prop · GS0340 · 2004-10-26 00:00:00 — Andra typer av villkor som kan komma ifråga är att vissa åtgärder får utföras endast av personal som har viss kompetens, om detta behövs med hänsyn till arbetets eller områdets art eller att vissa typer av åtgärder endast får ut- föras på visst sätt eller inom . För att förhindra att grundlösa invändningar blockerar utförandet av undersökningsarbeten bör det kunna förordnas att ett beslut om fast- ställande av en arbetsplan skall gälla utan att det har vunnit laga kraft. har det varit straffbart att inte underrätta be- rörda sakägare om kommande undersökningsarbeten. Nuvarande bestäm- melser om detta finns i 15 kap. 6 §. Såväl samhället som enskilda fastighetsägare och andra sakägare har ett berättigat intresse av att det nya systemet med arbetsplaner för under- sökningsarbete efterlevs så att det kan fungera effektivt och uppnå angivna syften. Överträdelser av reglerna bör därför vara sanktionerade. Det är regeringens uppfattning att det även i fortsättningen skall vara straffbart att inte iaktta gällande bestämmelser om vilka åtgärder som krävs innan undersökningsarbeten får utföras. Straffbestämmelsen i 15 kap. 6 § bör anpassas efter den nya ordningen. Det skall således vara straffbart att påbörja undersökningsarbete utan att iaktta bestämmelserna om arbetsplan. 5.3.1Ersättning och inlösen av fastighet vid outnyttjad bearbetningskoncession Regeringens förslag: Koncessionshavaren skall ersätta skada som föranleds av att en bearbetningskoncession beviljas. Tvister om ersätt- ning skall kunna prövas av bergmästaren när skadan uppkommit, dock senast när markanvisningsförrättning hålls. Om koncessionshavaren inte begärt markanvisning skall fastighetsägaren ha rätt att begära inlösen av fastigheten eller en del av denna. Oavsett den tid som förflutit efter det att bearbetningskon- cession beviljats skall fastighetsägare kunna begära inlösen, om det uppstår synnerligt men. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Därutöver föreslår utredningen att koncessionshavaren skall erlägga en årlig ersättning till ägare av fastigheter inom koncessions- området från det att koncessionsbeslutet vinner laga kraft till dess att ett beslut om markanvisning vinner laga kraft. Den avgift som koncessions- havaren skall betala är en procent av pris- basbeloppet per hektar och därefter av prisbasbeloppet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Bergsstaten, SGU, , och kommun har tillstyrkt utredningens förslag. Även och till- styrker förslaget om ersättning men har synpunkter på utformningen. kommun, och avstyrker. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Statens fastighets- verk, Bergsstaten, , Delegationen för utländska inves- teringar i samt , , , och Stor- umans kommuner tillstyrker förslagen. i pekar på svårigheter att värdera ersättningsberättigade skador. och Alcaston avstyrker. De anser att förslaget redan täcks av befintlig lagstiftning. LRF, Södra skogsägarna, och Skogsindustrierna avstyrker. De senare förordar minerallagsutredningens ersättningsförslag. Skälen för regeringens förslag Koncessionshavaren skall enligt nuvarande regler i 7 kap. 2 § mineral- lagen ersätta skada eller intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet. Om det upp- står synnerligt men för en fastighet eller fastighetsdel på grund av att marken tagits i anspråk, skall koncessionshavaren lösa fastigheten eller fastighetsdelen om fastighetsägaren begär det. Tvister om sådan ersätt- ning prövas vid markanvisningsförrättningen, dvs. den förrättning där det bestäms vilken mark som får tas i anspråk för verksamheten (se 8 kap. 9 § minerallagen). Bearbetningskoncession beviljas som regel . Koncessionen ger innehavaren en rätt gentemot fastighetsägaren eller annan som har rättig- heter till marken att bedriva bearbetning efter markanvisningsförrättning och efter att ha fått övriga nödvändiga tillstånd. En bearbetningskon- cession innefattar dock inte någon skyldighet för koncessionshavaren att påbörja verksamhet. Koncessionshavaren är som regel angelägen att komma i gång med driften eftersom stora summor redan investerats för att hitta fyndigheten och för tillståndsprocessen. I vissa fall, t.ex. beroende på varierande malmpriser, kostnader för be- arbetning och pågående teknisk utveckling kan koncessionshavaren emellertid finna anledning att avvakta. Det kan också tänkas att förutsätt- ningarna för verksamheten förändras så att någon bearbetning aldrig kommer till stånd. Av detta följer att det i princip är koncessionshavaren som avgör frågan om bearbetning skall ske eller inte. Detta är en naturlig ordning. är det lätt att förstå att fastighetsägaren, med en så lång kon- cessionstid som , kan uppleva en osäkerhet om den framtida ut- vecklingen för fastigheten. Det har från fastighetsägarhåll framhållits att redan det förhållandet att en bearbetningskoncession beviljas kan inne- bära en minskning av fastighetens värde. Å andra sidan har självklart exploatören ett intresse av att den tillståndstid som står till förfogande inte blir alltför kort, i synnerhet då de marknadsmässiga förutsättningarna för gruvbrytning varierar. Fram till markanvisningsförrättningen råder det således osäkerhet om både tidpunkten för en eventuell bearbetning och vilken del av konces- sionsområdet och angränsande område som i så fall kommer att beröras av verksamhet ovan jord. I många fall kan fastighetsägaren fortsätta med den pågående mark- användningen fram till markanvisningen. Det kan dock tänkas att fastig- hetsägaren har andra planer med sin mark. Eftersom det är osäkert när markanvisning kommer att ske och vilka områden som kommer att om- fattas av denna kan det innebära att fastighetsägaren avhålls från att göra investeringar eller att över huvud taget planera brukandet av fastigheten eller en del av denna annat än på kort sikt. En sådan situation liknar den som föreligger när ett expropriationstill- stånd har beviljats men innan talan om ersättning väcks vid fastighets- domstolen. Enligt 3 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) skall en sådan talan väckas från beslutet om expropriationstillstånd. Någon sådan tidsgräns gäller dock inte enligt minerallagen. För att kompensera för de olägenheter som det innebär att fastigheten belastas av en bearbetningskoncession har före- slagit en modell med återkommande ersättningar till fastighets- ägare som en bearbetningskoncession inte utnyttjas. Enligt förslaget skall ersättningen utgå oavsett om någon ekonomisk skada upp- står eller inte. Minerallagen vilar på expropriationsrättslig grund och dess ersättnings- Prop. 2004/05:40 system bygger på principen att fastighetsägaren skall hållas skadeslös. Vid bestämning av ersättning för skada hänvisar lagen till 4 kap. och 5 kap. 23 §, 24 § och 27 § första stycket första meningen expropriations- lagen i tillämpliga delar. Dessa regler innebär i korthet att ersättning ut- går för skada och intrång. Ersättningen för intrång skall motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som intrånget innebär. Om hela fastigheten tas i anspråk skall ersättning i princip betalas för fastig- hetens marknadsvärde. När det gäller ersättning för skada ersätts endast ekonomisk skada, inte s.k. affektionsvärden. Den ersättningsmodell utan koppling till skada som utredningen har föreslagit avviker från denna princip och saknar dessutom motsvarighet i annan näraliggande lagstiftning. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt med en årlig ersättning enligt förslag. Det är mer naturligt att, som arbetsgruppen har föreslagit, skapa en möj- lighet för den som drabbas av ekonomisk skada på grund av att bearbet- ningskoncession beviljats att få ersättning för denna. Någon ersättning för intrång kan inte bli aktuell eftersom det här handlar om skadeverk- ningar utan samband med arbete på marken. Skada och intrång till följd av undersökningsarbete som utförs med stöd av en beviljad bearbet- ningskoncession ersätts enligt 7 kap. 1 §. Regeringen anser att den som lider skada till följd av att en bearbet- ningskoncession har beviljats, skall ha rätt att få ersättningsfrågan prövad före en eventuell markanvisningsförrättning. En särskild regel om detta bör därför införas. Om markanvisningsförrättning kommer till stånd skall dock ersättningsanspråket prövas senast vid denna i likhet med vad som i övrigt gäller för ersättning för skada och intrång enligt 7 kap. 1 §. har med instämmande av arbetsgruppen före- slagit att fastighetsägaren skall ges rätt att begära inlösen av en fastighet eller en fastighetsdel som berörs av bearbetningskoncession. Syftet är att ytterligare kompensera fastighetsägare för de osäkerhets- moment som finns när det gäller gruvdriftens igångsättning och dess på- verkan på fastigheten. Även regeringen finner det lämpligt att möjliggöra för fastighetsägare att få sin mark inlöst om markanvisningen drar ut . Regeringen instämmer också i bedömningen att relativt bör förflyta innan rätten kan aktualiseras och anser att från det att bearbetningskoncession har beviljats slutligt är en rimlig tidsgräns. Enligt nuvarande regler är koncessionshavaren alltid skyldig att lösa en fastighet eller fastighetsdel om det uppstår synnerligt men till följd av bearbetningen. Arbetsgruppen har föreslagit att en motsvarande regel skall gälla även för det fall att synnerligt men uppstår för en fastighet eller del av denna redan genom beslutet om bearbetningskoncession. Regeringen instämmer i denna bedömning. Beräkning av ersättning och löseskilling vid inlösen I fråga om ersättning och löseskilling enligt 7 kap. minerallagen skall enligt 7 kap. 4 § (tidigare 7 kap. 3 §) vad som sägs i 4 kap. 3 § expropria- tionslagen tillämpas i fråga om värdeökning som ägt rum före det ansökan om markanvisning gjordes, den s.k. presumtionstidpunkten. Enligt förslaget till 8 kap. 8 a § skall en tvist om inlösen enligt 7 kap. 2 § andra eller tredje stycket kunna prövas i särskild ordning innan markanvisning har begärts. Om tvisten föreligger när markanvisningsförrättningen hålls skall den dock prövas då. Av det nu sagda följer att det behövs en särskild bestämmelse som reglerar vad som skall gälla i fråga om presumtionstidpunkten för de fall ersättningsfrågor vid inlösen enligt 7 kap. 2 § andra eller tredje stycket prövas i särskild ordning. Enligt regeringens mening bör i sådana fall utgångspunkten för beräkningen av presumtionstidpunkten vara dagen för begäran om inlösen. Särskilt om ansvaret för kostnader En tvist om ersättning enligt de nya bestämmelserna kan komma att prövas vid markanvisningsförrättning, men torde normalt komma att prövas . Om tvisten prövas vid markanvisningsförrättning gäller 9 kap. 21 § i fråga om ansvaret för kostnader. Paragrafen innebär att sökanden skall ersätta staten för vissa förrättningskostnader enligt vad regeringen föreskriver och därutöver i princip svara för sina egna och motpartens kostnader för att bevaka sin rätt vid förrättningen. För vissa tvister gäller särskilda kostnadsregler. Hit hör tvister om er- sättning enligt 7 kap. 1 § för skada eller intrång vid undersökningsarbete i de fall tvisterna prövas utan samband med markanvisningsförrättning och tvister enligt 8 kap. 7 § om tillstånds- eller koncessionshavarens rättigheter och skyldigheter vid undersökning och bearbetning. I dessa fall skall enligt 8 kap. 12 § sökanden svara för statens kostnader i ärendet enligt vad regeringen föreskriver. Varje part svarar däremot för sina egna kostnader. Regeln i 8 kap. 12 § tillkom när minerallagen infördes. Lagrådet före- slog att kostnadsregeln skulle utformas i enlighet med 9 kap. 21 § (se prop. 1988/89:92 s. 256). Departementschefen uttalade dock (se s. 112 f) att förfarandet i dessa ärenden skall vara så enkelt att några nämnvärda kostnader inte uppkommer för parterna. Bestämmelsen om koncessions- havarens ansvar för motpartens kostnader togs därför bort. I övrigt ut- formades bestämmelsen enligt Lagrådets förslag. Det kan förväntas att de tvister som uppstår om ersättning och om in- lösen med anledning av de nya bestämmelserna normalt inte blir av så enkelt slag att endast obetydliga kostnader uppkommer för parterna. En fastighetsägare som i stället för att invänta en eventuell markanvisning begär ersättning redan när skadan uppkommer bör inte komma i ett sämre läge i kostnadshänseende på grund av detta. Det är därför inte motiverat att kostnadsregeln i 8 kap. 12 § skall gälla för sådana ärenden. Regeringen anser i stället att det i dessa fall bör gälla samma kostnads- regler oavsett om tvisten prövas vid markanvisningsförrättning eller inte. Regeringens förslag: Vid gruvbrytning skall koncessionshavaren betala en särskild ersättning mineralersättning till fastighetsägare inom koncessionsområdet och till staten. Mineralersättningen skall huvudsakligen vara utformad med den tidigare jordägaravgälden som förebild och motsvara av det beräknade värdet av mängden brutet och uppfordrat koncessions- . Av ersättningen skall tre fjärdedelar tillfalla fastig- hetsägarna och en fjärdedel tillfalla staten. Mineralersättningen skall fastställas i efterskott för varje kalenderår och betalas inom en månad från det att ersättningsbeslutet vunnit laga kraft. Beslut om mineraler- sättning skall få verkställas i likhet med andra beslut om ersättning enligt 7 kap. minerallagen. Regeringens bedömning: Den del av ersättningen som tillfaller staten bör redovisas mot inkomsttitel och anslaget för geovetenskaplig forskning bör förstärkas motsvarande de beräknade intäkterna. Medlen bör användas till forskning och utveckling inom området långsiktigt hållbar utveckling av mineralresurser. förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens förslag. Utredningen föreslår dock att fastighetsägare inom det markanvisade området skall omfattas av ersättningssystemet. Utred- ningen föreslår vidare att ersättningen skall knytas till saluvärdet av det som bryts och uppfordras. Från saluvärdet skall avdrag göras för bl.a. transportkostnader, raffineringskostnader och smältningskostnader. Avgiften skall utgöra av detta värde och i sin helhet betalas till fastighetsägare. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte någon erinran mot att någon form av särskild ersättning utgår. Det finns olika uppfattningar om på vilken grund ersättningen skall utgå. Vissa remissinstanser, bl.a. , Skogsindustrierna, kommun och kommun, förordar att ersättningen grundas på det förhållandet att fastigheten nyttjas för gruvbrytning medan andra, bland dem länsstyrelserna i och , anser att ersättningen skall utgå för malmens värde. , i , och kommuner samt anser att ersättningen bör utgå för intrång på fastig- heten. framför liknande synpunkter. anser med instämmande av LO att er- sättningen bör kopplas till fastighetens värde och de alternativa använd- ningssätt som finns. KTH menar att förslaget är inkonsekvent med hänsyn till de tankar som ligger till grund för detta och anser i likhet med bl.a. Lantmäteri- verket, Bergsstaten och att endast fastighetsägare inom koncessionsområdet skall ha rätt till ersättning. Flera remissinstanser, däribland LRF, Bergsstaten, , i , , Skogs- industrierna och , anser att er- sättningsmodellen är för komplicerad. Några remissinstanser föreslår alternativa beräkningssätt. SGU föreslår att en enkel schablonmässig avgift fastställs per hektar och år. Bergsstaten, och Skogsindustrierna föreslår mer schabloniserade ersättningsmodeller. , Lantmäteriver- ket, och anser att ersättningsnivån är för låg medan bl.a. har motsatt uppfattning. Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens förslag, förutom att arbetsgruppen föreslår en ersättning endast till fastighetsägare. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig att någon form av ersättning skall utgå. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Bergsstaten, SGU, , , i , KTH och tillstyrker eller är i huvudsak positiva till förslaget. , och an- ser att även fastigheter inom markanvisat område som inte berörs av be- arbetningskoncessionen skall få del av ersättningen. , , och kommuner samt förordar att ersättningssystemet i stället skall kompen- sera de markägare som direkt berörs av gruvverksamhet. föreslår en schabloniserad årlig avgift baserad på bruten mängd malm och gruvtyp. Även kommun anser att gruvtypen bör vägas in när ersättningen bestäms. och kommuner anser att ersätt- ningen i stället bör grundas på avtal mellan markägare och exploatör med möjlighet att få frågan prövad av domstol om en överenskommelse inte kan nås. samt och kommuner är kritiska till att bruttovärden används och förordar i stället en mer schabloniserad arealbaserad ersätt- ning. anser att ersättning skall utgå först vid lönsam produktion. och anser att er- sättning även skall utgå till sameby. Flertalet remissinstanser tillstyrker eller är i huvudsak positiva till sättet att beräkna ersättningen. Av dessa anser de flesta att förslaget är enklare att tillämpa och administrera än förslag. i och anser att modellen är för komplicerad. Några remissinstanser, bland dem och , avstyrker förslaget och den senare hänvisar till sitt tidigare framlagda förslag. , och anser att ersättningsnivån är för låg medan anser att den är för hög. Skälen för regeringens förslag och bedömning har, som påpekat, det all- männa intresset av mineralutvinning kommit att ifrågasättas. På vissa håll i landet har motståndet mot planer på gruvdrift varit mycket påtag- ligt. Detta har medfört att minerallagstiftningen i sin helhet kommit att betraktas som orättvis och otidsenlig. Det har gjorts gällande att mineral- lagen inte ger fastighetsägaren en tillräckligt stark ställning i förhållande till exploatören. Särskild kritik har riktats mot det förhållandet att någon särskild ersättning inte utgår för de som bryts på en fastighet. Krav har rests på att sådan ersättning skall utgå vid sidan av ersättning för skada och intrång. Nuvarande ersättning till fastighetsägare Fastighetsägarens intressen i samband med gruvverksamhet tillgodoses bl.a. genom bestämmelser om att exploatören skall betala ersättning för skada och intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet (se 7 kap. 2 § första stycket minerallagen). En fastighetsägare kan också få sin fastighet inlöst om det uppstår synnerligt men på grund av att marken tas i anspråk (se 7 kap. 2 § andra stycket). När ersättning enligt nuvarande minerallagen bestäms skall vissa bestämmelser i expropriationslagen tillämpas (se 7 kap. 3 § minerallagen). Det nu gällande ersättningssystemet innebär att det inte utgår någon särskild ersättning till fastighetsägaren för det som tas i anspråk genom gruvbrytningen. En typ av sådan ersättning har dock förekommit tidigare. Enligt gruvlag hade fastighetsägaren rätt till en särskild ersättning, jordägaravgäld, som baserades på de som bröts inom fastigheten. Jordägaravgälden ersatte den tidigare jordägarandelen, som innebar en rätt för jordägaren att till hälften delta i gruvarbetet och i den vinst som arbetet medförde. Jordägaravgälden avskaffades genom gruvlag. Regeringen bedömde då att det saknades rimliga skäl för att en fastighetsägare utan egen insats skulle vara berättigad att av gruv- innehavare erhålla ersättning med betydande belopp (se prop. 1974:32 s. 130). En särskild mineralersättning införs Regeringen instämmer i bedömningen att fastighetsägare i vissa avseen- den har en underordnad ställning i förhållande till gruvnäringen. Som tidigare anförts (se avsnitt 4.1) är det ett starkt samhällsintresse att ha en minerallag som ger goda ramvillkor för företagsamhet och investeringar. En sådan lagstiftning måste dock anpassas till förändringar i omvärlden. I detta lagstiftningsärende läggs därför flera förslag fram för att nå en bättre balans mellan fastighetsägarnas och gruvnäringens intressen. För att uppnå en sådan balans är det viktigt att ersättningssystemet är ända- målsenligt utformat. Nedan redovisas skäl för och emot införandet av en rätt till ytterligare ersättning utöver ersättning för skada och intrång. Ett skäl som har anförts för att fastighetsägare bör ha rätt till en sådan ersättning är att fastighetsägaren äger de koncessionsmineral som finns inom fastigheten. Denna utgångspunkt har också haft till stöd för sitt förslag. Ett stort antal remissinstanser har yttrat sig över utredningens slutsats i denna fråga och flera har ifrågasatt slut- satsens riktighet. Arbetsgruppen har för sin del kommit till slutsatsen att frågan om äganderätten till fyndigheter är oklar. Regeringen gör följande bedömning. Omfattningen av fastighets- ägarens rätt till fastigheten i höjd och djupled är omstridd. Det finns inte några lagregler som klargör frågan (jfr 1 kap. 1 § jordabalken). heller i lagförarbeten eller i litteraturen har frågan klargjorts. Klart är dock att en fastighet som inte är tredimensionellt avgränsad omfattar inte bara ett visst område på markytan utan också ett utrymme ovanför och ett utrymme under denna. synes fastigheten inte ha en obegränsad utsträckning i höjd- och djupled. Det saknas dock hållpunkter för den närmare avgränsningen. Denna fråga är komplicerad och berör grund- läggande fastighetsrättslig lagstiftning. Regeringen anser att det inte finns tillräckliga skäl att i detta begränsade sammanhang ta ställning till denna fråga. Äganderättens innehåll är inte något på förhand givet vilket på ett en- tydigt sätt kan bestämmas positivt genom en uppräkning av de befogen- heter som tillkommer den som betecknas som ägare. Det finns ett stort antal bestämmelser som i olika avseenden inskränker en fastighetsägares befogenheter att förfoga över fastigheten. Fastighetsägaren kan även själv i stor utsträckning frivilligt inskränka sina befogenheter genom att upplåta särskilda rättigheter till fastigheten. Allmänt kan sägas att ägan- derätten utgörs av ett knippe rättigheter och omfattar det som blir kvar när man dragit ifrån de rättigheter som tillkommer andra och den be- stämmanderätt som myndigheterna kan ha. har fastighetsägarens rätt att förfoga över de flesta som omfattas av minerallagen varit kraftigt be- skuren. Anledningen till detta är att en fastighetsägare normalt har mycket begränsade möjligheter att ta i anspråk koncessionsmineral. Det krävs specialistkunskap och stora resurser för att hitta dessa och därefter få nödvändiga tillstånd för utvinning. Det är därför uteslutet att de flesta markägare över huvud taget skulle ha möjlighet att tillgodogöra sig mineralresursen. Det är inte aktuellt att nu i grunden förändra sys- temet med undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner. Frågan om äganderätten till fastighet även omfattar inom fastighetens utbredningsyta är därmed av underordnad betydelse för frågan om fastig- hetsägare till följd av gruvbrytning bör erhålla en särskild ersättning ut- över den för skada och intrång. Regler om ersättning för skada och intrång finns regelmässigt i lag- stiftning som medger att någon annans mark under vissa förutsättningar får tas i anspråk av det allmänna eller någon enskild, såsom , ledningsrättslagen (1973:1144), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Enligt dessa lagar beräknas ersättningens storlek i princip enligt exprop- riationslagens regler. Detta talar emot att införa en rätt till ytterligare er- sättning endast i minerallagen. Det måste å andra sidan beaktas att ett liknande ersättningssystem har förekommit tidigare och således inte är ett nytt inslag i den svenska minerallagstiftningen. Återinförandet av en rätt till särskild ersättning för som tas i anspråk skulle, tillsammans med nu föreslagna övriga ändringar i minerallagen till sakägarnas förmån, på ett påtagligt sätt kunna bidra till en bredare acceptans av att vissa fastigheter tas i anspråk för gruvdrift.