prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — anser vidare att den föreslagna ömsesidighetsregleringen i praktiken är onödig och kan slopas, men att det är viktigt att komma till- rätta med de problem som ligger bakom förslaget. i (LO) anser att möjligheten till cabotage skall begränsas till före- tag vars länder har öppnat upp sin marknad för motsvarande trafik inom sina gränser. LO och anser även att det är nödvändigt att närmare definiera cabotage. tillstyrker förslaget om krav på ömsesidighet vid cabotage. påpekar att bestämmelserna om marknadstillträde är otydliga. anser att om avsikten är att reglera huvud- principer om etableringsfrihet och konkurrens bör detta tydligt komma till uttryck i lagen såsom riktlinjer för tilldelningsförfarandet. Föreningen anser att ett krav på ömsesidighet vid cabotage inte behöver finnas för del. Rätten för auktoriserad sökande att ansöka om tågläge tillstyrks av de flesta remissinstanser som yttrar sig i frågan. En del påpekar dock att myndigheten vid beviljandet av auktori- sation måste vara noggrann för att undvika mindre seriösa aktörer. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: stöder att ömsesidigheten uttryckligt anges vad gäller cabotage. vidhåller sin kritik mot kra- vet på ömsesidighet. Skälen för regeringens förslag: De ändringar i direktiv /440 som gjorts genom direktiv /12/EG utvidgar rätten att trafikera järnvägs- nät i gemenskapen för järnvägsföretag som utför internationella gods- transporter. , fram till och med , utvidgas tillträdesrätten till att omfatta det s.k. transeuropeiska järnvägsnätet för godstransporter. De järnvägslinjer som ingår i detta nät framgår av kartorna i bilaga I till det ovan nämnda direktivet. Tillträdes- rätten omfattar även järnvägsspår till vissa terminaler och hamnar samt anslutningslinjer till och från dessa. Efter skall, enligt direktivet, tillträdesrätten omfatta hela det europeiska järnvägsnätet. Järnvägsföretag med säte i EES-stat eller skall således från direktivens ikraftträdande och fram till få tillträde till de svenska delarna av det transeuropeiska järnvägsnätet för inter- nationella godstransporter. Efter detta datum skall järnvägsföretagen ha tillträde till hela det svenska järnvägsnätet när de utför internationella godstransporter. som tillträdesrätten vidgas på detta sätt före- skriver direktiv /14/EG att medlemsländer får låta andra än järn- vägsföretag ansöka om infrastrukturkapacitet. På statens spåranläggningar har järnvägsföretag med säte i rätt att bedriva järnvägstrafik. Redan etablerad trafik har dock företräde på vissa delar av spåranläggningarna och där får nytillkommande trafik endast förekomma om den inte innebär en påtaglig försämring för den Denna regel torde inte ha tillämpats i någon nämnvärd utsträckning, vilket innebär att den svenska järnvägsmarknaden kan sägas vara öppen för nationella godstransportföretag. Tillträdet till järnvägsinfrastrukturen är däremot begränsat för inter- nationella järnvägsföretag. Internationell sammanslutning av järnvägs- företag med säte i EES-stat eller har trafikeringsrätt på statens spåranläggningar för såväl person- som godstrafik. Rätten gäller enbart genomgående trafik mellan de EES-stater eller där företagen har sitt säte. Därutöver har järnvägsföretag med säte i EES-stat eller trafikeringsrätt för internationella kombinerade godstransporter på sta- tens spåranläggningar. På andra delar av det svenska järnvägsnätet har internationell sammanslutning av järnvägsföretag samt internationell kombinerad godstransport motsvarande trafikeringsrätt med undantag för järnvägsföretag med säte i . Trafikeringsrätten för internationella järnvägsföretag utgör del av införlivandet av direktiv /440/EEG. Sve- rige medger utöver vad detta direktiv kräver järnvägsföretag med säte i annan EES-stat eller rätt att trafikera de svenska delarna av de europeiska järnvägskorridorerna. Vilka dessa korridorer är framgår av det avtal som /Tågtrafikledningen träffat med ett antal andra infrastrukturförvaltare i . Samarbetet grundar sig på ett initiativ från Europeiska kommissionen om vidgat tillträde på frivillig grund (98/C95/06) och ett s.k. gentlemens agreement 1997 mellan transportministrarna inom EU, följt av en ministerdeklaration . De ändrade gemenskapsreglerna medför att ett järnvägsföretag som bedriver godstrafik från till kommer att ha tillträde till i princip hela det svenska järnvägsnätet. Ett järnvägs- företag som bedriver trafik från till har däremot inte motsvarande tillträdesrätt. Detta följer av regler om anslutningslinjer med ett tillägg beträffande tillträdet till dessa om av den samman- tagna transportsträckans längd. Med hänsyn till att tolkningen av direkti- vens regler kan få olika resultat för olika stater anser regeringen att det bör införas regler som tillåter att järnvägsföretag från annan EES-stat eller kan utföra internationell godstrafik på hela det svenska järnvägsnätet. Det finns inga skäl för svenskt vidkommande att avvakta till 2008 med att öppna den del av marknaden som ligger utanför det transeuropeiska järnvägsnätet såsom det definieras i direkti- ven. Rätten till tillträde till det transeuropeiska järnvägsnätet omfattar även vissa tjänster. I artikel 5 i direktiv /14/EG och bilaga II till samma direktiv anges vilka tjänster som skall tillhandahållas. Tillgång till gods- terminaler och tjänster som tillhandahålls i detta sammanhang ingår. Om infrastrukturförvaltaren erbjuder en sådan tjänst skall den på begäran till- handahållas alla på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor. En fråga i sammanhanget blir hur man på ett för alla parter tillfreds- ställande sätt reglerar tillträde till privata anläggningar. Den som har investerat i en anläggning måste ha rätt att utnyttja den och någon form av skyddsregler kommer att behövas. Grundtanken är att även andra skall ges rätt att, i förekommande fall enligt avtal och mot ersättning, använda anläggningen. har järnvägsföretag som ingår i internationella sammanslutningar samt järnvägsföretag som bedriver internationell kombitrafik tillträde till industri- och hamnspår samt olika former av terminalspår där flera trafikutövare kan ha intresse av att trafikera enligt lagen (1996:756) om tilldelning av spårkapacitet (prop. 1996/97:157 s. 10). Tågtrafikledningen har genom lagen tilldelats uppgiften att han- tera kapacitetstilldelningsprocessen och att kontrollera att de avgifter spårinnehavaren tar ut inte är diskriminerande. Enligt regeringsbeslutet om gemensamma funktioner har Tågtrafikledningen fått i upp- gift att fastställa tider för tillträde till terminalernas spår- och lastnings- anläggningar. De nya direktiven ger endast rätt att utföra internationell godstrafik. Cabotage, dvs. tillträde för utländska järnvägsföretag till de nationella godsmarknaderna genom rätt att transportera gods som både lastas och lossas inom landet ingår inte. Rätt till cabotage i bör dock med- ges utländska järnvägsföretag. Det ligger i linje med svenska strävanden om öppna europeiska marknader. De nordiska infrastrukturförvaltarna har uttryckt en önskan om en liberaliserad gemensam nordisk gods- transportmarknad på järnväg. Det är angeläget att en sådan marknad kommer till stånd . Vidare kan det utgöra ett incita- ment för att påbörja den liberalisering som är nödvändig även i andra EES-stater liksom i . som ett omfattande reformarbete pågår för att stegvis öppna järnvägsmarknaden i finns det emellertid starka krafter som ver- kar i motsatt riktning. Tendensen på den europeiska järnvägsmarknaden är att de stora järnvägsföretagen blir ännu större på bekostnad av de mindre. Mot denna bakgrund bör rätten till cabotage förenas med en ömsesidighetsprincip. Cabotage bör medges i endast om motsva- rande rätt medges ett svenskt järnvägsföretag i annat EES-land eller . En sådan reglering tillämpas i fråga om marknads- tillträdet i . Enligt yttrande från rådets juridiska avdelning står det medlemsstaterna fritt att använda åtgärder för ömsesidighet i avsak- nad av gemenskapslagstiftning som ger villkoren för det utökade marknadstillträdet. Ett argument emot att tillämpa principen om ömsesidighet är att det går att kringgå en sådan regel genom att skaffa säte i . Det kan emellertid under en övergångstid finnas ett behov att skydda svenska företag på järnvägsmarknaden eftersom den ännu inte kan anses utgöra en del av gemenskapens inre marknad. Det är även så att om marknaden en gång har öppnats så finns inte möjlighet att senare göra inskränk- ningar medan motsatsen är möjlig. Den lösning som föreslås bör på ersättas med en helt öppen marknad för godstransporter på järnväg. Ny gemenskapslagstiftning om öppning av gemenskapens järn- vägsnät för cabotage är nära förestående. Det kommer dock att dröja innan denna lagstiftning skall vara genomförd av medlems- staterna. En trafikutövare i har rätt att ansöka om tågläge. Begrep- pet trafikutövare har inte någon enhetlig innebörd i svensk rätt. Enligt förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar omfattas även en trafikhuvudman av begreppet. I lagen om tilldelning av spårkapacitet däremot definieras trafikutövare som varje privat eller offentligt företag vars huvudsakliga verksamhet är gods- eller passagerarbefordran på spåranläggningar och som disponerar dragfordon för denna trafik. Enligt direktiven skall järnvägsföretag med tillstånd ha rätt att ansöka om tåg- Direktiven ger därutöver medlemsstaterna möjlighet att tillåta även Prop. 2003/04:123 köpare av järnvägstransporttjänster att delta i tilldelningsförfarandet. I begreppet sökande i direktiven kan även ingå fysisk eller juridisk per- son som har ett allmännyttigt eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet, som t.ex. myndigheter, befraktare, speditörer samt operatörer för kombinerade godstransporter. har under direktivens framtagande verkat för att införa en möjlighet för annan än järnvägsföretag att organisera järnvägstrafik. En sådan rätt bör införas i för andra än järnvägsföretag med licens, t.ex. logistik- organisationer, befraktare och speditörer med säte i . Direktiv /14/EG lämnar till varje medlemsstat att bestämma om och i vilken utsträckning andra än järnvägsföretag får organisera järnvägstrafik. Rät- ten för utländska företag att organisera trafik bör tillsvidare begränsas till företag i länder som inför motsvarande rättigheter i sin lagstiftning. Motiven för detta är desamma som för rätten att utföra cabotage. Enligt direktiv /14/EG kan infrastrukturförvaltaren ställa krav på företag med auktorisation som ansöker om infrastrukturkapacitet för att se till att berättigade förväntningar om framtida intäkter och utnyttjande av infrastrukturen säkerställs. De krav som ingår i auktorisationen fram- går av avsnitt 11.4. Direktiv /14/EG innehåller förbud mot handel med infrastrukturkapacitet. Undantag från förbudet gäller enbart för överlåtelse från sökande som inte är järnvägsföretag vilken kan vidare- fördela tilldelad kapacitet till det järnvägsföretag som skall utföra trafi- ken. En tillämpning av de nya reglerna innebär att den som ansöker om infrastrukturkapacitet också kommer att vara den som ytterst ansvarar för trafiken. 14Tilldelning och utnyttjande av infrastruktur- kapacitet och tjänster Allmänt om tilldelning av infrastrukturkapacitet Regeringens förslag: En infrastrukturförvaltare skall till den som ansökt om infrastrukturkapacitet och har rätt att utföra eller organisera järn- vägstrafik tilldela infrastrukturkapacitet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt i enlighet med EG-direktivens principer. eller organiserar järnvägstrafik skall inte, annat än undantagsvis och efter särskilt beslut, få tilldela infrastrukturkapacitet eller fastställa infra- Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- I utredningen föreslås dock inget uttryckligt förbud för den som utför eller organiserar järnvägstrafik att tilldela infrastrukturkapacitet eller fastställa infrastrukturavgifter. Remissinstanserna: Remissinstanserna har i huvudsak inga invänd- ningar mot utredningens förslag till infrastrukturförvaltarens roll i kapa- och A-banan projekt anser att EG-direktivens förbud mot att förena ansvar för järnvägstransporter med ansvar för tilldelning av infrastrukturkapacitet och fastställande av avgifter inom ramen för en organisation inte får tolkas alltför snävt. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I förslaget angavs dock att ett beslut om undantag skall kunna förenas med villkor. Remissinstanserna: Remissinstanserna erinrar inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Infrastrukturförvaltarens primära uppgift, i en vertikalt separerad järn- vägsmodell (dvs. där infrastrukturorganisationen är åtskild från trafik- verksamheten) som den svenska, är att svara för framkomlighet på järn- vägsnätet avseende den trafik för vilken organisatörer och utförare av järnvägstrafik (sökande) ansöker om infrastrukturkapacitet. Uppgiften består dels av att vidmakthålla och utveckla den fysiska infrastrukturen, dels av att planera och tilldela framkomlighet för järnvägstrafiken i syfte att förebygga kollisioner och trafikstockningar. Slutligen övervakar också infrastrukturförvaltaren att trafiken bedrivs i enlighet med den pla- nerade användningen av infrastrukturen. Uppstår störningar i trafiken skall infrastrukturförvaltaren vidta åtgärder för att återställa den till pla- nerad drift. Planeringen av framkomlighet tar sig uttryck i tilldelning av s.k. infra- strukturkapacitet, oftast i form av tåglägen. Ett tågläge definierar ett tågs planerade förflyttning på infrastrukturen i tiden och rummet. Direktiv /14/EG anger i artikel 20 som grundprincip att sökandenas önskemål om infrastrukturkapacitet skall ligga till grund för tilldelningen. Det bakomliggande motivet anges i ingressen till direktivet (ingresspunkt 7) vara att en effektiv användning av järnvägsinfrastrukturen leder till minskade transportkostnader för samhället. Kapacitetstilldelning enligt de sökandes önskemål antas med andra ord leda till samhällsekonomisk effektivitet. Den centrala frågan är hur infrastrukturförvaltaren, i egen- skap av ansvarig för framkomligheten på järnvägsnätet, skall hantera sökandena och deras framkomlighetsönskemål vid eventuella kapacitets- konflikter. I en ansökan om infrastrukturkapacitet framgår oftast bara vilket fram- komlighetsalternativ som sökanden i första hand efterfrågar för sina tåg. Sökandens förstahandsalternativ får antas motsvara den mest effektiva användningen av dennes egna produktionsresurser i förhållande till transportkundernas krav. Det finns oftast en mycket stor mängd andra, om än mindre lönsamma, framkomlighetsalternativ för tågen. Var för sig har varje sökande svaga incitament att upplysa infrastrukturförvaltaren om dessa alternativ. Var gränserna för efterfrågan på framkomlighet för varje tåg går har i utgångsläget därför infrastrukturförvaltaren oftast inte kännedom om. Direktivet är antaget med beaktande av att det är viktigt att infra- strukturförvaltarna ges största möjliga flexibilitet vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet som sökandenas rimliga krav på fram- komlighet tillgodoses (ingresspunkt 18). Infrastrukturförvaltarens kapa- citetsfördelningsmodell måste dock utformas på ett sätt som ger järn- vägsföretag och andra trafikorganisatörer möjligheter att fatta rationella beslut (ingresspunkt 13). Två olika typer av verktyg kan användas för att förebygga och lösa upp kapacitetskonflikter avgifter och prioriteringskriterier. Dessa verktyg kan användas på två principiellt olika sätt. Antingen kan infrastruktur- förvaltaren ensidigt på grundval av prioriteringskriterier eller sökandes betalningsvilja bestämma vilken framkomlighet varje sökande berörd av en kapacitetskonflikt skall få, eller också kan infrastrukturförvaltaren i samverkan med berörda sökande försöka finna lösningar som är accep- tabla för alla parter. Det senare arbetssättet bygger på att infrastruktur- förvaltaren använder sig av den styreffekt som avgifter och för- publicerade prioriteringskriterier alltid har på sökandes kapacitetsefter- frågan. En annan variant som diskuterats i utredningen är att använda avgifter inom ramen för särskilt utformade och av infrastruktur- förvaltaren kontrollerade budgivningsprocesser. Denna tilldelnings- modell bygger på att sökandena med hjälp av IT-baserade optimerings- och kommunikationsverktyg själva föreslår och successivt justerar utformningen av kapacitet för sina tåg och värderar denna i kronor och öre. Processerna pågår intill dess alla kapacitetskonflikter lösts upp. Direktivets bestämmelser anger inte vilka verktyg en infrastruktur- förvaltare skall använda. Artikel 22 anger dock att om prioriterings- kriterier eller särskilda knapphetsavgifter enligt artikel 7.4 används, så skall infrastrukturförvaltaren i normalfallet inte nyttja dessa som grund för ensidiga beslut om tilldelning förrän i ett sent skede i tilldelnings- processen. Först efter att möjligheterna att lösa upp eventuella kapaci- tetskonflikter i frivillig samverkan uttömts bör infrastrukturförvaltaren enligt artikel 22 förklara den del av infrastrukturen överbelastad under de tidsperioder som omfattas av kapacitetskonflikterna. Infrastruktur- förvaltaren får först därefter fatta ensidiga beslut om tilldelning grundade på sökandenas betalningsvilja eller på prioriteringskriterier. I undantagsfall får infrastrukturförvaltaren förklara infrastrukturen överbelastad redan tidigt i tilldelningsprocessen. Kravet är då enligt arti- kel 22 att kapacitetsbrist kan förväntas på en viss del av infrastrukturen. Med överbelastad infrastruktur avses enligt artikel 2 c en del av en infra- struktur där efterfrågan på infrastrukturkapacitet inte helt kan tillgodoses under vissa perioder ens efter en samordning av olika ansökningar om kapacitet. Möjligheten att i förväg förklara infrastruktur överbelastad är således mycket begränsad. Direktivets avgiftskapitel reglerar detaljerat hur avgifter får utformas. Ett viktigt motiv bakom bestämmelserna är att uttag av infrastruktur- avgifter inte motverkar ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Inom ramen för dessa bestämmelser är det enligt rege- ringens bedömning möjligt att utforma infrastrukturavgifterna i syfte att medge en effektiv kapacitetstilldelning med utgångspunkt i sökandenas önskemål om framkomlighet och ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Direktivet innehåller få bestämmelser om utformning av prioriterings- kriterier. I artikel 22.4 anges dock att medlemsstaterna får reglera verk- tygen för tilldelning i syfte att säkerställa utvecklingen av adekvata transporttjänster. Som exempel anges allmännyttiga transporttjänster och godstransporter på järnväg. Väljer en medlemsstat att använda sig av möjligheten att reglera principerna för prioritering av trafik utifrån en ansats med inslag av samhällsekonomiskt effektivitetstänkande får den också garantera infrastrukturförvaltare ersättning för eventuell inkomst- förlust som sammanhänger med krav på tilldelningens resultat beträf- fande vissa typer av trafiktjänster. Denna bestämmelse motiveras av att ett mer samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen inte nödvändigtvis leder till en företagsekonomiskt optimal användning av ett järnvägsnät. Enskilda ägare av järnvägsnät bör därför kunna kompense- ras av staten i de fall kravet på samhällsekonomiskt effektivt nyttjande av infrastrukturen leder till företagsekonomisk förlust för dessa personer. Enligt artikel 22.5 skall vidare betydelsen av godstrafiktjänster och särskilt internationella sådana beaktas när prioriteringskriterier bestäms. Denna bestämmelse motiveras av att inrättandet av det transeuropeiska järnvägsnätet för godstransporter blir verkningslöst om internationella godstransporter ges så låg prioritet att de i praktiken inte kan nyttja detta nät på ett lönsamt sätt. Regleringen av kapacitetstilldelning har också ett starkt samband med regleringen av tillträdet till marknaden för järnvägstransporter. För järn- vägens del är, med undantag för internationella järnvägstransporter, marknadstillträdet oreglerat i EG-rätten. Kravet på samhällsekonomisk effektiv tilldelning och kraven på prioriteringskriterier och avgifter måste tolkas mot denna bakgrund. Prioriteringskriterier behöver därför bara utformas i syfte att kunna skilja mellan trafiktyper som har rätt att trafi- kera infrastrukturen. Om infrastrukturförvaltaren inte använt sig av sin rätt att inskränka marknadstillträdet för sökande att bedriva viss typ av trafik på järnvägsnätet, t.ex. godstrafik, får denne enligt artikel 24 ändå reservera viss del av järnvägsnätet i syfte att ge vissa trafiktyper företräde till nyttjande. Denna rätt kan betraktas som en särskild sorts prioriterings- kriterium. Rättigheten är nämligen villkorad med att kapacitet som åter- står när företräde getts till den trafik som åtnjuter prioritet på den aktuella delen av nätet skall fördelas till sökanden som önskar bedriva andra typer av trafik på denna infrastruktur. Möjligheten att på detta sätt reservera vissa delar av järnvägsnätet kan endast utnyttjas om det finns lämpliga alternativa linjer för den trafik som inte kan göra anspråk på företräde. Utformningen av prioriteringskriterier bör enligt regeringens mening ta sin utgångspunkt i att tilldelningen av kapacitet bör åstadkomma lägre transportkostnader för samhället. Prioriteringskriterier bör därför inte få utformas på ett sådant sätt att s.k. grandfathers rights skyddas. Sammanfattningsvis skall alltså tilldelning av infrastrukturkapacitet på järnväg omfattas av ett krav på samhällsekonomisk effektivitet. Ett sådant krav ligger i linje med gällande transportpolitiska beslut rörande prissättning av utnyttjandet av transportinfrastruktur. Det ligger också i linje med det faktum att så gott som all utveckling av det svenska järn- vägsnätet sker på grundval av samhällsekonomiska bedömningar. Prio- riteringskriterier och i förekommande fall avgifter syftande till använd- ning i tilldelningsprocessen skall därför utformas i syfte att användas inom ramen för tilldelning av kapacitet som medger ett samhälls- ekonomiskt effektivt nyttjande av infrastrukturen. Detta kan medföra vissa problem för förvaltare av nät som huvud- sakligen består av anslutnings-, terminal- eller industrispår och som mer sällan utnyttjas av flera organisatörer eller utförare av järnvägstrafik respektive trafiktyper. I praktiken uppstår dock sällan kapacitetsbrist på dessa nät, varför kravet på samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande knappast kommer att föranleda dem ekonomiska förluster. I de fall järn- vägsnäten är av mer betydande omfattning eller betjänar mer betydande trafikströmmar delfinansierar ofta staten utvecklingen och vidmakt- hållandet av infrastrukturerna ifråga. Staten kan beträffande dessa järn- vägsnät kräva att kapacitetstilldelningen skall regleras på samma sätt som på den statligt ägda infrastrukturen. Sådana bestämmelser finns införda i t.ex. det avtal som reglerar förhållandet mellan staten och ägarna av . Det kan vidare anses onödigt administrativt betungande att ålägga för- valtarna av denna typ av järnvägsnät uppgiften att utforma prioriterings- kriterier som skall leda till att tåg med större samhällelig nytta prioriteras vid kapacitetskonflikter. Denna olägenhet bör enligt regeringens mening kunna hanteras genom att får i uppdrag att vid behov hjälpa mindre förvaltare att utforma lämpliga prioriteringskriterier. För alla förvaltare av järnvägsnät gäller härutöver slutligen att använd- ning av prioriteringskriterier eller avgifter i tilldelningsprocessen inte får leda till diskriminering av någon som har rätt att utföra eller organisera järnvägstrafik på berört järnvägsnät. Enligt artikel 2 h i direktiv /14/EG får infrastrukturförvaltarens upp- gifter tilldelas olika organ eller företag.