prop · GR0345 · 2004-03-16 00:00:00 — avsnitt 5.2.6 skall ansvaret, som huvudregel, gälla från det att entreprenaden har godkänts vid en slutbesiktning. De föreslagna reglerna om näringsidkarens ansvar för fel m.m. utgör givetvis inte någon garanti för att näringsidkaren fullgör sitt åtagande. Om så inte sker, kan det få stora och allvarliga konsekvenser för konsum- För att lindra dessa följder har det tillkommit olika former av garantier och försäkringar. Det handlar här om ett av tredje man till- handahållet skydd som syftar till att säkerställa fullgörandet av närings- idkarens förpliktelser enligt avtalet. Skyddet kan delas upp i två delar; färdigställandeskydd (produktionsgaranti) och avhjälpandeskydd (an- Färdigställandeskyddet tryggar färdigställandet av kontraktsarbetena. Skyddet, som träder i funktion om näringsidkaren har försatts i konkurs eller annars har kommit på obestånd, är helt relaterat till avtalet mellan näringsidkaren och konsumenten. Som regel består det av någon form av säkerhet för att småhuset uppförs och färdigställs i enlighet med vad som har avtalats mellan konsumenten och näringsidkaren. Det kan vara en försäkring, en bankgaranti eller någon annan form av säkerhet. Skyddet kan vara av enbart ekonomisk art eller också innebära att garanti- eller försäkringsgivaren agerar mera aktivt för att arbetena skall färdigställas . Avhjälpandeskyddet träder in när huset har färdigställts och syftar till att trygga åtgärdandet av fel och brister som framträder under den tio- Till skillnad från färdigställandeskyddet är av- hjälpandeskyddet i första hand knutet till ett objekt, huset. finns även här en tydlig anknytning till avtalet mellan näringsidkaren och Prop. 2003/04:45 konsumenten men avhjälpandeskyddet gäller inte enbart mellan avtals- parterna utan övergår till den nye ägaren om konsumenten överlåter fast- igheten. Även avhjälpandeskyddet kan förekomma i olika former. Den vanligaste är någon form av försäkring, ofta benämnd garanti. Färdigställande- och avhjälpandeskyddets utveckling träffades ett avtal om konsumentskydd för småhusköpare, 76, mellan (nuvarande Villaägarnas riks- förbund) och (nu Byggindustrier). Det ersattes sedermera av Småhus 80. Småhus 80 inne- höll bl.a. bestämmelser om en garantiförbindelse som skulle innefatta en produktionsgaranti och en ansvarsutfästelse. Produktionsgarantin skulle utgöra konsumentens säkerhet för att entreprenörens åtagande under entreprenad- och garantitiden fullgjordes. Ansvarsutfästelsen skulle ge ett ekonomiskt skydd mot väsentliga fel och brister från garantitidens slut till efter godkänd slutbesiktning innefattade det krav på konsumentskydd som var kopplat till det statliga bostadsstödet ett krav på att byggherren skulle ha utöver ett avtalsrättsligt skydd ett garanti- och försäkringsskydd av det slag som angavs i Småhus 80. Bestämmelser om detta kom slutligen att tas in i 8 § förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. I den sistnämnda bestämmelsen uppställs som förutsättning för statligt bostadsstöd att det finns ett färdigställandeskydd som ger konsumenten en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad som har avtalats mellan konsumenten och näringsidkaren. Garantin skall träda in när näringsidkaren har försatts i konkurs eller kommit på obestånd. Vanligen har garantin haft formen av en försäkring. Försäkringsgivarnas produkter har benämnts bl.a. produktionsgaranti och byggsäkerhet. Det har också förekommit andra former, t.ex. bankgaranti- er. Frågan om en garanti uppfyller kraven på färdigställandeskydd har prövats från fall till fall av i samband med prövningen av ansökan om räntebidrag. För statligt bostadsstöd har också krävts att byggherren har ett avhjälp- andeskydd (ansvarsutfästelse) som täcker skador som visar sig från slutbesiktningen och framåt. Åtagandet enligt ansvars- utfästelsen skall omfatta avhjälpande av väsentliga skador som berott på fel eller brist i byggnaders konstruktion eller material eller i arbetets utförande eller som har varit en följd av ett sådant fel eller brist. Enligt föreskrifter och allmänna råd har det varit möjligt att begränsa ansvarsåtagandet genom föreskrifter om självrisk. Denna har dock fått uppgå till högst ett halvt prisbasbelopp enligt lagen (1962:381) om all- män försäkring per småhus och skada. Det färdigställande- och avhjälpandeskydd som har tillhandahållits till följd av dessa regler har kommit att kallas småhusgaranti. Småhus- garantin är ersatt av försäkringar med motsvarande innehåll. Överväganden om ett lagstadgat färdigställande- och avhjälpandeskydd övervägde en skyldig- het för näringsidkaren att teckna en försäkring som gav konsumenten ett skydd som motsvarar det som angavs i Småhus 80. Detta skulle innebära ett lagstadgat krav på färdigställande- och avhjälpandeskydd. Det antogs att försäkringsgivarna med en sådan ordning skulle söka minska sina risker genom att verka för att arbetena utfördes av seriösa byggföretag och att löpande kontroller och besiktningar kom till stånd. På så sätt skulle förekomsten av fel och brister kunna minskas, vilket i sin tur skulle gagna kvaliteten på bostadsbyggandet i stort (se SOU 1986:38 s.240 f.). Utredningen pekade på en rad praktiska problem med en för- För det första bedömdes det att en sådan försäkring, för att inte leda till orimligt höga försäkringspremier, med nödvändighet måste förses med begränsningar av försäkringsåtagandets omfattning. De försäkringsgivare som utredningen var i kontakt med ansåg att det var nödvändigt att ställa upp krav på självrisk och en begränsning av ersätt- ningsrätten till väsentliga fel i vitala delar av byggnaden. Vidare menade de att försäkringsskyddet borde inskränka sig till situationer där närings- idkaren var försatt i konkurs. Sammantaget ansåg utredningen att frågan om en obligatorisk för- säkringsplikt för näringsidkaren inte var mogen för avgörande. Något förslag i den delen lämnades därför inte. Utredningen ansåg dock att en sådan försäkring i och för sig skulle ha ett stort värde för konsumenterna (se SOU 1986:38 s. 240245). I den följande propositionen framhöll departementschefen att det kon- sumentskydd som gavs inom ramen för den statliga bostadsfinansiering- en var gott och att det inte fanns några tungt vägande konsumentpolitiska skäl för att ytterligare stärka detta. Det påpekades bl.a. att småhusköps- utredningen hade ansett att det inte var möjligt att införa regler om ett försäkringsskydd. Några förslag om ett lagstadgat färdigställande- och avhjälpandeskydd lades därför inte fram. De förslag som presenterades innebar i stället att avtalsskyddet stärktes för de konsumenter som inte omfattades av det till det statliga bostadsstödet kopplade konsument- skyddet (se prop. 1989/90:77 s. 17 och 18). Lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring Lagen om byggfelsförsäkring föregicks av lagen (1991:742) om bygg- nadsgaranti. lag kom till mot bakgrund av de problem med sjuka hus som hade börjat visa sig . Man ville genom lagen göra det möjligt att avhjälpa fel och skador utan tidsutdräkt och utan att det skulle behöva utredas vem som var ansvarig. Lagen innehöll därför regler om att det vid uppförande av flerbostadshus skulle finnas en byggnadsgaranti. En- eller tvåbostadshus för vilka gällde ett sådant garanti-, försäkrings- och avtalsskydd som ställdes som villkor för statlig bostadsfinansiering undantogs från lagens tillämpningsområde. Byggnadsgarantin skulle täcka skälig kostnad för att avhjälpa fel i bygg- nadens konstruktion eller material, fel i utförandet och skador till följd av något av dessa fel. Den skulle gälla från entreprenadens godkänn- ande. Innan lagen hade hunnit träda i kraft tog bostadsutskottet initiativ till en översyn av lagen (se bet. 1991/92:BoU26). initiativ resulterade i departementspromemorian Byggfelsförsäkring en garanti för sunda hus (Ds 1992:63). I den diskuterades olika alternativ till lagen om byggnadsgaranti. Bedömningen utmynnade i att det borde införas en obligatorisk objektförsäkring. I den följande propositionen lade regeringen fram ett förslag till en ny lag (se prop. 1992/93:121). Regeringen föreslog en försäkringslösning som i huvudsak byggde på lagen om byggnadsgaranti. Förslaget innebar att byggnadsarbetena inte skulle få påbörjas annat än om det fanns en byggfelsförsäkring. Propositionen antogs av och den nya lagen, lagen om byggfelsförsäkring, trädde i kraft . Lagen omfattar uppförande av bostadshus som är avsedda för perma- nent bruk. Den omfattar också större ombyggnader av sådana bostadshus i den mån ombyggnaden kräver bygganmälan enligt plan- och bygg- lagen. Uttalanden i förarbetena kan uppfattas så att de nya reglerna gäller endast flerbostadshus (a. prop. s. 18 f.). Någon sådan begränsning kom dock inte till uttryck i lagtexten där det i stället, för småhusens vidkom- mande, gjordes ett uttryckligt undantag av samma slag som i lagen om byggnadsgaranti. Det har därför ansetts råda en viss osäkerhet om lagens tillämpningsområde. I lagen ställs vissa minimikrav på hur en försäkring skall vara utformad för att godtas som byggfelsförsäkring. Dessa motsvarar i huvudsak inne- hållet i den ansvarsutfästelse som har ställts som villkor för att få statligt bostadsstöd. Försäkringen skall täcka skäliga kostnader för att avhjälpa fel i byggnadens konstruktion, i det material som har använts eller i utförandet av arbetet. Den skall också omfatta skador till följd av sådana fel. Felbedömningen skall ske med utgångspunkt i de krav på fackmäss- ighet som gällde när arbetet utfördes (se 2 §). Giltighetstiden skall vara från det att byggnadsarbetena godkändes vid en av försäkringsgiv- aren angiven besiktning. Eventuell försäkringsersättning skall tillfalla den som är ägare till fastigheten vid ersättningstillfället. Försäkringen övergår alltså till den nya ägaren om fastigheten överlåts (se 3 §). Av stor praktisk betydelse är också att försäkringen är en objektsförsäkring med huset som försäkringsobjekt. Det medför att försäkringen kan tas i anspråk även om förekommande fel inte kan hänföras till en viss närings- idkares ansvar. Försäkringsvillkoren får utformas så att försäkringshavarens rätt till ersättning inskränks i vissa avseenden (se 6 och 7 §§). Bl.a. behöver försäkringen inte omfatta fel och skador som kan antas sakna betydelse för byggnaden eller för dem som bor eller vistas där. Kontrollen av att byggfelsförsäkring har tecknats säkerställs genom plan- och bygglagens regler. Där föreskrivs att ett bevis om försäkringen skall visas upp för innan byggnadsarbetet får påbörjas (se 9 kap. 12 § första stycket ). Regeringen gav en utredare i uppdrag att utvärdera lagen om byggfelsförsäkring och överväga om lagens tillämpningsområde bör utvidgas till att gälla byggnader avsedda för andra ändamål än bostäder (se dir. 2002:93 Frågor om byggnadsdeklarationer, byggnadsregister och Uppdraget skall redovisas Prop. 2003/04:45 2005. Försäkringsskyddet enligt ABS 95 Enligt 5 kap. 15 § ABS 95 är näringsidkaren skyldig att ha vissa för- säkringar. För skador på entreprenaden skall det finnas en allrisk- försäkring med konsumenten som medförsäkrad. Försäkringen skall gälla och därefter, dvs. i normala fall till garanti- tidens utgång. Försäkringsbeloppet skall motsvara återanskaffningsvärdet och självrisken får vara högst ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Näringsidkaren är också skyldig att ha en ansvarsförsäkring för sin entreprenadverksamhet under entreprenad- och garantitiden. Ansvars- försäkringen skall täcka i huvudsak skador på annan egendom som upp- står på grund av fel eller brist i entreprenaden. Försäkringsbeloppet skall vara minst 200 basbelopp och självrisken högst ett basbelopp. I de flesta fall är de båda försäkringsformerna sammanförda i en före- tagsförsäkring för entreprenadrörelsen. I entreprenadsammanhang är det vanligt att det i avtalet ingår ett villkor om att entreprenören skall ställa säkerhet för sina åtaganden. Be- stämmelser om detta finns i bl.a. AB 92 (6 kap. 17 §). Där sägs att, om inte annat avtalas, säkerheten skall svara mot av kontrakts- summan och av kontraktssumman . Några motsvarande bestämmelser finns inte i ABS 95. förslag (SOU 1997:177) påpekade att det finns två parallella och oblig- atoriska system som ger konsumenterna ett tioårigt skydd, dels den till det statliga bostadsstödet knutna småhusgarantin, dels lagen om bygg- felsförsäkring. Detta medför, enligt utredningen, tillämpningsproblem och en otymplig handläggning, eftersom systemen inte är organisatoriskt samordnade. Utredningen förespråkade ett enhetligt system (se SOU 1997:177 s. 271 f.). Utredningen ansåg att behovet av konsumentskydd under entreprenad- och garantitiden var väl tillgodosett genom ABS 95. Som en kompletter- ing av skyddet borde dock ABS 95 utökas med en skyldighet för närings- idkaren att ställa säkerhet för sitt åtagande. Utredningen föreslog vidare att konsumentens skydd för fullgörandet av näringsidkarens åtaganden efter entreprenadens avslutande skulle säkerställas genom att lagen om byggfelsförsäkring skulle vara tillämplig vid ny-, om- eller tillbyggnad av samtliga småhus avsedda för permanent bruk (se SOU 1997:177 s. 289 och 291 f.). Formerna för färdigställande- och Regeringens förslag: I lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring in- förs regler om obligatoriskt färdigställande- och avhjälpandeskydd för småhus. Skyddet skall åstadkommas genom en försäkring eller, i fråga om färdigställandeskydd, genom en försäkring eller en bankgaranti. Skyddet skall gälla även småhus som inte är avsedda för permanent bruk. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 271277). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar mot förslaget. Juridiska fakultetsstyrelsen vid har varit tveksam till om fritidshus bör omfattas av reglerna. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag (utkastet till lagrådsremiss s. 8386). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens förslag Behövs det en tvingande lagreglering? Vi har i avsnitt 5.1 förordat att reglerna om avtalsskydd i konsument- tjänstlagen skall vara tvingande till konsumentens förmån. I det följande kommer vi att diskutera om det också behövs generellt tillämpliga lag- regler om färdigställande- och avhjälpandeskydd. En utgångspunkt för våra överväganden har varit att konsumenter som låter bygga småhus även bör ha tillgång till färdigställande- och avhjälpandeskydd och att det bör vara i vart fall lika omfattande som det är . Det framtida skyddet bör alltså motsvara de krav som ställs i förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention. Det innebär att det regelmässigt bör finnas en betryggande garanti, ställd av tredje man, för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad som har avtalats mellan konsumenten och näringsidkaren (färdigställande- skydd). Det innebär vidare att det bör finnas något slag av garanti för att fel som framträder från entreprenadens slutförande avhjälps (avhjälpandeskydd). Kan detta då uppnås på frivillig väg eller behövs det en tvingande lag- reglering? Det färdigställande- och avhjälpandeskydd som anges förordning har tryggats genom att tecknande av småhusgarantier eller motsvarande försäkringar har varit en förutsättning för att byggherren skall få statligt bostadsstöd. I praktiken har detta medfört att där statligt bostadsstöd har lämnats har konsumenten alltid haft ett gott färdig- ställande- och avhjälpandeskydd. I och med att det statliga bostadsstödet har upphört har den viktigaste drivkraften för tecknande av försäkringar försvunnit. Benägenheten att teckna försäkringar synes också ha minskat. Det har medfört att allt fler konsumenter har kommit att stå utan den typ av skydd som försäkringarna ger. Riskerna för allvarliga ekonomiska konsekvenser för den enskilde konsumenten har därmed ökat. Frågan är då om det är möjligt att skapa något annat incitament som säkerställer att småhusgarantier eller motsvarande tecknas på frivillig väg. Enligt vår uppfattning är så inte fallet. Det är sannolikt inte möjligt att uppnå ett heltäckande färdigställande- och avhjälpandeskydd genom att förlita sig på information till konsumenterna om fördelarna med ett sådant skydd. Faktorer såsom kostnaden för skyddet och tilltron till den anlitade entreprenören kan inge konsumenten uppfattningen att skyddet är onödigt eller alltför dyrt. Inte heller är det realistiskt att tro att alla näringsidkare, utan vare sig tvång eller morot, kommer att se till att konsumenten tillhandahålls sådant skydd. Det talar för att konsument- skyddet bör göras obligatoriskt. Det finns också andra förhållanden, utan några omedelbara konsument- skyddsaspekter, som talar för ett obligatoriskt färdigställande- och av- hjälpandeskydd. Som vi har berört i avsnitt 6.1 gagnar ett ändamålsenligt färdigställande- och avhjälpandeskydd kvaliteten på bostadsbyggandet. Detta är i sin tur viktigt för att infria rådande miljökvalitetsmål (jfr prop. 1997/98:145 och 2001/02:128). Övervägande skäl talar alltså för att införa lagregler om ett obligator- iskt färdigställande- och avhjälpandeskydd. Vad som framför allt kan anföras mot en sådan lagreglering, nämligen att det kan leda till vissa ökningar av kostnaderna för byggandet, bör dock beaktas vid utform- ningen av lagreglerna. Ett system för färdigställande- och avhjälpandeskydd kan utformas på olika sätt. Liksom utredningen kan vi se två huvudalternativ. Ett av dessa är inrättandet av en statlig fond som träder in när huset inte färdigställs eller fel inte avhjälps. Ett annat alternativ är lagregler om att det alltid skall finnas en försäkring eller någon annan form av skydd som täcker kostnaderna för färdigställande och avhjälpande. Fonden för avhjälpande av fukt- och mögelskador () kan nämnas som en möjlig förebild för en fondlösning. Fonden kom med anledning av de uppmärksammades problemen med fukt- och mögelskador i nybyggda småhus. Som ett led i försöken att komma tillrätta med problemen hölls överläggningar mellan bl.a. , Svenska kommun- förbundet, allmännyttiga bostadsföretag () och dåvarande . Resultatet blev en överenskommelse som bl.a. innebar att en fond för avhjälpande av fukt-. och mögelskador skulle inrättas. Den statliga delen av fonden var avsedd för de fall där ansvaret för en skada inte kunde utredas, där skadan hade uppkommit utan att någon vårdslöshet hade kunnat konstateras eller där den som hade vållat skadan hade upphört med sin verk- samhet till följd av konkurs eller liknande. Bidrag från fondens statliga del skulle också i viss utsträckning kunna ges vid skador som inte omfattades av överens- kommelsen för att den som sålt eller byggt huset ifråga inte var bunden av det avtalet (se prop. 1985/86:48 s. 9). Parterna skapade också en gemensam skadenämnd, , med uppgift att bedöma de skador som anmäldes. inskränktes i princip till hus som hade färdigställts och Prop. 2003/04:45 avsåg avhjälpande av allvarliga fel. Tillströmningen av nya ärenden till avtog . Därför beslutade att skulle avveck- las vid utgången av (se prop. 1990/91:150, bilaga II:10, s. 100 f.). kom dock att leva kvar, bl.a. för att nämndens kansli i stället kom att fungera som kansli för den statliga delen av verk- samheten. Fonden finansieras numera genom statliga anslag. Den ovan beskrivna småhusgarantin illustrerar hur en försäkrings- lösning kan utformas. Vilken av lösningarna som än väljs ställer den krav på finansiering och administration. I detta avseende torde en försäkringslösning vara att före- dra. Kostnaderna kommer i så fall att tas av försäkringskollektivet. Sys- temet kräver inte heller någon ny administration. En försäkringslösning har också andra fördelar. Möjligheten till konkurrens mellan olika för- säkringsgivare och -produkter ger förutsättningar för att tillgodose kon- sumenternas önskemål om skyddets närmare innehåll och vad det får kosta. En försäkringslösning skulle även underlätta en anpassning till de olika slag av entreprenader som kan förekomma. En fond torde däremot ge sämre möjligheter till en sådan anpassning. Ytterligare ett skäl att välja en försäkringslösning är att en sådan ligger nära dagens beprövade och i allt väsentligt väl fungerande ordning med försäkringar. De försäkringsprodukter som utgör en förutsättning för lösningen finns tillgängliga . Vår slutsats blir därför att färdigställande- och avhjälpandeskyddet bör säkerställas genom generella krav på att det vid småhusbyggande skall finnas en försäkring eller annan garanti som säkerställer att huset färdig- ställs och eventuella fel avhjälps. Kraven bör vara fristående i förhållan- de till systemet för statlig bostadsfinansiering. Alternativet med en försäkring eller någon annan form av skydd kan utformas på två olika sätt. En variant är en mer allmänt hållen reglering. En sådan variant innebär att de närmare villkoren i försäkringen eller motsvarande lämnas oreglerade i lag. Lagregleringen ger enbart en ram i vidare mening för det konsumentskydd som skall finnas. Det är en modell som nära ansluter till den ordning som har gällt enligt förordningen om statlig bostadsbyggnadssubvention och där försäkringsskyddet inte preciseras på annat sätt än att det skall vara betryggande. En annan variant är en mera detaljreglerad ordning, exempelvis av det slag som finns i lagen om byggfelsförsäkring, med specificerade krav på det färdigställandeskydd som måste ställas. I valet mellan en mera allmänt hållen och en mera preciserad lagregler- ing anser vi att det senare alternativet är att föredra. En mera allmänt hållen reglering innebär en viss risk för att försäkringsvillkoren utformas på ett sätt som är mindre lämpligt från konsumentskyddssynpunkt. Även om utövar tillsyn över de försäkringsvillkor som tillämpas på marknaden torde det krävas ett visst mått av reglering av försäkringsvillkoren för att den eftersträvade skyddsnivån skall kunna upprätthållas. Lagen bör alltså innehålla en reglering av villkoren för de försäkringar och garantiutfästelser med vilka färdigställande- och avhjälpandeskyddet skall tillgodoses. En komplettering av lagen om byggfelsförsäkring Vi föreslår att de nya reglerna om färdigställande- och avhjälpandeskydd tas in i lagen om byggfelsförsäkring. Det huvudsakliga skälet till det är att den lagen redan innehåller regler om avhjälpandeskydd i samband med byggande. I och för sig kan det hävdas att regler av konsumentskyddskaraktär passar mindre väl in i lagen om byggfelsförsäkring, eftersom den lagens syfte inte är att skydda konsumenter utan att skydda boende mot ohälsa på grund av byggfel. Vi anser dock att de konsumentskyddsintressen som denna lagrådsremiss vill tillgodose ligger väl i linje med de syften som lagen om byggfelsförsäkring har haft. Något hinder mot att ta in de nya bestämmelserna i den lagen finns inte heller. Ett sammanhållet försäkringsskydd? har färdigställandeskydd och avhjälpandeskydd tillhandahållits som två skilda skydd. Såväl i utredningsbetänkandet som i lagråds- remissen har föreslagits två skilda regelverk. Lagrådet har ansett att ett system med en sammanhållen försäkring allvarligt bör övervägas, dvs. att utredningens och lagrådsremissens uppdelning i ett färdigställandeskydd och ett avhjälpandeskydd bör frångås. Som skäl för det har Lagrådet uttalat att förslagets uppdelning och avgränsning av de två systemen inte är konsekvent genomförd, att lagbestämmelserna skulle kunna göras väsentligt enklare med en sammanhållen försäkring samt att en sådan försäkring skulle innebära praktiska fördelar för konsumenten. Vi delar Lagrådets uppfattning att ett sammanhållet försäkringsskydd skulle ha vissa fördelar. Det rör sig emellertid här om två skilda typer av skydd. I den mån färdigställandeskyddet lämnas i form av en försäkring