prop · GS0336 · 2004-12-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2004/05:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Ärendet och dess beredning............................................................... Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och Systemet med offentliga ombud ......................................... Riksåklagarens och redovisning ........................ Tillämpningen av hemlig teleavlyssning ............................ Tillämpningen av hemlig teleövervakning ......................... Tillämpningen av hemlig kameraövervakning ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...15 1 Ärendet och dess beredning Skr. I enlighet med önskemål (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298) redovisar regeringen hur reglerna om teleavlyss- ning i har tillämpats. I samband med att reglerna om hemlig teleövervakning ändrades den i lagstiftningsärendet (prop. s. 55) att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning borde lämnas. Likaså uttalades i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning att en redovisning av tillämpningen av bestämmel- serna i den lagen skulle lämnas (prop. 1995/96:85 s. 37). Regeringen lämnade en redogörelse till riksda- gen för tillämpningen av bestämmelserna i rättegångsbal- ken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt av be- stämmelserna i lagen om hemlig kameraövervakning (skr. 2003/04:36). Skrivelsen behandlades av (bet. 2003/04:JuU12). Regeringen lämnar nu motsvarande redogörelse för . Den byg- ger i huvudsak på uppgifter som Riksåklagaren och gemensamt har lämnat i en skrivelse till regeringen (Ju2004/7717/Å). 2Reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervak- ning Bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i första hand i 27 kap. rät- tegångsbalken. Sådana bestämmelser finns även i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål, lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna under krig eller krigsfara m.m. samt lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll. Bestämmelser om hemlig kameraövervakning som tvångsmedel vid ut- redning av brott finns i första hand i lagen (1995:1506) om hemlig kame- raövervakning. Även lagen med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål samt lagen om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. innehåller bestämmelser i detta hänseende. För all tvångsmedelsanvändning anses tre allmänna principer gälla. Dessa principer, som anknyter till innehållet i 2 kap. 12 § regeringsfor- men, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprinci- pen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att an- vända ett tvångsmedel skall vara bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att en myndighet får Skr. 2004/05:36 använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket och 3 § första stycket 3 lagen om hemlig kameraövervakning, innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. En tvångsåtgärd skall alltså i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet stå i rimlig proportion till vad som finns att vinna med åtgärden. Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden, som befordras eller har befordrats till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan tele- adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). För att en sådan avlyssning skall få ske krävs det att någon är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . får hemlig teleavlyssning också ske i fall där minimistraffet inte uppgår till fängelse , om det enskilda brottets straffvärde överstiger fängelse (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14). Även försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott omfattas av bestämmelsen, om gärningen är belagd med straff (27 kap. 18 § andra stycket ). För tillstånd till hemlig teleavlyssning krävs vidare att vissa andra omständigheter är uppfyllda. Åtgärden måste t.ex. vara av synnerlig vikt för utredningen. Tvångsmedlet kan användas både för avlyssning av telefonsamtal och för upptagning av annan telekommu- nikation än muntlig sådan, såsom telefax och datakommunikation. Av- lyssning kan, med vissa begränsningar, ske också utanför allmänt till- gängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. Hemlig teleövervakning innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som befordras eller har befordrats till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram. När det gäller mobiltelefonsamtal är det också möjligt att kontrollera från vilket geografiskt området ett telefonsamtal rings och var mottagaren av sam- talet befinner sig. Uppgifter om innehållet i telemeddelandet omfattas inte av detta tvångsmedel. Tvångsmedlet får enligt 27 kap. 19 § rätte- gångsbalken användas vid förundersökning som gäller brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) samt brott enligt 6 § första eller tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling. får teleövervakning också användas vid förundersökning om barnpornografibrott och dataintrång. Tillstånd till hemlig teleöver- vakning får meddelas redan vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott som fullbordat kan medföra hemlig teleövervakning (prop. 2004/05:36 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU12, rskr. 2003/04:14). I övrigt gäller mot- svarande regler som för hemlig teleavlyssning. Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar an- vänds för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas. Förutsättningarna för att sådan övervakning skall få ske är i övrigt i huvudsak desamma som för hemlig teleavlyssning. Övervakningen får även omfatta den plats där brottet har begåtts, eller en nära omgivning till denna plats, i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Lagen om hemlig kameraöver- vakning trädde i kraft . Vid ikraftträdandet var lagens giltighetstid begränsad till utgången av . Lagens giltighetstid har sedan förlängts, senast till utgången av (prop. 2003/04:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:219, SFS 2004:618). 2.5Systemet med offentliga ombud infördes ett system med offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det offentliga ombudet har till uppgift att bevaka enskildas integritetsintressen. Det offentliga ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för domstolens prövning. Han eller hon har möjlighet att yttra sig i ären- det och rätt att överklaga domstolens beslut (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU12, rskr. 2003/04:14). 3Riksåklagarens och redo- visning 3.1Tillämpningen av hemlig teleavlyssning Riksåklagaren och har i en skrivelse till regeringen lämnat uppgifter om tillämpningen av bestämmelserna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraöver- vakning. Av redovisningen framgår att domstolarna har meddelat totalt 631 tillstånd till hemlig teleavlyssning. När det gäller förundersökningar som rör grovt narkotikabrott eller grov narkotika- smuggling, har 446 tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats. Som jämförelse anges nedan i diagramform antalet redovisade tillstånd de se- naste tio åren. Hemlig teleavlyssning, narkotikarelaterad brottslighet När det gäller andra grova brott har tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelats i 185 fall . Det har i flertalet av fallen varit frå- gan om förundersökningar som rört grovt rån samt mord. Enstaka till- stånd har rört förundersökningar om människorov, grov mordbrand, all- mänfarlig ödeläggelse, grov penningförfalskning, grov våldtäkt samt människohandel för sexuella ändamål. I följande diagram redovisas an- talet tillstånd till hemlig teleavlyssning när det gäller andra grova brott än grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika under de se- naste tio åren. Hemlig teleavlyssning, övriga brott I nästa diagram anges den genomsnittliga avlyssningstiden för samtliga brottstyper . Siffrorna är avrundande till antalet . Vid en jämförelse måste en viss försiktighet iakttas. I redovisningen och har en polismyndighet räknat tids- åtgången per avlyssnat abonnemang oavsett om det varit inom ramen för samma tillstånd eller inte, medan de andra myndigheterna har räknat tidsåtgången per meddelat tillstånd. har dock samma beräkningsgrund använts, dvs. tidsåtgång per tillstånd. Avlyssningstiden varierar kraftigt. var den kortaste ti- den för avlyssning och den längsta . I av fallen har avlyssningen haft bety- delse för förundersökningen beträffande den misstänkte. I av fallen har avlyssning inte kunnat ske i önskad omfattning på grund av att t.ex. tekniska problem uppstått, att den misstänkte rest utomlands, att abonnemanget upphört eller att den misstänkte gripits för annat brott. I av fallen har ingripande endast kunnat ske mot andra och inte mot den misstänkte. I av fallen har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte har kunnat styrkas. I följande diagram anges i vilken omfattning avlyssningen har haft betydelse för förundersökningen beträffande den missänkte. Siffrorna är avrundade till heltal. Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Som framgår av diagrammet ovan har andelen fall där avlyssningen haft betydelse för förundersökningen varit relativt . har det förekommit sex fall där en ansökan om hemlig teleavlyssning avslagits av domstol. I tolv fall har tillstånd om teleav- lyssning meddelats efter begäran om rättslig hjälp från annat land. 3.2Tillämpningen av hemlig teleövervakning Av Riksåklagarens och redovisning framgår att det lämnades tillstånd till hemlig teleövervakning i 645 fall. Av redovisningen framgår att i så gott som samtliga fall där hemlig tele- avlyssning beviljats har även tillstånd till hemlig teleövervakning med- delats. Av meddelade tillstånd till hemlig teleövervakning avsåg 450 fall grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmuggling. När det gäller andra grova brott har hemlig teleövervakning, liksom hemlig teleavlyssning (jfr avsnitt 3.1), främst använts vid förundersökningar som rört grovt rån och mord. I enstaka fall har förundersökningar rört människorov, grov mord- brand, allmänfarlig ödeläggelse, grov penningförfalskning, grov våldtäkt, människohandel för sexuella ändamål, grovt barnpornografibrott, grov varusmuggling, grov stöld, grovt bedrägeri, grovt penninghäleri, grov urkundsförfalskning, grovt bokföringsbrott, grovt skattebrott eller grovt miljöbrott. I ett fall har tillstånd till hemlig teleövervakning meddelats efter framställning av . Fallet avsåg grovt bokfö- ringsbrott och grovt skattebrott. Som en jämförelse anges i följande dia- gram antalet tillstånd . 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Som framgår har hemlig teleövervakning använts i betydligt fler fall än . Denna ökning kan främst hänföras till förundersökningar som rört grovt narkotikabrott och varu- smuggling av narkotika (grovt brott) respektive grov narkotikasmugg- ling. I nästa diagram anges den genomsnittliga övervakningstiden för samt- liga brottstyper . Siffrorna är avrundande till antalet . 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Av samma skäl som angetts i fråga om hemlig teleavlyssning kan en sä- ker jämförelse inte göras. Liksom vid hemlig teleavlyssning varierar övervakningstiderna kraf- var den kortaste tiden och den längsta nästan Av intresse är också vilken betydelse övervakningen har haft för för- undersökningen beträffande den misstänkte. vakningen betydelse i av fallen. I av fallen Skr. 2004/05:36 har övervakningen avbrutits på grund av t.ex. tekniska problem, att den misstänkte rest utomlands, abonnemanget upphört eller den misstänkte gripits för annat brott. I av fallen har tillslag endast kunnat ske mot annan än den misstänkte. I av fallen har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte har kunnat styrkas. I det följande diagrammet anges 1994 i vilken omfattning övervakningen har haft betydelse för förundersökningen beträffande den misstänkte. Sifforna är avrundade till heltal. Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft har domstol i sju fall avslagit en ansökan om tillstånd till hemlig teleövervakning. I tolv fall har tillstånd till teleövervakning med- delats på grund av begäran om rättslig hjälp från annat land. 3.3Tillämpningen av hemlig kameraövervakning Av Riksåklagarens och redovisning framgår att det lämnades tillstånd till hemlig kameraövervakning i 23 fall. Av dessa avsåg 16 fall grovt narkotikabrott eller grov narkotikasmugg- ling. Övriga fall avsåg grov mordbrand, grovt rån och människohandel för sexuella ändamål. Den genomsnittliga tiden för hemlig kameraövervakning var . Motsvarande siffror var . Tiden varierar i de enskilda fallen från . Den hemliga kameraövervakningen har haft betydelse för förunder- sökningen i av fallen. I av fallen har kameraövervakningen avbrutits på grund av tekniska problem. I av fallen har förundersökningen lagts ned på grund av att brott inte har kunnat styrkas. Av diagrammet nedan framgår 1996, då lagstiftningen trädde i kraft, i vilken utsträckning över- vakningen haft betydelse för förundersökningen beträffande den miss- tänkte. Antalet fall (i procent) där åtgärden har haft 4 Slutsatser Skr. Av redovisningen framgår att tvångsmedlen, i likhet , främst har använts vid förundersökningar där det funnits misstanke om organiserad eller annars omfattande narkotikabrottslighet. liksom tidigare att avslöja den mer omfattande narkotikasmugglingen till och narkotikaförsäljningen inom landet. Antalet teleavlyssningar på grund av misstanke om grov narkotika- brottslighet har ökat avsevärt , då möjligheten att använda detta tvångsmedel infördes för den typen av brottslighet. 19951999 sjönk antalet meddelade tillstånd från 333 till 216. tillstånd har därefter stigit. meddelades 446 tillstånd, vil- ket är tioårsperiodens högsta antal. Ökningen av antalet tillstånd 2003 beror, liksom ökningen , till stor del på att polisen har fått bättre tekniska möjligheter till avlyssning och kan avlyssna nya typer Den grova brottsligheten har en mer organiserad struktur och det är vanligt att större grupperingar, ofta med internatio- nella förgreningar, deltar i planeringen och utförandet av brott. medför att ett stort antal tillstånd kan komma att meddelas inom ramen för en och samma förundersökning. Narkotikasituationen i är alltjämt allvarlig. lig illegal narkotika är stor. Läget är särskilt allvarligt när det gäller vissa Beträffande amfetamin är antalet beslag högt och den beslagtagna mängden är fortfarande mycket hög. togs en stor mängd amfetamin, . var och för var mängden drygt . tagen amfetamin är en av de största , endast år 2002 var mängden något större. Antalet beslag samt den beslagtagna mängden av metamfetamin och cannabis har ökat i förhållande 2002, vilket tyder på en stor tillgång. När det gäller heroin har däremot den beslagtagna mängden minskat avsevärt , från , medan antalet beslag är något fler än under fö- Vidare har avlyssning skett i förhållandevis stor omfattning på grund av misstankar om annan grov brottslighet, bl.a. mord och grovt rån. Den totala andelen fall där hemlig teleavlyssning har haft betydelse för förundersökningen har varit relativt . Andelen har varierat mellan . Det kan konstateras att användningen av hemlig teleavlyssning även har varit framgångsrik och haft betydelse för möjligheten att avslöja och utreda Även hemlig teleövervakning har i första hand använts vid förunder- sökningar som gällt narkotikabrott. Antalet tillstånd har ökat kraftigt se- Det kan, som också pekats på i tidigare skrivelser, till stor det förklaras av att utvecklingen varit den att ansökningar om tillstånd till hemlig teleavlyssning regelmässigt kombineras med en ansökan om till- stånd till hemlig teleövervakning. I viss mån kan ökningen här också för- med en ökad användning av hemlig teleövervakning även i utred- ningar som inte rör narkotikarelaterad brottslighet. Det har visat sig att den tekniska information om telemeddelanden som de brottsbekämpande myndigheterna kan få genom hemlig teleövervakning är mycket betydel- sefull och utgör ett viktigt komplement till teleavlyssning vid utredning Skr. Brottsligheten är allt oftare gränsöverskridande och modern teknik an- vänds i stor utsträckning av brottslingar i samband med deras brottsliga Frågor som har kunnat lösas på nationell nivå kräver numera i stor utsträckning internationellt samarbete. Inom EU har man antagit en konvention om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan EU:s medlemsstater (). I konventionen regleras för första gången rättslig hjälp med hemlig teleavlyssning och hemlig tele- När konventionen har trätt i kraft kommer det att finnas bättre möjligheter att i svenska förundersökningar använda sig av avlyss- ning och övervakning inom EU. Förslag till de lagändringar som behövs för att tillträda konventionen utarbetas i Justitiedeparte- Redan nu förekommer det, vilket också redovisats i årets skri- velse, att svenska myndigheter med stöd av lagen (2000:562) om inter- nationell rättslig hjälp i brottmål hjälper utländska myndigheter med an- vändningen av hemliga tvångsmedel. Frågan om avlyssning och övervakning av telemeddelande, särskilt rö- rande datorrelaterad brottslighet, tas även upp i konvention om IT-relaterad brottslighet. Konventionen syftar till att underlätta ef- fektiva åtgärder mot gränsöverskridande sådan brottslighet. konventionen bör ratificeras av bereds inom Användningen av hemlig kameraövervakning har minskat de senaste Den hemliga kameraövervakningen har trots den minskade an- vändningen visat sig vara ett värdefullt verktyg i polisens spaningsarbete. Spaning har kunnat utföras i situationer där det annars inte skulle ha varit Enligt vad som redovisats av Riksåklagaren och Rikspolisstyrel- sen har den hemliga kameraövervakningen genomförts på sådant sätt att man tagit hänsyn till för övervakningen ovidkommande personers integ- Beslut om hemliga tvångsmedel fattas av domstol utan att den miss- tänkte själv är närvarande. Att inte den misstänkte kallas till en sådan prövning är självklar eftersom avsikten är att han eller hon inte skall känna till att tvångsmedel används. Som nämnts under avsnitt 2.5 har det införts ett system med offentliga om- bud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Dessa ombud är motparter till åklagaren vid sammanträden inför dom- Det offentliga ombudet har till uppgift att bevaka enskildas rätt och integritetsintressen i allmänhet. Han eller hon skall lyfta fram alla aspekter, även t.ex. skydd för tredje mans integritet. budet skall också bevaka att de grundläggande principerna för tvångsme- delsanvändning följs, dvs. ändamålsprincipen, behovsprincipen och pro- Som tidigare nämnts har det offentliga ombudet möjlighet att överklaga domstolens beslut. Syftet med systemet är bl.a. att stärka den enskildes rättskydd och att, utöver att det är domstol som prövar ansökan om tillstånd, skapa ytterligare rättssäkerhetsgarantier re- dan vid tillståndsprövningen. Vid all tvångsmedelsanvändning måste en avvägning ske mellan vil- ken nytta denna kan föra med sig och graden av intrång i den enskildes Regeringen har tillsatt en parlamentariskt sammansatt kom- mitté, , som bl.a. har fått i uppdrag (dir. Skr. 2004/05:36 2004:51) att kartlägga och analysera lagstiftningen som rör den person- liga integriteten och överväga om det vid sidan av befintlig lagstiftning behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten. När det gäller intresset av effektivitet i brottsbekämpningen, skall kommittén särskilt analysera förhållandet mellan å ena sidan den totala verkan av befintliga tvångsmedel och övervakningsmetoder och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten. Kommittén skall slutredovisa sitt arbete . Vid användning av hemliga tvångsmedel kommer det ibland fram uppgifter som inte har samband med det brott som legat till grund för tvångsmedlet. I vilken utsträckning sådan information, s.k. överskottsin- formation, får utnyttjas är inte uttryckligt reglerat i lag. På uppdrag av har en utredare utarbetat ett förslag till en reglering av överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga tvångsmedel (Ds 2003:13). Promemorian har remitterats och bereds inom . Avslutningsvis konstaterar regeringen att de i skrivelsen behandlade tvångsmedlen har visat sig vara värdefulla hjälpmedel i kampen mot den grova, organiserade, brottsligheten. är det nöd- vändigt att noga följa utvecklingen när det gäller såväl hemlig teleav- lyssning, hemlig teleövervakning som hemlig kameraövervakning. Den årliga redovisningen från Riksåklagaren och är ett viktigt underlag för att kunna bedöma hur reglerna tillämpas och vilka förändringar som skett i förhållande till . Det pågår alltjämt en dialog med myndigheterna i syfte att försöka förbättra den årliga redo- visningen till . Syftet med arbetet är att åstadkomma en tydli- gare redovisning av hur tvångsmedlen används och resultatet av använd- ningen. Vissa förändringar har skett när det gäller redovisningen av de internationella åtgärderna. Det är viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna så långt som möjligt kan redovisa effekterna av de olika åtgärderna. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, statsråden , , , , Y. , , , , Andnor, Nuder, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2004/05:36 Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål