prop · GS0355 · 2004-12-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:55 antagande av rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om Regeringen överlämnar denna proposition till . Inom Europeiska unionen har ett utkast till rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande utarbetats. I propositionen föreslås att utkastet till rambeslut godkänns av . Utkastet till rambeslut är utarbetat på initiativ av och innehåller bestämmelser om verkställighet av beslut om förverkande. Enligt rambeslutet skall ett beslut om förverkande, som har beslutats av en domstol i en medlemsstat, erkännas och verkställas i en annan medlemsstat utan att något nytt beslut om förverkande behöver fattas av den staten. I vissa fall skall dock verkställigheten av beslutet om förverkande kunna vägras. Rambeslutet innehåller också bestämmelser om hur den förverkade egendomen skall delas mellan de berörda medlemsstaterna. Den tidpunkt då medlemsstaterna skall ha genomfört bestämmelserna i rambeslutet är ännu inte bestämd. I propositionen redovisas vilken lagstiftning och övrig reglering som rambeslutet kräver. Förslag till lagstiftning kommer att läggas fram . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Internationellt straffrättsligt samarbete.............................................. Rättsakter som gäller förverkande .................... Syfte, definitioner och behöriga myndigheter .................. Tillämpningsområdet och kravet på dubbel straffbarhet .. Uppskov, överklagande och regressrätt ............................ Gällande svensk lagstiftning............................................................ Allmänt om förverkande ................................................... Lagstiftning om förverkande .......................... Behovet av ändringar i lagstiftningen om Verkställighet i av beslut om förverkande........... Verkställighet av värdeförverkande................ Verkställighet av sakförverkande ................... Internationell verkställighet av beslut om förverkande .... Den internationella verkställighetslagen......... Den nordiska verkställighetslagen.................. Antagande av rambeslutet och svenska förklaringar till Antagande av rambeslutet................................................. Svenska förklaringar till rambeslutet................................ Genomförande av rambeslutet......................................................... Närmare om förfarandet när är utfärdande eller Bilaga 1 Utkast till rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande ................ Bilaga 2 Utkast till intyg ...................................................................... Utkast till uttalanden i anslutning till rambeslutet................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .86 Regeringen föreslår att godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande. Ärendet och dess beredning tog initiativ till ett utkast till ett rambeslut om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande (EGT C 184, , s. 8). En faktapromemoria har upprättats över utkastet till rambeslutet (2002/03:FPM 06). Initiativet baseras på de slutsatser som antog 1999 i , vilka innebär att principen om ömsesidigt erkännande av medlemsstaternas rättsliga avgöranden skall bli en hörnsten i det straffrättsliga samarbetet inom unionen. för rättsliga och inrikes frågor nåddes en principöverenskommelse om innehållet i rambeslutet. Överenskommelsen avser ett utkast till rambeslut som i väsentliga delar skiljer sig från det ursprungliga förslaget. Principöverenskommelsen, inklusive utformningen av intyget, upprepades vid ministermötet . yttrade sig över förslaget till utkast till rambeslut (EUT C 25E, 29.1.2004, s. 205). I yttrandet godkände de förslaget till utkast. Utkastet till rambeslut, liksom utkastet till intyget och uttalanden i anslutning till rambeslutets antagande från rådet är i senaste svenska versioner fogade till denna proposition som bilagorna 13. Den överenskomna texten har varit föremål för slutlig granskning av EU:s språkexperter, de s.k. juristlingvisterna. Regeringen har under förhandlingsarbetet fortlöpande informerat och samrått med . Företrädare för har sammanträtt med justitieutskottet vid ett flertal tillfällen. Vidare har justitieministern redogjort för förhandlingsarbetet och den svenska positionen vid sammanträden i . Avsikten är att rambeslutet skall antas . Medlemsstaterna kommer att ha på sig från det att rambeslutet antas till det att rambeslutet skall vara genomfört i svensk lagstiftning. kommer därvid att sträva efter att en genomförandetid om bestäms. Något förslag till den lagstiftning som genomförandet av rambeslutet kräver lämnas därför inte i detta sammanhang. I propositionen behandlas endast frågan om godkännande av utkastet till rambeslut och en bedömning av vilken lagstiftning som rambeslutet kräver. En promemoria om antagande av rambeslutet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig på (dnr 2004/8206/BIRS). 3 Internationellt straffrättsligt samarbete Den ökade rörligheten av personer och egendom mellan olika länder har tillsammans med införandet av modern informationsteknologi m.m. lett till att brottsligheten numera i betydligt större utsträckning än tidigare är Särskilt den organiserade brottsligheten bedrivs i dag ofta på internationell basis. Denna utveckling ställer utan tvekan Prop. 2004/05:55 ökade krav på det internationella samarbetet. Nedan lämnas en kort redogörelse för det omfattande arbete som bedrivs i en rad olika internationella fora och som är inriktat på att förbättra förutsättningarna för internationell samverkan om bl.a. förverkandefrågor. Genom vidgades EU-samarbetet till att omfatta även rättsliga och inrikes frågor (den s.k. tredje pelaren). Därmed blev också straffrättsliga frågor föremål för samarbete inom ramen för EU. Amsterdamfördragets ikraftträdande , med ett uttalat mål att inom unionen skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har intensifierat arbetet med de straffrättsliga frågorna inom tredje pelaren. Medlemsstaterna har utarbetat ett flertal handlingsplaner med riktlinjer för hur brottsligheten skall bekämpas och har antagit rättsakter för att förbättra det straffrättsliga samarbetet. Begreppet ömsesidigt erkännande introducerades vid i Vid rådsmötet antogs en handlingsplan för att på bästa sätt genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget (den s.k. Wien-handlingsplanen). åtgärd nämns bl.a. inledande av en process med sikte på att underlätta ömsesidigt erkännande av beslut och verkställighet av domar i brottmål. Frågan om ömsesidigt erkännande behandlades särskilt av Europeiska att principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden skulle bli en hörnsten inom det rättsliga samarbetet på både det civilrättsliga och det straffrättsliga området. I slutsatserna från mötet framfördes att penningtvätt var en central del i den organiserade brottsligheten och att den borde utrotas varhelst den förekommer samt att var fast beslutet att se till att det vidtogs konkreta åtgärder för spårande, spärrande, beslag och förverkande av av brott. uppmanade i detta sammanhang till tillnärmning av straffrätten och de straffrättsliga förfarandena vid penningtvätt (t.ex. spårande, spärrande och förverkande av medel). och kommissionen att senast anta ett åtgärdsprogram för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande. antog rådet ett åtgärdsprogram för genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut på straffrättens område. En indelning görs i åtgärder som tar sikte på beslut före dom och åtgärder med anledning av eller efter dom. Åtgärderna avser beslut och domar som riktar sig mot såväl egendom Punkten 3.3 i programmet nämner förverkande och att EU bör förbättra verkställigheten i en medlemsstat av ett beslut om förverkande som har avkunnats i en annan medlemsstat med beaktande av den europeiska konventionen av om penningtvätt, spårande, beslag och förverkande av av brott (förverkandekonventionen, se avsnitt 3.2). Den åtgärd som anges är att särskilt undersöka om alla orsaker till avslag när det gäller verkställighet av förverkande enligt artikel 18 i den nämnda konventionen är förenliga med principen om ömsesidigt erkännande. Under sitt ordförandeskap tog initiativ till en sådan rättsakt. Initiativet, och sedermera det aktuella utkastet till rambeslut, skall ses som en uppföljning till rådets rambeslut av om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (prop. 2002/03:67). pågår ett lagstiftningsarbete för att införliva rambeslutet i svensk lagstiftning. Avsikten är att en proposition skall lämnas till . Grundtanken med ömsesidigt erkännande är att förstärka det straffrättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna, men även att förstärka skyddet av den enskilde individens rättigheter. Ömsesidigt erkännande i dess mest utvecklade form bygger på tanken att medlemsstaterna inte skall ifrågasätta varandras domar och beslut utan i stället direkt verkställa dem, trots de olikheter som finns i medlemsstaterna såväl när det gäller materiella som processuella förutsättningar. Ömsesidigt erkännande förutsätter således att medlemsstaterna har förtroende för varandras rättssystem. Tanken med ömsesidigt erkännande är även att skapa ett mervärde i förhållande till dagens system. Den reglering som finns för att verkställa beslut om förverkande, bygger på ett traditionellt sätt att samarbeta. Den stat som tar emot en ansökan om att verkställa ett beslut om förverkande har stora möjligheter att ifrågasätta förverkandet och att vägra verkställighet. Prövningen av en sådan verkställighet är ofta tidskrävande med inblandning av flera instanser som skall ta ställning till frågan. Principen om ömsesidigt erkännande utgår i stället ifrån att domen eller beslutet fattas i den förstnämnda staten för att sedan översändas direkt till den andra statens verkställande myndigheter och att verkställighet sker utan att några nya beslut behöver fattas i den verkställande staten. Den europeiska arresteringsordern var den första rättsakt som antogs inom ramen för principen om ömsesidigt erkännande av varandras straffrättsliga beslut. Det rambeslutet antogs (EGT L 190, , s. 1) och svensk lagstiftning med anledning av rambeslutet trädde i kraft (prop. 2003/04:7, bet. 2003/04:JuU8, rskr. 2003/04:107). Ett annat initiativ, som redan har nämnts, är rambeslutet om verkställighet i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial, vilket bl.a. var initiativtagare till. Rambeslutet antogs som ovan har nämnts av rådet (EUT L 196, , s. 45). Det aktuella rambeslutet är det andra initiativet som har tagits fram inom ramen för principen om ömsesidigt erkännande när det gäller slutliga domar och beslut på det straffrättsliga området. Det första initiativet avsåg ett rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. En politisk överenskommelse om det rambeslutet finns . godkände rambeslutet (prop. 2003/04:92, bet. 2003/04:JuU28, rskr. 2003/04:279) och har därefter lyft sin parlamentariska reservation till det rambeslutet. Det nämnda rambeslutet bör kunna antas så snart samtliga parlamentariska reservationer har lyfts, vilket sannolikt kommer att ske . Det datum när rambeslutet skall vara genomfört i nationell lagstiftning är ännu inte bestämt, men det blir troligen från antagandet av rambeslutet. skall ett arbete påbörjas för att genomföra det rambeslutet i svensk lagstiftning och tanken är att det arbetet skall samordnas med det arbete som kommer att krävas för att genomföra nu aktuellt rambeslut (se avsnitt 7) . 3.1.3Rättsakter som gäller förverkande EU:s gemensamma åtgärd om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott antogs inom EU en gemensam åtgärd om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (98/699/RIF). Den gemensamma åtgärden var avsedd att komplettera konvention av (förverkandekonventionen, se avsnitt 3.2) och syftade till att förbättra medlemsstaternas samarbete när det gäller penningtvätt, beslag och förverkande. Enligt den gemensamma åtgärden skulle medlemsstaterna se till att deras lagstiftning om förverkande och penningtvätt var så generell som möjligt och kunde tillämpas på alla typer av brott. Avsikten var att medlemsstaterna skulle ta bort eller begränsa sina reservationer till förverkandekonventionens bestämmelser i de delar som rör penningtvätt och förverkande. Artikel 1, punkten 3 i åtgärden föreskriver att varje medlemsstat skall se till att dess lagstiftning och förfaranden ger den möjlighet att, på begäran från en annan medlemsstat, identifiera och spåra misstänkt av brott, om det finns rimlig grund att misstänka att en brottslig gärning har begåtts. Sådan lagstiftning och sådana förfaranden skall göra det möjligt att ge rättslig hjälp på ett så tidigt stadium som möjligt av en utredning och medlemsstaterna skall för detta ändamål vara restriktiva med att utnyttja de fakultativa vägransgrunderna som anges i förverkandekonventionen (se avsnitt 3.2). Artikel 4 i åtgärden innehåller bestämmelser om hur medlemsstaterna skall förfara vid ansökan om rättslig hjälp. Medlemsstaterna skall uppmuntra till direkta kontakter mellan utredare, undersökningsdomare och åklagare i medlemsstaterna och de skall sträva efter att tillgodose framställningen. I artikel 5 föreskrivs att medlemsstaterna skall, när det inte strider mot deras lagstiftning, vidta alla nödvändiga åtgärder för att minimera riskerna för att tillgångar skingras. I detta ligger att tillgångarna skall kunna spärras eller tas i beslag så att en senare begäran om förverkande inte motverkas. lämnade sitt betänkande Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147). Utredningen har övervägt vilka åtgärder som behövs för att skall kunna leva upp till åtagandena i den gemensamma åtgärden såvitt avser reservationen mot artikel 2 i förverkandekonventionen. och är föremål för överväganden inom (se även avsnittet 5.1.2). EU:s rambeslut om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott Rambeslutet från om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och av brott (EGT L 182, 05.7.2001, s. 1, rambeslutet om penningtvätt) motsvarar innehållsmässigt vissa delar av den gemensamma åtgärden eller anger att vissa artiklar i den gemensamma åtgärden skall upphöra att gälla genom rambeslutet, däribland artikeln om att begränsa vissa reservationer mot förverkandekonventionen vilken i rambeslutet ersätts med motsvarande artikel. Medlemsstaterna skulle sätta i kraft de åtgärder som var nödvändiga för att genomföra rambeslutet. riksdag beslutade att godkänna det då föreliggande utkastet till rambeslut. I samband därmed gjordes bedömningen att svensk lagstiftning i allt väsentligt uppfyllde de krav som följde av rambeslutet, däribland dess artikel 4 om behandling av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp. Denna innebär att framställningar från andra medlemsstater skall behandlas med samma prioriteringsgrad som den tillämpar vid inhemska förfaranden. Det bedömdes att 2 kap. 10 § i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål tillgodoser detta krav, genom att föreskriva att ansökningar om rättslig hjälp skall behandlas skyndsamt och att samma förfarande skall gälla som när en motsvarande åtgärd skall vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång. Det konstaterades emellertid att skulle behöva begränsa sin förklaring till en viss artikel i förverkandekonventionen (artikel 2) och ett slutligt ställningstagande till vilket lagstiftningsbehov en sådan begränsning skulle föranleda borde anstå till dess förslag i betänkandet Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147) hade analyserats närmare (prop. 2000/01:58). En promemoria som syftar till att utgöra kompletterande beredningsunderlag har remitterats . beräknas en proposition kunna lämnas till med den lagstiftning som är nödvändig för att skall kunna begränsa sin förklaring till förverkandekonventionen på det sätt som rambeslutet föreskriver. EU:s rambeslut om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott föreslog det danska ordförandeskapet, i samband med nu aktuellt rambeslut, ytterligare ett rambeslut inom EU rambeslut om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott (EGT C 184, , s. 3). Efter intensiva förhandlingar nåddes vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor en politisk överenskommelse om innehållet i det rambeslutet. Rambeslutet syftar till att skapa nya gemensamma minimiregler i medlemsstaterna när det gäller förverkande av egendom som har anknytning till brott. Enligt artikel 2 i rambeslutet skall medlemsstaterna säkerställa att det är möjligt att helt eller delvis förverka och hjälpmedel som härrör från brott som kan leda till frihetsberövande , eller egendom som motsvarar sådan . Därutöver innebär förslaget att medlemsstaterna enligt artikel 3 i rambeslutet skall införa regler som gör det möjligt att förverka egendom från personer som dömts för vissa särskilt allvarliga brott även om inte egendomen kan härledas till just det konkreta brottet (utvidgat förverkande). Rambeslutet är klart för antagande av rådet så snart det har godtagits av berörda nationella parlament. godkände rambeslutet (prop. 2003/04:166, bet. 2004/05:JuU5, rskr. 2004/05:22) och rambeslutet beräknas kunna antas av . EU:s rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial antogs inom EU ett rambeslut om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (EUT L 196, , s. 45). Rambeslutet innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa verkställighet av beslut om förverkande av egendom eller tillgången till bevismaterial (dvs. vad som i svensk rätt motsvaras av kvarstad och beslag). Rambeslutet medför att det internationella rättsliga samarbetet förstärks vid pågående brottsutredningar där egendom eller bevismaterial finns utomlands. Bestämmelserna i rambeslutet innebär att beslut som fattas i den medlemsstat där förundersökning pågår (utfärdande stat) skall erkännas och verkställas av den medlemsstat där egendomen eller bevismaterialet finns (verkställande stat) utan att något nytt beslut behöver fattas av den verkställande staten. Syftet är att snabbt hindra att egendomen förstörs eller försvinner. Egendomen eller bevismaterialet skall frysas i avvaktan på att den verkställande staten har beslutat om bevismaterialet kan överlämnas till den utfärdande staten eller till dess att egendomen har förverkats i den utfärdande staten och detta beslut har verkställts. Eftersom nu aktuellt rambeslut är steg 2 i kedjan efter ett frysningsbeslut, finns anledning att något närmare presentera innehållet i detta redan antagna rambeslut. Rambeslutet har enligt artikel 3 ett generellt tillämpningsområde, dvs. det gäller för alla typer av brott. En huvudregel är att brottet skall utgöra ett brott också i den verkställande staten (dvs. ett krav på dubbel straffbarhet). Om frysningsbeslutet syftar till att säkerställa en framtida verkställighet av förverkande kan den verkställande staten dessutom kräva att brottet enligt den verkställande statens nationella lagstiftning möjliggör ett sådant beslut om frysning (dvs. den verkställande staten kan ställa upp vissa ytterligare krav, t.ex. att brottet skall kunna medföra ett fängelsestraff). Kravet på dubbel straffbarhet får emellertid inte ställas upp om den utfärdande staten anser att gärningen motsvarar något av de brott som räknas upp i en lista och brottet kan medföra fängelse i . 2004/05:55 åtminstone i den utfärdande staten. Artikel 7 i rambeslutet om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial reglerar de vägransgrunder som en medlemsstat får åberopa för att inte verkställa ett frysningsbeslut. Verkställighet får vägras om det intyg som skall skickas med frysningsbeslutet saknas, är ofullständigt eller uppenbart inte motsvarar innehållet i frysningsbeslutet. Vidare anges att vägran får ske om det enligt den verkställande statens lagstiftning föreligger immunitet eller privilegier som gör det omöjligt att verkställa frysningsbeslutet. Artikeln uttrycker också bl.a. principen om ne bis in idem, dvs. att ingen får dömas två gånger för samma sak. Enligt artikel 4 skall ett beslut om frysning, tillsammans med intyget, översändas direkt till den rättsliga myndigheten i den verkställande staten som är behörig att verkställa beslutet. Den myndigheten skall godta och verkställa beslutet på samma sätt som för ett motsvarande nationellt beslut (artikel 5). Efter det att egendomen har blivit fryst skall den utfärdande staten enligt artikel 10 därefter bl.a. kunna ansöka om verkställighet av ett beslut om förverkande av egendomen. En sådan ansökan skall göras och prövas utifrån de regler som gäller mellan medlemsstaterna i fråga om internationellt samarbete rörande verkställighet av beslut om förverkande (se avsnitt 5.3.1). Egendomen skall enligt artikel 6 förbli fryst till dess en ansökan enligt artikel 10 har prövats. En medlemsstat kan i vissa fall skjuta upp verkställigheten av ett frysningsbeslut enligt artikel 8, bl.a. om verkställigheten skulle skada en pågående brottsutredning. I artikel 11 anges att medlemsstaterna skall se till att alla berörda parter, inklusive tredje part i god tro, har tillgång till rättsmedel för att kunna tillvarata sina rättigheter, dvs. det skall finnas en rätt att överklaga i båda medlemsstaterna. Endast den utfärdande staten får dock pröva sakskälen (grunden) för frysningsbeslutet. Ett överklagande skall heller inte inverka på verkställighetsförfarandet i den verkställande staten. Den utfärdande staten skall enligt artikel 12 ersätta de skadestånd som den verkställande staten har betalat ut till skadelidande till följd av frysningsbeslutet. Detta gäller dock inte om den konstaterande skadan beror på den verkställande statens agerande vid verkställigheten av frysningsbeslutet. I den godkännandeproposition som föregick antagandet av rambeslutet (prop. 2002/03:67) redovisade regeringen den lagstiftning och övrig reglering som rambeslutet torde kräva. pågår nu ett lagstiftningsarbete med anledning av rambeslutet. Under en följd av år har inom bedrivits ett arbete med att få till stånd en omfattande samverkan mellan medlemsstaterna på brottsbekämpningens område. Verksamheten har haft som mål att åstadkomma att medlemsstaternas resurser för hindrande och beivrande av brott blir utnyttjade på bästa möjliga sätt. arbete har lett fram till ett antal konventioner som har tillträtts av , bl.a. 1970 års konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen) och konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av av brott (förverkandekonventionen). tillträdde brottmålsdomskonventionen 1974 (prop. 1972:98, bet. 1972:JuU16, rskr 1972:233, SÖ 1973:55). Enligt denna kan åta sig att efter framställning verkställa en brottmålsdom som har meddelats i någon konventionsstat och som avser bl.a. förverkande. Det är också möjligt att från svensk sida begära verkställighet i annan konventionsstat av förverkande som har ådömts här i landet. En stat som önskar överföra verkställighet av förverkande, meddelad i den staten till en annan konventionsstat, skall göra framställning härom hos den sistnämnda staten (artikel 3). Konventionen föreskriver inte någon skyldighet för den dömande staten att överflytta verkställigheten till annat land.