prop · GR03121d2 · 2004-03-17 00:00:00 — och rådets direktiv /95/EG Sammanfattning av utredningens förslag Utredningen har enligt sina direktiv haft i uppdrag att lämna förslag till hur och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredningen har därutöver varit fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet kan föranleda. Den centrala lagen när det gäller produktsäkerhet på konsumentområdet är produktsäkerhetslagen (1988:1604). Enligt lagen kan på talan av i första hand meddela en näringsidkare sälj- och exportförbud samt ålägganden om säkerhetsinformation, varningsinformation, återkallelse och destruktion. Dessa ålägganden och förbud skall i regel förenas med vite. är tillsynsmyndighet enligt produktsäkerhetslagen, men tillsyn enligt lagen kan även utövas av myndigheter som enligt andra författningar har tillsyn över vissa varor eller tjänster. Lagen ger tillsynsmyndigheten vissa befogenheter i samband med tillsynen, t.ex. att ålägga en näringsidkare att vid vite lämna ut varuprover och liknande. Förutom produktsäkerhetslagen finns ett stort antal andra författningar som reglerar produktsäkerhet. De flesta av dessa författningar genomför helt eller delvis EG-direktiv om produktsäkerhet. Några exempel på sådana författningar är lagen (1993:584) om medicintekniska produkter, förordningen (1993:1068) om elektrisk materiel och förordningen (1993:1283) om kosmetiska och hygieniska produkter. En ny lag om produktsäkerhet Direktiv /95/EG om allmän produktsäkerhet ersätter rådets direktiv /59/EEG om allmän produktsäkerhet. Det nya direktivet skiljer sig i flera avseenden från produktsäkerhetslagen. Till skillnad från lagen innehåller direktivet ett uttryckligt krav på att näringsidkare bara får tillhandahålla säkra varor. Begreppet säker vara definieras i direktivet. Direktivet föreskriver flera skyldigheter för näringsidkare som inte följer av lagen. Vidare ställer direktivet krav på att de i direktivet angivna skyldigheterna skall vara förenade med sanktioner. Direktivet och lagen skiljer sig åt även i andra avseenden. Skillnaderna mellan direktivet och lagen är så omfattande att nödvändiga ändringar inte kan genomföras inom ramen för den nuvarande lagen. Utredningen föreslår därför att den ersätts med en ny produktsäkerhetslag. Kompletterande föreskrifter bör ges i förordning och i föreskrifter som utfärdas av myndigheter. Ett genomförande av direktivet föranleder ändringar i flera andra författningar. Produktsäkerhetslagen tillämpas på konsumentvaror som tillhandahålls i såväl näringsverksamhet som i offentlig verksamhet. Därutöver tillämpas lagen på konsumenttjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Direktivet tillämpas däremot bara på konsumentvaror som tillhandahålls i näringsverksamhet. Medan produktsäkerhetslagen tillämpas på både nya och begagnade varor, tillämpas direktivet inte på vissa begagnade varor. Lagen gäller till skillnad från direktivet i fråga om varor som medför risk för skada på egendom utan att medföra risk för skada på person. Utredningen föreslår att en ny produktsäkerhetslag, i likhet med den nuvarande, skall tillämpas på konsumentvaror som tillhandahålls i såväl näringsverksamhet som i offentlig verksamhet, men att vissa begagnade varor i enlighet med direktivet skall undantas från tillämpningsområdet. Den nya lagen skall också tillämpas på konsumenttjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. Utredningen bedömer att det föreligger gemenskapsrättsliga hinder mot att låta den nya lagen gälla egendomsskador. Utredningen föreslår att de krav, skyldigheter och befogenheter som följer av den föreslagna lagen skall tillämpas även på varor och tjänster som omfattas av annan lagstiftning om produktsäkerhet, i den utsträckning motsvarande reglering saknas i denna lagstiftning. Det innebär att flera skyldigheter som följer av den föreslagna lagen kommer att gälla beträffande flera varor som redan omfattas av annan lagstiftning om produktsäkerhet. Den föreslagna lagens bestämmelser om återkallelse, skyldigheter för distributörer och underrättelseskyldighet för näringsidkare vid kännedom om farliga varor eller tjänster saknar t.ex. motsvarighet i flera speciallagar om produktsäkerhet. Den föreslagna nya lagen kommer således att komplettera och fylla ut speciallagstiftningen på produktsäkerhetsområdet. Konsumenterna kommer därigenom att garanteras en miniminivå för produktsäkerhet beträffande samtliga varor och tjänster. Genom den föreslagna nya lagen slås fast att näringsidkare bara får tillhandahålla säkra varor och tjänster. En vara eller tjänst som inte är säker skall betraktas som farlig. Genom lagen förbjuds alltså näringsidkare att tillhandahålla farliga varor och tjänster. I lagen anges uttryckligen vad som menas med en säker vara eller tjänst, liksom vilka omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om en vara eller tjänst är säker. I enlighet med det nya direktivet föreslås två presumtionsregler. En vara eller tjänst skall anses säker, om den uppfyller hälso- och säkerhetskrav som följer av svensk lagstiftning om produktsäkerhet som inte är av gemenskapsrättsligt ursprung men som är förenlig med EG-fördraget. Vidare skall en vara anses säker i den utsträckning den uppfyller vissa Europastandarder. Skulle en vara eller tjänst visa sig vara farlig trots att den skall presumeras vara säker, kan tillsynsmyndigheten ingripa genom att meddela de förelägganden eller förbud som behövs. Utöver skyldigheten att bara tillhandahålla säkra varor och tjänster åläggs näringsidkare som tillhandahåller varor och tjänster att i enlighet med direktivet vidta en rad olika åtgärder. En del av dessa följer indirekt av den nuvarande lagen, medan andra är helt nya. Tillverkare i vilket begrepp inbegrips näringsidkare som importerar en vara till EES-området och tjänsteleverantörer skall lämna sådan säkerhetsinformation som behövs för att konsumenten skall kunna bedöma risken med varan eller tjänsten samt förebygga att denna orsakar skada på person. Tillbakadragande från marknaden skall ske, om de varor som har tillhandahållits är farliga. När det gäller farliga varor och tjänster som redan har tillhandahållits skall tillverkaren eller tjänsteleverantören informera konsumenterna om skaderisken och om hur den kan förebyggas. Återkallelse skall ske från dem som innehar varan eller dem åt vilka tjänsten har utförts, om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall. En tillverkare skall vidare förstöra eller på annat sätt oskadliggöra en vara som har tagits tillbaka i samband med en återkallelse, om det behövs för att förhindra att varan orsakar allvarlig skada på person. Tillverkare blir skyldiga att genom aktiva åtgärder bedriva ett fortlöpande säkerhetsarbete. Tillverkare skall t.ex. märka varan med tillverkarens namn och referensnummer, utföra stickprovskontroller av tillhandahållna varor, granska och föra register över inkomna klagomål samt informera distributörerna om det förebyggande säkerhetsarbetet. Distributörerna skall å sin sida medverka till att tillverkarna fullgör sina skyldigheter, bl.a. genom att bevara sådan dokumentation som behövs för att varornas ursprung skall kunna spåras. Såväl tillverkare som distributörer är dessutom skyldiga att informera och samarbeta med varandra och med tillsynsmyndigheten. Slutligen blir näringsidkare som får kännedom om att en vara eller tjänst som de har tillhandahållit är farlig skyldiga att underrätta tillsynsmyndigheten. Tillsynen skall säkerställa syftet med lagstiftningen, dvs. att de varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter är säkra. I den föreslagna lagen anges uttryckligen att tillsynsmyndigheten för detta ändamål skall bedriva en effektiv tillsyn. I likhet med vad som gäller föreslås att skall utöva tillsyn över lagstiftningen. Statliga myndigheter som enligt andra författningar utövar tillsyn över produktsäkerheten när det gäller vissa varor, tjänster eller risker skall dock vara tillsynsmyndigheter också enligt den föreslagna nya produktsäkerhetslagen. skall enligt förslaget själv få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagstiftningen skall efterlevas. Detta innebär en förändring i förhållande till vad som gäller. Enligt den nuvarande lagen tillkommer denna befogenhet i första hand . skall enligt förslaget få meddela tillfälliga förbud mot att tillhandahålla eller ställa ut varor som kan antas vara farliga Sådana förbud får inte gälla än vad som är nödvändigt för att utföra behövliga kontroller och bedömningar av riskerna. föreslås vidare kunna förbjuda en näringsidkare att föra ut en vara till ett annat EES-land eller exportera varan till ett land utanför EES, om varan för med sig särskild risk för allvarlig skada på person. Förelägganden och förbud skall enligt förslaget förenas med vite, om detta inte av särskilda skäl är obehövligt. Ingripanden skall kunna ske mot varje näringsidkare som tillhandahåller, har tillhandahållit, tar befattning med eller har tagit befattning med en farlig vara eller tjänst. Föreskrifter om förbud m.m. skall enligt förslaget ha befogenhet att meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att lagen skall efterlevas. Ingripanden skall alltså kunna ske genom förvaltningsbeslut. Förhållandena kan emellertid i vissa fall vara sådana att en risk bara kan undanröjas effektivt genom man meddelar förbud mot att tillhandahålla en viss typ av vara. Utredningen föreslår därför att regeringen ges befogenhet att meddela föreskrifter om förbud mot att tillhandahålla en vara, om varan är farlig och risken inte lämpligen kan undanröjas genom förelägganden eller förbud i enskilda fall. Härigenom kommer regeringen bl.a. att kunna genomföra sådana åtgärder mot varor som har beslutats av med stöd av artikel 13 i direktivet, i de fall dessa åtgärder i princip bara kan genomföras genom sådana föreskrifter om förbud. En näringsidkare skall enligt förslaget kunna åläggas att betala en sanktionsavgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt någon av de skyldigheter som följer av den föreslagna lagstiftningen. Utredningen har bedömt att sanktionsavgifter är ett modernare och effektivare sätt att sanktionera lagstiftningens bestämmelser än straff. För att undvika att en näringsidkare drabbas av dubbla sanktioner får en sanktionsavgift inte åläggas någon för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande eller förbud som har meddelats vid vite med stöd av lagen. Frågan om påförande av sanktionsavgift skall prövas av allmän förvaltningsdomstol efter ansökan av tillsynsmyndigheten. Avgiften skall i likhet med vad som gäller för marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen (1995:450) fastställas till lägst och högst . När sanktionsavgift fastställs skall särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall skall avgift inte dömas ut. Bestämmelser om sanktionsavgifter förs också in i lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet, lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer, lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. och lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar. När det gäller lagen om personlig skyddsutrustning och lagen om leksakers säkerhet innebär detta att de föreslagna bestämmelserna om sanktionsavgift ersätter nu gällande straffbestämmelser. beslut angående förelägganden och förbud skall enligt förslaget överklagas till allmän förvaltningsdomstol i enlighet med vad som i allmänhet gäller för beslut av en förvaltningsmyndighet. får bestämma att dess beslut skall gälla även om det överklagas. Det är av stor vikt att uppgifter hos tillsynsmyndigheten skall omfattas av sekretess, om näringsidkaren kan antas lida skada om uppgifterna röjs. måste intresset av sekretess kunna ge vika beträffande uppgifter som påvisar risker hos en vara, t.ex. testresultat. Direktivet ställer krav i detta avseende. Tillsynen enligt vissa speciallagar om produktsäkerhet omfattas över huvud taget inte av sekretess. Enligt flera andra lagar om produktsäkerhet saknar tillsynsmyndigheten möjlighet att göra en avvägning mellan intresset av offentlighet och intresset av sekretess. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det i 8 kap. sekretesslagen (1980:100) förs in en bestämmelse som föreskriver att sekretess gäller i statliga myndigheters verksamhet som består i tillsyn enligt produktsäkerhetslagen och enligt andra författningar som rör tillsyn över konsumentvarors och konsumenttjänsters säkerhet, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess skall dock inte gälla, om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör risk för skada på person har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. Det kan inte uteslutas att det i tillsynsmyndighetens verksamhet måste delta personer som inte har sådan anknytning till myndigheten att sekretesslagen blir tillämplig. Utredningen föreslår därför att det i produktsäkerhetslagen förs in en bestämmelse om tystnadsplikt för sådana personer. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningens förslag skall tillsynsmyndigheterna bedriva en effektiv tillsyn. Det är uppenbart att tillräckliga resurser måste avsättas för tillsynen för att myndigheterna skall kunna uppfylla detta krav. På de områden där resurserna är otillräckliga för tillsynen måste verksamheten tilldelas ytterligare resurser. Det kan ske på olika sätt beroende på de förutsättningar som gäller för respektive myndighet. För vissa myndigheter kan resurstilldelningen ske genom omprioriteringar av uppgifter och tillgängliga resurser. För andra myndigheter talar övervägande skäl för att ett resurstillskott måste till för att de skall kunna leva upp till de krav som direktivet ställer. Förslaget innebär att näringsidkare blir skyldiga att vidta en rad olika åtgärder som inte är uttryckligen föreskrivna. Flertalet åtgärder ingår som en del av flera system för kvalitetssäkring, t.ex. ISO 9001. Det kan antas att ett stort antal näringsidkare redan har system och rutiner som tillgodoser de krav som ställs. För flera näringsidkare kan bestämmelserna dock inledningsvis komma att föra med sig ökade kostnader, allt beroende på vilken nivå säkerhetsarbetet befinner sig . innebär åtgärderna en kvalitetssäkring av verksamheten, som bör kunna leda till lägre kostnader. Ett outvecklat regelverk och bristande marknadskontroll gynnar näringsidkare med ett begränsat eller obefintligt säkerhetsarbete framför näringsidkare som prioriterar denna fråga. Förslagen bör leda till att illojal konkurrens motverkas till gagn för marknaden i stort. Enligt direktivet skall det vara genomfört . Det är därför angeläget att den föreslagna lagen träder i kraft . Med hänsyn till den tid som krävs för remissbehandling, beredning i , lagrådsbehandling m.m. bedömer utredningen att den nya lagstiftningen inte kan träda i kraft förrän tidigast 2 Utredningens förslag till lagtext Lagens syfte och tillämpningsområde 1 § Denna lag syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter är säkra. Lagen genomför och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet.27 2 § Lagen tillämpas i fråga om varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. En förutsättning är att varan eller tjänsten är avsedd för konsumenter eller under rimligen förutsebara förhållanden kan komma att användas av konsumenter. Vad som sägs i denna lag om näringsidkare och tillverkare tillämpas också beträffande den som i offentlig verksamhet tillhandahåller sådana varor som avses i första stycket. 3 § Lagen tillämpas inte i fråga om 1.begagnade varor som tillhandahålls som antikviteter, och 2.varor som skall repareras eller renoveras innan de tas i bruk, om näringsidkaren tydligt informerar konsumenten om det. 4 § Bestämmelserna i 712 §§ skall inte tillämpas på varor och tjänster när det gäller risker som omfattas av säkerhetskrav i någon annan lag eller författning som genomför ett EG-direktiv eller i en EG-förordning. Bestämmelserna i 1347 §§ skall inte tillämpas i den utsträckning det i någon annan lag eller författning som genomför ett EG-direktiv eller i en EG-förordning finns bestämmelser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. 5 § I denna lag avses med 1.konsument: en fysisk person som handlar huvudsakligen för ändamål som faller utanför näringsverksamhet, 2.näringsidkare: en fysisk eller juridisk person som handlar för ändamål som har samband med den egna näringsverksamheten, a) en näringsidkare som tillverkar en vara och är etablerad inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), 27 EGT L 11, , s. 417, Celex 32001L0095. b) en näringsidkare som genom att förse en vara med sitt namn, varumärke eller annat kännetecken framstår som den som har tillverkat c)en näringsidkare som renoverar en vara, d)företrädaren för en sådan näringsidkare som anges i ac, om näringsidkaren inte är etablerad inom EES, e)en näringsidkare som importerar en vara till EES, om en sådan företrädare som anges i d inte finns inom området, f)andra näringsidkare som är verksamma i distributionsledet, om deras verksamhet påverkar en varas säkerhet, 4. distributör: en näringsidkare som är verksam i distributionsledet och vars verksamhet inte påverkar en varas säkerhet, 5. tillhandahålla en vara: överlåta eller erbjuda en vara, eller upplåta nyttjanderätt till en vara. 6 § Vid tillämpningen av denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall försiktighets- och proportionalitetsprinciperna iakttas. Säkra varor och tjänster 7 § Näringsidkare får bara tillhandahålla säkra varor och tjänster. 8 § En vara eller en tjänst är säker, om den vid normal eller rimligen förutsebar användning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg sådan risk. Denna risk måste dock vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och skall vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säkerhet. En vara eller tjänst är farlig, om den inte motsvarar kraven för en säker vara eller tjänst i första stycket. 9 § Vid bedömningen av vad som enligt 8 § första stycket andra meningen skall anses som godtagbart och förenligt med en hög skyddsnivå skall särskild hänsyn tas till 1.varans egenskaper, såsom dess sammansättning och förpackning samt anvisningar för montering, installation och underhåll, 2.annan information som lämnas om varan genom märkning, varningar, bruksanvisningar, anvisningar för dess bortskaffande eller på något annat sätt, 3.varans inverkan på andra varor, om det rimligen kan förutses att den kommer att användas tillsammans med sådana varor, 4.risker som varan kan föra med sig för vissa konsumentgrupper, särskilt barn och äldre. Första stycket gäller också i tillämpliga delar för tjänster. Presumtion för att en vara eller tjänst är säker 10 § En vara eller tjänst som uppfyller sådana krav till skydd för hälsa och säkerhet som föreskrivs i någon annan lag eller författning skall anses säker i de avseenden som omfattas av sådana krav. 11 § En vara som uppfyller en svensk standard som överför en Europastandard skall anses säker i fråga om sådana risker som omfattas av standarden, om Europeiska gemenskapernas kommission enligt artikel 4 i och rådets direktiv /95/EG av den 3 om allmän produktsäkerhet har offentliggjort en hänvisning till standarden i Europeiska unionens officiella tidning. Hänvisningar till sådana standarder som avses i första stycket kungörs av den myndighet som regeringen bestämmer. Andra kriterier för bedömning av varors och tjänsters säkerhet 12 § När man i andra fall än som avses i 10 och 11 §§ skall bedöma om en vara eller tjänst är säker skall särskilt beaktas 1.andra svenska standarder än sådana som avses i 11 §, 2.rekommendationer från Europeiska gemenskapernas kommission med riktlinjer för bedömningen av varors eller tjänsters säkerhet, 3.god sed för produktsäkerhet i den berörda branschen, 4.den aktuella vetenskapliga och tekniska kunskapsnivån, och 5.den skyddsnivå som konsumenterna rimligen kan förvänta sig. 13 § En tillverkare som tillhandahåller en vara eller en näringsidkare som tillhandahåller en tjänst skall lämna sådan information som behövs för att en konsument skall kunna -bedöma risken med varan eller tjänsten, och -förebygga att varan eller tjänsten orsakar skada på person. Närmare föreskrifter om näringsidkares skyldigheter att lämna sådan säkerhetsinformation meddelas av regeringen eller den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. 14 § En tillverkare som tillhandahåller eller har tillhandahållit en farlig vara skall vidta de åtgärder som behövs för att förhindra att varan distribueras, ställs ut eller bjuds ut till konsumenter. Om skaderisken inte kan undanröjas på något annat sätt, skall tillverkaren återkalla varan från distributören enligt 16 §. 15 § En tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara eller en näringsidkare som har tillhandahållit en farlig tjänst skall informera konsumenterna om skaderisken och om hur den kan undanröjas, om det behövs för att förebygga skadefall. Informationen skall lämnas till dem som innehar varan eller som tjänsten har utförts åt eller som innehar den egendom som tjänsten avser. Informationen skall lämnas på ett sådant sätt att den kan antas komma till de berördas kännedom, genom direkta meddelanden, annonser eller andra framställningar som näringsidkaren använder i sin marknadsföring. Informationen skall lämnas i den omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall. 16 § En tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara skall återkalla varan från dem som innehar varan, om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall. Återkallelsen skall ske i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall. Återkallelse skall ske genom att tillverkaren erbjuder sig att på vissa villkor 1.avhjälpa det fel som skaderisken hänför sig till (rättelse), 2.ta tillbaka varan och leverera en annan felfri vara av samma eller motsvarande slag (utbyte), eller 3.ta tillbaka varan och lämna ersättning för den (återgång). 17 § En tillverkare som återkallar en vara skall tillkännage erbjudandet och villkoren för detta samt informera om skaderisken. För tillkännagivandet tillämpas 15 § andra stycket om varningsinformation. Villkoren för återkallelsen skall bestämmas så att erbjudandet kan förväntas bli godtaget av innehavarna. Villkoren skall innebära att erbjudandet skall fullgöras inom skälig tid och utan väsentlig kostnad eller olägenhet för dem som utnyttjar det. Vid återgång skall ersättningen för det återlämnade svara mot kostnaden för att återanskaffa en ny vara av samma eller motsvarande slag. Om det finns särskilda skäl till det, får avdrag från återgångsersättningen göras för den nytta som innehavaren av varan kan anses ha haft. 18 § En tillverkare skall låta förstöra eller på något annat sätt oskadliggöra en vara som har tagits tillbaka i samband med utbyte eller återgång, om det behövs för att hindra att varan orsakar allvarlig skada på person. 19 § En näringsidkare som har utfört en tjänst som är farlig skall återkalla tjänsten från dem åt vilka tjänsten har utförts, om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall. Detsamma gäller i fråga om dem som innehar egendom som tjänsten har avsett. Återkallelsen skall ske i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall och skall innebära att näringsidkaren erbjuder sig att på vissa villkor 1.själv avhjälpa det fel som skaderisken hänför sig till, eller