prop · GR03154 · 2004-06-02 00:00:00 — Preliminärt har man dragit slutsatsen att dessa kostnader inte är av den storleksordningen att det skulle ge några stora omfördelningar om ett utjämningssystem införs. Regeringen anser därför, och med beaktande av flera remissinstansers önskemål om ytterligare analys i denna del, inte att det finns tillräckliga skäl att införa ett utjämningssystem för att fördela kostnaderna för skalskyddet. Om avgifter för att täcka kostnader för säkerhetskontroller skall upplevas som rimliga och rättvisa anser regeringen att det är av stor betydelse att kostnadsansvaret är detsamma för alla flygplatshavare. Att som ta ut en avgift av dem som reser från men låta skattebetalarna genom polisen stå för kostnaderna på de icke-statliga flygplatserna är inte en rättvis ordning. Vissa konsumenter får direkt via biljettpriset betala för säkerhetskontrollerna medan andra inte drabbas av denna kostnad eftersom kontrollen finansieras av allmänna medel. Det är därför rimligt att endast de kostnader polisen har för polismans ledning av kontrollerna samt polisiära insatser på en flygplats finansieras med allmänna medel. I promemorian föreslås att som intar en särställning skall undantas från utjämningssystemet. Denna flygplats är unik genom sin storlek och sin roll som det nationella och internationella navet för flygtrafik som berör . bildar tillsammans med flygplatssystem enligt bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av om lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen. Promemorian föreslår därför att även undantas. Majoriteten av de remissinstanser som valt att kommentera denna fråga anser att även och flygplatser bör ingå i utjämningssystemet. Endast två av ett trettiotal remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag i denna del. Regeringen anser mot bakgrund av detta, och med hänsyn till att ett system där alla berörda flygplatser ingår uppfattas som mest konkurrensneutralt och rättvist, att det inte finns tillräckliga skäl för att undanta de nämnda flygplatserna från utjämningssystemet. Ett avgiftssystem bör förvaltas av en aktör som inte har egna intressen att bevaka i systemet. , i sin egenskap av statlig myndighet med sektorsansvar för luftfarten och med sin erfarenhet av att driva flygplatser, har obestridligen den kompetens som behövs för att förvalta avgiftssystemet. Flera intressenter har dock påpekat att verket i sin egenskap av flygplatshavare inte har en oberoende ställning när det gäller att t.ex. bedöma hur stor andel av avgiftsintäkterna som skall tillfalla en icke-statlig flygplats som konkurrerar med flygplatser. har godkänt ett förslag i budgetpropositionen att delas upp i två delar; en myndighet och ett affärsverk. skall ansvara för bl.a. flygplatshållning och flygtrafiktjänst. Den nya myndigheten, Luftfartsstyrelsen, som beräknas komma till stånd kommer att få en oberoende ställning från funktionen som flygplatshavare. Ett avgiftsutjämningssystem bör därför kunna förvaltas av denna nya myndighet. Övergångsvis bör kunna fungera som den myndighet som kan förvalta avgiftsutjämningssystemet. Regeringen anser att man vid tillskapandet av de närmare föreskrifterna som behövs för avgiftsutjämningssystemet särskilt skall uppmärksamma de dubbla roller som förvaltningsmyndigheten i så fall inledningsvis kan komma att ha. Huvudprinciperna för ett utjämningssystem bör anges i lagen medan mera detaljerade bestämmelser bör beslutas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. 6.6.1Närmare om pålagan för luftfartsskyddet skall betraktas som en skatt eller en avgift enligt regeringsformen? Under beredningen av ärendet har fråga uppkommit huruvida den föreslagna avgiften för säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage är att betrakta som en skatt eller en s.k. tvingande avgift enligt regeringsformens (RF) bestämmelser. Gränsdragningen har betydelse i den utsträckning det kan bli aktuellt att delegera föreskriftsrätt till regeringen. Föreskrifter om skatt tillhör det s.k. obligatoriska lagområdet inom vilket delegation till regeringen inte är möjlig (8 kap. 3 § RF jämförd med 8 kap. 7 § RF). Föreskrifter om s.k. tvingande avgifter kan emellertid meddelas av regeringen efter bemyndigande av (8 kap. 3 § och 8 kap. 9 § § RF). Av förarbetena till RF framgår bl.a. att skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningpålaga som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är dock flytande (prop. 1973:90 s. 213). I vissa fall kan en penningpålaga betecknas som avgift även om ingen specificerad motprestation utgår. Så är fallet t.ex. med avgifter som tas ut endast i näringsreglerande syfte och som i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Som ett annat exempel kan nämnas miljöavgifter enligt lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilken de togs ut. Kännetecknande för de angivna fallen är bl.a. att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. Den föreslagna avgiften för luftfartsskyddet utgör vederlag för en motprestation i form av säkerhetskontroller. Den motprestation som flygföretagen således får för den erlagda avgiften är att anse som individuell och specificerad på sätt som krävs för att en penningpålaga skall betraktas som en avgift och inte en skatt i statsrättslig mening. Det föreslagna systemet för finansiering av luftfartsskyddet innehåller visserligen vissa omfördelningseffekter. Det leder till att för vissa flygföretag kommer avgiften att bli högre än om man bara tagit ut en genomsnittskostnad per passagerare på just den flygplats från vilken flygföretaget opererar. Att systemet innehåller sådana omfördelningseffekter innebär emellertid inte med automatik att avgiften blir att betrakta som en skatt, jfr med vad som ovan redovisats om miljöavgifter. Därutöver kan nämnas att även systemet med clearingavgifter enligt ransoneringslagen (1978:268) innefattar en regional omfördelning utan att clearingavgifter därmed betraktas som en skatt. Till detta kommer att avgifterna för säkerhetskontroller stannar inom det egna systemet och inte kommer att redovisas i statsbudgeten. Avgiften är tänkt att täcka flygplatshavarnas kostnader för säkerhetskontrollerna och inte mer. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att avgifterna för säkerhetskontroller i statsrättsligt hänseende skall betraktas som just avgifter och inte skatt. Fråga är om avgifter som inte skall ge något överskott och som utgår med ett rimligt belopp för en likartad och specificerad prestation oavsett vid vilken flygplats kontrollen utförs. Att någon krona av avgiften därutöver tas i anspråk för att bekosta själva utjämningssystemet ändrar inte denna bedömning, liksom inte heller det faktum att det kan förekomma en överdebitering . Det skall i så fall medföra en sänkning av avgiften . 6.7Överlåtelse av befintlig utrustning för säkerhetskontroller Regeringens bedömning: Den kontrollutrustning i form av lös egendom som polismyndigheterna införskaffat och som finns på de icke statliga flygplatserna bör kunna överlåtas till flygplatserna utan vederlag. Betalningsansvaret för eventuella resterande skulder för investeringar i utrustning som överlåts av polismyndigheterna bör dock övertas av flygplatshavaren. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör närmare fastställa villkoren för överlåtelserna. Promemorians förslag: I promemorian lämnas inget förslag i denna del, men frågeställningen tas upp. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inte berört frågan, men intar en ståndpunkt som ligger i linje med regeringens förslag. Skälen för regeringens bedömning: På de icke statliga flygplatserna . 2003/04:154 finns olika former av utrustning för genomförande av säkerhetskontroller av passagerare och deras bagage. Den utrustningen har införskaffats av polisen. När nu ansvaret för de rutinmässiga kontrollerna flyttas över på flygplatshavarna behöver dessa denna utrustning. Fråga har därvid uppkommit om denna utrustning kan överlåtas på flygplatshavarna och i så fall på vilka villkor. Regeringen har i detta sammanhang övervägt hur kostnaderna för de investeringar som gjorts i utrustningen skall hanteras. Detta gäller således den utrustning för säkerhetskontroller som polismyndigheterna redan bidragit till att införskaffa. Polismyndigheterna har lånefinansierat utrustningen, i enlighet med 5 § kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188). Låneskulden minskas i takt med att utrustningen skrivs av. Utrustningens kvarvarande bokförda värde motsvarar därmed i princip de återstående lånen för utrustningen. Den säkerhetsutrustning som anskaffats av polismyndigheterna för att kunna genomföra säkerhetskontroller bör överlåtas till flygplatserna till en ersättning som motsvarar kvarvarande bokfört värde vid överlåtelsetidpunkten. Därigenom får polismyndigheterna täckning för sina kostnader för att lösa kvarvarande lån. Även andra kostnader kan uppstå i samband . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör fastställa de närmare villkoren för överlåtelserna. Skyldighet att lämna underlag Regeringens förslag: En flygplatshavare skall lämna underlag för beräkningar av de avgifter och av de belopp som skall fördelas. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Tillstyrker eller har inget att erinra mot förslaget i Skälen för regeringens förslag: inhämtas avgifter för luftfartsskydd genom att verket regelbundet fakturerar Nödvändiga uppgifter om antalet avresande passagerare tas från verkets egna trafikdata. Det mest praktiska för flygföretagen torde vara att respektive flygföretag får en enda faktura som innehåller specificerade avgifter för samtliga avgångar tillsammans med andra trafikavgifter som skall betalas till flygplatserna. genom att /Luftfartsstyrelsen utvidgar sin fakturering av flygföretagen också till att omfatta avgifter för avresande passagerare från de icke-statliga flygplatserna. En sådan lösning torde också bli kostnadseffektiv för systemet eftersom effektiva fakturerings- och betalningsrutiner redan existerar. För att myndigheten skall kunna fungera som uppbördsmyndighet för avgifter som avser icke-statliga flygplatser krävs dock att faktureringssystemet får tillgång till underlag om avresande passagerare per flygning från de berörda flygplatserna. Tillgång till tillförlitliga passageraruppgifter från samtliga berörda flygplatser gäller även generellt som en förutsättning för ett fungerande Här skall också erinras om den förestående uppdelningen av det nuvarande som skall ske och som redovisats i avsnitt 6.6, och att avsikten är att det är den nybildade Prop. 2003/04:154 Luftfartsstyrelsen som i längden skall administrera avgiftssystemet. När det gäller fördelning och förvaltning av medel finns det exempel på nära håll att myndigheter förvaltar och delar ut medel för att täcka kostnader för infrastruktur på de icke-statliga flygplatserna. får anslag från staten som verket först förvaltar och sedan fördelar ut till kommunala och privatägda flygplatser i form av driftsbidrag, totalt . Ett annat exempel är investeringsbidrag till infrastrukturanläggningar på flygplatser med annan huvudman än , totalt . Dessa investeringsmedel anslås av staten till som fördelar bidragen till sökande efter beslut av . svarar också för uppföljningen av bidragen Det torde därför vara möjligt att en myndighet, till exempel , ges uppgiften att vara förvaltare och utdelare av medel från en gemensam fond för luftfartsskydd för samtliga svenska berörda flygplatser. Inbetalda medel kan delas ut enligt en mall som bygger på varje flygplats kostnadsandel i systemet. Olika alternativa lösningar kan väljas för hur pengarna fördelas till flygplatserna. En metod för att hämta in avgiften som innebär att inte fakturerar alla berörda flygbolag förutsätter ett avräkningssystem som innebär att den verksamhet som behöver bidrag för att få sina kostnader täckta får medel överförda från bidragsgivarna i systemet. kan i så fall svara för avräkningen och förvalta den buffert som eventuellt kan behövas i systemet. Vilken metod man än väljer för ett utjämningssystem måste systemet organiseras och administreras. Huvudprinciperna för den slutliga utformningen av utjämningssystemet bör läggas fast av regeringen. Oavsett vilken modell som slutgiltigt väljs för förvaltningen av systemet behöver förvaltningsmyndigheten få tillgång till uppgifter som utgör underlag för beräkningar av den utjämnade avgiften. Flygplatshavarna bör därför vara skyldiga att lämna sådana uppgifter. 6.9Konsekvenser, kostnader m.m. Genom lagförslaget läggs ansvaret för att ordna rutinmässiga säkerhetskontroller över på den som driver flygplatsen. Följden av detta blir att flygplatserna själva måste se till att det finns föreskriven utrustning på flygplatsen och personal som är särskilt utbildad för att genomföra kontrollerna. Den ordning som enligt avtalet mellan och redan tillämpas på de statliga flygplatserna kommer således att gälla för alla flygplatser där säkerhetskontroll enligt förordning (EG) nr 2320/2002 måste utföras. Detta innebär att icke-statliga flygplatser får utökade uppgifter som kräver resurser. De får dock rätt att kompensera sig genom att det tas ut avgifter av flygbolagen för att finansiera kontrollverksamheten. frigörs resurser för polisen som i stället kan använda dem för sin kärnverksamhet. Kontrollerna skall fortsatt ske under polismans ledning vilket medför att en mindre del av kontrollverksamheten liksom tidigare kommer att finansieras av polisen. För att undvika att kostnaderna för kontrollerna blir orimligt höga vid Prop. 2003/04:154 små flygplatser föreslås ett utjämningssystem. Ett sådant system måste organiseras och administreras. En övergång till ett utjämningssystem kommer därför att medföra återkommande administrativa kostnader som förvaltningen av medlen sannolikt kommer att generera ränteintäkter. Dessa kostnader och intäkter behöver identifieras och tas med i underlaget vid fastställande av avgiften. Det mest praktiska för flygföretagen torde som tidigare nämnts vara att respektive företag får en enda faktura som innehåller avgifter för säkerhetskontroller tillsammans med andra trafikavgifter som skall betalas till . måste då få tillgång till underlag om avresande passagerare per flygning från de berörda icke- statliga flygplatserna. Tillgång till tillförlitliga passageraruppgifter från samtliga berörda flygplatser gäller även generellt som en förutsättning för ett fungerande utjämningssystem. Eftersom flygplatserna har dessa uppgifter bör det inte bli extra betungande att lämna det nödvändiga underlaget. Flygplatserna måste även lämna redogörelser för de kostnader de har för att upprätthålla säkerhetskontrollerna. Denna redovisning utgör underlaget för utjämningssystemet. Lagen föreslås träda i kraft beträffande 110 §§ , och i övrigt . Beträffande ikraftträdandet av bestämmelserna om avgifterna för säkerhetskontroller skall följande beaktas. Innan den enhetliga avgiftens storlek fastställs och avgiften tas ut krävs konsultationer med brukarna (flygföretagen) enligt de internationella åtaganden som gjort i den internationella luftfartsorganisationen . Inför sådana konsultationer måste underlag för avgiftens beräkning vara tillgängligt. Vidare skall normalt konsultationerna inledas och avslutas innan en ny avgift införs. Detta innebär att ikraftträdandet för införande av en enhetlig avgift enligt lagförslaget inte är möjligt förrän . Lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats bör upphöra att gälla , dvs. som 110 §§ i den nya lagen träder i kraft. 6.10.2 Behov av ytterligare överväganden Förslaget i 2 § avseende säkerhetskontroller enligt EG-förordningen motsvarar det system för säkerhetskontroller som tillämpas på de Det innebär att den säkerhetskontroll som enligt EG-förordningen skall ske av passagerare och deras bagage skall utföras av polis eller annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet samt att kontrollen skall utföras under polismans ledning. Den övriga säkerhetskontroll som skall ske enligt EG-förordningen, t.ex. Prop. 2003/04:154 av personal och fordon, kommer dock att ske av personal som endast har certifierats i enlighet med bestämmelserna i . Dessa kontrollanter kommer således inte att ha förordnande av polismyndighet och därmed inte ha samma befogenheter som de av polisen förordnade kontrollanterna. Inte heller kommer de att stå under polismans ledning. Regeringen anser att det inte finns tillräckligt underlag för att nu lämna förslag till en ordning som skulle innebära att samtliga kontroller på flygplats skall utövas under polismans ledning samt av personer som förordnats av polismyndighet. Men även om det system som tillämpas visat sig fungera tämligen väl i praktiken, finns det skäl som talar för att all säkerhetskontroll som utövas på en flygplats bör ske under polismans ledning och av kontrollanter som alla har de befogenheter som följer av ett förordnande av polismyndighet. Regeringen avser därför att närmare utreda denna fråga och kommer att presentera sitt ställningstagande i annat sammanhang. Paragrafen är en inledande bestämmelse som erinrar om att det huvudsakliga regelverket om luftfartsskydd numera återfinns i och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Bestämmelsen anger vem som på en flygplats skall utföra säkerhetskontroller av personer och de föremål som de för med sig och fordon, liksom beslut om strängare åtgärder om dessa gäller kontroller av personer som uppehåller sig på en flygplats. Det skall vara en polis eller en särskilt utsedd person som förordnats av polismyndigheten. Om kontrollerna inte utförs av polisman skall de utföras under polismans ledning. Av avsnitt 12 i bilagan till förordning (EG) nr 2320/2002 framgår att poliser och särskilt förordnade personer som skall utföra säkerhetskontroller skall ha genomgått särskild utbildning m.m. I tredje stycket undantas företag på en flygplats som godkänts att själva svara för säkerhetskontroller av den egna personalen. Genom det regelsystem som byggt upp med stöd av EG- förordningen täcks sannolikt alla verksamma företag av ett system med egenkontroll som administreras och bekostas av respektive företag. Skulle det trots allt dyka upp ett företag på en flygplats med en verksamhet som inte täcks av regelsystem skall paragrafen vara tillämplig. Det skall också tilläggas att kan ålägga företag med egenkontroll att genomföra Prop. 2003/04:154 beslut om strängare åtgärder. Bestämmelsen motsvarar med vissa språkliga justeringar 3 § andra och tredje styckena lagen om särskild kontroll på flygplats. Orden eller avlägsnas har lagts till för att uppnå likformighet med vad som gäller enligt polislagen (1984:387), bl.a. 13 §. Vidare har allvarlig fara ersatts med fara för att få en bättre överensstämmelse med EG-förordningens regler. Detta har närmare kommenterats i avsnitt 6.2. Bestämmelsen motsvarar med vissa språkliga justeringar 5 § lagen om särskild kontroll på flygplats. En ny sista mening har lagts till för att uppnå bättre överensstämmelse med vad som gäller enligt 28 kap. 13 § . Bestämmelsen motsvarar i princip vad som gäller enligt 4 § lagen om särskild kontroll på flygplats. Även här har orden eller avlägsnas lagts till, jämför kommentaren till 3 §. Vidare har orden om det ej av särskild anledning kan underlåtas utmönstrats, vilket har närmare kommenterats i avsnitt 6.2. Bestämmelsen motsvarar med vissa språkliga justeringar innehållet i 6 § lagen om särskild kontroll på flygplats. Här kan tilläggas att om man exempelvis undersöker väskor och fordon utan att ägaren är närvarande och då gör ett beslag så gäller bestämmelser om förande av protokoll. Bestämmelsen krävs för att skall leva upp till sitt åtagande enligt artikel 7.3 andra stycket i förordning (EG) nr 2320/2002. Bestämmelsen lägger fast skyldigheten för dem som berörs av artikel 7 i EG-förordningen att underkasta sig inspektioner. Den som skall genomföra inspektionen kan begära handräckning av kronofogdemyndigheten. Frågor om handräckning skall prövas av i , men sedan verkställas av den kronofogdemyndighet inom vars region den verksamhet som skall inspekteras bedrivs. Bestämmelsen slår fast att det är flygplatshavaren som skall se till att det finns erforderliga utrymmen, personal och utrustning för att ta hand om säkerhetskontroller av personer och föremål som de för med sig på själva flygplatserna. Det är också flygplatshavaren som skall ansvara för finansieringen av detta. Om det finns särskilt meddelade bestämmelser om luftfartsskydd skall dessa gälla framför bestämmelsen i 8 §, jfr de föreskrifter som nämnts i avsnitt 5.4. Det gäller exempelvis hanteringen av flygfrakt och posthantering där luftfartsskyddsrelaterade kontroller har ålagts andra än flygplatshavare. Även andra företag inom flygbranschen kan ha godkänts att genom egenkontroll svara för viss del av luftfartsskyddet. Syftet med denna bestämmelse är inte att flytta det ekonomiska ansvaret från dessa företag med egenkontroll. Med flygplatshavare avses den som driver flygplatsen. Det är flygplatshavaren som skall se till att det finns tillräckligt antal behöriga flygplatskontrollanter för att utföra bl.a. de rutinmässiga kontrollerna av resande och deras bagage. Flygplatshavaren skall också utföra kontroller av personal som arbetar på flygsidan av flygplatsen, dvs. oftast mellan säkerhetskontrollen och luftfartyget, och personal ombord på luftfartyg om dessa inte omfattas av ett särskilt program för egenkontroll. I sista meningen slås också fast att polisens kostnader för polismans ledning och för övrigt arbete som man utför på en flygplats skall stanna på polisen. När det har meddelats ett beslut om strängare åtgärder som innebär en noggrannare kontroll än vanligt av passagerarna, t.ex. genom att allt bagage skall gås igenom manuellt eller att man inför ett system med förnyad säkerhetskontroll före ombordstigningen på luftfartyget, s.k. dubbel screening, skall sådana åtgärder om de inte utförs av poliser utföras genom flygplatshavarens försorg och således bekostas av denne. Artikel 6 i EG-förordningen gör det möjligt för en medlemsstat att besluta om strängare åtgärder än vad som följer av förordningen. En redogörelse för vilka typer av åtgärder det kan bli fråga om finns i avsnitt 6.5. Huvudregeln är, enligt första stycket, att ett beslut om strängare åtgärder fattas av efter att ha hört . Det gäller bl.a. beslut som har klar polisiär inriktning eller riktar sig mot den allmänhet som inte är yrkesmässigt knuten till luftfartsverksamhet. I andra och tredje styckena öppnas en möjlighet för och polismyndigheten att själv besluta om strängare åtgärder vid brådskande fall. Undantagsvis kan det uppkomma behov av mycket skyndsamma beslut om att införa strängare åtgärder på en flygplats. Det kan exempelvis inkomma uppgifter till Säkerhetspolisen om planerad olaga verksamhet, och omständigheterna kan vara sådana att ett beslut måste fattas så skyndsamt att inte hinner inhämta synpunkter innan ett beslut måste fattas. Även andra situationer som kräver omedelbara åtgärder kan förekomma. I sådana fall bör respektive polismyndigheten få fatta ett sådant beslut, som då skall bli föremål för prövning i ordinarie ordning. I detta lagrum, som behandlas i avsnitt 6.5, finns en undantagsregel från 9 § som innebär att vissa beslut om strängare åtgärder i stället skall fattas av efter att ha hört . Det gäller beslut som huvudsakligen riktar sig till flygbranschen. Det är beslut riktade till de verksamhetsutövare som omfattas av det nationella säkerhetsprogrammet för civil luftfart, som behandlas i artikel 5 i EG- förordningen samt i avsnitten 212 i bilagan till förordningen.