prop · GR03141 · 2004-04-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:141 Sanering och återställning av förorenade områden - Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Efterbehandling av förorenade områden innebär åtgärder för att varaktigt eliminera eller minska den nuvarande eller framtida påverkan på hälsa och miljö från föroreningar i mark, grundvatten och sediment. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har som övergripande mål att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Skrivelsen utgör ett komplement till budgetpropositionen för i fråga om redovisningen av resurser och uppnådda resultat för verksamheten Sanering och återställning av förorenade områden, UO20, anslag 34:4, inom politikområde Miljöpolitik. Redovisningen har också som syfte att visa hur resultaten svarar mot uppställda mål. Beskrivning .................................................av verksamhetsområdet Förorenade områden som miljöproblem Efterbehandling i offentlig regi Efterbehandling i privat regi Resultatredovisning .......................................................och analys Uppbyggnad av organisationen, regionalt och Regeringens bedömning av uppnådda resultat Regeringen redovisar för i budgetpropositionen kortfattat vilka resultat som uppnåtts för olika politikområden. Skrivelsen utgör ett komplement till budgetpropositionen för i fråga om redovisningen av resurser och uppnådda resultat för verksamheten Sanering och återställning av förorenade områden, UO20, anslag 34:4, inom politikområde Miljöpolitik. Syftet är att ge en mer ingående redogörelse än vad som vanligen kan innefattas i resultatredovisningen i budgetpropositionen. Målet är också att ge fördjupad information om resursfördelningen och utfallet beträffande efterbehandlingsverksamheten. Redovisningen har också som syfte att visa hur resultaten svarar mot uppställda mål. Sammantaget bör skrivelsen öka möjligheter att bedöma om utnyttjandet av resurserna och de uppnådda resultaten överensstämmer med de för verksamheten uppställda målen. Skrivelsen är uppdelad i fyra avsnitt. Inledningsvis ges en kortfattad beskrivning av verksamhetsområdet och utgångspunkterna för redovisningen. I det tredje avsnittet beskrivs resursfördelning och utfall. Därpå följer redovisningen av uppnådda resultat och regeringens bedömningar av uppfyllelsen av uppställda mål. 2 Beskrivning av verksamhetsområdet Miljöpolitiken är en viktig del i regeringens politik för hållbar utveckling. Politikområdet Miljöpolitik omfattar verksamheter för ett ekologiskt hållbart samhälle. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. Politikområdet Miljöpolitik delas in i tre verksamhetsområden. 1.Pådrivande och förebyggande miljöarbete, 2.Bevara och restaurera natur och miljö, 3.Kunskap och underlag för miljöarbete. Sanering och återställning av förorenade områden sorterar under verksamhetsområde 2 Bevara och restaurera natur och miljö. Målet för verksamhetsområdet är att effektivt genomföra insatser för att bevara, skydda och vårda miljö samt restaurera och återställa skadad miljö för att nå miljökvalitetsmålen. beslutade om 15 miljökvalitetsmål, som anger vilket tillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målen är de följande: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård har senare beslutat om ett antal delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36). Målet för sanering och återställning av förorenade områden är ett delmål under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Sanering och återställning av förorenade områden i statlig regi finansieras huvudsakligen via UO 20, anslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden. Anslaget används till objekt där det Skr. 2003/04:141 inte finns någon ansvarig enligt . Utgångspunkten för redovisningen är politikområdet Miljöpolitik, utgiftsområde 20 anslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden. Den tidsperiod som valts vid redovisningen av uppnådda resultat är åren 19992003. Efterbehandling av förorenade områden i offentlig regi utförs inte bara med finansiering från anslaget 34:4. Andra statliga aktörer som arbetar med olika typer av miljösäkring av förorenade områden är bland andra Försvarsmakten, Geologiska Undersökning (SGU), , , och affärsverket . Efterbehandling sker också i viss omfattning inom den privata sektorn, främst vid bygg- och anläggningsarbeten i samband med exploatering. Tillsynsmyndigheterna ställer också med stöd av krav på att ansvariga verksamhetsutövare och markägare vidtar efterbehandlingsåtgärder. I syfte att åskådliggöra den pågående verksamheten görs i avsnitt 2.3 en övergripande presentation av efterbehandlingsarbetet i . Den ekonomiska redovisningen begränsas till anslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden. I avsnitt 3 finns uppgifter om det ekonomiska utfallet för perioden 19992003 för den verksamhet som sker inom ramen för detta anslag. Avsnitt 4 innehåller mål, åtgärder och uppnådda resultat, även detta för den verksamhet som sker inom ramen för anslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden. har ett systematiskt inventeringsarbete beträffande förorenade områden bedrivits. I takt med att anslagsmedlen ökat har förutsättningarna att bygga upp en statlig organisation för att arbeta, inte bara med inventeringar och utredningar, utan också med sanering av förorenade områden i större omfattning ökat. Uppföljningar av resultaten för verksamheten med efterbehandling av förorenade områden redovisas i berörda myndigheters årsredovisningar, särskilt i årsredovisning men också i länsstyrelsernas årsredovisningar. Utgångspunkten för mål- och resultatredovisningen är det av fastställda delmålet för sanering och efterbehandling av förorenade områden (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36). Vid tolkningen av resultaten bör beaktas att målen är långsiktiga. Valet av tidsperiod grundar sig på att beslutade om ett nytt ramanslag, 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden (prop. 1998/99:1, utg.omr. 20, bet. 1998/99:MJU2, rskr. 1998/99:114). 2.2Förorenade områden som miljöproblem Förorening av mark och vatten har pågått under hundratals år. De flesta förorenade områden har dock tillkommit till följd av ökande industriell verksamhet samt en ökad Förorenade områden har huvudsakligen uppkommit Skr. 2003/04:141 genom utsläpp, spill vid produktion t.ex. vid impregneringsanläggningar och läckage från förvaringscisterner, kvittblivning av avfall från gruvbrytning eller annan industriell verksamhet eller genom olyckshändelser. Föroreningarna finns i mark, grundvatten, sediment, byggnader och anläggningar. Spridningen av föroreningar kan gå långsamt eftersom marken i vissa fall har förmåga att kvarhålla dem. Utspädningsförlopp kan också minska halterna. Vissa föroreningssituationer kan förbättras över tiden genom naturlig nedbrytning. Andra föroreningssituationer förvärras genom både spridning och omvandling till mer giftiga ämnen än de ursprungliga. Bland föroreningarna förekommer de giftigaste tungmetallerna kvicksilver, kadmium, bly och arsenik samt organiska föreningar som PCB, dioxiner, bekämpningsmedel och cancerogena polyaromatiska kolväten (PAH:er). Flera av dessa ämnen är förbjudna. Förekomst och spridning av föroreningar hotar människors hälsa och miljön. Direktkontakt med föroreningar och intag av vatten och födoämnen som innehåller föroreningar kan skada hälsan. Levnadsmiljön för arter som utgör en viktig del i den biologiska mångfalden är skadad på många platser. Enligt beräkningar finns uppskattningsvis ca 40 000 45 000 områden som är eller kan vara förorenade. Av dessa är omkring en fjärdedel områden där riskerna för människors hälsa och miljön bedöms vara mycket stora eller stora. Omkring 1 500 områden bedöms höra till riskklass 1 enligt MIFO-metoden1, vilket innebär att de utgör mycket stor risk för människors hälsa och miljön. Även om antalet områden inom denna klass är begränsat bedöms de svara för av de föroreningsproblem som riskklasserna 1 och 2 medför. Objekten i riskklasserna 3 och 4 innebär inga större hälso- och miljörisker. Emellertid kan de områden som har sanerats komma människor till godo igen. Många av de gamla industritomterna ligger naturskönt och i nära anslutning till vattendrag och lämpar sig väl både för bostäder och för rekreationsområden. Efterbehandling av förorenade områden innebär åtgärder för att varaktigt eliminera eller minska den nuvarande eller framtida påverkan på hälsa och miljö från föroreningar i mark, grundvatten och sediment. Efterbehandling innefattar både åtgärder som eliminerar föroreningarna genom destruktion och åtgärder som koncentration eller bortforsling av den förorenade marken eller sedimenten, eller åtgärder som genom inneslutning eller fastläggande av föroreningarna minskar dessas spridning eller tillgänglighet. 1 MIFO står för Metodik för inventeringar av förorenade områden och är en grund för systematisk inventering och likvärdiga bedömningsgrunder över hela landet. metoden klassas varje objekt i någon av fyra riskklasser där klass 1 innebär mycket stor risk och klass 2 stor risk. Ett prioriterat objekt är klassat i klass 1 eller 2. Det viktigaste styrmedlet för efterbehandlingsarbetet i är bestämmelser. Enligt 10 kap. är i första hand den som bedriver eller har bedrivit den verksamhet som orsakat föroreningen ansvarig för efterbehandling. Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som behövs för att motverka skador eller olägenheter för hälsa och miljö. regler innebär dock att ansvar enligt 10 kap. endast kan utkrävas om den faktiska driften vid en miljöfarlig verksamhet har pågått efter och verkningarna av verksamheten fortfarande pågick när trädde i kraft . Med stöd av ställer tillsynsmyndigheterna, dvs. länsstyrelser och kommuner, krav på att ansvariga verksamhetsutövare och markägare vidtar efterbehandlingsåtgärder. trädde förordningen om statsbidrag till åtgärder för utredning och efterbehandling av förorenade områden (SFS 2004:100) i kraft. Förordningen innehåller bestämmelser om hur statligt bidrag får lämnas för sanering och återställning. Statligt bidrag får bl.a. lämnas endast om ansvar enligt eller äldre lagstiftning inte kan utkrävas eller om den eller de som är ansvariga för att bekosta sådan verksamhet inte kan betala. Bidrag får lämnas med högst av kostnaden. 2.3.2Efterbehandling i offentlig regi Det volymmässigt största systemet för efterbehandling av förorenade områden som bedrivs i offentlig regi är det som sker med stöd av statliga bidrag via anslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden. Länsstyrelser och kommuner i samarbete med svarar i huvudsak för verksamheten med sanering och efterbehandling i offentlig regi. uppgift är att ge vägledning åt framför allt länsstyrelser och kommuner i deras arbete med efterbehandling och att svara för nationell samordning och fördelning av bidrag samt tillsynsvägledning. Länsstyrelserna ansvarar bl.a. för inventeringar, för genomförande och stöd när undersökningar utförs och för upprättande av årliga regionala program för efterbehandling. Därmed har länsstyrelserna, utöver en genomföranderoll, även en regionalt samordnande och prioriterande funktion. Kommunerna ansvarar för efterbehandlingsarbetet på lokal nivå med planering och prioritering av undersökningar och åtgärder samt för att efterbehandlingsproblem beaktas vid beslut om markanvändning. i kommunen är tillsynsmyndighet för huvuddelen av de förorenade områdena. SGU har ansvar för att förvalta och miljösäkra anläggningar som använts för statens civila beredskapslagring av olja samt det statliga gruvfältet i . Vid utgången av har 24 av totalt 42 oljelagringsanläggningar miljösäkrats och avvecklats. Till denna verksamhet har för åren 19982003 anvisats över utgiftsområde 24 Näringsliv. påbörjade Försvarsmakten, inom sitt ansvarsområde, en Skr. 2003/04:141 inventering av förorenade områden. har ca 2 200 områden som är eller kan vara förorenade påträffats. Hälften av dessa har undersökts och ca 1 000 områden har riskklassificerats enligt MIFO-systemet. Riskklassificeringen har inneburit att ca 40 områden har bedömts vara i riskklass 2 och ca 630 områden i riskklass 3. Inga områden klassificerades i riskklass 1. Försvarsmakten har regeringens uppdrag i de årliga regleringsbreven att genomföra viss efterbehandling. Myndighetens målsättning är att områden i riskklass 2 skall vara åtgärdade , medan de i riskklass 3 skall vara undersökta eller efterbehandlade . Under en följd av år har Försvarsmakten bekostat undersökningar och efterbehandlingsåtgärder för olika petroleumföreningar för ca 12 miljoner , medan efterbehandlingsåtgärder för kulfång har kostat ca 20 miljoner . har i sitt förslag till Framtidsplan för järnvägen för perioden 20042015 avsatt till sanering av förorenad mark. Regeringen fattade beslut om planen . Det finns också andra statliga verksamhetsutövare med ansvar att åtgärda förorenade områden inom sina respektive verksamhetsområden. , och affärsverket utreder och genomför åtgärder i samband med nedläggningar eller andra förändringar och när verksamheten utförs i områden som är förorenade. Medel från de lokala investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet (LIP) 2 har också bidragit till att sanering och efterbehandling har kunnat genomföras i flera kommuner. fördelades till kommuner för sanering av förorenade områden. fördelade regeringen ytterligare 90 miljoner och 10,2 miljoner för saneringsprojekt. Totalt beräknas insatserna leda till att ca 20 förorenade områden saneras inom ramen för de lokala investeringsprogrammen. 2.3.3Efterbehandling i privat regi Efterbehandling i privat regi sker i viss omfattning då verksamhetsutövare tar sitt ansvar i enlighet med . Den största satsningen görs av oljebolagen, som genom dotterbolaget () åtagit sig att undersöka och vid behov sanera de bensinstationer som lagts ned t.o.m. . Totalt räknar SPIMFAB med att undersöka närmare 5 000 fastigheter fram t.o.m. . Verksamheten omsätter ca . I expansiva tätorter råder brist på välbelägen mark för bostads- och industriändamål. I sådana lägen finns ofta förorenade områden från t.ex. tidigare industriell verksamhet. Ett antal sådana områden, främst i , och saneras utan statligt bidrag eftersom intäkterna från exploateringen kan bära saneringskostnaden. 2 UO18, anslag E1 Stöd till lokala investeringsprogram Förorenade områden som miljöproblem har uppmärksammats , men först har mer omfattande inventeringar genomförts. skapades ramanslaget 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden, då benämnt A4 (prop. 1998/99:1, utg.omr. 20, bet. 1998/99:MJU2, rskr. 1998/99:114). Anslaget omfattar den statliga finansieringen av åtgärder för att sanera och efterbehandla förorenade områden. Anslaget disponeras av för inventeringar, undersökningar och åtgärder för att sanera och efterbehandla förorenade områden samt för framtagande av underlag för prioriteringar av framtida sanerings- och återställningsinsatser i landet. Anslaget får användas till att åtgärda från risksynpunkt särskilt angelägna saneringsobjekt samt till eventuella akuta saneringsinsatser när det inte går att finna någon som är ansvarig för utredningar eller åtgärder. I nedanstående tabell (3.1) visas anslagsutvecklingen för anslaget. Anslagsutveckling 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden 310,8* * 460,8 mnkr beslutade i budgetpropositionen 2002/03:1 minskade med i den ekonomiska vårpropositionen 2002/03:100. Inom ramen för efterbehandlingsarbetet fördelas utgifterna på inventeringar, undersökningar och åtgärdsprojekt. Viss del av anslaget används även för kunskapsuppbyggnad, informationsspridning och konsultkostnader. Totalt har fördelats ca till åtgärdsprojekt och ca till inventeringar och undersökningar. I det följande visas i cirkeldiagram utfallet respektive år. Respektive års anslagssparande redovisas inte i diagrammen, utan framgår av tabell 3.2 nedan. beslutade därefter om en indragning på , i enlighet med ekonomiska vårproposition (prop. 2002/03:100), och om en utgiftsbegränsning som innebar att utbetalningar på ca inte genomfördes. När anslaget skapades anslogs 40 miljoner (prop. 1998/99:1, utg.omr. 20, bet. 1998/99:MJU2, rskr. 1998/99:114). Av dessa förbrukade 12 miljoner till inventeringar och undersökningar av enskilda objekt och 12 miljoner till åtgärder vid Ytterligare 2 miljoner användes för att finansiera Skr. 2003/04:141 rådgivning i pågående efterbehandlingsprojekt och till utbildning på bl.a. Figur 3.1 visar den fördelningen av medel i kronor och i procent . Av figur 3.1 framgår att gick till saneringsåtgärder, och lika mycket till inventeringar och undersökningar. De utgör bl.a. kostnad för kunskapsuppbyggnad. Anslagssparandet, som inte är inkluderat i diagrammet ovan, uppgick till 14 miljoner (tabell 3.2). anslog och det ingående anslagssparandet uppgick till 14 miljoner. Summan av tilldelade medel inklusive anslagssparande uppgick därmed till 79 miljoner. inriktades arbetet på att organisera bidragssystemet och lägga grunden för ett effektivt uppföljningssystem. Figur 3.2. illustrerar utfallet i kronor och i procent , exklusive anslagssparande. förbrukades 63,5 miljoner. Till inventeringar och undersökningar utbetalades totalt 15 miljoner, , och till åtgärder 46 miljoner, . För bl.a. utarbetande av väglednings- och informationsmaterial använde 2,5 miljoner. Anslagssparandet uppgick till (tabell 3.2). anslog 151,8 miljoner och anslagssparande uppgick till 15,5 miljoner, tillsammans totalt 167,3 miljoner. arbete inriktades på att få till stånd en ökad satsning på efterbehandling i regionerna. utbetalades 16,2 miljoner till länsstyrelserna i syfte att förstärka handläggningen av saneringsprojekt. Ett tjugotal områden beviljades medel för efterbehandlingsåtgärder. Många projekt var stora och komplicerade vilket innebar att planering och genomförande försenades. Detta ledde till att kostnader beräknade för istället föll (anslagssparande, tabell 3.2). Totalt utbetalades 130,7 miljoner och anslagssparandet uppgick till drygt 36 miljoner. Figur 3.3 visar att ¾ av medlen fördelades till åtgärdsprojekt. Liksom inriktades mycket arbete på att få objekt klara för saneringsåtgärder . Detta utredningsarbete blev möjligt genom den förstärkning av handläggningskapaciteten som skedde på länsstyrelserna. Under Övrigt återfinns kostnader för utbildning av handläggare på länsstyrelserna samt för konsulttjänster. Bl.a. anlitades SGU för ett uppdrag om kartläggning av äldre statlig verksamhet. anslog för sanering och återställning av förorenade områden. av medlen fördelades till saneringsåtgärder och till inventeringar och utredningar. Av figur 3.4 nedan framgår att den procentuella fördelningen skiljer sig från föregående år i det att andelen fördelade medel till åtgärdsprojekt är något större än . Anledningen till detta är att många av de projekt som undersökts blev klara för åtgärd . överförs till anslag 32:1 Länsstyrelserna m.m. (UO18) för länsstyrelsernas administration av efterbehandlingsverksamheten. Anslagssparandet uppgick till 14,9 miljoner. Sanerings- åtgärder 329,1 mnkr anslog ca till anslaget. I enlighet med den ekonomiska vårpropositionen (prop. 2002/03:100) fattade beslut en indragning på på anslaget. beslutade vidare om utgiftsbegränsning som ledde till att ytterligare ca inte betalades ut. Detta gav upphov till ett stort anslagssparande detta år (tabell 3.2) och ledde även till att några större efterbehandlingsprojekt sköts upp. har anslaget har ökat väsentligt. Verksamheten har fram koncentrerats till ett systematiskt uppbyggnadsarbete där bl.a. länsstyrelsernas kompetens på området har byggts upp. Det har lett till att samtliga län nu i större omfattning genomför inventeringar och undersökningar av förorenade områden. Vid utgången av året hade beslutat att fördela 83,3 miljoner till inventeringar och undersökningar samt 77,2 miljoner till åtgärdsprojekt. Totalt kunde ca 172,5 miljoner utbetalas 2003 på grund av utgiftsbegränsningen. Anslagssparandet har sin bakgrund dels i att åtgärdsprojekt försenats och utbetalningar senarelagts dels i den av beslutade utgiftsbegränsningen. I tabell 3:2 redovisas utvecklingen av anslagssparande . 4 Resultatredovisning och analys fastställde 15 miljökvalitetsmål som i huvudsak skall uppnås inom en generation och därigenom trygga en god miljö (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183). Giftfri miljö lyder: Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. antog delmål som förtydligar miljökvalitetsmålen och riktlinjer för hur målen skall nås. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär i ett generationsperspektiv att förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU03, rskr. 2001/02:36). Ett tillstånd skall uppnås där halterna av miljöfarliga ämnen är så låga att de inte påverkar människors hälsa eller miljön. Ett första steg är att de områden som utgör en mycket stor eller stor risk för människors hälsa och miljön skall vara åtgärdade inom en generation. Delmålet för förorenade områden lyder: Förorenade områden skall vara identifierade och för minst 100 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för människors hälsa och miljön skall arbetet med efterbehandling ha påbörjats . Minst 50 av de områden där arbete påbörjats skall dessutom vara åtgärdade. 4.2.1Uppbyggnad av organisationen, regionalt och nationellt har ett systematiskt inventeringsarbete branschkartläggning och enligt den tidigare beskrivna MIFO- metodiken (se 2.2). I takt med att anslagsmedlen ökat har också förutsättningar skapats för att bygga upp en statlig organisation för att arbeta inte bara med inventeringar och utredningar utan också med sanering av förorenade områden i större omfattning. 2000 har en uppbyggnad av den regionala organisationen skett och länsstyrelsernas förvaltningsanslag har förstärkts i syfte att förstärka efterbehandling av förorenade områden. uppskattar att de ökat arbetsinsatsen för efterbehandlingsfrågor jämfört med . Vid sidan av detta arbete har också insatserna för att genom tillsyn få till stånd efterbehandling ökat. Huvudsakligen är det hos länsstyrelserna detta ägt rum, medan resurserna hos de kommunala tillsynsmyndigheterna oftast inte varit tillräckliga för någon systematisk satsning. har ökat samarbetet med SGU och (). Därmed har en central kärna bildats som med hjälp av länsstyrelserna skall driva efterbehandlingsarbetet. Myndigheterna har genom samarbetsavtal utökat möjligheterna till stöd för länsstyrelser och kommuner i samband med upphandlingar av utredningar och åtgärder samt annat projektstöd. Vid läggs arbetsinsatser motsvarande 45 årsarbetskrafter på efterbehandlingsfrågor. Motsvarande siffror för SGU och SGI var 2-3 personer. Arbetet har bl.a. omfattat att: inventera och kartlägga förorenade områden på bred front, utveckla metoder för kostnadseffektivt efterbehandlingsarbete, genomföra kunskapsuppbyggande demonstrationsprojekt på prioriterade objekt med okomplicerad ansvarssituation, tillvarata och utveckla engagemang och befintlig kunskap särskilt vid länsstyrelser och kommuner.