prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i det kommunala utjämningssystemet. Ett nytt system för inkomstutjämning föreslås som i huvudsak innebär att staten finansierar utjämningen. Kommuner och landsting föreslås få ett inkomstutjämningsbidrag som beräknas utifrån skillnaden mellan de- ras beskattningsbara inkomster och ett skatteutjämningsunderlag som för kommuner motsvarar och för landsting av me- delskattekraften i landet. Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer skall i stället betala en särskild in- komstutjämningsavgift till staten. För bidragsberättigade kommuner fö- reslås bidragen beräknas utifrån av medelskattesatsen i landet 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån av medel- skattesatsen . För avgiftsskyldiga kommuner och landsting skall avgiften i stället beräknas utifrån av medelskattsatsen. Vid fastställandet av skattesatserna skall hänsyn även tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . Nuvarande system för kostnadsutjämning mellan kommuner och landsting bibehålls men vissa ändringar föreslås, främst att kostnads- utjämningen för vatten och avlopp samt kallortstillägg slopas. Ett statligt finansierat strukturbidrag vid sidan av det ordinarie ut- jämningssystemet föreslås. Strukturbidrag betalas ut med ett belopp som motsvarar utfallet av vissa delar av nuvarande kostnadsutjämning samt den del av bidragsminskningen till följd av de föreslagna förändringarna som överstiger av kommunens respektive av uppräknade skatteunderlag. Särskilda införandebidrag föreslås för åren 20052010. Genom in- förandebidrag begränsas den årliga negativa bidragsförändringen under perioden till högst av det uppräknade skatteunderlaget för kommuner respektive för landsting. Vidare föreslås att regleringsavgifter och regleringsbidrag införs dels för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, dels för att kunna upprätthålla de fastställda utjämningsnivåerna i inkomstutjäm- ningen. Den nya lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om kommunalekonomisk utjämning 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m................................................. Ärendet och dess beredning............................................................. utredningar och ändringar i utjämningssystemet .. Ett nytt system för inkomstutjämning ............................................. En statligt finansierad inkomstutjämning ......................... Verksamheter och kostnadsslag i kostnadsutjämningen ................. 6.1Verksamheter och kostnadsslag som utgår ur Vatten och avlopp ........................................... 6.2Verksamheter och kostnadsslag som överförs till ett statligt Nya verksamheter och kostnadsslag ................................. Faktorer för beräkning av kostnadsutjämningen ............................. 7.1Verksamheter och kostnadsslag där faktorerna förändras 35 Förskoleklass och grundskola......................... Individ- och familjeomsorg ............................ 7.2Verksamheter och kostnadsslag där endast uppdateringar 7.3Sammanfattning av verksamheter, kostnadsslag och faktorer i kostnadsutjämningen......................................... Regleringsbidrag och regleringsavgift ............................................ Administration och uppföljning av utjämningssystemet................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... 13 Ekonomiska konsekvenser .............................................................. 13.1Ekonomiska konsekvenser av förändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet exklusive införanderegler.......... Kommuner och landsting sammantaget.......... 13.2Ekonomiska konsekvenser av de föreslagna Utfallet för kommuner och landsting.............. Kostnaderna för införandereglerna ................. Förslaget till lag om kommunalekonomisk utjämning ..... 14.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m................................................. Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88)........................ Författningsförslagen i betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88)........................ Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) ........................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om kommunalekonomisk utjämning, 2.lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om inkomst- och kostnadsut- jämning för kommuner och landsting. Lagen innehåller även bestämmelser om strukturbidrag och införande- bidrag samt om regleringsbidrag och regleringsavgift. 2 § Med landsting avses i denna lag även kommuner som inte ingår i ett landsting. 3 § I denna lag används följande termer i den betydelse som anges här. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara in- komsterna för en kommun eller ett landsting enligt årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknade med uppräkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatte- underlagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret uppräknad med den procentsats som anges i 4 §. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multi- plicerad med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Skatteunderlaget och skattesat- sen för kommuner som inte ingår i ett landsting undantas från denna be- räkning. Standardkostnad: En för varje kommun eller landsting beräknad teore- tisk kostnad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som anges i 8 §, varvid kostnaden beräknas med utgångspunkt i faktorer som är av särskild betydelse för att belysa strukturella förhållanden. Strukturkostnad: Summan av standardkostnaderna för en kommun el- ler ett landsting. Bidragsminskning: En bidragsminskning föreligger i den mån nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt de lagar som upphävs genom denna lag ökat med ett enhetligt belopp per invånare, för kommuner och för landsting, är stör- re än nettot av en kommuns eller ett landstings bidrag och avgifter enligt 5, 6, 9, 10 §§, 11 § andra stycket, 12 § andra stycket, 15 och 16 §§, om dessa bestämmelser skulle ha gällt för . 4 § Vid beräkning av skatteutjämningsunderlaget skall procentsatsen vara för en kommun och för ett landsting. 5 § En kommun eller ett landsting vars skatteutjämningsunderlag är hög- re än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett inkomst- utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med den skattesats som fastställs enligt 7 §. 6 § En kommun eller ett landsting vars skatteutjämningsunderlag är lägre än det uppräknade skatteunderlaget skall betala en inkomstutjämnings- avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med den skattesats som fastställs enligt 7 §. 7 § Regeringen fastställer för varje län de skattesatser (länsvisa skatte- satser) som skall tillämpas vid beräkning av bidrag enligt 5 § och avgifter enligt 6 §. De länsvisa skattesatserna skall för bidragsberättigade kommuner fastställas utifrån av medelskattesatsen och för bi- dragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen sam- ma år. För avgiftsskyldiga kommuner och landsting skall de länsvisa skattesatserna i stället fastställas utifrån av medelskattsatsen . Vid fastställandet av de länsvisa skattesatserna skall hänsyn tas till skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i respektive län . 8 § För varje kommun beräknas standardkostnaden för 1.förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, 2.förskoleklass och grundskola, 4.individ- och familjeomsorg, 5.barn och ungdomar med utländsk bakgrund, För varje landsting beräknas standardkostnaden för hälso- och sjuk- vård. En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden för- delas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som reger- ingen meddelar. 9 § En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare . 2003/04:155 överstiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare har rätt till ett kostnadsutjämningsbidrag som motsvarar mellan- skillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller lands- tinget. 10 § En kommun eller ett landsting vars strukturkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga strukturkostnaden per invånare skall betala en kostnadsutjämningsavgift som motsvarar mellanskillna- den, multiplicerad med antalet invånare i kommunen eller . 11 § En kommun har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. En kommun som haft en beräknad standardkostnad för när- ingslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder eller för svagt befolk- ningsunderlag har rätt till bidrag med motsvarande belopp. En kommun som får en bidragsminskning som är större än 0,56 pro- cent av det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag motsvarande denna del av minskningen. 12 § Ett landsting har rätt till ett strukturbidrag enligt följande. Ett landsting som haft en beräknad standardkostnad för små landsting har rätt till ett bidrag med motsvarande belopp. Ett landsting som får en bidragsminskning som är större än 0,28 pro- cent av det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett bidrag som motsvarar denna del av minskningen. 13 § En kommun som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt infö- randebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget . Införandebidraget skall därefter minska av det uppräknade skatteunderlaget och utgå längst till och med . 14 § Ett landsting som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt infö- randebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 12 § tredje stycket och som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget . Införandebidraget skall därefter minska av det uppräknade skatteunderlaget och utgå längst till och med . 15 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnads- utjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnads- utjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden fördelas till kommuner respektive landsting som regleringsbi- drag, med ett enhetligt belopp per invånare i landet. 16 § Om statens samlade utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnads- utjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag, minskade med statens samlade inkomster från inkomstutjämningsavgifter och kostnads- utjämningsavgifter, är högre än statens anslag för dessa bidrag, skall skillnaden betalas av kommuner respektive landsting i form av regler- ingsavgift, med ett enhetligt belopp per invånare i landet. 17 § Avgifter och bidrag beräknas på grundval av antalet invånare i en kommun eller i ett landsting året före utjämningsåret och den indelning av kommuner och landsting som gäller vid början av ut- jämningsåret. 18 § beslutar under utjämningsåret preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun och lands- ting. En kommun eller ett landsting får under ut- jämningsåret till påtala brister och oriktiga uppgifter i un- derlaget för beslutet. fastställer bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting under utjämningsåret. 19 § Avgifter och bidrag enligt denna lag avräknas respektive betalas i samband med och på motsvarande sätt som vid utbetalning av kommu- nalskattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. 20 § beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen. 21 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidrag och avgifter enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . a)lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och lands- ting, b)lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och lands- ting, c)lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och lands- ting, samt d)lagen (1995:1517) om införande av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjäm- ningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om ut- jämningsavgift för kommuner och landsting. De upphävda lagarna gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgif- ter för och . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med Prop. 2003/04:155 särskilda bestämmelser om kommuns och annan me- nighets utdebitering av skatt, m.m. Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestäm- melser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1 skall ha följande lydelse. Det som sägs i denna paragraf om kommun och kommunalskattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstingsskattemedel samt kommuns begravningsavgiftsmedel. I fråga om slutavräkning av begrav- ningsavgiftsmedel gäller dock i stället bestämmelserna i sjätte stycket. En kommun har rätt att under En kommun har rätt att under visst år (beskattningsåret) av staten visst år (beskattningsåret) av staten skattemedel med ett belopp som skattemedel med ett belopp som motsvarar produkten av de sam- motsvarar produkten av de sam- enligt beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) (1990:324) om taxering till kom- om taxering till in- komstskatt (skatteunderlaget) året före beskattningsåret, före beskattningsåret, den skatte- den skattesats som har beslutats för sats som har beslutats för beskatt- beskattningsåret och de uppräk- ningsåret och de uppräknings- faktorer enligt tredje stycket som som har fastställts senast i septem- ber året före beskattningsåret. året före beskattningsåret. Senast skall regeringen, eller den myndighet reger- ingen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatteunderlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före be- skattningsåret. Den andra skall avse förändringen mellan året före be- skattningsåret och beskattningsåret. då riksdagsval hålls i sep- tember, får regeringen dock ändra redan fastställda uppräkningsfaktorer. Detta skall ske senast efter att regeringen avlämnat budgetpro- positionen. Lagen omtryckt 1973:437. Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191. Senaste lydelse 2003:888. ut kommunalskattemedel till kom- munerna skall avräkning göras en- tillägg för bidrag göras enligt 19 § utjämningsavgift för kommuner och lagen (2004:000) om kommunal- landsting, 6 § lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för avräkning göras enligt 6 § lagen om stöd och service till vissa funk- för kommuner för kostnader enligt tionshindrade och 16 kap. 8 § skat- lagen (1993:387) om stöd och ser- tebetalningslagen (1997:483). dare skall tillägg göras för bidrag enligt 10 § lagen (1995:1515) om ningslagen (1997:483) samt tillägg göras för bidrag enligt 6 § lagen och landsting, för bidrag enligt 6 § lagen (2003:887) om utjämnings- till kommuner för kostnader enligt bidrag till kommuner för kostnader lagen (1993:387) om stöd och ser- enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- Det belopp som framkommer skall rade samt för bidrag enligt 1 och 2 betalas ut med en tolftedel per må- §§ lagen (1995:1514) om generellt nad den tredje vardagen räknat från den 17 , varvid dag som Det belopp som fram- lagen (1930:173) kommer skall betalas ut med en beräkning av lagstadgad tid jäm- tolftedel den tredje var- ställs med allmän helgdag inte skall dagen räknat från den 17 i måna- den, varvid dag som enligt 2 § la- gen (1930:173) om beräkning av ningstillfällena i månaderna januari lagstadgad tid jämställs med all- och februari, skall utbetalningarna män helgdag inte skall medräknas. dessa månader grundas på samma Är kommunens fordran inte uträk- belopp som utbetalningen i de- cember månad det föregående året. När särskilda skäl föranleder det skall utbetalningarna dessa måna- får dock förordna att der grundas på samma belopp som utbetalningen skall grundas på ett Om något av de be- det föregående året. lopp som utbetalningen i måna- skäl föranleder det får skattemyn- digheten dock förordna att utbetal- grundats på inte motsvarar en tolf- ningen skall grundas på ett annat tedel av kommunens fordran, skall Om något av de belopp den jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen i april eller, om det är fråga om ett på inte motsvarar en tolftedel av större belopp, fördelas på utbetal- jämkning som föranleds av detta ske i fråga om utbetalningen eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna , månader. En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Därvid skall en kommun som inte ingår i ett landsting behandlas som om den även ut- gjorde ett landsting. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare året före beskattningsåret. I motsatt fall skall skillnaden åter- betalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 no- vember året före beskattningsåret. Utbetalning eller återbetalning skall göras andra året efter beskattningsåret. En slutavräkning av kommunens begravningsavgiftsmedel skall ske när den årliga taxeringen efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den avgiftssats för begravningsavgiften som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga begravningsavgiftsmedlen. Om dessa överstiger de preliminära begravningsavgiftsmedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunen. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunen. Utbetalning eller återbetalning skall göras andra året efter be- skattningsåret. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen tillkallade en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda vissa frågor beträffande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar (dir. 2001:73). Kommitténs uppdrag var att analysera om målen för utjämnings- systemet uppnås i den del som avser utjämning för strukturella kostnads- skillnader och vid behov föreslå förändringar. Kommittén hade vidare i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning. Dessutom skulle kommittén undersöka möjligheterna till förenklingar av systemet samt lämna förslag till hur intäktsförändringarna för enskilda kommuner och landsting till följd av ändringar i systemet efter 2004 skall hanteras. Kommittén, som antog namnet , överlämnade betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kom- munsektorn (SOU 2003:88). Kommitténs sammanfattning av betänkan- det finns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har varit föremål för en bred remissbehandling. Yttranden har lämnats av 299 remissinstanser, varav bl.a. 229 kommuner, 19 lands- ting samt 36 andra organisationer och statliga myndigheter. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av re- missutfallet samt remissyttrandena i ärendet finns tillgängliga i Finans- departementet (dnr Fi2003/5201). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och de Gröna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har på samtliga punkter följt Lagrådets förslag. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitten 12 och 14.1. Därutöver har regeringen gjort vissa andra ändringar, huvudsakligen av redaktionell natur. infördes ett statligt utjämningsbidrag för kommuner efter förslag kompletteringsproposition (prop. 1991/1992:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Till grund för förslaget låg betänk- andet ekonomi i samhällsekonomisk balans (SOU 1991:98). Vid remissbehandlingen riktades kritik mot förslagen i betänkandet, framför allt beträffande den del som avsåg utjämning av kostnadsskillna- der. Det nya bidragssystemet kritiserades även för att det inte omfattade alla kommuner, vilket bl.a. innebar problem vid ekonomiska regleringar Prop. 2003/04:155 mellan staten och kommunerna. För landstingen tillämpades andra bi- dragsregler, vilket bl.a. skapade problem vid s.k. skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. Därför inleddes ett antal utredningsarbeten på området. En särskild utredare tillkallades med uppgift att föreslå en ny modell för kostnadsutjämning mellan kommunerna. Förslaget lades fram i be- tänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). En arbetsgrupp inom fick i uppdrag att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Arbetet redovisades i rapporten munal inkomstutjämning alternativa modeller (Ds 1993:68). Ytterligare en särskild utredare tillkallades med uppgift att se över utjämningssyste- met för landsting och landstingsfria kommuner. Förslaget presenterades i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). tillsattes en parlamentarisk kommitté, den s.k. Stats- bidragsberedningen, med uppgift att föreslå hur statens bidrag till kom- muner och landsting och utjämningen av de ekonomiska förut- sättningarna mellan dem skulle utformas. Beredningen skulle väga sam- man det underlag och de förslag som tagits fram i de ovan nämnda utred- ningarna samt de synpunkter som framförts vid remissbehandlingen av dessa och ta fram ett samlat förslag med bred politisk förankring. Bered- ningen lade fram sina förslag i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144). kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7) lade regeringen fram ett förslag till nytt utjämningssystem för kommuner och landsting som i stor utsträckning byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Under behandling av kompletteringspropositionen in- hämtades Lagrådets yttrande över förslaget till lag om utjämning av skat- teinkomster och kostnader i kommuner och landsting. Lagrådet avstyrkte förslaget med motiveringen att det inte var förenligt med bestämmelserna om den kommunala beskattningsrätten i 1 kap. 7 § andra stycket reger- ingsformen. ställde sig bakom de grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och utjämningssystem vad gällde syfte, inriktning, omfattning och införande (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 och 417).