prop · GR0365 · 2004-02-19 00:00:00 — I ett samarbetsprojekt mellan , och undersöktes hur passiv rökning påverkar förekomsten av luftvägsbesvär. Resultaten visade att passiv rökning signifikant ökar risken för alla de luftvägs- symptom som studerades, till exempel långvarig hosta, pip i luftvägarna och slembildning. Exponering i andra lokaler än bostaden gav mest besvär. I staden , , infördes ett temporärt rökförbud i offentliga miljöer från /2003. som rökförbudet gällde i staden fick sjukhuset ta emot fyra hjärtinfarktfall från staden. innan rökför- budet infördes, fick stadens sjukhus ta emot i genomsnitt sju patienter med hjärtinfarkt från staden. som kom till sjukhuset från andra delar av sjukvårdsregionen var kon- Prop. 2003/04:65 stant . 6.3Förbud mot rökning i serveringsmiljöer Regeringens förslag: Förbud mot rökning i restauranger och på andra serveringsställen skall regleras i lag. Regeringens bedömning: Ett förbud mot rökning i serveringsmil- jöer är förenligt med bestämmelserna om skyddet för äganderätten i regeringsformen och om de mänskliga rättighe- terna och grundläggande friheterna. och Statens folkhälsoinstituts förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna förordar att rök- frihet skall införas medelst en lagändring. , , och är alla för att förbud genomförs medelst en lagändring. lyfter fram att frivilliga branschöverenskommelser inte skulle täcka alla näringsidkare i branschen, vilket skulle begränsa möjligheten att uppnå rökfria serveringsställen i enlighet med vad regering och riksdag uttalat. Riks- polisstyrelsen delar de övriga remissinstansernas bedömning att utveck- lingen går mot att serveringsmiljöer kommer att vara rökfria, men menar att det inte krävs en lagändring. Hotell- och Restaurang- företagare ifrågasätter om en lagändring krävs, även om organisationen lyfter fram att det finns en uppdelning bland medlemsföretagen där hälften är för en lagändring och hälften emot. har efterlyst en analys av huruvida ett förbud är förenligt med bestäm- melserna om skyddet för äganderätten i . Skälen för regeringens förslag och bedömning Att en person bestämmer sig för att sluta röka är ofta följden av psyko- logiska, sociala och andra faktorer i omvärlden. Samhällsinriktade strate- gier, exempelvis förändringar i personens närmaste miljö, att arbets- platsen görs rökfri eller att priset på tobaksvaror ökar är med andra ord viktiga. En stödjande miljö, i form av t.ex. rökfria offentliga lokaler, är viktig för att förebygga återfall bland de som slutat röka och stödja de som är i färd med att sluta. Det är också vanligt att en person försöker sluta använda tobak innan tobaksbruket kan avslutas. Det mest effektiva sättet att inom överskådlig tid minska den tobaks- relaterade ohälsan är att de som röker slutar med detta. Eftersom tobaksrökning utgör en så uttalad hälsorisk att varannan vanerökare av- lider i en tobaksrelaterad sjukdom har beslutet att sluta röka kraft- fulla effekter för hälsan. Den minskade risken för ohälsa och för tidig död som då följer är inte identisk för alla individer. Den bestäms av ett flertal faktorer: ålder då den enskilde började röka, antal rökta cigaretter per dag, antal år av rökning, risken för den speciella sjukdomen och den studerade sjukdomens uppkomstmekanism. Hur man än mäter är det dock tydligt att före detta rökare har bättre hälsa än rökare som fortsätter att röka. Det kan bland annat uttryckas i sjukfrånvaro eller som subjektivt upplevd hälsa, det vill säga den enskildes uppgift om det upplevda hälsotillståndet. För att antalet aktiva rökare skall minska krävs även att de statliga insatserna inriktas på att minska antalet som börjar använda tobak, och då särskilt bland ungdomarna. Det har visat sig att av de som regelbundet använder tobak har majoriteten börjat under tonåren. infördes en regel om rökfri arbetsmiljö i 8 § tobakslagen (1993:581). Enligt denna skulle arbetsgivaren svara för att en arbets- tagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetstagaren är verksam. Serveringslokaler undantogs från denna regel. har övertygande bevis framkommit om den passiva rök- ningens negativa påverkan på hälsan. Hälsoriskerna med passiv rökning är det viktigaste skälet till att frågan om rökfria serveringsmiljöer har diskuterats i den svenska folkhälso- och arbetsmiljö- debatten. Ett avgörande argument är att de anställda har rätt till en arbetsmiljö som inte innebär onödiga hälsorisker. Restauranganställda har en ökad risk att drabbas av ohälsa som har samband med rökning. I regeringsbeslutet om att () skulle göra en utredning om rökfria serveringsmiljöer, ingick att lämna konkreta åtgärdsförslag för att målet som satts av riksdag och regering, dvs. rökfria serveringsmiljöer från , skulle kunna uppnås på frivillig väg. Redovisningen av de internationella erfarenheterna ger, enligt Statens folkhälsoinstituts mening, stöd för att införa restriktioner för att minska tobaksrökens skadliga effekter. I den internationella översikten har fram- kommit att är det enda land som har satsat på frivillighet för att införa rökfritt på serveringsställen. En överenskommelse har upp- rättats för att förbättra skyddet för de anställda från den passiva rökningens effekter. Den ger råd om hur efterlevnaden av gällande rätt inom hälso- och arbetsmiljölagstiftningen skall ske, samt ställer krav på att arbetsgivare vidtar nödvändiga åtgärder för att reducera eller eliminera exponeringen av tobaksrök. Genomförandet av den frivilliga överenskommelsen har, enligt myndigheten, kritiserats. Specifikt så lyfter fram en forskningsstudie från som har studerat inomhusluftens kvalitet på pubar och barer. Slutsatsen i den undersökningen är att den installerade ventilationen inte har kunnat eliminera passiv rök- ning. De rökfria avdelningarna hade inte tillräckligt god luftkvalitet. I denna studie är slutsatsen att det frivilliga samarbetet inte varit verksamt när det gäller att skydda personalen från passiv rökning. Det har också framkommit att både efterlevnaden och kännedomen i bl.a. London- området är låg om denna branschöverenskommelse. menar att de internationella erfarenheterna visar att lagstiftning är en nödvändig förutsättning för att åstadkomma rökfria serveringsställen. Myndigheten konstaterar att branschföreträdare har framfört att utvecklingen går mot rökfritt och att det inte finns skäl att påskynda utvecklingen. Myndigheten framhåller dock att endast en begränsad del av alla serveringsställen är rökfria och att om rökfria serveringsställen skall kunna bli verklighet inom överskådlig tid krävs lagstiftning. Sammanfattningsvis dras slutsatsen att varken den inter- nationella översikten eller genomgången av den svenska utvecklingen har visat på några incitament som på ett avgörande sätt skulle påskynda en frivillig utveckling. Mot bakgrund av FHI:s rapport och vad som i övrigt framkommit i ärendet finner regeringen att det krävs lagstiftning för att uppnå målet om rökfria serveringsmiljöer . Regeringen föreslår nu därför en sådan lagstiftning. Skyddet för näringsfriheten och andra fri- och rättigheter Med anledning av de synpunkter som vissa remissinstanser fört fram, finner regeringen att följande klargöranden behöver göras. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen (RF) får begränsningar i rätten att driva näring införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Enligt 2 kap. 18 § RF är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående mark- användning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen är i princip inte tillämp- liga på de situationer som är aktuella, men bör för fullständighetens skull ändå behandlas här. Med expropriation eller annat sådant förfogande avses olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsvärde som innebär ett överförande eller ianspråktagande av ett sådant värde. Den nu föreslagna regleringen avser varken expropriation eller annat sådant förfogande. Det kan dock inte uteslutas att det finns fall då vad som sägs i 2 kap. 18 § RF be- träffande markanvändning skulle kunna aktualiseras i de situationer som är i fråga, trots att regleringen inte avser markanvändning som sådan. innehåller inte något specifikt skydd för närings- friheten. Däremot sägs i artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till konventionen att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egen- dom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Bestämmelsen kan få betydelse t.ex. vid ingrepp mot den som bedriver en tillstånds- pliktig rörelse. medlemsstater har ett förhållandevis om- fattande handlingsutrymme vid den intresseavvägning som skall göras vid tillämpningen av bestämmelsen. Mot bakgrund av vad som redovisats gör regeringen följande be- Prop. 2003/04:65 dömning. Kampen mot tobaksrökning är i ljuset av dess långtgående skadeverk- ningar ett ytterst angeläget samhällsintresse. Detta gäller såväl aktiv som passiv rökning. Insatser mot rökning på serveringsställen är ett mycket viktigt inslag i dessa strävanden. Om de nu föreslagna åtgärderna alls skulle kunna anses innebära en inskränkning i pågående markanvändning och bestämmelserna i 2 kap. 18 § RF således aktualiseras i sig, saknas enligt regeringens mening likväl skäl att införa ersättningsbestämmelser. Regeringen gör därmed i detta lagstiftningsärende samma bedömning som vid införandet av , nämligen att inskränkningar i rådig- heten över mark och byggnader som motiveras av miljö- eller hälsoskäl normalt inte föranleder några ersättningsbestämmelser (se prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278; jfr den redovisning som lämnas författningsutrednings betänkande Vissa grundlagsfrågor, SOU 2001:19 s. 69 ff.). Utöver detta förtydligande av vad som påpekades i lagrådsremissen, anser regeringen att det inte finns skäl att göra några ytterligare uttalanden med anledning av vad Lagrådet anfört i denna del. Sammanfattningsvis råder det enligt regeringens mening ingen tvekan om att de åtgärder som föreslås ryms inom gränserna för vad som är tillåtet enligt såväl RF som . 6.3.2Rökförbudets omfattning och ikraftträdande Regeringens förslag: Rökning skall fr.o.m. vara för- bjuden i restauranger och på andra serveringsställen, utom när servering sker utomhus. Det skall dock vara möjligt att inrätta speciella rökrum. och Statens folkhälsoinstituts förslag: Rökfrihet införs i serveringslokaler på restauranger och andra serveringsställen. Möjlighet ges för innehavaren att inrätta rökrum i någon eller några delar av lokalerna som särskilt avsätts för detta. Ser- vering eller annan verksamhet får inte bedrivas där. Rökning kan endast tillåtas i ett rum varifrån röken inte sprids till övriga delar av lokalen. Remissinstanserna: Remissinstanserna är till övervägande del positiva till ett rökförbud på restauranger och serveringsställen, i enlighet med de förslag som ges av och . En stor del av remissinstanserna vill utesluta möjlig- heten för serveringsställena att inrätta rökrum. Till de remissinstanser som förordar att serveringsställena inte skall få inrätta rökrum hör , , , TCO samt . Några avstyrker dock förslaget om rökförbud, bl.a. och Hotell- och Restaurang- företagare (). pekar på risken för ordnings- störningar. Hotell- och Restaurangföretagare och Rikspolis- styrelsen anför att ett rökförbud eller avskilda rökavdelningar skulle ställa omöjliga krav på kontroll. SHR samt vissa enskilda näringsidkare skulle dock kunna acceptera ett lagstadgat rökförbud för matsalar. näringsidkare inom kafé- och restaurangnäringen har emellertid gett sitt stöd till ett totalt rökförbud i serveringslokaler. Hotell- och restaurang- facket har uttryckt oro för att ett begränsat förbud skulle förflytta rökningen till andra delar av lokalerna. Skälen för regeringens förslag Vid tobakslagens (1993:851) tillkomst bedömdes ett absolut rökförbud på arbetsplatser som alltför långtgående. infördes dock en regel om rökfri arbetsmiljö i 8 § tobakslagen. Enligt denna svarar arbets- givaren för att en arbetstagare inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök i den arbetslokal eller det liknande utrymme där arbetstagaren är verksam. Regeln gäller dock inte serveringslokaler. I den allmänna debatten fram- hålls ibland att de risker som är förenade med passiv rökning i serve- ringsmiljöer skulle kunna motverkas genom krav på ventilation och genom fastställda gränsvärden för skadliga ämnen. Enligt vad regeringen erfar är det inte görligt att gå fram med gränsvärden för inomhusmiljön på restauranger och andra serveringsställen. Av den utredning som har genomfört av olika ventilationsmetoder framgår att för att anställda och gäster på serveringsställen skall skyddas från passiv rökning är rökförbud den enda genomförbara metoden. Det är inte tillräckligt på serveringställen med förbättrad ventilation, inte ens i form av s.k. rökburar, dvs. små utrymmen med särskilt installerad ventilation. Även om ambitionen endast vore att reducera tobaksröken och inte att åstadkomma rökfria serveringsställen skulle mycket kvalificerade ventilationsanordningar erfordras. Det skulle också medföra stora investeringskostnader för en bransch som till stor del består av små företag. Tillsynen av en sådan ordning skulle medföra inte obetydliga kostnadshöjningar såväl för enskilda företag som för tillsynsmyndig- heterna. Regeringen föreslår att lagstiftningen om rökfria restauranger och ser- veringsställen skall träda i kraft . Rökförbudet skall gälla alla restauranger och serveringsställen, samt genomföras fullt ut vid ett och samma tillfälle. Förbudet mot rökning avser dock inte utomhus- serveringar. Detta har på Lagrådets inrådan införts i lagtexten. Lag- ändringen medför en omställning för företagen. Regeringen har därför valt den ordningen att skall förflyta innan bestämmelserna om rökförbudet på serveringsställen träder i kraft. Regeringen anser inte att det föreligger skäl för att endast låta bestämmelsen omfatta en begränsad grupp av näringsidkare, med innebörden att en stegvis skärpning av lagen skulle ske över exempelvis en period . Det skulle då kunna medföra en snedvridning av konkurrensen inom näringen. Vidare skulle en avgränsning behöva göras mellan olika sorters näringsidkare, och problem kan komma att uppstå vid tillsynen. En sådan ordning medför, enligt regeringens mening, om- fattande nackdelar ur såväl konkurrens- som tillsynsperspektiv. Rege- ringen har mot den bakgrunden valt att föreslå att rökning skall vara förbjuden i restauranger och på andra serveringsställen. Det skall dock vara möjligt att inrätta separata rökrum, se avsnitt 6.3.3. Det är således regeringens mening att den föreslagna regleringen skall gälla alla serveringsställen som i näringsverksamhet serverar mat eller dryck, och där möjlighet ges till förtäring på stället. Det krävs inte att serveringsställena skall ha servering vid borden; även barer, pubar, diskotek och liknande omfattas. Exempel på andra serveringsställen är kaféer, konditorier och kantiner. Förutom de problem som skulle kunna uppstå ur såväl ett konkurrens- som tillsynsperspektiv, enligt ovan- stående, skulle en begränsning av rökförbudet till endast vissa typer av serveringsmiljöer även få negativa hälsoeffekter. Om vissa typer av serveringsställen skulle undantas, kan det förutses att en än högre exponering skulle ske i de lokaler där det fortsatt skulle vara tillåtet med rökning. Hälsan för arbetstagarna i dessa miljöer skulle därmed för- sämras ytterligare. Det är också tydligt att de ventilationslösningar som finns i vissa barer endast är inriktad på personalen bakom disken och inte på den personal som befinner sig i övriga delar av serveringslokalen. Ett serveringsställes eller restaurangs alla lokaler omfattas av denna ändring av tobakslagen, exempelvis garderob, hall och dansgolv. Inga undantag medges för övriga former av lokaler eller biutrymmen. Detta gäller även lokaler av mer tillfälligt slag, exempelvis tält och liknande utrymmen med väggar och tak. Det saknar således betydelse om installa- tionen är fast eller provisorisk. Anledningen till att regeringen väljer att även biutrymmen skall omfattas av rökförbudet är framför allt att astmatiker, allergiker och andra personer som är känsliga för rök skall ges en reell möjlighet att besöka och arbeta i restaurangerna. För det fall biutrymmen skulle undantas blir tillgängligheten fortsatt begränsad. Även de ställen som bedriver blandad verksamhet, t.ex. dansrestau- ranger, faller således under bestämmelsen. har undantaget från rökförbudet endast omfattat serverings- ställenas serveringslokaler. Biutrymmena har utgjort lokaler dit allmän- heten har tillträde (se prop. 1992/93:185 s. 54) och omfattas därför av rökförbud . Regeringen vill framhålla att lagändringen inte medför ett krav på att den enskilda näringsidkaren skall inrätta rökrum. Det medges i stället en möjlighet att inrätta särskilda rökrum. Förslaget att införa rökförbud på serveringsställen ligger i linje med tobakslagen i övrigt som har rökfritt som grundregel för lokaler dit allmänheten har tillträde. Regeringen menar också att det är angeläget att en reglering inte inne- bär att rökningen förflyttas från en del av serveringsstället till andra delar av lokalen. Stöd för denna inriktning ges bl.a. av Hotell- och restaurang- facket. Ett av de viktigaste argumenten för att införa ett rökförbud på serverings- ställen är skyddet för de anställdas hälsa. Det är nu andra arbetstagare fick rätt till en rökfri arbetsmiljö. Studier tyder på att skyddet för de anställdas hälsa skulle förbättras avsevärt i förhållande till dagsläget om rökrum, utan servering och möjlighet till förtäring, införs. Det skulle inte vara ett fullgott alternativ att endast begränsa rökning på vissa delar av serveringsställen, exempelvis matsalar, eftersom expone- ringen för tobaksrök då skulle kunna komma att öka för personal i de delar av serveringsstället där rökningen skulle vara tillåten. Passiv rökning på serveringsställen är naturligtvis ett större problem för de anställda än för gästerna som kan välja bort ett rökigt ställe. Men röken medför också hälsorisker för gästerna och åtgärden är därmed angelägen för det allmänna skyddet av människors hälsa. Den föreslagna lagändringen förutses öka tillgängligheten till restauranger och andra serveringsställen för exempelvis allergiker, astmatiker eller personer med känsliga luftrör. Många allergiker och astmatiker, som är känsliga för tobaksrök, måste avstå från att besöka serveringsställen på grund av att rökning är tillåten. Förslaget stämmer därför väl överens med för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Förslaget bidrar därmed till uppfyllelse av de nationella målen för handikappolitiken, där ett av delmålen är att skapa ett tillgängligt samhälle. Skyddet av ungas hälsa Ungdomar är en grupp som ofta tillbringar delar av sin fritid i kafémiljö, där rökning är vanligt förekommande och ses som socialt accepterat. har i sitt delbetänkande SOU 1999:137 Hälsa på lika villkor behandlat frågan om hur processen ser ut när ung- domar börjar använda tobak. Denna flerstegsprocess beskrivs också i en kunskapsöversikt över 46 forskningsstudier (Mayhew KP, Flay B R, Mott J A. Stages in the development of adolescent smoking. Drug and Alcohol Dependence 59:2000 s. 6181). Denna tillvänjnings- process behandlas även av i rapporten fria ungdomar hur når vi dit? Det finns kunskap om att tobaksde- buten inte är resultatet av ett välinformerat beslut . I stället är det en gradvis process som innehåller ett antal faser. De faktorer, främst av psykologisk och social natur, som främjar en tobaksdebut före- faller främst vara verksamma under tonåren. Så gott som alla ungdomar prövar på att röka. En mindre grupp befäster dock ett regelbundet tobaks- bruk. Den enskilde röker då för att bl.a. demonstrera samhörighet med gruppen. Förvånansvärt snabbt uppstår en tillvänjning med ett fysio- logiskt beroende av nikotin, och det är också orsaken till att ett tobaks- bruk sedan vidmakthålls. Mot bakgrund av ovanstående finner rege- ringen det angeläget att ungdomar ges en större möjlighet att få tillgång till rökfria miljöer. Anställdas inställning, m.m. Flera undersökningar visar att den allmänna opinionen blir allt mer positivt inställd till rökfritt på restauranger. En majoritet av svenska folket besväras av andras tobaksrök i kafé- och restaurangmiljöer. De flesta är också positiva till ett rökförbud på restaurangerna eller till rökfria delar i dessa. I Hjärt- och Lungfondens frivilliga register finns 838 serverings- ställen registrerade som rökfria. Antalet serveringsställen har successivt ökat . Det totala antalet torde röra sig om cirka 13 000, varav drygt 10 000 har alkohol- servering. Organisationsgraden bland företagarna är förhållandevis låg. Majoriteten av serveringsställena står utanför organisationerna. SHR har cirka 4 000 medlemmar, huvudsakligen restauranger med utskänknings- tillstånd. Traditionella konditorier, dvs. bagerier med serveringar, är organiserade i , som har cirka 550 medlemmar. Förbundet uppskattar att det finns cirka 1 000 konditorier. Därtill kommer så kallade coffee shops. Av en undersökning bland 600 restauranger, som SHR låtit göra, framgår att anser att förslag om totalt rökförbud på restauranger är bra. Av dessa 600 restauranger tror inte att ett rökförbud skulle inverka negativt på omsättningen, medan tror att det skulle göra det. I under- sökningen ingår inte gatukök, hamburgerrestauranger eller restauranger och kaféer med färre än fem anställda. Ungefär hälften av serveringspersonalen på restauranger med serve- ringstillstånd är oroliga för att den passiva rökningen på jobbet skadar deras hälsa. Uppskattningsvis arbetar drygt 60 000 personer på sådana restauranger. Av icke-rökarna oroar sig . Detta har framkom- mit i en undersökning utförd av på uppdrag av Hjärt- och Lung- fonden. Drygt hälften av hotell- och restauranganställda måste vistas i rökig miljö under hela eller en del av sin arbetstid. Drygt hälften av dem som vistas i rökig miljö upplever det som besvärande i högre eller lägre grad. Det visar en undersökning som Hotell- och restaurangfacket, Hotell- och restaurangföretagare och () låtit SCB göra . Undersökningen visar också att en femtedel av dem som vistas i en rökig miljö under hela eller en del av sin arbetsdag anser att de fått försämrad hälsa. Enligt samma undersökning skulle hälften av de hotell- och restaurang- anställda vilja ha en helt rökfri arbetsplats och knappt hälften skulle vilja ha särskilda rum eller avgränsade områden för rökare. En tredjedel vill ha rökförbud på restauranger. De flesta, av de hotell- och restauranganställda, tror på oförändrat antal gäster vid rökförbud.