prop · GR031d25 · 2004-01-01 00:00:00 — Flygplatser som omfattas av stödet är dels sådana som har en icke säsongsbunden reguljär passagerartrafik, dels flygplatser som har en sådan reguljär passagerartrafik som kan anses ha särskild betydelse för uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Utvärdering av det statliga driftbidraget I det transportpolitiska beslutet sades att en grundlig utvärdering av det statliga driftbidraget bör göras och att denna även bör omfatta den fortsatta finansieringen. och har gemensamt genomfört en sådan utvärdering och har i en skrivelse till regeringen redovisat resultatet av utvärderingen. Utvärderingen drar slutsatsen att bidraget är nödvändigt för att säkerställa de transportpolitiska målen om tillgänglighet och regional utveckling. I många regioner med dålig alternativ transportförsörjning spelar flyget en avgörande roll för att nå dessa mål. Vad gäller bidragssystemets principer har dessa i stort fungerat väl och i enlighet med intentioner. Utvärderingen visar på ett successivt ökande driftunderskott vid flygplatserna. Underskottet har beräknats uppgå till . Stödet på 1999 byggde på en ambition att staten skulle täcka av det samlade driftunderskottet vid de icke-statliga flygplatserna. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 på en underskottstäckning vid flygplatserna som i genomsnitt uppgår till . Den årliga avtrappningen på i stödbelopp har inte motsvarats av en faktisk produktivitetsförbättring på flygplatserna såsom eftersträvats. Detta förklaras med att kostnader för personal och utrustning, t.ex. för räddningstjänsten, inte påverkas av att flygplanen, till följd av vikande trafikvolym, har färre passagerare i planen. I övrigt föreslår utredningen ett antal ändringar av teknisk karaktär i modellen utan att frångå de grundläggande principerna som beslutats i det transportpolitiska beslutet . Regeringen gör bedömningen att den modell som använts i stort har fungerat enligt de ambitioner som slagits fast av i det transportpolitiska beslutet . Stödet spelar en viktig roll för att landet skall få en tillfredsställande transportförsörjning och särskilt gäller detta för de regioner där det saknas konkurrenskraftiga alternativa transportsätt. Statens ansvar är att minska skillnaderna i utvecklingsförutsättningar mellan olika delar av landet. Det är viktigt att det över landet finns tillräckligt goda transportmöjligheter så att människor kan bosätta sig efter eget val och inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet. Diagrammet här nedan ger en bild över det totala stödet till luftfarten. Förutom trafiken mellan och har det tidigare inte funnits någon upphandlad trafik. upphandlade Rikstrafiken tio nya linjer. Det innebär att det finns tio flygplatser i särskilt utsatta regioner som har både driftbidrag och upphandlad trafik. De flygplatser som har upphandlad trafik har en kostnadstäckning på av driftunderskottet jämfört med kostnadstäckningen för de övriga flygplatserna som ligger på . 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 Diagram 7.1 Statliga medel till luftfarten 2002, fördelning av driftbidrag och upphandlad trafik Statliga medel till luftfarten 2002 12 flygplatser som enbart har 10 flygplatser som har både *Den upphandlade trafiken avser . Det totala stödet till luftfarten 2003 framgår av diagrammet här nedan. är första året med upphandlad trafik mellan /och nio regionala flygplatser samt mellan PajalaLuleå. Flyglinjer som upphandlas är mellan /och respektive , , , , , , , och . Upphandlingen motiveras av att alternativa resmöjligheter med rimliga restider saknas. Med upphandlingen säkerställs tillgängligheten och därmed främjas en positiv regional utveckling. (Se även kapitel 8 Interregional kollektiv persontrafik.) Diagram 7.2 Statliga medel till luftfarten 2003, fördelning av driftbidrag och upphandlad trafik Statliga medel till luftfarten 2003 12 flygplatser som enbart har 10 flygplatser som har både Som en del i en generell översyn av hur transportpolitiskt motiverade insatser genomförs har regeringen för avsikt att i ett större sammanhang se över stödet till flygplatserna. I denna översyn kommer såväl nuvarande stöd till luftfartssektorn som statens stöd till andra trafikslag att behandlas med syftet att åstadkomma långsiktigt hållbara förutsättningar för statligt stöd till transportsystemet. Vid denna översyn bör ett nytt stödsystem övervägas, men innan ett sådant arbete har genomförts bör nuvarande driftbidragssystem och dess finansiella ramar ligga fast enligt tidigare. Tabell 7.5 Härledning av nivån 2004-2006 för anslaget 36:10 Driftbidrag till kommunala flygplatser Anvisat i 2003 års Överföring till anslag 3:3 -13,8 -13,8 -13,8 Förslag/beräknat anslag* * Enligt nuvarande system. Ärendet och dess beredning Sedan sin tillkomst 1945 har genomgått ett antal förändringar där den starkaste drivfjädern för utvecklingen har legat i den starka trafiktillväxten. har fått vidgade uppgifter genom ansvar för miljöfrågor samt sektorsplanering inom den civila luftfarten. Internt inom verket har det kontinuerligt pågått ett förändringsarbete. Dåvarande gjorde 1997 en översyn av verksamheter och roller. Översynen gjordes utifrån hypotesen att ökad tydlighet i mål och uppdragsbeskrivning skulle skapa en ökad effektivitet samt att dåvarande mål och struktur skulle leda till intressekonflikter. En viktig slutsats av översynen var att sektors- och flygsäkerhetsverksamheterna borde vara åtskilda från infrastrukturhållandet och de kommersiella verksamheterna. Regeringen beslöt som en konsekvens av utredningen att omformulera dåvarande övergripande mål. För att tydliggöra rollerna och minimera intressekonflikterna har organiserat verksamheten i tre funktionella enheter med utgångspunkt i verkets tre roller: sektor, säkerhet och produktion. ytterligare en översyn av verksamhetsstruktur. Det förslag som presenterades efter översynen och som innebar en uppdelning av verksamheten genomfördes inte. har därefter vidtagit ytterligare åtgärder för att förtydliga de interna rollerna genom att flygtrafiktjänstens reglering och myndighetsuppgifter avskilts från de producerande funktionerna inom verket. uppträder som ett affärsverk där tredje man kan uppfatta verkets agerande som ett resultat av en sammanvägning av verkets skilda roller och intressen. Den funktionella uppdelning som gjorts i de tre rollerna produktion, sektor och säkerhet förändrar inte situationen. sammanhållna organisationsstruktur är olämplig eftersom de verksamheter som bedrivs, dvs. myndighetsrespektive produktionsverksamheter, har olika syften och förutsättningar. I sin roll som myndighet är inte fristående till sin egen roll som marknadsaktör. Regeringen har antagit att detta skapar trovärdighets- och effektivitetsproblem för verket både i sin roll som myndighet och som marknadsaktör. Mot denna bakgrund har regeringen internt låtit utreda möjligheten för att bryta ut myndighetsverksamheterna i en separat luftfartsmyndighet. En departementspromemoria har remissbehandlats . Regeringens förslag: Regeringen föreslår en uppdelning av , där den nya myndigheten skall omfatta nuvarande och avdelningen Luftfart och Samhälle samt övriga funktioner som är av klar myndighetskaraktär. Det kvarvarande affärsverket skall driva de statliga flygplatserna, flygtrafiktjänsten och annan verksamhet som har koppling till affärsverksamhet. Bildandet av en ny luftfartsmyndighet hindrar inte att regeringen utreder om en trafikslagsövergripande inspektionsmyndighet bör bildas. anser dock regeringen att det är viktigt att genomföra uppdelningen av med syftet att undanröja dagens situation där myndigheten kontrollerar sig själv. En ny myndighet kommer att innebära förbättrade möjligheter att aktivt utöva tillsyn 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 och översyn av Luftfartssektorns samtliga aktörer. En organisationskommitté bör tillsättas för att göra studier av bl.a. finansiering och organisationsstruktur. Även en författningsöversyn behöver företas eftersom en uppdelning kan komma att medföra konsekvenser i bl.a. luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen (1986:171). Genomförandet kan tidigast ske . För , de anställda och externa intressenter är det av stor betydelse att riskdagen nu godkänner principen att uppdelas i två myndigheter, ett affärsdrivande verk och en luftfartsmyndighet. Regeringen föreslår att godkänner en uppdelning av och att regeringen bemyndigas genomföra ombildningen. Remissinstanserna: Bland remissinstanserna råder det ett nästintill totalt stöd för förslaget om att myndighetsroll och produktionsroll separeras från varandra. Därigenom kan potentiella rollkonflikter undvikas och tillsynsverksamhetens legitimitet stärkas, anser flera instanser. Hur uppdelningen bör se ut i detalj råder det något delade meningar om, men utredningens förslag stöds i stort. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att den grundläggande rollkonflikten ligger i att bedriver både myndighets- och produktionsverksamhet. Myndighetsverksamheterna styrs av samhälls- och transportpolitiska mål medan produktionsverksamheterna till stor del styrs av företagsekonomiska mål. Ett grundläggande krav på en myndighet för att den skall vara trovärdig och oväldig i sin myndighetsroll är att den skall stå helt fristående från sektorns alla aktörer. Så är inte fallet med dagens organisation. är som tjänsteproducent part på en marknad med andra aktörer, t.ex. flygbolag, kommunala och privata flygplatser, som man som myndighet ställer krav på aktörerna och kontrollerar dessa. Med en sådan ordning finns risken att myndigheten gynnar den egna verksamheten och ser till egna intressen till förfång för ett strikt neutralt agerande i förhållande till hela luftfartssektorn. Regeringen anser att en separation av produktionsverksamheten från sektors- och säkerhetsroller kommer att ge verksamheterna möjlighet att uppträda med större integritet i förhållande till brukarna, som köper tjänster från produk- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 tionsverksamheten och som är beroende av tillsyn och myndighetsutövning. Regeringen menar även att en delning skulle minska de upplevda rollkonflikter som dagens organisation av skapar. En separat luftfartsmyndighet skulle vara oberoende i förhållande till olika flygplatshållare och ha större möjlighet att främja konkurrensen inom luftfarten än vad har , då man själv är den största flygplatshållaren på marknaden. drivs som affärsverk. Ett affärsverk kännetecknas av att verket utgör en självständig ekonomisk enhet i förhållande till statsbudgeten som det förmögenhetsmässigt utgör en del av staten. Regeringen har direktiv rätt mot verken som har lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Ett affärsverk finansierar sin verksamhet med intäkter från de tjänster och produkter det tillhandahåller. Regeringen anser att affärsverksformen bör bibehållas för produktionsverksamhet. Regeringens förslag: finansieras myndighetsverksamheten dels genom avgifter som tas ut i samband med myndighetsutövningen och dels genom de resurser som affärsverksamheten bidrar med. Finansieringen av reformen är tänkt att ske genom avgifter. Hur det slutliga avgiftssystemet skall utformas bör vara en fråga för organisationskommittén att utreda. skall redovisas har regeringen för avsikt att återkomma till med. Regeringen avser att i budgetpropositionen redovisa den fullständiga ekonomiska bilden för reformen. Uppdelningen kommer att innebära merkostnader, men dessa kan motiveras med att verksamheterna blir mer renodlade och i förlängningen effektivare. En utgångspunkt i den fortsatta utredningen av finansieringen av verksamheten är att uttaget från passagerare och flygbolag inte bör öka annat än för att betala de extra kostnader som uppkommer när den nya myndigheten behöver resursförstärka för att bl.a. utöva tillsyn av affärsverket och övriga aktörer. En följd av att myndighetsverksamheten bryts ut ur affärsverket är att vissa luftfartsavgifter kan sänkas i och med att avgifterna även är satta för att täcka underskottet i myndighetsverksamheten. Intäkterna från en ny avgift bör därmed motsvaras av en lika stor sänkning av luftfartsavgifter, undantaget det som skall ersätta de ökade kostnaderna för den nya myndigheten. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna förespråkar en kostnadsneutral finansiering. Security- och undervägsavgifterna har höjts kraftigt och branschen anser sig inte klara ytterligare avgiftshöjningar i dagens läge. Några instanser anser att den nya luftfartsmyndigheten bör finansieras via statsbudgeten utan att någon extra avgift tas ut av sektorn. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 8 Interregional kollektiv persontrafik Verksamhetsområdet omfattar den interregionala kollektiva persontrafiken och ansvarig myndighet är Rikstrafiken. Myndighetens uppgift är att verka för utveckling och samordning av den interregionala kollektiva persontrafiken och att därigenom bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Rikstrafiken skall som en del i detta arbete svara för statens upphandling av transportpolitiskt motiverad interregional kollektiv persontrafik som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi och där det saknas förutsättningar för kommersiell drift. Tabell 8.1 Utgiftsutveckling inom verksamhetsområdet 36:11 Rikstrafiken: Administration 1Inklusive överföring av utredningsverksamhet m.m. från anslag 36:12 och överföring av medel från anslag 36:9 : Administration. 2Inklusive de ökade kostnaderna för genomförd korttidsupphandling av viss flygtrafik. 3Efter överföring av utredningsverksamhet m.m. till anslag 36:11. Regeringen föreslår att utredningsverksamhet m.m. överförs från anslaget 36:12 Rikstrafiken: Trafikupphandling (se vidare avsnitt 8.7) samt att överförs från anslaget 36:9 : Administration. Med dessa överföringar kan de överskridanden som Rikstrafiken prognostiserat undvikas. Verksamhetsområdet omfattar den utveckling och samordning av trafiken som krävs för att skapa ett effektivare interregionalt kollektivt persontrafiksystem. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 interregional kollektiv persontrafik är ett verktyg för denna utveckling och samordning. Det är viktigt att det över hela landet finns tillräckligt goda transportmöjligheter så att människor inte tvingas flytta på grund av brister i transportsystemet. Transportsystemet skall utformas så att det svarar mot kvinnors och mäns transportbehov och där kvinnor och män ges samma möjligheter att påverka utvecklingen och utnyttjandet. Det bör även finnas en rimlig valfrihet vid val av transportlösning för resor mellan olika regioner. Staten har här ett övergripande ansvar. bör dock den interregionala kollektivtrafiken så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor och i ökad utsträckning samordnas med lokal och regional kollektivtrafik. En tillfredsställande interregional transportförsörjning i ett sammanhängande nätverk och transportutbud torde dock även fortsättningsvis kräva att samhället upphandlar sådan trafik som ger ett väsentligt bidrag till att åstadkomma en sådan transportförsörjning och till uppfyllandet av de transportpolitiska målen men som inte kan drivas på kommersiella grunder. Genom myndigheten har staten genomfört ett stort antal upphandlingar av sådan transportpolitiskt motiverad kollektiv persontrafik. Flera av dessa upphandlingar har genomförts i samverkan med trafikhuvudmännen bl.a. i syfte att förbättra samordningen mellan regional och interregional trafik. Kollektivtrafiken är en del av samhällsservicen och det är viktigt att den blir tillgänglig för alla. Staten fördelar betydande belopp till trafikhuvudmännen för åtgärder i syfte att öka tillgängligheten för funktionshindrade. Därutöver bidrar staten till utbyggnad av lokal och regional infrastruktur för kollektivtrafik. har staten även avsatt särskilda medel till satsningar på forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt inom kollektivtrafikområdet. har medel också avsatts för samhällsbetalda resor. Även om satsningar gjorts av såväl staten som trafikhuvudmännen har resandeutvecklingen inom kollektivtrafiken inte varit tillfredsställande. Regeringen ser allvarligt på att kollektivtrafikresandet i många fall stagnerat och tillsatte två utredningar, och , med uppgift att föreslå åtgärder i syfte att utveckla kollektivtrafiken med utgångspunkt från ett har lämnat sitt slutbetänkande (se vidare avsnitt 8.5) och skall redovisa sitt slutbetänkande . Regeringen avser återkomma till med anledning av dessa utredningar. Regeringen har även för avsikt att initiera en generell översyn av hur transportpolitiskt motiverade insatser genomförs. I denna översyn avses statens samlade insatser inom alla trafikslag att behandlas. Syftet är att åstadkomma långsiktigt hållbara förutsättningar för statens ansvar för transportpolitiskt motiverad trafik som inte kan drivas på kommersiella grunder. Vid denna översyn bör ett nytt stödsystem övervägas. Målen inom verksamhetsområdet är: Ett tillgängligt transportsystem, där ett samverkande interregionalt kollektivt persontrafiksystem utformas så att medborgarnas grundläggande transportbehov kan tillgodoses. En positiv regional utveckling, där ett samverkande interregionalt kollektivt persontrafiksystem främjar en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd. En hög transportkvalitet, där ett samverkande interregionalt kollektivt persontrafiksystems utformning och funktion skall medge en hög transportkvalitet. En säker trafik, där ingen dödas eller allvarligt skadas inom ett samverkande interregionalt kollektivt persontrafiksystem genom att dess utformning och funktion anpassas till de krav som följer av detta. En god miljö, där ett samverkande interregionalt kollektivt persontrafiksystems utformning och funktion anpassas till krav på god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador och där en god hushållning med naturresurser främjas. Ett jämställt transportsystem, där transportsystemet är utformat så att det svarar mot kvinnors och mäns transportbehov och där kvinnor och män ges samma möjligheter att påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och deras värdering tillmäts samma vikt. Rikstrafiken startade sin verksamhet . Regeringen bedömer att Rikstrafiken har utvecklats i alla sina uppdrag. Rikstrafiken har verkat för en bättre samordning av kollektivtrafiken. Detta har skett bl.a. genom att myndigheten har genomfört utvecklade och mer långsiktiga upphandlingar av tåg-, buss- och flygtrafik. Upphandlingar som i flera fall genomförts i samverkan med trafikhuvudmännen. Rikstrafiken har genomfört och avrapporterat det trafikslagsövergripande projektet resan för ökad tillgänglighet till och med kollektivtrafiken. Myndigheten har drivit krav på bokningssamarbete genom ett särskilt datagränssnitt, redovisat ett förslag till ett enda telefonnummer för upplysning om kollektivtrafiken och lanserat en Internetportal med övergripande information om hela trafiksektorn. Regeringen bedömer att Rikstrafikens verksamhet har varit inriktad mot de transportpolitiska målen och i allt väsentligt levt upp till krav som ställts på verksamheten. Däremot har alla upphandlingar inte kunnat genomföras helt smärtfritt. Rikstrafikens mest uppmärksammade upphandling är de sex flyglinjer där fick uppdraget att utföra trafiken och som sade upp avtalet. Köp av interregional kollektiv persontrafik Statens köp av interregional kollektiv persontrafik syftar till att upprätthålla transportpolitiskt angelägen interregional trafik som inte kan bedrivas på kommersiella grunder. Statens upphandlingar gjordes fram t.o.m. av Delegationen för köp av viss kollektivtrafik. I och med Rikstrafikens bildande övergick ansvaret till myndigheten och delegationen avvecklades. Även om de upphandlingar som Rikstrafiken har genomfört i stor utsträckning baseras på tidigare upphandlad trafik så har statens upp- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 handlingar utvecklats i riktning mot upphandlingar av paket som omfattar både regional och interregional trafik. Dessa upphandlingar genomförs i samverkan med berörda trafikhuvudmän. Som exempel kan nämnas Tåg i Bergslagen och Västtåg. omfattade statens upphandlingar i princip bara tågtrafik. Efter att Rikstrafiken startat sin verksamhet har statens trafikupphandlingar utvecklats så att alla trafikslag omfattas. Som exempel kan nämnas busstrafik längs och upphandling av 10 inrikes flyglinjer. Statens kostnader fördelas på följande sätt mellan de olika trafikslagen: de transportpolitiska delmålen kompletterades med mål om ett jämställt transportsystem har arbetet pågått med att ta fram underlag bl.a. för att kunna utveckla olika typer av mått för att kunna följa upp måluppfyllelse. Rikstrafiken har inlett arbetet med att utveckla sin resandestatistik så att relevanta uppgifter samlas in. Rikstrafikens verksamhet har bidragit till att kollektivtrafiken utvecklats. Framför allt har upphandlingarna som genomförts i samverkan med trafikhuvudmännen inneburit bättre samordning mellan regional och interregional trafik. Däremot har alla upphandlingar inte kunnat genomföras helt smärtfritt. Rikstrafikens mest uppmärksammade upphandling är de sex flyglinjer där () fick uppdraget att utföra trafiken. DAT sa upp avtalet med och trafik upphörde . För att undvika ett avbrott i trafiken tvingades Rikstrafiken att genomföra en kostsam korttidsupphandling i avvaktan på att en ny långsiktig upphandling kunde genomföras. Detta har fått till följd att Rikstrafikens ekonomi kommer att vara mycket ansträngd . Avsikten har sedan Rikstrafiken bildades varit att utvärdera verksamheten efter att myndigheten verkat . Regeringen har därför uppdragit åt Statskontoret att utvärdera Rikstrafi- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 22 kens verksamhet och organisation. Syftet är att klargöra om verksamheten bedrivs på ett optimalt sätt, om organisationen är ändamålsenlig och styrs på ett effektivt sätt samt om myndigheten har givits de rätta förutsättningarna för att fullgöra sitt uppdrag. Statskontoret skall redovisa sitt uppdrag . Antalet passagerare i Gotlandstrafiken har ökat och uppgick till nästan 1,4 miljoner passagerare. Godsvolymen har varierat något över tiden men visar en positiv utveckling. Olika bedömningar pekar på en årlig tillväxt av trafikvolymen på mellan . Trafiken har bedrivits med två konventionella färjor och en höghastighetsfärja samt under högsäsong med förstärkning av en godsfärja. kommer de konventionella färjorna att ersättas av två nya stora färjor som hastighetsmässigt kan jämställas med nuvarande höghastighetsfärja. analyserade och Rikstrafiken en separation av gods- och persontrafiken med fartyg till och från . Myndigheterna redovisade sitt uppdrag. Myndigheternas rapport redovisade ett antal olika alternativa trafiklösningar, utan att något slutligt ställningstagande gjordes. Alternativen byggde på två grundkoncept; ett tvåhamnsalternativ som och ett enhamnsalternativ. Vidare framhölls att gotlandstillägget borde avvecklas men förordades att det behålls tills man via förhandlingar med berörda parter kan uppnå en acceptabel avvecklingslösning. Mot denna bakgrund beslutade regeringen om direktiv för en förhandlad helhetslösning för Gotlandstrafiken. Uppdraget gick ut på att genom förhandlingar med berörda parter finna och förankra en acceptabel lösning. Utredningen lämnade sitt betänkande (SOU 2001:66) Garanterad transportstandard för till regeringen . Förslagen i betänkandet har redovisats i budgetpropositionen . Ett remissammanträde genomfördes där i princip alla var positiva till den föreslagna lösningen. Dock varnade åkeribranschen för ökade transportkostnader om förslaget genomfördes innan de nya höghastighetsfärjorna satts i trafik. Rikstrafiken och Destination tecknade, efter regeringens godkännande, ett tilläggsavtal om trafiken vilket reglerar fartygsersättningar och övriga justeringar som föranleds av att de nya höghastighetsfärjorna sätts i trafik.