prop · GS0340 · 2004-10-26 00:00:00 — De anser vidare i likhet med att det i vårt kalla klimat kan finnas behov av någon typ av personalutrymmen av hälso och säkerhetsskäl. menar att nuvarande bestämmelser är tillräckliga. Skälen för regeringens förslag I 3 kap. minerallagen finns bestämmelser bl.a. om hinder mot undersök- ningsarbete och om hur undersökningsarbete får bedrivas. Den verksam- het som regleras i minerallagen måste alltid bedrivas med iakttagande av all övrig lagstiftning. Som exempel kan nämnas att undersökningsarbete kan förutsätta tillstånd från enligt kulturminneslagen. De s.k. hindersbestämmelserna utgör alltså inte en uttömmande beskrivning av vad som skall iakttas. Den som har undersökningstillstånd får enligt 3 kap. 3 § minerallagen bl.a. uppföra sådana byggnader som är oundgängligen nödvändiga för undersökningsarbetet. Att uppföra byggnad på annans mark är en ingri- pande åtgärd. Regeringen anser att med moderna prospekteringsmetoder finns det inte längre något nämnvärt behov av detta. Vid behov kan hus- vagn eller liknande användas för skydd mot vädret och för vila i anslut- ning till måltider m.m. Enligt 3 kap. 3 § minerallagen får tillståndshavaren i den utsträckning det behövs ta mark i anspråk för att bygga väg inom området eller använda väg till och inom området. Efter tillstånd av bergmästaren får också mark tas i anspråk för att bygga nödvändig väg till området. Ett vägbygge kan innebära ett omfattande ingrepp på en fastighet. de prospekteringsmetoder som används , där ofta terränggående fordon används, är det mycket sällsynt att ny väg behöver byggas. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte enbart skall krävas tillstånd av bergmästaren för att vid behov bygga väg till undersöknings- området utan också för att göra detta inom området. Prospektering i anslutning till bostadsbyggnad Enligt 3 kap. 7 § minerallagen krävs bergmästarens tillstånd för att få utföra undersökningsarbeten inom från tomt med byggnad där någon är bosatt under övervägande del av året. Detta innebär ett skydd för permanentbostäder men inte för fritidshus. Det finns enligt regeringens uppfattning inte skäl att särbehandla permanentbostäder i det nu aktuella avseendet. Boende i fritidshus har ett lika starkt intresse av och att så långt som möjligt skyddas mot prospekteringsåtgärder i sin närmiljö som de permanentboende. I andra sammanhang, t.ex. i miljö- eller plan- och bygglagstiftningen, görs inte heller denna åtskillnad. Till detta kommer att det ofta kan vara svårt att utreda vilka byggnader som nyttjas för boende under över- vägande delen av året och vilka som inte gör det. för utvidgas till att avse bostadsbyggnader i allmänhet. Med begreppet bostadsbyggnad avses alla byggnader som är inrättade för bostadsändamål, oavsett om de är avsedda för åretruntboende eller En viss varaktighet i användningen bör dock krävas. mycket enkla byggnader för helt tillfällig övernattning, t.ex. bodar och kojor som endast används i samband med jakt eller fiske m.m., falla Regeringen återkommer i författnings- kommentaren till vissa gränsdragningsfrågor. Begreppet tomt är i vissa avseenden oklart. Då det gäller fritidshus är det inte ovanligt att sådana saknar inhägnade tomter och det kan även annars vara svårt att fastställa var en tomt till ett bostadshus slutar. rättspraxis har i allmänhet ansetts att bostadshus utan tomt har en hem- fridszon innanför vilken det inte är tillåtet att med stöd av allemansrätten färdas eller vistas. Prospektering bör inte få utföras alltför nära bostadsbyggnader. För att minska tillämpningsproblemen bör Prop. 2004/05:40 det göras en tydlig avgränsning av det skyddade området. nås genom att själva byggnaden bildar utgångspunkt för det fredade området. Regeringen föreslår att undersökningsarbete, utan bergmästarens till- stånd, inte skall få ske inom områden närmare än från bostads- byggnader. Prospektering i anslutning till kyrkor och samlingslokaler m.m. När det gäller begränsningarna i rätten att utföra undersökningsarbete i anslutning till kyrkor, samlingslokaler, undervisningsanstalter och andra lokaler och anläggningar, som räknas upp i 3 kap. 7 § första stycket 3 och 4, saknas precisering av det skyddade området. Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att använda samma avgränsning av det skyddade området som vid bostadsbyggnader. Ett område inom från respektive byggnad och anläggning bör därför vara skyddat. Det kan inte helt uteslutas att en sådan precisering i något fall kan innebära att området blir mindre än enligt tidigare praxis. Allmänt bedöms det dock vara en fördel både för prospektörer och för andra parter att det skyddade området preciseras på ett enhetligt sätt. Prospektering i anslutning till befästningsområden m.m. Enligt 3 kap. 6 § tredje stycket 1 är det förbjudet att utan medgivande av bedriva undersökningsarbete inom bl.a. befästningsområde och sådant område utanför detta som regeringen bestämmer. Regeringen har utnyttjat bemyndigandet i fråga om undersökningsarbete inom mili- tärt skyddsområde. Inom totalförsvaret, som består av såväl militär som civil verksamhet, finns olika slag av samhällsviktiga anläggningar som behöver skyddas. Det rör sig om alltifrån vad som i dagligt tal kan kallas befästningar till anläggningar av civil karaktär såsom statliga förvaltningsbyggnader, an- läggningar för ledning av det civila försvaret och riksstyrelsens krigs- uppehållsplatser. Dessa anläggningar är i allmänhet skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. i den mån de inte ligger inom militära skyddsområden enligt samma lag. Regeringen anser att befästningsområden är ett ålderdomligt begrepp med delvis oklar innebörd som i detta sammanhang inte längre bör användas. Regeringen föreslår därför att begreppet befästningsområde byts mot skyddsobjekt. Även i detta fall är det lämpligt att för militärt skyddsobjekt fastställa ett skyddsområde om inom vilket undersökningsarbete inte får bedrivas. Generell skyldighet att utföra undersökningsarbeten så att minsta skada vållas på natur- och kulturmiljön Regeringens förslag: Undersökningsarbeten skall utföras så att minsta skada och intrång vållas på någon annans egendom och på natur- och kulturmiljön. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åtskilliga remissinstanser tillstyrker. tillstyrker men är tveksam till bestämmelsens praktiska betydelse. i har liknande syn- punkter. anser att kravet måste avvägas mot vad som är tekniskt möj- ligt och ekonomiskt försvarbart. I detta instämmer och kommuner. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket mine- rallagen skall undersökningsarbete bedrivas så att minsta skada och in- trång vållas. Bestämmelsen utgör en allmän hänsynsregel och har place- rats i anslutning till regler om vilken rådighet över annans fastighet som ett undersökningstillstånd ger. Skada och intrång som inträffar på någon annans fastighet eller på egendom i övrigt kan också negativt påverka miljön. Detta är emellertid inte alltid fallet och genom bestämmelsens placering kan det ses som oklart om bestämmelsen också avser sådan skada och olägenhet som en- dast vållas på natur- och kulturmiljön. I 2 kap. finns allmänna hänsynsregler vilka också är till- lämpliga vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Om undersök- ningsarbete kan utföras på olika sätt eller med olika metoder skall till- ståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. I allmänhet medför de metoder som används vid mineralprospektering relativt liten påverkan på natur- och kulturmiljön. I inledningsskedet är det oftast fråga om mätningar av berggrundens egenskaper med instru- ment från markytan eller från flygplan. I ett senare skede utförs dock något mer ingripande undersökningar, bl.a. genom moränprovtagning och blockletning. Undersökningarna kan också innefatta användning av andra metoder. Det får antas att kunskapen hos markägare, myndigheter och organisationer om hur mineralprospektering går till och vilken teknik som därvid används varierar i riket. Det är också av stor vikt att den som utför undersökningsarbetet i förväg har gjort klart för sig vilken miljö- påverkan som olika metoder kan ha och om några särskilda risker för natur- och kulturmiljön är förknippade med dessa. Det är regeringens uppfattning att bestämmelsen i minerallagen skall ändras så att det klart framgår att undersökningsarbeten alltid skall ut- föras så att minsta skada och intrång vållas på både annans egendom och på natur- och kulturmiljön. Regeringens förslag: Fastighetsägare och andra sakägare skall ges möjlighet att påverka hur undersökningsarbeten utförs. För allt under- sökningsarbete skall prospektören upprätta en arbetsplan, som delges berörda sakägare och sänds till bergmästaren. Sakägares invändningar mot planen skall vara prospektören tillhanda från del- givningen. Undersökningsarbete får utföras endast i enlighet med en gällande arbetsplan. Arbetsplanen blir gällande om den lämnas utan invändning av sakägarna. Om invändningar framställs, blir arbetsplanen gällande om prospektören och sakägaren kommer överens om dess innehåll eller om den på begäran av prospektören fastställs av bergmästaren. Vid bergmästarens prövning skall det göras en avvägning mellan prospektörens behov av att kunna utföra ändamålsenliga undersök- ningar och sakägarens intresse av att arbetet begränsas eller inte tillåts. Vid prövningen får bergmästaren meddela de villkor som behövs till skydd för allmänna intressen och enskild rätt och för att förebygga eller begränsa olägenheter. Bergmästaren får också besluta att arbets- planen skall gälla utan att den har vunnit laga kraft. Det skall vara straffbart att påbörja undersökningsarbete utan att följa bestämmelserna om arbetsplan. förslag: Vid mer ingripande undersök- ningsarbeten, dvs. sådana som medför användande av fordonsburen ut- rustning, byggande av väg, trädfällning och sprängning skall prospek- tören vara skyldig att söka ingå avtal med fastighetsägaren och andra be- rörda sakägare. Om överenskommelse inte kan träffas skall bergmästaren fatta särskilt beslut. Vid denna typ av undersökningsarbeten skall pro- spektören ersätta fastighetsägaren för skada och intrång och utöver det även för nyttjandet av fastigheten. Remissinstanserna: Ett mycket stort antal remissintanser tillstyrker den ersättning till markägaren som föreslås och att avtal ingås vid ingri- pande undersökningsarbeten. KTH menar att en muntlig överenskom- melse borde vara tillräcklig. motsätter sig för- slaget med hänvisning till att detta kommer att innebära merarbete och försvåra en effektiv prospektering. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. och kommuner pekar på nödvändigheten och svårig- heterna att definiera ingripande undersökningsarbete. kommun, i , och avstyrker för- slaget. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. i län, , Den ideella föreningen på , , Södra skogs- ägarna och LRF anser att förslaget är ett steg i rätt riktning och kan underlätta samarbetet mellan markägare och prospektörer men att för- slaget alls inte är tillräckligt. Flera av dessa remissinstanser understryker fördelarna med förslag om avtal och ersättning mellan markägare och prospektör. Övervägande positiva till förslaget är , , , Prop. 2004/05:40 och kommuner, i , Bergsstaten, Svenska Gruvföre- ningen anser att en arbetsplan kommer att medföra merarbete och ökad handläggningstid men är dock beredd att acceptera detta eftersom det förmodas stimulera gruvverksamheten i landet. Hovrätten för och kommun anser att tiden att anföra invändningar mot arbetsplanen är för kort. betonar att det är av stor vikt att handlägg- ningstiden för överklagande av arbetsplan fastställs . och betonar att arbetsplanen bör sändas till den sameby inom vars område verksamheten är loka- liserad. Skälen för regeringens förslag Syftet med förslag om avtal vid mer ingripande undersökningsarbeten har varit, utöver att parterna skall komma överens om en nyttjanderättsersättning för denna typ av arbete, att underlätta möjligheten till dialog mellan prospektör och fastighetsägare på ett så tidigt stadium att fastighetsägaren ges möjlighet att påverka hur mer om- fattande undersökningsarbete utförs. Vid slutet av omfattade samtliga gällande undersökningstill- stånd av landets yta, dvs. Tillståndsarealen min- skade . Det är huvudsakligen ett resultat av att ett fåtal mycket omfattande undersökningstillstånd har frånträtts. Den sammanlagda tillståndsarealen för prospektering avseende och industrimineral har minskat jämfört med . delgavs 5 400 markägare information om beslutade undersökningstillstånd. Av dessa överklagade 14 personer beslutet till länsrätten. Även om det inte är ett så stort antal markägare som berörs av eller är missnöjda med beslut om undersökningstillstånd är det regeringens upp- fattning att det är viktigt att minerallagen innehåller regler som tillför- säkrar de berörda rimlig information om vad som händer på deras mark och som ger dem större möjlighet att påverka genomförandet av under- sökningsarbetet. Det kan i och för sig anföras skäl för att, såsom utred- ningen har varit inne på, arbeten i de nu aktuella fallen bör grundas på överenskommelser mellan prospektören och de enskilda sakägare som berörs. Detta kan dock enligt regeringens mening uppnås på annat sätt än genom att i lag reglera ordningen för avtalsslutande. En sådan ordning är komplicerad och framstår som främmande för en lagstiftning av detta slag. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt med regler i mine- rallagen om att parterna skall träffa avtal innan undersökningsarbete får påbörjas. gäller enligt 3 kap. 5 § minerallagen att prospektören minst undersökningsarbete påbörjas skall underrätta bl.a. ägaren till den mark där arbetet skall bedrivas. En tidig, öppen och fungerande dialog mellan prospektörer och fastig- hetsägare är ägnad att underlätta även senare skeden i processen. En sådan dialog är både en möjlighet och en utmaning för prospektörerna. Det är regeringens uppfattning att prospektörer och gruvföretag har ett stort eget ansvar för hur deras verksamhet uppfattas och tolereras av sak- ägare och kringboende. Det är därför viktigt att redan på prospekterings- stadiet bedriva verksamheten på ett sådant sätt och med en sådan öppen- het att sakägare och andra ges relevant information och gott bemötande. Regeringen anser mot denna bakgrund att regeln i 3 kap. 5 § bör utvid- gas så att prospektören skall upprätta en arbetsplan över kommande undersökningsarbete som delges fastighetsägare och andra kända sak- ägare samt sänds till bergmästaren. Delgivning med innehavare av ren- skötselrätt bör som kunna ske med den sameby som innehavarna tillhör. En sådan arbetsplan bör innehålla en beskrivning av vilka åtgärder prospektören önskar vidta på fastigheten, en tidsplan för åtgärderna, och en beskrivning av åtgärdernas inverkan på allmänna intressen och på enskild rätt. Detta är uppgifter som prospektörerna bör ha en klar uppfattning om när undersökningsarbetena startar och kan inte sägas utgöra någon sär- skilt betungande uppgift för företagen. Undersökningsarbete i ett tidigt skede av prospekteringen har sällan eller aldrig någon påverkan på mark- användningen. Det finns dock anledning att låta kravet på arbetsplan om- fatta alla typer av undersökningsarbete och inte bara de mer ingripande. På så sätt undviks även gränsdragningsproblem. Reglerna blir också mer förutsebara och lättare att tillämpa. Det är angeläget att det görs en seriös genomgång av vilken inverkan arbetet kan komma att få på det berörda området. Det är normalt svårt för en prospektör att i inledningsskedet förutse exakt var och när mer ingri- pande undersökningsarbeten kan komma att genomföras, eftersom senare arbeten baseras på de resultat som tidigare uppnåtts. Arbetsplanen måste därför av effektivitetsskäl kunna ges en i viss utsträckning standardiserad utformning. Innehållet och uppgifterna måste dock anpassas till varje nytt område. En arbetsplan behöver också förnyas så snart arbetet går utöver vad som redovisats i planen. En godkänd arbetsplan utesluter inte de ytterligare tillstånd för mer ingripande undersökningsarbeten som kan krävas enligt annan lagstiftning. Invändningar mot arbetsplanens innehåll När fastighetsägare och andra sakägare delges en arbetsplan får de möj- lighet att bilda sig en uppfattning om hur de kan komma att beröras av den planerade verksamheten. Sakägaren kan då ta ställning till om verk- samheten kan accepteras eller inte. Sakägare skall skriftligt meddela tillståndshavaren om arbetsplanen helt eller delvis inte kan accepteras. Det nya förfarandet med arbetsplaner medför att det kommer att dröja innan undersökningsarbetet kan påbörjas. Det är angeläget att hålla handläggningstiderna för arbetsplaner så korta som möjligt. Sam- tidigt måste det beaktas att fastighetsägare och andra sakägare har rätt- mätiga förväntningar på att bli underrättade om och kunna påverka det undersökningsarbete som kan komma att utföras på fastigheten och som kan påverka markanvändningen. Sakägarna bör därför få skälig tid på sig att ta ställning till de åtgärder som prospektören vill utföra. Vid denna avvägning får anses vara en rimlig tidsrymd för att framställa invändningar. Undersökningsarbete skall endast få genomföras i enlighet med en gällande arbetsplan. I fråga om förfarandet för att en arbetsplan skall bli gällande anförde regeringen i lagrådsremissen följande. Arbetsplanen skall till en början bli gällande om ingen sakägare har något att invända mot planen. I så fall blir det ingen myndighetsprövning av arbetsplanens innehåll. Arbetet kan då komma i gång . Om fastighetsägare eller andra sakägare i rätt tid gör invändningar mot planen är det inget som hindrar att prospektören i dialog med den eller de berörda justerar arbetsplanen eller på annat sätt når en överenskommelse om arbetsplanens innehåll. I den mån det därefter inte längre finns några motsättningar i fråga om arbetsplanens innehåll är det inte heller nöd- vändigt med någon särskild myndighetsprövning. Även i detta fall blir arbetsplanen gällande. Sedan invändningar har gjorts mot arbetsplanen skall prospektören också kunna vända sig till bergmästaren med en begäran om att arbets- planen fastställs och därmed blir gällande. Bergmästaren skall då göra en avvägning mellan prospektörens behov av att kunna utföra en ändamåls- enlig undersökning och de skäl som kan anföras mot att undersöknings- arbete skall få äga rum. Prövningen av arbetsplanen skall innebära en oberoende granskning av undersökningsarbetet, dess tidsåtgång och eventuella inverkan på mark- användningen. Bergmästaren är alltså fri att avgöra hur arbetsplanen skall utformas i olika delar och kan förena planen med de villkor som be- hövs för att skydda allmänna intressen, exempelvis nationella kultur- miljövärden, och enskild rätt samt att förebygga och begränsa olägen- heter för sakägare. Lagrådet har ifrågasatt om inte varje arbetsplan, vare sig den är oom- stridd, överenskommen eller prövad, borde fastställas av bergmästaren och därmed omfattas av ett överklagbart beslut. genom bli mer enhetligt och tydligt. Vidare skulle i samtliga fall all- männa intressen beaktas. En möjlighet borde då också öppnas för före- trädare för sådana intressen att framställa invändningar mot den arbets- plan som tillståndshavaren upprättat. Lagrådet har också pekat på att det inte kan uteslutas att även arbetsplaner som blivit gällande utan med- verkan av bergmästaren kan komma att innehålla åtgärd eller markpå- verkan som ger anledning till invändningar från någon berörd sakägare. För att kunna uppnå syftet med det nya förfarandet med arbetsplaner för undersökningsarbeten är det enligt regeringens mening nödvändigt att det finns utrymme för de inblandade parterna att komma överens om hur undersökningsarbetet skall bedrivas. Om även oomstridda arbetsplaner, liksom arbetsplaner som tillståndshavaren och den som gjort invänd- ningar sedermera kommit överens om innehållet i, alltid skulle prövas av bergmästaren skulle incitamentet för tillståndshavaren att förbättra dia- logen med berörda sakägare minska kraftigt. Möjligheten att komma överens om arbetsplanens innehåll skulle i många fall kunna upplevas som en onödig omgång, särskilt om tillståndshavaren har skäl att tro att innehållet kommer att godkännas av bergmästaren. Lagrådets förslag skulle också innebära att undersökningsarbeten som ingen har ifrågasatt skulle försenas. Företagens bedömning av handlägg- ningstiderna är en viktig del av underlaget inför beslut om är ett lämpligt land för prospekteringsverksamhet. Det är därför viktigt att handläggningstiderna hålls så korta som möjligt. I detta sammanhang måste dock naturligtvis också rättssäkerhetssyn- punkter beaktas. De enkla undersökningsarbeten som kan bli aktuella utan att tillstånd krävs enligt annan lagstiftning, t.ex. , medför oftast ingen eller endast ringa inverkan på markens användning. Risken för att en sakägare, som bedömt att de undersökningsarbeten som angetts i den ursprungliga arbetsplanen inte föranleder någon invändning, skulle ha invändningar om arbetsplanen justeras får betraktas som mycket liten. Till detta kommer att ersättning utgår för skada och intrång med anled- ning av undersökningsarbete och att säkerhet för sådan ersättning skall ha ställts innan undersökningsarbete får påbörjas. Om det ändå är så att prospekteringsarbetena medför intrång i någon enskilds rätt på ett sätt som den enskilde inte fått möjlighet att yttra sig över har denne möjlighet att vända sig till bergmästaren i dennes egenskap av tillsynsansvarig enligt lagen. Om arbete bedrivs på sådant sätt att det uppkommer uppen- bar fara för ett enskilt eller allmänt intresse finns en möjlighet för berg- mästaren att med stöd av 15 kap. 3 § andra stycket minerallagen förbjuda arbetet. Ett sådant förbud gäller och får verkställas. När det gäller skyddet för allmänna intressen i de fall tillståndshavaren och sakägarna kommer överens om innehållet i arbetsplanen och före- trädare för de allmänna intressena inte är sakägare, kommer deras ställ- ning att förstärkas genom att regeringen avser att föreskriva i förordning att bergmästaren skall kommunicera ansökningar om undersöknings- tillstånd med . Bergmästaren är enligt förslaget till 2 kap. 10 § alltid skyldig att i undersökningstillstånd meddela de villkor som be- hövs till skydd för allmänna intressen. Vidare har bergmästaren i senare skeden i sin tillsynsverksamhet en skyldighet att bevaka även allmänna intressen. Ingripande kan således ske om allmänna intressen hotas. Mot den nu angivna bakgrunden är regeringen inte beredd att följa Lagrådets förslag och låta även oomstridda och överenskomna arbets- planer fastställas av bergmästaren. Endast i de fall invändningar fram- Prop. 2004/05:40 ställts och en överenskommelse inte kan nås, skall alltså arbetsplanen prövas av bergmästaren. Det finns dock anledning att noga följa utveck- lingen av systemet med arbetsplaner i praktiken och vid behov åter- komma med eventuella justeringar av systemet. Möjligheten att meddela villkor till skydd för allmänna intressen och enskild rätt i beslut om fastställande av en arbetsplan utgör ett kom- plement till möjligheten enligt 2 kap. 10 § att meddela sådana villkor i undersökningstillstånd. Undersökningsåtgärder som sakägare har ifrågasatt kan tillåtas om de utförs på ett visst sätt eller med vissa begränsningar. kan det också vara berättigat att ställa upp vissa allmänna villkor om hur verksamheten skall bedrivas i olika avseenden med hänsyn till miljön. I andra fall kan det finnas skäl att ta hänsyn till boende eller till andra verksamheter inom området. Det kan exempelvis ske genom villkor om samråd med fastighetsägare, arrendatorer och innehavare av renskötsel- rätt innan vissa undersökningsarbeten får genomföras.