prop · GR03168 · 2004-06-01 00:00:00 — Med förberedande rättsakter avses alla dokument från de olika stadierna i lagstiftningsprocessen och budgetförfarandet. Användaren kan via ämnesområdet Förberedande rättsakter följa lagstiftningsförfarandet via Kommissionens lagförslag, olika resolutioner och yttranden för en viss rättsakt tills den slutligen antas. Under Rättspraxis hittar man avgöranden, första- instansrättens avgöranden, domstolens yttranden och generaladvokatens förslag till avgöranden. Länken Parlamentsledamöternas frågor inne- håller skriftliga frågor, muntliga frågor och frågor som ställs under frågestunden och texterna avser de två senaste valperioderna. Slutligen innehåller länken Dokument av allmänt intresse dokument från Euro- peiska kommissionen i vilka institutionen avger ett yttrande i en fråga av allmänt intresse för gemenskapen. Den innehåller bl.a. vitböcker, med- delanden, rapporter, grönböcker och kommissionens arbetsdokument. De grundläggande tjänsterna och sökfunktionerna i EU:s rättsdatabaser är som nämnts tillgängliga utan avgift. Allmänheten är målgrupp för den delen av portalen. För mer avancerade tjänster och sökfunktioner, s.k. mervärdestjänster, tar unionen betalt. Avslutningsvis kan i denna del nämnas att kommissionens general- sekretariat har utvecklat ett nytt system för elektronisk underrättelse om nationella åtgärder för att genomföra direktiv. Systemet är tänkt att tas i bruk . Målgruppen för mervärdestjänsterna är yrkesmässiga användare såsom jurister, offentlig förvaltning, förlag etc. Betaltjänsterna svarar för närmare hälften av kostnaderna för att utveckla och driva portalen. För att göra portalen mer attraktiv har unionen ansett att det mervärde, som användarna förväntas betala för, skall vara tydligt och väldefinierat och måste utvecklas fortlöpande. Det läggs alltså stora resurser på att Skr. 2003/04:168 förbättra och marknadsföra den delen av portalen. Den avgiftsbelagda delen under ingångssidan benämns Celex Meny och Celex Expert och dessa tjänster har bättre prestanda och tillgäng- lighet än de i den avgiftsfria delen. De innehåller också avancerade sökfunktioner. Man kan göra kombinerade sökningar med olika sökkriterier och på så sätt begränsa sökningen till ett hanterbart antal träffar. Man kan också gå tillbaka ett eller flera steg i sökhistorien. Det är också möjligt att söka på datum för offentliggörande, datum för antagande, datum då rättsakten upphör att gälla, typ av förfarande i domstolen och namn på ledamot i som självständiga sökkriterier men det går också att kombinera dessa. De avgiftsbelagda tjänsterna erbjuder användarna möjligheter till visning och export av databasens kompletta innehåll. Uppgifterna kan också vidarebehandlas för att t.ex. skapa listor eller ta med texten i publikationer och de kan också skickas via e-post. Betalande användare har tillgång till ett stort antal handledningar, bruksanvisningar och hjälpfunktioner, som uppdateras. Det finns även tillgång till en bemannad hjälptjänst. Det planeras för att skicka ut ett nyhetsbrev via e-post till betalande kunder. Nyheterna kan omfatta kortfattad information om ny lagstiftning, nya förslag, ny rättspraxis och andra viktiga dokument med länkar till de aktuella dokumenten. Det finns också möjlighet för användarna att skapa särskilda profiler som innebär att man registrerar ett särskilt ord eller en ämneskod. Så snart ett dokument offentliggörs som innehåller det ordet eller ämneskoden, får användaren ett meddelande om det. Det kan exempelvis gå till så att användaren matar in numret på ett mål i domstolen och sedan får ett meddelande varje gång ett nytt dokument med anknytning till målet offentliggörs. En funktion som planeras är att erbjuda storkunder direkt anslutning från egna nät, vilket skulle innebära att kunderna inte behöver mata in användar-ID och andra uppgifter för att komma in på nätet. Man planerar också att utvidga databasen med intressant information exempelvis om publicerade böcker, artiklar och undersökningar om tolkning av lagstiftning och rättspraxis. Europeiska unionens publikationskontor har hand om det konkreta arbetet med rättsinformationen inom unionen och ansvarar även för EU:s rättsdatabaser. Publikationskontoret informerar om utvecklingen och rådgör om det fortsatta arbetet med den rådsarbetsgrupp inom EU som arbetar med rättsinformationsfrågor, Working Party for Processing. Informationsutbyte sker vanligen en gång per halvår. Arbetsgruppen är en av rådets ordinarie arbetsgrupper och har verkat . reviderades och definierades arbetsgruppens mandat. Enligt det mandat som gäller skall arbetsgruppen arbeta bl.a. med frågor som rör i huvudsak två olika områden. För det första skall arbets- gruppen organisera spridningen av EG-rätten via olika databaser och för det andra utgöra en funktion för utbyte av erfarenheter och tankar i syfte att sprida nationella rättsregler i elektroniska rättsinformationssystem. En annan uppgift för rådsarbetsgruppen är att skapa mer enhetliga Skr. 2003/04:168 rutiner så att uppgifter från nationella databaser och gemenskapens databaser blir mer tillgängliga för medborgarna. Det kan handla om utveckling av tillämplig lagstiftning och reglering, men också om kompabilitet mellan datasystemen, villkor för prissättning och förbindel- ser mellan den offentliga och den konkurrensutsatta sektorn. 3.4Planer för det fortsatta arbetet med EU:s rättsdatabaser har rättsinformationsarbetet inom EU huvudsakligen handlat om att skapa den ingångsportal till rättsdatabaserna som har beskrivits under avsnitt 3.1. När nu detta arbete har färdigställts planeras för att gå vidare med andra projekt som syftar till att genom rättsdata- baserna få bättre möjligheter att ta del av nationella och internationella rättskällor. Det är i huvudsak två olika projekt som pågår på rätts- informationsområdet. Det ena projektet, som benämns EULEX 3, består i att skapa länkar mellan Europeiska unionens rättsdatabaser och med- lemsländernas rättsdata på så sätt att det skall gå att söka från unionens rättsdatabaser och i de nationella databaserna hitta var en viss bestäm- melse i ett direktiv har genomförts. Det är endast sådana nationella databaser där informationen tillhandahålls gratis som är intressanta för projektet. Projektet genomförs successivt för olika länder. För vissa länder har systemet testats, för andra länder har länkar upprättats och för ytterligare andra länder har projektet inte satts igång. Det andra projektet, Nat-lex, syftar också det till att skapa länkar från unionens rättsdatabaser till de nationella databaserna. Men här är planerna mer ambitiösa. Avsikten är att man från EU:s rättsdatabaser skall kunna söka i samtliga länders nationella databaser. Möjligen skall man också kunna använda sitt eget språk vid sökningen och dessutom få svar på sitt eget språk. Detta projekt har inletts genom en försöksverksamhet där några länder deltar. 3.5Utvecklingstendenser på nationell nivå i några länder Av en undersökning som rådsarbetsgruppen gjorde framgår att alla EU-länder tillhandahåller sin nationella lagstiftning, och även med något enstaka undantag internationell lagstiftning, elektroniskt. Av den undersökningen framgår också att det i de flesta länder inte finns någon skyldighet att publicera lagstiftningen elektroniskt och att det oftast inte heller finns några regler om hur elektronisk publicering skall gå till. Det är en stor skillnad mellan länderna när det gäller målsättning och hastighet i utvecklingsarbetet. Några länder har endast ambitionen att författningstexterna skall finnas tillgängliga i elektronisk form medan andra länder kontinuerligt utvecklar sina system. Ett av de länder som synes ha kommit längst i utvecklingsarbetet är . Där genomförs ett omfattande projekt som går ut på att skapa ett helt elektroniskt system för lagstiftningsprocessen (Workflow). När nya författningar tas fram skall de skapas i systemet. Därefter skall produkten aldrig lämna syste- Det innebär bl.a. att remittering sker i systemet, att överlämnande Skr. 2003/04:168 till parlamentet sker i systemet, att parlamentet fattar sina beslut i syste- met och att produkten slutligen publiceras och kungörs elektroniskt. De elektroniskt publicerade författningarna kommer att vara officiellt giltiga. Planerna för del är att systemet skall börja användas . Ett fiktivt kungörande sker emellertid i elektronisk form i syfte att pröva om systemet fungerar. Det kan i detta sammanhang nämnas att kungör alla författningar elektroniskt. Författningarna utges i pappersform endast i tre exemplar, som förvaras på olika platser. Den elektroniska versionen är enligt uppgift en giltig eller autentisk version. Men vad det innebär i praktiken, exempelvis om den elektroniska versionen manipuleras, har inte kunnat klargöras. har i internationella sammanhang drivit frågan att allmänheten skall ha tillgång till offentlig rättsinformation utan att behöva betala för den. När det gäller innehållet i Europeiska unionens databaser har ansträngningar gett resultat, vilket innebär att avsevärt fler uppgifter än tidigare tillhandahålls gratis (se beskrivningen i avsnitt 3.1). Men även i de enskilda medlemsländerna har den svenska inställningen vunnit allt mer gehör. En majoritet av medlemsländerna har numera databaser där tillgången till all lagstiftning är avgiftsfri. I några länder finns det olika versioner av elektroniskt publicerad lagstiftning och i dessa fall är en enkel version gratis för allmänheten medan en annan version med exempelvis avancerade sökmöjligheter är avgiftsbelagd. I några länder är endast delar av lagstiftningen tillgänglig utan avgift. Det står också klart att inställningen internationellt till rättsinforma- tionen rent allmänt har ändrats . har den officiella inställningen i många länder varit den att ländernas rättsdata- baser varit till för professionella användare, såsom exempelvis domare, myndighetspersonal, advokater och rättsvetenskapsmän. har allt fler länder ändrat uppfattning om rättsdatasystemets syfte och funktion och förespråkar att den främsta målgruppen för rättsdatabaserna är de enskilda medborgarna. Ett exempel på ett land med en sådan ändrad inställning är , som öppnade en förnyad version av sin rättsdataportal (Legifrance). Portalen finns tillgänglig under adressen . Avslutningsvis kan i denna del nämnas att i , och tillhandahålls rättsinformation via Internet genom det offentligas försorg. Organisationen för tillhandahållandet varierar. I och ombesörjs tillhandahållandet av respektive Justitiedepartement via webbplatsernahttp://www.retsinfo.dk. och http:// . I ansvarar en särskild stiftelse inrättad av och juridiska fakulteten vid för rättsinformationen. Den finns tillgänglig på webbplatsen . 4.1Till vem skall rättsinformationssystemet vända sig? Regeringens bedömning: Det statliga ansvaret för rättsinformationen bör främst vara inriktat mot att tillgodose enskilda personers och den offentliga förvaltningens behov av att på ett enkelt, lättillgängligt och överskådligt sätt ha tillgång till och kunna söka information på det rättsliga området. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig särskilt i denna del delar bedömningen. vid universitet har anfört bl.a. att det väsentliga i åtagandet för staten inte kan vara mot vem systemet riktar sig utan att den grundläggande rättsinformationen är tillgänglig elektroniskt både för direktanvändning i rättslivet och för utveckling av informationsprodukter av olika sekundär- användare. Fakulteten har också betonat att det är angeläget att inte låta den professionella användningen bli till bakgrundsfrågor. Det är inte heller helt enkelt att skilja privatanvändning från professionell använd- ning. har anfört att det är viktigt att det statliga rättsinfor- mationssystemet i alla delar är lättillgängligt på ett överskådligt och läsvänligt sätt. Statskontoret har framhållit att ett utvecklingsarbete med bl.a. en pedagogisk revidering av portalen Lagrummet kommer att göras i syfte att bättre nå portalens olika användare. har anfört att beskrivningen av målgruppernas behov och hur de kan tillfredsställas kan ifrågasättas. Det är fortfarande otydligt vilka behov allmänheten och de icke-professionella användarna har och efterlyser ett klargörande av var gränsen mellan icke-professionella och professionella användare inom den offentliga förvaltningen går. Bolaget ifrågasätter också åtskillnaden mellan olika målgrupper även vad gäller professio- nella användare inom offentlig förvaltning och näringsliv. Liknande synpunkter förs fram av och . Skälen för regeringens bedömning: I regeringens skrivelse Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17) gjordes bedömning- en att staten borde svara för en kontinuerlig grundservice av rättsinfor- mation till allmänheten och den offentliga förvaltningen (s. 12). Vad det i praktiken handlade om var att hålla lagar, förordningar och föreskrifter, förarbeten, rättspraxis m.m. samlade och tillgängliga med utnyttjande av informationsteknik eller med andra ord en komplett författningssamling på nätet. I rättsinformationsförordningen har målgrupperna för det offentliga rättsinformationssystemet angetts som enskilda och den offentliga förvaltningen (1 §). De uttryck som har använts är mycket vida och innefattar i princip alla. Detta stämmer också väl överens med vad som var tanken när det nuvarande rättsinformationssystemet skapades. Rätts- databaserna skulle kunna användas av så många som möjligt och statens ansvar skulle omfatta i princip alla och envar. Det måste givetvis även vara en målsättning att det statliga rättsinformationssystemet används av så många grupper i samhället som möjligt och att det får en omfattande spridning. Allteftersom har behovet av specialisering och särskilda lösningar beträffande informationen tilltagit bland olika användargrupper. Parallellt med utvecklingen av rättsinformationssystemet har också den privata marknaden för rättsinformation utvecklats. Det finns flera aktörer som tillhandahåller rättsinformation med utnyttjande av informations- teknik. Sådan information tillhandahålls bl.a. genom nätbaserade tjänster. De privata aktörerna kan fritt vända sig till vissa specifika användare och utveckla tjänster som är särskilt avpassade för mer eller mindre snäva användarkategorier. De privata aktörerna har också i många fall förädlat informationen och erbjuder särskilda möjligheter till bearbetning, strukturering och sökning, som är anpassad efter just den målgrupp tjänsten är avsedd för. Eftersom rättsinformationssystemet skall kunna användas av alla och envar är en sådan specialisering till innehåll och målgrupper inte ett primärt mål. Olika grupper av användare kan antas ha olika behov både när det gäller vilken information man vill ha tillgång till och vilka möjligheter det skall finnas att söka i informationen. Medan den enskilde icke- professionella användaren kan antas efterfråga grundläggande och allmän information om ett visst ämne kan det antas att professionella användare önskar tillgång till detaljerad och fullständig information, specialisering och avancerade sökmöjligheter och andra tjänster. De enskilda icke- professionella användarna torde också ha särskilda behov av pedagogiska insatser för vägledning och förklaringar som inte behövs för de pro- fessionella användarna. För exempelvis en jurist inom statsförvaltningen är det klart vad kommittébetänkanden, utskottsbetänkanden och pro- positioner har för betydelse i lagstiftningsprocessen. För den breda allmänheten kan betydelsen av dessa dokument och deras funktioner vara vanskliga att skilja åt. För dessa användare kan det således finnas ett behov av att rättsinformationssystemet också ger en beskrivning av lagstiftningsprocessen och dess olika moment. har ansett att det är otydligt vilka behov allmänheten och de icke-professionella användarna har. har framfört liknande synpunkter och har anfört att man bör undersöka och analysera målgruppen och dess behov noggrant innan nya tjänster utvecklas. Regeringen är medveten om att beskrivningen av olika behov hos olika målgrupper innebär en generalisering, och att även olika icke-professio- nella användare har olika behov av information och sökmöjligheter. Regeringen delar också bolagens uppfattning att det kan finnas anledning att nyansera och utveckla beskrivningen av olika målgruppers behov. Syftet med denna skrivelse är emellertid inte att på detaljnivå avgränsa vilka målgrupper och behov som bör prioriteras . Det handlar snarare om att redovisa vilken eller vilka målgruppers behovsnivå som bör vara vägledande vid den fortsatta utvecklingen av rättsinformations- systemet. De flesta remissinstanser som yttrat sig i denna del har delat bedömningen att rättsinformationssystemet skall tillgodose den breda allmänhetens och den offentliga förvaltningens behov. Flera andra länder i , exempelvis och , har också valt att lägga större tyngd på vissa grupper av användare. Dessa länder har då valt att definiera målgrupperna för det statliga åtagandet som sådana grupper som antingen har svårigheter att inhämta motsvarande information från annat håll eller inte är i behov av avancerade och kostsamma tjänster. En del länder har valt att dela upp sin rättsinformation på så sätt att den grundläggande informationen med vissa sökmöjligheter och andra tjänster finns i en databas som är avgiftsfri, medan avancerade sökmöj- ligheter och tilläggstjänster finns i en annan databas som användarna betalar för. Den konstruktionen tillämpas bl.a. för Europeiska unionens rättsdatabaser (se avsnitt 3.1 och 3.2). Emellertid kan en förändring förutses med anledning av Europaparla- mentets resolution om att Celex skall vara avgiftsfritt. Det är en uppgift för staten att se till att invånarna i samhället har en faktisk möjlighet att ta del av de rättsregler och annan rättsinformation som är grundläggande för att de skall kunna ta till vara sina rättigheter och skyldigheter i ett demokratiskt samhälle. Mycket talar alltså för att en prioritering därmed också bör göras när det gäller vilka målgrupper det svenska rättsinformationssystemet i fram- tiden bör vända sig till i första hand. Därmed är inte sagt att det statliga ansvaret bör upphöra att gälla för någon eller några användarkategorier, utan endast att fokus i större mån än tidigare bör inriktas på vissa kategorier. Utgångspunkten för det statliga ansvaret bör då vara att tillgodose behovet hos den breda allmänheten. Exempelvis bör den användare som inte är rättsutbildad såväl enskilda som näringsidkare kunna förstå och tillämpa systemet för att kunna söka rättslig information i allmänhet eller i en viss fråga. Detta ställer som nämnts särskilda krav på pedagogiska insatser såväl när det gäller systemets uppbyggnad som funktion. En annan viktig funktion för rättsinformationssystemet är att tillgodose behovet inom den offentliga förvaltningen. Här bör utgångspunkten vara att det stora flertalet anställda inom offentlig förvaltning saknar juridisk utbildning. Den juridiska kompetens som är upparbetad torde främst vara begränsad till det egna sakområdet. Systemet används av förvaltningen som ett arbetsredskap för både allmän informationssökning och när olika produkter inom det rättsliga området, såsom propositioner, utskotts- betänkanden, förordningar och föreskrifter, tas fram. Regeringen har framhållit hur viktigt rättsinformationssystemet är för den offentliga förvaltningen. Systemet utgör en viktig del i strävandena att effektivisera verksamheten inom den offentliga förvaltningen, vilket är till nytta för medborgarna. Att den offentliga förvaltningen i nämnda avseenden även bör vara en prioriterad målgrupp för rättsinformationssystemet är självklart och det är också självklart att systemet, som Riksåklagaren har anfört, bör tillgodose myndigheternas informationsbehov i största möjliga utsträckning. vid har framfört att en uppgift för det statliga rättsinformationssystemet är att den grundläggan- de rättinformationen görs tillgänglig. Den frågan kan emellertid inte isoleras från frågan hur informationen görs tillgänglig. Regeringen har prioriterat att göra informationen i de pappers- baserade grunddokumenten så lättillgängliga för invånarna som möjligt. Regeringen anser i linje med detta att frågan om hur informationen görs tillgänglig bör vara ett prioriterat område även för nätbaserad informa- är det viktigt att systemet bidrar till att informationen går Skr. 2003/04:168 att återanvända, vilket ligger i linje med och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (EUT L 345, 31.12.2003, s. 0090, Celex 32003L0098). Sammantaget bör det statliga åtagandet främst vara inriktat på att ge enskilda personer och den offentliga förvaltningen ett verktyg som tillhandhåller grundläggande och så långt det är möjligt heltäckande rättsinformation på ett informativt, lättillgängligt och överskådligt sätt. Informationen i rättsinformationssystemet skall således presenteras och hållas tillgängligt på ett sådant sätt att den breda allmänheten förstår systemet och dess innehåll och själva kan söka sig fram till den informa- tion som efterfrågas. Statskontoret har framhållit att ett utvecklingsarbete pågår. Regeringen kommer att följa detta arbete. Även i övrigt kommer regeringen att följa utvecklingen inom rättsinformationsområdet, inbegripet utvecklingen i andra länder, och om det finns behov överväga om förändringar är påkallade. Frågan om förädling av informationen behandlas i avsnitt 4.2. Regeringens bedömning: Rättsinformationssystemet bör innehålla samma slags information som det gör . uppgift för framtiden är att överväga i vilka hänseenden den information som finns tillgänglig i systemet bör förädlas. insatser bör göras för att kommunernas författningar skall kunna bli tillgängliga via rättsinformationssystemet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i denna del ansluter sig till regeringens bedömning att kommunala föreskrifter bör vara tillgängliga genom rättsinformationssystemet. remissinstanser, däribland och Landstings- förbundet, har ansett att kommunernas anslutning bör ske på frivillig väg medan andra instanser anser att kommunerna skall åläggas en skyldighet att ansluta sig till systemet. De remissinstanser som uttalat sig i frågan om avgifter har instämt i bedömningen. Några instanser, bl.a. , har framhållit betydelsen av att utveckla systemet så att tidigare lydelser av författningar går att få fram i konsoliderad form, eftersom en sådan tillgänglighet inte i ringa utsträckning reducerar beho- vet av upptryckta författningssamlingar. m.fl. anför att det inte är intressant när en viss databas uppdaterades, utan när ett visst dokument uppdaterades. fakulteten vid har, när det gäller förädlingsformer, påtalat vilka grundläggande kvalitetskrav som information har utarbetat. har erinrat om att användarna inte får en rättvisande bild av regleringen på luftfartsområdet genom att enbart konsultera rättsinformationssystemet, eftersom regelverket till stora delar är internationellt. Datainspektionen har framhållit att utgångs- punkten måste vara att informationen utformas på ett sådant sätt att uppgifter om enskilda personer inte onödigtvis lämnas ut. Det kan finnas skäl att vid nästa översyn av rättsinformationssystemet göra en uppföljning med hänsyn till integritetsintressen. Statskontoret har framhållit att rättsinformationssystemet inte uppfyller kravet på att få fram en lydelse av en författning vid en viss given tidpunkt i förfluten tid samt att förordningsmotiven saknas i systemet. understryker att det är värdefullt för privata aktörer att staten öppet och långsiktigt redovisar sina avsikter, framför allt när det gäller hur långt man avser att förädla rättsinformationen.