prop · GS0352 · 2004-12-17 00:00:00 — I sådana omständigheter kan en oklar åtskillnad eller till och med rollsammanblandning sänka tröskeln för väpnade gruppers benägenhet att angripa humanitär personal under förevändning att hjälporganisationer har samma mål och intressen som närvarande internationella militära styrkor. Som svar på naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden där inte väpnad konflikt eller annan meningsmotsättning som kan medföra känslighet mot närvaro av militära aktörer råder har det inte varit lika angeläget att humanitära insatser genomförs av civila aktörer. Regeringens humanitära biståndspolitik vägleds överlag av de principer 16 stater och informellt enades om vid det internationella möte om givarpolitik för humanitära insatser som hölls i . Principerna bifogas denna skrivelse. 2.5 Historisk återblick över de svenska statsmakternas stöd till humanitära insatser Statsmakternas stöd till humanitära insatser i utlandet har en lång historia. Stödet var länge nära förbundet med det arbete som bedrevs av Svenska Röda Korset (SRK), som bildades med prins som förste ordförande. Under det förhandlade regeringen med krigförande stater till stöd för SRK:s arbete för sårade soldater. stöd för flyktingar och annan nödhjälp till forna stridande och civila som Skr. 2004/05:52 hade nödställts av kriget beviljade 1920 ett bidrag till SRK om , eller i dagens penningvärde. 1921 gav regeringen en av de första större finansiella bidragen till en omfattande internationell insats som inte var knuten till en väpnad konflikt, till det arbete dåvarande internationella rödakorsrörelsen bedrev mot den svält som hade uppstått i och andra delar av det som blev . Under det lämnade regeringen, genom särskilt uppdrag i saken, medel åt SRK att genomföra nödhjälpsinsatser för civila i ett antal krigsutsatta länder. Efter kriget bidrog regeringen till insatser för återbördande, vidarebosättning och annan hjälp till flyktingar från kriget. Regeringen stödde också insatser för framförallt flyktingar från konflikterna på Koreahalvön och / . 1952 fastställde ordinarie anslag för frivilliga statsbidrag till biståndsinsatser, under beteckningen Internationell hjälpverksamhet, utöver vad som utnyttjades för katastrofhjälp ur medlemsavgift till FN. Huvuddelen användes för katastrofhjälp, och en mindre del till det som benämns som utvecklingssamarbete. 1956 anslog en särskild anslagspost för det humanitära biståndet, genom anslag till flyktinghjälp respektive tillfälliga ändamål, inklusive katastrofhjälp, om ca , eller i dagens penningvärde. De tilldelade beloppen har därefter ökat gradvis, emellanåt avsevärt. De svenska statsmakternas finansiella stöd till humanitärt bistånd, i cirkabelopp Belopp (mkr) 1Innefattade delvis medel från tilläggsstat till statsbudgeten /2. 2Innefattade delvis organisationsstöd till befrielserörelser i södra . 3 Innefattade delvis stöd till konflikthanteringsinsatser. Regeringen har i budgetproposition, tidigvarande statsverksproposition, genomgående redogjort för sitt stöd till humanitärt bistånd för närmast förestående budgetår. Särskilda utredningar och dylikt har vanligtvis rört enskilda frågor, såsom Katastrofbistånd för utveckling (Ds UD 1986:2), om det humanitära biståndets förutsättningar till långsiktig verkan, och Svenska insatser för internationell katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72), om statliga humanitära insatser med personal och material. Regeringen och dess myndigheter förfogar över tre verktyg i genomförandet av sin politik för humanitärt bistånd. 3.1Opinionsbildning, diplomati och politikutveckling Regeringen skall med informationsspridning, opinionsbildning och annat deltagande i internationellt och inhemskt påverkansarbete på området verka för att det samlade internationella humanitära biståndet utvecklas i överensstämmelse med denna skrivelse. Regeringen skall genomgående tala för allmängiltigt stöd för det internationella humanitära biståndet som ett rättmätigt och värdefullt medel att undsätta människor som har nödställts av väpnade konflikter, naturkatastrofer och andra katastrofliknande förhållanden. I regeringens humanitära diplomati skall ingå att verka för full efterlevnad av den humanitära rätten, de mänskliga rättigheterna och andra rättsregler på området, samt av de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende. Regeringen skall verka för internationell efterlevnad av de principer för humanitär givarpolitik som 16 stater och informellt enades om i och som hänvisades till i avsnitt 2.4 ovan. Regeringen skall ha beredskap att på egen hand, tillsammans med det övriga EU eller med andra aktörer, verka diplomatiskt för att stater efterlever rättsliga och politiska förpliktelser med avseende på humanitära förhållanden. Detta kan avse staters förstahandsansvar att bemöta humanitära behov som uppstår inom det egna landets gränser. Det kan även avse varje stats ansvar att skydda civila och andra icke- stridande under en väpnad konflikt. I de fall då detta behövs med hänsyn till möjligheter till inflytande skall sådant arbete bedrivas lågmält. Vidare skall regeringen kunna ge diplomatiskt stöd för genomförande av humanitära insatser i enskilda kriser. Detta kan avse opinionsbildning och kontaktarbete för tillträde till krisområden för de organisationer som avser att genomföra biståndsinsatser. Det kan avse påverkansarbete för 4 Prognos; avser i huvudsak årsbidrag till UNHCR, ICRC, WFP, UNRWA, OCHA, del av årsbidrag till , och anslagsposten Humanitära insatser och konflikthantering. Innefattar delvis också stöd till konflikthanteringsinsatser om högst . förbättrande av organisationernas arbetsvillkor. I de fall där detta behövs Skr. med hänsyn till möjligheter till inflytande skall arbetet bedrivas lågmält. Som regeringen anförde i sin skrivelse (skr. 2003/04:20) Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik är efterlevnaden av den humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna ofta bristfällig i väpnade konflikter. Regeringen skall, i multilaterala sammanhang, i kontakter med enskilda stater och andra folkrättssubjekt och i inhemsk och internationell folkrättslig dialog fortlöpande tala för nödvändigheten av att utveckla skyddet av civila i konfliktförhållanden. Regeringen skall värna de multilaterala mekanismer, såsom ledda av framförallt FN, som finns för samordning och genomförande av Den skall härvidlag samarbeta med och i övrigt stödja FN- Den skall verka för stärkandet av FN:s förfarande med samlade (Consolidated Inter-Agency Appeals Process) och andra humanitära appeller, och med gemensamma humanitära handlingsplaner (Common Humanitarian ) och andra ansatser till samlade Den skall stödja de mekanismer som inrättades med FN:s generalförsamlings resolution 46/182, främst vad avser samordning inom FN och mellan FN och andra internationella humanitära aktörer. Den skall verka för att samtliga humanitära organisationer anammar eller på annat sätt arbetar i överensstämmelse med dessa mekanismer. Regeringen skall tala för Internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsens vikt och särställning i det internationella Regeringen välkomnar ett fullgott deltagande från rörelsens sida i internationella samordningsmekanismer, i förenlighet med rörelsens oberoende. I sitt umgänge med FN-organen, Internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsen och humanitära enskilda organisationer skall regeringen agera på ett sätt som bidrar till samstämmighet i staters förhållande till organisationerna och undviker att tillföra organisationerna Regeringen skall i detta syfte verka för att organisationernas styrelser, informella råd och dylika multilaterala forum ger ändamålsenlig styrning och vägledning till organisationerna. hand skall regeringen förhålla sig till organisationerna genom sådana I de fall där dylika inte finns, där parterna kommer överens om annat eller där regeringen annars bedömer att särskilt behov föreligger kan regeringen söka fördjupad bilateral dialog med organisationerna. I sitt arbete beträffande pågående eller hotande kriser med internationell bäring skall regeringen verka för bibehållande av ett humanitärt perspektiv där de mänskliga rättigheterna och den humanitära Detta kan avse att påtala humanitära behov i internationella diskussioner om utbrutna väpnade konflikter. avse att verka för att övriga aktörer underlättar för humanitära organisationer att verka i enlighet med de humanitära principerna. fall FN, EU, andra mellanstatliga organisationer eller enskilda stater överväger beslut om sanktioner mot stater eller icke-statliga aktörer skall regeringen företrädesvis verka för att riktade snarare än heltäckande Detta syftar bland annat till att undvika den indirekta verkan heltäckande sanktioner kan ha i att underbygga överensstämmer med lärdomarna av de senaste årens multilaterala Skr. 2004/05:52 utvärderingsarbete om sanktionsinstrumentet, i vilket den så kallade Stockholmsprocessen ingick. I sin egen verksamhet och i sina kontakter med utomstående aktörer skall regeringen verka för vidmakthållandet av det humanitära biståndets civila grunddrag. Utgångspunkten skall då vara, vad avser områden där väpnad konflikt pågår eller hotar att börja eller återupptas, att militära aktörer inte själva skall genomföra, eller stödja andra institutioners genomförande av, humanitära biståndsinsatser. Undantag kan vara berättigade i de särskilda fall där jämngoda civila alternativ ej finns, och då i första hand med indirekt stöd snarare än med direkt genomförande av insatser, i samtliga fall under övergripande civil ledning. har internationella insatser som svar på internationella eller större inomstatliga kriser i växande utsträckning kommit att söka införliva samtliga insatsdelar i samlade, gemensamma ansatser. Detta har inneburit att politisk, militär, utvecklingsinriktad, humanitär och annan verksamhet har kunnat underställas samma övergripande ledning, framförallt som del av FN-ledda fredsfrämjande missioner. Där de samlade ansatserna i sådana missioner omfattar det humanitära biståndet skall regeringen tala för att de humanitära principerna efterlevs i samordningen av humanitära biståndsinsatser inom missionerna, såväl som i genomförandet av humanitärt bistånd överlag i de områden där missionerna är verksamma. Humanitära kriser påverkar ofta kvinnors och barns levnadsförhållanden och förutsättningar på ett annat sätt än mäns, i synnerhet där väpnad konflikt råder. Det stora flertalet nödställda är ofta kvinnor och barn. Kvinnors förutsättningar att leda hushåll liksom deras kunskaper om befolkningars försörjningssätt, sociala mönster och andra lokala förhållanden kan då vara avgörande att tillvarata och understödja i utformandet av nödhjälps- och återuppbyggnadsinsatser. Omvänt kan kvinnor och barn också vara särskilt sårbara. Kvinnors hälsovårdsbehov, bland annat avseende sexuell och reproduktiv hälsa, kan lätt åsidosättas om inte riktade hänsyn tas. I väpnade konflikter är det vanligen nödvändigt att behöva skydda kvinnor mot ökad utsatthet för våld, i synnerhet sexuellt våld, och mot ekonomisk och social utsatthet då fördelning av knappa resurser kan ske till kvinnors nackdel. Förutsättningarna för barns fostran och uppväxt är överlag ofta ytterst ansatta i katastrofförhållanden, varför bistånds- och skyddsinsatser inom exempelvis hälsa, livsmedel och utbildning kan behöva bedrivas med särskild avsikt att undvika att barns utvecklingsvillkor undergrävs. Regeringen skall tala för att dessa perspektiv beaktas i utformandet och genomförandet av humanitära insatser. Regeringen skall tala för att livsmedel för humanitärt bistånd i första hand skall inköpas från överskottsmarknader på eller nära de platser där humanitära behov föreligger. Likaså skall regeringen förespråka att bidragslämnande stater och organisationer inte skall villkora stöd till humanitära insatser på nyttjande av livsmedel från bidragslämnade stater, om ej sådant stöd är särskilt påkallat med hänsyn till tid och tillgänglighet. Regeringens utgångspunkt härvidlag är att bistånd med utifrån kommande livsmedel kan allvarligt undergräva lokala marknader och jordbruks- och livsmedelsnäringar. Genom sin resurstillförsel och uppmärksamhet på enskilda människor Skr. 2004/05:52 och grupper kan humanitära insatser påverka samhällsförhållanden i de områden där de genomförs. I synnerhet i konfliktområden kan insatser riskera att indirekt eller direkt underbygga spänningar mellan enskilda eller folkgrupper, som väpnade grupper kan söka utnyttja insatserna till att stärka sin ställning. Regeringen skall tala för att genomförande organisationer fortlöpande prövar deras verksamhets möjliga inverkan på konfliktmönster i de områden de arbetar i. Ett humanitärt krisområde där de materiella och samhälleliga förhållandena har återgått eller är i stånd att återgå till det läge som rådde före krisens utbrott är ofta alltjämt mycket sårbart, i synnerhet där allmän underutveckling föreligger eller där väpnad konflikt har skett. I ett fattigt, översvämningsutsatt område kan då exempelvis en påföljande översvämning orsaka väsentligt större skada, innan samhällets försörjningsmekanismer har förmått att återhämta sig. I ett krigshärjat område kan fortsatt underutveckling utöver andra omedelbara konfliktorsaker utgöra en grogrund för återupptagna stridigheter. Under sådana omständigheter kan det vara avgörande att undvika ett skadligt gap mellan humanitär hjälp och långsiktigt inriktade utvecklingsinsatser. Där förhållandena påkallar det skall regeringen därför tala till stöd för att inhemska och eventuella internationella utvecklingsansträngningar påbörjas i humanitära krisområden som befinner sig i, eller har förutsättningar att närma sig, ett återhämtningsskede. Som del av påverkansarbetet skall regeringen kunna lämna finansiellt stöd till politik- och metodutveckling på det humanitära området. Regeringen skall härvidlag verka för att stärka kunskaperna om och övervakningen av respekten för såväl den internationella humanitära rätten som skyddet för de mänskliga rättigheterna. Utvärderingsarbete fyller en viktig uppgift. Regeringen skall tala för att genomförande humanitära organisationer ansluter sig till eller i övrigt arbetar i enlighet med internationellt etablerade uppförandekoder och liknande informella regelverk. Europeiska unionen har vuxit till den av de största officiella givarna till internationellt humanitärt bistånd. Unionen har också börjat utveckla sin föresats att delta med personal och material i genomförandet av humanitära insatser, inklusive räddningstjänstuppdrag, också som del av sina civila krishanteringsinsatser. Regeringen skall verka för att såväl unionens finansiering av humanitära insatser som dess deltagande med personal och material utvecklas i enlighet med de humanitära principerna, och till stöd för befintliga multilaterala mekanismer för samordning, framförallt såsom ledda av FN. Regeringen skall tala för att unionen vidmakthåller en tydlig och principfast röst i den internationella humanitära debatten. I detta bör ingå att unionen, inom FN och i andra fora, verkar diplomatiskt för att stater efterlever sitt ansvar att bistå nödlidande människor i det egna landets befolkning, och, där så ej sker, ge säkert och obehindrat tillträde till humanitära organisationer. 3.2 Finansiellt stöd till humanitära organisationer Regeringen lämnar finansiella bidrag till organisationer utanför de svenska statsmakterna, för genomförande av humanitära biståndsinsatser. Ramarna för detta stöd slås fast av , på grundval av regeringens budgetproposition, och i övrigt enligt den statliga budgetprocessen. Regeringen skall lämna finansiella bidrag endast till sådana organisationer vars arbete är förenligt med denna skrivelse och i övrigt med vedertagna normer på det humanitära området. I sin beredning av beslut om bidrag skall regeringen utgå från att förespeglade insatser skall medföra effektiv hjälp till utsatta människor. Insatser skall vara samstämmiga med annan humanitär verksamhet i det område där de skall genomföras. Där så är möjligt och förenligt med de humanitära principerna skall insatserna stödja inhemskt och lokalt arbete. Insatserna skall understödja den multilaterala samordning, framförallt FN:s, som förekommer av internationellt humanitärt arbete med avseende på den kris insatserna är ämnade för. Regeringens beslut skall följa på högsta möjliga grad av samordning med de övriga stater som bidrar finansiellt till insatser i samma område som de själva. Regeringen lämnar bidrag till svenska såväl som utländska och internationella organisationer. Särskild vikt skall härvidlag fästas vid institutioner inom FN-systemet, vid den internationella rödakors- och rödahalvmånerörelsen, och vid enskilda organisationer med god erfarenhet av humanitärt bistånd. Bidrag skall endast lämnas till organisationer som har anslutit sig till etablerade internationella uppförandekoder inom verksamhetsområdet, eller gjort liknande åtaganden. Inga villkor för mottagande av bidrag skall ställas på att organisationerna skall använda svensk personal eller svenskt material i genomförandet av sina insatser. Bidragen skall vara flexibla, i syfte att möjliggöra för mottagande organisationer att anpassa insatser till utvecklingen i det område där de genomförs. Bidragen skall i möjligaste mån vara förutsägbara, i syfte att underlätta för organisationernas planering. I den mån så är skäligt med hänsyn till en humanitär kris utdragenhet skall regeringen kunna utfästa bidrag bortom innevarande budgetår, med förbehåll för godkännande av regeringens förslag till statsbudget. I beslut om bidrag skall regeringen vara särskilt uppmärksamma på äldres, kvinnors, barns och funktionshindrades särskilda förutsättningar i katastrofförhållanden. Regeringen skall härvidlag beakta gruppernas ofta ökade sårbarhet, framförallt där väpnade konflikter pågår. Den skall beakta värdet av att i synnerhet kvinnors kunskaper tillvaratas i utformandet av biståndsinsatser och i insatsernas stöd till upprätthållande av utsatta befolkningars försörjningsförmåga, i enlighet vad som sägs i avsnitt 3.1 ovan. För att minska sårbarhet mot nödlidande skall regeringen även bekosta insatser för beredskap mot och förebyggande av skadeverkningar från främst naturkatastrofer, liksom tidiga återuppbyggnadsinsatser efter en humanitär kris, bortom försörjandet av omedelbara behov. I syfte att stärka förutsättningarna för återuppbyggnad skall, där så är möjligt, bidrag gå till humanitära insatser som underbygger överlevnads- och försörjningsmekanismer i det område där insatser genomförs. Så länge Skr. 2004/05:52 det kan göras i enlighet med de humanitära principerna skall bidrag till förebyggande och beredskap, till nödhjälp och till återuppbyggnad alla söka stödja inhemska och lokala organisationer, liksom lokala tillgångar och kapaciteter i övrigt, exempelvis i upphandling av insatsmaterial och anlitande av arbetskraft. Där så är skäligt med hänsyn till föreliggande behovs angelägenhet bör insatser stödjas med bidrag efter det att regeringen eller berörd myndighet har avgjort att genomförande organisation har bedömt den inverkan insatserna kan ha på konfliktmönster och marknadsförhållanden i det område där de skall genomföras. Regeringen bidrar inte med livsmedel in natura till humanitära livsmedelsbiståndsinsatser. För sådana insatser lämnar regeringen finansiella bidrag, för att möjliggöra för genomförande organisationer att dels lättare anpassa insatsers utformning till skiftande förutsättningar och humanitära behov, dels understödja kapacitet och marknader på eller nära den plats där de humanitära behoven i fråga föreligger genom att i möjligaste mån inhandla livsmedel lokalt eller regionalt. Medel ur statsbudgetens anslag för internationellt utvecklingssamarbete får, om eller regeringen inte beslutar om annat, användas för humanitära bistånd endast i länder som är upptagna i den förteckning över utvecklingsländer som upprätthålls av och utveckling (). Regeringen beslutar i regleringsbrev om undantag, efter godkännande av i dess beslut om regeringens budgetproposition. 3.3Medverkan med statlig personal och egendom Regeringen och dess myndigheter skall upprätthålla sin mångåriga beredskap att medverka med egen personal och egendom i genomförande eller understödjande av humanitära biståndsinsatser. Detta kan avse deltagande i sök- och räddningsinsatser efter jordbävningar och andra naturkatastrofer, i insatser som svar på allvarliga epidemier, och i uppdrag för bedömning av humanitära behov i pågående kriser. Det kan avse insatser för uppbyggande av katastrofberedskap och insatser för logistiskt och annat understöd till organisationer som samordnar eller genomför biståndsinsatser. Medverkan sker utan kostnad för den befolkning för vilken hjälpen är avsedd. Eventuella kostnader för den medverkande myndigheten eller den beställande organisationen bestäms i överenskommelse mellan organisationen och myndigheten, om myndigheten bedömer att så behövs efter samråd med eller i förekommande fall i enlighet med regleringsbrev eller annan anvisning av regeringen eller . Vad avser områden där väpnad konflikt pågår, eller hotar att börja eller återuppstå, skall militär personal eller egendom inte nyttjas i genomförande eller understödjande av projekt och insatser som kan liknas vid humanitärt bistånd, om inte särskilda skäl föreligger, i enlighet med vad som anförs i avsnitten 2.4 och 3.1 ovan. Former för medverkan med statlig personal och egendom i humanitära Skr. 2004/05:52 insatser bestäms i övrigt i närmare anvisningar av regeringen och . [Bilaga 1] Principles and Good Practice of Humanitarian Endorsed in , 17 2003 Objectives and definition of humanitarian action 1The objectives of humanitarian action are to save lives, alleviate suffering and maintain human dignity during and in the aftermath of man-made crises and natural disasters, as well as to prevent and strengthen preparedness for the occurrence of such situations. 2Humanitarian action should be guided by the humanitarian principles of humanity, meaning the centrality of saving human lives and alleviating suffering wherever it is found; impartiality, meaning the implementation of actions solely on the basis of need, without discrimination between or within affected populations; neutrality, meaning that humanitarian action must not favour any side in an armed conflict or other dispute where such action is carried out; and independence, meaning the autonomy of humanitarian objectives from the political, economic, military or other objectives that any actor may hold with regard to areas where humanitarian action is being implemented. 3Humanitarian action includes the protection of civilians and those no longer taking part in hostilities, and the provision of food, water and sanitation, shelter, health services and other items of assistance, undertaken for the benefit of affected people and to facilitate the return to normal lives and livelihoods. 4 Respect and promote the implementation of international humanitarian law, refugee law and human rights. 5 While reaffirming the primary responsibility of states for the victims of humanitarian emergencies within their own borders, strive to ensure flexible and timely funding, on the basis of the collective obligation of striving to meet humanitarian needs. 6 Allocate humanitarian funding in proportion to needs and on the basis of needs assessments. 7 Request implementing humanitarian organisations to ensure, to the greatest possible extent, adequate involvement of beneficiaries in the design, implementation, monitoring and evaluation of humanitarian 8Strengthen the capacity of affected countries and local communities to prevent, prepare for, mitigate and respond to humanitarian crises, with the goal of ensuring that governments and local communities are better able to meet their responsibilities and co-ordinate effectively with humanitarian partners.