prop · GR03145 · 2004-04-28 00:00:00 — Den ekonomiska bördan av trängselskatten blir i bägge fallen lägre än om avdrag inte medges. En avdragsmöjlighet för utgifter för trängselskatten vid resor mellan bostad och arbetsplatsen medför också att skattens styrande effekt försvagas för personer som kan dra av för skatten, vilket kan öka trafikströmmarna jämfört med vad kommittén utgått från. En avdragsrätt kan anses i viss mån motverka syftet med att införa trängselskatten. Trängselskatten syftar till att motverka trängsel i gatunätet och därigenom även uppnå en förbättrad miljö. Skattens storlek är avvägd för att uppfylla det syftet. Regeringen anser att det är rimligt att trängselskatten behandlas lika oberoende av i vilket inkomstslag trängselskatten utgör en utgift. Att generellt inte medge avdrag för trängselskatten utgör, såsom påpekats av vissa remissinstanser, i och för sig ett avsteg från huvudregeln att utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster alltid skall dras. Ett avdragsförbud ställer bl.a. krav på att företagen återför trängselskatten till beskattning i inkomstdeklarationen och förbudet kan få större betydelse för små företag. Det kan också medföra att arbetstagare riskerar att få stå för en del av kostnaderna för tjänsteresor. Trots detta och vad i övrigt framkommit under remitteringen av förslaget framstår enligt regeringens uppfattning med hänsyn till den påtalade incitamentsförsvagningen och de fördelningseffekter som en avdragsrätt medför ett generellt förbud mot avdrag som en rimlig lösning. Att generellt inte medge avdrag för trängselskatten fördelar konsekvenserna av skatten mer jämlikt mellan olika grupper i samhället och är därför, enligt regeringen, att föredra. Trängselskatten skall således inte få dras av varken i näringsverksamhet, tjänst eller kapital. Förbudet mot avdrag föranleder ett tillägg i 9 kap. 4 § och 16 kap. 17 § inkomstskattelagen. Regeringens bedömning: Avdrag bör inte medges för tilläggsavgift. Kommitténs bedömning: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig i frågan tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Tar inte upp frågan. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i avsnitt 7.7.1 föreslagit att en skattskyldig som inte betalar trängselskatt, skall påföras en sanktion som är speciellt utformad för trängselskatter. Regeringen har vidare föreslagit att en sådan sanktion skall benämnas tilläggsavgift. Tilläggsavgift är således en offentligrättslig sanktionsavgift. I 9 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) finns bestämmelser om utgifter som inte får dras av vid inkomstbeskattning. I 9 kap. 9 § inkomstskattelagen anges att offentligrättsliga sanktionsavgifter inte är avdragsgilla. Denna bestämmelse är utformad som ett generellt avdragsförbud och eventuella undantag skall anges i lagen. Det har ännu inte ansetts finnas skäl att föreskriva undantag för någon sanktionsavgift (jfr prop. 1999/2000:2, Del 2 s. 111). I likhet med vad som gäller för andra sanktionsavgifter bör avdrag inte medges för tilläggsavgift. Någon ändring i nu gällande lagstiftning behöver med anledning härav inte göras. Regeringens bedömning: Mervärdesskatt bör inte tas ut på trängsel- Kommitténs bedömning: Stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan delar kommitténs bedömning och slutsats. anger dock en annan grund för den bedömning som leder fram till samma slutsats som kommittén, nämligen att eftersom avsikten är att staten skall uppbära trängselskatten i en verksamhet som får anses utgöra myndighetsutövning, är verksamheten inte yrkesmässig. Bedömningen i promemorian: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: instämmer i promemorians förslag att mervärdesskatt inte bör tas ut på trängselskatt. Övriga remissinstanser uttalar sig inte i frågan. Skälen för regeringens bedömning: Mervärdesskatt skall betalas till staten vid sådan omsättning inom landet av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs i en yrkesmässig verksamhet, se 1 kap. 1 § första stycket 1 mervärdesskattelagen (1994:200, ML). tjänst förstås enligt 2 kap. 1 § andra stycket ML att en tjänst utförs, överlåts eller på annat sätt tillhandahålls mot ersättning. Av 3 kap. 3 § första stycket 10 ML framgår att skatteplikt gäller för upplåtelse för trafik av väg, bro eller tunnel. Statens, ett statligt affärsverks eller en Prop. 2003/04:145 kommuns omsättning av vara eller tjänst mot ersättning, utgör enligt 4 kap. 7 § första stycket 1 ML inte yrkesmässig verksamhet om omsättningen ingår som ett led i myndighetsutövning. Bestämmelserna för mervärdesskatten grundas på EG-direktiv, varav det sjätte direktivet är det viktigaste (rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund1). Enligt artikel 2.1 i sjätte direktivet skall mervärdesskatt betalas för tillhandahållande av varor och tjänster mot vederlag av en skattskyldig person i denna egenskap. Offentligrättsliga organ anses enligt artikel 4.5 inte som skattskyldiga personer när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband därmed erhåller ersättning. När de genomför sådana verksamheter eller transaktioner skall de dock ändå betraktas som skattskyldiga personer, om det skulle leda till konkurrenssnedvridning av viss betydelse, ifall de behandlades som icke skattskyldiga personer. har avgjort flera mål där frågan varit om upplåtelse av en bro samt vägar mot avgift skall medföra skattskyldighet för mervärdesskatt (mål C-276/98, C-83/99, C-260/98, C-408/97, C-358/97, C-359/97 och C-276/97). Domstolen har därvid konstaterat att begreppet tillhandahållande av tjänster mot vederlag i den mening som avses i det sjätte direktivet förutsätter att det finns en direkt koppling mellan den tjänst som tillhandahålls och det motvärde som erhålls. Domstolen menade att de i målen aktuella tillhandahållandena av vägnät mot betalning av vägtullar kunde anses som tillhandahållanden mot vederlag. Användningen av vägnätsdelen villkorades nämligen av betalningen av en vägtull, vars belopp bland annat var betingat av typen av fordon som användes och den vägsträcka som tillryggalades. Det fanns därmed enligt domstolen ett direkt och nödvändigt samband mellan den tillhandahållna tjänsten och det penningvederlag som erhölls. Tillhandahållandet var därmed möjligt att beskatta. Skatteplikt förelåg dock ändå inte i de fall verksamheten bedrevs av ett offentligt organ och detta organ bedrev verksamheten i egenskap av myndighet. Domstolen uttalade att med verksamheter som offentligrättsliga organ bedriver i egenskap av myndigheter avses sådana verksamheter som dessa organ utför inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem. Regeringen har konstaterat att trängselskatt är en statlig skatt. Ställningstagandet motiveras bl.a. med att det allmännas motprestation, rätten att använda gatu- och vägnätet i ett visst område, som bilisten erhåller för sin betalning av trängselskatt inte kan ses så preciserad och individuell som krävs för att det statsrättsligt skall vara fråga om en avgift. Mot denna bakgrund bör det, enligt regeringens bedömning, inte bli aktuellt att också ta ut mervärdesskatt på den nya pålagan. 1 EGT L 145, , s. 1 (Celex 31977L0388). 10 Trängselskatt och integritet 10.1Allmänt om trängselskatt och integritet Vikten av att värna den personliga integriteten har på ett mycket tydligt sätt framhållits i de överväganden med förslag till olika system för vägavgifter som tidigare presenterats (se bl.a. Ds 1993:52 s. 24 ff., SOU 1994:142 s. 85 ff. och SOU 1998:169 s. 81 ff.). I samtliga utredningar har betydelsen av att minimera risken för intrång i enskildas integritet betonats, som denna risk vägts mot värdet av att införa smidiga och effektiva tekniska lösningar för betalning och kontroll. Även Stockholmsberedningen behandlar frågan om hur ett system med trängselskatt påverkar enskildas integritet och hur systemet bör utformas för att ingreppet i den personliga integriteten skall bli så litet som möjligt (se SOU 2003:61 s. 93 ff.). Det är inte lätt att definiera begreppet personlig integritet på ett entydigt sätt. Begreppet kan ha olika betydelse för olika personer och i olika situationer. Mycket kortfattat kan personlig integritet beskrivas som varje människas rätt till en skyddad personlig sfär. Rent allmänt kan det vidare sägas att en kränkning av den personliga integriteten innebär ett intrång i en sådan sfär som den enskilde är tillförsäkrad på något sätt, till exempel genom lagstiftning. När man konstruerar ett system med trängselskatt måste alltså integritetsskyddet beaktas. Om systemet utformas så att det är nödvändigt att registrera vilket fordon som framförts var och när, innebär det en begränsning i den anonymitet som av tradition är karakteristisk för vägtrafiken och det minskar bl.a. rätten att vara i fred. Det torde i och för sig inte finnas några hinder mot att skattskyldighet åläggs en anonym person, t.ex. den som passerar en betalstation med bilen. Ett sådant system, som i enlighet härmed tillåter anonyma betalningar av trängselskatt, vore att föredra med hänsyn till integritetsskyddet som inte bör inskränkas i onödan. Ur skattesynvinkel är det dock främmande att införa ett system där anonyma personer debiteras skatt. En närmare beskrivning av hur bl.a. integriteten påverkas av det föreslagna trängselskattesystemet görs i de följande avsnitten. Inom ramen för det föreslagna systemet med trängselskatt gör integritetsaspekter sig gällande i flera skeden; både vid kontrollen av vilka fordon som passerar en betalstation, när skattebeslut skall fattas och i samband med kontrollen av att trängselskatt betalas. Frågor som måste besvaras är om allmän kameraövervakning bör få användas inom ramen för systemet med trängselskatt och om så är fallet hur kameraövervakningen skall anordnas så att den så litet som möjligt inkräktar på den personliga integriteten. Vidare måste det analyseras i vad mån personuppgifter kommer att behandlas och hur denna behandling i så fall skall regleras. Slutligen måste det övervägas om det är nödvändigt att göra några ändringar i sekretesslagstiftningen med anledning av systemet med trängselskatt. Nedan behandlar regeringen var och en av de angivna frågeställ- ningarna. Regeringens förslag: Kameraövervakning skall få användas vid de betalstationer där trängselskatt tas ut, utan krav på tillstånd eller anmälan enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. Kameraövervakningen får endast avse sådana uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt skall kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalats. Sådant material som har tagits upp vid övervakning inom ramen för systemet med trängselskatt skall dessutom undantas från bestämmelsen i 14 § lagen om allmän kameraövervakning om att material från allmän kameraövervakning får bevaras högst en månad. Regeringens bedömning: Bestämmelser om hur länge sådant material som har tagits upp vid kameraövervakning inom ramen för systemet med trängselskatt får bevaras kan tas in i förordningen (2001:650) om vägtrafikregister. Kommitténs förslag: Överensstämmer såvitt avser tillståndsfrågan Kommittén har dock inte lämnat något förslag om att tiden för hur länge material som tagits upp vid kameraövervakningen inom ramen för systemet med trängselskatt närmare skall Kommittén har inte heller behandlat frågan om kameraövervakningen bör vara anmälningspliktig. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över förslaget i denna del. menar att det intrång i den personliga integriteten som kameraövervakningen innebär får anses godtagbar. däremot avstyrker att kameraövervakningen i samband med uttaget av trängselskatt undantas från kravet på tillstånd enligt lagen om allmän Två remissinstanser, Kammarrätten i och Kammarrätten i , ifrågasätter om den nu aktuella kameraövervakningen, på sätt kommittén anser, är att jämföra med sådan kameraövervakning som inte är tillståndspliktig enligt lagen om allmän kameraövervakning, bl.a. trafikövervakning. menar därför att kameraövervakningen bör vara tillstånds- Som alternativ till detta kan enligt kammarrätten övervakningen och därtill hörande frågor författningsregleras. menar att det kan diskuteras om inte risken för integritetsintrång är större vid den kameraövervakning som är aktuell i anslutning till trängselskatt än vid den övervakning som får ske utan tillstånd. Justitiekanslern förutsätter ett väl fungerande system för trängselskatt dock att bl.a. övervakningen kan anordnas på ett enkelt och tillförlitligt Under förutsättning att villkoren för övervakningen närmare regleras i författning väger enligt Justitiekanslern de skäl som talar för att övervakningen undantas från kravet på tillstånd tyngre än skälen mot. Justitiekanslern pekar dock på att även om kameraövervakningen inte blir tillståndspliktig, kommer bestämmelserna i lagen om allmän kameraövervakning om bl.a. bevarande av bildmaterial att vara Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig över förslaget i denna del. ombudsmän () ansluter sig till bedömningen att ett väl fungerande system med trängselskatt förutsätter användning av kameraövervakning. JO anser att en intresseavvägning där man låter intresset av att driva in skatt gå före intresset av personlig integritet kan godtas när det gäller trängselskatt. Enligt JO är det dock viktigt att lagstiftningen om trängselskatt inte banar väg för samma slags intresseavvägning vid annan skattekontroll. Justitiekanslern konstaterar att de synpunkter han hade på kommitténs förslag har övervägts och beaktats vid utformningen av lagförslagen i promemorian, varför han inte har några invändningar mot promemorians förslag och bedömningar. Även i anser att de avvägningar som gjorts i promemorian är väl gjorda. tillstyrker därför förslagen. Inte heller har någon invändning mot förslagen i promemorian. Kammarrätten i däremot vidhåller sin synpunkt att kameraövervakningen inte bör undantas från kravet på tillstånd. Om övervakningen skall undantas menar kammarrätten att det i lagen om allmän kameraövervakning bör anges vad det är som får fotograferas. Skälen för regeringens förslag och bedömning I lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om när övervakningsutrustning, bl.a. övervakningskameror, får användas. Som huvudregel krävs enligt 5 § tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. I 6 § lagen om allmän kameraövervakning finns bestämmelser om vad som skall beaktas vid en tillståndsprövning. Tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas om intresset av övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller för därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Vissa typer av kameraövervakning är enligt 7 § lagen om allmän kameraövervakning undantagna från kravet på tillstånd. Såvitt nu är av intresse gäller detta dels sådan övervakning som utförs av vid trafikövervakning, dels sådan övervakning som en polismyndighet utför vid automatisk hastighetsövervakning. Den först nämnda övervakningen sker bl.a. vid vissa infarter på motorvägar och i vägtunnlar i syfte att samla in underlag för att till allmänheten förmedla information och varningar i avsikt att minska riskerna för trafikolyckor. Bildmaterialet används även som underlag för att bedöma vilka räddningsinsatser som krävs vid inträffade trafikolyckor. Vidare använder kamera- övervakning i syfte att samla in uppgifter om väglaget för att kunna sätta in snöröjning etc. när det är erforderligt. Vissa typer av kameraövervakning får enligt 11 och 12 §§ lagen om allmän kameraövervakning bedrivas efter endast anmälan. En anmälan skall enligt 15 § lagen om allmän kameraövervakning göras hos i det län där kameraövervakning skall ske. Bör kameraövervakning få användas inom ramen för systemet med trängselskatt och bör i så fall övervakningen vara undantagen från kravet på tillstånd och anmälan? Ett väl fungerande system med trängselskatt förutsätter, som flera av remissinstanserna har konstaterat, att kameraövervakning används som ett led i kontrollen av att skattskyldigheten fullgörs. Kameraövervakning är vidare nödvändig för att samla in de uppgifter om vilka fordon som har passerat en betalstation som behövs för att skattebeslut skall kunna fattas. Kameraövervakningen bör dock arrangeras på ett sådant sätt att den inkräktar på den personliga integriteten hos trafikanterna så litet som möjligt. En första fråga som måste besvaras i detta sammanhang är om kameraövervakningen skall undantas från kravet på tillstånd enligt lagen om allmän kameraövervakning. För att besvara frågan kan en jämförelse göras med de ovan angivna situationerna där kameraövervakning av vägtrafik är undantagen från kravet på tillstånd. Ledning för besvarandet av frågan kan vidare sökas i 6 § lagen om allmän kameraövervakning och i förarbetena till den bestämmelsen (se prop. 1997/98:64 s. 55). Enligt förarbetena skall det vid den bedömning av den enskildes intresse av att inte bli övervakad som skall göras enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. Vid en jämförelse mellan de båda ovan nämnda typerna av kameraövervakning som är undantagna från kravet på tillstånd enligt lagen om allmän kameraövervakning och den kameraövervakning som kommer att ske i samband med uttaget av trängselskatt kan följande konstateras. Syftet med de olika typerna av kameraövervakning är delvis olika. Den kameraövervakning som polisen bedriver syftar främst till att upptäcka hastighetsöverträdelser, dvs. straffbelagda handlingar, medan den kameraövervakning som utför syftar till att öka säkerheten och framkomligheten i trafiken. Båda dessa syften är sådana som skall beaktas vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning vid en tillståndsprövning enligt 6 § lagen om allmän kameraövervakning. Kameraövervakningen i samband med uttaget av trängselskatt däremot syftar till att inhämta uppgifter som behövs som underlag för skattebeslutet och för att upptäcka dem som försöker undandra sig skatt. Denna övervakning är alltså av fiskal karaktär. Detta syfte omfattas inte av uppräkningen i 6 § lagen om allmän kameraövervakning. Även när det gäller vad som är nödvändigt att fotografera skiljer det sig mellan de olika typerna av kameraövervakning. Vid polisens hastighetsövervakning är det primära objektet en fysisk person, dvs. föraren, och det är därför nödvändigt att fotografera både föraren och fordonets registreringsskylt. Den övervakning som utför inriktar sig inte direkt på de enskilda fordonen och förarna av dessa utan på vägen och trafiken. Möjligheten att urskilja särskilda fordon och förare på fotografierna är därför mycket små vid I samband med övervakningen inom ramen för trängselskattesystemet är det primära objektet fordonet och, till skillnad från vad som är fallet vid hastighetsövervakningen, räcker det således att fotografera fordonets registreringsskylt. Med hänsyn härtill torde risken för att överskottsinformation, t.ex. vem som är passagerare i ett fordon, fångas på en bild vara större vid hastighetsövervakningen än vid den kameraövervakning som är nödvändig inom ramen för trängselskattesystemet. Vidare är det typiskt sett mindre integritetskränkande att fotografera ett fordons registreringsskylt än att fotografera föraren av ett fordon. När det gäller vilka personer som berörs av kameraövervakningen torde det inte vara någon skillnad mellan de olika typerna av övervakning. Potentiellt berörs samtliga vägtrafikanter av alla tre nu diskuterade typer av kameraövervakning. Med beaktande av den nu gjorda jämförelsen finner regeringen sammantaget, vid en avvägning mellan intresset av övervakningen och enskildas intresse att inte bli övervakade, att kameraövervakning inom ramen för systemet med trängselskatt kan accepteras och att denna övervakning bör undantas från kravet på tillstånd enligt lagen om allmän kameraövervakning. Vid denna bedömning beaktar regeringen särskilt att det endast är nödvändigt att fotografera fordonets registreringsskylt vid övervakningen samt att materialet från kameraövervakningen i de allra flesta fall torde kunna förstöras efter . Regeringen behandlar frågan om hur länge det är nödvändigt att bevara materialet närmare nedan. Till grund för regeringens ställningstagande ligger vidare den omständigheten att det på ett tydligt sätt kommer att märkas ut att övervakning och registrering sker så att den som vill undvika registrering har möjlighet att göra det. Någon anmälningsskyldighet i fråga om den kameraövervakning som kommer att ske inom ramen för systemet med trängselskatt är inte påkallad. Anmälningsskyldigheten har till syfte att underlätta för vid tillsyn. Genom anmälan får reda på var det bedrivs kameraövervakning. Eftersom kameraövervakningen inom ramen för systemet med trängselskatt kommer att ske på ett fåtal platser kommer ändå att känna till kameraövervakningen. En anmälningsskyldighet ter sig då överflödig. Sammanfattningsvis finner regeringen således att kameraövervakning bör få användas vid betalstationer där trängselskatt tas ut, utan krav på tillstånd eller anmälan enligt lagen om allmän kameraövervakning för att samla in endast sådana uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt skall kunna fattas och för att kontrollera att trängselskatt betalas. Detta bör komma till uttryck genom ett tillägg i 7 § lagen om allmän kameraövervakning. Kammarrätten i anser att för det fall kameraövervakningen, på sätt regeringen nu föreslår, undantas från kravet på tillstånd så bör det i lagen om allmän kameraövervakning anges vad som får fotograferas. Som regeringen konstaterar ovan är det fordonets registreringsskylt som är objektet för fotograferingen. Det bör därför i lagtexten anges att övervakningen bara får avse sådana uppgifter som behövs för beskattningen. En annan sak är att det i praktiken aldrig helt kan garanteras att ingen överskottsinformation fotograferas av misstag. framgår av avsnitt 10.3 är avsikten att överskottsinformationen genast Prop. 2003/04:145 skall gallras. Närmare bestämmelser om kameraövervakningen Enligt 14 § lagen om allmän kameraövervakning får bildmaterial från sådan övervakning som huvudregel bevaras högst en månad. När bildmaterialet inte längre får bevaras skall det förstöras. Tidsgränsen om en månad gäller dock inte om materialet har betydelse för utredningen av brottslig verksamhet och tagits upp av en polismyndighet eller om materialet inom en månad från upptagningen lämnats över till polismyndighet eller åklagare eller om materialet ges in till domstol i mål om ansvar för brott. När det gäller bildmaterialet från kameraövervakning inom ramen för systemet med trängselskatt kommer det mesta av bildmaterialet endast att behöva bevaras , som understiger en månad, fram till dess att det har konstaterats att betalning har skett och tiden för begäran om omprövning har gått till ända. I det fall den betalningsskyldige undandrar sig skattskyldigheten eller i de fall där skattskyldigheten blir föremål för prövning i domstol måste bildmaterialet emellertid bevaras till dess betalningsskyldigheten full- gjorts eller överklagandet slutligt prövats.