prop · GS0340 · 2004-10-26 00:00:00 — Därför bör de föreslagna bestämmel- serna om mineralersättning samt om ersättning för skada och om rätt till inlösen vid outnyttjad bearbetningskoncession endast vara tillämpliga på bearbetningskoncessioner som beviljas efter ikraftträdandet. För tidigare beviljade koncessioner som förlängs efter denna tidpunkt bör däremot äldre föreskrifter gälla. En särskild fråga är vad som skall gälla för gruvor som omfattas av flera bearbetningskoncessioner. En bearbetningskoncession kan inte ut- vidgas till att avse ytterligare områden om detta skulle behövas för en gruvas fortsatta drift. I stället måste en ny bearbetningskoncession be- viljas för ett anslutande område. De investeringar som görs enligt ett be- slut om bearbetningskoncession omfattar endast vad som då är känt om Prop. 2004/05:40 fyndigheten. Fyndigheten kan därefter visa sig vara större än beräknat, alternativt kan nya fyndigheter upptäckas i närområdet. De skäl som ovan har anförts för att de nya bestämmelserna inte bör gälla bearbet- ningskoncessioner som förlängs efter ikraftträdandet är inte giltiga på samma sätt för sådana fall. Det finns inte tillräckliga skäl att införa en särskild övergångsregel för nya fyndigheter i anslutning till gamla be- arbetningskoncessioner. För gruvor som omfattas av flera beslut om bearbetningskoncession innebär det anförda att de nya bestämmelserna gäller för den del av gruvan som berörs av koncessioner som beviljas efter ikraftträdandet, medan äldre bestämmelser fortsätter att gälla för den del av gruvan som omfattas av koncessioner som har beviljats före ikraftträdandet. Detta får betydelse särskilt för mineralersättningen. Ersättningen skall då beräknas utifrån vad som brutits inom området för den nya koncessionen och för- delas mellan staten och de fastighetsägare som finns inom detta område. Regeringen har föreslagit att beslut som har överklagats till SGU i fortsättningen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 5.4). Dessa ärenden är mycket sällsynt förekommande. Enligt nuvarande regler får beslut av SGU i överklagade ärenden inte över- klagas. Den nya handläggningsordningen kommer däremot att innebära att prövning kan ske i fler instanser . Således kan länsrättens beslut överklagas till kammarrätten och regeringsrätten, låt vara att det krävs prövningstillstånd i båda dessa fall. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är lämpligt att den nya handläggningsordningen till- lämpas på såväl ärenden som inletts före ikraftträdandet som på ärenden som inletts efter denna tidpunkt. I avsaknad av en särskild över- gångsbestämmelse skall de ärenden som kommit in till SGU före ikraft- trädandet överlämnas till länsrätten för fortsatt handläggning, jfr RÅ 1979 1:99. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs alltså inte. Vissa tillsynsfrågor avseende gamla gruvhål Prop. När en gruva läggs ned går det av naturliga skäl inte att helt återställa naturen, t.ex. kommer schakt med underjordiska bergrum att finnas kvar. Det förekommer att mark ovanför gruvor och gruvgångar rasar. Sådana risker i anslutning till gamla gruvhål behöver åtgärdas. gjorde på regeringens uppdrag en inven- tering av förekomsten av övergivna, oskyddade gruvhål m.m. (lergravar, stenbrott, grus- och moräntäkter, torvgravar). Verket fann att ett omedel- bart behov av skyddsåtgärder förelåg vid cirka 2 240 gruvhål samt att det vid ytterligare cirka 3 000 gruvhål förelåg behov av åtgärder, som dock bedömdes kunna anstå tills vidare. uppskattade det totala antalet övergivna gruvhål till cirka 10 000. Dessa var huvudsak- ligen koncentrerade till Bergslagen. Enligt gruvlag var gruvinnehavaren skyldig att hålla stängsel på område som inom eller utom ett utmål tagits i anspråk för gruvarbete. I samband med ändringar i gruvlagen 1952 övervägdes en möjlighet att i lag föreskriva skyldighet att hålla hägnad omkring gruvhål där verksam- heten upphört. Någon sådan skyldighet föreskrevs dock inte. De över- väganden som gjordes ledde till Kungl. Maj:ts ämbetsskrivelse till samtliga länsstyrelser om anordnande i vissa fall av stängsel vid övergivna gruvhål m.m. I förarbetena till gruvlag konstaterades att det inte var ändamålsenligt att ålägga gruvinnehavaren att ansvara för underhåll och förnyelse av skyddsanord- ningar utan att det är staten som bör svara för behövliga skyddsåtgärder när gruvrätten upphört. Frågan om skyddsåtgärder diskuterades vid arbetet med den nya mineral- lagen som trädde i kraft (se prop. 1988/89:92 s. 79 f). I propositionen framhålls att ansvaret för tillsynen övergår till staten när koncessionshavaren har fullgjort de återställningsåtgärder som han ålagts att utföra. Skälet för ett statligt ansvar är enligt propositionen att behovet av en viss tillsyn kommer att kvarstå . I 13 kap. minerallagen finns bestämmelser om verkan av att en bearbet- ningskoncession upphör. Enligt reglerna förlorar koncessionshavaren rätten till marken på grund av markanvisning när bearbetningskoncessio- nen upphör. Koncessionshavaren förlorar även rätten till byggnader som gjorts för gruvans eller motsvarande anläggnings styrka och varaktighet, inbegripet inklädnad av borrhål samt stängsel som koncessionshavaren varit skyldig att hålla. Dessa anläggningar skall lämnas kvar på platsen och vara i sådant skick att det inte uppkommer fara för allmänheten. Koncessionshavaren skall utföra det efterarbete m.m. som är motiverat från allmän och enskild synpunkt. Slutligen bemyndigas regeringen att utfärda föreskrifter om skyddsåtgärder vid nedlagda gruvhål och om kontrollåtgärder för att förebygga ras och sättningar vid nedlagda gruvor. Några sådana föreskrifter har inte utfärdats. Ämbetsskrivelsen gäller därför fortfarande. I ämbetsskrivelsen, som är ställd till samtliga länsstyrelser, stadgas att stängsel kring övergivna gruvhål kan uppföras på statsverkets bekostnad om uppenbar fara föreligger för människor och husdjur. Det åligger vidare vederbörande polismyndighet att anmäla behov av skyddsanord- ningar till , som om det befinns erforderligt har att låta om- besörja utförandet av skyddsanordningar. är alltså huvud- man för verksamheten, som bekostas av polismyndigheten. Kostnaderna för stängsling skall enligt skrivelsen bestridas från an- slaget till anordnande av polisbevakning i annan än den i lagen om polisväsendet i riket stadgade ordningen m.m. Anslaget kallades för : Diverse utgifter. Av regleringsbrevet till polisväsendet för /92 under anslaget E8 Diverse utgifter framgår att från anslaget bl.a. skulle betalas kostnader för stängsel kring övergivna gruvhål enligt brev . Under budgetåren 1992/93 1995/96 återfinns kostnaderna för gruvhål under ramanslag B5 Brottsutrednings- kostnader. Från och med tilldelas medel genom läns- ramar utan detaljstyrning. Utöver bestämmelserna i minerallagen finns även regler i som rör efterbehandlingsansvaret. Av 10 kap. 4 § framgår att efterbe- handlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall ut- föra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av för- oreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljö. I bestämmelsen finns även uppräknat de omständigheter som skall beaktas när ansvarets om- fattning bestäms, t.ex. hur som förflutit sedan föroreningen ägt rum. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor är staten eller en kom- mun skyldig att göra en räddningsinsats vid olyckshändelse eller risk för olyckshändelse för att förhindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. För att en sådan skyldighet skall föreligga förutsätts dock att det är motiverat att staten eller kommunen svarar för insatsen med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatserna och omständigheterna i övrigt. Vidare skall kommunen svara för att åtgärder vidtas inom kommunen för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Kommunen skall också ha ett handlingsprogram för före- byggande verksamhet. I slutbetänkande (SOU 1998:59) lämnades förslag om vissa ändrade ansvarsförhållanden beträffande inhägnad av övergivna gruvhål. Utredningen utgick från en princip om att uppgifter som kräver betydande inslag av lokalkännedom bör ligga på kommunen och föreslog därför att kommunen bör ha ansvar för att anmäla behov av stängsling samt att utföra arbetsuppgiften. Anmälan skall ske till läns- styrelsen som också i fortsättningen skall ha ansvar för skyddsanord- ningarna kring gruvhål samt är den som enligt förslaget skall finansiera verksamheten. har gjort en kartläggning av vilka verk- samheter som bör ankomma på polisen eller inte. Utredningen fann i sitt delbetänkande (SOU 2001:87) att det inte fanns någon polisiär relevans i arbetsuppgifterna med stängsling av övergivna gruvhål, utöver uppgiften att ingripa i akuta situationer. Utredningen instämde i Räddningsverksut- redningens förslag om ansvaret för skyddsanordningar kring övergivna gruvhål. Efter remissbehandling av delbetänkandet har Polisverksamhetsutred- ningen lämnat ytterligare ett delbetänkande (SOU 2002:70) med nya förslag. Utredningen konstaterar att det inte finns anledning att ifrågasätta den nuvarande ordningen att staten, som ju är den instans som ger tillstånd till gruvdrift, skall ansvara för och stå för kostnader i sam- band med stängsling av gamla gruvhål. Utredningen menar att arbets- uppgifterna bör handläggas av en myndighet med ansvar för naturvård eller gruvnäring och ser att det antingen är eller Bergsstaten som kan komma i fråga. Utredningen stannar för att föreslå Bergsstaten eftersom myndigheten har ett ansvar för att förebygga att personer och egendom kommer till skada vid gruvdrift och vidare har nödvändig kunskap och kompetens inom området. Av remissvaren på polisverksamhetsutredningens betänkande framgår att alla remissinstanser som yttrat sig tillstyrker förslaget utom Bergs- staten, som motsätter sig och menar att frågan berör även verksamheter som inte har tillåtits enligt minerallagen. Bergsstaten anser att flera myn- digheter bör samverka under en ansvarig myndighet för ledning och samordning. 6.4Frågan behöver övervägas ytterligare Regeringens bedömning: Det kan ifrågasättas om nuvarande regler för stängsling av gamla gruvhål också berör verksamheter som inte reglerats genom tillstånd i minerallagen, dvs. täkter av olika slag. En reglering i minerallagen bedöms därför inte vara heltäckande. Denna fråga kräver ytterligare överväganden. Regeringen har för avsikt att återkomma till frågan i lämpligt sammanhang. Arbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Bergsstaten understryker att frågan har en vidare omfattning än stängsling av gruvhål och anser att det är otillfreds- ställande att det saknas tydliga regler och att det är mycket angeläget att beredningen av ärendet blir så allsidig som möjligt men ändå får en snar Prop. 2004/05:40 lösning. I detta instämmer Kammarrätten i och Naturvårds- i och geologiska under- sökning anser att det är viktigt att ta fasta på polisverksamhetsutred- ningens båda betänkanden. Skälen för regeringens bedömning: Det är angeläget att ansvarsför- delningen och regleringen när det gäller nödvändiga säkerhetsåtgärder i samband med gamla gruvhål kan beslutas . Regeringen har, mot bakgrund av att frågan inte enbart berör verksam- heter som regleras i minerallagen utan även , för avsikt att återkomma i lämpligt sammanhang. Den sammanlagda arealen för undersökningstillstånd när det gäller och industrimineral har halverats jämfört med topp- . Investeringarna i prospektering 2003 var jämfört med nästan . har de globala investeringarna i prospektering mer än halverats. Tendensen med sjunkande satsningar på prospektering under fem på varandra följande år har brutits. beräknas prospekteringen globalt ha ökat och nått upp till samma nivå som , dvs. Bland de sju företag som ligger högst på den svenska listan över de största innehaven av undersökningstillstånd åter- finns representanter för några av världens största gruvföretag. Antalet företag som innehar undersökningstillstånd har minskat i enlighet med den globala trenden för prospektering. Antalet prospekterande företag var 78 stycken med en minskning till 45 företag . försvann 5 företag från pro- spekteringen. Antalet privatpersoner som prospekterar har också minskat , från 125 till 47, med en minskning på 21 personer. har två nya gruvor tagits i drift. var det en gruva öppnats i landet. Av ovanstående kan dras slut- satsen att genom sin geologi tillsammans med lagstiftning och annan infrastruktur ger goda förutsättningar för gruvdrift. Det finns indi- kationer på att fler gruvor kan komma i gång framför allt i inland. Prospektörer och gruvföretag är generellt sett angelägna om stabila och förutsebara regelverk. Verksamheten kräver omfattande och långsiktiga investeringar. Ett sådant ekonomiskt risktagande innebär att det alltid är känsligt att ändra regelverken. kräver dock samhällsutvecklingen att lagstiftningen anpassas och moderniseras. Flera av de förändringar som föreslås kan ses som en naturlig del i företagens myndighetskontakter och kontakter med markägare. Förändringar av minerallagstiftningar pågår i , och . I är syftet bl.a. att bättre ta tillvara näringens utvecklings- potential. I bedöms modernisering vara ett syfte. har fortfarande ett omfattande statligt stöd till prospektering och det finns inga tecken på att detta kommer att tas bort. Framför allt är till- sammans med andra europeiska gruvländer konkurrenter om utländska direktinvesteringar inom gruv och mineralområdet. Enligt 14 kap. 1 § minerallagen skall sökanden betala ansökningsavgifter i enlighet med vad regeringen föreskriver. (1992:285) föreskriver regeringen vilka avgifter som skall tas ut och nivån för dessa. För dessa avgifter gäller full kostnadstäckning, dvs. sättningen skall helt täcka statens kostnader. Regeringen har för avsikt att av denna anledning höja avgifterna för undersökningstillstånd samt för Prop. 2004/05:40 bearbetningskoncession och vidare införa en ny markanvisningsavgift. Ökade kostnader för avgifter till staten enligt minerallagen bedöms vara försumbara i relation till de andra investeringar som undersöknings- arbeten och gruvbrytning kräver. Förslaget om arbetsplan för allt undersökningsarbete och möjligheter för länsstyrelser att yttra sig över undersökningstillstånd kommer troligen i ett första skede att innebära att det tar innan prospektören kan komma i gång med sitt arbete. Markägarna ges möjlighet att lämna synpunkter på arbetsplanen. Det är för invändningar. Denna tid för synpunkter innebär, tillsammans med rege- ringens målsättning om korta handläggningstider, för de fall som kräver insatser från Bergsstaten att väntetiden för prospektören ändå bedöms bli rimlig. överklagas dessutom ett mycket litet antal undersöknings- tillstånd. Reglerna om arbetsplan kan, rätt hanterade av företagen, genom förbättrade markägarkontakter och bättre information till markägarna om vad prospektering verkligen innebär i stället innebära att acceptansen för gruvverksamhet kan förbättras generellt och på så sätt underlätta verk- samheten. De ökade kostnader som förslagen om mineralersättning innebär för företagen bedöms inte bli så betungande att de kommer att vara in- vesteringshindrande. Tvärtom är bedömningen att en mineralersättning kan komma att göra markägare mer positivt inställda till gruvverksamhet och därigenom ge gruvnäringen bättre utvecklingsmöjligheter. Den mindre del av mineralersättningen som föreslås att avsättas för forskning och utveckling för hållbar utveckling av mineralresurser bedöms kom- plettera övrig forskning inom detta område och vara till fördel för gruv- näringen. För att storleken på mineralersättningen skall kunna beräknas för en enskild gruva behöver företagens uppgiftslämnande öka marginellt. lämnar företagen in produktionsuppgifter till SGU på fri- villig grund. Detta görs därför att det uppges vara av fördel för företagen att i vissa fall kunna hänvisa till myndighetsuppgifter om produktion. Det frivilliga och tvingande uppgiftslämnandet kommer genom de nya för- slagen i huvudsak att sammanfalla. 7.4Konsekvenser för små företag Prospektering och gruvverksamhet kräver ett omfattande specialist- kunnande. Regelverken för denna verksamhet ställer höga krav på verk- samhetsutövarna för att över huvud taget kunna få ta i anspråk mark för utvinning av de som omfattas av minerallagen. De företag som agerar i vårt land är därför väl medvetna om förutsättningarna för gruv- och mineralverksamhet. Bland de företag som är verksamma inom pro- spektering finns s.k. juniorbolag. Dessa består av geologer som i många fall har erfarenhet från prospekteringsverksamhet över hela världen. del av dessa arbetar åt de etablerade gruvföretagen som uppdragstagare. 2004/05:40 Det finns också små konsultföretag som hjälper de mindre företagen med t.ex. myndighetskontakter och administration. Av de 45 företag som är verksamma i landet bedöms största andelen vara mindre företag. Den opinion mot prospektering och gruvverksamhet som uppstod i och kan till viss del sägas ha sitt ur- sprung i att mindre företag inte var så framgångsrika i sina kontakter med markägare och kringboende. De förslag som rör undersökningstillstånd och arbetsplaner bedöms genom tydliga rutiner och bättre information om enskilda och allmänna intressekonflikter kunna bidra till att de nöd- vändiga kontakterna med markägare och sakägare förenklas. Förslaget om arbetsplan kommer att innebära viss ytterligare administration genom ökat utskick av material till mark och sakägare. Redan med nuvarande regler är företagen skyldiga att i samband med ansökan om undersök- ningstillstånd förse bergmästaren med adresser till berörda. Förslagets fördelar överväger därför. är ofta mer känsliga för avgiftshöjningar än större företag. Höjningarna av avgiften för undersökningstillstånd bedöms dock endast utgöra en marginell del av kostnaderna för en prospektering. De utredningar som ligger till grund för förslagen har remitterats till samt till ett par små företag som inte är medlemmar i någon industriorganisation. har mot bakgrund av sin roll som konsulterande företag till ett flertal svenska och utländska aktörer i sitt remissvar uttryckt att förslagen om arbetsplan är en naturlig del i dialogen mellan prospektör och markägare. Företaget påpekar också betydelsen av korta handläggningstider, vilket också ingår i regeringens målsättning för minerallagen. Övriga effekter som också berör små företag har beskrivits ovan under konsekvenser för gruvnäringen. De föreslagna förändringarna i minerallagen avser dels frågor om sak- ägarnas inbördes ställning, dels frågor om skyddet för natur- och kultur- miljön. Förslagen innebär ökad statlig administration som främst berör Bergsstaten. Enligt en rapport av Bergsstaten kommer förslagen att inne- bära ökade administrationskostnader genom handläggning av ärenden angående arbetsplaner, beslut om mineralersättning samt markanvisning. Det tillkommande arbetet utgörs huvudsakligen av förändrade kontors- rutiner. Bergsstaten har dock påpekat att uppgifterna vid prövning av arbetsplaner förutses öka behovet av juridisk kompetens. Av Bergs- statens rapport framgår att personalkostnader, porto och övriga kostnader beräknas sammantaget öka med . Det är en nivå som överensstämmer med bedömningarna från det tidigare utred- ningsarbetet Det är regeringens uppfattning att de ökade kostnaderna till följd av föreslagna förändringar i minerallagen kan finansieras inom nuvarande ram. De arbetsuppgifter som genom förslagen om överklaganden kan komma att falla på fastighetsdomstolarna genom överklagande av bergmästarens beslut om fastställande av arbetsplan, av bergmästarens beslut avseende skada och förtida inlösen av fastighet samt av bergmästarens beslut om mineralersättning bedömer regeringen endast kommer att få marginell betydelse för arbetsbelastningen. Skälen är följande. Andelen över- klaganden av beslutade undersökningstillstånd var , dvs. av 5 400 markägare som delgavs information om besluten överklagade 14 personer. Reglerna om arbetsplan bedöms kunna bidra till att ytterligare minska antalet överklagade ärenden. Det förutses vidare att ytterst få ärenden avseende skada och förtida inlösen aktualiseras eftersom regeln kommer att få betydelse i de få fall då markanvisning drar ut . Vidare krävs synnerliga skäl för för- tida inlösen. Även när det gäller mineralersättningen förutses få över- klaganden eftersom reglerna för beräkningen är enkla och beräkningarna huvudsakligen kommer att baseras på officiella uppgifter från råvaru- börser och liknande. Tolkningsutrymmet bedöms därför vara litet. Överföringen av överklagande från geologiska undersökning till allmän förvaltningsdomstol bedöms inte innebära någon nämnvärd belastning eftersom sådana överklaganden är ytterst ovanliga. De ändringar som föreslås i straffbestämmelserna innebär inga föränd- ringar av betydelse för polis och åklagarväsendena. 2 kap. 2 § Undersökningstillstånd skall meddelas, om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessions- . Undersökningstillstånd får dock inte beviljas den som uppenbar- ligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. Tillstånd att bedriva undersökning beträffande olja, gasformiga kolväten eller diamant får beviljas endast den som visar att han eller hon är lämplig att bedriva sådan undersökning. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1.1. Bestämmelsen i nuvarande första stycket har delats upp på två stycken. Första stycket och andra stycket första ledet motsvarar, med en redak- tionell justering, nuvarande första stycket. I andra stycket andra ledet införs en ny grund för avslag. Kraven för att undersökningstillstånd skall beviljas skärps. Tillstånd skall vägras om sökanden har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. I detta fall krävs det inte att förhållandet skall vara uppenbart utan det räcker med att sökanden inte bedöms uppfylla kravet. Exempel på situa- tioner där tillstånd kan vägras är att sökanden har visat bristande hänsyn till markägares eller andra sakägares intressen eller utfört under- sökningsarbeten på ett sätt som varit skadligt för natur- eller kultur- miljön. Vid prövningen bör sådana omständigheter vägas in som hur allvarliga missförhållandena varit, om det varit fråga om enstaka eller upprepade överträdelser och i vilken utsträckning de berott på sökanden själv samt hur som gått från det tidigare undersökningsarbetet. En språklig ändring har gjorts i tredje stycket. 2 kap. 9 § När ett undersökningstillstånd eller en bearbetningskoncession har upphört att gälla, kan en ansökan om undersökningstillstånd be- träffande mark inom samma område prövas tidigast efter det att tillståndet eller koncessionen upphörde att gälla. Om det finns särskilda skäl, får bergmästaren medge undantag från bestämmelserna i första stycket. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1.2. Ändringen i andra stycket innebär att möjligheterna att medge undan- tag från karenstiden utvidgas. Undantag skall således kunna medges redan om det finns särskilda skäl för detta i stället för såsom synnerliga skäl. Som har anförts i den allmänna motiveringen (se avsnitt 5.1.2) kan särskilda skäl bl.a. föreligga om en prospektör visar sig ha sär- skilda förutsättningar att undersöka området effektivt eller kan uppnå effektivitetsvinster genom att ett mer ändamålsenligt undersöknings- område skapas. Det kan dock inte vara tillräckligt att den som senast haft undersökningstillstånd för området endast kan visa på sådana särskilda Prop. 2004/05:40 kunskaper om området som har inhämtats vid arbete som bedrivits med stöd av det tidigare tillståndet. 2 kap. 9 a §