prop · GR03158 · 2004-06-02 00:00:00 — Från och med samma tidpunkt gäller en bestämmelse i 2 kap. 23 § regeringsformen som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. De särskilda fri- och rättigheterna regleras i artiklarna 214. Konven- tionens skydd har utvidgats genom tilläggsprotokollen bl.a. rörande rät- ten till personlig rörelsefrihet. Enligt artikel 15 får avvikelser göras från åtagandena enligt konventionen och tilläggsprotokollen då särskilda om- ständigheter föreligger. Så är fallet under krig eller i annat allmänt nöd- läge som hotar nationens existens. Från vissa absoluta rättigheter såsom t.ex. rätten till liv och förbud mot tortyr får avvikelser dock aldrig göras. Frågor huruvida en stat uppfyller sina förpliktelser enligt konventionen prövas vid en särskild domstol, den europeiska domstolen för de mänsk- liga rättigheterna () i . Denna domstol svarar, genom den ändrade ordning som fastställdes i det elfte tilläggsprotokollet som trädde i kraft , numera ensam för de uppgifter som var fördelade mellan och Europadom- stolen. Domstolens beslut är rättsligt bindande för berörd medlemsstat. När det gäller tolkningen av konventionen följer av internationella be- stämmelser (Wienkonvention om traktaträtten) att konventionen skall tolkas med hänsyn till dess ändamål och syfte. Domstolen har bl.a. slagit fast att konventionen är ett levande dokument som måste tolkas enligt rådande förhållanden. Artikel 5 Rätten till frihet och säkerhet I artikel 5 garanteras rätten till frihet och personlig säkerhet. reglerar alla slags frihetsberövanden men inte andra begränsningar i Skydd mot andra former av begränsningar i rörelsefri- heten finns i artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet. Artikel 5 innehåller en uttömmande uppräkning under sex punkter av fall där frihetsberövande är tillåtet. uppräkningen ges en restriktiv tolkning. För samtliga fall gäller att fri- hetsberövandet skall äga rum i den ordning lagen föreskriver och dess- utom vara lagligt. Vad som avses härmed är att frihetsberövandet skall stå i överensstämmelse med bestämmelserna i den nationella lagen och med bestämmelserna i konventionen samt att det inte får vara godtyck- ligt. Ett frihetsberövande anses vara godtyckligt om det inte står i över- ensstämmelse med det i artikeln godtagna ändamålet eller med artikeln i övrigt. Även om frihetsberövandet är lagligt i konventionens mening kan det ändå anses godtyckligt om det inte anses proportionerligt i förhål- lande till ändamålet. Av de sex punkterna är främst punkt 1 e av intresse i förevarande sammanhang. Under denna punkt anges ett antal omständigheter som gör ett frihetsberövande tillåtet. Frihetsberövande medges för att förhindra spridning av smittsam sjukdom eller därför att personen ifråga är psy- kiskt sjuk, alkoholmissbrukare, missbrukare av droger eller lösdrivare. I praxis har den berörda punkten aktualiserats främst såvitt gäller psy- kiskt sjuka. Enligt of Convention on Human Rights av . m.fl. kan det presumeras att de principer som gäller för psy- kisk sjukdom med relevanta modifikationer också skall tillämpas när det gäller fall rörande smittsam sjukdom. Enligt deras bedömning innebär kraven att det bör vara belagt att spridningen av sjukdomen kommer att hindras av en policy som innebär frihetsberövande. I artikel 5 punkterna 24 finns vissa rättssäkerhetsgarantier för den en- skilde. Den som berövats friheten har bl.a. rätt att få lagligheten av fri- hetsberövandet snabbt prövat av domstol. Som domstol har i Europa- domstolens praxis godtagits även annat organ som uppfyller kraven på oberoende och judiciell procedur. Domstolsprövningen skall omfatta lagligheten av frihetsberövandet varvid domstolen måste göra en pröv- ning av de faktiska omständigheterna som ligger till grund för frihets- berövandet. Däremot omfattar prövningen inte rena lämplighetsöver- väganden. Utöver vad som nämnts ställs inte något uttryckligt krav på förfarandet i övrigt. Av praxis framgår emellertid att proceduren måste uppfylla rimliga rättssäkerhetskrav. Domstolen har uttalat krav på att förfarandet skall vara kontradiktoriskt, dvs. att beslut inte får fattas på uppgifter eller bevis som den berörde inte fått ta del av och bemöta. När det gäller frihetsberövanden på grund av psykisk sjuk- dom har domstolen slagit fast att personen i fråga har rätt att bli hörd per- sonligen eller, om det är nödvändigt, genom någon form av representant. Vidare har domstolen beträffande fall där frihetsberövanden kan komma att omfatta uttalat att den rättsliga proceduren måste ge rättssäkerhetsgarantier som inte är märkbart mindre än vad som krävs vid prövning i brottmål. I sammanhanget kan noteras att tvångsundersökning enligt 3 kap. 2 § smittskyddslagen (2004:168) också kan innebära ett frihetsberövande enligt artikel 5, närmare bestämt ett frihetsberövande i syfte att tvinga personen att fullgöra en i lag föreskriven skyldighet (punkt 1 b). Så har t.ex. kommissionen i ett mål rörande beslut av domstol om tagande av blodprov i ett faderskapsmål varit av den åsikten att genomförandet av blodprovstagning under tvång utgör ett berövande av friheten även om åtgärden är mycket kortvarig (Mål 8278/78 mot , DR 18 s. 154). Enligt artikel 5 har den som berövats friheten rätt att få lagligheten av beslutet prövat av domstol. I ett fall har emellertid kommissionen uttalat att när frihetsberövandet är så kortvarigt att det upphör före den tid som krävs för en snabb prövning vid domstol står det förhållandet att möj- ligheten till domstolsprövning saknas inte i strid med bestämmelsen i artikel 5. Artikel 6 Rätten till domstolsprövning Enligt artikel 6 i skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet civil rättighet skall enligt ges en autonom tolkning. För att artikeln skall bli tillämplig är det inte nödvändigt att parterna i tvisten är enskilda personer. Det är av ringa betydelse vilket slags lag som reglerar avgörandet av frågan (civillag, handelslag, förvalt- ningslag osv.) och vilket slags myndighet som är behörig (allmän dom- stol, förvaltningsmyndighet osv.) (Ringeisen mot ). Beslut om extraordinära tvångsåtgärder torde därför omfattas av bestämmelsen. Artikel 8 Rätten till skydd för privat- och familjeliv Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familje- liv, sitt hem och sin korrespondens. Skyddet enligt artikeln är inte absolut utan kan begränsas under tre förutsättningar: inskränkningen måste ha stöd i lag, den måste tillgodose något av de ändamål som anges i artikeln och den måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att till- godose detta ändamål. De ändamål för vilka inskränkningar får göras är statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, skyddande av hälsa eller moral eller av andra personers fri- och rättigheter. Vad gäller laglighetskriteriet krävs förutom att inskränkningen skall grundas på nationell lag, att den åberopade lagen uppfyller vissa minimikrav i fråga om kvalitet och tyd- lighet; den skall vara tillgänglig och förutsebar. Detta innebär att grun- derna för inskränkningen bör vara tillräckligt preciserade i lagen. Hur detaljerat förutsättningarna måste anges beror enligt på vad inskränkningen avser. avgör vad som kan anses nödvändigt för att tillgodo- se ett i och för sig legitimt syfte. Att inskränkningen skall vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle innebär enligt domstolens praxis att den skall vara motiverad av ett starkt samhällsbehov och att skälen för inskränk- ningen är relevanta och tillräckliga. Vidare måste inskränkningen stå i rimlig proportion till det syfte som skall tillgodoses. Staterna har till- erkänts viss frihet att bedöma nödvändigheten, en of apprecia- tion. Bedömningsmarginalens storlek är beroende av målets karaktär. I rätten till privatliv ingår bl.a. den fysiska integriteten. Artikel 8 om- fattar bl.a. skydd mot medicinska undersökningar, även sådana av mindre betydelse. Något avgörande av rörande frågor om medicinska tvångsundersökningar föreligger inte. Kommissionen har dock prövat ett antal fall som rört tvångsundersökningar som ägt rum på straffrättens område och därvid accepterat de skäl som staterna uppgivit för ingripandena. Så har t.ex. kommissionen godtagit blodprovstagning vid trafiknykterhetsbrott med hänsyn till skyddet för andras rättigheter liksom psykiatrisk undersökning i brottmål med hänsyn till förebyggande Prop. 2003/04:158 av oordning eller brott och skyddet för hälsa samt provtagning i fader- skapsmål med hänsyn till skyddet för andras rättigheter Skyddet mot insamlande och användning av information om en person omfattas också av rätten till privatliv. De mål som behandlats har främst rört utlämnande av uppgifter. har därvid uttalat att skyddet av personliga uppgifter, inte minst medicinska uppgifter, är av fundamental betydelse för en persons åtnjutande av rätten till respekt för privat- och familjelivet. Domstolen har konstaterat att andra intressen kan utgöra skäl för inskränkningar i skyddet för personliga uppgifter. Skyddet för familjeliv har främst omfattat frågor om vårdnaden och umgänge med barn m.m. Skyddet för familjeliv kan emellertid också aktualiseras när någon är frihetsberövad och det föreligger inskränk- ningar i rätten att mottaga besök eller på annat sätt upprätthålla kontakt med familjen. och kommissionen har i ett antal mål framhållit att frihetsberövanden i form av häktning eller intagning på kriminalvårdsanstalt nödvändigtvis måste medföra vissa inskränkningar men också att begränsningarna i kontakten med familjen inte får vara oproportionerliga. I en rapport har den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna uttalat att kränkt konventionen genom att besöksrestriktioner i ett fall meddelats en besö- kare på ett vårdhem för utvecklingsstörda samt att det saknats lagstöd för beslutet och möjlighet för besökaren att överklaga det. Rapporten för- anledde en lagreglering av möjligheten att föreskriva besöksrestriktioner (se lag [1996:981] om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård). Artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet Rätt att fritt röra sig Enligt artikel 2 punkt 1 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonven- tionen har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. I punkt 2 an- ges att var och en är fri att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Av punkt 3 framgår emellertid att dessa rättigheter får inskränkas under vissa förutsättningar. Inskränkningarna måste föreskrivas i lag och de skall i ett demokratiskt samhälle vara nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ord- ningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Även punkt 4 medger vissa inskränkningar i rätten till rörelsefrihet enligt punkt 1. Det sägs där att rättigheterna enligt punkt 1 får inom vissa bestämda områden också bli föremål för inskränk- ningar som är angivna i lag och som är försvarliga av hänsyn till det all- männas intresse i ett demokratiskt samhälle. 6.3 Konventionen om barnets rättigheter Konventionen om barnets rättigheter förenar medborgerliga och politiska rättigheter med ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. grundläggande allmänna principerna i som också skall genomsyra alla andra artiklar i är förbud mot diskri- minering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt Prop. 2003/04:158 rätten att uttrycka sina åsikter. erkänner barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa och rätt till sjukvård. Den principiella skillnaden mellan och andra internationella konven- tioner är att kräver mer än enbart en hälso- och sjuk- vård som är inriktad på att bota sjukdomar. Den definition av hälsa som används följer WHO:s helhetssyn, dvs. hälsa definieras inte enbart som avsaknad av sjukdom utan innebär också en möjlighet för individen att utvecklas fysiskt, psykiskt och socialt. Av 1 kap. 4 § andra stycket i den nya smittskyddslagen framgår att när åtgärder rör barn skall det särkilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Härigenom har ett särskilt barnperspektiv införts i smittskydds- lagen. Bestämmelsen svarar mot innehållet i artikel 3 i FN:s barnkon- vention. I regeringsformen (RF) finns också bestämmelser som har betydelse i sammanhanget och vars skyddsintresse sammanfaller med bestämmel- serna i . Av 2 kap. 6 § RF framgår att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Som kroppsligt ingrepp räknas bland annat läkarundersökning och tagande av blodprov. Skyddet enligt bestämmelserna ovan kan begränsas för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna skall stå i proportion till dess syfte. Enligt 2 kap. 8 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna skyd- dad mot frihetsberövande. Han är även i övrigt tillförsäkrad frihet att för- flytta sig inom riket och att lämna detta. Skyddet enligt bestämmelserna ovan kan begränsas enligt 2 kap. 12 § RF för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna skall stå i proportion till dess syfte. Enligt 2 kap. 9 § andra stycket RF skall medborgare som blivit om- händertagen tvångsvis av annan anledning än brott eller misstanke om brott, få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes prövning av nämnd med viss sammansättning. Regeringens förslag: Smittskyddslagen (2004:168) skall komplette- ras med vissa bestämmelser om extraordinära smittskyddsåtgärder. Regeringens bedömning: Åtgärder som riktar sig mot objekt eller djur bör regleras i andra lagar. Utredningens förslag och bedömning: En ny lag om extraordinära smittskyddsåtgärder skall införas som komplement till smittskyddslagen. Överensstämmer i övrigt med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: En betydande majoritet av remissinstanserna, däribland , Länsrätten i , , , , , Kris- beredskapsmyndigheten, och flertalet landsting, instämmer i behovet att komplettera smittskyddslagstiftningen med vissa bestämmelser om extraordinära smittskyddsåtgärder. och välkomnar att smittskyddet i förses med effektiva verktyg för att förhindra spridning av mycket allvarliga smittämnen. konstaterar att utredningen väl belyser de frågeställningar som aktualiseras vid sådana extraordinära smittskyddsåtgärder som är nödvändiga för att förhindra spridning av en allvarlig smitta hos människor. konstaterar att det varit anmärkningsvärt att långtgående smittskyddsåtgärder kunnat vidtas när det gäller smitta bland djur men inte på motsvarande sätt bland män- niskor. Flera rättsliga insatser, t.ex. ombudsmän (), samt länsrätterna i och , förordar att lagbe- stämmelserna inarbetas i ett nytt kapitel i smittskyddslagen för att åstad- komma en mer överskådlig reglering. stödjer däremot tanken på en särskild lag då det är frågan om bestämmelser som endast kommer att gälla i extrema undantagsfall. En del instanser, däribland , Läns- styrelsen i län och kommun, framhåller att utred- ningen med tanke på att många allvarliga sjukdomar kan spridas mellan djur och människor borde ha belyst det objektinriktade smittskyddet och samordningen mellan det personinriktade och det objektinritade smitt- skyddet i större utsträckning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behov av förstärkt smittskyddslagstiftning presenterade regeringen propositionen Ny smittskydds- lag m.m. (prop. 2003/04:30). I propositionen föreslogs att en ny smitt- skyddslag skall ersätta den gällande smittskyddslagen (1988:1472). Vidare föreslogs att smittskyddslagen skall ges en klarare inriktning på smittskyddsåtgärder som riktar sig till människor. De smittskyddsåt- gärder som riktar sig till objekt eller djur skall i sin helhet regleras i andra lagar. I övrigt täcker den nya lagen samma område som den gamla. De flesta bestämmelserna i den nya lagen är tillämpliga endast när fråga är om s.k. allmänfarliga sjukdomar. Vilka sjukdomar som är allmänfar- liga anges i en bilaga till lagen. Möjligheterna att ingripa med tvång mot den enskilde är i stort sett de- samma i den nya smittskyddslagen som i den gällande smittskyddslagen. Enligt den nya smittskyddslagen är det sålunda möjligt för länsrätten att efter ansökan från smittskyddsläkaren besluta om tvångsundersökning av personer som med fog kan misstänkas bära på en allmänfarlig sjukdom och som motsätter sig den undersökning som behövs för att konstatera om smittsamhet föreligger. Ett sådant beslut förutsätter att det finns på- taglig risk för att andra människor kan smittas om undersökningen inte kommer till stånd. Vidare kan smittskyddsläkaren under vissa förutsätt- ningar i brådskande fall fatta beslut om tillfällig isolering av en person som bär på eller misstänks bära på en allmänfarlig sjukdom. Den mest ingripande åtgärden är tvångsisolering. Med tvångsisolering avses att länsrätten under vissa förutsättningar får fatta beslut om att en person som bär på en allmänfarlig sjukdom skall isoleras om det av omständig- heterna klart framgår att den enskilde inte frivilligt är beredd att under- kasta sig de åtgärder som krävs för att förebygga eller så långt möjligt minska risken för spridning av sjukdomen. Ett sådant beslut kan även fattas om det finns grundad anledning att anta att den enskilde inte följer de förhållningsregler som har beslutats. Ett beslut om isolering förutsät- ter bl.a. att det är fullständigt klarlagt att den som berörs av åtgärden är smittad. Vidare får beslut om isolering endast meddelas om det finns på- taglig risk för att andra människor kan smittas. Några ytterligare tvångs- åtgärder kan varken komma i fråga enligt den nya smittskyddslagen eller gällande smittskyddslag. Sålunda saknas det bl.a. möjligheter att obe- roende av den enskildes vilja undersöka och isolera en person enbart på den grunden att han eller hon kan ha utsatts för smitta av en allmänfarlig sjukdom. Det är inte heller möjligt att genomföra läkarvård eller vacci- nation med tvång. beslöt regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av behovet av sådana extraordinära smitt- skyddsåtgärder som är nödvändiga för att förhindra att en spridning av en allvarlig smitta hos människor leder till en svår påfrestning på samhället i fred (dir. 2003:79). Bakgrunden var att det uppkommit ett behov av att ytterligare komplettera utredningsarbetet för det fall att ett utbrott av en allvarlig smittsam sjukdom i eller i omvärld kunde vara så allvarligt eller så omfattande att det inte kunde hanteras inom samhäl- lets normala smittskydd. Vid sin granskning av smittskyddslagstiftningen i de nordiska länderna och konstaterade utredningen att det i samtliga dessa länder finns bestämmelser som kan tillämpas för att förhindra att en allvarlig smittsam sjukdom får betydande samhällskon- sekvenser. I flera länder finns möjlighet att besluta om hälsokontroll vid platsen för inresan, karantän av personer som varit utsatta för smittrisk samt avspärrning av geografiska områden. Flera länder har även möjlig- heter att förbjuda eller införa begränsningar för offentliga möten eller folksamlingar, stänga arbetsplatser och skolor, förbjuda personer som lider av vissa sjukdomar att använda allmänna kommunikationsmedel eller besluta om avbrott eller begränsningar i kommunikationerna. Vidare finns möjlighet att besluta om tvångsbehandling eller tvångsvaccinering i ett par länder. Utifrån ett internationellt perspektiv kan man konstatera att situationen i varit gynnsam när det gäller sprid- ningen av svårare smittsamma sjukdomar. Den inhemska spridningen av mera allvarliga smittsamma sjukdomar har varit begränsad. Några all- varligare epidemier har inte förekommit och antalet fall av svårare sjuk- domar har varit lågt. Människors alltmer omfattande resande, den ökade invandringen och handeln med livsmedel bidrar emellertid till att infek- tionssjukdomar som blossar upp i en del av världen har en mycket större spridningspotential . Nya allvarliga infektionssjukdomar har även uppträtt och kunnat identifieras som redan kända sjukdomar återuppstått eller uppträtt i nya former eller på förändrat sätt. Vidare finns risk för terrorhandlingar i form av avsiktlig spridning av biologisk smitta, särskilt efter terrorhandlingarna i . Mot denna bakgrund är det nödvändigt att ha en bered- skap mot förändringar i karaktären eller spridningen av smittsamma sjukdomar som gör att dessa på nytt kan bli ett allvarligt hot mot befolk- ningen i . I vissa sådana extrema situationer kan det vara nödvän- digt att samhället har möjlighet till ett snabbt ingripande med extraordi- nära smittskyddsåtgärder. Enligt regeringens bedömning finns det därför skäl att överväga om vissa av de möjligheter att ingripa med extraordi- nära smittskyddsåtgärder som finns i andra länder bör införas även i . Mot denna bakgrund tar regeringen vid övervägandena i denna propo- sition upp vissa möjligheter att förstärka smittskyddet. De sjukdomar som så vitt är känt kan vålla stora påfrestningar på samhället är smitt- koppor och svår akut respiratorisk sjukdom (SARS). Av detta skäl sker övervägandena i första hand med tanke på smittkoppor och SARS. Båda sjukdomarna är i hög grad smittsamma och har en mycket hög dödlighet. I propositionen föreslås att både smittskyddslagen och karantänslagen (1989:290) bör kunna tillämpas på smittkoppor och SARS. Enligt rege- ringens bedömning är det också nödvändigt att lagstiftningen förstärks med tanke på dessa sjukdomar. Framför allt behövs möjligheter att utföra hälsokontroller vid platsen för inresan och att hålla personer som kan ha utsatts för smitta i karantän till dess det klarlagts om de verkligen har blivit smittade. Det är emellertid också angeläget att det öppnas möjlig- heter till avspärrning av områden där smittkoppor och SARS fått sprid- ning. Regeringen berör emellertid även frågan om de diskuterade åt- gärderna skulle kunna vara av värde för att förebygga spridning av andra smittsamma sjukdomar. Beträffande frågan om smittskyddslagstiftningen bör kompletteras med ytterligare möjligheter till ingripanden finns skäl att understryka att ut- gångspunkten för lagstiftningen är att det huvudsakliga smitt- skyddsarbetet bör genomföras på frivillighetens väg. De tvångsregler som finns är inte avsedda att spela någon framträdande roll. Detta synsätt har också slagit igenom vid tillämpningen av gällande regler. När beho- vet av kompletteringar av lagstiftningen övervägs bör utgångspunkten i princip vara densamma. Man bör dock vara öppen för att tvångsmedel kan behöva användas i en något större utsträckning i vissa extrema un- dantagssituationer. I de fall då ingrepp i den enskildes frihet eller integ- ritet anses befogade måste ingreppet vara nödvändigt och proportioner- ligt med hänsyn till andra människors liv och rättigheter. Alla rimliga krav på rättssäkerhetsgarantier för enskilda, inbegripet avgränsningar av hur mycket tvång som får tillgripas och villkoren därför, måste också tillgodoses. När det gäller den lagtekniska utformningen av den reglering som behövs för att införa den ordning med hälsokontroll, karantän och avspärrning som föreslås i denna proposition övervägde utredningen i första hand två möjligheter. Den ena möjligheten var att föra in bestämmelserna i smitt- Den andra var att samla de bestämmelser som behövs i en särskild lag som kompletterar smittskyddslagen. Utredningen stannade vid att en ny lag om extraordinära smittskydds- åtgärder skall införas som komplement till smittskyddslagen.