prop · GR03167 · 2004-06-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:167 Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändring i en ännu inte beslutad lag, lagen om sjöfartsskydd, som har föreslagits träda i kraft . Lagen om sjöfartsskydd innehåller bestämmelser som kompletterar och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (förordning (EG) nr 725/2004). Förslaget till lag om ändring i lagen om sjöfartsskydd avser en ny bestämmelse om möjlighet för Europeiska kommissionen att genomföra inspektioner av berörda organ och personer i syfte att övervaka medlemsstaternas tillämpning av förordningen. I artikel 9.4 i förordning (EG) nr 725/2004 föreskrivs att sådana inspektioner skall genomföras och att medlemsstaterna skall se till att berörda organ och personer underkastar sig inspektionerna. I lagen om sjöfartsskydd bör alltså införas en bestämmelse som ger inspektörerna rätt att bereda sig nödvändigt tillträde. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:xx) om sjöfartsskydd ....... Ärendet och dess beredning............................................................... De EG-rättsliga bestämmelserna om sjöfartsskydd ............ Artikel 9 och dess rättsliga grund ....................................... Motsvarande bestämmelser inom luftfartsområdet............. Inspektioner och dess verkställighet ................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Rederier, fartyg och hamnanläggningar............................ och andra berörda myndigheter................. Jämställdhet och miljö ...................................................... Bilaga 1 och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrad sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar ........................................................ Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser........................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:xx) om sjöfartsskydd. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:xx) Prop. Härmed föreskrivs att det i lagen (2004:xx) om sjöfartsskydd skall införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. Lydelse enligt prop. sådan inspektion som avses i artikel 9.4 i förordning (EG) nr 725/2004 skall berörda organ och Om så behövs får de genomföra de åtgärder som följer av den artikeln. Frågor om handräckning enligt serna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken. myndigheten får dock låta bli att inspektion skall genomföras innan Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Till grund för denna lagrådsremiss ligger en promemoria som utarbetats i (N2004/2303/RS). Inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) antogs regler om sjöfartsskydd. Reglerna togs i huvudsak in i ett för ändamålet nytt kapitel (the 1974 Safety of Life at Sea Convention den internationella konventionen om säkerhet för människoliv till sjöss.) Till det nya kapitlet fogades en kod, the International Ship and (ISPS-koden). En departementspromemoria, Sjöfartsskydd, (Ds 2003:40) utarbetades inom . I promemorian lämnades förslag till hur de internationella reglerna om sjöfartsskydd skulle kunna genomföras i svensk rätt. I tiden efter att promemorian färdigställts lämnade Europeiska kommissionen ett förslag till EG-förordning i vilket de internationella reglerna om sjöfartsskydd föreslogs bli gällande rätt inom gemenskapen (KOM[2003]229 slutlig). och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (EG-förordningen om sjöfartsskydd) antogs . Förordningen träder i kraft . I propositionen Lag om sjöfartsskydd (prop. 2003/04:106), som beslutades av regeringen , lämnades ett förslag till lag om sjöfartsskydd vilket innehåller bestämmelser som kompletterar EG- förordningen på de områden som denna inte reglerar. Lagen har föreslagits träda i kraft . EG-förordningen om sjöfartsskydd innehåller bl.a. en artikel om att Europeiska kommissionen skall genomföra inspektioner för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av förordningen. För att inspektionerna skall kunna genomföras bör i lagen om sjöfartsskydd införas en bestäm- melse som ger inspektörerna rätt att bereda sig tillträde till dem som berörs. Någon sådan bestämmelse ingick inte i det lagförslag som tidigare remitterats eftersom EG-förordningen om sjöfartsskydd då ännu inte hade aktualiserats. Inom har därför utarbetats den promemoria som nämnts inledningsvis och där bestämmelsen föreslås föras in som en ändring i lagen om sjöfartsskydd. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2, och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2004/2303/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkt, vilket medfört en justering av den föreslagna bestämmelsens placering i lagtexten. I övrigt finns en kommentar till Lagrådets synpunkt i den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.1). Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts. 4.1De EG-rättsliga bestämmelserna om sjöfartsskydd Genom och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar görs de regler om sjöfartsskydd som tidigare antagits inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) till gällande rätt inom gemenskapen. Rent praktiskt sker detta genom att läggs som bilagor till EG-förordningen. EG-förordningen om sjöfartsskydd kompletteras i med lagen (2004:xx) om sjöfartsskydd. Reglerna om sjöfartsskydd syftar till att skydda sjöfarten och den världsomfattande handelskedjan mot grova våldshandlingar såsom terrorism, riktade mot fartyg och hamnanläggningar. Reglerna innebär att ett såväl systemmässigt som fysiskt skydd mot våldshandlingar skall byggas upp inom sjöfartsnäringen. Genom EG-förordningen om sjöfartsskydd harmoniseras tolkningen och genomförandet av de regler som utarbetades av IMO. EG-förordningen med bilagor innehåller detaljerade bestämmelser om hur skyddet skall utformas hos rederier och på fartyg och i hamnanläggningar. Därutöver finns vissa administrativa och processuella bestämmelser, däribland artikel 9.4 som föreskriver att Europeiska kommissionen skall påbörja inspektioner för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av förordningen. Reglerna om sjöfartsskydd ställer stora krav på dels medlemsstaterna (i praktiken de myndigheter som utsetts att utföra medlemsstaternas uppgifter), dels de enskilda aktörerna i sjöfartsnäringen. Genom inspektionerna skall kommissionen förvissa sig om att regelverket efterlevs. 4.2Artikel 9 och dess rättsliga grund Artikel 9 i EG-förordningen har följande lydelse: Genomförande och kontroll av efterlevnaden Medlemsstaterna skall fullgöra de uppgifter avseende administration och kontroll som följer av bestämmelserna i kapitlet om särskilda åtgärder för förbättrat sjöfartsskydd i och ISPS-koden. De skall försäkra sig om att alla erforderliga medel avsätts och även finns tillgängliga för genomförandet av bestämmelserna i denna förordning. Medlemsstaterna skall utse en sambandspunkt som ansvarar för sjöfartsskyddsfrågor. Medlemsstaterna skall, var och en för sitt vidkommande, anta ett nationellt program för genomförandet av denna förordning. efter det att de åtgärder som avses i artikel 3 skall börja tillämpas skall kommissionen, i samarbete med den sambandspunkt som avses i punkt 2, börja genomföra inspektioner, bland annat av ett lämpligt urval hamnanläggningar och rederier för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av denna förordning. Dessa inspektioner skall ta hänsyn till den Prop. 2003/04:167 information som tillhandahållits av den sambandspunkt som avses i punkt 2, i synnerhet kontrollrapporter. Villkoren för genomförandet av dessa inspektioner skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 11.2. 5.De tjänstemän som av kommissionen bemyndigats att genomföra dessa inspektioner i enlighet med punkt 4 skall uppvisa, innan de fullgör sitt uppdrag, ett skriftligt tillstånd som utfärdats av kommissionen, där ärendet och syftet med inspektionen anges samt det datum då inspektionen skall inledas. före inspektionerna skall kommissionen informera de medlemsstater som berörs av inspektionerna. Den berörda medlemsstaten skall underkasta sig inspektionen och se till att berörda organ och personer också underkastar sig inspektionen. 6.Kommissionen skall överlämna inspektionsrapporterna till den berörda medlemsstaten, som efter mottagandet av dessa rapporter tillräckligt detaljerat skall anmäla vilka åtgärder som vidtagits för att avhjälpa eventuella brister. Rapporten, och förteckningen över de vidtagna åtgärderna, skall överlämnas till den kommitté som avses i artikel 11.1. Enligt artikel 80.2 i EG-fördraget får rådet med kvalificerad majoritet besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart och luftfart. Sjöfartsfrågor hör således till denna s.k. första pelare av det europeiska samarbetet, varför bestämmelserna om sjöfartsskydd återfinns i en EG-förordning. Kommissionens roll och befogenheter framgår av bl.a. artikel 211 i EG-fördraget som föreskriver att kommissionen, för att säkerställa den gemensamma marknadens funktion och utveckling, bl.a. skall övervaka de bestämmelser som antagits med stöd av fördraget. I artikel 284 i EG- fördraget stadgas vidare att kommissionen, inom vissa gränser och villkor, får inhämta den information och företa de kontroller som behövs för att fullgöra de uppgifter som anförtrotts den. 4.3Motsvarande bestämmelser inom luftfartsområdet Inom luftfartens område finns en motsvarande EG-förordning, och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. I artikel 7 i den förordningen finns en bestämmelse om inspektioner, bland annat på ett lämpligt urval flygplatser, för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av den förordningen. Vidare föreskrivs att den berörda medlemsstaten skall underkasta sig inspektionen och se till att berörda organ och personer också underkastar sig inspektionen. Artikel 9 i EG-förordningen om sjöfartsskydd har således i sak hämtat sitt innehåll från nämnda EG-förordning inom luftfartsområdet. I en nyligen beslutad lagrådsremiss som har departementspromemorian Avgiftsutjämningssystem för luftfartsskydd (Ds 2003:37) som grund föreslås en ny lag om luftfartsskydd varigenom lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats upphör. I lagförslaget ingår en bestämmelse om inspektioner som motsvarar den i denna proposition föreslagna. Inom luftfartsområdet finns också en EG-förordning om fastställande av förfaranden vid inspektionerna (kommissionens förordning (EG) nr 1486/2003 av om fastställande av förfaranden för utförande av kommissionens inspektioner på området luftfartsskydd för den civila luftfarten). I denna förordning beskrivs bl.a. hur inspektionerna skall gå till, vilka som är behöriga att utföra dem och om åtgärder från kommissionens sida för de fall brister i luftfartsskyddet upptäckts. Om en motsvarande förordning om förfarandet vid inspektioner inom sjöfartsskyddsområdet kommer att utarbetas och antas, är inte känt, men behovet av en sådan får anses föreligga också för sjöfartsskyddets del. 5.1Inspektioner och dess verkställighet Regeringens förslag: För att inspektioner som avses i artikel 9.4 i och rådets förordning (EG) nr 725/2004 av den hamnanläggningar skall kunna genomföras skall berörda organ och personer underkasta sig sådan inspektion. Om så behövs får de personer som bemyndigats att utföra inspektionen begära handräckning av kronofogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som följer av den Frågor om handräckning prövas av i Därvid gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om sådan verkställighet som avses i 16 kap. 10 § den balken. myndigheten får dock låta bli att underrätta den hos vilken inspektion skall genomföras innan verkställighet sker. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: anser att den föreslagna bestämmelsen passar mindre väl under rubriken i 12 § samt att frågan om vilken kronofogdemyndighet som skall pröva frågan om handräckning i anför bl.a. att handräckning bör ske utan att föregående underrättelse och att det i lagen tydliggörs vad inspektionen avser och var den får äga rum. tar också upp frågan om dess kostnader och anser att dessa skall beaktas. tar upp frågan om kostnader bl.a. i form av arbetstidsåtgång och resor i samband med det samarbete verket skall bedriva med kommissionen. tar upp frågan om gränsdragningen mellan myndighetens uppgifter inom sjöfartsskyddet och dess ordinarie verksamhet. finner det anmärkningsvärt att ta ställning till ett lagförslag som grundas på en EG-förordning som ännu inte är antagen och där det inte finns någon officiell översättning. Dessutom understryker förbundet att regelverket inte får kränka eller hota den personliga integriteten. påtalar vikten av att respektera de mänskliga rättigheterna och den personliga integriteten hos personalen. Försvarsmakten anför att den förutsätter att inspektionerna inte är aktuella för hamnanläggningar som används för dels ifrågasätter den EG-rättsliga regleringen av sjöfartsskyddet, dels påtalar att merkostnaderna i samband med inspektionerna främst i form av arbetstid kommer att bli omfattande. Den sistnämnda remissinstansen finner dessutom att förslaget om handräckning från är förvånande och efterlyser Även påtalar att ytterligare en remissinstanser varav flertalet med hänvisning till den EG-rättsliga ordningen har inte haft något att anföra eller invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Behovet av en bestämmelse om inspektioner m.m. EG-förordningar har allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat (artikel 249 i ). Något genomförande av EG-förordningar skall således inte ske. Detta innebär att en i en EG-förordning föreskriven skyldighet för en medlemsstat måste följas. I förevarande fall föreskrivs i artikel 9.5 andra stycket i EG- förordningen om sjöfartsskydd att den berörda medlemsstaten skall se till att berörda organ och personer underkastar sig inspektionen (hela artikel 9 återges i avsnitt 4.2). För att inspektionerna skall kunna genomföras är det därför nödvändigt att i svensk rätt införa en bestämmelse som ger inspektörerna rätt att bereda sig tillträde till de berörda organen. I åliggandet enligt artikel 9.5 andra stycket att se till att berörda organ och personer underkastar sig inspektionen ingår också att medlemsstaten skall föreskriva hur inspektionerna skall verkställas. Bestämmelsen bör därför även innefatta rätten att begära handräckning hos kronofogdemyndigheten om så behövs för att inspektionen skall kunna genomföras. Den föreslagna bestämmelsen är således nödvändig för att skall leva upp till sitt åtagande enligt artikel 9.4 i EG- förordningen om sjöfartsskydd. har bl.a. anfört att det är anmärkningsvärt att yttra sig över ett lagförslag som grundas på en EG- förordning som ännu inte antagits eller finns i officiell översättning. Regeringen har förståelse för förbundets inställning, men har, med hänvisning till beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen och de korta tidsmarginaler som föreligger i ärendet, inte kunnat agera annorlunda. Inspektionerna skall enligt EG-förordningen om sjöfartsskydd genomföras fr.o.m. . För att möjliggöra en svensk lagstiftning som kan träda i kraft detta datum kunde EG- förordningens antagande inte inväntas innan lagändringen remitterades. Såsom angetts i avsnitt 3 antogs EG-förordningen om sjöfartsskydd . Dess ordalydelse är oförändrad i sak jämfört med den version som ingick i den remitterade promemorian. Vem inspekterar vem? De inspektörer som kommer att genomföra inspektionerna är utsända av kommissionen. Inspektionerna skall enligt artikel 9.4 ske i samarbete med den sambandspunkt som avses i artikel 9.2 vilken för del kommer att vara . Denna uppgift kommer att tilldelas i en förordning om sjöfartsskydd som trädde i kraft . De begrepp som används i EG-förordningen om sjöfartsskydd för att identifiera vilka som är skyldiga att underkasta sig inspektionerna är dels organ, dels personer. Begreppet organ innefattar såväl myndigheter som sammanslutningar av olika slag, såsom bolag, föreningar och andra som berörs av bestämmelserna om sjöfartsskydd. Huvudaktörerna förutom myndigheterna inom sjöfartsskyddet är rederier, fartyg och hamnanläggningar. För svenskt vidkommande gäller att hamnanläggningarna har en mycket varierande ägar- och driftsstruktur. Genom att använda begreppet organ innefattas samtliga berörda. Samma sak gäller med personer. Begreppet personer innebär att samtliga sådana som berörs av bestämmelserna avses. Inspektionsrättens innebörd och räckvidd I artikel 9.4 i EG-förordningen om sjöfartsskydd föreskrivs att med början efter det att bestämmelserna i denna förordning har trätt i kraft skall kommissionen, i samarbete med den sambandspunkt som avses i punkt 2, börja genomföra inspektioner, bl.a. av ett lämpligt urval av hamnanläggningar och rederier, för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av denna förordning. Vidare föreskrivs i artikel 9.5 andra stycket att medlemsstaterna skall underkasta sig inspektionen och se till att berörda organ och personer också underkastar sig inspektionen. Inspektionsrätten avser det som EG-förordningen om sjöfartsskydd (med bilagor) ålägger medlemsstaterna att göra. Det är således en i huvudsak administrativ inspektion som kommer att företas. Det är värt att redan nu understryka att inspektionerna är begränsade till just vad EG-förordningen om sjöfartsskydd omfattar, och därmed inte t.ex. verksamhet inom det ordinarie polisiära området (se vidare nedan). EG- förordningen om sjöfartsskydd ålägger medlemsstaterna att bl.a. utse ovannämnda sambandspunkt och att fastställa skyddsnivåer för fartyg och hamnanläggningar. För del har detta skett genom den under föregående rubrik nämnda förordning om sjöfartsskydd respektive i lagen om sjöfartsskydd. För fartygens och hamnanläggningarnas del finns skyldigheter att bl.a. upprätta skyddsplaner och förvara dessa på visst sätt och att utse s.k. skyddschefer. Viss oro har uttryckts bland remissinstanserna för att tillämpningen av regelverket kan kränka eller hota den personliga integriteten. Regeringen, som utgår från att en EG- förordning motsvarande den i avsnitt 4.3 nämnda om förfarandet vid inspektioner inom luftfartsskyddet kommer att antas även inom sjöfartsskyddets område, vill med anledning av remissinstansernas yttranden anföra följande. I EG-förordningen om förfarandet vid inspektioner av luftfartsskyddet anges att en inspektion är en undersökning av kommissionens kontrollanter avseende befintliga kvalitetskontroller och åtgärder, förfaranden och strukturer avseende luftfartsskydd för den civila luftfarten för att fastställa överensstämmelse med [EG-förordningen om luftfartsskydd] (artikel 2.2). Vidare att ett test är en kontroll av luftfartsskyddet för den civila luftfarten genom att uppsåt att utföra en olaglig handling simuleras i syfte att undersöka hur effektiva befintliga säkerhetsåtgärder är och hur de genomförs. (artikel 2.7). Och slutligen att Tester skall endast utföras efter förhandsanmälan och samtycke samt i nära samarbete med den lämpliga myndigheten för att säkerställa att testet utförs på ett säkert och effektivt sätt. Ett exempel på ett sådant test som anges i artikel 2.7 kan förmodas vara att en väska fylld med vad som kan likna förbjudna ämnen eller vapen försöker tas med ombord på luftfartyget. Syftet med testet är att kontrollera hur effektiva säkerhetsåtgärderna är, dvs. om väskans innehåll kommer att upptäckas, antingen genom misstanke eller vid en stickprovskontroll i enlighet med luftfartygets skyddsplan. Det är värt att påminna om att de kontroller av personer och gods som skall genomföras som en av sjöfartsskyddets förebyggande åtgärder, skall ske i den utsträckning som angetts i fartygets (eller hamnanläggningens) skyddsplan. Det är inte fråga om att, vare sig som en del av sjöfartsskyddet eller av kommissionens inspektioner, företa kontroller av t.ex. personalen ombord för det fall så inte är föreskrivet i skyddsplanen. Härutöver kan tilläggas att de kontroller, kroppsvisitationer, som således kan bli aktuella inom sjöfartsskyddet, huvudsakligen kommer att ske på samma sätt som inom luftfartens område, dvs. med hjälp av en detektorbåge som reagerar på vissa föremål. Vad gäller den frekvens med vilken inspektionerna kan antas ske, se avsnitt 6.1. Kommissionens inspektioner kan visserligen få inslag som liknar en tvångsåtgärd som husrannsakan på så sätt att inspektörerna ges rätt till tillträde hos de berörda. Syftet med inspektionen är dock att se hur verksamheten bedrivs, inte att komma åt bevismaterial eller liknande som är fallet vid en husrannsakan. I förordningen om sjöfartsskydd ges möjlighet för att i egenskap av behörig sjöfartsskyddsmyndighet träffa överenskommelse med andra myndigheter om fullgörande av de uppgifter som sjöfartsskyddsreglerna för med sig. Tanken är således att även polisen och skall kunna ansvara för vissa uppgifter. har i sitt remissvar tagit upp frågan om begränsning av inspektionerna till de uppgifter som myndigheten har inom sjöfartsskyddet. Försvarsmakten har haft en liknande synpunkt. Regeringen vill därför betona att det endast är sådant som EG- förordningen om sjöfartsskydd ålägger medlemsstaterna att göra som kan bli föremål för inspektioner hos myndigheterna. Detta innebär att verksamhet som myndigheterna utför t.ex. inom det ordinära polisiära eller brottsbekämpande området faller utanför inspektionsrätten eftersom detta inte avser tillämpningen av denna förordning (artikel 9.4). Följaktligen är det också endast sådana hamnanläggningar som faller under definitionerna i de internationella sjöfartsskyddsreglerna som kan aktualiseras för inspektioner. Reglerna skall tillämpas på lastfartyg med en bruttodräktighet av 500 eller mer och passagerarfartyg som går i internationell fart samt på hamnanläggningar som betjänar sådana fartyg (SOLAS kapitel XI-2 regel 2.1 och ISPS-koden del A punkt 3.1). Om hamnanläggningen inte betjänar sådana fartyg innefattas den således inte i sjöfartsskyddet. För det fall en hamnanläggning endast sällan betjänar sådana fartyg finns möjlighet för den fördragsslutande staten för del i egenskap av behörig sjöfartsmyndighet enligt 3 § förordningen om sjöfartsskydd att besluta om undantag från reglerna (SOLAS kapitel XI-2/regel 2.2 och ISPS-koden del A punkt 3.2). Se även avsnitt 6.2 om konsekvenser för myndigheterna. I inspektionsrätten ingår vidare enligt artikel 284 i rätten att inhämta den information som behövs för att fullgöra uppgiften att övervaka efterlevnaden av förordningen. Begäran om handräckning hos kronofogdemyndigheten Det får anses självklart att rederier och hamnanläggningar och där berörd personal liksom berörda myndigheter inte kommer att söka förhindra eller försvåra kommissionens inspektioner. För att skall leva upp till sitt åliggande enligt artikel 9.4 i EG-förordningen är det ändå nödvändigt att införa en bestämmelse om att den som skall utföra inspektionen skall kunna begära handräckning hos kronofogdemyndigheten för den händelse någon berörd inte medverkar till en inspektion. Regeringen föreslår att handräckningsförfarandet bör inledas hos i genom att ansökan sker där, och verkställigheten sedan ske i enlighet med bestämmelserna i utsökningsbalken.