prop · GR0393 · 2004-03-10 00:00:00 — Det omvända skaderekvisitet infördes i samband med att polis- registerlagstiftningen anpassades till personuppgiftslagen (1998:204) och polisen fick möjlighet att behandla uppgifter automatiserat vid hand- läggningen av förundersökningar och andra utredningar i större utsträck- ning än som var fallet tidigare (prop. 1997/98:97, bet. 1997/98:JuU20, rskr.1997/98:276). gällde ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen var att uppgifterna var offentliga. För att uppgifterna skulle omfattas av sekretess krävdes således tidigare att det kunde antas att den enskilde eller någon honom närstående skulle lida skada eller men om uppgifterna röjdes. Med hänsyn till att uppgifter som behandlas automatiserat kan bli mer känsliga ur integritetssynpunkt än motsvarande uppgifter som behandlas manuellt ansågs det emellertid lämpligt att ändra skaderekvisitet i 9 kap. 17 § från rakt till omvänt till förmån för den enskilde i det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verk- samhet. avskaffades den absoluta sekretessen för alla polis- register utom belastningsregistret och infördes ett omvänt skaderekvisit för dessa. Ändringarna syftade till att ge samma skydd för känsliga upp- gifter oberoende av om de förekom i ett polisregister eller i t.ex. en förundersökning. Bestämmelsen i 9 kap. 17 § första stycket 2 om sekretess i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål är direkt tillämplig hos domstolarna. Genom bestämmelsen i 12 kap. 1 § första stycket sekre- tesslagen om överföring av sekretess till domstolar omfattas även alla uppgifter i en förundersökning, som överlämnas till en domstol innan åtal väcks, exempelvis uppgifter i ärenden om förordnande av offentlig försvarare och målsägandebiträde, av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket 1 hos domstolen. Domstolarna har i olika sammanhang påtalat att ändring har medfört vissa olägenheter. Införandet av det omvända skaderekvisit har bl.a. medfört att domstolarna i större utsträckning än vad som var fallet tidigare håller häktningsförhandlingar och andra förhandlingar under för- undersökningen t.ex. förhandlingar om beslag och kvarstad inom stängda dörrar när uppgifter om den misstänktes personliga och ekono- miska förhållanden förebringas (jfr 5 kap. 1 § ). Det har också visat sig att domstolarna tillämpar bestämmelsen på olika sätt, exempelvis i frågan om den misstänktes namn kan skrivas på en upprops- lista eller offentliggöras i samband med att parterna kallas till förhand- lingen. Sekretessbrytande regler till förmån för skadelidande Införandet av det omvända skaderekvisitet medförde försämrade möjlig- heter för skadelidande att ta del av uppgifter i förundersökningar som de kunde ha behov av för att kunna ta till vara sin rätt. Därför infördes ett antal undantagsregler i 9 kap. 17 § fjärde och sjätte styckena sekretesslagen (prop. 2000/01:109, bet. 2001/01:KU17, rskr. 2001/01:235). Enligt fjärde stycket får en skadelidande, eller den som den skadelidande har överlåtit sin rätt till, trots sekretessen ta del av en uppgift i bl.a. en nedlagd förundersökning eller i en förundersökning som avslutats med ett beslut om att åtal inte skall väckas, om den skade- lidande behöver uppgiften för att kunna få ett anspråk på skadestånd eller på bättre rätt till viss egendom tillgodosett och det inte bedöms vara av synnerlig vikt för den som uppgiften rör eller någon närstående till honom eller henne att den inte lämnas ut. Enligt sjätte stycket får polisen trots sekretessen på begäran av en enskild som lidit person- eller sak- skada vid en trafikolycka lämna uppgift om identiteten hos en trafikant som haft del i olyckan. Valet av ordet enskild i sjätte stycket till skillnad från ordet skadelidande i det fjärde var, har det visat sig, inte helt ändamålsenligt. Även andra än enskilda, t.ex. myndigheter, kan ha skadeståndsanspråk med anledning av trafikolyckor. Med den nu Prop. 2003/04:93 gällande regleringen kan myndigheter få tillgång till uppgifter om per- soner som varit inblandade i bilolyckor i de fall informationen omfattas av undantagsregeln i fjärde stycket, men inte om informationen omfattas av undantagsregeln i sjätte stycket (jfr regeringens beslut den 6 septem- ber 2001, dnr Ju2001/4381/PÅ). Denna ordning är oförenlig med polisens upplysningsskyldighet enligt trafikförordningen (1998:1276). Enligt denna förordning (2 kap. 8 §) skall en trafikant som varit inblandad i en olycka, på begäran av någon annan som haft del av olyckan eller vars egendom skadats vid olyckan, uppge namn och adress samt lämna upplysningar om händelsen. Om egendom har skadats och ingen är närvarande som kan ta emot uppgifter och upplysningar, skall trafikanten möjligt underrätta den som lidit skada eller polis. I det senare fallet skall polisen underrätta den som lidit skada om denne är känd och lätt kan spåras. 8.2Ökad öppenhet hos domstolarna Regeringens förslag: Sekretessbestämmelsen avseende uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål och i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, skall ändras från en presumtion för sekretess till en presumtion för offentlighet när uppgifterna förekommer i domstolarnas rättskipande eller rättsvår- dande verksamhet. Detta gäller dock inte om domstolen har fått uppgiften från en annan myndighet enbart för att pröva om upp- giften kan lämnas ut. Vid förhandling om användning av tvångsmedel skall sekre- tessen till skydd för enskild omfatta uppgift om vem som är misstänkt endast om det av särskild anledning kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till denne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Bestämmelsen om undantag från förundersökningssekretessen till skydd för enskild avseende uppgift om identiteten hos en trafikant som haft del i en trafikolycka ändras så att sådan uppgift kan lämnas även till andra skadelidande än enskilda. Promemorians förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens förslag. Den lagtekniska lösningen är i ett hänseende en annan. Promemorians förslag innehåller således ingen särskild regel avseende namnuppgifter. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän (), Justitiekanslern, tingsrätterna i , , och , Åklagarkammaren i , Åklagar- myndigheten i , , , Brottsoffer- myndigheten, , , Tidningsutgivarna och Kriminal- journalisternas Klubb, har tillstyrkt eller inte haft något att erinra mot i förespråkar ytterligare sekretess- genombrott till förmån för målsäganden. i anser att en ordning med olika skaderekvisit hos polis- och åklagarmyn- digheterna å ena sidan och hos domstolarna å andra sidan vore otill- fredställande och förordar därför en återgång till den tidigare ordningen med ett rakt skaderekvisit hos samtliga dessa myndigheter. , juridiska fakultetsnämnden, har ingen erinran mot förslaget, men vill väcka frågan om det inte finns skäl att överväga en uppdelning av innehållet i 9 kap. 17 § i två paragrafer så att registerfrågorna behandlas för sig. En sådan uppdelning skapar förut- sättningar för en återgång till den tidigare ordningen med ett rakt skaderekvisit såvitt gäller förundersökningssekretessen även hos åkla- gare- och polismyndigheter. Även Kriminaljournalisternas Klubb före- språkar sistnämnda lösning. Riksåklagaren () anför att promemorians förslag tar sikte på domstols handläggning innan åtal har väckts, dvs. när brottmisstanken ännu inte är så stark att den räcker för ett åtal. RÅ anser att det är i den situationen som den enskildes behov av sekretesskydd torde vara som störst. Om domstolen i enlighet med förslaget kan lämna ut uppgifter om den enskilde riskerar dessutom enligt RÅ den presumtion för sekretess som fortfarande gäller för uppgiften hos åklagaren och polis att bli urholkad. Även 1:a Åklagarkammaren i och Åklagarmyndig- heten i förespråkar ett bibehållande av det omvända skade- rekvisitet. anser att det hade varit bättre att göra en helhetsöversyn av de sekretessregler som gäller för olika rättsvårdande myndigheter. Beträffande nu aktuellt förslag anför bl.a. följande. När det gäller uppgifter som kommer till domstol i ärende om förordnande av offentlig försvarare kan det för den misstänkte innebära en betydande skada om uppgifter om dennes identitet kommer ut, särskilt i de situationer då förundersökningen senare inte leder till åtal. Innan förundersökningssekretessen försågs med ett omvänt skaderekvisit valde vissa personer som önskade biträde av offentlig försvarare i stället att anlita en privat försvarare för att slippa offentligheten. En återgång till ett system där de som har ekonomisk möjlighet att ordna sitt försvar på annat sätt slipper offentligheten framstår som mindre tilltalande. anser att denna olägenhet kan åtgärdas genom att det omvända skaderekvisitet bibehålls hos domstol för uppgift i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Kammarrätten i och Datainspektionen påpekar att lagstifta- ren måste klargöra vilket skaderekvisit en domstol skall tillämpa i de fall domstolen har fått en uppgift som omfattas av förundersökningssekretess enbart för att pröva om uppgiften kan lämnas ut. Hovrätten för Nedre , Länsrätten i och har anfört synpunkter av lagteknisk karaktär. Hovrätten för anser att de föreslagna ändringarna i 9 kap. 17 § och 12 kap. 2 § sekretesslagen gör lagtexten svårgenomtränglig, men anser att det med sekretesslagens nuvarande struktur är svårt att hitta något lämpligare alternativ. Hovrätten anser att frågan bör uppmärksammas under den pågående översynen av sekretesslagstiftningen. Skälen för regeringens förslag Sekretessbestämmelser och sekretessbrytande regler Som nämnts i avsnitt 6 är det en grundläggande princip att förhandlingar i domstol i största möjliga utsträckning skall vara offentliga (jfr 2 kap. 11 § andra stycket och 2 kap. 12 § regeringsformen samt 5 kap. 1 § ). Denna princip är av stor betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för domstolsväsendet. Principen gäller för samtliga domstolsförhandlingar, inklusive häktningsförhandlingar och andra förhandlingar under förundersökningen. Att det hos domstolarna numera råder en presumtion för sekretess när det gäller uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden vid t.ex. häktnings- förhandlingar är mot bakgrund härav inte helt tillfredsställande. Denna konsekvens av ändringen i 9 kap. 17 § första stycket uppmärksammades inte i det tidigare lagstiftningsärendet och har skapat tillämpningsproblem hos domstolarna. När det gäller frågan om vilken sekretess som skall gälla till skydd för enskilda hos domstolar under en förundersökning måste man ta hänsyn inte bara till med vilken styrka sekretessen gäller utan också till vilka sekretessbrytande regler som är tillämpliga hos domstolarna. Innan rege- ringen tar ställning det förslag som framförts i promemorian bör därför något sägas dels om vad ett rakt skaderekvisit innebär, dels om den offentlighet som åstadkoms genom de sekretessbrytande reglerna. Det bör betonas att de förslag som behandlas nedan bara berör frågor om sekretessen till skydd för enskild enligt 9 kap. 17 §. Förslagen har alltså inte någon betydelse för sekretessen enligt andra bestämmelser, t.ex. utredningssekretessen enligt 5 kap. 1 §. Ett rakt skaderekvisit till skydd för enskild innebär att sekretess skall gälla för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Begreppet men har i förarbetena till sekretesslagen givits en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana effekter som att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger är den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen kan emellertid korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållandet att en person tycker att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han bor kan t.ex. inte alltid innebära men i den bemärkelse som avses i sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 83). Ett rakt skaderekvisit innebär att tillämparen kan göra skade- och men- bedömningen inom ganska vida ramar. Avsikten är att denna bedömning i dessa fall i huvudsak skall kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften, dvs. frågan huruvida sekretess gäller behöver inte i första hand knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt falla utanför sekre- tessen. Endast om det av omständigheterna framgår att ett utlämnande av en uppgift, som typiskt sett kan betraktas som harmlös, kan leda till men i det enskilda fallet skall uppgiften i just det fallet anses vara omfattad av sekretess. Avsikten är dock inte att tjänstemännen i normalfallet skall försöka utröna om sådana särskilda omständigheter föreligger. En sådan åtgärd bör bara förekomma om det finns särskild anledning till det, t.ex. om tjänstemannen har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte. En uppgift som är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas skall i normalfallet hemlighållas vid tillämp- ning av ett rakt skaderekvisit. Beträffande dessa uppgifter kan upplys- ningar om sökandens identitet och om hans eller hennes avsikter med uppgifterna medföra att det inte längre finns någon anledning att anta att den i sekretessbestämmelsen angivna skadan skall uppkomma. I för- arbetena till sekretesslagen anförs att det i dessa fall inte kan anses stötande från offentlighetssynpunkt att ställa den som begär att få ut viss uppgift inför valet att antingen avstå från uppgiften eller tala om vem han eller hon är och vilket ändamål personen har med sin begäran. Före- draganden pekade också på möjligheten för myndigheterna att i sådana fall eliminera skaderisken genom att uppställa ett förbehåll som in- skränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, jfr 14 kap. 9 och 10 §§ (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f). En namnuppgift anses i normalfallet vara en harmlös uppgift. Frågan om så är fallet måste dock bedömas mot bakgrund av det sammanhang den förekommer i. Exempelvis är uppgift om vem som är tilltalad eller svarande i ett brottmål, där sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden gäller enligt 9 kap. 16 §, undantagen från sekretessbestämmelsens tillämpningsområde, trots att bestämmelsen i fråga är försedd med ett rakt skaderekvisit. I det sammanhanget är nämligen namnuppgiften ingen harmlös uppgift och för att offentlighet för denna uppgift skall kunna åstadkommas har uppgiften undantagits från det sekretessbelagda området. Inte heller när det gäller förunder- sökningsfallen kan en uppgift om den misstänktes namn anses utgöra en typiskt sett harmlös uppgift. Det kan tvärtom i stället antas att personen ifråga blir utsatt för andras missaktning om uppgiften att denne är misstänkt för brott kommer ut. Uppgift om att någon är misstänkt för brott får således i normalfallet anses vara så pass känslig att uppgiften omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Även om en uppgift omfattas av förundersökningssekretess när den överlämnas till en domstol är det inte säkert att denna sekretess kommer att bestå hos domstolen. Som nämnts ovan finns det särskilda sekretess- brytande regler som gäller hos domstolar. Enligt 5 kap. 1 § skall förhandling vid domstol, t.ex. häktningsförhandling, som huvudregel vara offentlig. Om sekretess gäller för en uppgift enligt bl.a. 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen får rätten vid domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende förordna att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Om en sekretessbelagd uppgift förebringas vid en offentlig förhandling upphör sekretessen att gälla för uppgiften i målet eller ärendet enligt huvudregeln i 12 kap. 3 § sekretesslagen. Om den sekretessbelagda uppgiften förebringas vid förhandling inom stängda dörrar består sekretessen under den fortsatta handläggningen om inte domstolen förordnar annat. Sekretessen för en uppgift i ett mål eller ärende i domstols rättsski- pande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ären- det om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende, om inte domstolen har förordnat att sekretessen skall bestå (12 kap. 4 § sekretesslagen). Förordnande om att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det (12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen). Om målet angår någons civi- la rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda, förhållanden råder (12 kap. 4 § andra stycket fjärde meningen). Formuleringen ankla- gelse mot någon för brott i sistnämnda bestämmelse omfattar inte förfaranden rörande häktning, husrannsakan, teleavlyssning och andra tvångsåtgärder samt förfaranden om villkorlig frigivning och benådning (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 310, SOU 1974:88 s. 63 samt , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2:a uppl., s. 146). I dessa fall är det således 12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen som skall tillämpas. I förarbetena till sekretesslagen sägs att det får förutsättas att dom- stolarna är restriktiva vid sekretessbeläggning av domar och beslut (prop. 1979/80:2 Del A s. 309). Det har dock i förarbetena inte särskilt berörts vad som åsyftas med uttrycket domslutet eller motsvarande del av annat beslut. JO har i ett meddelat beslut i ett tillsynsärende berört denna fråga. När det gäller frågan vad som avses med annat beslut anser JO att den tolkning som ligger närmast till hands är att lagstiftaren avsett att inte bara slutliga beslut utan åtminstone även vissa icke slutliga beslut skall omfattas av bestämmelsen. När det gäller beslut om för- ordnande av försvarare under en förundersökning uttalar JO att det förekommer att domstolar utformar sådana beslut på ett sådant sätt att den misstänktes identitet av hänsyn till dennes integritet inte framgår av själva slutet. Enligt JO kan det inte med fog hävdas att ett sådant förfarande på ett oacceptabelt sätt kommer i konflikt med offentlighets- och rättssäkerhetsintressena. När det gäller frågan om den misstänktes namn kan hemlighållas i ett häktningsbeslut intar JO emellertid en annan hållning. Mot bakgrund av bl.a. att ett häktningsbeslut medför ingripande rättsverkningar för den enskilde, att ett sådant beslut fattas vid en för- handling, samt att andra jämförbara beslut om frihetsberövande är offent- liga (jfr 7 kap. 2 § första stycket 1 och 9 kap. 18 § första stycket 3 sekre- tesslagen) anser JO att 12 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen skall ges den innebörden att den del av beslutet som inte får hemlighållas skall innehålla tydliga uppgifter om den frihetsberövade personens identitet. JO anser att det inte kan råda något tvivel om att en sådan tillämpning av bestämmelsen står i bäst överensstämmelse med den offentlighetsprincip som är av grundläggande betydelse för domstolsförfarandet i en rättstat. JO uttalar vidare som sin uppfattning att det inte är möjligt att under hänvisning till exempelvis 5 kap. 1 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen hemlighålla uppgiften om den misstänktes identitet i ett beslut som inne- bär att han eller hon häktas, även om rättsläget i denna fråga knappast kan anses vara helt klart (beslut , Dnr 4213-2002). Rege- ringen noterar dock att, som tidigare påpekats, ordalydelsen i 12 kap. 4 § andra stycket tredje meningen medger att domstol får förordna att sekre- tessen skall bestå för domslut eller motsvarande del av annat beslut om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Om en uppgift som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 17 § första stycket lämnas till domstol med anledning av åtal upphör sekretessen att gälla, såvida inte sekretess skall gälla för uppgiften hos domstolen enligt 8 kap. 17 § (sekretess till skydd för uppgift om myndighets eller enskilds affärs- eller driftförhållanden) eller 9 kap. 16 § (sekretess i vissa angivna typer av mål till skydd för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden) eller uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet eller finns i handling som har erhållits från annan myndighet där sekretess gäller för uppgiften (9 kap. 18 § andra stycket). Som har nämnts gäller sekretessen enligt 9 kap. 16 § inte för uppgift om vem som är tilltalad. Detta innebär att en uppgift om vem som är misstänkt i ett brottmål under alla omständigheter blir offentlig när åtal väcks. Bör det raka skaderekvisitet återinföras hos domstolarna? Innan det raka skaderekvisitet ändrades till ett omvänt skaderekvisit var det ovanligt att den misstänktes namn hemlighölls i beslut om förordnande av offentlig försvarare, på uppropslistor och i beslut om häktning. Syftet med förslaget i promemorian var att återställa denna ordning. Den tidigare ordningen torde till viss del ha byggt på tillämp- ningen av de sekretessbrytande reglerna, men också på att på att en upp- gift om att någon är misstänkt för brott ofta inte bedömdes vara omfattad av sekretess. Av redogörelsen för innebörden av det raka skaderekvisitet fram- går emellertid att en uppgift om att någon är misstänkt för brott i normal- fallet bör omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Att enbart återställa det raka skaderekvisitet räcker således inte för att åstadkomma den eftersträvade ökade öppenheten hos dom- stolarna. Frågan är då vilken betydelse de sekretessbrytande bestämmel- serna har i detta sammanhang. I regel förordnas en offentlig försvarare innan en häktningsförhandling hålls. Om den misstänktes namn offentliggörs i beslutet enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen skall uppropslistan till häktningsförhandlingen vara offentlig. Om den misstänktes namn inte tas in i beslutet eller om det för- ordnas att sekretessen för namnet skall bestå omfattas namnet av sekretess när uppropslistan skall sättas upp. I vissa fall hinner domstolen på grund av tidsbrist inte förordna den offentliga försvararen före häkt- ningsförhandlingen. Även i sådana fall gäller förundersökningssekre- tessen för uppgift om vem som är misstänkt när uppropslistorna sätts upp. I de sistnämnda fallen blir den misstänktes namn inte offentligt förrän förhandlingen har påropats och namnet har förebringats vid förhand- lingen inför öppna dörrar (12 kap. 3 §). Det ovan sagda innebär att varken ett återställande av det raka skade- rekvisitet eller de befintliga sekretessbrytande reglerna är tillräckliga för att syftet med förslaget i promemorian skall förverkligas.