prop · GR03158 · 2004-06-02 00:00:00 — En avspärrning bör t.o.m. kunna begränsas till att avse enstaka större byggnader. Någon tidsgräns för hur länge åtgärden får bestå bör inte gälla. Det är emellertid givet att avspärrningen bör upphöra så snart som den risk för smittspridning som föranlett beslutet kan anses föreligga. Vid bedömningen av denna risk är uppenbarligen sjukdomens inkubationstid en viktig faktor. Om som motsvarar inkubationstiden har förflutit efter det att den som senast insjuknat tagits om hand och isolerats och inget nytt fall har blivit känt bör i regel smittrisken anses ha upphört. En avspärrning av ett område kan, även om den avser ett begränsat område, vara en mycket ingripande åtgärd. Beslut om avspärrning bör därför läggas på en central myndighetsnivå där både medicinsk och rättslig kompetens är företrädd. Utredningen förordade därför att det skall ankomma på att besluta om avspärrning. ringen instämmer i denna bedömning. Självfallet bör ett sådant beslut alltid föregås av samråd med i första hand och smittskyddsläkaren men också med polismyndigheten och berörd kom- mun. Beslutet bör gälla och bör inte kunna överklagas. Där- emot bör det vara möjligt för enskilda som berörs av avspärrningen att hos styrelsen begära undantag från de förbud som avspärrningen innebär. Beslut att inte medge undantag bör kunna överklagas till länsrätten. I lagrådsremissen anförde regeringen i likhet med utredningen att be- slut om avspärrning i regel torde vara att anse som en författning enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Lag- rådet har inte riktat invändningar i sak mot denna bedömning, men har pekat på att reglerna i 8 kap. regeringsformen om normgivningsmaktens fördelning förbjuder att med förbigående av regeringen direkt- delegera normgivningsmakt till en förvaltningsmyndighet under rege- ringen, se 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen. Frågan om normgivnings- eller förvaltningsbeslut har behandlats i avsnitt 9.1. I det nu aktuella sammanhanget måste emellertid beaktas liknande bestämmelser om av- spärrning i polislagen (1984:387) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Beslut om avspärrning i dessa lagar är förvaltningsbeslut, se 23 § polislagen och 6 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor. Ett avspärr- ningsbeslut enligt lagen om skydd mot olyckor har delvis samma skyddsintresse som ett avspärrningsbeslut enligt den nu föreslagna be- stämmelsen, nämligen skyddet för liv och hälsa. Härtill kommer effekti- vitetshänsynen. Ett beslut om avspärrning måste kunna fattas och verk- ställas med kort varsel för att möjligheten att kontrollera spridningen av de samhällsfarliga sjukdomarna inte skall gå förlorad. En föreskrift med- delad av en myndighet bör beredas samt kungöras innan beslutet verk- ställs. Med anledning av det ovan anförda anser regeringen att ett beslut om avspärrning bör kunna fattas genom förvaltningsbeslut. Frågor om avspärrning bör handläggas skyndsamt. Ansöker någon om undantag från ett beslut om avspärrning bör frågan prövas utan dröjsmål. I regel bör prövningen ske senast dagen efter det att ansökan nått Social- styrelsen. Normalt bör styrelsen samråda med berörd smittskyddsläkare angående förutsättningarna för undantag i det enskilda fallet. Vid över- klagande av ett beslut om avslag på en ansökan om undantag bör samma krav på skyndsamhet gälla i länsrätten som föreslås beträffande hand- läggningen av mål angående karantän. Prövningen bör sålunda ske senast från det överklagandet kom in. Som redan sagts kan ett beslut om avspärrning vara en mycket ingri- pande åtgärd. Ett sådant beslut kan drabba många människor både på det personliga planet och ekonomiskt. Innan ett sådant beslut fattas måste därför mycket noga övervägas om värdet av åtgärden för smittskyddet är tillräckligt stort. Det förefaller inte troligt att förutsättningar för att med- dela beslut om avspärrning kommer att föreligga i något större antal fall. I en del fall, främst om flera sjuka skulle påträffas inom ett begränsat område, kan det emellertid finnas starka skäl för att spärra av området. Liksom när det gäller beslut om karantän kan beslut om avspärrning leda till ekonomisk förlust för dem som på grund av beslutet får sin rörel- sefrihet begränsad. Frågan om förlusten bör ersättas av det allmänna be- handlas i avsnitt 12. Regeringens förslag: Smittskyddsläkarens beslut om karantän, avslag på ansökan om att beslut om karantän skall upphöra och avslag på an- sökan om undantag från förbud att besöka den som hålls i karantän samt beslut att avslå en ansökan om undantag från beslut om avspärrning får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten krävs inte i mål om karantän, undantag från beslut om avspärrning och upp- hörande av karantän. Länsrätten skall ta upp mål om ansökan om undantag från förbud att besöka den som hålls i karantän till avgörande inom från den dag då överklagandet kom in. Mål om karantän, upphörande av karan- tän samt mål om undantag från avspärrning skall länsrätten ta upp till avgörande senast från det överklagandet kom in. I mål i allmän förvaltningsdomstol om karantän, beslut att inte meddela undantag från avspärrning och upphörande av karantän skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. skall lämna biträde vid verkställighet av hälso- kontroll vid inresa, karantän och avspärrning. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslog bestämmelser med krav på skyndsam hand- läggning, rätt till överklagande av vissa beslut samt att polismyndigheten skall lämna biträde vid verkställighet av beslut om extraordinära smitt- skyddsåtgärder. Utredningen föreslog däremot inte uttryckligen någon bestämmelse om prövningstillstånd. Av vad som sägs i betänkandet framgår dock att det skall krävas prövningstillstånd till kammarrätten. Vidare föreslog utredningen inte någon bestämmelse om rätt till offent- ligt biträde. Remissinstanserna: Flera rättsliga remissinstanser har haft synpunkter på det processuella området. anser att det bör över- vägas om inte även besluten om hälsokontroll och avspärrning bör kunna överklagas. Länsrätten i delar utredningens uppfattning att det bör gälla krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten, men detta bör uttryckas i lagtexten. Även Kammarrätten i och anser att det bör uttryckas i lagtexten att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. hov- rätt, Länsrätten i och ifrågasätter om inte en möjlighet att bevilja offentligt biträde bör finnas i mål i allmän för- valtningsdomstol om karantän och beslut att inte meddela undantag från beslut om avspärrning. Länsrätten i delar utredningens bedömning att bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen om muntlig förhandling är tillräckliga. framhåller att det av lag- texten bör framgå att polisens medverkan får begäras endast om det finns ett klart behov av polisiära befogenheter för åtgärdernas genomförande. Skälen för regeringens förslag: För handläggning av mål och ären- den enligt smittskyddslagen gäller förvaltningslagen (1986:223), förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) och lagen (1971:289) om allmänna för- valtningsdomstolar. Bestämmelserna i de två förstnämnda lagarna gäller dock endast i den mån avvikande bestämmelser inte meddelats i andra författningar. Vissa sådana avvikande bestämmelser finns i den nya smittskyddslagen (2004:168). Dessa bestämmelser överensstämmer till viss del med handläggningsreglerna i lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga samt lagen (1988:870) om vård av miss- brukare i vissa fall, och reglerar bl.a. besluts överklagbarhet, tidsfrister, rättens sammansättning och möjlighet att begära biträde av polismyndig- het. Flera av de ovan nämnda reglerna kommer att bli tillämpliga även för handläggningen av extraordinära smittskyddsåtgärder. För att garan- tera en särskilt snabb handläggning vid beslut om karantän och avspärr- ning erfordras bl.a. lagfästa tidsfrister utöver det generella kravet på skyndsam handläggning av mål enligt lagen. I 8 kap. 6 § smittskyddslagen regleras bl.a. domstolarnas skyldighet att hålla muntlig förhandling i mål om isolering, fortsatt isolering och upp- hörande av isolering. Enligt bestämmelsen skall länsrätten och kammar- rätten hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Kravet på muntlig förhandling motiveras av att isolering är ett betydande ingrepp i den enskildes integritet. Det är därför angeläget att domstols- förfarandet utformas så att rättssäkerhetskraven kan tillgodoses. Ett om- händertagande av en person för att hålla denne i karantän samt ett förbud att inte få lämna ett avspärrat område är också betydande ingrepp i den enskildes integritet. Mycket talar därför för att huvudregeln skall vara att såväl länsrätt som kammarrätt skall hålla muntlig förhandling även i dessa mål. Det som talar mot muntlig förhandling är de praktiska aspek- terna. Det är naturligtvis inte lämpligt att en person som hålls i karantän eller befinner sig inom ett avspärrat område, därför att denne befaras ha blivit utsatt för smitta av en samhällsfarlig sjukdom, personligen inställer sig till förhandling i länsrätt eller kammarrätt. I de här aktuella målen finns inte samma möjligheter som vid mål om isolering att hålla en ur smittskyddssynpunkt säker förhandling på den plats klaganden befinner sig. Vid isolering befinner sig klagande ofta på ett sjukhus och rättens ledamöter kan hålla förhandlingen på sjukhuset. Vid behov kan klagan- den befinna sig på andra sidan av en ur smittskyddssynpunkt skyddande barriär, såsom en glasvägg. I många fall rör det sig inte ens om en all- mänfarlig sjukdom som sprids luftburet. I mål om karantän och avspärr- ning kan klaganden befinna sig t.ex. i sitt hem. De säkerhetsbarriärer som finns på sjukhusens infektionskliniker kan inte erbjudas generellt i denna miljö. I de aktuella målen kan domstolen givetvis i de allra flesta fall hålla förhör med klaganden per telefon eller till och med genom en videokonferens. Ett av domstolen förordnat offentligt biträde kan också företräda klaganden vid en muntlig förhandling. Ett offentligt biträde har dock möjlighet att ta till vara sin klients rätt även vid skriftlig handlägg- ning. På grund av de speciella omständigheter som föreligger i mål om karantän och avspärrning väljer regeringen att inte förorda muntlig för- handling som huvudregel, utan förfarandet skall i stället regleras av 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt första stycket i denna be- stämmelse är förfarandet vid förvaltningsdomstolarna i princip skriftligt. I andra stycket föreskrivs emellertid att det i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till för- del för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Av tredje stycket framgår att muntlig förhandling skall hållas i kammarrätt och länsrätt, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen Prop. 2003/04:158 inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. talar för att muntlig behandling bör hållas är att klaganden vill åberopa vittnesförhör. För att tillgodose rättssäkerhetskravet förordar dock rege- ringen att offentligt biträde skall förordnas för den som åtgärden avser vid mål om karantän eller beslut att inte meddela undantag från avspärr- ning, om det inte måste antas att behov av biträde saknas (se 8 kap. 9 §). Regeringens förslag till bestämmelser på detta område i övrigt framgår av författningsförslaget samt författningskommentaren. För att bl.a. genomföra beslut om hälsokontroll vid inresa, karantän och avspärrning skall polismyndighet lämna biträde, om smittskydds- läkaren eller begär det. Innan biträde av polismyndighet begärs bör försök göras att finna en annan lösning. Handräckning är resurskrävande för polismyndigheterna och bör endast användas då det bedöms vara nödvändigt för att genomföra en åtgärd enligt smittskydds- lagen. Ett beslut om avspärrning kommer dock sannolikt alltid att kräva biträde av polis. Det finns också arbetsmiljöaspekter på handräckningsåtgärder i smitt- skyddsärenden som självfallet måste beaktas. Det innebär bl.a. att de poliser som skall utföra transporter av människor som bär på smitta måste få tillräcklig information om hur man undviker att risk för smitto- överföring uppkommer. I detta sammanhang har bl.a. smittskyddsläkare och berörda nationella myndigheter en viktig funktion i fråga om att förse polisen med information om hur smitta sprids samt hur smittrisker kan förebyggas. 9.5Överväganden med anledning av förslagens förhållande till mänskliga rättigheter Regeringens bedömning: De föreslagna bestämmelserna om hälso- kontroll, karantän och avspärrning är förenliga med bestämmelserna i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, konven- tionen om barnets rättigheter samt regeringsformen. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning vad gäller förenligheten med konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Konventionen om barnets rättigheter och regeringsformen har emellertid inte berörts av utredaren. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte haft något att anföra i denna del. ombudsmän () har inga invändningar mot förslaget men framhåller att de föreslagna åtgärderna är mycket in- gripande och oundvikligen leder i större eller mindre utsträckning till praktiska problem för enskilda samt att förslagets förhållande till bör analyseras ytterligare. Skälen för regeringens bedömning Rätten till frihet och säkerhet I artikel 5 i garanteras rätten till frihet och personlig säkerhet. Artikeln reglerar alla slags frihetsberövanden men inte andra begränsningar i rörelsefriheten. Skydd mot andra former av begräns- ningar i rörelsefriheten finns i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet. Artikel 5 innehåller en uttömmande uppräkning under sex punkter av fall där frihetsberövande är tillåtet. För samtliga fall gäller att frihets- berövandet skall äga rum i den ordning lagen föreskriver och dessutom vara lagligt. Av de sex punkterna är främst punkt 1 e av intresse i före- varande sammanhang. Under denna punkt anges bl.a. att frihetsberö- vande medges för att förhindra spridning av smittsam sjukdom. I artikel 5 punkterna 24 finns vissa rättssäkerhetsgarantier för den en- skilde. Den som berövats friheten har bl.a. rätt att få lagligheten av fri- hetsberövandet snabbt prövat av domstol. Kommissionen har uttalat att blodprovstagning under tvång utgör ett frihetsberövande även om åtgär- den är mycket kortvarig (Mål 8278/78 mot , DR 18 s. 154). Vidare har kommissionen i ett annat mål uttalat att när frihetsberövandet är så kortvarigt att det upphör före den tid som krävs för en snabb pröv- ning vid domstol står det förhållandet att möjligheten till domstolspröv- ning saknas inte i strid med bestämmelsen i artikel 5. Enligt artikel 2 punkt 1 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakon- ventionen har var och en som lagligen befinner sig inom en stats terri- torium rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Av punkt 3 framgår emellertid att denna rättighet får inskränkas under vissa förutsättningar. Inskränkningarna måste föreskrivas i lag och de skall i ett demokratiskt samhälle vara nödvändiga av hänsyn till bl.a. skydd för hälsa. Även punkt 4 medger vissa inskränkningar i rätten till rörelsefrihet enligt punkt 1. Det sägs där att rättigheterna enligt punkt 1 får inom vissa bestämda områden också bli föremål för inskränkningar som är angivna i lag och som är försvarliga av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Han är även i övrigt tillför- säkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Skyddet en- ligt bestämmelserna ovan kan begränsas enligt 2 kap. 12 § RF för att till- godose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningarna skall stå i proportion till dess syfte. Enligt 2 kap. 9 § andra stycket RF skall medborgare som blivit om- händertagen tvångsvis av annan anledning än brott eller misstanke om brott, få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes prövning av nämnd med viss sammansättning. De extraordinära smittskyddsåtgärderna kan innebära att den enskilde berövas sin frihet. Syftet med de föreslagna tvångsåtgärderna är att för- hindra spridning av samhällsfarliga sjukdomar, vilket enligt regeringen är ett godtagbart ändamål i ett demokratiskt samhälle. Enligt artikel 5 punkt 1 e i anses ett frihetsberövande för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom uttryckligen vara ett godtagbart ändamål. De aktuella tvångsåtgärderna är relativt begränsade i tiden och kan som längst pågå motsvarande inkubationstiden för den aktuella sjukdomen. Karantänsvistelsen kan i många fall verkställas i den misstänkt smittades hem om så önskas och avspärrningsbeslutet bör endast vidtas då samhället inte med andra medel kan kontrollera spridningen av en samhällsfarlig sjukdom. Tvångsåtgärderna skall enligt 3 kap. 11 § nya smittskyddslagen (2004:168) upphöra så snart det inte längre finns skäl för dem. Hälsokontrollen får inte vara förenad med frihetsberövande eller innefatta provtagning eller annan åtgärd som innebär kroppsligt ingrepp. Detta har på inrådan av Lagrådet införts i lagtexten. Regeringen anser att bestämmelserna uppfyller de krav som ställs i och i regeringsformen avseende rätten att begränsa en individs rörelsefrihet. När det gäller rätten att få ett beslut som innebar ett frihetsberövande prövat av domstol kan följande anföras. Själva grundbeslutet om avspärrning går inte att överklaga. Dock har både den som vill ta sig in i ett avspärrat område och den som vill ta sig ut ur området möjlighet att få ett undantag från avspärrningsbeslutet. Regeringen bedömer att rätten för den enskilde att begära undantag från beslutet om avspärrning ger den enskilde rätt till domstolsprövning av frihetsberövandet. Karantäns- beslutet går att överklaga. Enligt artikel 6 i skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Beslut om extraordinära tvångsåt- gärder torde omfattas av bestämmelsen. Syftet med ett beslut om hälsokontroll är att försöka fastställa att per- soner som har för avsikt att resa in i landet inte är smittade av någon samhällsfarlig sjukdom. Om smittade personer kan diagnostiseras och relevanta åtgärder vidtas på ett tidigt stadium, kan en spridning av sjuk- domen i undvikas. Hälsokontrollen är normalt av mindre in- gripande karaktär och bör i regel kunna begränsas till att sjukvårds- personal samtalar med varje passagerare samt gör iakttagelser av even- tuella sjukdomssymptom under samtalen. Den får inte vara förenad med frihetsberövande eller innefatta provtagning eller annan åtgärd som innebär kroppsligt ingrepp. Det är av stor vikt att hälsokontrollen görs efter inresan för att dess syfte inte skall gå förlorat. En prövning av domstol skulle med stor sannolikhet bli aktuell först efter det att hälsokontrollen redan har genomförts. Regeringen anser därför att det inte strider mot artikel 6 att ett beslut om hälsokontroll inte går att överklaga. Kommissionens uttalande om kortvariga frihetsberövanden som inte går att överklaga (se föregående avsnitt), har enligt regeringen bäring även vad gäller möjligheten att överpröva beslutet som sådant. Enligt regeringens förslag går inte heller själva grundbeslutet om av- spärrning att överklaga. Dock har både den som vill ta sig in i ett avspär- rat område och den som vill ta sig ut ur området möjlighet att få ett un- dantagsbeslut från avspärrningsbeslutet. Regeringen bedömer att rätten för den enskilde att begära undantag från beslutet om avspärrning är till- räcklig för att ta till vara den enskildes rätt. Den enskilde kan härigenom ges tillstånd att lämna området. Dock kan en näringsverksamhet som den enskilde bedriver innanför det avspärrade området påverkas negativt ur en ekonomisk synvinkel. I polislagen (1984:387) finns bestämmelser om att en polisman i syfte att avvärja ett brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa under vissa förhållanden får avstänga, utrymma eller förbjuda tillträde till ett ställe (23 §). Vidare får polismyndigheten under vissa förutsättningar för att upprätthålla ordning och säkerhet förbjuda tillträde till visst om- råde eller utrymme (24 §). Även dessa beslut kan drabba enskilda eko- nomiskt på samma sätt som ett beslut om avspärrning enligt föreslagen bestämmelsen i smittskyddslagen. Ett avspärrningsbeslut enligt polis- lagen går inte heller att överklaga. Beslutens riktighet kan dock prövas t.ex. inom ramen för en talan om tjänstefel eller en skadeståndstalan på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Beslut om karantän och undantag från beslut om avspärrning går att överklaga. Med anledning av det ovan anförda anser regeringen att föreslagna tvångsåtgärder uppfyller kraven i och regerings- formen. Rätten till skydd för privat- och familjeliv Enligt artikel 8 i har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Skyddet enligt artikeln är inte absolut utan kan begränsas under tre förutsättningar: in- skränkningen måste ha stöd i lag, den måste tillgodose något av de ändamål som anges i artikeln och den måste vara nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle för att tillgodose bl.a. skyddande av hälsa. I rätten till privatliv ingår bl.a. den fysiska integriteten. Artikel 8 om- fattar därför bl.a. skydd mot medicinska undersökningar, även sådana av mindre betydelse. Något avgörande av rörande frågor om medicinska tvångsundersökningar föreligger inte. Kommissionen har dock prövat ett antal fall som rört tvångsundersökningar som ägt rum på straffrättens område och därvid accepterat de skäl som staterna uppgivit för ingripandena. Så har t.ex. kommissionen godtagit blodprovstagning vid trafiknykterhetsbrott med hänsyn till skyddet för andras rättigheter liksom psykiatrisk undersökning i brottmål med hänsyn till förebyggande av oordning eller brott och skyddet för hälsa samt provtagning i fader- skapsmål med hänsyn till skyddet för andras rättigheter Skyddet för familjeliv har främst omfattat frågor om vårdnaden och umgänge med barn m.m. Skyddet för familjeliv kan aktualiseras vid ett beslut om karantän då det föreligger inskränkningar i rätten att mottaga besök eller på annat sätt upprätthålla kontakt med familjen. Av 2 kap. 6 § RF framgår att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Som kroppsligt ingrepp räknas bland annat läkarundersökning och tagande av blodprov. Skyddet enligt bestämmelserna ovan kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna skall stå i proportion till dess syfte. De föreslagna tvångsåtgärderna syftar till att begränsa spridningen av mycket allvarliga sjukdomar, vilket regeringen anser är ett godtagbart ändamål. Angående proportionaliteten hos föreslagna tvångsåtgärder kan följande anföras. Hälsokontrollen är av summarisk karaktär och utgörs i första hand av att sjukvårdspersonal intervjuar resenären samt gör iakt- tagelser. Ett karantänsbeslut kan, om den person som misstänks vara smittad av en samhällsfarlig sjukdom medverkar, verkställas i dennes hem. Detta minskar generellt skadan för den enskilde.