prop · GR03119 · 2004-03-12 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:119 arbetstagare från nya medlemsstater enligt Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sitt ställningstagande i fråga om särskilda regler för arbetstagare från EU:s nya medlemsstater , , , , , , och enligt anslutningsfördraget. Regeringen gör bedömningen att sådana särskilda regler bör införas. Innebörden av reglerna är att det från skall krävas arbetstillstånd för arbetstagare som är medborgare i dessa nya medlemsstater för att de skall få arbeta i . Arbetstillståndet skall sökas vid en svensk ambassad eller ett svenskt konsulat i sökandens hemland eller i det land där sökanden är bosatt. För att arbetstillstånd skall beviljas krävs att sökanden kan visa upp ett erbjudande om anställning, att anställningen har viss varaktighet, att sökanden får kollektivavtalsenlig lön och att det rör sig om ett arbete som sökanden kan försörja sig på. De särskilda reglerna bör enligt regeringens uppfattning gälla och löpande utvärderas. har tillkännagivit att om regeringen anser att åtgärder bör vidtas i syfte att undvika att medborgare från de nya medlemsstaterna hamnar i situationer karaktäriserade av ofrihet och tvång på arbetsmarknaden skall dessa åtgärder underställas (bet. 2003/04:UU4, rskr. 2003/04:114). Bakgrund allmänt om .......................................... Den svenska ratifikationsprocessen .................................... Relevanta EU-regler på området ....................................................... Fri rörlighet för arbetstagare ............................................... Regler som berör det sociala välfärdssystemet................... Övergångsbestämmelserna i anslutningsfördraget............................ Avvikelser som övergångsbestämmelserna medger ........... Övergångsbestämmelsernas olika faser .............................. Arbetstillstånd trots en öppen arbetsmarknad..................... Undantag för etablerade arbetstagare................................ Det sociala välfärdssystemet ........................................................... Hälso- och sjukvården....................................................... Arbetstillstånd nuvarande ordning ............................................... Medborgare i EU/EES eller i .............................. Övriga medlemsstaters bestämmelser för arbetstagare ................... Regeringens ställningstagande rörande särskilda regler under en 9.1Kostnader för svenska utlandsmyndigheter i de nya Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Anslutningsfördraget är ett mellanstatligt avtal mellan de nuvarande 15 medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) och de tio nya medlemsstaterna , , , , , , , , och . Undertecknandet skedde efter Europeiska kommissionens formella yttrande och samtycke. Anslutningsfördraget träder i kraft . Anslutningsfördraget är i huvudsak uppbyggt på samma sätt som tidigare anslutningsfördrag. I likhet med dessa äldre avtal består anslutningsfördraget av två dokument, ett kort fördrag (nedan kallad fördraget) och en omfattande anslutningsakt. Dessutom finns en kort slutakt. Till anslutningsakten har fogats 18 bilagor. Dessa innehåller tekniska anpassningar, övergångsbestämmelser och undantag för de nya medlemsstaternas anslutning. Anslutningsfördraget omfattar närmare 5000 sidor. Omfånget har bl.a. sin förklaring i att den utvidgning som sker omfattar fler stater än vad som varit fallet. Enligt artikel 1.1 i fördraget blir , , , , , , , , och medlemmar i och parter i de fördrag som ligger till grund för unionen. Artikel 1.2 i fördraget hänvisar till villkoren för tillträde och de anpassningar av grundfördragen som varit nödvändiga för tillträdet. Villkoren och anpassningarna har förts in i anslutningsakten. Bestämmelserna i anslutningsakten skall utgöra en integrerad del av fördraget. Enligt artikel 2.2 i fördraget träder anslutningsfördraget i kraft förutsatt att alla ratifikationsinstrument har deponerats före . Om en ny medlemsstat uteblir, ansluts de övriga till unionen på den bestämda dagen. Om detta skulle bli fallet beslutar rådet om nödvändiga justeringar i fördraget. Anslutningsakten med anslutningsvillkoren och anpassningarna av grundfördragen innehåller fem olika delar. I den fjärde delen av anslutningsakten återfinns bl.a. de övergångsbestämmelser som blivit resultatet av förhandlingarna i en särskild konferens mellan gemenskapen och de nya medlemsstaterna. Det finns drygt 200 olika övergångsbestämmelser. De flesta av dessa finns inom områdena miljö, jordbruk och beskattning. omfattar samtliga nya medlemsstater utom och . medlemsstater som omfattas av bestämmelserna. Innebörden av anslutningsfördraget och behovet av lagändringar redovisades i departementspromemorian Kandidatländernas anslutning till den Europeiska unionen (Ds 2003:28). Regeringen överlämnade proposition 2003/04:25 Europeiska unionens utvidgning . beslutade att godkänna anslutningsfördraget samt anta regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen (bet. 2003/04:UU4, rskr. 2003/04:114). tillkännagav i detta sammanhang att om regeringen avsåg att vidta några åtgärder mot bakgrund av anslutningsfördragets bestämmelser om övergångslösningar när det gäller fri rörlighet för arbetstagare skall dessa åtgärder underställas . Regeringen beslutade om ratifikation av anslutningsfördraget samt utfärdande av lagändringen. har därefter deponerat sitt ratifikationsinstrument hos i överensstämmelse med vad som anges i fördraget och har därmed ratificerat fördraget. 2 Relevanta EU-regler på området 2.1Fri rörlighet för arbetstagare Inom ramen för regelverket om fri rörlighet för personer utgör reglerna om fri rörlighet för arbetstagare ett nyckelområde. De grundläggande bestämmelserna på detta område, som innebär att en unionsmedborgare skall kunna ta arbete i en medlemsstat och behandlas på lika villkor som medlemsstatens egna medborgare, finns i artiklarna 39 - 42 i EG- fördraget. Dessutom finns en rätt för personer att flytta till en annan medlemsstat för att etablera sig som företagare (artikel 43 i EG- fördraget) eller för att tillhandahålla tjänster (artikel 49 i EG-fördraget). Enligt artikel 39 i EG-fördraget skall fri rörlighet säkerställas för arbetstagare inom unionen. Arbetstagare skall med förbehåll för sådana inskränkningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa ha rätt att fritt söka och anta faktiska erbjudanden om anställning inom unionen och för detta ändamål fritt förflytta sig inom hela EU. En arbetstagare som tar anställning i ett annat medlemsland än det där han eller hon är medborgare har rätt att, tillsammans med sina familjemedlemmar, bosätta sig i det land där han eller hon har sin anställning. Arbetstagare har rätt att stanna kvar i landet efter det att Medlemsstaterna får inte favorisera sina egna medborgare och får inte diskriminera arbetstagare med annan nationalitet Skr. 2003/04:119 i frågor som gäller anställning, lön eller andra arbets- och anställningsvillkor. Bestämmelserna i fördraget kompletteras av bl.a. rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, 19.10.1968 s. 2 12, Celex 31968R1612) och rådets direktiv /360/EEG av om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (nr L 257, 19.10.1968 s. 13 16, Celex 31968L0360) (se nedan under avsnitt 3.2). Regelverket på detta område är föremål för en översyn och ett nytt direktiv om fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjer förväntas antas . Avsikten är att samla den befintliga lagstiftningen i en enda rättakt och därigenom upprätta ett enda system som är tillämpligt på alla kategorier av personer (arbetstagare, egenföretagare, studenter, icke-yrkesverksamma) samt att beakta praxis. Arbetstagarbegreppet har tolkats av , som slagit fast att begreppet vad avser fri rörlighet har en gemenskapsrättslig innebörd och att det inte får ges en nationell tolkning. De kriterier som fastställt är bindande för alla medlemsstater. Avgörande för att någon skall betraktas som arbetstagare är att det arbete som utförs är en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet (t.ex. mål 53/81 mot Secrétaire d´État à la , 1982 s. 1035 p. Ett anställningsförhållande i EG-rättslig mening utmärks normalt av de förutsättningar som domstolen ställt upp i domen Lawrie- Blum: att en person, , mot ersättning utför arbete av ekonomiskt värde åt någon annan under dennes ledning (mål 66/85, mot Land , 1986 Det avgörande är inte om det rör sig om ett lågavlönat deltidsarbete. Det är inte heller nödvändigt att arbetstagaren kan försörja sig på sin inkomst. Det avgörande är att det utförda arbetet inte framstår som så ringa att det i praktiken är av helt marginell betydelse (t.ex. mål C-257/89, V.J.M. Raulin mot en Wetenschapen, 1992 s. I-1027 p. Något direkt krav på att lönen skall utges i form av pengar finns inte. Även den som får lön i form av kost och logi kan betraktas som arbetstagare och har rätt till de förmåner som gäller för dem som är arbetstagare (t.ex. mål 196/87, mot , 1988 s. 6159 p. Ett exempel på tolkning av arbetstagarbegreppet framgår av rättsfallet Kempf mot (mål 139/85, R.H. Kempf mot , 1986 s. 1741). Kempf var en tysk musiklärare som arbetade deltid, , i . Hans inkomst som musiklärare var så låg att han uppbar socialbidrag för att nå upp till existensminimum. hänvisning till att Kempf uppenbarligen inte förmådde försörja sig på sitt arbete och därför inte kunde anses som arbetstagare, nekades han Skr. 2003/04:119 uppehållstillstånd i . uttalade att det var irrelevant ifall en person lagligen erhöll medel från annat håll än arbete (t.ex. genom bidrag), så länge det arbete som personen faktiskt utförde kunde anses vara en faktisk och genuin ekonomisk aktivitet. Eftersom Kempfs musiklektioner bedömdes vara av mer än helt marginell och underordnad betydelse utmynnade förhandsavgörande i att Kempf var att betrakta som arbetstagare. I rättsfallet Rinner-Kuhn (mål 171/88 Rinner-Kuhn, 1989 s. 2743) har domstolen slagit fast att den som arbetar omfattas av arbetstagarbegreppet. Domstolen har i avgörandet Kitz (mål C-2/89, Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank mot M. J. , 1990 s. I-01755) uttalat att en person som arbetar omfattas av arbetstagarbegreppet i den mening som avses i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av system för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT nr L 149, s. 2, Celex 31971R1408). 2.3Regler som berör det sociala välfärdssystemet Som ett led i att främja den fria rörligheten, finns på EU-nivå bestämmelser som rör medlemsstaternas sociala välfärdssystem. EG- regler finns som samordnar medlemsstaternas socialförsäkringssystem, t.ex. föräldraförsäkringen, de allmänna pensionssystemen, arbetslöshetsersättningarna och vårdförmåner. Reglerna finns i artikel 42 i EG-fördraget samt i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av system för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. En person för vilken förordningen gäller skall bara omfattas av lagstiftningen i ett land. En unionsmedborgare som är arbetstagare i ett annat medlemsland, liksom dennes familjemedlemmar, skall behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare vad gäller rätten till sociala förmåner, t.ex. det svenska socialbidraget. Dessa personer får därmed inte diskrimineras i något avseende. Detta regleras bl.a. i artikel 39 i EG-fördraget och i rådets förordning (EEG) nr 1612/68. Dessa regler finns ytterligare beskrivna i kapitel 4 i denna skivelse. I och med att de nya medlemsstaterna ansluts till EU blir medborgarna i dessa länder unionsmedborgare. Utgångspunkten är att medborgarna i de nya medlemsstaterna för anslutningen (), helt och fullt, skall jämställas med övriga unionsmedborgare och tillerkännas samtliga de rättigheter som tillkommer dessa enligt EG- Skr. 2003/04:119 rätten. När det gäller den fria rörligheten för arbetstagare har EU och åtta av de nya medlemsstaterna (, , , , , , och ) dock kommit överens om att, , acceptera vissa avvikelser från EG-rätten. Övergångsbestämmelserna finns intagna i anslutningsfördraget. Övergångsbestämmelserna omfattar dock inte frihet att tillhandahålla tjänster som inbegriper tillfällig rörlighet för arbetstagare enligt ett särskilt direktiv nämligen och rådets direktiv /71/EEG av om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT nr L 18, 21.1.97 s. 1-6, Celex 31996L0071). får de nuvarande medlemsstaterna möjlighet att begränsa tillträdet till sin arbetsmarknad genom att tillämpa nationell lagstiftning och bilaterala avtal i stället för delar av . I förhållande till och kommer emellertid om fri rörlighet för arbetstagare att gälla redan från anslutningsdagen. 3.2Avvikelser som övergångsbestämmelserna medger De delar av från vilka avvikelser kan göras är artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet och rådets direktiv /360/EEG av om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer. Artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 avser att säkerställa arbetstagares rätt till anställning inom hela EU på samma villkor som gäller för medborgare i värdlandet. Genom bestämmelserna förbjuds såväl direkt som indirekt diskriminering på grund av nationalitet vid rekrytering och anställning. Arbetstagare från andra medlemsstater skall behandlas på samma sätt som värdlandets medborgare vid kvotering på grund av nationalitet till anställningar inom olika verksamhetsområden eller geografiska områden och de har rätt att få samma hjälp av arbetsförmedlingen som värdlandets egna medborgare. En medlemsstat som i enlighet med övergångsbestämmelserna tillämpar nationella bestämmelser i stället för artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 får även avvika från bestämmelserna i rådets direktiv /360/EEG, i den mån det är nödvändigt för att kunna tillämpa avvikelserna från förordningen. Bestämmelserna i rådets direktiv /360/EEG reglerar bl.a. vilka handlingar som medlemsstaterna får begära att arbetstagare från andra medlemsstater och deras familjemedlemmar skall uppvisa för att beviljas uppehållstillstånd samt den tid som tillstånd minst skall beviljas för. För att bevilja uppehållstillstånd för en arbetstagare får en medlemsstat i princip endast kräva uppvisande av pass eller giltigt identitetskort samt bekräftelse på anställning från arbetsgivaren eller anställningsintyg. Uppehållstillstånden skall i de flesta fall vara giltiga och skall kunna förnyas automatiskt. Enligt övergångsbestämmelserna är det inte möjligt att göra undantag från de sociala välfärdssystemen för Skr. 2003/04:119 medborgare från de nya medlemsstaterna. efter anslutningen avgör respektive nuvarande medlemsstat om den vill öppna sin arbetsmarknad för arbetstagare från de nya medlemsländerna, helt, delvis, successivt eller inte alls. Då skall medlemsstaterna tillämpa nationell lagstiftning i stället för artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 och, i förekommande fall, även i stället för bestämmelserna i rådets direktiv /360/EEG. Avvikelser från andra bestämmelser i är inte tillåtna. Bestämmelserna i rådets direktiv /360/EEG får frångås endast om det är nödvändigt på grund av innehållet i de nationella regler som skall gälla i stället för artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68. Tillämpningen av nationell rätt eller bilaterala överenskommelser som reglerar tillträdet till arbetsmarknaden får inte leda till villkor för arbetstagarna från de nya medlemsstaterna som är mer restriktiva än de som gällde för undertecknandet av fördraget (). Denna princip äger sin giltighet under hela den sjuåriga övergångsperioden under förutsättning att den nuvarande medlemsstaten, med avvikelse från , tillämpar nationell lagstiftning eller bestämmelser som följer av bilaterala avtal som reglerar tillträdet till arbetsmarknader. Ytterligare en princip som gäller för arbetskraftsinvandring och som slås fast i övergångsbestämmelserna är att under varje period när nationella bestämmelser eller sådana bestämmelser som följer av bilaterala avtal tillämpas, skall de nuvarande medlemsstaterna förtursbehandla arbetstagare som är medborgare i medlemsstaterna i förhållande till arbetstagare som är medborgare i tredje land i fråga om tillträde till deras arbetsmarknader. Före utgången av efter anslutningen skall rådet se över hur de nationella övergångsarrangemangen har fungerat. Rådets översyn skall ta sin utgångspunkt i en rapport från kommissionen. När denna översyn är klar, och senast vid slutet av tvåårsperioden, måste de nuvarande medlemsstaterna bestämma sig för om de skall övergå till att tillämpa artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 gentemot medborgare från de nya medlemsländerna eller om de skall fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser eller bilaterala överenskommelser som begränsar tillträdet till medlemsstatens arbetsmarknad. Ställningstagandet skall anmälas till kommissionen före tvåårsperiodens slut. Beslutet behöver inte motiveras. Om en anmälan uteblir innebär det att medlemsstaten fr.o.m. tredje året efter anslutningen skall tillämpa fullt ut i förhållande till samtliga unionsmedborgare. De nuvarande medlemsstater som anmält att de vill behålla nationella undantagsregler respektive bilaterala överenskommelser som begränsar tillträdet till medlemsstatens arbetsmarknad har rätt till det t.o.m. Skr. 2003/04:119 utgången av det femte året efter anslutningen. när som helst ändra sig och anmäla till kommissionen att landet övergår till att tillämpa artikel 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 även i förhållande till medborgare från nya medlemsstater. Medlemsstater som inte anmält till kommissionen att de skall tillämpa nationella undantagsbestämmelser eller som övergår till att tillämpa fullt ut får, om behov uppstår, åberopa en särskild skyddsklausul (se nedan). efter anslutningsdagen skall som huvudregel tillämpas fullt ut på arbetstagare från hela den utvidgade unionen. De medlemsstater som dittills tillämpat nationella regler eller bilaterala avtal i förhållande till medborgare från nya medlemsstater har dock en möjlighet att behålla dessa under ytterligare högst . Den medlemsstat som vill utnyttja denna möjlighet måste underrätta kommissionen om detta senast vid utgången av femårsperioden. Medlemsstaten måste också kunna motivera sitt ställningstagande med att landets arbetsmarknad hotas av allvarlig störning. En utebliven anmälan till kommissionen innebär att medlemsstaten fr.o.m. det sjätte året efter anslutningen skall tillämpa artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 även i förhållande till arbetstagare från nya medlemsstater. Medlemsstater som inte anmält till kommissionen att de skall tillämpa nationella undantagsbestämmelser eller som övergår till att tillämpa fullt ut får, om behov uppstår, åberopa en särskild skyddsklausul (se nedan). Från och med det åttonde året efter anslutningsdagen får det inte förekomma några nationella bestämmelser som inskränker den fria rörligheten för arbetstagare från nya medlemsländer i förhållande till . 3.4Arbetstillstånd trots en öppen arbetsmarknad Om en medlemsstat övergår till att tillämpa får medlemsstaten utfärda arbetstillstånd i syfte att föra statistik över antal arbetstagare. Detta kan vara betydelsefullt med hänsyn till den bevisning som krävs för att skyddsklausulen skall kunna åberopas. Sådana arbetstillstånd skall utfärdas automatiskt och är inte någon förutsättning för att få tillträde till arbetsmarknaden. De nuvarande medlemsstater som övergår till att tillämpa bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 i förhållande till unionsmedborgare från nya medlemsstater, har 37 möjlighet att använda sig av en skyddsklausul. Man kan säga att klausulen fungerar som en slags försäkring för de medlemsstater som öppnar sin arbetsmarknad på lika villkor för alla unionsmedborgare. När en medlemsstat, som tillämpar , genomgår eller förutser störningar på sin arbetsmarknad som allvarligt skulle kunna hota levnadsstandarden eller sysselsättningen inom en viss region eller ett visst yrke, skall denna medlemsstat underrätta kommissionen och övriga medlemsländer om detta samt lämna dem alla relevanta uppgifter. På grundval av denna information kan medlemsstaten begära att kommissionen fastslår att tillämpningen av artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 helt eller delvis upphävs för att återställa den normala situationen i regionen eller yrket. Kommissionen skall besluta om detta upphävande och om dess varaktighet och räckvidd senast efter det att den mottagit en sådan begäran och skall underrätta rådet om ett sådant beslut. Varje medlemsstat får efter kommissionens beslut begära att rådet annullerar eller ändrar beslutet. Rådet skall fatta sitt beslut efter en sådan begäran. I trängande och exceptionella fall behöver inte kommissionens beslut inhämtas i förväg. En medlemsstat som bedömer att störningen på arbetsmarknaden är så allvarlig att det inte finns tid att invänta kommissionens beslut om ett upphävande av artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 kan själv fatta beslut om att tillämpa nationella regler i förhållande till medborgare från de nya medlemsländerna. Om en medlemsstat vidtar en sådan åtgärd skall kommissionen informeras om det i efterhand liksom om skälen härtill. Kommissionen har inte rätt att överpröva beslutet men kan inleda ett s.k. överträdelseförfarande mot medlemsstaten för brott mot gemenskapsrätten vilket kan utmynna i en prövning i . Övriga EU-länder har också möjlighet att väcka talan om fördragsbrott mot medlemsstaten vid . I den mån det är nödvändigt för att en medlemsstat skall kunna tillämpa bestämmelser som avviker från artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 med stöd av skyddsklausulen får medlemsstaten även göra avvikelser från bestämmelserna i rådets direktiv /360/EEG. Enligt artikel 10 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 har arbetstagaren rätt att ta med sig sina familjemedlemmar och bosätta sig tillsammans med dem i värdlandet. Som familjemedlemmar räknas arbetstagarens make/maka och deras barn som är eller beroende av dem för sin försörjning. Dit hör också föräldrar och svärföräldrar till arbetstagaren förutsatt att de är beroende av arbetstagaren eller arbetstagarens maka/make. Övergångsbestämmelserna tillåter inte att medlemsstaterna gör någon inskränkning i artikel 10 i förordningen. en medborgare från de nya medlemsstaterna får tillstånd att arbeta i en annan medlemsstat så har arbetstagaren rätt att ta med sig alla sina familjemedlemmar och bosätta sig tillsammans med dem i värdlandet. Dock krävs att arbetstagaren har tillgång till en bostad som anses normal för landets arbetstagare i den region där han eller hon är anställd. Enligt svensk praxis får även sambo eller registrerad partner bosätta sig här tillsammans med en arbetstagare. Enligt artikel 11 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 har arbetstagarens make/maka och barn rätt att ta anställning inom hela värdlandets territorium, även om de inte är medborgare i någon medlemsstat. får de medlemsstater där artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 inte tillämpas i viss utsträckning begränsa familjemedlemmarnas rätt att arbeta i värdlandet. De familjemedlemmar som vid tiden för anslutningen lagligen är bosatta i värdlandet tillsammans med arbetstagaren skall ha tillträde till värdlandets arbetsmarknad utom i de fall då arbetstagarens tillstånd att arbeta i landet understiger . Om arbetstagarens tillstånd understiger får sålunda familjemedlemmarnas rätt att ta arbete i värdlandet begränsas genom nationell lagstiftning. Familjemedlemmar som bosätter sig i värdlandet , dvs.