prop · GS035 · 2004-09-24 00:00:00 — bör enligt regeringens uppfattning inte göras förrän ett samlat förslag till Regeringen anser dock att den av Försvarsmakten föreslagna insats- organisationen i det aktuella ekonomiska alternativet kan ligga till grund för Försvarsmaktens verksamhet och att de krigsförband som inte ingår i denna bör avvecklas . Regeringen anser vidare att den inriktning när det gäller utvecklingen av insatsorganisationen, förmågeutvecklingen och förbandsutvecklingen som redovisas nedan för de olika stridskrafterna, i huvudsak bör vara en utgångspunkt för Försvarsmaktens verksamhet . avser att återkomma i budgetpropositionen med den eventuella ändrade inriktning som kan bli aktuell med utgångspunkt från bl.a. Regeringen redovisar i avsnitt 7.6 exempel på ny materiel och teknik som bör kunna utvecklas om det finns ekonomiska förutsättningar. En samlad redovisning av Försvarsmaktens nya utbildningssystem görs i avsnitt 7.5. När det gäller förband som skall organiseras och utrustas för att kunna ställas till förfogande med varierande beredskap för internationella insatser anser regeringen av de skäl som har nämnts ovan att det inte nu är lämpligt att besluta om några större förändringar. har gjort till olika styrkeregister kommer inte att ändras när det gäller förbandsinnehåll eller beredskap i avvaktan på Försvarsmaktens När det gäller de kostnader som är förknippade med att organisera och utrusta dessa förband pågår ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten med avsikt att införa ett redovisningssystem som medger en styrning och uppföljning av kostnaderna för de olika förbanden i insatsorganisationen. Systemet kommer att införas successivt och kommer efterhand medge att en redovisning av kostnaderna för förband som är anmälda till internationella styrkeregister kan genomföras. Ett antal rapporter har visat att den beslutade förmågan i insats- organisationen för innevarande försvarsbeslutsperiod inte i alla avseen- den uppnås, se vidare avsnitt 7.1.8. De brister som har uppmärksammats i dessa rapporter finns framförallt i de förband som enligt regeringens förslag nu skall avvecklas. Materiel och personal från dessa förband kommer att bidra till att avhjälpa brister i återstående förband. 2004/05:5 krävs att personalen som ingår i förbanden, såväl totalförsvarspliktiga, reserv- och yrkesofficerare ges en kvalificerad utbildning för sina upp- gifter. Det är också viktigt att övningsverksamheten inriktas så att för- banden får god förmåga att verka inom ramen för internationella insatser på såväl lägre som högre förbandsnivåer. Enligt regeringens uppfattning bör denna verksamhet prioriteras. Med utgångspunkt från statusen i den insatsorganisation som rege- ringen föreslår, avser regeringen att noggrant följa hur förbanden utvecklas för att motsvara beslutade krav på operativ förmåga. Som nämnts i ovan avser regeringen att ge Försvarsmakten i uppdrag att inkomma med ett kompletterande underlag inom ett flertal områden. De säkerhetspolitiska utgångspunkter och slutsatser samt de delvis för- ändrade krav på operativ förmåga som anges i denna proposition skall utgöra grunden för Försvarsmaktens arbete. Det myndigheten särskilt skall beakta är: -att omfattningen av bidrag till internationella insatser skall öka, -att ett svenskt bidrag till en snabbinsatsstyrka inom EU skall utvecklas, -förändrade krav på förband med låg beredskap samt -personal- och materielfrågor. Försvarsmaktens förslag skall därmed beskriva den utveckling som följer av denna proposition. För att öka ambitionen avseende internationella insatser skall Försvars- makten, utgående från de delvis förändrade kraven på operativ förmåga, överväga och konsekvensbeskriva alternativ som innebär förändringar i ambitionsnivåer eller avveckling av förmåga, delförmåga, hela förbands- typer eller system. Vidare skall Försvarsmakten redovisa eventuella behov av ny förmåga eller nya kompetenser. Regeringen utvecklar i detta avsnitt sitt förslag till inriktning av utformningen av Försvarsmaktens insatsorganisation 2008. Försvarsmaktens bidrag till uppfyllandet av de säkerhetspolitiska målen bygger på dess huvuduppgift, förmåga att kunna föra väpnad strid. Försvarsmakten skall utveckla ett modernt, flexibelt och användbart insatsförsvar med hög tillgänglighet. Tonvikten skall ligga på operativ förmåga i närtid. Förmåga till internationella insatser skall öka såväl kvantitativt som kvalitativt. I ett modernt insatsförsvar finns förband med hög operativ förmåga relaterat till de av regeringen fastställda uppgifterna. Målet bör vara att det skall finnas svenska insatsförband som kan användas över hela konfliktskalan inklusive de högsta våldsnivåerna. Insatsförbandens användbarhet är beroende av en god personell och Prop. Utbildning och övningar samt materielanskaffning skall primärt syfta till att skapa hög verkansförmåga, tillgänglighet, rör- lighet, uthållighet och interoperabilitet. Den operativa effekten bör ökas genom att man tar tillvara erfarenheter från operationer och realistiska och krävande övningar på såväl operativ som taktisk nivå. insatsförband skall kunna hävda sig väl vid en kvalitativ jämförelse med insatsförband från andra samarbetsländer. Ett för europeisk krishantering gemensamt sätt att mäta kvalitet i förbanden och operativ förmåga bör skapas för att bättre kunna värdera användbarhet för internationell kris- Värderingsresultaten bör även kunna vara till nytta nationellt. Flexibiliteten bör öka så att insatta förband vid behov skall kunna växla mellan olika konfliktnivåer, uppgifter och geografiska miljöer. Vidare skall förbanden också kunna samarbeta med ett brett spektrum av internationella samarbetspartners, inklusive civila aktörer. Försvarsmakten skall ha en sådan kompetens och flexibilitet att den kan utvecklas i takt med de krav som omvärldsutvecklingen ställer. Transformeringen är den del av försvarsreformen som ska öka de militära styrkornas användbarhet enligt rådande behov och krav. lingen mot ett nätverksbaserat försvar (NBF) är ett viktigt medel inom ramen för transformeringen. Vidare måste Försvarsmaktens materielsystem ha en sådan flexibilitet att de kan utvecklas i takt med de förändrade krav som den inter- nationella, militärstrategiska och tekniska utvecklingen kan komma att Med hänsyn till att livslängden för majoriteten av plattformarna sträcker sig över flera decennier är det sannolikt att kraven på dem kommer att förändras över tiden. Regeringen anser därför att särskilt Försvarsmaktens materiel skall ha en inbyggd flexibilitet som möjliggör att den kontinuerligt kan modifieras. Det svenska bidraget till utvecklingen av en snabbinsatsförmåga inom FN och EU är ett viktigt inslag i arbetet med att höja ambitionen för Försvarsmaktens förmåga till internationella insatser. bidrag till EU:s snabbinsatsstyrka utvecklas vidare under avsnitt I framhålls behovet av att omvandla medlemsstaternas militära styrkor till mer flexibla, rörliga styrkor med mer effektiv resursanvändning. Det finns således en tydlig vilja att skapa en europeisk förmåga till tidiga, snabba och kraftfulla insatser. utveckling ligger i linje med målsättningen med den svenska transforme- är delaktigt i det av EU antagna nya kapacitetsmålet Headline Detta mål är främst kvalitativt och fokuserar på interopera- bilitet, tillgänglighet, strategisk rörlighet, egenskydd, ökad stridseffekt, informationsöverlägsenhet och uthållighet. En möjlighet för att uppnå högre effekt är ökad funktionell samordning mellan stater inom EU och att merutnyttja resurser genom pooling. Grundtanken med pooling är att det finns rationaliserings- och effektivitetsskäl för internationellt samarbete och samordning. För förmågan att kunna föra väpnad strid och för trovärdigheten i vårt solidariska deltagande i den internationella krishanteringen är det viktigt att Försvarsmakten kan agera såväl tidigt i en konflikt som i senare Utöver en ökad förmåga att bidra till fredsfrämjande insatser med snabbinsatsstyrka behövs även en ökad förmåga att, Prop. 2004/05:5 med dessa, bidra till andra mer långvariga insatser. Regeringen beskriver i avsnitt 6.2.1 de krav på operativ förmåga som ställs på Försvarsmakten. I det följande behandlas hur kraven på operativ förmåga i sin tur ställer krav på delförmåga, kompetens och förband. Den säkerhetspolitiska situationen och de förändrade kraven på opera- tiv förmåga leder sammantaget till förändrade krav på Försvarsmaktens utformning. I - Hävda territoriella integritet och bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser Denna operativa förmåga bryts ned enligt följande där Försvarsmakten skall kunna. -Upptäcka hot mot . Detta ställer krav på att inhämta kunskap om omvärldsutvecklingen, analysera aktörers verksam- heter, förmåga och avsikter gentemot samt att genomföra militärteknisk omvärldsbevakning med särskild inriktning på vårt närområde. -Upptäcka kränkningar i luftrum och av sjöterritorium. Detta skall ske i samverkan med andra myndigheter. Även internationella samarbeten kan fortsätta att utvecklas. Flyg- och fartygsrörelser skall kunna följas i syfte att upptäcka säkerhetshot eller brott mot nationell eller internationell rätt. Vidare skall Försvarsmakten kunna anpassa beredskapen och rum samt efter indikation kunna avvisa kränkningar och hantera incidenter. -Bistå andra myndigheter vid skyddandet av viktiga samhällsfunk- tioner och infrastrukturer vid hot eller insatser mot civila mål, terroristbekämpning samt även i övrigt kunna bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred. Härvid skall en förmåga finnas att tidigt upptäcka NBC-händelser i närområdet. -Skydda verksamhet eller objekt samt kunna bistå andra myndig- heter bl.a. vid insatser mot terrorism eller sabotageverksamhet. -Genomföra underrättelse- och säkerhetsoperationer enskilt eller i samverkan med andra myndigheter. -Bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld samt medverka i fredsfrämjande insatser över hela skalan av uppgifter i och globalt. Kraven på dessa förbands uthållighet, och hur tidigt de skall kunna sättas in, kan variera. -Inhämta och analysera utvecklingen avseende aktörers avsikter av betydelse för och EU:s medverkan i fredsfrämjande insat- ser. Vidare skall Försvarsmakten i samverkan med andra länder kunna planera, leda och följa upp deltagande i insatser samt avdela styrkebidrag till insatser. - kunna planera, leda och genomföra två insatser av Prop. 2004/05:5 bataljons storlek. skall mindre förbandsenheter kunna sättas in i ytterligare tre insatser. Såväl insatser av bataljons storlek som insatser med mindre förbandsenheter skall kunna ske med kort förvarning. Såväl politiska faktorer, identifierade behov samt vår möjlighet att ge effektiva och efterfrågade bidrag måste vägas sam- man i den slutliga bedömningen av vilka och exakt hur många militära fredsfrämjande insatser som skall bidra till. II Vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutveck- lingar och hot som kan drabba samt kunna öka förmågan till internationella insatser Ovanstående operativa förmåga bryts ned enligt följande där Försvars- makten skall kunna. -Kontinuerligt följa omvärldsutvecklingen, analysera aktörers verk- samheter, förmåga och avsikter. Detta ger bl.a. underlag för beslut om höjning av Försvarsmaktens operativa förmåga nationellt eller internationellt. Härvid är underrättelseverksamheten och internatio- nellt utbyte av särskild vikt. -Efter beslut höja beredskapen i insatsorganisationen för att kunna hantera allvarliga hot mot vår säkerhet eller för att kunna förstärka pågående internationella insatser. -Möta ökade krav på att skydda verksamhet eller objekt samt kunna bistå andra myndigheter bl.a. vid insatser mot terrorism eller sabotageverksamhet. III Efter allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regering och riksdag kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet Denna operativa förmåga bryts ned enligt följande där Försvarsmakten skall kunna. -Upprätthålla grundläggande kompetenser, särskilt för väpnad strid, för att på lång sikt kunna utveckla förmåga att möta mer omfattan- de militära operationer. Detta medför dock inte något krav på ytterligare förband i insatsorganisationen utöver de som blir en följd av ovan redovisade uppgifterna I och II. -Tillsammans med andra myndigheter följa omvärldsutvecklingen i en rad olika avseenden inklusive militärteknisk och doktrinär utveckling. Syftet är att kunna identifiera nya eller förändrade behov av förmåga och kompetenser. -Bedriva studier, materielutveckling och försök samt lägga forsk- ningsuppdrag för att utveckla ny förmåga och kompetenser. Vidare måste förmåga finnas att kunna utveckla nya och befintliga förband för att därigenom utveckla förmåga och funktioner. -Bedriva kompetensutveckling delvis i samarbete med andra länder. Detta för att uppnå ökad kompetens att på lång sikt kunna genom- föra gemensamma operationer inom mark-, sjö-, luft- och informa- Prop. 2004/05:5 tionsarenorna. 7.1.3Konsekvenser av förändrade krav på operativ förmåga De förändrade kraven på operativ förmåga får en rad konsekvenser för utformningen av Försvarsmakten. Kravet på att först efter allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling och efter successiva beslut kunna möta mer omfattande militära operationer gör att antalet förband i insatsorganisationen kan minska betydligt jämfört med . För marinens del minskar kraven på antalet sjömål som skall kunna bekämpas, vilket i sin tur medför att bl.a. antalet ytstridsfartyg, ubåtar och amfibieförband kan reduceras. På motsvarande sätt medger de minskade kraven på antal luftmål som skall kunna bekämpas att antalet JAS-divisioner och luftvärnsförband kan reduceras. Samma resonemang gäller även behovet av att kunna bekämpa en mekaniserad motståndare. För markstridsförbanden innebär det bl.a. ett reducerat behov av meka- niserade bataljoner och artilleri. Även antalet lednings- och logistik- förband kan reduceras som en följd av de förändrade operativa kraven. En uppgift för insatsorganisationen blir att hävda territoriell integritet, hantera incidenter, skydda verksamhet eller objekt, att kunna bistå andra myndigheter bl.a. vid insatser mot terrorism eller sabotageverksamhet samt att kunna möta ökade krav på deltagande i internationell kris- hantering. De ökade kraven på Försvarsmakten när det gäller deltagandet i inter- nationella insatser skall beaktas vid, och få konsekvenser för, utform- ningen av insatsorganisationen. Detta kan röra särskilda resurser som t.ex. transportflygplan, men framför allt medför de framträdande kraven på internationella insatser att förband för detta ändamål måste ha hög beredskap. Detta innebär att sättet att bemanna förbanden måste föränd- ras. Dagens princip för personalförsörjning innebär att rekrytering av soldater till internationella insatser sker bland de som fullgjort värnplikt först efter deras grundutbildning. Soldaterna i ett förband har då skiftan- de utbildningsbakgrund och därmed används inte grundutbildningen för att skapa väl samövade förband för internationella insatser. Med undantag av förband som huvudsakligen består av anställd personal leder dagens metod till att nya förband måste sättas upp inför varje internationell tjänstgöring. Kravet att efter allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling kunna möta olika former av mer omfattande militära operationer innebär att Försvarsmakten måste upprätthålla grundläggande kompetenser i väpnad strid. Regeringen anser att den viktigaste grunden för Försvars- maktens framtida utvecklingsförmåga är fullt ut fungerande insats- förband och de insatser de genomför. För att kunna skapa förband för internationella insatser krävs att de kan öva samverkan med förbands- typer som de kan behöva samverka med i en internationell insats. Det militära försvaret dimensioneras därmed inte enbart av kravet på att hävda territoriella integritet och bidra till internationell fred och säkerhet, utan också av vår vilja att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens. Försvarsmakten kommer därför att behöva behålla, utbilda och kompetensutveckla en större volym av Prop. 2004/05:5 förband än vad den direkta hotbilden mot kräver. De förändrade kraven på operativ förmåga och därmed reducerad insatsorganisation ställer även förändrade krav på personal- och materiel- försörjningen. Regeringens syn på personal- och materielförsörjningen framgår av kapitel 7.5 och 7.6. 7.1.4Sambandet mellan operativ förmåga i olika avseenden Inom Försvarsmakten utbildas och utrustas insatsförband för att kunna uppfylla de olika kraven på operativ förmåga. Förband skapas för att hävda territoriell integritet, bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld samt att hantera hot vid en försämrad omvärldsutveckling. I vissa fall kan ett förband ha sin huvudsakliga roll i en av de ovan redo- visade uppgifterna men vanligtvis har förbanden en del i flera av uppgifterna. Insatsförband och resurser avsedda för territoriell integritet kan t.ex. förstärkas av förband som är kopplade till internationella insatser. Det kan röra sig om förband som antingen står i beredskap för internationella insatser eller som befinner sig i slutskedet av sin utbild- ning. På motsvarande sätt kan förband främst avsedda för territoriell integritet, exempelvis marin- och sjöstridskrafter, under vissa perioder ges en högre beredskap för internationella insatser. Regeringen vill i sammanhanget påminna om gällande inriktning att i princip alla insatsförband skall kunna delta i internationella insatser. Det är rege- ringens uppfattning att skillnaderna mellan att kunna genomföra insatser nationellt och internationellt bör minimeras. Även den nationella beredskapen måste beaktas i detta avseende. Om ett förband genomför en internationell insats kan det påverka den nationella beredskapen. Detta kan hanteras genom att acceptera en lägre nationell beredskap eller genom att beredskapen för ett annat förband höjs. Skapandet av svensk förmåga till internationella insatser och bidrag till att utveckla EU:s snabbinsatsförmåga ökar svensk säkerhet. De förband som skall utgöra del av en snabbinsatsstyrka kommer att genomgå övningar som syftar till att både utveckla förmåga att verka i komplexa situationer och att certifiera att förbanden innehar tillräcklig förmåga. Förbandens operativa förmåga bör ökas genom att erfarenheter från internationella insatser samt realistiska och krävande övningar till- varatas. Indirekt kommer skapandet av snabbinsatsförmåga och annan internationell förmåga att vara viktiga inslag i utvecklingen av insats- organisationen och kompetensen för väpnad strid. En förutsättning för detta är att förbanden utvecklas för att kunna agera även i de högsta konfliktnivåerna. berör främst markstridsför- banden. Flyg- och sjöstridsförbanden bör också kunna delta i snabba insatser inom ramen för ett utvecklat internationellt samarbete. Mot denna bakgrund är det rimligt att se skapandet av internationell förmåga, med tillhörande internationell samverkan i form av övningar och certi- fiering, som en drivkraft i utvecklingen av insatsorganisationen. Det finns ett samband mellan dagens insatsförmåga och kravet på att efter en längre tids försämrat omvärldsläge skall kunna möta olika former av mer omfattande militära operationer. Att ha tillgängliga Prop. 2004/05:5 och användbara förband är en bra grund för utvecklingsförmåga och för att möta framtida hot. Försvarsmaktens förmåga att möta en mer omfattande militär operation skapas därför dels genom kompe- tensutveckling och förband i olika förbandsgrupper, dels genom att utveckla förmåga att delta i internationella insatser. Teknisk och operativ interoperabilitet med viktiga samarbetspartners skall prioriteras. Inom insatsorganisationen tillämpas s.k. differentierad beredskap. Det innebär att de förband som behövs och är lämpade att möta såväl okonventionella som konventionella hot i det omedelbara tids- perspektivet eller för att delta i internationella insatser, ges en hög beredskap. På motsvarande sätt kan förband som är avsedda för uppgifter som följer med en försämrad omvärldsutveckling eller som har till uppgift att skapa uthållighet i internationella insatser ges en lägre bered- skap. Därför bör användbarheten och tillgängligheten hos insats- organisationens förband varieras avseende utbildning, övning, utrustning och personellt innehåll. Genom att ha en differentierad beredskap kan man minska kostnaden för att upprätthålla en tillräcklig förmåga för att kunna möta såväl aktuella krav som krav i ett försämrat omvärldsläge. Den differentierade beredskapen är därför ett viktigt instrument för prioritering av begränsade resurser. inskränkte sig skillnaden i beredskapstid för förbanden i insatsorganisationen . Den differentierade beredskapen som därefter införts har ännu inte fått genomslag i utbildning och materielanskaffning. Regeringen beslutade om en modell för differentierad beredskap för förband indelad i fem steg, s.k. förbandsgrupper, som skulle svara mot beredskapstider upp till . Inom förbandsgruppen med kortast beredskapstid finns i sin tur en ytterligare uppdelning i beredskap för olika förband. Internationella styrkeregister innehåller i huvudsak förband med beredskapstider från 7 , men även förekommer. I arbetet med att utveckla EU:s snabbinsatsförmåga är målsättningen beredskapstider . Med anledning av det förbättrade säkerhetspolitiska läget i närområde och de förändrade kraven på operativ förmåga avser regeringen att se över indelningen i förbandsgrupper. Med den förnyade säkerhetspolitiska bedömningen bortfaller behovet att av hotskäl ha förband med längre beredskap (). Skulle ett angreppshot uppstå efter en långvarig försämring av omvärldsutvecklingen kommer det med största sannolikhet att ha ett annat utseende än det gamla invasionshotet. Det behövs då andra förband och resurser än dagens och därför behöver inte förband som inte har någon uppgift bevaras inför en eventuell försämrad omvärldsutveckling. Däremot kan resurser och delar av för- band behöva vidmakthållas för att bl.a. göra det möjligt att producera förband med högre beredskap och utveckling av kompetensen för väpnad strid. Vidare behöver synen på vad som är utbildningsorganisation, för- band och resurser utvecklas. Sammantaget bör systemet för beredskaps- indelning utvecklas ytterligare. Detta behöver endast innehålla kortare Prop. 2004/05:5 beredskapstider och kan behöva skilja på beredskap för nationella och 7.1.6 Vissa frågor kring internationell förmåga Insatser i olika konfliktfaser ambition avseende internationella insatser innebär att insatser kommer att behöva göras såväl tidigt som sent i konfliktfaser och ibland med kort förberedelsetid. Detta kan på ett kostnadseffektivt sätt uppnås genom att differentiera förbandens internationella beredskap. I en första fas krävs förband med hög tillgänglighet som snabbt kan förflyttas till aktuella operationsområden. Sådana förband måste kunna försörjas nationellt. Denna närvaro bör kunna kompletteras eller ersättas av förband med större uthållighet, men vanligtvis med lägre beredskap. För mer långvariga fredsbevarande insatser är förmåga att kontinuerligt ersätta förbanden oftast viktigare än hög tillgänglighet. bör ha en ökad förmåga till, och kunna genomföra, båda typerna av internationella insatser. Bidrag till EU:s snabbinsatsförmåga, med målet att kunna lösa kvalificerade uppgifter i ett insatsområde efter beslut, ställer höga krav på operativ förmåga och beredskap hos förbanden. Dessa krav bidrar därför i betydande utsträckning till utvecklingen av insatsorganisationen. Utvecklingen av förband med hög tillgänglighet är en viktig kvalitativ aspekt vid utvecklingen av insatsorganisationens förmåga till väpnad strid.