prop · GS0339 · 2004-11-02 00:00:00 — och dokumentationsbestämmelser samt anmälningsplikt vid missför- hållanden inom verksamheter enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) m.m. Förslagen i promemorian överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Remissinstansernas synpunkter och bered- ningen inom har föranlett vissa ändringar i förslagen om polismyndighetens biträde för att verkställa ett beslut om omhänder- tagande av personakt och anmälningsplikt vid missförhållanden. 2004/05:39 lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr S2003/9769/ST). I fråga om polismyndighetens biträde har detta även belysts i promemoria Läkare i allmän tjänst (Ds 2003:30). Promemorian har remissbehandlats och en remissammanställning finns tillgänglig i (dnr S2003/5965/HS). Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet har inte haft något att erinra mot förslagen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) saknas en särskild bestämmelse om att verksamheten skall vara av god kvalitet och att den systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras på sätt som regleras i socialtjänstlagen (2001:453). I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159 s. 49 f.) har bl.a. följande anförts som berör kvalitet. Alla personer med funktionshinder måste enligt min mening kunna tillförsäkras en god service och ett gott stöd oavsett var de bor. Den pågående utvecklingen mot att överföra ansvaret för offentliga verksamheter från central till lokal nivå och att uppgifter i vissa kommuner hänskjuts till lokala nämnder, kan gagna möjligheterna till en lokal anpassning av olika verksamheter. Utvecklingen har emellertid också visat sig leda till olikheter i kvaliteten på bl.a. stöd och service till personer med funktionshinder. Förutsättningarna vad gäller kompetens och resurser, liksom ambitionerna på handi- kappområdet, har visat sig variera kraftigt mellan kommuner och i vissa fall mellan lokala nämnder. Målet för verksamheten enligt den nya lagen bör vara att människor med omfattande funktionshinder skall kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Insatserna skall vara så utformade att de stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta aktivt i samhällslivet. I 7 § LSS anges en kvalitetsnivå på de insatser som tillhandahålls. Det uttrycks så att den enskilde genom de särskilda insatserna i LSS skall till- försäkras goda levnadsvillkor. Vidare anges att insatserna skall vara var- aktiga och samordnade, skall anpassas till mottagarens individuella be- hov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som Prop. 2004/05:39 behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Det finns även andra kvalitetskrav i LSS som kan utläsas i lagtexten och förarbetena. Dessa omfattar de bärande principerna i svensk handi- kappolitik såsom delaktighet, tillgänglighet, inflytande och rätt till själv- bestämmande. En jämförelse med socialtjänstlagen För föreskrivs i 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453) att insatser inom skall vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Kravet på god kvalitet tillkom (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264). gäller att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras (prop. 1997/98:113, bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307). I regeringens proposition Nationell handlingsplan för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113) beskriver regeringen den nya bestämmelsen som ett viktigt steg på vägen mot en mera öppen syn på verk- samhet. Bestämmelsen ställer krav på uppföljning och utvärdering av de insatser som görs liksom på en anpassning av utbud och innehåll med hänsyn till utvecklingen i omvärlden. är begreppet kvalitet inte entydigt. Det behövs ett fortsatt arbete för att konkretisera innebörden härav i olika fall och ge kunskap om metoder för att kontrollera och utveckla kvaliteten i verksamheten. allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade enligt socialtjänstlagen har i fråga om verksamhet enligt socialtjänstlagen ut- färdat allmänna råd om kvalitetssystem inom omsorgerna om äldre och funktionshindrade (SOSFS 1998:8). har däri framfört bl.a. att varje verksamhet behöver anpassa sitt kvalitetssystem till de egna förutsättningarna och kvalitetssystemet bör inte vara mer omfattan- de än vad som är nödvändigt för att uppfylla verksamhetens kvalitetsmål. I de allmänna råden anges att kvalitetssystemet bör säkerställa att be- hovsbedömningar bygger på t.ex. den enskildes situation och anger olika aspekter på rättssäkerhet i handläggning och dokumentation, t.ex. att beslut om insatsernas mål, inriktning och omfattning kan förstås. Vidare berörs frågor om extern och intern samverkan och samarbete, kompetens, upphandling, riskanalys, avvikelse- och klagomålshantering. Dessutom behandlas frågor om egenkontroll, uppföljning och erfarenhetsåterföring. I förhållande till socialtjänstlagen (2001:453) är lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) en speciallag, vilket innebär att dokumentationsbestämmelserna enligt socialtjänstlagen inte är tillämpliga för insatser enligt LSS. Det finns visserligen dokumenta- tionsbestämmelser i kommunalrättslig och förvaltningsrättslig lagstift- ning som är tillämpliga, men i praktiken har det visat sig att dokumenta- tionen är bristfällig. Det finns flera faktorer som bidrar till detta. En bidragande orsak är låg medvetenhet hos dem som arbetar med LSS om skyldigheten att dokumentera, en annan är att dokumentation upprättas på flera olika ställen inom ramen för beslut och framför allt vid verk- ställighet av dessa. Det kan röra sig om lokala förvaltningar, men också platser där insatserna utförs exempelvis i bostad med särskild service. Vidare kan det förekomma att viss dokumentation utförs i en enskilds bostad t.ex. avseende insatsen personlig assistans. Att dokumentationen finns spridd, beror på att viss basdokumentation måste finnas tillgänglig för personalen på varje enskild arbetsplats (jfr allmänna råd om LSS lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade SOSFS 1994:1 s. 19). De dokumentationskrav som allmänt finns i lagstiftningen avseende hanteringen av ärenden som rör enskilda tillgodoser olika syften. Ett allmänt syfte med dokumentation är att tillgodose den enskildes rätts- säkerhet. Allt som kommit fram i en utredning om den enskilde och som har avgörande betydelse för en myndighets ställningstagande i ärendet skall dokumenteras. Dokumentationen och den enskildes rätt till insyn i ärenden som rör myndighetsutövning stärker den enskildes skydd mot felaktig eller bristande myndighetsutövning. För att den enskilde skall kunna klaga eller begära rättelse är dokumentationen i ärendet väsentlig. Vid överklagande av beslut behöver förvaltningsdomstolarna ha det underlag som beslutsfattaren har haft för att kunna pröva överklagandet. Det individuella tjänstemannaansvaret medför att det är den enskilde tjänstemannen som är ansvarig för innehållet i de anteckningar som han eller hon gör om varje enskild person. Det är därför viktigt även för personalens rättsliga ställning och ansvar att dokumentera uppgifter som rör det enskilda ärendet och ärendets handläggning. Av betydande vikt är att den enskildes intresse av god kvalitet i en insats kan tillgodoses. Dokumentationen kan säkerställa god kvalitet i såväl beslutsfattandet som genomförandet av en insats. Dokumentationen underlättar en individuell uppföljning av om den enskilde får den insats som han eller hon är berättigad till enligt beslutet samt att insatsen ges i enlighet med fastställda kvalitetskriterier och normer. Dokumentationen är viktig för att den enskilde skall kunna erhålla kontinuitet vad gäller beslutade och överenskomna insatser. Ett annat syfte med dokumentation är att den möjliggör för en ansvarig huvudman att kunna följa upp och utvärdera sin verksamhet samt planera olika insatser och aktiviteter. Huvudmannen kan också systema- tiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamheten så att den kan upprätthålla en god kvalitet. En uppföljning kan ge en överblick över situationen dels för en enskild individ, dels för olika målgrupper eller verksamhetsnivåer. Vidare kan utvärderingen visa om resursåtgång och om resultatet uppfyller satta mål för verksamheten. Dokumentationen har även betydelse för statens möjlighet att utöva tillsyn, bedriva uppföljning och utvärdering i förhållande till nationella mål, behov etc. Vidare har dokumentationen betydelse som underlag för forskning. Forskningen inom det sociala området har i flera avseenden betydelse för Forskningens resultat kan vetenskapligt under- bygga det sociala arbetet. LSS saknar särskilda bestämmelser om dokumentation. I stället tilläm- pas förvaltningslagens (1986:223) generella bestämmelser. I förvalt- ningslagen regleras rätten för den som är part i ett ärende att ta del av utredningen och skyldigheten för myndigheten att kommunicera utred- ningen i ärendet med denne innan ärendet avgörs (16 och 17 §§). En part har rätt att ta del av det som har tillförts ett ärende. Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten (15 §). För att kunna fullgöra dessa bestämmelser i förvaltningslagen krävs det i regel att myndigheterna dokumenterar den utredning som har gjorts. Det finns även en allmän skyldighet att i nödvändig utsträckning dokumentera verksamheten. Skyldigheten är inte reglerad i förvaltnings- lagen utan anses följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer (se prop. 1979/80:1 Del A s. 433). Denna skyldighet får betydelse för den del av verksamheten som inte innebär myndighetsutövning. Det kan t.ex. röra sig om åtgärder vidtagna under verkställigheten såsom redogörelse av på vilket sätt insatsen utformas samt löpande kontakter med den enskilde. En jämförelse med socialtjänstlagen För finns bestämmelser om dokumentation i 11 kap. 5 § socialtjänstlagen. Där anges att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behand- ling skall dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslut och åtgär- der som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem. Av 11 kap. 6 § social- tjänstlagen framgår bl.a. att dokumentationen skall utformas med respekt för den enskildes integritet. I förarbetena till bestämmelserna (prop. 1996/97:124 s. 149 ff.) hänvisade regeringen bl.a. till redovisning i slut- betänkandet Dokumentation och socialtjänstregister (SOU 1995:86). Kommittén menade att införandet av ett generellt, utförligt regelverk i lagform om dokumentationsskyldigheten i skulle avhjälpa de stora brister avseende dokumentation som hade uppmärksammats. I LSS saknas bestämmelser om gallring. Detta medför att arkivlagen (1990:782) skall tillämpas. Myndigheternas arkiv skall enligt arkivlagen bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och Huvudregeln i arkivlagen är alltså att de allmänna handlingarna som utgör en myndighets arkiv skall bevaras i sin helhet. Undantag från detta medges bl.a. genom bestämmelser om gallring i 10 § arkivlagen. gallring enligt arkivlagen skall dock alltid beaktas att arkiven utgör en Prop. 2004/05:39 del av kulturarvet och det arkivmaterial som återstår skall kunna tillgodo- se de ändamål som anges i punkterna 13 ovan. Kommunfullmäktige eller får enligt 16 § arkiv- lagen meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen. har givit ut allmänna råd om bevarande och gallring av handlingar rörande den kommunala , färdtjänsten/riksfärd- tjänsten, LSS-verksamheten, flykting- och invandrarverksamheten, till- ståndsgivningen i alkoholfrågor, konsumentvägledningen samt budget- rådgivningen och skuldsaneringen (Allmänna råd, RA-FS 2002:3). En jämförelse med socialtjänstlagen Enligt 12 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) gäller att anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden som tillhör en sådan sammanställning av uppgifter som avses i lagen (2001:454) om be- handling av personuppgifter inom skall gallras efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Uppgifterna skall dock inte gallras så länge uppgifter om samma person inte har gallrats av nämnden enligt andra stycket, dvs. uppgifter i en sammanställning. Uppgifter i en sammanställning som avses i lagen om behandling av personuppgifter inom skall gallras efter det att de förhållanden som uppgifterna avser har upphört. Gallring skall vara avslutad senast kalenderåret efter det att gallringsskyldigheten inträde. Enligt 12 kap. 2 § socialtjänstlagen får t.ex. handlingar inte gallras med stöd av bestämmelserna i 1 § i fråga om handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att ett barn har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, i ett familjehem eller i ett annat enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vård- naden om barnet. Vidare skall handlingar undantas från gallring av hänsyn till forskningens behov i ett representativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer. I förarbetena till socialtjänstlagen föreslogs bestämmelser om gallring inom (prop. 1979/80:1 Del A s. 448 f.). I propositionen anfördes att från allmänna integritetssynpunkter framstod det även i princip som olämpligt att ömtåliga personliga uppgifter om enskilda människor sparas än de behövs för det ändamål för vilket de har samlats in. Vid sidan av dessa integritetsskäl måste också beaktas att det av arkivekonomiska skäl förr eller senare måste bli nödvändigt att i någon form gallra socialnämndernas personregister. Omhändertagande av personakt i enskild verksamhet I LSS saknas bestämmelser om omhändertagande av personakt i enskild verksamhet. En jämförelse med socialtjänstlagen Enligt 7 kap. 5 § socialtjänstlagen får en länsstyrelse besluta att person- akt i enskild verksamhet som står under tillsyn skall tas om hand om verksamheten upphör, om det på sannolika skäl kan antas att personakten inte kommer att handhas enligt föreskrifterna i lagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, eller om den som ansvarar för personakten ansöker om det och det finns ett påtagligt behov av att akten tas om hand. En omhändertagen personakt skall återlämnas om det är möjligt och det inte finns skäl för omhändertagande. Beslut om återlämnade med- delas av efter ansökan av den som vid beslutet om omhän- dertagande ansvarade för personakten. En omhändertagen personakt skall förvaras hos arkivmyndighet i den kommun där akten omhändertogs och den skall förvaras avskild hos arkivmyndigheten. En myndighet som har hand om en omhändertagen personakt har samma skyldighet att lämna uppgifter ur akten som den haft som varit ansvarig för akten före om- händertagandet, om uppgift ur akten begärs för särskilt fall. Av 16 kap. 4 § socialtjänstlagen följer att polismyndigheten skall lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om omhänder- tagande av personakt. I förarbetena till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade (LSS) anges att det i omvårdnadsbegreppet (som ingår i insatserna daglig verksamhet, korttidstillsyn för skolungdom , korttidsvistelse, avlösarservice och boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar och vuxna) får anses ligga att se till att misstankar om övergrepp och andra brott mot funktionshindrade polisanmäls, så att brotten i vederbörlig ordning blir utredda och föremål för åtgärd (prop. 1992/93:159 s. 182). En väsentlig trygghetsfråga gäller möjligheterna att förhindra och vidta åtgärder mot olika slag av över- grepp mot personer med funktionshinder. Någon bestämmelse om anmäl- ningsplikt, motsvarande den som gäller för verksamheter enligt social- tjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), finns dock inte enligt LSS. Förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade Av 11 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade framgår att en kommun är skyldig att till anmäla allvarliga missförhållanden i enskild verksamhet enligt LSS som den får kännedom om. föreskrifter och allmänna råd om anmälan av personskada i LSS-verksamhet har givit ut föreskrifter och allmänna råd om anmälan av personskada i verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (SOSFS 1996:17). har däri framfört att 11 § förordningen om stöd och service till vissa funktions- hindrade har tolkats så att den inte i första hand tar sikte på enstaka hän- delser, om inte en inträffad händelse ger vid handen att allvarliga miss- förhållanden råder i verksamheten. I föreskriften anges att om en person som omfattas av LSS allvarligt skadas i samband med verksamhet enligt den angivna lagen och skadan inte inträffar i hälso- och sjukvårdande verksamhet, skall anmälan om det inträffade göras till . Detsamma skall gälla om det inträffade inte orsakar allvarlig skada men det är uppenbart att risk för sådan skada har funnits. Det åligger den nämnd som är ansvarig för verksamheten att fullgöra anmälningsskyldigheten. Om skadan inträffar i sådan enskild verksamhet som avses i 23 § LSS eller om risken för skada uppkommer i sådan verksamhet, skall anmälningsskyldigheten i stället fullgöras av den för verksamheten ansvariga huvudmannen. Anmälningsskyldigheten gäl- ler oavsett om skadan, eller risken för skada, uppkommer genom avsikt- ligt handlande eller genom olyckshändelse. har i nämnda föreskrifter och allmänna råd även givit rekommendationer om delegation och polisanmälan. Anmälningsplikt i annan lagstiftning För anges i 14 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) att var och en som är verksam inom omsorgen om äldre människor eller människor med funktionshinder skall vaka över att dessa får god om- vårdnad och lever under trygga förhållanden. Den som uppmärksammar eller får kännedom om ett allvarligt missförhållande i omsorgen om någon enskild skall genast anmäla detta till socialnämnden. Om inte missförhållandet avhjälps utan dröjsmål, skall nämnden anmäla för- hållandet till tillsynsmyndigheten. Detta gäller även inom motsvarande yrkesmässigt bedriven verksamhet. Anmälan skall göras till den som är ansvarig för verksamheten. Den ansvarige har att utan dröjsmål avhjälpa missförhållandet eller anmäla detta till tillsynsmyndigheten. har givit ut föreskrifter och allmänna råd om anmälan av missförhållanden i omsorger om äldre och funktionshindrade enligt 71 a § socialtjänstlagen (SOSFS 2000:5). har däri bl.a. lämnat föreskrifter om krav på skriftliga instruktioner för handläggning av anmälningar. Då vård ges enligt hälso- och sjukvårdslagen åvilar det var och en som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen att utföra sitt arbete i överens- stämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Patienten skall ges en sakkunnig och omsorgsfull vård som uppfyller dessa krav. Av 2 kap. 7 § och 6 kap. 4 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område framgår att den som tillhör hälso- och sjukvårds- personalen skall rapportera till vårdgivaren om en patient i samband med hälso- och sjukvård drabbas av eller utsatts för risk att drabbas av allvar- lig skada eller sjukdom och att vårdgivaren skall anmäla detta till Prop. 2004/05:39 . En anmälningsskyldighet föreligger för såväl personal som vårdgivare när det gäller fall då en patient i samband med under- sökning, vård eller behandling drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom. 5 Överväganden och förslag Regeringens förslag: En bestämmelse införs om att verksamheten skall vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten syste- matiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan invändningar. () välkomnar för- slaget och hoppas det bidrar till att övergripande planer för utveckling och utvärdering av insatser utarbetas och att verksamheterna riktade till barn och unga därmed kommer att vara av bättre kvalitet. BO menar att en tydlig kvalitetsbestämmelse sannolikt stimulerar metodutveckling och tillägger att för det enskilda barnet är det viktigt att god kvalitet sett ur barnets brukarperspektiv beaktas av såväl beslutsfattare som utförare av verksamheter. framför att brukarnas synpunkter bör tas till vara i kvalitetsarbetet och vikten av såväl enskilda brukare som deras organisationer ges möjlighet att bidra till kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring. Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO) välkom- nar förslaget. HSO anser att brukarperspektivet skall vara en naturlig utgångspunkt för det systematiska kvalitetssäkringsarbetet och att den lokala handikapprörelsen ges insyn i kommunernas kvalitetssäkrings- arbete. är positivt till förslaget och anför att Social- styrelsen bör utfärda allmänna råd om kvalitetssystem och att det är viktigt att dessa utformas i samarbete med handikapporganisationerna. Intressegruppen för Assistansberättigade, IfA, anser att anordnare av personlig assistans bör ha de kvaliteter som framgår av ett avtal som bör upprättas med den assistansberättigade. IfA motsätter sig att utomstående personer skall bedöma om enskilda assistansberättigade får ett gott liv genom exempelvis personlig assistans. IfA efterlyser också ett förtyd- ligande av att lagändringarna även gäller för personlig assistans i privat regi. och för Indepen- dent Living, STIL, menar att personlig assistans inte är en verksamhet, utan ett mänskligt hjälpmedel. anser därför inte att det är fruktbart att införa en allmän kvalitetsregel. förespråkar i stället att en definition av personlig assistans, avgrän- sad från andra typer av service, skulle göras förpliktigande. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) om att insatser inom skall vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras har underlättat arbetet med att utveckla kvaliteten i vården och omsorgen om äldre personer och olika stödinsatser för personer med funktionshinder (prop. 1996/97:124, bet. 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97:264) och prop. 1997/98:113, bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307). Enligt regeringens mening finns det skäl att på liknande sätt komplettera lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS) med bestämmelser som behandlar kvalitet i verksamheten. Genom att i LSS införa en kvalitetsregel, mot- svarande den som finns i socialtjänstlagen, skapas tydligare förutsätt- ningar för kommuner och andra utförare att arbeta med kvalitetsfrågor inom all verksamhet inom det sociala området för personer med funk- tionshinder. Kvalitet är ett svårfångat begrepp och vad som utgör god kvalitet låter sig inte fastställas på ett entydigt och objektivt sätt. Människors olika be- hov, intressen och förväntningar påverkar uppfattningen om vad som är god kvalitet. I detta sammanhang bör brukarens kunskaper om och erfarenheter av verksamhetens kvalitet vara vägledande, men även personalens och ledningens kunskaper och erfarenheter bör naturligtvis vägas in.