prop · GR0380 · 2004-03-09 00:00:00 — 2.Om avtal, beslut av företagssammanslutningar eller samordnade förfaranden på vilka en kommissionsförordning enligt punkt 1 är tillämplig i ett visst fall har verkningar som är oförenliga med artikel 81.3 i fördraget på en medlemsstats territorium, eller på en del av detta vilken uppvisar alla kännetecken på en avgränsad geografisk marknad, får konkurrensmyndigheten i denna medlemsstat återkalla undantaget enligt förordningen i fråga på det territoriet. 10.3Systemet med gruppundantag från förbudet i 6 § konkurrenslagen Regeringens bedömning: Systemet med gruppundantag från förbudet i 6 § konkurrenslagen bör behållas tills vidare. Utredningens förslag: Det svenska systemet med gruppundantag av- skaffas. Kommissionens gruppundantagsförordningar tillämpas på avtal som kan ha en effekt på handeln mellan medlemsstater. Företagens behov av vägledning tillgodoses i övrigt genom kommissionens grupp- undantag och riktlinjer samt genom rättspraxis och allmänna råd. Remissinstanserna: Dessa är delade i tre läger. grupperingen tillstyrker förslaget eller har ingen erinran eller mot- svarande, i vart fall när det gäller allt väsentligt och med utgångspunkt i de intressen den enskilda instansen har att beakta e.d. Den andra grupperingen avstyrker utredningens förslag eller kan inte ansluta sig till det eller motsvarande. Några är tveksamma. Den tredje, minsta grupperingen avstår från att yttra sig eller kan inte ta ställning eller liknande. Den första grupperingen omfattar , , , Kammarrätten i , Justitie- kanslern, , , i , i , , , Verket för innovationsystem, Bil , Motor- branschens , , , , Teknik- företagen och . Denna första gruppering får anses i princip ansluta sig till utredningens överväganden. I den andra grupperingen ingår Hovrätten för , Handelskammare, i , Verket för näringslivsutveckling, vid , , , Byggindustrier, Företagarna, , , , , , , Jur , ICA och . Denna andra gruppering pekar generellt sett särskilt på företagens behov av förutsebarhet, vägledning, rättssäkerhet eller motsvarande. Också värdet av rättslikhet med EG-rätten nämns. En instans pekar på att ökad osäkerhet riskerar att bli en extra stor börda för små och medelstora företag. Den tredje grupperingen, slutligen, omfattar i Västman- lands län, , , , Stats- kontoret, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Landsorgani- sationen i , Akademikers och . Skälen för regeringens bedömning Utredningen föreslår att de svenska gruppundantagen skall avskaffas. Den pekar på att de motiv som anförts till stöd för att ha gruppundantag avlastning och förutsebarhet för företagen inte längre finns. Samman- fattningsvis är det utredningens uppfattning att gruppundantagen inte längre kommer att lätta någon administrativ börda för företagen, efter- som avtalen inte kan anmälas hos för individuella undantag eller icke-ingripandebesked. Vidare kan enligt utredningen förutsebarheten för företagen tillgodoses på andra sätt. Därtill kommer för utredningen osäkerhet om huruvida ordningen med gruppundantag såsom verkställighetsföreskrifter är förenlig med regeringsformen. Regeringen konstaterar inledningsvis, i likhet med , att det inte finns någon EG-rättslig skyldighet för medlemsstaterna att avskaffa nationella gruppundantag. Vidare delar regeringen utredningens uppfattning att företagens behov av vägledning ökar genom införandet av ett ständigt gällande, generellt undantag från förbudet i 6 § konkurrenslagen. På sätt som utredningen har påpekat beror detta på att företagen genom den slopade förhands- kontrollen i form av individuella undantag samt icke-ingripandebesked själva får ta ansvaret för bedömningen av frågan om huruvida deras ekonomiska dispositioner ligger inom ramen för det konkurrensrättsliga regelverket. Regeringen konstaterar att det naturligtvis är riktigt att, såsom utred- ningen har uttalat, slopandet av förhandskontrollen innebär att grupp- undantagens funktion att avlasta företagen från anmälningar för individuell prövning upphör. I den meningen har ett motiv som åberopats för de svenska gruppundantagsreglerna fallit bort. Emellertid avlöses den bördan av en ny sådan. Utredningen har i sin analys själv framhållit (SOU 2003:73 s. 135) att den lättnad för företagen som uppkommer om förhandskontrollen avskaffas, och anmälningar därför inte förekommer, troligen inte uppväger andra extrakostnader som företagen ådrar sig. Härvidlag anför utredningen att företagen kommer att behöva juridisk och ekonomisk rådgivning för att få tillförlitliga bedömningar av tillåt- ligheten av deras ekonomiska dispositioner. En slopad förhandskontroll kan därför enligt utredningen inte i vart fall inte med säkerhet motiveras med att det skulle innebära en regelförenkling som lättar bör- dan för företagen. Regeringen har samma uppfattning som utredningen på denna punkt. innebär det anförda att behov av administrativ lättnad kvarstår för företagen. Åtminstone gäller detta . Till stöd för sitt förslag har utredningen vidare åberopat två faktorer. Den första är att de svenska reglerna skulle komma att sakna betydelse för avtal som kan ha samhandelseffekt, eftersom all tillämpning till följd av konvergenskravet kommer att styras av EG-rätten. För det andra skulle behovet av vägledning enligt utredningens bedömning inte kunna tillgodoses i alla de fall där det är ovisst om EG-rätten är tillämplig eller inte. Utredningen anser att vägledning på nämnda två punkter i stället i första hand får sökas genom kommissionens gruppundantagsförord- ningar. Till detta kommer, anför utredningen, de omfattande riktlinjer som kommissionen utfärdat beträffande vertikala avtal och horisontella samarbeten, och som på ett betydelsefullt sätt kompletterar kommissio- nens gruppundantagsförordningar. Regeringen framhåller i fråga om dessa två faktorer att grupp- undantagsreglerna får anses skrivna för i första hand läget att samhandeln inte kan beröras märkbart, eller situationen att de svenska reglerna ändock får tillämpas därför att de inte strider mot principen om EG- rättens företräde. Det är i läget att samhandeln inte kan beröras märkbart och för företagen således inte är tillämpliga som de svenska gruppundantagsföreskrifterna har sin egentliga funktion och betydelse. Vad utredningen har åberopat i fråga om nämnda två faktorer är som sådant inte något argument mot att ha svenska grupp- undantagsregler avsedda för i första hand situationen att samhandeln ej kan beröras märkbart. I fråga om den sist nämnda situationen anför utredningen: Också när det gäller avtal som inte kan ha en samhandelseffekt torde kommissionens gruppundantag och riktlinjer kunna spela en viktig roll, särskilt beträffande de principiella bedömningarna av olika konkurrens- rättsliga problem. Eftersom de svenska reglerna i allt väsentligt överens- stämmer med EG-rättens måste kommissionens bedömningar kunna tjäna till vägledning även när konkurrenslagen tillämpas. Vidare kan Konkur- rensverket i allmänna råd eller på annat sätt förklara hur det avser att tillämpa förbudsreglerna mot bakgrund av kommissionens grupp- undantag och riktlinjer samt förekommande svensk domstolspraxis. Sammantaget finner utredningen att företagens behov av vägledning när samhandeln inte kan beröras märkbart i första hand torde kunna tillgodoses på andra mer ändamålsenliga sätt än genom nationella gruppundantag. Utredningen framhåller att det torde finnas många sådana avtal som inte påverkar samhandeln, och att uteslutande nationella regler är tillämpliga på dem. Som regeringen ser saken kan argument av detta slag inte frånkännas betydelse i sig. En rad remissinstanser har också anslutit sig till utred- ningens synsätt. Bland dem märks , och . Emellertid finns det även beaktansvärda nackdelar med utredningsförslaget vilka belysts ingående vid remissbehandlingen. I detta avseende bör framhållas följande. Regeringen konstaterar att den av utredningen förespråkade modellen innebär att det när det nya systemet träder i funktion kommer att saknas en sådan normgivning i gruppundantagens detaljerade föreskriftsform som avgränsar förbudsområdet i 6 § konkurrenslagen. I sak innebär utredningsmodellen flera betydande förskjutningar av det rådande rättsläget beträffande det fall som är av praktisk vikt, dvs. när samhandeln inte kan beröras märkbart. Såsom flera remissinstanser har framhållit behöver konsekvenserna av dessa förskjutningar belysas ytter- ligare. Eftersom bindande föreskrifter om gruppundantag enligt utredningens förslag inte skulle finnas blev det fråga om en slags analog tillämpning av de EG-rättsliga gruppundantagsreglerna, utan den direkta, rättsliga koppling till konkurrenslagen som finns i det nuvarande systemet. Detta framstår för regeringen som en försvagning för företagen i fråga om för- utsebarhet och rättslig säkerhet. Särskild betydelse får detta i ett skede när en nyordning införs som innebär att icke-ingripandebesked och individuella undantag avskaffas. EG:s gruppundantag binder ju inte de svenska rättstillämpande organen när samhandeln ej är berörd. Än mindre kan kommissionens för andra än den själv oförpliktande riktlinjer ha en sådan rättslig kraft. Detta är något som Hovrätten för har berört, liksom . Utredningen har som nämnts framhållit att kommissionens bedöm- ningar torde kunna spela en viktig roll och tjäna som vägledning. Det är emellertid för regeringen oklart hur detta uttalande skall tolkas i rättstillämpningen. Därmed blir det en öppen fråga huruvida de rättstillämpande organen vid tolkningen av det generellt gällande undan- taget i 8 § konkurrenslagen anser sig, när samhandeln inte kan beröras märkbart, i det enskilda fallet böra eller behöva följa föreskrifterna i ett visst EG-gruppundantag till fullo, delvis eller alls. Det motsvarande gäller kommissionens riktlinjer. har berört den aspekten och framhållit att domstolen i en sådan situation kommer att ha avsevärt större frihet att avgöra frågan efter eget skön än vad som är fallet . Konsekvenserna av en sådan ordning blir, med regeringens synsätt, att man sedan de svenska gruppundantagen avskaffats inte längre med säkerhet vet vad som gäller i de enskilda, detaljreglerade avseenden som omfattats av de tidigare gruppundantagen avseende olika specifika områden. De av utredningen beträffande kommissionens bedömningar nyttjade begreppen spela en viktig roll samt tjäna till vägledning öppnar ju för vida bedömningar. Det kunde visserligen visa sig att de rättstillämpande organen vore beredda att i mångt och mycket upprätthålla vad som gällt tidigare. I det inledande skedet måste dock oklarheten bli stor. Det är för regeringen svårt att bedöma vad allmänna råd utfärdade av skulle tillföra i materiellt avseende. Utredningen har för sin del funnit att de svenska gruppundantagen knappast i sig ger någon beaktansvärd ökad materiell vägledning till företagen utöver kommissionens motsvarande gruppundantag. Det motsvarande borde då gälla allmänna råd av verket. På denna punkt har uttalat att verket är tveksamt till att ge ut allmänna råd som i huvudsak redogör för innehållet i kommissionens gruppundantag och riktlinjer. Därtill synes det verket märkligt att i ett allmänt råd redogöra för gällande rätt och domstolspraxis. Något allmänt, nationellt råd är enligt mening inte erforderligt. Regeringen finner att systemet med bindande föreskrifter om grupp- undantag ger större rättssäkerhet och förutsebarhet för företagen än utredningsförslaget när nyordningen skall inledas. har påpekat medför utredningsförslaget tre nya osäkerhetsmoment för företagen. Det blir, såsom samfundet formulerar det, svårare för parterna att avgöra vilken betydelse som de rättstillämpande organen kommer att tillmäta de olika så att säga rättskällorna. Vidare blir det svårare för parterna att avgöra utgången i de fall där de tidigare svenska gruppundantagen hade en annan innebörd än motsvarande gruppundantag inom EG. Slutligen blir det svårare för parterna att förutse rättsläget i de fall där det aldrig funnits något motsvarande gruppundantag på EG-nivå, såsom på taxiområdet. Det har också anförts att slopandet av nationella gruppundantag skapar en ytterligare harmonisering av nationell rätt och EG-rätt, vilket skulle skapa likformiga konkurrensförutsättningar för företagen. Utred- ningen pekar på att det också är tydligt att de materiella avvikelser från EG-rätten som finns i de svenska gruppundantagen ökar osäkerheten när det kan råda tvekan om också EG-rätten är tillämplig på ett avtal. EG- rätten har i ett sådant fall företräde framför det nationella grupp- undantaget. En risk finns då att de svenska reglerna vilseleder företagen och inger dem en falsk trygghet. De svenska gruppundantagen skulle komma att sakna betydelse på avtal eller förfaranden som kan ha sam- handelseffekt, eftersom all tillämpning bestäms av EG-rätten. Det fram- står enligt utredningen av den anledningen som allt mindre lämpligt att upprätthålla sådana nationella gruppundantag för avtal med samhandels- effekt som avviker från kommissionens gruppundantag. För att uppnå en sådan harmonisering är det, enligt regeringens mening, bättre att överväga att ta bort de avvikelser som har gjorts i förhållande till EG-rätten än att avskaffa systemet med nationella Det kan här erinras om vad regeringen uttalade i förord- ningsmotiven till gruppundantaget för vertikala avtal, nämligen att inten- tionen är att de svenska reglerna för denna typ av avtal fullt ut skall anpassas till EG:s gruppundantag på området. När det gäller aspekten att de svenska avvikande reglerna kan vilseleda företagen är detta något som måste ha ingått i prövningen när dessa regler beslöts. Någon faktisk olägenhet har inte framkommit. Därtill kommer att det på ett visst område i EG saknas en motsvarighet till ett svenskt gruppundantag. Det rör sig här om taxisektorn. Denna sär- reglering genom detaljerade föreskrifter i form av gruppundantag skulle kopplas bort vid en övergång till utredningsmodellen. Värdet av att ha en sådan särreglering för taxiområdet har framhållits av Verket för närings- livsutveckling samt taxibranschen. Regeringen delar denna bedömning. Det finns vidare i konkurrenslagen ett ständigt gällande, generellt undantag för taxiområdet, med annorlunda räckvidd än gruppundantaget på det området. Utredningen har inte belyst hur det generella undantaget i nämnda lag skulle förhålla sig, och fungera, i ett läge där det nuvarande gruppundantaget för taxiområdet inte finns. En grupp remissinstanser har framhållit att de svenska gruppundan- tagen i vart fall inte bör avskaffas . Dit hör Verket för närings- livsutveckling och Föreningen . Föreningen pekar på att det på nuvarande stadium är svårt att säkert avgöra vilket värde svenska gruppundantag kan ha framgent och att detta sammanhänger bl.a. med osäkerhet om nivån på samhandelskriteriet. Därför anser föreningen att de svenska gruppundantagen bör behållas tillsvidare. Föreningen tillägger att om man när ett undantag går ut finner att det inte längre fyller något behov det förstås inte skall utfärdas på nytt. I denna grupp ingår även , Byggindustrier och . , med instämmande av , anser att det är naturligare att gruppundantagen börjar löpa ut göra en bedömning av huruvida de bör förlängas. Betydelsen av de svenska gruppundantagen är i det moderniserade systemet starkt beroende av hur gränsen för påverkan på samhandeln dras. Kommissionen är på väg att ta fram ett tillkännagivande om hur den för sin del tolkar detta begrepp. Ytterst avgörande blir dock EG-dom- stolens framtida ställningstaganden. Till detta kommer att stora systemförändringar nu är aktuella. Bland annat gäller detta slopandet av icke-ingripandebesked samt individuella undantag. Regeringen anser att företagens behov av förutsebarhet är särskilt markant vid ett sådant systemskifte med övergång till ett ständigt gällande, generellt undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. De nu anförda omständigheterna innebär enligt regeringens mening att det föreligger övervägande materiella skäl för att åtminstone tills vidare behålla systemet med gruppundantag. Lagrådet har uttalat att det inte har anledning att motsätta sig den bedömningen. En särskild fråga av juridisk-teknisk art är vad utredningen har pekat på beträffande osäkerhet om huruvida ordningen med gruppundantag såsom verkställighetsföreskrifter är förenlig med regeringsformen. På denna punkt anför utredningen bl.a. följande. Utredningen framhåller att föreskrifter om enskildas ekonomiska förhållanden inbördes utgör civilrätt och meddelas enligt 8 kap. 2 § regeringsformen genom lag. Sådan lagstiftning kan inte delegeras. Även offentligrättsliga föreskrifter som avser ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden meddelas genom lag, 8 kap. 3 § regeringsformen. av detta slag kan dock meddelas av regeringen efter bemyn- digande i lag, 8 kap. 7 § regeringsformen. En reglering kan ha både civil- rättsliga och offentligrättsliga inslag. Frågan om normgivningsmakten kan delegeras har i en sådan situation avgjorts efter om föreskrifterna till sin karaktär är i grunden offentligrättsliga eller civilrättsliga. Dock får enligt 8 kap. 13 § regeringsformen verkställighetsföreskrifter utfärdas till såväl civillag som offentligrättslig lag. För att sådana skall få utfärdas krävs att den lagbestämmelse som skall kompletteras är tillräckligt detaljerad. När det gäller civillag anses särskild restriktivitet påkallad. Vidare uttalar utredningen att inte har bemyndigat regeringen att utfärda gruppundantag enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, som ju inte gäller civillag. Enligt vad som uttryckligen anges i 17 § konkurrenslagen är det i stället fråga om verkställighetsföreskrifter. Med hänsyn till att gruppundantag sålunda har ingripande civilrättsliga verk- ningar och till att bestämmelserna i 8 § nämnda lag, vilka grupp- undantagen bygger på, är allmänt hållna och förutsätter skönsmässiga bedömningar, kan det enligt utredningens mening ifrågasättas att de nuvarande förordningarna om gruppundantag är väl förenliga med regeringsformens bestämmelser om verkställighetsföreskrifter. Avgörande för om delegationsmöjligheten i 8 kap. 7 § regeringsformen kan utnyttjas som grund för att utfärda förordningar om gruppundantag blir om konkurrenslagen till sin karaktär är i grunden offentligrättslig eller civilrättslig. Svaret på den frågan är enligt utredningen ingalunda givet. Som har framgått i det föregående innehåller nämnda lag såväl offentligrättsliga som civilrättsliga regler, och bestämmelserna om gruppundantag inverkar på båda slagen av regler. Eftersom utredningen redan av andra skäl föreslår att konkurrenslagens regler om gruppundantag skall avskaffas, finner utredningen att det inte krävs något slutligt ställningstagande från utredningens sida i frågan om det skulle vara möjligt att fortsättningsvis utfärda gruppundantag i förordningsform. Utredningen har ytterligare utvecklat det anförda. Här hänvisas till del- betänkandet Reformerad konkurrensövervakning (SOU 2003:73, s. 150 f.f. Regeringen vill framhålla att denna fråga inrymmer två fråge- ställningar. Den första är spörsmålet om huruvida gruppundantagen utgör verkställighetsföreskrifter i regeringsformens mening. Den andra har avseende på läget om så bedöms inte vara fallet. I den situationen handlar det om materiella föreskrifter som närmare anger vilka grupper av avtal som faller inom ramen för undantaget i 8 § konkurrenslagen från förbudet i 6 § samma lag. Därvid uppstår frågan om regeringsformen medger delegering till regeringen av befogenhet att meddela sådana föreskrifter. Enligt regeringens mening behöver dessa två frågor övervägas ytterligare. Hithörande frågor har även diskuterats av Lagrådet som uttalat att det, trots de invändningar som kan riktas mot systemet, inte motsätter sig att det behålls under en övergångstid. I avvaktan på resultatet av de rättsliga Prop. 2003/04:80 överväganden som nämnts anser Lagrådet att den bestämmelse om gruppundantag som finns i 17 § första stycket och som föreslås överförd till 8 a § tills vidare bör kunna kvarstå. Däremot bör, enligt Lagrådet, bestämmelsen om verkställighetsföreskrifter i nuvarande 17 § andra stycket utgå, eftersom behörigheten att meddela den typen av föreskrifter följer redan av regeringsformen. Regeringen framhåller att nuvarande 17 § andra stycket har en funktionell betydelse genom att där preciseras att undantaget enligt första stycket samma lagrum gäller endast i den utsträckning föreskrifter utfärdats om detta beträffande en viss grupp av avtal. Till detta kommer att de väckta frågorna om huruvida det rör sig om verkställighetsföreskrifter och om möjlighet att delegera bör övervägas samlat. Till dess så har skett behövs den nuvarande konstruktionen. Nyss nämnda bestämmelse bör därför, enligt regeringens mening, inte avskaffas i detta lagstiftningsärende. Mot den anförda bakgrunden finner regeringen att övervägande skäl talar mot utredningens förslag att nu avskaffa det svenska grupp- undantagssystemet. Den nuvarande tekniska modellen bör kvarstå tills vidare. 11 Ålägganden och åtaganden I detta avsnitt behandlas åtgärder mot förbjudna konkurrensbegräns- ningar m.m. 11.1.1Åtgärder mot förbjudna konkurrensbegränsningar enligt svensk rätt Enligt 23 § första stycket konkurrenslagen får ålägga ett företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 § samma lag. Bestämmelsen har utformats efter förebild från artikel 3 i förordning 17/62. Enligt 24 § samma lag gäller ett åläggande , om något annat inte bestäms. Om i ett visst fall beslutar att inte meddela ett sådant åläggande, får enligt 23 § andra stycket göra det på talan av ett företag som berörs av överträdelsen. Vidare gäller att, om det finns särskilda skäl för det, ett åläggande enligt 25 § får meddelas för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts. 11.1.2Nuvarande regler inom EG-rätten Artikel 3.1 i förordning 17/62 lyder enligt följande. Konstaterar kommissionen, efter ansökan eller på eget initiativ, en överträdelse av bestämmelserna i fördragets artikel 85 eller 86, kan den ålägga de berörda företagen eller företagssammanslutningarna att upphöra med överträdelsen. Ett sådant åläggande kan även avse en positiv åtgärd. har i rättsfallet Magill (Förenade målen C-241/91 och C-242/91 P, RTE och ITP mot Kommissionen, 1995 s. 743 p.90) uttalat att tillämpningen av artikel 3 i förordning 17/62 skall ske med utgångspunkt från över- trädelsens natur och kan omfatta såväl förordnanden att företa vissa lag- stridigt underlåtna verksamheter eller prestationer som ett förbud att fort- sätta med vissa verksamheter, förfaranden eller omständigheter som står i strid med fördraget. Ett åläggande kan innebära att ett visst avtal, avtals- villkor eller annat förbjudet förfarande måste upphöra. Det kan också gälla säljåläggande, rättelseåläggande eller prisåläggande. Dessa exempel på ålägganden torde i regel avse beteendemässiga åtgärder. Det råder delade meningar om hur omfattande befogenheter kommissionen har att besluta om att ett företag skall avhända sig tillgångar eller att ett företag skall brytas upp i fristående enheter, s.k. strukturella åtgärder. Det finns inte någon klar skiljelinje mellan beteendemässiga och strukturella åtgärder. Ett åläggande att vidta en strukturell åtgärd torde kunna innebära t.ex. att ett joint venture (gemensamt företag) måste struktureras om eller att samarbetet mellan moderbolagen upphör, en del av ett företag eller en rörelse måste avyttras, en vertikal uppbrytning måste ske, vissa av ett företags tillgångar eller immateriella rättigheter måste av- yttras, eller att ett företag måste sälja ut sitt aktieinnehav (t.ex. en minoritetspost) i ett konkurrerande företag. Kommissionen torde med stöd av gällande rätt kunna ålägga berörda företag att vidta sådana åtgärder. Däremot är det omtvistat huruvida kommissionen också har rätt att besluta om strukturella åtgärder som är så långtgående att de kan betecknas som horisontell uppbrytning.