prop · GR03105 · 2004-05-27 00:00:00 — Vidare har uppgiften varit att utreda vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta om balanskravet inte efterlevs samt att studera de långsiktiga effekterna av den s.k. blandade modellen för redovisning av pensionsskulden. Utredningen har också omfattat frågan om hur kommuner och landsting hanterar frågan om individuell förvaltning av pensionsmedel. av kommunerna och av landstingen redovisade ett negativt resultat 2000. Det innebär att åtminstone en del av dessa kan få problem med att reglera det negativa resultatet . Någon uppföljning av i vilken omfattning kommuner och landsting anfört synnerliga skäl i samband med årsredovisningen har inte gjorts. I de landsting och kommuner som utredningen besökt varierade synen på balanskravet och dess effekter. Överlag menade man dock att balans- kravet har haft en positiv betydelse. Utredningen har tagit del av och gjort jämförelser mellan de olika modellerna för redovisning av pensionsskulden, den blandade modellen och fullfonderingsmodellen. Jämförelsen har visat att den blandade modellen ger en lägre kostnad fram /2013. Fullfonderings- modellen ger initialt en högre kostnad men fördelningen över åren är mer jämn. I de besökta länen och kommunerna dominerade uppfattningen att blandmodellen är att föredra även om den har vissa principiella nackdelar. Utredarens slutsats är att den blandade modellen bör behållas men att regeringen bör följa utvecklingen noggrant, särskilt efter brytningsåren 2012/2013. Samtliga kommuner och landsting som besökts betalar ut maximal del av avtalspensionen för individuell förvaltning. Deras grunduppfattning var att det är bättre att ta den ekonomiska påfrestningen nu och att inte skjuta över den på kommande generationer. Kapitel 6 Förvaltningen av pensionsmedel m.m. I utredningsuppdraget har ingått att följa och analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensions- åtaganden. Enligt kommunallagen skall fullmäktige fastställa regler för medelsförvaltningen. Dessa regler skall omfatta uppföljning och kontroll samt fastställande av tillåten risk vid placering. hade två tredjedelar av kommunerna och 18 av 20 landsting antagit ett reglemente för den allmänna medelsförvaltningen. 89 kommuner och 8 landsting hade fastställt ett särskilt reglemente för förvaltningen av pensionsmedel. Drygt hälften av kommunerna och vart femte landsting återlånar avsatta pensionsmedel till investeringar eller verksamhet. Drygt en tredjedel av kommunerna och hälften av landstingen har överlåtit förvaltningen av pensionsmedel till externa förvaltare. Uppföljning och kontroll av förvaltningen varierar tidsmässigt från till vid behov. av kommunerna har öronmärkt tillgångar för pensions- åtaganden och flertalet av dessa kommuner har inte specificerat pensionsmedlen i balansräkningen. Kapitel 7 Uppföljning av ekonomi och verksamhet Utredaren skall enligt direktiven i denna del analysera kommunernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet och överväga behovet av regler för delårsrapporternas beredning samt behovet av ytterligare förändringar. I utredningsarbetet har studerats hur kommuner och landsting följer upp sin verksamhet ur ekonomisk och verksamhetsmässig synvinkel och vad den information som framkommer leder till i fråga om åtgärder. Andra frågor som studerats är vilka ambitioner som avspeglas i delårsrapporterna samt om det finns anledning att formalisera delårsrapporternas beredning ytterligare. Enligt en enkätundersökning upprättar en majoritet av kommunerna delårsrapporter eller oftare. I av kommunerna behandlas dessa av fullmäktige. I de fall rapporterna avviker från budget vidtas generellt åtgärder från styrelsens sida, bl.a. i form av press på de nämnder som står för överskridanden att vidta åtgärder. 3 landsting av 4 behandlar delårsrapporter eller oftare. Behandlingen sker i fullmäktige i två tredjedelar av landstingen. Enligt en undersökning som genomförts av ses delårsrapporterna överlag som ett viktigt instrument i uppföljningen. En vanlig ambition är att delårsrapporterna skall överensstämma med årsredovisningen till formen. Av undersökningar gjorda 1999 och 2000 har det framgått att antalet delårsrapporter generellt sett tenderar att öka. Kapitel 8 Organisering och styrning av kommuner och landsting En av utredningens uppgifter enligt direktiven har varit att lämna förslag till åtgärder för att öka långsiktigheten i planeringen av ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting. I syfte att skapa ett underlag för detta har utredningen studerat hur kommuner och landsting organiserar sin verksamhet, vilka styrformer som används och hur prestationer mäts. Utredningen har också studerat vad som kännetecknar kommuner och landsting som hamnar i ekonomiska problem samt vad som kännetecknar de som är framgångsrika. Kommuner och landsting är i varierande grad framgångsrika i sina strävanden att uppnå en ekonomi i balans. Vad som kännetecknar problemkommunerna har blivit föremål för analys bl.a. i samband med att de ansökt om medel från Kommundelegationen och Bostads- delegationen. Enligt Kommundelegationen skilde de hjälpsökande kommunerna sig inte nämnvärt från andra kommuner geografiskt eller strukturellt. Befolkningsutvecklingen tillmättes stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i dessa kommuner och landsting, och delega- tionen fäste också stor vikt vid det politiska och administrativa ledarskapet. I andra analyser har sådana faktorer lyfts fram som arbets- löshet och för hög servicenivå och personaltäthet i förhållande till befolkningens storlek. Enligt en rapport från ett forskningsprojekt som utredningen initierat är den politiska ledningen svag i problemkommunerna. Forskarna har också funnit brister i planerings- och styrsystemen och i samarbetet mellan de förtroendevalda och tjänstemännen. Utmärkande för framgångsrika kommuner är enligt en annan studie bl.a. näringslivsutvecklingen, förekomsten av högskola, balanserad befolkningsutveckling och låg arbetslöshet. De ekonomiska förutsätt- ningarna tillmättes mindre betydelse för framgång än t.ex. god politisk ledning och samarbete. Utredarens slutsats är att det är svårt att finna säkra belägg för vilka faktorer i eller utanför en kommun eller landsting som leder till framgång respektive ekonomiska problem. Svårigheterna beror bl.a. på bristande tillgång till forskningsresultat och att de data som finns har ett begränsat förklaringsvärde. Uppfattningarna varierar om förekomsten av yttre strukturella skillnader mellan de olika kommuntyperna. Även när det gäller befolkningsutvecklingens betydelse för ekonomin skiljer sig uppfattningarna. Den politiska och administrativa ledningens betydelse för den ekonomiska utvecklingen har omvittnats från flera håll. Även förmågan till samarbete tillmäts betydelse. I den studie som utredningen initierat framhålls att det finns ett motsatsförhållande mellan tradition och förnyelse i problemkommunerna som dessa kommuner är mer flexibla och nyskapande. Dessa förhållanden har betydelse för om och vilka åtgärder som vidtas. De framgångsrika kommunerna och landstingen tonar ner de ekonomiska förutsättningarnas betydelse för framgång. Utmärkande för dessa kommuner är dock fokusering på ekonomin och försiktighet. Politisk enighet, långsiktighet och uthållighet, budgetdisciplin och goda rutiner för ekonomisk uppföljning är faktorer som också kan antas väsentliga i kommuner och landsting som förmått ta sig ur svåra ekonomiska situationer. Kapitel 9 Överväganden och förslag På grundval av de studier och analyser som utredningen gjort presenterar utredaren sina överväganden och förslag på fyra huvudområden: Uppföljning av ekonomi och verksamhet Utredarens förslag och överväganden syftar till att öka det politiska ansvaret för ekonomin och stärka demokratin genom att väljarna ges ett avgörande inflytande i ansvarsfrågan. Förslagen syftar också till att tillhandahålla effektiva verktyg för att åstadkomma god ekonomisk hus- hållning, öka flexibiliteten i hanteringen av balanskravet samt till ökad budgetdisciplin. Utredaren lyfter fram ett antal av förslagen som särskilt betydelsefulla. Kommuner och landsting skall ange mål och policies för vad som utgör god ekonomisk hushållning. Regeringen bör inrätta , som får i uppgift att bl.a. följa och analysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området och att till kommuner och lands- ting som så önskar ge råd och hjälp med ekonomiska analyser. Den rullande planen för ekonomin skall omfatta i stället för som . Den fasta fyraårsplanen, som skall sammanfalla med mandatperioden, blir det viktigaste ekonomiska styrmedlet. Det skall vara möjligt att underbalansera budgeten ett enskilt år, men ett eventuellt negativt resultat skall regleras . Vid regleringen skall medel motsvarande det negativa resultatet plus av detta tillföras det egna kapitalet. Större omstruktureringar och orealiserade kortsiktiga förluster i värdepapper bör kunna utgöra synnerliga skäl vid bedömningen av om ett negativt resultat skall regleras eller inte. Sambandet mellan den kommunala självstyrelsen och ekonomin förstärks. Styrelsen skall under ett valår i särskild ordning redovisa kommunens eller ekonomiska situation. Revisorerna skall bedöma om den politiska majoriteten har levt upp till målet för den ekonomiska förvaltningen. En underlåtenhet att balansera ekonomin kan få konsekvenser i frågan om ansvarsfrihet skall ges. Delårsrapporternas status höjs genom att de liksom årsredovis- ningen skall behandlas i fullmäktige. Mål för den ekonomiska förvaltningen: god ekonomisk hushållning Mål och policies för en god ekonomisk hushållning Utredarens förslag: Kommuner och landsting skall ange särskilda mål och policies för vad som utgör god ekonomisk hushållning. I flerårsplanen skall anges hur en god ekonomisk hushållning skall uppnås eller säkerställas. En utvärdering av i vad mån målen uppnåtts skall lämnas i årsredovisningen. Bestämmelserna i kommunallagen om god ekonomisk hushållning bör enligt utredarens mening kompletteras och förtydligas. Syftet bör därvid vara att underlätta för kommuner och landsting att uppnå eller vidmakt- hålla en god ekonomisk hushållning. I begreppet god ekonomisk hushållning bör det enligt utredarens mening inrymmas dels ett finansiellt perspektiv, dels ett verksamhets- perspektiv. Utredaren menar också att det finns en risk för att balanskravet betraktas som ett mål och inte en lägsta nivå och att det därför finns skäl att betona att god ekonomisk hushållning ofta motsvarar en högre ambitionsnivå än vad balanskravet anger. Med beaktande av den framträdande roll som de kommunala företagen spelar i kommunernas och till viss del landstingens ekonomi framhåller utredaren att tydliga och klara ägardirektiv bör utformas beträffande företagets mål och uppgifter, att kompetenta personer både inom och utanför politikerkollektivet rekryteras till företagens styrelser samt att det bör finnas ett visst personsamband mellan den politiska ledningen och företagens styrelser. Inrättande av ett statligt råd för ekonomi Utredarens förslag: Regeringen inrättar ett Statens kommunal- ekonomiska råd. Rådet skall bl.a. ha i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området. Vidare skall det tjänstgöra som samtalspartner och rådgivare till kommuner och landsting som har behov av experthjälp för att analysera sin ekonomiska situation, främst i de fall där staten kan komma att få spela en roll. Rådet skall också tjänstgöra som remissorgan till regeringen i ärenden som gäller relationen stat-kommuner. Rådet skall ha en ställning som en förvaltningsmyndighet under regeringen. Till styrelsen bör rekryteras personer med praktisk erfarenhet av ekonomi i ledande politisk eller administrativ ställning. Rådets operativa verksamhet skall skötas av ett mindre kansli. Rådet skall tilldelas medel över statsbudgeten. Mot bakgrund av att Kommundelegationen har upphört och att Bostads- delegationen kommer att avvecklas samt det faktum att det även kommer att finnas kommuner och landsting som inte klarar av att uppnå en balanserad ekonomi föreslår utredaren inrättandet av ett statligt kommunalekonomiskt råd. saknas ett forum där ekonomiskt problemtyngda kommuner och landsting kan söka stöd och få råd och där ansökningar om ekonomisk hjälp kan beredas. Kravet på en balanserad budget Förslagen med anknytning till budgetbalans har flera syften. Avsikten är att dels öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen, dels tydlig- göra det politiska ansvaret. Intentionen är också att balanskravet skall kunna hanteras med större flexibilitet. Balans över en fyraårig period Utredarens förslag: Den rullande ekonomiska planens tidsmässiga omfattning ökas från tre till . En fast fyraårsplan, som sammanfaller med en mandatperiod, införs. Den fasta planen skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna . I den fasta planen skall det vara möjligt att underbalansera budgeten för ett enskilt år . Av planen skall framgå när och hur ett negativt resultat skall regleras under den innevarande mandatperioden. Ett negativt resultat skall regleras senast i mandatperioden. Om ett negativt resultat undantagsvis kvarstår , skall det regleras i den följande fyraårsplanen. Revisorerna skall yttra sig över om och hur ett sådant underskott skall påverka bedömningen i frågan om ansvarsfrihet. Den föreslagna förlängningen av planperioden, som avser den rullande planen, med till är ett sätt att öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen. Ett annat sätt att öka den långsiktigheten är att höja statusen på den ekonomiska planen. Det sker genom att en fyraårig plan (den fasta planen) införs som anknyter till en mandatperiod. Även andra åtgärder bör införas med syfte att tydliggöra det politiska ansvaret och att underlätta ansvarsutkrävandet. Sådana åtgärder föreslås längre fram i betänkandet. Utredaren menar också att de enskilda årsbudgetarna bör hanteras på samma sätt som de statliga budgetarna, dvs. att ett utgiftstak anges och att flerårsplanen innehåller en preliminär fördelning på olika utgifts- områden. Fyraårsplanen bör antas av fullmäktige . Begreppet synnerliga skäl och skäl för avsteg från balanskravet Utredarens förslag: Den fasta fyraårsplanen skall, om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det, upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Vad som skall anses som synnerliga skäl utökas till att också omfatta större omstruktureringsåtgärder samt orealiserade förluster i värdepapper. Ett viktigt skäl för den föreslagna ordningen är att det bör finnas en överensstämmelse i fråga om när synnerliga skäl kan åberopas mellan kommunallagens bestämmelser om budgetbalans och bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat. En sådan ordning bör också kunna dels minska benägenheten att lägga orealistiska budgetförslag, dels stimulera till långsiktigt tänkande. Den föreslagna utvidgningen av vad som skall kunna utgöra synnerliga skäl syftar till ökad flexibilitet beträffande tillämpningen av balanskravet. Åberopande av synnerliga skäl bör också kunna bli föremål för laglighetsprövning. Reglering av ett negativt resultat Utredarens förslag/bedömning: Om ett negativt resultat planeras eller uppkommer under ett enskilt år i den fasta planen, skall medel motsvarande det negativa resultatet plus av detta tillföras det egna kapitalet, då det negativa resultatet regleras. Regeringen bör låta utreda frågan om åtgärder mot ett beteende som har karaktär av lagtrots och som har samband med bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat. Syftet med förslaget är att avhålla kommuner och landsting från att lättsinnigt underbalansera sina budgetar eller att inte tillräckligt energiskt följa upp budgetutfallet etc. Regeln utgör också en påminnelse om att ett nollresultat inte motsvarar kravet på god ekonomisk hushållning. Pålägget ger automatiskt ett sådant överskott som bör eftersträvas generellt. Ett tydligare samband mellan den lokala självstyrelsen och den kommunala ekonomin Utredarens förslag: En ny bestämmelse införs i kommunallagen om att styrelsen senast under valår skall redovisa kommunens eller ekonomiska situation. En ytterligare ny bestämmelse införs om att revisorerna får i uppgift att också bedöma om delårsrapporter och årsbokslut överensstämmer med målen för den ekonomiska förvaltningen. Dessutom skall, som föreslagits i ett tidigare avsnitt, revisorerna bedöma om en underlåtenhet att uppfylla balanskravet skall få konsekvenser i frågan om ansvarsfrihet. Syftet med förslagen i denna del är att tydliggöra länken mellan kommunalpolitiken och den kommunala ekonomin. Medlet är i detta sammanhang att kravet på ett balanserat resultat levandegörs och politiseras. Ett instrument i denna process är att revisionens roll som kontrollorgan stärks. Förvaltningen av pensionsmedel m.m. När det gäller förvaltningen av pensionsmedel föreslås inte några lagändringar. Utredaren rekommenderar dock att kommuner och landsting som inte har antagit ett särskilt reglemente för hanteringen av pensionsmedel bör överväga att utforma ett policydokument i enlighet med bestämmelserna i 8 kap. 3 § kommunallagen för detta ändamål. Denna rekommendation grundar sig på det faktum att endast en tredjedel av kommunerna och landstingen har antagit ett pensionsreglemente. Utredaren menar också att de som inte öronmärkt tillgångar för pensionsåtaganden kan behöva lägga fast en strategi för hur kommande pensionsutbetalningar skall mötas. Regeringen rekommenderas att följa och värdera vilka konsekvenserna från resursfördelningssynpunkt blir av att kommuner och landsting betalar ut relativt stora summor för individuell förvaltning av pensionsmedel enligt avtalet PFA98. Uppföljningen av ekonomi och verksamhet Utredarens bedömning och förslag: De nuvarande bestämmelserna i redovisningslagen (1997:614) om att en delårsrapport skall upprättas minst en gång bör inte ändras. En ny regel bör införas i kommunallagen om att delårsrapporten skall behandlas i fullmäktige. I utredningen framkommer att de flesta kommuner och landsting upprättar delårsredovisning minst , varför utredaren inte finner anledning att föreslå någon lagändring i detta avseende. Förslaget om en obligatorisk fullmäktigebehandling av delårsrapporten syftar till att markera delårsrapportens politiska betydelse för den ekonomiska förvaltningen. Utredaren rekommenderar också kommuner och landsting att införa ett system med månadsrapportering av strategisk ekonomisk information till styrelsen. Utredaren välkomnar de förslag som framförts av utredningen för en fortsatt utveckling av en databas i betänkandet (SOU 2001:75) angående bl.a. nyckeltal, en nationell databas, uppgiftsinsamling, tvärsektoriella analyser och redovisning av benchmarkingprojekt. Utredaren rekommenderar regeringen att inbjuda representanter för sektorsmyndigheterna och de båda kommunförbunden till överläggning om inrättande av en nationell databas i enlighet med förslaget. Författningsförslagen i betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Kommuner och landsting skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten för en gemensam nämnd upprättas av den kommun eller det landsting som har tillsatt nämnden. Budgeten skall upprättas efter samråd med de övriga samverkande kommunerna och landstingen. Budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. I planen skall skattesatsen och anslagen anges. Av planen skall det vidare framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, en rullande plan för ekonomin för regleras och det redovisade egna (planperioden). därvid alltid vara periodens första I planen för verksamheten skall följande två åren. anges mål och policies för reglering skall fattas i budgeten områden som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. planen för ekonomin skall anges Om det finns synnerliga skäl kan de finansiella målen för vad som är god ekonomisk hushållning. reglering inte skall göras. utvärdering av i vad mån målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts skall lämnas i en plan för ekonomin för en period perioden (den fasta planen) skall alltid vara periodens första år. alltid börja året då val av fullmäktige skall förrättas i Den skall, om det inte finns synnerliga skäl som talar mot det, upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. redovisas för ett enskilt den fasta fyraårsperioden, sådan reglering skall fattas i negativt resultat kvarstå i slutet av fyraårsperioden, skall det regleras i budgeten för i den närmast följande fyraårsperioden. Det belopp som återställs skall Om det finns synnerliga skäl kan reglering inte skall göras. De år, då val av fullmäktige skall förrättas i hela riket, skall styrelsen för fullmäktige redovisa kommunens eller landstingens ekonomiska situation inför den innevarande fasta planperiodens avslutning. Därvid skall styrelsen med anledning av redovisningen presentera planer och förslag till åtgärder inför den kommande planperioden. Delårsrapport som upprättas i enlighet med bestämmelserna i 9 kap. lagen (1997:614) om redovisning skall lämnas över till fullmäktige och revisorerna möjligt. Delårsrapport skall godkännas av fullmäktige Revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapport som enligt 8 kap. 22 § skall behandlas av fullmäktige och årsbokslutet är förenligt med de mål fullmäktige beslutat om i årsbudgeten och planen för ekonomin . Revisorernas skriftliga bedömning skall biläggas delårsrapport eller delårsrapporter och årsbokslut. Om ett negativt resultat kvarstår i slutet av en fast planperiod, skall revisorerna särskilt yttra sig över detta förhållande. 8 § Ett överklagat beslut skall upphävas om 1.det inte har tillkommit i laga ordning, 2.beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , 3.det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, 4.beslutet strider mot lag eller annan författning. Första stycket punkterna 3 och 4 gäller inte beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket. Något annat beslut får inte sättas i det överklagande beslutets ställe. Förteckning över remissinstanser som yttrat sig över betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) Instanser som avlämnat yttrande: , Kammarrätten i , , , , , vid , offentlig sektor vid , kommun, Bjuvs kommun, kommun, kommun, , Falu kommun, kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, , , läns landsting, Västra , Föreningen , , i (LO), , och (). Instanser utöver remisslistan som avlämnat yttrande: , kommun, , , kommun, , kommun, , kommun, kommun, , , STAREV, och . Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , Jämtin Regeringen beslutar proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushåll- ning i kommuner och landsting.