prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — Transportörernas kontroll av de resandes handlingar kan - särskilt mot bakgrund av att bristande kontroll kan föranleda kostnadsansvar för återresa samt sanktioner - leda till att transportören bestämmer att en person som saknar fullständiga resehandlingar inte tillåts resa med ett visst färdmedel till . Frågan om en person får resa in i avgörs däremot av svenska myndigheter. Även en person som av transportören tillåtits resa till kan ju sedan av till exempel säkerhetsskäl nekas inresa av gränskontrollmyndigheten. Omvänt kan en person, som med annan transportör än den som nekat honom eller henne att resa, ta sig till landets gräns och beviljas inresa efter att ha ansökt om asyl. Dessutom kan en transportör av ordnings- eller säkerhetsskäl neka en person att resa även om resehandlingarna är i sin ordning. Transportörerna har således befogenhet att bevilja eller neka en person att resa till . Några remissinstanser har gjort gällande att det här skulle vara fråga om myndighetsutövning av transportörer i förhållande till resenärer. Innebörden av denna uppfattning torde vara att det inte är lämpligt att transportörer anförtros en sådan uppgift. Med begreppet myndighetsutövning avses utövning av offentlig makt i form av befogenhet att bestämma om bland annat skyldigheter för enskild. Någon sådan situation föreligger emellertid inte i de fall som är aktuella. Relationen transportörresenär vilar helt på civilrättslig grund. Den myndighetsutövning som är aktuell med avseende på resa till riktar sig till transportören och innebär en kontrollskyldighet för denne. Ett åsidosättande av denna skyldighet kan medföra ansvar för transportören. I förhållande till resenären sker myndighetsutövning först genom den prövning av hans eller hennes rätt att resa in i , som äger rum då vederbörande har anlänt hit. Regeringen delar således inte den uppfattning som ett par remissinstanser har givit uttryck för i denna del. Huruvida transportören har gjort den kontroll som kan krävas kommer, liksom , att få bedömas när frågan om åläggande av kostnadsansvar eller avgift prövas. Regeringens förslag: Transportörer som inte uppfyller sin kontrollskyldighet skall, om utlänningar avvisas för att de saknar de handlingar som behövs, betala en särskild avgift. Denna skall för varje utlänning bestämmas till högst . Frågan om avgift skall, liksom kostnadsansvaret för återförande, vara kopplad till att en avvisning verkställs. Om uppehållstillstånd beviljas skall avgiften inte tas ut. Avgiften skall dock kunna tas ut även i de fall ett lagakraftvunnet beslut om avvisning föreligger men detta inte har verkställts. Transportörer skall inte behöva betala någon särskild avgift, om de visar att de har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i , eller om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut Beslutet om avgift skall kunna överklagas till Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Länsrätten i har anfört att transportörers möjligheter att bedöma om en utlänning har rätt till uppehållstillstånd i många fall är begränsade. lagtexten i förening med förarbetena närmare bör ange dels hur transportörerna bör agera i fall då personer som önskar transport uppger att de är i behov av skydd, dels vilka omständigheter som vid eftergiftsprövningen skall anses tala för att en transportör har haft "goda grunder" för sin bedömning av de transporterades behov. avgiftens storlek anför länsrätten att ett föreskrivet maximibelopp utan närmare reglering av hur beloppet skall differentieras och utan vägledande förarbetsuttalanden kan medföra tillämpningssvårigheter för domstolarna och bristande enhetlighet i rättstillämpningen. särskilt som antalet ärenden kan förutsättas bli litet och någon praxis inte kommer att kunna utvecklas . vad som skall anses vara försvårande eller förmildrande omständigheter och regeringen bör i propositionen utveckla sin uppfattning om vilket belopp avgiften normalt bör uppgå till och vilka omständigheter som bör påverka avgiftens storlek i höjande eller sänkande riktning. län har tillstyrkt förslaget, men anser att det särskilt bör övervägas om avgiftsansvaret skall vara strikt. Länsrätten har anfört att hänsyn inte kan tas till svårigheter att upptäcka förfalskningar när det gäller att påföra Sådana svårigheter får istället beaktas vid frågan om eventuell befrielse från avgiften. Avgiftsskyldigheten kan göras mindre strikt genom att det i 9 kap. 2 § UtlL införs en skälighetsbedömning. har länsrätten anfört att i fråga om kostnadsansvar för återresa kan befrielse medges helt eller delvis. När det gäller den särskilda avgiften är det enligt förslagen inte möjligt att delvis befria från den. uppkomma fall då det finns särskilda skäl att sänka avgiften utan att hel befrielse kan komma ifråga. En möjlighet att helt eller delvis befria transportören från avgiftsskyldigheten bör därför införas. överprövande myndighet bör länsrätten ha samma möjlighet som beslutsmyndigheten att ta ställning till avgiftens storlek. JK anser att den möjlighet till befrielse från avgiftsskyldighet som föreslås om transportören har haft skälig anledning att anta att den resande varit i behov av skydd, och transportörers bevisbörda härför, inte får komma att tillämpas för snävt. har ifrågasatt om det finns fördelar med att låta beslutet om avgift kopplas till att en avvisning skall För att avgiften skall uppfylla kravet på avskräckande effekt måste den tas ut i nära anslutning till att en brist i kontrollskyldigheten har kunnat konstateras. Verket har förordat att avgift tas ut i samtliga fall och att transportören sedan får överklaga och anföra sina skäl för Verket har konstaterat att någon minimigräns nedåt inte är angiven och anför att bestämmelsen för att bli effektiv bör innehålla en lägsta nivå för avgiftens storlek. () anser att man bör skilja mellan transportörers kostnadsansvar för återförande och avgiftsskyldigheten för transportörer som brustit i sin kontrollskyldighet. Ansvar för kostnader för återförande kan endast uppkomma Den föreslagna avgiftsskyldigheten skall däremot vara Prop. 2003/04:50 en sanktion som skall tillgripas i de fall där transportörer inte fullgjort sin kontrollskyldighet och skall kunna påföras även om någon verkställighet inte sker. RPS anser därför att den särskilda avgiften inte bör vara kopplad till att ett avvisningsbeslut verkställs utan till att det vid inresan på objektiva grunder kan konstateras att utlänningen saknar pass eller inresehandlingar eller att dessa uppenbarligen är falska eller förfalskade. Reglerna om att påföra avgift bör vara tydliga och enkla att tillämpa och konsekvenserna förutsebara för transportörerna. RPS anser vidare att frågan om i vilka fall transportörer kan befrias från att betala avgift bör utvecklas. Även Statskontoret anser att det finns behov att ytterligare klargöra vilka omständigheter som skall föreligga för att en transportör skall kunna visa att han har haft "skälig anledning att anta att en utlänning hade rätt att resa in i ". har uppmärksammat att förslaget att sanktionsavgiften skall vara beroende av att avvisningsbeslut meddelas, kan innebära att situationer uppkommer då avgift påförs som inte kunde förutses för den uteblivna kontrollen. Verket har föreslagit antingen att sanktionsavgiften kopplas till transportörens uppgift att kontrollera utlänningens dokument och inte innehåller krav på att transportören även skall göra en bedömning av utlänningens möjlighet att få tillstånd i eller att förutsättningar för sanktionsavgift bör föreligga som huvudregel men att undantag görs i de ärenden där utlänningen meddelas uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande. Verket har också förordat att beslut om sanktionsavgift tas i nära anslutning till inresan och inte att beslut om sanktionsavgift och beslut om kostnadsansvar fattas . Verket har också framhållit att handläggningstiden i asylärenden är långa och detta bör inte gagna den transportör som brustit i sin kontrollskyldighet. Transportörer skall inte heller behöva göra några bedömningar om resenärers eventuella möjligheter att få uppehållstillstånd. Undantag bör normalt inte göras i dessa fall. Däremot anser verket att det vore rimligt att om myndigheterna i ett tidigt skede kan göra en bedömning att utlänningen är flykting, så skall transportören inte åläggas sanktionsavgift. har ifrågasatt om det i 10 kap. 10 § UtlL skall anges att avgiften skall betalas till . Vart avgiften skall betalas är främst en administrativ fråga som inte inrymmer myndighetsutövning, varför det bör vara tillräckligt att ange betalningsmottagare i utlänningsförordningen. anser att möjligheten till avgiftsbefrielse bör tillämpas generöst. Röda Korset har frågat sig hur befrielsegrunderna bedöms om det visar sig att en transportör gjort en felbedömning av en utlännings skyddsbehov. Amnesty anser att det är orealistiskt att transportörer skulle ha en möjlighet att skapa sig en uppfattning om en utlännings skyddsbehov under incheckningen. SAS har framhållit att om förslaget med ekonomiska sanktioner genomförs, innebär det att transportörer straffas dubbelt eftersom de har kostnadsansvar för återresa om en utlänning avvisas. Skälen för regeringens förslag Artikel 26.2 i och artikel 4 i rådets direktiv /51/EG förutsätter att det finns en sanktionsmöjlighet mot transportörer som från tredje land befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument. Tillämpningen av det transportörsansvar har haft har fungerat relativt väl. Från de tillämpande myndigheternas sida har dock förts fram att det inte haft någon egentlig avskräckande effekt på de transportörer som underlåter att göra kontroller. Att stå för återresan kan visserligen i vissa fall ställa till en del praktiska bekymmer och kan också bli en ekonomisk pålaga. Ofta blir det dock inte särskilt ekonomiskt kännbart för flygbolaget, eftersom passagerarna i många fall har en returbiljett som kan bokas om eller det finns obokade platser eller flygbolaget ingår i en allians varigenom återresan relativt enkelt kan ordnas med ett annat bolag i alliansen. I promemorian föreslås sanktionsavgift när transportörer inte fullgör sin kontrollskyldighet. Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot valet av sanktionsform. Regeringen instämmer i promemorians val av sanktionsform. Eftersom dagens transportörsansvar i stora drag har fungerat, och då det hos de myndigheter som tillämpat reglerna finns en viss erfarenhet, bör de nya reglerna så långt det är möjligt följa den ordning som gäller för utkrävande av dagens kostnadsansvar. Det är dessutom väsentligt att regelverket som helhet blir lätt att tillämpa och förutsebart för transportörerna. Detta talar för att reglerna om avgift och om kostnadsansvar för återförande utformas på ett så enhetligt sätt som möjligt. Transportörerna har en kontrollskyldighet. Underlåtenhet att fullgöra kontrollskyldigheten medför enligt regeringens förslag att en sanktionsavgift får tas ut. Transportörerna skall dock i vissa fall kunna befrias från avgift. Länsrätten i län anför att eftersom avgiftsskyldigheten enligt förslaget blir strikt kan hänsyn inte tas till svårigheter att upptäcka förfalskningar när det gäller att påföra avgiften och att sådana svårigheter istället får beaktas vid frågan om eventuell befrielse från avgiften. Länsrätten föreslår att avgiftsskyldigheten kan göras mindre strikt genom att i 9 kap. 2 § UtlL införa en skälighetsbedömning. Regeringen vill här framhålla att enligt förslaget åläggs transportörer att kontrollera att utlänningar innehar pass och andra tillstånd som krävs för att resa in i landet. Vad transportörerna vid sin kontroll bör upptäcka är avsaknad av och uppenbart falska handlingar. Om det visar sig att en utlänning innehar en resehandling som inte är en uppenbar förfalskning, kommer transportören inte att påföras någon avgift. Den grundläggande förutsättningen för att avgift skall påföras bör således vara att transportören bryter mot kontrollskyldigheten. Denna skyldighet har beskrivits i avsnitt 11.2. Vidare skall det vara fråga om utlänningar som avvisas därför att de saknar pass eller andra tillstånd som krävs för inresa i landet. Regeringen anser att det finns fördelar med att beslutet om avgift kopplas till en avvisning. Ett alternativ hade varit att, såsom görs i vissa länder, ta ut avgift i samtliga fall och sedan återbetala denna när grund för återbetalning föreligger. Regeringen menar dock att det är rimligare att staten avvaktar med bedömningen av om avgift skall påföras. Transportören måste annars ligga ute med ibland stora summor samt bevaka att återbetalning verkligen görs. Som regel bör det därför bli aktuellt att besluta om avgift först i samband med att ett avvisningsbeslut verkställs. Ansvaret kommer att gälla verkställighet av såväl lagakraftvunna avvisningsbeslut som avvisningsbeslut som verkställs utan hinder av att de inte vunnit laga kraft, till exempel då polismyndighet fattat beslutet eller då beslutat om avvisning med omedelbar verkställighet och beslutet inte inhiberats. I likhet med vad som gäller beträffande transportörernas kostnadsansvar kommer beslutet om avgift att fattas av eller en polismyndighet. Som utgångspunkt skall alltså gälla att om uppehållstillstånd på någon grund beviljas, blir det inte aktuellt att ålägga någon avgift eftersom avvisning inte skall ske i de fallen. Kopplingen till verkställighet kan dock inte göras utan reservationer. Målet med sanktionerna att förmå transportörerna att utföra en grundläggande kontroll kan knappast nås om transportörerna kan undgå ansvar när en utlänning lämnar in en ny ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Beslut om avgift skall således fattas även om en ny ansökan om uppehållstillstånd lämnas in och det lagakraftvunna avlägsnandebeslutet på grund av en sådan ansökan inhiberas eller ändras. En ny ansökan om uppehållstillstånd enligt den nämnda bestämmelsen innebär att utlänningar som skall avvisas eller utvisas enligt ett lagakraftvunnet beslut kan ansöka om ny prövning, trots att de befinner sig i landet. Möjligheten att ge in en ny ansökan innebär ett avsteg från huvudregeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. En ny ansökan får bifallas, om den grundar sig på omständigheter som inte har prövats tidigare i ärendet om avvisning eller utvisning och om utlänningen antingen är flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa det tidigare beslutet. Beslut om avgift skall fattas även i de fall då ett lagakraftvunnet beslut om avvisning föreligger men då verkställighet av praktiska skäl inte har kunnat ske. Även om utlänningen i de fallen i ett senare skede skulle få uppehållstillstånd, kommer ett sådant tillstånd att vara grundat på omständigheter som inte är intressanta för bedömningen av vilken kontroll transportören bort göra vid resan till . Detsamma skall gälla om verkställighetshinder enligt 8 kap. utlänningslagen har uppkommit eller om utlänningen håller sig undan verkställighet. Regeringens förslag innebär också att även om ett lagakraftvunnet beslut inhiberas enligt 8 kap. 10 a § UtlL skall avgift tas ut. Enligt den bestämmelsen kan ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda rikta en begäran till om inhibition av ett avvisningsbeslut eller ett utvisningsbeslut. Regeringen har i prop. 2003/04:59 föreslagit bland annat att 2 kap. 5 b § UtlL skall upphöra att gälla. Grunderna för befrielse från avgiftsansvar finns undantagssituationer i vilka transportörerna helt eller delvis kan befrias från betalningsskyldighet för återresan. Samma typer av situationer bör enligt regeringen gälla även i fråga om avgift. Avgift skall därmed inte åläggas om transportörerna visar att de har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i . Avgiftsskyldigheten bör kunna falla bort då transportörerna har haft goda grunder att anta att utlänningen hade rätt till uppehållstillstånd. Detta innebär inte att transportörerna skall försöka bedöma en persons ställning i förhållande till svenska regler om uppehållstillstånd och transportörsansvar. Det skulle däremot i något fall kunna förekomma att utlänningen saknar resehandlingar eller det framgår att de är uppenbart falska som transportören är av den uppfattningen att skyddsbehov föreligger men denne har svårt att komma i kontakt med någon myndighet eller UNHCR. Transportören kanske då väljer att låta en person stiga ombord. Inte heller skall transportörerna åläggas någon avgift om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Detta kan vara fallet när det av praktiska skäl varit omöjligt för transportörerna att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar, till exempel vid färjor, där ett stort passagerarantal omöjliggör en kontroll, eller vid flygningar där det flygbolag som är ansvarigt för transporten till inte av myndigheterna på avreseorten har tillåtits utföra erforderliga kontroller. Utgångspunkten är dock att även vid stora färjor skall en kontroll göras. Undantagsvis kan det också komma att te sig uppenbart oskäligt att ta ut avgift från det bolag som endast har svarat för sista delen av en resa. I allmänhet bör det dock kunna krävas att erforderlig kontroll företas just inför den sista sträckan. Ett eventuellt undantag för asylsökande Enligt artikel 4.2 i direktivet 2001/51/EG skall de sanktioner som skall tillämpas enligt punkten 1 i samma artikel inte påverka en medlemsstats skyldigheter i de fall när en tredjelandsmedborgare ansöker om internationellt skydd. Artikel 4.2 skulle kunna uppfattas så, att den ger utrymme för att underlåta sanktioner i de fall då utlänningar söker asyl. Syftet med detta skulle vara att så långt möjligt värna asylrätten. Mot en sådan tolkning talar dock artikel 4.1, av vilken det framgår att de åtgärder som medlemsstaterna skall vidta skall vara avskräckande, effektiva och proportionerliga. Ett generellt undantag för asylsökande skulle innebära att det i ytterst få fall av bristande kontroll skulle gå att påföra transportörer någon sanktion. De flesta utlänningar som anländer utan erforderliga resehandlingar ansöker nämligen om asyl, även om många av dessa ansökningar bedöms som uppenbart ogrundade och endast ett fåtal bifalls. Det är vidare väsentligt att det svenska regelverket som helhet blir lätt att tillämpa och att ansvaret blir förutsebart för transportörerna. Reglerna om avgift och om betalningsskyldighet för återförande bör därför utformas på ett enhetligt sätt. Varken eller direktivet 2001/51/EG ger utrymme för att inskränka den betalningsskyldighet för återförande som gäller . Det finns således inte någon möjlighet att underlåta betalningsskyldighet på den grunden att utlänningen söker asyl. Att inskränka transportörsansvaret enbart i den del som gäller avgift är därför inget realistiskt alternativ i syfte att värna asylrätten. En sådan tolkning av artikel 4.2 kan därför inte anses rimlig. Det är transportörens ansvar att visa att han har fullgjort sin kontrollskyldighet eller haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i . Transportören är den part som har möjlighet att ta reda på vad som har förevarit, redogöra för sina rutiner och visa anteckningar eller eventuellt kopierade handlingar. Motsvarande ordning gäller även enligt Chicagokonventionen. Det får dock inte ställas alltför höga krav på transportören. Sätten för transportörerna att visa detta är, bortsett från att åberopa eventuell dokumentation, att med hjälp av sin personal på plats redogöra för rutiner och förhållanden i det enskilda fallet. Om samråd har förekommit med till exempel myndighetspersonal eller UNHCR, bör även detta anges. Det finns exempel på lagstiftning i andra länder där transportörerna åläggs att kopiera handlingar. Enligt regeringens mening bör det dock överlåtas till transportörerna att bedöma om och när det finns anledning att dokumentera de resehandlingar som förevisas. Transportören bör dock kunna undgå ansvar om resehandlingarna dokumenterats, såvida inte myndigheterna kan visa att resehandlingarna var uppenbart falska eller tillhörde någon annan och att detta var uppenbart. Om transportörerna visar att de har gjort vad som varit möjligt för att kontrollera att erforderliga resehandlingar fanns, skall avgift således inte påföras. Direktivet 2001/51/EG anger att sanktionen skall vara avskräckande, effektiv och proportionerlig. När det gäller avgiftens storlek ger direktivet medlemsstaterna tre alternativ, nämligen att bestämma ett maximibelopp som inte understiger för varje person som har befordrats, att bestämma ett minimibelopp som inte understiger för varje person som har befordrats eller att bestämma ett maximibelopp, där schablonbelopp tillämpas, som för varje överträdelse inte understiger oberoende av det antal personer som har befordrats. I samtliga fall gäller som alternativ till angivna belopp i euro motsvarande belopp i nationell valuta till den växelkurs som offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den Prop. 2003/04:50 . I promemorian har man stannat för det första alternativet, vilket ger den beslutande myndigheten större utrymme att beakta olika omständigheter vid bestämmandet av avgiftens storlek. Regeringen instämmer i valet av alternativ. I direktivet anges avgiftens storlek i euro. deltar inte i den ekonomiska och monetära unionens (EMU) tredje fas och har heller inte något växelkurssamarbete med länderna som deltar i . Den avgift en transportör påförs i ett enskilt fall bör därför bestämmas i svenska kronor. Avgiften skall högst uppgå till . Avgifter som motsvarar eller ligger i närheten av maximibeloppet är avsedda för de grava fallen och vid upprepade överträdelser. Förutom upprepade förseelser kan det exempelvis vara fråga om fall som rör ett stort antal personer och där ingen rimlig förklaring finns till att personerna tillåtits följa med till . För ett fall av normalgraden bör en betydligt lägre avgift kunna fastställas. Vid bestämmandet av avgiftens storlek måste dock beaktas direktivets föreskrift om att sanktionerna skall vara avskräckande, effektiva och proportionerliga. Förslaget innebär att det är och polismyndigheter som skall fatta beslut om den särskilda avgiften. Beslut om betalningsskyldighet för återresa kan överklagas till förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten krävs det prövningstillstånd. Motsvarande ordning bör gälla också för avgifter. Beslut om avgifter skall således kunna överklagas till förvaltningsdomstol med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. En sådan ordning uppfyller också direktivets skyldighet att ha effektiva rättsmedel mot de transportörer mot vilka rättsliga åtgärder vidtas. Regeringens bedömning: Någon särskild preskriptionsregel gällande avgifterna bör inte införas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har väckt frågan om inte en preskriptionsregel bör övervägas i anslutning till de föreslagna ändringarna i utlänningslagen. En bestämd preskriptionsregel skulle innebära att reglerna blir mer förutsebara för transportörerna än om den beslutande myndigheten med hänsyn till lång handläggningstid kan besluta att det är oskäligt att ta ut avgiften. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har övervägt huruvida möjligheten att påföra transportörerna avgift bör bortfalla (preskriberas) efter det att åsidosättandet av kontrollskyldigheten ägde rum. Någon särskild begränsning föreligger Prop. 2003/04:50 inte beträffande kostnaden för återförande. De flesta fall i vilka frågan om påförande av avgift väcks kommer sannolikt, liksom beträffande kostnadsansvaret , vara sådana att någon längre utredningstid inte krävs. De avvisningar som sker vid gränsen erbjuder inte något problem i form av tidsutdräkt.