prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Begreppet tillhandahålla har tolkats olika i flera lagstiftningsärenden. Av bestämmelsen i 2 § produktsäkerhetslagen, som anger att även upplåtelser och erbjudanden om sådana skall omfattas av lagen, får anses följa att tillhandahålla i lagen används i en betydelse som inte omfattar upplåtelser. Under förarbetena till lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet anfördes att med tillhandahålla avses överlåtelse och erbjudanden om överlåtelse, men däremot inte uthyrning eller erbjudande om uthyrning (prop. 1992/93:111 s. 27). anförde däremot i sitt slutbetänkande att med tillhandahålla avses den handling genom vilken en produkt blir tillgänglig på marknaden, exempelvis försäljning, utlåning eller uthyrning eller erbjudande om sådan åtgärd (SOU 1994:150, s. 129). För att undvika tolkningsproblem bör lagen innehålla en definition av begreppet tillhandahålla en vara. Begreppet bör i likhet med vad som gäller enligt 2 § produktsäkerhetslagen omfatta överlåtelse och erbjudande av en vara samt upplåtelse av nyttjanderätt till en vara. tillhandahållande kan naturligtvis ske såväl till en konsument som till en Prop. 2003/04:121 annan näringsidkare. En vara som inte har släppts ut på marknaden har inte tillhandahållits i lagens bemärkelse. Regeringens förslag: Begagnade varor som tillhandahålls som antikviteter och vissa varor som skall repareras eller renoveras innan de kan tas i bruk skall undantas från den nya lagens tillämpningsområde. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker eller har inget att erinra mot att nämnda varor undantas från lagens tillämpningsområde. anser att reparationer inte bör omnämnas i lagtexten eftersom man genom en reparation inte förändrar en produkts tekniska egenskaper. Länsrätten i anser att den föreslagna bestämmelsen är otydlig vad avser föremålet för informationsskyldigheten. Skälen för regeringens förslag: Direktivet är uttryckligen tillämpligt på begagnade och renoverade produkter. I artikel 2 a andra stycket anges emellertid att artikelns definition av produkt inte skall omfatta begagnade produkter som tillhandahålls såsom antikviteter eller produkter som skall repareras eller renoveras innan de tas i bruk, förutsatt att leverantören tydligt informerar personen han levererar produkten till om detta. Direktivet överensstämmer i denna del med direktiv. Produktsäkerhetslagen tillämpas också på begagnade varor (prop. 1975/76:34 s. 100). Åtgärder enligt lagen kommer emellertid endast i fråga vid risksituationer av en viss räckvidd, varför flertalet begagnade varor som tillhandahålls konsumenter i praktiken knappast kan bli föremål för åtgärder enligt lagen. I det lagstiftningsärende som låg till grund för genomförandet av direktiv i svensk rätt ansåg regeringen att direktivets undantag för bl.a. antikviteter inte behöver innebära några större skillnader i den praktiska tillämpningen och att en skyddslagstiftning av denna karaktär bör ha så få undantag som möjligt (prop. 1993/94:203 s. 225). Regeringen ansåg därför att det inte var nödvändigt att ta in motsvarande undantag i den svenska lagen. Det förhållandet att antikviteter och vissa begagnade produkter uttryckligen undantagits från direktivets tillämpningsområde utan att avsikten varit att reglera dessa produkters säkerhet på annat sätt innebär att det bara är möjligt för en medlemsstat att anta strängare regler för sådana produkter om detta först anmäls till kommissionen och varken kommissionen eller någon annan medlemsstat anför allvarliga invändningar. Mot denna bakgrund, och då en anpassning till vad direktivet föreskriver i detta avseende inte skulle medföra några nämnvärda skillnader i tillämpningen, bör antikviteter och vissa begagnade produkter uttryckligen undantas från tillämpningsområdet. Som Länsrätten i har framhållit kan formuleringen varor som skall repareras eller renoveras innan de tas i bruk, om näringsidkaren tydligt informerar om det uppfattas som otydlig beträffande vad informationsskyldigheten avser. I samband med genom- förandet av direktiv tolkade regeringen motsvarande bestämmelse i detta direktiv så att upplysningen skall avse att fråga är om en sådan vara (prop. 1993/94:203 s. 225). Regeringen saknar anledning att nu göra en annan tolkning. För att undvika tolknings- problem bör detta, som Länsrätten föreslagit, komma till uttryck i lagtexten. Produktsäkerhetslagen skall alltså inte tillämpas på nämnda varor. Detta utesluter inte sådana varor kan omfattas av säkerhetskrav i befintlig, nationell lagstiftning, under förutsättning att denna inte strider mot EG-rätten. har i detta sammanhang påpekat att vissa antikviteter, t.ex. el-armaturer, omfattas av lagstiftningen om elsäkerhet. Som framhållit innebär inte en reparation att en produkts tekniska egenskaper förändras, varför det kan ifrågasättas om varor som skall repareras bör omnämnas i lagtexten. Regeringen anser att direktivet måste tolkas så att en tydlig upplysning om att en viss vara måste repareras innan den tas i bruk utesluter tillämpning av direktivet. Det angivna undantaget bör därför framgå av lagen. 6.1.3Varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet Regeringens förslag: Produktsäkerhetslagen skall också i fortsättningen tillämpas på varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna del instämmer i den bedömning som utredningen gjort. och motsätter sig att den föreslagna lagen skall tillämpas på medicintekniska produkter som tillverkas och byggs om inom sjukvårdshuvudmännens verksamhet. Förbunden motsätter sig även att bestämmelserna tillämpas på läke- medel, då konsekvenserna av en sådan utvidgning är så omfattande att frågan måste utredas närmare. Skälen för regeringens förslag: Direktivet omfattar endast varor som tillhandahålls i näringsverksamhet. Med stöd av produktsäkerhetslagen kan emellertid åtgärder vidtas även mot varor men inte tjänster som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Med detta avses varor som tillhandahålls i sådan offentlig verksamhet som inte också är att anse som näringsverksamhet. Varor och tjänster som tillhandahålls i närings- verksamhet bedriven av offentliga organ omfattas alltså ändå av lagen, och för övrigt även av direktivet. har inte prövat ett mål som rör åtgärder mot varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. De flesta varor som släpps ut på marknaden kan i senare led komma att tillhandahållas i såväl näringsverksamhet som offentlig verksamhet, t.ex. leksaker som tillhandahålls inom såväl leksakshandeln som barn- En sådan vara måste i förhållande till tillverkaren som själv tillhandahåller varan i näringsverksamhet omfattas av direktivets reglering, oavsett om varan i ett senare led kommer att tillhandahållas i offentlig verksamhet. En vara som tillhandahålls inom offentlig verksamhet utan att vara utsläppt på marknaden omfattas däremot inte av direktivets reglering. Det kan t.ex. gälla varor som en kommun själv tillverkar. Sådana varor omfattas däremot av produktsäkerhetslagen. Lagens tillämpningsområde är således något vidare än direktivets i detta avseende. Härtill kommer att direktivets skyldigheter för distributörer, t.ex. att underrätta tillsynsmyndigheten vid kännedom om en farlig vara, inte är tillämpliga på den som i offentlig verksamhet tillhandahåller en vara. Under förarbetena till den lagändring genom vilken reglerna i produkt- säkerhetslagen gjordes tillämpliga på varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet anförde regeringen att de nya reglerna torde kunna genom- föras utan hinder av EG:s allmänna produktsäkerhetsdirektiv, under förutsättning att reglerna inte är utformade på sådant sätt att de är diskriminerande eller utgör förtäckta handelshinder mellan medlems- staterna (prop. 1995/96:123 s. 8). Uttalandet föranledde inte någon erinran från sida. Varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet utan att vara utsläppta på marknaden omfattas inte av definitionen av produkt i direktivets artikel 2 a, och faller således utanför direktivets tillämpnings- område. Sådana varor torde över huvud taget inte omfattas av gemen- skapsrätten. Regeringen finner mot denna bakgrund och med beaktande av vad regeringen har uttalat i frågan att det inte finns något egentligt hinder mot att behålla möjligheten att kunna ingripa mot varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. Med anledning av vad och anfört måste framhållas att produkter som tillverkas eller byggs om inom sjukvårdsverksamhet redan omfattas av den nuvarande produktsäkerhetslagen, i den utsträckning lagen (1993:584) om medicintekniska produkter eller läkemedelslagen (1992:859) inte är tillämplig. När det gäller medicintekniska produkter som tillverkas inom sjukvården gäller emellertid nästan samtliga de krav och skyldigheter som förslaget innehåller redan enligt tillämpliga författningar på området, särskilt föreskrifter och allmänna råd om användning och egentillverkning av medicintekniska produkter i hälso- och sjukvården (SOSFS 2001:12). Motsvarande gäller i huvudsak på läkemedelsområdet. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att frågan om den föreslagna lagens tillämplighet på nämnda varor inte kräver ytterligare utredning. Lagen skall således alltjämt tillämpas på samtliga varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet, i den utsträckning inte special- lagstiftning är tillämplig (se avsnitt 6.1.5). I den nya lagen bör liksom i den nuvarande anges att vad som i lagen sägs om näringsidkare och tillverkare skall tillämpas även beträffande den som i offentlig verksamhet tillhandahåller varor. Regeringens förslag: Produktsäkerhetslagen skall också i fortsätt- ningen tillämpas på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser instämmer i den bedömning som utredningen gjort. Flera remissinstanser, bl.a. och flera näringslivsorganisationer, avstyrker att lagen tillämpas på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Skälen för regeringens förslag: Produktsäkerhetslagen tillämpas till skillnad från direktivet även på tjänster som tillhandahålls i närings- verksamhet. Av artikel 2 a i direktivet framgår dock att detta är tillämpligt på produkter som tillhandahålls inom ramen för tillhanda- hållande av tjänster. Detta innebär en utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till direktiv. Av artikel 20 i direktivet framgår att kommissionen skall identifiera behov, möjligheter och prioriteringar för gemenskapsåtgärder i fråga om tjänsters säkerhet och överlämna en rapport till och rådet före tillsammans med lämpliga förslag på området. En sådan rapport har sammanställts och överlämnats av kommissionen (KOM [2003] 313 slutlig). I rapporten anges att någon tillförlitlig statistik angående risker och säkerhetsaspekter hos konsumenttjänster inte finns, och att gemenskapens åtgärder på området bör fokuseras på insamling och sammanställning av sådan information. Enligt vad regeringen har erfarit är en allmän gemenskaps- reglering av tjänsters säkerhet inte nära förestående. Det kan noteras att tjänster omfattas av lagstiftningen om allmän produktsäkerhet även i , och . Marknads- domstolen har aldrig prövat något mål enligt produktsäkerhetslagen som rör tjänsters säkerhet. I samband med genomförandet av direktiv anförde regeringen att de svenska reglerna är konstruerade så att inhemska och utländska tjänster behandlas lika; någon diskriminering sker alltså inte (prop. 1993/94:203 s. 219). Inte heller var det enligt regeringens mening fråga om någon förtäckt begränsning av handeln utan i stället handlade det om konsumenters hälsa och säkerhet, dvs. sådana hänsyn som kan tillåta avvikelser i de nationella reglerna. Vad regeringen anfört i denna del föranledde inte något yttrande från sida. De säkerhetskrav på tjänster och bestämmelser om skyldigheter för tjänsteleverantörer som anges i lagförslaget följer i huvudsak indirekt av den nuvarande lagen. Detta gäller det allmänna säkerhetskravet samt bestämmelserna om säkerhets- och varningsinformation, återkallelse och samarbete med tillsynsmyndigheten. I några avseenden, främst när det gäller underrättelseskyldighet till tillsynsmyndigheten vid kännedom om att en tillhandahållen tjänst är farlig, har emellertid tjänsteleverantörernas skyldigheter utvidgats. De skyldigheter som utvidgningen medför kan enligt regeringens bedömning inte antas bli särskilt betungande för tjänsteleverantörerna. Statskontoret har anfört att den utveckling som skett framför allt på marknaden för informationsteknologitjänster under den senaste tioårs- perioden motiverar en djupare analys för att säkerställa att reglerna inte missgynnar eller diskriminerar inhemska eller utländska näringsidkare. Som regeringen konstaterade i nämnda lagstiftningsärende är de svenska reglerna om tjänsters säkerhet utformade så att svenska och utländska tjänsteleverantörer behandlas lika. Bestämmelserna är alltså inte diskriminerande. Inte heller kan reglerna anses missgynna inhemska tjänsteleverantörer i förhållande till utländska genom att en högre säkerhetsnivå ställs eller mer omfattande skyldigheter föreskrivs. Sådana näringsidkare som här i landet utför tjänster som kan vara farliga för liv och hälsa konkurrerar inte i någon nämnvärd utsträckning med närings- idkare som utför en liknande tjänst i utlandet. Här finns en avsevärd skillnad i förhållande till t.ex. immateriella tjänster, som i allmänhet är av sådan karaktär att de inte är förknippade med säkerhetsrisker. Regeringen bedömer, i likhet med övriga remissinstanser som yttrat sig i frågan, att direktivet eller gemenskapsrätten i övrigt inte hindrar att produktsäkerhetslagen i avvaktan på en gemenskapsrättslig reglering också i fortsättningen tillämpas på tjänster som tillhandahålls i närings- verksamhet. anser att lagförslagets innebörd i fråga om tjänster är otydlig och svår att förutse, samt att lagförslaget inte i till- räcklig utsträckning beaktar de speciella förhållanden som gör sig gällande vid bedömningen av om en tjänst är säker. Enligt Advokat- samfundets uppfattning framgår inte heller av betänkandet att behovet av lagstiftningsåtgärder i fråga om tjänster är sådant att det finns anledning att föregripa den översyn av tjänsters säkerhet som avses med artikel 20 i direktivet. föreslår därför att tjänster inte skall omfattas av lagförslaget. Liknande synpunkter har framförts av och samt , , Lim- leverantörers Förening och Institutionell Hygien. framhållit är det inte oproblematiskt att reglera varor och tjänster i samma lag. Regeringen bedömer dock att lagens reglering av tjänster kan utformas på ett tydligt och förutsebart sätt. Genom att lagen även fortsättningsvis gäller för tjänster undviks också i stor utsträckning de svårigheter som gränsdragningen mellan varu- och tjänsteområdet kan ge upphov till. Härtill kommer att den inskränkning av lagens tillämpningsområde som nämnda remissinstanser föreslagit skulle innebära en påtaglig försämring av konsumentskyddet på tjänsteområdet. En sådan försämring framstår som särskilt omotiverad i beaktande av att frågan om tjänsters säkerhet har kommit att tilldra sig allt större intresse, såväl i som inom gemenskapen (se t.ex. rådets resolution av om konsumenttjänsters säkerhet). Lagen bör på grund av det anförda alltjämt gälla för tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Eftersom regleringen av tjänster inte helt kommer att överensstämma med regleringen av varor kan frågor om gränsdragning mellan varu- och tjänsteområdet inte helt undvikas. Som nämnts omfattar direktivet varor som ställs till konsumenters förfogande inom ramen för tillhandahållandet av en tjänst. Risker hos en sådan vara omfattas alltså av regleringen av varor, om risken uppkommer i samband med en rimligen förutsebar användning av varan. Skulle risker däremot Prop. 2003/04:121 uppkomma på grund av det särskilda sätt på vilket tjänsteleverantören använder varan i samband med utförandet av tjänsten, omfattas de uppkomna riskerna av regleringen av tjänster. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att gränsdragningen mellan varor och tjänster inte bör leda till några större tillämpningsproblem, särskilt som de huvudsakligen regleras på samma sätt. Någon anledning att definiera begreppet tjänst anser regeringen således inte finnas. Det bör i detta sammanhang noteras att en renovering eller reparation av en vara i och för sig utgör en tjänst, men att riskerna för konsumenten i samband med utförandet av en sådan tjänst i allmänhet inte är sådana är bestämmelser om produktsäkerhet behöver tillämpas. De risker som kan uppkomma är däremot förknippade med användningen av den renoverade eller reparerade varan. Beträffande sådana risker skall bestämmelserna om varor tillämpas, om inte fråga är om sådana begagnade varor som är undantagna från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2 a andra stycket (se avsnitt 6.1.2). Det är självklart att samma risk i det enskilda fallet inte kan omfattas av både bestämmelserna om varor och tjänster. När det gäller utformningen av lagens bestämmelser om tjänster hänvisas till respektive avsnitt (särskilt 6.3.1, 6.4.26.4.5 och 6.4.7). 6.1.5Förhållandet till andra regler om produktsäkerhet Regeringens förslag: Den nya lagens bestämmelser om säkerhetskrav, presumtion för uppfyllande av säkerhetskraven och bedömningskriterier skall inte tillämpas på varor när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning eller i en EG-förordning. Lagens övriga bestämmelser skall inte tillämpas på varor, om det i någon annan författning som genomför ett EG-direktiv eller i en EG- förordning finns bestämmelser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. Dessa bestämmelser i lagen skall inte heller tillämpas på varor i den utsträckning det i lagstiftning om produktsäkerhet som inte är av gemenskapsrättsligt ursprung finns motsvarande bestämmelser med samma syfte, förutsatt att de nationella bestämmelserna uppfyller den nya produktsäkerhetslagens krav. Lagens bestämmelser om säkerhetskrav och bedömningskriterier skall inte tillämpas på tjänster när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan författning. Lagens övriga bestämmelser skall inte tillämpas på tjänster, om det i någon annan författning finns bestämmelser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens när det gäller varor. Utredningen föreslår att den nya lagens säkerhetskrav skall tillämpas på varor som omfattas nationella säkerhetskrav, men att varor som uppfyller sådana krav enligt en särskild bestämmelse skall presumeras vara säkra. produktsäkerhetslagen skall ha företräde framför lagstiftning som inte är Prop. 2003/04:121 av gemenskapsrättsligt ursprung när det gäller tjänster. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan ser det som positivt att produktsäkerhetslagen kompletterar speciallagstiftningen. , , och Institutionell Hygien framhåller att omotiverade skillnader i regleringen av vissa risker hos varor härigenom undviks. påpekar att regleringen leder till omotiverade skillnader i ansvar mellan tillverkare och distributörer, men framhåller att det är positivt att även distributörer av medicintekniska produkter kommer att omfattas av kraven. och anför att man inte motsätter sig att nya lagen skall komplettera speciallagstiftningen, men vill framhålla de stora krav på information till företag från framför allt de tillämpande myndigheterna som detta ställer. Flera remissinstanser, bl.a. Riksåklagaren och Kemikalieinspektionen, befarar att den av utredningen föreslagna bestämmelsen kan föranleda tillämpningsproblem. Några tillsynsmyndigheter som har tillsyn över speciallagstiftning om produktsäkerhet efterlyser klargöranden angående vilka bestämmelser i produktsäkerhetslagen som skall tillämpas på de varugrupper som faller under respektive myndighets tillsynsområde. Skälen för regeringens förslag Produktsäkerhetslagens förhållande till annan lagstiftning om produktsäkerhet Av 3 § produktsäkerhetslagen följer att ett åläggande eller förbud enligt lagen inte får meddelas i den mån det i någon annan författning eller i beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som åläggandet eller förbudet skulle fylla. Bestämmelsen ger uttryck för principen att specialreglering, lex specialis, har företräde framför allmän reglering (se prop. 1988/89:23 s. 78 f.). har i rättsfallet MD 1995:28 () tillämpat 3 § produktsäkerhetslagen. Domstolen fann att lagen inte var tillämplig på en typ av luftpistol som i viss utsträckning användes av barn som leksak, då denna omfattades av regleringen i dåvarande vapenlagen (1973:1176). ansåg att det var mycket otillfredsställande att gällande regler inte hindrat att ungdomar i stor utsträckning kommit i besittning av sådana vapen, men att det stod klart att angivna förbud i vapenlagen syftade till att förhindra spridning av vapen. Den åldersgräns för inköp av luftpistoler som vapenlagen innehåller ansågs fylla samma ändamål som ett säljförbud enligt produktsäkerhetslagen, varför produktsäkerhetslagen inte var tillämplig. yrkande om säljförbud lämnades därför utan bifall. I ingresspunkt 5 till direktivet anges att det är mycket svårt att anta gemenskapslagstiftning för varje produkt som existerar eller kan komma att utvecklas. Det behövs därför ett omfattande regelverk av över- gripande karaktär som täcker sådana produkter samt täpper igen luckor och kompletterar bestämmelserna i befintlig eller framtida special- lagstiftning. Enligt ingresspunkt 6 är det därför nödvändigt att på gemenskapsnivå fastställa ett allmänt säkerhetskrav i fråga om alla produkter som släpps ut på marknaden eller som på något annat sätt görs tillgängliga för konsumenterna. Vidare anges i ingresspunkt 13 att vad som i direktivet sägs om tillverkares och distributörers övriga skyldigheter, medlemsstaternas skyldigheter och befogenheter, utbyte av information, sådana situationer som kräver ett snabbt ingripande, spridande av information samt sekretess bör tillämpas i fråga om produkter som redan täcks av gemen- skapens speciallagstiftning, om denna lagstiftning inte redan innehåller motsvarande skyldigheter. Enligt artikel 1.2 i direktivet skall var och en av direktivets bestämmelser tillämpas när specifika bestämmelser om säkerheten hos de berörda produkterna saknas i gemenskapslagstiftning med samma syfte. Skulle en produkt omfattas av gemenskapslagstiftning med särskilda säkerhetskrav skall direktivet endast gälla för de risker eller riskkategorier som inte omfattas av dessa krav. Detta innebär att artikel 2 b och c samt artiklarna 3 och 4 som innehåller bl.a. ett allmänt säkerhetskrav och regler om när en produkt skall anses uppfylla detta krav inte skall tillämpas på dessa produkter när det gäller de risker eller riskkategorier som omfattas av speciallagstiftningen. Vidare gäller att artiklarna 518, dvs. direktivets övriga bestämmelser, skall tillämpas när det i speciallagstiftningen inte finns någon motsvarande bestämmelse med samma syfte. Denna princip gällde även enligt direktiv, men en precisering av bestämmelsen har gjorts i det nya direktivet. Bakgrunden till denna precisering framgår av kommissionens förslag till det nya direktivet (KOM [2000] 139 slutlig, avsnitt 2.1). Där anges att översynen av tillämpningen av direktiv har visat att det rått en viss osäkerhet, oenighet eller bristande insikt i fråga om tillämpligheten av vissa bestämmelser när det gäller sådana produkter som omfattas av speciallagstiftning.