prop · GR03105 · 2004-05-27 00:00:00 — och kommun anför att det är fullmäktige som skall avgöra vad som är synnerliga skäl och att det därför inte skall laglighetsprövas. Skälen för regeringens förslag Enligt 10 kap. 8 § första stycket kommunallagen skall ett överklagat beslut upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning, om det hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommuner eller landsting, om det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider mot lag eller annan författning. Ett beslut kan överklagas av alla kommunmedlemmar. En domstol får inte ändra ett överklagat beslut utan endast upphäva det. Ett beslut att inte reglera ett negativt resultat om det föreligger synnerliga skäl får dock, enligt 10 kap. 8 § andra stycket kommunal- lagen, inte överklagas på den grunden att det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller att det strider mot lag eller annan författning. I propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) anfördes att bestämmelsen om synnerliga skäl inte var lämpad att ligga till grund för en domstolsprövning. Det är fråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hantering av den lokala ekonomin. Frågan om vad som är synnerliga skäl är inte primärt en fråga som bör avgöras av domstol inom ramen för ett laglighetspröv- ningsmål. Den bör, enligt vad regeringen uttalade, avgöras inom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det i första hand aktuellt att eventuellt utkräva ett politiskt ansvar för det fall att obalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver. Regeringen hänvisade i nämnda proposition till att förarbetena till 8 kap. 1 § kommunallagen om god ekonomisk hushållning präglades av ett sådant synsätt (prop. 1990/91:117). Bokslutsregleringen bör prövas inom ramen för det politiska systemet Utredningen har föreslagit att nuvarande begränsningar att laglighets- pröva beslut om att inte reglera ett negativt resultat skall slopas. Enligt regeringens bedömning är prövningen om det föreligger synnerliga skäl mycket politisk till sin karaktär. I likhet med vad majoriteten av remiss- instanserna påpekat anser regeringen att det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska systemet att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans vid bokslutsregleringen. Denna bedömning ändras inte av det förhållandet att ytterligare omständigheter bedöms utgöra grund för att inte reglera ett negativt resultat. Budgetbeslut bör också prövas inom det politiska systemet I praxis har det förekommit att ett beslut att upprätta en budget som inte varit i balans har överklagats. Enligt regeringen utgör även budgetbeslut exempel på beslut som bör prövas inom ramen för det politiska systemet. Detta är också i konsekvens med att beslut rörande bokslutsreglering av uppkomna underskott inte föreslås bli föremål för laglighetsprövning. Laglighetsprövning föreslås dock bli möjligt av beslutens formella aspekter i enlighet med vad som följer av 10 kap. 8 § första stycket 1 och 2 kommunallagen. Det bör noteras att om styrelsen föreslår en budget som inte är i balans så är detta något som kan granskas av de kommunala revisorerna. Regeringens bedömning: Ett kommunalekonomiskt råd bör inte in- rättas . Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett kommunalekonomiskt råd som bl.a. skall ha i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på det kommunalekonomiska området. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är negativa till förslaget. Vissa remissinstanser anser att utredningens förslag är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. De flesta anser att och bör ha den roll rådet föreslås få och att kan svara för statens engagemang. Om större grupper har behov av stöd kan tillfälliga delegationer inrättas för att hantera en sådan situation efter mönster av t.ex. Kommun- respektive Bostadsdelegationen. Skälen för regeringens bedömning: Staten har genom bland andra Bostadsdelegationen och Kommundelegationen arbetat med att på olika sätt stödja kommuner och landsting som har haft en besvärlig ekonomisk situation. Dessa har beviljats medel från anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting och har fått stöd i hur de skall komma till rätta med sin situation. En särskild utredare tillsattes med uppgift att fram följa upp och stödja de kommuner och landsting som på grundval av Kommundelegationens arbete beviljats stöd. Utredaren lämnade sin slutrapport hur gick det? (SOU 2003:68) till regeringen . Insatsen bedömdes i rapporten vara lyckosam och 36 av de 40 kommuner och landsting som hade överenskommelser med staten hade uppnått en ekonomi i balans. Av främst detta skäl och då remissinstanserna varit negativa anser regeringen inte att det nu finns behov av att inrätta ett kommunal- ekonomiskt råd. Ekonomiska och andra konsekvenser De föreslagna ändringarna i kommunallagen är ägnade att stärka den kommunala ekonomin och därmed samhällsekonomin. Genom ytterligare krav på en god ekonomisk hushållning och genom modi- fieringar av balanskravet underlättas långsiktiga och genomtänkta beslut. Påverkan på den lokala demokratin Allmänhetens möjligheter till insyn i den kommunala ekonomin förbättras genom förslaget om revisorernas utökade uppgifter i fråga om granskning och bedömning av resultatet i delårsrapporten och årsbok- slutet och den föreslagna obligatoriska behandlingen av delårsrapporten i fullmäktige. Ändringarna bör träda i kraft och tillämpas första gången avseende . Äldre föreskrifter bör gälla för överklagande av beslut som har meddelats före . 10.1Förslaget till lag om ändring i kommunallagen (1991:900) Förslaget behandlas i avsnitt 5.5. Enligt huvudregeln i paragrafens tredje stycke skall budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Genom det nya fjärde stycket klargörs att undantag från principen om budget i balans får göras om det finns synnerliga skäl. Möjligheten att underbalansera budgeten skall användas med restriktivitet och normalt sett endast något enstaka år. Ett exempel på vad som skulle kunna utgöra synnerliga skäl är att kommuner och landsting har en stark finansiell ställning. Om en kommun eller ett landsting efter en finansiell analys konstaterar att det finns ett eget kapital med realiserbara tillgångar av en omfattning som överstiger rimliga krav på finansiell handlingsberedskap, skall en minskning av kapitalet kunna ske på ett planerat sätt. I ett sådant läge bör det finnas möjligheter att anta finansiella mål som anger att det egna kapitalet tillåts minska. För att en minskning av det egna kapitalet inte skall anses bryta mot kravet på god ekonomisk hushållning skall det finnas kapital som täcker kommunens hela pensionsåtagande, dvs. även den del av pensions- skulden som avser tiden och redovisas som en ansvars- förbindelse och således inte i balansräkningen. Därutöver skall det finnas en buffert med realiserbara tillgångar som kan användas för delfinansiering av framtida investeringar. När dessa delar är täckta måste de egna förutsättningarna definieras utifrån hur stor skuldsättningen är, vilken riskexponering som kan bli aktuell och penningflödet. Ytterligare exempel på vad som skulle kunna utgöra synnerliga skäl för att avvika från kravet på att upprätta en budget i balans är större omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomisk hus- hållning. Med större omstruktureringsåtgärder avses att åtgärden för kommunen eller är förknippad med stora kostnader i relation till dess omsättning. Det kan t.ex. vara en kommun eller ett landsting med befolkningsminskning som behöver omstrukturera sin verksamhet för att få en mer anpassad verksamhet och framtida minskade kostnader genom omstruktureringen. Normala verksamhetsförändringar som kontinuerligt genomförs i syfte att effektivisera verksamheten skall däremot hanteras inom ramen för balanskravet. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1. I paragrafen första stycke har nuvarande andra stycket infogats. Av det nya andra stycket framgår att kommuner och landsting skall ange mål och riktlinjer för verksamheten som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. För ekonomin skall anges de finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Av det nya tredje stycket som delvis överensstämmer med nuvarande fjärde stycket framgår att de finansiella målen till skillnad från verksamhetsmålen skall tas in i den treåriga planen för ekonomin. Förslaget behandlas i avsnitt 5.5. Paragrafen är ny. Bestämmelsen motsvarar delvis tidigare 8 kap. 5 § tredje stycket. Tiden för att reglera ett negativt resultat och återställa det redovisade egna kapitalet har dock ökats till . Fullmäktige skall anta en åtgärdsplan för hur återställandet skall ske. Åtgärdsplanen skall innehålla genomtänkta och genomförbara åtgärder för att täcka hela det belopp som skall regleras och det skall framgå när åtgärderna skall vara genomförda. Beslutet bör fattas efter det att ett negativt resultat konstaterats, dock bör åtgärdsplanen antas senast vid påföljande full- mäktigesammanträde efter att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Åtgärdsplanen skall följas upp kontinuerligt och återrapportering skall ske till fullmäktige om åtgärdsplanen inte hålls. Beslut om reglering skall fattas i budgeten senast det tredje året då det negativa resultatet uppkom. Förslaget behandlas i avsnitt 5.5. Den nya paragrafen motsvarar delvis tidigare 8 kap. 5 § tredje stycket. I paragrafen finns bestämmelser om när en kommun eller ett landsting kan underlåta att reglera ett negativt resultat och återställa det egna kapitalet. Skäl för att inte återställa ett resultat är enligt punkten 1 om detta är ett sådant planerat underskott som beslutats med stöd av det föreslagna 8 kap. 4 § fjärde stycket. I denna del hänvisas till kommen- taren till den bestämmelsen. Enligt punkt 2 är en annan omständighet som kan utgöra skäl att inte reglera ett negativt resultat när orealiserade förluster på värdepapper som innehas med ett långsiktigt syfte har uppstått. Det kan t.ex. handla om medel som avses att användas för pensionsändamål. Detta gäller under förutsättning att några förluster inte har realiserats. Beslut om att inte reglera ett negativt resultat får enligt punkt 3 även göras om det finns synnerliga skäl i övrigt. Regeringen har i prop. 1996/97:52 s. 94 beskrivit vissa omständigheter som skulle kunna utgöra synnerliga skäl. Möjligheten att inte reglera ett negativt resultat skall användas med restriktivitet. Faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling, hög arbetslöshet, förändringar av skatteintäkter, statsbidrags- och utjämnings- systemet eller andra faktorer som det bör finnas beredskap för, utgör enligt regeringens mening inte skäl för att inte reglera ett negativt resultat. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2. I 9 kap. 1 § lagen (1997:614) om redovisning anges att kommuner och landsting minst en gång under räkenskapsåret skall upprätta en särskild redovisning (delårsrapport) för verksamheten från räkenskapsårets början. Minst en rapport skall omfatta en period av minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskapsåret. Genom den nya bestämmelsen tydliggörs att minst en delårsrapport . 2003/04:105 skall behandlas av fullmäktige. Av bestämmelsen följer dock inget krav på att fullmäktige formellt skall godkänna rapporten. Förslaget behandlas i avsnitt 5.3. Bestämmelsen är ny. Bestämmelsen avser den delårsrapport som enligt den föreslagna 8 kap. 20 a § skall behandlas av fullmäktige och årsbokslutet som skall godkännas av fullmäktige. Revisorerna skall bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet är förenligt med de mål för den ekonomiska förvaltningen som fullmäktige beslutat om i årsbudgeten och flerårsplanen (se kommentaren till 8 kap. 5 §). En skriftlig bedömning skall biläggas delårsrapporten och årsbokslutet. Förslaget behandlas i avsnitt 6. Ändringen i andra stycket innebär en begränsning i domstolsprövning- en genom att dels budgetbeslut och beslut att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera en budget enligt 8 kap. 4 § tredje och fjärde styckena, dels beslut om att inte reglera ett negativt resultat enligt 5 ab §§, inte kan prövas av domstol såvitt avser besvärsgrunderna i första stycket 3 och 4. Däremot kan frågan om beslutet har tillkommit i laga ordning eller att beslutet inte hänför sig till något som är en angelägenhet för kommuner eller landsting prövas av domstol. 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:614) om redovisning Ändringen, som endast utgör en följdändring, är föranledd av att bestämmelserna om reglering av ett negativt resultat flyttats från 8 kap. 5 § till 8 kap. 5 a § kommunallagen. Förslaget behandlas i avsnitt 5.1. Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning enligt 8 kap. 5 § kommunal- lagen har uppnåtts skall lämnas i årsredovisningens förvaltnings- berättelse. Härigenom understryks kravet på kommuner och landsting att fortlöpande pröva hur målet om en god ekonomisk hushållning kan uppnås. Sammanfattning av betänkandet God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting (SOU 2001:76) Kapitel 1 Allmän bakgrund Regeringen förordnade en utredare med uppgift att se över vissa frågor med anknytning till kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning. Utredningen antog namnet Ekonomi- förvaltningsutredningen. Utredningsuppdraget har sina rötter i den ekonomiska utvecklingen , då det visade sig att många kommuner och landsting inte hade lyckats att anpassa sina verksamheter till de försämrade ekonomiska förutsättningarna, trots kraftfulla åtgärder i många fall. Som en följd av de omfattande ekonomiska problemen i kommuner och landsting har reglerna i kommunallagen (1991:900) om god ekonomisk hushållning kompletterats med ett krav på en balanserad budget. Denna nya regel trädde i kraft . I samband med beslut om kravet på ekonomisk balans infördes också en redovisningslag . I denna angavs nya regler för redovisning av kommunala avtalspensioner, den s.k. blandmodellen. En annan konsekvens av 1990-talets ansträngda ekonomi var inrättandet av Kommundelegationen och Bostadsdelegationen. Balanskravet har enligt regeringens bedömning haft en påtaglig effekt i kommuner och landsting. I utredningsdirektiven framhåller regeringen att fokus mer har hamnat på försök att uppnå detta minimikrav och mindre på att bygga upp en långsiktigt hållbar ekonomi. I direktiven pekar man på det faktum att en åldrande befolkning kommer att kräva ökande insatser inom vård och omsorg och att pensionsutbetalningarna kommer att öka i kommuner och landsting en bit in . Sammantaget ställer detta stora krav på en långsiktig ekonomisk planering i den kommunala sektorn. uppdrag sammanfattas i direktiven i följande punkter: Göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning, och vid behov föreslå förändringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen. Utreda hur balanskravet och begreppet synnerliga skäl kan förtydligas och modifieras. Utreda behovet av att tydliggöra reglerna för användandet av medel erhållna vid försäljning av anläggningstillgångar. Utreda hur uppföljningen i kommuner och landsting kan förstärkas. Analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden. Kapitel 2 Kommunsektorns ekonomi 1991-2004 Utredningen har analyserat den ekonomiska utvecklingen i kommun- sektorn och den förväntade utvecklingen . Den tidigare oavbrutna expansionen av kommunernas och landstingens ekonomi bröts . minskade sektorns ekonomi svagt. Antalet sysselsatta inom sektorn minskade mer än produktionen, vilket förklaras av att en växande användning av entreprenader. Den främsta orsaken till den ekonomiska nedgången i kommunerna och landstingen var den djupa krisen första år. BNP sjönk under dessa år med . Både skatteintäkter och statsbidrag minskade och det dröjde innan kurvorna vände uppåt. Statsbidragen sänktes 1993 med totalt och nivån var i stort sett oförändrad . Skatteintäkterna påverkades negativt , bl.a. av sänkta ersättningsnivåer och avdragsgilla egenavgifter. som kommunsektorns skatteunderlag urholkades begränsades möjligheterna att kompensera det ekonomiska bortfallet med skattehöjningar. Staten vidtog åtgärder för att hindra skattehöjningar. Bl.a. infördes kommunalt skattestopp . Kommunernas och landstingens ekonomiska utveckling skilde sig åt senare hälft. Kommunerna hade en bättre utveckling än landstingen. ägde en avsevärd förbättring rum, då kommunerna sammantaget hade ett positivt resultat som uppgick till . Landstingen uppvisade däremot ett sammantaget negativt resultat . En viss förbättring inträffade dock 2000, då sex landsting uppvisade positivt resultat, men totalt var landstingens årsresultat . Skillnaderna var dock påtagliga mellan olika landsting. Kapitel 3 Förhållandena i , och Utredaren har i sitt arbete gjort jämförelser med de nordiska grannländerna, avseende både ekonomisk utveckling och regelverk inom kommunsektorn. De nordiska länderna uppvisar stora likheter när det gäller den offentliga sektorns uppbyggnad och organisation. De gemensamt finansierade uppgifterna hanteras i betydande omfattning av kommunala och regionala självstyrelseorgan i samtliga nordiska länder. Graden av självstyre varierar dock. På den kommunala nivån kan och sägas ha den mest långtgående självstyrelsen och en mer begränsad. har rört sig i riktning mot ökande självstyrelse. Den ekonomiska utvecklingen har varit i stort sett likartad med viss variation i tiden. De regionala skillnaderna är större i och i än i och . kommunsektor har generellt sett en god ekonomi men man har också ett växande problem med stigande skatter. har något av en särställning tack vare sina oljeinkomster. Trots den goda samhällsekonomin har man i varit mycket restriktiv med utbyggnaden av den offentliga servicen. I samtliga nordiska länder finns ett formellt krav av varierande slag på ekonomisk balans i den kommunala ekonomin. Regelverket och möjlig- heterna att tillgripa sanktioner skiljer sig dock mellan länderna. Kapitel 4 God ekonomisk hushållning Utredarens uppgift i denna del har varit att se över kommunallagens regler om god ekonomisk hushållning och värdera de instrument som används i kommuner och landsting för att öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen varvid bl.a. demografisk utveckling, risk- exponering, skuldsättning samt behov av ny- och reinvesteringar skall beaktas. Även revisorernas roll skall övervägas. Förslag till tydligare krav på ekonomisk och verksamhetsmässig planering skall också lämnas, framför allt beträffande treårsplanen. I utredningsarbetet har vissa frågeställningar formulerats med anledning av direktiven avseende bl.a. hur antalet kommuner och landsting med negativt resultat förändrats, vilka slutsatser man kan dra av Kommundelegationens arbete, vilken beredskap kommuner och landsting har för att möta växande servicebehov och i vilken utsträckning man på djupet analyserar ekonomins och verksamhetens utveckling och hur planer och budgetar påverkas av detta. Andra frågeställningar är om revisorerna t.ex. granskar rimligheten i antaganden och förutsättningar för budgeten samt hur kommunerna använder försäljningsmedel till driften och om det med hänsyn till detta behövs en tydligare reglering. Kommunerna förbättrade sitt resultat jämfört med med nära förbättrade sitt resultat, med . Trots förbättringen var resultatet negativt, . Endast 6 landsting hade ett positivt resultat. Regeringen bedömer i budgetpropositionen att det finns vissa kommuner och landsting som sannolikt kommer att ha svårigheter att klara balanskravet, även om sektorn som helhet klarar kravet. av kommunerna sålde anläggningstillgångar . Den vanligaste användningen av intäkterna var investeringar, därnäst amortering av lån eller minskning av upplåningen. I förhållandevis få fall uppgavs att medlen använts till driftsändamål eller att minska underskottet. Arbetet i Kommundelegationen, som tillsattes 1999 med uppgift att stödja kommuner och landsting med behov av strukturella åtgärder för att uppnå balans, resulterade i att regeringen beviljade bidrag på till 36 kommuner och 4 landsting. Bidragen är förenade med krav på att de aktuella kommunerna och landstingen skall sänka bruttokostnaderna och uppnå ekonomisk balans. Utredaren bedömer att dessa åtgärder sannolikt leder till en förbättrad ekonomi på kort sikt och att även de långsiktiga förutsättningarna förbättras. Bostadsdelegationen tillsattes 1998. Dess uppgift avser åtgärder beträffande kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet. Staten har tillskjutit för detta ändamål. Genom avtal med staten har kommunerna åtagit sig rekonstrueringsåtgärder i storleks- ordningen . revisorer har riktat kritik mot både Kommundelegationens och Bostadsdelegationens arbete. Man menar att stödåtgärderna visserligen kan fungera som incitament att anpassa sitt utbud till det verkliga behovet men man framhåller också att det finns en risk för att stödet fungerar som ett medel att bibehålla en struktur som inte är långsiktigt hållbar. Utredarens slutsats är att de statliga åtgärderna i kombination med de kommunala insatserna kan hjälpa kommuner och landsting med ekonomiska problem till att uppnå en balanserad ekonomi på kort sikt. Mot bakgrund av en fortsatt avfolkning är dock de långsiktiga effekterna osäkra. Vid utredningens studiebesök i några utvalda kommuner och landsting gavs en blandad bild av Kommun- respektive Bostadsdelegationens arbete. I de landsting och den kommun som erhållit stöd var omdömena mer positiva än hos övriga. De som erhållit stöd har framhållit att det varit värdefullt att få utomståendes bedömningar och hjälp med att ta fram åtgärdsprogram. De besökta kommunerna och landstingen hade en varierande syn på frågan om beredskap inför framtidens växande vård- och omsorgsbehov. Från landstingens sida såg man med oro på hur framtidens vårdbehov skall kunna lösas. Från kommunsidan framhöll man bl.a. vikten av om- världsbevakning och framtidsstudier. De här aktuella kommunerna och landstingen arbetar samtliga med fördjupade analyser av ekonomi och verksamhet. Arbetet har dock utvecklats olika långt. Från de tre landstingen framhölls bl.a. balans- kravet som en drivkraft i dessa ansträngningar. Revisorernas roll i strävandena efter god hushållning och ekonomisk balans varierar i de besökta kommunerna och landstingen. På ett par håll har revisorerna en aktiv och offensiv roll i planeringsarbetet och på andra håll finns en klart uttalad mening att revisorerna inte skall ha någon uppgift att granska rimligheten i antaganden och förutsättningar för budgeten. Kapitel 5 Kravet på en balanserad budget Kravet på att kommunerna och landstingen skall upprätta budgetar i balans återinfördes genom en ändring i kommunallagen 1997. Inne- börden av bestämmelsen är att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Om det redovisade resultatet blir negativt, dvs. om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet regleras senast efter det att det negativa resultatet redovisades. Från bestämmelsen om återställande av ett negativt resultat kan undantag medges om det föreligger synnerliga skäl. Ett exempel på synnerliga skäl är om ett avsevärt eget kapital har byggts upp för att möta framtida behov. Ett annat exempel är om avyttring av anläggningstillgång har skett med därpå följande förlust. Balanskravet berör ej direkt de kommunala företagen. Indirekt omfattas dock även dessa då medel för förlusttäckning från kommunerna respektive landstingen belastar resultaträkningen. Utredarens uppdrag har varit att undersöka behovet av att ytterligare förtydliga och eventuellt modifiera balanskravet och begreppet synnerliga skäl.