prop · GR03124 · 2004-04-02 00:00:00 — 1991 nyutsedde miljöminister förklarade med hänvisning till Brundtland- kommissionen att stödde hållbart nyttjande av valar inom ramen för IWC, och att en överenskommelse om acceptabla regler förväntades vid . Vid Nordiska möte enades man om hållbart nyttjande av resurser och att organisationens fiskerikommtté bör ta fram ett förslag till förvaltning av valar. De nordiska länderna utom accepterade IWC:s nya jaktkvotmodeller men efterlyste bättre regler för kontroll av jakt och produktberedning. Vid röstade för en resolution som kritiserade jakt på grindval. Eftersom inte tidigare aktualiserat denna fråga väckte inställning förvåning i västnordiska kretsar och hotade med att lämna IWC. Detta har varit en fråga som vid några olika tillfällen diskuterats inom IWC, men som inte varit aktuell . blev på många sätt en brytpunkt i den politiska utveck- lingen inom organisationen. Mötet föregicks av intensiv diplomatisk aktivitet. Besluten som togs kom att permanenta moratoriet och grunden lades för de diskussioner som fortfarande pågår. Färdig- ställandet av ett kvotsättningssystem (RMP) ledde till nya diskussioner om hur jakt, produktberedning och handel skall bedrivas och kontrolleras (RMS). Dessutom aktualiserades också planerna på valskyddsområden. För del skärptes motsättningarna inom det nordiska sam- arbetet eftersom lämnade IWC och återupptog sin kom- mersiella valjakt. Motsättningar fanns också beträffande frågan om valreservat. för återinträdde i IWC 1979 skapades i det första oceaniska valreservatet. Målet var förutom att skydda valarna bl.a. att möjliggöra utökad forskning. Skydds- områdets varaktighet förlängdes 1990 med svenskt stöd och detta har senare upprepats två gånger. 1993 restes inom IWC med svenskt stöd frågan om skapandet av ett reservat runt . Beslutet hänsköts till mötet och föregicks av omfattande arbete beträffande omfattning och skötselföreskrifter. Efter aktivt agerande från bl.a. enades man om ett slutligt förslag. avstod från att delta i beslutet och och reserverade sig. Diskussionerna vid mötet om kommersiell valfångst rörde mest förvaltningsplanen som helhet (RMS) inkluderande olika former av kontroll. En norsk resolution angående en ny, reducerad förvaltningsplan ledde till en kompromiss vid kommissionärernas slutna möte. Denna bröts emellertid vid kommissionsmötet och kompromissen, som stöddes av , föll med en rösts övervikt. Vid den avslutande voteringen lade ned sin röst liksom vid fyra andra voteringar som berörde nordiska intressen. Detta var en ny och, som det uppfattades, en mindre bevarandeinriktad linje, som nu förde. avgjordes frågan om handelsbojkott mot . En sådan hade övervägts , när påbörjade veten- skaplig jakt, men aktualiserats av den återupptagna kommersiella valjakten. Frågan försämrade allvarligt relationerna mellan länderna och fick enligt inofficiella bedömningar en närmast absurt stor plats. fruktade sanktioner och farhågor uttrycktes över att den norska medlingsinsatsen i frågan skulle försvåras. President beslöt dock att söka en dialog med och betonade vikten av vetenskapliga bedömningar och övervakning vid all valjakt. Den norska valjakten fortsatte således. Vid mötet lanserade , med informella stöd, ett förslag om en ny förvaltningsplan, som delvis tillmötesgick bevarande- sidans krav. Förslaget avslogs av kommissionen, vilket innebar att frågan om en ny förvaltningsplan och moratoriets hävande sköts upp på en obestämd framtid. Något nytt försök till kompromiss i frågan om förvaltningsplan har därefter inte gjorts från valjaktssidan. Vid mötet antogs dock en resolution, som accepterade det fullbordade jaktkvot- systemet RMP och utvecklade vilka element som borde ingå i den nya En speciell arbetsgrupp möttes utan att kunna nå några ytterligare resultat. Därmed var grunden lagd för den situation som fortfarande råder med skyddsområden i och runt och med ett moratorium, vars upphävande förutsätter en ny förvaltningsplan antagen majoritet. blev valfrågan också en intern nordisk ange- lägenhet. Den svenska positionen inom IWC förändrades vad gäller de frågor som hade beröring med norsk och isländsk valjakt. Ett nordiskt möte med de valansvariga ministrarna hölls under förvåren 1993, vid vilket man enades om att de nordiska länderna skall öka sam- arbetet för hållbart nyttjande. uttryckte uppskattning av de svenska insatserna, men hotade med att lämna IWC om inte valjakts- frågan löstes. Inför årsmötet i 1993 enades de nordiska kommissionärerna på norskt initiativ om följande principer. 1.En ny förvaltningsplan bör utgå från den presenterade resolu- tionen, från principen om hållbart nyttjande och från försiktighets- principen. 2.Valjakt har en särskild betydelse för ursprungsbefolkningar. 3.Valjakt är traditionellt viktigt för kustsamhällen och bör kunna be- drivas utifrån principen om hållbart nyttjande baserat på . 4.Förslaget om skyddsområde i bör utredas och analyseras. 5.nära kontakt skulle hållas mellan länderna vid mötet i . Vid presenterade en resolution angående en ny reducerad förvaltningsplan och föreslog särskilda kvoter för utsatta kust- samhällen. valde efter konsultationer att lägga ned sin röst och avstod från att stödja uttalande som kritiserade norsk jakt. deltog i motsats till föregående år inte i kritik av färöisk grindvalsjakt. Positionsförändringen väckte stort uppseende i . Inför stats- ministerns besök i , då valfrågan skulle diskuteras, skrev SNF, och ett kritiskt, öppet brev till statsministern. Vid besöket svarade den svenska utrikesministern på en fråga om norsk valfångst på ett sätt som kunde tolkas som ett stöd för norsk valjakt. Utrikesministern blev anmäld till och förklarade då att hon uppfattat frågan som gällande de biologiska förutsättningarna för att bedriva valjakt inte frågan om norsk valjakt skulle accep- teras. I sitt svar på miljöorganisationernas brev betonade miljöministern, att principerna om hållbart nyttjande, bevarande av naturresurser och iakttagande av försiktighet ligger fast. kunde inte acceptera kommersiell valjakt innan en ny förvaltningsplan fanns på plats. Vad gäller agerande vid förklarades, att vissa förslag var intressanta och framåtsyftande och att därför inte ville rösta mot. Vid nordiska kontakter kritiserades det nordiska samarbetet vid , men var nöjt med den nya svenska linjen men fortfarande kritiskt mot . Man enades om att borde spela en medlande roll inom IWC. kunde tänka sig att stödja förslag om icke kommersiell kustjakt och ett norskt förslag om kontroll av jakt inom ramen för en ny förvaltningsplan. Vid stödde en icke antagen norsk resolution om att handel med valprodukter skall hanteras inom CITES och likaså ett norskt förslag om en ny förvaltningsplan. 6.5 Mot en ny förvaltningsplan Motsättningarna inom IWC var omkring 1994 stora. Detta kunde å ena sidan tillskrivas förlängningen av moratoriet och tillskapandet av ett nytt skyddsområde i och å andra sidan återupptagna kom- mersiella valjakt, pågående vetenskapliga jakt och avhopp från IWC. På den ena kanten fanns en grupp av länder som aktivt verkade för att möjliggöra kommersiell valjakt. Denna grupp dominerades av och , men hade aktivt stöd av flera karibiska stater och enstaka andra mindre länder. Vid voteringar stöddes denna grupp också av , och . Gruppen motsatte sig varje form av utökat skydd och agerade för att möjliggöra lokal kommersiell valjakt vid sidan av moratoriet. Gruppen agerade i praktiken också mot en ny förvaltnings- plan genom att konsekvent motsätta sig utökad, internationell kontroll av fångst och handel. På den andra kanten dominerade , och med som en viktig aktör i bakgrunden. Speciellt de tre förstnämnda länderna var i praktiken principiella motståndare till all kommersiell valjakt och motsatte sig därför ikraftträdandet av en ny för- valtningsplan. Inom bevarandesidan (like-minded gruppen) växte sig efterhand en annan gruppering starkare utifrån principerna från om bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av biologiska resurser. Denna grupp (open-minded gruppen), dominerades av länder som , , , , , och . Gruppen försökte inom bevarandesidans ram skapa en bro mellan de och valjaktsländerna. De nordiska länderna var som tidigare splittrade vad gällde inställ- ningen till kommersiell valjakt. och med ville stöd av de självstyrande områdena och återuppta kommersiell jakt utan en ny förvaltningsplan. och kunde tänka sig hållbart nyttjande av valar men först efter att en ny förvaltningsplan med ett internationellt kontrollsystem godkänts. intog en legalistisk, nordisk mittenståndpunkt beroende på de divergerande intressena inom som helhet. I ett internationellt perspektiv uppfattades som nära lierat med valjaktsländerna och inbjöds till bevar- andegruppens möten bara när styrde dagordningen. Den mer kompromissvänliga gruppen inom bevarandesidan kom att byggas upp runt ett irländskt kompromissförslag till en ny förvaltnings- plan, som presenterades när IWC fick en irländsk ordförande 1997. Förslaget baserades ursprungligen på 1.ett globalt reservat utanför ekonomisk zon 3.utfasning av vetenskaplig jakt 4.husbehovsjakt för ursprungsbefolkningar samt 5.hävandet av moratoriet och jakt inom egen ekonomisk zon enligt ett komplett RMS. Förslaget välkomnades som diskussionsunderlag av en klar majoritet av IWC:s medlemmar även om valjaktsländerna motsatte sig förslaget om exportförbud och flera bevarandeländer var mot alla former av kommersiell jakt. hävdade också att det nu krävdes personliga möten mellan kommissionärerna för att framsteg skulle nås. och motsatte sig förslaget och krävde ett permanent moratorium. Diskussionerna inom IWC kom därefter att kretsa kring frågan om en ny förvaltningsplan utifrån det irländska förslaget. Parallellt med detta löpte de pågående försöken att skapa allt mer strikta, humana jaktmetoder. Delvis utnyttjades dessa av de principiella valjaktsmotståndarna till att blockera en ny förvaltningsplan. Utvecklandet av nya effektivare jaktmetoder och noggrann kontroll och redovisning av själva jakten (s.k. humane killing) var en fråga som drivits av . Även engagerade sig i detta problem. Jaktmetoderna hade utvecklats genom effektivare granater och nya vapen för sekundäravlivning vid skadskjutning men diskus- sionerna koncentrerades efter hand kring frågan om kontroll och redo- visning. Viss kritik har också riktats mot ursprungsbefolkningarnas hus- behovsjakt, som delvis sker med gevär eller handharpun från ganska små båtar. Även här har emellertid med tiden effektivare metoder utvecklats. Valjaktsländerna har hävdat att problemen är större vid älgjakt, kronhjortsjakt och engelsk rävjakt än vid valjakt. En väsentlig skillnad mellan valjakt och annan jakt är att en skadskjuten val är fäst vid båten genom harpunlinjan, vilket gör att risken för att en skadad val undkommer är mycket liten. Å andra sidan kan hävdas att jakten sker från en båt i rörelse och därför är svårare att bedriva. avstod från att delta i bevarandegruppens möte. De svenska vetenskapliga experterna inom IWC begärde då i ett brev till den nyutsedde svenska miljöministern att skulle återta sin tidigare, mer bevarandevänliga position. Man pekade på framträdande roll då man aktivt stött moratoriet, fredandet av norsk vikval och kritiken av vetenskaplig jakt. borde framhäva försiktighetsprincipen och motarbeta förslag om små- skalig kustjakt. Efter diskussioner och upprepade kontakter med forskarna justerades den svenska positionen så att betoningen på försiktighetsprincipen fick en allt större tyngd. skulle fullt ut ansluta sig till bevarande- gruppen utan att principiellt ta avstånd från framtida kommersiell valjakt. borde stödja resolutioner som beklagar norsk valjakt och begära att visar återhållsamhet, samt överväga att stödja kritik mot förslag om småskalig kustjakt. Vid tog inte ställning till resolutioner om norsk valjakt, utan hänvisade muntligt till ett brev från den svenska till den norske miljöministern. Där förklarades att med stor tvekan avstått från att rösta med hänsyn till respekten för det ömsesidiga sam- ville betona försiktighetsprincipen och beklagade, utifrån konstaterade brister i valbeståndsuppskattningarna, att fortsatte Under påföljande möten avstod från att direkt kritisera norsk valjakt och brevväxlingen upprepades mellan och kritiserade däremot förslag till lokal kustjakt generellt sett, även när den framställdes som icke-kommersiell. missionär valdes till vice ordförande och sedermera till Detta bidrog till att aktivitet inom IWC blev åter en till fullo accepterad medlem av bevarandegruppen, men med bibehållen respekt för position som brobyggare till valjaktsländerna. Vid röstade mot norsk valjakt och brev- växlingen mellan ministrarna upphörde. Därefter har systematiskt röstat mot förslag om såväl veten- skaplig jakt som småskalig kustjakt och för resolutioner som kritiserar norsk kommersiell jakt. återvände därmed till samma position som man hade haft vid inträdet i IWC 1979 . 6.6 Ett nytt regelverk Förhandlingarna inom IWC har präglats av försöken att skapa en ny förvaltningsplan (RMS) som komplement till det i praktiken redan erkända nya jaktkvotsystemet. Vid försökte att tillsammans med tio andra länder få ett förslag till en ny förvaltningsplan, som baserades på resultaten från tidigare förhandlingar, antagen. Det av bl.a. utarbetade förslaget innebär bl.a. att 1.kommersiell valfångst bara är tillåten för bestånd för vilka RMP- kvoter trätt i kraft medan kvoter för alla övriga bestånd och inom reservat är 0 2.i kvoterna inräknas olika former av mänskliga aktiviteter som dödar valar 3.fångst får bara ske inom egen ekonomisk zon 4.ett omfattande program för övervakning genom automatiska system samt genom nationella och internationella observatörer skapas 5.prover insamlas från alla valar vars produkter skall marknadsföras och individspecifika DNA-profiler registreras centralt även av IWC 6.verifiering av fångstdata sker genom arrangerade stickprov för DNA- analyser från produkter på kommersiella marknader och 7.en granskningskommitté tillsätts för att skapa regler för övervakning av jaktmetoderna Förslaget blev inte antaget, men utgör utgångspunkten för vidare för- handlingar. Moratoriet berördes inte i förslaget eftersom ett minimikrav innan det kan avskaffas är att RMS antagits och inga reservationer lämnats. Förvaltningsplanen för övervakning och kontroll av fångst och bered- ning omfattar främst internationella observatörer på fabriksfartyg, fångst- fartyg, landningsstationer och vid behov beredningsindustrier. och har nationella inspektörer för valjakt. Motsättningarna handlar främst om omfattningen av den internationella kontrollen och om hur man hanterar utrymmesbrist vid jakt med små båtar. Parterna är i princip överens om internationella observatörer på större fartyg och diskussioner förs om att på mindre fartyg låta nationella inspektörer eller internationella observatörer utföra denna uppgift. Frågan om inspektion vid landningsplatser och beredningsindustrier är inte heller löst. Dessa frågors hanterande kan komma att underlättas av utvecklingen av mobila, digitala övervakningssystem. Kontrollen av handel och fångstkvoter kommer att underlättas av modern . Genom provtagning på alla legalt landade valar och förnyad provtagning i senare distributionsled kan alla produkter kontrolleras. Ett liknande system finns i vad gäller rovdjur som varg, järv och lo, varför frågor rörande kostnader och hantering i övrigt för systemet är kända. och har sådana system för nationell och bi- lateral kontroll. Vad som saknas är ett internationellt övervaknings- och kontrollprogram och ett accepterat system för uppföljning av handels- produkter. Vad gäller ansvaret för kontroll av handel menar valjaktsländerna att detta helt åvilar CITES. Många bevarandeländer inklusive delar denna grundläggande ståndpunkt vad gäller själva regleringen av handel, men för IWC är syftet med DNA-kontroller på marknader en fråga om övervakning av kvotbestämmelserna och dessutom är de viktiga för forskningen. Det är därför önskvärt att också IWC, som ansvarig för valjakt och valbeståndens förvaltning, har tillräcklig insyn i skeendet. Beträffande kostnaderna menar valjaktsländerna, att existerande system är fullt tillräckliga och att varje utökning skall bekostas av IWC. Den totala kostnaden för ett nytt system innebär sannolikt en fördubbling av IWC:s budget. Vad gäller valkött skulle en lösning, där konsu- menterna i slutändan betalar kostnaderna, innebära en fördyring med /kg. Den slutliga stötestenen vad gäller återupptagande av kommersiell valjakt utgör hävandet av moratoriet. beslut i valjaktsfrågor har underminerats av reservationer, som möjliggjort fortsatt jakt. Bevarande- länderna menar, att hävandet av moratoriet kan ske först när beslut om RMS har tagits utan att reservationsmöjligheten utnyttjats. Det finns dessutom ett tydligt önskemål om att koppla hävandet av moratoriet till någon form av reglering av den nu existerande möjligheten till veten- skaplig jakt utanför IWC:s reella kontroll. En eventuellt kommande överenskommelse om kommersiell valjakt måste vara kopplad till tydliga och mycket strikta regler. Det förvalt- ningssystem som byggs upp utgör det mest avancerade förslaget för internationell förvaltning av levande, biologiska resurser, som I korthet innebär det att alla former av jakt på stora valar kommer att vara förbjuden i alla system utom för de bestånd och områden där IWC beslutat annorlunda. Jakt kommer att vara totalförbjuden i Indiska Oceanen och runt , och i ytterligare eventuellt tillkommande Jaktområdet kommer att definieras utifrån beståndens naturliga utbredning och full hänsyn kommer att tas till eventuell förekomst av Kvotsättning baseras på strikt definierade regler utifrån bevarandeintressen och försiktighetsprincipen. All jakt och land- ning kommer att övervakas av internationellt godkänd personal och alla landade valar skall provtas för genetisk identifiering. När IWC omprövade moratoriet 1990 agerade och för ett avslutande. När detta inte blev fallet meddelade att man 1992 skulle lämna IWC, vilket också skedde. Folkrättsligt fanns därmed inga skyligheter för att efterleva vare sig konventionen eller beslut avIWC. avstod dock från att bedriva kommersiell valjakt. började diskussionerna inom IWC om en ny förvaltningsplan att konkretiseras. önskade ta del av denna process efter att Alltinget beslutat att skulle återuppta valjakt möjligt. I samband med IWC:s årliga möten och 2002 anslöt sig åter till konventionen. Till bägge anslutningsinstrumenten hade fogat en liktydig reservation mot förbudet mot kommersiell val- fångst. inställning till anslutning var att man väl- komnade isländskt medlemskap i men inte kunde acceptera reserva- tionen mot moratoriet eftersom denna stred mot syftet och ändamålet med konventionen. De isländska anslutningarna förorsakade omfattande debatt om bl.a. reservationens folkrättsliga giltighet och IWC:s kompetens att avgöra sådana frågor. Vid bägge tillfällena fattade IWC, med stöd av bl.a. , beslut innebärande att den isländska reservationen var otillåten. Dessa beslut fick till följd att inte kom att tillträda konventionen eller bli medlem av IWC. Vid ett extra möte anslöt sig på nytt till kon- ventionen. Till anslutningsinstrument hade , liksom vid tidigare tillfällen, fogat en reservation mot förbudet mot kommersiell valfångst. Innehållet i anslutningsinstrumentet och reservationen skilde sig emeller- tid från de tidigare, genom förändrad text och med en ny reservation, gällande först och endast under förutsättning att framsteg inte gjorts i försöken att förhandla fram en ny förvaltningsplan för valjakt. ansåg att det fanns en folkrättslig skyldighet att erkänna att hade anslutit sig till konventionen. ansåg att även den nya reservationen stred mot konventionen och därmed var otillåten enligt internationell rätt. I enlighet med de olika uppfattningarna om IWC:s status fanns det, liksom vid tidigare möten, olika åsikter angående kommissionens behörighet att pröva giltigheten av reservationen. ansåg, med hänvisning till de befogenheter som tillkommer en internationell organisation, att IWC hade behörighet att besluta om giltigheten av den till det isländska anslutningsinstrumentet fogade reservationen. Enligt folkrättsliga uppfattning var det dock nödvändigt för IWC att pröva giltigheten av reservationen genom ett nytt självständigt beslut. Således ansåg att IWC inte kunde hänvisa till att frågan hade avgjorts tidigare. Om IWC hade underkänt reservationen skulle ha behövt bestämma sig för att antingen förbli part till konventionen utan reservationen eller avstå från medlemskap. Oenighet kring enligt vilket förfarande som det isländska anslutningsinstrumentet skulle prövas medförde att IWC aldrig kom att pröva den isländska reservationen i sak. I avsaknad av en prövning och beslut av IWC förblev part till konventionen med den till anslutningsinstrumentet fogade reservationen och det blev i stället upp till varje part att självständigt ta ställning till giltigheten av den isländska reservationen i förhållande till dem och reservationens betydelse för deras förhållande till inom ramen för konventionen. Att någon sakprövning av det isländska anslutningsinstrumentet aldrig ägde rum har inneburit att även efter anslutning till konventionen ansett det möjligt för IWC att ta ställning i frågan om den isländska reservationens giltighet. eftersträvade också en sådan sakprövning vid IWC:s 55:e möte , dock utan att få erforderligt stöd för att det skulle vara meningsfullt att lägga fram ett sådant förslag. Således är det ännu de individuella parternas ställnings- taganden till den isländska reservationen som utgör grunden för den rättsliga verkan av densamma. 6.7.2Den juridiska betydelsen av reservation mot moratoriet har efter anslutning till konventionen konsekvent protesterat mot den isländska reservationen och förklarat att den strider mot syftet och ändamålet med konventionen, och därmed inte är tillåten enligt internationell rätt. Sammanlagt har 18 parter till konventionen lämnat in protester mot den isländska reservationen. Betydelsen och giltigheten av reservationen vid tillämpningen av konventionen skall, som nämnts, bedömas utifrån de enskilda parternas ställningstagande till reservationen. Det inbördes förhållandet mellan och är därmed föremål för särskild reglering i enlighet med verkan av denna protest. Folkrättsliga regler om reservationer och giltigheten av dessa samt av protester mot reservationer, finns framför allt i om traktaträtt (). En möjlig konsekvens av en reservation och efterföljande protest är, när protesterande land inte har motsatt sig att traktaten blir gällande mellan parterna, att den bestämmelse till vilken reservationen är hänförlig inte blir tillämplig i förhållandet mellan reserverande och protesterande part.1 är en reservation som strider mot ändamålet och syftet med den aktuella konventionen inte En särskild folkrättslig doktrin (den s.k. severabilitydoktrinen) innebär att en otillåten reservation, med efterföljande protest, inte skall medföra att den bestämmelse som reservationen hänför sig till utesluts i det inbördes förhållandet mellan reserverande och protesterande stat, eftersom detta skulle medföra oskäliga fördelar för den part som avger den otillåtna reservationen. Istället innebär en protest mot en sådan otillåten reservation att reserverande stat inte kan åberopa reservationen i förhållande till den som har protesterat. Beträffande effekten av reservation och protest vid tillämpningen av konventionen mellan länderna, anser att kon- ventionen gäller med undantag för den bestämmelse som reservationen och protesten är hänförlig till, d.v.s. förbudet mot kommersiell valjakt. anser däremot, vilket också uttrycks i protest, att efter- som den isländska reservationen är otillåten kan i förhållande till inte åberopa sig av reservationen utan är bundet av förbudet mot