prop · GR03110 · 2004-03-17 00:00:00 — Av vissa reglementen framgår att ersättningen för barntillsyn är maximerad till relativt låga belopp. Beloppet kan variera . Kostnaderna för barntillsyn får dock inte leda till att den förtroendevalde drabbas av ekonomisk förlust vid fullgörande av sitt uppdrag. Det är enligt utvärderaren tydligt att sådana låga belopp knappast ger utrymme för att anlita en uppdragstagare för att lösa barntillsynen för den förtroende- valde. I stort sett alla kommuner har åldersgränser när det gäller ersättning för barntillsyn. De varierar mellan åtta och där det senare är vanligast. Utvärderaren är tveksam till om alla åttaåringar kan lämnas ensamma och menar att sådana åldersgränser kan vara ett hinder för de förtroendevalde att kunna fullgöra sitt uppdrag. Förtroendeuppdrag och sjukpenninggrundande inkomst Utvärderaren skulle även undersöka om ett förtroendeuppdrag kan påverka nivån på den sjukpenninggrundande inkomsten i negativ riktning. Enligt utvärderaren kommer problemet sannolikt inte att aktualiseras, åtminstone inte på grund av någon brist i det social- försäkringsrättsliga regelverket. Den sjukpenninggrundande inkomsten kan endast nå upp till nivån motsvarande en årsinkomst om 7,5 prisbasbelopp (), vilket tidigare nämnts. En förtroendevald som har en högre arbetsinkomst får inte tillgodoräkna sig denna i det socialförsäkringsrättsliga systemet. För att ersättningen för fullgörandet av förtroendeuppdraget skall kunna påverka den sjuk- penninggrundande inkomsten i negativ riktning måste ersättningen understiga maxbeloppet. Utvärderaren menar att en sådan ersättningsnivå inte torde uppfylla kommunallagens krav på ersättning i skälig omfattning. Utvärderarens bedömning är således att kommunallagens bestämmelser i denna del, så länge erhållen ersättning inte understiger maxbeloppet, inte påverkar nivån på den sjukpenninggrundande inkomsten i negativ riktning. I de fall detta inträffar, menar utvärderaren att problemet ligger i att kommunen ersätter förlorad arbetsinkomst på en nivå som är för låg och sannolikt inte uppfyller kommunallagens krav. Ersättning för förlorade pensionsförmåner har i kontakter med framfört synpunkter av skattemässig karaktär rörande förtroendevaldas ersättning för förlorade pensionsförmåner. förbundet att ersättning för förlorade pensionsförmåner borde hanteras på ett sätt som bättre motsvarar den skattemässiga hanteringen av utbetald hanteras denna ersättning som inkomst med skattemässiga nackdelar för de förtroendevalda som följd. Detta är dock i huvudsak en skatterättslig fråga som inte omfattats av den gjorda utvärderingen. Utvärderaren finner att regelverket avseende ekonomiska ersättningar har implementerats och att kommunallagens bestämmelser har fått genom- slag. Majoriteten av de studerade kommunerna och landstingen betalar ersättning inte bara för förlorad arbetsinkomst utan även för förlust av ersättning från arbetslöshetsersättning och föräldrapenning. De flesta kommuner har också särskilda regler för ersättning för barntill- synskostnader och för funktionshindrade. Utvärderaren finner därmed att villkoren för de förtroendevalda har förbättrats och bedömer att de praktiska och ekonomiska möjligheterna för enskilda individer att acceptera ett förtroendeuppdrag har ökat. De problem som påträffats gäller enbart ett fåtal kommuner. För att åtgärda problemet med låga ersättningsnivåer för förlorad arbetsinkomst liksom med ersättning för barntillsyn föreslår utvärderaren skärpta skrivningar i kommunallagen. Oklarheter med lokala reglementen föreslås lösas med informations- åtgärder. Enligt utvärderingen tillämpas bestämmelserna om ekonomisk ersättning av majoriteten av kommunerna i undersökning vilket tyder på att de förtroendevaldas villkor har förbättrats i detta avseende. När det gäller ersättningsnivåerna för förlorad arbetsinkomst innebär dessa i de fall de är kopplade till ersättningsnivån för sjukförsäkringssystemets maxbelopp att flera personer kan förlora ekonomiskt på att åta sig ett förtroendeuppdrag. Regeringen noterar vidare att vissa kommuner förefaller ha låga ersättningsnivåer för kostnader för barntillsyn. Det är tveksamt om dessa nivåer kan sägas uppfylla intentionerna bakom de gjorda ändringarna i kommunallagen. Det är vidare otillfredsställande att några kommuner enligt uppgift inte tillämpar bestämmelserna om ersättning för förlorad arbetsinkomst. Regeringen avser att fortsatt följa kommuners och landstings tillämpning av de nuvarande ersättnings- bestämmelserna. När det gäller frågan om den skattemässiga hanteringen av ersättning för förlorade pensionsförmåner bereds denna fråga inom . påbörjade ett samarbete med och i syfte att utforma en pilotutbildning för förtroendevalda. Det övergripande syftet med utbildningen är att de förtroendevalda skall ges bättre förutsättningar att möta nya och förändrade villkor i rollen som förtroendevald i som präglas av en allt intensivare mediebevakning, ny teknik och mer kunniga, självständiga och kritiska medborgare. Pilotutbildningen utformades i samarbete med och tanken var också från början att en kommun skulle ingå, men av olika skäl blev detta inte möjligt. Utbildningen innehåller varav tre redan har genomförts. ledamöter i har enligt uppgift genomgått dessa . Utbildningen innehåller såväl praktiska som interaktiva övningar. Utbildningen behandlar bl.a. frågor om hur man som förtroendevald kan föra en mer aktiv dialog med medborgarna, hur man formulerar och för ut sitt budskap till olika målgrupper, hur man hanterar media, hur ledarrollen kan utvecklas, hur man som förtroendevald bättre kan förstå politiker- och tjänstemannarollen, hur genomskinligheten i beslutsprocessen kan hanteras bättre samt hur partiarbetet kan påverkas och förändras. Enligt den uppföljning som gjorts av de tre första utbildningstillfällena har deltagarna varit positiva till utbildningen. En slututvärdering av pilotutbildningen kommer att genomföras . 3.2.4Hot och våld mot förtroendevalda Arbetsgrupp mot hot och våld I demokratipropositionen lyftes förekomsten av våld och hot mot förtroendevalda i stat, kommun och landsting fram som ett allvarligt hot mot demokratin. En ny arbetsgrupp, Hot mot politiker, hade då bildats med representanter för regeringen, , , Riksåklagaren, , Säkerhets- polisen, och några politiker med erfarenhet av hot. Regeringen anförde i propositionen att det är angeläget att medvetenheten och beredskapen på och landstingskommunal nivå förbättras när det gäller den här typen av brott. Arbetsgruppen verkade och den fungerade som ett forum för utbyte av kunskap och erfarenhet på området. Vid de möten arbets- gruppen hade fördes bl.a. diskussioner om säkerhetsrutiner, lagstiftning på området, behovet av handledning och informationsmaterial, hur attityder och inställning till förekomsten av hot och våld kan bli bättre bland förtroendevalda och allmänhet, samt hur man kan verka för att sådana händelser polisanmäls och inte bagatelliseras. Arbetsgruppens huvudsakliga arbetsuppgift var att ta fram en handbok, som sedermera fick titeln mot demokratin. I den redogörs för de undersökningar som genomförde beträffande hot riktade mot förtroendevalda i kommuner. innehåller även definitioner av hot och våld samt information om hur man gör en polisanmälan, tips och råd om hur man bör agera i en hotsituation samt en beskrivning av olika aktörer och deras roller i dylika sammanhang. har spridits till kommuner och landsting. Arbetsgruppen har även tagit fram en broschyr, Hot och våld mot politiker, som framför allt riktar sig till nytillträdda förtroendevalda. Broschyren ger kort information om hot och i vilka former de förekommer samt tips och råd om hur man förebygger hot och våld. Broschyren skickades till berörda i samtliga kommuner och landsting respektive till riksdagsledamöterna och länsstyrelserna. I regerings- förklaringen för /04 konstaterades att arbetet mot hot och våld mot förtroendevalda behöver följas upp (se avsnitt 10.3). I sammanhanget kan nämnas polisens uppgifter att förebygga och avslöja hot mot rikets inre säkerhet, dvs. olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller otillbörligt tvång ändra vårt statsskick, förmå Skr. 2003/04:110 politiska organ eller myndigheter att fatta beslut i en viss riktning eller hindra den enskilde medborgaren från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. Detta benämns författningsskydd och utgör en del av Säkerhetspolisens ansvar. 3.2.5Slutsatser uppföljning av insatser Ansvaret för att uppnå målet om fler förtroendevalda på lokal nivå är något som framför allt åvilar kommuner och landsting och de politiska partierna. Här bedriver de också ett viktigt arbete. Regeringen har emellertid i uppgift att kontinuerligt se över de förtroendevaldas villkor och att undanröja eventuella hinder samt att bl.a. öka kunskapen om varför vissa individer fortsätter att vara underrepresenterade. De av regeringen vidtagna åtgärderna som här följts upp har handlat om ekonomiska ersättningar, om utbildning och om arbetet mot hot och våld mot förtroendevalda. Erfarenheterna från dessa åtgärder pekar på ett fortsatt behov av att följa upp och förbättra de förtroendevaldas villkor. Som tidigare nämnts är flera delar av befolkningen fortfarande underrepresenterade bland de förtroendevalda, vilket visar att det också finns ett behov av ökad kunskap om t.ex. partiernas nominerings- processer och om vilka hinder vissa delar av befolkningen möter. Likaså finns det ett behov av åtgärder för att undanröja dessa hinder. 3.3Pågående och planerade insatser I undersökningar gjorda av Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) visade det sig att det förekom att sammanträden påbörjades och genomfördes trots att hjälpmedel som förtroendevalda med funktionshinder är beroende av för att kunna medverka inte fungerade eller saknades. I demokratipropositionen föreslog regeringen därför en ändring i kommunallagen som innebär att kommuner och landsting skall verka för att förtroendevalda med funktionshinder kan delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som andra förtroendevalda. beslutade regeringen om en översyn av teckenspråkets ställning (dir. 2003:169). Enligt uppdraget skall utredaren bl.a. följa upp hur ändringen i kommunallagen har tillämpats för döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade och då särskilt titta på hur deras möjligheter att kunna delta i handläggningen av ärenden på samma sätt som andra förtroendevalda har förbättrats. Uppdraget skall avrapporteras senast . En tillsatt utredning har bl.a. fått i uppdrag att se över rekryteringen av förtroendevalda revisorer (dir. 2003:97). utredaren skall analysera och ge exempel på åtgärder som kan vidtas för Skr. 2003/04:110 att bredda rekryteringen av förtroendevalda revisorer när det gäller kvinnor, yngre och personer med utländsk bakgrund. Utgångspunkten är att det skall vara de politiska partierna som nominerar de förtroendevalda revisorerna. Uppdraget skall redovisas senast . regeringsförklaring angavs att partistödet skall höjas så att partierna bättre kan stödja skolningen av nya förtroendevalda inom de politiska ungdomsförbunden. Regeringen kommer därför att återkomma till i fråga om finansieringen för detta i den ekonomiska vårpropositionen . I sammanhanget kan nämnas att demokrati- ministern höll ett möte med företrädare för riksdags- partierna där bl.a. frågan om rekrytering av nya förtroendevalda diskuterades med utgångspunkt från aktuell forskning. och har en särskild enhet för bl.a. demokratifrågor som heter Demokrati- och självstyrelse- enheten. De tillhandahåller bl.a. en interaktiv introduktionsutbildning via Internet för förtroendevalda som önskar grundläggande kunskaper om det demokratiska systemet. Förbunden har också en ledarskapsutbildning som riktar sig till ordförande och vice ordförande i fullmäktige. När det gäller hot och våld mot förtroendevalda har förbunden uppgett att de kommer att göra en uppföljning av en tidigare kartläggning av hotbilden och att de även kommer att inkludera landstingens förtroendevalda. Det finns också planer på att i samarbete med några kommuner och landsting genomföra fördjupade analyser kring de förtroendevaldas villkor m.m. Mål 3: Deltagande mellan valen Sammanfattande beskrivning: Det tredje målet för regeringens långsiktiga demokratiarbete är att möjligheterna att delta i och påverka den politiska processen skall bli bättre och att andelen som deltar skall öka. Genom olika åtgärder försöker kommuner och landsting främja ett medborgerligt deltagande mellan valen. Exempelvis har medborgar- förslag redan införts av många kommuner. Vidare kan konstateras att många kommuner och landsting strävar efter att skapa former för inflytande för individer som i andra sammanhang har svårare att komma till tals. Det pågår även arbete på nationell nivå och på EU-nivå med att utveckla olika former för inflytande. Det är dock svårt att avgöra om möjligheterna för deltagande totalt sett har blivit bättre eller inte. Olika studier tyder på att det finns ett stort intresse för att påverka politiken och samhället i stort, även om deltagandet i de politiska partierna minskar. Bland de deltagandeformer som medborgarna själva tar initiativ till ökar deltagandet framför allt i de aktiviteter som lätt kan utföras på egen hand. Att finna former för hur detta samhällsengagemang kan fångas upp utan att försöka passa in det i de gamla strukturerna är en av framtidens utmaningar. Här har såväl stat, kommuner och landsting som de politiska partierna och föreningslivet i stort en viktig uppgift framöver. Det finns också ett generellt behov av att öka kunskapen om vilka möjligheter medborgarna har när det gäller att utöva inflytande mellan valen, hur pass ändamålsenliga de former för inflytande som finns är och medborgarnas kännedom om dem. Regeringens tredje mål är att medborgarna skall ha bättre möjligheter än att delta i och påverka den politiska processen. Andelen medborgare som deltar skall också öka. I demokratipropositionen angavs regeringen att olika vägar måste stå öppna för medborgare som vill påverka politiken. Dessa måste främst utformas lokalt och underifrån bl.a. för att förutsättningarna för det demokratiska samtalet växlar över landet. Medborgarnas engagemang kan också ta sig olika former över tiden. Samtal måste därför föras om hur medborgarnas synpunkter kan fångas upp eftersom en viss form för deltagande efter hand kan visa sig förlegad. Regeringen gjorde bedömningen att behovet av olika former av medborgerligt inflytande främst aktualiseras på lokal nivå men att samrådsformer även behöver utformas på nationell och europeisk nivå. Möjligheter skall finnas att delta i och påverka såväl beslutsfattandet som genomförandet av politiken. I propositionen angavs att regeringens främsta uppgift är att skapa möjligheter för utveckling genom att tillhandahålla rättsliga verktyg. Regeringen har emellertid också ett ansvar att själv och tillsammans med andra aktörer initiera, uppmuntra och utvärdera olika former av Vidare har stat, kommuner och landsting i uppgift att underlätta för föreningslivet genom olika former av stöd. Basen i ett demokratiskt samhälle anser regeringen är ett starkt föreningsliv som ger människor möjligheter till inflytande och delaktighet. I de följande avsnitten ställs två frågor med anledning av målet om deltagande mellan valen. Den första frågan är vad det finns för olika former för inflytande och om de har blivit fler. Den andra frågan är hur många som deltar i dessa. Som underlag för att besvara den första frågan används uppgifter från den databas om kommunernas och landstingens förnyelsearbete som SCB har uppdaterat på regeringens uppdrag och som redovisats i rapporten Den lokala demokratins utveckling och funktionssätt. I denna framgår det bl.a. hur många kommuner och landsting som erbjuder en specifik form för inflytande. När det gäller hur medborgarna utövar inflytande på nationell och internationell nivå saknas i stort sett sådana indikatorer. Av detta följer att redovisningen för dessa nivåer enbart kommer att bestå av några exempel på olika former för att utöva inflytande. För att besvara den andra frågan om hur många som deltar används uppgifter från SCB:s s.k. ULF-undersökningar. Uppgifter om det politiska deltagandet hämtas från rapporten och aktiviteter 19922001 (rapport 102) och uppgifter om deltagandet i föreningslivet hämtas från rapporten i Välfärd, Social kapital, Demokratiskola (rapport 98). I detta avsnitt är fokus på olika former för deltagande och alla medborgares deltagande i dessa på en övergripande nivå. När det gäller deltagande med avseende på kön, ålder osv. lämnas sådana uppgifter under mål fyra som handlar om mer jämlikt deltagande (avsnitt 5). 4.1.2Former för inflytande på lokal nivå Exempel på olika former för inflytande Medborgaren kan på eget initiativ försöka påverka politiken genom att delta i partipolitiska aktiviteter, ta direkta kontakter med tjänstemän eller förtroendevalda, skriva insändare eller artiklar, underteckna upprop, delta i demonstrationer m.m. Former för inflytande kan emellertid också skapas på initiativ av staten, landstingen eller kommunerna. I SCB:s databas om förnyelsearbetet i kommuner och landsting finns uppgifter från tre enkätundersökningar genomförda 1999, 2001 respektive 2003. Enkäten fångar upp några exempel på olika former för inflytande. De är såväl organiserade och permanenta som mer tillfälliga former. Gemensamt är att det är kommunerna och landstingen som har skapat dem. Med hjälp av uppgifterna från databasen kan en indikation fås på vilka av de former för deltagande som finns i databasen som är vanligast i kommuner och landsting . Möjligheterna till jämförelser är dock begränsade eftersom endast en del av frågorna i enkäten också ställdes i tidigare enkäter. Det gör också att det är svårare att säga någonting om trender. Ungefär som SCB genomförde sin enkätundersökning genomförde forskare vid en liknande studie om kommunernas demokrati- utvecklingsarbete, Demokratiutveckling i svenska kommuner, 2003. en jämförelse mellan de två undersökningarna framkommer att delvis Skr. 2003/04:110 olika svar har lämnats på liknande frågor. Det tyder på att siffrorna i de båda undersökningarna bör tolkas med viss försiktighet. Som framgår av diagram 6 förekommer många olika former för in- flytande i kommunerna . Av dessa är, enligt SCB:s databas, råd eller fokusgrupper riktade mot en viss grupp8 såsom personer med funktionshinder eller ungdomar de absolut vanligaste formerna. Där- efter kommer brukarkooperativ och system med brukarrepresentation (t.ex. lokala skolstyrelser med föräldramajoritet, delegering från nämnder av ansvar för vissa områden eller delegering till självförvaltningsorgan). I detta sammanhang kan också nämnas att i den studie som genomförde och som nämnts ovan, har nästan alla kommuner, , ett pensionärsråd. När det gäller kommunmedlemmarna mer generellt är det mest vanligt med möten i form av debattkvällar, ting eller frågestunder. Därefter följer medborgar- eller brukarundersökningar som alltså riktar sig antingen till kommunmedlemmarna generellt eller till brukarna mer specifikt. När det gäller medborgarpaneler, som lyftes i demokratipropositionen som en kanal för medborgerligt deltagande, framgår det av SCB:s databas att andelen kommuner som hade någon medborgarpanel för undersökningar eller samråd var 2002. 8 I enkäten ingår även en fråga om kommunen/har särskilda råd etc. för invandrare. Bortfallet på denna fråga är emellertid så stort att svaret inte redovisas här. Former för inflytande i kommunerna 2002/2003 Råd/fokusgrupp för funktionshindrade Råd/fokusgrupp för ungdomar Källa: SCB. I den mån det går att göra jämförelser indikerar dessa att de mer organiserade formerna för deltagande, t.ex. opolitiska styrelser9, självförvaltningsorgan och brukarkooperativ, har blivit mindre vanliga. Även andelen kommuner som genomför medborgar- eller brukarunder- sökningar har minskat. Offentliga utfrågningar har däremot blivit betydligt vanligare . Enligt uppgifterna i databasen har andelen kommuner som genomför sådana ökat med ca åtta procent- enheter från till 2002. En ny form för inflytande, s.k. medborgarförslag som skapades efter förslag i demokrati- propositionen, har också införts av många kommuner. Enligt indikationer från en uppföljning utförd av (se avsnitt 4.2.3) ökar 9 där ledamöterna väljs på annan grund än politisk tillhörighet. även antalet kommuner som inför detta. Flera kommuner hade dock Skr. 2003/04:110 redan före lagändringen 2002 infört en variant av medborgarförslag. Former för inflytande i landstingen 2002/2003 Råd/fokusgrupp för funktionshindrade Råd/fokusgrupp för ungdomar Källa: SCB. Som framgår av diagram 7 är det i landstingen framför allt vanligt med råd eller fokusgrupper för funktionshindrade. Det finns också, enligt andra studier, pensionärsråd i flera landsting. När det gäller landstings- medlemmarna mer generellt är det till skillnad från i kommunerna lika vanligt att ordna möten etc. som att ha debattforum på webben. Två landsting uppges också ha haft någon medborgarpanel 2002. Vid en jämförelse kan noteras att till skillnad från i kommunerna tycks opolitiska styrelser ha blivit mer vanligt före- kommande i landstingen där det har skett en viss ökning från två till tre landsting. Sådana små förändringar bör emellertid tolkas med försiktig- Antalet landsting med självförvaltningsorgan är oförändrat. I detta sammanhang kan även nämnas att i stadsdelarna som omfattas av storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal har flera insatser och metoder utvecklats för att skapa förutsättningar för boende att delta i det långsiktiga utvecklingsarbetet i stadsdelarna. I kommun inrättades t.ex. ett s.k. boenderåd som en del av kommunens demokratiska organisation. Boenderåden har i stor utsträckning haft mandat att påverka hur de statliga storstadspolitiska medlen skulle användas för stadsdelarnas utveckling. Hjällboforum i är ett annat exempel på en form för boendeinflytande. En stor del av storstadspolitikens lokala utvecklingsarbete har också varit inriktad på förskolor och grundskolor. I detta sammanhang har flera former för inflytande för både elever och föräldrar utvecklats för att göra skolorna till naturliga mötesplatser för barn och vuxna. Det finns också andra former för inflytande på lokal nivå som kommuner och landsting inte ansvarar för. Här kan t.ex. nämnas att studenter, enligt högskolelagen (1992:1434), skall ha rätt att utöva inflytande över utbildningen i högskolan. Studentinflytandet säkerställs bl.a. genom rätten till representation i alla beslutande och beredande organ som har betydelse för utbildningen och studenternas situation. Att underlätta medborgarnas deltagande Utöver att skapa vissa former för inflytande, kan stat, kommuner och landsting vidta åtgärder för att underlätta medborgarnas egna initiativ till deltagande. Förtroendevalda och tjänstemän kan exempelvis på olika sätt göra sig mer tillgängliga för medborgare som vill ta direkta kontakter med dem. Enligt SCB:s databas har drygt hälften av kommunerna (2003) respektive majoriteten av landstingen lagt ut e-postadresser till de förtroendevalda i fullmäktige på sina hemsidor. Åtgärder kan även vidtas för att underlätta insynen i beslutsprocessen (åtgärder som vidtagits för att underlätta insynen i förvaltningen redovisas i avsnitt 7.5). Enligt samma databas har majoriteten av kommunerna lagt ut såväl protokoll från fullmäktigesammanträden som kalendarium över fullmäktiges kommande sammanträden på hemsidan. av kommunerna uppger att TV- eller radio- sändningar sker från samtliga fullmäktigesammanträden och lika stor andel uppger att öppna nämndsammanträden förekommer. De senare två åtgärderna har också blivit vanligare . Även bland landstingen har majoriteten lagt ut såväl protokoll från fullmäktigesammanträden som kalendarium över fullmäktiges kommande sammanträden på hemsidan.