prop · GR0389 · 2004-03-10 00:00:00 — För att tillgodose den misstänktes rättssäkerhetsintressen föreslås i stället att han eller hon under den förenklade brottsutredningen skall få ett informationsblad där hans eller hennes rättigheter i olika avseenden beskrivs. Beredningens lagförslag återges i bilaga 2. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Flera remissinstanser, bl.a. huvuddelen av tillfrågade domstolar, Justitiekanslern (), RPS och är i huvudsak positiva till förslagen i betänkandet. RPS har dock uttryckt tveksamhet över bl.a. borttagandet av dokumentationsskyldigheten. vid är kritisk till förslagen. JO, RÅ, () och , avstyrker förslagen. Skälen för regeringens bedömning Som nämnts tidigare pågår nu ett omfattande arbete inom rättsväsendets myndigheter för att öka effektiviteten och kvaliteten i verksamheten. Enligt och Riksåklagarens årsredovisningar har genomströmningstiderna i dessa myndigheters brottsutredande verksamhet minskat . Detta är förstås en positiv utveckling. Några remissinstanser, JO, RÅ och EBM, har ifrågasatt om de av beredningen föreslagna ändringarna kommer att medföra påtagliga förbättringar av genomströmningstiderna. Den förändring som beredningen föreslagit innebär en markant utvidgning av tillämpningsområdet för förenklade brottsutredningar. Det är av stor betydelse att en sådan förändring i lagstiftningen verkligen kommer att leda till de åsyftade effektiviseringsvinsterna. Mot denna bakgrund väcker det tveksamhet att vissa av de brottsutredande myndigheterna själva ifrågasatt om förslagen verkligen kommer att leda till påtagliga förändringar av genomströmningstiderna. Det är också viktigt att överväga om de önskade effekterna kan uppnås på annat sätt. Som redovisas nedan anser regeringen att de verksamhetsmässiga problem som påtalats när det gäller krav på dokumentation och slutdelgivning bör kunna angripas på annat sätt än att kraven slopas. Regeringen anser vidare att det är av stor betydelse att myndigheternas utvecklingsarbete för att effektivisera brottsutredningsverksamheten intensifieras ytterligare. Myndigheternas arbete inriktas bland annat på att utveckla polisens första- och andrahandsåtgärder och att bredda och förstärka den polisiära förundersökningskompetensen. Det är också viktigt att fortsätta utveckla samarbetet mellan polisen och åklagarna, inte minst för att ytterligare minska liggetider, dvs. den tid då inga faktiska åtgärder vidtas i ärendet. Rättssäkerhetsaspekter på beredningens förslag De nuvarande reglerna om användningen av förundersökning respektive förenklad brottsutredning, om sättet att dokumentera en förundersökning och om slutdelgivning har tillkommit efter en noga avvägning av effektivitets- och rättssäkerhetsintressen. JO, RÅ, vid och anser att förslaget allt för mycket försvagar den enskildes rättssäkerhet. RÅ och framhåller att förslaget innebär att man i en stor mängd ärenden skulle komma att medge avsteg från de nuvarande dokumentations- och delgivningskraven, vilka tillkommit av hänsyn till den enskildas rättssäkerhet. Regeringen anser att det är av stor vikt att brottsutredningar dokumenteras noggrant. Exempelvis är en utförlig dokumentation av förhör ofta avgörande för om utredningen skall fortsätta eller avslutas. Vidare är förhören ofta avgörande för åklagarens åtalsbeslut. I rätten kan utsagorna tjäna som underlag för de förhör som skall hållas och i vissa fall som bevisning. En utförlig dokumentation är också ofta en förutsättning för att ett mål skall kunna avgöras på handlingarna. Det kan här nämnas att rättegångsutredning i sitt slutbetänkande (SOU 2001:103, En modernare rättegång) föreslagit regelförändringar syftande till bl.a. att brottmål i större utsträckning skall kunna avgöras på handlingarna. Det förslaget bereds i . har anfört är en annan grundpelare i vår rättsordning att den misstänkte får kännedom om inte bara den anklagelse som riktas mot honom utan också om underlaget för denna. Den misstänkte måste ges möjlighet att begära komplettering av utredningen och förbereda sitt försvar. Detta är också en internationellt Prop. 2003/04:89 erkänd ordning. Det informationsblad som enligt förslaget skall lämnas till den misstänkte kan enligt regeringens mening inte fullt ut ersätta de rättssäkerhetsintressen som den nuvarande lagstiftningen värnar om. Regeringen bedömer därför att beredningens förslag kan ifrågasättas från rättssäkerhetssynpunkt. Med hänsyn till vad som sagts finner vi övervägande skäl för att inte utvidga tillämpningsområdet för förenklade brottsutredningar på det sätt som utredningen här föreslagit. Vi beaktar vid denna bedömning de höga krav på rättssäkerhet som alltid måste ställas på förfarandet vid brottsutredande verksamhet men även den tveksamhet som kommit till uttryck om att förslagen inte skulle medföra genomgripande effektivitetsvinster i brottsutredningsförfarandet. De brottsutredande myndigheternas verksamhetsmässiga problem som en följd av kraven i reglerna om dokumentationsskyldighet och slutdelgivning som beredningen pekat på bör lösas inom ramen för det nuvarande förundersökningsförfarandet. Regeringen avser därför att ta initiativ till att det övervägs om kravet på dokumentation under förundersökning kan anpassas till den tekniska utvecklingen så att dokumentationen blir bättre, går snabbare och kan ge en långsiktigt hållbar bevisning. Vidare har regeringen för avsikt att se över bestämmelsen i 12 a § FuK om att en underrättelse till den misstänkte om hans eller hennes rätt att ta del av utredningen innan åtal väcks och begära komplettering av denna, normalt skall delges. Lagändringen i bör träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Även lagen om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål bör träda i kraft och i enlighet med vad som sagts i avsnitt 4.1 gälla till och med . Inte heller för denna lag behövs några särskilda övergångsbestämmelser. 7.1 Förslaget om en försöksverksamhet med ett snabbförfarande för brottmål Den föreslagna försöksverksamheten med ett snabbförfarande för vissa brottmål kommer att öka bl.a. effektiviteten i rättsväsendets arbete och leda till att fler brott kan utredas och beivras. De vinster som rättsväsendet kan göra genom reformen kommer i första hand att uppstå på detta sätt och inte genom kostnadsbesparingar i egentlig mening. Syftet med försöksverksamheten är bl.a. att få underlag för en säkrare bedömning av att de åtgärder som föreslås verkligen får avsedd effekt. Enligt beredningen behövs ett visst resurstillskott för själva försöksverksamheten. Beredningen har beräknat kostnaderna för detta till på årsbasis, fördelade enligt följande. för att i skall kunna upprätta särskilda grupper av utredande personal som utför andrahandsåtgärder, dvs. fungerar som en andra linje i brottsutredningsförfarandet inom försöksverksamheten. för att förkorta handläggningstiderna för rättsintyg. för att förkorta handläggningstiderna för narkotikaanalyser, bl.a. genom att en del av analysverksamheten förläggs till . för beredskapen för offentliga försvarare. för den lokala arbete med yttranden. för Brottsförebyggande rådets utvärdering av försöksverksamheten. RPS har beträffande kostnader för i angett att man på grundval av beredningens redogörelse i kostnadsdelen har svårt att göra någon närmare analys av om de resurstillskott som föreslås är tillräckliga. Enligt RÅ råder ett ansträngt arbetsläge inom åklagarväsendet, varför åklagarväsendet inte kan åta sig att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling utan att ytterligare resurser tillförs. RÅ:s uppfattning delas av som pekar på att försöksverksamheten innebär ett ökat krav på åklagarverksamheten i form av att vissa åklagarresurser skall fredas för de aktuella ärendena, krav på snabbare handläggning och nya arbetsuppgifter. Om det inte tillskjuts särskilda medel för försöksverksamheten eller det från statsmakternas sida eller från arbetsgivarens sida uttalas vilka ärendetyper som skall nedprioriteras under densamma är därför inte berett att tillstyrka förslaget i den del det avser åklagarverksamheten. RMV har angett att de medel som beredningen föreslår ska tilldelas för att förkorta handläggningstiderna för rättsintyg torde täcka kostnaderna för utbildning av kontrakterade rättsintygsskrivande läkare. Verket är emellertid tveksamt till om medlen kommer att täcka de ökade kostnader för fler intyg som kan bli följden av förslaget. Om antalet rättsintyg ökar kraftigt kan en lösning enligt RMV vara att polismyndigheten betalar verket för de intyg som utfärdas av kontrakterade läkare och den eventuella ökning av antalet intyg som skrivs av rättsläkare inom RMV. som enligt förslaget skall ges i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten har angett att man vill vänta med att göra en uppskattning av kostnaderna för utvärderingen, eftersom dess omfattning ännu inte är känd. Skälen för regeringens bedömning Det av regeringen föreslagna snabbförfarandet innebär att polis och åklagare kommer att få till sitt förfogande för utredning och beslut i åtalsfrågan. En utredningstid av den längden för lättutredda mängdbrott kan varken anses som betungande eller extra resurskrävande för dessa myndigheter. Regeringen bedömer bl.a. med hänsyn till den jämfört med beredningens förslag utsträckta tiden för snabbförfarandet att det inte finns skäl att införa någon beredskapsverksamhet för offentliga försvarare med anledning av försöksverksamheten med de kostnadsökningar det skulle innebära (se vidare avsnitt 4.3.3). Den utvidgade behörigheten för åklagare att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling som aktualiseras i snabbförfarandet infördes genom lagstiftning . Beträffande den lagregleringens ekonomiska konsekvenser anfördes i prop. 2001/02:47 följande. Utnyttjar en domstol möjligheten att till åklagare överlämna uppgiften att stämma och kalla till huvudförhandling kommer kostnaden för detta att flyttas från domstolen till åklagarmyndigheten. Det kan föranleda behov av en översyn av resursfördelningen mellan domstolarna och åklagarmyndigheterna. En närmare bedömning av hur resursfördelningen skall se ut kan dock enligt regeringens bedömning inte göras förrän det inleds en utökad verksamhet med åklagarstämningar. Sammantaget för rättsväsendet i sin helhet torde förslaget inte innebära några kostnadsökningar (s. 34). Den redovisade bedömningen är fortfarande aktuell. Det är inte möjligt att tillförlitligt bedöma i vilken omfattning förslaget kommer att innebära kostnadsökningar för åklagarorganisationens del, utan behovet av en eventuell omfördelning mellan domstolsorganisationen och åklagarorganisationen bör utredas i samband med den kommande utvärderingen av snabbförfarandet. RMV:s rättsläkare utfärdar rättsintyg efter undersökningar av levande personer främst vid allvarligare vålds- och sexualbrott. Den typen av brott kommer inte att vara aktuella för snabbförfarandet. Enligt regeringens bedömning kommer RMV därför sällan behöva utfärda rättsintyg för brottsutredningar som handläggs genom snabbförfarandet, varför verkets eventuella kostnadsökningar för dessa rättsintyg torde bli marginella. När det gäller SKL:s verksamhet medför den nu föreslagna utredningstiden att det inte finns skäl att förlägga en del av analysverksamheten till . I brådskande fall får polisen analysbesked från SKL , vilket bör vara tillräckligt för att utredningstiderna i snabbförfarandet skall kunna hållas. Med beaktande härav bedömer regeringen därför att även SKL:s eventuella kostnadsökningar för analyser som genomförs inom ramen för Prop. 2003/04:89 snabbförfarandet torde bli marginella. Även för del påverkar den av regeringen föreslagna tiden för snabbförfarandet resursbehovet. När snabbförfarandet tillämpas bör åklagaren med stöd av 2 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål regelmässigt besluta om inhämtande av yttrande från den lokala när sådant yttrande behövs. Huvudförhandling i målet kommer då normalt att kunna hållas ca efter det att åklagaren begärde in yttrandet. Den lokala torde därför endast behöva genomföra smärre organisationsförändringar för att kunna avge yttranden . Även eventuella kostnadsökningar torde därför bli marginella. tilldelas normalt inte särskilda medel i samband med att de får uppdrag av regeringen att utvärdera lagstiftning och det finns nu inte någon omständighet som ger anledning till att göra undantag från den principen. Regeringen anser sammanfattningsvis att eventuella kostnadsökningar med anledning av snabbförfarandet endast torde bli marginella och därför kunna finansieras genom tilldelade medel för utgiftsområdet. När utvärderingen av försöksverksamheten har genomförts kan det bli aktuellt att ta ställning i frågan om det behövs en viss omfördelning av resurserna inom utgiftsområdet, framför allt mellan domstolsorganisationen och åklagarorganisationen. 7.2Förslaget om att beslag skall få användas vid förenklade brottsutredningar Förslaget att tvångsmedlet beslag skall kunna användas även vid förenklade brottsutredningar som medför att vissa ärenden som utreds i förundersökningens form i stället kan utredas genom det förenklade förfarandet torde inte innebära någon kostnadsökning. Genom ett effektivare och snabbare förfarande i dessa ärenden frigörs i stället resurser till allvarligare brottsutredningar. 8.1Förslaget till lag om ändring i 23 kap. 22 § I första stycket har införts en andra mening som anger att tvångsmedlet beslag får användas även vid förenklade utredningar som genomförs med stöd av bestämmelsen i första meningen. Härvid gäller alla de bestämmelser om beslag som finns i 27 kap. RB, dvs. 114 a och 17 §§ i tillämpliga delar. Om ett beslag verkställs av en enskild polisman utan att undersökningsledaren eller åklagaren har beslutat beslaget skall polismannen sålunda skyndsamt anmäla beslaget till honom eller henne Prop. 2003/04:89 som skall pröva om beslaget skall bestå (27 kap 4 § tredje Den som drabbats av beslaget har möjlighet att begära rättens prövning av åtgärden (27 kap 6 § RB). Vidare kan nämnas att beslaget skall protokolleras (27 kap. 13 § första stycket). Något särskilt beslagsprotokoll behöver dock inte föras, utan det är tillräckligt att en anteckning om det görs i t.ex. polisrapporten. Bestämmelsen är tillämplig även på brottsutredande verksamhet. 8.2Förslaget till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål Enligt bestämmelsen får på försök vid de tingsrätter som regeringen bestämmer de avvikelser som anges i 2 § göras från vad som annars gäller för handläggning av brottmål. Det första stycket anger att en tilltalad får delges stämning och andra handlingar i ett brottmål genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428), om han eller hon vid polismyndighet eller åklagarmyndighet har delgetts upplysning om att sådan delgivning kan komma att användas i målet. För att delgivning enligt bestämmelsen i första stycket skall anses ha skett får enligt det andra stycket det vid delgivningstidpunkten för stämningsansökningen enligt 19 § tredje stycket delgivningslagen (1970:428) inte ha förflutit än från det att polisen upprättade en anmälan om brottet ifråga. Den begränsande tidsfrist som gäller för att delgivningsbestämmelsen skall få tillämpas gäller således endast delgivning av stämningsansökningar. Om den tilltalade t.ex. uteblir från en förhandling och skall kallas på nytt kan han eller hon därför utan hinder av femveckorsfristen delges den nya kallelsen genom förenklad delgivning. Men om stämningsansökningen inte har delgetts inom femveckorsfristen får den tilltalade i fortsättningen inte delges andra handlingar med stöd av bestämmelsen i första stycket. Paragrafen är tillämplig även när åklagare med stöd av 45 kap 1 § andra stycket RB utfärdar stämning. Sammanfattning av betänkandet Snabbare lagföring 2 Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) Vi har i uppdrag att undersöka möjligheterna att än mer öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. I det uppdraget ligger bl.a. att presentera förslag som leder till en förbättring av den brottsutredande verksamheten. När det gäller hanteringen av brottmål är det känt att de totala tiderna från brottsanmälan till dom, generellt sett, är för långa. Ett effektivitets- och kvalitetsmått utgörs just av genomströmningstidernas längd. Åtgärder behöver därför vidtas så att tiderna för handläggning av brottsutredningar och för brottmålsförfarandet förkortas utan att rättssäkerhetsförluster för enskilda uppstår. Vi har tidigare lämnat förslag som syftar till att åstadkomma såväl en snabbare genomströmning som en förbättring av den brottsutredande verksamheten. I detta betänkande ligger fokus i första hand på frågor kring brottsutredningarna. Frågorna hänger dock ihop på så sätt att en förbättring av den verksamheten medför en snabbare genomströmning. I finns en s.k. förundersökningsplikt. Den innebär bl.a. att förundersökning skall inledas så snart det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats. En stor del av brottsutredningarna görs i förundersökningens form. Reglerna om förundersökning finns huvudsakligen i 23 kap. (RB). Där regleras bl.a. när förundersökning skall inledas respektive läggas ned samt vem som skall leda undersökningen. Vidare anges där formerna för förhör, underrättelse om misstanke och underrättelse om genomförd utredning. Också kraven på dokumentation av vad som har förekommit under förundersökningen regleras där. Vi har haft relativt omfattande kontakter med poliser och åklagare under vårt arbete. Bl.a. genom de kontakterna har vi kunnat konstatera att de två komponenter i förundersökningsförfarandet som hindrar effektiviteten mest är dels dokumentationsskyldigheten, främst vad gäller förhörsutsagor, dels underrättelseskyldigheten mot misstänkta om rätten att ta del av utredningen innan åtal beslutas. Den förenklade utredningsformen enligt 23 kap. 22 § RB är ett undantag från kravet på att brottsutredningar skall göras i form av förundersökning. Enligt bestämmelsen behöver förundersökning inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Att brottsutredningen genomförs på ett förenklat sätt innebär inte något undantag från kravet på att brottet skall utredas. syften som förundersökningen och måste följa samma principer. Bestämmelsen tar i första hand sikte på situationer där brottet kan utredas direkt på platsen men kan också användas i situationer som t.ex. när den misstänkte erkänner och det finns förutsättningar att utfärda strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. De formella skillnaderna mellan förfarandet vid förundersökning och utredning enligt 23 kap. 22 § RB kan sammanfattas i tre punkter. För det första finns ingen formell skyldighet att i den förenklade utredningsformen underrätta den misstänkte om misstanke om brott på det sätt som enligt 23 kap. 18 § första stycket RB gäller under förundersökning. För det andra behövs inget förundersökningsprotokoll vid utredning enligt 23 kap. 22 § RB. Utredningen måste dokumenteras men en förhörsutsaga behöver inte anges på annat sätt än som en redogörelse för det väsentliga innehållet. För det tredje behöver den misstänkte inte underrättas om rätten att ta del av utredningen när den är slutförd. En s.k. slutdelgivning, som är nödvändig under förundersökning, behöver alltså inte genomföras. Vi har kunnat konstatera att det finns tydliga begränsningar i förfarandet enligt 23 kap. 22 § RB. De begränsningarna leder till att den formen för brottsutredning används i relativt liten utsträckning, om man bortser från bötesförseelser som exempelvis hastighetsöverträdelser. Förfarandet används inte ens i de situationer där det är formellt möjligt. Begränsningarna kan sammanfattas i fyra punkter. För det första innebär kravet på att det skall finnas tillräckliga skäl för åtal i praktiken en begränsning av tillämpningen både och rum. Det kan endast bli fråga om enkla och lättutredda ärenden där utredningen och med enkla åtgärder kan göras klar direkt på platsen för polisens ingripande. För det andra utesluter begränsningen till påföljden böter att det förenklade förfarandet tillämpas på en mängd vardagsbrott, trots att utredningen i sig är okomplicerad. Det gäller t.ex. vissa stöldbrott, enklare bedrägerier, trafiknykterhetsbrott och narkotikabrott. För det tredje saknas möjlighet att under en utredning enligt 23 kap. 22 § RB använda straffprocessuella tvångsmedel enligt 24-28 kap. RB. Det är alltså inte möjligt att under en sådan utredning t.ex. ta en kniv i beslag vid brott mot den s.k. knivlagen eller ta urinprov på den som misstänks för narkotikabrott. För det fjärde saknas bestämmelser i om hur en utredning enligt 23 kap. 22 § RB skall handläggas. Detta leder till osäkerhet i tillämpningen och till att förundersökningsformen väljs i första hand. Ökad användning av förenklad brottsutredning Förundersökning innebär ett betydande merarbete för de brottsutredande myndigheterna jämfört med en utredning enligt 23 kap. 22 § RB. Om en del av de brott som utreds inom ramen för en förundersökning i stället kunde utredas inom ramen för ett förenklat utredningsförfarande skulle resurser kunna frigöras. En utgångspunkt måste vara att brott skall utredas inom ramen för det förfarande (en förundersökning eller en förenklad utredning) som utredningen motiverar med hänsyn till faktorer som brottets karaktär och svårigheten att utreda detta. De brottsutredande myndigheterna bör inte i samma utsträckning som av formella skäl vara tvingade att använda förundersökningsförfarandet, om det alltså inte finns sakliga skäl som motiverar detta. Om en större andel av brottsutredningarna kan göras i ett förenklat förfarande, genom vad vi kallar förenklad brottsutredning, frigörs resurser som kan användas för att utreda fler brott. En annan positiv effekt är att utredning i förenklad form i regel kan antas gå snabbare än en förundersökning. Genomströmningstiderna kan alltså komma att förkortas. Vi har under vårt arbete kunnat dra slutsatsen att en utvidgning av området för ett förenklade utredningsförfarande bör kunna bidra till att effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete ökar utan att rättssäkerhetsförluster kan befaras uppstå. Vi föreslår därför att en sådan utvidgning sker. I rättssäkerhetsfrågan har våra bedömningar utgått från såväl målsägandens som den misstänktes intressen. Förslaget har utformats genom nära kontakter med poliser och åklagare. Även och skattemyndigheten skall i sin respektive brottsutredningsverksamhet kunna använda den förenklade brottsutredningen. För att polismyndigheten eller åklagaren skall ha möjlighet att inleda en förenklad brottsutredning i stället för en förundersökning skall i fortsättningen som en allmän förutsättning gälla att det finns anledning att anta att brottet kommer att bli enkelt att utreda. Till skillnad från den nu gällande generella förutsättningen att tillräckliga skäl för åtal skall finnas innebär detta att begränsningen och rum för utredningsåtgärderna har tagits bort. Brottet måste dock framstå som enkelt att utreda och utgången vara tämligen given. De faktiska omständigheterna skall med andra ord vara lättutredda och skuldfrågan juridiskt enkel. Den förenklade formen är inte avsedd för sådana situationer där det krävs mer vidlyftig utredning för att bevisa den misstänktes skuld eller för att klarlägga de faktiska omständigheterna vid brottet. Det förenklade förfarandet skall få användas om den misstänkte erkänner gärningen och erkännandet framstår som materiellt riktigt alternativt när det för brottet inte är föreskrivet svårare straff än fängelse . Ett sådant tillämpningsområde innebär att enklare vardagsbrott ofta kommer att kunna utredas i den förenklade formen även om erkännande inte föreligger. Det gäller t.ex. enklare former av misshandel, olaga hot och ofredande.