prop · GR03132 · 2004-04-15 00:00:00 — följer att prövningen i tillståndsgivningen skall samordnas med de krav som följer av direktiv /61/EG (IPPC-direktivet). För vidkommande motsvaras detta av vad som följer av (1998:808). Direktivets artiklar 913 reglerar förfarandet med fördelning, utfärdande och annullering av utsläppsrätterna. I artikel 9 anges att varje medlemsland skall upprätta en nationell fördelningsplan över hur det sammanlagda antalet utsläppsrätter föreslås fördelas för handelsperioden. Av direktivets bilaga III framgår de kriterier som varje medlemsland skall följa vid upprättandet av planen. Europeiska kommissionen har även tagit fram vägledande riktlinjer för hur dessa kriterier bör tolkas. 3 De nationella fördelningsplanerna som avser handelsperioden skall lämnas in till Europeiska kommissionen för bedömning. De tillträdande medlemsländerna har på sig för att lämna in planerna för bedömning. Kommissionen har på sig att besluta om planerna, helt eller delvis, skall avslås. I fråga om fördelningsmetod av utsläppsrätterna anges i artikel 10 att medlemsländerna skall fördela av det totala antalet utsläppsrätter gratis för försöksperioden åren 20052007. För nästkommande handelsperiod med start , skall fördelas gratis. Tidtabellen framgår av artikel 11. Medlemsländerna skall fatta beslut om det sammanlagda antalet utsläppsrätter som finns att fördela för perioden samt om fördelningen för varje anläggning som omfattas. Beslutet skall fattas och skall grundas på den nationella fördelningsplanen med hänsyn tagen till behovet av fördelning till nya deltagare samt till allmänhetens synpunkter. Artikeln behandlar också motsvarande bestämmelser för den nästkommande handelsperioden . Avslutningsvis anges att utsläppsrätterna skall utfärdas proportionellt . Av artikel 12 följer de krav som ställs på medlemsstaterna för att möjliggöra överlåtelser av utsläppsrätterna inom och utom gemenskapen med vidhängande krav på ömsesidigt godkännande. Dessutom skall medlemsstaten se till att det, jämfört med faktiska utsläpp, erforderliga antalet utsläppsrätter överlämnas för annullering . I artikel 13 föreskrivs utsläppsrätternas giltighetstid. Utsläppsrätterna skall vara giltiga för den handelsperiod som de utfärdats och därefter skall den behöriga myndigheten annullera utsläppsrätterna. Artikel 14 är riktad till kommissionen och anger att riktlinjer för rapportering och övervakning av utsläpp av växthusgaser skall utfärdas 3 Se Meddelande, KOM (2003)830 slutlig, 07/01/2004, om Guidance to assist Member States in the implementation of the criteria listed in to Directive 2003/87/EC establishing a scheme for greeenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC, and on circumstances under which force majuere is demonstrated. Principerna för riktlinjerna framgår av Prop. 2003/04:132 handelsdirektivets bilaga IV.4 Verksamhetsutövarna som omfattas av handelssystemet skall rapportera sina utsläpp till den behöriga myndigheten . Rapporterna skall kontrolleras i enlighet med kriterierna i bilaga V. Av artikel 15 följer vidare att en rapportering som bedömts otillfredsställande skall leda till överlåtelseförbud av utsläppsrätter så länge ingen godkänd rapport föreligger. Av artikel 16 framgår att medlemsstaten skall fastställa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för överträdelse av de nationella bestämmelser som antagits enligt direktivet. Namnen på verksamhetsutövare som bryter mot kraven om överlämnade av tillräckligt många utsläppsrätter skall offentliggöras. Dessutom skall en avgift på betalas för varje ton koldioxidekvivalenter som släppts ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte kan överlämna utsläppsrätter för. För kommande handelsperioder får beloppet höjas till . Av artiklarna 17 och 18 följer att behöriga myndigheter skall utses av medlemsstaten samt att rapportering och beslut i enlighet med direktivet skall göras tillgängliga för allmänheten såsom följer av direktivet 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation. Ett register skall upprättas för redovisning av olika handhavanden med utsläppsrätterna. Enligt artikel 19 åligger det varje medlemsstat att bygga upp ett sådant register, men administrationen kan samordnas med andra medlemsstater inom ramen för den förordning om register som kommissionen skall utarbeta. Kommissionen skall utse en central förvaltare för att handha gemenskapens transaktionsförteckning (artikel 20).5 Det åligger medlemsstaterna att rapportera om tillämpningen av direktivet enligt artikel 21. Den första rapporten skall inges . Kommissionen skall därefter i sin tur sammanställa en gemenskapens rapport om handelsdirektivets tillämpning samt främja informationsutbytet mellan medlemsstaterna angående gjorda erfarenheter. Av artiklarna 22 och 23 följer att den s.k. övervakningskommittén som inrättats enligt direktiv /389/EG också får ett visst mandat avseende handelsdirektivet samt hur ändringar av handelsdirektivets bilaga III får göras.6 Enligt artikel 24 har medlemsstaterna möjlighet att ensidigt låta handelssystemet omfatta anläggningar vars kapacitet understiger de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivet på sätt som anges (s.k. opt-in). får medlemsstaterna under vissa villkor även ensidigt vidga systemet till att omfatta andra sektorer och 4Se också Kommissionens beslut, K (2004)130 slutlig, 29/01/2004, om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 5För närvarande föreligger endast ett utkast till förslag till förordning om ett standardiserat och säkert system av register till grund för medlemsstaternas överväganden. 6Se också KOM (2003)51, 05/02/2003, med förslag till och rådets beslut om en övervakningsmekanism för utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och genomförande av Kyotoprotokollet. Av artikel 25 följer vidare att det är möjligt att koppla Prop. 2003/04:132 handelssystemet till vissa motsvarande system utanför gemenskapen. Artikel 26 föranstaltar om vissa ändringar av direktivet 96/91/EG, det s.k. IPPC-direktivet, bl.a. medges medlemsstaterna rätt att undanta anläggningar som ingår i handelssystemet från vissa krav på energieffektivitet. Medlemsstaterna har, enligt artikel 27, även möjlighet att under vissa förutsättningar och efter godkännande av kommissionen undanta vissa anläggningar från handelssystemet (s.k. opt- out). En särskild garanti krävs i sådant fall om att konkurrensen inte snedvrids. Den möjlighet som finns för verksamhetsutövarna i handelssystemet att bilda sammanslutningar (s.k. pooling) efter hörande av kommissionen regleras av artikel 28. Där framgår vidare bl.a. de krav som ställs på den utsedda förtroendemannen samt hur rapporteringskraven ska uppfyllas. Enligt artikel 29 ges medlemsstaterna en möjlighet att utfärda ytterligare icke-överlåtbara utsläppsrätter till vissa anläggningar ifall extraordinära omständigheter, s.k. force majeure, inträder. Kommissionen åläggs enligt samma artikel att utarbeta riktlinjer för när sådana förhållanden skall anses föreligga.7 Av artikel 30 följer dels kommissionens skyldigheter ifråga om översyn av direktivet samt den rapport om vunna erfarenheter som skall sammanställas för nästkommande handelsperiod, dels möjligheten att använda de s.k. projektbaserade mekanismerna (gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling) tillsammans med handelssystemet.8 Artiklarna 31 och 32 behandlar genomförande och ikraftträdande av direktivet. Som framgått innebär de lagförslag som läggs fram här visserligen att stora delar av handelsdirektivet genomförs i svensk rätt, men den föreslagna regleringen har ändå som ett något inskränkt syfte att reglera tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter i samordning med regler för tillstånd till utsläpp. Inom Europeiska kommissionen fortgår arbetet med förtydligande av direktivet genom riktlinjer och råd samt med kompletterande regelverk, bl.a. en förordning om register för utsläppsrätterna, vilken blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. Till följd av detta har FlexMex2- utredningen inte haft möjlighet att lämna ett fullständigt förslag till lagstiftning för genomförandet av direktivet. För att möjliggöra ett komplett genomförande av handelsdirektivet i till avses genomförandet av direktivet därför ske etappvis. 7Se Meddelandet KOM (2003)830 slutlig, 07/01/2004, angivet ovan fotnot nummer 3. 8Jfr KOM (2003)403 slutlig, 23/07/2003, med förslag till och rådets direktiv om ändring av direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projektmekanismer (det s.k. länkdirektivet). har framfört synpunkter att ett stegvist genomförande av direktivet är Prop. 2003/04:132 otillfredsställande bl.a. för den praktiska tillämpningen. överensstämmer i allt väsentligt med regeringens principiella inställning men handelsdirektivets utformning och den fortsatta processen inom EG lämnar inget utrymme för något annat tillvägagångssätt. Föreliggande lagförslag reglerar huvudsakligen tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Enligt handelsdirektivet skall beslut om tilldelning fattas och beslut om tillstånd skall fattas . Som redovisats i propositionen 2003/04:31 om riktlinjer för genomförandet av handelsdirektivet, avser regeringen att utveckla regelverket i takt med den process som sker inom Europeiska kommissionen, exempelvis i fråga om förordning om register, och återkomma till . De frågor som då kommer att behandlas omfattar bl.a. utfärdandet av utsläppsrätterna. Enligt direktivet skall ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter som fastställts med ledning av den nationella fördelningsplanen utfärdas , med start . Vidare kommer reglering av skatterättsliga och bokföringsmässiga frågor att behandlas . Dessutom kommer reglering av register över utsläppsrätterna, kraven vid rapportering och verifiering av utsläppsrätterna, samt sanktioner i händelse av bristande uppfyllelse av handelssystemets förpliktelser att behandlas. De kommande reglerna syftar också delvis framåt mot nästa handelsperiod åren 20082012 i enlighet med handelsdirektivets utformning. Någon reglering av själva handeln med utsläppsrätterna kommer däremot inte att ske. Parterna får själva organisera marknadsplatsen. Regeringen avser att återkomma till med ytterligare förslag till lagstiftning. 5Regeringens förslag till lag om utsläpp av koldioxid Regeringens förslag: Genomförandet av handelsdirektivet sker etappvis. En särskild lag införs för att reglera tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sex remissinstanser har yttrat sig. , , , och Miljödomstolen tillstyrker förslaget med en särskild lag i vart fall i inledningsskedet, men bl.a. anser att frågan om lagen skall inarbetas i bör utredas vidare. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 4 ges en beskrivning av bestämmelserna i och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för Prop. 2003/04:132 växthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet). Handelsdirektivet innebär att en handel med utsläppsrätter inom EU kan ske. Regler skapas för uppbyggnad av ett långsiktigt system med en försöksperiod . Enligt handelssystemet skall varje medlemsstat senast före handelsperiodens början , bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördela för perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till berörda verksamhetsutövare för varje anläggning. Beslutsunderlaget utgörs av den nationella fördelningsplan som varje medlemsstat skall lämna in till Europeiska kommissionen för bedömning . Planen skall i sin tur vara grundad på vissa kriterier som läggs fast i direktivet.9 Med föreliggande lagförslag genomförs dessa bestämmelser nu i svensk lagstiftning. Av avsnitt 4 framgår att det pågår arbete med kompletterande regel- verk och förtydliganden av handelsdirektivet inom Europeiska kommis- sionen i samarbete med medlemsstaterna. Ett exempel på detta är arbete med en förordning om register (jfr direktivets artikel 19) som kommis- sionen skall anta för att införa ett standardiserat system av register över utsläppsrätterna. Regelverk rörande bl.a. innehav, överlåtelse och annul- lering av utsläppsrätter beror av bestämmelserna i denna förordning. För att genomföra handelsdirektivets bestämmelser inom ovan nämnda tids- ramar, måste genomförandet ske etappvis. Regeringen avser, som förut nämnts, att återkomma till senare med förslag till regelverk i takt med den fortsatta utvecklingen inom EU. Föreliggande lagförslag innebär att en särskild lag om utsläpp av koldioxid som reglerar tillstånd till utsläpp av koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter införs. Regeringen anser att den föreslagna lagen inte skall inarbetas i . Detta särskilt med anledning av att handelsperioden 20052007 utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets handelsperiod och att förändringar i det gemenskapsrättsliga regelverkets utformning kan förutses. Regeringen avser att inför nästkommande handelsperiod åren 20082012 överväga om ett inarbetande i är lämpligt. läggs förslag fram som syftar till anpassning av i de delar som är nödvändiga för att påbörja handelssystemets införande i . Dessa ändringar behandlas i avsnitt 8. 5.1Verksamhetskategorier och anläggningstyper som omfattas av handelssystemet Regeringens förslag: Det svenska handelssystemet skall avse de verksamhetskategorier som omfattas av handelsdirektivets bilaga I, och som släpper ut koldioxid. 9 Se också ovan fotnot 3. Handelssystemet utvidgas till att omfatta vissa förbränningsanläggningar under de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga I. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka kapacitetsgränser som skall gälla för andra verksamhetskategorier. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flera instanser framför önskemål om tydligare reglering i lagen. påpekar särskilt att det råder oklarhet om tolkningen av definition av förbränningsanläggning. Skälen för regeringens förslag: Handelsdirektivets och därmed den föreslagna lagens tillämpningsområde omfattar den s.k. handlande sektorn. Denna utgörs av de verksamhetskategorier som anges i handelsdirektivets bilaga I: 1.energisektorn (a. förbränningsanläggningar med en tillförd effekt på mer än 20 MW, med undantag för anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall, b. mineraloljeraffinaderier och c. koksverk), 2.produktion och bearbetning av järnmetaller (anläggningar för rostning och sintring av metallhaltig malm, inklusive svavelhaltig malm, anläggningar för tackjärns- eller ståltillverkning (primär- eller sekundärsmältning) inklusive stränggjutning, med en kapacitet som överstiger ), 3.mineralindustrin (anläggningar för produktion av cementklinker i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger , eller av kalk i roterugn med en produktionskapacitet som överstiger eller i andra typer av ugnar med en produktionskapacitet som överstiger , anläggningar för produktion av glas, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av glasfibrer, med en smältningskapacitet som överstiger , anläggningar för tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin med en produk produktionskapacitet som överstiger och/eller en ugnskapacitet som överstiger 4 m³ och med en satsningsdensitet på /m³), 4.annan verksamhet (dvs. industriella anläggningar för framställning av pappersmassa av trä eller andra fibermaterial, samt papper och papp där produktionskapaciteten överstiger ). Verksamheterna omfattas i den mån de släpper ut koldioxid. Detta gäller även anläggningar som helt eller delvis använder biobränslen. Det följer av handelsdirektivets artikel 24 att kan välja att inkludera anläggning vars kapacitet understiger de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga I. Regeringen har tidigare redovisat sin åsikt att anläggningar som har en kapacitet som understiger 20 MW skall inkluderas om de är anslutna till ett fjärrvärmenät med en total effekt över 20 MW.10 Utvidgningen innebär att även vissa anmälningspliktiga anläggningar (C-anläggningar) omfattas av handelssystemet. Det gäller värmeverk inom ett fjärrvämenät med samma ägare och där ett eller flera 2003/04:31 Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (riktlinjepropositionen). av verken har en kapacitet understigande 20 MW. I övrigt skall inga Prop. 2003/04:132 andra anläggningar under de angivna kapacitetsgränserna inkluderas. kommande handelsperioder kan andra överväganden göra sig gällande. får medlemsstaterna under vissa villkor inkludera både fler verksamhetskategorier och utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid11 i den handlande sektorn. Några remissinstanser har lämnat synpunkter om att transportsektorn skall inkluderas i handelssystemet. Det följer av artiklarna 9 och 11 i handelsdirektivet att den nationella fördelningsplanen och senare beslut om tilldelning av utsläppsrätter skall avse enskilda anläggningar. Regeringen bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om vilka enskilda anläggningar som skall omfattas av handelssystemet inom den ram som anges i handelsdirektivets bilaga I. Det kan där finnas anledning att närmare ange hur förbränningsanläggningar skall omfattas av systemet. Som utredningen redogör för tillämpas olika definitioner av EU:s medlemsstater i deras tolkning av det s.k. IPPC-direktivet (96/61/EG). Regeringen anser att den definition som annars tillämpas i svensk rätt med avseende på det direktivet också skall gälla i tolkningen av förevarande direktiv. En sådan tolkning skulle också stämma med den utformning som och närslutande reglering fått med anledning av genomförandet av IPPC- direktivet. Det följer också av handelsdirektivets artikel 27 att medlemsstaterna kan medge tillfälliga undantag för vissa anläggningar som annars skulle omfattas av gemenskapens system (s.k. opt-out). Som tidigare redovisats i riktlinjepropositionen förbehåller sig regeringen en sådan möjlighet till dispens. 5.2Tillstånd till utsläpp av koldioxid Regeringens förslag: krävs tillstånd till utsläpp av koldioxid för anläggningar som omfattas av handelssystemet. Tillståndsfrågor prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. För att få tillstånd krävs att erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen finns och att verksamhetsutövaren visar att övervakning och rapportering av utsläppen kommer att ske på ett tillförlitligt sätt. Tillståndet skall förenas med villkor om detta. I tillståndet skall också anges villkor om överlämnande av utsläppsrätter för annullering. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om bl.a. övervakning och rapportering. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Instanserna instämmer i huvudsak. påpekar att ett förbud mot att driva verksamhet 11 De växthusgaser som anges i handelsdirektivets bilaga II är koldioxid, metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid. vidare utan tillstånd skall framgå av lagen. och Miljödomstolen anser att samtliga krav för tillstånd bör framgå direkt av lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 4 i handelsdirektivet åligger det medlemsstaterna att se till att ingen verksamhet bedrivs vid sådana anläggningar som omfattas av direktivets bilaga I och som resulterar i utsläpp av koldioxid, såvida inte tillstånd till sådana utsläpp beviljats. Det föreligger således en skyldighet för de verksamhetsutövare som omfattas av handelssystemet att inneha sådant tillstånd för verksamheten. En allmän förutsättning för att kunna beviljas tillstånd till utsläpp av koldioxid är att erforderliga miljötillstånd enligt eller enligt äldre miljölagstiftning har beviljats. För verksamheter som endast är anmälningspliktiga enligt eller som erhållit dispens från skyldigheten att ansöka om tillstånd föreligger dock inget tillståndskrav enligt eller äldre miljölagstiftning. För sådana verksamheter krävs därför endast tillstånd enligt denna lag. En utsläppsrätt fyller två funktioner inom handelssystemet, dels att berättiga innehavaren till utsläpp av koldioxid, dels att kunna överlåtas. För dem som deltar i handelssystemet och som initialt tilldelas utsläppsrätter sker det under förutsättning att verksamheten skall fortsätta att bedrivas. Vid tilldelningen krävs att verksamhetsutövaren innehar tillstånd till utsläpp av koldioxid. Kravet om erforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen gäller naturligtvis även för nya deltagare i handelssystemet. Med nya deltagare menas varje anläggning som inte är tagen i drift då den nationella fördelningsplanen överlämnas till Europeiska kommissionen men som därefter meddelats tillstånd till utsläpp av koldioxid, samt varje anläggning som meddelats förnyat tillstånd på grund av en ändring av anläggningens art, funktion eller utvidgning av anläggningens verksamhet. Med det sistnämnda avses expansion av verksamheten och inte ökat kapacitetsutnyttjande av anläggningen. För att kunna beviljas tillstånd till utsläpp av koldioxid krävs av verksamhetsutövarna att de kan visa att övervakning och rapportering av utsläppen kan ske på ett tillförlitligt sätt. Det anges i handelsdirektivets artikel 6 att tillståndet skall innehålla de krav som kommer att ställas för att övervaknings- och rapporteringskrav skall vara uppfyllda. Av direktivets bilaga IV framgår vissa principer för övervakningen och rapporteringen. Enligt artikel 14 skall anta närmare riktlinjer för detta. Sådana riktlinjer antogs genom kommissionens beslut om bindande riktlinjer.12 Utredningen föreslog att delar av direktivets bilaga IV skall tas in i lagen. Detta är enligt regeringens mening inte lämpligt eftersom kraven i bilagan inte passar för samtliga verksamheter och vissa av kraven är dessutom alternativa beroende på vilken verksamhet som avses. Med hänsyn till detta, men främst till det nya beslut från kommissionen som föreligger, bör regeringen, eller den eller de myndigheter som regeringen bestämmer, 12 Se Kommissionens beslut K(2004)130 slutlig, 29/01/2004, om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. bemyndigas att utarbeta föreskrifter för rapportering och övervakning på sätt som utredningen föreslagit. Lagrådet har föreslagit en mer detaljerad utformning av bemyndigandet, vilket kan uppfattas som en begränsning jämfört med riktlinjer. I lagtexten bör istället anges mer generellt vad övervakningen och rapporteringen skall avse. De kommande föreskrifterna får mer utförligt behandla metodval och sätt för olika beräkningar som kan tillåtas, vilka krav som skall ställas vid mätning samt formen för kontroll och innehållet i rapporteringen, till exempel i fråga om ackrediterade kontrollörer. Verksamhetsutövarna för de anläggningar som omfattas av handelssystemet skall rapportera sina utsläpp. Enligt handelsdirektivets regler skall berörda företag och anläggningar en månad senare, , kunna visa upp ett innehav av utsläppsrätter som motsvarar anläggningarnas faktiska utsläpp under föregående år. Företagens rapportering för försöksperioden inleds . Särskilda påföljder skall bidra till att handelsreglerna följs. Om enskilda företag inte överlämnar utsläppsrätter motsvarande deras faktiska utsläpp skall de betala en särskild sanktionsavgift. Kravet på att lämna in utsläppsrätter för dessa överskjutande utsläpp kvarstår även efter det att straffavgiften betalats. Regeringen avser att återkomma med förslag om reglering av överlämnande och annullering av utsläppsrätter (se avsnitt 4.3).