prop · GR0353 · 2004-01-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:53 Resultat och kostnader i asylprocessen Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I asylprocessen ingår de olika momenten från det att en person lämnar en asylansökan vid till dess att personen i fråga antingen får ett uppehållstillstånd eller ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut och därmed skall lämna landet. Det operativa arbetet inom asylprocessen är fördelat på flera myndigheter främst , och polisen. Även kommuner, landsting och utlands- myndigheter spelar en viktig roll i asylprocessen. har sammanlagt drygt 96 000 personer sökt asyl i . Antalet asylsökande har ökat med . var antalet asylsökande drygt 16 000, hade antalet asylsökande ökat till cirka 23 400 för att slutligen uppgå till närmare 33 000. har ett trendbrott skett. Antalet asylsökande minskade då till drygt 31 300. De tio största grupperna asylsökande kom från , och , , , , , , och eller var statslösa. registrerades asylsökande av 124 olika nationaliteter. Endast en mindre andel har visat sig ha asylskäl och merparten saknar pass eller andra identitetshandlingar. Sammantaget leder detta till ett ansträngt asylmottagande med långa handläggningstider och en lång väntan på slutligt besked för den enskilde. Vistelsetiderna i förlängs också genom att asylsökande kan lämna in ett obegränsat antal nya ansökningar. Regeringen har under en följd av år arbetat med att förstärka och effektivisera asylprocessen. Utvecklingen av antalet asylsökande följs kontinuerligt. Förstärkningar av anslag inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar gjordes i samband med såväl Skr. 2003/04:53 budgetpropositionen som den ekonomiska vårpropositionen för att hand- läggningstiderna i de olika momenten i asylprocessen inte skulle förlängas. Med utgångspunkt från resultaten som redovisas i denna skrivelse bedömer regeringen att handläggningstiderna i de olika momenten i asylprocessen inte ökat nämnvärt trots ett kraftigt ökat antal asylsökande. Regeringens mål för handläggnings- tider i asylprocessen har dock inte fullt ut kunnat nås vilket bl.a. beror på en ökande andel dokumentslösa asylsökande samt en ökad spridning av olika nationaliteter bland de asylsökande. Barn i asylprocessen är högt prioriterade. Det pågår ett kontinuerligt utvecklingsarbete för att förbättra asylprocessen utifrån ett barn- perspektiv. De åtgärder som vidtagits redovisas närmare i ett särskilt avsnitt i skrivelsen. Regeringens och myndigheternas arbete med att reformera och effektivisera asylprocessen fortsätter. Klarläggande av asylsökandes identitet är ett viktigt led i arbetet för att korta handläggningstiden samt underlätta verkställandet av avvisnings- och utvisningsbeslut för personer som av utlänningsmyndigheterna inte bedömts ha skäl att få uppehålls- tillstånd i . Åtgärder vidtas vidare för att förstärka rättssäkerheten och för att bekämpa människosmuggling. Regeringen har också denna dag beslutat proposition Prövning av verkställighetshinder i utlännings- ärenden. I propositionen föreslås bl.a. att möjligheten att ge in nya ansökningar efter överklagande och slutligt beslut tas bort i syfte att uppnå en effektivare och tydligare asylprocess med bibehållen rätts- säkerhet samt att förkorta handläggningstiderna. Totala väntetider på slutligt beslut Asylprövning i första instans 3.4Återvändande av personer med lagakraftvunna avvisnings- eller utvisningsbeslut ..................................... Barn i asylprocessen ........................................................................ Asylprövning och mottagande .......................................... Asylsökande barn utan medföljande legal Insatser för ökad kvalitet och effektivitet........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen redovisar för i budgetpropositionen vilka resultat som uppnåtts för olika politikområden. har i samband med betänkandet (bet. 2001/02:SfU13, rskr. 2001/02:250) rörande revisorers förslag 2001/02:RR 16 angående uppehållstillstånd för asylsökande, tillkännagivit sitt önskemål om ett förbättrat underlag för bedömning av behovet av och utnyttjandet av resurser för asylprocessen. har framhållit vikten av att redovisningen återspeglar helheten i asylprocessen, från ansökan till beslut om uppehållstillstånd alternativt verkställighet och återvändande. Regeringen gav i regleringsbrevet för i uppdrag att redovisa en samlad analys av frågor rörande hela asyl- processen för åren 20002002 och så långt möjligt ur ett könsperspektiv. Återvändandearbetet skulle särskilt uppmärksammas. Vidare skulle verket redovisa effektiviseringsarbetet och kvalitetsutvecklingen av asylutredningarna. Uppdraget redovisades till regeringen i rapporten samlad analys av asylprocessen (UD2003/23805/MAP). Regeringens redovisning i denna skrivelse bygger i huvudsak på . Ett av målen för migrationspolitiken är att asylrätten i och i ett internationellt perspektiv skall värnas. Asylrätten utgör en hörnsten i svensk flyktingpolitik. Asylprocessen skall sätta det individuella behovet av skydd i centrum och processen skall vara rättssäker, med vilket också menas att handläggningstiderna skall hållas så korta som möjligt. Med asylprocess avses från det att en person lämnar in en asylansökan till till dess att personen i fråga antingen får ett uppehållstillstånd eller lämnar landet. Myndigheternas prövning av om det finns andra skäl till uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (1989:529), UtlL, än asylskäl, såsom skyddsbehov i övrigt eller humanitära skäl, ingår också i denna process. Dessutom ingår de åtgärder som vidtas enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. i mottagandesystem. Personer som överförs till för vidarebosättning får i allmänhet uppehålls- tillstånd redan innan de kommer till och ingår därför inte i redovisningen i denna skrivelse. Det operativa arbetet inom asylprocessen är fördelat på flera olika myndigheter, framför allt , och polisen. är processansvarig myndighet och skall samordna arbetet mellan de olika myndigheterna. En bra samverkan med andra myndigheter och organisationer är viktig för att verksamheten skall vara effektiv och hålla god kvalitet. Även utlandsmyndigheterna har en viss roll inom asylprocessen, framför allt när det gäller att bidra med Skr. 2003/04:53 upplysningar i asylärenden. I denna skrivelse redovisas statistik för personer som sökt asyl ett bestämt år, en s.k. kohort. Dessa personer följs därefter genom asylprocessen och statistik redovisas exempelvis över handläggningstider och utfall av beslut gällande den gruppen. På detta sätt kan en mer rättvisande och fullständig bild ges av resultatet än om redovisningen baserats på beslut och händelser ett visst kalenderår, vilket kan avse asylsökande som kommit olika år. Statistiken i denna skrivelse kan i vissa avseenden avvika från officiella statistik. Detta beror i huvudsak på att samma individ ingår endast en gång i statistiken för ett bestämt år, även om personen i fråga lämnat in flera asylansökningar detta år. har sammanlagt drygt 96 000 personer sökt asyl i . Antalet asylsökande har ökat kraftigt . Enligt statistik var antalet asylsökande detta år cirka 16 000. ökade antalet med till drygt 23 400. Även ökade antalet asylsökande med till närmare 33 000. Utvecklingen av antalet asylsökande styrs i stor utsträckning av omvärldsfaktorer som kan vara svåra att förutse och påverka. Fler män än kvinnor söker asyl. och var hälften av de asylsökande vuxna män medan endast en fjärdedel var vuxna kvinnor. Sammanlagt en fjärdedel av de asylsökande var barn. Det är vanligare att ensamstående män än ensamstående kvinnor söker asyl. Av de asylsökande åren 20002002 var ensamstående kvinnor och ensamstående män. Det förekommer dock kraftiga variationer mellan nationaliteterna. Av de asylsökande från åren 20002002 var ensamstående män medan av de asylsökande från BosnienHercegovina ingick i hushåll med barn. I genomsnitt ingick av de asylsökande åren 20002002 i hushåll med barn. De tio största grupperna asylsökande kom från , och , , , , , , och eller var statslösa. I tabell 1 redovisas för åren 19982002 antalet asylsökande fördelat på de tio största grupperna samt övriga nationaliteter. Tabell 1 Asylsökande efter medborgarskap har sammanlagt 22 315 personer från sökt asyl. De utgör den största gruppen asylsökande även om antalet sjunkit i förhållande . Från och samt BosnienHercegovina har antalet asylsökande varit högt men variationer förekommer mellan åren. Av tabellen framgår att antalet asylsökande från fördubblats jämfört med föregående år. Asylsökande från är en annan grupp som ökat betydligt . Antalet iranier som söker asyl är däremot relativt för redovisad period. Staplarna i diagram 1 visar det totala antalet asylsökande , indelat i olika grupper av nationaliteter. De tio största grupperna utgör en allt mindre andel av det totala antalet asylsökande. svarade de tio största grupperna för av antalet asylsökande. Det kan jämföras med när de tio största grupperna svarade för av alla asylsökande. Sammanlagt registrerades 113 olika nationaliteter . Därefter har spridningen ökat och registrerades asylsökande från 124 olika nationaliteter. Diagram 1 Antalet asylsökande 1998-2002 De tio största grupperna Vidare framgår av diagrammet att antalet asylsökande från OSS- länder, exempelvis , och , har ökat kraftigt. Likaså har det skett en ökning av antalet asylsökande från de stater som blir medlemmar i samt och , i diagrammet kallade kandidatländer. Statistiken visar att även asylsökande från har ökat. I detta avsnitt redovisas resultat avseende utfallet av beslut hos utlänningsmyndigheterna för asylsökande åren 19982002. Samtliga ärenden är inte färdigbehandlade, framför allt gäller det ärenden avseende dem som sökte asyl . När det gäller dem som sökte asyl var andelen öppna ärenden hos och per . Resultatet av utlänningsmyndigheternas prövning av asylärenden per framgår av diagram 2. För asylsökande åren 19982000, vars ärenden färdigbehandlats, avser redovisningen av avslagsbeslut slutliga avslag. avses med avslagsbeslut det senaste avslaget i den senaste instansen. Av dem som sökte asyl har drygt hälften fått uppehållstillstånd. Den slutliga bifallsandelen har därefter minskat till 2000. En förklaring till denna minskning av andelen bifall är att situationen på har förbättrats. För de asylsökande är det ännu för tidigt att utläsa resultatet. Diagram 2 Resultat av asylprövning Antal asylsökande åren 19982002 fördelade efter beslut hos utlänningsmyndigheterna per Olika skäl kan ligga till grund för de uppehållstillstånd som enligt utlänningslagen har beviljats asylsökande. Den vanligaste grunden är humanitära skäl. Ytterligare statistik rörande grunder för uppehålls- tillstånd redovisas i regeringens skrivelse Migration och asylpolitik (skr. 2003/04:37). I tabell 2 nedan redovisas utfallet för asylsökande de olika åren fördelat på grunder för uppehållstillstånd samt avslag eller öppna ärenden. Av tabellen framgår att av det totala antalet asylsökande respektive år har beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Merparten av besluten har gällt irakier och i viss mån somalier. beslutades om ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt förordningen (1999:209) om tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Förordningen omfattade personer från provinsen i dåvarande . Tillstånd meddelade med stöd av denna förordning redovisas i tabell 2 under rubriken övriga tillstånd. Tabell 2 Utfall av asylprövning Resultat av prövningen av asylärenden efter kön En större andel kvinnor än män beviljas uppehållstillstånd. asylsökande som kom beviljades cirka fler kvinnor än män uppehållstillstånd. En del av förklaringen till detta kan vara att andelen ensamstående asylsökande män är relativt Skr. 2003/04:53 hög medan de asylsökande kvinnorna oftare ingår i en barnfamilj. Sannolikheten för att tillståndsgrunden humanitära skäl aktualiseras är därför större. Vid en jämförelse mellan ensamstående män respektive ensamstående kvinnor framgår emellertid att skillnaden till viss del består. fler ensamstående kvinnor än ensamstående män beviljas uppehållstillstånd. 2.4Totala väntetider på slutligt beslut Varannan person som sökte asyl hade en total prövningstid på mindre än 11 månader (median). I de allra flesta ärendena () fattades slutligt beslut . För de asylsökande och var den totala prövningstiden 9 månader (median). Medianvärdet för den totala prövningstiden från det att en asylansökan lämnats till till dess slutligt beslut lämnats i asylärendet har inte ökat trots att färre ärenden slutligt avgörs i första instans och trots att antalet ärenden ökat hos både och . Detta beror till viss del på kortare handläggnings- tider hos framför allt . I tabellen nedan anges kostnaderna i asylprocessen åren 19982002. Kostnaderna styrs främst av antalet asylsökande som kommer till samt vistelsetiderna i mottagandesystem. Som tidigare nämnts under avsnittet 2.2. ökade antalet asylsökande med . Det ökade antalet asylsökande påverkar också antalet registrerade personer i verkets mottagandesystem. I början av var antalet cirka 13 600 personer och drygt 39 600 personer. Det genomsnittliga antalet registrerade ökade från drygt 17 900 personer till cirka 34 2002. Antalet registrerade personer i mottagandesystemet påverkas därutöver främst av handläggningstider vid utlänningsmyndigheterna samt svårigheter med att verkställa avvisning av asylsökande som inte beviljats uppehållstillstånd. Det förhållande att flertalet asylsökande saknar handlingar som styrker identiteten försvårar avsevärt utredningen i ärendet om uppehållstillstånd och bidrar till att handläggningstiden blir onödigt lång. Att en persons identitet inte kunnat klarläggas i asylutredningen innebär vidare att verkställigheten av ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut i många fall drar ut . Väntetider för personer som erhållit uppehållstillstånd innan dessa kan tas emot i en kommun för flyktingmottagande påverkar också antalet registrerade i mottagandesystemet. Tabell 3 Kostnader för asylprocessen, mnkr 12:2 Mottagande av asylsökande 12:5 Offentligt biträde i utlännings- 12:6 Utresor för avvisade och utvisade är den centrala utlänningsmyndigheten med ett samlat ansvar för asylprocessen. Verket har utökat sin personalstyrka från drygt 1 500 personer till knappt 2 800 personer. Inom asylprocessen består verkets huvudsakliga uppgifter av prövning av asyl- ansökningar, mottagande av asylsökande samt verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Ett avslagsbeslut från i asylärenden, vilket i regel förenas med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, kan överklagas till som är högsta instans. Den asylsökande har enligt utlänningslagen som huvudregel rätt till rättshjälp genom offentligt biträde, som finansieras inom utgiftsområdet. ansvarar vidare för att de personer som fått avslag på sin asylansökan, oftast efter överprövning av , återvänder till det land som de kommit från eller har möjlighet att söka sig till. Om den avvisade eller utvisade personen vägrar att självmant lämna landet eller avviker, lämnas ärendet över till polisen. 3.1Asylprövning i första instans Enligt regeringens mål skall beslut i första instans om uppehållstillstånd eller avvisning fattas . Handläggningstiden avser tiden från det att en ansökan lämnas in hos myndigheten tills beslut har fattats i asylärendet. beslutade i av ärendena. Den genomsnittliga handläggningstiden var (median ). Detta kan jämföras med då av ärendena avgjordes och den genomsnittliga handläggningstiden var . biföll cirka 5 500 ansökningar om uppehållstillstånd vilket motsvarar av samtliga avgjorda asyl- ärenden. bifölls av samtliga avgjorda ärenden (4 650 ärenden) medan andelen bifall var (7 700 Skr. 2003/04:53 ärenden). tilldelades extra resurser i syfte att utöka kapaciteten i asylprövningen. Detta ledde till att antalet avgjorda ärenden ökade med från 16 860 beslut till 27 157 beslut . Vid utgången av fanns cirka 23 630 öppna Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat, den s.k. Dublinförordningen, började tillämpas den Förordningen bygger på samma principer som den s.k. och den tillämpas i förhållande till övriga medlemsstater i EU samt och . tillämpas dock fortfarande . Några av de viktigare förändringarna i Dublinförordningen är att tidsfristerna för ärendenas handläggning har förkortats, att familjeanknytning till någon medlemsstat tillmäts större betydelse och att reglerna om humanitära skäl i s.k. När det gäller ensamkommande barn anges i artikel 6 i Dublinförordningen att ansvaret för att pröva asylansökan skall ligga hos den stat där en medlem av sökandens familj lagligen befinner sig, förutsatt att det är för barnets bästa. Annars skall den stat där den minderårige har gett in sin ansökan vara ansvarig för prövningen av De flesta som söker asyl i har rest in i via en annan medlemsstat i EU. En stor andel av dem saknar identitetshandlingar. syfte att underlätta tillämpningen av Dublinförordningen inrättades, i enlighet med rådets förordning (EG) nr 2725/2000, ett gemensamt databaserat system för jämförelse av fingeravtryck, Eurodac. Härigenom är det bl.a. möjligt att kontrollera om en person som söker asyl i har sökt asyl i en annan stat. personal tar fingeravtryck på alla asylsökande som fyllt . Handläggningstiderna hos påverkas av flera faktorer. Asylärenden är mycket komplexa och utlänningens identitet är en av flera viktiga delar i underlaget att bedöma personens Avsaknaden av handlingar som styrker identiteten innebär att stora resurser måste läggas ned på utredningar om bl.a. utlänningens resväg och hemvist m.m. för att försöka utröna i förhållande till vilket land eventuella skyddsskäl skall prövas. hos asylsökande utgör därmed en starkt bidragande orsak till att handläggningstiderna i asylärenden blir onödigt långa. för avsikt att föreslå vissa lagstiftningsåtgärder för att försöka komma tillrätta med problematiken kring den ökande dokumentlösheten Ytterligare en aspekt som påverkar handläggningstiden Skr. 2003/04:53 är att expanderat kraftigt till följd av det ökade antalet asylsökande, vilket inneburit att ny personal rekryterats och skall sättas in i arbetet. Av de asylsökande saknade passhandlingar, medan motsvarande andel var . Det är viktigt att en asyl- sökande har giltiga resehandlingar särskilt om ansökan avslås och den sökande skall återvända hem. Åtgärder i den inledande fasen av asyl- processen för att fastställa den sökandes identitet har därför stor betydelse för möjligheterna att verkställa ett eventuellt avvisnings- eller utvisnings- beslut i ett senare skede av processen. I diagram 3 redovisas handläggningstider för asylsökande åren 19982002. De svarta staplarna (de snabba ärendena) representerar i denna redovisning ärenden med omedelbar avvisning till tredje land eller hemland samt övriga ärenden som avgjorts . De grå staplarna (längre ärenden) motsvarar övriga avgjorda ärenden. De vita staplarna representerar öppna ärenden. Staplarna i diagrammet redovisar antalet ärenden medan siffrorna ovanför staplarna anger handläggningstiden (median) från asylansökan till beslut i första instans. Diagram 3 Antal snabba respektive längre ärenden samt handläggningstider (månader) För dem som sökte asyl avgjordes av ärendena som ett s.k. snabbt ärende. Andelen sådana ärenden minskade betydligt för de asylsökande medan en viss ökning kan noteras 2002. Handläggningstiden (median) för de snabba ärendena har ökat från en månad för åren 19982000 för . Hand- läggningstiden för de längre ärendena har förändrats mycket lite för åren 19982001. Totalt sett har handläggningstiderna hos inte ökat nämnvärt för personer som sökt asyl och senare trots att Skr. 2003/04:53 antalet asylsökande ökat betydligt. För dem som sökte asyl avgjorde hälften av alla ärenden medan en fjärdedel av de asylsökande fick beslut i sitt asylärende . beslutade verket i hälften av samtliga ärenden och för var denna siffra . Utfallet för handläggningstiderna för asylsökande de olika åren beror bl.a. på varifrån de asylsökande kommer och vilken praxis som gäller för dessa grupper. Nya nationaliteter i asylprövningen kan inledningsvis ta att handlägga i avvaktan på att praxis klarläggs. Uppenbara bifall till asylansökan processas betydligt snabbare än avslag som oftast överklagas och prövas i två instanser. De asylsökandes ursprungsländer har delvis förändrats sedan operativa inträde i Schengen- samarbetet (se diagram 1). Bland annat har andelen ansökningar från kandidatländerna ökat. Ansvaret för mottagandet av asylsökande är delat mellan stat och kommun. Frivilligorganisationernas medverkan i mottagandet av asylsökande kan utgöra ett värdefullt komplement till myndigheternas insatser. Mottagandet omfattar perioden från det att ansökan om asyl lämnas in till , till dess att personen kommunplaceras i de fall uppehållstillstånd beviljas alternativt lämnar landet eller avviker. Under mottagandet registreras den asylsökande i mot- tagandesystem och omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Enligt LMA ansvarar för att erbjuda lämpligt boende för de utlänningar som inte kan ordna boende på egen hand. Vidare ansvarar verket för ekonomiskt bistånd till de personer som är registrerade i mottagandesystemet och som inte kan försörja sig själva. Den som sökt uppehållstillstånd i och åberopat flykting- eller andra skyddsskäl enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall bedömer att dess beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas från ansökan. arbetade av de asylsökande i åldersgruppen på den öppna arbetsmarknaden. Landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl. enligt en överenskommelse mellan staten och . Enligt överenskommelsen skall barn erbjudas hälso- och sjukvård samt tandvård på samma villkor som gäller för barn bosatta i . Vuxna skall i huvudsak ha tillgång till akut vård samt vård som inte kan anstå. Den statliga ersättningen till landstingen regleras i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. En kommun har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. art ha betydelse för det bistånd som ges. Det har även betydelse om det Skr. 2003/04:53 behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än via den Enligt 4 kap. 1 § samma lag har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av försörjning och för sin livsföring i övrigt. Ekonomisk ersättning till asylsökande m.fl. lämnas som regel enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och inte enligt socialtjänstlagen. Däremot kan dessa utlänningar komma i fråga för andra insatser enligt socialtjänstlagen samt enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Barn som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. har tillgång till utbildning inom det offentliga skolväsendet, förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg på i huvudsak samma villkor som gäller för i bosatta barn. Staten lämnar ersättning till kommuner och landsting enligt förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Svenskundervisning och annan organiserad verksamhet för asylsökande skall de asylsökande ges möjlighet att delta i organiserad verksamhet t.ex. svenskundervisning. verksamheten syftar till att ge de asylsökande meningsfull sysselsättning i samt goda förutsättningar för ett återvändande, om ansökan om uppehållstillstånd avslås och integration i