prop · GR03106 · 2004-04-13 00:00:00 — Offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning kommer dock att ske först . För att inte försena riksdagsbehandlingen väljer regeringen att överlämna propositionen till redan innan offentliggörande skett. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3 trots att den EG-förordning som den föreslagna lagen skall komplettera ännu inte var formellt antagen. Beslutet grundades på den bedömningen att det formella antagandet inte kunde inväntas eftersom det i så fall fanns en stor risk för att den nationella lagstiftningen inte skulle hinna träda i kraft . För det fall så inte skulle ske får detta avsevärda konsekvenser för handel med utlandet. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter, vilka har medfört vissa justeringar i lagtexten och tillhörande författningskommentar. I övrigt finns kommentarer till Lagrådets synpunkter i den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.1.1, 5.1.2.7, 5.1.4 och 5.1.10). Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts. 4.1Bakgrunden till de internationella bestämmelserna och rådets förordning (EG) nr xxxx/2004 av om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (bilaga 1) baseras på det regelverk om särskilda åtgärder för ett ökat sjöfartsskydd som beslutats inom IMO. Händelserna i och föranledde under det 22:a mötet med kraftfulla uttalanden från såväl IMO:s generalsekreterare som flera länder, inte minst . Uttalandena resulterade i en resolution som betonade behovet av att vidta åtgärder för att något liknande inte skall inträffa inom sjöfarten. En farhåga som framfördes var att man för terroristsyften inom sjöfarten skulle kunna använda ett tankfartyg eller containerfartyg som bärare av vapen eller t.o.m. som ett vapen i sig för ett angrepp. Efter ett intensivt arbete avslutades arbetet med sjöfartsskyddet genom en diplomatkonferens , då ett omfattande regelverk om skydd för fartyg och hamnanläggningar antogs. Reglerna togs i huvudsak in i ett för ändamålet nytt kapitel XI-2 i . Till det nya kapitlet fogades en kod, the International Ship and den internationella koden för sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar (ISPS-koden). Avsikten med regelverket är att skydda den världsomfattande handelskedjan mot terroristattacker och andra brottsliga handlingar riktade mot fartyg och hamnanläggningar. Detta skall ske genom samarbete och informationsutbyte mellan stater, rederier, fartyg och hamnanläggningar. Bland annat regleras utförligt samverkan mellan fartyg och hamn, det som på engelska kallas ship-port interface, för att ett effektivt skydd skall uppnås. De nya bestämmelserna skulle automatiskt anses godkända av de fördragsslutande staterna om inte antingen en tredjedel av de fördragsslutande staterna eller fördragsslutande stater med en sammanlagd andel av världsflottan om hade anmält till IMO att de inte vill vara bundna av de nya reglerna, s.k. tacit acceptance procedure. Så har dock inte skett, vilket innebär att reglerna träder i kraft och skall tillämpas fr.o.m. . Regeringen har i propositionen Sjöfartsskydd (prop. 2002/03:124) föreslagit att skall godkänna konventionsändringarna. har bifallit trafikutskottets betänkande 2003/04:TU3, i vilket utskottet tillstyrkt regeringens förslag. De nya reglerna i 4.2.1Ett nytt kapitel om sjöfartsskydd Merparten av de regler som antogs vid diplomatkonferensen placerades således i ett nytt kapitel XI-2 i SOLAS, Särskilda åtgärder för att öka sjöfartsskyddet, samt ISPS-koden som det nya kapitlet hänvisar till. Koden består av två delar, dels del A som innehåller tvingande regler om framför allt vilka krav som ställs på stater, fartyg och hamnanläggningar, dels del B som inte är tvingande utan innehåller rekommendationer om hur de tvingande reglerna i del A konkret kan genomföras. Reglerna, som skall tillämpas på lastfartyg med en bruttodräktighet1 om 500 eller mer och passagerarfartyg som går i internationell trafik samt på hamnanläggningar som utför tjänster åt sådana fartyg, innebär att rederier, fartyg och hamnanläggningar skall bygga upp ett systemmässigt och fysiskt skydd mot brottsliga handlingar. Reglerna skall dock inte tillämpas på örlogsfartyg, hjälpanläggningar och andra statliga fartyg som uteslutande används för statliga, icke kommersiella ändamål. Fartyg med en bruttodräktighet under 500, fartyg som inte drivs mekaniskt, primitiva träbåtar, fritidsbåtar och fiskefartyg omfattas inte heller. Det systemmässiga skyddet består bl.a. i att rederierna och hamnanläggningarna skall upprätta rutiner för att få kontroll över vilka personer, vilken last och vilket annat gods som befinner sig på fartygen och i hamnanläggningarna. Vidare innehåller det systemmässiga skyddet krav på att utse skyddschefer och att tillhandahålla myndigheter och andra berörda information, men också att skydda den information som man har om dels passagerare och last/lastbärare, dels om fartygets respektive hamnanläggningens sjöfartsskydd. Det fysiska skyddet består i att områden i en hamnanläggning kan behöva stängslas in och övervakas manuellt eller med kameror. Ankommande och avgående passagerare eller last kan behöva separeras och in- och utpassering kontrolleras. Fartyg skall också vara försedda med ett larmsystem. Den exakta utformningen av skyddet, både det systemmässiga och det fysiska, kommer att variera mellan olika fartyg och hamnanläggningar. De fördragsslutande staternas skyldigheter inbegriper bestämmandet av vilken s.k. skyddsnivå (se avsnitt 5.1.1) som skall gälla för fartyg och hamnanläggningar. Alla fartyg som för statens flagg samt fartyg som befinner sig i en hamn inom statens territorium eller som har aviserat sin avsikt att anlöpa en hamn inom statens territorium skall ges besked om vilken skyddsnivå som skall intas. Skyddsnivån indikerar vilken grad av beredskap mot angrepp som skall upprätthållas. Vidare skall varje stat upprätta en sambandspunkt som skall hantera information i sjöfartsskyddsfrågor till fartyg, hamnanläggningar, myndigheter och 1 Bruttodräktighet är ett uttryck för fartygets storlek och utgör summan av fartygets alla slutna rum med vissa undantag. Beräkningen av bruttodräktigheten sker enligt 1969 års internationella skeppsmätningskonvention och anges enhetslöst. andra stater, bl.a. information om vilken skyddsnivå som gäller. De fördragsslutande staterna skall inspektera anlöpande fartyg för att kontrollera om fartygen uppfyller kraven på sjöfartsskydd. Även hamnanläggningar skall kontrolleras. I korta drag kan det nya regelverket sägas innebära att det inom sjöfarten skall införas ett skydd för säkerheten på fartyg och i hamnanläggningar som i stora delar liknar det som finns inom luftfarten. I den ovan nämnda propositionen Sjöfartsskydd (prop. 2002/03:124), redogjordes för innehållet i de nya internationella reglerna. För en full förståelse av bakgrunden till EG-förordningen och de i denna proposition föreslagna lagändringarna är det dock av värde att redovisa SOLAS- ändringarna även här. Nedan redogörs således närmare för vilka huvudsakliga åtgärder och beståndsdelar som sjöfartsskyddet består av. bör dock en förklaring av begreppen hamnanläggning och hamnanläggningsinnehavare lämnas. Begreppet hamnanläggning definieras i det internationella regelverket som en plats där samverkan mellan fartyg och hamn äger rum, alltså det mer avgränsade område där passagerare och gods befinner sig vid det direkta ombordgåendet eller lastningen och lossningen. Samverkan mellan fartyg och hamn (ship-port interface) definieras som det samspel som sker när ett fartyg direkt och berörs av åtgärder som innebär förflyttning av personer eller gods eller tillhandahållande av hamntjänster till eller från fartyget. En hamnanläggning är således oftast ett mer begränsat område än en hamn eftersom det i den senare oftast finns andra aktiviteter än den nämnda samverkan mellan fartyg och hamn, således t.ex. vägar, upplagsplatser och magasin. Hamnanläggningen kan också innefatta sådana områden som ankarplatser, väntekajer och infartsleder. Även varv kan innefattas i definitionen. Var gränserna för varje enskild hamnanläggning skall dras måste avgöras från fall till fall. Om t.ex. en ankarplats anses ingå i en hamnanläggning kommer de regler som gäller för hamnanläggningar också att vara tillämpliga på ankarplatsen när så är relevant. Ankarplatser berörs även i avsnitt 6.1.3. En hamnanläggningsinnehavare är den person, fysisk eller juridisk, som utövar det avgörande inflytandet över hamnanläggningens drift. I vissa situationer är det nödvändigt att kunna identifiera vem som i det specifika fallet skall anses vara hamnanläggningsinnehavare. Detta gäller framför allt när straffansvar aktualiseras men även i samtliga de övriga fall där hamnanläggningsinnehavarens rättigheter och skyldigheter regleras. Vem som har det avgörande inflytandet över hamnanläggningens drift beror givetvis på hur den enskilda hamnen är organiserad och verksamheten rättsligt reglerad mellan olika aktörer. Grundläggande krav på fartyg och hamnanläggningar Basen i sjöfartsskyddet är den s.k. skyddsutredning som skall göras för fartyg och hamnanläggningar. Utredningen har till syfte att analysera vilka tillgångar och svagheter som finns i verksamhetens organisation, personal, utrustning m.m. och vilka hotbilder mot fartyget och hamnanläggningen som finns. Externa och interna riskfaktorer skall identifieras och analyseras. Tänkbara angreppspunkter för t.ex. terroristattacker skall bedömas, liksom de motåtgärder och resurser som kan behövas för att förhindra eller mildra effekterna av en sådan attack. För fartygens del är det rederierna själva som skall göra denna utredning medan det är staten som formellt skall se till att det görs en utredning för hamnanläggningarna. I praktiken kommer det för del att vara hamnanläggningarna själva som gör skyddsutredningen som sedan blir föremål för en prövning (se närmare redogörelse i avsnitt 6.3.2). När skyddsutredningen är gjord skall vad som har framkommit i utredningen utgöra underlag för en skyddsplan som skall upprättas för varje fartyg och hamnanläggning. Skyddsplanen skall innehålla föreskrifter om vilka åtgärder som fartyg och hamnanläggningar skall vidta på de olika s.k. skyddsnivåerna. Enligt rekommendationerna i del B av ISPS-koden, av vilka vissa är tvingande enligt artikel 3.5 i EG- förordningen, skall skyddsplanen bl.a. reglera fartygets och hamnanläggningens organisation, ansvarsfördelning, tillträde till fartyget och hamnanläggningen, skyddsområden, hanteringen av last, proviant och bagage samt övervakning, allt separerat på de tre olika skyddsnivåerna. Rekommendationerna till de tvingande reglerna om vad en skyddsplan skall innehålla omfattar 16 sidor anvisningar och exempel. Det är således en relativt omfattande plan som skall upprättas. Varje skyddsplan kommer att utformas individuellt och skall godkännas av den behöriga myndigheten i varje stat. Utöver skyddsplanen skall ombord på varje fartyg finnas dokumenterad information om t.ex. resultatet av genomförda övningar i sjöfartsskyddet, hot mot säkerheten, brott mot föreskrifter om sjöfartsskyddet, tidigare förändringar av skyddsnivån, revideringar av skyddsutredningen och skyddsplanen samt resultatet av gjorda tester av skyddsutrustningen. Skyddsplanen och övrig information skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dessa. För genomförande av skyddsutredningen och upprätthållande och revidering av skyddsplanen skall för alla rederier, fartyg och hamnanläggningar utses en skyddschef. Skyddschefen har det övergripande ansvaret för sjöfartsskyddet inom respektive ansvarsområde. Skyddschefen har också till uppgift att se till att rederiets, fartygets respektive hamnanläggningens övriga personal får nödvändig kännedom om sjöfartsskyddet genom att t.ex. se till att övningar genomförs. Skyddschefen är också den som skall vara rederiets, fartygets och hamnanläggningens kontaktperson i skyddsfrågor t.ex. inför ett fartygs anlöp till en hamn. Fartygets skyddschef skall då samråda med hamnanläggningens skyddschef. Fartygets skyddschef är ansvarig inför befälhavaren. Inget hindrar dock att befälhavaren utses till skyddschef. Om en annan person än befälhavaren skulle utses till skyddschef har befälhavaren ändå det slutgiltiga ansvaret över fartygets säkerhet och dess drift och får inte hindras av någon att vidta de åtgärder han eller hon finner nödvändiga i detta syfte. Varje fartyg skall vidare ha ett s.k. internationellt sjöfartsskyddscertifikat. Certifikatet är ett bevis på att fartyget vid en kontroll (besiktning) uppfyllde föreskrivna krav på sjöfartsskyddet, inklusive kravet på skyddsplan. Dessa kontroller skall bl.a. göras innan ett fartyg tas i drift första gången och därefter minst en gång samt ytterligare en mellanliggande gång. Det har redan uppgetts att respektive stat skall bestämma vilken skyddsnivå som varje fartyg och hamnanläggning skall operera på i normalfallet. Vid en förändrad allmän eller särskild hotbild kan sedan skyddsnivån genom nytt beslut ändras för antingen ett visst eller flera fartyg eller en viss eller flera hamnanläggningar eller generellt för samtliga fartyg och hamnanläggningar. Med skyddsnivå avses hur hög beredskapen mot ett angrepp skall vara. Fartyg och hamnanläggningar är skyldiga att svara mot den skyddsnivå som är satt. Detta innebär i korthet att fartyget och hamnanläggningen skall vidta de åtgärder som är angivna i skyddsplanen för de olika skyddsnivåerna. Skyddsnivå 1 motsvarar ett normalläge. De åtgärder som skall vidtas vid skyddsnivå 1 skall alltid upprätthållas. Det gäller t.ex. krav på kontroll av tillträdet, kontroll av ombordgåendet av passagerare och deras bagage, bevakning av känsliga områden för att förhindra att obehöriga personer får tillträde till dessa, bevakning av övriga områden på och utanför fartyget och hamnanläggningen, övervakning av gods- och provianthantering samt säkerställande av att kommunikationen för skyddsfrågor fungerar. Vid skyddsnivå 2, som indikerar att det föreligger en höjd risk för att ett skyddstillbud kan inträffa, skall ytterligare skyddsåtgärder vidtas enligt föreskrifterna i skyddsplanen. Vid skyddsnivå 3, som är en ren undantagssituation, skall omfattningen av skyddsåtgärder höjas ett steg till. När skyddsnivå 3 gäller får en stat kräva att ett fartyg eller en hamnanläggning skall vidta även andra åtgärder än vad som är angivet i skyddsplanen. En skyddsdeklaration är en skriftlig överenskommelse som i vissa fall ingås mellan ett fartygs befälhavare eller skyddschef och en hamnanläggnings skyddschef inför ett anlöp av ett fartyg. En skyddsdeklaration kan också ingås mellan befälhavare eller skyddschefer på fartyg som avser att samverka med varandra. Deklarationen specificerar vilka åtgärder som skall vidtas av fartyget respektive hamnanläggningen för att skydda den samverkan som kommer att ske mellan fartyget och hamnanläggningen vid lastningen eller lossningen. Syftet med skyddsdeklarationen är att klargöra att parterna är överens om vilka åtgärder i respektive parts skyddsplan som skall vidtas. En skyddsdeklaration kan t.ex. begäras när ett fartyg och den hamnanläggning som fartyget skall anlöpa inte har samma rådande skyddsnivå, när en incident som hotar fartyget eller hamnanläggningen har inträffat eller när det i fartygets eller hamnanläggningens skyddsplan anges att en skyddsdeklaration skall upprättas. Undantag, alternativa skyddsöverenskommelser och likvärdiga skyddsarrangemang Som huvudregel gäller att alla fartyg och hamnanläggningar som omfattas av reglerna också är skyldiga att genomföra samtliga åtgärder som föreskrivs i regelverket. En stat har dock enligt de internationella reglerna möjlighet att undanta hamnanläggningar med få anlöp av fartyg i internationell trafik från tillämpningen av regelverket. En annan regel som möjliggör ett frångående av kraven i regelverket är bestämmelserna i regel 11 i kapitel XI-2 i SOLAS om s.k. alternativa skyddsöverenskommelser. Två närliggande stater med regelbunden turtrafik mellan hamnar i de staterna kan för de fartyg och de hamnanläggningar som omfattas av denna trafik komma överens om att andra skyddskrav skall gälla än de som följer av ISPS-koden. De fartyg som omfattas av överenskommelsen får då inte samverka med andra fartyg som inte omfattas av avtalet. Ett sådant avtal får heller inte äventyra säkerheten för andra fartyg eller hamnanläggningar som inte omfattas av avtalet. Regeln tar främst sikte på färjetrafik av den typ som sker mellan t.ex. och . Om det för en sådan turtät trafik skulle vara nödvändigt att genomföra samtliga åtgärder som anges i ISPS-koden skulle trafiken i många fall komma att allvarligt förhindras eller försenas och linjens överlevnad skulle vara hotad. Vidare kan enligt regel 12 i kapitel XI-2 i SOLAS en enskild stat besluta om att fartyg eller hamnanläggningar i stället för ISPS-koden får införa andra lösningar på skyddet, s.k. likvärdiga skyddsarrangemang. Villkoret är då att arrangemanget måste innebära att nivån på skyddet blir minst lika högt som om reglerna i övrigt hade tillämpats. En lösning med likvärdiga skyddsarrangemang kan vara lämplig för hamnanläggningar som, trots att de har begränsad eller ett speciellt slags internationell trafik, inte kan undantas från regelverket. Detta kan särskilt gälla för hamnanläggningar i anslutning till industrier eller kajer utan frekventa anlöp. Tanken med de nya reglerna är dock att ett globalt, likadant skyddssystem skall finnas, varför likvärdiga arrangemang inte är avsedda att användas i mer än mycket begränsad omfattning. Fartyg och hamnanläggningar skall kontrolleras för att se om dessa uppfyller de krav som föreskrivs på sjöfartsskyddet. Kontrollsystemet för fartyg är uppbyggt på ett likartat sätt som enligt övriga bestämmelser i och som har genomförts i svensk rätt i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Detta innebär att flaggstatens fartyg skall kontrolleras (besiktigas) innan fartyget tas i bruk och innan ett internationellt sjöfartsskyddscertifikat utfärdas för fartyget, men också att återkommande kontroller skall göras då certifikatet skall förnyas. I punkt 19 i del A av ISPS-koden regleras tillsynen av svenska fartyg. För att säkerställa om fartygen uppfyller kraven på sjöfartsskydd skall undersökningar göras såväl periodiskt som när det finns särskild anledning. Inledande kontroller skall göras innan ett fartyg som har byggts för en svensk beställare tas i bruk, om ett utländskt fartyg blivit svenskt och innan ett s.k. internationellt sjöfartsskyddscertifikat (punkt 19.2.1) utfärdas. Certifikatet är ett bevis på att fartyget vid den inledande kontrollen uppfyllde föreskrivna krav på sjöfartsskyddet. Utöver den inledande kontrollen skall förnyade kontroller göras minst , samt minst en gång däremellan. Därutöver får kontroller göras när tillsynsmyndigheten anser att det är motiverat. Det internationella sjöfartsskyddscertifikatet upphör att gälla i vissa situationer (punkt 19.3.8). Dessutom föreslår regeringen (se avsnitt 5.1.2.7) att certifikatet kan förklaras ogiltigt av tillsynsmyndigheten om fartyget inte uppfyller sjöfartsskyddets krav eller om certifikatet i sig inte uppfyller föreskrivna krav. Vidare är i regel 9 i kapitel XI-2 i SOLAS föreskrivet ett inspektionsförfarande som skall tillämpas på utländska fartyg som ligger i hamn eller har för avsikt att anlöpa hamn. Denna inspektion begränsas i första hand till om fartyget har giltiga certifikat. Först om en sådan kontroll utfaller negativt eller det av andra skäl finns grundad anledning (clear grounds) att anta att fartyget inte uppfyller kraven på sjöfartsskydd får myndigheten gå vidare med en fördjupad kontroll. Vid en sådan kontroll får hela fartyget inspekteras, övriga handlingar kontrolleras etc. Om tillsynsmyndigheten vid en sådan fördjupad kontroll finner brister i fartygets skydd kan myndigheten vidta åtgärder mot fartyget genom att t.ex. förbjuda fartyget att resa vidare, avvisa fartyget från hamnanläggningen eller förelägga fartygets ägare eller redare att åtgärda bristerna. I inspektionsreglerna ingår också en skyldighet för fartyg som avser att anlöpa en hamn att lämna information till tillsynsmyndigheten med uppgifter om t.ex. certifikat, vilken skyddsnivå som gäller eller som tidigare gällt för fartyget och om fartygets last, passagerare eller personal. På grundval av den information som lämnas har tillsynsmyndigheten möjlighet att gå vidare med en fördjupad kontroll eller andra åtgärder för att t.ex. få ett fartyg att avhjälpa brister i skyddet. Fartyget kan också nekas tillträde till hamnen. När det gäller hamnanläggningarna anges att de fördragsslutande staterna, i den omfattning de finner lämpligt, skall kontrollera effektiviteten av hamnanläggningarnas skyddsplaner. Det anges dock inte närmare hur eller i vilken omfattning en sådan kontroll skall utföras. Bestämmelser härom måste därför tillskapas på nationell nivå, lämpligen genom bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det finns för de fördragsslutande staterna en möjlighet att överlåta vissa delar av tillsynen till s.k. erkända sjöfartsskyddsorganisationer. Dessa kan vara t.ex. klassningssällskap med särskilda kunskaper i sjöfartsskyddsfrågor. 4.2.2Automatiskt identifikationssystem (), IMO- identifikationsnummer och fartygshistorik Förutom det nya kapitel XI-2 om särskilda åtgärder för ett ökat sjöfartsskydd antogs vid diplomatkonferensen också ändringar i två befintliga kapitel i SOLAS. Dessa ändringar innebär en tidigareläggning av införandet av krav på , krav på att märka fartyg med dess IMO- identifikationsnummer samt krav på att medföra en s.k. fartygshistorik på fartyget. Ändringarna är viktiga för sjöfartsskyddet men är också hänförliga till den tekniska och operativa säkerheten som rör ett fartygs drift i syfte att förhindra olyckor. I SOLAS kapitel V fanns bestämmelser om att fartyg skall vara utrustade med , , enligt en viss tidtabell för olika typer av fartyg. är ett system som automatiskt sänder och mottar information om bl.a. fartygets identitet, position och kurs till andra fartyg och till informationscentraler på land. För passagerarfartyg i internationell trafik gäller redan att dessa måste ha installerat , för tankfartyg i internationell trafik gäller krav på senast i samband med den första besiktningen av säkerhetsutrustningen som görs efter och för övriga fartyg i internationell trafik med en bruttodräktighet om minst 50 000 träder kravet i kraft . De ändringar som antogs vid diplomatkonferensen innebär ett tidigareläggande av tidtabellen för övriga fartyg, dvs. fartyg med en bruttodräktighet mellan 300 och 50 000 och som inte är passagerarfartyg eller tankfartyg, att ha installerat senast vid den första besiktningen av säkerhetsutrustningen efter eller absolut . I kapitel XI, som döptes om till kapitel XI-1, infördes krav på att fartygets IMO-identifikationsnummer på visst sätt skall markeras i relief eller på annat beständigt sätt utanpå och inuti fartyget. Att fartyg tilldelas ett sådant nummer var dock reglerat tidigare. I det omdöpta kapitel XI-1 infördes också regler om att varje fartyg skall ha en fartygshistorik, , ombord. Detta dokument skall innehålla allehanda identifikationsuppgifter om fartyget, liksom uppgifter om ägarförhållanden, klassningssällskap etc. Såväl nuvarande som tidigare uppgifter skall framgå av historiken som skall följa fartyget vid ägarbyten eller flaggbyten. Dokumentet skall utfärdas av administrationen och ha ett särskilt format som bestäms av IMO. 4.2.3Sjöfartsskyddets samband med andra regelverk De nya reglerna i SOLAS inklusive ISPS-koden är avsiktligt anpassade till vissa andra internationella regelverk inom sjöfarten. Således kan den inledande kontrollen av ett fartyg i en hamnstat utföras av samma inspektörer som utför en hamnstatskontroll vid vilken fartygets säkerhet kontrolleras.