prop · GR031d33 · 2004-01-01 00:00:00 — 7 Ett hushåll räknas som svenskfött om registerledaren och dennes maka/make eller sammanboende är född i . Ett hushåll räknas som utrikes fött om registerledaren eller dennes make/make eller sammanboende är född utomlands. Regionalt är det stora skillnader i hur antalet helårsekvivalenter förändrats. Av diagram 2.6 framgår att antalet minskat i alla län och att minskningen ligger mellan . Variationen inom länen är också stor. Helårsekvivalenterna har minskat i de flesta kommuner () och i 18 kommuner har antalet helårsekvivalenter mer än halverats. I minskade helårsekvivalenterna och i och i . Totalt sett varierar förändringen i kommunerna mellan -. De största förändringarna sker i mindre kommuner med ett ganska lågt antal helårsekvivalenter i utgångsläget. En ökning, eller minskning, av helårsekvivalenter i en kommun behöver inte betyda att bidragstagandet ökat, eller minskat, lika mycket. Det kan också vara en följd av att socialbidragstagare flyttar mellan kommuner. Ungefär en tiondel av alla vuxna individer som ingick i beräkningen av helårsekvivalenter 1999 erhöll socialbidrag i en annan kommun 2002. Diagram 2.6 Förändring av helårsekvivalenter 19992002 i länen Källa: IoF, SCB, beräkningar Skillnaderna mellan kommunerna kan endast till mindre del förklaras av skillnader i hur förvärvsarbetandet utvecklats i kommunerna. 2003/04:1 BILAGA 3 kommuner med hög arbetslöshet tenderar helårsekvivalenterna att minska i lägre grad. Ett omfattande behov av socialbidrag är ett tydligt tecken på brister i individens egen försörjningsmöjlighet. Det totala antalet socialbidragstagare visar hur många som inte fullt ut klarar sin försörjning genom ett eget arbete och/eller via de offentliga försäkringssystemen. Socialbidragstagande kan även betraktas ur ett fördelningspolitiskt perspektiv, där ett ökat socialbidragstagande kan vara ett uttryck för vidgade ekonomiska och sociala klyftor i samhället. Det finns åtskilliga orsaker till varför hushåll behöver socialbidrag. Behovet kan ofta sammankopplas med arbetslöshet, låg utbildning, kort yrkeslivserfarenhet, ålder, härkomst och vistelsetid i , familjesituation, ohälsa eller missbruksproblem. I detta kapitel studeras ett antal betydelsefulla faktorer genom en beskrivning av vilka individer som får socialbidrag, hur många som lämnar respektive tillkommer i socialbidragssystemet och hur socialbidragstagarna själva uppfattar sin materiella, fysiska och psykiska situation. Kapitlet innehåller också en genomgång av regionala skillnader i utbetalningarna av socialbidrag. I anslutning till detta analyseras ett antal olikheter på nivå vad gäller arbetsformer, regler och tillämpning. Socialbidragstagare är en heterogen grupp där bakomliggande orsaker varierar starkt mellan såväl olika grupper som enskilda individer. Behovets omfattning hänger intimt samman med ett antal strukturella och individuella faktorer. Utvecklingen på arbetsmarknaden är en viktig faktor. Förändringar i befolkningsstrukturen, som invandring och hushållssammansättning, är en annan. Därutöver är också omfattning och utformning av övriga trygghetssystem, individens egna förutsättningar och förmåga att stärka den enskildes förutsättningar till självförsörjning betydelsefulla faktorer. 2003/04:1 BILAGA 3 uppföljningar av socialbidragsmålet har ensamstående kvinnor med barn, ungdomar och utrikes födda identifierats som överrepresenterade bland socialbidragstagarna.8 I detta avsnitt följer vi upp dessa analyser genom att studera vilka individer och hushåll med avseende på kön, hushållstyp, ålder, födelseland och bostadsort som mottagit socialbidrag under 2002.9 I underbilagetabell 2 visas utvecklingen av antal socialbidragstagare och kostnader för bidraget för . Ensamstående män utan barn är den enskilt största gruppen bland hushåll med socialbidrag. De utgjorde av det totala antalet socialbidragshushåll , vilket också framgår av tabell 3.1. Ensamstående kvinnor med och utan barn utgör också stora grupper bland hushåll med socialbidrag. I genomsnitt fick av alla hushåll i socialbidrag . Bland ensamstående kvinnor med barn är motsvarande siffra , det vill säga nästan var fjärde sådant hushåll fick socialbidrag eller . Något över riksgenomsnittet för samtliga hushåll ligger också ensamstående kvinnor och män utan barn, . Om 2002 jämförs med 2001 framkommer endast små skillnader. Andelen med socialbidrag har sjunkit i befolkningen. Den största minskningen har skett för ensamstående kvinnor med barn. Den största gruppen av bidragstagare, ensamstående män utan barn, står också för den största kostnaden för totalt utbetalat socialbidrag, . Hushållstyper med liten andel av de totala kostnaderna är ensamstående män med barn och sammanboende utan barn. 2002/03:1 Bilaga 3. 9Uppgifterna är i huvudsak hämtade från om socialbidrag, Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2002. Tabell 3.1 Andel socialbidragshushåll i ålder efter hushållstyp och kön 2002 Ensamstående kvinna med barn Ensamstående man med barn Ensamstående kvinna utan barn Ensamstående man utan barn Källa: (2003), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2002 De genomsnittligt utbetalade beloppet skiljer mycket litet mellan ensamstående män och kvinnor, oavsett om de har barn eller inte. För dessa grupper ligger det utbetalda beloppet i genomsnitt kring . För sammanboende är beloppet väsentligt högre. Detta är en följd av att hushållet består av fler personer men även av att bidragsperioden är längre. Bland sammanboende utgår bidrag , medan genomsnittligt antal bidragsmånader bland ensamstående ligger på ca . För ensamstående män med barn är genomsnittlig tid med socialbidrag något lägre, . I förhållande till föregående år har det totala antalet bidragshushåll minskat med 16 800. är den genomsnittliga kostnaden för socialbidrag per hushåll högre än 2001. Tabell 3.2 Antal socialbidragshushåll, bidragsbelopp och bidragstid efter hushållstyp Anm. Samtliga hushåll oavsett ålder. Med övriga hushåll avses hushåll som innehåller barn och hushåll med okänd hushållstyp. Källa: (2003), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2002 2003/04:1 BILAGA 3 Av samtliga socialbidragshushåll utgör utrikes födda hushåll10 , flyktinghushållen och svenskfödda hushåll . socialbidrag medan motsvarande andel för svenskfödda är . Kostnaderna har en annan fördelning, svenskfödda hushåll mottar av socialbidragen, flyktingar och övriga utrikes födda . Den högre kostnaden för utrikes födda förklaras av att fler socialbidragsmottagare är sammanboende bland utrikes födda och flyktingar och att bidragsperioden är något längre än för svenskfödda hushåll. Tabell 3.3 Antal hushåll, bidragshushåll och bidragsbelopp efter ursprungsland 2002 Antal hushåll, 1000-tal 45 200(1) Anm. Samtliga hushåll oavsett ålder. Hushåll i befolkningen från HEK2001. (..) Anger att tillräckligt antal observationer saknas för att siffran skall kunna publiceras. (1) Genomsnittligt socialbidrag per hushåll för utrikes födda är exklusive flyktingar. Källa: (2003), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2002 samt HEK, SCB Jämfört med 2001 har den totala andelen bidragshushåll minskat och minskningen är lika 10 Med utrikes födda hushåll avses hushåll där minst en individ inte är född i . stor bland svenskfödda hushåll som bland utrikes födda hushåll. Tabell 3.4 visar att fördelningen bland hushåll med socialbidrag inte är densamma för svenskfödda hushåll som för utrikes födda hushåll. Ensamstående män utan barn utgör inte lika stor grupp bland utrikes födda hushåll och flyktinghushåll med socialbidrag som bland svenskfödda. Det är också vanligare att sammanboende behöver socialbidrag bland utrikes födda hushåll, och framförallt bland flyktinghushållen, i jämförelse med svenskfödda hushåll. Tabell 3.4 Andel socialbidragshushåll efter hushållstyp och ursprungsland 2002 Typ av hushåll, % (exkl. flyktingar) Anm. Samtliga hushåll oavsett ålder. Källa: (2003), Ekonomiskt bistånd årsstatistik Totalt sett är det något fler kvinnor än män som erhåller socialbidrag, även om skillnaden är liten. Det är fler kvinnor bland de äldsta, , som får socialbidrag jämfört med män. Något fler män än kvinnor får emellertid socialbidrag i åldrarna . Det är också vanligare att unga får socialbidrag räknat som andel av befolkningen. För såväl kvinnor som män i åldern fick av individerna socialbidrag . 2003/04:1 BILAGA 3 Tabell 3.5 Vuxna biståndsmottagae efter ålder och kön Källa: (2003), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2002 De regionala skillnaderna i socialbidragstagande är betydande. Andelen socialbidragstagare är större i storstadsområdena. av socialbidragsmottagarna var bosatt i någon storstad.11 I de fem kommuner där socialbidragstagandet var lägst , , , och erhöll av befolkningen socialbidrag (tabell 3.6). För och , som tillhör de fem kommuner med störst andel socialbidragstagare, fick av befolkningen socialbidrag . Det finns också exempel på kommundelar där av befolkningen är socialbidragstagare. Förklaringen till varför vissa kommuner har en hög respektive låg andel socialbidragstagare beror åtminstone delvis på strukturella skillnader mellan kommunerna. Tabell 3.6 visar att andelen utrikes födda och flyktingar bland socialbidragstagarna generellt sett är högre i kommuner med ett högt socialbidragstagande i befolkningen. Tabellen visar också på betydande kommunala skillnader i socialbidragskostnaderna. En naturlig förklaring till detta är att det lokala arbetsmarknadsläget, befolkningssammansättningen etc. påverkar kostnaderna. Tabell 3.6 Vuxna socialbidragstagare och socialbidragskostnader i 10 kommuner Anm. Introduktionsersättning ingår i de totala socialbidragskostnaderna. Källa: (2003), Ekonomiskt bistånd årsstatistik, 2002 Betydelsen av olika strukturella faktorer beaktas inom ramen för det kommunala kostnadsutjämningssystemet. Tillägg respektive avdrag görs för olika kommunala verksamheter i förhållande till en nationell genomsnittskostnad. Kommunernas så kallade standardkostnader för olika verksamheter beräknas i olika delmodeller med hjälp av strukturella faktorer. I en delmodell beräknas standardkostnader för kommunernas individ- och familjeomsorg med hjälp av en regressionsmodell. Förklarande variabler är andel arbetslösa utan ersättning, andel invandrare, andel ensamstående kvinnor med barn, andel män med låg inkomst samt ett mått på befolkningstätheten. Kostnaderna för socialbidragen utgör cirka en tredjedel av de samlade kostnaderna för kommunernas individ- och familjeomsorg. För att få en bild av hur stor del av kostnadsskillnaderna i socialbidragen som kan förklaras av ovan nämnda faktorer har därför modifierat den nämnda modellen så att dessa effekter kan särskiljas.12 I 11 Med storstad avses de tre storstäderna och deras förortskommuner samt större städer enligt kommunindelning. 12 Grundmodellen dokumenteras i SOU 1998:151. Modellen är ursprungligen utformad för att förklara kommunernas samtliga kostnader den modifierade modellen förklaras av skillnaderna i socialbidrags- kostnader av strukturella faktorer. Även efter att kostnaderna utjämnats återstår kommunerna, av variationen kvarstår som oförklarad. Det finns därför även andra faktorer som inte beaktas i kostnadsutjämningsberäkningen som påverkar kommunernas kostnader för socialbidrag. En sådan faktor kan vara arbetssätt och bedömningar.13 Socialtjänstlagen ger kommunerna ett visst självbestämmande. Detta gäller t.ex. fastställandet av delar av socialbidragsnormen eller om extrainkomster, t.ex. barns inkomster från feriearbete, skall reducera det utbetalda socialbidragsbeloppet. Lagen om introduktionsersättning ger även kommunerna möjlighet att utge introduktionsersättning i stället för socialbidrag till nyanlända flyktingar. Skillnader i organisation och arbetsformer arbetssätt och bedömningar är viktiga för att arbetet med att minska bidragsberoendet skall bli framgångsrikt. Intensivt arbete, mer tid för utredning och samtal, täta kontakter med klienter samt samverkan med andra myndigheter framhålls som framgångsrika arbetssätt för att hjälpa biståndstagare till annan försörjning. har också pekat på att det finns behov av mer forskning och utveckling av nya metoder inom detta område.14 I en doktorsavhandling har Byberg15 studerat orsaker till skillnader i socialbidragskostnader mellan olika kommuner. I studien visas att betydande kostnadsskillnader återstår även efter att man tagit hänsyn till strukturella faktorer. I en vidare analys studerade om dessa skillnader kan förklaras av lokala omgivningsfaktorer som politisk majoritet, tillgång på barnomsorg etc. men inga av dessa för individ- och familjeomsorg. I detta fall har modellen modifierats för att det skall vara möjligt att beräkna socialbidragskostnaderna. Detta har gjorts genom att skatta socialbidragskostnaderna som en funktion av samma variabler som i grundmodellen. Beräkningarna har gjorts med data . 13 (2003): i En översikt 2003, , I. (2002): Kontroll eller handlingsfrihet en studie i organiseringens betydelse i socialbidragsarbetet. 14Socialstyrelsen (2003): i En översikt 2003. 15Byberg, I. (2002): Kontroll eller handlingsfrihet en studie i organiseringens betydelse i socialbidragsarbetet. 2003/04:1 BILAGA 3 faktorer bedöms kunna förklara återstående kostnadsskillnader. drar därför slutsatsen att skillnaderna åtminstone till en del kan förklaras av olikheter i kommunernas interna organisation och arbetsmetoder. I fallstudier analyseras sedan två högkostnads- och två lågkostnadskommuner. Enligt ger denna studie stöd för att kommunerna kan påverka socialbidragskostnaderna genom sättet att organisera verksamheten. Kommuner med en hierarkisk organisation, centraliserat beslutsfattande och standardiserade rutiner hade lägre socialbidragskostnader, högre tillgänglighet, högre grad av rättssäkerhet samt stabilare personalgrupper som föreföll trivas med sina uppgifter. Kommuner med en platt organisation, decentraliserat beslutsfattande och mindre av standardiserade rutiner, hade högre socialbidragskostnader, lägre tillgänglighet, lägre grad av rättssäkerhet samt högre personalomsättning. Norm för försörjningsstöd och utbetalt bistånd I kapitel 1.1 beskrevs hur kommunerna själva, efter individuell prövning, har rätt att besluta om ersättningsnivån för vissa utgiftsposter som boendekostnad, hushållsel, hemförsäkring mm. Det är därför möjligt att en del av de kostnadsskillnader som förekommer mellan olika kommuners utgifter för socialbidrag, förklaras av hur man på nivå valt att fastställa ersättningsnivåerna för de budgetposter som inte ingår i riksnormen. Omfattningen av avslag eller beslut om bidrag till utgifter som ligger utanför riksnormen, samt vilka grunder man utgår från vid bedömningar om detta har därför betydelse för kommunens totala utgifter för socialbidrag. En kommun kan välja att betala ut introduktionsersättning istället för socialbidrag till nyanlända flyktingar och vissa andra utrikes födda som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet och som deltar i ett introduktionsprogram.16 De kommuner som valt att betala ut introduktionsersättning bestämmer själva hur bidraget skall utformas. Detta kan gälla nivån, inkomstprövning, administration, vilka krav som ställs på den som får ersättningen, 16 Lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. 2003/04:1 BILAGA 3 synen på extrainkomster etc. Regeringen har i flera sammanhang påpekat att det är lämpligare att nyanlända invandrare får sin normalförsörjning från en introduktionsersättning som är kopplad till ett aktivt deltagande i ett introduktionsprogram, än genom socialbidrag som på lång sikt kan riskera att bryta ner människornas egen kraft och förmåga att själva ordna sin försörjning.17 hade ett 60-tal kommuner valt att införa introduktionsersättning.18 Företrädesvis är det större kommuner och det är också i dessa kommuner som de flesta flyktingarna bosätter sig. fick drygt hälften, , av alla flyktinghushåll introduktionsersättning. Av dessa var det som fick både introduktionsersättning och socialbidrag. Flyktinghushåll med enbart introduktionsersättning ingår inte i beräkningen av helårsekvivalenter. Inte heller ingår kostnaden för introduktionsersättning för de hushåll som både har socialbidrag och introduktionsersättning. Detta innebär att antalet helårsekvivalenter inte minskar om personer med introduktionsersättningen lämnar bidragsberoende. Däremot kommer antalet helårsekvivalenter av redovisningstekniska skäl att minska om en större andel av flyktingarna enbart får introduktionsersättning. 3.3Rörlighet in i och ut ur bidragsberoende I detta avsnitt studeras rörligheten in i och ut ur socialbidragssystemet. Rörligheten har en central roll i bestämningen av både nivån på socialbidragstagandet och hur man skall tolka olika individers utsatthet. En viss given nivå på antalet helårsekvivalenter t.ex. 86 000, kan bestå av 50 000 hushåll som får bidrag eller av 200 000 hushåll som får bidrag vardera. Sammansättningen av nytillkommande socialbidragstagare, dvs. om de är i behov av stöd under , är därför av betydelse för hur man skall betrakta socialbidragets användning i ett försörjningsperspektiv. Tabell 3.7 redovisar hur de olika komponenterna har utvecklats . Tabell 3.7 Rörlighet in i och ut ur socialbidragssystemet, samt kvarvarande hushåll i socialbidragssystemet Anm. Nya är hushåll som inte fick bidrag året innan. Lämnat är hushåll som inte fick bidrag året efter. Data för perioder och efter 2002 saknas, därför saknas nytillkomna socialbidragstagare och antalet hushåll som lämnat socialbidragssystemet . Det finns en liten diskrepans mellan antalet hushåll som redovisas i denna tabell och i tabell 3.2. Skillnaden är beräkningsteknisk och hänger samman med sättet att räkna ombildade hushåll. Ombildade hushåll räknas som ett nytt hushåll i tabell 3.2 men inte i ovanstående tabell. Källa: IoF, SCB, beräkningar Såväl nytillkomna socialbidragstagare som de som lämnar socialbidragssystemet påverkas av situationen på arbetsmarknaden och hur andra trygghetssystem är utformade. Ett flertal rapporter har redovisat hur kostnaderna för socialbidraget påverkas av förändringar inom andra socialpolitiska områden.19 Även om studierna är behäftade med osäkerheter och utelämnar viktiga delar, såsom individens beteendeförändringar vid förändringar i regelverken, visar det också tydligt att socialbidragstagandet är nära förknippat med tillgängligheten och utformningen av övriga trygghetssystem. I syfte att belysa denna frågeställning analyseras i detta avsnitt hur de nytillkommande socialbidragstagarna fördelar sig över årets månader, hur olika individ- och kommunspecifika faktorer påverkar risken att bli socialbidragstagare, samt hur de påverkar bidragstidernas längd. Rörligheten in i socialbidragssystemet Av tabell 3.7 framgår att 83 000 nya hushåll blev bidragstagare , som omkring 92 000 hushåll lämnade socialbidragssystemet. I diagram 3.1 visas nytillkomna socialbidragshushåll 17 T.ex. Prop. 1997/98:16 framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik. 18 (2003): i En översikt 2003. 19 SOU 1999:46 - Ökade socialbidrag, Prop. 2002/03:1 Bilaga 3 och , 1997 Övervältningar från socialförsäkringar till socialbidrag. fördelat på första månad som bidraget betalades ut. Antalet nytillkomna hushåll är begränsat till dem som inte var bidragstagare året innan, dvs. Det finns en tydlig säsongsvariation. , är andelen nytillkommande socialbidragstagare högre än . Detta är inte förvånande om socialbidragstagandet kopplas till situationen på arbetsmarknaden. Särskilt lämnar en stor mängd personer studier och är det betydligt färre företag som rekryterar personal. Diagram 3.1 Nytillkomna socialbidragshushåll , samt andelen ungdomar under jul Nov Dec Källa: IoF, SCB, beräkningar Det är också skillnad i andelen nytillkommande socialbidragshushåll beroende på när socialbidraget söks. Det är tydligt i diagram 3.1 att ungdomar är överrepresenterade jämfört med andra tider . är av de nya socialbidragstagarna ungdomar , medan andelen ligger omkring 25 under övriga året. De nytillkommande socialbidragstagarna utgörs till största del av ensamstående utan barn. Utrikes födda är också en stor grupp, relativt sin andel av befolkningen. Skillnaderna i fördelningen mellan olika hushållstyper skiljer sig inte på något väsentligt sätt ifrån den som redovisas på aggregerad nivå i tabell 3.1. Inte heller varierar de nya socialbidragshushållens sammansättning över årets månader på något uppseendeväckande sätt. 2003/04:1 BILAGA 3 Vad påverkar rörligheten? Antalet nya socialbidragstagare är inte jämnt fördelat över året, men det tycks inte vara hushållets sammansättning som är avgörande. Istället har situationen på arbetsmarknaden betydelse. Eftersom tillgängliga uppgifter saknas är det inte möjligt att undersöka individuella bakomliggande orsaker i detalj. Analysen inriktas istället på vilken position hushållen hade på arbetsmarknaden året innan de fick socialbidrag. Analysen omfattar hushåll där äldste person är och där inget bidrag utbetalades . Genomgående är risken för att bli socialbidragstagare en första gång liten. Den ligger på av hushållen.20 Dock varierar risken beroende på hur familjen försörjde sig året innan. I tabell 3.8 visas andelen hushåll med olika försörjningskällor som sökte bidrag . Störst risk hade hushåll där ingen hade arbetsinkomst . För denna grupp var andelen nya socialbidragstagare . Deras försörjningskällor kan variera. Hushåll där åtminstone en person fick studiebidrag eller arbetslöshetsersättning uppvisade den högsta andelen bidragstagare, . Minst var risken för hushåll där två personer arbetade bidragstagarna bestod av hushåll som studerat under föregående år. En mycket stor del av dessa, fick bidraget . Emellertid är tiderna för dessa grupper kortare än för andra grupper. Personer som studerade och som fått socialbidrag utgör uppskattningsvis betydelse för antalet hushåll i socialbidragssystemet har också analyserats. Analysen visar att arbetslösheten i familjens hemkommun 20 Andelen förefaller inte särskilt hög, men är sannolikt överskattad. Om andelen var över livet skulle det innebära att av alla familjer sökte bidrag under sin livstid. Detta hålls för osannolikt. Nytillkomna bidragshushåll har i beräkningarna begränsats till familjer som inte sökte bidrag . En viss del av dessa har sannolikt sökt bidrag . 2003/04:1 BILAGA 3 har en tydlig inverkan på risken att bli socialbidragstagare. Tabell 3.8 Risken att söka socialbidrag , beroende på status och antalet familjemedlemmar som tillhörde respektive status Antal personer i hushållet som tillhörde Källa: LINDA-databasen, beräkningar Den genomsnittliga tiden med socialbidrag för nya socialbidragstagare varierar beroende på vilken månad som bidraget betalades ut första gången, se diagram 3.2. För personer som får bidraget är den genomsnittliga bidragstiden knappt . Hushåll som söker bidrag i början eller har betydligt längre bidragstider. Det är emellertid en stor spridning i hur olika hushåll stannar i bidragsberoendet. I diagram 3.3 visas hur stor andel av bidragstagarna som är kvar i bidragsberoende . Den heldragna linjen visar andelen personer som fortfarande får socialbidrag utan hänsyn tagen till när de fick första månadens bidrag. av bidragstagarna får bidrag eller längre (får således bidraget ). Sedan minskar andelen successivt och av hushållen som blev nya bidragstagare blev kvar eller längre. av de hushåll som söker bidrag , under ett givet år, riskerar således att bli långvarig socialbidragstagare. För jämförelsens skull redovisas också hur stor andel av dem som fick första bidraget (streckade kurvan i diagram 3.3) som är kvar i socialbidragssystemet . Kurvan är betydligt brantare och endast får bidrag eller längre. Diagram 3.2 Genomsnittliga socialbidragstider fördelat efter Källa: IoF, SCB, beräkningar Diagram 3.3 Andelen bidragstagare som är kvar ett visst antal månader efter första bidragsmånaden Antal månader med socialbidrag Källa: IoF, SCB, beräkningar