prop · GS0334 · 2004-10-25 00:00:00 — Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Några remissinstanser, t.ex. och Länsrätten i , framhåller vikten av att barnens intressen beaktas samt varnar för att det vid brott mot en familjemedlem är ytterst olämpligt att verkställigheten sker i det gemensamma hemmet även i de fall samtycke skulle föreligga. anför att brotts- offrens situation måste vägas in såväl vid bedömningen av en individuell ansökan som vid utformandet av verkställighetens närmare former. Skälen för regeringens bedömning: En förutsättning för att verk- ställighet utanför anstalt genom intensivövervakning med elektronisk kontroll skall medges är att det inte kan befaras att den intagne kommer att avvika, återfalla i brott eller missbruka alkohol, narkotika eller andra beroendeframkallande medel. Det får inte heller finnas andra särskilda skäl som i det enskilda fallet talar emot en verkställighet. Har brottet riktats mot en familjemedlem bör t.ex. verkställighet inte ske i det gemensamma hemmet. En utlänning som skall utvisas bör inte verkställa någon del av straffet genom intensivövervakning (jfr. 2000/01:76 s. 22). Hänsyn bör också tas till om det finns barn i hemmet och hur verkställigheten påverkar deras situation. Samråd med bör alltid ske i sådana situationer. Såsom Brottsoffermyndigheten anfört är det självfallet också viktigt att beakta eventuella brottsoffers intressen innan verkställighet utanför anstalt beviljas. För många brottsoffer innebär det en otrygghet att riskera att stöta på gärningsmannen i det egna närområdet och verkställigheten måste naturligtvis utformas så att detta undviks. Även om det är angeläget att fler intagna skall få möjlighet till en Prop. 2004/05:34 bättre frigivningssituation genom en successiv utslussning från anstalt under kontrollerade former är det inte rimligt att ändra kriterierna för att få delta i verksamheten. Syftet med verkställigheten utanför anstalt är att förbereda de intagna för ett liv utan droger och kriminalitet och då är de kriterier som uppställts för att få delta i verksamheten väl avvägda. Det är också angeläget att samhällsskyddsaspekterna beaktas och att verkställighetsformen bibehåller sin trovärdighet. En riskbedömning måste därför alltid vara en del i den individuella bedömning som skall göras. är det viktigt att prövningen inte görs så restriktiv att utslussningsalternativet förlorar sitt syfte. Det går aldrig att helt utesluta risken för återfall i missbruk eller brott. Däremot går det att minimera risken för återfall i missbruk, och därmed också risken för återfall i brott, genom täta hembesök, drogkontroller och föreskrifter om antabusbehandling eller annan nykterhetsvård. Detta är givetvis något som måste beaktas vid prövningen. Sammanfattningsvis bör alltså de kriterier som är uppställda för att få verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning bibehållas. Regeringens bedömning: skall även i fortsättningen vara beslutsmyndighet. Det finns någon anledning att begränsa rätten för att delegera beslutsfattandet. Promemorian behandlar inte beslutsordningen. Remissinstanserna: har inte haft några invändningar mot att även i fortsättningen skall besluta om verkställighet utanför anstalt. en reglering som möjliggör delegation. Skälen för regeringens bedömning: En fråga som nära sammanhänger med kriterierna för att få verkställa sista delen av straffet genom intensivövervakning är vilken myndighet som skall besluta om I den proposition som föregick försöksverksamheten diskuterades frågan om eller Kriminalvårds- styrelsen skulle vara beslutsmyndighet. Regeringen konstaterade att båda myndigheterna i och för sig skulle kunna komma ifråga. stannade dock på . regeringen att valet av beslutsmyndighet var en av de frågor som skulle kunna komma att få ett förnyat ställningstagande (prop. 2000/01:76 s. Regeringen kan nu konstatera att valet av beslutsmyndighet har fallit Besluten bör därför även i fortsättningen fattas av kriminalvården. Enligt den ordinarie beslutsgången för kriminalvården har möjlighet att delegera beslutanderätten till lokal kriminalvårdsmyndighet (19 § förordningen [1974:248] om kriminalvård i anstalt). intensivövervakning som alternativ till korta fängelsestraff till lokal nivå. under försöksverksamheten har det däremot inte varit möjligt för att delegera beslutsfattandet när intensivövervakning som ett led i frigivningsförberedelserna. 2004/05:34 ansåg att det med hänsyn till säkerhetsaspekterna och då det var frågan om en försöksverksamhet inte var lämpligt att besluten fattades på lokal nivå (a.a. har anfört att erfarenheten av den nya verkställighetsformen nu byggts upp i organisationen och verk- samheten stabiliserats varför beslutsfattandet bör kunna delegeras på samma sätt som vid intensivövervakning vid korta fängelsestraff. Regeringen delar den bedömningen. Kriminalvården har stärkt sin juridiska kompetens på lokal nivå. Försöksverksamheten har pågått att en relativt fast praxis på området har utvecklats. Det finns därmed inte längre någon anledning att begränsa rätten att delegera beslutsfattandet. Regeringen kommer därför att överväga om begränsningen i förordningen (1974:248) om kriminalvård i anstalt kan upphävas. Regeringens förslag: Tiden för att verkställa en del av straffet genom intensivövervakning utökas för den som avtjänar fängelse i lägst . Den fria tiden bör successivt utökas för verkställigheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i förslaget. frivilliga samhällsarbetare betonar att arbetet med att få fram en bra frigivningssituation i många fall tar betydligt än . Från några håll, bl.a. från BRÅ, frivilliga samhällsarbetare och , framförs att det strikta schemat gör intensivövervakningen mindre attraktivt än andra utslussnings- alternativ. BRÅ anför att kriterierna för hur utslussningen med intensivövervakningen skall vara i det enskilda fallet. Riksåklagaren anser att man passerat en gräns där tilltron till påföljdssystemet kommer att gå förlorad. Skälen för regeringens förslag Tiden för verkställigheten skall anpassas till syftet För att intensivövervakningen med elektronisk kontroll skall bidra till en bättre frigivningssituation är det viktigt att den tid den intagne verkställer utanför anstalten genom intensivövervakning är tillräckligt lång för att syftet med en successiv anpassning till ett liv i frihet skall uppnås. BRÅ:s utvärdering visar att många intagna anser att tiden för verkställighet genom intensivövervakning är för kort. upplevs verkställighetsformen som för ingripande jämfört med andra utslussningsalternativ, såsom frigång eller placering enligt 34 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt. Det har medfört att många intagna som tillhör målgruppen valt att inte ansöka om verkställighet genom intensivövervakning. Mot den bakgrunden är det viktigt att hitta en balans så att intensivövervakningen används på bästa möjliga sätt i frigivningsförberedelserna utan att göra avkall på den trovärdighet Prop. 2004/05:34 verkställighetsformen fått. För vissa långtidsdömda tar frigivningsförberedelserna För den som varit frihetsberövad tar det ofta att bygga upp en stabil tillvaro med bostad, sysselsättning och sociala kontakter. För att möjliggöra individuellt utformade lösningar kan det i vissa fall finnas ett behov av en längre tids utslussning än . Det behovet gör sig särskilt starkt gällande hos långtidsdömda. Under den fortsatta försöksverksamheten bör därför intagna som avtjänar fängelse i lägst få möjlighet att verkställa högst av straffet före villkorlig frigivning utanför anstalten genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. För den nya gruppen som enligt förslaget i avsnitt 7.2 skall omfattas av försöksverksamheten, dvs. intagna som avtjänar fängelse i lägst och bör däremot en verkställighet på upp vara tillräcklig för att möjliggöra en bra frigivningssituation. BRÅ har efterlyst tydligare kriterier för hur verkställigheten skall pågå i det enskilda fallet. Syftet med verkställigheten är att underlätta den intagnes frigivning. Den individuella prövningen av verkställighetens längd måste alltid återspegla sig i det syftet. Det är därför inte lämpligt att uppställa några närmare kriterier för verkställighetens längd. Verkställigheten i det enskilda fallet bör alltså även i fortsättningen bestämmas med hänsyn till de personliga behoven och förutsättningarna i varje enskilt fall. Detta överensstämmer också med vad som gäller för andra utslussningsalternativ. Länsrätten i har noterat att ändringen i 33 a §, åtminstone teoretiskt, kan komma att leda till en tröskeleffekt. De som avtjänar tjugotre månaders fängelsestraff måste avtjäna intensivövervakning kan komma ifråga. De som avtjänar behöver endast avtjäna arton månader. Det är i och för sig en riktigt notering eftersom den som avtjänar tjugofyra månaders fängelse har en möjlighet att ansöka om att få avtjäna med intensivövervakning. Som redogjorts för skall emellertid verk- ställighetens längd alltid fastställas efter en individuell prövning med hänsyn till de personliga förutsättningarna. Det finns således ingenting som säger att den som avtjänar tjugofyra månaders fängelse alltid skulle vara i behov av sex månaders frigivningsförberedelser utanför anstalt. Precis som när det gäller s.k. frigång enligt 14 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt eller vistelse utanför anstalt enligt 34 § samma lag är det behovet av utslussning som skall avgöra verkställighetens längd. Den fria tiden bör successivt kunna utökas En bidragande orsak till den trovärdighet intensivövervakningen kommit att få är att den i princip upplevs som lika ingripande som verkställighet i fängelse. Det är viktigt att verkställigheten inte urholkas på ett sätt som gör att förtroendet för intensivövervakningen rubbas. uppbyggt så att den dömdes sysselsättning och andra aktiviteter är strikt I den schemalagda tiden ingår fri tid i form av särskilda Prop. 2004/05:34 aktiviteter som syftar till att bryta isoleringen och utveckla eller förstärka det sociala nätverket runt den dömde. Utgångspunkten är att verkställigheten genom intensivövervakning skall spegla förhållandena så som de skulle ha varit i anstalt. Det är därför angeläget att frihets- inskränkningen i princip upplevs som lika ingripande som vid ett fängelsestraff. Av den anledningen bör den fria tiden inte vara längre än nödvändigt. När det gäller att hitta balansen mellan fri och övervakad tid är det emellertid viktigt att beakta att de intagna som beviljats intensiv- övervakning i regel är inne i ordinarie permissionsgång. Även permissionerna syftar till att successivt förbereda den intagne för ett liv i frihet. Behovet av fri tid som ett led i frigivningsförberedelserna bör därför uppmärksammas vid schemaläggningen på ett sätt som gör att den fria tiden gradvis utökas. Det bör t.ex. vara möjligt att planera in en fridag i schemat av verkställigheten. Detta är också något som flera remissinstanser har framhållit. Behovet av att den fria tiden successivt utökas gör sig extra starkt gällande när tiden för verkställighet genom intensivövervakning förlängs för dem som är dömda till lägst fängelse. Det bör emellertid även i fortsättningen överlämnas till kriminalvården att beakta hur den fria tiden successivt kan utökas för att förbereda frigivningen på ett så bra sätt som möjligt utan att trovärdigheten för verkställighetsformen urholkas. 8Intensivövervakning som alternativ till korta fängelsestraff 8.1Möjligheten att verkställa korta fängelsestraff genom intensivövervakning utökas på försök Regeringens förslag: Möjligheten att verkställa korta fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll utökas på försök till fängelsestraff med strafftider upp . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget, hit hör t.ex. ombudsmän (), Justitiekanslern, , , de tingsrätter och länsrätter som hörts, och . Några remissinstanser är tveksamma till en utökning. Till den gruppen hör Hovrätten över och , Kammarrätten i , och Juridiska fakultetsstyrelsen vid . Riksåklagaren () och avstyrker förslagen. RÅ framhåller att det finns en påtaglig risk för att förtroendet för påföljds- systemet kommer att minska, bl.a. eftersom dömda till rätt allvarliga fall av misshandel och våldsbrott kommer att kunna få verkställa straffet genom intensivövervakning. Skälen för regeringens förslag Fängelse bör så långt som möjligt undvikas Det finns starka skäl att begränsa användningen av fängelse i anstalt. Skadeverkningarna av anstaltsvistelse och den negativa inverkan ett fängelsestraff kan ha för den dömdes möjlighet att anpassa sig till samhället är välkända. Även om verkställigheten i anstalt skall vara inriktad på att skapa förutsättningar för att de dömda inte skall återfalla i brott går det inte att komma ifrån att livet i anstalt skiljer sig stort från livet i frihet. Inlåsningen innebär att den dömde isoleras och passiviseras. Risken för att den dömde i anstaltsmiljön utvecklar en kriminell identitet Det reformarbete som skett på påföljdsområdet under senare år har därför i stor utsträckning varit inriktat på att hitta trovärdiga alternativ till fängelse. Det är angeläget att fortsätta den utvecklingen. Erfarenheterna från intensivövervakningen är, som redan konstaterats, Det har visat sig att intensivövervakningen gör det möjligt att upprätthålla en långtgående frihetsinskränkning utan att ta in den dömde i anstalt. Fängelsets negativa effekter kan därmed undvikas. Genom utegångsförbudet och den intensiva övervakningen får den dömde vidkännas en betydande inskränkning av sin frihet. utvärderingar som gjorts framgår att nivån på kontrollen av de dömda varit hög, att misskötsamhet varit låg och att de dömda uppfattat verkställigheten som sträng. kontroll har därför utvecklats till ett trovärdigt alternativ till korta fängelsestraff i anstalt. De goda erfarenheterna av intensivövervakningen gör att det bör vara möjligt att utöka tillämpningen av intensivövervakningen. kunna ske genom att det blir möjligt att verkställa längre fängelsestraff På det sättet kan fängelsestraffets negativa konsekvenser ytterligare begränsas. Hur långa strafftider som kan ersättas med intensivövervakning har varit föremål för debatt. förslag om intensivövervakning för strafftider upp Intensivövervakning vid längre strafftider än diskuterades i samband med att intensivövervakningen gjordes till en permanent verkställighetsform för korta fängelsestraff. I betänkandet Ett reformerat straffsystem (SOU 1995:91) föreslog att fängelse genom elektronisk övervakning skulle kunna användas vid strafftider på Rätten skulle bestämma om fängelsestraffet skulle avtjänas genom elektronisk övervakning eller i anstalt. förslag att elektronisk övervakning skulle kunna användas för så långa strafftider kritiserades av många Som en lämplig gräns för tillämpningsområdet förordade flera remissinstanser i stället fängelsestraff som är kortare än Regeringen konstaterade att intensivövervakning under försöks- verksamheten i praktiken endast hade använts under som längst två Regeringen ansåg att det av intensivövervakning skulle bli svårt att upprätthålla de tämligen rigorösa regler som måste gälla för att intensivövervakningen skall vara ett trovärdigt alternativ till fängelse (prop. 1997/98:96 s. 110). Regeringen framförde också en oro för att av intensivövervakning skulle innebära fler misslyckanden dels för att de dömda utsätts för större påfrestningar, dels för att det skulle föra med sig ett klientel som kan antas ha sämre förutsättningar att klara de krav som intensiv- övervakningen ställer. konstaterade regeringen att försöksverksamheten fungerat bra också för dem med strafftider och att denna längsta strafftid därför skulle gälla när intensivövervakningen permanentades. Det finns nu erfarenhet av med intensivövervakning Regeringens bedömning gjordes mot bakgrund av att intensiv- övervakningen inte hade provats på längre strafftider än . Genom erfarenheterna från användningen av intensivövervakning som ett led i frigivningsförberedelserna har utgångspunkterna för bedömningen av det är möjligt att klara av de stränga regler som övervakningen innebär förändrats. av dem som deltog i försöksverksamheten 2002 verkställde av straffet genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, verkställde . har genomsnittstiden förlängts något. Trots att frihets- inskränkningen varit i princip lika långtgående som när intensiv- övervakningen används som verkställighetsform av korta fängelsestraff har antalet misslyckanden varit få. BRÅ:s utvärdering visar att många klienter skulle ha velat ha intensivövervakning (BRÅ rapport 2003:4). Strafftiden bör kunna utökas Det har alltså visat sig att det går att klara den stränga kontroll som intensivövervakningen innebär än vad regeringen trodde när intensivövervakningen som verkställighetsform permanentades. Som ett led i arbetet med att begränsa fängelsestraffets skadeverkningar och försöka hitta alternativ till korta fängelsestraff finns det därför anledning att överväga om det går att använda intensivövervakning vid längre strafftider än utan att systemets trovärdighet urholkas. I promemorian föreslås att verkställigheten med intensivövervakning utvidgas till fängelsestraff inom ramen för en försöks- verksamhet. Regeringen delar bedömningen att tiden nu bör vara mogen för att i vart fall utöka verkställigheten med intensivövervakning . De flesta remissinstanser är positiva till att en sådan utökning görs. En viss tveksamhet mot en utvidgning har emellertid framförts från några instanser, främst från domstols- och domarhåll. De tveksamma instanserna varnar för att det ligger en fara för att fjärma verkställigheten av en brottspåföljd från vad som sägs i domstolens domslut och anser att det i det fortsatta utredningsarbetet bör övervägas om det inte är den dömande domstolen, såsom föreslog, som skall bestämma om fängelsestraffet skall avtjänas genom elektronisk övervakning eller i anstalt. Även Riksåklagaren, som avstyrker förslaget, framför liknande tankegångar och framhåller att det finns en påtaglig risk för att förtroendet för påföljdssystemet kommer att minska bl.a. eftersom dömda till rätt allvarliga fall av misshandel och våldsbrott kommer att kunna få verkställa straffet genom intensivövervakning. Det finns ingen anledning att under en försöksverksamhet förändra intensivövervakningens ställning i straffsystemet Redan när intensivövervakningen infördes som en permanent verkställig- hetsform för korta fängelsestraff var många remissinstanser av uppfattningen att domstolen borde avgöra om fängelse skall avtjänas genom intensivövervakning med elektronisk kontroll. Andra instanser pekade på att domstolens inflytande skulle kunna tillgodoses också om intensivövervakning används under verkställighetsstadiet, exempelvis genom att domstolen ges möjlighet att i det enskilda fallet föreskriva att intensivövervakning inte får användas (jfr. 1997/98:96 s. 109 f.). Regeringen ansåg att övervägande skäl talade för att intensiv- övervakningen skulle bli en verkställighetsform och inte en självständig påföljd. Ett argument som framfördes var att intensivövervakningen bör vara i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt av kortare fängelsestraff. Regeringen betonade också att införandet av intensiv- övervakning med elektronisk kontroll motiverades av såväl humanitära som samhällsekonomiska skäl. Hur stor betydelse i dessa båda hänseenden intensivövervakningen skulle komma att få skulle enligt regeringen bero på möjligheterna att begränsa användningen av intensiv- övervakning till sådana fall där alternativet verkligen är anstaltsvistelse. Om intensivövervakningen kom att användas även i en del andra fall, dvs. där påföljden annars skulle ha blivit någon form av kriminalvård i frihet, skulle de humanitära och samhällsekonomiska effekterna av intensivövervakningen minska i motsvarande mån (a.a. s. 111). De argument som framfördes när intensivövervakningen permanen- tades gäller fortfarande. Genom att även i fortsättningen låta intensiv- övervakningen vara en verkställighetsform för korta fängelsestraff kan sådana effekter minimeras. De utvärderingar som gjorts visar att intensivövervakningen uppfattats väl så strängt som ett traditionellt fängelsestraff. Genom utegångsförbudet och den intensiva över- vakningen får den dömde vidkännas en betydande inskränkning av sin frihet. Den dömde måste också avhålla sig från alkohol och andra droger. Även om intensivövervakningen på försök utökas är avsikten att med hjälp av elektronisk övervakning och slumpmässiga kontroller skapa en form för den straffrättsliga reaktionen som är i princip lika ingripande som verkställighet i anstalt av ett fängelsestraff med motsvarande längd. Regeringen ser därför ingen anledning att nu göra någon ändring av intensivövervakningens ställning i straffsystemet. En annan sak är att påföljdssystemet ibland kritiserats på grund av den breda av olika påföljds- och verkställighetsalternativ. Regeringen är medveten om kritiken och inom övervägs hur påföljdssystemet skall reformeras. Det är inte uteslutet att en översyn kommer att leda till ett förändrat synsätt. Den stränga kontrollen gör att eventuell misskötsamhet upptäcks direkt Några remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren, har varnat för att en utökning av strafftiden sannolikt innebär att ett mer belastat klientel kommer att kunna få intensivövervakning och att risken för misskötsamhet därmed ökar. Regeringen är medveten om den risken. Det vanligaste huvud- brottet hos den målgrupp som kan komma ifråga för intensivövervakning är trafikbrott, inkluderat rattfylleri och grovt rattfylleri. I gruppen med strafftider över till och med sex månaders fängelse dominerar tillgreppsbrotten. Det är rimligt att anta att det blir fler dömda med missbruksproblem som kommer att få möjlighet att verkställa straffet genom intensivövervakning. Det bör emellertid inte innebära att man avstår från att pröva tekniken på ett sätt som kan bidra till att hitta bärkraftiga alternativ till fängelsestraffet. En förutsättning för att verkställa straffet genom intensivövervakning är att den dömde helt avhåller sig från alkohol och droger. Den stränga kontrollen som är förknippad med intensivövervakningen gör att eventuell misskötsamhet snabbt upptäcks och verkställigheten kan då avbrytas. Det finns inte heller någon anledning att överdriva riskerna för en ökad misskötsamhet om strafftiden utökas. Liknande farhågor framfördes från vissa håll under det lagstiftningsarbete som ledde till försöks- verksamheten med intensivövervakning under slutskedet av ett straff. Dessa farhågor besannades inte. I stället har erfarenheterna av att använda intensivövervakningen som ett utslussningsalternativ varit mycket positiva. Med tillräckligt kraftfulla insatser från kriminalvårdens sida bör intensivövervakningen kunna utgöra ett bärkraftigt alternativ till fängelse även för den nya målgruppen. är det naturligtvis viktigt att förtroendet för intensivövervakningen inte minskar. Hur den nya målgruppen klarar att verkställa straffet med intensivövervakning är något som särskilt måste studeras under försöksverksamheten. Regeringen delar således promemorians bedömning att det med den samlade erfarenhet som vunnits intensivövervakning med elektronisk kontroll funnits som en del av vårt straffsystem inte finns några bärande hinder mot att under en försöksverksamhet utöka tiden för verkställighet av korta fängelsestraff . En sådan utökning bör kunna tillgodose kravet på en adekvat straffrättslig reaktion. Detta är också vad flertalet remissinstanser ansett. En försöksverksamhet är också ett bra sätt att skaffa sig erfarenheter och bredda beredningsunderlaget, såväl i det pågående arbetet med att utarbeta en ny kriminalvårdslag som i en kommande påföljdsöversyn.