prop · GR0393 · 2004-03-10 00:00:00 — Ett annat viktigt syfte med bild- publicering är att undvika att personer förväxlas med någon med samma namn som i en artikel t.ex. utpekas som klandervärd. I flertalet fall är emellertid problemet att den bildlösa journalistiken av många kan uppfattas som ofullständig. En artikel som innehåller bild på de personer som skildras har ofta ett helt annat informationsvärde för läsaren än en artikel som saknar bilder. har också pekat på att en inskränkt handlingsoffentlighet beträffande fotografier riskerar att leda till en utveckling till men för enskilda genom att fotografier skaffas fram på annat sätt, t.ex. genom att journalister efter ett olyckstillbud tar kontakt med anhöriga för att mot betalning få tillgång till t.ex. familje- bilder. Företrädare för medierna har också pekat på sitt behov av snabb tillgång till fotografierna. De har varnat för att även om medierna vid en prövning enligt en strängare sekretessregel skulle komma att bedömas ha rätt att få ett fotografi utlämnat, riskerar redan tidsutdräkten i samband med en sådan prövning att försvåra nyhetsrapporteringen. I sitt remissyttrande över promemorian har bl.a. anfört att ett omvänt skaderekvisit kan få till följd att en myndighet påverkar det journalistiska arbetet genom att i varje enskilt fall företa en undersökning och bedömning av lämpligheten att lämna ut fotografiet och att detta ligger farligt nära att myndigheten gör en bedömning av själva programmaterialet. Att förhindra publicering av material på detta sätt eller att materialet används som underlag för ett program kan enligt liknas vid ett censurförfarande eller kommer åt- minstone att upplevas så. Även och har lämnat liknande syn- punkter. har anfört att det inte finns något som visar att utdrag ur passregistret leder till ökad brottslighet samt att det inte går att lagstifta bort rädsla. Förbundet har vidare anfört att det ingår i massmediernas uppgifter att granska samhället och dess aktörer och att detta uppdrag ibland innefattar publicering av bilder av enskilda mot de enskildas vilja, eftersom dessa personer vill dölja missför- hållanden som allmänheten har rätt att ta del av. Förbundet anser vidare att det är ganska självklart att personer, som med antidemokratiska förtecken kartlägger andra, inte själva vill bli kända eller upptäckta. Förbundet anser således att förslaget gynnar de grupper som ifrågasätter demokrati, öppenhet och insyn. Fotografier föreställande sig själva som enskilda är tvungna att lämna in till myndigheter i olika sammanhang, t.ex. för att få ett pass, utgör all- männa handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en med- borgerlig rättighet som utgör en viktig del av vårt demokratiska statsskick. Syftet med denna rätt är, så som det kommer till uttryck i 2 kap. 1 § TF, att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en rätt som tillkommer var och en. När det gäller just fotografier av enskilda som finns i de offent- liga registren har offentlighetsprincipen sin största betydelse som en möjlighet för medierna att få tillgång till bilder för att illustrera skild- ringar av olika slag. Av särskilt stor betydelse, med hänsyn till handlings- offentlighetens allmänna syften, bör vara att medierna ges tillgång till fotografier av personer som i skilda egenskaper utövar makt i samhället eller annars har en roll att spela i skildringen och granskningen av sam- hälleliga missförhållanden. Häremot skall ställas det obehag och den rädsla enskilda känner när fotografier föreställande dem själva, som de har lämnat in till en myn- dighet t.ex. i syfte att få ett körkort, senare används vid gärningar som kanske utgör hotbrott eller förekommer i sammanhang som annars upp- levs som hotfulla. Det går inte heller att bortse från att det finns en risk för att t.ex. offentliga tjänstemän, som blir föremål för registrering av personer om vilka det är känt att de inte är främmande för att begå våldshandlingar eller får sin bild publicerad i ett sammanhang som utgör olaga hot eller annars upplevs som hotfullt, av rädsla för trakasserier eller våldshandlingar avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder. Vid den avvägning som måste ske mellan mediernas och allmänhetens intresse av att få ta del av fotografier i offentliga register och de enskildas intresse av att fotografier som de har lämnat till en myndighet inte senare kommer till användning i ett sammanhang som de upplever som hotfullt, bör beaktas att en förstärkt sekretess för fotografier i de offentliga regist- ren inte leder till att sådana allmänna handlingar i myndigheternas förvar som innehåller sakuppgifter eller bedömningar blir mer svåråtkomliga. Även om en förstärkt sekretess skulle medföra att t.ex. dagspressen ofta skulle vägras tillgång till fotografier ur de offentliga registren, kommer således mediernas möjligheter att i sak fullfölja sitt angelägna samhälls- kritiska uppdrag inte att begränsas. Den fria och informerade samhälle- liga debatt som handlingsoffentligheten bl.a. syftar till att främja kommer inte heller att beskäras på grund av att en förstärkt sekretess för foto- grafier. Det har framhållits av att det finns en risk för att främst viss dagspress kan komma att försöka få tillgång till fotografier av enskilda på sätt som kan upplevas som påträngande om möjligheterna att få del av fotografier ur de offentliga registren begränsas. Det kan anmärkas att det redan nu torde vara vanligt att medierna använder passfotografier endast då inget annat fotografi finns att tillgå eller kan anskaffas, inte minst eftersom passfotografier långt ifrån alltid är tagna så att de verkligen innehåller en aktuell och välliknande bild av en person. I vilken utsträckning som svenska medier vid förstärkt sekretess, med de självpåtagna etiska normer som gäller, skulle frestas att gå längre än i en integritetskränkande jakt på bilder av enskilda framstår som svårt att bedöma. Frågan är vidare om en förstärkt sekretess för fotografier är en till- räckligt effektiv åtgärd för att motverka publicering av uppgifter om enskilda i hotfulla sammanhang. Säkerhetspolisen har uppgett att det förekommer att fotografier hämtas ur t.ex. skolkataloger. Säkerhets- polisen har vidare uppgett att vänster- respektive högerextrema grupper förser sig med fotografier av sina motståndare även i samband med t.ex. demonstrationer eller andra offentliga meningsyttringar. Det får dock anses stå klart att det blir betydligt svårare för extremgrupper eller den organiserade brottsligheten att få tillgång till fotografier av enskilda om förstärkt sekretess för fotografier i offentliga register införs eftersom det i så fall inte längre kommer att vara möjligt att på ett mycket enkelt sätt begära kopior av fotografier från t.ex. passregistret. Det är mera osäkert om brott som begås genom eller som en följd av publicering av uppgifter om en enskild kan förhindras med hjälp av förstärkt sekretess för fotografier. Möjligheterna att få tillgång till andra uppgifter om enskilda i offentliga register påverkas inte av att sekretessen för just fotografier stärks. Listor med namn, och eventuellt adress, på misshagliga personer kan förmodligen tänkas komma att publiceras i t.ex. extremistisk press eller på motsvarande webbplatser även utan foto- grafier. Även om ett attentat mot en politisk motståndare eller dennes familj förmodligen ofta kan planeras och genomföras med ledning av t.ex. enbart uppgifter om var personen bor, ger emellertid en publicering som dessutom innehåller ett fotografi och avses antagligen också ge ett helt annat utrymme för mera spontant utlösta angrepp på personen i fråga. En förstärkt sekretess för fotografier i de offentliga registren bör alltså i viss utsträckning kunna förhindra åtminstone mera spontant ut- lösta angrepp på person eller egendom. Vid en slutlig avvägning anser regeringen att enskildas berättigade krav på trygghet väger tyngre än allmänhetens behov av att få tillgång till fotografier av enskilda från offentliga register. Regeringen fäster här särskilt avseende vid att en sådan åtgärd inte kan anses medföra att de grundläggande syften som bär upp offentlighetsprincipen träds för när. Regeringen delar i detta avseende den av framförda åsikten att det är troligt att den fria debatten i stället stärks om enskilda kan uttala sig utan risk för att deras bild publiceras i sammanhang som upplevs som hotfulla. Utformningen av det förstärkta sekretesskyddet Ett förstärkt sekretesskydd får inte utformas så att handlingsoffentlig- heten inskränks mer än vad syftet med sekretessen kräver. Det kan först övervägas att låta det förstärkta sekretesskyddet omfatta enbart vissa grupper som mer än andra är utsatta för hot och trakasserier. Det är dock förenat med betydande svårigheter att identifiera de grupper som kan tänkas ha ett särskilt skyddsbehov. Det stora flertalet som har avbildats på t.ex. hemsidor tycks inte tillhöra någon särskild yrkes- kategori. Det har varit fråga om såväl offentliga personer och tjänstemän som enskilda med viss bakgrund eller enskilda som valt att uttrycka en åsikt. De flesta har helt enkelt angivits vara aktivister av olika slag, ofta tillhörande någon sammanslutning med politiska förtecken som är mot- satta dem som de företräder som stått för publiceringen av fotografierna. Härtill kommer att även om det skulle vara möjligt att identifiera vissa grupper, såsom t.ex. poliser eller journalister, möter det svårigheter att bestämma vilka som tillhör vissa av de grupperna. Denna problematik gör sig gällande bl.a. beträffande journalister. Företrädare för medierna har framfört att det enligt deras mening varken är möjligt eller önskvärt att försöka definiera vilka som tillhör den yrkesgruppen. Det kan vidare övervägas att stärka sekretesskyddet generellt. I prome- för passfoton m.m. (Ds 2000:57) föreslogs att det raka skaderekvisitet med dess presumtion för offentlighet skulle bibe- hållas, men att det nu gällande kravet i 7 kap. 15 § sekretesslagen att det av särskild anledning skall kunna antas att någon lider men om uppgiften lämnas ut, skulle utgå såvitt gäller fotografier. Detta förslag ansågs av remissinstanserna å ena sidan ge alltför svagt sekretesskydd för de enskilda som det befarades att den föreslagna regleringen skulle försvåra massmediernas bevakande och granskande arbete. Rege- ringen anser att så pass välgrundade invändningar mot den föreslagna lösningen har anförts, såväl av remissinstanserna som i den departe- mentspromemoria som ligger till grund för detta lagstiftningsärende att förslaget inte bör genomföras. Det förslag som framfördes av flera av de remissinstanser som yttrade sig över den förstnämnda departementspromemorian och som också föreslås i den promemoria som ligger till grund för detta lagstiftnings- ärende, är att ett omvänt skaderekvisit skall införas i 7 kap. 15 § sekre- tesslagen för uppgift i form av fotografisk bild av enskild. Ett omvänt skaderekvisit innebär att det gäller en presumtion för att den uppgift som faller under sekretessbestämmelsen omfattas av sekretess. Endast i de fall det står klart att den enskilde inte lider men av att uppgiften lämnas ut får ett utlämnande ske. Vid ett omvänt skaderekvisit bedöms varje begäran att få ta del av ett fotografi ingående. Den som begär att få ta del av fotografier får redogöra för dels sin identitet, dels för syftet med sin begäran. Att regelmässigt göra anonyma uttag brevledes, per fax eller e-post är vid en tillämpning av detta rekvisit inte möjligt. En sådan ordning skulle otvivelaktigt bereda enskilda ett betydligt mera effektivt skydd mot att deras pass- eller körkortsbilder används i hotfulla sammanhang. Som företrädarna för medierna har påpekat får dock ett omvänt skaderekvisit konsekvenser även för mediernas möjligheter att ta del av fotografier ur de offentliga De journalister som begär att få ta del av fotografier kommer att få motivera sin begäran och det är inte orimligt att anta att handlägg- ningstiden därmed kommer att förlängas, vilket i sig utgör ett problem för nyhetsförmedlingen. När ett fotografi är avsett att publiceras i samman- hang som framstår som negativa för den enskilde eller i de fall den som fotografiet föreställer är avliden publiceringen sker på ett sätt eller i ett sammanhang som kan uppfattas som negativt av de närstående till den avlidne, kommer utgångspunkten att vara att fotografiet omfattas av sekretess. Det gäller även om den tilltänkta publiceringen motiveras av ett starkt allmänintresse. Det skall dock betonas att det naturligtvis kan komma att finnas fall där fotografier kan lämnas ut även vid tillämpning av ett omvänt skaderekvisit och att det är viktigt att en prövning sker med sedvanlig skyndsamhet i varje enskilt fall. Ett förslag till lösning som har framförts av är att införa en undantagsregel från det sekretessbelagda området av innebörd att fotografier skall utlämnas när de begärs ut för journalistiskt arbete. Ett problem med denna konstruktion är dock, som noterar, att kunna avgöra vad som är journalistiskt arbete. Man skulle i och för sig kunna söka ledning i hur begreppet journalistiskt ändamål i 7 § personuppgiftslagen tolkas. Den största invändningen mot denna lös- ning är dock att även politiska extremister, som publicerar fotografier av enskilda från offentliga register i sammanhang som upplevs som hotfulla av den enskilde, kan ha ett journalistiskt syfte med sin publicering. Ett sådant undantag skulle således medföra att bestämmelsen om förstärkt sekretess för fotografier inte gav det skydd som är syftet med den förstärkta sekretessen. Riksåklagaren har hävdat att det torde vara enkelt att kringgå en bestämmelse med ett omvänt skaderekvisit genom att antingen uppge ett till synes legitimt syfte med sin begäran om utlämnande av ett fotografi eller genom att använda sig av en bulvan. Riksåklagaren anser därför att skyddet för fotografier riskerar att bli verkningslöst även med ett omvänt skaderekvisit. Regeringen delar inte Riksåklagarens farhågor. Som ovan anförts innebär det omvända skaderekvisitet att den som begär att få ut ett fotografi måste redogöra för dels sin identitet, dels för syftet med sin begäran. Därutöver har myndigheterna möjligheter att eliminera skade- risken genom att med tillämpning av 14 kap. 9 § sekretesslagen ställa upp förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna fotografiet vidare eller utnyttja det. Ett röjande eller utnyttjande av fotografiet i strid med ett sådant förbehåll är straffsanktionerat enligt 20 kap. 3 § . Med hänsyn till att regeringen anser att enskildas berättigade krav på trygghet väger tyngre än mediernas och allmänhetens behov av att få tillgång till fotografier av enskilda i offentliga register och mot bakgrund av vad som anförts ovan avseende nackdelarna med andra sätt att förstärka sekretessen för dessa fotografier anser regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att det i 7 kap. 15 § sekretesslagen bör införas en bestämmelse om sekretess med ett omvänt skaderekvisit för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde. De synpunkter som av vissa remissinstanser har framförts om att för- stärkningen av sekretesskyddet för fotografier av den enskilde även bör innefatta en ändring i bestämmelsen om personaladministrativ sekretess i 7 kap. 11 § och i bestämmelsen om sekretess till skydd för totalförsvars- Prop. 2003/04:93 pliktiga i 7 kap. 12 § sekretesslagen kommer att behandlas nedan i avsnitt 5.2. som rör frågor om den personaladministrativa sekretessen. I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför principen om meddelarfrihet, dvs. rätten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihets- grundlagen att lämna uppgift i vilket ämne som helst för publicering i de medier som de båda grundlagarna omfattar. Denna frihet är inte begrän- sad när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen. Meddelarfriheten avser emellertid endast lämnande av uppgifter och innefattar inte någon rätt att lämna ut sekretessbelagda all- männa handlingar. Ett fotografi som omfattas av sekretessen enligt 7 kap. 15 § kan således inte lämnas ut med stöd av meddelarfriheten. Regeringens förslag: Den sekretessbrytande bestämmelsen till förmån för myndigheter som behöver uppgifter om enskilda vid delgivning enligt delgivningslagen (1970:428) skall ändras så att den även omfattar uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde. Regeringens bedömning: Övriga sekretessbrytande bestämmelser bör införas genom förordning. Promemorians bedömning: En uppgiftsskyldighet för de register- ansvariga myndigheterna i förhållande till samt polis- och tullmyndigheterna bör kunna tas in i passförordningen (1979:664), körkortsförordningen (1998:980) samt, för Totalförsvarets pliktverks del, i förordning (1995:648) med instruktion för verket. Remissinstanserna: anför att det är viktigt att det införs en skyldighet för berörda registeransvariga myndigheter att vid behov lämna ut fotografier till polismyndigheter och . Tull- verket har anfört att införandet av en sådan uppgiftsskyldighet skulle vara till stor nytta i verksamhet. Försvarsmakten förordar att det föreslagna sekretesskyddet kompletteras med en sekretessbrytande be- stämmelse som tillser att Försvarsmakten får tillgång till fotografier i offentliga register i den utsträckning som behövs dels vid Försvarsmak- tens uppföljning av säkerhetshotande verksamhet, dels för att Försvars- makten skall kunna utföra säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627). LO anser att sekretesskyddet bör utformas så att fotografier även fortsättningsvis kan lämnas ut vid delgivningsförfaranden. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den förstärkta sekretessen för fotografier i 7 kap. 15 § kommer att gälla för , som för vägtrafikregistret, , som för passregistret, samt för , som för registret över totalförsvarets per- sonal. Som framgått av avsnitt 4.1.2 och som har anförts av remiss- instanserna finns det ett stort behov av att kunna använda fotografier från de offentliga registren i andra myndigheters verksamheter. Det finns särskilda bestämmelser om sekretessgenombrott i 14 kap. Prop. 2003/04:93 sekretesslagen. Enligt 14 kap. 1 § hindrar inte sekretess att uppgift som lämnas till annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller för- ordning. Enligt 14 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen hindrar sekretess bl.a. inte att uppgift om enskilds adress, telefonnummer och arbetsplats lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för delgivning enligt delgivningslagen (1970:428). Enligt 14 kap. 3 § får, utöver vad som föl- jer av 1 och 2 §§, sekretessbelagd uppgift lämnas till myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Sistnämnda bestämmelse byg- ger på att rutinmässigt uppgiftsutbyte i regel skall vara författnings- reglerat (jfr 14 kap. 1 §). Den föreslagna förstärkningen av sekretesskyddet för fotografier av enskilda motiveras av att enskilda skall slippa oroa sig över att bilder av dem själva publiceras eller annars används i sammanhang som upplevs som hotfulla av den enskilde. De myndigheter som har behov av att an- vända sig av fotografier från offentliga register i sin verksamhet bör dock även fortsättningsvis kunna göra det. Regeringen anser därför att en ändring bör göras i 14 kap. 2 § tredje stycket sekretesslagen så att den där intagna sekretessbrytande bestämmelsen till förmån för myndigheter som behöver uppgifter om enskilda vid delgivning enligt delgivningslagen även kommer att omfatta uppgift i form av fotografi av den enskilde. När det gäller , polismyndigheterna, och För- svarsmakten är det av systematiska skäl (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen) att föredra att en uppgiftsskyldighet i förhållande till dessa myndigheter tas in i passförordningen (1979:664), förordningen (2001:650) om väg- trafikregister samt, för Totalförsvarets pliktverks del, i förordning (1995:648) med instruktion för verket. har i sin spanings- och brottsutredningsverksamhet samma behov av att få ta del av fotografier från de offentliga registren som polisen har. En uppgifts- skyldighet bör således införas i de ovan nämnda förordningarna även i förhållande till . Om det skulle visa sig att även andra myndigheter anser sig behöva tillgång till fotografier av enskilda i sin verksamhet får regeringen ta ställning till dessa önskemål allt eftersom de framförs. 5.1Sekretess för polismans namn Sedan sekretesslagens tillkomst gäller sekretess för uppgift i en myn- dighets personaladministrativa verksamhet enligt 7 kap. 11 § sekretess- I syfte att ge offentliganställda, inte bara sekretesskydd för vissa särskilt känsliga uppgifter, utan också ett skydd mot hot och trakasserier har bestämmelsen kompletterats . infördes en Prop. 2003/04:93 bestämmelse av innebörd att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelsen är försedd med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en extra stark presumtion att uppgifterna är offentliga (7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen). Bestämmelsen an- sågs inte ge ett tillräckligt skydd för sådana yrkesgrupper som generellt sett är mer utsatta för hot och trakasserier än andra och gäller sekretess, i den utsträckning regeringen föreskriver det, hos en myndighet där personal särskilt kan riskera att utsättas för allvarligt men, för uppgift om enskilds bostadsadress, hemtelefonnummer och person- nummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men (7 kap. 11 § fjärde stycket andra meningen). Enligt 1 a § sekretessförordningen (1980:657) gäller det förstärkta sekretesskyddet i bl.a. och polismyndighets personaladministrativa verksamhet. Fr.o.m. kommer även ombudsmän att omfattas av motsvarande sekretess (bet. 2003/04:KU8, rskr. 2003/2004:137). har i en skrivelse (dnr Ju2001/4807/L6) framfört att det har blivit allt vanligare att poliser utsätts för repressalier från personer som varit föremål för polisiära åtgärder som hoten och våldet tenderar att bli allt grövre. I verksamhet som kräver att polispersonal använder skyddsutrustning skall varje hjälm vara försedd med ett unikt identifikationsnummer som via en särskild förteckning hos Rikspolis- styrelsen eller polismyndigheterna är kopplat till bärarens namn (RPSFS 2001:8, FAP 936-3). Införandet av systemet med märkning av hjälmar har enligt inneburit att polispersonalen och deras familjer känner oro för att utsättas för våld, hot eller andra repressalier från enskilda som söker konfrontation i samband med polisinsatser. Om namnet på en polis som ingripit i ett sådant sammanhang blir känt kan enligt den som är ute i trakasseringssyfte utan svårig- het i andra öppna register leta fram de uppgifter han behöver om bl.a. polismannens bostadsadress och personnummer. Sekretesskyddet som det är utformat i 7 kap. 11 § fjärde stycket första meningen ger enligt Riks- polisstyrelsen ett alltför svagt skydd för de identitetsuppgifter som finns i förteckningar över identifikationsnummer på hjälmar. har därför föreslagit dels att 7 kap 11 § fjärde stycket andra meningen skall ändras så att även uppgift om den enskildes namn kan skyddas av det omvända skaderekvisitet, dels att sekretessförordningen skall justeras så att den angivna sekretessen, såvitt avser polispersonal, även kan om- fatta även uppgift om den enskildes namn.