prop · GR03131 · 2004-04-21 00:00:00 — Det är fullt förståeligt att ursprungsländerna tar emot bidrag till sin sociala verksamhet och att de väljer samarbetskontakter som är beredda att bistå dem med stora belopp. Det är vidare förståeligt att barnlösa vuxna är beredda att göra stora ekonomiska uppoffringar för att få ett efterlängtat barn. I takt med att kostnaderna för adoption trissas upp i konkurrensen mellan olika mottagarländer, finns en risk för att det i barnens ursprungsländer skapas ett beroende av inkomster som härrör från den internationella adoptionsverksamheten. Det kan tänkas bli mer fördelaktigt att förmedla barn för internationell adoption än att finna en nationell lösning för barnet. För att motverka en sådan situation bör den svenska adoptionsmyndigheten aktivt verka i internationella samman- hang för att dessa frågor uppmärksammas och för att de stora mottagarländerna diskuterar dessa frågor. har ett etablerat samarbete med centralmyndigheterna i de nordiska länderna och med andra europeiska mottagarländer. Inter- nationellt samarbete pågår även genom Euradopt, en sammanslutning av adoptionsorganisationer (sammanslutningar) i 13 västeuropeiska länder. Euradopt har huvudsakligen till uppgift att förespråka internationell adoption som ett alternativ inom barnavårdsverksamhet, utfärda etiska regler för internationell adoption, verka för samarbete mellan statsmakter och auktoriserade sammanslutningar, dela med sig av kunskap om internationell adoption och närliggande frågor, arbeta för förbättrad lagstiftning samt arbeta för att alla länder som arbetar med internationell adoption ansluter sig till . Fyra svenska sammanslut- ningar är medlemmar i . Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar för en etisk och transparent adoptionsverksamhet och inte lägger över detta på de auktoriserade sammanslutningarna. Den nya adoptionsmyndighetens förstärkta kompe- tens kommer att innebära större möjligheter för myndigheten att inta en aktiv roll i internationella sammanhang (se avsnitt 5). Syftet med det internationella samarbetet bör bland annat vara att utveckla gemensamma riktlinjer för hur den ekonomiska relationen mellan mottagarländer och ursprungsländer skall hanteras, både när det gäller sammanslutningarnas biståndsverksamhet vid sidan av adoptionsverksamheten och olika ersättningar inom ramen för adoptionsavgiften. Ett viktigt led i att säkerställa en etisk adoptionsverksamhet som utgår från barnets bästa, är att såväl ursprungsländer som mottagarländer an- sluter sig till . Permanenta byrån vid för internationell privaträtt har tagit fram ett program som skall tillhandahålla information, råd och utbildning för att stödja en effektiv implementering av . Programmet är tänkt att stödja centralmyndigheter i både ursprungs- och mottagarländer, både de som redan är anslutna till konventionen och de som överväger att ansluta sig. Programmet riktar sig också till auktoriserade sammanslutningar, till vilka många uppgifter kan vara delegerade. Programmet ger stöd till regeringar som överväger en anslutning till konventionen, i form av råd och vägledning i frågor (inkl. legala och strukturella frågor) som är relaterade till implementering, särskilt när det gäller auktorisationsvillkor och procedur för auktorisation samt tillsyn över auktoriserade sammanslutningar. Även om programmet riktar sig till såväl mottagar- som ursprungs- länder behövs stödet främst i ursprungsländerna. Programmet är utformat för att tillhandahålla stöd på ett sätt som tar hänsyn till förutsättningarna i det berörda landet. Programmet utgår från ett integrerat synsätt, som ser utvecklingen av adoption, inklusive internationell adoptionsservice, som en del av och som ett alternativ i en integrerad barnavårdsverksamhet. skall bidra till den mer generella utvecklingen av alternativ barnavård, Prop. 2003/04:131 inklusive framför allt inhemsk adoption, i ursprungsländerna. Avsikten med programmet är att tillhandahålla information, råd och utbildning för att försäkra att -de nödvändiga praktiska stegen för att implementera konventionen effektivt iakttas och genomförs; -målen och principerna i konventionen till fullo förstås och respek- teras; -de etiska krav som uppställs i konventionen uppmärksammas; och -kraven för framgångsrikt internationellt samarbete uppfylls. Programmet finns på två nivåer. Ett snabbprogram för stater som är i ett tidigt skede för anslutning till konventionen. Ett fördjupat program för tillämpning och utbildning för att stödja en utveckling på lång sikt. Programmet innehåller sådant som legala frågor, strukturella och orga- nisatoriska frågor, procedurer för internationella adoptioner, integrering med annan barnskyddsverksamhet, auktorisation, rekrytering av personal och utbildning, utredning och förberedelse av adoptivföräldrar, rapport om barnet, barn med särskilda behov, matchningsprocessen, kostnader och avgifter, otillbörlig ekonomisk vinst, rådgivning efter en adoption, uppföljningsrapporter etc. För att programmet skall kunna genomföras krävs att framför allt mottagarländerna bidrar med ekonomiska medel till den fond som skapats för ändamålet. De länder som är intresserade av att få ta del av programmet kan ansöka om detta hos Permanenta byrån. Permanenta byrån har möjlighet att med kort varsel se till att nödvändigt arbete kommer igång. är genom sitt medlemskap i med och finansierar Perma- nenta byråns verksamhet. 7.2Internationellt utvecklingssamarbete barn på institution möte utmynnade i att mottagarländer skall uppmuntras att stödja ansträngningar i ursprungsländer för att förbättra nationella skyddsåtgärder för barn, inklusive program för att förhindra övergivande (se avsnitt 4). Det är därför angeläget att det svenska utvecklingssamarbetet även fortsättningsvis prioriterar insatser för att skapa inhemska alternativ till institutioner, så att barn i första hand ges möjlighet att växa upp i en familj i sitt ursprungsland. Sida framhåller i sitt remissvar att utgångspunkten för allt svenskt utvecklingsarbete genom Sida är att utveckling och förbättringar sker i samarbetslandet. Då det handlar om barnets rätt till en dräglig tillvaro, är utgångspunkten att förhållandena runt barnet skall förbättras så att barnet i första hand skall kunna tas om hand av sin egen biologiska familj eller i vart fall inom den egna ursprungliga miljön. Det är först när dessa alternativ inte kan uppfyllas som mer drastiska åtgärder som vård på institution eller adoption kommer i fråga. Det är först då som ett annat intresse kan möta barnets behov nämligen en vuxens önskan att få adoptera ett barn. ser familjen som den naturliga miljön för barn att växa upp i. Begreppet familj ges en vid definition. Det kan vara kärnfamiljen, men också andra familjeformer. Det är i familjen som barn får möjlighet att utvecklas, får skydd och andra behov tillgodosedda. Barnets rättigheter tar således sin utgångspunkt i ett familjesammanhang tillsammans med föräldrar, släktingar eller andra vårdnadshavare som förmår skapa en god uppväxtmiljö för barn. Internationell adoption kan övervägas om barnet inte kan placeras i fosterfamilj eller adoptivfamilj eller inte kan tas om hand på lämpligt sätt i sitt hemland. Detta är även utgångspunkten för regeringens prioriteringar för barn och ungdomar som är på institution (regeringens skrivelse 2001/02:186 Ett barnrättsperspektiv i internationellt utvecklingsarbete), som har utarbetats av i samarbete med andra departement, Sida och enskilda organisationer inom ramen för en översyn av barn- rättsfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet, : -Stöd till en aktiv familjepolitik med bas i jämställdhet för att famil- jerna själva skall kunna försörja sina barn. -Stöd till unga, ensamstående föräldrar. -Stöd till familjer med funktionshindrade barn. -Insatser för att mobilisera barnets nätverk. -Stöd för framtagandet av nationella planer för avveckling av barnin- stitutioner. -Insatser för att stärka en nära och regelbunden kontakt mellan barnet på institution och dess föräldrar och övriga nätverk. -Samverkan mellan institutionen och samhällets service såsom skola, hälso- och sjukvård. -Stöd för att återanpassa barnet till familjelivet. I första hand skall familjer ges det stöd de behöver för att kunna ta hand om sina barn. Om barnet skiljs från sin familj skall kontakten med familj och släktingar främjas. Sida anför i sitt remissvar att frågan om barn på institution diskuteras och arbete förekommer i många samarbetsländer med att försöka minska antalet barn på institu- tioner till förmån för integrering av barnen i den egna lokala miljön, s.k. Community based projects. Sida påpekar att dylika insatser och projekt har ökat , till stor del beroende på det stigande antalet föräldralösa barn på grund av hiv/aids. Orsaker till att barn hamnar på institution Av , Internationellt utvecklingssamarbete, (2001), som togs fram inom ramen för Barn- projektet, framgår att trots kunskapen om att barn tar skada av att vistas på institution, vistas mellan åtta och tio miljoner barn på olika typer av institutioner i världen. Trenden att placera barn på institution tycks snarare öka än minska. Orsakerna är flera och skiljer sig delvis mellan olika delar av världen. Gemensamt är dock att endast en liten del av de barn som befinner sig på institution är utan föräldrar. av barnen har en eller två föräldrar i livet. I stället är fattigdom den vanligaste orsaken till ett barns institutionsvistelse. En studie från Leshoto visade att det främsta skälet till att föräldrarna placerade sina barn på institution var att de inte kunde försörja dem och inte heller såg några möjligheter att ge sina barn en bättre framtid än den som de själva hade. Institutionen däremot kunde erbjuda både försörjning och grund- utbildning för barnen. Föräldrarnas intention var inte i första hand att överge sina barn utan att ge dem bättre livsvillkor än de själva kunde erbjuda. Andra skäl till att barn hamnar på institution är splittrade familjer, funktionshinder, sjukdom, missbruk och dödsfall i familjen. Genom att institutioner finns som en resurs och möjlighet i fattiga länder drar de till sig barn. För föräldrar är placeringen av sitt barn på en institution ofta en överlevnadsstrategi, en utväg i en desperat situation. På institutionen erbjuds barnet tillsyn, mat och utbildning. För familjen blir det en lättnad i försörjningsbördan med ökade möjligheter för de hemmavarande barnen att överleva. Institutioner ger också arbetstillfällen, även om dessa arbeten har låg status och lönerna är låga. Det kan därför finnas ett intresse hos personal, lokala politiker och andra makthavare att behålla institutionerna ett intresse som kolliderar med barnets rättigheter. Organisationer och privatpersoner väljer också ibland att stödja barn genom satsningar på institutionsvård. Skälen kan vara att projekten på så sätt blir avgränsade och tydliga genom sina byggnader och sin kapacitet att samla barn och sörja för dem. Institutionsvård är dock en dyr och ineffektiv form av stöd. Ekonomiskt är denna form av vård upp till sex gånger så dyr som vård i ett familjehem. Risken för vanvård och utnyttjande är stor på institutioner. Övergrepp förekommer både från personal och från andra barn. Barn med funktionshinder löper särskilt stor risk att utsättas för övergrepp. En avveckling av institutionsvården för barn i fattiga länder är intimt förknippad med fattigdomsbekämpning. För att en avveckling skall bli verklighet krävs en medveten nationell plan, förankrad på högsta politiska nivå, med tydliga och tidsbundna mål. Arbetet med att avveckla befintliga institutioner måste ha barnet som individ, dess familj och nätverk i fokus. Medgivande att ta emot ett barn Regeringens förslag: Ett barn med hemvist utomlands får inte utan socialnämndens medgivande tas emot i syfte att adopteras av någon som inte är barnets förälder eller har vårdnaden om barnet. Med- givande skall inhämtas innan barnet lämnar det land där det har sitt hemvist. Medgivande får lämnas endast om den sökande är lämpad att adoptera. Vid den bedömningen skall särskild hänsyn tas till sökan- dens kunskaper och insikter om adoptivbarn och deras behov och den planerade adoptionens innebörd, sökandens ålder, hälsotillstånd, per- sonliga egenskaper och sociala nätverk. Sökanden skall vidare ha del- tagit i av kommunen anvisad föräldrautbildning inför adoption. Regeringens bedömning: Ett enhetligt utbildningsmaterial bör tas fram av adoptionsmyndigheten i samråd med . I detta arbete bör även , samt de auktoriserade sammanslutningarna och de adopterades orga- nisationer inbjudas att delta. Utredningens förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Utredningen föreslår därutöver att i stället för socialnämnden skall fatta beslut om medgivande, att det i lag anges en åldersgräns för att få medgivande samt att kommunerna skall bli skyldiga att tillhandahålla föräldrautbildning inför adoption. Utredningen har också föreslagit en delvis annorlunda formulering av lagtexten. Remissinstanserna: De flesta som yttrat sig i frågan om de krav som skall ställas på den sökandes lämplighet är positiva till att dessa tydlig- görs, men det råder delade meningar om hur detaljerade kraven skall vara i själva lagtexten. () anser att det är viktigt att adoptivbarnens speciella situation lyfts fram och tydliggörs i såväl lag- stiftning som i ökad kompetens hos berörda handläggare. När det gäller den föreslagna åldersgränsen vid ansökan om med- givande är synpunkterna blandade. De flesta som kommenterar förslaget är positiva till att en åldersgräns fastställs, men anser att det är viktigt att den kan frångås om det finns särskilda skäl. , och avstyrker att det i lagen fastställs en åldersgräns och menar att åldern bör ingå i den allmänna lämplighetsbedömningen. I frågan om föräldrautbildning delar och att föräldrautbildningen skall lyftas från organisationerna men understryker att kommunerna själva bör avgöra hur man vill tillhandahålla utbildning. Förbunden har angett att de vill delta när utbildningsmaterialet tas fram. Länsstyrelserna i och , ett flertal kommuner samt och framhåller vikten av regional samverkan. tillstyrker att kommunerna skall bli skyldiga att till- handahålla föräldrautbildning inför adoption, men avstyrker att den skall vara obligatorisk för föräldrar. Statskontoret anför att det inte finns anledning att utöka det offentliga åtagandet, utan att anordnandet av för- äldrautbildning bör vara en uppgift för och de auktoriserade adop- tionsorganisationerna. kommun anser att kravet på genomgången föräldrautbildning är en onödigt ingripande åtgärd. visar såväl förslaget att föräldrautbildningen skall vara obligatorisk som Prop. 2003/04:131 att det skall vara en angelägenhet. slutningarna tillstyrker att det skall krävas föräldrautbildning men menar att den skall vara kostnadsfri om den skall vara obligatorisk. Adoptions- centrum avvisar att det skall vara ett kommunalt monopol. Adopterade etiopiers och eritreaners förening vill vara med i framtagandet av utbildningsmaterial. Utredningens förslag om att skulle vara den instans som beslutar om medgivande att ta emot ett barn för adoption avvisades av i stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan, däribland samt- liga de länsstyrelser som tillfrågats , , och . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vid en internationell adoption medverkar samhället till familjebildningen. Samhällets uppgift är att sammanföra föräldrar med ett okänt barn. Det okända barnets behov skall sättas före de vuxnas längtan efter barn. Barnperspektivet bör därför, när det gäller internationella adoptioner, tydliggöras ytterligare. Således bör det framgå av lagen vilka grund- läggande krav som skall vara uppfyllda för att få medgivande att ta emot ett barn för adoption. Det underlättar inte bara för utredarna och beslutsfattarna på nivå utan också när ett mål om medgivande skall prövas i allmän förvaltningsdomstol. Utredning av förhållandena för den eller dem som vill adoptera är en viktig del i adoptionsprocessen. som hemutredningen utgör ett beslutsunderlag för beslutsfattaren skall den också vara ett fullgott underlag för den utländska förmedlingskontakten, som har att välja för- äldrar till ett barn. skall utmynna i en bedömning om den eller de sökande är lämpade att adoptera. En väl genomförd utred- ning genererar en stor mängd information om den eller dem som vill adoptera. Den skrivna utredningen skall redovisa hur det okända ut- ländska barnets behov av en trygg uppväxt kan tillgodoses i det tilltänkta hemmet. Såväl starka som svaga sidor hos de sökande måste beskrivas och bedömas. Det är angeläget att all relevant information analyseras och redovisas i utredningen och att förslaget till beslut motiveras. Hemut- redningen bör också ta upp och behandla motivet för adoptionen och vilka förväntningar som finns på barnet, liksom hur de sökande ser på frågan om barnets rätt till information om sitt ursprung. Vid tveksamhet om den eller de som vill adoptera är lämpliga som adoptivföräldrar skall utredaren föreslå att ansökan avslås. I detta sam- manhang måste också alla faktorer som talar för detta lyftas fram, efter- som beslutsfattarna i olika instanser behöver ett fullständigt underlag för att kunna fatta ett korrekt beslut. Om socialnämnden fattar ett annat be- slut än det som föreslås av utredaren bör nämnden motivera detta. Av artikel 5 a) i framgår att en adoption inom kon- ventionens tillämpningsområde endast skall ske om den mottagande sta- tens myndigheter har säkerställt att de tilltänkta adoptivföräldrarna är behöriga och lämpade att adoptera. För att gälla samtliga internationella adoptioner, dvs. också dem där barn tas emot från länder som inte är anslutna till , bör kravet om att den eller de som tar emot ett utländskt barn för adoption är lämpad att adoptera föras in i socialtjänstlagen. Lämplighetsbedöm- ningen skall göras med beaktande av samtliga omständigheter som är avgörande för adoptionen. Det är inte möjligt att ge en uttömmande beskrivning av vad som ingår i uttrycket lämpad att adoptera, men några faktorer bör nämnas i sammanhanget. Adoptionen är till för det okända barnets bästa. Därför måste den eller de som skall adoptera ha sådana personliga egenskaper och förmåga till samspel att adoptivbarnets särskilda behov kan tillgodoses. Den sökande skall ha tillräckliga kun- skaper och insikter om adoptivbarn och deras behov samt om innebörden av en adoption. Ett par som adopterar bör leva i en stabil relation. Det är vidare viktigt att den eller de som vill adoptera har ett fysiskt och psy- kiskt hälsotillstånd som medger att de kan fungera fullt ut i föräldra- rollen. Båda sökandena i ett par skall ha så god hälsa att de var och en kan bedömas fungera fullt ut under barnets hela uppväxttid. Såväl par som ensamstående måste vidare ha ett väl fungerande socialt nätverk som är berett att vid behov ge stöd till familjen. Det är av stor vikt att i förekommande fall en infertilitetskris har bearbetats och att sorgen över att inte kunna få ett biologiskt barn kan hanteras tillfredsställande. Kunskaper och insikter om adopterade ställer lagen krav på att den eller de som vill adoptera har tillfredsställande kunskaper om barn och deras behov och har fått infor- mation om innebörden av den planerade adoptionen. Detta är dock inte tillräckligt, utan den eller de som vill adoptera måste också ha insikter om adoptivbarn och deras behov. Med detta menas att den eller de som vill adoptera skall vara väl införstådda med adoptionens innebörd för dem själva och för barnet. De blivande föräldrarna skall vara medvetna om innebörden av att adoptera ett barn från ett annat land och om vilka etiska och personliga överväganden som bör göras inför adoptionen. De forskningsresultat som finns på området visar att det är angeläget att den eller de som vill adoptera känner till adoptivbarns specifika sårbarhet och särskilda behov. Föräldrarna måste kunna känna igen och vara förbe- redda på olika situationer som kan uppstå under barnets uppväxt, och vara införstådda med möjligheterna att tidigt söka hjälp om svårigheter skulle uppstå. Det är därför angeläget att i lagen tydliggöra vikten av att inte bara ha tillfredsställande kunskaper utan också tillfredsställande in- sikter om adoptivbarn och deras behov. Lagen bör därför kompletteras med kravet att den eller de som adopterar också har tillfredsställande in- sikter om adoptivbarn och deras behov. Sådana insikter kan nås genom deltagande i föräldrautbildning för blivande adoptivföräldrar. finns ingen åldersgräns för att få medgivande att ta emot ett barn för adoption i svensk lag. Åldern är dock en viktig faktor i lämplighets- bedömningen av den eller dem som vill adoptera. En del mottagarländer ställer krav i lagstiftningen på den eller dem som vill adoptera. I till exempel finns en övre lagfäst åldersgräns samt att det får skilja högst mellan föräldrarna och barnet. Sökande kan dock utredas enligt en speciell modell och om de bedöms ha särskilda resurser kan de få medgivande för ett äldre barn eller ett barn med särskilda behov. Den dag den äldste av sökandena fyller upphör medgivandet att gälla. I andra länder finns en klar praxis som sätter en övre gräns för dem som ansöker om med- givande. I får en blivande adoptivförälder inte vara mer än äldre än barnet. I tillämpas en praxis med en åldersskillnad på högst mellan barn och föräldrar och i och är högsta ålder för en adoptant . Flera ursprungsländer sätter egna gränser. Till exempel har ansvariga adoptionsmyndighet ett krav att makarna får vara högst vid adoption av ett litet barn, men högre ålder accepteras vid adoption av ett andra barn och äldre makar får ansöka om äldre barn eller barn med handikapp. Privata barnhem i tillämpar en åldersskillnad på högst mellan barnet och föräldrarna. , , och kräver att åldersskillnaden mellan barnet och föräldrarna inte överstiger . har en övre gräns . I är åldersgränsen för barn och högst för barn . Avsaknaden av en övre åldersgräns i lagen uppfattas ibland som en otydlighet bland såväl utredare som beslutsfattare och utgör inte sällan en svårighet i handläggningen av ärenden om medgivande att ta emot ett barn för adoption. Det kan i samband med adoptionsärenden också finnas en viss benägenhet att se till de vuxnas intressen på bekostnad av barnens, vilket bör undvikas så långt det är möjligt. I handboken adoptioner (utgiven av ) anges att ett generellt medgivande i allmänhet inte bör ges till personer . Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1995 ref. 67) anslutit sig till detta. Detta är de riktlinjer som utredare och beslutsfattare har kunnat arbeta utifrån. Utredningen föreslår att det i lagen anges att medgivande inte får läm- nas till den som är vid ansökningstillfället, om det inte finns särskilda skäl. I praktiken innebär detta att sökanden är upp mot när barnet anländer. Gränsen skall i vissa fall kunna frångås om det finns särskilda skäl till detta och utredningen anger som sådana att den ena av sökandena är något medan den andra sökanden är något äldre, att det är fråga om adoption av ytterligare barn i familjen och sökanden ligger strax över åldersgränsen eller att det är fråga om adop- tion av ett barn som man har en relation till såsom exempelvis släktingbarn och sommarbarn. Utgångspunkten i ett resonemang om en övre åldersgräns måste, enligt regeringen, vara det okända barnets bästa. Ur detta perspektiv är det av vikt att föräldrarna inte har en alltför hög ålder i förhållande till barnets ålder när barnet anländer till det nya hemmet. Föräldrarna/föräldern skall, under åtskilliga år framåt ha styrka och flexibilitet att möta barnets speci- ella behov. Det är viktigt att åldersstrukturen i adoptivfamiljen inte alltför mycket skiljer sig från de flesta andra familjers. Adoptivbarn har gene- rellt sett äldre föräldrar än biologiska barn även om det har blivit van- ligare att bli förälder senare i livet.