prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Det skulle då vara onödigt att ett stort antal näringsidkare måste underrätta tillsynsmyndigheten. Av bilaga 1 till direktivet framgår att kommissionen kan komma att medge undantag från underrättelseskyldigheten för enstaka produkter eller förhållanden. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela före- skrifter om undantag från underrättelseskyldigheten. Regeringen anser i likhet med Kammarrätten att en avgränsning av underrättelse- skyldigheten bör ske redan i lag. Av lagtexten bör framgå att någon underrättelse inte behöver ske, om en sådan uppenbart skulle vara utan betydelse. Här avses att underrättelsen uppenbart skulle vara utan betydelse för tillsynsmyndigheternas skadeförebyggande arbete. Även i andra fall kan undantag från underrättelseskyldigheten behöva föreskrivas. Att i lag närmare ange i vilka situationer en underrättelse annars saknar betydelse framstår emellertid inte som ändamålsenligt, särskilt i beaktande av att kommissionen avser att fastställa kriterier för detta. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör i stället bemyndigas att meddela föreskrifter om undantag från underrättelseskyldigheten. Bemyndigandet bör formuleras i enlighet med vad Lagrådet föreslagit. Föreskrifter kan också behöva meddelas beträffande t.ex. vilken information som skall lämnas och hur detta skall ske. Sådana föreskrifter bör, som Lagrådet påpekat, kunna meddelas av regeringen utan stöd av något bemyndigande i lag. har föreslagit att samtliga underrättelser sker till , som i sin tur skall vidarebefordra underrättelsen till respektive tillsynsmyndighet. Regeringen anser att det framstår som mer ändamålsenligt att näringsidkaren underrättar den tillsynsmyndighet som Prop. 2003/04:121 näringsidkaren annars har kontakt med i tillsynsfrågor, särskilt som underrättelsen utgör en del av det fortlöpande samarbetet mellan närings- idkare och tillsynsmyndighet. Även när det gäller tjänster talar starka skäl talar för att en sådan underrättelseskyldighet som har diskuterats i det föregående kan medföra att skador förebyggs. Underrättelseskyldigheten bör därför också omfatta tjänster. Det bör i detta sammanhang understrykas att underrättelseskyldigheten avser tjänster som visar sig vara farliga i sig, och alltså inte det förhållandet att någon skadats på grund av att en tjänst i ett enskilt fall har utförts felaktigt. Motsvarande gäller förstås också för varor. Även näringsidkares skyldighet att samarbeta med varandra och med tillsynsmyndigheten bör komma till uttryck i lag. Av artikel 5.4 i direktivet framgår att förfarandena för detta samarbete, inklusive förfarandena för en dialog med de berörda tillverkarna och distributörerna i frågor som sammanhänger med produktsäkerheten, skall fastställas av de behöriga myndigheterna. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om förfarandet för detta samarbete. Regeringens förslag: Tillsynen över den nya produktsäkerhetslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall utövas av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga tillsynsmyndigheter som yttrat sig i frågan tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Flera tillsyns- myndigheter efterlyser att gränsdragningen mellan myndigheternas ansvarsområden förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 6.1 i direktivet skall medlemsstaterna se till att tillverkare och distributörer iakttar sina skyldigheter enligt direktivet, så att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra. I artiklarna 6.2 och 6.3 åläggs medlemsstaterna att utse behöriga myndigheter för tillsynen och säkerställa att de har nödvändiga befogenheter. Direktivet ställer inte några krav på hur medlemsstaterna skall utforma sin tillsynsorganisation, så länge marknadskontrollen och tillsynen i övrigt sker på ett effektivt sätt. En grundläggande förutsättning för en fungerande tillsyn är dock att samtliga varor och tjänster som finns på marknaden omfattas av någon tillsynsmyndighets ansvarsområde. Enligt 4 § första stycket produktsäkerhetslagen är tillsynsmyndighet enligt lagen, utom när tillsynen skall utövas av en myndighet som enligt någon annan författning skall se till att regler om Prop. 2003/04:121 produktsäkerhet för vissa varor och tjänster efterlevs. ordning säkerställs att inga varor faller utanför någon tillsynsmyndighets ansvarsområde. Bestämmelserna i 4 § produktsäkerhetslagen måste tolkas så att även utövar tillsyn beträffande sådana risker som inte omfattas av någon annan tillsynsmyndighets ansvars- område, t.ex. mekaniska risker hos vissa kemiska produkter. I enlighet med vad som i regel är fallet enligt speciallagstiftningen om produktsäkerhet bör bestämmelser om tillsynsmyndigheter enligt lagstift- ningen meddelas av regeringen genom förordning. Regeringen bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter i denna fråga. Vilka varor, tjänster eller risker som faller under respektive myndighets tillsynsområde framgår av de särskilda författningarna om produktsäkerhet och respektive tillsynsmyndighets instruktion. Att härutöver i produktsäkerhetslagen reglera gränsdragningar mellan olika tillsynsmyndigheters ansvarsområden framstår enligt regeringens mening inte som ändamålsenligt. Den nya produktsäkerhetslagstiftningen är inte avsedd att innebära några förändringar i gränsdragningen mellan olika tillsynsmyndigheters ansvarsområden. Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall utöva en effektiv tillsyn och därigenom säkerställa att den nya produktsäkerhetslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. Den nuvarande produktsäkerhetslagens bestämmelse om att tillsynsmyndigheterna i första hand skall försöka åstadkomma frivilliga lösningar skall föras över till den nya lagen. Detta gäller även den nuvarande lagens bestämmelse om att tillsynsmyndigheten skall lämna varningsinformation i den utsträckning som behövs för att förebygga skada på person, om ett föreläggande om varningsinformation eller återkallelse inte kan meddelas någon som kan genomföra åtgärden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga tillsynsmyndigheter som yttrat sig i frågan tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Flera remissinstanser understryker att tillsynsmyndigheterna måste tilldelas tillräckliga resurser för att kunna utöva en effektiv tillsyn. Kemikalie- inspektionen anser att begreppet förhandlingar med näringsidkare känns främmande i fråga om tillsyn och säkerhet, och förordar i stället att det i bestämmelsen anges att myndigheten skall ge möjlighet till frivillig rättelse eller liknande. /KO anser att en möjlighet att kombinera en frivillig rättelse med ett vitesföreläggande bör införas. önskar att skall få ett tydligare samordningsansvar för tillsyn enligt produktsäkerhetslagen. Skälen för regeringens förslag Krav på en effektiv tillsyn Artikel 9.1 i direktivet innehåller krav på en effektiv tillsyn. Den höga skyddsnivå som direktivet avser att garantera, och som är tillämplig även beträffande varor som omfattas av speciallagstiftning om produkt- säkerhet, förutsätter att en aktiv och systematisk marknadskontroll samt annan tillsyn bedrivs av medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. Direktivet innehåller grundläggande krav på hur denna tillsyn skall utövas. Enligt direktivet skall tillsynsmyndigheterna organisera och följa upp sin tillsynsverksamhet på ett effektivt sätt. De skall i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av lagstiftningen och de föreskrifter och beslut som har meddelats samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Detta förutsätter naturligtvis också att myndigheterna har tillräckliga resurser för ändamålet. Skyldigheten enligt direktivet att utöva effektiv tillsyn är så grundläggande för genomförandet av direktivet att skyldigheten bör komma till uttryck i lag. Härigenom understryks att en väl fungerande marknadskontroll och annan tillsyn av produktsäkerheten är en uttrycklig förpliktelse som följer av medlemskap i . Föreskrifter angående de närmare krav som skall ställas på tillsynen och tillsynsmyndigheterna bör meddelas av regeringen i förordning. Det gäller sådana krav som kommer till uttryck i artikel 9.1 i direktivet, såsom att myndigheterna skall samarbeta med varandra, upprätta och regelbundet uppdatera och genomföra program för tillsynen, uppföljning och utvärdering av tillsynsverksamheten m.m. En viktig del av det skadeförebyggande arbetet är de anmälningar om säkerhetsbrister hos varor som kommer in till tillsynsmyndigheterna från allmänheten. Direktivet ställer i artikel 9.2 krav i detta avseende. Enligt artikeln skall konsumenter och andra ha möjlighet att komma in med klagomål till myndigheterna, som skall följa upp dessa på lämpligt sätt. Vidare skall myndigheterna informera allmänheten om sin tillsynsverksamhet. Föreskrifter i dessa frågor bör också meddelas av regeringen i förordning. Frågor om marknadskontrollens organisation och finansiering omfattas av direktiven till (UD 2003:01). Regeringen har därför inte anledning att närmare ta ställning till dessa frågor. Enligt artikel 8.2 andra stycket i direktivet skall de behöriga myndigheterna i samband med att de vidtar åtgärder uppmuntra och gynna frivilliga insatser från tillverkare och distributörer i enlighet med deras skyldigheter enligt direktivet. Vad som sålunda föreskrivs i direktivet överensstämmer med den ordning som gäller enligt 16 § produktsäkerhetslagen. Där före- skrivs att tillsynsmyndigheten bör ta upp förhandlingar med närings- idkaren i syfte att denne skall ta på sig att genomföra behövliga åtgärder. 2003/04:121 En bestämmelse motsvarande 16 § produktsäkerhetslagen bör mot denna bakgrund tas i den nya lagen. /KO anser att det ibland finns behov av att kombinera även en frivillig rättelse med ett vitesföreläggande och ser därför att en sådan möjlighet införs. Vad verket åsyftar synes närmast motsvara sådana informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden som kan meddelas med stöd av 22 § produktsäkerhetslagen. I beaktande av att tillsynsmyndigheten kan utforma ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud i enlighet med vad som i det enskilda fallet är lämpligt finns enligt regeringens mening inte något behov av en särskild bestämmelse motsvarande 22 § produktsäkerhetslagen. Enligt artikel 8.1 f skall de behöriga myndigheterna för varje farlig produkt som redan finns på marknaden besluta om eller organisera ett effektivt och tillbakadragande av produkten och varna konsumenterna för de risker som den medför. Direktivets bestämmelse överensstämmer i fråga om varningar delvis med 14 § produktsäkerhetslagen. Enligt denna bestämmelse skall tillsynsmyndigheten lämna varningsinformation i skälig omfattning i den mån det behövs för att förebygga skada på person och egendom, om det inte finns någon näringsidkare som förmår att genomföra åtgärden. Enligt regeringens mening bör alltid i första hand den näringsidkare som har tillhandahållit en farlig vara återkalla denna eller lämna den varningsinformation som behövs. Detta ligger i linje med det synsätt som genomsyrar direktivet. Det kan emellertid inträffa att det inte finns någon näringsidkare som kan genomföra åtgärden. bör därför i likhet med vad som gäller enligt 14 § produkt- säkerhetslagen vara skyldig att lämna varningsinformation i den utsträckning som behövs för att förebygga skada på person. Regeringens förslag: Tillsynsmyndigheterna skall få meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. En upplysning om att rådets förordning (EEG) nr 339/93 är tillämplig på varor som förs in från tredje land och som innebär allvarlig och akut risk för hälsa och säkerhet skall föras in i den nya lagen. Regeringens bedömning: En regel om preskription för återkallelse- förelägganden motsvarande 13 § i den nuvarande produktsäkerhets- lagen bör inte föras in i den nya lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens när det gäller beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna. Utredningen har föreslagit att en preskriptionsbestämmelse motsvarande 13 § produkt- säkerhetslagen skall föras in i den nya lagen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Länsrätten i anser att lagförslaget medför en mer enhetlig beslutsordning och möjliggör snabba ingripanden från tillsynsmyndigheten. är positivt till att själv får meddela de förelägganden och förbud som behövs, då detta skulle underlätta tillsynen av varor som förs in från tredje land. FöretagarFörbundet anser att tillsynsmyndigheternas befogenheter enligt lagen måste begränsas tydligare. anser att det räcker med att tillsynsmyndigheterna ges möjlighet att meddela förbud och förelägganden för att lagen skall efterlevas, så att åtgärder av mer formell karaktär inte omfattas av befogenheten. anser att tillsynsmyndigheterna bör ges den föreslagna behörigheten endast i uppenbara fall eller om det föreligger synnerliga skäl för åtgärden. Länsrätten i anser att den föreslagna bestämmelsen om preskription bör utgå, då det inte kan uteslutas att detta utgör en inskränkning av direktivet. Skälen för regeringens förslag Tillsynsmyndigheterna har enligt produktsäkerhetslagen inte någon befogenhet att själva besluta om förelägganden och förbud mot en näringsidkare som tillhandahåller en farlig vara. I stället följer av 17 § första stycket att en tillsynsmyndighet, som anser att ett åläggande eller förbud enligt lagen behövs, skall överlämna frågan till Konsument- ombudsmannen (KO). Delar KO tillsynsmyndighetens uppfattning, skall han enligt samma bestämmelse ansöka hos om ett sådant åläggande eller förbud. Befogenheten att besluta om före- lägganden och förbud tillkommer således . I fall som är av mindre vikt kan KO på eget initiativ utfärda informations-, förbuds- och återkallelseförelägganden, vilka dock måste godkännas av näringsidkaren inom för att bli gällande. Detta följer av 22 § produktsäkerhetslagen. Frågan om vem som skall ha rätt att besluta om förbud och ålägganden när det gäller produktsäkerhet har diskuterats i åtskilliga lagstiftnings- ärenden. föreslog i den rapport som låg till grund för de bestämmelser om allmän produktsäkerhet som fördes in i dåvarande marknadsföringslagen (1975:1418) att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skulle bemyndigas att i tillämpningsföre- skrifter utfärda närmare bestämmelser, innefattande förbud för en viss näringsidkare att saluföra farliga varor. Regeringen ansåg, bl.a. av rättssäkerhetsskäl, att den lämpligaste lagtekniska lösningen i stället var att förelägganden och förbud skulle beslutas av (prop. 1975/76:34 s. 107 f.). KO, och subsidiärt en sammanslutning av konsumenter eller löntagare, skulle ha behörighet att ansöka om sådana förbud och ålägganden. Under förarbetena till produktsäkerhetslagen ansåg regeringen att det förhållandet att förbud och ålägganden kan få stor ekonomisk betydelse för de berörda företagen talade för att en lösning med domstolsprövning var att föredra (prop. 1988/89:23 s. 63 f.). För en lösning med förvaltningsbeslut talade främst att domstolsförfaranden har en procedur- ordning som gör att snabbheten kan gå förlorad. Regeringen ansåg emellertid att kravet på rättssäkerhet väger tyngre än dessa skäl, särskilt då domstolsvägen kan göras snabb genom en prioritering av produkt- säkerhetsärenden och en möjlighet till interimistiska beslut. Regeringen förordade därför i likhet med kommittén en domstolslösning, och fann vara särskilt lämpad att som första och sista instans avgöra tvister enligt lagen. I samband med genomförandet av direktiv bedömde produktsäkerhetsutredningen att detta direktivs krav på en fungerande tillsyn i allt väsentligt var uppfyllda med det nuvarande systemet (SOU 1993:88 s. 127 ff.). Denna ståndpunkt ifrågasattes av flera remissinstanser, främst Juridiska fakultetsstyrelsen vid och . Regeringen konstaterade att direktiv inte innehåller några konkreta krav på hur arbetet rent administrativt skall bedrivas (prop. 1993/94:203 s. 231 ff.). Regeringen framhöll att den nuvarande ordningen med domstolsprövning har fungerat bra och att den ger tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Några ändringar kom i denna del inte att genomföras. ansåg i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29 s. 396 ff.) att det för- hållandet att inte kan utfärda bindande förbud eller ålägganden är en allvarlig svaghet hos den marknadsrättsliga lagstift- ningen. Kommittén föreslog att skulle ges befogenhet att utfärda de beslut och förelägganden som är nödvändiga för att bestämmelserna i den lagstiftning som myndigheten har tillsyn över skall efterlevas. Kommittén lämnade dock inte något författningsförslag. Regeringen konstaterade att kommitténs förslag innebar en tämligen genomgripande förändring av den rättsliga processen på området (prop. 2000/01:135 s. 80 f.). Enligt regeringen talade övervägande skäl sammantaget för att nuvarande ordning i huvudsak borde behållas. På produktsäkerhetsområdet föreföll det dock enligt regeringen finnas skäl att närmare överväga KO:s befogenheter att snabbt kunna ingripa, t.ex. vad gäller produkter som utgör en omedelbar fara för konsumenterna. Regeringen anförde slutligen att denna fråga skulle övervägas i samband med den översyn av produktsäkerhetslagstiftningen som följer av det nya EG-direktivet. Medlemsstaterna skall enligt artikel 6.2 i det nya direktivet om allmän produktsäkerhet inrätta och utse myndigheter med behörighet att övervaka produkternas överensstämmelse med de allmänna säkerhets- kraven. Medlemsstaterna skall också se till att dessa myndigheter har och utövar de befogenheter som behövs för att vidta sådana lämpliga åtgärder som åligger dem enligt detta direktiv. Denna skyldighet förelåg även enligt artikel 5 andra stycket direktiv. Av artikel 8.1 i det nya direktivet följer att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall ha befogenhet att bl.a. vidta sådana åtgärder som nämns i artikeln, t.ex. att förbjuda att en produkt släpps ut på marknaden och besluta att en produkt skall återkallas. Framför allt skall myndig- heterna enligt artikel 8.3 ha befogenheter att vidta nödvändiga åtgärder när produkter för med sig allvarlig risk. Med allvarlig risk menas enligt artikel 2 d alla allvarliga risker som kräver ett snabbt ingripande från offentliga myndigheter, även om risken inte har omedelbar verkan. I artikel 18.2 i det nya direktivet anges att medlemsstaterna skall säker- ställa att varje åtgärd som de behöriga myndigheterna vidtar och som begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden eller som kräver att den skall dras tillbaka eller återkallas, kan prövas vid behörig domstol. Detta överensstämmer med vad som gällde enligt direktiv. En åtskillnad görs således mellan beslut av behöriga myndigheter och prövning av domstol. Artikel 8.1 i det nya direktivet motsvaras av artikel 6.1 direktiv, där det dock endast anges att medlemsstaterna skall ha de befogenheter som krävs för att t.ex. förbjuda att en produkt släpps ut på marknaden och besluta om återkallelse. Enligt regeringens mening måste det nya direktivet i ännu högre grad än direktiv uppfattas så att de befogenheter som anges i respektive direktiv förutsätts tillkomma tillsynsmyndigheterna. Med tanke på hur central befogenheten att snabbt ingripa med förbud och ålägganden är enligt direktivet, kan det starkt ifrågasättas om det förfarande som föreskrivs i produktsäkerhetslagen uppfyller direktivets krav. Den snabbhet och effektivitet som en ordning med beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna för med sig utgör en viktig beståndsdel i den inre marknadens funktion. En effektiv marknadskontroll kompletterar principen om fri rörlighet för varor. Häri speglas också en av grund- tankarna bakom produktregleringen enligt den nya metoden, nämligen att ansvaret för att varor är säkra i första hand faller på näringsidkarna själva och inte som tidigare på förhandskontrollerande myndigheter. Det bör tilläggas att är det enda land inom EU vars allmänna lag om produktsäkerhet ställer krav på domstolsbeslut för ingrepp mot farliga varor. En ordning med beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna tillämpas redan enligt nästan samtliga svenska speciallagar på produkt- säkerhetsområdet. De enda undantagen är lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och lagen (1992:1328) om farliga livsmedels- Prop. 2003/04:121 imitationer, vilka lagar i stället har knutits till förfarandet enligt produkt- Även när det gäller varor som används inom arbetslivet får tillsynsmyndigheten, , själv meddela de före- lägganden och förbud som behövs. Ett ingripande med stöd av produktsäkerhetslagen är i princip inte mer långtgående eller mer betungande än ett ingripande enligt någon annan lag eller författning på produktsäkerhetsområdet. Direktivet syftar till att lagstiftningen om allmän produktsäkerhet fyller ut och kompletterar speciallagstiftningen om produktsäkerhet. Det innebär att ett ingripande mot en vara kan ske med stöd av såväl den allmänna produktsäkerhetslagstiftningen som speciallagstiftningen, om den senare saknar regler om särskilda säkerhetskrav eller åtgärder som finns i den allmänna lagstiftningen. Det är mot denna bakgrund nödvändigt att man åstadkommer en så enhetlig beslutsordning som möjligt. Den nuvarande bristen på sådan enhetlighet kan antas ha medverkat till att produktsäkerhetslagen inte kommit att fylla den kompletterande funktion i förhållande till speciallagstiftningen som har varit avsedd. framhållit innebär den tillämpning av den föreslagna lagen som tillsynsmyndigheterna är tänkta att genomföra stora krav på bedömningar och avvägningar av tekniskt komplicerade förhållanden och processuellt sammansatta frågeställningar. Enligt regeringens mening saknas emellertid anledning att anta att tillsyns- myndigheterna enligt den föreslagna lagen skulle vara mindre väl lämpade att göra sådana bedömningar och avvägningar än tillsyns- myndigheterna på det specialreglerade området. Härtill kommer, som påpekat, att tillsynen av varor som förs in från tredje land underlättas genom att tillsynsmyndigheten själv kan besluta om förelägganden och förbud. kan endast kvar- hålla farliga varor i , vilken tid förstås är otillräcklig för att utverka ett domstolsbeslut som förbjuder att varorna släpps ut på marknaden. Bland annat av denna anledning förekommer inte något strukturerat samarbete mellan och på produktsäkerhetsområdet. Den nuvarande ordningen har främst motiverats med rättssäkerhets- skäl. Den i flera lagstiftningsärenden uttryckta tveksamheten mot att ge tillsynsmyndigheterna beslutsbefogenheter måste emellertid ses mot bakgrund av att produktsäkerhetslagen inte innehåller något allmänt säkerhetskrav, utan detta har kommit att fastställas av Marknads- domstolen i varje enskilt fall. Enligt regeringens mening inger en ordning med beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna inte några betänkligheter när det i lagen finns ett uttryckligt säkerhetskrav som skall tillämpas av tillsynsmyndigheterna. Rättssäkerhetsintresset tillgodoses också genom att en tillsyns- myndighets beslut skall kunna överklagas till domstol. Härtill kommer att domstolen har möjlighet att besluta om uppskjuten verkställighet, s.k. inhibition, av ett överklagat beslut. Mot denna bakgrund framstår risken för att en enskild näringsidkare lider skada på grund av ett felaktigt beslut av en tillsynsmyndighet som mycket liten. Enligt regeringens mening måste näringsidkarnas rätts- säkerhet anses vara väl tillgodosedd även med en ordning som innebär beslutsbefogenheter för tillsynsmyndigheterna.