prop · GR03130 · 2004-05-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2003 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av fondernas förvaltning. Sammanställningen av AP-fondernas årsredovisningar visar att resultatet för buffertfonderna sammantagna, dvs. FörstaFjärde samt Sjätte , uppgick till 2003. Förutom resultatet påverkades buffertkapitalet positivt av ett positivt nettoinflöde av pensionsavgifter utöver pensionsbetalningar. Det summerade buffertkapitalet uppgick vid årets utgång till , vilket var mer än föregående år. Buffertfondernas samlade resultat uttryckt som avkastning var 2003. Den genomsnittliga avkastningen under femårs- perioden 19992003 uppgick till , vilket inte riktigt motsvarar den genomsnittliga inflationen . Fondernas negativa utveckling efter reformen av AP-fonderna lades till grund för kritik i skrivelsen (regeringens skrivelse 2002/03:130 s. 37 ff.). noterar regeringen att FörstaFjärde AP-fondernas resultat 2003 är bra i absoluta termer och att en betydande andel av förlusterna återvunnits. Fondernas förvaltning har emellertid genererat små avvikelser från sina jämförelseindex, vilket indikerar ett lågt risktagande i förhållande till dessa index. Det leder i sin tur till slutsatsen att FörstaFjärde AP-fondernas förvaltningskostnader inte synes stå i proportion till graden av förvaltningsaktivitet. En granskning av fondernas oberoende som det kommer till uttryck i samvariationen mellan fondernas månatliga avkastning sedan halvårs- skiftet 2001 visar att den riskspridning mellan FörstaFjärde AP- fonderna som kan mätas på detta sätt varit låg. Även detta resultat Skr. 2003/04:130 har samband med graden av förvaltningsaktivitet. Genom att behålla de aktieandelar vållade stora för- luster har FörstaFjärde AP-fonderna dragit nytta av börsuppgången 2003. Perioden för utvärdering är alltjämt något kort men regeringen konstaterar att goda resultat måste skapas för att styrelsernas mål skall kunna uppnås. FörstaFjärde samt Sjätte redovisade avkastning (procent p.a. -13,8 -5,6 -15,3 -3,7 -12,4 -4,4 -16,8 -5,0 -30,9 -8,0 -1,3 -15,0 -4,4 Anm. För Andra och Sjätte och summan av fonder är avkastningen beräknad efter kostnader, i övrigt är avkastningen beräknad före kostnader. har, jämfört med övriga buffertfonder, ett specialiserat uppdrag att investera i små och medelstora onoterade bolag. Detta uppdrag är oförändrat , varför fonden kan utvärderas över . Fonden har uppnått styrelsens mål genom en långsiktigt positiv avkastning på fondens innehav av onoterade aktier. Den onoterade portföljen som sådan har dock inte uppnått styrelsens mål . Resultatet kan likväl betecknas som gott. Sjunde AP-fondens avkastning (procent p.a. -27,0 -10,6 -8,2 -30,6 -12,5 -10,1 Sjunde AP-fonden, som ingår i premiepensionssystemet, har genom börsuppgången 2003 återhämtat en del av tidigare förluster. Sjunde AP- fonden har uppnått styrelsens långsiktiga mål att Premiesparfonden skall överträffa genomsnittet av premiepensions- fonder, men med lägre risk. AP-fonderna och ålderspensionssystemet ......................................... Det allmänna ålderspensionssystemet................................. AP-fondernas roll i ålderspensionssystemet... De finansiella marknaderna............................................................. Bakgrund och grundläggande termer................................ 3.2Utvecklingen på de finansiella marknaderna 20012003.17 Sammanställning av AP-fondernas resultat 2003............................ Första AP-fondens resultat ............................. Andra AP-fondens resultat ............................. Tredje AP-fondens resultat ............................. Fjärde AP-fondens resultat ............................. Buffertfondernas samlade resultat .................................... Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet .................. 5.1Utvärdering av FörstaFjärde AP-fondernas förvaltning .38 Första AP-fondens förvaltning ....................... Andra AP-fondens förvaltning ....................... Tredje AP-fondens förvaltning ....................... Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning ............... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . 1 Inledning Skr. De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) ingår i ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten. Detta består i sin tur av ett fördel- ningssystem och av ett premiereservsystem. systemet finansieras i princip av de pensionsavgifter som betalas in löpande, medan premiereservsystemet är fonderat i sin helhet. innebär att utgående pensioner uteslutande finansieras av fonderade FörstaFjärde samt Sjätte förvaltar buffertkapitalet inom fördelningssystemet och kan därför sägas fullgöra funktionen som buf- Fonderna ingår bland pensionssystemets tillgångar utan att ensamma utgöra dessa tillgångar. i flödet av pensionsavgifter och pensionsbetalningar och förväntas dessutom bidra till pensionssystemets långsiktiga finansiering. cirka 2010 förväntas pensionsbetalningarna beloppsmässigt överstiga pensionsavgifterna, vilket då kommer att ställa krav på årliga netto- tillskott från buffertfonderna. Sjunde AP-fonden förvaltar, liksom ett stort antal privata fondförvaltare, det fonderade kapitalet i premie- FörstaFjärde AP-fonderna fick nya uppdrag 2000 med verkan fr.o.m. Som ett led i reformerna på pensionsområdet har fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av inkomstpensionen renodlats. Fondernas styrelser fastställer operationella mål för verksamheten på basis av allmänna riktlinjer i lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder) och dess förarbeten (prop. 1999/2000:46). riktlinjerna är desamma för de fyra buffertfonderna är uppdragen FörstaFjärde AP-fonderna förvaltar var och en väl diversi- fierade globala portföljer huvudsakligen bestående av aktier och ränte- AP-fondernas verksamhet efter reformerna präglades av den mycket negativa utvecklingen på världens aktie- Den anpassning till nya mål som genomfördes av Första Fjärde AP-fonderna kom att genomföras förhållandevis tidigt i ett skede av markant fallande aktiekurser. samma förhållanden, vilket har haft stark påverkan på Sjunde AP- förlorade en stor del av den värde- ökning som kom fonden till del i samband med den stigande börstrenden Såväl den tidigare värdeökningen som de senare förlusterna hade för Sjätte del samband med en oförändrat hög aktieandel av fondkapitalet. kurser har en stor del av pensionssystemets samlade förluster Regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet handlar denna gång om AP-fondernas verksamhet i ett något bredare perspektiv. fondernas mål och resultat sker en översiktlig granskning av relationen mellan fondernas förvaltningskostnader och aktivitet samt av den riskspridning som blivit resultatet av att inrätta fyra sinsemellan oberoende fonder med identiskt uppdrag. Det visar sig att graden av förvaltningsaktivitet har bäring även på den senare frågeställningen. FörstaFjärde och Sjunde AP-fondernas del blir den undersökta perioden förhållandevis kort, respektive strax , varför Skr. 2003/04:130 förvaltningsresultaten alltjämt bör tolkas med viss försiktighet. AP-fonden kan utvärderas över . Fonderna skall överlämna årsredovisning och revisions- berättelse till regeringen. skall därtill lämna en egen utvärdering av fondens förvaltning. Regeringen skall därpå göra en sammanställning av fondernas årsredovisningar och utvärdera förvalt- ningen av fondkapitalet. Fondernas årsredovisningar, regeringens sam- manställning och regeringens utvärdering av förvaltningen skall över- lämnas till . I skrivelsen lämnar regeringen i avsnitt 2 en redogörelse för AP- fondernas verksamhet och organisation, mot bakgrund av de omfattande reformer som ägt rum. I avsnitt 3 redovisas det samlade resultatet för fördelningssystemets buffertfonder. I avsnitt 4 ges en sammanfattning av resultaten för varje fond med fondernas årsredovisningar som underlag. Därefter följer i avsnitt 5 regeringens utvärdering av verksamheten. Även har regeringen anlitat extern expertis för att bistå vid utvärderingen. Konsulternas underlag återfinns i bilaga 7. 2 AP-fonderna och ålderspensionssystemet fattade beslut om det reformerade ålders- pensionssystemet. Reformen, som trädde i kraft med början , innebär en genomgripande förändring av det allmänna ålders- pensionssystemet.1 Det äldre förmånsbestämda pensionssystemet, som omfattade ATP och folkpension, kommer att fasas ut successivt , för att i växande grad ersättas av det avgiftsbestämda allmänna ålderspensionssystemet.2 Individer födda tidigare än 1938 omfattas till fullo av det äldre systemet, medan individer födda får hela sin pension beräknad enligt de nya reglerna. För mellangenerationen, födda , beräknas pensionsförmånen, i varierande propor- tion beroende på födelseår, utifrån både det äldre och det nya pensions- systemet. Pensionssystemet innefattar alltså pensionsutbetalningar enligt både nya och gamla regler. I det reformerade pensionssystemet finns garanti- pension, inkomstpension och premiepension.3 benämns den pension som intjänats enligt gamla regler tilläggspension (medan pensionsrätt enligt äldre regler kan intjänas väntas utbetalningar av tilläggspension fortgå in ). Garantipensionen skiljer sig från annan pension genom att den utgör en del av samhällets grundskydd och därför inte är inkomstgrundad. Reformen innebar att åtagandet för grundskyddet i form av garanti- pension överfördes från pensionssystemet till statsbudgeten. I det reformerade ålderspensionssystemet fastställs en pensionsrätt motsvarande av pensionsgrundande inkomster, jämte vissa tillkommande ersättningar och belopp. Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande av pensions- underlaget, ger rätt till inkomstpension och tillgodoräknas den enskilde inom ramen för fördelningssystemet. Resten, av pensions- underlaget, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För individer som inte uttryckt några andra önskemål förs motsvarande premiepensionsmedel till Sjunde AP-fondens Premiesparfond. 1Vissa delar av regelsystemet, bl.a. reglerna för uttag av pension trädde i kraft . 2Ett avgiftsbestämt pensionssystem innebär att det råder en överensstämmelse mellan inbetalning av pensionsavgifter och intjänad pensionsrätt. Det slutliga värdet av all intjänad pensionsrätt vid pensionstillfället är däremot inte garanterat eftersom detta bl.a. påverkas av inkomstutvecklingen i samhället. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och En reformering av pensionssystemet till ett avgiftsbaserat system ansågs nödvändig för att stärka systemets motståndskraft i samband förväntade påfrestningar till följd av den demografiska utvecklingen. Till skillnad från ett förmånsbestämt system, som alltid ger pensionsförmåner enligt en förutbestämd nivå, anpassas pensionsförmånerna i det avgifts- bestämda systemet till den ekonomiska utvecklingen och avgifterna som betalats in. Avgifterna är i sin tur relaterade till individens inkomst, vilken tillsammans med den ekonomiska utvecklingen, särskilt inkomst- utvecklingen i stort, blir avgörande för storleken på den inkomstgrundade ålderspensionen premiepension, inkomstpension och tilläggspension. Dessa finansieras i sin helhet utanför statsbudgeten med en fast pensions- avgift och med utnyttjande av det fonderade kapitalet, inklusive avkast- ningen på detta kapital.4 Vad gäller inkomstpensionen, inklusive tilläggspensionen som sam- ordnats med inkomstpensionen, kan denna under överskådlig framtid betraktas som ett fördelningssystem eftersom den i allt väsentligt kommer att finansieras av de löpande inkomsterna i form av pensions- avgifter. utgår således både inkomstpension och tilläggspension från detta fördelningssystem. Det fonderade kapitalet utgör en mindre del av pensionssystemets tillgångar och fungerar främst som ett buffertkapital. På , med början cirka 2010, förväntas även det fonderade kapitalet tas i anspråk för att täcka ett underskott av pensionsavgifter i förhållande till pensionsbetalningar. Premiepensions- systemet, däremot, är fullständigt fonderat. Det finns inte några tillgångar utöver det fonderade kapitalet i detta system. För att tillgodoses grundläggande krav på neutralitet mellan genera- tioner har det varit ett mål för reformarbetet inom pensionsområdet att inkomstpensionen gällande pensionsrätter såväl som utgående pensioner skall räknas upp med genomsnittsinkomstens utveckling. Detta skulle på kunna hota systemets finansiella stabilitet eftersom det kan medföra avvikelser mellan pensionssystemets löpande inkomster och utgifter. Om antalet förvärvsarbetande sjunker finns det en risk att systemets utgifter växer snabbare än inkomsterna eftersom 4 I budgetsammanhang används termen Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. genomsnittsinkomsten, som påverkar pensionssystemets utgifter, i ett sådant fall växer snabbare än inkomstsumman (produkten av antal förvärvsarbetande och genomsnittsinkomsten) som påverkar pensions- avgifterna och därmed pensionssystemets inkomster. Trots denna komplikation har det varit möjligt att konstruera ett autonomt pensionssystem vid sidan av statsbudgeten. Förklaringen är att pensionssystemet numera är avgiftsbestämt, vilket innebär att det råder symmetri mellan avgiftsinbetalningar och den pensionsrätt som tillgodo- räknas den enskilde, samt att pensionsrätterna anpassas till den för- väntade demografiska utvecklingen i samhället. Vid pensionstillfället räknas individens intjänade pensionsrätt om till en årlig pension med hjälp av ett fast delningstal, som tar hänsyn till medellivslängdens utveckling fram till dess. Därefter påverkas inte individens pension av en förändrad medellivslängd i samhället. Kvarvarande risker för varaktiga underskott i systemet elimineras av den automatiska balanseringen som beslutats av riksdagen.5 Den auto- matiska balanseringen, som säkerställer pensionssystemets finansiella stabilitet även under svåra demografiska påfrestningar, innebär i korthet att uppräkningen av pensionsrätter och pensioner reduceras i förhållande till genomsnittsinkomsten när systemets tillgångar understiger pensions- skulden.6 Den automatiska balanseringen aktiveras om det s.k. balans- talet kvoten mellan systemets tillgångar och skulder understiger ett, dvs. om tillgångarna understiger skulderna.7 () beräknade balanstalet , som beräknas på förhållandena vid utgången av 2003, till 1,01 (figur 2).8 Pensionssystemets skulder beräknas utifrån de utbetalningar som förväntas till förvärvsaktiva och pensionärer, medan tillgångarna består av den s.k. avgiftstillgången och därutöver av buffertfondernas för- mögenhet. Avgiftstillgången utgör värdet av framtida avgiftsinbetal- ningar och beräknas med utgångspunkt i hur pensionsrätter intjänas och 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. 6När balanseringen aktiveras indexeras pensionsskulden först i en långsammare takt och därefter snabbare i förhållande till inkomstindex, till dess förlusterna återlagts och pensionsskulden återfått det värde den skulle ha haft om balanseringen aldrig aktiverats. 7Balanstal = (avgiftstillgång + buffertfond)/pensionsskuld. 8Pensionssystemets årsredovisning 2003. Den med beloppen vägda genomsnittliga tidrymden Skr. 2003/04:130 från det att pensionsrätter intjänas till dess att de utbetalas är , varav avser intjänandetid och avser utbetalningstid. Med kännedom om denna s.k. omsättningstid kan det årliga avgiftsflödet enkelt omvandlas till ett kapitalbelopp som benämns avgiftstillgången.9 Den ursprungliga AP-fonden inrättades i samband med pensionsreform och införandet av Allmän tilläggspension (ATP). Motivet bakom fondbildningen var ett samhällsekonomiskt intresse av att hålla uppe sparandet i ekonomin och upprätthålla goda förutsättningar för att finansiera pensionsutgifterna långsiktigt, samt att bygga upp en buffert för att jämna ut kortsiktiga avvikelser mellan avgiftsinkomster och pensionsutbetalningar. Inledningsvis gick uppdraget att förvalta fonden till tre fondstyrelser första, andra och tredje fondstyrelserna. Fondstyrelserna skulle enligt lag placera medlen i svenska räntebärande instrument och, , även i fastigheter. För att bredda den tidigare AP-fondens placerings- möjligheter till att omfatta även aktier inrättades en fjärde fondstyrelse 1974 och därpå en femte fondstyrelse 1988. Vidare inrättades en sjätte fondstyrelse med uppgift att placera på riskkapital- marknaden med inriktning mot små och medelstora företag. Den genomgripande reformen av ålderspensionssystemet som be- skrivits ovan utgör bakgrunden till de förändringar av AP-fondernas regelverk som inleddes och som fullföljdes året därpå. Som en konsekvens har AP-fondernas roll som buffert och långsiktig finansiär av det reformerade pensionssystemet tydliggjorts.10 Den inkomstbaserade ålderspensionen finansieras av den fasta pensionsavgiften, som ute- slutande har detta ändamål, och av det fonderade kapitalet, inklusive avkastningen på detta kapital. Det reformerade pensionssystemet är därför autonomt i förhållande till statsbudgeten. I samband med reformen namnändrades första, andra, fjärde, sjätte och sjunde fondstyrelserna till Första, Andra, Fjärde, Sjätte och Sjunde AP-fonderna. Den dåvarande tredje fondstyrelsen avveck- lades medan femte fondstyrelsen bytte namn till Tredje AP-fonden. Av den anledningen finns det inte någon femte AP-fond. De nybildade FörstaFjärde AP-fondernas placeringsbestämmelser började gälla . Pensionsreformen innebar en belastning på statsbudgeten genom ökade åtaganden garantipension, efterlevandepension och förtidspension sam- tidigt som staten enligt nya regler åläggs att betala avgifter för pensions- grundande ersättningar från social- och arbetslöshetsförsäkring samt för 9Avgiftstillgång = pensionsavgifter x omsättningstid. Det framgår även att avgiftstillgången kan uppfattas som nuvärdet av alla framtida pensionsavgifter under förutsättning att inversen av omsättningstiden är en lämplig diskonteringsränta. 10AP-fondernas nya regelverk beslutades av (prop. 1999/2000:46, bet. 1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181). pensionsgrundande belopp i form av förtidspension, barnår, studier eller Skr. 2003/04:130 plikttjänst. Det har därför ansetts motiverat att kompensera statsbudgeten genom att överföra kapital från buffertfonderna till . har beslutat om överföring av från AP-fonderna till i tre steg.11 Överföringarnas slutliga storlek bestäms vid en kontrollstation denna sommar, med en eventuell sista överföring kommande årsskifte. arbetade en särskild utredare (dir. 2000:8) med att föreslå sammansättningen av de som AP-fonderna skulle inleverera till vid det följande . Utredaren hade också i uppdrag att föreslå hur tillgångarna skulle fördelas mellan FörstaFjärde AP-fonderna . Utredaren föreslog därtill bl.a. att onoterade fordringsrätter och aktier som inte får innehas enligt de nya placeringsreglerna skulle överföras till särskild förvaltning i Första respektive . De av utredaren föreslagna lag- ändringarna genomfördes sedermera.12 Regeringen fattade beslut om hur tillgångarna som tidigare förvaltades av första femte fondstyrelserna skulle fördelas på FörstaFjärde AP-fonderna samt vilka tillgångar som skulle överföras till . Denna fördelning av tillgångar genomfördes därefter /2001. 2.2.2AP-fondernas roll i ålderspensionssystemet FörstaFjärde samt Sjunde AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), medan regleras i lagen (2000:193) om . Som framgått av figur 1 fullgör FörstaFjärde samt Sjätte uppgiften som buffertfonder inom ramen för inkomstpension, övergångs- vis inklusive tilläggspension (det s.k. fördelningssystemet). Sedan beslutat om den automatiska balanseringen av ålderspensions- systemet definieras även som buffertfond inom fördel- ningssystemet genom att inkluderas bland pensionssystemets tillgångar.13 ingick däremot inte i pensionsöverenskommelsen och har ett specialiserat uppdrag jämfört med andra buffertfonder. Sjunde AP-fonden förvaltar en del av premiepensionskapitalet, dvs. det kapital som vid pensionering ligger till grund för utbetalning av premie- pension. Sjunde AP-fonden ingår därför i premiepensionssystemet. Genom att det reformerade pensionssystemets skall vara autonomt från statsbudgeten har buffertfondernas roll klarlagts ytterligare, vilket tydlig- gjort fondernas åtaganden i det reformerade pensionssystemet. Det grundläggande målet är att fondmedlen skall förvaltas så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionen. 11Överföringarna uppgår sammantaget till 19992001. överfördes respektive år och 2001 överfördes 2000/01:14, bet. 2000/01:FiU13, rskr. 2000/01:47. 13 Se prop. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. fondernas del innebär det att förvaltningen skall ta sin utgångspunkt i Skr. 2003/04:130 pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkast- ningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen skall vara låg, vilket dock inte skall tolkas som ett risk- minimeringsmål. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Det sägs också att risk och avkastning skall tolkas i termer av utgående pensioner.14 Det skall finnas en styrelse för var och en av FörstaFjärde AP- fonderna. skall bestå av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för fondens organisation och förvaltningen av fondens medel. Styrelsens ledamöter utses av regeringen och skall utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Regeringen utser också en ledamot till ordförande respektive vice ordförande. Styrelsen tar bl.a. beslut om strategi, utifrån det uppdrag och mål som definieras i lag och förarbeten. Schematisk beskrivning av kompetensfördelningen inom AP-fonderna Enligt lag skall var och en av styrelserna för FörstaFjärde AP-fonderna fastställa en verksamhetsplan, som innehåller riktlinjer för placeringsverksamheten och för utövande av rösträtt i enskilda företag, samt en riskhanteringsplan. Riskhanteringsplanen skall beskriva de huvudsakliga risker som är förenade med placeringsverksamheten och hur dessa risker skall hanteras. Det skall vidare finnas interna instruk- tioner för hantering av dessa risker. Riskhanteringsplanen och instruk- tionerna skall också enligt lag följas upp löpande. Buffertfondernas tillgångar ingår i beräkningen av det s.k. balanstalet och har därmed direkt betydelse för den automatiska balanseringen och frågan om denna skall aktiveras eller inte. AP-fondernas tillgångar utgör av pensionssystemets samlade tillgångar. FörstaFjärde AP-fondernas uppdrag kan beskrivas som att, så långt fondernas inflytande sträcker sig, undvika att den automatiska balan- seringen aktiveras, men inte i en snävt kortsiktig mening (prop. 1999/2000:46 s. 79). Ett alltför lågt kortsiktigt risktagande kan medföra att den långsiktiga avkastningen blir sämre och att sannolikheten därmed ökar för att balanseringsmekanismen skall aktiveras . Detta missgynnar yngre generationer som möter en ökad risk för att deras 1999/2000:46 s. 76 ff. pensioner skall påverkas negativt, medan äldre generationer förblir Skr. 2003/04:130 opåverkade. Ett alltför högt risktagande kan å andra sidan leda till en kortsiktigt negativ utveckling som drabbar äldre generationer oproport- ionerligt. I denna komplicerade avvägning mellan olika generationers intressen bör AP-fonderna sträva efter neutralitet.15 Fondernas roll som buffert motiverar också ett krav på att nödvändig betalningsberedskap upprätthålls.