prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — En utlänning som har avvisats eller utvisats skall lämna landet inom efter det att beslutet har vunnit laga kraft om inte myndigheten bestämt något annat i beslutet. Utgångspunkten är att utlänningar, som saknar rätt att stanna i , skall lämna landet självmant. En av uppgifter är att få dem som avvisas att lämna självmant. Ett självmant återvändande är huvudregeln, främst av uppenbart humanitära skäl men också av kostnadsskäl. Om en utlänning, som vistas olovligt i , vägrar att lämna landet självmant kan ett påtvingat återvändande bli nödvändigt. har huvudansvaret för att avvisnings- och utvisningsbeslut verkställs, det vill säga att de personer som har fått avslag på sina ansökningar återvänder till de länder de har kommit från. registrerades cirka 17 000 personer med lagakraftvunna avvisningsbeslut. Antalet personer som återvände självmant genom försorg var 8 328. Polisen verkställde avvisningsbeslut avseende 921 personer med tvång. överlämnade 5 538 ärenden till polismyndigheten för verkställighet. Verkställighetsärenden får lämnas över till polismyndigheten om den som skall avvisas håller sig undan eller om det krävs tvång för att genomföra avvisningen. För att ett påtvingat återsändande skall vara möjligt krävs ofta giltiga resehandlingar (pass och andra dokument). 5 100 personer med lagakraftvunna beslut registrerade i mottagandesystem. Ungefär 1 100 personer hade varit registrerade mer än efter att ett verkställbart beslut fattats. Detta berodde framförallt på svårigheten att klarlägga identiteten samt att få resehandlingar utfärdade. Dokumentlöshet bland asylsökande är ett stort och ökande problem. Problemet har uppmärksammats av UNHCR, som har uttryckt stark oro över att identitets- och resehandlingar i allt större utsträckning undanhålls, förstörs eller förkommer. UNHCR har i olika sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att ett avsiktligt förstörande av sådana handlingar kan försvaga en asylsökandes ställning. Även bruket av falska handlingar anses av UNHCR som oförsvarligt, utom i de fall det är nödvändigt för att undkomma förföljelse. Att avsiktligt förstöra identitets- och resehandlingar måste enligt UNHCR alltid anses oförsvarligt (UNHCR Executive Committee Conclusions No. 44 (XXXVII), 1986 och No. 58(XL), 1989). För den asylsökande kan det vara till stor nackdel att undanhålla eller förstöra sina identitets- och resehandlingar. Den omständigheten att en asylsökande vid ankomsten till saknar pass och andra resehandlingar kan ge anledning till slutsatsen att den asylsökande undanhåller omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av sökandens rätt att få skydd här. Tilltron till de uppgifter som den asylsökande lämnar till stöd för sin ansökan kan därigenom minska (Utlänningslagen Vägledande beslut, reg. 27-89, 37-91). I sammanhanget bör uppmärksammas att om handlingar uppvisas kan, i de fall där sökanden riskerar förföljelse eller på annan grund är i behov av skydd, beslut fattas snabbare och dessa personer kan i sin tur snabbare integreras i det svenska samhället. Allt färre personer söker asyl vid gränserna. Andelen personer som sökte asyl efter inresa i uppgick år . Andelen fortsatte att öka . Att asylansökningar lämnas in efter inresan försvårar och fördröjer utredningen när det gäller till exempel fastställandet av resvägar, vistelseländer och tänkbart första asylland. Ett stort antal asylsökande uppger också falskt namn/identitet eller medborgarskap eller ändrar uppgifterna under utredningens gång som de uppger att de saknar handlingar som styrker identiteten. Handläggningstiden förlängs, vilket i sin tur i många fall försvårar eller omöjliggör verkställighet av ett beslut om avvisning. Många människor som måste lämna landet far illa av den ovisshet som uppkommer om verkställigheten drar ut . Särskilt svårt är det för barnen. Från humanitär synpunkt är det mycket angeläget att tiden mellan avslagsbeslut och utresa blir kort. mål är att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning skall fattas . var den genomsnittliga handläggningstiden för grundärenden vid . var antalet registrerade personer i mottagandesystem närmare 40 000, vilket kan jämföras med drygt 28 800 . Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagandesystemet var . Jämfört med har den genomsnittliga vistelsetiden ökat . var den genomsnittliga vistelsetiden Att antalet asylsökande har ökat med är inte den enda förklaringen till att den genomsnittliga vistelsetiden i mottagandesystemet har ökat. Dokumentlösheten bland asylsökande samt den omständigheten att allt fler söker asyl efter inresan i landet, vilket försvårar och fördröjer utredningar, har också bidragit till att den genomsnittliga vistelsetiden har ökat. Detta har medfört att verkets kostnader för mottagandeverksamheten ökat. Frågan är hur man skall kunna lösa problemet med den ökande andelen dokumentlösa asylsökande. Någon fullständig lösning går knappast att finna. Däremot kan olika metoder tillämpas för att bättre komma till rätta med problemen. En metod är att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet eller för att få nya resehandlingar inte fullt ut skall få samma förmåner i form av dag- och bostadsersättning som andra personer som ansöker om asyl. gäller samma regler för de personer som har giltiga identitetshandlingar och för de dokumentlösa personer vars identitet är oklar. Ingen åtskillnad görs heller mellan de personer som på grund av förhållandena i hemlandet inte har möjlighet att få fram några dokument till styrkande av sin identitet, men som medverkar till att klarlägga sin identitet, och de personer som av olika skäl inte medverkar till att klarlägga identiteten. För en person som har att välja mellan att antingen visa upp sitt pass eller att undanhålla sådana handlingar måste det innebära någon skillnad i förmåner beroende på vad han eller hon väljer att göra. En annan metod är tillämpning av regler om transportörsansvar. Genom att ålägga transportören en rimlig kontrollskyldighet kan man undvika att utlänningar kommer till gränsen utan handlingar eller med uppenbart falska eller förfalskade sådana. Det är också avsaknaden av dokument, förekomsten av falska sådana, omsättningen av resehandlingar på nytt samt människosmugglingen som har lett till att vissa åtgärder behöver vidtas, såsom transportörsansvar inom den gemensamma europeiska politiken för asyl och invandring. Transportörsansvar har funnits i svensk rätt . Det nuvarande transportörsansvaret gäller för såväl flygbolag som andra transportörer. Regler om transportörsansvar har sin bakgrund just i de problem som åsamkas stater när utlänningar kommer till gränserna antingen utan erforderliga resehandlingar eller med falska sådana. Vid införandet av bestämmelserna om transportörsansvar utlänningslag angavs som skäl bland annat att var ett av de länder i vilka redarnas förpliktelser för personer som landsattes från deras fartyg eller luftfartyg var mest begränsade, och att detta medförde att rederierna i stor utsträckning lät personer som inte mottogs på andra platser att landstiga här, samt att staten sedan åsamkades stora kostnader för deras hemsändande. Reglerna tar sikte på situationer då transportören på något sätt anses kunna bidra till att utlänningar försöker resa in i utan erforderliga handlingar. Bestämmelsernas syfte är att förmå transportörer att utföra en grundläggande kontroll av de resandes resehandlingar och färdbiljetter och därmed förhindra spridning av det ökande problemet med dokumentlöshet. Genom en grundläggande kontroll skall transportören kunna upptäcka utlänningar som saknar handlingar eller har uppenbart Prop. 2003/04:50 falska eller förfalskade sådana. Transportörsansvaret handlar inte enbart om staternas intresse att hindra personer att resa till deras territorium utan erforderliga resehandlingar. Det måste också anses ligga i transportörernas och de resandes intresse att av säkerhetsskäl känna till identiteten på de personer som befordras till staters territorium. En kontroll ökar också möjligheterna att motverka organiserade smugglingsaktioner och att människor utan skyddsbehov luras att betala stora summor för att sedan bli avvisade av gränskontrollmyndigheterna. 5 Allmänt om inresa och vistelse För att en utlänning skall få resa in i och vistas i skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen (1989:529), UtlL, och i utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bland annat för nordbor och medborgare i Europeiska unionen. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan till exempel utlänningar som är i behov av skydd, det vill säga flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering. Grundregeln att en utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass finns i 1 kap. 2 § första stycket UtlL. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Utlänningar som är medborgare i en Schengenstat och som kommer till direkt från en sådan stat behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i . Med Schengenstat avses i utlänningsförordningen en stat som har tillträtt eller anslutit sig till konventionen om tillämpning av av eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller ha pass vid vistelse i . Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlL ett tillstånd att resa in i och vistas i under viss . Visering beviljas för exempelvis rena turistbesök och besök hos släktingar. Den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd och vice versa. Medborgare i de nordiska länderna, övriga västeuropeiska länder och ett antal andra länder är undantagna från kravet på visering (2 kap. 4 § UtlF och rådets förordning (EG) nr 539/2001 av om fastställande av förteckning över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav, EGT L 81, 21.3.2001, s. 1). Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Utlänningar som vistas i mer än skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i , , eller . Den som beviljas tillstånd för bosättning i beviljas normalt permanent uppehållstillstånd från början. Medborgare i de stater som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet () beviljas i normalfallet i stället tidsbegränsat uppehållstillstånd . Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att utlänningar som vill ha Prop. 2003/04:50 uppehållstillstånd i skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan Skälet för denna reglering är främst att få till stånd en bättre kontroll över invandringen (prop. 1979/80:96 s. 30). Undantag gäller dock enligt andra stycket 14 för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, för dem som har starka humanitära skäl, vid förlängning av tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts på grund av familjeanknytning eller om det föreligger synnerliga skäl för uppehållstillstånd. Enligt 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL kan uppehållstillstånd beviljas efter inresan också när en utlänning enligt vissa av punkterna i 2 kap. 4 § UtlL har stark anknytning till en i bosatt person och det inte skäligen kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. 5.2Gemensamma regler om visering och gränskontroll inom EU och Schengen EG-regler om fri rörlighet och gränskontroll trädde Amsterdamfördraget i kraft vilket innebär att frågor om gränskontroller, fri rörlighet för personer, asyl och invandring regleras i EG-fördraget och därmed ingår i det överstatliga samarbetet inom Europeiska unionen (EU). I EU-samarbetet skiljer man på inre och yttre gräns. Vid den inre gränsen skall personkontrollerna i princip avskaffas som en följd av den gemensamma inre marknaden. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma landgränser samt deras flygplatser respektive hamnar för reguljära färjeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenländer. Eftersom såväl som och deltar i räknas landgräns och den fasta förbindelsen över som en inre gräns. Den yttre gränsen utgörs av gränsen mellan en Schengenstat och tredje land. Med tredje land menas alla stater som inte deltar i och även gräns mot och . En internationell flygplats och hamn utgör också yttre Schengengräns när den tar emot trafik från tredje land. Den yttre gräns som har är således sjögränsen samt flygplatser och färjeterminaler när det sker trafik till och från länder utanför Schengenområdet. Den fria rörligheten för personer innebär att det, i hamnar och på flygplatser som utgör både yttre och inre gräns, finns olika terminaler eller utgångar för dem som reser inom EU och för dem som kommer från tredje land. Rådet skall från Amsterdamfördragets ikraftträdande ha beslutat om åtgärder som säkerställer att det inte förekommer någon kontroll av personer, vare sig de är EU- medborgare eller tredjelandsmedborgare, när de passerar EU:s inre gränser. Rådet skall inom samma femårsperiod besluta också om åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre gränser. vid personkontrollen och bestämmelser för denna men också regler för antog rådet den tidigare nämnda förordningen (EG) nr 539/2001 om fastställande av vilka länder utanför EU vars medborgare är skyldiga att ha visering när de passerar de yttre gränserna respektive vilka som är undantagna från detta krav. beslutade rådet om en gemensam åtgärd om ett system för flygplatstransitering. Den gemensamma åtgärden innebär att varje medlemsstat skall kräva visering för flygplatstransitering av medborgare i länder som finns uppräknade i en gemensam förteckning, om de inte redan innehar en inresevisering eller en transitvisering för denna medlemsstat när de passerar via de internationella flygplatsområdena på dess territorium (2 kap. 9 § UtlF och Gemensam åtgärd beslutad av rådet på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen, om ett system för flygplatstransitering, EGT L 63, , s. 8). Inom har vissa stater redan avstått från kontroll av personer vid sina inre gränser. Samarbetet började när , och Beneluxstaterna ingick det så kallade för att avveckla personkontrollerna vid de gemensamma (inre) gränserna. undertecknades en tillämpningskonvention, , som närmare reglerar samarbetet. Anslutningsinstrument till avtalen har upprättats för senare tillkommande medlemmar i samarbetet. Även för och deltagande i har samarbetsavtal upprättats. är , genom ett särskilt protokoll som genom Amsterdamfördraget fogades till EG-fördraget och Unionsfördraget, en del av EU och styrs av EG-regler. fastställde rådet genom två beslut den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör (rådets beslut nr 435/1999/EG och beslut nr 436/1999/EG av om fastställande av , i enlighet med relevanta bestämmelser i om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Fördraget om Europeiska unionen, i syfte att besluta om den rättsliga grunden för samtliga de bestämmelser och beslut som utgör , EGT L 176 10.7.1999, s. 1). deltar operativt i samarbetet . Av EU-länderna deltar alla utom och fullt ut i . Rådet fattade beslut om deltagande (rådets beslut av om en begäran från Förenade och om att få delta i vissa bestämmelser i /365/EG, EGT L 131, , s. 43). Enligt detta beslut skall delta i alla delar av utom de delar som rör den fria rörligheten för personer, dock med undantag för bland annat transportörsansvaret. För del fattades motsvarande beslut (rådets beslut om en begäran från om att få delta i vissa bestämmelser i /192/EG, EGT L 64, , s. 20). För såväl medborgare i Schengenstaterna och övriga medlemsstater i Prop. 2003/04:50 EU som för andra innebär att de, väl inne på Schengenstaternas territorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredjelandsmedborgare innebär det en rätt att röra sig fritt inom området eller, om personen behöver visering, viseringen gäller. En utlänning som har uppehållstillstånd i till exempel kan alltså besöka släkt och bekanta som bor i ett annat Schengenland utan att först behöva söka visering. Viseringar för inresa och högst tre månaders vistelse i utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med föreskrifterna i . En visering som är betraktas som ett nationellt uppehållstillstånd som beviljats av någon av de avtalsslutande parterna enligt dennas lagstiftning. En sådan visering ger innehavaren tillstånd att passera genom de övriga avtalsslutande parternas territorium för att komma till det territorium för vilket tillståndet har beviljats. behandlar inte frågor som rör möjligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta i en annan Schengenstat. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestämmelser. De yttre gränserna i Schengenområdet får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att införa påföljder mot otillåtet passerande av yttre gräns. Vid yttre gräns skall myndigheterna genomföra vissa kontroller, både vid inresa och vid utresa. Vid inresa skall kontroll göras av att personen uppfyller kraven för att komma in i Schengenområdet, det vill säga har godtagbara resehandlingar, erforderlig visering samt tillräckliga medel för sitt uppehälle. Den inresande får inte heller vara en risk för den allmänna ordningen, statens säkerhet eller någon av Schengenstaternas internationella förbindelser. Undantag från ett eller flera av dessa krav kan göras av en stat som finner det nödvändigt av humanitära skäl, i eget intresse eller på grund av internationella förpliktelser. Inresetillståndet begränsas då till att avse bara det berörda landet. I sådana fall skall de övriga Schengenstaterna underrättas. Genomresa skall medges en medborgare i tredje land, om personen har visering eller uppehållstillstånd utfärdat av en annan Schengenstat. Förekommer personen på den gemensamma spärrlista som finns i Schengens datoriserade informationssystem (SIS), kan det utgöra hinder mot genomresa. De uppgifter som enligt artikel 96 i får registreras på spärrlistan är bland annat att en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (exempelvis om utlänningen dömts för gärning som har ett minimistraff fängelse) eller att utlänningen varit föremål för avvisning eller utvisning. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL en principiell rätt till uppehållstillstånd. Denna och övriga bestämmelser i 3 kap. UtlL bygger bland annat på konventionsåtaganden från svensk sida, främst konvention om flyktingars rättsliga ställning, den så kallade , ändrad genom tilläggsprotokoll (SÖ 1954:55 och SÖ 1967:45). Med flyktingar avses enligt 3 kap. 2 § UtlL utlänningar som befinner sig utanför det land där de är medborgare därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av medborgarskapslandets skydd. Som flyktingar anses även de som är statslösa och som av samma skäl befinner sig utanför det land där de har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Flyktingdefinitionen motsvarar i princip den som återfinns i och tilläggsprotokoll. Med asyl avses i utlänningslagen (3 kap. 1 §) ett uppehållstillstånd som beviljas utlänningar därför att de är flyktingar. Utöver dem som beviljas asyl efter en egen ansökan tar emot ett visst antal flyktingar och liknande kategorier inom ramen för vidarebosättning. Uttagning och överföring till sker huvudsakligen i samverkan med UNHCR och IOM. Med skyddsbehövande i övrigt avses enligt 3 kap. 3 § UtlL utlänningar som i andra fall lämnat det land där de är medborgare därför att de 1.känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2.på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller 3.på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse. Motsvarande gäller dem som är statslösa och befinner sig utanför det land där de har haft sin vanliga vistelseort. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § första stycket UtlL rätt till uppehållstillstånd. I paragrafens andra stycke anges i vilka fall uppehållstillstånd får vägras dessa kategorier i övrigt. Uppehållstillstånd får för det första, med visst undantag, vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får dessutom vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får vidare vägras till exempel utlänningar som har rest in från ett annat nordiskt land och i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att de inte kommer att beviljas Prop. 2003/04:50 uppehållstillstånd där. Med avvisning avses ett beslut om avlägsnande som fattas av en administrativ myndighet och som rör en utlänning som inte har och inte heller när frågan aktualiseras har haft uppehållstillstånd i efter ankomsten hit. I 4 kap. 1 § UtlL anges de så kallade formella avvisningsgrunderna. Enligt dessa får utlänningar avvisas bland annat om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . Avvisning kan dessutom ske av utlänningar som inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i . Det innebär att avvisning får ske också om utlänningen finns registrerad på spärrlista i SIS. Avvisning på formella grunder får ske utan tidsgräns. De materiella avvisningsgrunderna anges i 2 § samma kapitel och innebär att avvisning får ske bland annat om det kan antas att utlänningen kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse eller hemresa eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås skall beslut meddelas om avvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta (4 kap. 6 § UtlL). Särskilda skäl kan vara till exempel att det framstår som sannolikt att sökanden efter avslagsbeslutet frivilligt kommer att lämna landet. Avvisning beslutas av enligt 4 kap. 4 § om utlänningen bland annat åberopar någon form av politiska skäl eller om utlänningen vistats i utan avbrott mer än efter ankomsten när frågan om avvisning väcks. I andra fall meddelas beslut om avvisning av polismyndigheten. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till . Utvisning sker när en utlänning antingen stannar kvar i efter att ett uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats (4 kap. 3 § UtlL) eller om utlänningen har dömts för brott av viss svårighetsgrad (4 kap. 7 10 §§ UtlL). Beslut om utvisning på grund av att utlänningen uppehåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats meddelas, enligt 4 kap. 5 § UtlL, av .