prop · GS0341 · 2004-11-03 00:00:00 — Eftersom har för avsikt att göra en sådan ändring av rapporteringsbeloppet behöver någon reglering i förordning som annars hade varit alternativet inte göras. Att ytterligare utvidga omfattningen av domstolarnas och övriga myndigheters rapporteringsskyldighet i frågor rörande rättshjälp och ersättningar av allmänna medel är inte aktuellt. Det förhållandet att domstolarna på eget initiativ väljer att kommunicera icke rappor- teringspliktiga ersättningsbeslut till granskningsmyndigheten är dock positivt. Den ersättningsgranskande myndigheten kan också självmant besluta om kontroll av ersättningsanspråk (se avsnitt 4.3.2.1). Rapporteringsskyldighet beträffande beslut om förordnanden av offentliga försvarare som har sin advokatverksamhet långt ifrån domstolen En inte helt obetydlig del av de ökade kostnaderna för offentliga för- svarare utgörs av kostnader för förordnanden på den misstänktes begäran av offentliga försvarare som har sin advokatverksamhet långt ifrån dom- stolen. Förordnanden enligt den misstänktes önskemål av kända advo- kater från de större städerna för misstänkta som bor i helt andra lands- ändar har blivit allt vanligare. Sådana förordnanden innebär ofta extra kostnader för resor, logi och tidsspillan. Dessa merkostnader för staten uppgår i många fall till betydande belopp. anses ha rätt att överklaga ett beslut av domstol i fråga om förordnande av offentlig försvarare som har skett i enlighet med den misstänktes önskemål (se NJA 2001 s. 344). Nedan föreslås som en följd av att Justitiekanslern föreslås ta över den rätt som har att överklaga beslut om ersättning av all- männa medel m.m. att det uttryckligen i lag klargörs att Justitie- kanslern har en sådan överklaganderätt beträffande beslut om förord- nande av offentlig försvarare, något som bör möjliggöra en mer frekvent och kontinuerlig granskning av domstolarnas förordnandebeslut. finns emellertid inte någon skyldighet för en domstol att lämna sådana uppgifter till angående beslut om förordnande av offentliga försvarare som i de flesta fall är en förutsättning för en för- bättrad kontroll av domstolarnas förordnanden. Det finns dock en allmän skyldighet att underrätta om beslut som enligt domstolen är av principiellt intresse (10 § i DVFS 2003:9). För att den nedan föreslagna ordningen om Justitiekanslerns talerätt i fråga om beslut om förordnanden av offentliga försvarare skall få största möjliga effekt bör därför någon form av underrättelse ske mellan den förordnande domstolen och den kontrollerande myndigheten. Regeringen delar därför Justitiekanslerns och Hovrättens för Nedre synpunkt att det bör finnas en skyldighet för domstol att underrätta den kontrollerande myndigheten för det fall att en advokat som är verksam långt ifrån domstolen förordnas som offentlig försvarare. Självfallet måste en sådan underrättelseskyldighet begränsas och enbart ta sikte på sådana förord- nanden som det verkligen finns behov av att granska. Regeringen anser att ett avstånd i tätbebyggda områden och i mindre tätbebyggda områden mellan den domstol som förordnar offentlig försvarare och advokatens verksamhetsort kan tjäna som ett riktmärke för vad som kan anses utgöra verksamhet långt ifrån domstolen och därmed föranleda underrättelseskyldighet. Ett förordnande av en advokat inom den egna domkretsen bör dock aldrig föranleda underrättelseskyldighet. Även om det inte är möjligt att exakt ange vilka förordnanden som skall rapporteras till den ersättningsgranskande myndigheten, torde det inte bli några problem för domstolarna att identifiera vilka som bör rapporteras. Domstolarna torde lätt kunna avgöra om ett förordnande kommer att medföra avsevärt högre kostnader för det allmänna än vad som skulle ha blivit fallet om en på orten verksam advokat hade förordnats. Självfallet får underrättelseskyldigheten inte avhålla domstolarna från att i mål som rör allvarliga brott förordna den försvarare som den misstänkte vill, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda för detta (se avsnitt 4.3.2.2). Eftersom har för avsikt att införa en underrättelseskyl- dighet i dess föreskrifter om underrättelseskyldighet för domstolar och andra myndigheter behöver frågan inte regleras i förordning, vilket annars hade varit alternativet. Den närmare utformningen av föreskriften får bestämmas efter samråd mellan och Justitiekanslern. Rapporteringsskyldighet till vid kraftiga nedsätt- ningar av ersättningsanspråk Vid utövande av sin verksamhet skall en advokat redbart och nitiskt utföra sina uppdrag och i allt väsentligt iaktta god advokatsed (34 § i stadgarna för ). Såsom ombud eller biträde i en rättegång är en advokat skyldig att i allt iaktta vad och andra författningar rörande processen föreskriver (44 § i de vägledande reglerna om god advokatsed). En advokat skall också uppträda sakligt Prop. 2004/05:41 och korrekt samt i övrigt uppträda på ett sådant sätt att förtroendet för advokatkåren upprätthålls (2 § i de vägledande reglerna om god advokat- sed). Vidare skall det arvode en advokat debiterar alltid vara skäligt (25 § i de vägledande reglerna om god advokatsed). förekommer att domstolar och andra ersättningsbeslutande myn- digheter som kraftigt sätter ned en advokats ersättningsanspråk skickar beslutet till (se SOU 1999:31 s. 91 f.). Syftet med en sådan information är naturligtvis att peka på de särskilda för- hållanden som föranlett prutningen. Skulle ett sådant rapporterings- förfarande mellan t.ex. domstol och som tillämpas ytterst sporadiskt och endast av vissa domstolar kodifieras, skulle detta kunna få flera positiva följder. Det skulle rimligen innebära att advokaterna känner ett ännu större ansvar för sina kostnadsräkningar och ersättningsanspråk. Ett reglerat rapporteringsförfarande skulle vidare göra att advokaterna tvingades vara mycket noggranna i sin utformning av arbetsredogörelsen för att på så sätt undvika onödiga ersättnings- prutningar som annars kan bli följden av att domstolen, utifrån summa- riska arbetsredogörelser utan klargörande kommentarer, saknar möjlighet att bedöma skäligheten av ett ersättningsanspråk. En uttrycklig reglering av en sådan rapporteringsskyldighet skulle även ha yrkesetiska fördelar, eftersom det skulle möjliggöra disciplinära förfaranden från samfundets sida när samfundet anser det vara nödvändigt. En motsvarande rappor- teringsskyldighet finns när en advokat av rätten avvisas eller förklaras obehörig som ombud (se 12 kap. 6 § andra stycket ). Det är emellertid viktigt att en rapporteringsskyldighet utformas på ett sådant sätt att det inte menligt påverkar domstolarnas eller Advokat- samfundets verksamhet. Varken domstolarna eller skall besväras i onödan av ett rapporteringsförfarande av nu angivet slag. Avsikten är därför att domstol eller annan ersättningsbeslutande myndig- het skall rapportera till endast när den yrkade advokatersättningen sätts ned med en anmärkningsvärt stor del. Vad som utgör en anmärkningsvärt stor del får avgöras från fall till fall och bero på förhållanden hänförliga till såväl målet (art, komplexitet, omfattning m.m.) som biträdets arbetsinsats (skicklighet, omsorg m.m.). I promemorian angavs att prutningar i storleksordningen av det totala ersättningsanspråket i allmänhet borde utgöra en sådan anmärkningsvärt stor del som borde föranleda rapportering. anser att nedsättning av ersättning med en anmärknings- värt stor del bör motsvara av den begärda ersättningen. som skall granska de nedsatta ersättningsanspråken för att när så anses erforderligt vidta disciplinära åtgärder har emeller- tid inte någon invändning mot det i promemorian angivna riktmärket. Även regeringen delar promemorians bedömning. Regeringen delar även promemorians bedömning att rapportering till alltid bör ske när det prutade beloppet uppgår till eller mer. Regeringen avser att reglera denna rapporteringsskyldighet i förord- ning. Förbättrad kontroll över yrkad ersättning i brottmål Regeringens bedömning: Om ett rättsligt biträde eller en särskild företrädare för barn yrkar ersättning av allmänna medel med inklusive mervärdesskatt eller mer i ett mål som rör brott som hör under allmänt åtal, bör rätten höra åklagaren om ersättnings- anspråket. Åklagaren bör yttra sig över den yrkade ersättningen för arbete och särskilt beträffande ersättning för arbete som utförts under förundersökningen eller som domstolen annars kan ha svårt att be- döma skäligheten av utan närmare upplysningar. Detta bör regleras i förordning. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens bedömning (se promemorian s. 64). Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar promemorians förslag utan någon invändning. Riksåklagaren har ingen erinran mot förslaget i sig men menar att yttrandeskyldigheten inte kommer att få tillräcklig effekt om inte åklagarna får rimlig tid på sig för sitt yttrande. Riksåklagaren anser därför att domstolens ersättnings- prövning bör lyftas ut från den normala handläggningen av målet och i stället avgöras särskilt . avstyrker promemorians förslag, om inte möjlighet ges att pröva ersättnings- yrkanden separat efter att dom i målet har meddelats. advokat- samfund ifrågasätter behovet och effektiviteten av förslaget och anser att även åklagare skall redovisa tidsåtgången för det arbete som polis och åklagare lagt ned under förundersökning och rättegång. Hovrätten för Nedre tillstyrker förslaget som sådant, men föreslår att yttrandeplikten knyts till ersättningsyrkandet för arbete i stället för till det sammanlagda ersättningsbeloppet och menar att det belopp som skall föranleda yttrandeplikt därför skulle kunna begränsas till . Skälen för regeringens bedömning: Det finns inte några uttryckliga bestämmelser om parts rätt att yttra sig över motparts ersättningsanspråk. Enligt en allmänt vedertagen processuell princip anses dock en sådan rättighet finnas. När det gäller möjligheten för en åklagare att yttra sig över ett yrkande om ersättning av allmänna medel anses, med analog tillämpning av denna princip, också en sådan rätt finnas. Däremot kan en sådan analog tillämpning av principen inte anses medföra en skyldighet för åklagaren att yttra sig. Såväl domstolar som har goda erfarenheter av när åklagare yttrar sig över ersättningsanspråk från offentliga försvarare. Dessa yttranden utgör ett gott stöd för att ta ställning till yrkad ersättning. Särskilt gäller detta beträffande ersättning som yrkas för arbete som utförts under förundersökningen. Eftersom en stor del av arbetsinsatsen i många försvararuppdrag sker under förundersökningen kan ett yttrande av åklagaren underlätta för domstolen att bedöma skäligheten av och riktigheten i framställda ersättningsanspråk, t.ex. i mycket omfattande mål rörande ekonomisk brottslighet. Detsamma får anses gälla beträffande målsägandebiträden i omfattande mål om brott mot person. Även om rätten, ofta i mål av större omfattning och komplexitet, ger åklagaren tillfälle att lämna synpunkter på den ersättning som yrkas av offentliga försvarare med flera, finns klara fördelar med att göra sådana yttranden obligatoriska. Regeringen anser därför att det bör införas en skyldighet för rätten att i vissa avseenden höra åklagaren om ersättningsanspråket. Åklagaren bör, i allmänhet muntligen, yttra sig över ersättningsanspråk avseende arvode, och särskilt såvitt avser ersättning för sådant arbete som utförts under förundersökningen eller som domstolen annars kan ha svårt att bedöma omfattningen av eller kvali- teten på. Yttrandeplikten bör gälla endast i mål rörande brott som hör under allmänt åtal. Regeringen avser att reglera yttrandeplikten i förord- ning. Det är viktigt att yttrandeskyldigheten inte menligt påverkar åklagarens sedvanliga arbete. En skyldighet för åklagare att yttra sig över ett framställt ersättningsanspråk bör därför föreligga endast om det samman- lagda anspråket på ersättning av allmänna medel uppgår till ett betydande belopp. En lämplig beloppsgräns för när åklagaren skall yttra sig över ett ersättningsanspråk skulle kunna vara inklusive mervärdesskatt. Ett så förhållandevis lågt belopp har den fördelen att det i ett stort antal fall skulle förbättra domstolarnas beslutsunderlag i ersättningsfrågor. Det finns emellertid en risk för att yttrandeplikten skulle komma att uppta alltför stor del av den normala verksamheten hos ett inte obetydligt antal åklagare. Yttrandeplikten skulle alltså kunna bli alltför betungande i förhållande till de positiva effekter den skulle medföra. En beloppsgräns för när rätten skall höra åklagaren om ersättningsanspråket bör därför bestämmas till ett betydligt högre belopp. Ett lämpligt sådant belopp är inklusive mervärdesskatt. Detta belopp korresponderar med den beloppsgräns som regeringen anser lämplig för en rapporterings- skyldighet till den ersättningsgranskande myndigheten (se avsnitt 4.2.4.2). Antalet ersättningsanspråk som uppgår till eller mer torde för åklagare i allmänhet vara så begränsat att yttrandeplikten knappast kommer att påverka åklagarnas normala arbetsrutiner i någon utsträckning av betydelse. Visserligen kommer yttrandeskyldigheten sannolikt att bli ett regelmässigt inslag i verksamheten för specialist- åklagare som ofta handlägger omfattande och komplicerade brotts- utredningar och brottmål av en viss art, men inte heller för dessa torde yttrandeplikten komma att påverka de normala arbetsrutinerna i sådan utsträckning att man bör avstå från att införa en yttrandeskyldighet. Yttrandeskyldigheten innebär inte att åklagaren måste nagelfara kost- nadsräkningen och kommentera ersättningsanspråket i detalj. Åklagaren behöver endast uttala sig om skäligheten av det totala arvodesanspråket. Någon egen uppfattning om vad som bör utgöra skäligt belopp behöver inte presenteras. För att bedöma om ett arvodesanspråk är skäligt bör åklagaren i de flesta fall kunna förlita sig på sina egna erfarenheter av vad som är ett normalt ersättningsanspråk för en viss typ av mål av en viss omfattning. Åklagaren får här göra en bedömning exempelvis av vad som kan anses vara en rimlig förberedelsetid för biträdet (inläsning av förundersökning m.m.). Avsikten är inte att åklagaren skall behöva föra några särskilda minnesanteckningar avseende biträdets arbetsinsatser. I vissa fall kan det dock finnas anledning för åklagaren att genom kontakter med förhörsledare eller andra bilda sig en uppfattning om biträdets deltagande i olika handläggningsåtgärder under förundersök- ningen (deltagande vid förhör, antal besök hos frihetsberövad klient Syftet är att domstolen skall bli varse om åklagaren anser att Prop. 2004/05:41 anspråket avsevärt avviker från dennes uppfattning om omfattningen av och kvaliteten på biträdets arbetsinsats. Åklagarens yttrande kommer alltså att fungera som ledning för domstolen, i vissa fall enbart i form av en varningsklocka, och det står självfallet domstolen fritt att behandla yttrandet som den vill. Det är alltid domstolen som ansvarar för att granskningen av varje ersättningsanspråk utförs grundligt och på bästa sätt. Åklagarens yttrandeplikt påverkar alltså inte alls det ansvar som åligger domstolen i detta hänseende. Det är viktigt att påpeka att åklagarens yttrande naturligtvis också kan utgöra ett stöd för biträdets ersättningsanspråk. Regeringen håller med de remissinstanser som anser att åklagarens yttrande skulle ge domstolen ännu bättre beslutsunderlag om han eller hon fick tid att i lugn och ro gå igenom ersättningsanspråket och formulera sitt yttrande skriftligt. Eftersom yttrandeplikten främst är tänkt att tjäna som ledning för rätten för att den skall kunna bedöma om den ersättning som yrkas för arbete är skälig och då det inte är möjligt att överblicka konsekvenserna av att lyfta ut ersättningsprövningen från prövningen av själva saken, avser regeringen emellertid inte att tillmötes- gå remisskritiken i detta avseende. Det saknas anledning att, som föreslår, ålägga åklagare att uppge tidsåtgången för det arbete polis och åklagare lagt ned i målet. 4.2.4.4Offentliga biträdens kostnadsräkningar i högre instans Regeringens förslag: Ett offentligt biträde som överklagar ett beslut om ersättning i ett mål eller ärende skall i högre instans inte få åbe- ropa några nya omständigheter till stöd för sitt anspråk, om det inte finns särskilda skäl för det. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 67). Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inte något att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt 47 § rättshjälpslagen får ett rättshjälpsbiträde som överklagar ett beslut om ersättning i den högre instansen åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande endast om det finns särskilda skäl för det. Samma sak gäller för målsägande- biträden, offentliga försvarare och särskilda företrädare för barn. I samband med utvärdering av rättshjälpslagen (se avsnitt 6) uppmärksammades att det i fråga om ersättning till offentliga biträden inte finns något krav i lagen om offentligt biträde på särskilda skäl för att ett offentligt biträde i högre instans skall tillåtas åberopa nya omständig- heter till stöd för sitt anspråk. Regleringen av offentliga biträden ingick som en del i den tidigare gällande rättshjälpslagen. Enligt 49 c § i den lagen fanns en bestämmelse som motsvarade den nuvarande regleringen i 47 § rättshjälpslagen. Bestämmelsen i 49 c § i den tidigare gällande rättshjälpslagen tog sikte på såväl offentliga biträden som rättshjälpsbiträden (prop. 1987/88:73 s. Som ett led i arbetet med att öka överskådligheten av rättshjälpen Prop. 2004/05:41 togs regleringen av rätten till offentligt biträde bort från den nu gällande rättshjälpslagen och reglerades i stället i en särskild lag. som rättshjälpslagen trädde i kraft trädde också lagen om offentligt biträde i kraft. I stora delar hänvisar lagen om offentligt biträde till reglerna i rättshjälpslagen. Någon hänvisning till den bestämmelse i rättshjälps- lagen (47 §) som begränsar möjligheten för rättshjälpsbiträden att i högre instans åberopa nya omständigheter till stöd för sitt yrkande finns dock inte. Det finns inga sakliga skäl som motiverar en sådan skillnad mellan ett offentligt biträde och ett rättshjälpsbiträde och det finns heller inget som talar för att skillnaden skulle ha varit avsiktlig. Tvärtom anges i författ- ningskommentaren till 5 § lagen om offentligt biträde (prop. 1996/97:9 s. 227) att bestämmelserna om rättshjälpsbiträden och ersättning till sådana biträden skall tillämpas i fråga om offentliga biträden. Att det i lagen om offentligt biträde saknas en bestämmelse som motsvarar 47 § rättshjälps- lagen får därmed ses som ett förbiseende. Det föreslås därför att en sådan bestämmelse nu införs. 4.3Rätten att överklaga beslut om ersättning av allmänna medel m.m. har enligt 45 § rättshjälpslagen rätt att överklaga beslut om rättshjälp. Ett sådant beslut får överklagas av även till förmån för en enskild part. Vidare får enligt 46 § rättshjälpslagen påkalla beslut om att rättshjälp skall upphöra enligt 32 34 §§ samma lag, t.ex. om rättshjälpsavgiften inte har betalats. Domstols- verket har dessutom rätt att, på samma sätt som part, överklaga vissa andra beslut, t.ex. beslut om ersättning av allmänna medel till enskild part, försvarare och målsägandebiträde samt vittne, sakkunnig eller annan som inte är part. Denna rätt följer av lagen (1996:1621) om rätt för att överklaga vissa beslut om ersättning m.m. Enligt 17 § rättshjälpsförordningen skall domstolar och andra myndig- heter, enligt de föreskrifter som utfärdar, lämna upp- gifter till verket och till om sina beslut i fråga om rättshjälp. har med stöd av denna bestämmelse med- delat föreskrifter om skyldighet för domstolar att lämna underrättelse till om beslut rörande rättshjälp (DVFS 1998:19) och föreskrifter för bl.a. domstolar att till lämna upp- gifter om beslut rörande rättshjälp m.m. (DVFS 2003:9). I sist nämnda föreskrifter har angett i vilka fall som verket vill träda in som part. Det är bl.a. aktuellt vid ersättningsbeslut där beviljad ersättning uppgår till inklusive mervärdesskatt samt vid beslut av principiellt intresse. rätt att överklaga beslut har både en kontrollerande funktion och en fiskal funktion. Den får primärt anses påkallad från rätts- säkerhetssynpunkt, men kan dessutom bidra till en effektiv kostnads- kontroll och enhetlig praxis (prop. 1972:4 s. 213 f.). När det gäller den kontrollerande funktionen måste få del av en stor mängd Prop. 2004/05:41 beslut som fattas vid domstolarna, , Migrations- verket och arrende- och hyresnämnderna för att i praktiken kunna utföra det granskande arbete verket är satt att utföra. Syftet med granskningen är nämligen att finna de ärenden som är värda att överklaga. Antalet ärenden (rörande rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden) som i egenskap av granskande myndighet får del av uppgår uppskattningsvis till cirka 3 500 . Allteftersom roll gentemot domstolarna och verkets övriga myndigheter förändrats har allt mindre tid och resurser avsatts för att utöva talerätten. talerätt tog endast ca 0,7 årsarbetskrafter i anspråk. Antalet handläggare (assessorer) som har deltagit i handläggningen av denna typ av granskningsärenden uppgår till mellan fem och åtta personer. Den offensiva talerätten har minskat och tyngdpunkten ligger nu på att driva mer principiella frågor och att agera för att uppenbara felaktigheter rättas till. talerätt har alltså fått en passiv inriktning. Mot slutet av perioden 19962002 har antalet överklaganden avseende skälig- heten i tillerkänd ersättning sjunkit betydligt (endast 1020 överklagan- den ). Även om antalet överklaganden är litet får i hög grad framgång med sina överklaganden. ändrades beslut om rättshjälp och ersättningar till rättsliga biträden i av de fall som överklagade (se , kostnadsräkningarna och talerätten [DV- rapport 2003:1] s. 33). 4.3.2Åtgärder för att effektivisera den ersättningsgranskande verksamheten Regeringens förslag: Rätten att överklaga beslut som fattas av domstolar och andra myndigheter om rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m. (den s.k. talerätten) skall tas bort från ansvarsområde. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se promemorian s. 74). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser förutom vid tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Den möjlighet som staten har att kontrollera och överklaga beslut om ersättning av allmänna medel m.m. är, som ovan sagts, viktig av flera skäl. För att utnyttja talerätten så effektivt som möjligt krävs att granskningen sätts in där den kan göra mest nytta. Talerätten bör därför koncentreras till de mest kostnads- krävande målen och ärendena. I dessa fall bör talerätten utnyttjas offensivt och granskningen vara intensiv. Härutöver bör under vissa tids- perioder vissa typer av beslut kunna granskas extra noggrant, s.k. riktade Vidare bör det finnas stort utrymme för att med jämna mellanrum utföra stickprovskontroller beträffande ersättningsanspråk som understiger det föreslagna obligatoriska rapporteringsbeloppet på (se avsnitt 4.2.4.2). Det är lätt att konstatera att talerätten inte utövas på det sätt som är önskvärt. Detta framgår bland annat av att det läggs ner mycket begränsade resurser på talerätten och att antalet överklaganden av ersätt- nings- och rättshjälpsbeslut sjunkit betydligt (se avsnitt 4.3.1). Att talerätten inte utövas på det önskvärda sättet framgår också av syn på sin talerätt. Ett offensivt utövande av talerätten kan enligt försämra verkets relation till de myndigheter som är central förvaltningsmyndighet för, något som är särskilt problematiskt eftersom dessa myndigheter nästan uteslutande är domstolar. anser att det inte är förenligt med verkets roll att driva talerätten fullt ut på ett offensivt sätt. Detta har lett till att intagit ett passivt förhållningssätt till sin granskande uppgift.