prop · GR03106 · 2004-04-13 00:00:00 — För en bedömning av hur stora avgifterna kan bli kan en jämförelse göras med avgifterna för tillsynsförrättningar enligt fartygssäkerhets- lagen. Grundavgiften för en sådan förrättning är för de flesta fartyg som berörs av reglerna. Därutöver tas en förrättningsavgift om ut per påbörjad trettiominutersperiod. (Om besiktningen sker utanför gränser är grundavgiften högre.) Dessutom tillkommer förrättningsmannens rese- och traktamentskostnader. De handlingar som utfärdas i samband med en avslutad förrättning är avgiftsfria. Huruvida exakt samma avgifter kan tillämpas för tillsynen enligt sjöfartsskyddet är dock fortfarande oklart. Även övriga kostnader som myndigheterna får till följd av sjöfartsskyddet skall i princip täckas av avgifter. Rederier och fartyg befinner sig i en bättre situation än hamnanläggningar när det gäller att införa det nya sjöfartsskyddssystemet. Det kommer förvisso att i olika stor utsträckning ställas krav på fysiska förändringar av fartygen. Dessa förändringar kommer emellertid att vara begränsade och främst avse att förbättra kontrollen över möjligheten att ta sig ombord, låsningen av utrymmen och installation av viss utrustning. Det kommer också att krävas att fartygen skall ha med sig ett flertal handlingar, bl.a. ett dokument över fartygets historik (CSR), certifikat, skyddsplan m.m. Dokumenthanteringen kommer således att öka. Fartygen skall också märkas med det tilldelade IMO-numret samt förses med en larmanordning. När det gäller skyddssystemet som sådant har rederierna vana vid att bygga operativa system för fartygen genom den erfarenhet som man har fått av införandet av den s.k. ISM-koden (International Safety Management Code). Initialt kommer utförandet av en skyddsutredning för fartyget och utarbetandet av en skyddsplan att kräva arbete. Upprätthållandet av planen kommer förmodligen inte att kräva mer arbete än upprätthållandet av fartygets SMS (). Fartygen och rederierna kommer att behöva utse skyddschefer. Inget hindrar att en befälhavare eller annan ombord på fartyget utses till sådan skyddschef. Denna lösning innebär att några personalökningar inte behövs för att tillgodose detta krav, men frågan om vem som bör utses till skyddschef är naturligtvis också beroende av hur mycket uppgifter som den enskilde skyddschefen kommer att få. I denna proposition föreslås att undersökningar av personer och egendom på ett helt annat sätt än vad som är fallet skall genomföras på fartyg. Undersökningarna föreslås kunna göras av antingen egen personal eller av anlitat vaktbolag. Det är således rederiet som skall stå kostnaden för dessa undersökningar. Hur och i vilken omfattning undersökningarna skall utföras skall i övrigt anges i fartygens skyddsplaner. Först när skyddsutredningarna har slutförts för fartygen går det att säga i vilken omfattning kontroller skall genomföras och vilka krav på personalökningar detta kan medföra. Enligt beräkningar från branschen skulle kostnaderna för sjöfartsskyddet för ett lastfartyg i internationell fart bli ca 0,i en implementeringsfas (kostnader för utrustning, utbildning, skyddsutredning samt skyddsplan). Driftskostnaderna för t.ex. s.k. auditering, tillsyn och utbildning beräknas av branschen därefter till ca och fartyg. Den tidsåtgång som de nya bestämmelserna kan beräknas medföra för rederierna är omöjliga att beräkna och varierar stort beroende på rederiets storlek. En stor del av arbetet kommer dock att utföras i tiden före bestämmelsernas ikraftträdande. När reglerna träder i kraft är rederierna skyldiga att följa regelverket och kan straffas för överträdelser. Några alternativa lösningar för ett rederi som vill fortsätta sin verksamhet finns inte. Detta ställer krav på ett rederi att antingen börja förberedelser och göra en egen bedömning på grundval av det internationella regelverket av vilka konkreta krav som kan komma att gälla för det egna rederiet och dess fartyg, eller avvakta resultatet av författningsarbetet och de vidare utredningar och analyser som framför allt måste göra i samarbete med övriga myndigheter och i internationella fora. Ett rederi som väljer det första alternativet riskerar att göra investeringar som kanske inte kommer att krävas av myndigheterna. Ett rederi som väljer att avvakta ett nationellt regelverk och resultatet av myndigheternas vidare utredningar kan riskera att inte hinna genomföra alla ändringar på den korta tid som då kommer att stå till förfogande innan regelverket träder i kraft. Följden kan då i värsta fall bli att rederiets internationella trafik hotas. Hamnarna kommer att påverkas av det nya systemet för sjöfartsskydd. Påverkan kommer dock att vara mycket olika beroende på vilken typ av hamn det är fråga om, vilka hot eller risker som hamnen kan vara föremål för, dess storlek m.m. Konsekvenserna kan naturligtvis mildras om hamnen redan har ett säkerhetssystem av andra skäl än risken för terrordåd. Det skydd som skall skapas är dels fysiskt, dels systemmässigt. Det fysiska skyddet kan bestå i att ett område måste stängslas in, ankommande passagerare måste skiljas från avresande samt in- och utpassering kontrolleras. Ett systemmässigt skydd kan innebära att anläggningen måste ha kontroll över vad som faktiskt finns i hamnområdet i form av last och lastbärare. I bilaga 3 till EG- förordningen finns beskrivna i princip samtliga de åtgärder som kan tänkas behöva vidtas. Alla hamnanläggningar kommer inte att behöva vidta samtliga åtgärder, utan de skyddsutredningar som skall göras kommer att avgöra vilka åtgärderna blir. Hamnanläggningarnas arbete med att göra skyddsutredningar och däri bedöma hot- och riskbilden för anläggningen är en ny uppgift som säkert kan upplevas som komplicerad. Det är dessutom en som står till buds innan reglerna skall träda i kraft och tillämpas. Det är dels inte praktiskt möjligt för t.ex. att vara samtliga hamnanläggningar behjälpliga med att identifiera hot och risker, dels inte heller det faktiskt mest lämpliga. Varje enskild hamnanläggning känner givetvis bäst till sina individuella egenskaper vad gäller antal anlöp, typ av gods, leverantörer m.m., och är därför bäst lämpad att utföra sin egen skyddsutredning och därefter bedöma vilka åtgärder som bör vidtas. I bilagorna till EG-förordningen finns dessutom detaljerat föreskrivet vad som skall ingå i en skyddsutredning och skyddsplan vilket underlättar utarbetandet av dessa. Kostnaderna för de åtgärder som skall vidtas kan inte tillförlitligt beräknas. De kommer sammantaget troligen inte att bli obetydliga, men de kommer att variera beroende på den mognadsgrad hamnanläggningens säkerhets- och skyddsåtgärder redan har, anläggningens trafikmönster etc. Enligt uppgifter från branschen kan dock genomsnittskostnaderna för de fysiska åtgärder som en hamn kan komma att behöva vidta, i form av t.ex. staket, grindar och kontroll- och övervakning av skyddsområden uppskattas till ca . Den årliga driftkostnaden för skyddschef och övrig personal kan uppskattas till ca . Därutöver tillkommer kostnader för skyddsutredning, skyddsplan och initial utbildning av personal, vilka branschen uppskattar till ca . Dessa uppskattningar bygger på att hamnen kan använda befintliga staket, grindar och rutiner även i sjöfartsskyddets syfte. Den tidsåtgång som de nya bestämmelserna kan beräknas medföra för hamnanläggningarna är omöjliga att beräkna och varierar stort beroende på rederiets storlek. En stor del av arbetet kommer dock att utföras i tiden före bestämmelsernas ikraftträdande. En svårighet är också att definitionen av hamnanläggning är sådan att det i förväg knappast är möjligt att avgöra vilka hamnanläggningar som slutligen kommer att omfattas av reglerna. Enligt finns det ca 150 orter i som har anlöp av fartyg som kommer över yttre gräns, vilket är en indikation på att hamnanläggningar på den orten kan komma att omfattas. En kartläggning av samtliga hamnar har påbörjats, och mer aktuella uppgifter från pekar på att antalet hamnanläggningar som kan komma att omfattas av regelverket uppgår till mellan 200 och 250. Det finns dessutom möjlighet för staterna att undanta en hamnanläggning från regelverket om anläggningen endast tillfälligtvis utför tjänster åt fartyg i internationell trafik. Definitionen ger inte heller någon ledning i frågan om hur en hamnanläggning avgränsas rent geografiskt. En hamnanläggning är, som tidigare beskrivits, endast den del av en hamn där den direkta kontakten mellan fartyget och hamnen sker. De flesta av dessa frågor kommer att behöva lösas av de tillämpande myndigheterna på grundval av de skyddsutredningar som skall göras. I de bedömningarna avgörs även huruvida och vilka varv som kommer att omfattas av definitionen hamnanläggning. I inledningen av detta kapitel har nämnts den korta tid som är tillgänglig för utredning, analys och lagstiftning innan reglerna skall träda i kraft och tillämpas. När reglerna träder i kraft är hamnarna skyldiga att följa regelverket och kan straffas för överträdelser. Några alternativa lösningar för en hamnanläggning som vill fortsätta betjäna fartyg i internationell trafik finns inte, om inte hamnanläggningen har undantagits från bestämmelserna (regel 2.2 i bilaga 1 till EG- förordningen). Detta ställer krav på en hamn att antingen börja göra förberedelser och göra en egen bedömning på grundval av det internationella regelverket av vilka konkreta krav som kan komma att gälla för den egna anläggningen, eller avvakta resultatet av författningsarbetet och de vidare utredningar och analyser som framför allt måste göra i samarbete med övriga myndigheter och i internationella fora. En hamn som väljer det första alternativet riskerar att göra investeringar som kanske inte kommer att krävas av myndigheterna. En hamn som väljer att avvakta ett nationellt regelverk och resultatet av myndigheternas vidare utredningar kan riskera att inte hinna genomföra alla ändringar på den korta tid som då kommer att stå till förfogande innan regelverket träder i kraft. Följden kan då i värsta fall bli att hamnens internationella trafik hotas. Precis som rederierna föreslås hamnanläggningarna att bli tvungna att genomföra undersökningar av personer och egendom på ett helt annat sätt än vad som är fallet . Hamnanläggningarna skall stå för kostnaderna för dessa undersökningar. I vilken omfattning sådana undersökningar skall göras kommer förmodligen att variera i hög grad, beroende på t.ex. vilken hamnanläggning det är fråga om, vilken trafik som omfattas och vilken typ av gods som hanteras. Hur och i vilken omfattning undersökningarna skall utföras skall anges i hamnanläggningarnas skyddsplaner. Först när skyddsutredningarna har slutförts för hamnanläggningarna går det att säga i vilken omfattning kontroller skall genomföras och vilka krav på personalökningar detta kan medföra. Ändringar i detaljplaner, bygglov och övriga miljöprövningar Enligt 5 kap. 3 § (1987:10) skall kommunen i en detaljplan redovisa och till gränserna ange kvartersmark för bl.a. anläggningar för trafik, skydds- och säkerhetsområden samt vattenområden för bl.a. båthamnar. Områden för hamnverksamhet med skall således vara redovisade i hindrar att den del av regelverket om sjöfartsskydd utgörs av en ingår i vad som redovisas i detaljplanen som område för hamnverksamhet. Det är emellertid inte uteslutet att den nu aktuella regleringen av hamnanläggningar kan komma att kräva ändringar av en detaljplan eller i vissa fall t.o.m. antagande av en detaljplan. I förarbetena till (prop. 1985/86:1) anges nämligen att det är rimligt att trafikområden som t.ex. järnvägsområden delas upp i sådana delar som avses för spårsystem och bangårdar, delar som avses för godshantering, magasin eller upplag samt delar som avses för mer publika ändamål i form av väntsalar, restauranger och kontor med tillhörande ytor för biltrafik. Därutöver kan det behövas skyddsområden m.m. Dessa olika delar har helt olika miljöeffekter för omgivningen, och därmed bör planens utformning med hänsyn t.ex. till grannarnas intressen påverkas på olika sätt. Det är rimligt att samma synsätt gäller för hamnområden. Eftersom sjöfartsskyddet kan komma att kräva fysiska förändringar i många hamnar i form av t.ex. stängsel, lokaler för åtskiljande av kontrollerade respektive icke kontrollerade passagerare och gods, övervakningsanläggningar samt skyddsområden kan det inte uteslutas att vissa detaljplaner inte har en redovisning på den detaljnivå som krävs. Exempelvis skulle en skyddsutredning kunna resultera i att gods, proviant etc. skall placeras på ett annat ställe inom hamn(anläggning)en än tidigare, vilket om det t.ex. är fråga om bunkerolja kan få konsekvenser ur miljösynpunkt. Det får naturligtvis bedömas från fall till fall om de byggnadsåtgärder som kan behövas kräver bygglov eller bygganmälan eller om andra åtgärder och prövningar enligt annan miljölagstiftning aktualiseras när sjöfartsskyddet skall utformas i praktiken i hamnanläggningarna. 6.3.3.1Undersökning av personer och egendom Utgångspunkten för införandet och efterlevnaden av sjöfartsskyddet var att systemet skulle vara självfinansierande och inte leda till några merkostnader för myndigheterna, se avsnitt 5.1.9. Förutom att rederierna och hamnanläggningarna skall ansvara för att undersökningar av personer och egendom faktiskt genomförs innebär ovanstående att kostnaderna för sådana undersökningar skall betalas av rederierna och hamnanläggningarna. Detta gäller i den mån det är angivet i skyddsplanen att undersökning skall utföras samt i den omfattning som anges i skyddsplanen. Rederiet och hamnanläggningsinnehavaren bör kunna välja vem de vill anlita för de kontroller som skall vidtas vid skyddsnivå 1. Förutom att mot ersättning anlita vaktbolag kan rederiet eller hamnanläggningen också utse egen personal att utföra de rutinmässiga kontrollerna. Sådana personer skall dock enligt förslaget i avsnitt 5.1.4 vara förordnade av polismyndighet för att säkerställa att de har nödvändig utbildning för ändamålet och i övrigt är lämpliga för ett sådant uppdrag. Undersökningar som utförs av egen personal bör också ske under polismans ledning. Begreppet polismans ledning har behandlats i avsnitt 6.1.2. De åtgärder som skall betalas av ett rederi eller en hamnanläggningsinnehavare skall alltså vara angivna i skyddsplanen. Det är således de rutinkontroller på skyddsnivå 1 samt möjligen de utökade kontroller som kan förutses på de högre skyddsnivåerna som här är avsedda att kunna regleras. Vid en höjning av skyddsnivån kan dock naturligtvis polisen eller bedöma att ett behov finns av ytterligare undersökningar. Det föreslagna regelverket medger då att sådana undersökningar får utföras även utan att misstanke om brott föreligger. Det är emellertid inte rimligt att rederiet eller hamnanläggningsinnehavaren i ett sådant fall när det är fråga om åtgärder som polisen och vidtar inom ramen för dessa myndigheters normala kärnområde, skall betala dessa. Skulle det komma att krävas undersökningar i en omfattning som går utöver vad som är angivet i fartygets eller hamnanläggningens skyddsplan, bör denna kostnad stanna på myndigheten. Det är då i regel fråga om en sådan hotnivå vid vilken det åligger polisen och vissa fall att utföra polisiära uppgifter i vilket fall som helst, även utan en reglering om sjöfartsskydd. Det faktum att det enligt bestämmelserna i lagen om sjöfartsskydd åligger ett rederi eller en hamnanläggningsinnehavare att vidta kontrollåtgärder förtar således inte polisen eller från att fullgöra sitt normala arbete. Som har framgått i detta avsnitt föreslås att kroppsvisitation och annan undersökning skall få ske både i en hamnanläggning och ombord på ett fartyg. I det flesta fall, åtminstone på skyddsnivå 1, saknas dock anledning att undersöka personer eller gods både vid tillträdet till hamnanläggningen och dessutom vid ombordgåendet på fartyget. I punkt 9.15 i bilaga 3 till EG-förordningen rekommenderas att undersökningar av personer som vill ta sig ombord på fartyget lämpligast kan genomföras av hamnanläggningen i nära samarbete med fartyget och i fartygets omedelbara närhet. Detta torde också i många fall vara den lämpligaste lösningen, framför allt för passagerartrafik på fasta rutter. Det kan dock naturligtvis finnas situationer, t.ex. vid mindre frekvent godstrafik på små hamnar, för vilken kontrollen för det fartyg och den hamnanläggning som samverkar bättre och mer kostnadseffektivt kan utföras ombord på fartyget. Hur undersökningarna skall utföras får avgöras i det enskilda fallet genom överenskommelser mellan de inblandade parterna. Det är värt att påpeka att sådana undersökningar på sätt som nämns i punkt 9.15 i bilaga 3 till EG-förordningen inte fråntar hamnanläggningen skyldigheten att göra undersökningar i enlighet med sin egen skyddsplan. Frågan om hur kostnaderna för kontrollerna skall fördelas mellan fartyget och hamnanläggningen kan då lösas på avtalsrättslig väg genom t.ex. hamnavgifter eller nyttjanderättsavtal. 6.3.3.2Allmän bevakning av fartyg och hamnanläggningar Hur den övriga bevakningen av fartyg och hamnanläggningar skall upprätthållas får avgöras av det enskilda rederiet och den enskilda hamnanläggningsinnehavaren. Avgörande vid utformningen av skyddet är av vad som framkommit i skyddsutredningen men naturligtvis också av vilken skyddsnivå som är satt. Vid den normala skyddsnivån 1 skulle Prop. 2003/04:106 exempelvis bevakning genom bevakningsföretag antagligen kunna vara tillräckligt, precis som för vilket annat företag som helst. Vid högre skyddsnivåer skall en utökad bevakning ske enligt föreskrifter i skyddsplanen. Denna bevakning står rederiet respektive hamnanläggningsinnehavaren för, men polisen och kan naturligtvis inom ramen för sina polisiära uppgifter besluta om ytterligare åtgärder. 6.3.4Remissinstansernas synpunkter avseende finansiering och andra konsekvenser Hamnar, Tull-Kust, , , och Föreningen har med olika formuleringar ansett att staten bör stå helt eller delvis för kostnaderna för sjöfartsskyddet. Regeringen anser att sjöfartsskyddet bör hanteras på samma sätt som luftfartsskyddet, dvs. att den som skyddas också står för kostnaderna. Det första skälet för att införa de nya reglerna är att skydda människoliv mot brottsliga handlingar. Det gäller passagerare, sjöfarare, hamnpersonal m.fl. Det andra skälet till att staten valt att införa regelverket är att stärka den svenska sjöfartsnäringens möjligheter att bedriva internationell sjötrafik och vara del av det internationella handelssystemet. Oavsett vilken väg väljer att gå kommer vår omvärld att införa regelverket. Regeringen vill inte riskera att svenska handelsfartyg och hamnanläggningar hamnar utanför de internationella handelsströmmarna. Regelverket får inte tolkas som att det skulle sakna mervärde och bara innebära onödiga merkostnader, utan såväl sjöfartsnäringen som passagerare och andra berörda kommer att dra fördelar av de nya reglerna. Regeringen anser därför att den som skyddas och därtill drar handelsfördelar av systemet också bör stå för de kostnader som systemet kommer att innebära. Reglerna om sjöfartsskydd kommer att påverka anställda och annan personal inom sjöfarten på många sätt. Vid utarbetandet av de nya reglerna inom IMO diskuterades också t.ex. frågan om sjöfarares personliga integritet och rättigheter, liksom frågan om krav på identitetshandlingar för sjömän. I samband med att reglerna om sjöfartsskydd antogs vid antogs också en rad konferensresolutioner om det vidare arbetet med sjöfartsskyddet i olika sammanhang. IMO:s konferensresolution 8 gäller t.ex. samarbete med som syftar till att ta fram identifikationshandlingar för sjöfarare. Arbetet vid nämnda konferens har lett till en ny konvention (nr 185) om sjömäns identitetshandlingar, som reviderar konvention (nr 108) och innebär i korthet att man har kommit överens om en standard för ett internationellt , baserat på fingeravtryck, som kommer att utfärdas för världens sjöfolk. Cirka 1,2 miljoner ombordanställda berörs av detta. I punkt 4.18 i bilaga 3 till EG-förordningen uppmanas konventionsstaterna att ge ut identifikationsdokument för de inspektörer som skall ha rätt att borda fartyg i sin tjänsteutövning. Bestämmelsen är enligt artikel 3.5 i EG-förordningen bindande. I är det som kommer att bli ansvarigt för uppgiften. Sjömännens konventionsbundna rätt att gå iland oavsett var fartyget befinner sig har av flera intressegrupper ansetts hotad i och med det nya regelverket. Det förutspås att vissa stater kommer att ta det nya regelverket till grund för att vägra sjömän att gå iland. och () har uttryckt oro för sjömännens välfärd och sociala miljö och anfört att t.ex. HKF måste ges tillträde till fartygen på ett enkelt och effektivt sätt. Regeringen erinrar om punkterna 10 och 11 i preambeln till bilaga 2 och 3 till EG-förordningen. I punkt 10 anges att ingenting i koden skall tolkas eller tillämpas på ett sätt som strider mot de grundläggande rättigheter och friheter som är fastslagna i internationella avtal, särskilt sådana som rör sjöfarare och flyktingar, som t.ex. deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt andra internationella standarder för sjöfolk och hamnarbetare. Enligt punkt 11 skall konventionsstaterna, när de godkänner skyddsplaner, ta vederbörlig hänsyn till det faktum att fartygspersonal lever och arbetar på fartyget och behöver få komma iland och få tillgång till landbaserade välfärdssystem, inklusive läkarvård. I punkten hänvisas också till konvention om underlättande för sjöfart, enligt vilken besättningsmedlemmar skall tillåtas gå iland när alla formaliteter rörande fartyget är avklarade och det inte finns någon anledning med hänsyn till den allmänna hälsan eller säkerheten att vägra besättningen att gå iland. Även i konferensresolution nr 11, som antogs i samband med regelverket om sjöfartsskyddet, hänvisas till denna viktiga mänskliga aspekt av sjöfarten, dvs. att möjligheten att få gå iland är ett viktigt inslag i sjöfararnas välfärd som därför också indirekt bidrar till en säkrare sjöfart och renare hav. Enligt resolutionen uppmanas konventionsstaterna starkt att vid genomförandet av sjöfartsskyddet beakta att det krävs särskilt skydd av sjöfararnas rättigheter inklusive rätten att gå iland. Stater och andra intressenter uppmuntras också att rapportera till IMO om genomförandet av sjöfartsskyddet någonstans har medfört att nämnda rättigheter har inskränkts. Någon anledning att särskilt reglera denna fråga i detta sammanhang finns inte. Vid utarbetandet av författningsförslagen har tagits hänsyn till de förhållanden och rättigheter som har redogjorts för i detta avsnitt. Den största inskränkningen av sjöfararnas rättigheter är naturligtvis skyldigheten att utan misstanke om brott underkasta sig och sin egendom undersökning på ett fartyg eller inom en hamnanläggning, se Även om möjligheten att undersöka personer och egendom Prop. 2003/04:106 i första hand kan antas komma att utnyttjas avseende passagerare och visst gods, innebär denna reglering naturligtvis ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten även för ombordanställda och anställda i hamnanläggningar. Det har dock ansetts att denna möjlighet, liksom motsvarande reglering inom luftfarten, är en viktig komponent för att uppnå nödvändigt skydd. Hur omfattande kontroller en stat kommer att genomföra på andra länders fartyg och dess besättning kan också antas komma att bero på hamnstatens bedömning av hur flaggstaten har genomfört sjöfartsskyddet. Det kan förmodas att fartyg tillhörande stater som snabbt och effektivt genomför regelverket samt tillämpar det korrekt och på ett väl avvägt sätt kommer att utsättas för mindre rigorösa kontroller och förbud av olika slag, än fartyg registrerade i stater som inte har genomfört systemet eller inte bedöms som lika säkra ur skyddssynpunkt. Ett fartyg vars flaggstat ökat kontrollen av sitt eget sjöfolk och sin egen hamnpersonal kan således antas komma att behandlas mer gynnsamt av en hamnstat.