prop · GR03154 · 2004-06-02 00:00:00 — Det förhållandet att det förekommer såväl statligt och kommunalt som privat huvudmannaskap inom flygplatsområdet utgör en viktig omständighet i sammanhanget. En närmare analys av dessa och anknytande frågor behöver göras. Jag avser att ta initiativ till att en sådan kommer till stånd. Syftet skall vara att studera alternativ till finansiering av flygplatskontrollen och därmed sammanhängande ansvarsfrågor. Mot bakgrund av detta uttalande utreddes frågan om en alternativ finansiering av den särskilda kontrollen av och . Myndigheterna ingick ett avtal angående verksamhetsansvaret och det därtill kopplade kostnads- och finansieringsansvaret för förebyggandet av brott mot den civila luftfartens säkerhet. Regeringen godkände överenskommelsen och anförde i sitt beslut att förslaget låg inom ramen för föreskrifterna i lagen om särskild kontroll på flygplats, luftfartslagen och luftfartsförordningen. Den mellan och träffade överenskommelsen innebär i korthet följande. En ansvarsfördelning görs mellan inblandade parter, dvs. myndighetsfunktion för luftfarten, (och lokal polismyndighet) samt flygplatshållarna. De senare representeras i överenskommelsen av såsom flygplatshavare för de statliga flygplatserna. skall enligt överenskommelsen omsätta de internationella och nationella förpliktelserna på området i ett heltäckande regelverk i verkets författningssamling och i samråd med fastställa dels ett nationellt säkerhetsprogram, dels ett lokalt säkerhetsprogram för varje enskild flygplats. skall vidare i samråd med fastställa vilken kontrollomfattning som skall ligga till grund för planering och dimensionering vid varje flygplats av de rutinmässiga, kontinuerliga och förebyggande särskilda kontrollerna samt riktlinjer för arbetsmetodik och utrustning. skall bl.a. svara för en kontinuerlig värdering av hotbilden och vid behov ta initiativ till förändringar i det fastställda säkerhetsprogrammet. Tillämpningen av detta skall gentemot flygplatshavare föreskrivas av i myndighetens författningssamling och gentemot polisväsendet genom förordnande av enligt lagen om särskild kontroll på flygplats. Flygplatshavaren skall svara för alla de säkerhetsåtgärder som enligt det lokala säkerhetsprogrammet gäller för flygplatsen, däribland för tillgången till behörig personal och utrustning m.m. för den rutinmässiga, kontinuerliga och förebyggande särskilda kontrollen. När det gäller finansieringen kom myndigheterna överens om att flygplatshavaren skall svara för resurser för och finansiering av de åtgärder som flygplatshavaren ansvarar för enligt det lokala säkerhetsprogrammet. Polisväsendet har kvar kostnadsansvaret för de rent polisiära insatserna, dvs. ledningen av den särskilda kontrollen och insatserna vid brottsliga angrepp mot flygsäkerheten. Den särskilda kontrollen på de statliga flygplatserna sker i enlighet med den mellan och träffade överenskommelsen och de föreskrifter respektive förordnanden som myndigheterna meddelat. Innebörden är i första hand att den personal som utför den fortlöpande rutinmässiga särskilda kontrollen är anställd eller inhyrd av . Flygplatskontrollanterna är förordnade av polisen och verksamheten sker under polismans ledning. Lagen om särskild kontroll på flygplats ger dock inte något uttryckligt stöd för denna överföring på flygplatshavaren av ett visst verksamhets- och Prop. 2003/04:154 kostnadsansvar för den särskilda kontrollen. Lagen om särskild kontroll på flygplats innehåller inte något bemyndigande för att meddela föreskrifter och då den särskilda kontrollen inte regleras i luftfartslagen torde föreskrifter om den särskilda kontrollen inte ligga inom ramen för rätt enligt 92 § luftfartsförordningen att meddela föreskrifter angående säkerheten på flygplats. Av förordningen (1988:78) med instruktion för framgår dock av 1 § tredje stycket 3 att en av verkets huvuduppgifter är att utöva tillsyn över flygsäkerheten för den civila luftfarten. Av 2 § tredje stycket samma förordning sägs att ansvarar i samråd med för ett nationellt program för förebyggande av brott mot den civila luftfartens säkerhet. Avtalet mellan och om övertagandet av ett visst verksamhets- och kostnadsansvar för den särskilda kontrollen bygger dessutom på ett frivilligt åtagande från sida. Det binder inte de kommunala och enskilda flygplatshållarna. För dem gäller fortfarande det förhållandet att polisen står för alla kostnaderna för den särskilda kontrollen. Överenskommelsen mellan har därför inte medfört att polisväsendet helt avlastats kostnadsansvaret för den särskilda kontrollen. redovisade i sitt slutbetänkande Ny luftfartslag (SOU 1999:42) att det inte hade gått att få fram någon uppgift om polisväsendets samlade kostnader för den särskilda kontrollen. Som ett exempel kunde emellertid nämnas att på flygplatsen i , som är en av de största kommunala flygplatserna, uppgår kostnaden för den särskilda kontrollen till . Enligt uppgifter från låg den årliga kostnaden på för hela . Efter har dock kostnaderna ökat drastiskt till följd av skärpta säkerhetsrutiner och därmed ökat antal kontroller. räknar nu med en årlig merkostnad på för bevakningen på icke- statliga flygplatser. 5.3EG:s förordning (EG) nr 2320/2002 och kompletterande bestämmelser Genom ikraftträdandet av förordning (EG) nr 2320/2002 har delar av lagen om särskild kontroll på flygplats blivit obsolet. Av EG- förordningen framgår att kontroller skall ske fortlöpande, och något beslut om särskild kontroll av erfordras formellt inte längre för att genomföra säkerhetskontroller. EG-förordningens regler gäller på alla flygplatser som ligger på de territorier i medlemsstaterna som omfattas av fördraget (artikel 3.1). De gemensamma grundläggande standarderna för åtgärder avseende luftfartsskydd skall grundas på gällande rekommendationer i Europeiska civila luftfartskonferensens (ECAC) dokument 30. Dessa rekommendationer anges närmare i bilagan till EG-förordningen (artikel 4.1). En möjlighet till något mindre rigorösa kontroller vid riktigt små flygplatser föreligger enligt artikel 4.3. medlemsstat skall anta ett nationellt säkerhetsprogram för civil luftfart i Prop. 2003/04:154 syfte att säkerställa tillämpningen (artikel 5.1). kvalitetssäkras (artikel 5.3). Flygplatser och flygföretag skall utarbeta, genomföra och vidmakthålla lämpliga säkerhetsprogram, som skall godkännas och övervakas av behörig myndighet (artikel 5.4). Behörig myndighet skall säkerställa utformningen och genomförandet av ett nationellt utbildningsprogram avseende luftfartsskydd (artikel 5.5). Medlemsstaterna får besluta om strängare åtgärder än vad som följer av EG-förordningen (artikel 6). Kommissionen skall i samarbete med behörig myndighet utföra inspektioner för att kontrollera tillämpningen av EG-förordningen (artikel 7). Bilagan till EG-förordningen innehåller 13 avsnitt med närmare bestämmelser om vilka och vad som skall kontrolleras samt vissa kompletterande bestämmelser i övrigt. Avsnitten har följande rubriker. 6.Frakt och kurir- och expresspaket 8.Flygföretagens post och materiel 9.Catering och andra varuleveranser 10.Utrustning och rengöringsmateriel för städning 12.Rekrytering och utbildning av personal Därefter finns ett tillägg med riktlinjer för klassificering av förbjudna föremål. Där ges en exemplifiering av föremål som det föreligger restriktioner för att få ta med ombord. Kommissionen har getts rätt att meddela kompletterande bestämmelser, och skall för detta biträdas av en kommitté. Kommissionen har beslutat tre kompletterande förordningar. kommissionens förordning (EG) nr 622/2003 av om åtgärder för att genomföra gemensamma grundläggande standarder avseende luftfartsskydd4, ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 68/2004 av , där det huvudsakliga innehållet återfinns i en hemlig bilaga, kommissionens förordning (EG) nr 1217/2003 av om fastställande av gemensamma specifikationer avseende nationella säkerhets- och kvalitetskontrollprogram för civil luftfart6, och kommissionens förordning (EG) nr 1486/2003 av 2003 om fastställande av förfaranden för utförande av kommissionens inspektioner på området luftfartsskydd för den civila luftfarten7. Lagen om särskild kontroll på flygplats har emellertid inte helt spelat ut sin roll. I vissa delar går lagen längre än EG-förordningen. 4EGT L 89, , s. 9, Celex 32003R0622. 5EUT L 10, , s. 14, Celex 32004R0068. 6Rättad version i EUT L 206, , s. 33, Celex 32003R1217. 7 EUT L 213, 23.8.2003, s. 3, Celex 32003R1486. skillnad från EG-förordningen innehåller nämligen lagen bestämmelser Prop. 2003/04:154 som gör det möjligt att kontrollera dem som bara uppehåller sig på en flygplats utan att ha för avsikt att resa eller har sin anställning vid flygplatsen eller i ett företag som driver sin verksamhet vid flygplatsen. Dessutom innehåller lagen om särskild kontroll på flygplats kompletterande regler om hur kroppsvisitation skall ske. 5.3.1Närmare om den antagna ändringsförordningen Genom Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 849/2004 av om ändring av förordning (EG) nr 2320/2002 öppnas en möjlighet att på avgränsade områden av en flygplats tillåta andra men tillräckligt höga skyddsnivåer än vad som gäller för flygplatsen i övrigt. Bestämmelsen har tillkommit i första hand med tanke på allmänflyget, dvs. affärsflyg, skolflyg, privatflyg och liknande, samt kommersiell verksamhet som är begränsad till luftfartyg på mindre än MTOW (maximum take off weight) eller med färre än 20 säten. Sådant flyg trafikerar ofta små flygplatser där man tillämpar en annan ordning för luftfartsskydd än vid större flygplatser. När sådant flyg anländer till en större flygplats används ofta särskilda avgränsade områden som är avskiljda från den övriga flygplatsen, och där man enligt ändringsförordningen kan tillämpa samma system som vid de mindre flygplatserna. Vidare byter man ut några ord i artikel 7 samt i bilagan. Ordbytena innebär inte några grundläggande förändringar av sakinnehållet. Som exempel återges här artikel 7 i sin nya lydelse och med utbytta ord satta i kursivstil. 1.Specifikationerna för det nationella säkerhetsprogrammet för kvalitetskontroll av luftfartsskyddet för civil luftfart som skall införas av medlemsstaterna skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 9.2. Detta program skall grunda sig på bästa metoder och göra det möjligt att snabbt upptäcka och avhjälpa brister. I varje program skall det föreskrivas att alla flygplatser som är belägna i den berörda medlemsstaten skall övervakas regelbundet under överinseende av den lämpliga myndighet som avses i artikel 5.2. Dessa verksamheter för övervakning av efterlevnaden skall utföras enligt en gemensam metod och skall utföras av personer som är kvalificerade i enlighet med gemensamma kriterier. 2.Med början 6 månader efter det att bestämmelserna i denna förordning har trätt i kraft i enlighet med artikel 12 skall kommissionen, i samarbete med den lämpliga myndighet som avses i artikel 5.2, utföra inspektioner, bland annat på ett lämpligt urval flygplatser, för att övervaka medlemsstaternas tillämpning av denna förordning. Vid dessa inspektioner skall hänsyn tas till information från nationella program för kvalitetskontroll av luftfartsskyddet för civil luftfart, särskilt rapporterna från övervakning av efterlevnaden. Förfarandena för att utföra sådana inspektioner skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 9.2. 3.De tjänstemän som kommissionen bemyndigar att utföra inspektioner i enlighet med punkt 2 skall, då de utövar sina befogenheter, kunna uppvisa ett skriftligt tillstånd, där ärendet och syftet med inspektionen anges samt det datum då inspektionen skall inledas. Inspektionerna av flygplatserna skall vara Kommissionen skall före planerade inspektioner informera Prop. 2003/04:154 den berörda medlemsstaten om inspektionerna. Den berörda medlemsstaten skall underkasta sig inspektionen och se till att berörda organ och personer också underkastar sig inspektionen. Kommissionen skall lämna inspektionsrapporterna till den berörda medlemsstaten, som från delgivningen skall redovisa de åtgärder som vidtagits för att avhjälpa eventuella brister. Rapporten och svaret från den lämpliga myndighet som avses i artikel 5.2 skall överlämnas till den kommitté som inrättats genom artikel 9.1. inom har i samråd med beslutat 16 föreskrifter om luftfartsskydd. De finns publicerade i , LFS 2003:5266. De är intagna i Bestämmelser för civil luftfart, BCL-SEC, och finns tillgängliga på webbplats . Här följer en lista på rubrikerna på dessa föreskrifter: Allmänna bestämmelser om luftfartsskydd (BCL-SEC 1.1), Säkerhetsprövning av personer (BCL-SEC 1.2), Säkerhetsgodkännande av flygplatser (BCL-SEC 2.1), Säkerhetsgodkännande av flygstationer (BCL-SEC 2.2), Säkerhetsgodkännande av flygföretag (BCL-SEC 3.1), Säkerhetsgodkännande av flygföretag som inte omfattas av BCL-SEC 3.1 (BCL-SEC 3.2), Godkännande av lokalt säkerhetsprogram för utländska flygföretag (BCL-SEC 4.1), Allmänna bestämmelser för flygtrafikledningstjänst (BCL-SEC 5.1), Säkerhetsgodkännande av speditörer (BCL-SEC 6.1), Säkerhetsgodkännande av fraktterminaler (BCL-SEC 6.2), Säkerhetsgodkännande av postoperatörer (BCL-SEC 7.1), Säkerhetsgodkännande av cateringföretag (BCL-SEC 8.1), Säkerhetsgodkännande av företag som utför städning av luftfartyg (BCL- SEC 9.1), Kompetens- och utbildningskrav för olika personalkategorier (BCL-SEC 10.1), Godkännande av utbildningsorganisationer (BCL-SEC 10.2), och Allmänna bestämmelser om metoder och teknisk utrustning för säkerhetskontroll (BCL-SEC 11.1). I samtliga fall har föreskrifterna beslutats med stöd av 92 § luftfartsförordningen (1986:171) och 2 § förordningen (1988:78) med instruktion för . För BCL-SEC 1.2 har även 45 § säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) angetts som legal grund. Därutöver har också antagit ett antal hemliga tilläggsbestämmelser som inte kungörs i . fattar beslut enligt lagen om särskild kontroll på Prop. 2003/04:154 flygplats varje kvartal. Dessa beslut riktar sig till berörda polismyndigheter, och består delvis av hemliga bilagor. Besluten läggs inte ut på myndighetens webbplats. Med anledning av att lagen om särskild kontroll på flygplats är föremål för översyn i detta ärende har inte reviderat äldre föreskrifter, utan har beaktat EG- förordningens krav i de enskilda besluten. 6 En ny lag om luftfartsskydd Regeringens förslag: En ny lag om luftfartsskydd införs som kompletterar och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. upphävs lagen om särskild kontroll på flygplats. En enhetlig avgift för säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage skall införas och gälla alla flygplatser där sådan kontroll äger rum. Regeringens bedömning: Något förslag om en tillfällig avgift för att täcka flygplatsernas kostnader för s.k. skalskydd bör inte läggas fram. Promemorians förslag: Förslaget överensstämmer i stort med promemorians förslag i de delar som föreslås genomförda. I promemorian föreslogs emellertid dels att och flygplatser skulle undantas från det system med enhetlig avgift för kontroller av passagerare och deras bagage som återfinns i lagförslaget, dels att det skulle införas en temporär avgift för att täcka flygplatshavarnas kostnader för s.k. skalskydd. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har ifrågasatt behovet av en ny lagreglering och att lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats upphävs. Däremot har flertalet remissinstanser motsatt sig en specialreglering för och flygplatser. i och SAS har accepterat förslaget i denna del. Förslaget att tillskapa ett system med temporär avgift för s.k. skalskydd har mött blandade reaktioner. Några remissinstanser, däribland och , har framhållit att förslaget i denna del är alltför vagt utvecklat och bör föranleda en noggrannare analys. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I förordningen (EG) nr 2320/2002 finns bestämmelser som kräver kompletterande nationella regler. strängare åtgärder (artikel 6), krav på att kommissionens företrädare skall kunna genomföra inspektioner (artikel 7), kompletterande bestämmelser om vad som får undersökas och hur Prop. 2003/04:154 sådan undersökning skall gå till i vissa fall, och frågan om det finns ett behov att införa ytterligare straffbestämmelser eller andra påföljder i svensk rätt (artikel 12). Dessa frågor behandlas närmare nedan. Regeringen delar den tveksamhet som flertalet remissinstanser gett uttryck för när det gäller frågan om vilka flygplatser som skall ingå i systemet med en enhetlig avgift för säkerhetskontroll. Något förslag till särlösning för och flygplatser ges därför inte. Regeringen delar också uppfattningen att förslaget om en tillfällig avgift för att täcka flygplatsernas investeringar för s.k. skalskydd inte blivit tillräckligt analyserat i departementspromemorian, och avstår därför från att nu lägga något förslag i den delen. Regeringen anser att de kompletterande bestämmelserna till EG- förordningen bör samlas i en ny lag och att de delar av lagen om särskild kontroll på flygplats som inte täcks av EG-förordningen arbetas in i denna lag, så att man får en samlad lagstiftning på området. Den nya lagen bör dock inte behandla frågor som redan tagits om hand på myndighetsnivå med stöd av EG-förordningen. Den nya lagen föreslås träda i kraft såvitt gäller övertagandet av ansvaret för kontroller av personer, medförda föremål och fordon m.m. samt när det gäller systemet med en gemensam avgift för säkerhetskontrollerna. Lagen om särskild kontroll på flygplats föreslås upphävas . I detta lagstiftningsarbete har eftersträvats att, där detta har bedömts vara lämpligt, hitta snarlika formuleringar och lösningar i det parallellt pågående arbetet med en lag om sjöfartsskydd, jfr prop. 2003/04:106 och 2003/04:167. 6.2Undersökning av personer och förvaringsställen Regeringens bedömning: Den ordning som gäller enligt lagen om särskild kontroll på flygplats med rätt att kroppsvisitera och avvisa alla personer som uppehåller sig på en flygplats bör behållas. Regeringens förslag: I förtydligande syfte införs en bestämmelse om rätt att också undersöka fordon som befinner sig vid en flygplats. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Har i huvudsak inget att erinra mot förslaget. Riksåklagaren tillstyrker förslaget att uttryckligen ge en rätt att undersöka fordon inom flygplatsens område. Skälen för regeringens bedömning och förslag: Enligt lagen om särskild kontroll på flygplats får vid särskild kontroll eftersökas vapen eller annat föremål som är ägnat att komma till användning vid brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Väska eller annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område får undersökas. Flygpassagerare eller annan som uppehåller sig inom området får Den som inte frivilligt underkastar sig kroppsvisitation kan i stället avvisas från flygplatsens område. Lagen innehåller också en bestämmelse om att kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall verkställas inomhus i avskilt rum. Kroppsvisitation av kvinna får verkställas och bevittnas endast av kvinna om undersökningen inte sker genom elektrisk metalldetektor. Dessa bestämmelser bör i princip behållas. Sedan lagen om särskild kontroll på flygplats kom till har dock motsvarande lagrum i , 28 kap. 13 §, ändrats så att kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks, får bevittnas av man. Den justeringen bör genomföras även i det nu aktuella lagförslaget. Den nuvarande lagen är något mera vittgående än förordning (EG) nr 2320/2002. Enligt lagen kan nämligen även personer som inte flyger men som uppehåller sig på en flygplats kroppsvisiteras eller avvisas, och väska eller annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område undersökas. Dessa befogenheter bör behållas. Bestämmelserna bör dock bringas att överensstämma med vad som gäller enligt polislagen (1984:387), så att man talar om att personen i fråga får avvisas eller avlägsnas från flygplatsens område. I 2 kap. regeringsformen finns regler som skyddar medborgarna mot bl.a. kroppsvisitation. Genom lag kan detta skydd begränsas, men bara för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Lagen om särskild kontroll på flygplats är en sådan undantagslagstiftning. Lagens uppbyggnad utgår i och för sig från att beslut om särskild kontroll är en undantagssituation. Verkligheten har emellertid, sedan lagen trädde i kraft, visat på att ett behov av kontroll funnits oavbrutet . Riskerna för flygplanskapningar och annan brottslighet har inte minskat i sådan utsträckning att det har satts i fråga att upphöra med kontroller av flygpassagerare och deras bagage. Efter terroristhandlingarna har hotbilden tvärtom skärpts och situationen snarare blivit sådan att kraven på en noggrann kontroll i samband med flygningar har ökat. I specialmotiveringen till 1 § lagen om särskild kontroll på flygplatser uttalades följande i prop. 1970:204, s. 1213. Särskild kontroll får enligt denna paragraf äga rum till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Eftersom kontroll får äga rum i förebyggande syfte utan att några konkreta misstankar om brott föreligger har det inte ansetts nödvändigt att genom enumeration eller på annat sätt exakt ange vilka brott som skall förhindras. I första hand åsyftas s.k. flygplanskapning men även sabotage och liknande brott mot luftfartyg utgör givetvis allvarlig fara för flygsäkerheten. Detsamma kan i vissa fall gälla överträdelse av bestämmelserna om transport av vapen m.m. enligt luftfartslagstiftningen. Även åtgärder som inte direkt är riktade mot luftfartyg utan t.ex. mot radioanläggning eller annan säkerhetsanordning på flygplats omfattas av lagen. Av kravet på allvarlig fara för flygsäkerheten framgår att kontroll får användas endast när mer kvalificerade brott kan befaras. Avsikten är att den särskilda kontrollen skall tillämpas restriktivt. Att generellt ange när kontroll är nödvändig låter sig givetvis inte göra. Avvägningen får i varje särskilt fall göras mot bakgrund av en bedömning av de aktuella trafiksäkerhetsriskerna i förhållande till de olägenheter som kontrollen innebär för flygpassagerare och andra. Den föreslagna lydelsen i 3 § innehåller ett lägre krav för att kunna genomföra kroppsvisitation och annan undersökning än som föreskrivs i lagen om särskild kontroll på flygplats, på så sätt att den lagen tar sikte på att förebygga brott som utgör allvarlig fara för säkerheten. Regeringen anser att det kan ifrågasättas om det i dagens läge är Prop. 2003/04:154 relevant att behålla distinktionen allvarlig fara. kontroll vid flygplats var vid sin tillkomst en undantagslagstiftning, men har med tiden blivit en lag av mera generellt slag. Kroppsvisitation och annan undersökning är regel innan man går ombord på luftfartyg. Även det som normalt kan ses som ett otjänligt försök till t.ex. olaga hot kan ombord på ett luftfartyg ändå innebära allvarlig fara. Den som ombord på ett luftfartyg t.ex. tar fram en trovärdig kopia av ett vapen kan framkalla reaktioner hos omgivningen som innebär allvarlig fara. Samma gäller exempelvis om en passagerare blir berusad och uppträder störande. Han eller hon kan kräva sådan uppmärksamhet av personalen ombord att den inte kan tas i anspråk för andra säkerhetsrelaterade sysslor, och därigenom framkalla en situation som måste betecknas som allvarlig fara. Det torde dessutom vara mycket svårt att göra de avvägningar i varje särskilt fall som det talas om i förarbetena. Vidare föreskriver inte EG-förordningen med dess bilaga några krav på att kontroll av personer och gods m.m. skall ske endast i vissa allvarliga situationer. För att få en lagstiftning avseende kroppsvisitation och andra undersökningar som överensstämmer med det syfte som anges i EG-förordningen bör kravet sänkas till att avse förebyggande av brott som utgör fara för säkerheten.