prop · GR0372 · 2004-03-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:72 Svensk anslutning till det femte protokollet till konventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner det femte protokollet till konventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar. Protokollet reglerar s.k. explosiva lämningar efter krig, (oexploderad och kvarlämnad ammunition), i syfte att minimera följderna av dessa lämningar för människor. Protokollet omfattar i huvudsak åtgärder som skall vidtas när en väpnad konflikt har avslutats. Det anger ansvar för röjning av explosiva lämningar efter krig. Vidare innehåller protokollet regler för delgivning av uppgifter och skydd av civilbefolkningen från följderna av explosiva lämningar efter krig. Protokollet ställer också upp villkor för internationellt samarbete. I huvudsak avser protokollet framtida väpnade konflikter men innehåller i begränsad utsträckning även uppmaningar att bistå länder, drabbade av explosiva lämningar efter krig, med röjningsinsatser och med stöd för vård och rehabilitering av skadade. Till viss del behandlar också protokollet åtgärder för att i förebyggande syfte minska förekomsten av explosiva lämningar efter krig. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Röjningsskyldighet och delgivning av uppgifter ................ 4.4Skydd av civilbefolkningen samt av humanitära delegationer och organisationer .......................................... Redan förekommande explosiva lämningar efter krig........ Allmänna förebyggande åtgärder........................................ 4.8Konsultationer mellan konventionsparter och efterlevnad10 Den tekniska bilagan......................................................... Protokollet och svenska förhållanden.............................................. Godkännande av protokollet............................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner det femte protokollet av till konventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar. 2 Ärendet och dess beredning initierade () en process inom ramen för konventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar (CCW) syftande till att reglera s.k. explosiva lämningar efter krig. Politiskt tryck för en internationell reglering skapades bl.a. mot bakgrund av de allvarliga problem förorsakade av användningen av s.k. klusterammunition (substridsdelar) för civilbefolkningen under och efter . Därefter har tillkommit ytterligare belägg för de konsekvenser som oexploderad ammunition har medfört i samband med striderna i och i . Vid CCW:s andra översynskonferens tillsattes en expertgrupp bestående av regeringsrepresentanter och militära experter med mandat att diskutera problematiken rörande explosiva lämningar efter krig ur ett humanitärrättsligt, försvarspolitiskt och tekniskt perspektiv. arbete i expertgruppen kunde fatta beslut om att inleda formella förhandlingar om ett nytt internationellt instrument om explosiva lämningar efter krig. Förhandlingsmandatet gick ut på att förhandla fram åtgärder att vidtas i huvudsak efter en väpnad konflikt i syfte att minimera följderna av explosiva lämningar efter krig. Det protokoll som har förhandlats fram reglerar därför ansvar för röjning av explosiva lämningar efter krig, delgivning av information samt villkor för internationellt samarbete. I begränsad utsträckning omfattas också förebyggande åtgärder som syftar till att minska förekomsten av explosiva lämningar av krig. Under tre expertmöten formulerades ett förslag till ett instrument som reglerar explosiva lämningar efter krig. Förslaget godkändes av . Alla konventionsparter var då överens om att instrumentet skulle ges juridiskt bindande status och bli det femte protokollet till konventionen. Den framförhandlade texten finns i svensk översättning i bilaga 1 och den engelska texten i bilaga 2. Samma partsmöte beslutade att ge expertgruppen i uppdrag att fortsätta att diskutera en separat del av det tidigare mandatet som ännu inte färdigbehandlats, nämligen förebyggande åtgärder. Anledningen till detta är att det nya femte protokollet endast i begränsad omfattning behandlar åtgärder som kan vidtas före och under konflikter. Förebyggande åtgärder utgör en viktig del i arbetet för att minimera konsekvenserna av explosiva lämningar efter krig. Detta arbete fortsätter inom ramen för CCW. Berörda myndigheter har getts tillfälle att lämna synpunkter under förhandlingsarbetet. Mot bakgrund härav har remissförfarande inte ansetts behövligt. Oexploderad och kvarlämnad ammunition är i många länder ett minst lika stort problem som truppminor och har, utöver att orsaka fysisk skada på människor, också ekonomiska och sociala konsekvenser. politiska trycket för en internationell reglering av oexploderad ammunition har ökat är de problemen till följd av explosiva lämningar efter krig ingen ny fråga. I länder som exempelvis och finns åtskilliga explosiva lämningar från som fortfarande utgör stora risker för civilbefolkningen och hindrar ekonomisk utveckling. Ammunition, exempelvis substridsdelar, som avfyrats men inte exploderat som avsett kan ligga kvar på marken och utgöra ett hot mot Explosiva lämningar efter krig kan ha samma effekt som truppminor och medför att ett stort antal människor dödas och skadas efter det att konflikten upphört. försvåra för t.ex. hjälpsändningar att nå nödställda på grund av att fordon inte kan ta sig fram i terräng och på vägar där det finns oexploderad ammunition som kan explodera vid kontakt. Genom att stora områden inte kan användas för jordbruk, bostäder m.m. har lämningarna även Även kvarlämnad ammunition kan utgöra en stor risk för Ett exempel är konflikten i där stora mängder ammunition lämnades kvar i terrängen av irakisk militär. Det internationella samfundet har strävat efter att folkrättsligt reglera användningen av vissa vapen. är förhandlingarna om 1977 års tilläggsprotokoll till 1949 års Genèvekonventioner, vilka bl.a. bekräftar förbudet mot att använda vapen, projektiler och materiel av sådan beskaffenhet att de orsakar överflödig skada eller onödigt lidande. Vid den konferens som antog tilläggsprotokollen beslutades emellertid inte om några restriktioner eller förbud avseende särskilda vapenkategorier. beslutades därför att inom FN:s ram sammankalla en diplomatkonferens om förbud mot eller begränsningar i användningen av urskillningslösa eller särskilt skadebringande konventionella vapen. resulterade 1980 i antagandet av konventionen med samma namn. reglerar eller förbjuder vapen i syfte civilbefolkningens lidande och begränsa antalet offer i konflikter. är en s.k. ramkonvention som innehåller generella regleringar. vapentyper regleras eller förbjuds i tillhörande protokoll. konventionen antogs 1980 tre protokoll: ett som förbjuder användandet av icke-detekterbara fragment (protokoll I), ett om minor, försåt och Prop. 2003/04:72 andra anordningar (protokoll II) samt ett om brandvapen (protokoll III). var starkt engagerat i de förhandlingar som ledde fram till konventionens antagande 1980. hade också uppdraget som ordförande vid den första översynskonferensen , då konventionen kompletterades på flera sätt. Bland annat förstärktes protokoll II (om minor, försåt och andra anordningar) och ett nytt protokoll om förbud mot synförstörande laservapen tillkom (protokoll IV), också detta till följd av betydande svenska insatser. presenterar i en resolution till stöd för konventionen och dess tilläggsprotokoll. har ratificerat konventionen och protokoll I-IV. Vid den andra översynskonferensen godkände konventionsparterna en revidering av ramkonventionens artikel 1 syftande till att konventionen även skall vara tillämplig i interna väpnade konflikter. ratificerade denna ändring som kommer att träda i kraft sedan deponerat det erforderliga 20:e ratifikationsinstrumentet. Protokollet innehåller en ingress, elva artiklar och en teknisk bilaga. Protokollets tyngdpunkt ligger på åtgärder som skall vidtas efter en konflikt i syfte att bl.a. röja explosiva lämningar efter krig och att genom andra åtgärder skydda civila mot de risker dessa lämningar utgör. Bilagan innehåller exempel på åtgärder av frivillig karaktär och kan närmast ses som rekommendationer som parterna i protokollet uppmanas att tillämpa. Nedan redovisas de centrala frågorna för protokollets tillämpning. Ingressen förtydligar att protokollet innehåller både juridiskt bindande och frivilliga åtgärder. De förebyggande åtgärderna som specificeras i artikel 9 och i delar av bilagan är frivilliga till sin karaktär. I artikel 1 finns allmänna bestämmelser. Vid antagandet av protokollet angav en nationell förklaring till artikel 1.1. Syftet med en sådan förklaring var att framhålla att hänvisningen till den internationella humanitära rätten i artikel 1.1 omfattar både traktaträtt och sedvanerätt och därmed att viktiga principer på den internationella humanitära rättens område är tillämpliga på alla stater. Förklaringen är alltså en principiell markering i syfte att undvika en urholkning av sedvanerätten. Protokollet omfattar explosiva lämningar efter krig på landterritorium och inre vatten. Explosiva lämningar efter krig är huvudsakligen ett problem på land men kan efter en väpnad konflikt också förekomma i angränsande områden som hamninlopp, floder och insjöar där det dessutom kan ha förekommit dumpning av ammunition. protokollet tillämpligt på inre vatten omfattas områden inom de s.k. baslinjerna som utgör gränsen mellan en stats inre vatten och det s.k. Prop. 2003/04:72 territorialhavet. Då ramkonventionens artikel 2001 utsträckte konventionens tillämplighet även till interna konflikter kunde enighet inte nås om att framtida protokoll också automatiskt skulle ges samma räckvidd. Detta innebär att separata beslut i detta avseende måste tas i samband med antagandet av varje nytt protokoll. I det nya protokollet stadgas därför uttryckligen att det är tillämpligt också i interna konflikter. Artikel 1.4 förtydligar distinktionen mellan explosiva lämningar efter krig som förekommer redan vid protokollets ikraftträdande och lämningar som tillkommer . Enligt artikel 2 är explosiva lämningar efter krig ammunition som inte har exploderat som avsett vid användning i en väpnad konflikt, samt ammunition som inte använts men som lämnats kvar och inte längre kontrolleras av en part i en väpnad konflikt. Definitionen har medvetet givits en vid räckvidd. För att undvika tolkningsproblem görs från det nya protokollets tillämpningsområde undantag för minor, försåt och andra anordningar som redan omfattas av CCW:s reviderade protokoll II. För att klargöra skiljelinjen mellan redan förekommande och nya explosiva lämningar efter krig har en definition på förekommande explosiva lämningar efter krig inarbetats. För flera stater var detta en nyckelfråga under förhandlingarna. Konkret handlade det om att undvika skadeståndskrav eller andra anspråk till följd av konsekvenser av explosiva lämningar efter krig med ursprung i äldre konflikter. Tillsammans med övriga medlemsstater i EU och de flesta andra stater delade uppfattningen att protokollet inte kan ges retroaktiv juridiskt bindande verkan. 4.3Röjningsskyldighet och delgivning av uppgifter Artikel 3 om röjning av explosiva lämningar efter krig samt artikel 4 om protokollföring, lagring och delgivning av uppgifter utgör centrala delar i protokollet. Artikel 3.1 fördelar ansvaret för röjning m.m. av explosiva lämningar efter krig mellan å ena sidan den stat på vars territorium lämningarna finns kvar efter ett krig och å andra sidan användaren av ammunitionen i de fall användaren inte längre kontrollerar territoriet. Artikeln slår fast att när en användare av sådan ammunition, som övergått till att vara explosiva lämningar efter krig, inte kontrollerar territoriet är denne användare skyldig att då så är möjligt genom olika former av stöd underlätta röjning m.m. av dessa lämningar. Röjningsskyldigheten modifieras dock något av att uttrycket då så är möjligt infördes i syfte att uppnå konsensus kring denna del av protokollet. Röjningsskyldigheten skiljer sig ifrån Ottawakonvention (förbudet mot truppminor) där åtagandena beträffande röjning begränsas till det egna territoriet. I CCW:s reviderade protokoll II (artikel 10.3) Prop. 2003/04:72 finns dock en liknande skyldighet för användaren avseende minor. En viktig del i åtagandena enligt artikel 3 är att det uttryckligen stadgas i punkt 2 att områden med explosiva lämningar efter krig, som bedöms utgöra allvarliga risker för människor, skall ges prioritet vid röjning och förstörning. Denna paragraf stärker protokollets humanitära syften. För att effektivt kunna lokalisera och röja explosiva lämningar efter krig krävs att uppgifter om var dessa finns och vad de sannolikt består av lämnas till de aktörer som får i uppgift att genomföra röjning, förstöring, utbildning om risker m.m. Åtagandena om delgivning av uppgifter specificeras i artikel 4. Avvägningar av texten var nödvändiga under förhandlingarnas gång eftersom hänsyn måste tas till vad som är praktiskt genomförbart och möjligt ur ett försvars- och säkerhetspolitiskt perspektiv. Artikeln får anses välbalanserad i dessa avseenden och bör, om den tillämpas fullt ut, underlätta röjning för konventionsparter och internationella organisationer. Exempel på protokollföring, lagring och delgivning av information återfinns i den tekniska bilagan, del 1. 4.4Skydd av civilbefolkningen samt av humanitära delegationer och organisationer Artikel 5 följer artikel 4 i upplägget på så sätt att generella juridiskt bindande åtaganden anges i artikeln medan det i den frivilliga tekniska bilagan (del 2) lämnas exempel på hur åtagandena kan genomföras. Parterna är skyldiga att vidta åtgärder inom territorier som de kontrollerar för att skydda civilbefolkning, enskilda civilpersoner och civila objekt från riskerna för och följderna av explosiva lämningar efter krig. Artikeln anger vidare att, för att kunna avgöra vilka skyddsåtgärder som är möjliga att vidta, bör både humanitära och militära avvägningar göras i enskilda situationer. Exempel på åtgärder är varningsåtgärder, utbildning av civilbefolkningen om risker samt utmärkning, avspärrning och bevakning av områden där explosiva lämningar efter krig förekommer. Artikel 6 anger att parterna skall skydda humanitära delegationer och organisationer från följderna av explosiva lämningar efter krig. De humanitära delegationer och organisationer som omfattas är de som efter samtycke från en part verkar eller kommer att verka inom områden som kontrolleras av berörd part. På begäran av en humanitär delegation eller organisation skall berörd part, om möjligt, delge uppgifter om var explosiva lämningar efter krig finns. 4.5Redan förekommande explosiva lämningar efter krig Artikel 7 avser explosiva lämningar efter krig som förekom innan protokollet trädde ikraft för respektive konventionspart. Enligt denna artikel ges parter, om så behövs, rätt att begära och ta emot stöd från andra konventionsparter, ickeparter samt från internationella organisationer och institutioner för att lösa problem med redan förekommande explosiva lämningar efter krig. Parter som har möjlighet därtill skall lämna sådant stöd. Gränsdragningen mellan redan Prop. 2003/04:72 förekommande och nya explosiva lämningar efter krig var under hela förhandlingarna en av de svåraste frågorna att lösa. Vissa länder argumenterade starkt för att ytterligare mjuka upp åtagandena avseende redan förekommande explosiva lämningar efter krig. verkade en annan grupp länder för mycket starkare åtaganden för stater som kan anses vara ansvariga för redan förekommande explosiva lämningar efter krig. Som nämnts under avsnitt 4.2 har det emellertid varit både och flertalet andra staters uppfattning att protokollet inte skall kunna ges retroaktiv verkan. är det uppenbart att de problem som finns till följd av redan förekommande explosiva lämningar efter krig på något sätt måste hanteras i protokollet. Skrivningen i artikel 7 får anses utgöra en väl avvägd kompromiss som omfattar rätten att söka stöd, uppmanar parter som kan lämna stöd att göra så men överlåter till parterna att avgöra om de har möjlighet till det. Artikel 8 innehåller uppmaningar till parterna att lämna stöd till insatser för röjning, utbildning om riskerna m.m. av explosiva lämningar efter krig. Den innehåller också regleringar om stöd till vård, rehabilitering samt ekonomisk och social återanpassning av offer för explosiva lämningar efter krig. Stöd kan bl.a. lämnas via FN-systemet, , nationella rödakors- och röda halvmåneorganisationerna, Internationella rödakorsfederationen, enskilda organisationer eller bilateralt. Artikel 8 slår också fast att parterna har rätt att delta i utbyte av information om utrustning, teknik m.m. som är nödvändig för att tillämpa protokollet. Detta gäller dock inte vapenrelaterad teknik. Parterna åtar sig vidare att lämna information om bl.a. röjningsteknologi till FN-systemets databaser om minhantering. Framställningar från parterna om stöd kan kanaliseras via FN-systemet som kan bedöma situationen och lämna rekommendationer om lämplig form av stöd. Strukturen och innehållet i artikel 8 är till stora delar hämtad från (1997) motsvarande bestämmelser om stöd för minröjning, personer som skadats av minor m.m. Även detta är en artikel som stärker protokollets humanitära syften. Artikel 9 och bilagans del 3 behandlar förebyggande åtgärder. Artikeln uppmanar parterna att vidta allmänna förebyggande åtgärder i syfte att minimera förekomsten av explosiva lämningar efter krig. I bilagan, vars innehåll är av frivillig karaktär, rekommenderas parterna att vidta en rad åtgärder i förebyggande syfte som avser bl.a. tillverkning och förvaring av ammunition. Konsultationer mellan konventionsparter och Enligt artikel 10 kan en partskonferens sammankallas för samråd om alla frågor gällande protokollets tillämpning. För detta krävs samtycke av en majoritet, dock minst arton av parterna. En partskonferens skall se över protokollets rättsliga status och tillämpning, behandla frågor rörande nationellt genomförande av protokollet, inklusive rapporteringskrav samt förbereda översynskonferenser. Enligt artikel 11 skall varje part tillse att dess försvarsmakt och berörda myndigheter och organ utfärdar lämpliga instruktioner samt att försvarsmaktens personal får genomgå utbildning som är förenlig med bestämmelserna i protokollet. Parterna åtar sig vidare att samråda och samarbeta bilateralt, genom FN:s generalsekreterare eller andra internationella förfarande, för att lösa problem som kan uppkomma i fråga om tolkningen och tillämpningen av protokollet. Reglerna om konsultationer och efterlevnad är i viss utsträckning hämtade från CCW:s reviderade protokoll II, som bl.a. föreskriver årliga möten. I det nya protokollet anges dock inte hur ofta partskonferenser skall hållas. Det är frivilligt att tillämpa den tekniska bilagan. Den skall ge parterna vägledning om hur de kan gå till väga för att genomföra åtagandena i protokollets artiklar 4, 5 och 9. Bilagan innehåller därför exempel på hur protokollföring, lagring och delgivning av information kan göras (del 1) och beskriver hur varningsåtgärder och utbildning av civilbefolkningen om risker kan genomföras (del 2). Vidare innehåller bilagan rekommendationer om hur parterna kan förebygga uppkomsten av explosiva lämningar efter krig (del 3). 5 Protokollet och svenska förhållanden Regeringens bedömning: Det behövs ingen ny lagstiftning för att skall kunna uppfylla sina åtaganden enligt det femte protokollet till konventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar. Skälen för regeringens bedömning: uppfyller de krav protokollet ställer upp. Någon ny lagstiftning krävs således inte. De myndigheter som främst berörs torde vara Försvarsmakten och . Tillämpningen av protokollet bör inte påverka svenska försvars- och säkerhetspolitiska intressen negativt. De avvägningar som gjorts i protokollet mellan å ena sidan staternas legitima försvars- och säkerhetsintressen och å andra sidan målsättningarna att minimera lidande för civilbefolkningen är väl avvägda. Inte heller de åtaganden beträffande nationell rapportering som följer av artikel 11 är av sådan art att de påverkar nationella säkerhetsintressen. 6 Godkännande av protokollet Regeringens förslag: godkänner det femte protokollet av till konventionen om förbud mot eller inskränkningar i användningen av vissa konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar. Skälen till regeringens förslag: Konsekvenserna av explosiva lämningar efter krig är så allvarliga att en internationell reglering behövs. Enligt uppskattningar från enskilda organisationer är mer än åttio länder drabbade av explosiva lämningar efter krig. rapporterades olyckor till följd av oexploderad och kvarlämnad ammunition från över femtio länder. I flera länder, t.ex. , utgör dessa lämningar ett större problem än minor. Behovet av internationellt stöd till ammunitionsröjning och till vård och rehabilitering av de som drabbats av skador är därför stort. Medan truppminor varit reglerade eller förbjudna har oexploderad och kvarlämnad ammunition inte reglerats i internationella avtal trots att konsekvenserna i hög utsträckning är liknande. Protokollet om explosiva lämningar efter krig fyller därför en viktig lucka i det internationella regelsystemet. 2003/04:72 uppmanas parterna att lämna stöd till vård och rehabilitering av minoffer. Med det nya femte protokollet till CCW skapas motsvarande regler för att bistå personer som skadats till följd av oexploderad och kvarlämnad ammunition. Resultatet är att oavsett av vilket vapen personer skadas skall parterna så långt det är möjligt lämna stöd. Detsamma gäller avseende röjning av minor respektive explosiva lämningar efter krig, även om villkoren skiljer sig åt. Under förutsättning att protokollets bestämmelser följs är det regeringens bedömning att antalet drabbade personer av explosiva lämningar efter krig kommer att minska och att möjligheterna att bistå dem som ändå drabbas ökar. Enligt träder varje nytt protokoll i kraft efter att 20 stater har anslutit sig till protokollet. Det är av stor vikt att det nya protokollet träder i kraft . I linje med svensk politik Den svenska politiken beträffande minhantering omfattar oexploderad ammunition, vilket bl.a. framgår av regeringens samlade syn på minhantering . Detta gäller såväl finansiellt stöd till röjningsinsatser som utbildning av ammunitions- och minröjare. Det gäller även synen på skadade personers rättigheter till vård och rehabilitering. Att i ett nytt internationellt avtal också reglera explosiva lämningar efter krig ligger därför väl i linje med gällande svensk politik på området. Det nya protokollet innebär också en välkommen komplettering av den internationella humanitära rättens regler. Sedan problemen med explosiva lämningar efter krig uppmärksammades av har aktivt verkat för en stark och juridiskt bindande reglering.