prop · GS0355 · 2004-12-29 00:00:00 — Dessutom skall det påpekas att i rambeslutet anges att en medlemsstat är skyldig att verkställa en annan medlemsstats beslut om förverkande. Enligt regeringens mening skall denna skyldighet tolkas i ljuset av vad som anges i nu aktuella skäl. Något förslag till lagstiftning varken kan eller bör lämnas nu Regeringen anser att rambeslutet bör kunna godkännas utan att någon lagtext är föreslagen. Skälen härför är följande. har godkänt att rambeslut antas utan att regeringen har lämnat förslag på lagstiftning. Beträffande argumentationen i denna fråga hänvisas särskilt till vad som anfördes i propositionen inför riksdagsbehandlingen av antagande av rambeslutet om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial (prop. 2002/03:67 s. 1920). Regeringens syn i denna fråga har inte ändrats och de i den nämnda propositionen framlagda skälen har därför aktualitet även inför behandling av nu aktuell proposition. Av 1 § internationella verkställighetslagen framgår att regeringen i förordning kan föreskriva att på grundval av en överenskommelse med en annan stat förverkande som utdömts i den andra staten får verkställas i enligt lagen och under vilka förutsättningar det skall ske samt att svenska beslut om förverkande skall kunna verkställas utomlands. Internationella verkställighetslagen skulle därmed kunna tillämpas på verkställighet av utdömda förverkandebeslut enligt rambeslutet. Den internationella verkställighetslagen är emellertid över och har aldrig varit föremål för en närmare översyn. Lagstiftningen bygger på ett traditionellt sätt att samarbeta, dvs. den stat som behöver hjälp ansöker om att ett förverkandebeslut skall få verkställas i . När en ansökan gjorts följer, såsom bl.a. Riksåklagaren har påpekat, ett komplicerat samt tids- och resurskrävande förfarande där ett flertal instanser är inblandade. Först därefter kan förverkandebeslutet överlämnas till de exekutiva myndigheterna för verkställighet (se avsnitt 3.2). Lagrådet har vid ett flertal tillfällen påpekat att den internationella verkställighetslagen är invecklad och svårtillgänglig (se t.ex. prop. 1983/84:197 s. 21 i samband med tillträde till konvention om överförande av dömda personer). Den nordiska verkställighetslagen är begränsad till verkställighet inom . Rambeslutet innebär ett nytt sätt att samarbeta som skiljer sig från det sätt som följer av reglerna i internationella verkställighetslagen. Medlemsstaterna skall på ett enklare och effektivare sätt se till att utdömda förverkandebeslut verkställs. Någon omfattande prövning skall inte ske. När förverkandebeslutet har översänts till skall verkställighet av beslutet påbörjas direkt efter en viss kontroll av t.ex. vägransgrunderna. För att kunna genomföra rambeslutet krävs ny lagstiftning, vilket utvecklas närmare i avsnitten 7 och 8. Det kommer att behövas bestämmelser om lagstiftningens tillämpningsområde och under vilka förutsättningar som ett förverkandebeslut skall kunna verkställas samt vilket förfarande som skall tillämpas när är såväl utfärdande som verkställande stat. Bedömningen görs att det inte är en framkomlig väg att göra ändringar i nuvarande lagstiftning, dvs. i den internationella verkställighetslagen. Det skulle göra den än mer svårtillgänglig än vad den redan är. Det som krävs är en helt ny lag som tar om hand om genomförandet av rambeslutet. En sådan ny lag kommer av förklarliga skäl att bli relativt omfattande. Lagstiftningen skall innefatta bestämmelser som tar sikte på olika situationer från det att en begäran görs tills dess att resultatet av verkställigheten redovisas. Begäran om verkställighet av ett förverkandebeslut kommer också i många fall att ha föregåtts av en ansökan om frysning av samma egendom, varför lagstiftningen måste kopplas ihop med den lagstiftning som håller på att tas fram inom på det området (se avsnitt 3.1.3). Därtill återstår att se hur lagstiftningen till följd av rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff och rambeslutet om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott (särskilt om reglerna för utvidgat förverkande) kommer att se ut (se avsnitt 5.1.2). Det är därför inte möjligt att föreslå någon lagstiftning innan rambeslutet antas, vilket övriga medlemsstater förväntar sig kunna ske . I arbetet med en ny lagstiftning kommer ingående analyser och överväganden att behöva göras, huvudsakligen av teknisk karaktär, och det torde ta innan ett fullgott beredningsunderlag finns tillgängligt. Om en ny lagstiftning skulle utarbetas innan rambeslutet antas skulle genomförandet av rambeslutet för samtliga medlemsstater försenas , dvs. den tid det skulle ta innan har lagstiftningen på plats. Alla de övriga medlemsstaterna skulle därefter använda sig av den tid troligen som varje medlemsstat har till sitt förfogande för att genomföra rambeslutet efter det att rambeslutet har antagits, vilket innebär att ytterligare kommer att passera innan rambeslutet kan tillämpas i praktiken. Skulle lagstiftning behöva tas fram nu skulle inte kunna utnyttja den sedermera bestämda genomförandetiden såsom de andra medlemsstaterna. Därtill kommer att inte skulle kunna delta i och dra nytta av nödvändigt samarbete med de andra medlemsstaterna kring genomförandet av rambeslutet. En sådan utveckling är, som bl.a. Riksåklagaren har påpekat, inte acceptabel. Regeringen, liksom ett flertal remissinstanser, anser mot bakgrund av att det inte finns ett väl fungerande system för verkställighet av förverkandebeslut inom EU att det är viktigt att medverka till att rambeslutet antas . Ett argument för att avvakta med lagstiftningen är sålunda det lagstiftningsarbete som pågår dels beträffande rambeslutet om verkställighet av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial, dels beträffande rambeslutet om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott. Även förverkandeutredningens lagförslag, vilka har remitterats, och det lagstiftningsarbete som kommer att inledas kring rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff har betydelse och bör inkluderas i analysarbetet. Samtliga dessa rambeslut har i flertalet delar motsvarande regleringar som i nu aktuellt rambeslut samt bestämmelser som påverkar detta rambeslut. Rambeslutet om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott beräknas kunna antas av och rambeslutet om tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff . Såsom flera remissinstanser anfört bör en ny lagstiftning om verkställighet av förverkandebeslut samordnas med den lagstiftning som kommer att behövas för att genomföra samtliga dessa rambeslut, men framför allt beakta den lagstiftning som införs för att genomföra rambeslutet om frysning av egendom och bevismaterial och de ändringar som måste ske i de svenska förverkandereglerna för att leva upp till rambeslutet om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott. Såsom Riksåklagaren har angett, är det angeläget att även dessa rambeslut leder till lagstiftning. Ett ytterligare skäl att vänta med lagstiftningen är att kronofogdemyndigheternas framtida organisation och uppgifter (se avsnitt 5.2.3) bör vara bestämda när det övervägs vilken eller vilka myndigheter i som skall vara behöriga enligt den nya lagstiftningen. Sammanfattningsvis kommer ett genomförande av rambeslutet att kräva ny lagstiftning. Den bör inte inarbetas i nuvarande lagstiftning, utan en ny lag bör utarbetas. Vidare bör en sådan ny lagstiftning presenteras först efter det att samtliga frågor har analyserats och sedvanligt beredningsunderlag finns att tillgå. Med hänsyn till en strävan att undvika att genomförandet av rambeslutet försenas samt fördelarna med att arbeta fram en gemensam lagstiftning för verkställighet inom EU av både bötesstraff och beslut om förverkande, föreslås inte nu någon ny lagstiftning. Sådana förslag kommer i stället att läggas fram . Ett antagande av rambeslutet har ett mycket brett stöd bland remissinstanserna. avstyrker att röstar för ett antagande av rambeslutet. Övriga remissinstanser framför i positiva ordalag fördelarna med att anta rambeslutet. Bland annat anser Riksåklagaren att det är angeläget att fortlöpande förbättra det straffrättsliga samarbetet inom EU i kampen mot den tilltagande grova gränsöverskridande brottsligheten. Befintliga konventioner på området liksom den svenska lagstiftningen har brister och tillämpas endast sparsamt. Det är därför angeläget att rambeslutet antas. menar att det föreslagna rambeslutet står i överensstämmelse med strävandena att skapa en effektiv brottsbekämpning genom ett väl fungerande samarbete inom EU. , och ser positivt på möjligheterna till verkställighet av beslut om förverkande i en annan medlemsstat inom EU än den där beslutet fattats och anser att detta innebär en viktig vidareutveckling av det EU-samarbete som påbörjats mot den organiserade brottsligheten. Rambeslutet bygger som har sagts vidare på det straffrättsliga samarbetet inom , men innehåller en del nyheter som skall tillämpas inom EU. I stället för att enligt den internationella verkställighetslagen pröva en ansökan med begäran om verkställighet av ett förverkandebeslut i där flera myndigheter är inblandade i handläggningen och i framtagandet av ett nytt beslut, kommer ärendet att gälla verkställighet av ett redan fattat beslut om förverkande. Den verkställande staten kommer dock alltjämt att ha en möjlighet att vidta vissa kontrollåtgärder, bl.a. att pröva om det finns några vägransgrunder, innan verkställigheten sker. Rambeslutet erbjuder många fördelar i förhållande till det system om internationell verkställighet som finns . Utanför finns inget praktiskt fungerande system för att få svenska förverkandebeslut verkställda utomlands. De internationella överenskommelser som finns på området tillämpas endast i ett fåtal fall , vilket får till följd att ett stort antal förverkandebeslut troligen aldrig ens beslutas eller i vart fall inte verkställs utomlands. Rambeslutet ger således ökade möjligheter för såväl svenska som utländska myndigheter att få sina förverkandebeslut verkställda oavsett var inom EU:s gränser de dömda bor, har sin egendom eller inkomst eller placerar den förverkade egendomen. Rambeslutet innebär därmed en likabehandling av de dömda och sålunda ett slags rättviseförhållande mellan de som bor i domslandet i fråga och de som inte gör det eller har egendomen placerad utomlands. Genom rambeslutet kommer också myndigheterna åt både den mer allvarliga och gränsöverskridande brottsligheten, men också Prop. 2004/05:55 vardagsbrottsligheten eftersom rambeslutet gäller för all typ av Vidare är det viktigt, enligt regeringens mening, att detta nya samarbete börjar tillämpas och rambeslutet därför antas utan några förseningar. Rambeslutet bygger på ett förtroende mellan medlemsstaternas myndigheter och deras rättsystem när det gäller verkställighet av varandras domar och slutliga beslut. Regleringen innebär ett snabbt och effektivt förfarande vid prövningen om verkställighet skall ske och en flexibel hantering av själva verkställigheten. Rambeslutet ger å andra sidan tillräckliga möjligheter att vägra verkställighet för att undvika orimliga resultat, och ställer i övrigt upp krav på rättssäkerhet för den enskilde. Rambeslutet bör därför ses som positivt i utvecklingen av det rättsliga samarbetet inom EU och bör verka för att rambeslutet antas. Eftersom rambeslutet enligt artikel 34.2 b i Fördraget om Europeiska unionen är bindande för medlemsstaterna, och då det alltså innehåller bestämmelser som medför ändringar i den svenska lagstiftningen, krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännande innan röstar för ett antagande av rambeslutet i ministerrådet. 6.2Svenska förklaringar till rambeslutet Regeringens bedömning: bör inte nu avge någon förklaring till artikel 7.5 om att inte kommer att verkställa s.k. utvidgade förverkanden, som har fattats enligt den utfärdande statens nationella regler om detta. bör inte heller nu i samband med att rambeslutet antas avge någon förklaring till artikel 19 om vilket språk som skall godtas i det intyg som skall sändas till tillsammans med förverkandebeslutet när är verkställande stat. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning eller framför inte några synpunkter i dessa frågor. Skälen för regeringens bedömning Enligt rambeslutet kan medlemsstaterna avge förklaringar till artikel 7.5 och artikel 19.2. Någon tidpunkt för att avge en förklaring till artikel 7.5 har inte getts i rambeslutet och de medlemsstater som vill avge en förklaring till artikel 19.2 kan göra detta i samband med rambeslutets antagande eller därefter. Artikel 7.5 Vägran att verkställa beslut som avser s.k. utvidgade förverkanden enligt den nationella lagstiftningen i den utfärdande staten Enligt rambeslutet får medlemsstaterna avge en förklaring till artikel 7.5 som innebär att den medlemsstaten inte kommer att erkänna och verkställa ett beslut om förverkande, om beslutet har sådana omständigheter att det är fråga om utökade möjligheter till Prop. 2004/05:55 förverkande enligt den nationella lagstiftningen i den utfärdande staten och utan att det är fråga om en sådan möjlighet enligt något av alternativen i artikel 3.2 i rambeslutet om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott. Artikel 7.5 avser således utvidgade förverkanden som går längre än de som anges i det sistnämnda stadgandet. Varje medlemsstat får dra tillbaka en sådan förklaring som helst. En allmän inställning som intar när det gäller det gränsöverskridande rättsliga samarbetet är att så långt som det är möjligt använda sig av det samarbete som de olika internationella överenskommelserna ger upphov till. Utgångspunkten borde även här vara att skall samarbeta med övriga medlemsstater inom EU så långt rambeslutet ger möjlighet till, förutsatt att resultatet blir förenligt med grundläggande principer om rättssäkerhet och legalitet. Det innebär att vi i stor utsträckning bör kunna verkställa de förverkandebeslut som rör s.k. utvidgat förverkande enligt den nationella lagstiftningen i den utfärdande staten. I artikel finns det en generell vägransgrund som ger den verkställande staten rätt att i varje enskilt fall vägra erkänna och verkställa de s.k. utvidgade förverkanden som artikel 7.5 syftar till. Vägransgrunden i artikel kan tillämpas i alla de fall en verkställighet av de förverkandebeslut det nu är frågan om skulle leda till ett orimligt resultat. I lag kan det således närmare föreskrivas hur den aktuella vägransgrunden skall tillämpas av de myndigheter som kommer att vara behöriga att ta ställning till om ett utländskt förverkandebeslut som rör ett utvidgat förverkande skall verkställas i . Regeringen anser att frågan om behovet av att göra en förklaring enligt artikel 7.5 med beaktande av vägransgrunden i artikel får övervägas ytterligare under det kommande lagstiftningsarbetet och inget hindrar att avger en förklaring till artikel 7.5 om behov skulle uppstå. Enligt artikel 19 skall intyget, som skall skickas tillsammans med beslutet om förverkande, översättas till ett av den verkställande statens officiella språk eller till ett annat språk som den verkställande staten har förklarat sig godta. Medlemsstaterna kan i samband med att rambeslutet antas eller förklara vilka språk de godtar. Frågan om bör avge en förklaring enligt denna artikel låter sig bäst bedömas i samband med det kommande lagstiftningsarbetet. Någon förklaring enligt artikel 19 bör därför, enligt regeringens bedömning, inte avges i samband med antagandet av rambeslutet. Regeringens bedömning: Ny lagstiftning behövs för att reglera förutsättningarna för och förfarandet vid verkställighet i av utländska beslut om förverkande, dvs. i de fall är verkställande stat. Vissa regler krävs också för förfarandet i de fall är utfärdande stat. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ansluter sig till promemorians bedömning eller framför inga synpunkter. ombudsmän anser att de rättsliga överväganden som fordras för att avgöra om det finns skäl att vägra verkställighet i de fall är verkställande stat knappast kan anförtros någon annan instans än allmän domstol. Skälen för regeringens bedömning I avsnitt 6.1 redogörs för att förslag till lagstiftning varken kan eller bör lämnas . I det avsnittet redovisas även de närmare skälen till varför den nya lagstiftningen inte bör inarbetas i nuvarande lagstiftning utan i stället regleras i en ny lag. Nedan görs en närmare bedömning för vilka regler den nya lagstiftningen bör innehålla. Beslutande myndigheter och förfaranderegler Av den nya regleringen bör det framgå vilka svenska myndigheter som skall vara behöriga enligt bestämmelserna och vilka förfaranderegler som skall tillämpas. Det gäller såväl när är utfärdande som verkställande stat. Rambeslutet överlämnar till medlemsstaterna att avgöra vilka myndigheter som skall vara behöriga och utgångspunkten kommer att vara att ett utländskt förverkandebeslut skall verkställas på samma sätt som ett inhemskt beslut om förverkande. Det finns här ingen anledning att skapa några särlösningar om inte genomförandet av rambeslutet ger anledning till det. I nuvarande lagstiftning, t.ex. bötesverkställighets- lagen, den internationella verkställighetslagen och utsökningsbalken finns bestämmelser om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut om verkställighet av förverkandebeslut i och utomlands och om förfarandet vid sådan verkställighet. Utgångspunkten för den nya regleringen bör vara att de bestämmelser som gäller om beslutande myndigheter och om förfarandet vid verkställighet av förverkande i eller utomlands skall kunna tjäna som vägledning för den nya lagstiftningen. Hänsyn måste också tas till vilka myndigheter som kommer att hantera en ansökan om frysning av egendomen. När ärendet avser ett svenskt förverkandebeslut som skall verkställas i ett annat land bör de nu gällande bestämmelserna kunna ge riktlinjer för vem som skall få begära verkställighet av ett svenskt förverkandebeslut utomlands, hur en sådan begäran skall överföras till den utländska myndigheten och vilka förfaranderegler som skall gälla vid handläggningen i . Det är som är behörigt att begära sådan verkställighet utomlands. Mot bakgrund av de uppgifter som enligt rambeslutet skall vila på en utfärdande myndighet och de ställningstaganden som behöver göras innan verkställighet utomlands skall begäras, bl.a. när det gäller möjligheten att låta verkställigheten ske i flera medlemsstater , bör det övervägas om alltjämt skall ha denna behörighet eller om någon mer eller annan myndighet skall vara behörig att utomlands begära verkställighet enligt rambeslutet. Det kan röra sig om vilken myndighet som skall ansvara för att intyget enligt rambeslutet fylls i korrekt, ta ställning till när verkställighet skall begäras i fler än en medlemsstat samt hur den borgenärsfunktion som åvilar och kronofogdemyn- digheten , t.ex. de åtgärder som kronofogdemyndigheten kan vidta enligt indrivningslagen, skall utövas. Hänsyn måste också tas till de organisatoriska förändringarna som skett inom skatteförvaltningen och som kan komma att ske för kronofogdemyndigheterna del framöver (se avsnitt 5.2.3). Därtill krävs regler som möjliggör att förverkandet kan föregås av en begäran om frysning, eller att detta sker , och att det förverkade beloppet eller egendomen kan delas mellan och de andra berörda staterna. I de fall agerar som verkställande stat behöver såväl behörighetsreglerna som reglerna om förfarandet också övervägas. I dessa fall kommer verkställigheten att ske i flera steg. Först skall det prövas om förverkandebeslutet kan verkställas, dvs. om det finns skäl att helt eller delvis vägra verkställighet eller inte. De flesta av vägransgrunderna skall enligt rambeslutets artikel 8.2 också prövas av en behörig rättslig myndighet. Vilken myndighet detta skall vara överlåts dock till den verkställande statens lagstiftning, men tanken är att beslutsnivån skall ligga tämligen högt (dvs. domstol, åklagare eller motsvarande nationell verkställighetsmyndighet). Därefter skall den faktiska verkställigheten ske genom frivillig uppfyllelse eller tvångsindrivning. Under denna fas kan det bli aktuellt att ta ställning till olika frågor, t.ex. vilket av två eller flera förverkandebeslut som skall verkställas om mottar mer än ett sådant beslut , om frysning av egendomen har skett och vilken påverkan på verkställighetsåtgärden det skall få om frysning har skett för en annan medlemsstats räkning, om de två omräkningsregler som finns i rambeslutet skall tillämpas eller om verkställigheten skall avbrytas, bl.a. till följd av risk för överförverkande. När verkställigheten har avslutats skall ärendet redovisas och det kan bli aktuellt att ta ställning till om det verkställda förverkandebeloppet eller egendomen helt eller delvis skall återföras till den utfärdande staten. Det får i det kommande lagstiftningsarbetet närmare övervägas vilken eller vilka myndigheter som skall vara behöriga att fatta olika beslut och vidta de åtgärder som följer av genomförandet av rambeslutet. Tanken med rambeslutet är att det nationella verkställighetsförfarandet skall gälla även för verkställighet av ett utländskt förverkandebeslut. För svenskt vidkommande skulle i sådana fall våra polis-, åklagar- och kronofogdemyndigheter samt och vara de myndigheter som skulle kunna motta det utländska förverkandebeslutet och göra de ovan nämnda bedömningarna för att därefter verkställa det utländska förverkandebeslutet enligt de svenska bestämmelserna. Det kan dock vara lämpligt att vissa frågor i stället avgörs av andra myndigheter. Valet av behörig myndighet när är verkställande stat påverkas också av om den utfärdande staten skall ses som sökande part under hela verkställigheten, eller om den svenska staten i något sammanhang får anses överta vissa borgenärsfunktioner från den utfärdande staten. Utgångspunkten bör dock vara att dessa myndigheter till största delen kommer att vara de som skall vidta aktuella åtgärder. Om behörigheten att vidta åtgärderna skall samlas till en myndighet eller spridas på flera myndigheter måste också bedömas i det kommande lagsiftningsarbetet. Som utgångspunkt kommer det att behövas bestämmelser för exempelvis följande situationer. I de fall är utfärdande stat behövs regler bl.a. om: vilken eller vilka myndigheter i som skall vara behöriga att besluta om verkställighet utomlands av ett svenskt förverkandebeslut och vilket innehåll det intyg som skall sändas över till den verkställande staten skall ha, till vilken myndighet utomlands som intyget och förverkandebeslutet skall översändas samt på vilket sätt detta skall ske, om verkställighet skall ske i flera medlemsstater och hur risken för överförverkande skall hanteras, vilka förfaranderegler i övrigt som behövs för att begära verkställighet av förverkandebeslutet utomlands, samt vissa skyldigheter att underrätta, informera och samråda med de behöriga myndigheterna i den verkställande staten (eller de verkställande staterna). Det bör övervägas särskilt om vissa av dessa regler i allt väsentligt kan ges i förordningsform. När är verkställande stat behövs regler bl.a. om: vilken eller vilka myndigheter som skall vara behöriga att ta emot ett utländskt beslut om förverkande och det intyg som hör ihop med beslutet samt göra den prövning som dessa handlingar ger anledning till, dvs. först erkänna beslutet om förverkande och därvid pröva om förverkandebeloppet t.ex. skall minskas eller omräknas, eller om verkställigheten i stället skall skjutas upp, vägras eller avbrytas, vilket förfarande och vilka garantier som skall regleras för att undvika risk för överförverkande i fall delar i ett ärende där flera verkställande stater verkställer samma förverkandebeslut,