prop · GR0387 · 2004-03-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:87 Rättshjälp i gränsöverskridande rättsliga Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag som syftar till att genomföra rådets direktiv /8/EG av om förbättring av möjlig- heterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom faststäl- lande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (rätts- hjälpsdirektivet). I propositionen föreslås att det i rättshjälpslagen tas in särskilda bestämmelser om rättshjälp i gränsöverskridande rättsliga angelägenheter på privaträttens område. Bestämmelserna skall gälla i angelägenheter där den rättssökande har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen än . Det föreslås också att det i rättshjälpslagen tas in en bestämmelse om att beslut om avslag på ansökningar om rättshjälp skall motiveras. Utöver förslagen som syftar till att genomföra rättshjälpsdirektivet innehåller propositionen även förslag om att skall besluta i frågor om offentligt biträde i ärenden hos regeringen enligt lagen om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls- dom. De lagändringar som syftar till att genomföra rättshjälpsdirektivet föreslås träda i kraft . Ändringarna i lagen om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)......................................................................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av Ärendet och dess beredning............................................................... Genomförande av direktivet............................................................ Utgångspunkter för genomförandet .................................. 5.2Kompletterande bestämmelser i rättshjälpslagen och 5.3Gränsöverskridande rättsliga angelägenheter på Rätt till rättshjälp............................................................... Villkor för rättshjälpen och dess omfattning .................... Villkor beträffande ekonomiska tillgångar..... 5.5.2Villkor med anknytning till grunden för 5.5.3Kostnader i samband med angelägenhetens 5.5.4Kostnader som skall betalas av den medlemsstat där den rättshjälpssökande har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort.......... Förfaranden utanför domstol .......................... Officiella handlingar (actes authentiques) ...... Myndighet som beviljar rättshjälp .................. 5.6.2Inlämnande och översändande av ansökningar 5.6.3Myndighet för översändande och mottagande av ansökningar om rättshjälp, m.m................. 5.6.4Handläggning av ansökningar hos beslutande domstol eller myndighet ................................. Offentligt biträde hos regeringen i ärenden om överförande av Förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619)....................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av Bilaga 1 Rådets direktiv /8/EG .................................................... Bilaga 2 Sammanfattning (Ds 2003:53) .............................................. Bilaga 3 Promemorians lagförslag....................................................... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619), 2.lag om ändring i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1996:1619) Härigenom föreskrivs1 i fråga om rättshjälpslagen (1996:1619) dels att 2 och 39 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 22 a22 d §§, av följande lydelse, dels att det närmast före 22 a § skall införas en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Rättshjälp får beviljas i en rättslig angelägenhet om förutsättningarna i 68 §§ är uppfyllda. För att rättshjälp skall beviljas krävs att rådgivning enligt 4 § har lämnats i angelägenheten i , om inte sådan rådgivning är uppenbart obehövlig eller det finns något annat särskilt skäl. I 9 § finns bestämmelser om I 9 § finns bestämmelser om rättshjälpens förhållande till rätts- rättshjälpens förhållande till rätts- rättshjälp inte får beviljas och när rättshjälp inte får beviljas och när det krävs särskilda skäl för det krävs särskilda skäl för I 21 och 22 §§ finns I 21 och 22 §§ finns särskilda bestämmelser om rätts- särskilda bestämmelser om rätts- hjälp till offer för sexualbrott när hjälp till offer för sexualbrott när I 22 a22 d §§ finns särskilda bestämmelser om rätts- rättshjälp i vissa gränsöver- 1 Jfr rådets direktiv /8/EG av om förbättring av möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom fastställande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (EGT L 026, 31.01.2003, s. 41, Celex 32003L0008, rättat genom EGT L 032, 07.02.2003, s. 15, Celex 32003L0008R[01]). lägenhet på privaträttens område Prop. 2003/04:87 gäller för en fysisk person de särskilda bestämmelser som anges i 22 b22 d §§. En angelägenhet är gränsöver- skridande, om den skall behandlas i och den rättssökande när ansökan om rättshjälp görs har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen. Vid avgörande av frågan om en rättssökande har sitt hemvist i en annan medlemsstat, skall den statens lag tillämpas. Trots vad som sägs i 6 § får en rättssökande vars ekonomiska underlag överstiger beviljas rättshjälp, om den rätts- sökande visar 1.att han eller hon, helt eller delvis, saknar förmåga att bära sina egna rättegångskostnader och 2.att den bristande förmågan beror på skillnader i levnads- kostnader mellan och den medlemsstat inom Europeiska unionen där den rättssökande har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort. Det som sägs i 9 § andra stycket skall inte gälla. Om en person som har beviljats rättshjälp i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen än söker verkställighet här av ett verkställbart avgörande som har meddelats i den andra med- lemsstaten, gäller det som sägs i 19 § andra stycket. Om ett mål eller ärende rörande den rättsliga angelägenheten pågår vid domstol, beslutar domstolen i frågor enligt denna lag. I annat fall beslutar också till vem ersättning enligt 30 § andra stycket och 31 § tredje stycket Om en ansökan om rättshjälp avslås helt eller delvis skall be- slutet innehålla de skäl som har Vad som sägs om domstol i denna lag gäller även arrendenämnd och Rättshjälpsbiträdet beslutar om att sådan utredning som avses i 17 § första stycket skall utföras. Denna lag träder i kraft . 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1972:260) om Prop. 2003/04:87 internationellt samarbete rörande verkställighet av Härigenom föreskrivs att 25 f och 27 §§ lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I fall som avses i 25 b § 1 skall offentligt biträde förordnas för den dömde, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I ärenden hos regeringen prövas I ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den frågor om offentligt biträde av Beslut om offentligt biträde eller om ersättning till denne överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten. I mål och ärenden angående verkställighet utomlands av frihets- berövande påföljd skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av . Beslut om offentligt biträde eller om ersättning till denne överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid över- klagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 2000:460. 2Senaste lydelse 2000:460. Ärendet och dess beredning Europeiska unionens råd antog ett direktiv (2003/8/EG) om förbättring av möjligheterna till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom fastställande av gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (rättshjälpsdirektivet)1. Direktivet innehåller minimiregler som skall garantera att parter i gränsöverskridande tvister inte hamnar mellan två stolar till följd av olikheter i de nationella rättshjälpssystemen; de skall behandlas som om de vore bosatta i den medlemsstat där rättegången skall äga rum. Med direktivet avser man vidare uppnå att parter i gränsöverskridande tvister som har otillräckliga ekonomiska tillgångar får utökade möjligheter till rättshjälp. Direktivet innehåller också bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna. Dessa syftar till att förenkla de åtgärder som måste vidtas av parter i gränsöverskridande tvister. Medlemsstaterna skall ha genomfört direktivet , med undantag för artikel 3.2 a som skall vara genomförd . Rättshjälpsdirektivet finns som bilaga 1. Som ett led i arbetet att genomföra direktivet utarbetades inom departementspromemorian Rättshjälp i gränsöver- skridande rättsliga angelägenheter genomförande av EG:s rättshjälps- direktiv (Ds 2003:53). I promemorian föreslås bl.a. att det i rättshjälps- lagen (1996:1619) tas in särskilda bestämmelser om rättshjälp i gräns- överskridande rättsliga angelägenheter på privaträttens område. Förutom frågan om genomförande av rättshjälpsdirektivet tas i promemorian även upp frågor om offentligt biträde hos regeringen i ärenden om överförande av straffverkställighet. Promemorian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2003/8878/DOM). I propositionen finns ett lagförslag om att beslut om avslag på ansökningar om rättshjälp skall motiveras. Detta förslag fanns inte med i promemorian. , , Kammarrätten i , Länsrätten i , , och har i särskild ordning beretts tillfälle att lämna synpunkter på lagförslaget. De yttranden som har kommit in finns också tillgängliga i lagstiftningsärendet. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över de lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Regeringen har följt Lagrådets förslag till ändring i lagtexten (se avsnitt 5.6.4 och författningskommen- 1 EGT L 026, 31.01.2003, s.41, Celex 32003L0008. Direktivnumret rättat genom EGT L 032, 07.02.2003, s. 15, Celex 32003L0008R(01). Lagrådets övriga synpunkter behandlas i avsnitt 5.4, 5.5.1, 5.5.5, Prop. 2003/04:87 5.6.4 och 6. I förhållande till lagrådsremissens förslag har dessutom några rent redaktionella ändringar gjorts. Syftet med rättshjälpsdirektivet är att förbättra enskildas möjligheter till rättslig prövning i gränsöverskridande tvister genom att fastställa gemensamma minimiregler för rättshjälp i sådana tvister (artikel 1.1). Av artikel 1.2 framgår att direktivet skall tillämpas på gränsöver- skridande tvister på privaträttens område, oavsett domstolens karaktär. Skattefrågor, tullfrågor och förvaltningsrättsliga frågor omfattas alltså inte av direktivet, vilket också uttryckligen anges i direktivet. I artikel 2 anges den för direktivets tillämpningsområde avgörande definitionen av vad som menas med en gränsöverskridande tvist. Tvisten är enligt direk- tivet gränsöverskridande, om den part som ansöker om rättshjälp har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort i en annan medlemsstat än den där domstolen är belägen eller där avgörandet skall verkställas. I artikel 3 finns en grundläggande bestämmelse som ger fysiska personer rätt till rättshjälp på de villkor som ställs upp i direktivet. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om förbud mot diskriminering av unionsmedborgare och medborgare i tredje land vilka vistas lagligen i en medlemsstat (artikel 4), villkor beträffande ekonomiska tillgångar (artikel 5), villkor med anknytning till grunden för tvisten (artikel 6), kostnader i samband med tvistens gränsöverskridande karaktär (artikel 7), kostnader som skall betalas av den medlemsstat där den rätts- hjälpssökande har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort (artikel 8), rättshjälpens kontinuitet (artikel 9), förfaranden utanför domstol (artikel 10), och officiella handlingar (actes authentiques) (artikel 11). Dessutom finns det i direktivet bestämmelser om vilken medlemsstats behöriga organ som skall pröva en rättshjälpsansökan (artikel 12), inläm- nande och översändande av sådana ansökningar (artikel 13), utseende av och information om behöriga myndigheter samt information om bl.a. vilka språk som kan användas vid ansökningsförfarandet (artikel 14), handläggningen av ansökningar (artikel 15), att standardformulär för rättshjälpsansökningar och för översändande av sådana ansökningar skall utarbetas (artikel 16), att standardformulären skall fastställas enligt ett särskilt rådgivande förfarande (artikel 17), att nationella myndigheter skall samarbeta för att ge information om medlemsstaternas olika rättshjälpssystem (artikel 18) och att direktivet är ett s.k. minimidirektiv som inte hindrar medlemsstaterna från att införa mer förmånliga bestämmelser (artikel 19). Slutligen innehåller direktivet bestämmelser om direktivets företräde framför bestämmelser i bilaterala och multilaterala avtal som har ingåtts av medlemsstaterna (artikel 20) samt om ikraftträdandetidpunkt och medlemsstaternas rapporteringsskyldighet till kommissionen om direk- Prop. 2003/04:87 tivets genomförande (artiklarna 21 och 22). 5 Genomförande av direktivet Ett EG-direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt staterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 249 i EG-fördraget). Det innebär att staterna inte är bundna av sådant som ett direktivs terminologi och systematik, om väl det avsedda resultatet uppnås med en annan terminologi och systematik. Vid genomförandet av rättshjälpsdirektivet bör utgångspunkten vara att i möjligaste mån ansluta sig till den terminologi och systematik som finns i framför allt rättshjälpslagen, detta särskilt eftersom utgångspunkten är att de nuvarande svenska reglerna om rättshjälp i möjligaste mån även fortsättningsvis skall tillämpas på de gränsöverskridande tvister som omfattas av rättshjälpsdirektivet. I den mån rättshjälpsdirektivet kräver kompletterande bestämmelser framstår det som naturligt att låta de nuvarande bestämmelserna i rättshjälpslagen utgöra förebild vid utformningen av de nya bestämmelserna. Rättshjälpsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv (jfr artikel 19). Som utgångspunkt vid genomförandet av direktivet gäller därför att medlems- staterna inom de ramar som ges av EG-fördraget får bestämma mer förmånliga bestämmelser för rättshjälpsmottagarna än de som finns i direktivet. Däremot får de nationella reglerna inte ge rättshjälpsmot- tagarna ett sämre skydd. Att direktivet ger en minimireglering innebär att det finns goda förutsättningar att genomföra reglerna på ett sätt som står i samklang med det svenska rättshjälpssystemet. En annan utgångspunkt för genomförandet bör vara att hålla fast vid de överväganden som ligger bakom rättshjälpslagen och att inte annat än i undantagsfall göra mer omfattande lagändringar än vad direktivet kräver. Ett eventuellt behov av andra ändringar i lagen bör alltså tas upp i ett annat sammanhang. Det kan här nämnas att på rege- ringens uppdrag har gjort en utvärdering av rättshjälpslagen. Denna har behandlats i departementspromemorian Rättshjälp och ersättning till rättsliga biträden (Ds 2003:55). Promemorian har remissbehandlats, och förslagen och bedömningarna i den bereds vidare i . 5.2Kompletterande bestämmelser i rättshjälpslagen och rättshjälpsförordningen Regeringens förslag: Rättshjälpsdirektivet skall genomföras i genom att vissa kompletterande bestämmelser tas in i rättshjälpslagen. Regeringens bedömning: Andra kompletterande bestämmelser som inte kräver lagform bör tas in i rättshjälpsförordningen. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens förslag och Prop. 2003/04:87 bedömning (se promemorian s. 24). Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regler om rättshjälp finns i rättshjälpslagen, som trädde i kraft . Lagen omfattar alla rättsliga angelägenheter men tillämpas huvudsakligen på civilrättsliga angelägenheter. Rättshjälpslagen kompletteras av bestäm- melser i rättshjälpsförordningen (1997:404). Det svenska rättshjälpssystemet gäller inte endast för svenska med- borgare. Med stöd av 12 § andra stycket rättshjälpslagen har regeringen i 35 § rättshjälpsförordningen förordnat på så sätt att bl.a. samtliga EU- staters medborgare är likställda med svenska medborgare. Med hänsyn härtill och då det svenska rättshjälpssystemet, som står sig väl i för- hållande till andra länders nationella regler om rättshjälp, redan innefattar nästan alla rättigheter som garanteras av rättshjälpsdirektivet framstår det som lämpligt att nödvändiga kompletterande bestämmelser förs in i rättshjälpslagen och rättshjälpsförordningen. De nya bestämmelserna bör, om de inte bedöms böra gälla i alla angelägenheter som omfattas av rättshjälpslagen, tas in under särskilda rubriker. Som an- märker bör en hänvisning till de nya bestämmelserna om rättshjälp i vissa gränsöverskridande angelägenheter tas in i 2 § tredje stycket rättshjälps- lagen. Gränsöverskridande rättsliga angelägenheter på Regeringens förslag: Merparten av de nya bestämmelser som behövs för genomförandet av direktivet skall tillämpas på gränsöverskridande rättsliga angelägenheter på privaträttens område. En definition av vad som avses med sådana angelägenheter skall tas in i rättshjälpslagen. Regeringens bedömning: De begränsningar av rätten till rättshjälp som finns i 1013 §§ rättshjälpslagen är förenliga med direktivet. Promemorians förslag och bedömning stämmer i allt väsentligt överens med regeringens (se promemorian s. 25 f.). Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan någon invändning. ifrågasätter om undantaget i 10 § första stycket 8 rättshjälpslagen avseende angelägenheter som rör bo- delning är förenligt med direktivet. sätter om undantagen i punkterna 9 och 10 (s.k. pilotfall och angelägen- heter som rör trafikskadeersättning enligt trafikskadelagen [1975:1410] eller som rör skadestånd som skall betalas från en ansvarsförsäkring) är förenliga med direktivet. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 1.2 i rättshjälpsdirektivet är direktivet tillämpligt i gränsöverskridande tvister på privaträttens område, oavsett domstolens karaktär. läggs att direktivet är begränsat till tvister som har gränsöverskridande inslag och som är av privaträttslig karaktär. inte straffrätten och heller inte skattefrågor, tullfrågor och förvaltnings- Begränsningen till privaträttens område är väsentligen densamma som i rådets förordning 44/2001/EG av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (I-förordningen). I motsats till vad som är fallet enligt I-förordningen saknar rättshjälpsdirek- tivet uttryckliga undantag från tillämpningsområdet. Vad som i rättshjälpsdirektivet menas med gränsöverskridande tvist anges i artikel 2.1. Med detta begrepp avses en tvist där den part som an- söker om rättshjälp inom ramen för rättshjälpsdirektivet har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort i en annan medlemsstat än den där domstolen är belägen eller där avgörandet skall verkställas. Rättshjälpsdirektivets tillämpningsområde är med andra ord begränsat till att avse tvister med internationell anknytning på så sätt att den medlemsstat där den rätts- hjälpssökande har sitt hemvist eller sin vanliga vistelseort (hemvist- staten) måste vara en annan än den medlemsstat där domstolen är be- lägen (domstolsstaten) eller där avgörandet skall verkställas (verkställig- hetsstaten). Uttrycken hemvist och vanliga vistelseort definieras inte i direktivet. De återfinns emellertid även i andra gemenskapsrättsakter, t.ex. Brysselkonventionen. Regeringen utgår från att uttrycken skall ha samma innebörd i rättshjälpsdirektivet som i dessa andra gemenskaps- rättsakter. Vilken medlemsstat som är den rättshjälpssökandes hemviststat skall enligt artikel 2.2 i rättshjälpsdirektivet avgöras i enlighet med artiklarna 59 och 60 i I-förordningen. Enligt artikel 59 i den förordningen skall vid avgörande av frågan om en rättshjälpssökande har sitt hemvist i en annan medlemsstat, den medlemsstatens lag tillämpas. Eftersom rätts- hjälpsdirektivet är tillämpligt enbart på fysiska personer saknar hänvis- ningen till artikel 60, som behandlar juridiska personer, praktisk betydel- se. Enligt artikel 2.3 i rättshjälpsdirektivet skall de förhållanden som råder när ansökan om rättshjälp görs läggas till grund för bedömningen av om tvisten är gränsöverskridande eller inte. Utöver vad som karaktäriserar en tvist som gränsöverskridande samt vad som faller inom det privaträttsliga området är också av betydelse att det skall vara fråga om en tvist. Rättshjälpsdirektivets tillämpnings- område är på denna punkt snävare än rättshjälpslagens, eftersom rätts- hjälp enligt rättshjälpslagen får beviljas inte bara i tvister utan så snart det är fråga om en rättslig angelägenhet, under förutsättning att övriga villkor i lagen är uppfyllda. Utöver begränsningen till gränsöverskridande tvister görs i rätts- hjälpsdirektivet även vissa undantag indirekt genom att det i artikel 6.3 särskilt anges att mål om förtal och mål som har anknytning till den rättssökandes affärsverksamhet till sin natur kan vara sådana att rättshjälp inte bör beviljas. Detta förhållande beskrivs närmare under avsnitt 5.5.2. Som också framgår av det avsnittet ger artikel 6.2 möjlighet att vägra rättshjälp på grund av omständigheterna i målet. Direktivet måste alltså anses ge medlemsstaterna ett stort utrymme att själva avgöra vilka om- ständigheter som bör medföra att rättshjälp inte bör beviljas. Direktivet är mera inriktat på att säkerställa att de nationella rättshjälpssystemen inte är utformade på ett sätt som missgynnar en part som inte bor i domstols- staten. Direktivet får följaktligen anses medge att en medlemsstat vilket är fallet i beviljar rättshjälp endast om det med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omstän- digheterna i övrigt är rimligt att staten bidrar till kostnaderna. Något hinder mot att tillämpa bestämmelsen i 8 § rättshjälpslagen finns alltså inte. Se vidare i avsnitt 5.5.2. Rättshjälp enligt rättshjälpslagen kan beviljas i varje typ av rättslig angelägenhet som inte är uttryckligt undantagen i lagen. I 10 § första stycket rättshjälpslagen anges olika rättsliga angelägenheter i vilka rättshjälp inte kan beviljas. Vissa av dessa angelägenheter kan falla inom privaträttens område. Vidare finns det ytterligare begränsningar av tillämpningsområdet genom att det för de angelägenheter som anges i 1113 §§ rättshjälpslagen krävs att det föreligger särskilda skäl för att rättshjälp skall kunna beviljas. Således begränsar bestämmelserna i 10 13 §§ rätten till rättshjälp på olika sakområden. Den fråga som uppkom- mer är om dessa begränsningar är förenliga med rättshjälpsdirektivet.