prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — På grund av de oklarheter som rådde vid tolkningen av regeringsformen vad gäller den kommunala beskattningsrätten ansåg emellertid att en an- nan lagstiftningsteknik borde väljas för att uppnå de utjämningseffekter som förslaget i kompletteringspropositionen eftersträvade och uttalade att regeringen borde återkomma till med ett nytt lagförslag. Regeringen återkom till med ett förslag som givits en annan lagteknisk utformning och som Lagrådet inte hade motsatt sig (prop. 1995/96:64). Förslaget innebar att kommuner och landsting som har sämre förutsättningar än genomsnittet i fråga om skat- tekraft och strukturella förhållanden ges ett statligt bidrag i syfte att jäm- na ut dessa skillnader. får de kommuner och landsting som har bättre förutsättningar än genomsnittet i dessa avseenden erlägga en ut- jämningsavgift till staten. Bidragen och avgifterna är beloppsmässigt i stort sett lika stora. Förslaget antogs av (bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Utgångspunkten för dagens utjämningssystem är att alla kommuner och landsting skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Detta uppnås genom en långtgående inkomst- utjämning för både kommuner och landsting. Efter utjämningen skall alla kommuner och landsting ha en skattekraft (skatteunderlag per invånare) som motsvarar genomsnittet för landet. Dessutom sker en utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting. För varje kommun och landsting beräknas en standardkostnad med hjälp av ett antal delmodeller, en för varje verksamhet och kostnads- slag som skall omfattas av kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämningen skall bara omfatta obligatorisk verksamhet och skall enbart utjämna för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Med strukturellt betingade kostnader avses kostnader som är opåverkbara för den enskilda kommu- nen respektive och som hänger samman med t.ex. befolk- ningsstruktur, sociala förhållanden eller geografiska förutsättningar. Sy- stemet syftar alltså inte till att utjämna för sådana faktiska kostnadsskill- nader som hänger samman med val av avgiftssättning, servicenivå eller andra kvalitetsaspekter på utbudet av service. Utjämningen skall bara ta sikte på att balansera skillnader i behov av servi- ce såsom det kan bestämmas med utgångspunkt från befolkningens sammansättning och andra förutsättningar för att producera service. Skillnader av detta slag kan kommunerna och landstingen inte själva råda över. Kostnadsutjämningen är uppbyggd kring ett antal verksamheter och kostnadsslag. För kommuner och landsting gemensamt sker utjämning för kollektivtrafik, för landstingen sker utjämningen för kostnader inom hälso- och sjukvård och för kommuner sker utjämning för totalt åtta verksamheter och kostnadsslag inom skolans och områ- den samt för befolkningsförändringar och näringsgeografi i övrigt. har standardkostnadsmetoden tillämpats för kostnads- utjämning. Metoden innebär att utjämning sker till den kostnad kommu- nen eller skulle ha haft om verksamheten bedrivits vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå med hänsyn till egna strukturella förhållanden och enligt valda faktorer. En fördel med metoden är att den är direkt kopplad till hur de olika verksamheterna ut- vecklas i kommuner och landsting. För att underlätta anpassningen till det nya utjämningssystemet fanns särskilda införanderegler för åren 19962003, vilka innebar att effekterna av systemet skulle slå igenom successivt . Den sammanlagda bidragsminskningen begränsades genom s.k. fasta införandetillägg. De årliga förändringarna under perio- den begränsades genom s.k. rörliga införandetillägg och införande- avdrag. 4.3Senare utredningar och ändringar i utjämningssyste- met Regeringen tillsatte 1995 en parlamentarisk kommitté Kommunala ut- jämningsutredningen med uppgift att följa upp och utvärdera systemet. Utredningen överlämnade 1998 sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151). Utredningen lade fram förslag om ändringar av kostnadsutjämningen och nya införanderegler. Eftersom utredningens uppdrag i första hand gällde systemet för kost- nadsutjämning, tog man inte närmare ställning till inkomstutjämningssy- stemet. De överväganden som utredningen gjorde i denna del avsåg främst de negativa marginaleffekter som i vissa fall kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning i debatten ofta benämnda pomperi- possaeffekter. Utredningen lade dock inte fram några förslag i denna del. I den efterföljande propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) lämnade regeringen för- slag till ändringar i kostnadsutjämningen som till stora delar byggde på de förslag som Kommunala utjämningsutredningen lämnat. Förslagen antogs av (bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). tillsattes ytterligare två utredningar om utjämningssystemet. Den s.k. Utjämningsdelegationen föreslog i sitt betänkande Rättvis utjämning (SOU 2000:127) vissa justeringar i delmodellerna för hälso- och sjukvård samt för befolkningsminskning för kommuner. Delegationen hade tidigare under i delrapporten om omställningsbidrag till landsting med minskande befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen för kommuner (dnr Fi2000/607) föreslagit justeringar i inkomstutjämningen för att förhindra att kommu- ner och landsting med låg skattesats och snabb tillväxt i det egna skatte- underlaget får en intäktsökning efter utjämning som understiger genom- snittet för riket. Delegationen föreslog även att landsting med större be- folkningsminskning får ett särskilt omställningsbidrag . Förslagen genomfördes (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26). Expertgruppen för förenklad utjämning föreslog i betän- kandet Förenklad utjämning (SOU 2000:120) att effekterna av kostnadsutjämningen skulle beskrivas på ett enklare och mer struktu- rerat sätt. Expertgruppen ansåg att det skulle vara betydligt enklare att överblicka resultatet om utfallet redovisades uppdelat på de tre faktorerna åldersstruktur, social struktur och geografisk struktur i stället för de 16 respektive 4 delmodeller som används. Expertgruppen föreslog också att vissa delmodeller skulle utgå ur kostnadsutjämningen, att de fasta infö- randetilläggen skulle avskaffas och att ett särskilt regionalpolitiskt stats- bidrag skulle införas vid sidan om utjämningssystemet som ersättning för de nämnda förändringarna. Den föreslog slutligen en sänkt kompensa- tionsgrad i inkomstutjämningen för kommuner och landsting med en egen skattekraft över riksgenomsnittet. Det skulle innebära att avgiften i nuvarande inkomstutjämning för kommuner och landsting med en skat- tekraft över genomsnittet skulle beräknas efter en lägre skattesats än den nuvarande. Regeringen har inte lagt fram några förslag som bygger på expertgruppens förslag. Ett nytt system för inkomstutjämning 5.1En statligt finansierad inkomstutjämning Regeringens förslag: Kommuner och landsting skall få ett statligt in- komstutjämningsbidrag om deras respektive skatteutjämningsunderlag är högre än det egna uppräknade skatteunderlaget. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet () av de kommu- ner och landsting som yttrat sig samt och tillstyrker kommitténs förslag eller har inte lämnat några erinringar. Förbunden anser att så länge den kommunala verk- samheten är beroende av statsbidrag är den föreslagna inkomstgarantin att föredra framför dagens ordning genom att den bidrar till att reducera rundgången i systemet och genom att betydligt färre kommuner än betalar avgift till systemet. Enligt måste utjämningssystemet utformas så att landsting och kommuner med stark skattekraft över den garanterade nivå ges goda villkor att utveckla det egna skatteunderlaget, detta för att skall ges goda utvecklingsmöjligheter att fortsätta bidra till långsiktigt hållbar tillväxt och välfärd. Även anser att kommuner med stark skattekraft över den garanterade nivån bör få tydligare incitament att ut- veckla det egna skatteunderlaget med en aktiv tillväxt- och näringspolitik. Utjämningssystemet måste därför enligt kommunen i hög- re grad befrämja en långsiktigt hållbar tillväxt. kommun är kritisk till förslaget och anser att en delvis statligt finansierad utjämning kan upplevas som ett steg i rätt riktning, men att de grundläggande bris- terna i systemet består i och med att den mellankommunala inkomstut- jämningen behålls för kommuner som har en hög skattekraft. Liknande synpunkter har framförts av andra kommuner. Statskontoret påpekar att det statliga bidragets roll blir oklar genom att det generella bidraget förs ihop med skatteutjämningen och att utjämningen finansieras dels genom avgifter från en del kommuner, dels genom ett statligt bidrag. bör systemets legitimitet enligt Statskontoret öka genom att staten bidrar till inkomstutjämningen. ställer sig positivt till förslaget eftersom det förenklar ett komplext system, men befarar att så- väl transparensen som statens möjligheter till styrning och uppföljning minskar. Enligt saknar kommuner ekonomiska inci- tament att vidta åtgärder som förbättrar företagsklimatet och främjar till- växten eftersom en kommun måste avstå från i princip av den skatteinkomstökning som följer av en högre tillväxttakt än i landet i ge- nomsnitt. avstyrker förslaget och anser att systemet med ett generellt statsbidrag och en inkomstutjämning bör bestå parallellt för att inte genomskinligheten skall försämras. Företagarna avstyrker kommitténs förslag i sin helhet. Skälen för regeringens förslag Det finns stora skillnader i beskattningsbar inkomst per invånare och därmed också i skattekraft mellan kommuner och mellan landsting. Framför allt gäller detta för kommunerna. I den kommun som har högst skattekraft i landet, , uppgår skattekraften till av medelskattekraften i landet (motsvarande en genomsnittlig beskattnings- bar förvärvsinkomst hos invånarna på ca ). I den kommu- nen med lägst skattekraft, , är skattekraften av me- delskattekraften (motsvarande en genomsnittlig beskattningsbar förvärvs- inkomst hos invånarna på ca ). Utan utjämning av skatte- kraften skulle behöva ta ut i kommunal- skatt medan kommun skulle kunna begränsa sitt uttag av kommunalskatt till för att båda kommunerna skulle erhålla lika stora skatteintäkter per invånare. Det finns en bred politisk enighet om behovet av en långtgående utjämning av dessa skillnader i syfte att åstadkomma lik- värdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. Skall kommuner och landsting kunna ge sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden är en utjämning av dessa skillnader nödvändig. Genom den omfördelning av resurser som sker i utjämningssystemet kan likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla välfärdstjänster skapas. Det finns ett mycket starkt stöd bland remiss- instanserna för en långtgående utjämning av de ekonomiska förutsätt- ningarna och att denna utjämning sker med statliga medel. Det finns starka kopplingar mellan förutsättningarna för självstyrelse och den ekonomiska förmågan hos kommuner och lands- ting. Ett kommunalt utjämningssystem är därför avgörande för att den kommunala självstyrelsen skall kunna utvecklas även i kommuner och landsting med sämre ekonomiska förutsättningar. Den kommunala själv- styrelsen ger kommuner och landsting stor frihet att själva utforma, orga- nisera och prioritera sin verksamhet. Dessa förhållanden verkar också för ekonomisk effektivitet. Det finns därför starka skäl att utforma stats- bidrags- och utjämningssystem efter så generella principer som möjligt. Genom att alla kommuner respektive landsting solidariskt medverkar i ett nationellt system för utjämning kan en långtgående utjämning upp- rätthållas. Att det vid sidan av utjämningssystemet finns ett generellt statsbidrag innebär med dagens system att flera kommuner och landsting får betala en utjämningsavgift till staten som de erhåller ett generellt statsbidrag. Detta förhållande har medfört att systemets legi- timitet från vissa håll har ifrågasatts. Utjämningssystemet har också kriti- serats för att det är komplicerat. Det statliga stödet i form av generella statsbidrag och vissa riktade statsbidrag betraktas sällan i samma sam- manhang som utjämningssystemet. Statens roll har därmed kommit att uppfattas som otydlig. Genom att sammanföra utjämningssystemet, det generella statsbidraget och vissa riktade statsbidrag för att finansiera ett nytt system för inkomstutjämning (se närmare avsnitt 5.2) kan det statli- ga stödet riktas på ett tydligare sätt till de delar av landet som har mindre goda förutsättningar när det gäller skattekraft. Nivån för vad som kan anses vara likvärdiga ekonomiska förut- sättningar bestäms lämpligen med utgångspunkt från medelskattekraften i landet och med hänsyn taget till det utrymme som kan skapas genom att Prop. 2003/04:155 systemet omfattar i stort sett hela den statliga bidragsgivningen. remissinstanser har framfört kritiska synpunkter på att varken nuvarande eller föreslagen inkomstutjämning främjar tillväxt av det kommunala skatteunderlaget. Skall kommuner och landsting ges likvärdiga eko- nomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet krävs emellertid en långtgående utjämning. När en stor del av den statliga bidragsgivningen tillförs inkomstutjämningen blir emellertid de kommuner och landsting som måste avstå en del av sin skattekraft, till skillnad från , relativt få. Detta bör enligt regeringens uppfattning bidra till att stärka systemets legitimitet som en långtgående utjämning av skillnader i be- skattningsbara inkomster bibehålls. Detta leder till att betydligt färre kommuner än kommer att betala en avgift till inkomstutjämningen. Det förhållandet att kommuner och landsting med en hög egen skatte- kraft dessutom skall betala inkomstutjämningsavgift efter en lägre skatte- sats än (se avsnitt 5.3) innebär att den årliga avgiften för avgiftsbetalande kommuner och landsting reduceras avsevärt jämfört med i dagens system. Vissa grundläggande begrepp i inkomstutjämningssystemet Innan regeringen behandlar den närmare utformningen av förslagen för- här några av de begrepp som kommer att användas i den fortsatta redogörelsen. Utjämningsår: Det år bidrag eller avgift skall betalas. Uppräknat skatteunderlag: De sammanlagda beskattningsbara in- komsterna för en kommun eller ett landsting enligt årliga taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till inkomstskatt året före utjämningsåret, uppräknat med upp- räkningsfaktorerna enligt 4 § tredje stycket lagen (1965:269) med sär- skilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Uppräknad medelskattekraft: Summan av de uppräknade skatteunder- lagen för hela landet dividerad med antalet invånare i landet den 1 no- vember året före utjämningsåret. Skatteutjämningsunderlag: Den uppräknade medelskattekraften multi- plicerad med antalet folkbokförda invånare i kommunen respektive året före utjämningsåret uppräknat med viss procentsats. Medelskattesats: Varje kommuns och landstings skatteunderlag multi- pliceras med dess skattesats varefter summan av de beräknade beloppen divideras med skatteunderlaget i landet. Regeringens förslag: Kommuner vars skatteutjämningsunderlag är hög- re än det uppräknade skatteunderlaget har rätt till ett statligt inkomst- utjämningsbidrag som motsvarar mellanskillnaden multiplicerad med en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Skatteutjämningsunderlaget för kommuner skall motsvara av den uppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet in- vånare i kommunen året före utjämningsåret. Inkomstutjämningsbidrag för landsting skall beräknas på motsvarande sätt utifrån av den uppräknade medelskattekraften. För kommuner skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 95 pro- cent av medelskattesatsen för kommunerna i landet 2003 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991. För landsting skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 90 pro- cent av medelskattesatsen för landstingen 2003 korrigerad för de skatte- växlingar som skett mellan landsting och kommuner i länet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Kommittén föreslår dock en utjämningsnivå på av den uppräknade medelskattekraften för både kommuner och landsting och att de länsvisa skattesatserna vid beräkning av inkomst- utjämningsbidraget skall motsvara av medelskattesatsen för såväl kommuner som för landsting. Remissinstanserna: och Landstings- förbundet föreslår i ett gemensamt yttrande att skatteutjämningsunder- laget endast bör uppgå till av medelskattekraften. detta är att förbunden avstyrker att statsbidragen till läkemedels- förmånerna och till maxtaxa i barnomsorgen skall avskaffas och att, som kommittén föreslagit, motsvarande medel används för att finansiera in- I denna del hänvisar förbunden till den snabba kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna och landstingens be- gränsade möjligheter att påverka kostnaderna. I stort sett alla landsting delar förbundens uppfattning vad avser bidraget till läkemedelsförmånen. Förbunden anser också att staten har tillfört för lite medel som kost- nadstäckning för vissa reformer och att denna fråga måste lösas innan de riktade statsbidrag som finansierar dessa reformer kan omformas till ge- Detta anser man om bl.a. de senaste årens reformer inom Liknande synpunkter om maxtaxa i barnomsorgen har framförts av bl.a. kommun. Förbunden anser vidare att samma garantinivå i kommuner och landsting har klara fördelar, då det bl.a. un- derlättar skatteväxlingar mellan sektorerna, men för att undvika att den föreslagna regleringsposten i någon av sektorerna uppgår till betydande belopp kan olika garantinivåer för kommuner och landsting accepteras. Förbunden anser vidare att de länsvisa skattesatserna skall vara 90 pro- cent av medelskattesatsen för landsting. Ett flertal kommuner framför att generella statsbidrag är att föredra framför riktade. anser att nuvarande riktade statsbidrag försvårar en effektiv styrning och ekonomisk långsiktig planering av den kommunala verksamheten samt de riktade statsbidragen dessutom är ett intrång i det kommunala Ett stort antal kommuner, landsting och regionala kommun- förbund påpekar att systemet förutsätter att staten tillskjuter medel för att den föreslagna nivån på utjämningen skall kunna upprätthållas. kommun är tveksam till en bidragsnivå på av medelskatte- kraften och menar att värdet på den garanterade nivån då inte får urhol- kas genom att andra delar i statsbidrags- och utjämningssystemet an- vänds för att neutralisera förändringarna för staten. Kommunen anser vidare att kompensationsgraden på skall sänkas för att främja tillväxten i riket och att det leder till större incitament eftersom man får behålla mer av sina egna skatteintäkter. Statskontoret framför att en skat- tekraftsgaranti inte kan upprätthållas utan att staten successivt tillskjuter medel. I stället för att dölja detta förhållande vore det enligt Statskontoret bättre att uttryckligen basera garantin på en bestämd summa statsbidrag. Även i län anser att en enklare modell för regler- ing mellan staten och kommunsektorn vore att låta garantinivån variera uppåt och nedåt. kan inte biträda förslaget om en kompensationsgrad på eftersom det inte finns forskning som visar att en sådan långtgående utjämning är effektiv och att man med en så hög utjämning riskerar att åtgärder som ökar skattebasernas storlek inte kommer till stånd. avstyrker förslaget till inkomstutjämning då ett rimligt krav är att negativa marginaleffekter inte skall få förekom- ma och att endast ett fåtal kommuner och landsting berörs av detta ändrar inte ställningstagandet. menar dock att det är positivt att riktade statsbidrag omvandlas till ett generellt bidrag eftersom riktade bidrag är ett relativt klumpigt sätt för staten att styra verksamhet och skapar ofta felaktiga prioriteringar och finansiella inlåsningseffekter. LO anser att inkomstutjämningen blir mer tydlig och genomskinlig när ett statligt bi- drag införs. Enligt LO är det dock inte helt självklart att alla statsbidrag skall vara generella eftersom en del bidrag är kopplade till åtaganden och staten bör har möjlighet att styra genom specialdestinerade statsbidrag. Några kommuner, bl.a. , , och , föreslår att en riksgenomsnittlig skattesats tillämpas i stället för en läns- vis i intervallet av medelskattekraften för att undvika de omfördelningseffekter som uppstår när det generella statsbidraget an- vänds för att finansiera inkomstutjämningen. i län och framför kritiska synpunkter mot att de skattesatser som används för beräkning av bidrag och avgifter upp- dateras till nivå eftersom man anser det oförenligt med princi- pen om systemets opåverkbarhet. Liknande synpunkter har framförts av och flera kommuner i . anser att analysen bakom förslaget att överföra riktade bidrag till det generella bidraget är otillräcklig. Skälen för regeringens förslag Den huvudsakliga utformningen av inkomstutjämningen I nuvarande inkomstutjämning får kommuner och landsting med en skat- tekraft lägre än medelskattekraften i landet ett statligt bidrag som beräk- nas med utgångspunkt från skillnaden mellan den uppräknade medel- skattekraften och den egna uppräknade skattekraften. Regeringen föreslår att en långtgående utjämning av skillnaderna i beskattningsbara inkoms- ter i stället skall åstadkommas genom att kommuner och landsting får ett statligt inkomstutjämningsbidrag som beräknas med utgångspunkt från skillnaden mellan en högre skattekraft än i nuvarande system och den egna skattekraften. Regeringens bedömning av vilka bidrag som skall avvecklas För att åstadkomma en i huvudsak statligt finansierad inkomstutjämning på en så hög nivå som möjligt avser regeringen att i budgetpropositionen föreslå att det generella statsbidraget och vissa riktade bidrag skall uppgå i inkomstutjämningssystemet. uppgår det generella statsbidraget till kommunerna till . Huvuddelen, , fördelas till kommunerna utifrån antalet invånare och en mindre del, , fördelas i förhållande till antal barn i skolåldern och antal äldre. Landstingens generella statsbidrag uppgår till och fördelas i sin helhet med utgångspunkt från antalet invånare. Ett tillfälligt sysselsättningsstöd utgår till kommuner och landsting åren 20022004. Kommuner och landsting får också ett tillskott till skat- teintäkterna genom den s.k. 200-kronan . I budget- propositionen aviserade regeringen att det generella stats- bidraget kommer att höjas till ett belopp motsvarande dessa båda stöd, sammanlagt . har staten prioriterat riktade bidrag till utbild- ningsområdet och till sjukvården bl.a. för att öka personaltätheten i sko- lan och för att öka tillgängligheten i vården. Avsikten har dock varit att bidragen till utbildningsområdet senare skall tillföras det generella bidra- get till kommunerna. Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå att en överföring av sker från anslaget 25:10 Bidrag till personalförstärkning i skola och fritidshem till det före- slagna statliga inkomstutjämningsbidraget . Re- geringen gör nu också bedömningen att även medlen på anslaget 48:5 Bidrag till ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården bör föras till det statliga utjämningsbidraget . Sammantaget innebär det en överföring med ca . Kommittén har även föreslagit att anslaget 13:2 Bidrag till läkemedels- förmånerna, anslaget 25:9 Maxtaxa i barnomsorgen m.m. och anslaget 25:16 Statligt stöd för utbildning av vuxna överförs till det statliga in- komstutjämningsbidraget . och har i sitt gemensamma yttrande över kommitténs förslag avstyrkt att de två förstnämnda bidragen överförs till det generella bidra- Liknande synpunkter har framförts av i stort sett samtliga landsting och av några kommuner.