prop · GS031d31 · 2004-09-20 00:00:00 — Den offentliga sektorns finansiella förmögenhet uppgick till eller av BNP. Under den djupa krisen försämrades den finansiella ställningen snabbt. Förmögenheten vändes till en nettoskuld som 1996 var eller av BNP. har den finansiella ställningen förbättrats och 2001 var den åter positiv. påverkades nettoskulden av de kraftiga värdeförändringarna på aktiemarknaden, eftersom större delen av pensionssystemets tillgångar är placerade i aktier. Nedgången på aktiemarknaden medförde åter en nettoskuld, som emeller- tid 2003 vändes till en finansiell förmögenhet på eller av BNP till följd av återhämtningen på aktiemarknaden och det positiva finansiella sparandet. I prognosen görs inget antagande om värdeförändringar med undantag av effekter på statsskulden till följd av förändringar av valutakursen. Det innebär att nettoskulden utvecklas i takt med det finansiella sparandet. Det positiva sparandet medför att den finansiella ställningen förbättras, dvs. att nettoskulden minskar, och 2007 väntas den offentliga sektorns finansiella tillgångar överstiga skulderna med (se diagram 11.1). Diagram 11.1 Den offentliga sektorns finansiella ställning Källor: och . Den konsoliderade bruttoskulden definieras av EU-regler (Maastricht-villkoren). Definitionen innebär att den offentliga sektorns bruttoskuld minskas med den offentliga sektorns innehav av interna skulder. För svenska förhållanden innebär definitionen att den konsoliderade bruttoskulden består av statsskulden till nominellt värde och kommunsektorns skulder på kreditmarknaden med avdrag för AP-fondens innehav av statsobligationer. Den konsoliderade skulden uppgick vid utgången av av BNP, vilket med god marginal underskrider referensvärdet inom EU på av BNP. Fördelningen av det finansiella sparandet mellan staten och ålderspensionssystemet medför att förstärkningen av den finansiella ställningen sker genom ökade tillgångar i pensionssystemet. Underskottet i statens finansiella sparande innebär att skuldsidan i den offentliga sektorns balansräkning ökar. Som andel av BNP minskar emellertid den konsoliderade bruttoskulden. Jämförelse med ekonomiska vårproposition Jämfört med vårpropositionen har skatteinkomsterna reviderats upp för hela prognosperioden trots de nu föreslagna skattesänkningarna. Även de offentliga utgifterna exklusive räntor har reviderats upp medan ränteutgifterna väntas bli lägre än vad som beräknades i vårpropositionen. Sammantaget har det finansiella sparandet reviderats upp med 2004 och med 2005. har sparandet reviderats ned med . Den offentliga sektorns finansiella nettoställning har reviderats upp av sedan vårpropositionen och en positiv finansiell förmögenhet redovisas nu vid utgången av 2003. Diagram 11.2 Skatter och avgifter Källor: och . De skatter som nationalräkenskaperna (NR) redovisar i den offentliga sektorn är något lägre än de totala skatterna. I NR redovisas nämligen inte den del av mervärdeskatten och tullinkomsterna som ingår i avgiften till EU, som skatt i den offentliga sektorn, utan som en skatt till utlandet. De totala skatterna som andel av BNP (skattekvoten) sjönk främst till följd av den ekonomiska krisen och nedväxlingen av inflationen. Skattehöjningarna i konsolideringsprogrammet och extraordinärt höga bolagsvinster och kapitalvinster 19992000 medförde att skattekvoten ökade kraftigt . Skattesänkningar och minskade bolags- och kapitalvinster bidrog till att skattekvoten återigen minskade i början av 2004/05:1 BILAGA 2 (se diagram 11.2). uppgick skattekvoten enligt NR till av BNP (se tabell 11.4). Av skatteinkomsterna svarar skatt på arbete i form av skatt på löner och transfereringar för , skatt på varor och tjänster för och skatt på kapital för . Av skatteinkomsterna tillfaller staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn. av skatterna går till EU via tullar och den del av EU-avgiften som baseras på mervärdesskatten. Tabell 11.4 Skatter och avgifter Summa inkl. skatt till EU Källor: och . beräknas skattekvoten sjunka till trots skattehöjningar netto på 2 miljarder eller av BNP. Minskningen av skattekvoten beror främst på att lönesumman utvecklas svagt, vilket bidrar till att skatterna från hushåll och arbetsgivaravgifter minskar i relation till BNP. Den genomsnittliga kommunalskatten har höjts , vilket motsvarar ca . I övrigt innebär förändringarna av skattereglerna att skatteinkomsterna reduceras med . Skatterna har sänkts genom en begränsningsregel för förmögenhetsskatten, slopad arvsskatt för makar samt sänkt skatt för visst byggande. Vidare har en grön skatteväxling med en omslutning om genomförts . Skatteväxlingen innebär att energiskatterna har höjts som inkomstskatten och arbetsgivaravgifterna sänkts med motsvarande belopp. I budgetpropositionen föreslås ett antal skatteförändringar, som sammantaget innebär att skatteinkomsterna reduceras med ca eller av BNP . Hushållens direkta skatter sänks med nära genom sänkt inkomstskatt och förmögenhetskatt samt genom 2004/05:1 BILAGA 2 att arvs och gåvoskatten slopas. Skattesänkningarna finansieras delvis genom höjda energiskatter och ändrade regler för företagens avsättningar till periodiseringsfonder. utvecklas de viktigaste skattebaserna långsammare än BNP, vilket medför ett fortsatt fall i skattekvoten. Vid sidan av skatter har den offentliga sektorn andra inkomster, som uppgick till eller av BNP. av dessa inkomster består av kapitalinkomster i form av räntor och utdelningar, varav ca hälften är direktavkastning på pensionsfonderna. Övriga inkomster består till huvuddelen av tillräknade pensionsavgifter och kapitalförslitning. Dessa inkomster är kalkylmässiga och motsvaras på utgiftssidan av lika stora kostnader, som inräknas i den offentliga konsumtionen. I övrigt får den offentliga sektorn transfereringsinkomster från hushåll, företag och utlandet. Sammantaget beräknas kapitalinkomsterna och övriga inkomster minska något som andel av BNP . Den offentliga sektorns utgifter som andel av BNP (utgiftskvoten) steg kraftigt under den ekonomiska krisen . Besparingarna i konsolideringsprogrammet bidrog till att utgiftskvoten minskade . Reformer och konjunkturnedgången har medfört att utgiftskvoten ökat , och uppgick utgiftskvoten till (se diagram 11.3). Utgiftskvoten beräknas minska (se tabell 11.5). Transfereringar till hushåll minskar som andel av BNP. Pensionsutbetalningarna minskar kraftigt i relation till BNP. Det är en följd av låga löne- och pris ökningar, som genom indexeringen påverkar pensionerna. De senaste årens kraftiga ökning av utgifterna för sjukförsäkringen bryts, men sjuk- och aktivitetsersättningen (f.d. förtidspensionerna) fortsätter att öka. Förbättringen på arbetsmarknaden bidrar även till att transfereringarna till hushållen minskar som andel av BNP. ersättningsnivå i föräldraförsäkringen samt höjda barnbidrag. Transfereringarna till hushåll beskrivs närmare i avsnitt 9.1 Diagram 11.3 Den offentliga sektorns utgifter Källor: och . Övriga transfereringar ökar som andel av BNP 2005 och 2006. Biståndet höjs successivt till av bruttonationalinkomsten (BNI) 2006. Avgiften till EU uppgår till av BNP. Därav redovisas som skatt till EU i nationalräkenskaperna. Tabell 11.5 Den offentliga sektorns utgifter Källor: och . De offentliga konsumtionsutgifterna i fasta priser utvecklas svagare än BNP och minskar som andel av BNP. bidrar ovanligt många vardagar till att den statliga konsumtionen ökar i volym och den kommunala konsumtionen . Den statliga konsumtionen beräknas minska i volym 2005 och förutses en minskning . En kraftig ökning av statsbidragen till kommunsektorn bidrar till att den kommunala konsumtionsvolymen beräknas öka 2005 och 2006. antas den öka i takt med den demografiskt betingade efterfrågan på kommunala tjänster om . Ökade satsningar på infrastruktur bidrar till att de offentliga investeringarna ökar i volym och förblir därmed oförändrade som andel av BNP. Ränteutgifterna minskade med till följd av det låga ränteläget och förstärkningen av valutakursen. De minskade ränteutgifterna innebär att nettot av kapitalinkomster och ränteutgifter var noll 2003. Då nettoskulden låg nära noll innebär det att direktavkastningen på tillgångarna var lika stora som räntekostnaderna på skulderna vid det ränteläge som rådde . sjunker ränteutgifterna ytterligare något innan en normalisering av ränteläget och stigande statsskuld medför att ränteutgifterna ökar. Tabell 11.6 Statens finanser (exklusive statliga affärsverk och aktiebolag) Miljarder kronor om annat ej anges Källor: och . Statens finansiella sparande har varit negativt , efter överskott 2001. väntas underskottet uppgå till eller av BNP, vilket är oförändrat jämfört med . 2004/05:1 BILAGA 2 statens inkomster öka med medan utgifterna ökar med , varav i ökade ränteutgifter. Därmed ökar underskottet i det finansiella sparandet till eller av BNP. Fortsatt stigande ränteutgifter bidrar till att underskottet ökar ytterligare något 2006. Statens finanser förstärks och underskottet i statens finansiella sparande beräknas till av BNP. Statens finansiella sparande visar den förändring av den finansiella förmögenheten som beror av transaktioner. Budgetsaldot visar statens lånebehov och avspeglar därmed förändringen i statsskulden. Den principiella skillnaden innebär att det finansiella sparandet inte påverkas av att staten säljer finansiella tillgångar, t.ex. aktier, eller ökar utlåningen, t.ex. studiemedel, eftersom detta inte förändrar förmögenheten. Däremot påverkas budgetsaldot och statsskulden av sådana transaktioner. Förutom denna principiella skillnad avviker redovisningsprinciperna i statsbudgeten i flera avseende från redovisningen i nationalräkenskaperna. Budgetsaldot är kassamässigt redovisat medan nationalräkenskaperna tillämpar periodiserad redovisning. Denna skillnad påverkar framför allt redovisningen av skatter och ränteutgifter. De ovannämnda skillnaderna i redovisningsprinciper är saldopåverkande och medför således skillnader mellan budgetsaldo och finansiellt sparande. Därutöver finns stora saldoneutrala skillnader i redovisningen av inkomster och utgifter mellan statsbudgeten och nationalräkenskaperna (se ovan om utgiftstaket). Budgetunderskottet 2003 blev och beräknas underskottet till . Budgetunderskottet är således betydligt större än underskottet i det finansiella sparandet. Det är främst en följd av att de kassamässigt redovisade skatterna 2003 och 2004 är lägre än de till inkomståret periodiserade skatterna. För perioden 20052007 förstärks budgetsaldot, till skillnad från det finansiella sparandet, av antagna försäljningar av aktier om . Statsskulden ökade med och fortsätter att öka . 2004/05:1 BILAGA 2 stiga något som andel av BNP. Åren därefter minskar statsskulden som andel av BNP. Tabell 11.7 Budgetsaldo och statsskuld Miljarder kronor om annat ej anges Källor: och . Ålderspensionssystemet består av en fördelningsdel och en premiereservdel. Under uppbyggnadsfasen av det reformerade pensionssystemet är inkomsterna större än utbetalda pensioner. Därigenom uppstår ett sparande såväl i fördelningssom i premiereservdelen av pensionssystemet. I fördelningsdelen fungerar AP-fonderna som en buffert. Vid sidan av AP- fonderna sker en förmögenhetsuppbyggnad inom premiepensionssystemet. Dessa medel motsvarar intjänad premiepensionsrätt och placeras först i (). Under den tillfälliga förvaltningen i RGK ingår avsättningarna i statens sparande och reducerar därmed statsskulden. överförs medel motsvarande premiepensionsrätten till () andra året efter inkomståret och placeras hos den fondförvaltare som den enskilde själv väljer. har fattat ett principbeslut om att fonderade pensionssystem inte ska klassificeras till den offentliga sektorn i nationalräkenskaperna. Hur detta principbeslut påverkar klassificeringen av premiepensionssystemet är föremål för diskussion mellan och . beslutade att hela det reformerade svenska pensionssystemet ska klassificeras till den offentliga sektorn. Beslutet motiverades bl.a. med att deltagandet är obligatoriskt och att staten kontrollerar regelverket för både avgifter och förmåner. Redovisningen av pensionssystemet och de offentliga finanserna i denna proposition utgår från att detta beslut gäller även fortsättningsvis. uppgick det finansiella sparandet i pensionssystemet, dvs. AP-fonderna och PPM, till eller av BNP. Därtill ökade placeringstillgångarna i pensionssystemet till följd av värdeökningar på aktier, som svarar för större delen av tillgångarna både i AP- fonderna och i de fonder som förvaltas av PPM. Värdeförändringar påverkar inte det finansiella sparandet. Där inräknas endast direktavkastningen i form av räntor och utdelningar. Sparandet förutses ligga kvar på en nivå kring av BNP . fördelas sparandet ungefär lika mellan fördelnings- och premiepensionssystemet. Sedan fortsätter sparandet att öka i premiepensionssystemet medan det minskar i fördelningssystemet. Miljarder kronor om annat ej anges Räntor, utdelningar m.m. 1 Med AP-fonderna avses fördelningsdelen av ålderspensionssystemet. Anm.: Utgifterna för ålderspensionssystemet enligt nationalräkenskapernas redovisning avviker något från de utgifter som ingår under utgiftstaket. Källor: , och . och början av 2000- talet bidrog den starka sysselsättningstillväxten i ekonomin till att skatteinkomsterna för primärkommuner och landsting ökade starkt. höjdes statsbidragen, bl.a. till följd av att ett antal reformer genomfördes inom det kommunala området. I takt med den starka inkomstutveck- lingen växte de kommunala verksamheterna relativt kraftigt. Under 19982002 ökade konsumtionsvolymen i genomsnitt med . Trots goda inkomstökningar har sektorn som helhet inte lyckats nå en ekonomi i balans. Sektorns resultat före extraordinära poster uppgick till . Trenden med snabbt ökande utgifter bröts 2003 då konsumtionstillväxten dämpades till (se tabell 11.9). Den genomsnittliga kommunala skattesatsen höjdes . Trots detta uppvisade sektorn som helhet fortfarande underskott. För att varaktigt vända underskotten till överskott inleddes besparingsprogram i många primärkommuner och landsting. Besparingarna väntas få genomslag även 2004. Fler vardagar jämfört med leder till att den faktiska konsumtionsvolymen beräknas öka , men den underliggande ökningen är lägre. I löpande priser påverkas kommunsektorns konsumtionsutgifter endast marginellt av kalendereffekter. Tabell 11.9 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om annat ej anges Anm.: Statsbidragen och skatterna redovisas tillsammans eftersom effekten av reformer som påverkar skatteunderlaget neutraliseras genom justeringar av statsbidragen. Källor: och . Den genomsnittliga kommunalskatten höjdes till 2004, vilket motsvarar ca i ökade inkomster för primärkommuner och landsting. Inkomstutvecklingen dämpas i förhållande till 2003 trots skattehöjningar samt den nu föreslagna höjningen av det tillfälliga sysselsättningsstödet med . 2004/05:1 BILAGA 2 sparandet väntas stärkas till . Resultatet beräknas emellertid vara fortsatt negativt för sektorn som helhet. aviserades ekonomiska vårproposition ökade statsbidrag i form av satsningar på förskolan, sysselsättningsstöd19, investeringsbidrag till miljöinvesteringar m.m. Den nu föreslagna höjningen av det tillfälliga sysselsättningsstödet med , samt andra föreslagna satsningar i kombination med tidigare aviserade höjningar innebär en kraftig ökning av statsbidragen. Mot bakgrund av den starka inkomstutvecklingen väntas kommunsektorns konsumtionsvolym kunna öka 2005 som resultatet stärks kraftigt. aviserades i vårpropositionen en höjning av de generella statsbidragen med . I denna proposition föreslås att det tillfälliga sysselsättningsstödet skall utgå även 2006, med . Konsumtionen bedöms öka i volym. För 20062007 anges prognosen i dagkorrigerade termer, varför ingen hänsyn tas till kalendereffekter.20 beräknas skatter och statsbidrag öka något långsammare. Konsumtionsvolymen antas öka i takt med den demografiskt betingade efterfrågan på kommunsektorns tjänster. Finansiellt sparande och resultat uppskattas till 6 respektive . Diagram 11.4 Kommunsektorns finanser Inkomster (vänster axel) Utgifter (vänster axel) Anm.: Exklusive kyrkan alla år. Källor: och . 19 I nationalräkenskaperna klassificeras det tillfälliga sysselsättningsstödet som statsbidrag på utgiftssidan, medan det i statsbudgeten redovisas på inkomstsidan. 20 beräkningar visar på en stark kalendereffekt, vilken höjer tillväxttakten för kommunsektorns konsumtionsutgifter i volym, medan konsumtionen i löpande priser är oförändrad. 2004/05:1 BILAGA 2 Kommunsektorns inkomster utgörs huvudsakligen av skatter och statsbidrag, varav skatter svarar för . väntas skatteinkomsterna öka . Skatteunderlaget ökar och kommunala skattehöjningar bidrar (se tabell 11.10). Statsbidragen, justerade för regeländringar, ökar något långsammare än skatteinkomsterna. innebär tidigare aviserade och föreslagna höjningar av statsbidragen att de ökar . Inkomsterna av statsbidrag och skatter ökar sammantaget . Skatter och statsbidrag väntas öka långsammare 20062007, vilket i huvudsak förklaras av en svagare utveckling av statsbidragen. Tabell 11.10 Kommunsektorns skatteinkomster och statsbidrag Skatter och statsbidrag, Anm.: Skatteinkomster och statsbidrag redovisas justerade för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget för att tydliggöra den underliggande utvecklingen. Källor: och . Kommunsektorns utgifter består till av konsumtion. Kommunsektorns konsumtionsutgifter, som redovisas netto efter avdrag för avgifter m.m., är till stor del lönerelaterade, antingen som direkta löner eller som köp av personalintensiva tjänster. Under 20012003 steg implicitpriset på kommunsektorns konsumtionsutgifter relativt kraftigt, till följd av jämförelsevis höga löneökningar inom de kommunala verksamheterna. Vidare bidrog införandet av maxtaxan inom barnomsorgen till den höga prisutvecklingen , eftersom avgiftsintäkterna minskade. Även 2004 väntas timlönerna i kommunsektorn utvecklas starkare än i ekonomin som helhet. Den faktiska timlönen reduceras emellertid till följd av den ovan beskrivna kalendereffekten. För 20052007 väntas implicitpriset på kommunsektorns konsumtionsutgifter öka något snabbare. Diagram 11.5 Kommunsektorns konsumtionsutgifter Källor: och . har resultatutvecklingen varit betydligt sämre för landstingen än för primärkommunerna. redovisade av primärkommunerna ett positivt resultat före extraordinära poster medan endast 7 av 20 landstingen redovisade ett resultatmässigt överskott. Förbättringen av landstingens resultat från 2002 till 2003 motsvarar i stort sett skattehöjningen . Primärkommunernas resultat stärktes 2003 med jämfört med till . Resultatförbättringen motsvarar knappt hälften av skattehöjningen . har sysselsättningen i kommunsektorn utvecklats starkare än sysselsättningen i ekonomin som helhet. Besparingsåtgärderna leder till att denna utveckling bryts . minskade antalet sysselsatta i kommunsektorn med ca 4 000 personer jämfört med . Den underliggande minskningen är dock större. Avbolagiseringen av innebär att sysselsatta flyttas från tjänstesektorn till kommunsektorn. De i vårpropositionen aviserade satsningarna i form av höjda statsbidrag till kommunsektorn tillsammans med förslag om ytterligare höjningar , antas bryta första halvårets sysselsättningsnedgång. Sammantaget väntas sysselsättningen minska något . Den kraftiga statsbidragshöjningen 2005 i kombination med införandet av friår och vissa utbildningssatsningar väntas leda till att sysselsättningen ökar med ca 16 000 personer. Den redovisade konsumtionsutvecklingen 20062007 motsvarar en sysselsättningsökning på drygt 15 000 personer. En indikator för överskottsmålet Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i offentlig sektor skall uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Måluppfyllelsen är svår att bedöma eftersom det är svårt att fastställa längden för en konjunkturcykel. I detta avsnitt redovisas en indikator som stöd för bedömningen av måluppfyllelsen. De offentliga finanserna påverkas av automatiska variationer i skatteinkomster och utgifter över konjunkturcykeln. kan därför överskottet avvika från av BNP utan att det medelfristiga målet äventyras. När det finns lediga resurser i ekonomin kan överskottet tillåtas understiga och när resursutnyttjandet ligger över den långsiktigt hållbara nivån bör överskottet vara större än . Det är av detta skäl som överskottsmålet är angivet som ett genomsnitt över en konjunkturcykel. För att bedöma huruvida det finansiella sparandet enskilda år ligger i linje med målet kan sparandet justeras för konjunkturberoende variationer i offentliga inkomster och utgifter samt för tillfälliga effekter av annan typ. Det justerade sparandet avspeglar den underliggande eller strukturella nivån på sparandet. Det strukturella sparandet i offentlig sektor bör normalt ligga av BNP. Det kan emellertid uppkomma konjunktursituationer då de automatiska stabilisatorerna behöver förstärkas genom aktiva åtgärder. I sådana situationer kan det strukturella sparandet tillåtas avvika från av BNP. Ett högre eller lägre strukturellt sparande kan också vara nödvändigt ett visst år om sparande föregående år avviker markant från av BNP. 2004/05:1 BILAGA 2 av de offentliga finanserna kan ge upphov till en alltför stark effekt på efterfrågan i ekonomin. Justeringen av sparandet för konjunkturen bygger på en bedömning av konjunkturläget samt dess effekter på de offentliga finanserna. Konjunkturläget beskrivs med det s.k. BNP- gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Storleken på BNP-gapet uppskattas utifrån en sammantagen bedömning av en rad indikatorer för produktionen, arbetsmarknaden samt pris- och löneutvecklingen. Beräkningar av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet visar att 1 procentenhets förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar det offentliga sparandet med mellan 0,65 och av BNP. Värden i nedre delen av intervallet gäller när enbart de automatiska stabilisatorerna mäts. Högre värden erhålls när även arbetsmarknadspolitiken beaktas. Den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken kan betraktas som en halvautomatisk stabilisator, som regelmässigt används i syfte att stabilisera arbetslösheten även om detta förutsätter formella beslut. bedömning är att en förändring av BNP-gapet i genomsnitt påverkar det finansiella sparandet i offentlig sektor av BNP. Känsligheten kan variera mellan åren beroende på hur olika BNP-komponenter utvecklas i förhållande till varandra. De offentliga finanserna är exempelvis mer känsliga för en förändring i hushållens konsumtion, som utgör en viktig skattebas, än om konjunkturen påverkas genom utrikeshandeln. Enligt preliminära nationalräkenskaper uppgick den offentliga sektorns finansiella sparande 2003 till av BNP. bedöms BNP-gapet ha uppgått till , (se tabell 11.11), vilket innebär att det fanns gott om lediga resurser i ekonomin. Med den ovan beskrivna tumregeln beräknas det strukturella överskottet till av BNP. Avvikelsen från riktmärket var således relativt begränsad 2003 och väsentligt mindre än 2002. beräknas BNP-gapet vara i stort sett lika stort som . Med ett något större finansiellt sparande blir därför även det strukturella sparandet något starkare. ökar emellertid åter avvikelsen från riktmärket 2004/05:1 BILAGA 2 till följd av den expansiva finanspolitiken. är det strukturella sparandet i stort sett oförändrat och uppgår till av BNP. Det strukturella sparandet är en indikator på läget i förhållande till överskottsmålet för ett enskilt år. Det är också den indikator som används i Kommissionens bedömningar av medlemsländernas offentliga finanser inom ramen för EU:s . Det ska emellertid understrykas att beräkningen av strukturellt sparande är osäker av två skäl: 1)bedömningen av BNP-gapet är osäker; 2)bedömningen av saldots känslighet för förändringar i BNP-gapet är osäker. En indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan