prop · GR0369 · 2004-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att de allmänna försäkringskassorna och Riksför- säkringsverket avvecklas och att en ny samman- hållen statlig myndighet för socialförsäkringens administration inrättas . Den nya myndigheten skall heta . Avsikten är att den nya myndigheten skall ledas av en styrelse med fullt ansvar och att en generaldirektör skall ansvara för och leda den lö- pande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Ett förtroen- demannaorgan benämnt försäkringsdelegation bör inrättas på länsnivå. Försäkringsdelegationerna bör bl.a. svara för bevakning av att myndig- hetens verksamhet på länsnivå bedrivs effektivt och med god service åt allmänheten och att fatta beslut i frågor om och medverka i samverkan med andra myndigheter på rehabiliteringsområdet. I försäkringsdelega- tionernas uppgift bör även ligga att till regeringen rapportera re- sultaten av de utvärderingar delegationen gjort i sitt bevakningsuppdrag. Socialförsäkringsnämnderna bör finnas kvar med nuvarande arbets- uppgifter. Nämndens ledamöter bör utses av försäkringsdelegationen. Syftet med reformen är att ge nya och bättre förutsättningar för social- försäkringsadministrationen att fullgöra de uppdrag som ges av riksdag och regering. Den nuvarande organisationen har brister i vissa avseenden som reformen syftar till att komma till rätta med. Det gäller främst strukturella frågor och lednings- och ansvarsfrågor. Genom reformen av- ses vidare att åstadkomma en mer enhetlig rättstillämpning på socialför- säkringsområdet, en bättre styrning av IT-verksamheten, och en ökad flexibilitet och samsyn inom organisationen. I propositionen lämnas bl.a. förslag till upphävande av 18 kap. lagen Prop. 2003/04:69 (1962:381) om allmän försäkring och till en lag med anledning av inrät- Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag med anledning av inrättande av 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän 2.3Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen Ärendet och dess beredning............................................................... Utvecklingen ......................av den statliga förvaltningen Problem med ...........den nuvarande organisationsformen En ny socialförsäkringsadministration ............................................ En sammanhållen .................................statlig myndighet Den nya myndighetens ............................................namn 5.3En styrelse med fullt ansvar och en särskild Den fortsatta beredningen................................................................ Konsekvenser av förslaget............................................................... 8.1Förslaget till lag med anledning av inrättande av 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän 8.3Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799)......................................................................... Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande angående slutbetänkandet Den nya myndigheten (SOU 2003:106).......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag med anledning av inrättande av , 2.lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 3.lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag med anledning av inrättande av Härigenom föreskrivs följande. 1 § Det som är föreskrivet i eller annars följer av lag eller annan författ- ning i fråga om de allmänna försäkringskassorna eller Riksförsäkrings- verket skall efter utgången av i stället tillämpas på Försäkrings- kassan. 2 § Ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter i en socialförsäk- ringsnämnd som före utgången av har utsetts av en allmän för- säkringskassas styrelse skall ha samma funktion i en socialförsäkrings- nämnd vid under återstoden av sin mandattid. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäk- ring1 dels att 18 kap. skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 2 § skall ha följande lydelse. sorna samt de lokala organ, som regeringen bestämmer. Denna lag träder i kraft . 1 Lagen omtryckt 1982:120. 18 kap. 1 § 1998:87 18 kap. 16 § 1998:87 18 kap. 32 § 1998:87 18 kap. 2 § 2003:1211 18 kap. 17 § 2001:489 18 kap. 33 § 1998:87 18 kap. 3 § 1998:87 18 kap. 18 § 1998:87 18 kap. 34 § 1998:87 18 kap. 4 § 1998:87 18 kap. 19 § 1998:87 18 kap. 35 § 1998:87 18 kap. 5 § 1998:87 18 kap. 20 § 2002:308 18 kap. 36 § 2002:1137 18 kap. 21 § 2002:308 18 kap. 37 § 1998:87 18 kap. 22 § 1998:87 18 kap. 38 § 1998:87 18 kap. 23 § 1998:1756 18 kap. 39 § 1998:87 18 kap. 24 § 2002:1025 18 kap. 40 § 1998:87 18 kap. 9 a § 2002:308 18 kap. 25 § 2002:1025 18 kap. 41 § 1998:87 18 kap. 10 § 1998:87 18 kap. 26 § 1998:87 18 kap. 42 § 1998:87 18 kap. 11 § 1998:87 18 kap. 27 § 2002:1025 18 kap. 43 § 1998:87 2 Senaste lydelse 1974:510. 2.3Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 § socialförsäkringslagen (1999:799) skall ha följande lydelse. Frågor om förmåner inom soci- Frågor om förmåner inom soci- alförsäkringen handhas av Riksför- alförsäkringen handhas av Försäk- myndigheten och de allmänna för- Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäk- ringsadministrationen skall utformas för att skapa bättre förutsättningar för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksam- mats i olika sammanhang. Uppdraget innebar vidare att förutsättningarna skall öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade. Utredningen (Utredningen angående socialförsäkrings- administrationen []) överlämnade delbetänkandet 21+1>1 En sammanhållen administration av socialförsäkringen (SOU 2003:63). I delbetänkandet föreslogs att den nya socialförsäkrings- administrationen skall vara statlig och bestå av en myndighet. Vidare fö- reslogs att den nya myndigheten skall ha en styrelse med fullt ansvar, samt att ett regionalt förtroendemannaorgan skall inrättas i respektive län. Delbetänkandet har remissbehandlats vid ett särskilt remissmöte. De myndigheter och organisationer som framfört synpunkter vid remissmö- tet har också lämnat sina synpunkter i skriftlig form. Dessa handlingar finns förvarade i (dnr S2003/5664/SF). Regeringen har i budgetpropositionen redovisat delbetänkan- dets förslag och framhållit att regeringen skyndsamt skall överväga frå- gan om att inordna försäkringskassorna och i en ny sammanhållen statlig myndighet. överlämnade sitt slutbetänkande Den nya myndigheten (SOU 2003:106). I slutbetän- kandet fördjupade utredningen de förslag som tidigare redovisats i del- betänkandet beträffande organisationsform, ansvarsfördelning och för- troendemannainflytande. Dessutom behandlade utredningen frågor om tillsyn, pensionsadministration, rehabiliteringsarbete, vissa beslutsfunk- tioner beträffande ärendehandläggningen och förändringsarbetet. Slut- betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgäng- lig i (dnr S2003/9394/SF). Propositionen är framtagen i samarbete mellan den socialdemokratiska regeringen, och de gröna. Socialförsäkringens administration består av () som central förvaltningsmyndighet och de 21 allmänna försäk- ringskassorna, en i varje landsting och en på , samt Premiepen- sionsmyndigheten (PPM). Organisationen, med bortseende från PPM, har i sin nuvarande form funnits alltsedan den allmänna försäkringen in- fördes 1962. hade sjukförsäkringen administrerats av de erkända sjukkassorna som vuxit fram . Försäkringskassorna är formellt sett inte statliga myndigheter utan självständiga offentligrättsliga juridiska personer med statliga förvalt- ningsuppgifter. RFV:s roll som central förvaltningsmyndighet skiljer sig från motsvarande myndigheter med en regional organisation genom att verket inte är chefsmyndighet för försäkringskassorna. Socialförsäkringsadministrationen finansieras till största delen genom statliga anslag. Administrationen av ålderspensionen i form av tilläggs- pension och inkomstpension finansieras genom ersättning från AP-fon- den. Därtill finansieras en mycket begränsad del av administrationen ge- nom ersättning från småföretagarförsäkringen och från vissa försvars- myndigheter. () mål, uppdrag, ansvar och uppgifter är primärt reglerade i förordningen (1998:739) med instruktion för Riksför- säkringsverket samt i regeringens återkommande regleringsbrev. Det övergripande målet för RFV, liksom för hela socialförsäkringsad- ministrationen, är att försäkringen skall administreras rättssäkert och effektivt. Systemen skall tillämpas likformigt och rättvist och åtgärder skall vidtas för att förebygga och minska ohälsa. RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och an- slutande bidragssystem. Som sagts skiljer sig rollen som central förvaltningsmyndighet från jämförbara myndigheter med en regional or- ganisation i och med att försäkringskassorna i princip är självständiga. RFV har dock ett uttalat ansvar i relation till kassorna inom primärt fyra områden. Dessa är normering, tillsyn, systemägarskap och ekonomistyr- ning. Syftet med normeringen är att förbättra likformigheten, rättssäkerheten och kvaliteten i ärendehandläggningen. Tillsynen omfattar att som extern organisation löpande utöva tillsyn över kassornas tillämpning av aktuella författningar liksom tillsyn i enskilda ärenden som kommer till RFV:s kännedom. Systemägarskapet för socialförsäkringsadministrationens ge- mensamma IT-stöd innebär ett ansvar för produktion, förvaltning och ut- veckling av IT-stödet. Ekonomistyrningen består av resultatstyrning och finansiell styrning av försäkringskassorna. Förutom detta ansvar har RFV ytterligare ett antal uppgifter. Det har t.ex. ett övergripande ansvar att se till att medborgarna får en tillfred- ställande information om socialförsäkringen och dess förändringar. I detta ligger också att (tillsammans med PPM) samordna information till medborgarna om ålderspensionen. RFV skall inte bara samverka med PPM i fråga om information till medborgarna utan också utöva tillsyn över PPM:s verksamhet i de delar som rör tillämpning av bestämmelser om premiepensionen som inte av- ser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet. RFV skall också vara en stabsfunktion åt regeringen och dess kansli. I detta ligger bland annat att följa och utvärdera socialförsäkringen och dess effekter för individ och samhälle samt utföra uppdrag som löpande läggs på myndigheten. RFV ansvarar också för den officiella statistiken på socialförsäkringens område. RFV skall även samverka med , Arbetsmiljö- verket och för att uppnå en effektivare användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. RFV har en styrelse med begränsat ansvar vilket innebär att det är ge- neraldirektören, som också är styrelsens ordförande, som ansvarar för ledningen av RFV. Styrelsens uppgift är att pröva om verksamheten be- drivs effektivt och i överensstämmelse med dess syfte. Den skall också biträda generaldirektören och föreslå de åtgärder som den finner motive- rade. Till sin hjälp för ledningen av verksamheten har generaldirektören en överdirektör som också är generaldirektörens ställföreträdare. RFV bestämmer sin egen organisation. Intern fördelning av ansvar och befogenheter, organisation och delegationsordning är primärt reglerad i RFV:s internt upprättade arbetsordning. Verksamheten är organiserad i nio avdelningar. Det finns tre försäk- ringsavdelningar a) sjukförmåner b) barn, familj och handikapp samt c) pension. Därtill finns det avdelningar för information, juridik, IT (), utvärdering, administration och verksamhetsstöd. I övrigt finns det fem staber: verksledningsstab, intern revision, IT-stab, internationellt sekretariat och personalenhet. Dessa är organisatoriskt placerade direkt under verksledningen (generaldirektör och överdirektör). RFV finns geografiskt på flera platser i landet. Verksamheten bedrivs i huvudsak i och (), men mindre delar av verksamhet är också lokaliserade till , och . Drygt 1 100 personer var /2003 anställda hos RFV. Cirka 660 av dessa arbetade vid . Det råder en jämn fördelning mellan kvinnor och män. Genomsnittsåldern är och genomsnittlig anställningstid . Personalomsättningen är och den genomsnittliga sjukfrånvaron . Kompetensutveckling sker per anställd/år. Den formella utbildningsnivån är re- lativt hög. av det totala antalet handläggare och chefer har högskoleutbildning. Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer. De är inte formellt statliga myndigheter och därför inte heller inordnade i den statliga myndighetshierarkin. Försäkringskassorna jämställs dock med statliga förvaltningsmyndigheter i flera viktiga hänseenden. Såväl förvaltningslagen (1986:223) som tryckfrihetsförordningen (1949:105) och sekretesslagen (1980:100) gäller för försäkringskassornas ärende- handläggning. I 18 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, regleras för- säkringskassornas organisation och verksamhet. Av kapitlet framgår bl.a. att en försäkringskassa skall ha en styrelse som ansvarar för att verksam- heten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Styrelsens ordförande och övriga ledamöter till- sätts av regeringen efter förslag av de politiska partierna. Vidare skall ha en direktör. Direktören skall ansvara för och leda den dagliga verksamheten vid . sätts av regeringen, dock på förslag av styrelsen, som innan den lämnar Prop. 2003/04:69 ett sådant förslag skall höra RFV. Försäkringskassornas viktigaste uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lo- kal nivå och att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad re- habilitering. Regering och riksdag har fastställt effektmål för respektive politikom- råde och angett vilka verksamhetsområden som skall ingå i respektive politikområde. Regeringen har även fastställt verksamhetsgrenar och verksamhetsmål. Utifrån effektmål och regeringens verksamhetsmål fast- ställer RFV, inom ramen för ekonomistyrningen av försäkringskassorna, riksmål för försäkringskassorna. Försäkringskassorna har möjlighet att själva forma sin egen organisa- tion, med de begränsningar som följer av 18 kap. AFL, utan att det behö- ver sanktioneras av RFV eller regeringen. Försäkringskassornas organi- sation ser olika ut (se t.ex. utredningsbetänkandet En handläggningslag förfarandet hos försäkringskassorna, SOU 2001:17). Vissa gemensamma drag går dock att urskilja. Flertalet försäkringskassor har ett central- kontor i vissa fall benämnt länskontor. Några redovisar en s.k. pro- cesstyrd organisation där det finns en länsgemensam enhet eller stabs- funktion. Samtliga försäkringskassor har en lokal organisation. Drygt hälften har delat in organisationen i större kontorsområden. Härutöver förekommer det relativt ofta att försäkringskassorna har kontor med be- gränsad verksamhet eller deltar i s.k. medborgarkontor eller motsva- rande. Socialförsäkringsadministrationen har varit föremål för organisatoriska överväganden i skilda sammanhang. I samband med en översyn av bl.a. RFV:s roll konstaterade departementschefen att de allmänna försäkringskassorna inte är statliga myndigheter utan självstän- diga, offentligrättsliga organ, men att de uppgifter de har att svara för i sin helhet är statligt reglerade och finansierade, varför kassorna i sin verksamhet är att jämställa med statliga organ (se prop. 1982/83:127). har regeringen uttalat att kassorna är från staten fristå- ende offentligrättsliga organ som vid myndighetsutövning kan betraktas som förvaltningsmyndigheter (se prop. 1996/97:63). I propositionen 1997/98:41 Socialförsäkringens administration, m.m. konstaterades att kassorna formellt är självständiga och utgör särskilda offentligrättsliga organ. Vid försäkringskassorna fanns 2003 cirka 15 100 anställda varav hu- vuddelen, cirka 12 000, var kvinnor. Genomsnittsåldern 2003 var och den genomsnittliga anställningstiden är cirka . Drygt 20 pro- cent är . Den formella utbildningsnivån är allmänt sett låg. har eftergymnasial utbildning, i eftergymnasial utbild- ning räknas även kortare högskolekurser på lägst 20 poäng. Huvuddelen av de anställda, som också varit anställda länge, har dock en omfattande försäkringskompetens som förvärvats genom internutbildning och arbete med försäkringen. Ännu är pensionsavgångarna inte särskilt stora. Det dröjer , men då ökar de starkt. Även om det är en övervägande andel kvinnor i organisationen så är Prop. 2003/04:69 fortfarande kvinnorna underrepresenterade bland försäkringskassornas Sjukfrånvaron minskade från 2003. Sjukfall som blivit och längre svarar för av den totala sjukfrånvaron. I en försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder. Totalt i landet finns det 173 socialförsäkringsnämnder. Det är försäk- ringskassans styrelse som inrättar socialförsäkringsnämnderna. I normal- fallet utgör en socialförsäkringsnämnds verksamhetsområde ett väl av- gränsat geografiskt område. En socialförsäkringsnämnd består av sju le- damöter varav en ordförande och en vice ordförande. Fem av ledamö- terna utses på förslag av de politiska partier som finns representerade i det eller de landsting som utgör verksamhetsområde. De två övriga utses på förslag av organisationerna på arbetsmarknaden inom det län där är verksam. Nämndernas ledamöter utses året då ordinarie val hållits. Socialförsäkringsnämnderna fattar beslut i frågor som har mycket stor ekonomisk och social betydelse för den enskilde och som också innebär ett stort ekonomiskt åtagande för samhället. Socialförsäkringsnämnderna fattar beslut i följande ärenden: -aktivitets- och sjukersättning, -särskild efterlevandepension, -handikappersättning och vårdbidrag, -bilstöd till handikappade, -förmåner enligt lagarna om arbetsskadeförsäkring och statligt person- Ärendena i en socialförsäkringsnämnd skall avgöras efter föredrag- ning. Föredragandens uppgift i nämnden är att vara expert på de materi- ella och formella regler som gäller och ge nämnden den information som nämnden behöver i beslutsfattandet. 4.2 Utvecklingen av den statliga förvaltningen Regeringen redovisade i prop. 1997/98:136 riktlinjerna för regeringens arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. häri har regeringen utarbetat ett förvaltningspolitiskt handlingsprogram. Regeringen har också i skrivelse om förvaltningspolitiken (skr. 2000/01:151) utfäst sig att återkommande informera om utvecklingen av Sådan redovisning sker därför i budgetpropositionerna eller i särskilda skrivelser. Några grundläggande värden som nämns i dessa sammanhang är de- mokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Där markeras bl.a. att förvalt- ningen skall fullgöra sina uppgifter i enlighet med de beslut som fattas av riksdag och regering. Förvaltningen skall också fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar. ningen skall även åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställs av statsmakterna och detta skall ske kostnadseffektivt. Det är vidare grundläggande att förvaltningen utvecklar och anpassar Prop. 2003/04:69 sin verksamhet till de förändringar som sker i samhället. för att en förvaltning måste besitta förändringsförmåga och kvalitet och att förvaltningen ständigt måste omprövas. Ett viktigt led i detta är en väl fungerande resultatstyrning. För att genomföra handlingsprogrammet sker löpande olika åtgärder. Så sker t.ex. en renodling av den statliga verksamheten och olika struk- turförändringar. Likaså sker en utveckling av resultatstyrningen som en ökad tydlighet i ansvarsfrågor eftersträvas. Exempel på detta är de ändringar av organisation och ansvar som skett inom och skatteförvaltningen. 4.3Problem med den nuvarande organisationsformen Socialförsäkringsadministrationen (SFA) har utretts och ändrats vid olika tillfällen. Den senaste översynen gjordes 1996. Utredningens uppdrag var att utreda och lämna förslag om den formella roll- och ansvarsfördel- ningen inom SFA samt former för samverkan mellan de olika delarna inom SFA. Utredningen föreslog i sitt betänkande Översyn av socialför- säkringens administration (SOU 1996:64), att försäkringskassorna skulle inordnas i den statliga myndighetsstrukturen genom att bli statliga för- valtningsmyndigheter på regional nivå. beslutade utifrån regeringens förslag om föränd- ringar i ansvarsfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna. Be- slutet om förändringar överensstämde inte med det förslag som lämnats utredning. Ambitionen var dock densamma, nämligen att ut- veckla organisationens effektivitet och tydliggöra ansvar och befogen- heter inom och mellan organisationerna. Riktlinjerna för ändringarna i socialförsäkringsadministrationen presenterades i regeringens prop. 1996/97:63 och en konkretisering skedde sedan i prop. 1997/98:41. Regeringens lösning på de problem som uppmärksammats bestod i att förtydliga och begränsa RFV:s styrande roll i relation till försäkringskas- sorna, förstärka försäkringskassornas självständighet som organisation gentemot RFV samt förstärka förtroendemännens ansvar för ledning av försäkringskassorna på bekostnad av direktörens ansvar. Sedan de strukturella förändringarna inom socialförsäkringsadminist- rationen 1998 har en mängd rapporter och redovisningar presenterats som på ett eller annat sätt berör styrningen av och inom socialförsäk- ringsadministrationen samt dess resultat. Nämnas kan dåvarande Riksre- visionsverkets , Välfärdssystemen behöver förenk- las och Statskontorets rapport 2002:26, Bättre styrning av socialförsäk- ringsadministrationen. genom- förde en omfattande kartläggning (FKF, enkät förtroendevalda i ) av hur de förtroendevalda i försäkringskassornas sty- relser uppfattade sitt uppdrag. årsredovisningar innehåller bedömningar av socialförsäkringsadministrationens resultat. Här kan även nämnas att JO, vid en hearing i socialförsäkringsutskottet , riktade kritik mot försäkringskassornas tillämpning av förvalt- ningslagen. I dessa och andra sammanhang har påtalats att en mängd brister finns Prop. 2003/04:69 inom socialförsäkringsadministrationen. Bland annat finns alltför stora skillnader mellan hur människor blir bemötta i olika delar av landet. Det har konstaterats att förklaringen till de stora skillnader i resultat som kan påvisas mellan försäkringskassorna i huvudsak finns i interna faktorer inom socialförsäkringsadministrationen, nämligen ledning, kontroll och styrning. De förändringar som genomfördes i syfte att utveckla organisa- tionens effektivitet och tydliggöra ansvar och befogenheter har enligt re- geringens bedömning inte gett önskat resultat. Många av de problem som man avsett att lösa kvarstår. Stor kraft går åt till att lösa interna styr- och ledningsproblem vilket leder till bristande effektivitet. Regeringen aviserade därför i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1, utg.omr. 10) sin avsikt att göra en översyn av socialförsäkringens admi- nistration. En grundläggande förutsättning för den framtida orga- nisationen skall vara att det skapas tydligt ledningsansvar, nationell sam- syn och likformighet samt fokus på gemensam verksamhetsutveckling. 5 En ny socialförsäkringsadministration 5.1En sammanhållen statlig myndighet