prop · GR03110 · 2004-03-17 00:00:00 — I demokratipropositionen lyfte regeringen fram vikten av att öka kunskapen och medvetenheten om de nya formerna av beslutsfattande som växer fram i och med det alltmer komplexa flernivåstyret. Strukturer bör skapas som ger medborgarna möjlighet till god insyn, delaktighet och inflytande liksom goda förutsättningar för ansvarsutkrävande. Här redovisas det fortsatta arbetet i enlighet med den europeiska kommissionens vitbok om EU:s styrelseformer, arbetet med ett nytt konstitutionellt fördrag för EU samt arbetet med öppenhet och insyn i EU:s institutioner. 7.6.1Europeiska kommissionens vitbok om EU:s styrelseformer presenterade kommissionen en vitbok om EU:s styrelseformer. Huvudförslagen i vitboken rörde bättre delaktighet, ökad öppenhet, tydlig ansvarsfördelning samt effektivitet och konsekvens i besluts- fattandet. Sedan vitboken antogs har det övergripande arbetet med att förbättra styrelseformer i EU huvudsakligen bedrivits inom ramen för framtids- konventet och regeringskonferensen , där kommissionen aktivt drivit flera av vitbokens förslag. Parallellt med diskussionerna om fördragsreformer, har kommissionen dock fortsatt arbetet med att Skr. 2003/04:110 genomföra förslagen i vitboken oberoende av ändringarna i fördragen. antog kommissionen i enlighet med prioriteringen att främja nya styrelseformer och som uppföljning till vitboken ett regelförbättringspaket (KOM (2002) 275 slutlig). Detta bestod av en handlingsplan för hur EU:s institutioner och medlemsstater kan förbättra lagstiftningen, ett meddelande om konsekvensanalyser (dvs. sociala, eko- nomiska och ekologiska effekter av ett lagförslag), ett meddelande om minimiriktlinjer för samrådsförfaranden samt ett övergripande medde- lande om bättre lagstiftning. Som ett led i genomförandet av kommis- sionens regelförbättringspaket, enades kommissionen, rådet och Europa- parlamentet om ett nytt interinstitutionellt avtal om "bättre lagstiftning". Avtalet föreskriver bl.a. större öppenhet i lagstiftningspro- cessen samt uppdatering och reducering av lagstiftningsvolymen. har välkomnat det nya avtalet, som ger lämpligt stöd till genomförandet av kommissionens handlingsplan. presenterade kommissionen en vitbok om kommissionens interna administrativa reformer. förslag syftade sammantagna till en övergripande modernisering av EU:s institutioner baserad på prin- ciperna effektivitet, ansvarsskyldighet, ansvarstagande, öppenhet och insyn. Dessa principer skall genomsyra hela kommissionens administra- tion och organisation. publicerade kommissionen en rapport om genomförande (KOM (2003) 40 final/2). Rapporten klar- gör att arbetet med att genomföra vitboken varit mycket framgångsrikt; 87 av 98 föreslagna åtgärder har genomförts. Rapporten konstaterar att behov av ytterligare åtgärder identifierats under arbetets gång. Regeringen understryker vikten av att denna process ges fortsatt hög prioritet. 7.6.2Arbetet med ett nytt konstitutionellt fördrag för EU har genom regeringens och representanter medverkat i att ta fram ett förslag till nytt konstitutionellt fördrag för EU inom ramen för konventet om EU:s framtid. Konventet påbörjade sitt arbete och vid i presenterade konventet ett utkast till nytt fördrag för EU. Vid det toppmötet bestämdes att regeringskonferensen skulle sammankallas . Det italienska ordförandeskapet hade som målsättning att enighet kring ett nytt fördrag skulle uppnås i samband med toppmötet i , men så blev inte fallet. Läget för fortsatta förhandlingar kommer närmast att värderas under det irländska ordförandeskapets vårtoppmöte . I en skrivelse till redogjorde regeringen för konventets förslag, remissinstansernas yttranden och regeringens utgångspunkter kring förslagen. Vidare utarbetades en separat, utförlig sammanställning över remissyttrandena (Ds 2003:58). Konventets förslag och regeringens bedömningar Konventet föreslår bl.a. att unionen i all sin verksamhet skall respektera principen om jämlikhet mellan unionens medborgare. Medborgarna skall också ha möjlighet att delta i och påverka unionens demokratiska liv. Detta slår konventet fast genom att föreslå att unionen skall bygga på principen om representativ demokrati. Konventet föreslår också en bestämmelse om principen om deltagardemokrati. Unionens institutioner skall ge medborgarna och de representativa sammanslutningarna möjlighet att uttrycka och offentligt diskutera sina åsikter inom alla unionens områden. Vidare skall unionens institutioner föra en öppen och regelbunden dialog med det civila samhället. Konventet föreslår även att EU-medborgare, genom s.k. medborgarinitiativ, skall ha rätt att uppmana kommissionen att lägga fram förslag i en fråga om minst en miljon namnunderskrifter från EU-medborgare från ett betydande antal medlemsstater ställer sig bakom detta. Regeringen har i skrivelsen betonat att den välkomnar konventets förslag om principbestämmelserna om demokratisk jämlikhet, representativ demokrati och deltagar- demokrati. Förslaget om medborgarinitiativ bör emellertid klargöras anser regeringen. Konventet föreslår också att arbetet i unionens institutioner, myndigheter och organ skall bedrivas så öppet som möjligt. Vidare föreslår konventet att den rätt som EU-medborgare har till att få tillgång till , rådets och kommissionens handlingar som följer av bestämmelserna i nuvarande fördrag i fortsättningen skall gälla unionens samtliga institutioner, myndigheter och organ. Dessutom understryks att unionens institutioner, myndigheter och organ skall ha en öppen, effektiv och självständig förvaltning. I skrivelsen anför regeringen att förslaget om att allmänheten skall få tillgång till handlingar hos alla unionens institutioner, myndigheter och organ ger en ökad insyn i unionens verksamhet jämfört med . Bindande regler om god förvaltning för samtliga institutioner, myndigheter och organ, gör det tydligt för medborgaren vilka krav på en god och effektiv förvaltning som kan ställas på EU och dess tjänstemän. Konventet föreslår även ändringar i det protokoll om de nationella parlamentens roll som finns bifogat till fördragen. Ändringarna ger de nationella parlamenten ökade möjligheter att påverka EU-politiken genom sina respektive regeringar och direkt på EU-nivå. Konventet föreslår att en politisk mekanism för tidig varning ("early warning system") införs som direkt involverar de nationella parlamenten för kontroll av subsidiaritetsprincipens efterlevnad. Det föreslås även skärpta krav när det gäller tidsgränser i rådets arbete för att de nationella parlamenten skall hinna granska lagförslag. Regeringen välkomnar den stärkta roll som konventet föreslår för de nationella parlamenten. har i allt väsentligt delat regeringens bedömning i dessa frågor. När det gäller förslaget om medborgarinitiativ på EU-nivå finner att man inte kan ställa sig bakom detta förslag (rskr. 2003/04:57). Öppenhet och insyn i EU:s institutioner Utöver det ovan beskrivna arbetet med framtagandet av en ny grundlag har arbetet med att förstärka öppenheten och insynen i EU:s institutioner fortsatt. tillämpar , rådet och kommissionen den s.k. öppenhetsförordningen18 om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar. I behandlingen av de enskilda utlämnandeärenden som ministerrådet beslutar i har agerat för att främja en öppenhetsvänlig tolkning av bestämmelserna i förordningen. har antalet handlingar som begärts ut från rådet ökat jämfört , som antalet s.k. bekräftande ansökningar (begäran om omprövning) i stort sett varit jämfört med . En tydlig tendens är att rådet gått mot ökad förståelse och acceptans för handlingsoffentligheten, trots att det fortfarande råder meningsskiljaktigheter när det gäller tolkningen av vissa enskilda bestämmelser i förordningen. Ett antal ändringar har antagits i de rättsakter som upprättar de 15 befintliga decentraliserade gemenskapsorganen. De ändringar som gjorts innebär att organen nu skall följa bestämmelserna i ovan nämnda förordning. I syfte att verka för en korrekt och öppenhetsvänlig tolkning av förordningen har ansökt om intervention i ett antal mål som rör tillämpningen av förordningen. Inom ramen för utarbetandet av nya tjänsteföreskrifter för EU- anställda verkar aktivt för att stärka EU-tjänstemännens yttrandefrihet. De nuvarande reglerna anger att tjänstemännen har tystnadsplikt. har föreslagit att huvudregeln i stället skall vara att tjänstemännen har rätt till yttrandefrihet, och att undantag från den principen skall anges tydligt. nåddes i rådet en politisk överenskommelse om att principen om tjänstemännens rätt till yttrandefrihet skall skrivas in i regelverket. Förhandlingarna om de nya tjänsteföreskrifterna är dock inte formellt avslutade. 7.7Sveriges internationella insatser för demokratiutveckling Regeringens engagemang för demokratiutveckling har även varit framträdande i den svenska utrikespolitiken, inte minst genom det svenska utvecklingssamarbetet. Inriktningen på vårt internationella arbete presenteras i regeringens skrivelser Demokrati och mänskliga rättigheter i svenskt utvecklingssamarbete (skr. 1997/98:76) och skrivelsen Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 2003/04:20). Demokratifrågorna har också en framträdande plats i regeringens proposition Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Av nämnda skrivelser och av propositionen framgår att det krävs en sammanhållen och samstämmig politik inom samtliga politikområden för att uppnå målet med en rättvis och hållbar utveckling 18 och rådets förordning (EG) nr. 1049/2001 av . En gemensam utgångspunkt för regeringens demokrati- Skr. 2003/04:110 utvecklingsarbete såväl på nationell som på internationell nivå är att skapa förutsättningar för individer att förbättra sina levnadsvillkor och få inflytande. Ett rättighetsperspektiv skall genomsyra arbetet både i och internationellt. För att stärka demokratin nationellt och internationellt betonade regeringen i demokratipropositionen att bör delta i och bidra till utvecklingen av forum och processer för erfarenhetsutbyte och samarbete kring demokratiutvecklingsfrågor inom EU, , FN och det internationella samfundet i övrigt. Här nämns några av de forum i vilka deltar med utgångspunkt från de erfarenheter och de insatser som görs inom det nationella demokratiutvecklingsarbetet. Det centrala temat för det isländska ordförandeskapet i 2004 är demokrati. Demokratin står inför ständigt nya utmaningar och det finns därför behov av att kontinuerligt följa utvecklingen i de Nordiska länderna bl.a. när det gäller valdeltagande och medborgarnas intresse för politik. Det isländska ordförandeskapet har med anledning av detta tillsatt ett särskilt demokratiutskott bestående av representanter från samtliga medlemsländer som bl.a. skall belysa frågor kring IT och demokrati, förändrade former för medborgerligt engagemang och förändrade förutsättningar för den lokala demokratin. Östersjöstaternas råd utgör en av flera mellanstatliga organisationer som verkar för samarbete, fred och demokrati i hela eller delar av . Inom rådet finns en särskild arbetsgrupp för demokratiska institutioner. Arbetsgruppens arbete var inledningsvis inriktat på att ge stöd till utvecklingen i de s.k. nya demokratierna, men då det demokratiska systemet nu är väl etablerat i alla Östersjöstater är demokratisamarbetet nu inriktat på erfarenhetsutbyte mellan medlems- länderna. Östersjöstaternas råd har särskilt uppmärk- sammat lagstiftningsarbete, lokalt självstyre, minoritetsfrågor, press- frihet, behandling av häktade, människohandel och de olika ombuds- mannainstitutionerna. deltar aktivt i för kommunala och regionala frågor, där ett antal arbetsgrupper/kommittéer arbetar med ett brett spektra av lokala och regionala demokratifrågor. antog styrkommittén en rekommendation om medborgarnas deltagande i samhällslivet på lokal nivå. beslutade styrkommittén att tillsätta en expertkommitté för demokratiskt deltagande. Syftet med expertkommittén är att följa upp hur genomförandet av rekommenda- tionen har fungerat bl.a. genom att undersöka hur medlemsländerna har arbetat med att öka det medborgerliga politiska deltagandet på lokal nivå (se också avsnitt 2.5.2 för information om arbete med elektronisk röstning). 8 Demokratipolitikens fortsatta inriktning I det följande presenteras den andra delen av skrivelsen (avsnitt 812) som handlar om demokratipolitikens fortsatta inriktning. 8.1Mänskliga rättigheter och demokrati ett ömsesidigt beroende Regeringens bedömning: Demokrati förutsätter förverkligande av de mänskliga rättigheterna. förutsätter de mänskliga rättigheterna ett demokratiskt styrelseskick och stärks av en demokrati baserad på ett brett medborgerligt deltagande. Demokratipolitiken bör därför i fort- sättningen omfatta både insatser för ett ökat och mer jämlikt med- borgerligt deltagande och insatser för att främja de mänskliga rättig- heterna. Regeringens fortsatta arbete inom området mänskliga rättigheter kommer att redovisas i en ny handlingsplan i en separat skrivelse. Skälen för regeringens bedömning: De mänskliga rättigheterna ger uttryck för vårt samhälles mest grundläggande värderingar. Dessa värderingar är internationellt accepterade och uttrycks i bindande internationella dokument. Genom konventionerna om de mänskliga rättigheterna har världssamfundet, däribland , förbundit sig att upprätthålla ett demokratiskt styrelseskick. De mänskliga rättigheterna anger också vissa grundläggande ramar för det demokratiska styrelse- skicket. Krav ställs på regelbundna, fria och hemliga val och en rätt till politiskt deltagande för alla. Även de andra medborgerliga och politiska rättigheterna, såsom yttrandefriheten, mötesfriheten och förenings- friheten är nära sammankopplade med ett demokratiskt styrelseskick. har det också vuxit fram en övertygelse inom det internationella samfundet om att de mänskliga rättigheterna är odelbara. Det innebär att såväl de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna som de medborgerliga och politiska rättigheterna är viktiga samt att rättigheterna samspelar och stöttar varandra. De människor som är socialt, ekonomiskt eller kulturellt marginaliserade har i regel sämre förutsättningar att tillvarata sina medborgerliga och politiska rättigheter. Sociala och ekonomiska orättvisor leder till ett ojämlikt politiskt deltagande och till politiskt utanförskap. Förverkligandet av de mänskliga rättigheterna är viktigt för människors möjligheter till makt över sina egna liv egenmakt. Demokratin främjas av att mänskliga rättigheter skyddas och stärks. är en väl fungerande demokrati baserad på ett brett medborgerligt deltagande ett nödvändigt verktyg i arbetet med att skydda och främja de mänskliga rättigheterna. Det politiska deltagandet är ett medel för människor som vill påverka och förändra, exempelvis sin egen eller andras situation. Historiskt är arbetarrörelsen ett exempel på hur människor med sämre ekonomiska och sociala förutsättningar till- sammans blev en kraft som förändrade samhället. Genom att delta och engagera sig kan medborgare också reagera om en grundläggande rättighet ifrågasätts, hotas eller kränks. Det är också i det demokratiska samtalet som avvägningar mellan olika rättigheter bäst kan göras. Det ömsesidiga beroendet mellan mänskliga rättigheter och deltagande motiverar att demokratipolitiken i fortsättningen bör omfatta både insatser för att underlätta och främja deltagande och insatser för att främja de mänskliga rättigheterna. Till grund för regeringens insatser inom de respektive områdena ligger de mål som redovisas i demokratipropositionen samt i skrivelsen En nationell handlingsplan för Skr. 2003/04:110 de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83). Målen för de mänskliga rättigheterna har tidigare redovisats i avsnitt 7.2.1. I det avsnittet redo- visas också översiktligt ett urval av de vidtagna åtgärderna inom området mänskliga rättigheter. Regeringens fortsatta arbete inom området kommer att redovisas i en ny handlingsplan i en separat skrivelse. 8.2Politikens utgångspunkter och vissa prioriterade frågor Sammanfattande beskrivning: Demokratipolitikens fortsatta inriktning när det gäller att främja och underlätta medborgerligt deltagande har tre utgångspunkter; att stärka förutsättningarna för deltagande, att undanröja hinder för deltagande samt att skapa möjligheter för ett ökat och mer jämlikt deltagande. I det fortsatta arbetet avser regeringen att än mer än betona vikten av ett deltagande mellan valen och av att se medborgerligt deltagande utifrån ett rättighetsperspektiv samt att tydliggöra betydelsen av den ytterligare nivå för politiskt inflytande som EU-medlemskapet innebär. Den fortsatta politiken för att uppnå målen om deltagande Såsom framgått av inledningen till denna skrivelse har , i enlighet med regeringens förslag i demokratipropositionen, beslutat om fyra långsiktiga mål för att uppnå ett ökat och mer jämlikt deltagande. I denna andra del av skrivelsen (avsnitt 812) redovisas regeringens fortsatta politik för att uppnå dessa mål. I demokratipropositionen anges tre allmänna utgångspunkter för politiken. Den första utgångspunkten är att stärka förutsättningar för deltagande. Den andra utgångspunkten handlar om att undanröja hinder för deltagande och medborgerligt engagemang. Den tredje utgångs- punkten utgörs av åtgärder som skapar möjligheter för deltagande i olika former. Dessa tre utgångspunkter ligger också till grund för redovisningen av politikens fortsatta inriktning i denna del av skrivelsen. Utifrån de slutsatser som dragits i den första delen av skrivelsen kommer här vissa ställningstaganden att presenteras. Dessutom refereras kort relevanta pågående åtgärder och aviseras en del nya insatser. Först presenteras emellertid tre prioriterade frågor som regeringen anser är viktiga att än mer än betona i den fortsatta politiken. Det sammanhållna arbetet för att öka medborgarnas deltagande mellan valen som inleddes under den förra mandatperioden bör ges ökad prioritet. Formerna för inflytande och påverkan måste bli fler och bättre. Det är viktigt att människor upplever att det finns kanaler som möjliggör inflytande och ser dessa som medel som det är meningsfullt att utnyttja. Regering och riksdag kan genom lagändringar och stimulansåtgärder påverka utvecklingen, men ett stort ansvar vilar också på kommuner och landsting samt på de politiska partierna. De politiska partiernas förmåga att möta medborgarnas krav och önskemål är avgörande. Om människor känner att det är möjligt att delta och påverka mellan valen ökar sannolikheten att de också väljer att använda sin rösträtt på valdagen. Det finns således ett tydligt samband mellan graden av medborgerligt deltagande mellan valen och det faktiska valdeltagandet. Valdeltagandet kan därmed ses som en viktig indikator på i vilken utsträckning människor upplever att de har makt och är delaktiga i demokratin. Politiken bör därför bestå av en kombination av insatser mellan valen och punktinsatser inför valen. Insatserna för att underlätta och främja medborgerligt deltagande skall präglas av ett rättighetsperspektiv. Det innebär att utgångspunkten skall vara den enskilda individen. Varje enskild individ är lika viktig och det är ett problem om någon exkluderas eller på annat sätt hindras att delta. Det blir särskilt allvarligt om en person hindras att delta i det politiska livet eller avstår från detta . Rättighetsperspektivet betonar att det inte endast är statens skyldighet att tillhandahålla möjligheten att delta i val och att bli vald. Rättighetsperspektivet innebär också att staten i viss mån har en skyldighet att vidta positiva åtgärder för att främja deltagandet bland individer som konsekvent ställs eller ställer sig utanför det politiska livet. Ett rättighetsperspektiv innebär också att de mänskliga rättigheterna skall ligga till grund för vilka prioriteringar som görs mellan olika insatser för ökat deltagande. De mänskliga rättigheterna uppställer krav på att staten motverkar segregation och marginalisering, främjar ett aktivt politiskt deltagande från alla grupper i samhället samt särskilt skyddar de nationella minoriteternas språk, kultur och politiska inflytande. Den vanmakt som många människor upplever är ett tecken på att de mänskliga rättigheterna inte är fullt ut tillgodosedda. När de mänskliga rättigheterna är tillgodosedda ökar människors möjligheter att ta makten över sina egna liv att vända vanmakt till egenmakt. Med ett rättighetsperspektiv aktualiseras den viktiga principen om rätten till likabehandling. Den är central för arbetet med att främja och underlätta deltagande och understryker att alla människor har lika rätt till deltagande och att staten aktivt skall verka för att tillförsäkra dem denna rättighet. Det är därför angeläget att det tas initiativ som fokuserar på socialt, ekonomiskt och kulturellt utsatta människor och att det utvecklas särskilda verktyg för att ge dessa människor förutsättningar att delta. Att människor skall ha lika rätt betyder alltså att de i vissa fall kan komma att behandlas olika. Politiskt inflytande på flera nivåer Insatserna för ökat medborgerligt deltagande bör utformas med hänsyn till att är en flernivådemokrati där medborgarna har flera arenor för politiskt inflytande den kommunala och landstings- kommunala, den nationella och den europeiska. Detta underströks i Skr. 2003/04:110 demokratipropositionen och får allt större betydelse ju mer EU- samarbetet utvecklas och fördjupas. Den europeiska nivån bör ges en lika naturlig roll i den svenska demokratin och i den politiska debatten som den lokala, regionala och nationella nivån. De politiska beslut som fattas av EU är beslut som har varit med och påverkat och som , genom sitt medlemskap, har valt att ställa sig bakom. Varje medborgare kan också själv utöva direkt politiskt inflytande, bl.a. genom att använda sin rösträtt i valen till . Det förslag till nytt konstitutionellt fördrag som medlemsstaterna gemensamt arbetar för bör, om det antas, också innebära bättre möjligheter för enskilda medborgare att påverka politiken. En fjärde nivå utgörs av det internationella samarbetet utanför EU. Denna skiljer sig emellertid i flera avseenden från de övriga tre politiska nivåerna, bl.a. genom att den saknar direktvalda politiska organ. 9Förutsättningar för ett ökat och mer jämlikt deltagande Inom den samhällsvetenskapliga forskningen används ofta begreppet politiska resurser för att beskriva vad som krävs för att människor skall ha reella möjligheter att delta i den politiska processen och påverka sin egen vardag. De vanligaste politiska resurserna är fysiskt kapital i form av t.ex. tillgång till tid, pengar och informationsteknologi, humankapital, i betydelsen kunskap om hur det politiska systemet fungerar samt socialt kapital i form av kontakter och nätverk som kan användas för politiska syften. Trots årtionden av ekonomisk fördelningspolitik och genomgripande välfärdsreformer är tillgången till politiska resurser fortfarande ojämlikt fördelad mellan olika medborgare, vilket också framgår av redovisningen i skrivelsens första del. Exempelvis förfogar individer som är högutbildade, höginkomsttagare eller födda i över fler politiska resurser än individer som är lågutbildade, låginkomsttagare eller har invandrat. De förstnämnda deltar också mer aktivt i den politiska processen, vilket får till följd att deras intressen och behov får starkare genomslag. En av demokratipolitikens främsta utmaningar är därför att verka för en mer jämlik fördelning av politiska resurser i syfte att öka förutsättningarna för ett ökat och ett mer jämlikt medborgerligt deltagande. Regeringens bedömning: Att ha tillgång till information och kunskap om det politiska systemet och samhället är avgörande för människors förutsättningar att utöva egenmakt i betydelsen makt över sin egen vardag och livssituation. Skolan, massmedia och folkbildningen är exempel på betydelsefulla aktörer när det gäller att förmedla sådan information och kunskap.