prop · GR0345 · 2004-03-16 00:00:00 — Också Lagrådet har godtagit att den nuvarande systematiken med två regel- system behålls. Vi föreslår därför att de nya reglerna infogas i konsumenttjänstlagen och konsumentköplagen. Vi avser att nedan, i anslutning till våra respektive förslag, ta ställning till vilket tillämpningsområde som de olika regler som vi föreslår bör ha. En allmän fråga som bör övervägas redan i detta sammanhang är om det finns anledning att skilja mellan småhus som är avsedda för permanent bruk och småhus som inte är det (fritidshus). görs denna distinktion både beträffande statligt bostadsstöd och byggfelsförsäkring; det kon- sumentskydd som dessa båda system tillhandahåller ges bara i fråga om småhus som är avsedda för permanentboende. Utredningen har ansett att det inte finns anledning att skilja mellan olika slag av småhusentreprenader. Utredningsförslaget bygger således på att särskilt avpassade konsumentskyddsregler bör gälla även fritids- hus. Vi kan konstatera att uppförande eller förvärv av ett hus oftast innebär ett betydande ekonomiskt åtagande för konsumenten, oavsett om huset är avsett för permanentboende eller för fritidsändamål. Även om behovet av konsumentskydd inte är helt och fullt detsamma, är de särdrag som kännetecknar entreprenadavtal lika tydliga i båda fallen. finns det heller inte några egentliga skillnader i byggnadens utförande. Huruvida huset är av det ena eller andra slaget framstår ibland som en tillfällighet. En remissinstans har mot utredningens förslag invänt att fritidshus ofta är primitiva eller avlägset belägna och att de kostnader som de föreslagna konsumentskyddsreglerna då för med sig framstår som mindre rimliga. Såsom framgår av det följande föreslår vi dock att flertalet av de nya regler som kan medföra kostnader av någon betydelse skall gälla enbart vid ny- eller tillbyggnad. Ny- eller tillbyggnad av fritidshus torde regel- mässigt innebära så stora ekonomiska åtaganden från konsumentens sida att det är motiverat med ett fullgott konsumentskydd. Övervägande skäl talar därför för att även fritidshus bör omfattas av det konsumentskydd som vi diskuterar i det följande. När vi i fortsätt- ningen talar om småhus och småhusentreprenad menar vi alltså även Prop. 2003/04:45 fritidshus och arbeten som hänför sig till fritidshus. 5.2.1Avtalets form och innehåll Regeringens förslag: Vid småhusentreprenad som avser uppförande eller tillbyggnad skall vad konsumenten påstår har avtalats om arbetets omfattning, priset eller hur priset skall beräknas, tiden för betalning och tiden för arbetets avslutande gälla, om inte något annat framgår av ett skriftligt avtal eller av omständigheterna i övrigt. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag (se betänkandet s. 133154). Utredningens förslag är dock annor- lunda utformat och innehåller bl.a. ett uttryckligt krav på att vissa avtalsvillkor skall vara skriftliga. Förslaget reglerar även frågan om vilka som är parter i avtalsförhållandet. Dessutom har utredningen föreslagit att den nya bestämmelsen skall tillämpas även vid vissa andra bygg- nadsåtgärder för vilka det krävs bygganmälan enligt plan- och bygg- Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. och , för miljö, areella näringar och samhälls- byggande, Formas och , har förklarat sig dela utredningens uppfattning att ett krav på skriftlighet kan bidra till att stärka konsumentens ställning. rätt, Juridiska fakultetsstyrelsen vid och Bygg- industrier har riktat invändningar mot förslaget eller menat att dess innebörd behöver klarläggas i olika avseenden. har uttalat att förslaget, såvitt gäller angivandet av avtalsparterna, är mindre väl övertänkt. Tekniska Högskolan har avstyrkt förslaget bl.a. med hänvisning till risken för rättsförluster för näringsidkare. vid har ansett att det bör klarläggas i vad mån bestäm- melserna omfattar avtal om tilläggs- och ändringsarbeten. samfundet och har ansett att sådana avtal bör omfattas av bestämmelsen. Flera remissinstanser, där- ibland och byggande vid Kungl. Högskolan och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , har haft kritiska synpunkter på vad utredningen har föreslagit om vilka slag av entreprenadarbeten som bestämmelserna skall omfatta. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag (utkastet till lagrådsremiss s. 2835). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. slageriernas , liksom Byggindustrier, har dock gjort gällande att förslaget ställer alltför stora krav på näringsidkarna. slageriernas och har även menat att den föreslagna regelns tillämpningsområde är alltför oprecist angivet. hetsmäklarförbundet, Byggindustrier och Trähus- fabrikers har förespråkat en beloppsmässig avgränsning av bestämmelsens tillämpningsområde. har uttalat att den föreslagna regeln bör omfatta även villkor om vilka som är parter i avtalet. Bakgrund: ställer lagen inte något krav på att avtal om uppförande av småhus eller andra småhusentreprenader skall vara skrift- liga. I praktiken är dock skriftliga avtal vanligt förekommande vid små- husentreprenader. Avtalen är oftast kopplade till de standardavtal som tillämpas i såväl kommersiella som enskilda sammanhang, såsom ABS 95. Användande av skriftliga avtal främjas också av att skriftliga avtal är en förutsättning för att konsumenten skall kunna få garanti- och försäkringsskydd från garanti- respektive försäkringsbolag. I sådana fall förekommer alltså i praktiken inga muntliga avtal. Också kreditinstitut som lämnar lån för ny- eller tillbyggnader torde ofta kräva att det före- ligger ett skriftligt avtal. Även i rättspraxis har man velat verka för bruket av skriftliga avtal. angav i rättsfallet NJA 1975 s. 280 bl.a. detta som skäl för att, i fråga om avtal mellan en näringsidkare och en konsument, lägga bevisbördan för vad som hade avtalats om priset på näringsidkaren. Svensk rätt innehåller alltså inte något generellt krav på att avtal om småhusentreprenader skall upprättas i skriftlig form. Det finns emellertid flera exempel på att skriftlighetskrav har uppställts i konsumentförhållan- den eller andra liknande sammanhang. Här kan nämnas 9 § konsument- kreditlagen (1992:830), 12 kap. 2 § jordabalken och 4 kap. 5 § bostads- rättslagen (1991:614). Dessutom finns det ett skriftlighets- krav när det gäller köp av fast egendom (se 4 kap. 1 § jordabalken). I flera fall kan formkraven i svensk konsumentlagstiftning härledas från EG-rätten. På konsumentområdet gäller det, förutom den nämnda bestämmelsen i konsumentkreditlagen, bl.a. bestämmelser som har föranletts av direktiven om hemförsäljning (85/577/EEG), paketresor (90/314/EEG), avtal om tidsdelat boende (94/47/EG) och distansavtal (97/7/EG). Skälen för regeringens förslag Lagstiftningen bör främja en skriftlig dokumentation av parternas avtal Ett huvudskäl för flera av de skriftlighetskrav som har nämnts har varit att skriftliga avtal vanligen ger konsumenten tydligare besked om avtalets innehåll än muntliga avtal gör. Konsumenten tillförsäkras på för- hand information om innebörden av det avtal som han eller hon står i begrepp att ingå. Om konsumenten ges tillfälle att sätta sig in i vad avtal- et innebär, motverkar det förhastade beslut. Därmed minskar också risk- en för tvister med näringsidkaren. Behovet av tydlig information är själv- fallet särskilt stort när avtalet avser ett så omfattande åtagande som ett avtal om uppförande eller förvärv av ett småhus innebär. Den skriftliga avtalsformen ger också konsumenten en trygghet för framtiden. Det blir lättare att bevisa vad som har avtalats, något som i sin tur gör det lättare att lösa uppkommande tvister. Det förhållandet att entreprenadavtal så ofta är skriftliga, liksom före- komsten av standardavtal på detta område, indikerar att den skriftliga avtalsformen också är av stort värde för näringsidkaren. Denne har själv- fallet mycket att tjäna på att tvister kan undvikas. Såsom utredningen har konstaterat är det ofta just när det finns brister i det skriftliga materialet som det uppkommer praktiska problem. Vad som har sagts kan synas tala för att införa något slag av lag- stadgat krav på att avtal på det nu aktuella området skall vara skriftliga. står det emellertid klart att långtgående krav på skriftlighet också kan vara förenade med nackdelar. I ett omfattande avtalsförhåll- ande kan det sålunda bli mycket betungande om alla förhållanden av någon betydelse måste regleras skriftligen. I fråga om avtal om arbeten av mycket begränsad natur kan å andra sidan ett krav på skriftlighet framstå som onödigt byråkratiskt. Ett generellt krav på skriftlig form skulle därför, kan det hävdas, bli alltför inflexibelt. Det kan alltså anföras skäl både för och emot ett generellt krav på att entreprenadavtal skall vara skriftliga. Att ökad skriftlig dokumentation av avtalsvillkoren är av värde för parterna är tydligt. I viss mån drivs en sådan dokumentation fram redan genom de krav som försäkrings-, kredit- och garantigivare ställer. Vi tror dock inte att detta är tillräckligt. Enligt vår mening bör därför lagstiftningen utformas så att den i högre grad än främjar en skriftlig dokumentation av vad parterna har överenskommit. Detta kan ske på olika sätt. I det följande kommer vi att behandla några av dessa. Vid köp av fast egendom gäller att avtalet måste träffas i skriftlig form och innehålla bl.a. uppgifter om pris (se 4 kap. 1 § jordabalken). Den skriftliga formen utgör en förutsättning för att avtalet över huvud taget skall kunna göras gällande. Det är inte nödvändigt att ta in samtliga avtalsvillkor i det skriftliga avtalet. En motsvarande bestämmelse skulle knappast vara ändamålsenlig när det gäller avtal om småhusentreprenader. Syftet med ett skriftlighetskrav är ju här att åstadkomma en skriftlig dokumentation av väsentliga avtals- villkor. Behovet av skriftlig dokumentation torde därmed avse betydligt flera uppgifter än vad som måste tas in i ett köpekontrakt enligt jordabalken. Så kan det t.ex. vara nödvändigt med en ingående redovisning av arbetets omfattning. Med ett mycket vidsträckt krav på skriftlighet ökar emellertid risken för att parterna av förbiseende missar att lämna uppgift i något hänseende. Den rättsföljd som är knuten till skriftlighetskravet vid köp av fast egendom avtalets ogiltighet fram- står mot den bakgrunden som alltför sträng och skulle kunna drabba såväl näringsidkaren som konsumenten på ett oskäligt sätt. I likhet med utredningen anser vi därför att ett formkrav av detta slag inte bör väljas. En annan möjlighet är att uppställa ett skriftlighetskrav av näringsrättsligt slag, exempelvis en bestämmelse om att den som bedriver verksamhet som avser småhusentreprenad skall se till att avtal med konsumenter ges skriftlig form. Ett sådant skriftlighetskrav skulle inte påverka innebörden i vad parterna har avtalat. För att bli effektivt måste det i stället kombi- neras med bestämmelser om att den näringsidkare som inte iakttar skrift- lighetskravet kan drabbas av något slag av offentligrättsliga sanktioner, t.ex. vite. Vi bedömer bl.a. mot bakgrunden av de svårigheter som det torde innebära att övervaka efterlevnaden av en dylik bestämmelse att en sådan ordning inte skulle ge konsumenten ett tillräcklig skydd. Utredningen har föreslagit en bestämmelse om att vissa slag av entre- prenadavtal skall vara skriftliga. Utredningens förslag torde få förstås så att näringsidkaren åläggs bevisbördan för vad som har avtalats i vissa hänseenden som kravet på bevisning skall anses uppfyllt om näringsidkaren kan visa upp ett skriftligt avtal. En sådan ordning torde, som utredningen har konstaterat, ge näringsidkaren ett starkt incitament att upprätta skriftliga offerter och avtal. Den ligger också väl i linje med det synsätt som har kommit till uttryck i det ovannämnda rättsfallet NJA 1975 s. 280 (se även NJA 1951 s. 1; annan utgång i NJA 2001 s. 177, som dock gällde ett avtal mellan två näringsidkare). ger den parterna full frihet att själva bestämma i vilken utsträckning de anser att deras avtal behöver dokumenteras och ger över huvud taget avsevärt utrymme för att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. En bevisbörderegel av detta slag har alltså stora fördelar och bör därför, enligt vår uppfattning, införas. Såsom Juridiska fakultetsstyrelsen vid har förordat bör regeln ges en, jämfört med utred- ningens förslag, annorlunda utformning. Den bör utformas så att vad konsumenten påstår om innebörden i parternas avtal skall gälla, om inte något annat framgår av ett skriftligt avtal eller av omständigheterna i övrigt. Det kan visserligen riktas invändningar också mot en reglering av detta slag. Juridiska fakultetsstyrelsen vid , och byggande vid Kungl. Tekniska högskolan och Plåt- slageriernas har framfört farhågor om att konsumentens ställning blir alltför stark; mindre nogräknade konsumenter skulle kunna utnyttja regeln genom att mot bättre vetande göra påståenden om avtalets innehåll som näringsidkaren har svårt att freda sig mot. Vi menar att risken för detta är liten. Även om ett skriftligt avtal är ofullständigt eller på annat sätt bristfälligt torde det normalt finnas förhållanden kring avtalet och dess tillkomst som hindrar en oärlig konsument från att med hjälp av en bevisbörderegel binda näringsidkaren vid åtaganden som denne inte har gjort. En annan invändning är att en bestämmelse av detta slag medför att mellan parterna utväxlade handlingar kommer att tillmätas avgörande betydelse, trots att de ibland inte återspeglar den gemensamma parts- viljan på ett helt korrekt sätt. Inte heller denna invändning bör tillmätas någon avgörande vikt. Den regel vi föreslår utesluter inte att parterna genom annan bevisning visar att avtalet egentligen har ett annat innehåll än vad som har kommit till skriftligt uttryck. Det är inte lämpligt att tillämpa en bestämmelse av detta slag på frågan om det över huvud taget har träffats ett avtal. Enligt vår mening är det naturligt att denna fråga i stället bedöms enligt sedvanliga bevisbörde- regler. Om det inte existerar något skriftligt avtal och näringsidkaren förnekar att något avtal har ingåtts, bör alltså den särskilda bevisbörde- regeln tillämpas först sedan konsumenten har visat att parterna faktiskt har träffat ett avtal. Detta har beaktats vid utformningen av vårt förslag. Vilka avtal skall bevisbörderegeln gälla för? Utredningen har ansett att bevisbörderegeln, liksom förslagen i övrigt, skall gälla sådana byggnadsåtgärder för vilka det krävs bygganmälan enligt 9 kap. 2 § första stycket 1 och 35 . De nämnda punkterna gäller dels uppförande och tillbyggnad av småhus, dels arbeten som avser husets bärande delar eller avsevärt påverkar dess planlösning, dels installation eller väsentlig ändring av bl.a. eldstäder, rökkanaler, ventilation och anordningar för vatten och avlopp. Detta sätt att avgränsa reglernas tillämplighet har kritiserats av flera remissinstanser. Hovrätten över och har framhållit att de intressen och överväganden som ligger bakom skiljer sig från de tankar som ligger bakom konsumentskyddslagstift- ningen. Även Juridiska fakultetsstyrelsen vid , Institut- ionen för fastigheter och byggande vid Kungl. Tekniska Högskolan och har invänt mot förslaget på liknande skäl. Remissinstanserna har också lämnat exempel på vad de har ansett vara olämpliga sakliga konsekvenser. Vi menar att det finns fog för invändningarna. Det kan inte anses lämp- ligt att låta rent konsumenträttsliga bestämmelser vara beroende av bestämmelserna om bygganmälan. De sistnämnda bestämmelserna har utformats för andra syften än att skydda konsumenter. En tänkbar möjlighet är att låta regeln gälla vid alla slag av entre- prenadarbeten. Det kan hävdas att detta skulle ligga väl i linje med det ovannämnda rättsfallet , låt vara att domstolen i det fallet enbart uttalade sig i fråga om bevisbördan för vad som hade avtalats om priset. Med en generellt tillämplig regel av detta slag undviker man också gränsdragningsproblem och åstadkommer ett brett konsument- skydd. Det kan emellertid invändas att bestämmelsen, om den utformades på det sättet, skulle få alltför långtgående konsekvenser. Det kan t.ex. inte uteslutas att en del näringsidkare skulle se sig tvungna att reglera också enklare hantverksarbeten i skriftlig form. Även i sådana fall kan det visserligen ibland vara rimligt att innebörden i avtalsvillkoren i förväg fästs på papper, t.ex. vad gäller priset för arbetet. och Byggindustrier har presenterat ett enkelt formulär, Anbud och avtalsbekräftelse, som är avsett att användas vid entrepren- ader där beställaren är en konsument. Det är emellertid knappast ändamålsenligt att generellt kräva att hantverksarbeten av mindre omfattning föregås av att hantverkaren upprättar ett dokument där arbetets omfattning m.m. preciseras. Över huvud taget gör sig de skäl Prop. 2003/04:45 som talar för ett särskilt starkt konsumentskydd på entreprenadområdet den värdemässigt stora betydelsen av sådana arbeten för konsumenten samt samhällets intresse av en hög teknisk standard på byggnadsbestånd- et inte sig gällande på samma sätt i dessa fall. Enligt vår uppfattning bör den i lag intagna bevisbörderegeln därför inte gälla alla slag av entreprenadarbeten. I vilken utsträckning en regel av detta slag bör gälla mera generellt bör liksom överlämnas till rättspraxis (jfr NJA 1975 s. 280. Vilka entreprenadarbeten bör lagregeln då omfatta? En tänkbar möjlig- het är att som några remissinstanser har varit inne på göra lagregeln tillämplig på entreprenadarbeten vars värde överstiger ett visst gräns- belopp. En regel som anknyter till ett gränsbelopp torde emellertid i detta sammanhang vara ägnad att leda till gränsdragningssvårigheter. Ofta kan det ju vara just entreprenadens värde i form av avtalat pris som är före- mål för tvist. Vi förordar därför att bevisbörderegeln görs tillämplig enbart på entre- prenadarbeten som avser ny- eller tillbyggnad av småhus. Därmed fångar man upp de situationer där behovet av ett starkt konsumentskydd gör sig särskilt gällande. Tillämpningssvårigheterna torde också bli begränsade. Om regeln ges detta tillämpningsområde, kan det enligt vår mening inte heller hävdas såsom några remissinstanser har gjort att den ställer alltför stora krav på näringsidkaren eller att tillämpningsområdet är allt- för oprecist. Allmänt om bevisbörderegelns innehåll En utgångspunkt vid bevisbörderegelns utformning bör vara att regeln inte tvingar parterna till en mera omfattande redovisning av avtalsinne- hållet än vad som är nödvändigt. En bevisbörderegel som innebär att näringsidkaren har bevisbördan för alla avtalsvillkor som inte tas in i det skriftliga avtalet skulle bli betungande och kostnadskrävande för närings- idkaren, något som i slutänden torde påverka det pris som konsumenten får betala för entreprenaden. Regeln bör alltså begränsas till att gälla avtalsvillkor som är av grundläggande betydelse för konsumentens trygg- het och som är gemensamma för olika slag av entreprenadavtal. Redovisningen av arbetets omfattning Den mest centrala beståndsdelen i avtalet är beskrivningen av arbetets omfattning. För att parterna skall ha möjlighet att bedöma det avtal som har ingåtts måste det arbete som näringsidkaren skall utföra anges på ett klart och tydligt sätt. Flera remissinstanser har också menat att tvister om arbetets omfattning är ganska vanligt förekommande. Det är därför önskvärt att arbetets omfattning alltid vilket ABS 95 också förutsätter kommer till uttryck i avtalet. Därmed är det också naturligt att bevis- börderegeln omfattar också frågor om arbetets omfattning. Även priset för entreprenaden är givetvis av central betydelse. Det är viktigt att vad som har avtalats om priset anges på ett så klart och tydligt sätt att konsumenten kan överblicka innebörden av sitt ekonomiska åtagande. ABS 95 förutsätter också att kontraktet innehåller uppgift om priset eller om hur priset skall beräknas. Vi föreslår därför att bevis- börderegeln skall omfatta prisvillkor. Därmed kommer det att ligga i näringsidkaren intresse att se till att dessa villkor kommer till tydligt uttryck i avtalshandlingarna, antingen genom en uttrycklig prisuppgift eller genom att sättet för prisberäkningen redovisas (jfr NJA 1975 s. 280). En särskild fråga är hur en sådan bestämmelse bör förhålla sig till de bestämmelser om pris som redan finns i konsumenttjänstlagen. I 36 § konsumenttjänstlagen sägs att konsumenten skall betala det pris som har avtalats mellan parterna och att, om något pris inte har avtalats, konsum- enten är skyldig att betala vad som är skäligt med hänsyn till tjänstens art, omfattning och utförande, gängse pris eller prisberäkningssätt för motsvarande tjänster vid avtalstillfället samt omständigheterna i övrigt. Enligt vår mening bör vad som sägs i 36 § gälla även fortsättningsvis. Där något pris inte har avtalats bör således konsumenten liksom vara skyldig att betala vad som är skäligt med hänsyn till tjänstens art m.m. Genom bevisbörderegeln bör avgöras enbart i vilken utsträckning parterna har avtalat något om priset. Även frågor om tiden för betalning är av stor betydelse för konsumenten. Avtalsvillkor om betalningstidpunkten bör därför omfattas av bevis- börderegeln. I den delen torde regeln ligga väl i linje med den praxis som tillämpas vid entreprenader och som innebär att betalning- en erläggs successivt enligt en på förhand fastställd skriftlig betalnings- plan. Tiden för arbetets avslutande Också vad som har avtalats om tiden för arbetets avslutande är av stor praktisk betydelse för konsumenten. ABS 95 kräver att denna tidpunkt framgår av avtalet. Vi föreslår därför att bevisbörderegeln skall omfatta också frågor av detta slag. Utredningen har föreslagit att näringsidkaren skall ha bevisbördan även för vilka som är parter i avtalet. har varit inne på kan det emellertid, från ett allmänt avtalsrättsligt perspektiv, vara tveksamt att göra frågan om vem som är avtalspart till föremål för en bevisbörderegel av aktuellt slag. Vi föreslår därför att bevisbörde- regeln inte skall omfatta frågan om vem som är part i avtalet. I ett avtalsförhållande kan det råda oenighet mellan parterna om huruvida det har träffats överenskommelser om att näringsidkaren skall vidta ändr- ings- och tilläggsarbeten. Ett par remissinstanser har menat att bevis- börderegeln bör gälla även i fråga om sådana arbeten. I den mån frågan om konsumentens rätt att få tilläggsarbeten utförda har reglerats i det ursprungliga avtalet är detta enligt vår mening rimligt. Näringsidkaren kan i den situationen freda sig mot obefogade påståenden från konsum- entens sida genom att se till att avtalet ges skriftlig form. Det torde emellertid inte kräva någon särskild lagreglering utan blir en konsekvens av att bevisbörderegeln är tillämplig på avtalsvillkor som avser arbetets omfattning. Frågan om det i efterhand har träffats en överenskommelse om att näringsidkaren skall företa ytterligare arbeten bör däremot inte omfattas av den föreslagna bevisbörderegeln. Näringsidkaren har ju knappast någon möjlighet att säkra bevisning om att något kompletteran- de avtal inte har träffats. Om det väl utreds att parterna har träffat ett kompletterande avtal, är det emellertid rimligt att frågan om dess omfatt- ning bedöms enligt bevisbörderegeln. Inte heller detta kräver dock någon särskild lagreglering. Regeringens bedömning: I konsumenttjänstlagen bör inte tas in några särskilda regler om avrådandeplikt i samband med småhusentrepre- nader. Det innebär att lagens allmänna regler om att näringsidkaren i vissa fall skall avråda konsumenten från att låta utföra tjänsten skall gälla även vid småhusentreprenader. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en särskild bestäm- melse om avrådandeplikt vid småhusentreprenader (se betänkandet Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte haft några invändningar mot utredningens förslag.