prop · GR03110 · 2004-03-17 00:00:00 — Insatserna skall bl.a. syfta till att utveckla folkrörelsernas möjligheter att använda TV-mediet som ett forum för kommunikation, lokal kultur och debatt. har fördelats för genomförandet av uppdraget. Det kan också tilläggas att det som en del av det svenska medielandskapet finns en rad tryckta publikationer som främst riktar sig till olika invandrar- och minoritetsgrupper. Det finns även radio- och TV-verksamheter i public service-kanalerna, i flera närradiostationer och i lokal-TV-kanaler i kabelnäten som främst riktar sig till invandrar- och minoritetsgrupper. har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat situationen för dessa medier och gjort den första stora sammanställningen av utbudet (Minoriteternas medier, ). Regeringen har också, i budgetpropositionen , aviserat att en pressutredning skall tillsättas. Utredningen skall bl.a. ta upp frågor som rör invandrar- och minoritetsmedier för att etablera nya tidningar. 7.4Den kommunala demokratins funktionssätt I demokratipropositionen betonades att de kommunala demokratiska institutionerna måste fungera väl för att de skall kunna bidra till att värna demokratin. I detta syfte lämnade regeringen bl.a. ett antal lagförslag för att stärka fullmäktiges ställning. Vilka effekter dessa lagändringar har haft är än så länge för tidigt att kunna utläsa. propositionen lades har emellertid nya åtgärder vidtagits i syfte att fortsatt stärka den kommunala demokratins funktionssätt. Dessa åtgärder Skr. 2003/04:110 redovisas nedan. 7.4.1Förbättrade möjligheter till snabbt demokratiskt beslutsfattande har det inträffat en rad händelser av mer extrem natur som ställt stora krav på den kommunala organisationen. Händelserna vid i samband med tunnelbygget, diskoteks- branden i , tågolyckorna i och samt över- svämningarna i är alla händelser som medfört att särskilda krav, både externt och internt, ställts på den kommunala organisationen och beslutsfattandet. Gemensamt för dessa händelser är att de inträffat hastigt och oväntat samt att den efterföljande situationen krävt snabbare beslut än vad som är vanligt i den ordinarie kommunala verksamheten. För att skapa möjligheter till ett snabbt, demokratiskt beslutsfattande har efter förslag i prop. 2001/02:184 beslutat om en lag (2002:833) om extraordinära händelser i kommuner och landsting. Med en extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Lagen innebär bl.a. att det i kommuner och landsting skall finnas en fullgöra uppgifter under extraordinära händelser. Denna nämnd ges rätt att överta verksamhetsområden från andra nämnder. Kommuner och landsting ges också vidgade möjligheter att biträda varandra vid en extraordinär händelse. Den kommunala revisionen utförs av förtroendevalda och utgör ett viktigt demokratiskt kontrollinstrument för fullmäktige. har fullmäktige i flera fall där revisorerna avstyrkt ansvarsfrihet valt att inte följa revisorernas förslag utan beviljat ansvarsfrihet. Detta har aktualiserat flera komplicerade frågeställningar. Om fullmäktige sällan följer revisorernas förslag kan revisionen i medborgarnas ögon framstå som verkningslös. Uppdraget som revisor riskerar också att uppfattas som meningslöst. är det enligt gällande lagstiftning fullmäktige som i sista hand avgör vilket slags agerande som skall motivera att ansvarsfrihet vägras. Regeringen har bl.a. mot denna bakgrund tillkallat en särskild utredare (dir. 2003:97) som fått i uppdrag att utvärdera den kommunala revisionens förutsättningar och funktionssätt och särskilt analysera om nuvarande regler för ansvarsprövning i fullmäktige har fungerat tillfredsställande. Uppdraget skall redovisas senast . Tillsyn på miljörättens område För det demokratiska systemets funktionssätt är det väsentligt att rollen som ansvarig för en verksamhet noggrant skiljs från rollen som ansvarig för tillsyn av olika verksamheter. Av kommunallagen (1991:900) följer att nämnder i kommuner och landsting inte får utöva tillsyn över sådan verksamhet som man själv bedriver. I vissa kommuner har det dock förekommit en gemensam organisation för handläggning av båda typerna av ärenden. Efter förslag i propositionen Tillsyn och sanktioner på miljörättens område (prop. 2002/03:54) har ändringar gjorts i 6 kap. 25 § kommunallagen. Ändringarna innebär att en förtroendevald eller en anställd hos en kommun är jävig i ett ärende som rör tillsyn över sådan verksamhet som han eller hon är knuten till. Det innebär att förutsättningar skapas för en tydligare separerad tillsyn i den kommunala organisationen. finns en möjlighet enligt kommunallagen att återkalla uppdrag för ledamöter i nämnder om den politiska sammansättningen i fullmäktige inte längre återspeglas i nämnderna. Mot bakgrund av att bl.a. efterlyst en utvärdering av bestämmelsens tillämpning gav regeringen i uppdrag att studera hur bestämmelsen har tillämpats i praktiken och om det finns något behov av att förändra bestämmelsen. Av den undersökning som genomfört framgår att 19941998 och 19982002 har frågan om nyval av nämnder aktualiserats i 20 kommuner och ett landsting. I sju av dessa fall har situationen lösts utan att bestämmelsen i kommunallagen om återkallande av uppdrag för ledamöter i nämnder kommit att aktualiseras. I övriga fall (13 kommuner och ett landsting) har nyval genomförts. I ungefär hälften av fallen har det rört koalitioner som spruckit på grund av att ett småparti lämnat samarbetet. har i sin utvärdering dragit slutsatsen att det ökade antalet småpartier i kommuner och landsting kan bidra till att nyvalsituationer kommer att aktualiseras i större utsträckning . De redovisar utförligt ett antal av de kommuner och landsting där regeln har tillämpats, t.ex. i , Västra och i . Utvärderingen visar sammanfattningsvis att även om röster väckts för att införa en generell möjlighet till extraval av fullmäktigeförsamlingar, så förefaller de flesta vara överens om att nuvarande möjligheter till nyval av nämnder är tillräckliga för att lösa situationer där majoriteter spricker. Samhällsvetenskaplig forskning har funnit ett samband mellan graden av tillit till den offentliga förvaltningen och graden av tillit mellan människor. Sådan tillit anses i sin tur ha stor betydelse för demokratin. I demokratipropositionen lämnades bl.a. förslag som syftade till att öka Skr. 2003/04:110 medborgarnas möjligheter att påverka förvaltningen, liksom förslag för att öka insynen i förvaltningen. Det är än så länge för tidigt att följa upp dessa åtgärder. I det följande redogörs i stället för några exempel på insatser i regeringens fortsatta arbete för att bl.a. förbättra den statliga förvaltningen, liksom för att värna den service och välfärd som finns i landets kommuner och landsting. Några av dessa insatser lyfte regeringen särskilt fram i demokratipropositionen som viktiga. Det gäller t.ex. insatser inom det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet och insatser för att förbättra samhällsorganisationen. Regeringen anser att det är en demokratifråga i vilken utsträckning alla medborgare i hela landet har tillgång till offentlig service. Regeringen antog 2000 ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlings- program En förvaltning i demokratins tjänst. I detta program lades fast att allt arbete i statsförvaltningen skall ske med utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. En av huvudpunkterna i handlingsprogrammet är att den statliga verksamheten måste ha ett tydligt medborgarfokus. Målsättningen är att medborgarnas förtroende för alla delar av den statliga förvaltningen skall vara fortsatt stort. För att bl.a. följa upp denna målsättning har regeringen genomfört undersökningar av medborgarnas syn på förvaltningen. Det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet har fått ett brett genomslag i förvaltningen. De statliga myndigheterna har ökat sina ansträngningar att vara tillgängliga och service- inriktade i sina kontakter med medborgare och företag. Detta framgår bl.a. av dialoger med myndigheter, rapporter från stabsmyndigheter och kontakter med forskarvärlden. Även de medborgarundersökningar, som Statskontoret har gjort på regeringens uppdrag, visar bl.a. att servicen har förbättrats. Statskontoret fick 2001 i uppdrag att göra en medborgarundersökning med förvaltningspolitiskt perspektiv. I denna ingick tolv, såväl statliga som kommunala, verksamheter. har ett följduppdrag genom- förts som syftade till en fördjupad analys och en mer lättöverskådlig framställning av resultaten. I den djupare resultatstudien, som fokuserar på brukarna, framkommer att dessa är mest nöjda med servicen och minst nöjda med inflytandet i verksamheterna. Hur nöjda brukarna är med servicen beror till största delen på öppettider och personalens vänlighet och engagemang. Den beror inte på den service som erbjuds via Internet. Hur snabbt ärendena hanteras och hur bra informationen är under ärendets gång är moment som en stor andel brukare är missnöjda med. har momenten en relativt stor betydelse vid bedömning av myndigheternas effektivitet och information i sin helhet. Dessa frågor är därför extra viktiga för förvaltningen att arbeta med. Kvalitetsarbetet är av central betydelse för medborgarnas förtroende för förvaltningen samt för genomförandet av de politiska besluten. Regeringen har i sitt förvaltningspolitiska arbete genomfört åtgärder för att bl.a. stimulera förvaltningen att mer systematiskt arbeta med att utveckla den totala kvaliteten i sin verksamhet. Regeringen gav 2001 bl.a. ett tjugotal myndigheter i uppdrag att delta i en tvåårig försöks- verksamhet med servicedeklarationer och servicedialoger. Syftet var att utveckla myndigheters service samt öka medborgarnas och företagens insyn och delaktighet i förvaltningens arbete. En redovisning av detta arbete har senast lämnats i budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, utg.omr. Enligt Statskontorets samlade redovisning och utvärdering av försöksverksamheten har bl.a. 5 0007 000 medborgare och företagare fått möjlighet att lämna synpunkter på myndigheternas tjänster och service, via bl.a. postenkäter, grupp- intervjuer och Internet. Myndigheterna har publicerat sammanlagt 34 olika serviceåtaganden med information och utfästelser om service och tjänster. Försöksverksamheten har gett positiva effekter på myndig- heternas service, främst när det gäller tillgänglighet och information till brukarna. Försöksverksamheten har även gett positiva effekter på medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande. Regeringen har i budgetpropositionen gjort bedömningen att serviceåtaganden och servicedialoger är effektiva arbetsmetoder för att få till stånd en medborgarorienterad förvaltning och att arbetet således bör fortsätta. Inom ramen för det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet, initierade regeringen ett arbete med att utveckla den elektroniska förvaltningen, 24-timmarsmyndigheten, för att bl.a. bättre möta med- borgarnas och företagens behov av bra service. En redovisning av detta arbete har senast lämnats i budgetpropositionen (prop. 2003/04:1, utg.omr. I propositionen anför regeringen att även om informationstekniken är det viktigaste redskapet, ligger den stora utmaningen i att utveckla förvaltningens ledarskap, attityder och förhållningssätt gentemot medborgarna samt att genom samverkan forma en nätverksförvaltning som upplevs som en sammanhållen enhet av medborgare och företag. Satsningarna på 24-timmarsmyndigheten handlar ytterst om att bibehålla legitimiteten och förtroendet för den offentliga förvaltningen. Statskontoret har i en rapport om 24-timmarsmyndigheten (Statskontoret 2003:18) redogjort för gjorda erfarenheter. Enligt rapporten är användarna nöjda med hur förvaltningens elektroniska tjänster fungerar, framförallt när det gäller informationstjänster och ärendehantering. De anser att det är tidsbesparande att använda Internet för att uträtta ärenden och att myndigheternas service och insynen i myndigheterna verksamhet förbättrats kraftigt genom myndigheternas webbplatser. Däremot är de som försökt att framföra synpunkter något mindre nöjda med de offentliga webbplatserna. har granskat hur väl statliga myndigheters webb- platser uppfyller funktionshindrades, invandrares och de äldres krav på en bra webbplats samt mot allmänna användarkrav (RRV 2003:11). Granskningen visar att de ovan nämnda grupperna har svårt att fullt ut utnyttja de elektroniska tjänster som erbjuds på statliga myndigheters webbplatser på grund av webbplatsernas bristande anpassning till dessa gruppers behov och förutsättningar. Regeringen har uppmärksammat detta och framhåller i budgetpropositionen att ökad uppmärksamhet behöver riktas mot användar- och tillgänglighets- perspektivet vid utbyggnaden av elektroniska tjänster så att inga grupper av medborgare utestängs. Den arbetsgrupp inom som har i uppgift att följa och främja utvecklingen av demokratiska processer med stöd av informationsteknik har överlämnat en strategi mot s.k. digitala klyftor (se avsnitt 5.2.2). Regeringen tillsatte en delegation med uppdrag att stimulera utvecklingen och användningen av elektroniska tjänster inom offentlig sektor (dir. 2003:81). Delegationen skall pröva nya vägar att öka samverkan dels mellan stat, kommun och landsting, dels mellan offentlig sektor och övriga aktörer. Delegationen skall bl.a. identifiera områden inom offentlig sektor där elektroniska tjänster kan skapa nytta för medborgare, företag och offentlig sektor. Uppdraget skall redovisas . En lägesrapportering skall lämnas halvårsvis med start . 7.5.2Nationell och internationell samverkan Regeringen har på olika sätt uppmuntrat kommuner och landsting att samverka i större utsträckning. I demokrati- propositionen gjorde regeringen bedömningen att en ökad samverkan på nivå på flera håll är nödvändig när det gäller att möta de kommande utmaningarna och klara av de uppgifter som åligger kommunerna. Samverkan på lokal nivå Kommuner och landsting kan samarbeta med varandra på många sätt, bl.a. genom kommunalförbund, kommunala företag eller projekt. gör lagen (2003:192) om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet det möjligt för ett landsting och en eller flera kommuner som ingår i att samverka i en gemensam nämnd kring vissa uppgifter. I databasen om kommunernas och landstingens förnyelsearbete (SCB) finns viss statistik när det gäller olika former för samarbete. Statistiken visar att samarbetet har ökat mellan kommuner och landsting. Antalet kommuner som har en gemensam nämnd med en annan kommun eller ett landsting har ökat från 2001 till 2003. Andelen kommuner som ingår i något kommunalförbund har ökat från 2002. hade också av kommunerna någon annan form av samarbete i en mer fast organisationsform. Antalet landsting som hade en gemensam nämnd med ett annat landsting eller en kommun var oförändrat 20012003 (motsvarade hälften av landstingen). Även antalet landsting med samarbetsorgan var oförändrat (17). Antalet landsting med kommunal- förbund hade emellertid ökat från fyra landsting 1999 till tolv 2002. arrangerar fyra konferenser om samverkan på fyra platser i landet. Målgrupp för konferenserna är förtroendevalda och ledande tjänstemän samt andra som är intresserade av samverkan. Syftet är att skapa dialog och diskussion mellan företrädare för stat, kommun och landsting, men också att inspirera till ökad samverkan. har beslutat om försöksverksamhet med en ändrad regional ansvarsfördelning i , , och t.o.m. utgången av 2002. Genom beslut (bet. 2001/02:KU7, rskr. 2001/02:138) har försöksverksamheten förlängts t.o.m. utgången av 2006 i och . Syftet med försöksverksamheten är att åstadkomma en bättre demokratisk förankring av de regionala utvecklingsfrågorna. Andra angivna mål är att bidra till en bättre sam- ordning och därmed till ett effektivare utnyttjande av de resurser som finns inom länen. Regeringen har givit och Statskontoret i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten i och . I uppdraget till ingår bl.a. att undersöka om försöksverksamheten har främjat demokratisk för- ankring, deltagandemöjligheter och demokratiskt ansvarsutkrävande. Uppdraget skall redovisas . finns också möjlighet att i samtliga län bilda kommunala samverkansorgan i form av kommunalförbund. Ett sådant samverkansorgan kan överta vissa regionala utvecklingsfrågor från , under förutsättning att samtliga kommuner är medlemmar i kommunalförbundet. Även kan vara medlem, men detta är inget krav. finns kommunala samverkansorgan i åtta län: , , , , , , och . kommun och stad i bedriver ett omfattande samarbete över . Mot bakgrund av att bl.a. kommun efterlyst vidgade möjligheter till samarbete över gränserna fick den s.k. i uppdrag att utreda de rättsliga förutsättningarna för att svenska kommuner skall kunna samarbeta med finska och andra utländska kommuner i gemensamma offentligrättsliga samarbetsorgan. I utredningens betänkande Ett internationellt kommunalförbund (SOU 2001:84) föreslås att ett offentligrättsligt samarbetsorgan bildas mellan svenska kommun och finska stad. I utredningen påpekas att ett sådant organ inte blir ett kommunalförbund enligt nationell lagstiftning utan en internationell inrättning eller samfällighet. Genom att göra nationell lagstiftning om kommunalförbunds organisation och arbetsformer tillämplig på detta organ kan enligt utredningen ett samarbetsorgan skapas som även ger goda förutsättningar för politiskt beslutsfattande och ansvarsutkrävande i demokratiska former. En förutsättning för att ett internationellt kommunalförbund skall kunna skapas är att en inter- nationell överenskommelse ingås med om detta. Gräns- kommunutredningens betänkande har remissbehandlats och bereds inom . Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgifts- fördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Uppdraget avser både relationen mellan staten, landstingen och kommunerna och relationen mellan regeringen och myndigheterna. Syftet med översynen är att undersöka den nuvarande samhälls- organisationens förutsättningar att klara välfärdsåtagandena i perspektivet av de stora samhällsförändringar som genomgår samt att föreslå förändringar av struktur och uppgiftsfördelning där det är motiverat. Ytterst har kommittén ett demokratiskt uppdrag. Det gäller att ge de folkvalda organen bättre förutsättningar att få genomslag i politiken och medborgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Kommittén avslutade den första etappen av sitt arbete genom att överlämna delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123) där man utifrån en övergripande analys redovisar ett antal utgångspunkter för kommitténs fortsatta utredningsarbete. I denna andra etapp skall kommittén göra en fördjupad analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördelningen i samhällsorganisationen. Om kommittén anser det motiverat skall den också föreslå förändringar. delbetänkande har skickats ut med inbjudan att lämna synpunkter till över 460 olika instanser, däribland samtliga kommuner och landsting. Efter analys av inkomna synpunkter utformar regeringen tilläggsdirektiv till kommittén för den andra etappen. Detta beräknas ske . I demokratipropositionen betonade regeringen bl.a. att det kommunala utjämningssystemet är viktigt när det gäller att upprätthålla en tillfreds- ställande service i landets alla kommuner. tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för översyn av det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet (dir. 2001:73). fick i uppgift att följa upp och utvärdera utjämningssystemet. Kraftig befolkningsminskning i vissa kommuner och landsting har påverkat möjligheterna att upprätthålla en verksamhet som är likvärdig med den som bedrivs i andra delar av landet. Från demokratisk utgångspunkt är detta en angelägen fråga. Regeringens mål är därför att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting genom en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster som strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det är också angeläget att utjämningssystemet ger kommuner och landsting stabila planerings- förutsättningar. har lämnat slut- betänkandet Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). I betänkandet föreslås ett system för en delvis statligt finansierad inkomstutjämning, med separata utjämningssystem för kommuner respektive landsting. I betänkandet föreslås även en revidering av kostnadsutjämningen. Förslaget innebär en långtgående utjämning av kostnader relaterade till åldersstruktur samt sociala och geografiska förutsättningar inom ett antal områden. Regeringen avser att återkomma till i frågan . 7.5.5Andra insatser för en förbättrad service och insyn arrangerar och i samverkan med bl.a. en konferens benämnd Offentlig@rummet. Konferensen behandlar frågor om hur den offentliga sektorn statliga myndigheter, landsting och kommuner kan använda Internet interaktivt för att fördjupa och bredda den demokratiska dialogen samt öka tillgängligheten för allmänheten till offentliga tjänster. Syftet är att lyfta fram innovativa exempel på hur dialog i nya former kan stärka ställningen för enskilda i egenskap av såväl medborgare som brukare av offentliga tjänster. Konferensen skall också belysa hur den nya tekniken kan förändra arbetsorganisationer och därmed makt- strukturerna inom den offentliga sektorn. Av SCB:s databas om förnyelsearbetet i kommuner och landsting framgår att av kommunerna uppgav att de hade medborgar- kontor . Det var en viss ökning i förhållande till 2001. Av dessa är majoriteten medborgarkontor med enbart verksamhet och personal. Som ett led i regeringens strävan att utveckla möjligheterna till samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner infördes en försökslagstiftning 1994 angående medborgarkontor. I promemorian Samtjänst vid medborgarkontor föreslås att möjligheten till samtjänst vid medborgarkontor bibehålls. Förslaget innebär att den tidigare försöks- lagstiftningen på området permanentas och att det blir möjligt för en kommun att samverka med vissa lokalt representerade statliga myndigheter såsom arbetsförmedlingen, polisen och . Anställda vid dessa myndigheter och i kommunen kommer därmed att kunna utföra vissa förvaltningsuppgifter för varandras räkning inom ramen för ett särskilt samverkansavtal. Samtjänst vid medborgarkontor kan få en större betydelse med hänsyn till den utveckling som sker bl.a. inom området för elektronisk förvaltning. Samtjänst vid medborgarkontor (prop. 2003/04:85) föreslås att den Skr. 2003/04:110 pågående försöksverksamheten permanentas. Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenska demokratin och en viktig del av förvaltningspolitiken. I demokratipropositionen gjorde regeringen bedömningen att kunskaperna om offentlighetsprincipen och dess tillämpning är otillräckliga inom den offentliga förvaltningen. Som en del av det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet påbörjades en offentlighetskampanj, Öppna , i syfte att öka kunskapen och medvetenheten i samhället och bland de anställda i förvaltningen om offentlighetsprincipen och dess roll för öppenhet och demokrati. Kampanjen genomfördes av Rådet för Öppna och avslutades . Resultatet av kampanjen och förslag till fortsatta åtgärder redovisas i departementspromemorian Öppna för en öppen förvaltning (Ds 2002:27). Regeringen har i regleringsbrev angett att öppenhetsfrågor skall ingå i de utbildningar i förvaltningskunskap som myndigheten tillhandahåller till statstjänstemän. Myndigheten fick dessutom i uppdrag att samverka med kommun- och landstingssektorn i öppenhetsfrågor och därvid bl.a. säkerställa att den information och det material om öppenhet som fanns tillgängligt via Öppna elektroniskt kan erbjudas kommuner, landsting, myndigheter och allmänhet för spridning.