prop · GR03124 · 2004-04-02 00:00:00 — Fettlösliga gifter koncentreras i valarnas späcklager och når via den fettrika mjölken också kalvarna. Tumlare i har så höga PCB- halter att negativa hälsoeffekter för djuren kan befaras. För konsumtion av grindval vid gäller kostrekommendationer på grund av hälsorisker vid förtäring, vilket också gäller valkött i . Höga halter av miljögifter kan bl.a. leda till att valarna drabbas av försämrat immunförsvar, nedsatt fertilitet och hormonstörningar. har ljudstörningar uppmärksammats som en hotfaktor för valar. Valarna har mycket välutvecklad hörsel och är beroende av ljud för kommunikation och orientering. Seismiska undersökningar, militära och civila sonarundersökningar samt anläggningsarbeten och fartygs- trafik, kan utgöra problem. Den akut hotade gråvalen i västra hotas av oljeverksamheter. Vissa valar i trafikerade farvatten hotas av kollisioner med fartyg. Detta gäller t.ex. den starkt hotade nordkaparen i västra . Effekterna på valar av oljeutsläpp kan också utgöra ett problem. Oljespill kan allvarligt skada den bottenfauna som gråvalar utnyttjar som föda. Försämrade miljöer i kustvatten och floder är ett hot mot flera Exempelvis utgör dammbyggen och annan fysisk exploatering stora hot mot populationer av flod- och kustlevande delfiner. kan övergödning och akvakultur (t.ex. fiskodlingar) försämra flera arters Miljöförändringar som övergödning och fysisk exploatering kan också liksom alltför intensivt fiske påverka valarnas födobas på ett Fram till tiden efter var valjakten i praktiken okontrollerad och utgjorde en del av havens fria nyttjande. togs, som tidigare nämnts, frågan upp i och 1930 skapades . signerade 22 nationer The Convention for the Regulation of Whaling. Många stora valjaktsländer valde att inte ansluta sig och jakten fortsatte att öka. Ett mer långtgående avtal undertecknades 1937, men fortfarande avstod länder som , och Sovjet- unionen från att tillträda konventionen. Den vidare förvaltningsprocessen avbröts av . undertecknades The International Convention for the Regulation of Whaling ICRW (nedan benämnd konventionen), vilken delvis baserades på tidigare fördrag. Genom konventionen fastställde de 14 ursprungliga parterna , , , , , , , , , , , Stor- , och att de -erkänner intresset för kommande generationer att bevara val- bestånden -beaktar det successiva överutnyttjandet av valbestånd i olika områden -erkänner att reglerad valjakt tillåter ökande valbestånd, som kan jagas -erkänner att skall valjakt begränsas till vissa bestånd för att möjliggöra en ökning av andra bestånd -önskar etablera en reglering av valjakten för att bevara och utöka valbestånden enligt protokollen till överenskommelsen och -beslutar att sluta en överenskommelse för att bevara valbestånden och således möjliggöra en ändamålsenlig utveckling av valindustrin. Organisationens syfte var således att genom en effektivare och mer ändamålsenlig förvaltning skapa ett hållbart nyttjande av valbestånden. Alla stora valjaktsländer undertecknade överenskommelsen och IWC skapades för att uppfylla förpliktelserna. tillträdde konventionen 1948, och lämnade den . Organisationen uppnådde syftet att alla viktiga länder inkluderades i arbetet. Däremot uppnåddes, som tidigare nämnts, inte syftet att minska jakten. Organisationens arbete kom att präglas av omvärldens växande motstånd mot valjakt och ökande intresse för att bevara de ekosystemen. Denna utveckling initierades delvis genom i , där det beslöts att rekommendera ett 10-årigt valjakts- förbud. Delvis som ett svar på detta utarbetades en ny förvaltningsplan, som antogs 1974. Denna skulle möjliggöra nyttjandet av talrika bestånd men skydda de hotade. Detta lyckades inte och överexploateringen fortsatte. IWC beslöt därför 1982 att införa ett moratorium för kommersiell valjakt fr.o.m. säsongen 1985/86 och utvärdera effekten 1990. lämnade 1987 sin rapport, där begreppet hållbart nyttjande definierades och frågor i anslutning till bevarande och biologisk mångfald relateras till ekonomisk utveckling och fattigdoms- bekämpning. Därefter påbörjades förberedelserna inför om miljö och utveckling i , där principerna om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av levande, resurser slogs fast. framhölls att varje land och organisation som så önskade hade full frihet att avstå från att tillämpa denna princip just vad gäller valjakt. Vid IWC:s utvärdering av moratoriet 1990 konstaterades, att jaktförbud inte ens teoretiskt kan ha haft någon mätbar effekt på valbestånden. Dessutom var det pågående arbetet med att utveckla en ny förvaltningsplan inte avslutat. Dessa faktorer gjorde att moratoriet fick bestå. Beslutet påverkades också av den process som då pågick inför . IWC:s verksamhet baseras således nu på ett grundläggande beslut om förbud mot kommersiell valjakt, som gäller tills nytt beslut fattas. Ett sådant beslut måste tas majoritet. Frågan om moratoriets eventuella upphörande har därefter präglat verksamheten inom IWC och medverkat till de motsättningar inom organisationen som ännu existerar. Dessa motsättningar bottnar i vissa länders starka nationella intresse av att bedriva kommersiell valjakt möjligt och andra länders motstånd mot alla former av sådan valjakt. Mellan dessa grupper finns en majoritet av IWC:s medlemmar, som på vissa villkor kan acceptera andra länders rätt att utifrån principer bedriva viss kommersiell valjakt under IWC:s kontroll. Motsättningarna har skapat en situation, där vissa länder inklusive aktivt verkat för en ny förvaltningsplan baserad på principerna om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, samt försiktighetsprincipen. Den låsta situationen mellan de båda ytterlighets- grupperna har dock gjort att tillkomsten av en ny förvaltningsplan förhindrats. Vissa länder, som tidigare förespråkat valjakt, övergick till att förespråka ett moratorium. Diskussionerna inom IWC har också bidragit till att nya medlemmar successivt tillträtt konven- tionen. Den ursprungliga valjaktsmajoriteten förvandlades till följd av detta till en kvalificerad bevarandemajoritet 1982. Efter hand, och speciellt efter att ett antal mindre ö-nationer och andra nytillträdda medlemmar gett stöd till valjaktssidan, svängde majoritetsförhållandet åter och består vardera gruppen av drygt 20 medlemmar. Motsättningarna mellan grupperna har endast undantagsvis rört ursprungsbefolkningars rätt att bedriva husbehovsjakt. Denna jakt fortgår och regleras genom beslut av IWC efter rekommendationer från IWC:s vetenskapliga kommitté. Efter moratoriets införande har dock valjakt utanför IWC:s kontroll successivt ökat i form av kommersiell jakt av , som reserverat sig mot moratoriet, och genom vetenskaplig jakt av och . har återupptagit vetenskaplig jakt och anser sig också ha möjlighet att bedriva kommersiell jakt. Om organisationen skall kunna bestå som en fungerande förvaltare av valar och valjakt måste en ny gemensamt överenskommen förvaltnings- plan tas fram. Om så inte sker permanentas visserligen valjaktsförbudet för kommersiell valjakt, men de länder som vill bedriva valjakt kan då komma att lämna organisationen och bedriva valjakt utanför IWC:s kontroll. Efter att moratoriet trätt i kraft /86 inleddes ett omfattande vetenskapligt arbete med att utveckla ett nytt kvotsättningssystem för valjakt (Procedure - RMP) och ett politiskt arbete med att utveckla nya kontroll- och övervakningsregler. Tillsammans med RMP skall dessa regler utgöra ett komplett förvaltningssystem (Scheme - RMS). Till grund för utvecklingen av RMP angav kommissionen, baserat på syften angivna i konventionen målsättningen, att 1.fångstkvoterna skall vara så stabila som möjligt 2.risken att underskrida lägsta acceptabla beståndsnivå skall minimeras 3.högsta möjliga uthålliga avkastning skapas. Punkt 2 ovan skulle prioriteras och bestånd av ursprunglig storlek skulle helt skyddas. Noggranna beståndsinventeringar måste ske och fångsten begränsas till en liten andel av det skattade antalet. En procedur för kvotberäkning vid förvaltning av bardvalar (RMP) accep- terades av kommissionen 1994, men har inte införts i det grundläggande regelverket. Principerna i det nya systemet för beräkning av jaktkvoter (RMP) RMP utgör en metod för att översätta försiktighetsprincipen i tydliga och kvantifierbara termer. Den består av ett kvotberäkningsprogram och ett antal regler för hur det skall tillämpas och vilka datakrav som ställs. Sys- temet kräver tid- och könsuppdelad fångststatistik samt aktuella inven- teringsdata, inklusive angivna osäkerheter, erhållna för olika områden enligt fastställda metoder. Dessa data används för att genom modellering erhålla frekvensfördelade fångstkvoter varur den jaktkvot väljs som med en given sannolikhet långsiktigt uppnår en storlek på beståndet mot- svarande av den storlek som förelåg innan exploatering började. Denna kvot gäller i högst . Jaktkvoten reduceras i propor- tion till osäkerheter i data. Om godkända inventeringar saknas reduceras jaktkvoten . RMP har genomgått mycket omfattande tester och är robust mot osäkerheter i data samt kan hantera oförutsedda problem som t.ex. snabba populationsförändringar och miljöstörningar. Slutresultatet blir alltså en enda siffra, som i sig inkluderar de principer inklusive försiktighetsprincipen, som man politiskt kommit överens om. En viktig aspekt vid tillämpningen av RMP är osäkerhet i kunskapen om beståndens geografiska gränser. För att ta hänsyn till detta beräknas fångstkvoten först för mindre områden, vilka om så är motiverat kan kombineras till större områden. Indelningen sker så att varje område innehåller ett bestånd, eller när flera bestånd förekommer parallellt, att jakten exploaterar bestånden i proportion till förekomsten. Dessa frågor hanteras utifrån hypoteser om beståndsstruktur utifrån tillgänglig kun- skap och optimeras genom datorsimuleringar, så att risken för gräns- underskridanden minimeras. Den reviderade förvaltningsplanen (RMS) RMP hanterar endast kvotberäkningarna. Ett heltäckande förvaltnings- system kräver också kontroll av fångst, inklusive ett internationellt övervakningssystem. IWC beslöt 1992 att utveckla ett regelsystem, Scheme (RMS), vilket förutom RMP skulle innehålla behövliga kontroll- och övervakningssystem. Arbetet har utvecklats och flera förslag har förts fram, men någon överenskommelse mellan parterna har ännu inte nåtts. Moratoriet gäller endast kommersiell valfångst. Husbehovsjakt bedriven av ursprungsbefolkningar tillåts enligt regler som anges i gällande förvaltningsplan. Reglerna är dock något olika för olika folkgrupper, vilket är föremål för översyn. Jakt är bara tillåten för egen konsumtion och för att tillgodose näringsmässiga, sociala och kulturella behov. IWC:s vetenskapliga kommitté beräknar vilka kvoter som kan tillåtas för jakten. Begränsad jakt tillåts i vissa fall ändå med hänsyn till ur- sprungsbefolkningarnas behov. pågår ett utvecklingsarbete inom IWC:s vetenskapliga kommittén för att ta fram nya förvaltningsmodeller för just denna typ av jakt, Procedure (AWMP), på ett lik- nande sätt som skett för RMP. I exempelvis från (jfr 3.2.1) jämställs i vissa sammanhang rättigheterna för ursprungsbefolkningar med rättig- heterna för andra lokala samhällen med traditionell livsstil. Denna fråga har aktualiserats av främst och upprepade krav på lokal jakt, ibland är av husbehovskaraktär, för lokala befolkningsgrupper och som skulle bedrivas trots moratoriet. Ett viktigt regleringsinstrument som återfinns i artikel V (c) i konven- tionen är att IWC kan avsätta områden som reservat, inom vilka kommersiell valfångst är förbjuden. finns reservat i och cirkumpolärt runt ned till . har en reservation mot det sistnämnda reservatet vad gäller vikval. Dessa båda reservat ansluter till varandra S, så att valarna är skyddade utmed hela sina vandringsvägar i dessa områden. Jakt för vetenskapligt ändamål är dock tillåten inom reservaten, vilket utnyttjas av i . Nya reservat har föreslagits för södra och södra för att tillsammans med de existerande reservaten bilda ett heltäckande reservat för södra halvklotets valar. har dock inte de nya förslagen uppnått erforderlig ¾ majoritet. Artikel VIII i konventionen ger medlemsländerna rätt att oavsett andra regleringar utfärda egna tillstånd för jakt för vetenskapliga ändamål. Förslag till tillstånd skall meddelas IWC så att vetenskapliga kommittén kan granska och kommentera dem. Det slutliga beslutet tas dock av varje enskilt land. Denna fångst sker således utan IWC:s och dess parters egentliga kontroll, men förutsätter medlemskap i organisationen. För icke medlemmar saknas bindande regler. , och har alla använt sig av denna möjlighet för att fortsätta att fånga val efter moratoriets införande. Förslagen har granskats enligt vetenskapliga kommitténs riktlinjer och mött omfattande kritik. I kommissionen har i samtliga fall resolutioner antagits som uppmanat valfångstländerna att inte utföra fångsten. Detta har dock inte haft någon effekt, utan programmen har fortskridit, och köttet sålts kommersiellt. bedriver vetenskaplig fångst i med ca 400 vik- valar och i norra med c:a 100 vikvalar, 50 Brydes val, 50 sejval (rödlistad som utrotningshotad av IUCN) och 10 kaskeloter. fångade 36 vikvalar 2003 i ett program som avses bli väsentligt utvidgat . Det har diskuterats om IWC uppfyller kriterierna för att utgöra en internationell organisation. Fyra kriterier skall vara uppfyllda för att en internationell sammanslutning skall anses utgöra en internationell organisation: den skall bestå av stater eller internationella organisationer, den skall vara bildad genom en traktat, den skall kunna ha en vilja själv- ständig från dess medlemmar och ha internationell rättshandlings- förmåga, och den skall kunna anta normer som är adresserade till dess anser att IWC uppfyller dessa kriterier och följaktligen är en Därmed anser också att IWC skall ha den status och de befogenheter som tillkommer en internationell organisation i utförandet av sitt mandat enligt fördraget. fördraget, exempelvis och , har en annan uppfattning vad avser IWC:s status och hävdar att den inte uppfyller kriterierna för att utgöra en internationell organisation. I enlighet med detta anser dessa parter att IWC inte har mandat att fatta beslut om exempelvis tolkning av konventionen utan att kompetens i sådana frågor endast finns hos de enskilda stater som är parter till konventionen. 5.2 Övriga processer inom internationell valpolitik Förvaltningen av valar inom ramen för IWC bör ske i samklang med verksamheten inom andra organisationer. Detta gäller speciellt de frågor som rör bevarande av biologisk mångfald kopplat till nyttjandet av levande biologiska resurser, men det gäller också handelsrelaterade frågor. Hela denna process startade delvis vid och utvecklades vidare av och genom . Andra viktiga processer som berör den inter- nationella valpolitiken är handeln med utrotningshotade djur och växter (CITES) och Bonnkonventionen rörande migrerande djurarter. Dessutom berörs en del andra regionala förvaltningsorgan för valar liksom HELCOM. Principerna om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande Principerna om bevarande av biologisk mångfald och om hållbart nyttjande av naturresurser har varit central under hela den process som inleddes med . Den har präglats av ökande förståelse for nödvändigheten av att förena hänsyn till miljön med den rätt till utveckling, som allt kraftigare betonats av . etablerade i sin rapport begreppet hållbar utveckling, som en möjlig kompromiss mellan bevarande och utveckling. Kravet på att handla så att framtida generationers livsförutsättningar inte äventyras kopplades till insikten om att fattigdom och underutveckling måste bekämpas . Parallellt utvecklades också tankegångarna om att hållbar utveckling förutsatte balans mellan ekologiska, ekonomiska och sociala faktorer. kunde basera sitt arbete på resultaten från . Genom de beslut som togs vid konferensen fick begreppet hållbar utveckling politisk innebörd och tyngd, vilket kom att prägla det fortsatta arbetet med dessa frågor såväl nationellt som internationellt. Riodeklarationen, och Skogsprinciperna, liksom de konventioner som undertecknades i eller i anslutning till Rioprocessen (klimat, biologisk mångfald och ökenkonventionen) präglas alla av strävan efter balans i synen på hållbar utveckling. Därför är det naturligt att konventionen om biologisk mångfald (5.2.3) som huvudprinciper anger bevarande, hållbart nyttjande och rättvis fördelning av nyttigheter som uppkommer vid nyttjande av genetiska resurser. Härav framgår att grunden för en global politik för hållbarhet måste vara att resurser bevaras och nyttjas utan att äventyra resursbasen och framtida generationers utkomst. Denna allmänna princip kan dock leda till tolkningssvårigheter och intressekonflikter. En viktig fråga är om vissa naturresurser skall anses så speciella, att de måste vara helt fredade. Den principen är stadfäst genom fridlysning av arter och genom att områden helt fredas till följd av deras natur- och kulturvärden. Diskussionen om valjakt illustrerar ovanstående problematik. En ut- talad bevarandelinje är att valar är högt stående djur, som upplever smärta på ett särskilt sätt. Från etisk synpunkt kan denna ståndpunkt diskuteras med hänvisning till jakt eller slakt av andra djur, som också känner smärta. Bakgrunden till valfrågans speciella ställning måste sökas i djupare liggande kulturella fenomen. Av stor betydelse är också den hänsynslösa valjakt som bedrevs , när val- oljan var en viktig energikälla och jakten industrialiserades. Skyddandet av de stora och klart hotade valarterna är för svensk del självklart. Här förenas argument om valarnas speciella situation med vanliga argument om bevarande och hållbart nyttjande. Problemet upp- kommer för valarter och bestånd, som anses kunna klara ett nyttjande. Detta behandlas i (kap. 17) om skydd av oceaner, alla slags hav, inklusive slutna och halvslutna hav och kustområden, samt skydd, rationell användning och utveckling av deras levande tillgångar. 17.46 Staterna åtar sig att verka för bevarande och hållbar användning av levande tillgångar. För detta ändamål är det nödvändigt att a)utveckla och öka levande tillgångars potential för att möta människans näringsbehov, såväl som sociala och ekonomiska mål och utvecklingsmål, b)bibehålla och återställa populationer av arter på och till nivåer som kan ge maximal hållbar avkastning, utifrån de begräns- ningar som sätts av miljömässiga och ekonomiska faktorer, och med beaktande av samspelet mellan arterna, c)främja utveckling och användning av selektiva fiskredskap och metoder som minimerar såväl svinnet vid fiske av målarter som bi- fångsterna, d)säkra effektiv övervakning och efterlevnad av regler för fisket, e)skydda och restaurera hotade arter f)bevara habitat och andra ekologiskt känsliga områden g)främja vetenskaplig forskning om levande tillgångar på det fria havet. Emellertid begränsas huvudregeln vad gäller valar av nästa paragraf, som bl.a. initierades av : 17.47 Paragraf 17.46 ovan begränsar inte på något sätt staternas rättigheter eller, i förekommande fall, internationella organisationers behörighet att förbjuda, begränsa eller införa strängare regler för utnyttjandet av däggdjur på det fria havet än de som föreskrivs i stycket. Staterna skall samarbeta för att skydda däggdjur och, i synnerhet med avseende på valar, verka inom berörda internationella organisationer för skydd, skötsel och studier av dessa djur. Mera detaljerade hänvisningar till IWC och dess vetenskapliga kommitté återfinns längre fram i texten (17.56). I perspektivet av dagens diskussion om valfrågan kan det också vara motiverat att redovisa två andra punkter i kapitel 17. 17.81 Kuststaterna bör undersöka möjligheterna att utöka fritids- och turistaktiviteter som baseras på levande tillgångar, bl.a. för alternativa försörjningskällor. Sådan verksamhet skall vara förenlig med riktlinjer och planering för bevarande och hållbar utveckling. 17.83 Kuststaterna skall i förhandlingar om och tillämpningen av internationella avtal om utveckling och bevarande av levande tillgångar se till att lokala samhällens och ursprungsbefolkningars intressen, i synnerhet deras rätt till försörjning, beaktas. Centrala teman i dagens internationella diskussion om valar och valjakt återfinns alltså i de grundläggande texterna om bevarande och hållbar utveckling från . UNCLOS anger regler för staternas samarbete om bevarande och förvaltning av levande resurser i havet. Kuststaternas suveränitet över naturresurserna inom 200 sjömils exklusiva ekonomiska zon slås fast i del V, dock med begränsningen att även i denna zon skall migrerande arter, till vilket valarna räknas, förvaltas genom samarbete mellan staterna i lämpliga internationella organisationer (artikel 64). Bevarande och nyttjande av levande tillgångar inom ekonomiska zonen behandlas i artiklarna 61 respektive 62, där det bl.a. talas om att behålla bestånd på en nivå som kan ge största konstanta avkastning och att kuststaten skall främja optimalt nyttjande. För de däggdjuren medges dock strängare skydd i artikel 65. Ingenting i denna del inskränker en kuststats rätt eller en internationell organisations behörighet att i förekommande fall utfärda längre gående förbud, begränsningar eller regleringar av nyttjandet av havsdäggdjur än vad som föreskrivs i denna del. Stater skall samarbeta i syfte att bevara havsdäggdjuren, och i fråga om valar skall de särskilt inom ramen för behöriga internationella organisationer arbeta för deras bevarande, förvaltning och utforskning. I artikel 120 slås fast att artikel 65 också gäller på de fria haven. Konventionen om biologisk mångfald CBD Konventionen om biologisk mångfald (CBD) öppnades för under- tecknande vid och trädde i kraft . Konven- tionen omfattar 188 länder. Målet är att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden och att rättvist dela på de nyttigheter som nyttjandet av genetiska resurser kan ge. Principen om hållbart nyttjande utgör en av grundpelarna i konventionen liksom principen om att bio- logisk mångfald skall bevaras. Med biologisk mångfald avses såväl gener som bestånd, arter och eko- system. Konventionen har i enlighet med och internationell rätt översatt vägledande mål rörande bevarande, hållbart nyttjande och rättvis fördelning till bindande åtaganden, så att nationella aktiviteter inte skadar externa områden. arbete med och med de nationella miljökvalitetsmålen baseras i hög grad på konventionen om biologisk mångfald. Arbetet inom konventionen är främst inriktat på övergripande problemställningar, men just frågan rörande hållbart nyttjande i relation till bevarandet av valarna utgör en mycket relevant frågeställning i relation till IWC. 5.2.4Konventionen rörande internationell handel med hotade, vilda djur och växter CITES Konventionen antogs 1975. Dess mål är att garantera att internationell handel med vilda djur och växter (inklusive delar) inte hotar arternas eller beståndens överlevnad. Nuvarande regelverk reglerar handel med över 30 000 arter antingen de exporteras mellan länder eller införs från hav. Organisationen har stort internationellt inflytande och 165 länder är nu parter till konventionen. Organisationens regler är legalt bindande, men måste införlivas i nationell lagstiftning. Hotade arter kan föras in i tre olika listor, vilka i varierande grad reglerar handeln från totalt exportförbud till krav på någon form av handelsrestriktioner. Exportförbud råder för alla stora och många mindre valar. Övriga valarter förekommer på lista två, som möj- liggör viss handel. Inom EU regleras CITES-bestämmelserna genom rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Alla valar ingår i förordningens bilaga A, innebärande förbud mot kommersiell import, export och handel. Således ges här ett mer omfattande skydd än i CITES- bestämmelserna.