prop · GS0340 · 2004-10-26 00:00:00 — Ersättning som har bestämts vid markanvisningsförrättning skall betalas inom en månad från det att markanvisningsbeslutet vunnit laga kraft. Ersättningen skall innefatta ränta då beslutet vann laga kraft eller, om marken tillträtts, från tillträdesdagen. Ränta beräknas enligt 5 § räntelagen (1975:635) tills betalning skall ske och enligt 6 § räntelagen för tiden därefter (10 kap. 1 §). Tillsynen över efterlevnaden av minerallagen och av villkor eller före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas av bergmästaren (15 kap. 1 §). Vid sin tillsyn får bergmästaren meddela de förelägganden som behövs. Om arbete bedrivs på sådant sätt att det uppkommer uppenbar fara för allmänt eller enskilt intresse får bergmästaren förbjuda arbetet. Förbudet gäller och får verkställas (15 kap. 3 §). Om undersökningsarbete påbörjas utan att säkerhet har ställts enligt 3 kap. 5 § eller om anläggning utförs i strid med 3 kap. 3 § andra stycket, får kronofogdemyndigheten på ansökan av den som äger eller innehar marken meddela särskild handräckning för att arbetet skall ställas in eller att anläggningen skall tas bort på undersökarens bekostnad (15 kap. 4 §). Vidare kan bl.a. den som bedriver undersökningsarbete i strid med be- stämmelserna om krav på undersökningstillstånd eller bearbetnings- koncession och, med visst förbehåll, den som påbörjar undersöknings- arbete utan att iaktta vad som föreskrivs i 3 kap. 5 § om underrättelse och ställande av säkerhet, dömas till böter eller fängelse (15 kap. 6 §). I 16 kap. finns bestämmelser om överklagande av beslut. Beroende på vad saken gäller överklagas beslut till regeringen, fastighetsdomstol, all- män förvaltningsdomstol, eller geologiska under- sökning (16 kap 1 §). En sakägare som har överklagat behöver endast betala koncessionshavarens kostnader om detta föranleds av en tillämp- ning av 18 kap. 6 § och får själv svara för sina kost- nader endast om sakägaren själv klagat och förlorat. Har både tillstånds- eller koncessionshavaren och sakägaren fullföljt talan får sakägaren kostnadsersättning, i den mån kostnaden är orsakad av motpartens full- följd av talan, även om sakägaren förlorar (16 kap. 6 §). 4.2Behovet av en minerallag Vårt land har en geologi som ger förutsättningar att hitta mineralfyndig- heter av sådan storlek att de kan tillgodogöras ekonomiskt. Mineral- utvinning skiljer sig på olika sätt från annan näringsverksamhet när det gäller de resurser som behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. De mineraliseringar som hittas kan t.ex. av naturliga skäl inte omlokaliseras. Fyndigheterna måste exploateras i anslutning till fyndplatsen, om de över huvud taget skall brytas. I lagstiftningen måste därför finnas ett rimligt mått av förutsebarhet för de företag som arbetar med att prospektera efter de som inte kan ses med blotta ögat utan kräver specialiserade geologiska metoder för att hittas. Särskilda minerallagar finns i alla länder med liknande geologiska förutsättningar som i . De äldsta kända gruvrättsliga bestämmelserna i är . Vi har således en lång erfarenhet av mineralutvinning. Anledningen till att vi har en minerallag och en mineralpolitik är att det finns ett samfällt intresse av att exploatera våra mineraltillgångar och att det sker på ett ansvarsfullt sätt med hänsyn till konsekvenserna för andra verksamheter och för natur- och kulturmiljön. Rent generellt är det önskvärt att naturtillgångarna används på ett sådant sätt att den samhälls- ekonomiska avkastningen blir så hög som möjligt som kost- nader och intäkter fördelas på ett rimligt sätt mellan olika grupper i sam- hället. Minerallagen är en exploateringslag och tillståndsgivningen enligt lagen regleras ingående också genom och plan- och bygg- lagen, vilka tillsammans med flera andra lagar tillämpas parallellt med minerallagen. Detta ger ett bra ramverk för utvinning av de som är svåra att hitta och där eftersökningen eller prospekteringen är en kost- nadskrävande högriskverksamhet. Minerallagen vilar på expropriationsrättslig grund. Det innebär att ersättning för skada och intrång samt inlösen av fastighet i princip be- stäms i enlighet med expropriationslagens regler. 4.2.1Skillnad mellan koncessionsmineral och markägarmineral av den svenska berggrunden utgörs av som tillhör markägaren s.k. markägarmineral. De flesta av dessa är relativt lätta att finna och utvinningen styrs inte av minerallagen utan marken upplåts av markägaren genom avtal. Därefter regleras utvinnin- gen genom . Minerallagen omfattar som är industriellt användningsbara, som förekommer i i en sådan utsträckning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk prospektering och undersökning för att kunna påvisas. Minerallagens koncessionsmineral har, som råvaror för framställning av metaller och mineraliska produkter, en avgörande betydelse för den materiella välfärden i det moderna samhället. Metaller och mineralvaror ingår i så gott som alla tillverkningsprocesser, från framställning av papper till mobiltelefoner. Utvinning av är därför en ekonomiskt betydelsefull näring. Den internationella handeln särskilt med råvaror för metallframställning är omfattande. Den svenska minerallagstiftningens historiska utveckling återspeglar en konflikt mellan tre parter. Jordägaren, staten och upphittaren, dvs. pro- spektören, kan alla ha olika intressen. Jordägaren kan vara intresserad av att själv få tillgodogöra sig de mineraltillgångar som finns i marken. 2004/05:40 kan också tänkas att jordägaren inte vill acceptera det markintrång som Staten kan ha flera i vissa fall motstående intressen, såsom skatteinkomster, sysselsättning och skydd för andra allmänna in- tressen, t.ex. natur- och kulturmiljön. Prospektörer har intresse av att få tillgodogöra sig den malm som man har hittat efter att ha lagt ned stora kostnader. Dessa intressen har under århundradena givits varierande tyngd, vilket också har avspeglats i lagstiftningen. Det utredningsarbete som genomförts beträffan- de minerallagen har som en betydande del haft den förändrade balansen mellan markägarens och gruvnäringens intressen. Det är markägarnas behov som mer kommit i fokus. Det allmänna intresset av att ha en gruvnäring i landet har satts ifråga av vissa aktörer. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är ett allmänt intresse att så många som möjligt har en trygg för- sörjning genom någon form av förvärvsarbete och att ekonomin ut- vecklas så att de växande anspråken på privat konsumtion och offentlig service kan tillgodoses. Det innebär att det är önskvärt att det finns goda villkor för företag att etablera sig och växa i och att landets resurser i form av mänsklig kompetens, naturtillgångar och realkapital utnyttjas så effektivt som möjligt. Det är också ett allmänt intresse att det finns regelverk som skapar goda villkor för olika slags näringar och främjar produktivt arbete, före- tagsamhet och investeringar. Ett sådant regelverk är en kollektiv nyttig- het som bara staten kan upprätthålla och utveckla. Spelreglerna bör vara klara och rimligt stabila för att företag och enskilda skall kunna fatta långsiktiga beslut om t.ex. investeringar och utbildning. Regelverket måste dock, när behov uppstår, kunna anpassas till förändringar i om- världen. Minerallagen är i första hand ett näringspolitiskt instrument för att främja utvinning av sådana som av statsmakterna anses som industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla och vars framletande genom prospektering och utvinning är komplicerad och resurskrävande. avvecklades det statliga stödet till prospektering. Anledningen var att man från statens sida ansåg att skattemedel inte bör användas till så riskfyllda verksamheter. Medan det fanns statligt stöd låg prospek- teringsnivån som högst på . Sedan det stat- liga stödet avvecklats nåddes en toppnivå på strax 1998. prospekterades det i för . De globala investeringarna i prospektering har sjunkit men det finns flera indikationer på att prospekteringen är på väg I var antalet undersökningstillstånd som beviljades år 2003 (183) fler än (159). Nya undersökningstillstånd Prop. 2004/05:40 beviljades för en areal som väsentligt översteg föregående års areal. ningen beror på omfattande nya undersökningar i . Tillgången på malm är inte given utan det krävs noggranna undersök- De som letar efter måste kunna förvänta sig att få till- godogöra sig resultatet av investeringar och arbete. Undersökningsrätten kan alltså sägas tjäna ett allmänt intresse eftersom den stimulerar till pro- spektering efter som markägarna själva normalt saknar kunskap, vilja och resurser att söka efter. Mineralsektorn är av avgörande betydelse för sysselsättning i framför allt de nordligaste delarna av vårt land. Ett nytt stråk med guldföre- komster som hittats i inland kan leda till att ett antal nya gruvor kan komma att öppnas. Gruvverksamhet kan bli av stor betydelse för utvecklingen i denna region. ansågs försörjningsberedskapen vara ett viktigt motiv för att främja mineralutvinning i . Det är fortfarande ett allmänt intresse att industrin har tillgång till råvaror av olika slag. Det finns dock inte vare sig geologiska eller ekonomiska förutsättningar för att vårt land skall vara helt självförsörjande på mineralråvaror. är EU:s största gruvland. I ett globalt perspektiv är vi dock små. låg vi på första plats i EU när det gällde produktion av guld, silver, bly och järnmalm, tvåa efter i produktion av koppar och trea efter och när det gällde produktion av zink. Efter utvidgningen har hamnat på andra plats efter när det gäller produktion av silver, koppar och bly. Den internationella ekonomiska integrationen har fördjupats som behovet av metall i världen ökar. Länder som varit helt stängda för prospektering och gruvdrift, t.ex. tidigare , delar av och , har stegvis öppnats för utländska investeringar. Ett växande utbud har pressat priserna på och industrimineral. Detta har lett till att den svenska gruvnäringen har utsatts för ett allt starkare internationellt konkurrenstryck, både på avsättningsmarknaderna utomlands och på hemmamarknaden. Det är ett allmänt intresse att genom sina geologiska förutsätt- ningar kan bidra till att tillfredsställa det ökande globala behovet av metall som graden av återanvändning ökar. Det är också ange- läget att bl.a. gruvindustrin och gruvutrustningsindustrin genom sitt kun- nande och sin erfarenhet av en långsiktigt hållbar utvinning av natur- resurser kan bidra med produkter och teknikspridning till andra länder. Det är således ett starkt samhällsintresse dvs. angeläget allmänt intresse att kan tas tillvara och brytas. Det är betydelsefullt att i ett långsiktigt hållbart perspektiv få till stånd brytning av de som finns i den svenska berggrunden, men som är svåra och kostsamma att hitta. Detta kräver en minerallag som ger goda ramvillkor för att främja produktivt arbete, företagsamhet och investeringar. Det synsätt som ligger bakom minerallagen, att upphittaren har företräde men staten be- stämmer, utgör därför ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förut- sättningar för ingrepp i markägarnas rätt måste anses uppfyllda. Minerallagstiftning i andra länder Omkring 85 länder moderniserade sina minerallagstiftningar . Flera faktorer har samverkat och bidragit till denna snabba förändring av en industrisektor, som traditionellt har ansetts vara kon- servativ rent allmänt men betydelsefull både ekonomiskt, socialt och politiskt eftersom den har bidragit till industrialisering och samhällsekonomi i många länder, inte minst i . Förändringarna hade inte kunnat gå så snabbt och vara så genom- gripande om inte de ekonomiska och, indirekt, politiska kraven på för- ändring varit starka. Den pågående ekonomiska globaliseringen och libe- raliseringen kan sägas ligga till grund för många av de förändringar som iakttagits. Framtida förändringar av minerallagstiftningarna kommer att vara beroende av hur världsekonomin utvecklas. I avkolonialiseringens tid och början av 1970- talet då marknadsekonomin och planhushållningen fortfarande stod mot varandra speciellt på råvaruförsörjningens område, presenterade den s.k. sin inflytelserika . De första miljö- katastroferna hade uppmärksammats, framför allt i jordbruket. Utveck- lingsländerna i tredje världen gick samman och krävde full kontroll över sina naturresurser, deras legitima nationella arv. I FN myntade 1974 begreppet en ny ekonomisk världsordning och krav restes på att råvaror, speciellt metaller skulle bidra till de före detta koloniernas eko- nomiska, politiska och sociala utveckling. En del av dessa krav kan kännas igen i dagens debatt om hållbar ut- veckling, om krav på ökat inflytande för svaga grupper, krav på lång- siktiga ekologiska hänsyn och miljövårdsåtgärder. I denna miljö utvecklades minerallagstiftningar, som åtminstone på papperet, betonade statens inflytande över naturresurserna. Nationalise- ringar genomfördes i , , , och många andra länder. Den historiska utvecklingen visar att även inom ett så snävt område som minerallagstiftning sker svängningar över tiden. Det är inte orimligt att pendeln kommer att svänga tillbaka med en annan balans mellan stat- liga och privata intressen än vad som gäller . 4.4.2Trendernas effekter på minerallagstiftningar De nya lagar som införts i s.k. gruvländer har alla syftat till att trygga råvaruförsörjningen inom ramen för ett mark- nadsekonomiskt system snarare än det tidigare systemet där statens roll var avsevärt mer betydelsefull. Utländska investerare skulle attraheras genom att minerallagarna gjordes mer attraktiva. Förändringarna varierar givetvis starkt mellan länderna men några gemensamma drag kan skönjas såsom förstärkt rätt för den som hittar en fyndighet att också bryta den, förbättrade möjligheter att överlåta fyndigheter, modernisering av gamla lagar snabbare administrativa processer, minimerat godtycke, och förbättrad registerföring och arkivering av handlingar. Av dessa är de två första viktigast medan de senare handlar mest om hur reglerna tillämpas. De tidigare beskrivna trenderna startade i tredje världens utvecklings- länder. började även industriländerna att se över sina minerallagstiftningar. Detta har skett först i de länder där gruvindustrin har varit och är ekonomiskt viktig, t.ex. i flera av provinser och i de australiensiska delstaterna. Under trycket av globali- seringen har andra länder följt efter. Det kan konstateras att någon större översyn inte genomförts i alla länder, särskilt inte i och praktiskt taget inte alls i där lagstiftningen är mer än . Nya globala trender är ofta knutna till den politiska utvecklingen. Alla trender är inte nya utan delvis fortsättning på tidigare existerande rörelser och ibland även en reaktion mot dessa. Globala trender som kan urskiljas är harmonisering, balans mellan intressegrupper, snabb och effektiv myndighetsprövning, tillgång till mark, äganderätt till och sist men inte minst hållbar utveckling. Fortsatt globalisering och ökande konkurrens om ett krympande totalt prospekteringskapital leder gradvis till harmonisering av de nationella lagarna. Inget land har så avgörande konkurrensfördelar att man vill riskera sin position genom att avstå från harmonisering av sin lagstift- ning. Detta gäller givetvis under förutsättning att det är ett politiskt prio- riterat mål att främja gruvnäringen. Behovet att skapa balans mellan olika intressen är inte nytt. Det har dock främst handlat om att väga samhällets intressen mot gruvbolagets behov av vinst. Balansaspekten kommer troligen att spela en viktigare roll om ursprungsbefolkningar och andra intressegrupper skall vara med i beslutsprocessen rörande gruvprojekt. Detta innebär att processerna måste formaliseras för att bli hanterbara. Lokala, regionala och nationella intressen skall ibland samarbeta med internationella intresseorganisa- tioner som Världsnaturfonden eller , med ofta mycket kun- niga företrädare. I vissa länder är en sådan process en mycket svår balansgång. Finns det dessutom en våldsam tradition kan resultatet bli förödande. I t.ex. går nästan allt överskott som tillfaller samhället av guld- gruvan tillbaka till lokalbefolkningen. Detta har lett till kraftiga protester från omkringliggande öar och regionens centralort. Vinsterna från den stora koppargruvan har medfört att medellivslängden hos lokalbefolkningen har ökat väsentligt. har gruvan skapat stora miljöproblem, i lokalbefolkningens värld nästan oändligt långt bort, efter den flod som tar emot avfallet från anrikningen. Här har mineral- lagstiftningen inte räckt till för att hantera situationen. Gruvindustrins vinster har sjunkit under en följd av år bl.a. beroende på låga metallpriser, men också på grund av ett generellt sett mera kortsik- tigt beteende hos industrin. Det är ofta resultatet i nästa kvartal som styr aktiemarknaderna och detta präglar också gruvbolagens handlande i allt högre grad. Kraven på snabb avkastning tillsammans med krav på mer omfattande miljökonsekvensbeskrivningar och undersökningar av den socioekono- miska betydelsen av gruvprojekt har lett till att en nyckelfaktor i upp- skattningen av riskerna i ett investeringsprojekt är tiden. Hur beräknas myndighetshanteringen ta? Hur förutsägbar är ? I länder där antalet nödvändiga beslut minimerats innan verksamhet kan komma igång minskar riskerna ur bolagets perspektiv. I och har lagstiftarna infört i princip endast ett tillstånd för både prospek- tering och brytning av en fyndighet. I dessa rättssystem bestämmer äga- ren av en mineralfyndighet helt och hållet på egen hand när en exploa- tering skall ske. Detta är inte nödvändigtvis optimalt ur samhällets syn- punkt, men det har otvivelaktigt starkt bidragit till nya investeringar i . Servicenivån hos de myndigheter som hanterar mineralärenden hänger också samman med snabbheten i besluten. Detta är en aspekt som ligger på gränsen mellan lagstiftning och myndighetsutövning. I flera länder har en tröghet i systemet byggts upp efterhand vilket har resulterat i översyn av lagstiftningarna. Så har fallet varit i och Western . Ett exempel av något annorlunda natur är den flexibilitet som irländska myndigheter visat i samband med kris i landets gruvindustri. Något liknande skedde också på där Hjemmestyret beslutade att i en period av dåligt tillflöde av prospekteringskapital tillfälligt sänka kraven på prospekteringsinsatser och även de årliga avgifterna för att företagen skulle kunna behålla sina inmutningar och lättare komma i gång vid en konjunkturuppgång. Good governance är ett nyckelbegrepp som ligger nära de tidigare nämnda faktorerna snabbhet och servicenivå. Det kan enkelt uttryckas som frihet från olika typer av särbehandling och minsta möjliga inslag av oförutsägbara beslut. Det finns även andra aspekter på detta tema, som gradvis verkar få betydelse. Den s.k. , där geologiska prospekteringsresultat förfalskades, har lett till omfattande insatser i hela . Föränd- ringarna sker emellertid inte i minerallagarna utan i de lagar som reglerar börsbolagens rapporteringar och information. På detta område har det i många länder genomförts ett arbete för att stärka investerarnas och marknadernas förtroende för branschen genom att införa regler bl.a. om särskilda, kvalificerade personer som skall granska och ansvara för att presenterade uppgifter är korrekta. I vissa länder har det skrivits in i minerallagarna att de rapporter som bolagen lämnar till myndigheterna också skall vara granskade av dessa personer. I har i Svenska Gruvföreningens (numera SveMin) regi genomförts ett arbete som syftar till en självsanering av branschen. Traditionellt har gruvindustrins behov av mark alltid fått förmånlig be- handling eftersom industrin varit av betydelse för samhällsekonomin. I och med att behovet av mark för andra ändamål ökat och parallellt med detta gruvindustrins ekonomiska betydelse minskat har denna priori- teringsordning alltmer kommit att ifrågasättas. Situationen i det kontinentala och i är bely- sande. I dessa områden är det för det första svårt att hitta nya metall- fyndigheter eftersom de bästa och mest lättillgängliga redan brutits ut. För det andra är det ett stort problem att hitta tillräckligt med mark för anläggningar och avfallsdammar. Traditioner och erfarenheter av gruvdrift spelar en stor roll beträffande allmänhetens acceptans av gruvindustrin. I har det t.ex. varit svårt att komma igång med gruvdrift delvis av detta skäl. Den tidigare rovdriften i med minimal omsorg om naturen har där lett till en mycket kritisk inställning till gruvverksamhet. Hållbar utveckling är ett begrepp som kommit i fokus under senare års debatt om gruvindustrin och dess framtid. Den globala gruvindustrin har genomfört en process för att skapa ömsesidig förståelse och ett klimat för samtal inom ramen för det s.k. Initiative. Hållbar utveck- ling är där ett nyckelbegrepp. Gruvindustrins miljöproblem har varit allvarliga och tagits på allvar i de flesta gruvländer. Det har utvecklats rutiner för hur dessa frågor och problem skall få sin bästa tänkbara lösning med så brett deltagande av berörda parter som möjligt. Branschföreträdarna anser i allmänhet att så länge alla företag behandlas lika kan de leva med kraven. När det gäller mänskliga rättigheter är det till viss del nya aspekter för gruvindustrin. I bedöms de arbetsrättsliga regler som genom- fördes ha inneburit att bolagen fått en större expo- nering och vana vid att lyssna till andra parters synpunkter utöver aktie- ägarnas. Allmänt bedöms branschen vara positiv till att de socioekonomiska Prop. 2004/05:40 kraven skall kunna hanteras, förutsatt att man ges tillräckligt med tid för att anpassa sig. Framgångarna i samband med en process om aborigi- nernas rättigheter i visar att det går att hantera mycket kom- plexa processer på ett systematiskt och reglerat sätt. Även om detta leder till längre handläggningstider är det möjligt för bolagen att bedöma tids- utdräkten med relativt god säkerhet. Detta är avgörande för att kunna acceptera förändringar i lagstiftningen. Regeringens förslag: Undersökningstillstånd får inte beviljas den som har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 2 kap. 2 § första stycket mineral- lagen anges att undersökningstillstånd skall beviljas om det finns anled- ning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av konces- sionsmineral och sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet eller av- sikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Det sista ledet i bestämmelsen innebär att det i varje ärende skall prövas om sökanden är seriös och har avsikt och förmåga att genomföra undersökningsarbetet på ett ändamålsenligt sätt. Kriteriet att sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet att få till stånd en ändamålsenlig undersökning visar att prövningen inte är avsedd att vara särskilt in- gående utan att det främst är fallen av missbruk man vill komma åt. Även om tanken är att prövningen av undersökningstillstånd skall vara relativt schematisk måste bergmästaren ha underlag för att ta ställning till de krav som lagen ställer. Mineralprospektering bedrivs till större delen av ett mindre antal specialiserade företag. I de flesta fall återkommer dessa både genom direkt ansökan om undersökningstillstånd och i vissa fall som uppdrags- tagare hos de etablerade gruvbolagen. De flesta prospektörer är alltså välkända hos bergmästaren, som således får en relativt god kunskap om sökandens lämplighet och förmåga att utföra arbetet på ett godtagbart sätt.