prop · GR0370 · 2004-03-04 00:00:00 — Skillnaden i straffsatserna för de båda brotten påtala- des av en ledamot av Lagrådet men kommenterades inte närmare av de- partementschefen (se a. prop. s. 163 f. och 412). Departementschefen berörde inte heller närmare frågan om det också skulle införas ett grovt bestickningsbrott. När mut- och bestickningsreglerna gjordes tillämpliga även på personer i den privata sektorn redovisades inte några övervägan- den om att införa ett grovt bestickningsbrott (jfr prop. 1975/76:176). Med de föreslagna lagändringarna blir tillämpningsområdet för be- stämmelserna om bestickning och mutbrott identiskt. Detta talar i sig för att straffskalorna bör vara överensstämmande. Även om straffvärdet i det enskilda fallet kan skilja sig åt betydligt mellan bestickningen och mut- brottet, finns inte några generella omständigheter som talar för att be- stickningsbrott bör bedömas mindre strängt. I de fall där bestickningen avsett mycket stora belopp eller skett systematiskt och i stor omfattning torde dessutom straffvärdet för gärningen kunna bli så högt att dagens straffskala framstår som otillräcklig. Dessa skäl talar för att man skall införa en särskild straffskala för gro- va fall av bestickning och på så sätt även i fråga om påföljden skapar en överensstämmelse mellan de båda brotten. Som Hovrätten över och anför innebär den föreslagna straffskalan en viss straffska- leöverlappning. då minimistraffet för grovt mutbrott änd- rades från fängelseminimum diskuterades frågan om Det konstaterades då att det finns skäl för viss Prop. 2003/04:70 överlappning eftersom bedömningen av ett brotts konkreta straffvärde sker på delvis andra grunder än de som används för att bestämma till vil- ken grad brottet är att hänföra. Till exempel kan återfall ge ett högre straffvärde utan att brottet i sig är att räkna som grövre. Som anförs i avsnitt 5.2 kräver konventionens artikel 19.1 att påföljder för fysiska personer när det gäller brotten enligt artiklarna 214 är effek- tiva, proportionella och avskräckande. Det kan ifrågasättas om straffska- lan för bestickningsbrottet lever upp till detta åtagande. Med hänsyn till det ovan anförda, och för att med säkerhet skall uppfylla sina åtaganden enligt konventionen, bör det införas en sär- skild straffskala för grova fall av bestickning. Straffskalan bör motsvara den som gäller för grova fall av mutbrott. 7.5Ledamöter av styrelser eller motsvarande som hör till en församling eller kyrklig samfällighet Regeringens förslag: Besticknings- och mutbrottsansvaret för leda- möter av styrelser eller motsvarande som hör till församlingar eller kyrkliga samfälligheter slopas. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens (se prome- s. 47 f.). Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invänd- ning. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelsen om mutbrott omfattar enligt 20 kap. 2 § andra stycket 1 bl.a. ledamot av styrelser eller motsvarande som hör till församling eller kyrklig samfällighet. Ge- nom hänvisningen i 17 kap. 7 § 2 är även bestickningsbe- stämmelsen tillämplig på en sådan person. När straffansvaret för dessa personer infördes var en del av det allmänna. Försam- lingarna och de kyrkliga samfälligheterna var kyrkliga kommuner. Kate- gorierna i 20 kap. 2 § andra stycket 1 var kopplade till tillämpningsområ- det för lagen (1976:600) om offentlig anställning (upphävd genom lag 1994:260). ändrades relationerna mellan staten och . Församlingarnas och de kyrkliga samfälligheternas kommunstatus upphörde och lämnade även i övrigt det allmänna. I lagen (1994:260) om offentlig anställning finns numera inte någon hänvisning till församlingar och kyrkliga samfälligheter. Enligt promemorian finns det inte längre tillräckliga skäl att specialreglera mut- och bestickningsansvaret för ledamöter i styrelser m.m. som hör till för- samlingar och kyrkliga samfälligheter. Remissinstanserna delar den be- dömningen. Regeringen är av samma mening. Promemorieförslaget bör sålunda genomföras. Som Hovrätten över och påpekar kommer vissa per- sonkategorier i församlingar och kyrkliga samfälligheter även fortsätt- ningsvis att falla in under korruptionslagstiftningen. Det gäller bl.a. ar- betstagare och sådana förtroendepersoner som omfattas av 20 kap. 2 § andra stycket 5 . Regeringens förslag: Besticknings- och mutbrottsansvaret utsträcks till att omfatta även person som utövar utländskt skiljemannauppdrag. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det Skälen för regeringens förslag: Inhemska skiljemän torde inrymmas i personkategorin i 20 kap. 2 § andra stycket 2 den som ut- övar uppdrag som är reglerat i författning (jfr lagen [1999:116] om skiljeförfarande). Utländska skiljemän omfattas inte av bestämmelserna. De torde inte heller omfattas av förslaget i denna proposition om utövande av främmande stats myndighet. Skiljemännens uppdrag ligger visserligen nära myndighetsutövning men det är osäkert om så är fallet (jfr , B., Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 122). Det faktum att uppdraget inte härrör från en myndighet har tidigare ansetts som det avgörande momentet för att inte anse att myndighetsutövning förelegat, och det har konstaterats att det faktum att en viss prövning sker av en persons kvalifikationer i och för sig inte kan anses innebära att det har skett en delegering av myndighetsutövning (prop. 1972:5 s. 507). Här finns således ett lagstiftningsbehov. Vad som efter den ovan (se avsnitt 7.1) föreslagna ändringen utgör punkten 7 i 20 kap. 2 § andra stycket bör därför utvidgas till att omfatta även utländskt skiljemannauppdrag. Regeringens förslag: Det skall inte krävas åtalsangivelse eller att åtal är motiverat från allmän synpunkt för åtal för bestickning gentemot el- ler mutbrott av ledamöter av kontrollorgan, beslutande organ eller par- lamentarisk församling i mellanstatlig eller överstatlig organisation där är medlem. Inte heller skall detta krävas för åtal för be- stickning gentemot eller mutbrott av domare eller annan funktionär i internationell domstol vars domsrätt godtar eller för åtal för mutbrott av främmande stats minister eller ledamot av främmande stats lagstiftande församling. Vid åtal för mutbrott av ledamot av främmande stats organ motsva- rande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1 eller av den som utövar främmande stats myndighet skall krävas åtalsangi- velse eller att åtal är motiverat från allmän synpunkt. Detsamma skall gälla för åtal för bestickning eller mutbrott av den som utövar ut- ländskt skiljemannauppdrag. Förslaget i utkastet till proposition som sänts ut för synpunkter stämmer överens med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslaget utan invändning. har dock framfört att det vore önskvärt att även bestickares hu- vudman hade möjlighet att ange brottet till åtal. Skälen för regeringens förslag: Konventionen och tilläggsprotokollet Prop. 2003/04:70 innehåller inga bestämmelser om förutsättningarna för åtal som medför att åtalsreglerna behöver ändras. Som redogjorts för i avsnitt 4.2 förutsätter åtal för mutbrott eller be- stickning inom den privata sektorn antingen åtalsangivelse av arbets- eller uppdragsgivare eller att åtal krävs från allmän synpunkt. Regeln syftar bl.a. till att smärre, ursäktliga fall i den privata sektorn skall läm- nas utan beivran. Reglerna om särskild åtalsprövning för mutbrott och bestickning gäller även utländska offentliga arbetstagare och för åtal för bestickning av t.ex. den som utövar främmande stats myndighet. Utgångspunkten i lagstiftningsärendet är att åtalsreglerna inte skall ändras mer än vad som är en önskvärd följd av den utvidgning av per- sonkretsen som föreslås och att justeringarna skall ligga i linje med de åtalsregler som gäller . Bestämmelserna i 17 kap. 17 § samt 20 kap. 5 § bör ut- formas så att det för åtal för korruptionsbrott gentemot den eller av den som utövar utländskt skiljemannauppdrag krävs åtalsangivelse eller att åtal anses påkallat från allmän synpunkt. När det gäller bestickning av ledamot av främmande stats organ motsvarande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1 eller av den som utövar främmande stats myndighet krävs åtalsangivelse eller att åtal är påkallat från allmän synpunkt. Detsamma bör gälla för åtal för mutbrott av de aktuella personkategori- erna. Däremot bör, i linje med vad som gäller för åtal för bestick- ning, detta inte krävas vid åtal för mutbrott av främmande stats minister eller ledamot av främmande stats lagstiftande organ. Övriga personkategorier som omfattas av den föreslagna utvidgningen av korruptionsbestämmelserna, t.ex. ledamöter av parlamentariska för- samlingar i mellanstatliga organisationer samt domare och andra funk- tionärer i internationella domstolar vars domsrätt godtar, bör i likhet med vad som gäller för åtal för bestickning gentemot eller mutbrott av t.ex. EU-parlamentariker och domare i inte omfattas av ett sådant krav. 8Europarådets civilrättsliga konvention om korruption Syftet med civilrättsliga konvention om korruption är att bidra till kampen mot korruption, främst genom regler om skadestånd. Konventionen innehåller allmänna bestämmelser av såväl civilrättslig som processrättslig natur. Den civilrättsliga konventionen bygger således vidare på och kompletterar den straffrättsliga. De civilrättsliga bestäm- melserna reglerar i första hand möjligheterna för den som lidit skada till följd av korruption att få ersättning för sina skador. Det finns också en bestämmelse om avtals ogiltighet och en bestämmelse till skydd för ar- betstagare som rapporterar om korruption hos sin arbetsgivare. De pro- cessrättliga bestämmelserna i konventionen är mycket allmänt hållna och innebär bl.a. att det skall finnas möjlighet till bevissäkring och interimis- Prop. 2003/04:70 tiska åtgärder i civilmål som gäller korruption. Konventionen innehåller 23 artiklar. Artiklarna 112 innehåller de mate- riella bestämmelserna om korruption och anger vilka åtgärder kon- ventionsstaterna skall vidta på nationell nivå. Artiklarna 13 och 14 inne- håller bestämmelser om samarbete mellan konventionsstaterna och om granskning av genomförandet av konventionen. Artiklarna inne- håller standardbestämmelser om undertecknande av och tillträde till kon- ventionen samt territoriell tillämplighet m.m. Till konventionen har en förklarande rapport utarbetats. Nedan görs en översiktlig genomgång av bestämmelserna i kon- ventionen. I artikel 1 anges konventionens syfte. Där slås fast att konventions- staterna i nationell rätt skall se till att det finns effektiva medel så att fy- siska och juridiska personer som lidit skada till följd av korruption kan ta till vara sina rättigheter och intressen. Som ett sådant medel anges möj- ligheten att få ersättning för liden skada. I artikel 2 anges vad som avses med korruption enligt konventionen. Enligt artikeln avses med korruption begäran, erbjudande, lämnande eller mottagande av en muta, annan otillbörlig förmån eller en förespegling om en sådan förmån som får till följd att mottagaren inte utför en uppgift på rätt sätt eller uppträder så som det förutsätts. Artiklarna 37 reglerar frågor om rätt till skadestånd vid korruption. Enligt artikel 3 skall konventionsstaterna se till att de som lidit skada till följd av korruption har rätt att väcka talan för att få full ersättning för skadan. Enligt artikeln kan sådan ersättning avse materiella skador, ute- bliven vinst samt icke-ekonomisk skada. I artikel 4 finns allmänna regler om vilka förutsättningar som skall gälla för skadeståndsansvar. Artikel 5 föreskriver att konventionsstaterna skall se till att det finns lämpliga för- faranden som gör det möjligt för personer som lidit skada på grund av korruption hos offentliga funktionärer att yrka ersättning från staten. I artikel 6 åläggs konventionsstaterna att ha regler om att skadestånd på grund av korruption skall kunna jämkas på grund av medvållande från den skadelidandes sida. Artikel 7 innehåller regler om preskription av skadeståndskrav. I artikel 8 regleras avtals ogiltighet. Enligt artikeln skall konventions- staterna se till att avtal eller avtalsvillkor som tillåter korruption är ogilti- ga. Vidare skall konventionsstaterna se till att en part vars samtycke att ingå avtalet har påverkats av korruption skall ha möjlighet att yrka att avtalet ogiltigförklaras vid domstol. Artikel 9 rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Arti- keln föreskriver att konventionsstaterna skall se till att arbetstagare åtnju- ter ett lämpligt skydd mot oberättigade påföljder, om de haft skälig an- ledning att misstänka korruption hos sin arbetsgivare och i god tro anmält Prop. 2003/04:70 detta till ansvarig person eller myndighet. Artikel 10 föreskriver att konventionsstaterna skall säkerställa en klar och rättvisande redovisning och revision avseende företag. I artikel 11 föreskrivs att det skall finnas effektiva förfaranden för att inhämta be- visning i civila tvister som gäller korruption. Artikel 12 föreskriver att det skall finnas processuella möjligheter att begära och beviljas interimis- tiska åtgärder i sådana tvister. Internationellt samarbete och övervakning Enligt artikel 13 skall konventionsstaterna i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina internationella förpliktelser samarbeta effektivt i civilrättsliga mål om korruption. I artikeln nämns särskilt frågor som gäller delgivning, upptagning av bevis i utlandet, domsrätt samt er- kännande och verkställighet av utländska domar. Enligt artikel 14 skall genomförandet av konventionen övervakas av Gruppen av stater mot korruption (GRECO). I artiklarna finns bestämmelser om bl.a. ikraftträdande, tillträde och ändring av konventionen. Enligt artikel 17 får inga förbehåll göras till någon bestämmelse i konventionen. Nämnas kan också att kon- ventionen enligt artikel 19.1 inte inverkar på rättigheter och åtaganden som följer av internationella multilaterala instrument om särskilda frågor. Enligt artikel 19.2 kan konventionens parter ingå bilaterala och multi- laterala överenskommelser med varandra i frågor som behandlas i kon- ventionen i syfte att göra tillägg eller stärka dess bestämmelser eller un- derlätta tillämpningen av dess principer. Parterna har enligt denna artikel även rätt att utan hinder av konventionens syften och principer under- ställa sig de regler om saken som inom ett särskilt system är bindande då konventionen öppnas för undertecknande. Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller åtagandena i den civil- rättsliga konventionen om korruption. Ett tillträde till konventionen krä- ver därför inga lagändringar i . Promemorians bedömning stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker överlag bedömningen eller lämnar den Några remissinstanser har dock synpunkter och gör en del påpekanden beträffande artiklarna 3, 8 och 9 i konventionen. Skälen för regeringens bedömning När det gäller skadestånd innehåller konventionen vissa ganska detal- jerade regler i särskilda frågor såsom medvållande och preskription. Trots detta måste konventionens artiklar anses som tämligen allmänt hållna. Artiklarna riktar sig till konventionsstaterna och kan inte i sig anses utgöra färdiga, precisa rättsregler som skall tillämpas direkt i hän- delse av korruption. Konventionens artiklar skall snarare ses som princi- per som måste komma till uttryck och tillämpas i nationell rätt. I artikel 2 ges en definition av vad som avses med korruption enligt kon- ventionen. Enligt artikeln är korruption begäran, erbjudande, lämnande eller godtagande av en muta, annan otillbörlig förmån eller en före- spegling om en sådan förmån som får till följd att den som tar emot mu- tan, den otillbörliga förmånen eller förespeglingen inte utför en uppgift på rätt sätt eller uppträder som det förutsätts. Definitionen motsvarar så- lunda i princip den straffrättsliga konventionens definition av korruption. Definitionen motsvarar i princip brotten mutbrott i 20 kap. 2 § och be- stickning i 17 kap. 7 § . Inom definitionen kan dock möjligen vissa andra förfaranden rymmas. Sådana förfaranden är dock kriminalise- rade i på annat sätt, t.ex. genom brottet trolöshet mot huvudman i 10 kap. 5 § . I likhet med promemorian vars bedömning i denna del inte ifrågasätts av någon remissinstans gör regeringen alltså den bedömningen att konventionens definition av korruption endast in- rymmer förfaranden som är kriminaliserade i . Att konventionens definition av korruption avser förfaranden som är kriminaliserade i har avgörande betydelse för frågan om svensk rätt uppfyller åtagandena i vissa artiklar i konventionen. När det gäller den rätt till skadestånd som konventionen föreskriver i artikel 3 är det så- ledes enligt svensk rätt fråga om skadestånd på grund av brott. I artikel 3.1 sägs att varje konventionsstat i sin nationella rätt skall före- skriva att den som lider skada till följd av korruption har rätt att väcka talan för att få full kompensation. Enligt regeringens mening är det up- penbart att denna regel inte enbart kan ses som en processuell regel om rätt att väcka talan vid domstol utan att regeln också innebär en skyldig- het för konventionsstaterna att se till att det finns en materiell rätt till skadestånd. I artikel 3.2 anges vissa skadeposter, dvs. vilka typer av skador som kan täckas genom skadestånd. I den engelska språkversionen av artikeln anges att ersättningen kan (eng. may) täcka material damage, loss of profits och non-pecuniary loss. De två förstnämnda skadeposterna motsvarar sakskada och inkomstförlust. Den tredje skadeposten avser icke-ekonomisk skada, dvs. det som i svensk rätt vanligen benämns ideell skada. I detta sammanhang är det viktigt att notera att artikel 3.2 till skillnad från övriga artiklar i konventionen inte inleds med en föreskrift om att varje part i sin nationella rätt skall föreskriva det som artikeln anger. Det kan även nämnas att i det ursprungliga utkastet till konventionen an- vändes ordet shall i stället för may men att detta ändrades sedan flera medlemsstater ansett formuleringen för långtgående. Man har således avsiktligen valt en mindre imperativ formulering i artikel 3.2. Att ordet may skulle indikera en exemplifiering kan vidare knappast innebära att det skulle vara frivilligt för konventionsstaterna att se till att korruptions- skador ersätts. Själva rätten till skadestånd regleras ju i artikel 3.1. När det däremot gäller ersättningsgilla skadetyper finns mycket olikartade regler i konventionsstaterna och avsikten med artikel 3 är inte att harmo- nisera dessa regler. Artikel 3 skall alltså uppfattas så att den föreskriver att en rätt till er- sättning skall finnas för den som lider skada till följd av en korruptions- handling och att de skadetyper som nämns utgör exempel på vad ett så- dant skadestånd kan täcka. Som tidigare konstaterats är de förfaranden som utgör korruption enligt konventionen kriminaliserade i . Enligt 2 kap. 2 § skadestånds- lagen (1972:207) är den som vållar ren förmögenhetsskada genom brott skyldig att ersätta skadan. I 2 kap. 1 § föreskrivs att den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar sakskada skall ersätta skadan. Härigenom täcks de två ekonomiska skadetyper som omnämns i artikel 3.2 av svensk rätt. Om en muttagares huvudman lider skada på grund av bestickning eller mutbrott, kan såväl bestickaren som muttagaren åläggas att betala skade- stånd enligt 2 kap. 1 och 2 §§ och 4 kap. 1 § skadeståndslagen. Om be- stickningen utförts av en anställd, kan dennes huvudman bli skadestånds- skyldig enligt 3 kap. 1 eller 2 §§ skadeståndslagen. Även en konkurrent till bestickaren kan lida skada av brottet. Konkurrenten kanske rätteligen skulle ha fått en order om inte bestickning hade skett. I ett sådant fall torde konkurrenten ha samma rätt till skadestånd av bestickaren och hans eller hennes huvudman som muttagarens huvudman har (, T., Mut- brott, bestickning och korruptiv marknadsföring, 2 uppl. 2001, s. 94). Som konstaterats ovan bör de skadetyper som omnämns i artikel 3.2 endast ses som en exemplifiering varför konventionen inte uppfattas så att det är obligatoriskt att ersätta även icke-ekonomisk skada. Eftersom denna skadetyp nämns, bör dock något sägas om vilka möjligheter det kan finnas att få ersättning för icke-ekonomisk skada vid korruption en- ligt svensk rätt. En fråga är vad som egentligen avses med non-pecuniary loss i arti- kel 3.2. I promemorian används begreppet ideell skada. Justitiekanslern () ifrågasätter om uttrycket non-pecuniary loss motsvarar vad som avses med ideell skada i skadeståndslagen. Enligt JK för uttrycket när- mast tanken till att man vid bestämmandet av ett skadestånd mera all- mänt skall kunna ta hänsyn till olika omständigheter av annan än ekono- misk art. JK hänvisar här till de bestämmelser som är vanliga på det im- materialrättsliga området och som innebär att s.k. goodwillförluster och andra nackdelar som inte kan mätas i direkta ekonomiska tal skall kunna ersättas. Regeringen har inget att invända mot JK:s resonemang. I den förklarande rapporten till artikel 3 omnämns just förlust av goodwill som ett exempel på non-pecuniary loss. En sådan förlust kan dock, som JK också påpekar, ersättas som en förmögenhetsskada enligt svensk rätt för- utsatt att förlusten kan uppskattas i ekonomiska termer. Någon mera ge- nerell möjlighet att ta hänsyn till andra förhållanden än rent ekonomiska vid bestämmande av skadestånd vid korruption finns i och för sig inte enligt allmän svensk skadeståndsrätt. I promemorian konstateras att det däremot torde finnas ett visst utrymme för att enligt 2 kap. 3 § skade- ståndslagen döma ut ersättning för kränkning genom brott vid mutbrott och bestickning. Vad som sagts gäller de allmänna bestämmelserna i skade- ståndslagen. Det finns även specialbestämmelser som är av betydelse i sammanhanget. Enligt 7 kap. 6 § lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling kan en upphandlande enhet som inte följt bestämmelserna i den lagen åläggas att ersätta därigenom uppkommen skada för en leverantör. Enligt 7 kap. 7 § är en anbudsgivare eller anbudssökande som deltagit i en upphandling enligt 4 kap. i lagen berättigad till ersättning för kost- nader för att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsi- dosättandet av bestämmelserna i lagen menligt har påverkat hans eller hennes möjligheter att tilldelas upphandlingen. Även 29 § marknads- föringslagen (1995:450) är av betydelse. Om för- bjudit en näringsidkare att fortsätta med marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed (t.ex. bestickning eller bestickningsliknande marknadsföringsåtgärder, s.k. korruptiv marknadsföring), skall han eller hon vid brott mot detta förbud ersätta den skada som därigenom upp- kommer för konsument eller någon annan näringsidkare (konkurrent). Lagen om offentlig upphandling torde endast berättiga till skadestånd för ekonomisk skada. Däremot skall vid bestämmande av skadestånd enligt marknadsföringslagen hänsyn även tas till omständigheter av annan än ekonomisk art. Regeringens slutsats är sammanfattningsvis att redan genom de allmänna skadeståndsrättsliga reglerna i skadeståndslagen uppfyller de åtaganden som finns i artikel 3. Därtill kommer att rätt till ersättning för skada vid korruption finns enligt vissa specialbestämmelser. Artikeln kräver alltså inga lagstiftningsåtgärder. Artikel 4.1 innehåller allmänna regler om förutsättningarna för skade- ståndsansvar. Enligt artikeln skall konventionsstaterna ställa upp vissa förutsättningar för att en skada på grund av korruption skall ersättas. Dessa förutsättningar är att den skadeståndsskyldige skall ha gjort sig skyldig till en korruptionshandling, att den som begär skadestånd skall ha lidit en skada och att det finns ett kausalt samband mellan korruptionen och skadan. Också svensk skadeståndsrätt bygger på denna princip.