prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — sysselsättningen kan variera starkt mellan lokala arbetsmarknader över Några kommuner och kommunförbund i skogslänen har hänvisat till Skogslänsgruppens yttranden. Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning kompenseras vissa kom- muner för merkostnader på grund av deras bedömda större behov av när- ingslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. De kommuner som un- der den senaste femårsperioden har haft en andel av befolkningen i ål- dern 1664 som varit arbetslösa eller i konjunkturberoende åtgärder som legat över riksgenomsnittet ersätts med per invånare för varje överskjutande procentenhet. I kostnadsutjämningen för svagt befolkningsunderlag kompenseras vissa kommuner för merkostnader som kan uppkomma då det regionala befolkningsunderlaget understiger 250 000 invånare. kan uppkomma på grund av sämre förutsättningar för interkommunalt samarbete och för att kommunen måste ta ett större ansvar för att erfor- derlig samhällsservice upprätthålls. Landsting med färre invånare än 200 000 får ett särskilt tillägg vid be- räkningen av standardkostnaden för hälso- och sjukvård. utgår till fyra landsting, är avsett att finansiera merkostnader som kan uppkomma när dyr utrustning måste finansieras av ett färre antal invåna- Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det har inte varit möjligt att på objektiva grunder fastställa de merkostnader som upp- kommer till följd av att en kommun eller ett landsting har ett svagt be- För landstingen bygger de beräknade merkostnaderna inte på något empiriskt underlag och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting har liten folkmängd. Den uppföljning som gjorts av kostnadsut- jämningen för hälso- och sjukvården visar att förklaringsgraden förbätt- Prop. 2003/04:155 ras påtagligt om tillägget för små landsting tas bort. för kommunernas näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder är svåra att särredovisa även om vissa delkostnader kan identifieras. Ge- mensamt för de tre verksamheterna är således att grunderna för att fast- ställa principerna för utjämningen och ersättningsnivåerna avviker vad gäller mätbarhet från övriga delar av kostnadsutjämningen och de har enligt regeringens mening snarare en regionalpolitisk profil. Några re- missinstanser anser att delmodellen för näringslivs- och syssel- sättningsfrämjande åtgärder bör finnas kvar som en separat del av kost- nadsutjämningen med hänsyn till att sysselsättningen kan variera starkt över tiden. Eftersom nuvarande kompensation baseras på förhållandena , , har emellertid denna kompensation aldrig varit avsedd att användas som instrument i arbetsmarknadspolitiken. Regeringen anser att kostnadsutjämningen inte bör innehålla regional- politiska inslag utan endast skall omfatta strukturella kostnadsskillnader för olika verksamheter och kostnadsslag. Regeringen föreslår därför att de nämnda delmodellerna skall utgå ur kostnadsutjämningen för kom- munerna men att belopp motsvarande de beräknade standardkostnaderna överförs till ett statligt finansierat strukturbidrag vid sidan av utjämnings- systemet (se avsnitt 8). Regeringen gör den bedömningen att tillägget för små landsting som ingår i kostnadsutjämningen för hälso- och sjuk- vård bör behandlas på motsvarande sätt. Förslaget leder även till en för- enkling av kostnadsutjämningen genom att antalet verksamheter och kostnadsslag därigenom reduceras. 6.3Nya verksamheter och kostnadsslag Regeringens förslag: Standardkostnaderna i kommunernas kostnads- utjämning för gator och vägar, byggkostnader, uppvärmningskostnader samt administration, resor och räddningstjänst slås samman till en ny delmodell benämnd bebyggelsestruktur. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén har dock föreslagit att delmodellen benämns näringsgeografi. Remissinstanserna: Flertalet kommuner () anser att försla- get är acceptabelt eller lämnar inte någon erinran mot förslaget. kommun anser att byggkostnader och uppvärmningskostnader inte bör beaktas i utjämningssystemet eftersom det kan betraktas som regionalpo- litiska inslag. Motsvarande synpunkt har framförts av ytterligare ett antal kommuner och kommunförbund i . Flera kommuner, bl.a. , anser att de aktuella delmodellerna i stället bör föras till det föreslagna strukturbidraget. Bland annat och kommuner samt i anser att kostnadsut- jämningen för vatten och avlopp bör ingå som en del i näringsgeografi. i anser att samtliga kommuner i län bör kompenseras på samma sätt beträffande byggkostnader. Södertörnskommunerna och ytterligare några kommuner i har framfört motsvarande synpunkter. man har högre strukturella kostnader för bl.a. lokaler vilket inte beaktas i kostnadsutjämningen. Bland annat i har framfört liknande synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Beräkningen av standardkostnaderna för gator och vägar, byggkostnader, uppvärmningskostnader samt ad- ministration, resor och räddningstjänst sker i nuvarande kostnads- utjämning för kommunerna i fyra separata s.k. delmodeller. De avser att kompensera berörda kommuner för merkostnader uppkomna på grund av deras geografiska läge i landet och/eller deras bebyggelsestruktur. Kom- mitténs genomgång av de fyra aktuella beräkningsmodellerna tyder på att de är relevanta eftersom de strukturella merkostnader de är tänkta att kompensera för kan identifieras. Vissa delar har dock inte kun- nat följas upp på grund av att underlag saknas. Varje enskild modell omsätter relativt små belopp. Vidare behöver un- derlaget för beräkningarna inte uppdateras utan det har i huvudsak legat fast sedan nuvarande utjämningssystem infördes. Regeringen anser där- för att de aktuella delmodellerna bör sammanföras till en delmodell som benämns bebyggelsestruktur. Därvid reduceras antalet verksamheter i kommunernas kostnadsutjämning, vilket bidrar till en förenkling av ut- jämningssystemet. Då dessa modeller har en koppling till geografiska förhållanden och bebyggelsestrukturen och inte förändras nämnvärt över åren kommer enligt regeringens bedömning inte träffsäkerheten att för- sämras genom denna sammanläggning. Några remissinstanser anser att högre lokalkostnader är strukturellt betingat och att dessa kostnader där- för bör kompenseras i kostnadsutjämningen. Skillnader i lokalkostnader beaktas emellertid redan i kostnadsutjämningen för byggkostnader. Skillnader i lokalkostnader kommer fortsättningsvis att beaktas i den nya delmodellen bebyggelsestruktur. Regeringen anser dock att underlaget för att beakta regionala skillnader i byggkostnader behöver uppdateras med underlag . Mot bakgrund av synpunkter som framförts bör en ytterligare översyn av byggkostnadsfaktorn göras sna- rast. Kommittén har konstaterat att kommuner med färre än 20 000 invånare och som har färre än 6 invånare per kvadratkilometer, har be- tydligt högre kostnader för administration, resor och räddningstjänst än deras beräknade standardkostnader. Kommittén har emellertid inte före- slagit någon uppdatering av beräkningsunderlaget. Regeringen anser emellertid att även underlaget för att beräkna standardkostnaderna för administration, resor och räddningstjänst behöver uppdateras till aktuell kostnadsnivå innan de beräknade standardkostnaderna förs till den nya delmodellen bebyggelsestruktur. En sådan uppdatering får effekt endast för de allra glesast befolkade kommunerna, dvs. de som har färre än 6 invånare per kvadratkilometer. Regeringens bedömning: En utjämning av landstingens kostnader för läkemedelsförmånerna bör inte nu ingå i landstingens kostnadsut- jämning. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att landstingens kostnader Prop. 2003/04:155 för läkemedelsförmånerna skall ingå i landstingens kostnadsutjämning. Remissinstanserna: och avstyrker att statsbidragen till läkemedelsförmånerna avskaffas och att motsvarande medel används för att finansiera inkomstutjämnings- bidraget. Förbunden hänvisar till den snabba kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånerna och landstingens begränsade möjligheter att på- verka kostnaderna. I stort sett alla landsting och några kommuner delar förbundens uppfattning. anser att det finns starka princi- skäl till att infoga bidraget för läkemedelsförmånerna eftersom landstingen skall väga läkemedel gentemot andra sjukvårdsinsatser och tillstyrker därför kommitténs förslag. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är, som utvecklats under avsnitt 5.2, inte beredd att nu föreslå att bidraget till läkemedels- förmånerna avskaffas och överförs till det generella bidraget. Därför fö- reslås ingen kostnadsutjämning för läkemedel i systemet. Det kan emel- lertid konstateras att det finns vissa variationer i landstingens kostnader för läkemedelsförmånen. I överenskommelse mellan staten och för åren 20022004 ingår att en successivt större del av ersättningen till landstingen skall baseras på den behovsbaserade fördel- ningsmodell som utvecklats av en gemensam arbetsgrupp som tillsatts av staten och . En kostnadsutjämning för läkemedel har således beaktats i ett särskilt system som avser att spegla behovs- skillnaderna och inte den faktiska förbrukningen av läkemedel. Denna utjämning är helt frikopplad från landstingens ordinarie utjämning. 7Faktorer för beräkning av kostnadsutjäm- ningen 7.1Verksamheter och kostnadsslag där faktorerna för- ändras Regeringens bedömning: Underlaget för att beräkna kostnader för mo- dersmålsundervisning bör ändras från medborgarskap till utländsk bak- grund. Antalet sexåringar och den genomsnittliga kostnaden per elev för för- skoleklass bör beaktas vid beräkningen av standardkostnaden. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Det stora flertalet kommuner () anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. Bland annat kommun delar dock inte kommitténs uppfattning att hänsyn inte skall tas till merkostnader för skolskjuts och modersmåls- undervisning i förskoleklassen. Södertörnskommunerna ifrågasätter om inte etnicitetsfaktorn slår igenom och medför merkostnader på andra om- råden än i modersmålsundervisningen. anser att förslaget är Bakgrund: I nuvarande kostnadsutjämning för beaktas andelen barn och andelen barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap för att beräkna kostnader för modersmålsundervisning samt en teoretiskt beräknad kostnad för små skolor och skolskjutsar ut- ifrån barnens geografiska fördelning inom kommunen. Sedan nuvarande utjämningssystem infördes har grundskole- modellen i princip varit oförändrad. Antalet barn per kommun, den riks- genomsnittliga elevkostnaden samt barn med utomnordiskt och finskt medborgarskap uppdateras . En uppdatering av den del som rör merkostnader för små skolor och skolskjutsar genomfördes utifrån uppgifter om barnens bosättning /96. Skälen för regeringens bedömning Regeringen anser, av skäl som framgår nedan, att grundskolemodellen bör förändras i två avseenden. Det gäller underlaget för att beräkna kost- naderna för modersmålsundervisningen och att i utjämningen ta hänsyn till att den kommunala skolan utökats med en för kommunerna obligatorisk förskoleklass. Regeringen avser dessutom att uppdatera underlaget vad avser merkostnader för bebyggelsestrukturen. Den för kommunerna obligatoriska förskoleklassen omfattas inte av nuvarande kostnadsutjämning för grundskola eller barn- omsorg. Det beror på att inget kostnadsunderlag fanns tillgängligt vid föregående översyn av kostnadsutjämningen. var närmare 99 000 elever inskrivna i förskoleklass, varav var . To- talt var av alla sexåringar inskrivna i förskoleklass detta år. Eftersom nästan alla sexåringar går i förskoleklass är det inte enligt re- geringens mening nödvändigt att beräkna standardkostnaden för för- skoleklass utifrån att efterfrågan skulle vara olika stor i olika delar av landet. Standardkostnaden bör därför beräknas utifrån andelen sexåringar och den genomsnittliga elevkostnaden per sexåring. Antalet sexåringar och den genomsnittliga kostnaden per elev för förskoleklass bör därför ingå som en ny del i grundskolemodellen. Beräkningen sker genom att antalet sexåringar per kommun multipliceras med den riksgenomsnittliga kostnaden per elev i förskoleklass. Eftersom modersmålsundervisning och skolskjuts inte är obligatoriskt för kommunerna beträffande försko- leklass, görs inga beräkningar av sådana merkostnader. Den del av kost- naden som avser skolbarnsomsorg för sexåringarna bör ingå i kostnadsut- jämningen för förskoleverksamhet och skolbarnomsorg (se avsnitt 7.2). Andelen barn som är berättigade till modersmålsundervisning i de kom- munala grundskolorna uppgår till /02. Un- gefär hälften av de berättigade deltar i modersmålsundervisning och knappt hälften i undervisning i svenska som andraspråk. Variationerna i deltagande mellan enskilda kommuner är stora. Det är även stora skillna- der i berättigade elevers deltagande beroende på elevens modersmål. Den variabel som används i utjämningsberäkningarna, dvs. an- delen barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap, över- ensstämmer enligt regeringens mening inte särskilt väl med de grupper som är berättigade till modersmålsundervisning och bör utgå. Regeringen anser därför att nuvarande variabel bör ersättas med en ny, barn med ut- ländsk bakgrund, dvs. barn födda utanför , och eller där båda föräldrarna är födda utanför dessa länder. Denna avgränsning överensstämmer antalsmässigt bäst med antalet berättigade. Några remissinstanser ifrågasätter om inte barnens etnicitet leder till merkostnader även i andra delar av än enbart i modersmåls- undervisningen. Så är säkerligen förhållandena, men regeringen anser att sådana merkostnader kompenseras genom den införda delmo- dellen barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Små skolor och skolskjutsar i För kommuner med få barn per skola och utspridd bebyggelse beaktas i kostnadsutjämningen merkostnader för små skolor och skolskjutsar. Beräkningen av merkostnader för små skolor utgår från två kostnads- funktioner, en för det som tidigare benämndes låg- och mellanstadie- skolor och en för det som tidigare benämndes högstadieskolor. Dessa kostnadsfunktioner har inte uppdaterats sedan nuvarande kostnads- utjämning infördes . har på kommitténs uppdrag uppdaterat kostnadsfunktionerna och skolskjutskostnaderna med ut- gångspunkt från aktuellare underlag. En uppdatering har även gjorts av antalet skolenheter, skolstorlekar, skolornas lokalisering samt skol- skjutsar med utgångspunkt från elevernas geografiska fördelning års- skiftet 2001/02. Effekten av en uppdatering blir i vissa fall relativt stor. För att öka sta- biliteten i dessa beräkningar kommer merkostnaderna för gles be- byggelsestruktur att baseras på den genomsnittliga beräknade kostnaden för små skolor och skolskjutsar . Regeringens bedömning: Kostnadsutjämningen för individ- och famil- jeomsorg bör delas upp i två delar. De två delarna summeras till en stan- dardkostnad för individ- och familjeomsorg. I den ena delen bör strukturella skillnader beräknas för ekonomiskt bi- stånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeomsorg med nu- varande faktorer. I den andra delen bör strukturella skillnader beräknas inom barn- och ungdomsvården med faktorerna barn till ensamstående föräldrar, barn med utländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folkmängdsstorlek upp till 75 000 invånare. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet kommuner som yttrat sig () anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. i och flertalet kommuner i anser dock att förslaget är oacceptabelt. Bland annat Jär- fälla kommun och i anser att struktu- rella skillnader i behovet av insatser för personer med psykiatriska pro- blem och missbruksproblem måste beaktas. fram- håller brister i delmodellen och föreslår att en alternativ modell prövas. Bland annat bör de variabler som används för fördelning av resurser inom kommunen analyseras ytterligare för att belysa strukturella skillna- der mellan landets kommuner. i anser att kostnadsutjämningen inte fångar in de strukturella skillnaderna i stor- stadsområdena. tillstyrker en uppdelning av kostnads- utjämningen i två delar, men ställer sig ändå tveksam till utformningen eftersom den leder till en omfördelning av resurserna från storstäder till övriga delar av landet. Enligt uppfattning bör denna delmodell ses över och analyseras ytterligare. Bakgrund: Nuvarande utjämningsmodell bygger på faktorer som samvarierade med nettokostnaderna för individ- och familjeomsorg i mit- ten . Faktorerna används som indikatorer på olikheter i soci- ala förhållanden. De faktorer som använts i kostnadsutjämningen är ensamstående kvinnor med barn, flyktingar och nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför och EU, arbetssö- kande utan arbetslöshetsersättning, män med låg inkomst samt ett täthets- index. I den årliga beräkningen per kommun uppdateras samtliga variabler med undantag för täthetsindex. De ingående variablernas vikter är där- emot skattade utifrån kostnadsnivå och har därefter legat fast. Individ- och familjeomsorg omfattar vård av barn och unga, vård av personer med missbruksproblem, övrig vuxenvård, familjerättslig verk- samhet samt ekonomiskt bistånd (socialbidrag). I fasta priser har kostna- derna för individ- och familjeomsorgen minskat . Det är dock det ekonomiska biståndet som har minskat medan kostnaderna för övriga delar ökat något. Främst är det barn- och ungdomsvården som tagit öka- de resurser i anspråk. stod det ekonomiska biståndet för 54 pro- cent av de totala kostnaderna. uppgick samma andel till 41 pro- cent. Det har således skett en förskjutning av verksamheten från ekono- miska transfereringar till insatser av vårdkaraktär. Detta innebär att nuva- rande faktorer inte är de som bäst fångar kostnadsskillnaderna. Enligt faktorer bestämmer social- bidragskostnaderna? beror variationen i kommunernas kostnader på en kombination av strukturella och individuella faktorer. Biståndstagandet beror till exempel på praxis vid bedömningen av behovet, på förekomst av och innehåll i kommunala riktlinjer, på olika arbetssätt och på hur benägna människor är att söka bistånd. Enligt studier av åren 19951999 kan av den kommunala variationen i ekonomiskt bistånd förklaras av de fyra faktorerna, andelen ensamstående kvinnor med barn, folkmängd, andelen födda i icke- västländer med vistelsetid mindre än samt andelen arbetslösa utan ersättning. Återstoden kan enligt förklaras av so- cialtjänstens och arbetsförmedlingens arbetssätt och bedömningar och av olikheter i sättet att ta hand om flyktingar. förklarings- variabler ligger således mycket nära de som ingår i den nuvarande kost- nadsutjämningen. Kostnadsutjämningen omfattar dock hela individ- och familjeomsorgen och inte bara det ekonomiska biståndet. Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande modell ger en relativt god förklaringsgrad till den totala kostnaden för individ- och familjeom- sorgen även om den har minskat något . Nuvarande variabler har emellertid högre samvariation med kostnaderna om barn- och ungdomsvården exkluderas eftersom de nuvarande faktorerna inte tar direkt sikte på denna delverksamhet. De förklarande variablerna har där- för enligt regeringens bedömning en svagare samvariation med kostna- derna för barn- och ungdomsvården jämfört med kostnaden för övriga delar av verksamhetsområdet. För att åstadkomma en bättre överens- stämmelse med de senaste årens kostnadsutveckling anser regeringen att kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg bör delas upp i två delar. I en del utjämnas, med nuvarande faktorer, för kostnadsskillnader i ekonomiskt bistånd, missbrukarvård samt övrig individ- och familjeom- sorg. I den andra delen utjämnas, med nya faktorer, för kostnadsskillna- der i barn- och ungdomsvård. Dygnsvård utgör av kommunernas kostnader för barn- och ungdomsvård. Det är dock inte skillnader i kostnader per vårddygn som ger upphov till stora kostnadsskillnader mellan kommuner. Det är i första hand andelen ungdomar som får vård som är avgörande för kommunens kostnad. Det är svårt att finna variabler som speglar behovet av barn- och ung- domsvård eftersom bedömningen av vårdbehoven skiljer sig åt mellan olika kommuner. Enligt tillgänglig statistik och aktuell forskning från bl.a. finns det dock vissa strukturella samband. Enligt analys löper barn till ensamstående föräldrar genomgående större risker än övriga barn att behöva vårdas på sjukhus för psykiatrisk sjukdom, suicidalförsök samt för alkohol- och vålds- relaterade diagnoser. Detta gäller även risken att få en narkotikarelaterad diagnos. En stor del av skillnaderna mellan barn till ensamstående föräld- rar och barn till sammanboende föräldrar kan förklaras av socioekono- miska skillnader. Men även om hänsyn tas till detta kvarstår det skillna- der mellan gruppernas vårdbehov. Bland dem som fick dygnsvård med stöd av lagen om vård av unga (LVU) var personer med utländsk bakgrund överrepresenterade. En mindre del av skillnaderna i kommunernas kostnader för barn- och ungdomsvård kan förklaras av andelen lagförda ungdomar i åldern . Det finns även ett samband mellan kostnaderna för barn- och ung- domsvård och kommunens folkmängd. Ju större folkmängd desto högre kostnader för barn- och ungdomsvård. Sambandet gäller för en folk- mängd upp till 75 000 invånare. Regeringen anser att faktorer som beskriver barn till ensamstående för- äldrar, barn med utländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folk- mängdsstorlek upp till 75 000 invånare bättre återspeglar skillnaderna i kostnadsstruktur för barn- och ungdomsvården än de som används för övrig verksamhet inom området och bör därför användas. En uppdelad beräkning av standardkostnaden för individ- och familje- omsorg på sätt som beskrivits, ger en högre förklaringsgrad till de redo- visade kostnaderna än nuvarande beräkningsmodell. Utfallet på kom- mungruppsnivå stämmer bättre med de faktiska kostnaderna jämfört med den nuvarande modellens utformning. Regeringen anser även att variab- lernas vikter i kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg bör uppdateras för att bättre spegla dagens situation. föreslår att de variabler som används för fördelning av resurser inom kommunen bör analyseras ytterligare för att belysa strukturella skillnader mellan landets kommuner. Vad som därmed skall kunna bli aktuellt är narkotikarelaterade variabler. Sådana har emellertid prövats av tidigare utredningar men ansågs problematiska då låga tal i små kommuner gör att variablerna får stort slumpmässigt genomslag. Man valde därför i stäl- let en täthetsvariabel, vilket fortfarande tillämpas i kostnadsutjämningen. Denna innebär att främst storstadskommunerna får en hög ersättning i kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg. Även alkoholrela- terade variabler prövades. De visade sig dock ge en negativ samvariation med kostnaden för individ- och familjeomsorg. Regeringens bedömning: Indelning av de äldre i 10-årsintervall bör ersättas med 5-årsintervall och etnicitetsfaktorn bör ändras till att avse personer födda inom respektive utom . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av kommunerna (95 procent) anser att förslaget är acceptabelt eller har inte framfört någon erinran däremot. framför att beräkningsmetoden riskerar att konservera könsskillnader som finns i bedömningen av behovet av insatser och anser att det är viktigt att utjämningssystemets fördelning av normkostnaderna mellan könen ger kommunerna möjligheter att för- dela biståndsinsatser som utgår ifrån behovet av insatser oavsett kön. Äldreomsorgsmodellen bör därför vidareutvecklas och följas upp utifrån detta syfte. har framfört liknande synpunk- ter. avstyrker den del av förslaget som avser etnicitetsfak- torn och föreslår i stället att den äldre befolkningen delas in efter här- komst. Även har synpunkter på hur etniciteten beak- tas.