prop · GR0359 · 2004-01-20 00:00:00 — Kommittén har i tilläggsdirektiv (dir. 2003:147) fått förlängning av tiden till . Förslagen i denna lagrådsremiss bygger i huvudsak på förslag som ingick i lagrådsremissen om Ny instans- och processordning i utlänningsärenden och på synpunkter som Lagrådet framförde i sitt yttrande över remissen. Inom departementet utarbetades, med utgångspunkt från lagrådsremissen och lagrådets yttrande, en promemoria om Ny prövning av beslut om avvisning och utvisning som vunnit laga kraft (UD2003/14872/MAP). Promemorian har remissbehandlats och härefter har förslagen bearbetats utifrån de remissynpunkter som framförts. med detta lagförslag har beredning av ett annat lagförslag skett där förändringar i utlänningslagen föreslås (Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet m.m.). Förslagen har vissa beröringspunkter med varandra vilket har föranlett viss justering av förslaget till lagtext. En sammanfattning av departementspromemorian och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (UD2003/14872/MAP). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har föreslagit vissa ändringar och justeringar i lagförslagen. 2003/04:59 Lagrådets yttrande behandlas i författningskommentaren. följt Lagrådets förslag till lagtext. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4Prövning av verkställighetshinder i ärenden om avvisning eller utvisning där beslutet vunnit laga kraft 4.1.1 Ny ansökan (NUT) Genom utlänningslag infördes ett nytt system för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som skall verkställas. gällde att polisen skulle lämna över frågan om verkställighet av ett avlägsnandebeslut till dels om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopade nya politiska skäl (85 § i 1980 års utlänningslag [1980:376]), dels om det uppstod hinder mot eller svårighet att verkställa beslutet eller om det annars uppkom tveksamhet om eller hur beslutet skulle verkställas (86 § utlänningslag). till på grund av nya politiska skäl behövde inte ske, om polisen bedömde att utlänningens uppgifter var uppenbart oriktiga eller hade prövats tidigare i ärendet. Polisens beslut att inte lämna över ett beslut i ett verkställighetsärende där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen, medan verkets beslut i andra verkställighetsärenden inte kunde överklagas. Att polisen lämnat över ett verkställighetsärende till hindrade i och för sig inte verkställighet av beslutet såvida verket inte beslutat om inhibition av verkställigheten. Systemet ansågs ändå leda till en fördröjning av många ärenden. 1988/89:86 (s. 114) anförde föredragande statsrådet bl.a. att ett handläggningssystem som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenom Föredraganden anförde vidare i den nämnda propositionen att det var olämpligt att ha kvar ett system som var så lätt att missbruka. måste ändå regler finnas som gjorde det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommit fram som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om Enligt de nya regler som infördes genom 1989 års utlänningslag (nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL) uppehållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraftvunnet Prop. 2003/04:59 beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast om ansökan grundades på omständigheter som inte prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars fanns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT), som tidigare avgjordes av , prövas från av . Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i propositionen 1988/89:86 bl.a. följande (s. 119 f.): För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art. --- Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas. Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till . Det är inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i inleder ett förhållande med en i bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder det inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas. Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit vara så att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende. Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen är kvar i . Detta skall gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes. Frågan om vilka kriterier som skall gälla för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut behandlades därefter i propositionen 1993/94:94. Regeringen konstaterade där att en mycket stor andel av dem som fått ett slutligt avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd därefter gav in en ny ansökan om tillstånd, medan det var en mycket liten andel av de nya ansökningarna som ledde till bifall. För att minska antalet nya ansökningar föreslogs därför i propositionen en skärpning av kriterierna för bifall. Enligt förslaget skulle en sådan ansökan kunna bifallas förutom i de fall sökanden hade rätt till asyl om ett genomförande av avvisningen eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men för hans eller hennes psykiska eller Vidare föreslogs i propositionen en inskränkning av Prop. 2003/04:59 möjligheterna att få rättshjälp i denna typ av ärenden. ansåg i sitt betänkande 1993/94:SfU11 att de dittillsvarande kriterierna för bifall till ny ansökan och de uttalanden som gjorts i tidigare förarbeten skulle gälla även i fortsättningen. Däremot godtog utskottet i huvudsak propositionens förslag om inskränkning av möjligheterna till rättshjälp. Det blev också beslut (rskr. 1993/94:188). I betänkandet 1993/94:SfU27 Uppehållstillstånd för anhöriga, tog socialförsäkringsutskottet på nytt upp frågan om uppehållstillstånd för anhöriga efter lagakraftvunnet beslut. Utskottet hänvisade bl.a. till det ovan citerade uttalandet i prop. 1988/89:86 om att en ny ansökan om uppehållstillstånd i princip inte bör kunna bifallas enbart på grund av en åberopad anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt. Utskottet fortsatte därefter (s. 4): Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter, inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller väntar barn med någon som är bosatt i . Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i dessa avseenden. biföll utskottets hemställan. Med anledning av det återkom regeringen till frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen (1989:529). Regeringen erinrade där om att väsentliga motiv för de nya bestämmelserna lag varit att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra förvaltningsärenden. Regeringen framhöll att det var en mycket angelägen princip att beslut i förvaltningsärenden skall verkställas. Regeringen fortsatte därefter (s. 44 f): Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler som ger rätt till uppehållstillstånd för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Det skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till skenförhållanden. En ny möjlighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. framställning är ett uttryck för detta. Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer av skäl som brukar anföras av sökande som inte vill eller anser sig inte kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där. Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det på nytt, ofta därför att han eller hon inte har och heller inte tror sig kunna få en passhandling som berättigar till utresa. Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst eller har fått barn. Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekonomiska möjligheter att resa fram och tillbaka. Ofta är det givetvis i praktiken fråga om en kombination av två eller flera av nu angivna skäl. Det rör sig således ofta om skäl som för parterna måste framstå som mycket beaktansvärda. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste dock av skäl som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna om verkställighet. Enbart den omständigheten att sökanden numera har en sådan anknytning hit som i och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd bör således inte leda till bifall till en ny ansökan. Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning än . Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet skulle innebära att parterna hindrades från att träffas liksom då det annars föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära skälen avser ofta i praktiken främst den härvarande parten, särskilt då det finns barn i förhållandet. Regeringen föreslog sedan i propositionen att förutsättningarna för bifall till en ny ansökan skulle ändras från det annars finns synnerliga skäl av humanitär art till det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. En sådan lagreglering borde enligt regeringen leda till att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det skulle medföra en ökning av antalet ansökningar. Av propositionen kan vidare följande utläsas när det gäller vad som särskilt bör beaktas vid prövningen av en ansökan som görs när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och utlänningen åberopar humanitära skäl i form av anknytning. Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommit att bli lång på grund av förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig . Någon gräns för hur som skall ha förflutit efter lagakraftvunnet beslut kan inte sättas upp. Det måste alltid bli fråga om en sammanvägning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. En ansökan bör inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid återkomsten skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse såvida inte nya omständigheter kommer fram som innebär att sökanden har rätt till skydd här. Utgångspunkten måste vara att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet. Om sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och utresetillstånd och det beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter, bör tillstånd i regel beviljas. Enbart den omständigheten att sökanden saknar pass och kanske kommer att få svårigheter att få ett pass som berättigar till utresa bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i Prop. 2003/04:59 hemlandet, bör tillstånd i regel inte beviljas. Inte heller bör tillstånd automatiskt beviljas om det rör sig om en man som inte kan få pass innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund av att det är fråga om osedvanligt lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skulle framstå som stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd. Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en person på annan grund än problem med att få pass skulle vara förhindrad att på nytt lämna hemlandet. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Att sökanden skulle tvingas avtjäna fängelsestraff för ett brott utan politiska förtecken kan dock exempelvis regelmässigt inte utgöra grund för att bevilja tillstånd. Att parterna inte vill vara åtskilda det tar att få en ansökan från annat land prövad eller att sökanden uppger sig av ekonomiska skäl inte kunna återvända för att ge in en ansökan, bör normalt inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja en ansökan. Situationen kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. Så kan exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter att ge in en ansökan från hemlandet. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas. Ett barn måste i regel antas komma att lida sådan skada av en långvarig separation att tillstånd bör beviljas. Enbart den omständigheten att paret har ett gemensamt barn bör dock inte automatiskt leda till bifall om utlänningen har möjlighet att utan större omgång ge in en ansökan från annat land. I det enskilda fallet kan emellertid kvinnans eller barnets fysiska eller psykiska hälsa vara sådan att även en kortare separation från mannen eller fadern skulle kunna få svåra följder. I sådana fall bör uppehållstillstånd beviljas. Det betonades i propositionen att vad ovan anförts endast var exemplifieringar och självfallet inte någon fullständig uppräkning av situationer där tillstånd borde beviljas. delade i sitt betänkande 1994/95:SfU16 (rskr. 1994/95:401) regeringens uppfattning att den grundläggande principen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas. Utskottet noterade att det enligt propositionen måste bli fråga om en sammanvägning av olika omständigheter i det enskilda fallet och tillade att barnens situation måste väga tungt vid en sådan sammanvägning. Utskottet uttalade vidare att hänsyn måste tas till barn som ingår i familjen även om de inte är makarnas gemensamma. Sammanfattningsvis fann utskottet regeringens förslag om ändrade regler för ny ansökan väl avvägda. Lagändringen trädde i kraft (2 kap. 5 b § UtlL). I 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren är följande: Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (8 kap. 1 §). ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar Prop. 2003/04:59 dödsstraff etc. Om utlänningen riskerar förföljelse (8 kap. 2 §). Det kan här vara fråga om förföljelse såväl av politiska eller andra skäl som anges i som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk för förföljelse, om förföljelsen som hotar inte innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet. Om den som flytt undan krig eller en miljökatastrof har synnerliga skäl mot att sändas till hemlandet (8 kap. 4 §). Om det finns hinder mot verkställighet enligt något av ovan nämnda lagrum, innebär det regelmässigt att utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1 UtlL. Det kan även finnas praktiska hinder mot verkställighet, som att det land dit verkställighet skulle ske vägrar att ta emot utlänningen. Denna situation är inte reglerad i lag. Om svårigheterna inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka kan det dock ses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras och därmed kan det föreligga grund för bifall till en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § 2 UtlL. Att verkställighetssvårigheter av nämnt slag kan ses som ett humanitärt skäl kunde också utläsas av den tidsbegränsade förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen fick uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas för medborgare i som kommit att vistas här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning redan upphört att gälla eller skulle komma att upphöra att gälla före utgången av . 4.2.1 Behovet av förändringar enligt NIPU Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) konstaterade i sitt betänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden, SOU 1999:16 (s. 401 ff.), att systemet med en ny ansökan (NUT) som prövas av hade kommit att medföra stora problem. Både antalet nya ansökningar och andelen bifall hade kommit att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte. Systemet med ny ansökan var avsett att leda till en minskning av antalet fall där lagakraftvunna beslut omprövades men hade fått motsatt effekt. 1988/89, vilket var med systemet med verkställighetsärenden, uppgick antalet verkställighetsärenden hos Statens invandrarverk till av antalet avlägsnandebeslut. budgetår, vilket var det första med systemet med nya ansökningar, uppgick antalet nya ansökningar hos till av Antalet nya ansökningar hade därefter fortsatt att successivt öka. hade antalet nya ansökningar hos Prop. 2003/04:59 uppgått till ungefär samma antal som antalet överklaganden i ärenden om avvisning och utvisning. Enligt NIPU hade en orimligt stor andel av resurser fått lov att avsättas för handläggningen av nya ansökningar. NIPU:s genomgång av nya ansökningar hos NIPU redovisade i sitt betänkande en genomgång som kommittén gjort av ett antal ärenden rörande nya ansökningar som avgjorde . Syftet med genomgången var att närmare undersöka vilka skäl som åberopas i dessa ärenden och på vilka grunder uppehållstillstånd beviljas. Av undersökningen framgick att det finns ett mycket klart samband mellan vistelsetiden och utsikterna till framgång med en ny ansökan. Den helt övervägande delen av de nya ansökningar som avgjorde under de undersökta perioderna avsåg personer som rest in i . av alla bifallsbeslut grundade sig på omständigheter som rimligen inte skulle ha kunnat föreligga om inte sökandena kommit att vistas i . Det gällde dem som beviljades uppehållstillstånd därför att det på grund av anknytning bedömdes strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Parterna hade i dessa fall regelmässigt kommit att sammanbo under och ofta också hunnit få gemensamt barn. Det gällde också dem som beviljades tillstånd av andra humanitära skäl, som i regel hänförde sig till barnens situation i familjer som vistats här . Endast i ett par fall beviljades tillstånd på grund av politiska skäl. Att de flesta som fick sina nya ansökningar prövade av vistats här berodde inte i första hand på att det tagit innan ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning meddelats. Visserligen uppgick den sammanlagda tiden från sökandens inresa fram till lagakraftvunnet beslut i de flesta fall till . Därefter hade det emellertid gått ytterligare två till utan att verkställighet skett. Detta berodde i åtskilliga fall på att sökanden hållit sig undan. Många nya ansökningar rörde emellertid personer från det och tidsutdräkten i dessa fall berodde oftast på praktiska problem att verkställa besluten. lämnade i sitt betänkande (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden förslag som enligt utredningen skulle kunna minska antalet nya ansökningar. För att minska möjligheterna för en sökande att hålla sig undan och få en ny ansökan prövad föreslog utredningen att en ny ansökan skulle innehålla uppgift om sökandens post- och bostadsadress, telefonnummer samt övriga förhållanden av betydelse för att få kännedom om sökandens hemvist. Om ansökan inte innehöll dessa uppgifter, skulle enligt förslaget få förordna att den nya ansökan skulle vila till dess att sökanden kommit in med uppgifterna. Remissinstanserna riktade från skilda utgångspunkter kritik mot förslaget. Frivilligorganisationerna avstyrkte förslaget och pekade på risken för att personer som har rätt till uppehållstillstånd inte skulle våga lämna in en ansökan. JO ansåg att vilandeförklaring inte var ett rättsinstitut som borde användas i denna situation. JO ansåg i stället att borde ges möjlighet att förelägga sökanden att komplettera ansökan vid påföljd av att den annars inte skulle tas upp till prövning. Länsrätten i tillstyrkte visserligen utredningens förslag men ansåg att även andra lösningar borde prövas, t.ex. om inte en ofullständig ansökan skulle kunna avvisas om utlänningen höll sig undan eller om någon form av prövningstillstånd kunde införas.