prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Detta gäller dock inte för sådana som bedriver verksamheten endast i syfte att betjäna den egna trafik- verksamheten. Varken infrastrukturförvaltare eller andra tillhandahållare är skyldiga att tillhandahålla s.k. extra tjänster enligt punkt 4 i bilaga II. Med extra tjänster avses tillträde till telekommunikationsnät, tillhandahållande av extra information och teknisk kontroll av rullande materiel. Tillträde till telekommunikationsnätet kan dock ingå som en del av utnyttjandet av framkomlighet på infrastrukturen, se avsnitt 14.1 och 14.2. Tjänsterna omfattas enligt direktivet av ett krav på tillhandahållande på icke-diskriminerande villkor. Tjänsterna kan endast vägras en organisatör eller utförare av järnvägstrafik om denne kan få tillgång till de efter- frågade tjänsterna i någon annan anläggning. Alternativet måste dock vara praktiskt användbart sett från den berörde organisatörens eller utfö- Även i detta fall bör sådan tjänsteverksamhet som ett Prop. 2003/04:123 järnvägsföretag bedriver uteslutande i syfte att betjäna företagets egna trafikverksamhet undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. Tjänster som utförs i en anläggning omfattas också av kravet på till- handahållande på icke-diskriminerande villkor. Detta tar sig främst uttryck i krav på prissättningen av tjänsterna, se avsnitt 15.3. Regeringens förslag: Infrastrukturförvaltaren skall ta ut konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande avgifter för utnyttjande av järnvägs- infrastruktur i enlighet med principer som anges i EG-direktiven. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att avgifterna för hur järnvägs- infrastrukturen skall utnyttjas inte bör fastslås i detalj med hänsyn till det pågående arbetet med system för infrastrukturavgifter hos Europeiska gemenskapernas kommission. kationsanalys () anser att lagstiftningen bör utformas så att den säkerställer att avgifterna motsvarar ett allmänintresse och en gemensam vilja att uppnå samhällsekonomisk effektivitet i stället för att skydda eller främja en viss verksamhet. Tågoperatörerna påpekar att eventuella änd- ringar av banavgifterna måste genomföras på ett sådant sätt att konkur- rensförhållandena på transportmarknaden inte snedvrids. Naturvårds- verket menar att järnvägstrafiken har en viktig roll i utvecklingen mot ett hållbart transportsystem varför det är väsentligt att avgifterna läggs på en sådan nivå att dess konkurrenskraft inte försämras i förhållande till andra trafikslag. Övriga remissinstanser delar i princip utredningens förslag eller har inte något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: upprepar att man anser att avgifterna för hur järnvägsinfrastrukturen utnyttjas, i avvaktan på EG-kommissio- nens arbete med förslag till system för infrastrukturavgifter, inte skall fastställas i detalj. är i huvudsak positivt till förslaget, men påpekar att det är viktigt att regeringen på annat sätt, t.ex. genom verksamhets- styrning av , säkerställer att övergripande transportpolitiska syften uppnås. Skälen för regeringens förslag: tar infrastrukturförvaltaren ut avgifter för användningen av järnvägsinfrastrukturen. I förordningen (1998:1827) om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. har regeringen närmare preciserat avgifterna på statens spåranläggningar. Avgiftssättningen på privat järnvägsinfrastruktur är däremot inte för- fattningsreglerad. och har i avtal fastställt bl.a. att svenska staten . 2003/04:123 genom och genom Banestyrelsen, vardera skall erlägga en viss summa till Öresundsbrokonsortiet för nyttjandet av järnvägsanläggningen på Öresundsförbindelsen och att de båda länderna i utbyte mot denna betalning erhåller rätten att var för sig ta ut avgifter från tågoperatörer för nyttjandet av förbindelsen inom respektive lands territorium. Avtalet reglerar också avgifter för godståg som passerar den svenska respektive danska delen av Öresundsförbindelsen samt vilka avgifter som gäller för persontåg. I enlighet med avtalet anges i förord- ningen om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. också avgiften för persontåg och godståg på den svenska delen av Öresunds- förbindelsen. För trafik på anslutningarna till Öresundsförbindelsen, på de delar som ägs av , , utgår trafikavgifter i enlighet med de villkor som gäller för trafik på sta- tens spåranläggningar, vilket också framgår av förordningen. tar för både persontrafik och godstrafik ut banavgif- ter motsvarande de som tas ut på statens spåranläggningar. bestämmer avgifterna för trafik på . Avgifter för att utnyttja övrig infrastruktur i kommunalt eller privat huvud- mannaskap regleras mellan trafikutövare och aktuell infrastruktur- förvaltare. En fungerande internationell järnvägsmarknad kräver en gemensam syn på banavgifterna. Orimligt höga avgifter på vissa infrastruktur- förvaltares nät eller bristfälligt harmoniserade avgifter skulle påtagligt försämra den internationella järnvägstrafikens konkurrenskraft. Det finns därför goda skäl för att den europeiska järnvägsregleringen även kommit att omfatta banavgiftsfrågor. Banavgifterna skall enligt direktiv /14/EG tas ut av och tillfalla infrastrukturförvaltaren. Avgifterna skall vara icke-diskriminerande. Detta ligger i linje med vad som också tidigare gällt i . I korthet innebär lagförslaget att staten lägger fast ramarna för avgifterna medan infrastrukturförvaltarna fastställer och debiterar avgifter för sina kunder. För arbetsfordon som infrastrukturförvaltaren själv eller någon på hans uppdrag använder skall givetvis ingen avgift tas ut. För järnvägs- relaterade tjänster är grundregeln att avgifterna regleras mellan leveran- törer och operatörer. Förslaget medför inga principiella förändringar avseende avgifts- nivåerna på Öresundsförbindelsen eller . De är bägge att betrakta som särskilda infrastrukturprojekt i enlighet med vad som sägs i avsnitt 15.2.3. Avgiftsnivåerna kan dock påverkas indirekt av juste- ringar av avgifterna på järnvägsnät som förvaltas av staten. Från att avgifterna på och övrig baninfrastruktur i kom- munalt eller privat huvudmannaskap tidigare varit oreglerade måste de regleras i enlighet med direktiv /14/EG. Mot bakgrund av att EG- kommissionen aviserade att den inte längre har som ambition att lägga fram ett ramdirektiv om infrastrukturavgifter eller bedriver annat utvecklingsarbete beträffande lagstiftningen inom järn- vägsområdet saknas skäl att skjuta en lagstiftning inom området . Regeringens förslag: Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur, som inte ingår i terminaler eller rangerbangårdar, skall inom ramen för förvaltarens kostnader för infrastrukturen fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. För infrastruktur som ingår i terminaler och rangerbangårdar skall dock avgift fastställas enligt 8 §. Infrastrukturförvaltaren skall kunna ta ut en extra avgift för utnyttjan- det av överbelastad infrastruktur. Har infrastrukturförvaltaren inte gjort eller genomfört en kapacitetsförstärkningsplan skall den extra avgiften dock inte kunna tas ut utan tillsynsmyndighetens godkännande. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningen upptas dock en avgift för miljöpåverkan och olycksrisk som en särskild avgift, som anges vara av skattekaraktär och därför skall fastställas av i en bilaga till lagen. Den avgiften skall vidare enligt utredningens förslag uppbäras och redovisas av infrastruktur- förvaltaren eller en myndighet och betalas in till staten. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns det ett starkt stöd för marginalkostnadsprissättning som grundläggande avgiftsprincip. påtalas dock behovet av ytterligare kunskaper om järnvägens marginalkostnader. Bl.a. av det skälet föreslår många remissinstanser en successiv anpassning av banavgifterna till att bättre spegla marginal- kostnaderna. instämmer i att det är lämpligt att bestämmer storleken på järnvägstrafikens miljö- och olycks- avgifter och att de redovisas på statbudgeten, med tanke på att dessa pålagor statsrättsligt kan betraktas som skatter. framhåller att miljö- och olycksavgifter bör vara relativt detaljerade och att åter- kommande justeringar förmodligen kommer att krävas. Av det skälet anser verket det som mindre lämpligt att tar ställning till dessa avgifter. instämmer i och för sig i utredningens resone- mang om extra avgifter för överbelastad infrastruktur men betonar sam- tidigt att även andra metoder än prissättning kan användas för att hantera de externa trängseleffekterna. anser att kostnader för trafik- ledning inte utgör en marginalkostnad. Verket instämmer i den försiktig- het vad gäller knapphetsavgifter som förordas av utredningen och anser att avgifter för överbelastad infrastruktur inte bör tillåtas utan ytterligare utredning och politiska överväganden. nikationsanalys () har svårt att förstå idén om att marginalkostnads- baserade avgifter behöver sättas rätt endast om trafikutövaren kan påverka de externa effekterna och kostnaderna. Institutet delar inte heller uppfattningen att marginalkostnader som beror på låg infrastruktur- standard skall bortses från vid prissättningen. anser att det bör finnas möjligheter att ta ut avgifter baserade på andra principer än marginalkostnaden i de fall underlaget för att bestämma en marginal- kostnadsbaserad avgift är otillräckligt. styrker förslaget men påpekar nödvändigheten av att samtliga transport- slag betalar avgifter som bygger på marginalkostnadsprincipen. Övriga remissinstanser delar i princip utredningens förslag eller har inte något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Järnvägsinfrastruktur i terminaler och ranger- bangårdar omfattades dock i förslaget av marginalkostnadsprincipen. Förslaget var vidare formulerat så att avgifterna, utöver de marginal- kostnader för förvaltaren som trafiken ger upphov till skulle, inom ramen för förvaltarens kostnader, inkludera och differentieras efter den miljö- och olyckskostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon på infrastrukturen. Remissinstanserna: Kammarrätten i påpekar att ett över- låtande av rätten att fastställa banavgifter till enskilda rättssubjekt för- utsätter att detta inte innefattar någon överlåtelse av normgivningsmakt. Kammarrätten efterlyser en fördjupad analys av om det är fråga om avgifter med tvångskaraktär, dvs. någon form av normgivning. Dom- stolen anser vidare att konstruktionen av miljö- och olycks- komponenterna inte torde uppfylla det krav på specificerat vederlag som uppställs för att fråga skall vara om en avgift. motsätter sig inte att en miljö- och olycksfallskomponent ingår i den ban- avgift som en statlig infrastrukturförvaltare får bestämma, så länge avgiften håller sig inom dennes självkostnader samt anser att det är vik- tigt att marginalkostnadsprincipen tillämpas likformigt för alla transport- slag. har inget att erinra mot förslagen om avgifter, sam- tidigt som det påpekar att beskrivningen i promemorian inte ger tillräck- lig vägledning för att verket skall kunna ha en klar uppfattning i frågan om skatt eller avgift. påtalar att ekonomiska styrmedel i tåg- planeprocessen inte kan införas utan att konsekvenserna grundligt utreds. instämmer i att det från transportpolitiska utgångspunkter innebär stora fördelar att behandla banavgifterna som avgifter och inte som skatt. stöder förslagets inriktning att definiera banavgifter i huvudsak som avgifter snarare än som skatter, eftersom det ger större möjligheter att snabbt kunna parera eventuella konkurrensstörningar. Tågoperatörerna ser positivt på att banavgifter fastställs enligt samma principer på det kapillära bannätet som på andra banor. Svenska lokal- trafikföreningen motsätter sig förslaget om avgifter för utnyttjande av överbelastad infrastruktur. Föreningen ser en fara för att kollektivtrafiken skulle drabbas vid en eventuell auktion av tåglägen, bl.a. som en följd av att resenärernas betalningsvilja inte fullt ut kommer till uttryck i biljett- priset. Skälen för regeringens förslag Den s.k. marginalkostnadsprincipen har varit en framträdande princip i svensk transportpolitik . I samband med trafik- politiska beslut fastslog sålunda att utgångspunkten bör vara att transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter motsvarar de sam- hällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Genom förordningen om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. fastställs även de marginalkostnadsbaserade banavgiftskomponenterna. Genom avtal med är förordningen också styrande för avgifterna på . Dagens marginalkostnadsrelaterade banavgifter på statens spår- anläggningar, enligt förordningen om avgifter för trafik på statens spår- anläggningar m.m., är följande. Dieselavgift, kr/l avgift, kr/l Spåravgiften tas ut per bruttotonkilometer, vilket innebär att den varierar med avseende på tågets totalvikt och den körda sträckan. Olycksavgiften tas ut per tågkilometer och är högre för persontrafik eftersom sådan trafik i större utsträckning sker i tätorter och därmed bedömts vara förknippad med större olycksrisk. Dieselavgiften tas ut endast för diesellinjetrafik och inte för dieselanvändning i samband med växling och rangering. Föreskrifterna i det direktiv som skall genomföras (2001/14/EG), innebär att avgiften för ansökan och utnyttjande av tåglägen, trafik- ledning och trafikinformation skall fastställas till den kostnad som upp- står som en direkt följd av den trafik som bedrivs. Regeringen anser lik- som utredningen att detta för svensk del bör tolkas liktydigt med att avgiften skall motsvara den kortsiktiga samhällsekonomiska marginal- kostnaden. Den kortsiktiga marginalkostnaden motsvaras av de externa samhällsekonomiska kostnader som orsakas av ett tillkommande tåg då järnvägsinfrastrukturens kapacitet och utformning hålls oförändrad. Tillämpningen av marginalkostnadsprincipen bör vad gäller järnvägs- nät som förvaltas av staten nu vidgas till att även gälla det som tidigare definierats som det kapillära bannätet, dvs. den delen av järnvägsnätet som inte utgörs av stom- eller länsjärnvägar. I enlighet med de intentio- ner som regeringen redovisade i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) föreskrivs i förordningen om avgifter för trafik på statens spåranläggningar m.m. att trafikavgifterna på dessa järnvägar skall motsvara av drifts- och underhållskostnaderna för detta bannät. Det kapillära bannätet bör nu i avgiftshänseende i princip hante- ras enligt samma ordning som andra delar av järnvägsnätet. För järnvägsinfrastruktur i terminaler och rangerbangårdar bör däremot den möjlighet som finns i direktivet att tillåta samma prissättning som för vissa tjänster (se avsnitt 15.3) utnyttjas. Detta gäller såväl statliga som privata infrastrukturförvaltare. Därigenom behöver priset inte begränsas till marginalkostnaden och det skapas förutsättningar för en lika- behandling av järnvägsinfrastruktur och annan infrastruktur (vägar och farleder) i terminaler. Det innebär också ett enklare regelverk för verk- samheten i terminaler och rangerbangårdar. Beträffande infrastruktur som inte förvaltas av staten krävs en påtaglig förändring av regelverket. Från en situation där avgiftsuttag tidigare varit oreglerat skall det nu regleras och följa vissa generella principer. Direktiven är uppbyggda från utgångspunkten att det finns ett flertal infrastrukturförvaltare, både statliga och privata, snarare än att markna- den domineras av en, statlig, infrastrukturförvaltare. De avgifter som regleras i direktiv /14/EG kan ur den synvinkeln betecknas som priser, som gäller mellan enskilda infrastrukturförvaltare och enskilda järnvägsföretag. Regleringen skulle alltså, oaktat att den domi- nerande infrastrukturförvaltaren (liksom järnvägsföretaget) är statlig, avse förhållandet mellan enskilda. Denna prisreglering skulle i enlighet med 8 kap. 2 § regeringsformen (RF), om den anses direkt normera för- hållandet mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget, kräva lagform. Det torde dock, liksom vid annan prisreglering, snarare anses som en förpliktelse för endast infrastrukturförvaltaren att, vid ingående av avtal med järnvägsföretaget, inte ta ut högre pris än det tillåtna. Där- igenom skulle det i och för sig vara möjligt att enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 RF bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Med detta betraktelsesätt kan självfallet inte ett avstående från statsmakterna att ytterligare reglera avgiftssättningen uppfattas som att någon norm- givningsmakt överlåts till enskilda rättssubjekt. Med hänsyn till de faktiska förhållandena på den svenska marknaden och statens dominans vad gäller infrastrukturen kan det dock falla sig naturligt att, åtminstone på område, uppfatta avgiften som just en offentligrättslig avgift. I varje fall torde det inte möta några hinder att vad gäller infrastruktur som förvaltas av staten konstruera avgiften som en offentligrättslig avgift. Den fråga som under alla förhållanden uppkommer är om den miljö- påverkan m.m. på avgifterna, som enligt direktivet får ske och som enligt det ovan återgivna svenska transportpolitiska beslutet skall ske, gör att avgifterna till någon del är att betrakta som en skatt. Om så är fallet kan endast besluta om avgiftsbaser och avgiftsnivåer. Någon dele- gation till regeringen är inte möjlig och inte heller kan infrastruktur- förvaltarna själva besluta om avgiften. Dessutom bör avgiften i sådant fall betalas in till staten och inte behållas av infrastrukturförvaltaren. Utan tvivel är det av praktiska och många andra skäl att föredra att avgifter kan fastställas av infrastrukturförvaltarna snarare än av riks- dagen. Därigenom skapas en flexibilitet som underlättar successiv justering av avgifterna, i syfte att parera oförutsedda förändringar eller stegvis skärpning av styreffekterna. Exempelvis kan nya typer av järn- vägsfordon kräva att avgifterna anpassas. Trögheter i systemet kan göra det olämpligt att över införa de höga emissionsavgifter som är långsiktigt motiverade. Om de marginella miljö- och olyckskostnaderna skall behandlas som en separat skatt istället för att hanteras genom diffe- rentiering av banavgiften som regeringen föreslår, måste ett system för uppbörd av skatten tillskapas. Vidare kommer det att kräva åter- kommande riksdagsbeslut för att ta ställning till förslag till successiva justeringar. I flera fall kommer besluten att behandla små intäktsbelopp. dag ger exempelvis den reducerade dieselavgiften en samlad intäkt på ca . Flexibilitet och överblick är också av avgörande betydelse för det transportslagsövergripande synsättet. Det skapar förutsättningar för att anpassningar av avgiftssystem för skilda transportslag kan ske i fas. Ett sådant bredare perspektiv är inte bara en utgångspunkt för transport- politiken, det krävs också enligt aktuellt EG-direktiv. En miljö- komponent som höjer de samlade avgiftsintäkterna får endast tas ut om motsvarande uttag görs för konkurrerande trafikslag. Direktivet fastslår att avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur skall betalas till infrastrukturförvaltaren och användas för att finansiera dennes verksamhet. Direktivet fastslår vidare att infrastrukturavgiften får ändras för att ta hänsyn till kostnaden för den miljöpåverkan som driften förorsakar. Miljökomponenten beskrivs sålunda som en del av en differentierad avgift och inte som en separat avgift eller skatt. Det torde således inte råda något tvivel om att avgiftskomponenter relaterade till miljö- och olyckskostnader, i direktivets mening, skall ses som avgifter som skall tillfalla infrastrukturförvaltaren och inte som skatter som skall tillfalla statskassan. Argumenten mot att anse att miljö- och olyckskostnaderna är av skattekaraktär har dock av utredningen bedömts inte vara tillräckligt starka. I utredningen föreslås därför att i en särskild bilaga till lagen fastställer vissa avgiftskomponenter och att dessa betalas in till staten. När det gäller gränsdragningen i allmänhet mellan skatt och avgift kan konstateras att RF inte innehåller någon definition av de två begreppen. Av förarbetena till RF framgår bl.a. att gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan någon direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Enligt regeringens mening torde en avgift som utgör vederlag för en myndighets eller annans kostnader i samband med en åtgärd som är rik- tad direkt mot den avgiftsskyldige uppfylla avgiftskriteriet. Att ta ut en avgift som täcker infrastrukturförvaltarens marginal- kostnader kan inte anses vara en skatt. Så länge avgiften håller sig inom infrastrukturförvaltarens självkostnader torde inte heller det förhållandet, att avgiften differentieras i förhållande till samhällets marginalkostnader för den miljö- och olycksfallpåverkan som utnyttjandet innebär, göra att det blir fråga om en skatt. Föreliggande lagförslag innebär att avgiften differentieras med avse- ende på slitage, miljö- och olyckskostnader, men helt håller sig inom ramen för förvaltarens kostnader för infrastrukturen. Enligt regeringens mening bör mot bakgrund av detta och med hänsyn till direktivets krav anses att avgiften, vare sig den tas ut av en privat eller statlig infra- strukturförvaltare, inte är en skatt, även om den också differentieras i förhållande till samhällets marginalkostnader för miljö- och olycksfall- påverkan. Beträffande järnvägsnät som förvaltas av staten innebär föreliggande förslag att , i likhet med andra infrastrukturförvaltare, fast- ställer avgifter i enlighet med lagen. Den nuvarande ordningen, där regeringen i förordning anger avgiftsnivåerna, bör sålunda överges. Regeringen kan dock föreskriva i vilken utsträckning sådana särskilda avgifter som behandlas i avsnitt 15.2.2 och 15.2.3 skall kunna användas på järnvägsnät som förvaltas av staten. För detta behövs, som Lagrådet påpekar, inget bemyndigande i lagen. Regeringen kan vidare fastställa trafikens marginalkostnader på en övergripande nivå, dvs. ange avgiftsintäkternas totala nivå. Det bör ske mot bakgrund av aktuella marginalkostnadsuppskattningar och aktuell trafikprognos. En sådan total avgiftsnivå skall givetvis uppfattas som indikativ. Om trafikvolymerna blir andra än vad som förutsatts leder det naturligen till att intäktsnivån vid korrekt satta avgifter avviker från den indikativa intäktsnivå som fastställts av regeringen. Det ankommer där- emot på att utforma avgiftssystemet. Detta ger regeringen en direkt möjlighet att säkerställa ett trafikslagsövergripande perspektiv vad gäller principer för värdering av marginella kostnader och värna balans i kostnadsansvarets tillämpning. Regeringen får ett instrument att säker- ställa att samma metodansatser och principer tillämpas för järnvägen som för andra transportslag. Att avgiften skall betalas till och användas av infrastrukturförvaltaren kan tyckas skapa en tveksam incitamentsstruktur. En uppgradering av banstandarden kan innebära att de marginella slitagekostnaderna sjunker, vilket i princip också skall innebära sänkta avgifter och lägre inkomster. I det här sammanhanget är det därför viktigt att betänka att banavgifterna aldrig kan vara det enda styrinstrumentet. För att effektivt underhåll och effektiva investeringar skall komma till stånd bör den typen av beslut fattas mot bakgrund av samhällsekonomiska bedömningar. Regeringen förordar således en konstruktion av banavgifterna som lig- ger närmare direktivet än det förslag som lagts fram av Järnvägs- utredningen. Sammanfattningsvis förespråkar regeringen en differentie- rad banavgift konstruerad som en s.k. flerdelad tariff.