prop · GR03137 · 2004-04-20 00:00:00 — Reformen genomförs tidigast och . Genom be- slutet anser sig EU klara de krav som ställs i WTO-sammanhang vad gäller minskning av produktionsrelaterade stöd. Vad gäller mjölkproduktionen har det redan tidigare fattats beslut om en sänkning av stödnivån och en viss övergång från prisstöd till direkt- stöd. Enligt det nya beslutet sänks prisstödet ytterligare som direktstödet höjs och frikopplas . Frikopplingen av direktstöden, som drev vid förhandlingen av reformen, ger en samhällsekonomisk vinst eftersom produktionsresur- serna i ekonomin kan användas effektivare även om omfattningen av jordbruksbudgeten är oförändrad. Producenternas val av produktion kan därigenom i större utsträckning styras av konsumenternas efterfrågan och inte av produktionsrelaterade stöd. Beslutet om modulering ligger i linje med den svenska inställningen att ersättningar skall vara riktade. Även denna åtgärd innebär en samhälls- ekonomisk vinst. Olika prognoser har gjorts av reformens effekter på produktion och priser i . Vid en frikoppling av stöden kommer produktionen av spannmål och nötkött sannolikt att sjunka något (enligt den s.k. CAPRI-modellen) medan priserna kan förväntas att öka marginellt. Enligt prognoserna kommer mjölkproduktionen inte att ändras nämnvärt. Kvalitativa bedömningar som beaktar omvärldsfaktorer i större utsträck- ning än CAPRI-modellen indikerar att produktionsminskningen kan bli större. skall medlemsstaterna till kommissionen redovisa från vilket år som man avser att tillämpa reformen och lämna en detaljerad redovisning om hur man avser att tillämpa beslutet om reform- en införs . Vid införande eller gäller att mot- svarande detaljerade redovisning skall göras närmast före- gående år. Utgångspunkterna för genomförande av en reformerad jordbrukspolitik finns angivna i statsmakternas beslut och uttalanden vad gäller: Målen för politikområdena livsmedels- och landsbygdspolitik Likvärdiga konkurrensvillkor för jordbrukare mål för global utveckling förhandlingslinje under förhandlingar om EU-reformen Administrativa förenklingar för såväl lantbrukarna som för myn- Skr. 2003/04:137 digheter. Vid reformens genomförandet måste de olika målen vägas samman på ett rimligt sätt. Därvid måste också bedömningar över utvecklingen på såväl kort som på lång sikt beaktas. I detta sammanhang är den förväntade utvecklingen av den gemensamma jordbrukspolitiken en väsentlig faktor. I det korta perspektivet är de nuvarande jordbruksföretagens ekonomiska situation också en faktor som måste övervägas vid val av alternativ. För- ändringar i politiken bör ske under socialt acceptabla former. Två målsättningar har kommit att dominera debatten när det gäller av- vägningar i tillämpningen, nämligen jordbrukets konkurrenssituation på kort och på lång sikt samt möjligheterna att bevara landets betesmarker och uppnå miljömålen. i ett längre perspektiv är det inte orimligt att förvänta sig en fortsatt reformering av politiken i riktning mot fullständig och obligatorisk frikoppling av stöden. Ytterligare överföringar av resur- ser till landsbygdsutvecklingsåtgärder kan förväntas liksom sannolikt en rörelse mot en utjämning av stödnivåer mellan företagen. Det torde i det längre perspektivet bli svårt att motivera inkomststöd i form av gårdsstöd där stödet är kopplat till en historisk produktion eller till ett inkomststöd som blir större ju högre avkastningsförmåga som marken har. I den över- syn av reformen som skall ske kommer med all säkerhet dessa frågor upp på bordet oavsett utvecklingen av relationerna gentemot EU:s omvärld eller de ekonomiska ramarna för den gemensamma jord- brukspolitiken. I avvaktan på en successiv avveckling av de generella stöden till jordbruket bör därför i samband med den översyn av reformen som kommer att genomföras arbeta för en enhetlig stödnivå för alla regioner inom EU. I det korta perspektivet är det emellertid fortfarande den närmaste omvärlden som är viktigast från konkurrenssynpunkt. Vad gäller möjligheterna att bevara de svenska betesmarkerna ställer reformen problemen på sin spets eftersom upprätthållandet av dessa marker i någon bemärkelse kan sägas innebära ett produktionsmål. Den prognostiserade minskningen av animalieproduktionen som reformen medför innebär i sig ett hot mot dessa marker som särskilt bör beaktas. Problemet kan förstärkas av att strukturutvecklingen inom jordbruket kommer att fortsätta oavsett hur reformen genomförs i . kan därför räkna med en fortsatt rationalisering inom främst mjölkpro- duktionen som får konsekvenser för hela nötköttssektorn. Att ställa långt- gående hävdkrav på betesmarker som villkor för stöd eller att koppla stöd på animaliesidan innebär i ett lite längre perspektiv en försämrad lön- samhets- och konkurrenssituation för jordbruksföretagen. inne- bär tydliga hävdkrav att stödet i större utsträckning går till aktiva jord- bruksföretag. De höjda stödnivåer för betesmarkerna som bedöms vara nödvändiga medför också oundvikligen omfördelningar av stöd mellan företagen. Som framgår av det följande bedöms även andra, komplett- erande åtgärder vara nödvändiga för att säkerställa en fortsatt hävd av landets betesmarker. Regeringens bedömning: Det nya frikopplade gårdsstödet bör införas i form av en regionaliserad stödmodell med inslag av gårdsmodell en Detta innebär att fördelningen av stödrättigheter kommer att bestämmas utifrån vem som brukar marken vid ansök- ningstidpunkten det år systemet träder i kraft. Storleken på de enskilda stödrättigheterna som en lantbrukare erhåller bestäms dels av grund- beloppet för stödrättigheterna i respektive region, dels för vissa stöd- former av hur mycket stöd som lantbrukaren erhållit av dessa stöd- former , år 20002002, eller hur stor mjölkkvot lantbrukaren har det år som mjölkstödet frikopplas. Utgångspunkten för regionindelningen bör vara de nuvarande areal- Samtliga vegetabiliestöd, med undantag för tork- stödet i , bör regionaliseras fullt ut. Som en följd av att tork- stödet fördelas ut gårdsvis bör arealstödsregion 56 slås samman i en region (region 5), såsom situationen var innan torkstödet infördes år Grundbeloppet till naturbetesmark sätts till per hektar i Stödnivån för i region 5 (nuvarande region 5 och 6) skall vara lika som betesmarksbeloppet. 3 och 4 skall inte sänkas i förhållande till de grundbelopp som förut- sågs i Ds 2004:9. Finansieringen av det höjda grundbeloppet i region 5 skall ske genom omfördelning från region 13 (i huvudsak södra riges slättbygder). Av animaliestöden bör av amko- och extensifierings- bidragen, av slaktbidragen samt av mjölk- stödet behållas på gårdsnivå enligt gårdsmodellen. stöd, med undantag för den del av handjursbidraget som fortsatt kommer att vara kopplat, bör regionaliseras fullt ut. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Regeringen bedömer dock att det är möjligt att sätta ett enhetligt värde på de stödrättigheter som fördelas till natur- betesmarker på en nivå som är lika med det lägsta värdet för stödrättig- Denna förändring medger att en större del av de regionala referensbeloppen kan fördelas ut enligt gårdsmodellen samt att en be- gränsad del av de regionala referensbeloppen i region 13 kan föras till Därigenom är det möjligt att reducera antalet företag som genom valet av stödmodell erhåller en stödminskning som är större än 20 procent utan att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt Remissinstanserna: En stor majoritet av instanserna tillstyrker valet av en blandmodell. Av de instanser som kommenterat regionindelningen tillstyrker flertalet indelningen i de sex arealstödsregionerna. tet av de instanser som kommenterat förslaget att all mark inom samma region skall erhålla samma grundbelopp avvisar förslaget i denna del och förordar en differentiering. Ett antal instanser har förordat modifieringar av promemorians förslag vad gäller procentsatsen för gårdskoppling i syfte att minska omfördel- Framför allt gäller detta andelen av stöd inom nötkötts- sektorn där många remissinstanser förordar att en del av slaktbidraget fördelas ut enligt gårdsmodellen. Ett mindre antal remissinstanser har förordat att torkstödet i liksom en del av stödet till stärkelse- potatis och en större del av mjölkstödet skall fördelas ut gårdsvis. Andra remissinstanser påpekar att den föreslagna blandmodellen innebär betyd- ligt lägre ersättning per hektar, relativt stödnivån i andra EU-länder och jämfört med den nuvarande arealersättningsnivån i , och efter- frågar förändringar som innebär att grundbeloppen för stödrättigheter ökar. Skälen för regeringens bedömning: Det nya stödsystemet baserar sig på en fördelning av stödrättigheter som på vissa villkor medför att en brukare kan söka stöd med ett visst fastställt belopp per hektar. De tre huvudmodellerna för det frikopplade gårdsstödet har såväl för- som nackdelar sett med utgångspunkt i de olika målsättningarna som lagts fast av regering och riksdag. I det korta perspektivet är en ren re- gionmodell (allt stöd fördelas ut lika på all areal i regionen) inte ett alter- nativ då omfördelningarna av stöd når en sådan omfattning att exister- ande företag, i stor omfattning, inte kommer att klara den likviditetspå- frestning som denna modell medför. De analyser som har genomförts har emellertid också visat att omför- delningarna i såväl gårdsmodellen (allt stöd fördelas ut till de brukare som erhöll stöden , 20002002) som i en bland- modell kan bli betydande. I extremfall kan gårdsmodellen till och med leda till att stöden i stort sett helt faller bort för enskilda lantbrukare. Den stora mängden förändringar i företagsstrukturen som sker innebär sannolikt också att den nationella reserven, som är avsedd att bevilja lantbrukare som befinner sig i en särskild situation (nystartare eller in- vesterare) extra tilldelning av medel, behöver vara betydligt större i gårdsmodellen än regelverkets angivna nivå för att hantera de förändringar som regelverket tillåter. Analyserna har också visat att gårdsmodellen leder till problem vad gäller bevarandet av betesmarkerna till följd av de stora variationerna i stödrättigheternas värde. För sådana betesmarker som är dyra att hävda kan tilldelade stödrättigheter komma att säljas eller bytas mot rättigheter med låga värden. Hävden kan då komma att avbrytas och eventuella stödrättigheter tillfaller den nationella reserven. Vid en tillämpning av gårdsmodellen bedöms därför det nationella kuvertet att behöva utnyttjas fullt ut för att stödja hävden av betesmarken. Den stora variationen i rättigheternas värde kommer också att leda till att antalet rättstvister vid övergången kommer att bli omfattande. Modellen torde dessutom medföra en instabilitet på fastighetsmarknaden. Det alternativ till gårdsmodellen som är möjligt och därför bör väljas är en blandmodell baserat på ett i huvudsak regionaliserat stöd där dock viss del av stöden inom animaliesektorn samt torkstödet i bör utgå enligt gårdsmodellen. Även om omfördelningen av stöd mellan en- skilda företag också i denna modell kan bli betydande så har modellen ett antal fördelar jämfört med gårdsmodellen. Till dessa fördelar hör att all mark kan ges ett relativt högt grundvärde som omfattar i princip all jord- bruksmark. Således kan också betesmarkerna i denna modell ges ett stöd. Detta stöd bör uppgå till samma stöd som övrig mark i region 5. En nack- del är det dock att sockerbetor, som har stöd i särskild ordning, här- igenom kommer att erhålla ytterligare stöd. Detta bör beaktas vid den kommande reformeringen av sockersektorn. En klar fördel med modellen är emellertid också att de förändringar i brukarstruktur som inträffat efter referensperioden till stora delar kan beaktas. Detta medför i sin tur att be- hovet av en nationell reserv kommer att vara begränsat. En större stabili- tet på fastighetsmarknaden bör även bli följden av tillämpningen av denna modell. Vid en utformning av blandmodellen bör eftersträvas att finna en ba- lans mellan produktionssektorer och regioner som inte ger alltför stora omfördelningseffekter vare sig totalt sett eller för enskilda företag. Sam- tidigt måste modellen ge tillräckligt stöd till betesmarker för att dessa fortsatt skall kunna hävdas, vilket såväl miljökvalitetsmål, Ett rikt odlingslandskap, som EU:s förordning om frikopplade stöd (EG nr 1782/2003) anger som krav. Särskild hänsyn bör därför tas till företag med sådana marker. Detta innebär att den blandmodell som valts tar särskild hänsyn till företag med en stor andel naturbetesmarker, såsom företag med mjölk- respektive amkor. Dessa företag kommer att på- verkas i mindre utsträckning av omfördelningar av stöd än företag med arealstöd eller mer intensiv nötköttsproduktion. Det är viktigt att värdet till de stödrättigheter som fördelas till natur- betesmarkerna motsvarar det hävdkrav som sätts för dessa då ett värde som överstiger hävdkravet kan leda till att mjölk- och nötköttsprodu- center sägs upp från sina arrenden. Detta kan försämra arealunderlaget för många animalieföretag. Det hävdkrav som skall sättas för naturbetesmarkerna kommer att styras av det lägsta värdet som fördelas till stödrättigheterna i . Även detta talar för ett enhetligt värde i på stödrättigheter som fördelas ut till naturbetesmark. Blandmodellen bör utgå från de sex arealstödsregionerna. Som en följd av att torkstödet fördelas ut gårdsvis bör arealstödsregionerna 56 slås samman i en region (region 5), såsom situationen var innan torkstödet in- fördes . Det i förhållande till den i departementspromemorian lägre föreslagna stödrättighetsvärdet till naturbetesmarker i region 14 innebär att det fri- görs medel inom de regionala referensbeloppen som gör det möjligt att ytterligare reducera antalet företag som genom valet av blandmodell missgynnas. Detta kan göras genom att en större andel av stöden fördelas ut gårdsvis samt att en del av stöden från region 13 fördelas till region 45. Därigenom förbättras även skyddet för naturbetesmarkerna i dessa regioner och utformningen av blandmodellen tar bättre hänsyn till de regionala olikheter som föreligger i de 5 regionerna beträffande bl.a. andel naturbetesmark av den totala jordbruksmarken. Detta leder även till att effekterna för enskilda företag blir mer lika i de 5 olika regionerna. Analyser visar att den i förhållande till departementspromemorian föreslagna ändringen kraftigt reducerar antalet företag som får en stöd- minskning som är större än . I denna grupp minskar exempel- vis antalet företag med stöd mer än från ca 400 till färre än 100 företag. I samma storleksgrupp minskar antalet företag som erhåller en stödminskning på mellan från ca 3 200 till ca 2 200 företag. För företag med i stöd sker en liknande förbättring med en minskning av antalet företag med en förlust större än från ca 200 företag till ca 50 företag. I denna storleksgrupp finns det ca Skr. 2003/04:137 1 000 företag som erhåller en stödminskning på mellan 20 och 30 pro- Av dessa är det drygt 600 företag som enbart har arealstöd och ca 400 företag som även har slaktbidrag. I förhållande till arealstödsföretag och nötköttsföretag påverkas amko- företag och mjölkföretag i mindre utsträckning av omfördelningar av stöd. Exempelvis är det ca 150 mjölkföretag respektive ca 100 amkoföre- tag med ett stöd större än som erhåller en stödminskning som överstiger . Endast ett tiotal av dessa företag får en stöd- minskning som är större än . En lägre andel av mjölkstödet respektive nötköttsstödet fördelat gårds- vis skulle kunna minska det totala antalet företag som erhåller en stöd- minskning på . Detta skulle dock innebära att de stöd- minskningar som uppkommer på nötkötts- och mjölkföretag, trots att de understiger , ändå blir så stora att det föreligger en risk för en alltför snabb strukturutveckling på animalieföretagen vilket kan leda till minskade möjligheter att uppnå målet Ett rikt odlingslandskap. Regeringens bedömning: Produktionsstöden bör frikopplas från pro- , längst , bör 75 procent av handjursbidraget kopplas. Den del av mjölkstödet som inte regionaliseras 2005 respektive 2006 Departementspromemorians bedömning: Överensstämmer med re- Remissinstanserna: Av de instanser som särskilt kommenterat för- slaget till tillämpning av frikopplingen har flertalet tillstyrkt förslaget. Några instanser har dock föreslagit att ytterligare stöd inom animalie- sektorn bör kopplas. Skälen för regeringens bedömning: Genom reformen av den gemen- samma jordbrukspolitiken skall flertalet stöd inom vegetabilie- och ani- maliesektorn frikopplas från produktionen. Såsom beskrivs under avsnitt 4.1 medger regelverket att till viss del fortsatt koppla sju olika pro- Den sektor som påverkas mest av en fortsatt koppling är nötköttsstöden och där föreligger tre olika alternativ för koppling av Medlemsländerna har även möjlighet att välja tidpunkt för fri- koppling av mjölkstödet (åren 2005, 2006 eller 2007). Det måste föreligga synnerliga skäl för att avsteg skall göras från fri- kopplingen av stöden. En fortsatt koppling av handjursbidraget och en senare frikoppling av mjölkstödet bedöms ge ett ytterligare stöd till betesmarkerna och förbättra möjligheterna att uppfylla miljökvalitets- målet Ett rikt odlingslandskap. Ett ytterligare argument som har anförts för en koppling av handjursbidraget har varit risken för att en snabb pro- duktionsminskning skulle kunna medföra allvarliga problem för för- ädlingsindustrins tillförsel av svensk råvara, strukturen inom industrin och i förlängningen då också svårigheter för primärledet. noterats att närmaste grannländer och konkurrenter sannolikt Utöver en koppling av handjursbidragen har Skr. 2003/04:137 också koppling av andra stöd aktualiserats av vissa remissinstanser. genomgående bevekelsegrunden för dessa förslag, och vissa andra för- slag som innebär krav på en viss produktion för att stöd skall erhållas, synes vara en oro för att jordbrukarnas val av produktionsinriktning kommer att leda till stora förändringar i produktionsstrukturen. Sådana kopplingar står emellertid i strid med den grundläggande svenska inställningen i denna fråga. Några tillräckligt starka skäl för en koppling i något fall utöver vad gäller handjursbidragen bedöms inte föreligga. Stöden bör således frikopplas. bör dock av handjursbidragen kopplas. Även handjursbidraget bör dock frikopplas i samband med att översynen av reformen genomförs, vilket sker . Regeringen avser att i det sammanhanget fortsatt driva frågan om obligatorisk frikoppling av samtliga stöd. En i övrigt alltför snabb omställning inom mjölksektorn har också an- förts som skäl för en frikoppling av mjölkstöden först . Även om detta kan innebära en försening av önskvärda strukturförbättringar inom primärledet bör frikopplingen göras . Det bör observeras att det särskilda nationella stödet till jordbruket i norra även fortsättningsvis är kopplat till produktionen. För jord- brukarna i norra begränsas således i praktiken möjligheterna att välja produktionsinriktning. Regeringens bedömning: bör tillförsäkra sig möjligheten att utnyttja ett nationellt kuvert fullt ut. Kuvertet bör dock endast införas för begränsade säljfrämjande åtgärder och därefter utifrån ett Departementspromemorians förslag: Överensstämmer med rege- Remissinstanserna: En majoritet av instanserna tillstyrker förslaget till utnyttjande av nationellt kuvert. Ett fåtal instanser har förordat ett Några instanser föreslår att inte skall tillämpa ett nationellt kuvert. Skälen för regeringens bedömning: Under reformförhandlingarna aktualiserades möjligheten att skapa s.k. nationella kuvert på upp till 10 procent av direktbidragen. Bakgrunden var farhågan om att gårdsmodell- en skulle kunna medföra problem, t.ex. vad gällde möjligheten att nå För del fanns främst oron för att hävden av betesmark skulle minska. Saken kom dock i ett annat läge då möjligheten att regionalisera stöden öppnades då detta ger en möjlighet att fördela stöd till naturbetesmarkerna på ett sätt som är likvärdigt med den an- vändning av det nationella kuvertet som regeringen avsåg under för- handlingarna om reformen. Bland remissinstanserna har bl.a. och Ekologiska lantbrukare förordat ett fullt utnyttjande av det nationella De båda instanserna har ett gemensamt förslag till hur ett utnyttjande skulle kunna användas för en tilläggsersättning till mjölk- nötkötts- och fårproducenter förutsatt att de släpper djur på bete. 2003/04:137 Syftet med förslaget är att gynna den grovfoderbaserade djurhållningen och att man ger ett incitament för en balans mellan gårdens areal och antalet djur. Organisationerna har också föreslagit att kopplingen av han- djursbidraget inte skall avvecklas. Förslaget står i strid med hur det natio- nella kuvertet får användas i huvudsak i två delar. För det första är det inte möjligt att föra stöd mellan sektorer vilket innebär att det nationella kuvertet utformat på detta sätt inte kan inbegripa av vegeta- biliestöden. För det andra kräver regelverket att kopplingen av handjurs- bidraget sänks med motsvarande . Med dessa villkor skulle eventuellt det nationella kuvertet kunna accepteras av kommis- sionen. Det skulle dock bli i en sådan begränsad omfattning att de po- sitiva effekter som skulle kunna uppnås inte står i rimlig proportion till de administrativa konsekvenser som ett sådant förslag skulle leda till. Förslaget strider även mot principen om att stöden i största utsträckning skall frikopplas från produktionen. Med den föreslagna blandmodellen i kombination med ett kopplat han- djursbidrag och de stöd till betesmark som under innevarade program- period utgår inom ramen för LBU-programmet samt de förstärkningar av detta program som aviseras i det följande, gör regeringen bedömningen att möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandsskap avseende hävden av naturbetesmarker inte nämnvärt kommer att påver- kas . Om ytterliggare insatser krävs bör dock ha möjlighet att utnyttja det nationella kuvertet. Detta behov får prövas mot bakgrund av vunna erfarenheter av reformen och då klarhet erhållits be- träffande nästa LBU-programperiod som inleds . Regeringens förslag om att försäkra sig om en användning av det na- kuvertet riktat till betesmarkerna bedöms vara förenligt med de krav som gäller för att få tillämpa ett nationellt kuvert av betydligt större omfattning. Det kan dock av andra anledningar finnas behov av att ge- nomföra vissa justeringar av regelverket för att säkerställa att det na- kuvertet kan tillämpas på det sätt som regeringen föreslår. Ut- ifrån de diskussioner som förts och utifrån de synpunkter som framförts från flera andra medlemsstater bedömer regeringen att det finns goda möjligheter att få till stånd sådana justeringar och regeringen avser att arbeta för detta i den fortsatta processen med att utveckla regelverket på EU-nivå. Det nationella kuvertet bör inledningsvis, i mindre omfattning, kunna utnyttjas för offensiva satsningar till stöd för bl.a. kvalitets- och mark- nadsfrämjande åtgärder. Regeringen bedömer behovet av medel för en sådan åtgärd till . Regeringens bedömning: De ökande medel som under innevarande programperiod för LBU-programmet (t.o.m. ) överförs från EU:s budget bör utnyttjas för att utöka programmets omfattning. Ytterligare medel tillförs genom återföring av handelsgödselskatt. Totalt utökas LBU-programmet med som används för att höja kompensationsbidraget till vall och betesmark i de mindre gynnade områdena. Miljöersättningen till betesmarker och slåtterängar höjs och en miljöersättning för vallodling införs. ligare resurser satsas för att stimulera investeringar, bl.a. inom om- rådena djurvälfärd och småskalig livsmedelsförädling. utökningen av LBU-programmet skall förutsättningarna för det fjäll- nära jordbruket beaktas. Departementspromemorians förslag: I promemorian föreslås att de modulerade medlen inledningsvis inte skall förstärka LBU-programmet. Härigenom skulle frigjorda nationella medel kunna användas för att