prop · GR03152d4 · 2004-05-27 00:00:00 — 3 Ärendet och dess beredning Prop. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas för att skapa bättre förutsättningar för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang. Uppdraget innebar vidare att förutsättningarna skall öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade. Utredningen (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen []) överlämnade delbetänkandet 21+1>1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen (SOU 2003:63). I delbetänkandet föreslogs att den nya socialförsäkringsadministrationen skall vara statlig och bestå av en myndighet. Vidare föreslogs att den nya myndigheten skall ha en styrelse med fullt ansvar, samt att ett regionalt förtroendemannaorgan skall inrättas i respektive län. Delbetänkandet har remissbehandlats vid ett särskilt remissmöte. De myndigheter och organisationer som framfört synpunkter vid remissmötet har också lämnat sina synpunkter i skriftlig form. Dessa handlingar finns förvarade i (dnr S2003/5664/SF). Regeringen har i budgetpropositionen för redovisat delbetänkandets förslag och framhållit att regeringen skyndsamt skall överväga frågan om att inordna försäkringskassorna och i en ny sammanhållen statlig myndighet. överlämnade sitt slutbetänkande Den nya myndigheten (SOU 2003:106). I slutbetänkandet fördjupade utredningen de förslag som tidigare redovisats i delbetänkandet beträffande organisationsform, ansvarsfördelning och förtroendemannainflytande. Dessutom lämnade utredningen förslag rörande tillsyn, pensionsadministration, rehabiliteringsarbete, vissa beslutsfunktioner beträffande ärendehandläggningen, allmänt ombud hos , forumfrågan och förändringsarbetet. Utredningen lämnade emellertid inte några lagförslag. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2003/9394/SF). Regeringen överlämnade till propositionen En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration (prop. 2003/04:69). I propositionen föreslogs att de allmänna försäkringskassorna och skall avvecklas och att en ny sammanhållen statlig myndighet skall inrättas . Vidare angavs i propositionen att förslag till den närmare lagreglering som behövs för att den nya myndigheten skall kunna fullgöra sina uppgifter skulle lämnas till i en proposition . har antagit vad regeringen föreslog (bet. 2003/04:SfU13, rskr. 2003/04:210) samt har därvid gjort ett tillkännagivande som behandlas i avsnitt 4.2. Lagförslagen, som har utarbetats inom , har beretts under hand med . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med vad Lagrådet förordat. Lagrådet har funnit anledning att sätta i fråga om beredningen av lagstiftningsärendet kan anses godtagbar. Lagrådet har dock stannat vid den bedömningen att beredningen av lagstiftningsärendet inte svarar väl mot de krav som 7 kap. 2 § regeringsformen ställer i fråga om regeringsärenden av förevarande slag och omfattning. Regeringen anser, trots att vissa brister förekommit i beredningsförfarandet, att organisationsreformen inte bör skjutas upp. Regeringen behandlar Lagrådets övriga synpunkter i respektive författningskommentar, avsnitt 9.116 och i 7.3. I förhållande till lagrådsremissen har ett lagförslag arbetats om (se lagförslag 2.4), ett förtydligande gjorts (se lagförslag 2.2) samt vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts i lagtexten. Regeringens förslag till en ny organisation av socialförsäkringsadministrationen medför väsentligt fler lagändringar (lagförslag 2.172.86) än de som har remitterats till Lagrådet. Dessa lagändringar är emellertid direkta följdändringar till den föreslagna organisationsförändringen och av sådan lagteknisk enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande därför skulle sakna betydelse. Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och . Regeringen föreslog i propositionen En ny statlig myndighet för social- försäkringens administrationen (prop. 2003/04:69) att Riksförsäkrings- verket och de allmänna försäkringskassorna skall avvecklas och ersättas av en ny sammanhållen statlig myndighet, benämnd . Denna myndighet skall tillsammans med utgöra den samlade socialförsäkringsadministrationen. gjorde regeringen bedömningen att den nya myndigheten bör ledas av en styrelse med fullt ansvar och att en generaldirektör bör svara för den I det sammanhanget uttalade regeringen att det inom den nya Försäk- ringskassan på länsnivå borde inrättas ett förtroendemannaorgan, be- Regeringen bedömde vidare att de nuva- rande socialförsäkringsnämnderna inom de allmänna försäkringskassorna borde finnas kvar med samma uppgifter som . föreslog att det skulle inrättas ett nationellt social- försäkringsråd till stöd för den nya ledning. ingen ansåg emellertid att utredningens förslag att inrätta ett nationellt socialförsäkringsråd inte borde genomföras . den formen kunde ses som en permanent kanal mellan försäkringsdele- gationerna och myndighetens ledning. Regeringen ansåg att det vore Prop. 2003/04:152 bättre om den nya och verkställande ledning tillsammans med respektive försäkringsdelegation utvecklade de former för ett effektivt samspel som de ansåg lämpliga. I de följande avsnitten behandlas vissa frågor rörande det regionala förtroendemannaorganet och socialförsäkringsnämnderna. Regeringens förslag: skall ha en försäkringsdele- gation i varje län. Dess ledamöter utses av regeringen för en mandattid Ledamöterna bör utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i . bör ske utifrån den procentuella andel av rösterna som riksdagsparti- erna vid det ordinarie valet till erhållit i respektive län. Försäkringsdelegationen skall bevaka att verksamhet i länet bedrivs på ett effektivt sätt och med god service till Delegationen skall till regeringen redovisa en utvärdering med anledning av de iakttagelser delegationen därvid har Delegationen fattar beslut om deltagande i finansiell samordning eller annan samverkan inom rehabiliteringsom- Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen ansåg emellertid att beslut om skall delta i organiserad lokal eller regional samverkan av större omfattning bör tas efter samråd med försäkringsdelegationen. Remissinstanserna: I fråga om förslag beträf- fande förtroendemannaorganisationens utformning skiljer sig remissin- stansernas uppfattning väsentligt. Vissa instanser, såsom Ekonomistyr- ningsverket och Statskontoret anser att inriktningen bör vara att det nuva- rande förtroendemannainflytandet begränsas vid ett införande av en sammanhållen statlig myndighet. Andra instanser, bl.a. Statstjänsteman- naförbundet och betonar angelägenheten av att ett starkt förtroendemannainflytande bibehålls. bund (FKF) anser att förtroendemannainflytandet bör ha samma karaktär som i nuvarande organisation. bedömning av ansvaret för hur rehabiliteringsverksamheten skall förde- FKF avvisar förslaget om att beslut om medverkan i organiserad form skall fattas efter samråd med försäkringsdelegationen och anser att sådant beslut i stället skall fattas av respektive regional styrelse eller För- Ett flertal av de allmänna försäkringskassorna anser att försäkringsdelegationen eller en regional styrelse bör ha beslutande- rätt över deltagande i finansiell samordning Skälen för regeringens förslag: Regeringen har tidigare i den ovan- nämnda propositionen (prop. 2003/04:69) framhållit att en rak ansvars- linje måste gälla för lednings- och styrfrågor som rör den nya Försäk- De nuvarande kassastyrelserna bör enligt regeringens uppfattning därför upphöra vid inrättandet av den nya För- Å andra sidan finns det ett särskilt värde av att förtroendemannamedverkan vad gäller samverkan inom rehabiliteringsområdet. Detta område är speciellt i sina kontaktytor och avgränsbart från den dagliga administrativa ledningen och styrningen av och dess verksamhet. Regeringen anser därför att i den finansiella samordningen inom rehabiliteringsområdet som redovisas i propositionen Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (prop. 2002/03:132) bör vissa beslut tas av förtroendevalda även efter inrättandet av den nya statliga . har föreslagit att det inrättas en försäkringsdelegation på regional nivå. Denna delegation skall enligt utredningen bl.a. svara för bevakning av att myndighetens verksamhet på länsnivå bedrivs på ett effektivt sätt och med god service. Regeringen delar utredningens syn att en sådan delegation kan fylla en viktig uppgift i att stärka den medborgerliga insynen. De uppgifter som utredningen har föreslagit bör därför läggas på en sådan delegation, som bör finnas i varje län inom den nya . Med utgångspunkt i utredningens förslag bör således försäkringsdelegationen bevaka att verksamhet i länet bedrivs på så sätt att länets invånare och företag får ett bra bemötande och att kontakterna underlättas genom god service och information i länet. I sådana frågor bör delegationen också fungera som kontakt- och samrådsorgan i förhållande till myndigheten i övrigt. Delegationen bör även bevaka att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd samt också besluta i samverkansfrågor inom rehabiliteringsområdet i enlighet med vad som anges nedan. I uppdraget bör även ligga att utvärdera de iakttagelser som gjorts och lämna rapporter till regeringen i dessa frågor. Dessutom bör enligt regeringens mening de beslut beträffande finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet som fattas av försäkringskassornas styrelser fr.o.m. fattas av respektive försäkringsdelegation. Detta innebär alltså att myndighetens beslut om deltagande i finansiell samordning enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser mellan allmän försäkringskassa, länsarbetsnämnd, kommun och landsting kommer att fattas av respektive försäkringsdelegation. Även beslut rörande andra samverkansformer inom rehabiliteringsområdet (t.ex. Socsam) bör fattas av försäkringsdelegationerna. I den lagstiftning som gäller den finansiella samordningen inom rehabiliteringsområdet finns utförliga bestämmelser om hur samverkansparterna skall utse ledamöter och ersättare i styrelsen för det samordningsförbund som svarar för samordningen. Regeringen anser att det skall vara en uppgift för delegationen att för räkning utse ledamöter och ersättare i denna förbundsstyrelse. representanter i samordningsförbundet skall hämtas från myndighetens förtroendemannaorganisation, dvs. försäkringsdelegation respektive socialförsäkringsnämnd. Med hänsyn till att de frågor som beslutas inom ramen för sådan samordning främst rör metoder och resursanvändning anser regeringen att det är en fördel om de förtroendemän som utses att representera den nya myndigheten i första hand tas från kretsen ledamöter i försäkringsdelegationen, eftersom de i delegationens arbete inte kommer att syssla med individärenden utan Prop. 2003/04:152 med mer generella organisatoriska och administrativa frågor. Försäkringsdelegationens ledamöter bör, på liknande sätt som gäller de allmänna försäkringskassornas styrelse, utses av regeringen på förslag av de politiska partierna. I enlighet med tillkännagivande (2003/04:SfU13, rskr 2003/04:210) bör sammansättningen i en försäkringsdelegation återspegla de olika riksdagspartiernas styrkeförhållande i respektive län. Antalet ledamöter i delegationen bör kunna variera beroende på länets storlek. Regeringen avser att i en kommande förordning med instruktion för den nya myndigheten införa bestämmelser om antalet ledamöter i en försäkringsdelegation. Regeringen bedömer att dessa bör vara lägst fem och högst elva. bör tillhandahålla försäkringsdelegationen erforderligt kanslistöd för dess verksamhet. Regeringens förslag: Socialförsäkringsnämnderna skall behållas som beslutsorgan i samma slags ärenden som . Ledamöterna i en socialförsäkringsnämnd skall utses av försäkringsdelegationen i den region där nämnden skall finnas. Utredningens förslag: De ärendeslag som avgörs av socialför- säkringsnämnd skall i fortsättningen avgöras i en särskild sammansätt- ning av en tjänsteman och två förtroendemän. skall utse de förtroendemän som skall avgöra vissa socialförsäkrings- ärenden i denna särskilda sammansättning. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som haft synpunkter på frågan om lämpligheten av att nu genomföra en ändring i beslutformerna för de socialförsäkringsärenden som beslutas av socialförsäkrings- nämnd har flertalet förordat att nämnderna skall finnas kvar i nuvarande Skälen för regeringens förslag: Nuvarande ordning med att vissa mer kvalificerade socialförsäkringsärenden avgörs av en socialförsäkrings- nämnd har bl.a. den fördelen att detta ger förtroendemannainflytande i beslutsfattande i enskilda ärenden. Det finns inte tillräckligt underlag för att anse att det av föreslagna alternativet har sådana fördelar framför nuvarande ordning att det finns skäl för att ändra den Med hänsyn bl.a. till att kassastyrelserna avvecklas, bör försäkrings- delegationerna överta kassastyrelsernas uppgifter att utse ledamöter i Regeringen har för avsikt att senare i förordning reglera sådant som mandatperiodens längd som regeringen bedömer alltjämt bör vara fyra år och sammansättningen av nämnderna där regeringen bedömer att de nu- varande principerna i huvudsak härvid alltjämt bör gälla. övervägas om principerna för sammansättningen av ledamöterna i för- säkringsdelegationerna även bör tillämpas vad avser socialförsäkrings- Allmänt ombud och företrädare för det allmänna Regeringens förslag: En funktion som allmänt ombud skall inrättas Det allmänna ombudet skall ha samma möj- ligheter att överklaga beslut som Riksförsäkrings- verket har i fråga om de allmänna försäkringskassornas beslut. skall företräda det allmänna i socialförsäkrings- mål i allmän förvaltningsdomstol. Om det allmänna ombudet har överklagat beslut hos länsrätt företräder emellertid ombudet det allmänna i högre instans även om den enskilde har initierat processen där. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks i princip av de remissinstanser som har berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Om en enskild överklagar en allmän försäkringskassas beslut hos länsrätten inträder kassan som den enskildes motpart där i enlighet med bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocess- lagen (1971:291). Denna partsställning behålls vid endera partens full- följd till kammarrätt. Enligt 20 kap. 12 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) får emellertid () överta kassans uppgift att i länsrätt och kammarrätt föra det allmännas Där stadgas också att RFV exklusivt för det allmännas talan i RFV:s nuvarande partsroll regleras huvudsakligen i 20 kap. 12 § tredje Där anges bl.a. att RFV får, även till förmån för enskild part, överklaga domstols och försäkringskassas beslut. gäller såväl tjänstemannabeslut som beslut i socialförsäkringsnämnd. stämmelsen infördes i samband med att försäkringsrätterna inrättades år Motiven för RFV:s partsroll är flera. fördes lagfästes det att RFV skall verka för att den allmänna för- säkringen tillämpas likformigt och rättvist (se 20 kap. 12 § första stycket Denna skyldighet sågs som något som redan låg i RFV:s tillsyns- För att verket skulle kunna fullgöra bevakningsplikten krävdes att verket kunde vara part i mål vid försäkringsrätt och Försäkringsöver- Statsmakterna har även hänfört RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna till huvudområdet norm- givning (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41). Verket anges ha två instrument när det gäller normgivningen. Främst kommer utfärdandet av bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmak- ternas författningar, men dessutom kan RFV genom utövandet av parts- funktionen och genom åtgärder för att sprida praxis och annan liknande information till försäkringskassorna verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringens bestämmelser. Enligt vad förfarandeutredningen (SOU 2001:47) uppgett utövas RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna främst i högre för- valtningsdomstol (kammarrätt och Regeringsrätten). Det är mindre van- ligt att RFV överklagar en försäkringskassas beslut eller tar över försäk- ringskassans talan vid länsrätt. RFV:s ombudsfunktion är organiserad som en del av RFV. Det har ibland framförts farhågor att detta förhållande skulle innebära en konfliktsituation, eftersom RFV både är partsföreträdare och normgivare i övrigt. hade bl.a. till uppdrag att se över RFV:s roll enligt 20 kap. 12 § AFL. Utredningens slutsats var att nuvarande ordning inte behövde ändras utifrån de rollkonflikter som kunde tänkas förekomma. Det bör noteras att RFV:s partsroll på pensionssidan är något annorlunda. Bestämmelsen i 7 a § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) om förvaltningsmyndighets partsställning gäller inte i fråga om mål enligt 24 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, dvs. mål om pensionsrätt m.m. Någon regelrätt tvåpartsprocess gäller alltså inte i sådana mål. Om en enskild överklagar ett sådant beslut hos en allmän förvaltningsdomstol, bestämmer RFV om verket skall vara part i målet. Om en enskild klagar till kammarrätten och verket har varit part i länsrätten, är verket alltid motpart i kammarrätten. Även om RFV har beslutat att inte vara part, får domstolen förelägga verket att svara i målet. RFV får överklaga ett avgörande av en allmän förvaltningsdomstol även om verket inte har varit part där. Om en enskild överklagar ett annat beslut enligt lagen, får RFV överta () eller en allmän försäkringskassas uppgift att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan. RFV för på motsvarande sätt som gäller enligt AFL det allmännas talan i Regeringsrätten. Som nämnts ovan har RFV möjlighet att överklaga en allmän försäkringskassas beslut. Genom att den nya kommer att överta såväl de allmänna försäkringskassornas som RFV:s uppgifter kommer möjligheten för det allmänna att föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning att upphöra om något nytt organ med denna uppgift inte inrättas. En myndighet anses nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Det kan anföras att behovet av en sådan funktion minskar med den sammanhållna myndigheten. Emellertid kommer det även fortsättningsvis finnas behov av att frågor av principiell natur blir föremål för domstolsprövning. Myndigheten kan i många situationer anse att det är oklart hur gällande rätt skall uttolkas, oavsett om beslutet blir gynnande eller ej för den enskilde. Att endast sådana frågor i beslut som en enskild väljer att överklaga kommer att föras upp till prövning av domstol kan inte anses tillfredställande. Det övergripande kravet på att socialförsäkringen skall tillämpas likformigt och rättvist kan inte på ett godtagbart sätt upprätthållas med en sådan ordning. Regeringen anser mot denna bakgrund att en särskild funktion bör inrättas med uppgift att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som RFV kan göra . Med denna begränsade men viktiga uppgift ligger det närmast till hands att välja den modell som har införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17). Hos den nya bör således inrättas en särskild funktion som allmänt ombud. Det allmänna ombudet hos bör, liksom RFV kan överklaga de allmänna försäkringskassornas beslut, kunna överklaga beslut även till förmån för den enskilde. Möjligheten att överklaga bör huvudsakligen användas då det krävs för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt Det allmänna ombudet bör även ha en formell rätt att Prop. 2003/04:152 överklaga andra beslut av och att begära att ett mate- riellt felaktigt beslut rättas av med stöd av 20 kap. 10 a § AFL, men denna rätt avses tillämpas endast i undantagsfall. Det allmänna ombudets överklaganden kommer således att gälla ett begränsat antal beslut. Det allmänna ombudet bör ha möjlighet att uppdra åt en tjänsteman vid att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol. Med hänsyn till detta bör funktionen som allmänt ombud utformas som en central funktion och kunna fullgöras av endast en eller ett fåtal personer. Det är viktigt att beslutsfattare inom informeras om sådana avgöranden som är av intresse för att skapa en enhetlig rättstillämpning inom myndigheten. Det får anses vara av stor vikt att det allmänna ombudet garanteras en självständig ställning i sin processföring i förhållande till . Det allmänna ombudet bör därför utses av regeringen. Bestämmelser om var det allmänna ombudet skall finnas och vem som skall utse ombudet bör tas in i en särskild lag om allmänt ombud hos . Regleringen av det allmänna ombudets processuella befogenheter erfordrar dessutom justeringar i AFL och i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). När det gäller frågan om var det allmänna ombudet skall ha sitt kansli anser regeringen att detta är en fråga som rör inre organisation och som därför bör bestämmas av myndigheten själv. Vad därefter gäller frågan om vilket organ som bör företräda det allmänna i allmän förvaltningsdomstol gör regeringen följande bedömning. Som nämnts ovan anges i 7 a § förvaltningsprocesslagen att om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart. Något skäl att frångå denna ordning när det gäller den nya finns inte enligt regeringens mening. Det innebär att när en enskild överklagar beslut, utan att det allmänna ombudet överklagar samma beslut, företräder det allmänna som part i samtliga instanser. Som nämnts ovan gäller dock inte denna ordning vid överklagande av vissa ärenden enligt LIP. Den nya bör dock kunna välja att träda in i en sådan process. Eftersom den nya blir en sammanhållen myndighet med erforderlig processkapacitet bör således även kunna föra det allmännas talan i Regeringsrätten. Om emellertid det allmänna ombudet har överklagat beslut hos länsrätten bör ombudet därefter, inte minst av processekonomiska skäl, behålla sin ställning av part i samtliga instanser. Regeringens förslag: beslut som rör en person som är bosatt i överklagas hos den länsrätt inom vars dom- krets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades. beslut avseende personer som inte är bosatta i skall överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det för- sta beslutet i saken fattades. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av de remissinstanser som har Skälen för regeringens förslag: Enligt 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall som huvudregel ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prö- Bestämmelsen har i vissa sammanhang tolkats så att det är den be- slutande arbetsenhetens placering och inte den klagandes hemorts- kommun som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som skall pröva ett överklagande. Till stöd för denna tolkning brukar an- ges ett uttalande i prop. 1997/98:17 om domstolsfrågor i anledning av den ändrade länsindelningen i västra där det sägs att styrande för vilken länsrätt som skall pröva överklagandet är var det skattekontor eller i förekommande fall det länsskattekontor som har fattat beslutet lig- ger (prop. 2002/03:99, RÅ 1995 ref. 20). Regeringsrätten har å andra sidan i ett avgörande beträffande arbets- löshetskassor med lokal administration, funnit att bestämmelsen ska tol- kas så, att beslutet ska överklagas till den länsrätt där arbetslöshetskas- sans styrelse har sitt säte, och alltså inte den domstol där det lokalkontor