prop · GR0367 · 2004-03-15 00:00:00 — Hovrätten för anser att artikel 19 i den reviderade konventionen innefattar överlämnande av myndighetsutövning men inte normgivningskompetens enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Kammarrätten i har beträffande ändringarna som gäller undervägsavgifter gjort samma bedömning som den som görs i promemorian, dvs. ändringarna förutsätter inte någon ytterligare överlåtelse av normgivningskompetens till Eurocontrol. När det gäller artikel 7.2 d i den reviderade konventionen anför kammarrätten att uppgifter som naturligt kunnat tillhöra svensk domstol eller förvaltningsmyndighet faller inom tillämpningsområdet för 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Enligt kammarrätten torde det därför inte vara möjligt för att avhända sig de aktuella uppgifterna utan att fattar beslut om detta i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. vid delar bedömningen i promemorian att de ändringar som rör undervägsavgifter inte förutsätter att ytterligare beslutsbefogenheter överlämnas till Eurocontrol. Beträffande artikel 19 i den reviderade konventionen anför den juridiska fakultetsnämnden att beslut som efter ett tillträde till konventionen fattas inom Eurocontrol utgör sedvanliga folkrättsliga förpliktelser, vilka enligt gängse statsrättsliga regler införlivas i den svenska rättsordningen. anser att bemyndigandet i 6 kap. 3 § luftfartslagen och straffbestämmelserna i 13 kap. luftfartslagen uppfyller kraven i artikel 19 och att några ytterligare åtgärder inte synes nödvändiga. När det däremot gäller frågan om det kan tillåtas att rådet inom Eurocontrol får fastställa de allmänna villkoren för den gemensamma flödesplaneringscentralen angående tillämpliga regler, förfarandet för registrering av överträdelser etc. (artikel 7.2 d), är fakultetsnämnden av uppfattningen att härigenom frånhänder sig en viss beslutanderätt vilket förutsätter ett riksdagsbeslut med tre fjärdedels majoritet enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket RF. Skälen för regeringens bedömning: Inledningsvis bör framhållas att i samband med tillträdet till Eurocontrolkonventionen och den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter överförde beslutanderätt normgivningsmakt och förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till Eurocontrol med stöd av nuvarande 10 kap. 5 § andra och fjärde stycket RF (prop. 1993/94:104 s. 35 f, bet. 1993/94:TU19, rskr. 1993/94:201, bet. 1994/95:TU1, rskr. 1994/95:48). Beslut om detta fattades i den för ändring av grundlag stadgade ordningen, dvs. genom två likalydande beslut med mellanliggande val. Tillträdet till Eurocontrolkonventionen innebar att automatiskt blev bundet av den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter och det var sistnämnda överenskommelse som förutsatte överlåtelse av beslutanderätt. Den normgivningsmakt som överlämnades avsåg befogenhet att meddela föreskrifter om undervägsavgifter, dvs. att fastställa avgifternas storlek. Den överlåtna myndighetsutövningen avsåg bl.a. påförande av avgift för en viss flygning samt fakturering och indrivning av förfallna belopp. Fråga har uppkommit om det förhållandet att den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter skall upphöra att gälla och ersättas av bilaga IV till den reviderade konventionen förutsätter en förnyad överlåtelse av normgivningsmakt till Eurocontrol, något som JK har gjort gällande. JK:s resonemang synes utgå ifrån att den en gång överlåtna beslutanderätten genom ändringen av konventionerna har återförts till medlemsländerna. I lagrådsremissen anförde regeringen att den inte delade JK:s uppfattning. Skälen för regeringens bedömning var att ett återtagande av den överlåtna beslutanderätten skulle kräva ett särskilt beslut av om detta och något sådant beslut aktualiserades inte i ärendet. Den överlåtna normgivningsmakten skulle därmed ligga kvar hos Eurocontrol och någon tillämpning av 10 kap. 5 § andra stycket RF inte vara erforderlig. Lagrådet har anslutit sig till regeringens slutsats men anfört delvis andra skäl än de regeringen framfört. Lagrådet konstaterar att någon ny beslutanderätt inte förutsätts bli överlåten genom att den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter integreras i Eurocontolkonventionen och att den omständigheten att de folkrättsliga instrument enligt vilka den överlåtna beslutanderätten skall utövas nu förändras, endast innebär att mottagaren av beslutanderätten omorganiserat sig. Regeringen kan ansluta sig till detta. När det gäller artikel 19 i den reviderade konventionen har fråga uppkommit om den förutsätter överlåtelse av regeringens rätt enligt 10 kap. 1 § RF att ingå överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation, dvs. JK har, som framgått ovan, anfört att artikeln får uppfattas så att den innebär att Eurocontrol skall kunna fatta beslut om förpliktelser för konventionsstaterna som är bindande för dem vilket synes förutsätta överlåtelse av beslutanderätt. Regeringen vill med anledning härav framföra följande. Av artiklarna 19.1 och 19.2 framgår utöver att Eurocontrol skall fastställa nödvändiga åtgärder för reglering av flödesplanering och meddela dem till lufttrafikföretag och vederbörande flygtrafikledningstjänster att det är de fördragsslutande parterna som skall säkerställa att lufttrafikföretag, befälhavare på luftfartyg och vederbörande flygtrafikledningstjänster följer de bestämmelser som meddelas av Eurocontrol. Detta innebär, som också vid har konstaterat, att beslut som Eurocontrol fattar med stöd av artikel 19 utgör folkrättsliga förpliktelser, vilka enligt gängse konstitutionella regler måste införlivas i den svenska rättsordningen för att bli gällande här. Att genom ett tillträde till den reviderade konventionen blir folkrättsligt bundet att införliva sådana beslut i den svenska rättsordningen förutsätter ingen överlåtelse av beslutanderätt eftersom Eurocontrols beslut inte automatiskt kommer att tillämpas internt i ; den svenske normgivaren har ju kvar sin befogenhet att bestämma innehållet i den svenska föreskriften (se SOU 1984:14 s. 103 f., prop. 1984/85:61 s. 20 f.). Enligt regeringens uppfattning gäller detta oavsett om beslut fattas genom enhälligt beslut eller genom majoritetsbeslut. Bestämmelsen förutsätter heller inte, vilket Hovrätten för har gjort gällande, någon överlåtelse av myndighetsutövning. Avslutningsvis bör för tydlighets skull också framhållas att inte har för avsikt att medge att Eurocontrol, på sätt som är möjligt enligt artikel 19.3 b, ska få vidta några rättsliga åtgärder i . Sammanfattningsvis är det alltså regeringens uppfattning att artikel 19 i den reviderade konventionen inte förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt. Lagrådet har anfört att det förhållandet att artikel 19 inte förutsätter någon överlåtelse av normgivningsmakt inte kan tas till intäkt för att hävda att någon traktatmakt inte överlåts. Enligt Lagrådet vore en närmare analys och ett förtydligande av bestämmelserna i 10 kap. 5 § andra stycket RF värdefull. Regeringen delar den bedömningen. När det gäller artikel 7.2 d görs i promemorian bedömningen att bestämmelsen förutsätter överlämnande av myndighetsutövning till Eurocontrol. Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan har instämt i denna bedömning. Utmärkande för myndighetsutövning brukar anges vara att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter. Åtgärderna skall komma till stånd och få sina rättsverkningar mot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler. En åtgärd skall vidare beslutas ensidigt av det allmännas företrädare, och av ett rättssubjekt som intar en monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan. Frågan är om artikel 7.2d förutsätter att uppgifter av nu nämnd karaktär förs över från svenska organ till Eurocontrol. I artikel 7.2 d stadgas bl.a. att Eurocontrol skall fastställa de allmänna villkoren för driften av det gemensamma europeiska systemet för flödesplanering och att dessa allmänna villkor i synnerhet bör ange tillämpliga regler såväl som förfaranden för registrering av överträdelser av dessa regler. Vidare stadgas i artikel 19.4 att de fördragsslutande parterna är förpliktade att med sin nationella lagstiftning införliva bestämmelser som säkerställer att de allmänna villkor som förutses i artikel 7.2 d efterlevs. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen, i vilken Lagrådet har instämt, att artikel 7.2 d inte förutsätter att myndighetsövning förs över till Eurocontrol. De allmänna villkor som Eurocontrol skall fastställa är i stället närmast att betrakta som folkrättsliga förpliktelser som medlemsländerna i enlighet med sina respektive konstitutionella regler skall införliva i sina nationella rättsordningar. Som har redogjorts för ovan, anser regeringen att en sådan folkrättslig förpliktelse inte förutsätter någon överlåtelse av beslutanderätt. Med detta synsätt krävs inte heller någon annan beslutsordning i än vad som gäller för sedvanliga ärenden. Regeringens bedömning: Det befintliga bemyndigandet i 6 kap. 3 § luftfartslagen för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten, är tillräckligt för att genomföra de åtaganden i den reviderade konventionen som gäller flödeskontroll. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Har inte framfört några speciella synpunkter i Synpunkter som hör samman med och redovisas i avsnittet Konstitutionella frågor har dock viss anknytning till detta avsnitt. Skälen för regeringens bedömning: Den reviderade Eurocontrolkonventionen innehåller ett antal föreskrifter som på olika sätt förutsätter en kommande tillnärmning av målsättningar, politik och regelverk på flygtrafiktjänstområdet. Dessa bestämmelser har genomgående staterna som adressater. Detta innebär, som ovan har framhållits, att de beslut som Eurocontrols beslutande organ fattar skapar sedvanliga folkrättsliga förpliktelser för medlemsstaterna. Dessa har sedan att införliva besluten i sina rättsordningar i enlighet med respektive nationella konstitutionella regler. Enligt vad som ovan har redovisats i avsnittet om gällande rätt är det enligt nu gällande ordning som meddelar föreskrifter om flygtrafiktjänsten. Fråga är om det befintliga bemyndigandet i 6 kap. 3 § luftfartslagen för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, alltså , att meddela föreskrifter om flygtrafiktjänsten, är tillräckligt för att genomföra de åtaganden som följer av artikel 19 vad gäller flödeskontroll. Som framgått av avsnitt 5 om gällande rätt ovan har meddelat föreskrifter (LFS 2002:163) som tar sikte på flygtrafikledningstjänsters och flygoperatörers ansvar när det gäller frågor om flödesplanering. Av dessa föreskrifter framgår bl.a. att flygtrafikledningstjänsterna inte skall lämna färdtillstånd till luftfartyg som inte följer tilldelad avgångstid. Luftfartyget får i stället invänta nästa lediga och möjliga avgångstid. Vidare framgår att flygoperatörer skall följa tilldelad tid för avgång. I 13 kap. luftfartslagen finns vidare straffbestämmelser för lufttrafikföretag och befälhavare som inte följer föreskrifter meddelade med stöd av 6 kap. luftfartslagen. Regeringen anser att det befintliga bemyndigandet i 6 kap. luftfartslagen tillsammans med straffbestämmelserna i 13 kap. samma lag är tillräckliga åtgärder för genomförandet av de åtaganden i den reviderade konventionen som gäller flödeskontroll. Regeringens förslag: I 6 kap. 13 § luftfartslagen, lagen (1994:2087) med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen och i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning görs ändringar mot bakgrund av att den multilaterala överenskommelsen upphävs och ersätts av bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har framfört någon erinran mot förslaget i denna del. Skälen för regeringens förslag: I 6 kap. 13 § luftfartslagen (1957:297) har befogenheten att meddela föreskrifter om undervägsavgifter överlåtits till Eurocontrol, allt i den omfattning som följer av den multilaterala överenskommelsen. Sistnämnda överenskommelse skall, som framgått ovan, ersättas av bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. I enlighet härmed krävs en justering av luftfartslagen. En särskild lag om domstols behörighet samt om erkännande och verkställighet av utländska avgöranden rörande betalningsskyldighet infördes med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter, lagen (1994:2087) med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter. Eftersom den multilaterala överenskommelsen genom tilläggsprotokoll sägs upp och ersätts av bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen är det nödvändigt att göra vissa redaktionella ändringar i lagen. lagrådsremissen föreslogs ett försök till förtydligande i 4 § genom att Prop. 2003/04:67 lägga till eller säte på två ställen. synpunkter i denna del och föreslår därför att den aktuella ändringen inte genomförs. I lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning görs motsvarande ändring som i 6 kap. 13 § luftfartslagen, dvs. den multilaterala överenskommelsen skall ersättas av bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. Regeringens förslag: I bilagan till lagen (1976:671) om immunitet och privilegier i vissa fall görs vissa redaktionella ändringar. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte framfört några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Av punkt 46 i bilagan till lagen (1976:671) om immunitet och privilegier i vissa fall framgår att lagens bestämmelser gäller i förhållande till den internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet med i vidtagna ändringar. Bilagan bör ändras så att lagens bestämmelser gäller i förhållande till den internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet med i vidtagna ändringar. Vidare bör i bilagan också en hänvisning ske till den reviderade konventionens bilagor. Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Av artikel II till det protokoll som sammanför internationella Eurocontrolkonventionen om samarbete för luftfartens säkerhet av med senare vidtagna ändringar framgår att protokollet skall träda i kraft förutsatt att alla de stater som är parter i konventionen har ratificerat, antagit eller godkänt det före denna dag. Om detta villkor inte är uppfyllt, skall det träda i kraft antingen eller efter dagen för deponeringen av det sista ratifikationsinstrumentet eller instrumentet avseende antagande eller godkännande, beroende på om denna deponering har ägt rum under årets första eller andra hälft. Med hänsyn till att det inte säkert kan anges när den reviderade Eurocontrolkonventionen kan komma att träda i kraft, bör den föreslagna lagstiftningen träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Det bör tilläggas att de två ursprungliga konventionerna naturligtvis gäller intill dess den reviderade Eurocontrolkonventionen träder i kraft. Regeringens bedömning: De förpliktelser som följer av den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen torde kunna fullgöras inom ramen för redan tillgängliga resurser. Promemorians förslag: Kostnadsfrågorna behandlas inte i promemorian. Remissinstanserna: Föreningen och har ifrågasatt finansieringen av Eurocontrolkontoret i och storleken på undervägsavgifterna. Man har bl.a. efterlyst bättre transparens mellan kostnader och utgifter för att kunna bedöma om avgifter och kostnader står i rimlig proportion till varandra. Skälen för regeringens bedömning: har tillträtt den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter med verkan från . Anslutningen till den multilaterala överenskommelsen innebar för del att den praktiska hanteringen av undervägsavgifterna i vissa delar överfördes till Eurocontrol. Eftersom endast deltagit i det gemensamma systemet för undervägsavgifter är det för tidigt att dra några slutsatser om de förpliktelser som följer av tillträde till de aktuella konventionerna kommer att kräva ökade resurser till eller till domstols- och exekutionsväsendet. Vid tillträde till Eurocontrolkonventionen uttalades det i proposition 1993/94:104 s. 41 att denna fråga bör utvärderas närmare när konventionerna varit i kraft . I övrigt förutses inga kostnadseffekter av ändringarna i konventionen. En ökad genomblickbarhet rörande avgifter och kostnader är självfallet alltid en vällovlig ambition. När det gäller mellanstatligt samarbete är det dock svårt att i efterhand att få förändringar till stånd. Sådana frågor får bevakas och aktualiseras i samband med framtida omarbetningar och justeringar av befintliga konventioner. Regeringen kan för dagen bara konstatera att det här gäller att godkänna eller inte godkänna existerande konventionstexter. Något utrymme för justeringar i dessa finns inte. Den reviderade konventionen torde inte i sig medföra några mera märkbara förändringar i gällande ekonomisk ordning. Småföretag mindre flygbolag som flyger internationellt berörs av flygledningsåtgärder, men knappast på ett betungande sätt. En framförd synpunkt är att Eurocontrol tar ut för höga undervägsavgifter, men denna synpunkt påverkas sannolikt inte av det nu aktuella tillträdet till den reviderade konventionen. Det läggs inga ytterligare administrativa bördor på företagen till följd av detta förslag. En effektiv flygledning medför att flygtrafikens belastning på miljön minskar. Trafiken kan lättare ta den närmaste vägen mellan två punkter och dessutom befinna sig i luften . Detta minskar mängden drivmedel som behövs för en flygning, vilket kommer alla flygbolag till godo. Minskad trängsel minskar risken för olyckor och Prop. 2003/04:67 tillbud, och höjer alltså trafiksäkerheten. 8.1Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297) 6 kap. 13 § I andra stycket anges Eurocontrols befogenheter rörande undervägsavgifter. En ändring bör göras i och med att den multilaterala överenskommelsen skall upphöra att gälla och ersättas av bilaga IV till den reviderade konventionen. Ändringen innebär att orden multilaterala överenskommelse om undervägsavgifter ersätts av orden bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2087) med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter. Den multilaterala överenskommelsen skall, som framgått ovan, upphöra att gälla och ersättas av bilaga IV till den reviderade konventionen. Mot bakgrund härav skall orden multilaterala överenskommelse om undervägsavgifter bytas ut mot orden bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. Vidare skall ordet överenskommelsen bytas ut mot ordet konventionen. Lagens tillämpningsområde inskränks genom denna paragraf till de fall Eurocontrols utökade kommitté inte fattat beslut om att avstå från att driva in en fordran rörande undervägsavgift. I den nya institutionella strukturen inom Eurocontrol är det rådet som skall fatta sådana beslut. I paragrafen görs endast några redaktionella ändringar. Ordet överenskommelsen byts ut mot konventionen, eftersom den multilaterala överenskommelsen upphör att gälla. I konventionen talas om fördragsslutande parter, varför ordet stats byts ut mot parts. 5 och 6 §§ I dessa paragrafer görs motsvarande ändringar som i 1 §. De har sin bakgrund i att den multilaterala överenskommelsen upphör att gälla och ersätts av bilaga IV till den reviderade konventionen. I punkten 2 görs endast en redaktionell ändring som innebär att lagtexten står i överensstämmelse med konventionstexten. Ändringen innebär att orden erkännande av och uppenbart utgår. 8.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning Paragrafen anger att om en ansökan om betalningsföreläggande avser åläggande att betala en undervägsavgift skall i stället för vad som sagts i denna paragraf bestämmelserna i 4 § lagen (1994:2087) med anledning av tillträde till den multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter tillämpas. Som framgått ovan skall den multilaterala överenskommelsen upphöra att gälla och ersättas av bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. Därför skall orden multilaterala överenskommelse om undervägsavgifter ersättas av orden bilaga IV till den reviderade internationella Eurocontrolkonventionen och orden multilaterala överenskommelsen om undervägsavgifter ersättas med reviderade internationella Eurocontrolkonventionen. 8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Enligt bilagan till lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall punkt 46 ges Eurocontrol, medlemsstaternas representanter i organisationen, organisationens personal jämte deras familjemedlemmar som ingår i hushållet samt Organets generaldirektör privilegier och immunitet. Några redaktionella ändringar är aktuella mot bakgrund av den reviderade konventionstexten. Ordet Organets skall ersättas av det verkställande organets. Vidare skall ersättas av 1997 och orden samt bilagorna IIV till den reviderade konventionen tilläggas under rubriken tillämplig internationell överenskommelse. INTERNATIONELLA EURO- CONTROL-KONVENTIONEN OM SAMARBETE FÖR LUFT- FARTENS SÄKERHET I DESS LYDELSE EFTER ÄND- RINGAR VIDTAGNA AV DIPLOMATKONFERENSEN I DEN 27 JUNI 1997 VERSION COORDONNEE REGROUPANT LES TEXTES MAINTENUS EN VIGUEUR DE LACTUELLE CONVEN- AMENDE- LA CONFERENCE DIPLOMATIQUE DU 27 JUIN 1997 I syfte att uppnå den harmonise- ring och integrering som är nöd- vändig för att upprätta ett enhetligt europeiskt system för flygled- ningstjänster är de fördragsslutande parterna överens om att stärka sitt samarbete och att utveckla sin ge- mensamma verksamhet inom luft- fartsområdet med vederbörlig hän- syn till försvarets behov och därvid ge alla användare av luftrummet all den frihet som är förenlig med den säkerhetsnivå som krävs inom ra- men för tillhandahållandet av kost- nadseffektiva flygtrafiklednings- tjänster, och med hänsynstagande till nödvändigheten av att där det är möjligt, och särskilt på de opera- , tekniska och ekonomiska planen, reducera den negativa på- verkan på miljön till ett minimum. Afin de réaliser lharmonisation et lintégration nécessaires à la mise en place dun système euro- péen uniforme de gestion de la cir- culation aérienne, les Parties con- tractantes conviennent de renforcer leur coopération et de développer leurs activités communes dans le domaine de la navigation aérienne, en dûment compte des né- cessités de la défense, tout en assu- rant à tous les usagers de l'espace aérien le maximum de liberté com- patible avec le niveau de sécurité requis dans le cadre de la fourniture de services de la circulation aéri- enne économiquement efficaces, et en compte de la nécessité de minimiser, lorsque cela est possi- ble, notamment sur les plans opé- rationnel, technique et économique, toute incidence négative sur lenvironnement. Dessa mål kommer att eftersträvas utan att kränka principen om varje lands absoluta suveränitet över sitt luftrum och utan att hindra något land från att utöva sin företrädesrätt vad gäller det nationella luftrum- mets säkerhet och försvar. Ces objectifs seront poursuivis sans quil soit porté atteinte au principe de souveraineté complète et exclu- sive de chaque Etat sur l'espace aérien au-dessus de son territoire et à la capacité, pour chaque Etat, d'exercer ses prérogatives en mati- ère de sécurité et de défense dans son espace aérien national.