prop · GR03170 · 2004-06-18 00:00:00 — Lagens ändamål är att främja en effektiv användning av energi. I detta syfte skall lagen innehålla bestämmelser om en möjlighet för energiintensiva företag att delta i femåriga program för energi- effektivisering i utbyte mot att de medges befrielse från energiskatten på elektrisk kraft. Regeringen skall utse en myndighet som skall handlägga de frågor som enligt den föreslagna lagen, eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen, skall ligga på tillsyns- myndigheten. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget. har avstyrkt förslaget med hänsyn främst till den skatte- rättsliga konstruktionen, vilken behandlas i avsnitt 6. avstyrker förslaget med motiveringen att det inte finns något underlag som visar att systemet skulle ge så stora fördelar att de överväger de nackdelar som uppkommer när skattenedsättningen för de energi- intensiva företagen skall finansieras. för de stora, industriella verksamheter som torde beröras av programmet, kan införandet av energiledningssystem och energianalyser bidra till att uppfylla krav på kunskap. införandet av programmet kan ge upphov till betydande synergieffekter. Befintliga styrmedel får en förstärkt miljöeffekt till följd av ökad kunskap i företagen kring den egna potentialen för energieffektivi- seringar, man kan samordna de olika register som erfordras och informa- tion från företagens energikartläggningar och analyser kan användas vid till exempel utvärdering av styrmedlens effekter. anser även att det bör läggas stor vikt vid att precisera och utveckla det regelverk som skall vara styrande för systemet. organisation () är generellt positiv till inrättandet av ett program för anser emellertid att det föreslagna incita- mentet med befrielse från elskatt är alltför begränsat. incitament förordar att företag som deltar i programmet bl.a. skall ges nedsättning eller befrielse från koldioxidskatt på bränslen för upp- värmning vid växthusodling. Skälen för regeringens förslag: En effektiv användning av energi är en betydelsefull faktor i såväl energi- som miljöpolitiken. använder stora mängder energi har en viktig roll att spela i dessa sam- Trots att industrins produktion ökat kraftigt , så har dess energianvändning legat på ungefär samma nivå. på effektiviseringar, dels på förändringar i produktionen. delar av industrins energianvändning går till basindustri t.ex. pappers- bruk, gruvindustrin och kemisk industri. I dessa branscher är energi en huvudråvara och energikostnaden utgör därför en stor del av förädlings- värdet. En effektiv användning av energi i sådana företag innebär i huvudsak att företagen använder en mindre mängd energi per producerad enhet eller att de i större utsträckning tar tillvara överskottsenergi. Kostnads- besparingar i allmänhet, som är en följd av en effektivare energi- användning, borde i sig vara motiverande för åtgärder inom dessa om- råden. Att införa och tillämpa energiledningssystem, som innebär en fortlöpande och systematisk kartläggning och analys av ett företags hela energianvändning, att införa även andra energieffektiviserande rutiner i den löpande verksamheten och att genomföra åtgärder som är mer om- fattande och som går utöver normala företagsekonomiska lönsamhets- krav, kräver emellertid ytterligare ekonomiska incitament. Sådana måste således skapas. En lösning, som är förenlig med rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 27.10.2003, s. 51, Celex 32003L0096), (energiskatte- direktivet), är att koppla företagens åtaganden till en befrielse från den skatt på elektrisk kraft som införs för bl.a. tillverkningsindustrin och som skall uppgå till per kWh använd el. De berörda svenska företagen verkar i många fall på en internationell marknad med konkurrentländer såväl inom som utanför EU. När det gäller konkurrentländerna inom EU, medger energiskattedirektivet att medlemsstaterna väntar med att införa minimiskattesatsen på elektrisk kraft , om det finns svårigheter med att införa den. En situa- tion där svenska energiintensiva företag får bära kostnaden för skatten som vissa medlemsländer inom EU ännu inte har infört mot- svarande skatt riskerar att skada konkurrenskraften för dessa företag. I konkurrentländerna utanför EU finns ingen motsvarande harmonisering av energiskatter och följaktligen är det rimligt att anta att riskerna för för- sämrad konkurrenskraft gentemot konkurrenter i dessa länder är minst lika stora. Enligt artikel 17 i energiskattedirektivet kan energiintensiva företag åta sig att uppnå miljömässiga målsättningar eller ökad energieffektivitet genom avtal, deltagande i handelssystem för utsläppsrätter eller liknande åtgärder, och i gengäld få en möjlighet till en befrielse från de minimi- skattesatser som anges i direktivet. En sådan befrielse kan ske om i huvudsak två förutsättningar är för handen. De åtaganden som företagen gör måste leda till att miljömål uppnås, eller till en ökad energi- effektivitet, som i stort sett motsvarar vad som skulle ha uppnåtts om man i stället tillämpat de minimiskattesatser som anges i direktivet. Företagens åtaganden skall således ersätta skatten som styrmedel. Vidare skall en sådan nedsättning vara förenlig med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, de s.k. miljöriktlinjerna (EGT C 37, , s. I punkt 51.1.a i de nämnda riktlinjerna förskrivs att medlemsstaterna skall säkerställa en noggrann övervakning av att före- tagen fullgör sina åtaganden och att det skall finnas tillämpliga sanktioner i de fall företagen inte gör det. Det föreslagna systemet bygger på att energiintensiva företag, som i sin industriella verksamhet använder elektrisk kraft i tillverknings- processen, kan delta i program för energieffektivisering i utbyte mot en befrielse från energiskatten på elektrisk kraft i enlighet med bestämmel- ser i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Sådana företag skall ansöka om godkännande hos tillsynsmyndigheten för att delta i program för energieffektivisering. Ett deltagande i programmet innebär att företagen gör åtaganden om att införa och certifiera energiledningssystem, gör kartläggningar och analyser av sin energianvändning och genomför åtgärder, som innebär en effektivare elanvändning. Systemet innebär även att företagen skall lämna redovisningar till tillsynsmyndigheten och visa att de fullgjort sina åtaganden och därigenom kvalificerat sig för en befrielse från skatten på elektrisk kraft. För en effektiv tillsyn krävs att myndigheten har befogenhet att övervaka och kontrollera företagen och att proportionella sanktioner kan tillämpas i de fall företagen inte fullgör sina åtaganden enligt programmet. Systemet innebär åtaganden i för- hållande till det allmänna, ingrepp i företagens ekonomiska förhållanden och det innehåller sanktioner av olika slag. Det krävs således att ett antal bestämmelser, som skall vara styrande för programmets olika funktioner, meddelas genom lag. En viktig fördel med systemet, sett i förhållande till det styrmedel som skatten utgör, är det specifika, systematiska arbetssätt som följer av energiledningssystemet och andra ingående krav. Den information som sammanställs genom företagens energikartläggningar och analyser kan också komma till nytta för att uppfylla krav och för att underlätta företagens agerande inom det kommande systemet för handel med utsläppsrätter. Regeringen bedömer således att det finns goda möjligheter till synergieffekter mellan det föreslagna systemet och andra styrmedel. Energiskattedirektivets bestämmelser innebär att det skall finnas en klar koppling mellan kraven på företagens åtaganden och de incitament som erbjuds. Det är vidare eftersträvansvärt med renodlade system, som innebär att man begränsar antalet styrmedel som används för att uppnå en viss effekt. På det klimatpolitiska området är handeln med utsläppsrätter tillsammans med koldioxidskatten effektiva styrmedel. Mot bakgrund av detta finner regeringen att det inte är lämpligt att koppla ett deltagande i programmet till krav på åtaganden för att minska klimatpåverkan och den skatt som finns på det området. De ekonomiska incitamenten för företag som deltar i det föreslagna programmet för energieffektivisering utgår från de kostnader som den nya energiskatten på elektrisk kraft innebär för dessa företag. I andra länder tillämpas system med långsiktiga avtal och liknande åtaganden, där företagens incitament kan vara kopplade även till andra delar av företagens kostnader för energi. Det föreslagna programmets utformning på bör rimligen anpassas till energiskattesystemets och andra styrmedels utveckling. Det föreslagna systemets förhållande till andra styrmedel behandlas närmare i avsnitt 16. Enligt energiskattedirektivets artikel 17.4 skall de arrangemang, som berättigar till en befrielse från direktivets minimiskattesats på el, leda till att miljömål uppnås, eller till en ökad energieffektivitet, som i stort sett motsvarar vad som hade uppnåtts om direktivets minimiskattesatser hade tillämpats. inför den i direktivet föreskrivna minimiskattesatsen . Denna skatts effekt som styrmedel för företagens elanvändning kan, av naturliga skäl, inte på förhand bedömas i detalj. skall det föreslagna systemet ersätta skatten som styrmedel och leda till det nämnda resultatet. Mot bakgrund av att den skatt som införs uppgår till per kWh, har Lagrådet i sitt yttrande anfört att dess styrande effekt på företagens handlande får antas vara mycket begränsad. Till detta kommer, enligt yttrandet, att företagen måste underkasta sig ett omfattande byråkratiskt system med därtill hörande kostnader enligt det föreslagna programmet och att företagen i allmänhet kommer att tvingas genomföra investeringar och liknande kostnadskrävande åtgärder. Med hänsyn till det anförda kan det enligt Lagrådets mening ifrågasättas om lagförslagen kan antas tillgodose de syften som angivits i lagrådsremissen. Ett deltagande i programmet är frivilligt. Som anges i avsnitt 7 innebär detta att det får förutsättas att företagen gör en grundlig utvärdering av vilka åtaganden som följer av programmet och värderar dessa i för- hållande till den extra kostnad som den nya skatten utgör. Den skatt om per kWh som införs motsvarar energi- skattedirektivets minimiskattenivå om per MWh. För ett energiintensivt företag, som använder ansenliga mängder el, representerar denna tillkommande skatt en betydande kostnadsökning. Av de tidigare nämnda miljöriktlinjerna följer att en förutsättning, för att den skattebefrielse som följer av ett deltagande i programmet för energieffektivisering skall kunna godkännas ur statsstödssynpunkt, är att medlemsstaten skall säkerställa en noggrann övervakning av att företagen fullgör sina åtaganden. Med hänsyn härtill och till den skattemässiga förmån som är kopplad till ett deltagande i programmet har en byråkrati kring systemet inte kunnat undvikas, även om ambitionen vid framtagandet av förslaget varit att underlätta administrationen så mycket som möjligt. Den administration som tillämpningen av energiledningssystem innebär torde även av andra skäl bli begränsad, eftersom de företag som redan har andra ledningssystem kan samordna systemen. Energieffektiviseringar i företag innebär mycket ofta investeringar i ny, bättre och därmed energieffektivare teknik. Regeringen bedömer dock att de tillkommande administrativa kostnader som systemet medför för företagen torde vara relativt små, i förhållande till den tillkommande kostnad som skatten i annat fall skulle ha utgjort och till de fördelar som följer av bl.a. energiledningssystemets effektivare rutiner för den löpande verksamheten. I förhållande till lagrådsremissens förslag har de krav på en ökad eleffektivisering som ställs på företagen omformulerats i syfte att uppnå en bättre överensstämmelse med energiskattedirektivets bestämmelser. Vidare anser regeringen att sanktionerna i systemet bör förstärkas genom att det krävs av företagen att de fullt ut genomför de aktuella eleffektiviseringsåtgärderna, för en rätt till befrielse från energiskatten. Den möjlighet till partiell befrielse från skatten på elektrisk kraft om endast vissa av de eleffektiviserande åtgärderna genomfördes, som föreslogs i 15, 17 och 18 §§ i lagrådsremissens förslag till lag om program för energieffektivisering, tas alltså bort. Regeringen anser sammanfattningsvis att systemets styreffekt förstärkts genom det nu föreliggande förslaget och att dess syften därmed uppnås. Regeringen gör därför bedömningen att det föreslagna programmet för energieffektivisering och särskilt det krav på effektiviseringar av Prop. 2003/04:170 företagens elanvändning som beskrivs i avsnitt 9 kommer att leda till Lagrådets synpunkter i dessa delar är därför tillgodosedda. Mot bakgrund av vad som tidigare anförts om energiskattesystemets utveckling och de erfarenheter som tillämpningen av det föreslagna programmet för energieffektivisering väntas ge, bör en utvärdering av systemets effekter göras, vilket av naturliga skäl kan göras först när den inledande programperioden är avslutad. I detta sammanhang blir företagens syn på och erfarenheter av systemet mycket viktig och åskådliggörs bäst av i vilken utsträckning de väljer att delta i program- men för energieffektivisering. () är sektorsmyndighet för energifrågor i . Myndigheten har en väl utvecklad befintlig verk- samhet med inriktning mot energianvändningen i industrin. Regeringens avsikt är därför att utse till tillsynsmyndighet. Till- synsmyndighetens befogenheter framgår av avsnitt 12. 6 Befrielse från energiskatt på elektrisk kraft 6.1Avdrag för skatt på elektrisk kraft Regeringens förslag: Den som är skattskyldig för elektrisk kraft får göra avdrag för skatten i sin energiskattedeklaration om den elektriska kraften förbrukats i verksamhet, antingen hos den skattskyldige själv eller hos en skattebefriad förbrukare, som omfattas av ett godkännande att delta i ett program för energieffektivisering. Avdragsrätten gäller dock inte energiskatt på sådan elektrisk kraft som används i processer som redan är befriade från skatt enligt andra bestämmelser om skattefrihet. Departementspromemorians förslag: I promemorian föreslås att företag som deltar i program för energieffektivisering kan befrias från energiskatt. Befrielsen från energiskatt ges genom att den skattskyldige elleverantören får göra avdrag i sin energiskattedeklaration för skatt på elektrisk kraft som levereras till företag som deltar i programmet. Avdrag får även göras vid förbrukning av egen producerad elektrisk kraft. En tillsynsmyndighet kontrollerar om de företag som deltar i program för energieffektivisering har uppfyllt de åtaganden som programmet innebär och därmed också att villkoren för skattebefrielsen är uppfyllda. För- slaget skiljer sig från regeringens genom att det krävs att köparen av elektrisk kraft är en av godkänd skattebefriad förbrukare för att elleverantören skall få göra avdrag i sin energideklaration. Remissinstanserna: menar att det bör förtydligas i vilken verksamhet som avdrag kan medges för energiskatt på elektrisk kraft. Övriga remissinstanser anmärker inte på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Ett deltagande i ett program enligt lagen om program för energieffektivisering (LPE) föreslås ge rätt till befrielse från energiskatt. Befrielsen från energiskatt skall ses som ett incitament till att vidta åtgärder för att förbättra eleffektiviteten. Enligt artikel 17 i energiskattedirektivet får medlemsstaterna tillämpa skattenedsättning för förbrukning av energiprodukter och elektrisk kraft i vissa fall under förutsättning att ett genomsnitt av de minimiskattenivåer som föreskrivs i direktivet iakttas för varje företag. Enligt artiklarna 17.2 och 17.4 får medlemsstaterna tillämpa skattenivåer ned till noll vid förbrukning av energiintensiva företag, under förutsättning att företagen ingår avtal eller genomför likvärdiga arrangemang som leder till att miljömål eller ökad energieffektivitet uppnås, i stort sett motsvarande vad som skulle ha uppnåtts om gemenskapens vanliga minimiskattesatser hade iakttagits. En sådan skattenedsättning utgör driftsstöd, vars för- enlighet med om statligt stöd måste prövas och godkännas av kommissionen innan den kan träda i kraft. Lagen om program för energieffektivisering omfattar endast tillverk- ningsprocessen, dvs. en del av den industriella verksamheten där för- brukningen kan vara omfattande. Vidare framgår av 3 § LPE att endast företag som kan anses energiintensiva får delta i program för energi- effektivisering. Befrielsen är således begränsad till sådan verksamhet där det kan finnas möjlighet till energieffektivisering. En sådan befrielse bedöms vara i överensstämmelse med EG-rätten. Enligt 3 § LPE skall ett företag godkännas för att få delta i ett program för energieffektivisering. Ett sådant godkännande ges av den myndighet som utövar tillsyn över programmet. Den elektriska kraft som förbrukas av företag som har godkänts att delta i ett program skall befrias från energiskatt. En befrielse från energiskatt på elektrisk kraft kan utformas på olika sätt. Regeringen har valt att utgå från den systematik som präglar lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). För att undvika omfattande administration med återbetalning av skatt som tagits ut på sådan elektrisk kraft bör ett förfarande inrättas som möjliggör att förbrukaren inte behöver ansöka om befrielse utan kan köpa den elektriska kraften utan skatt av leverantören. Det föreslås därför att den skattskyldige leverantören får göra avdrag i sin energiskattedeklaration för elektrisk kraft som tagits emot i en verksamhet som omfattas av ett sådant godkännande som anges i 3 § LPE. En förutsättning är dock att den förbrukare som godkänts att delta programmet dessutom har godkänts av beskattningsmyndigheten som skattebefriad förbrukare för att kunna köpa elektrisk kraft utan skatt (se avsnitt 6.2). Även de som förbrukar egen producerad elektrisk kraft och deltar i ett program för energieffektivisering får göra avdrag för skatten på den elektriska kraft de förbrukat inom den verksamhet som omfattas av programmet. För de företag som inte är godkända som skattebefriade förbrukare ges befrielsen inte med ett skatteavdrag för elleverantören, utan genom ett återbetalningsförfarande för den som förbrukat den elektriska kraften (se vidare avsnitt 6.3). Regeringen delar uppfattning att det bör tydliggöras vilken verksamhet avdrag kan medges för. Som angetts ovan är ett program för energieffektivisering begränsat till tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Enligt 11 kap. 9 § LSE ges rätt till avdrag för påförd energiskatt för viss förbrukning av elektrisk kraft. olika avdragsberättigade situationerna delvis avser samma förbrukning Prop. 2003/04:170 kan den skattskyldige vara berättigad till avdrag för samma skatt mer än Detta är emellertid inte avsikten. Avdrag för påförd energiskatt kan endast ges om avdrag för samma skatt inte medgetts tidigare. Avdrag för skatt som påförts elektrisk kraft som förbrukats i verksamhet som omfattas av program för energieffektivisering medges således inte om den elektriska kraften används i processer som redan är befriade från skatt enligt andra regler om skattefrihet. Regeringens förslag: Den som med hänsyn till sina ekonomiska för- hållanden och omständigheter i övrigt är lämplig får godkännas som skattebefriad förbrukare av elektrisk kraft. En sådan förbrukare får köpa elektrisk kraft utan att skatt påförs. Godkännandet är begränsat till sådan elektrisk kraft som förbrukas i den del av tillverkningsprocessen i industriell verksamhet som omfattas av ett program för energieffektivisering och inte används i sådana processer som är befriade från skatt enligt andra regler om skattefrihet. Godkännande av skattebefriad förbrukare skall återkallas om tillsyns- myndigheten har återkallat godkännandet att delta i programmet, förutsättningarna för godkännandet som skattebefriad förbrukare i övrigt inte längre finns, den elektriska kraften har använts för annat ändamål än som anges i godkännandet som skattebefriad förbrukare, förbrukaren inte fullgör sina skyldigheter eller förbrukaren inte medverkar vid Beslut om återkallelse skall gälla , om inte något annat anges i beslutet. Departementspromemorians förslag: I promemorian föreslås att ett företag kan köpa elektrisk kraft utan skatt genom att i anmälan till leverantören försäkra att den elektriska kraften skall användas i sådan verksamhet som omfattas av ett program för energieffektivisering. Förslaget avviker från regeringens, som föreslår att det krävs ett god- kännande som skattebefriad förbrukare för att kunna köpa elektrisk kraft Remissinstanserna: anför att en förutsättning för skatte- befrielse är att det finns ett fortlöpande informationsutbyte mellan till- Skälen för regeringens förslag: För att tillåta köp av elektrisk kraft utan skatt för de företag som deltar i ett program för energieffektivisering krävs att det finns möjlighet för beskattningsmyndigheten att kontrollera Enligt 11 kap. 11 § lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) ges möjlighet att köpa elektrisk kraft utan skatt mot att en försäkran lämnas till leverantören om att den elektriska kraften skall användas för vissa särskilt angivna ändamål. En skattebefrielse som är konstruerad på detta sätt är dock svår att kontrollera och ger inte tillräcklig säkerhet att den elektriska kraften använts till avsett ändamål. För bränslen har försäkransystemet därför ersatts av en möjlighet för för- brukare av bränsle att enligt 8 kap. LSE godkännas som skattebefriad En skattebefriad förbrukare har rätt att köpa bränsle utan skatt för det ändamål som framgår av godkännandet. Med denna konstruktion har lättare att kontrollera att skattebefrielsen inte missbrukas. Med hänsyn härtill föreslår regeringen att skattefriheten för elektrisk kraft åstadkoms genom ett system med skattebefriade förbrukare. För att godkännas som skattebefriad förbrukare krävs att köparen är godkänd av beskattningsmyndigheten. Som skattebefriad förbrukare får godkännas den som förbrukar elektrisk kraft för ett sådant ändamål som omfattas av ett godkännande att delta i ett program för energieffektivisering. I konsekvens med vad som ovan sagts om avdragsrätten för den skattskyldige leverantören, får godkännande som skattebefriad förbrukare endast avse sådan elektrisk kraft som förbrukas i tillverkningsprocessen och inte används i sådana processer som är befriade från skatt enligt andra regler om skattefrihet. Lagrådet har förordat en utformning av bestämmelsen om skattebefriade förbrukare i 11 kap. 11 a § LSE, som innebär att skattefrihet endast medges för förbrukning i annan industriell tillverkningsprocess än sådan som avses i 9 § 2, 3 eller 5. Regeringen ansluter sig till den föreslagna utformningen. Det bör dock noteras att skattefrihet gäller även om den industriella verksamhet som omfattas av programmet ingår som en del i en tillverkningsprocess. Enligt regeringens mening krävs det således inte för rätt till skattebefrielse vid deltagande i programmet att tillverkningsprocessen utgör en egen, självständig process. Även om köp av elektrisk kraft utan skatt av skattebefriad förbrukare ger bättre förutsättningar för kontroll är ett godkännande som sådan för- brukare ett förtroende och därför krävs någon form av prövning av före- tagets lämplighet. Liksom för skattebefriad förbrukare av bränsle krävs det därför att förbrukaren med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig. Samma vandelsprövning som vid godkännande av skattebefriad förbrukare för bränsle skall således göras vid ett godkännande att köpa elektrisk kraft utan skatt.