prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — De nu aktuella förslagen påverkar denna grupp utlänningar endast i den mån dessa ansöker om asyl här och är, enligt regeringens bedömning, i förekommande fall förenliga med direktivet. har förordat en ordning som bygger på principen om att ersättning skall medges efter prestation, utöver en basersättning som alla asylsökande har rätt till. Denna ordning fordrar emellertid helt andra överväganden än de förslag som regeringen har att ta ställning till i denna proposition och kan inte beaktas i detta sammanhang. Regeringen avser vidare att noga följa utvecklingen av effekterna av den föreslagna ordningen. Bristande medverkan att klarlägga identiteten De föreslagna åtgärderna att kunna sätta ned dag- och bostadsersättningen bör användas endast i de fall den enskilde utlänningen råder över orsakerna till svårigheterna med att klarlägga identiteten. Ersättningen bör således aldrig kunna sättas ned för en person som på grund av förhållandena i hemlandet inte har möjlighet att få fram några dokument som styrker identiteten, men som ändå efter bästa förmåga försöker bistå myndigheterna vid klarläggandet av identiteten. Vid prövningen av asylansökan måste utlänningens skyddsskäl prövas i förhållande till det land eller de länder han eller hon kommer ifrån. Det är således ytterst viktigt att utlänningens identitet kan klarläggas eller göras sannolik för att beslut i ärendet skall kunna fattas. I de fall utlänningens identitet är oklar har flera möjligheter att ändå försöka klarlägga personens identitet. Verket kan till exempel söka efter personen i nationella databaser där fingeravtryck finns registrerade eller i den databas för fingeravtryck som införts genom rådets förordning (EG) nr 2725/2000 av om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublin- konventionen (Eurodac). Vid den inledande utredningen med en asylsökande kan också vissa kunskapsfrågor ställas för att försöka klarlägga identiteten. Det kan röra sig om frågor om födelseort, bostadsort, yrke, familje- och släktförhållanden och adress i hemlandet. Vidare kan det handla om kunskapsfrågor om landet, regimen eller orten samt frågor om kultur och lokala sedvänjor. Även geografiska och religiösa kunskapsfrågor kan bidra till att klarlägga identiteten, liksom frågor om statsskick och politisk ledning, större dagstidningar m.m. Det finns således goda möjligheter att under förutsättning att utlänningen själv medverkar genom utredningsinsatser klarlägga hans eller hennes identitet. En utlänning som inte medverkar till detta kommer med det nu föreslagna systemet att riskera att dag- och bostadsersättningen sätts ned. Det bör vidare kunna krävas av utlänningen att han eller hon i möjligaste mån försöker skaffa fram handlingar som kan styrka identiteten. Utlänningen kan exempelvis utan godtagbara skäl, trots upprepade uppmaningar om att försöka nyttja de möjligheter som står till buds i detta hänseende, underlåta att försöka skaffa fram identitetshandlingar. En systematisk brist på medverkan torde i allmänhet anses som att utredningen i ärendet om uppehållstillstånd försvåras på sådant sätt att en nedsättning av dag- och bostadsersättningen bör kunna komma i fråga. Det kan även framstå som uppenbart att vederbörande inte talar sanning om det förhållandet att han eller hon saknar pass eller annan identitetshandling. I sådana fall bör det kunna övervägas om personens handlande utgör en sådan bristande medverkan som kan föranleda att dag- och bostadsersättningen bör sättas ned. Detsamma gäller om utlänningen inte medverkar till åtgärder eller förtiger omständigheter som skulle kunna medföra att hans eller hennes identitet klarläggs. Nivån på dag- och bostadsersättningen () har motsatt sig att dag- och bostadsersättning skall kunna sättas ned för barnfamiljer. BO menar att en lägre levnadsstandard för asylsökande barn i jämförelse med barn bosatta i inte är förenligt med . Även har haft synpunkter på dagersättningens nivå i den mån den berör barn. Som framgår av förslaget i avsnittet nedan skall möjligheterna att kunna sätta ned dag- och bostadsersättningen enligt LMA endast kunna användas avseende en utlänning som fyllt . Det innebär att den del av dagersättningen som rör barn inte kan reduceras. En följd av förslagen är att den sammanlagda disponibla ersättningen för en barnfamilj, där föreslagna nedsättningsmöjligheten har nyttjats beträffande en eller flera vuxna familjemedlemmar, blir lägre än för andra barnfamiljer. Regeringen anser att det utifrån barnets perspektiv är särskilt viktigt att handläggningstiden i ärenden om uppehållstillstånd inte blir onödigt långvarig. Det är också den vuxnes ansvar att inte försvåra utredningen och därmed bidra till förlängd handläggningstid. Lång tid i ovisshet kan påverka barnens psykiska hälsa negativt. Långa vistelsetider innebär också att barnen hinner rota sig i genom skolgång, vänner och aktiviteter. Regeringen anser att det är viktigt med tydliga signaler för att utredningen i ärendet om uppehållstillstånd inte skall försvåras. Detta är viktigt även utifrån barnets bästa. Det skall här allmänt framhållas att de nu föreslagna åtgärderna inte berör nivån på dagersättningen till asylsökande eller hur stor ersättning som skall erläggas för kost och logi av den som har inkomst eller egna tillgångar. Den nivå på ersättningen som fastställdes i 6 § förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA) gäller alltjämt. Därvid har beaktats behoven hos bland annat barnfamiljer. Dagersättningen, som är lägre än de normer som tillämpas för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen, har motiverats utifrån att asylsökande vistas här och att de därmed inte har samma utgifter som dem som är bosatta här. Det anses således rimligt att asylsökande ges en lägre ekonomisk standard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet (prop. 1993/94:94 s. 45 och 47). De föreslagna ändringarna påverkar inte möjligheterna att bevilja särskilt bidrag i den mån förutsättningar för detta bidrag föreligger. Regeringen vill också framhålla att det inte föreligger rätt till försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för den som har rätt till bistånd enligt LMA. Vid införandet av LMA uttalade regeringen också att möjligheterna att sätta ned dagersättningen skulle bli illusorisk om vederbörande skulle kunna bli berättigad till kompletterande bistånd enligt socialtjänstlagen (a. prop. s. 93). Gällande ordning innebär att den enskilde alltid är garanterad ersättning för utgifter för mathållning eller fri kost på förläggning. De föreslagna åtgärderna innebär inte någon förändring beträffande de grundläggande försörjningsmöjligheter som står till buds för asylsökande, utan innebär endast att en ytterligare grund för när dag- och bostadsersättning kan sättas ned finns att tillgå. Förslagen påverkar således inte kommunerna i det avseende och har framfört. Inte heller i övrigt berör förslagen kommunernas ansvar när det gäller asylsökandes m.fl. behov av andra biståndsinsatser än försörjningsstöd. Regeringens arbete med att reformera asylprocessen fortsätter. Klarläggandet av asylsökandes identitet är ett viktigt led i arbetet för att förkorta handläggningstiden samt underlätta verkställandet av avvisnings- och utvisningsbeslut för personer som av utlännings- myndigheterna inte bedömts ha skäl att få uppehållstillstånd i . Regeringen fortsätter arbetet med att förkorta handläggningstiden i ärenden om uppehållstillstånd samt se över möjligheterna att öka effektiviteten i verkställighetsarbetet. Nedsättning av dagersättning för barn mellan När det gäller möjligheterna till nedsättning av dagersättningen kan sådan i vissa fall göras även för en ensamstående person som fyllt men inte . Möjligheten infördes av för att motivera ungdomar att delta i den verksamhet som organiseras för dem (bet. 1993/94:SfU11 s. 24 f, rskr. 1993/94:188). Som framhållits ovan anser regeringen visserligen att regelsystemet bör utformas så att det markeras för den enskilde utlänningen att han eller hon agerar på ett sätt Prop. 2003/04:50 som inte är godtagbart från samhällets sida. De åtgärder som finns enligt LMA att ingripa mot personer som inte följer de åtaganden som ankommer på dem enligt lagen bör emellertid i första hand rikta sig mot vuxna. Enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () går åldersgränsen mellan barn och vuxen . De särskilda möjligheter att sätta ned dagersättning för barn mellan som saknar legal vårdnadshavare bör enligt regeringens uppfattning således tas bort. Remissinstanserna har också ställt sig positiva till en sådan lösning. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i LMA som reglerar möjligheterna att sätta ned dagersättningen ändras på detta sätt. Det skall framhållas att det självfallet även i fortsättningen eftersträvas att ungdomar i studieverksamhet följer vanliga närvaroregler. 10 Regler om transportörsansvar 10.1Svenska regler om transportörsansvar Enligt 9 kap. 1 § första stycket utlänningslagen (1989:529) (UtlL) gäller att en utlänning som avvisas eller utvisas är skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit utlänningen sänds eller åläggs att resa genom myndighets försorg. Transportörernas kostnadsansvar regleras i 9 kap. 2 § UtlL. Enligt bestämmelsens första stycke är den som med fartyg eller luftfartyg transporterar utlänningar, som avvisas för att de saknar pass eller de tillstånd som krävs för inresa i eller medel för sin hemresa, skyldig att ersätta staten för utlänningens resa från och för bevakningspersonals resa från och tillbaka till . Svensk lagstiftning får anses ålägga transportörerna att utföra viss kontroll, eftersom transportörerna i annat fall riskerar att få ersätta kostnaderna för återresan för utlänningen och för eventuell eskort. Någon uttrycklig kontrollskyldighet finns dock inte inskriven i lagtexten. Inte heller finns i princip någon skyldighet att kontrollera äktheten av utlänningens handlingar. I motiven anförs dock, att en förfalskning kan vara så uppenbar att den rimligen borde ha upptäckts. I sådant fall kan det inte göras gällande att utlänningen har haft ifrågavarande handling i den bemärkelse som bestämmelsen förutsätter. Syftet med 9 kap. 2 § UtlL är (prop. 1988/89:86 s. 127 ff. och 205 f., bet. 1988/89:SfU19 s. 64 ff., rskr. 1988/89:325) att förmå berörda transportörer att utföra en grundläggande kontroll av de resandes behörighetshandlingar och biljetter före avresan och därmed förhindra ytterligare spridning av det ökande problemet med dokumentlöshet, det vill säga att resenärer anländer utan pass och biljetter till ett främmande land och där ansöker om uppehållstillstånd. Bestämmelsen med nuvarande utformning infördes . fanns bestämmelser om att en transportör kunde åläggas att återföra en utlänning. En förutsättning var dock att farkosten skulle avgå till utlandet eller . I förarbetena till den skärpning som alltså gjordes anförde det föredragande statsrådet följande (prop. 1988/89:86 s. 128). Enligt min uppfattning svarar den begränsning av ansvaret, som anknyter till att återtransport kan ske inom en efter ankomsten till , inte mot vad som kan antas vara den reella grunden för bestämmelserna. Det väsentliga torde vara om transportören har fört någon till trots att han vetat eller bort veta att denne saknade rätt att resa hit. Ansvaret bör därför i fortsättningen gälla under i princip obegränsad tid i fall där transportören har försummat att kontrollera att utlänningen uppfyller de svenska föreskrifterna för inresa i . För ansvar bör dock krävas att transportören har en realistisk möjlighet att kontrollera att det förhåller sig så. Flera av avvisningsgrunderna är sådana att det i praktiken är omöjligt för transportören att bedöma om grund för avvisning föreligger. Kostnadsansvar och ansvar för återtransport bör därför endast komma i fråga om avvisning sker på grund av att utlänningen saknar pass eller erforderliga tillstånd eller medel för hemresa, det vill säga i princip de fall där avvisningsgrund föreligger enligt 4 kap. 1 § och 2 § 1 lagförslaget. Att medel för hemresa finns måste alltid anses vara fallet om utlänningen har returbiljett. utvidgades transportörernas kostnadsansvar till att gälla även kostnaden för eventuell bevakningspersonals resa från och tillbaka till . Regeringen ansåg detta vara rimligt, eftersom kostnaden är en direkt följd av att en utlänning trots brister i inresehandlingarna har medtagits till (prop. 1988/89:86 s. 129). Kostnadsansvar får utkrävas av den som i varje enskilt fall stått för transporten till , vilket innebär antingen ägaren eller brukaren av transportmedlet. Ansvaret gäller även om transporten tillbaka sker med ett annat transportföretag. Betalningsskyldighet beslutas, enligt 7 kap. 8 § utlänningsförordningen (1989:547) (UtlF), av den myndighet som verkställer avvisningen. I vissa fall då verkställande myndighet anser att kostnadsansvar skall åläggas tillämpas ett förenklat förfarande. Detta innebär att transportören ställer ut biljetter i stället för att biljetter beställs genom myndigheten och att ersättning därefter krävs från transportören. Detta tillvägagångssätt tillämpar den verkställande myndigheten genom kontakter med vissa flygbolag. Dessutom tillämpas det regelmässigt gentemot rederier vid direktavvisningar. på inreseorten tar upp frågan om kostnadsansvar med transportören och överlämnar blanketten Notification of Inadmissable Passenger. Blanketten innehåller uppgifter om resenären, avreseort och flightnummer samt information om vad kostnadsansvaret kan innebära. Kopia av blanketten med yttrande av polismyndigheten följer med utlänningsärendet till dess det är slutgiltigt avgjort. I praktiken innebär detta att handlingarna sätts in i dossier. Denna dossier hamnar vid överklagande hos . Först när nämnden fastställer avvisningsbeslutet blir frågan om verkställighet aktuell. Det är också då som den verkställande myndigheten skall fatta ett eventuellt beslut om betalningsskyldighet för transportören. Processen kan vara lång. Beslut om betalningsskyldighet överklagas enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) hos allmän förvaltningsdomstol (7 kap. 9 § UtlF). Transportörerna kan helt eller delvis befrias från ersättningsskyldigheten enligt 9 kap. 2 § andra stycket UtlL. Det gäller för det första om transportören visar att han hade skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i . Skälig anledning kan enligt förarbetena bestå i exempelvis att utlänningen när resan påbörjades hade sådana handlingar som krävs för inresa och dessutom medel till hemresan. Detta kan transportören visa, anförs det, genom att förete kopior av de aktuella handlingarna. Transportören kan för det andra befrias från kostnadsansvar om det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden. Det skall enligt motiven inte få komma i fråga att transportören skall behöva stå för kostnaden för Prop. 2003/04:50 transport med ett fartyg eller flygplan som har en annan ägare eller brukare, om detta ställer sig väsentligt dyrare och dessutom transportören själv är utan skuld till att ett sådant transportmedel måste väljas. I stället skall då den del av statens kostnad kunna utkrävas, som motsvarar vad det skulle ha kostat för transportören att ordna resan med eget fartyg eller flygplan. Däremot bör transportören få stå för sådana resekostnader, om de har uppkommit därför att transportören har vägrat att uppfylla sin skyldighet att själv ordna återresan (prop. 1988/89:86 s. 206). Härutöver anfördes följande i frågan (a. a. s. 206). Kostnadsansvaret bör också falla bort när transportören haft goda grunder att anta att utlänningen hade flyktingstatus eller om det av praktiska skäl varit omöjligt att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar. Detta kan till exempel vara fallet vid färjor, där det stora passagerarantalet omöjliggör en kontroll, eller vid flygningar där det flygbolag som är ansvarigt för transporten till inte av myndigheterna på avreseorten har tillåtits utföra erforderliga kontroller. Undantagsvis kan det också komma att te sig oskäligt att utkräva hela återresekostnaden från det bolag som endast har svarat för sista delen av en resa. I allmänhet bör det dock kunna krävas att erforderlig kontroll företas just inför den sista sträckan och att flygbolagen därför sinsemellan löser hur kostnadsansvaret skall fördelas. Transportörsansvaret enligt 9 kap. 2 § UtlL skall ses i samband med en av lagens verkställighetsbestämmelser, nämligen den i 8 kap. 6 § UtlL. Det är med stöd av den bestämmelsen som avvisning på grund av att pass, tillstånd för inresa eller medel för hemresa saknas kan ske genom att utlänningen förs tillbaka till det fartyg eller luftfartyg utlänningen kom med eller sätts ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg som tillhör Även skyldigheten att ta med en avvisad utlänning tillbaka är således begränsad till att avse fall där det har funnits en verklig möjlighet för transportören att låta kontrollera att utlänningen hade rätt att resa in i (se uttalandena av regeringen i prop. 1988/89:86, vilka redovisats i avsnitt 10.1.1 ovan). Verkställighet får inte ske till ett land, om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där riskerar döds- eller kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, och inte heller till annat land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett sådant land. Verkställighetshinder till hemlandet föreligger också, om utlänningar på grund av en där rådande yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända, och inte heller till ett land där de riskerar att sändas vidare till hemlandet, om de har synnerliga skäl mot detta. Utlänningar får som huvudregel inte heller sändas till ett land där de riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där de inte är skyddade mot att sändas vidare till ett land där de löper risk för förföljelse (8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL). Enligt 8 kap. 11 § UtlL är det som huvudregel som verkställer beslut om avvisning. Dock är det polismyndighet som verkställer sina egna beslut om avvisning, domstols dom eller beslut om utvisning samt beslut om avvisning i ärenden där frågor om rikets eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller har också Prop. 2003/04:50 möjlighet att lämna över ett avvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet, om den som skall avvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten (8 kap. 17 § UtlL). Verkställande myndighet i ärende där kostnadsansvar skall beslutas kan därför vara antingen eller en polismyndighet. I artikel 26 i konventionen om tillämpning av av () föreskrivs följande angående följdåtgärder för transportörer. 1.Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av , skall de avtalsslutande parterna förplikta sig att i sin egen lagstiftning införa följande regler: a) Om en utlänning vägras inresa till någon avtalsslutande parts territorium, skall den transportör som ombesörjt luft-, sjö- eller landtransport fram till den yttre gränsen vara skyldig att utan dröjsmål återtaga ansvaret för denne. På anmodan av gränsövervakande myndigheter skall transportören ombesörja utlänningens återresa till det tredje land där han påbörjat sin resa, eller det tredje land som utfärdat det resedokument med vilket resan företagits, eller något annat tredje land som med säkerhet tillåter inresa. b) Transportören är skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att en utlänning, som transporteras luft- eller sjövägen, är innehavare av de dokument som krävs för inresa till de avtalsslutande parternas territorium. 2.Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av , samt med hänsyn till sin egen grundlag skall de avtalsslutande parterna förbinda sig att införa sanktioner mot transportörer som luft- eller sjövägen från tredje land till deras territorium befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument. 3.Bestämmelserna i 1 b och 2 avser även transportörer som ansvarar för grupptransporter i samband med internationella bussförbindelser, gränstrafik undantagen. Med utlänning avses i varje annan person än en EU-medborgare. Med EU-medborgare likställs här medborgare i och . bedömningar av artikel 26 i När den fattade beslut om att ansöka om anslutning till besvarade regeringen ett stort antal frågor angående de svenska reglerna om transportörsansvar. följde ytterligare frågor inför anslutningen och efter att dessa hade besvarats kunde fördraget om inträde i undertecknas. I anslutningsfördraget krävs att fullt ut skall leva upp till . Att så är fallet kontrolleras inför ett lands operativa inträde av en inspektionspatrull, ledd av ordförandelandet och med medverkan av bland annat . I regeringens proposition 1997/98:42 om , s. 73, anförs bland annat följande om regler i förhållande till svensk rätt. De svenska bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under förhandlingar om anslutning till . Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna om transportörsansvar får anses uppfylla krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, att på nytt ta upp frågan till diskussion. beslöt att bifalla hemställan om att godkänna regeringens proposition (bet. 1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181, prot. 1997/98:91). anslutning till var därigenom godkänd. besvarade den ytterligare frågor. När inspektion sedan gjordes hade Schengenstaterna synpunkter på de svenska reglerna. Den invändning som framfördes handlade om att saknar ett bötes- eller annat sanktionssystem. Med anledning av inspektionen gjordes ett svenskt uttalande i rådet i anslutning till beslutet om operativa inträde i (EGT L 309, 9.12.2000, s. 24). Här bekräftade den skyldighet att tillämpa Schengenreglerna i deras helhet och anförde dels att det tillsatts en statlig utredning för att se över de svenska reglerna för att dessa skulle överensstämma med artikel 26.2 i , dels att regeringen med utgångspunkt i utredningens slutsatser skulle lämna förslag till i frågan i syfte att skulle anta en ny lagstiftning. 10.2.2Direktivet om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i Genom rådets direktiv /51/EG av om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av av (EGT L 187, 10.7.2001, s. 45, Celex 32001L0051) skall en harmonisering ske av medlemsstaternas lagar om ekonomiska sanktioner för transportörer som försummar sin skyldighet att kontrollera att de medborgare i tredje land som de befordrar till medlemsstaternas territorium har giltiga resehandlingar. Av artikel 3 framgår att om en tredjelandsmedborgare vägras inresa vid en av medlemsstaternas yttre gränser, skall den transportör som befordrat honom till gränsen vara skyldig att återföra honom. Dessa åtgärder skall även, under vissa förutsättningar, tillämpas i fråga om tredjelandsmedborgare i transit (se artikel 2). I det fall då transportören inte kan sörja för återresan skall han stå för kostnaderna. Om återresan inte kan ske skall transportören dessutom ta ansvar för den tredjelandsmedborgare som förvägrats inresa. Av artikel 4 framgår att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning också skall fastställa ekonomiska sanktioner för de transportörer som till medlemsstaternas territorium befordrar en tredjelandsmedborgare som saknar de resehandlingar och i förekommande fall de viseringar som krävs.