prop · GR0345 · 2004-03-16 00:00:00 — vilket torde bli det vanliga utgörs denna av en kreditförsäkring av- seende ett visst åtagande eller kontrakt. En byggfelsförsäkring utgör där- emot en skadeförsäkring och avser ett visst objekt (småhus). En samman- blandning av dessa försäkringstyper kan förväntas leda till stora svårig- heter för försäkringsgivarna vid riskbedömning, återförsäkring och premiesättning. Med anledning av Lagrådets synpunkter har det inhäm- tats ytterligare synpunkter från försäkringsbranschen. Bland annat har framkommit att vissa försäkringsbolag inte har faktiska möjligheter att erbjuda båda slagen av skydd och därför, om lagstiftaren krävde ett sam- manhållet försäkringsskydd, skulle tvingas att lämna marknaden. Enligt vår bedömning är det därför i praktiken inte möjligt att lagstifta om ett sammanhållet försäkringsskydd. Till avgränsningen mellan de två skydden återkommer vi i följande avsnitt (se avsnitt 6.3.2). Lagen om byggfelsförsäkring är tillämplig enbart på byggnader för permanentboende. Fritidshusen faller alltså utanför lagens tillämpnings- område. Utredningen har föreslagit att lagen skall gälla även fritidshus, medan Prop. 2003/04:45 gjorde den motsatta bedömningen (se SOU 1997:177 s. 292). I avsnitt 5.1 har vi tagit ställning för att reglerna om avtalsskydd skall gälla också i fråga om fritidshus. De skäl som anfördes till stöd för den bedömningen främst de stora ekonomiska värden som ofta står på spel har enligt vår mening bärkraft även när det gäller färdigställande- och avhjälpandeskydd. Vad som framför allt kan föranleda tvekan om fritids- husen undantagslöst bör omfattas av de nya reglerna är de kostnader som detta kan föranleda. Detta gäller särskilt fritidshus av enklare slag som konsumenten huvudsakligen bygger själv. I och med att kravet på för- säkring eller färdigställandeskydd enligt vårt förslag kommer att omfatta enbart vissa större byggnadsåtgärder där behovet av ett gott konsum- entskydd är särskilt påtagligt menar vi dock att kostnadsargumentet inte kan tillmätas någon avgörande vikt. Tillämpningsområdet för lagen om byggfelsförsäkring bör därför utvidgas så att också småhus avsedda för fritidsändamål omfattas av lagen. Vi föreslår emellertid att reglerna utformas så, att hus skall kunna besluta om undantag från det obligatoriska skyddet (se nästa avsnitt). Regeringens förslag: När ett småhus uppförs, skall det alltid finnas en byggfelsförsäkring som tryggar konsumentens rätt att få fel i entre- prenaden åtgärdade. Om huset skall användas enbart för fritidsända- mål, skall kunna besluta om undantag från kravet på avhjälpandeskydd. Om bedömer att det behövs, skall en byggfelsförsäkring finnas också vid tillbyggnader och vid vissa ombyggnadsåtgärder som förutsätter att bygganmälan görs. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (se betänkandet s. 276280). Utredningen har dock föreslagit att det alltid skall finnas en byggfelsförsäkring i fråga om de aktuella om- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har godtagit utredning- Några remissinstanser har emellertid ifrågasatt om det är påkallat med en obligatorisk byggfelsförsäkring i andra fall än vid upp- förande och tillbyggnad av småhus för permanent bruk. ledes förklarat sig vara ytterst tveksamt till den föreslagna avgränsningen Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universi- tet har ansett att det bör övervägas att i stället bestämma reglernas tillämpningsområde genom en beloppsgräns. fastigheter och byggande vid Kungl. Tekniska Högskolan behövs det knappast ett mer omfattande skydd annat än i fråga om särskilt betydelse- fulla nybyggnads- och reparationsarbeten. framfört liknande synpunkter. Ytterligare några remissinstanser har varit kritiska mot att försäkringsplikten knyts till huruvida bygganmälan skall göras eller inte (jfr avsnitt 7). Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (utkastet till lagrådsremiss s. 8690). Utkastet innehåller dock inte något förslag om att skall kunna besluta om undantag från skyldigheten att ha en byggfelsförsäkring vid uppförande av fritidshus. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. har dock uttryckt tveksamhet till förslaget att i vissa fall skall besluta om när det behövs en byggfelsförsäkring. Enligt verket kan brist på resurser och kompetens hos byggnadsnämnderna påverka deras möjligheter att hantera den föreslagna ordningen vad gäller ombygg- nadsåtgärder. Verket har också ansett att det bör gälla samma regler för småhus och flerbostadshus. Skälen för regeringens förslag: I föregående avsnitt har vi förordat att konsumenten bl.a. skall ha tillgång till något slag av garanti för att fel i entreprenaden blir åtgärdade (avhjälpandeskydd). Liksom har varit fallet med den s.k. småhusgarantin bör skyddet omfatta fel som fram- träder upp till från det att entreprenaden avslutades. Vi har också föreslagit att regler om detta skall tas in i lagen om byggfelsförsäkring. Vi kommer att redovisa våra överväganden om tillämpningsområdet för de nya reglerna. Tillämpningsområdet för reglerna om avhjälpandeskydd Lagen om byggfelsförsäkring omfattar uppförande av bostadshus som är avsedda att, helt eller till övervägande del, användas för perma- nent bruk. Lagen omfattar också andra åtgärder som förutsätter bygg- anmälan enligt och som avsevärt förlänger byggnad- ens brukstid. Vi har ovan konstaterat att det har funnits en viss osäkerhet om lagen över huvud taget är tillämplig vid arbeten på småhus. Före- trädare för försäkringsbranschen har uppgett att det kan antas att upp- emot en fjärdedel av alla småhus som uppförs saknar byggfelsförsäkring eller motsvarande försäkringsskydd. Såsom lagen är utformad måste den emellertid anses gälla även småhus. En annan sak är att den inte har behövt tillämpas om bygget har omfattats av en småhusgaranti (jfr 1 § andra stycket lagen om byggfelsförsäkring). Den typ av småhusentreprenad som normalt innebär de största riskerna för en konsument är uppförande av småhus. Det är därför naturligt att det finns ett avhjälpandeskydd av nu aktuellt slag i samtliga fall där ett små- hus uppförs för att användas som bostad för permanent bruk. Den som låter uppföra ett sådant småhus bör alltså alltid vara skyldig att teckna en byggfelsförsäkring som tryggar avhjälpandet av sådana fel som fram- träder . Vi har i avsnitt 6.2 redovisat varför även fritidshus bör omfattas av kravet på avhjälpandeskydd. Enligt vår mening bör det emellertid finnas en viss möjlighet att göra undantag från kravet när det gäller fritidshus. Det förefaller exempelvis inte nödvändigt att ställa krav på byggfelsför- säkring i fråga om enkla sommarstugor, som kanske saknar el, vatten eller avlopp. Det gäller särskilt om byggherren själv utför hela eller mer- parten av arbetet (och denne därför som vi återkommer till i avsnitt 6.3.2 kan ha begränsad nytta av försäkringen). Vi föreslår därför att , vid handläggningen av bygganmälningar som avser uppförande av fritidshus, på begäran av byggherren skall pröva om en försäkring behövs. För denna prövning bör annars gälla vad som sägs nedan om prövningen vid om- och tillbyggnader. I vilken utsträckning bör då motsvarande krav på avhjälpandeskydd uppställas vid andra slag av småhusentreprenader, dvs. om- och tillbygg- nader? Utredningen har gjort bedömningen att skyddet bör ges en så full- ständig täckning som möjligt. Enligt utredningen bör kravet på för- säkring gälla sådana åtgärder som enligt 9 kap. 2 § första stycket 35 kräver bygganmälan. I praktiken skulle det innebära att försäkringskravet blir tillämpligt vid, utöver entreprenad som avser ny- eller tillbyggnad, entreprenadarbeten som avser sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar dess planlösning (se 9 kap. 2 § första stycket 3 ), installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i byggnader (se 9 kap. 2 § första stycket 4), samt installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörj- ning eller avlopp i byggnader eller inom tomter (se 9 kap. 2 § första stycket 5). På grund av de undantag från kraven på bygganmälan som finns i 9 kap. 3 § kommer dock det av utredningen före- slagna kravet på försäkring inte att omfatta t.ex. ommålning av fasad eller byte av fasad- eller takbeklädnad, om byggnadens karaktär inte ändras väsentligt. Vi kan se vissa fördelar med utredningens förslag. Såsom flera remiss- instanser har varit inne på kan det emellertid sättas i fråga om inte för- slaget i vissa fall för onödigt långt. När man tar ställning till i vilka fall det skall ställas krav på byggfels- försäkring måste det enligt vår mening beaktas att det vanligen är kon- sumenten som slutligen får bära kostnaden för försäkringen. Ju vidare tillämpningsområde som reglerna om byggfelsförsäkring får, desto mindre blir konsumentens möjligheter att väga risken för fel i entrepren- aden mot försäkringskostnaderna. Försäkringskostnadernas storlek talar för att man bör iaktta försiktighet när det gäller utsträckningen av ett försäkringstvång. Det kan härvid konstateras att kostnaden för en bygg- felsförsäkring som avser uppförande av ett småhus, enligt vad vi har erfarit vid kontakter med försäkringsgivarna, kan antas uppgå till i genomsnitt ca 11½ procent av den totala byggkostnaden. En förhållan- devis stor andel av denna kostnad är fast och avser administration, kredit- prövning m.m. Denna fasta kostnad för själva försäkringen överstiger ofta . Till detta kommer kostnaderna för den besiktning som försäkringen i princip förutsätter. Ett annat skäl att iaktta försiktighet när det gäller försäkringstvångets utsträckning är att det inte är helt klart hur stor felfrekvensen är vid andra slag av entreprenadarbeten än uppförande av småhus. Detta samman- hänger bl.a. med att det inte förekommer byggfelsförsäkringar, småhusgarantier eller motsvarande försäkringsskydd annat än vid upp- förande av småhus. Det är därför svårt att närmare bedöma hur ofta kon- sumenten kommer att ha nytta av en byggfelsförsäkring i samband med om- och tillbyggnadsåtgärder. En del åtgärder som faller in under i 9 kap. 2 § första stycket 35 representerar inte några större värden. Konsumentens extrakostnad för ett försäkringsskydd kan i så fall komma att utgöra en förhållandevis stor andel av de totala kostnaderna för åtgärden. Till detta kommer att försäkringen, likt nuvarande byggfelsförsäkringar, vanligen torde vara förenad med villkor om självrisk. Det kan därför antas att kon- sumenten, trots försäkringen, kan bli tvungen att själv bära en inte obetydlig del av kostnaden för avhjälpandet. I så fall kan såsom bl.a. har varit inne på konsumenten komma att ha ganska liten nytta av försäkringen. I samma riktning talar det förhållandet att de allra flesta fastighetsägare redan har villaförsäkringar eller motsvarande för- säkringar som ger ett visst skydd för bl.a. skador på system för vatten, värme, avlopp och elektricitet. Vi förordar därför, såvitt gäller till- och ombyggnadsåtgärder, att försäkringsplikten begränsas till de fall där behovet av försäkring är mera påtagligt. En begränsning av detta slag finns redan i lagen om byggfels- försäkring. Där sägs att en byggnadsåtgärd, för att träffas av försäkrings- kravet, skall avsevärt förlänga byggnadens brukstid. Såsom har framgått av betänkandet och några remissvar kan det emellertid sättas i fråga om bestämmelsen är helt och fullt relevant med avseende på småhus. Den omständigheten att det över huvud taget inte förekommer trots att lagen har gällt att någon typ av försäkring tecknas vid ombyggnads- åtgärder tycks bekräfta detta. Begränsningen av försäkringsplikten bör därför utformas på annat sätt. föreslog att försäkringsplikten skulle be- gränsas till uppförande av byggnad, tillbyggnad och sådana ändrings- arbeten som avses i 9 kap. 2 § första stycket 3 , dvs. ändringar som berör konstruktionen av bärande delar i byggnaden eller avsevärt påverkar dess planlösning. Som skäl för sitt förslag anförde utredningen bl.a. att förslaget säkerställde ett försäkringsskydd som täcker sådana fel i konstruktion, material och arbete som kan orsaka all- varliga och kostsamma skador. En sådan ordning kan dock enligt vår mening befaras föranleda tillämpningssvårigheter och bör inte införas. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har ansett att det bör övervägas att använda en beloppsgräns för att bestämma reglernas till- lämpningsområde. Otvivelaktigt skulle man med en sådan ordning bättre fånga upp de fall där behovet av ett gott konsumentskydd gör en för- säkring motiverad. En beloppsgräns skulle emellertid föra med sig svårigheter vid arbeten som utförs på s.k. löpande räkning. En försäkring måste ju tecknas innan arbetet utförs och det är inte säkert att det då går att fastställa något bestämt pris på entreprenaden. Enligt vår mening bör försäkringsplikten i stället avgränsas till att gälla i de fall då en ansvarig myndighet finner att en försäkring behövs. I utkastet till lagrådsremiss har föreslagits att ansvaret för denna prövning skall läggas på byggnadsnämnderna. har pekat på vikten av att nämnderna har erforderlig kompetens för detta. Vi anser för vår del att nämnderna har sådan kompetens, låt vara att vissa informations- och utbildningsinsatser inledningsvis kommer att vara nödvändiga. Enligt vår Prop. 2003/04:45 mening bör därför förslaget i utkastet till lagrådsremiss följas. bärande principen bör vara att konsumenten inte skall åläggas en med hänsyn till byggnadsåtgärdernas omfattning och art orimligt betungande försäkringsplikt. Vi föreslår därför att , vid handlägg- ningen av bygganmälningar som avser tillbyggnad eller sådana åtgärder som avses i 9 kap. 2 § första stycket 35 skall pröva om en försäkring behövs. Vid denna prövning bör nämnden särskilt beakta den beräknade kostnaden för byggnadsåtgärden, risken för allvar- liga fel och skador och försäkringspremiens storlek. I författningskom- mentaren återkommer vi till vilka förhållanden som särskilt bör beaktas vid nämndens ställningstagande. Rent allmänt kan sägas att det bör handla om den nytta som konsumenten kan ha av försäkringen mot kost- naderna för försäkringen. Nämndens beslut bör kunna överklagas av kon- sumenten. Det kan finnas skäl att på nytt överväga reglernas tillämpningsområde när de regler som föreslås har varit i kraft . Därvid bör bl.a. övervägas om såsom har förordat reglerna bör gälla även för flerbostadshus. Lagrådet har tagit upp frågan om något krav på avhjälpandeskydd skall uppställas när konsumenten själv utför byggnadsarbetena. Vi åter- kommer till den frågan i avsnitt 6.3.2. 6.3.2Ett tioårigt skydd mot fel och skador Regeringens förslag: En byggfelsförsäkring för ett småhus skall ge ett tioårigt skydd mot byggfel och skador som beror på byggfel. Tiden skall räknas från det att byggnadsarbetet godkändes vid en av för- säkringsgivaren angiven besiktning eller, om sådan besiktning inte har ägt rum, från det att arbetena godkändes vid en slutbesiktning enligt konsumenttjänstlagen eller från det att arbetet annars avslutades. För- säkringsbeloppet skall lägst uppgå till ett belopp som motsvarar de beräknade kostnaderna för den åtgärd som föranlett att försäkringen tecknades och som omfattas av försäkringen. Försäkringen skall liksom andra byggfelsförsäkringar kunna inne- hålla ett villkor om att ägaren skall svara för en självrisk per fel och skada. Den totala självrisken skall inte få överstiga ett och ett halvt prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Från för- säkringen skall kunna undantas fel och skador som normalt täcks av vissa andra slag av försäkringar. Liksom i fråga om andra byggfelsförsäkringar skall det vara möjligt att begränsa rätten till ersättning för fel som har vållats av byggnadens ägare. En sådan begränsning skall gälla även mot en senare ägare av byggnaden. En byggfelsförsäkring skall också få innehålla undantag för fel som omfattas av en lämnad garanti eller av det ansvar som näringsidkaren har för bristfälligheter som uppträder efter slutbesiktningen. Ett sådant undantag skall inte gälla om närings- idkaren inte fullgör sina skyldigheter eller åtaganden inom skälig tid. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens förslag (se betänkandet s. 283 f. och 287297). Utredningen har dock föreslagit att det undantag som förslaget medger för skador som täcks av andra försäkringar skall utformas som en uttömmande uppräkning av vissa vedertagna försäkringstyper. Utredningen har inte lämnat något för- slag om begränsning av den sammanlagda självrisken. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot utredningens förslag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har dock ansett att möjligheten att begränsa ersättning- en med hänvisning till andra försäkringar bör gälla enbart om den aktu- ella skadan faktisk täcks av en annan försäkring. Fakultetsstyrelsen har vidare ifrågasatt om möjligheten att begränsa ersättningen med hänsyn till att felet har vållats av byggnadens ägare bör gälla även om dennes oaktsamhet enbart har varit ringa. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsent- ligt med regeringens förslag (utkastet till lagrådsremiss s. 9096). Ut- kastet innehåller dock inte något förslag om begränsning av den sam- manlagda självrisken. Grunderna för beräkningen av lägsta tillåtna försäkringsbelopp per byggnad har angetts något annorlunda. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Bostadsgaranti och har ansett att försäkrings- tagaren bör svara för en självrisk per fel och skada. har å sin sida ansett att en sådan ordning är tveksam från ett konsument- perspektiv. Skälen för regeringens förslag En byggfelsförsäkring ger ett skydd mot byggfel och motsvarar i huvudsak det ena ledet, avhjälpandeskyddet (ansvarsutfästelsen), i den till det statliga bostadsstödet knutna småhusgarantin. Skillnaden är att försäkringen är relaterad till ett objekt, huset, medan ansvarsutfästelsen hänför sig till det avtal som har träffats mellan näringsidkaren och kon- sumenten. På så sätt kan byggfelsförsäkringen sägas ge ett något vidare och därmed även ett starkare skydd för konsumenten. Av särskild betyd- else är att byggfelsförsäkringen inte förutsätter att varje fel eller skada kan kopplas till en viss näringsidkare. Det ger konsumenten bättre möj- ligheter att få ersättning vid delade entreprenader o.d. Detta bör givetvis gälla även i nu aktuella fall. Avhjälpandeskyddets utsträckning i tiden De byggfelsförsäkringar avseende småhus som förekommer ger konsumenten ett skydd . Vi anser att detta bör gälla även i fortsättningen. Tioårsfristen börjar enligt gällande rätt löpa vid den besiktning som hålls efter anvisning av försäkringsgivaren. Det är natur- ligt att detta får gälla även . Normalt torde denna besiktning komma att samordnas med den som vi har föreslagit i avsnitt 5.2.5. Om försäkringsgivaren inte har föranstaltat om någon egen besiktning, bör fristen utan vidare räknas från det att arbetena godkändes vid en slut- besiktning enligt konsumenttjänstlagen. Om inte heller någon sådan besiktning har hållits, bör tiden i stället räknas från det att arbetet avslutades. Lagrådet har tagit upp gränsdragningen mellan färdigställandeskyddet och avhjälpandeskyddet och har påpekat att det med lagrådsremissens förslag kan uppkomma vissa dubbelförsäkringssituationer. Vi återkom- mer till denna fråga i avsnitt 6.4. I vilken form skall avhjälpandeskyddet tillhandahållas? Genom en försäkring av det slag som har tillhandahållits inom ramen för s.k. småhusgarantier kan konsumenten i vissa fall få bistånd av såväl ekonomisk som praktisk natur. Bl.a. kan konsumenten få hjälp att finna en annan näringsidkare som kan fullgöra det uppdrag som den ursprungliga entreprenören hade åtagit sig. Utredningen har funnit att det är svårt att finna en lagstadgad form för en försäkring som också inne- håller ett åtagande av praktisk natur. Vi delar den bedömningen. För- säkringen måste alltså inriktas på att trygga konsumentens ställning i ekonomiskt avseende. Man torde emellertid kunna utgå från att också försäkringsgivaren har ett intresse av att finna en lösning som gör att nödvändiga arbetena kan komma till stånd. Att den lagreglerade försäkringen måste inriktas på att ge ekonomiskt bistånd torde därmed inte leda till att konsumenten får ett sämre skydd än dagens småhusgaranti har gett. Undantag för fel och skador som täcks av färdigställandeskyddet eller av andra försäkringar I avsnitt 6.4 föreslår vi att det i lagen om byggfelsförsäkring skall tas in bestämmelser om ett färdigställandeskydd, tillämpliga när en närings- idkare har åtagit sig att för en konsuments räkning utföra arbeten som avser ett småhus. Som vi återkommer till i avsnitt 6.4 kan det uppkomma situationer då ersättning kan utgå både enligt byggfelsförsäkringen och färdigställandeskyddet. Detta kan undvikas om man, som Lagrådet har föreslagit, i lagtexten klargör att byggfelsförsäkringen omfattar fel och skador som visar sig efter slutbesiktningen. Härigenom undantas av- hjälpandet av s.k. slutbesiktningsanmärkningar från byggfelsförsäkring- ens tillämpningsområde. Något uttryckligt undantag för fel och skador som täcks av färdigställandeskyddet behövs därför inte. Från en byggfelsförsäkring får undantas fel och skador som normalt täcks av andra försäkringar, såsom fastighetsförsäkring, maskin- försäkring och allriskförsäkring (se 2 § första stycket 2 lagen om bygg- felsförsäkring). Denna möjlighet till undantag kom till efter påpekanden från för- säkringsbranschen. Man ansåg att premierna för byggfelsförsäkringen skulle bli orimligt höga om försäkringen också skulle täcka kostnaderna för sådana skador som regelmässigt täcks av andra försäkringar som en fastighetsägare har. Departementschefen förklarade sig vara medveten om att undantaget kunde leda till en viss urholkning av försäkrings- skyddet, eftersom det inte kunde uppställas några garantier för att bygg- och framtida ägare kommer att ha andra försäkringar. Risken för att fastighetsägarna inte skulle teckna sedvanliga försäkringar för fastig- heten ansågs dock vara mycket liten (se prop. 1992/93:121 s. 20). Från konsumentskyddssynpunkt är det givetvis önskvärt att byggfels- försäkringen innehåller så få undantag som möjligt. Den nu aktuella undantagsmöjligheten kan medföra att konsumenten står helt utan för- säkringsskydd om han eller hon saknar andra försäkringar eller har en försäkring med avvikande försäkringsvillkor. Mot detta måste emellertid vägas att, om undantagsmöjligheten togs bort, skulle det sannolikt leda till högre försäkringspremier, eftersom försäkringsgivarna i så fall vid sin riskbedömning måste utgå från att konsumenten saknar andra för- säkringar. Vi anser således, lika med utredningen, att möjligheten att i villkoren för en byggfelsförsäkring göra undantag för fel och skador som ersätts genom andra slag av försäkringar bör vara kvar. För att undvika att konsumenten i ett enskilt fall ställs helt utan för- säkringsskydd skulle, såsom Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds uni- versitet har varit inne på, möjligheten till undantag kunna utformas så att den gäller endast för skador som faktiskt täcks av en annan försäkring. I lagrådsremissen har vi argumenterat mot fakultetsstyrelsens förslag, bl.a. med hänvisning till risken för höjda försäkringspremier. Lagrådet har uttalat sitt stöd för fakultetsstyrelsens förslag och bl.a. ifrågasatt om risken för höjda försäkringspremier är så beaktansvärd att man av den anledningen inte bör välja den angivna lösningen. Med anledning av vad Lagrådet har uttalat har ytterligare synpunkter inhämtats från för- säkringsbranschen.