prop · GS035 · 2004-09-24 00:00:00 — Vissa sådana händelser kan komma att ställa extra höga krav bl.a. på samverkan och samordning på ett sätt som det inte rimligtvis kan begäras att varje myndighet m.fl. skall förbereda sig inför i sin vardagliga verksamhet. Därutöver kan även andra åtgärder behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att kunna hantera denna typ av situationer och händelser. har i sitt underlag Nya villkor för samhällets beredskap redovisat slutsatser som i stort överensstämmer med vad regeringen ovan sagt. redovisar inom vilka områden och i vilken omfattning en särskild förstärkt fredstida förmåga behövs vid svåra påfrestningar på samhället i fred. En sådan förmåga skall kunna hantera ett brett spektrum av mycket allvarliga händelser som sinsemellan har mycket olika karaktär. Inom beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred bör man utgå från att dessa händelser kan inträffa oväntat och mer eller mindre utan förvarning. I flera fall kan kravet vara att en tillräcklig förmåga skall kunna vara utvecklad . Enligt regeringen är det nödvändigt att eftersträva en generell förmåga att förebygga och hantera händelser som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred. Nya hot och risker kräver förändrad verksamhet. Vissa åtgärder kan behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att kunna hantera situationer och händelser som, utan att direkt hota landets fred och självständighet, likväl hotar befolkningens liv eller hälsa eller stora miljömässiga eller ekonomiska värden och ytterst hotar grund- läggande värden i samhället. Regeringen har tidigare angett att de medel som satsats på det civila försvaret även skall vara till nytta för samhällets förmåga att hantera fredstida kriser av stor omfattning, svåra påfrest- ningar på samhället i fred. För dessa ändamål har anvisat ett anslag för det civila försvaret. När hotbilden alltmer förskjuts från väpnade militära hot mot andra fredstida hot i samhället bedömer regeringen att de åtgärder som är nödvändiga att genomföra för att kunna hantera en svår påfrestning på samhället i fred nu bör ställas i fokus. För att kunna skapa tillräcklig förmåga krävs ett långsiktigt arbete hos myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och näringsliv där de åtgärder som ger högst effekt för samhällets krishanteringsförmåga vid en svår påfrestning på samhället i fred kan prioriteras. Den eftersträvade förmågan sträcker sig över ett stort antal samhällsområden där avväg- ningar och prioriteringar mellan åtgärder kommer att bli nödvändiga. har i detta arbete en av sina viktigaste uppgifter. Som en följd av detta arbete kan samhället totalt sett få en hög krishanteringsförmåga. Det långsiktiga arbete som bedrivits inom det civila försvaret har skapat en förmåga att kunna värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvars- maktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld. sätts de fredstida förhållandena i stället i fokus, men det handlar fortfarande om att kunna skydda och värna medborgare genom att skapa ett robust samhälle där de nödvändiga samhällsfunktionerna kan fungera under en situation som motsvarar en svår påfrestning på samhället i fred. En i princip oförändrad ekonomisk ram för krisberedskapshöjande åtgärder kommer att ge ett betydande bidrag till sådan förmåga. Regeringen vill dock framhålla att de insatser som berörda aktörer gör i vardagen är grunden för och absolut nödvändiga för att kunna skapa en tillräcklig förmåga. Det handlar om ett långsiktigt arbete som bygger på en Helhetssynen innebär att aktörerna redan i vardagen beaktar Prop. 2004/05:5 de krav som kan ställas vid mer extrema situationer. Regeringen avser att återkomma till vilka behoven är av att förstärka den fredstida förmågan inför svåra påfrestningar på samhället i fred i den proposition som regeringen avser att lägga fram . Mål för det civila försvaret Regeringens bedömning: Målet för verksamheten inom det civila försvaret och för utformningen av resurserna bör vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i Skälen för regeringens bedömning: I fred är civilt försvar den verksamhet som genomförs för att höja samhällets förmåga att motstå ett Det civila försvaret är inte en organisation utan avser den verksamhet som bedrivs av ett antal olika samhällsorgan och som syftar till att komplettera det fredstida samhällets krishanteringsförmåga. Det civila försvarets förmåga vid höjd beredskap bygger i allt väsentligt på de ordinarie åtgärder som i fredstid vidtas inom olika politikområden. De förmågor som krävs för att säkerställa en grundläggande försvars- förmåga och kompetens för det civila försvaret, som en försäkring mot framtida osäkerheter och de väpnade hot som trots allt skulle kunna uppstå vid ett försämrat omvärldsläge, ryms i allt väsentligt inom den förmåga som behövs för att kunna hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. bedömer i myndighetens underlag inför försvarsbeslut att en särskild förstärkt fredstida förmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred behövs och är väsentlig för den Denna förmåga bör vara generell och handla om samhällets krishanteringsförmåga på en övergripande nivå, om operativa aktörers insatsförmåga och om den samhällsviktiga infrastrukturens förmåga att motstå störningar. det civila försvarets behov vid ett väpnat angrepp i stor utsträckning kan tillgodoses inom ramen för de resurser som finns för samhällets bered- skap för störningar förutsatt att det finns en förstärkt fredstida förmåga mot svåra påfrestningar. Alla behov för att säkerställa en grundläggande försvarsförmåga vid ett väpnat angrepp kan dock inte tillgodoses på detta sätt utan vissa medel behöver även i fortsättningen avsättas för det civila Enligt regeringen torde de åtgärder som krävs för att säkerställa en godtagbar förmåga inom ramen för beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred också i allt väsentligt säkerställa en grundläggande förmåga för det civila försvaret. Endast en mindre del av beredskaps- åtgärderna är nödvändiga att genomföra specifikt med kriget som Sådana åtgärder är de som behöver vidtas främst för att på längre sikt skapa möjligheter att möta ett väpnat angrepp mot . Åtgärder som vidtas inom verksamhetsområdet påfrestningar får således konsekvenser för verksamhetsområdet Det civila försvaret och En första analys av beredskapskraven bör göras med en Prop. 2004/05:5 bedömning av vilken förmåga som krävs för att samhället skall kunna förebygga och hantera händelser som kan leda till svåra påfrestningar i fred. Därefter görs en bedömning av vilka ytterligare åtgärder som krävs för att skapa en tillräcklig förmåga inom det civila försvaret. Denna inriktning utgår från att beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred tillsammans med den förmåga som finns i samhället att hantera mer vanligt förekommande fredstida olyckor och störningar är grunden och att det civila försvaret omfattar de ytterligare tilläggs- åtgärder som behövs för höjd beredskap. är målen för verksamheten inom det civila försvaret och för utformningen av resurserna att värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp och krig i vår omvärld, bidra till fred och säkerhet i omvärlden och att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen anser att målet att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred i fortsättningen inte bör kopplas till civilt försvar utan till samhällets fredstida förmåga respektive förstärkt fredstida förmåga. Inte heller bör det nuvarande målet att bidra till fred och säkerhet i omvärlden vara ett mål för det civila försvaret eftersom verksamheten och resurserna i allt väsentligt skapas inom andra verksamhetsområden. Det nuvarande målet att trygga en livsnödvändig försörjning bör anses omfattas av målet att värna civilbefolkningen. Regeringen anser därför att det civila försvaret i fortsättningen bör ha som mål att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. 8.2.1Totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt Regeringens bedömning: Möjligheten att vid behov utbilda och använda totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det civila försvaret är en nödvändig del i landets beredskap. Dagens säkerhetspolitiska situation medger dock att inskrivning av totalförsvarspliktiga rädd- ningsmän, sanerare och ammunitionsröjare för grundutbildning till kommunala krigsorganisationer kan avbrytas och att utbildningen kan upphöra . Vid ett förändrat säkerhetsläge kan utbildningen återupptas. Inom energiförsörjningen kan ett behov av civilpliktiga inte avskrivas. Utbildningen av totalförsvarspliktiga för att kunna förstärka eldistributionssystemet med grundutbildade totalförsvarspliktiga bör därför fortsätta. Skälen för regeringens bedömning: Totalförsvarsplikten är knuten till personalförsörjning för det militära och civila försvaret under höjd bered- skap och krig. Totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvarsplikten kan fullgöras som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. civilplikt kompletterar redan befintliga strukturer inom det civila Prop. Civila organisationer i krig utgår från fredstida organisationer och den bemanning som följer av olika anställningsavtal. behöver tillföras förstärkningsresurser inför höjd beredskap bör möjligheten till civilplikt tillgripas först om andra möjligheter i form av omfördelning av arbetsuppgifter, avtal om frivilligt engagemang eller rekrytering via arbetsförmedlingar inte bedöms som möjlig. har i rapporten villkor för samhällets beredskap angett civilpliktsutbildning inte kan motiveras med hänsyn till framtida behov inom det civila försvaret. Regeringen bedömer att de personella resurser som skapas genom mönstring och inskrivning till grundutbildning med civilplikt bör ligga på minsta möjliga nivå och utgå från de krav som en grundläggande försvarsförmåga ställer på det civila försvaret. Regeringen gör bedömningen att för att kunna upprätthålla en tillräcklig grundläggande försvarsförmåga inom energiområdet, och då främst eldistributionssystemet, bör det även framöver finnas möjligheter att personellt förstärka samhällets infrastruktur inom elberedskapen med Försörjningen med el är utslags- givande för de flesta viktiga samhällsfunktioner och kan också bedömas utgöra mål i konflikter som inte nödvändigtvis har karaktär av mer storskaliga angrepp från annan stat. Avbrott i elförsörjningen kan leda till stora konsekvenser för samhället. De beredskapsåtgärder som vidtas inom elförsörjningen inför ett väpnat angrepp stärker också nätens robusthet i fredstid. Ianspråktagandet och utbildningen av totalförsvarspliktiga för kom- munala behov bör med utgångspunkt från nu rådande säkerhetspolitiska läge kunna upphöra . De behov den kommunala räddnings- tjänsten har av att förstärka sina organisationer under höjd beredskap bör kunna tillgodoses av anpassning. tjänsterna har för annat än höjd beredskap skall utifrån nu rådande förhållanden säkerställas på andra sätt än med totalförsvarsplikt. verksamhet bör i dessa avseenden uppmuntras och stödjas. ningsverk grundutbildar cirka 300 totalförsvarspliktiga med civilplikt för kommunala behov i krig. Regeringen anser vidare att repetitionsutbildning av totalförsvars- pliktiga utbildade med civilplikt bör användas mycket restriktivt. finns inte skäl att förlänga en krigsplacering för totalförsvarspliktiga utbildade med civilplikt över de som lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt anger genom att kalla in till repetitionsutbildning förutsatt att ett förändrat omvärldsläge inte så kräver. ningar bör kvalitetssäkras genom att en översyn görs av utbildningstider, utbildningsplaner, befattningar och befattningsbeskrivningar samt krav- profiler så att användbarheten av den totalförsvarspliktige kan säker- ställas utifrån de krav som en grundläggande försvarsförmåga ställer. Ansvariga myndigheter bör vidare verka för att de resurser som skapas på detta sätt också på frivillig grund kan meranvändas inom samhällets Om ett förändrat omvärldsläge skulle uppstå skall möjligheten att återuppta ett ianspråktagande av totalförsvarspliktiga finnas. Regeringen kommer att följa detta förändringsarbete och i kommande Prop. 2004/05:5 propositioner återkomma till . Regeringens bedömning: Frivillig medverkan inom samhällets kris- beredskap ger ett mycket värdefullt bidrag till förmågan att hantera allvarliga kriser. Mot bakgrund av den förändrade hotbilden bör de uppdrag som ges till de frivilliga försvarsorganisationerna för det civila försvarets behov förändras till uppdrag avseende behov för samhällets krisberedskap i fred. Även andra demokratiskt uppbyggda och ideella organisationer bör kunna användas. Förutsättningarna för detta bör klarläggas. Skälen för regeringens bedömning De frivilliga försvarsorganisationerna har utgjort en väsentlig resurs för det svenska totalförsvaret. De verkar i allmänhet självständigt och fristående från varandra. Detta beror bl.a. på att var och en av dessa ideella organisationer har sin egen historiska bakgrund och därigenom har skapat sin egen identitet. Verksamheten som bedrivs bygger på medlemmarnas egna insatser. För några av organisationerna utgör insatser för totalförsvaret en relativt begränsad del av verksamheten men för de flesta är det den dominerande verksamheten. I takt med att försvarspolitiken har fått en ny inriktning från invasionsförsvar till ett modernt insatsförsvar samt att hotbilden för samhället har breddats har behovet av förändring av verksamheten blivit alltmer påtaglig. I proposi- tionen Frivillig försvarsverksamhet inom totalförsvaret (prop. 2001/02:159) har regeringen också anfört att många av de uppgifter som organisationer tidigare utfört eller förberett sig på att utföra inte längre har samma relevans för de behov som samhället i fred eller totalförsvaret har . För att en organisation skall behandlas som frivillig försvarsorganisa- tion och omfattas av förordningen (1994:524) om frivillig försvars- verksamhet (frivilligförordningen) krävs bl.a. att organisationen bidrar till att ge totalförsvaret en efterfrågad förmåga. Genom kriterier för ut- betalning av organisationsstöd och genom att lämna utbildningsuppdrag till de frivilliga försvarsorganisationerna reglerar Krisberedskapsmyndig- heten denna verksamhet inom det civila försvaret och Försvarsmakten motsvarande verksamhet för det militära försvaret. Den statliga finansieringen av de frivilliga försvarsorganisationernas försvarsverk- samhet omfattar dels organisationsstöd, dels ersättning som ges för den verksamhet som bedrivs och den utbildning som genomförs på uppdrag av myndigheter för att tillgodose främst personalbehov inom olika delar av totalförsvaret. har i sitt underlag års försvars- beslut angett att det, mot bakgrund av Försvarsberedningens bedömning att ett militärt väpnat angrepp mot i alla dess former från en annan stat direkt mot är osannolikt under minst en tioårsperiod, Prop. 2004/05:5 inte finns något behov av att utbilda frivilliga för framtida uppgifter inom det civila försvaret. Ett sådant behov kan uppstå om det säkerhetspoli- tiska läget skulle försämras. Det är dock omöjligt att i dagens läge be- döma vilka utbildningsbehov som då skulle uppstå. Krisberedskaps- myndigheten föreslår att det inte bör läggas några utbildnings- eller rekryteringsuppdrag på de frivilliga försvarsorganisationerna vad gäller det civila försvarets behov. Vid en svår påfrestning på samhället i fred finns det enligt Krisbered- skapsmyndigheten ingen anledning att begränsa urvalsbasen för frivilligmedverkan till de frivilliga försvarsorganisationerna. Även andra frivilligorganisationer kan komma ifråga. Det är också väsentligt att skapa förutsättningar för individuell frivilligmedverkan genom att aktivt bidra till utvecklingen av kompetens och förmåga. Regeringen anser att de frivilliga försvarsorganisationerna i flera fall har en kompetens som bör kunna användas i samhällets krishantering och vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Det frivilliga, ideella engage- manget bör även fortsättningsvis uppmuntras och användas för att bidra till samhällets samlade förmåga att kunna hantera kriser. Regeringen delar uppfattning att de upp- drag som ges till de frivilliga försvarsorganisationerna bör anpassas till den förändrade hotbilden och att även andra ideella och demokratiska organisationer aktivt bör kunna bidra till samhällets krishantering genom att erhålla riktade uppdrag för detta. Regeringen avser låta klarlägga vilka behov det finns av förstärknings- personal vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt förutsätt- ningarna för detta. Frivilligorganisationernas resurser och kompetens bör där kunna spela en viktig roll. Information om samhällets säkerhet beslutade regeringen om kommittédirektiv för en översyn av totalförsvarsinformationen. I uppdraget ingick bland annat att lämna förslag till hur ämnesområdet information om totalförsvar och säkerhetspolitik kan utvidgas till att även omfatta samhällets sårbarhet, säkerhet och skydd samt krishantering. Utredningen av totalförsvarsinformationen har lämnat betänkandet Informera om samhällets säkerhet (SOU 2004:25). Utredaren föreslår att området skall kallas information om samhällets säkerhet och omfatta hela skalan av hot, från olyckor som drabbar enskilda och krishantering till ett väpnat angrepp. Vidare föreslår utredaren att alla frivilliga försvars- organisationer som vill delta skall knytas till arbetet med att informera om samhällets säkerhet och att organisationerna skall anpassa sin information till skolans villkor. Betänkandet och remissyttrandena bereds i . Förändrade finansieringsprinciper för samhällets Regeringens bedömning: Utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör när det gäller krisberedskapen kunna finansiera åtgärder -som bibehåller och förbättrar samhällets robusthet mot och för- måga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, -som behöver genomföras i nuvarande omvärldsläge för att säker- ställa samhällets beredskap inför ett väpnat angrepp och -för att kunna stödja och ta emot stöd från andra länder vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Skälen för regeringens bedömning Staten finansierar åtgärder som motiveras av behovet vid höjd beredskap över utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. beslut med anledning av propositionen Samhällets säkerhet och bered- skap (prop. 2001/02:158) innebär att medel från utgiftsområdet även kan användas för åtgärder som stärker samhällets robusthet mot och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred under förutsättning att dessa åtgärder stärker beredskapen inom det civila försvaret. Enligt regeringen är det nödvändigt att eftersträva en generell förmåga att förebygga och hantera händelser som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fred. Vissa åtgärder kan behöva vidtas för att förstärka samhällets förmåga att förhindra och hantera situationer och händelser som, utan att direkt hota landets fred och självständighet, hotar befolk- ningens liv och hälsa, stora miljömässiga eller ekonomiska värden och som ytterst hotar grundläggande värden i samhället. Regeringen anser därför att det behöver avsättas särskilda medel för att åstadkomma en fredstida förstärkt förmåga. Den fredstida förstärkta förmågan byggs bl.a. upp genom att förebyggande och förberedande åtgärder genomförs. Syftet är att förbättra dels robustheten och flexibiliteten i samhällsviktiga system och funktioner, dels förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Den fredstida robustheten mot och förmågan att hantera svåra påfrest- ningar på samhället i fred utgör grunden för det civila försvarets förmåga vid höjd beredskap. Förutom detta bedömer regeringen att det behöver vidtas ett antal specifika beredskapsförberedelser för höjd beredskap. Regeringen anser således att utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet, när det gäller samhällets beredskap mot svåra påfrestningar på samhället i fred och det civila försvaret, bör kunna finansiera; -förberedande och förebyggande åtgärder för att bibehålla och förbättra samhällets robusthet mot och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, -åtgärder som behöver genomföras i nuvarande omvärldsläge för att säkerställa samhällets beredskap inför ett väpnat angrepp och -åtgärder för att kunna stödja och ta emot stöd från andra länder vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen vill betona att det finns tydliga inbördes samband mellan Prop. 2004/05:5 de åtgärder som genomförs för att säkerställa en fredstida förstärkt för- måga och de åtgärder som avser höjd beredskap. En satsning på före- byggande och förberedande åtgärder som ökar robustheten och flexibiliteten i samhällsviktiga system och funktioner och som förstärker förmågan att hantera en svår påfrestning på samhället i fred, medför att mindre resurser behöver satsas på det civila försvaret. Kraven på det civila försvaret kan i stor utsträckning tillgodoses inom ramen för sam- hällets fredstida beredskap under förutsättning att en fredstida förstärkt förmåga skapas. I avsaknad av en tillräcklig fredstida förstärkt förmåga skulle det istället krävas en förstärkning av det civila försvaret för att kompensera för brister i fredsorganisationen. Finansieringsprinciperna bör därför tillgodose möjligheterna att säkerställa en sådan fredstida förstärkt förmåga. Övergripande principer och avgränsningar för statliga åtgärder och finansiering Samhällets samlade förmåga att förebygga och hantera allvarliga kriser består av den sammantagna effekten av den ordinarie förmågan, den fredstida förstärkta förmågan som utformas för att hantera svåra påfrest- ningar på samhället i fred och förmågan inom totalförsvaret att klara ett väpnat angrepp. Den klart övervägande delen av förmågan skapas inom ramen för det arbete som utförs av myndigheter, företag, olika organisa- tioner etc. i deras vardagliga gärning. Grunden för samhällets säkerhet är alltså den robusthet, flexibilitet och motståndskraft som byggs in i samhällets ordinarie förmåga. Utgångspunkten är att de säkerhets- och sårbarhetsreducerande åtgärderna som inte avser åtgärder för höjd bered- skap bör finansieras inom ramen för respektive myndighets eller annat organs ordinarie verksamhet. Regeringen vill stryka under att det över- gripande ansvar som staten har för att skapa en fredstida förstärkt förmåga inte innebär att staten har ett finansieringsansvar för alla de åtgärder som behöver vidtas. Den grundläggande ansvarsfördelningen för finansiering av den fredstida förmågan kvarstår därmed. Statens ansvar gentemot övriga aktörer bör endast avse de åtgärder där det inte rimligen kan förväntas att någon annan part skall eller kan vidta behövliga åtgärder. Samhället, dvs. allt från näringsliv och organisationer till myndigheter och kommuner, måste beakta vissa grundläggande krav i sin verksamhet för att skydda verksamheten mot olika typer av stör- ningar. Statens ansvar därutöver bör endast omfatta extrema situationer, motsvarande en svår påfrestning på samhället i fred, där det inte finns någon annan aktör som kan tillse att det finns en tillräcklig förmåga i samhället och som inte på egen hand kan vidta effektiva åtgärder för att minska skadeverkningarna. Det handlar om förberedelser för ledning, samordning, information och förmågan att agera under ett allvarligt kris- förlopp. Denna typ av förmåga kräver övning och utbildning men även andra typer av åtgärder kan komma ifråga.