fordon och annan materiel, områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av verksamhet som omfattas av lagen. Däremot bör tillsynsbefogenheten inte omfatta bostäder. kan vidare ha behov av få tillgång till personal och materiel för att utöva till- syn vid provkörningar och andra materielprov. Vid behov skall tillsyns- myndigheten kunna ansöka om verkställighet av tillsynsbeslut hos krono- fogdemyndigheten. Den möjlighet som finns för att begära från polis- och tullmyndighet bör finnas även för den nya till- synsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten inom ramen för sin tillsyn finner skäl att misstänka att en verksamhet som omfattas av lagen inte bedrivs i enlighet med lagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen bör myndigheten påtala detta förhållande för den ansvariga parten och ge denne tillfälle att vidta åtgärder för rättelse av förhållandet. Om tillsynsmyndigheten inte lyckas åstadkomma någon förändring genom informella kontakter skall myndigheten kunna utfärda ett föreläggande eller förbud. Dessa skall kunna förenas med vite. Av föreläggandet skall tydligt framgå på vilket sätt och inom vilken tid parten skall agera för att följa föreläggandet och undvika eventuell vitessanktion. För utdömande av vite gäller bestämmelserna i viteslagen (1985:206). Om rättelse inte sker med anledning av föreläggandet skall tillsynsmyndigheten som en slutlig åtgärd kunna återkalla det tillstånd som verksamheten avser, se avsnitt 16.2. I artikel 30.3 i direktiv /14/EG stadgas att förhandlingar om nivån på avgifter bara får ske under överinseende av regleringsorganet. Förord- ningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. ger inga möjligheter för infrastrukturförvaltare och järnvägs- företag att förhandla om avgifter på statens spåranläggningar. Däremot föreligger det inget hinder för detta på övrig järnvägs- infrastruktur. Så vitt regeringen känner till förekommer det dock inte i . Som angetts i avsnitt 15.2 föreslås beträffande de grundläggande banavgifterna att det i lagen anges hur avgifterna skall beräknas. Det bör enligt regeringens mening dock vara möjligt för en infrastruktur-