prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — förvaltare och en operatör att förhandla nivån på s.k. särskilda avgifter Prop. 2003/04:123 (se avsnitt 15.2.2 och 3). Enligt den nämnda artikel 30.3 i direktiv /14/EG åligger det regleringsorganet att säkerställa infrastrukturförvaltares avgifter är för- enliga med direktivet och inte diskriminerande. Denna uppgift ligger inom tillsynsmyndighetens uppgift att vaka över lagens efterlevnad. Vidare föranleder kravet enligt samma artikel, om att förhandlingar bara får ske under överinseende av regleringsorganet, att det föreskrivs i lagen att parterna är skyldiga att utan anmaning bereda tillsynsmyndigheten insyn i eventuella förhandlingar. Om tillsynsmyndigheten finner det sannolikt att förhandlingarna förs på grunder som strider mot någon av bestämmelserna rörande särskilda avgifter eller avgifter för särskilda infrastrukturprojekt kan myndigheten förbjuda parterna att tillämpa de framförhandlade villkoren. Ett sådant ingripande kan ske på tillsynsmyndighetens initiativ. Det behöver således inte föregås av en begäran om prövning från en part. I detta sammanhang bör också infrastrukturförvaltarens tystnadsplikt för affärshemligheter nämnas (se avsnitt 14.2). Regeringens förslag: skall i särskilt angivna fall kunna återkalla tillstånd. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i påpekar att artikel 11 i direktiv /13/EG inte synes ha genomförts på ett riktigt sätt. I övrigt har ingen remissinstans något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: har lagtekniska synpunkter på förslaget. I övrigt behandlas frågan inte av remissinstanserna. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 11 i direktiv /18/EG följer att ett tillstånd i form av licens får återkallas under vissa förhållan- den. I enlighet därmed kan ett tillstånd som meddelats med stöd av järn- vägssäkerhetslagen återkallas om verksamheten inte längre drivs med betryggande säkerhet. Detta anses vara fallet om det uppkommer brister vad avser rörelsens organisation, personal, materiel eller säkerhets- ordning eller om tillståndshavaren är lämplig som verksam- hetsutövare (se prop. 1990/91:1, s. 40). för återkallelse kan även föreligga om tillståndsinnehavaren motsätter sig att medverka till de till- synsåtgärder som får vidta. Tillståndet kan även återkallas om tillståndsinnehavaren blir föremål för konkurs- eller ackordsförfarande under vissa förutsättningar (se prop. 1995/96:192, De olika tillstånd som meddelas med stöd av den nya järnvägslagen bör kunna återkallas på samma grunder som anges i järn- Dessutom bör den möjlighet som följer av arti- kel 11.4 i direktiv /18/EG utnyttjas och ett tillstånd kunna återkallas om det inte använts. Om de uppmärksammade bristerna inte är av allvarlig art bör tillsyns- Prop. 2003/04:123 myndigheten i egenskap av både tillståndsmyndighet och tillsyns- myndighet i stället för återkallelse kunna ingripa med förelägganden och förbud (se avsnitt 16.1). Dessa medel bör dock inte tillgripas om det rör sig om upprepade missförhållanden eller om det av annat skäl finns anledning att befara att förelägganden eller förbud skulle vara verk- ningslösa. I sådana fall bör tillståndet kunna återkallas direkt. Om en licens för ett järnvägsföretag återkallas bör även säkerhets- intyget återkallas. Utan licens har ett järnvägsföretag nämligen inte rätt att bedriva trafik och säkerhetsintyget blir utan värde. Ett säkerhetsintyg bör däremot kunna återkallas utan att det innebär att det brister i förut- sättningarna för licens. Det är endast en licens som är utfärdad i som kan återkallas med stöd av den föreslagna lagen. Tillsyns- myndigheten skall, enligt direktivet, få information av Europeiska kom- missionen om återkallelse har skett av en licens utfärdad i en annan stat inom EES eller i . Regeringens förslag: skall i angivna fall kunna förbjuda användning av komponenter som är nödvändiga för drifts- kompatibilitet, även om de är försedda med EG-försäkran, och besluta om kompletterande kontroller av delsystem, trots att de är försedda med EG-kontrollförklaring. skall föra register över järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte något att erinra. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: anser att bestämmelserna måste tillämpas även vid återkommande tillsyner. Skälen för regeringens förslag skall löpande kontrollera att järnvägsmateriel upp- fyller lagens krav. I normalfallet torde det i detta sammanhang innebära en kontroll av att järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare och andra ägare av delsystem har giltig EG-kontrollförklaring och EG-försäkran för den järnvägsmateriel som används i verksamheten (se avsnitt 10). Enligt artiklarna 12 och 13 i direktiv /16/EG och 96/48/EG får vissa åtgärder vidtas mot den som tillverkar komponenter eller släpper ut komponenter på marknaden och som försetts med en EG-försäkran om det föreligger risk för att dessa inte uppfyller direktivets väsentliga bör därför i den föreslagna lagen ges möjlig- heter att, utöver de allmänna tillsynsbefogenheter myndigheten har, vidta Prop. 2003/04:123 särskilda åtgärder för att begränsa komponenters användningsområde, förbjuda dess vidare hantering på marknaden eller dra tillbaka dem från marknaden. bör dessutom ges befogenheter att besluta om särskilda kontroller för delsystem som myndigheten bedömer inte uppfyller de krav som föreskrivits för dem (se avsnitt 10 och de väsentliga krav som anges i bilagorna III till direktiven). Myndigheten får dock inte rutinmässigt genomföra egna kontroller av det eller de del- system som beslutet skall avse. En sådan ordning är nämligen uttryck- ligen förbjuden enligt artiklarna 9 i direktiven. Det bör anges i förordning att tillsynsmyndigheten i samband med begäran om kompletterande prövning skall informera kommissionen och redovisa skälen för sitt beslut. Register över infrastruktur, m.m. Enligt artikel 24 i direktiv /16/EG skall medlemsstaterna se till att register över infrastrukturer och rullande materiel offentliggörs och upp- dateras . Dessa register skall, för varje delsystem eller del av del- system som berörs, innehålla uppgifter om de viktigaste egenskaperna (till exempel grundparametrarna) och deras överensstämmelse med de egenskaper som föreskrivs i gällande teknisk specifikation för drifts- kompatibilitet (TSD). I varje TSD skall därför noggrant anges vilka upp- gifter som skall föras in i registren över infrastrukturerna och den rul- lande materielen. En kopia av registren skall överlämnas till de berörda medlemsstaterna och till det gemensamma representativa organ som skall inrättas enligt direktivet samt göras tillgängligt för allmänheten. Det bör i lagen införas en bestämmelse om skyldighet för tillsyns- myndigheten att föra sådana register. Innehållet i sådana register torde till övervägande del komma att innehålla olika tekniska uppgifter om järn- vägsmateriel. Ytterligare reglering av registrets innehåll och utformning bör, enligt regeringens bedömning, därmed kunna anges i förordning och myndighetsföreskrifter. Regeringens förslag: Ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare och den som har auktorisation för att organisera järnvägstrafik skall kunna till tillsynsmyndigheten hänskjuta tvister om huruvida en infra- strukturförvaltares beslut är förenligt med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Vidare skall parter som inte kan komma överens om villkoren i ett trafikeringsavtal kunna få tillsyns- myndighetens beslut på de administrativa, tekniska och ekonomiska villkor som skall gälla för trafiken. Regeringens bedömning: tillsyn över lagens efterlevnad innebär att myndigheten har en konkurrensövervakande roll. Myndigheten bör därutöver ges i uppdrag att övervaka konkur- rensen på samtliga marknader för järnvägstjänster, inklusive markna- den för järnvägstransporter. Utredningens förslag: Utredningen föreslog att den som kände sig orättvist behandlad, diskriminerad eller missgynnad av ett beslut av en infrastrukturförvaltare eller ett järnvägsföretag i en fråga som gällde vill- kor vid tilldelning och utnyttjande av infrastrukturkapacitet och tjänster skulle kunna överklaga beslutet till tillsynsmyndigheten. I övrigt över- ensstämmer förslaget i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser det oklart vilka regler som skall gälla vid överklagande av beslut som fattats av ett enskilt organ. anser att tillsynsmyndighetens huvuduppgift skall vara att främja trafiksäkerheten. Om myndigheten även skall omfatta regulatorfunktionen enligt artikel 30 i direktiv /14/EG, är det inspektionens uppfattning att myndigheten ändå skall ha den nämnda huvuduppgiften. anser att genom sam- arbete med tillsynsmyndigheten kring centrala konkurrensfrågor kan de båda myndigheterna verka för en effektivisering av marknaden för järn- vägstjänster. Statskontoret anför att det behövs en närmare gränsdragning mellan vilka klagomåls- och initiativärenden tillsynsmyndigheten skall befatta sig med och vilka skall ha hand om. Luftfarts- verket anför att erfarenheterna från bl.a. energi- och telemarknaderna visar att införande av konkurrens på marknader som tidigare behärskades av företag i monopol- eller monopolliknande ställning är förenad med ganska stora initiala svårigheter och att det har varit svårt att få denna typ av marknad att fungera effektivt utan att komplettera konkurrenslagen (1993:20) med branschspecifika bestämmelser. delar utredningens principiella överväganden om att tillsynsmyndigheten bör få vissa konkurrensfrämjande uppgifter. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Kammarrätten i instämmer i att det inte är lämpligt att göra beslut fattade av enskilda rättssubjekt direkt överklagbara och anser att det inte synes föreligga något hinder mot ett system där beslut fattade av infrastrukturförvaltarna kan hänskjutas till tillsynsmyndigheten för prövning. Kammarrätten menar dock att det bör övervägas om det behövs ytterligare regler om hur hänskjutande- förfarandet skall gå till och ifrågasätter om begreppet tvist korrekt avspeglar det förhållande som råder t.ex. då ett järnvägsföretag anser att en av infrastrukturförvaltaren upprättad järnvägsnätbeskrivning inte överensstämmer med lagen. anser inte att tillsynsmyndigheten skall fylla funktionen som regleringsorgan enligt artikel 30 i direktiv /14/EG. I stället bör uppgiften att pröva överklaganden enligt verket utföras av en särskild prövningsnämnd. avstyrker vidare den föreslagna tvistlösningen och anser att bestämmelsen, i varje fall när det gäller beslut av och andra offentliga infrastrukturförvaltare, bör utformas som ett formellt överklagande av ett förvaltningsbeslut med tillämpning av förvaltningslagens regler. ser positivt på utformningen av förslaget till tvistlösning, eftersom möjligheten för aktörer att kunna överklaga infrastrukturförvaltares beslut är av stor vikt för att värna en effektiv konkurrens mellan järnvägsföretag till nytta för konsumenterna. Vidare anser verket att kraven på konkurrensneutralitet och icke-diskriminering, i synnerhet vid tilldelning av tågläge, är avgö- rande för att tillskapa en fungerande marknad, då centrala delar av Prop. 2003/04:123 konkurrenslagen endast får effekt efter det att ett förfarande har skett. praktiken kan det enligt verket bli fråga om betydande tidsutdräkt mellan det att negativa effekter av ett beteende drabbar konsumenterna och det att frågan avgörs genom tillämpning av konkurrensreglerna. anför vidare att den nya myndigheten bör föreskrivas skyldighet att samråda med verket vid ärenden som har klara åter- verkningar på konkurrensen på marknaden. Skälen för regeringens förslag: På en marknad som konkurrens- utsätts uppstår behov av särskild kontroll. kan Tågtrafikledningen sägas ha en viss roll i detta avseende genom regleringen i förordningen (1996:734) om statens spåranläggningar och i lagen (1997:756) om till- delning av spårkapacitet samt genom regeringsbeslutet avseende gemen- samma funktioner. Ett järnvägsföretag kan vända sig till Tågtrafik- ledningen och begära prövning om företaget inte är nöjt med de avtals- villkor som infrastrukturförvaltaren ställer upp för tillträde till banan. Såvitt avser andra spåranläggningar än statens gäller detta dock endast viss internationell trafik. Beslut fattade av Tågtrafikledningen avseende avtalsvillkor och kapacitetstilldelning kan överklagas till förvaltnings- domstol. Ett järnvägsföretag som anser sig ofördelaktigt behandlat i förhållande till andra järnvägsföretag har i övrigt att sätta sin tillit till den allmänna konkurrensregleringen. Dessa regler får effekt först efter det att något har inträffat. Det finns ingen som kan sägas ha till uppgift att fånga upp signaler om otillbörligt marknadsbeteende och att agera i för- hållande till dessa innan de materialiserat sig. En grundläggande tanke i och rådets direktiv /14/EG och direktiv /440/EEG, i dess lydelse enligt direktiv /12/EG, är att aktörerna på järnvägsmarknaden skall behandlas på ett konkurrensneutralt och icke-diskriminerande sätt och att detta i sig skall bidra till att öka effektiviteten i järnvägssystemet. Detta innebär att samtliga sökanden med rätt att utföra och organisera trafik på det svenska järnvägsnätet oavsett ursprung skall behandlas på samma sätt vad gäller bl.a. kapacitetstilldelning, avgifter och efterlevnaden av säkerhets- bestämmelser. För att en sökande skall kunna utnyttja tilldelad kapacitet fordras också att denne får tillgång till tjänster som användning av väx- lar, trafikledning, signalsystem, stationer för passagerare m.m. Samma krav uppställs därför för tillhandahållande av sådana tjänster. Kraven på konkurrensneutralitet och icke-diskriminering bör ställas i den föreslagna lagen på relevanta ställen. En konkurrensrättslig sär- reglering, utöver konkurrenslagen (1993:20), kan därigenom sägas till- skapas. Vidare skall enligt förslaget en i förhållande till infrastruktur- förvaltare och järnvägsföretag oberoende tillsynsmyndighet övervaka att lagen efterlevs. Därigenom övervakas också konkurrensen på marknaden för järnvägstransporter och järnvägstjänster. Dessutom skall enligt arti- kel 10.7 i direktiv /440/EEG i dess lydelse enligt direktiv /12/EG ett organ inrättas som övervakar konkurrensen på marknaderna för järn- vägstjänster, inklusive marknaden för järnvägstransport. Denna senare uppgift bör anges i instruktionen för tillsynsmyndigheten. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att tillsynsmyndighetens och ansvarsområden kommer att sammanfalla. Den föreslagna lagen skall enligt regeringen ses som ett sam- existerande komplement till konkurrenslagstiftningen. Ett ingripande enligt den nya lagen utesluter inte ingripande enligt de generella kon- kurrensreglerna. Missbruk av dominerande ställning eller konkurrens- begränsande samarbete utgör inte någon förutsättning för ett ingripande enligt den föreslagna lagen. I de fall där sådant missbruk eller samarbete inte förekommer innebär den dubbla regleringen följaktligen inte något problem. I de fall där regelverken kolliderar bör däremot de tillämpande myndigheterna föra en dialog till undvikande av att reaktionen samman- taget inte står i proportion till ändamålet och syftet med vidtagna åtgär- der. Vidare bör det i den föreslagna järnvägslagen uttryckligen anges att vite inte får dömas ut om konkurrensskadeavgift eller vite dömts ut enligt konkurrenslagen för samma förfarande. Det bör alltså från tillsynsmyndighetens sida undersökas om det ifrågavarande problemet varit föremål för prövning enligt konkurrens- lagen. Om så är fallet och missbruk av dominerande ställning enligt kon- kurrenslagen har konstaterats i den aktuella situationen, kan åtgärd enligt järnvägslagen vara obehövlig. I de fall där frågan inte prövats enligt konkurrenslagen, där sådan prövning lett till bedömningen att missbruk av dominerande ställning inte förelegat eller där åtgärderna som vidtagits mot den som missbrukat sin dominerande ställning inte bedöms som till- räckliga för att uppnå en marknad med effektiv konkurrens, kan det bli aktuellt med ingripande enligt det nya järnvägslagen. Tanken är att de båda myndigheterna genom att samarbeta kring centrala konkurrens- frågor gemensamt skall verka för en effektivisering av konkurrensen på marknaderna för järnvägstransporter och järnvägstjänster. Kravet på samråd med bör anges i instruktionen för tillsyns- myndigheten. Vad gäller tillsynsmyndighetens uppgift att övervaka konkurrensen på järnvägsmarknaderna utöver vad som följer av lagen bör det ankomma på myndigheten att analysera och följa upp de problem som finns för en effektiv och sund konkurrens på marknaderna och beakta detta vid utfär- dande av föreskrifter och tillståndsvillkor, göra upp- märksamt på förhållandena och föreslå nödvändiga förändringar av lag- stiftningen. Enligt artikel 30 i och rådets direktiv /14/EG skall en sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskrimine- rad eller på annat sätt kränkt kunna överklaga till det nationella regleringsorganet, särskilt när det gäller en infrastrukturförvaltares, eller i förekommande fall ett järnvägsföretags, beskrivning av järnvägsnät, till- delningsförfarande, avgiftssystem eller krav på efterlevnad av säkerhets- bestämmelser. Regleringsorganet skall fatta för parterna bindande beslut i saken och medlemsländerna skall säkerställa att beslutet kan överklagas till domstol. Det är inte helt självklart hur ett sådant förfarande skall införlivas på ett lämpligt sätt i den modell för järnvägens organisation som skall införas och i den svenska tvistlösnings- och domstolsorganisationen. Även om kommer att utgöra den helt dominerande infrastrukturförvaltaren, så utgår nuvarande lagförslag från tanken att infrastrukturförvaltare också är privata rättssubjekt. Beslut av sådana organ i här aktuella frågor lämpar sig dock inte att göra överklag- I stället bör det undersökas om frågorna på annat sätt kan under- kastas en förvaltningsmyndighets prövning. De tvister som uppstår kan komma att ha både privaträttsliga och offentligrättsliga inslag. Det skulle därför kunna ifrågasättas om det är lämpligt att en sådan tvist prövas av en förvaltningsmyndighet med tillämpning av förvaltningslagen och den där fastslagna officialprincipen eller om den borde prövas som ett dispositivt tvistemål av allmän dom- stol. Parterna kommer att ha möjlighet att träffa avtal om flera av de för- hållanden som järnvägslagen reglerar. Det kan dock konstateras att ett sådant avtal kan sättas ur spel genom ett myndighetsbeslut. Det privat- rättsliga inslaget får alltså ge vika för det offentligrättsliga intresset vid konflikt dem emellan. Det finns därmed inte något principiellt hinder mot att tvisten prövas av en förvaltningsmyndighet, även om tvisten har privaträttsliga inslag. Inte endast parternas intressen skall tillgodoses, utan också de all- männa intressen som ligger bakom den nya järnvägslagens bestämmel- ser. Det starka offentligrättsliga inslaget gör det motiverat att official- principen kommer till användning vid prövningen. Förfarandet kan i praktiken sägas utgöra det förvaltningsrättsliga förfarande som inträder när en enskild part anmäler hos tillsynsmyndigheten att någon annan inte fullgör sina skyldigheter enligt järnvägslagen. Med hänsyn till utform- ningen av artikel 30 i direktivet bör det dock i lagtexten anges att myn- digheten kan pröva tvister. Det saknas vidare skäl att frångå ordningen med att förvaltnings- myndighetsbeslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen föreslår mot bakgrund härav en regel som innebär att järn- vägsföretag, auktoriserade sökande och infrastrukturförvaltare till till- synsmyndigheten får hänskjuta tvister om huruvida en infrastruktur- förvaltares beslut enligt den föreslagna järnvägslagen överensstämmer med lagen och med föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. bör fatta beslut i saken senast efter det att all relevant information i tvisten kommit in till myndigheten. Med beaktande av att tillsynsmyndigheten besitter expertkunskaper på området har denna tvistlösningsmodell goda förutsättningar att bidra till korta handläggningstider och avgöranden med hög kvalitet redan i första instans. Myndighetens möjlighet att kräva in för tillsynen nödvändiga handlingar etc. gäller givetvis även beträffande frågor som särskilt hän- skjutits till myndigheten. Enligt den föreslagna lagen skall samverkan mellan sökanden och infrastrukturförvaltaren bekräftas i ett trafikeringsavtal (se avsnitt 14). Avtalsvillkoren i dessa skall vara konkurrensneutrala och icke-diskrimi- nerande. Om sökanden och infrastrukturförvaltaren inte kan komma överens om innehållet i ett trafikeringsavtal, bör myndigheten, på samma sätt som Tågtrafikledningen, ha rätt att fastställa de administrativa, tekniska och ekonomiska villkor som skall gälla. 17 Ordning och straffansvar Regeringens förslag: Ordningsbestämmelserna i järnvägssäkerhets- lagen (1990:1157) skall föras över till järnvägslagen. Utredningens förslag: I utredningen föreslås att bestämmelserna står kvar i järnvägssäkerhetslagen. Remissinstanserna: anser att bestämmelsen i järnvägssäkerhetslagen om förbud mot att obehörigen beträda spår- området bör ses över så att det klart och tydligt framgår vad som gäller och sanktionsmöjligheterna förbättras. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: För att uppnå målet att samla bestämmelser om järnväg i en lag fordras att bestämmelser som mot- svarar järnvägssäkerhetslagens ordningsföreskrifter införs i den nya järn- vägslagen. Detsamma gäller bestämmelsen om skyldighet att rapportera vid olyckor m.m. såvitt avser järnväg. I 2527 §§ järnvägssäkerhetslagen finns bestämmelser om ordning och säkerhet vid järnvägstrafik. Motsvarande bestämmelser rörande tunnel- bane- och spårvägstrafik finns i 4 kap. ordningslagen (1993:1617). Det materiella innehållet i bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen bör infö- ras i den föreslagna järnvägslagen. En del av bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen, såsom bestämmel- ser om förbud mot alkoholförtäring eller mot tillträde till spårområden, torde vara av den arten att de genom ett bemyndigande i lag skulle kunna tas upp i en till den nya järnvägslagen hörande förordning. Vidare påpe- kar behovet av att se över ordnings- bestämmelserna. Regeringen föreslår dock att man i detta skede överför innehållet i de bestämmelser som rör järnvägar till den föreslagna lagen med endast viss språklig modernisering och de förändringar av reglerna som behövs på grund av den nya rättsliga miljö som dessa placeras in i. De påpekanden som har gjort i nu aktuellt avse- ende och i vissa andra frågor är föremål för fort- satta överväganden av den föreslagna järnvägslagen. Regeringens förslag: Det skall vara straffbart att bedriva verksamhet enligt järnvägslagen utan nödvändigt tillstånd samt att underlåta att uppfylla säkerhetskrav i fråga om personal, materiel och säkerhets- Bestämmelserna om trafikonykterhetsbrott och andra förseelser som rör järnvägstrafik i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) skall tas in även i järnvägslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: påpekar att det av utred- ningens förslag inte framgår vad som skall gälla i straffhänseende till dess resultatet av den slutliga översynen av järnvägslagstiftningen har införts i lag. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna del. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med rege-