prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — De ingående faktorernas vikter i nuvarande kostnadsutjämning fastställdes utifrån underlagsdata och har därefter legat fast. Däremot görs en årlig uppdatering av antalet barn per kommun. Kommittén har gjort en ny beräkning av antalet heltidsbarn per kom- mun utifrån aktuell statistik. Uppgifter om antalet inskrivna barn i olika åldrar och omsorgsformer har utnyttjats liksom den under- sökning av barnens närvarotider i förskolan och skolbarnsomsorgen som genomförts av , dvs. efter det att maxtaxa införts. Jämfört med den tidigare beräkningen har vikterna för skolbarn sänkts till följd av att de genomsnittliga närvarotiderna blivit kortare. Vikten för sexåringar har justerats med hänsyn till införandet av försko- leklass (se avsnitt 7.1.1). Även de genomsnittliga närvarotiderna för 15- åringar har blivit något kortare jämfört med tidigare motsvarande under- sökning. När såväl skillnader i andelen inskrivna barn som skillnader i vistelse- tider och kostnadsvikter för olika omsorgsformer beaktas pekar det på att tidigare skillnader mellan kommunernas barnomsorgsbehov i stor ut- sträckning kvarstår. En enbart åldersbaserad barnomsorgsmodell, utan hänsyn till skillnader i barnomsorgsutnyttjande och vistelsetider, skulle ge en alltför dålig överensstämmelse mellan beräknad standardkostnad och redovisad kostnad. Endast av skillnaderna i redo- visade nettokostnader kan förklaras av en rent åldersbaserad barn- omsorgsmodell. Skillnaderna i barnomsorgsbehov mellan kommuner är således fortfarande alltför stor för att övergå till en enbart åldersbaserad utjämningsmodell. Regeringen delar kommitténs uppfattning att nu- varande utjämningsmodell för barnomsorgen bör bibehållas men behöver uppdateras. Faktorernas vikter fastställs med utgångspunkt från ett upp- daterat underlag för kommunernas faktiska barnomsorgsbehov, föräld- rarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och täthet. För att få en bättre förklaringsgrad bör skattekraften i beräkningarna begränsas uppåt till av medelskattekraften och nedåt till . Denna begränsning innebär en marginell förändring jämfört med nuvarande modell. Även täthetsmåttet bör begränsas uppåt och nedåt. Vidare bör beräkningarna anpassas till att den kommunala skolan ut- ökats med en förskoleklass. Det innebär att sexåringarnas tidigare del- tidsförskola utgår ur barnomsorgsmodellen. Antalet sexåringar och den genomsnittliga kostnaden per elev för förskoleklass bör därför ingå som en ny del i grundskolemodellen (se avsnitt 7.1.1). Den införda allmänna förskolan för fyra- och femåringar har dock inte kunnat beaktas eftersom erforderligt dataunderlag ännu inte finns tillgängligt. När sådant finns tillgängligt bör även denna förändring beaktas i kost- nadsutjämningen. Flera remissinstanser har påtalat att barnens etnicitet leder till merkost- nader. Regeringen delar denna synpunkt och anser att sådana merkostna- der kompenseras genom den införda delmodellen barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Kostnadsutjämningen för gymnasieskolan beräknas utifrån andelen ung- domar , en teoretiskt beräknad kostnad för inackordering och dagliga resor, gymnasiefrekvens samt att olika utbildningsprogram i gymnasieskolan kostar olika mycket. Kostnader för elevernas resor och inackorderingstillägg avser att beak- ta merkostnader för gles bebyggelsestruktur. I den beräknade total- kostnaden för kommunens gymnasieelever beaktas även skillnader i an- delen ungdomar som går i gymnasieutbildning. Kommittén har inte före- slagit några principiella förändringar i kostnadsutjämningen. Regeringen anser i likhet med kommittén att stabiliteten i de årliga ut- fallen av kostnadsutjämningen för gymnasieskolan kan förbättras om underlaget för beräkningarna baseras på medelvärdet av de två senaste årens programvalsfaktorer i stället för endast det senaste årets värde. anser att den föreslagna förändringen av program- valsfaktorn missgynnar snabba förändringar av programutbud i för- hållande till efterfrågan. Enskilda år kan i och för sig en kommun få ett ökat eller minskat tillägg/avdrag jämfört med dagens beräknings- underlag, men utslaget kommer emellertid ingen omför- delning mellan kommuner att äga rum till följd av denna förändring. Merkostnader för gles bebyggelsestruktur beräknas i nuvarande system för resor och inackorderingstillägg. Kommuner med ett litet elevunderlag och stora avstånd till andra gymnasieorter får genom denna ersättning en kompensation för detta oavsett om kommunen bedriver gymnasie- utbildning eller ej. För de kommuner som trots ett lågt elevunderlag be- driver egen utbildning fungerar den beräknade ersättningen som en kom- pensation för merkostnader för små gymnasieskolor. har på kommitténs uppdrag gjort en uppdatering av beräknade kostnader för elevernas resor och inackordering. För- ändringarna i den teoretiskt beräknade kostnaden för inackordering och dagliga resor innebär små förändringar sett på kommungruppsnivå, men för enskilda kommuner kan förändringen bli större. I kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvården delas befolkningen in i grupper som återspeglar olika stora vårdbehov. Landsting med gles be- byggelsestruktur kompenseras för de merkostnader som detta medför. Vidare finns ett tillägg till små landsting. Beräkningen av vårdbehovet sker i två separata modeller, en för vård- tunga personer och en för den övriga befolkningen. Vårdtunga personer omfattar av befolkningen och av sjuk- vårdskostnaderna. Dessa personer delas in i olika grupper med avseende på diagnos, ålder och kön. Den övriga befolkningen omfattar således resterande av be- folkningen och av kostnaderna. Personerna delas in i olika socioekonomiska grupper med avseende på kön, ålder, civilstånd, syssel- sättning, inkomst och boendetyp. Den nuvarande utjämningsmodellen är relativt ny och förefaller vara allmänt accepterad bland landstingen. Regeringen delar kommitténs slut- sats att det inte finns anledning att genomföra några förändringar av den principiella uppbyggnaden av kostnadsutjämningen för hälso- och sjuk- vården. Vissa justeringar och uppdateringar behöver dock göras. Generellt sett är överensstämmelsen mellan standardkostnader och fak- tiska kostnader god. Störst negativ avvikelse har lands- ting som enligt modellen har en standardkostnad som understiger genom- snittet medan de faktiska kostnaderna överstiger genomsnittet. Även landstingen i , , och har höga fak- tiska kostnader i förhållande till standardkostnaden. En förklaring till de högre kostnaderna i , och är en högre lönenivå. En annan förklaring för del är att man behållit en större del av hemsjukvården i samband med Ädel-reformen och att man därför växlat en lägre skattesats till kommunerna jämfört med andra landsting. Merkostnaden för finansieras därmed med en högre skattesats. Kommittén har även undersökt möjligheterna att förenkla den nuva- rande modellen genom att slopa de vårdtunga grupperna och i stället en- bart använda modellen för den övriga befolkningen. Detta ger dock en markant försämring av förklaringsgraden. Förklaringsgraden ökar ytter- ligare efter att kostnadsunderlaget uppdateras och kostnadsskillnaderna för HIV/aids beaktas. En märkbar förbättring av förklaringsgraden inträf- far när dessutom glesbygdsmodellen tas med. Träffsäkerheten försämras dock betydligt när delmodellen för små landsting tas med. Det finns inte något beräkningsunderlag bakom denna delmodell och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting är små. Delmodellen för små landsting bör därför som tidigare nämnts inte ingå i hälso- och sjukvårdsmodellen utan motsvarande kompensation bör överföras till ett nytt statligt finansierat strukturbidrag (se avsnitt 8). Viss kritik har riktats mot den nuvarande sjukvårdsmodellen för att den bygger på ett kostnadsunderlag som endast omfattar läns lands- ting. Detta kostnadsunderlag används eftersom det är det enda i landet som omfattar patienternas totala sjukvårdskostnader, inom såväl sluten som öppen vård. För att i möjligaste mån utvärdera detta underlag har kostnaderna för sluten vård i jämförts med motsvarande uppgifter från och med uppgifter från . Kostnaderna överensstämmer relativt väl trots att vissa avvikelser finns, främst i de äldsta åldersgrupperna. Delmodellen för den övriga befolkningen har visat sig utvecklas stabilt mellan åren. Däremot är variationerna i delmodellen för den vårdtunga befolkningen större. Variationerna orsakas av förändringar i andelen per- soner i olika vårdtunga grupper. En viss del av dessa förändringar är na- turliga och förklaras t.ex. av förändringar i befolkningsstrukturen i sam- band med befolkningsminskning eller befolkningsökning. Förutom dessa naturliga förändringar har det även hos några landsting förekommit rela- tivt kraftiga förändringar i antalet personer med vissa diagnoser. Mot bakgrund av dessa förändringar och upptäckten av vissa fel i till- Prop. 2003/04:155 lämpningen och definitionen av de vårdtunga grupperna har Social- styrelsen för kommitténs räkning gjort en översyn av de vårdtunga grup- perna och föreslagit vissa förändringar. har även sett över möjligheterna att ta bort diagnoser som inte är särskilt vårdkrävande. Resultatet visar dock att det är mer ändamålsenligt med breda definitio- ner, bl.a. för att olika praxis påverkar diagnossättningen. Några systema- tiska skillnader i diagnossättning mellan landstingen har emellertid inte kunnat påvisas. De merkostnader för sjukvården som uppstår om befolknings- underlaget är för litet har uppdaterats av med hänsyn till befolkningsfördelningen /02. Merkostnader för gles bebyggelsestruktur har därvid beräknats för fem delar av sjukvården; sjukhusvård, primärvård, ambulanstransporter, sjukresor och över- nattningsplatser vid vårdcentraler med långa avstånd till närmsta sjukhus. För att beräkna befolkningsunderlaget görs en fiktiv utplacering av sjuk- hus, vårdcentraler och ambulanscentraler. Merkostnader för sjukresor beräknas utifrån avstånden från invånarna till vårdcentralerna respektive sjukhusen. 7.3Sammanfattning av verksamheter, kostnadsslag och faktorer i kostnadsutjämningen Kostnadsutjämningen kommer att omfatta följande verksamheter och kostnadsslag. Av sammanställningen framgår även de faktorer som ligger till grund för beräkningen i respektive delmodell. Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skatte- kraft och befolkningstäthet. Åldersstruktur, glesbygd samt barn med utländsk bak- Åldersstruktur, bebyggelsestruktur och programval. Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, civil- stånd, utomnordisk bakgrund och glesbygd. -Barn- och ungdomsvård Barn till ensamstående föräldrar, barn med utländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folkmängdsstorlek upp till 75 000 invånare. Ensamstående kvinnor med barn, arbetssökande utan ersättning, flyktingar och övriga utländska medborgare, män med låg inkomst samt befolkningstäthet. Barn och ungdomar med ut- Barn med minst en förälder född utanför och -Gator och vägar Trafik- och klimatberoende slitage. Index baserat på faktiska kostnader. Index baserat på faktiska kostnader. -Administration, resor och Folkmängd, invånare per kvadratkilometer och tätorts- Prop. ning av antalet elever . antalet skolelever med de fem se- Eftersläpning av intäkterna vid kraftig ök- ning av folkmängden. Kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendeform, personer i vårdtunga grupper samt Verksamhet med delat huvud- Gleshet, arbetspendling samt tätortsstruktur. 8 Strukturbidrag Prop. Regeringens förslag: Ett statligt finansierat strukturbidrag skall införas vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet. Kommuner skall ha rätt till ett bidrag motsvarande standardkostnaden i nuvarande kostnadsutjämning för näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder samt svagt befolkningsunderlag. Kommuner som får en bidragsminskning till följd av de föreslagna ändringarna i nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem skall ha rätt till ett belopp motsvarande den bidragsminskning som överstiger av kommunens uppräknade skatteunderlag 2005. Landsting skall ha rätt till bidrag motsvarande standardkostnaden i nuvarande kostnadsutjämning för små landsting. Landsting som får en bidragsminskning till följd av de föreslagna änd- ringarna i nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem skall ha rätt till ett belopp motsvarande den bidragsminskning som överstiger av uppräknade skatteunderlag 2005. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens med undantag för storleken på de bidragsminskningar som skall berättiga till bidrag. Kommittén har föreslagit att ett belopp motsvarande den bidrags- minskning som överstiger av kommunens skatteunderlag resp- ektive av skatteunderlag skall utgå i bidrag. Remissinstanserna: En majoritet av kommunerna () och samtliga landsting anser förslaget acceptabelt eller har inte framfört nå- gon erinran däremot. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Läns- styrelsen i län, läns landsting, läns landsting och ett antal kommuner, anser att strukturbidraget borde ha en tydligare regi- onalpolitisk profil och att bidragsförändringar och regionalpolitiska bi- drag bör åtskiljas. Som redovisats i avsnitt 6.2 har bl.a. Skogsläns- gruppen framfört att delmodellen näringsliv och sysselsättning inte bör föras till strukturbidraget utan att den bör vara kvar som en separat del av kostnadsutjämningen med hänsyn till att sysselsättningen kan variera starkt mellan lokala arbetsmarknader över tiden. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 6.2 att de två delmodellerna näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag skall utgå ur kostnadsutjämningen. I av- snittet görs även bedömningen att tillägget för små landsting i hälso- och sjukvårdsmodellen bör behandlas på motsvarande sätt. Gemensamt för dessa delmodeller är, som närmare utvecklas i ovan nämnda avsnitt, att grunderna för att fastställa principerna för utjämningen och ersättnings- nivåerna avviker från övriga delar av kostnadsutjämningen eftersom det inte har varit möjligt att på objektiva grunder fastställa de merkostnader som anses uppkomma till följd av ett lågt befolkningsunderlag eller hög arbetslöshet. De förhållanden som har motiverat delmodellerna kvarstår dock. Kommuner med litet regionalt befolkningsunderlag kan tvingas ta på sig ett större åtagande genom att marknadsförutsättningarna är sämre för privata företag. Även förutsättningarna för samarbete och samverkan mellan kommuner kan påverkas negativt i områden med ett mycket be- gränsat befolkningsunderlag på en stor yta. Detta kan leda till en förhöjd kostnadsnivå. Regeringen anser att utfallet av de tre delmodellerna har en regional- politisk profil som det är angeläget att bibehålla men att denna kompen- sation, av skäl som anförts ovan, inte bör ges inom ramen för utjäm- ningssystemet. Regeringen föreslår därför att kommuner och landsting skall ha rätt till ett bidrag motsvarande standardkostnaden i nuvarande kostnadsutjämning på sätt som framgår av förslaget ovan. Regeringens förslag till förändringar i statsbidrags- och utjämnings- systemet i övrigt leder till stora intäktsminskningar för vissa kommuner och landsting. Den största förändringen beror på att kallortstillägget tas bort från kostnadsutjämningen (se avsnitt 6.1.2). Dessutom får 49 kommuner och 5 landsting bidragsminskningar i sam- band med att de fasta införandetilläggen inte längre kommer att utgå. Även andra förändringar och uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar leder till omfördelningar mellan kommuner och mellan lands- ting. För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting anser regeringen att genomslaget av de föreslagna förändringarna måste begränsas. Regeringen anser att en kommun bör klara omställningar i förhållande till utfallet av nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem motsvarande av kommunens skatteunderlag under förut- sättning att den får tillräckligt att genomföra erforderliga om- ställningar. En kommun med en sammantagen bidragsminskning till följd av de föreslagna förändringarna bör därför ha rätt till ett bidrag motsva- rande den bidragsminskning som överstiger av kommunens skatteunderlag. Landstingen bör klara omställningar motsvarande av skatteunderlag. Ett landsting med en sammanta- gen bidragsminskning till följd av de föreslagna förändringarna bör där- för ha rätt till ett bidrag motsvarande den bidragsminskning som översti- ger av skatteunderlag. Med bidragsminskning avses skillnaden mellan en kommuns eller ett landstings nettoutfall av nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem inklusive ett enhetligt belopp per invånare som motsvarar vissa rik- tade statsbidrag som utgått , för kommuner och 134 kro- nor för landsting, och nettoutfallet av det föreslagna utjämningssystemet, exklusive införanderegler och den del av strukturbidraget som beror av bidragsminskningen, under förutsättning att denna skillnad är negativ. Några remissinstanser anser att effekterna av bidragsförändringarna och de till strukturbidraget överförda delarna från nuvarande kostnads- utjämning bör hållas åtskilda. Regeringen anser dock, i likhet med kom- mittén, att bidragsminskningar över den här angivna nivån bör föras till det föreslagna strukturbidraget eftersom någon årlig omräkning av de olika delarna inte skall göras. Med den föreslagna utformningen kommer strukturbidrag att utgå till 94 kommuner och 6 landsting. Bidraget utbetalas utan en på för- hand given tidsbegränsning. betonar vikten av att kostnadsutjämningen en- dast hanterar strukturellt betingade kostnadsskillnader. Inom ramen för strukturbidraget pekar emellertid kommittén på möjligheterna att ge eko- nomiskt stöd till kommuner som står inför stora ekonomiska problem Prop. 2003/04:155 orsakade av annat än strukturellt, och förutsägbara, betingade kostnader. Hur den del av bidragsminskningen som understiger av kommunens respektive av skatteunderlag skall hanteras redovisas i avsnitt 9. Regeringens förslag: För kommuner och landsting negativa för- ändringar i bidragsgivningen skall inträda successivt. Kommuner och landsting som får en bidragsminskning skall under åren 20052010 få ett införandebidrag motsvarande ett belopp av sådan storlek att den årliga bidragsminskningen begränsas till för kommuner respektive för landsting beräknat på det uppräk- nade skatteunderlaget 2005. Kommitténs förslag överensstämmer inte helt med regeringens. Kommittén föreslår att den årliga bidragsminskningen skall begränsas till för kommuner respektive för landsting. mittén har även föreslagit att den totala bidragsminskningen under en 10- årsperiod skall uppgå till högst för kommuner och högst 0,5 procent för landsting beräknat på det egna skatteunderlaget. Remissinstanserna: Flertalet kommuner () och landsting () anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört nå- gon erinran däremot. Bland remissinstanserna finns såväl de som anser att införandereglerna är för långtgående som de som anser att de inte är Statskontoret anser att införandereglerna i det nuvarande systemet och strukturbidragen i det föreslagna systemet visar på svårigheterna att grunda systemet på klara principer. uppfattning är att statsmakterna måste ta ställning till dessa omställnings- problem öppet så att de i det enskilda fallet endera är uttryck för över- eller underkompensation i det nuvarande systemet och därför skall avvecklas eller är motiverade av regionalpolitiska skäl, som tills vidare talar för att de bör vara kvar. införandeperioden är för lång och att det nuvarande systemet riskerar att Flera kommuner, landsting och regionala kommunförbund anser också att införandeperioden är för lång. Flera kommuner, bl.a. Väs- terviks, och Ystads kommuner, anser att en samordning bör ske med införandet av utjämning av kostnader för verksamhet enligt la- gen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Skälen för regeringens förslag: Kommuner och landsting med nega- tiva förändringar bör ges att anpassa sina kostnader om bi- dragsminskningen överstiger en viss nivå. Genom det föreslagna struk- turbidraget (se avsnitt 8) undviks alltför drastiska förändringar för en- skilda kommuner och landsting till följd av de föreslagna förändringarna Genom strukturbidraget fångas bidragsminsk- ningar som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget upp för kommuner och landsting. För en kommun med en genomsnittlig skattekraft motsvarar av det uppräknade skatteunderlaget ca per invånare och för ett landsting motsva- Prop. 2003/04:155 ra ca per invånare. Detta utgör således den del av bidragsminskningen som inte täcks av strukturbidraget. Regeringen bedömer att flertalet kommuner med bidragsminskningar bör successivt klara omställningar motsvarande en utdebitering på utan skattehöjningar. För landstingen bör denna gräns sättas till . nivå motsvarar en utdebitering om ca per invånare för en kommun med ett ge- nomsnittligt skatteunderlag per invånare. Motsvarande siffra för lands- tingen är ca per invånare. För att åstadkomma en sådan be- gränsning föreslår regeringen ett införandebidrag som 2005 maximalt kan utgå av det uppräknade skatteunderlaget för kom- muner och för landsting. Bidraget trappas sedan ned motsvarande av det uppräknade skatteunderlaget för kom- muner respektive för landsting. Detta innebär att införande- bidrag kan utgå under maximalt , dvs. Genom den föreslagna konstruktionen av införandereglerna kan infö- randebidragens storlek per kommun respektive landsting beräknas redan vid införandet för varje enskilt år under hela införandeperioden. De sammanlagda utfallseffekterna för kommuner och landsting med positiva bidragsförändringar skall dock slå igenom fullt ut som förändringarna införs. Vid de årliga beräkningarna av utjämnings- systemet sker förändringar i bidrag och avgifter som beror på de årliga uppdateringarna av förändringar i skattekraft och struktuella för- hållanden. Sådana förändringar omfattas inte av införandereglerna utan får fullt genomslag. Flera kommuner anser att en samordning bör göras med införandet av kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet. Regeringen är medveten om att det finns kommuner som får negativa förändringar i både det ordinarie utjämningssystemet och i LSS-utjämningen. Regeringen anser dock att en samordning inte är lämplig, bl.a. mot bakgrund att de båda systemen har skilda införandeperioder. 10 Regleringsbidrag och regleringsavgift Regeringens förslag: Om summan av statens utgifter för inkomstut- jämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och in- förandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomst- utjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för bidragen skall skillnaden fördelas som regleringsbidrag till kommuner respektive till landsting. Om summan av statens utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kost- nadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomstutjämningsavgifter och kost- nadsutjämningsavgifter, är högre än statens anslag för bidragen skall skillnaden betalas som regleringsavgift av kommuner respektive lands- ting. Regleringsbidrag eller regleringsavgift bestäms till ett enhetligt belopp per invånare i landet, dels för kommunerna, dels för landstingen. Kommitténs förslag överensstämmer i princip med regeringens. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har framfört invänd- ningar mot att en regleringspost införs. Statskontoret anser att det vore bättre att uttryckligen basera garantin på en bestämd statsbidragsnivå. Även i län anser att en enklare modell för regler- ing mellan staten och kommunsektorn vore att låta garantinivån variera uppåt och nedåt, vilket skulle innebära att en regleringsavgift inte behö- ver tas ut. och förut- sätter att regleringsposten ligger fast och bara förändras om särskilda skäl föreligger.