prop · GS035 · 2004-09-24 00:00:00 — Främst behöver förmågan förbättras att ta tillvara de nationella och internatio- nella, civila och militära dimensionerna ur ett integrerat perspektiv, över en bred hotskala. Ambitionen är att skapa en helhet i synen på hot och risker och vilka de tillgängliga resurserna är. Vidare måste säkerställas att dessa resurser verkligen kan komma till användning för att värna sam- hällets säkerhet. För detta krävs bland annat att de legala aspekterna belyses ytterligare, samt att begrepp och principer definieras och förtyd- ligas. Regeringens förslag: Målet för politikområdet Totalförsvar skall, i avvaktan på en översyn av mål inom utgiftsområdet, vara att -bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, -hävda vår territoriella integritet, -försvara mot väpnat angrepp och -värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhälls- funktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Regeringens bedömning: Med regeringens bedömning om kon- sekvenser för svensk säkerhetspolitik som grund anser regeringen att det militära försvaret inte enbart bör dimensioneras av kraven på att hävda vår integritet och bidra till internationell fred och säkerhet, utan också av vår vilja att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens. Det är därför nödvändigt att behålla, utbilda och kompetensutveckla en större volym förband än vad den direkta militära hotbilden mot kräver. som dessa resurser gör att en grundläggande försvarsförmåga och kompetens kan upprätthållas, kan de också till betydande del användas för insatser. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen bekräftar och befäster att säker- het har på ett avgörande sätt stärkts i och med den ökande europeiska integrationen. med denna positiva utveckling finns allvarliga, gränsöverskridande hot mot vår säkerhet. Dessa hot måste bedömas i ett vidare perspektiv än det nationella, och kan bäst mötas genom internatio- nell samverkan och multilaterala lösningar. Regeringen bedömer vidare att ett militärt väpnat angrepp enskilt mot är fortsatt osannolikt . Däremot kan militära incidenter inte uteslutas, inte heller att ett militärt hot mot frihet och självständighet skulle kunna uppstå . Regeringen anser därför att även fortsättningsvis behöver upprätthålla en grund- läggande försvarsförmåga och kompetens att möta olika typer av militära hot. Det militära försvaret dimensioneras inte enbart av kraven på att hävda vår integritet och bidra till internationell fred och säkerhet, utan också av vår vilja att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens. Det är därför nödvändigt att behålla, utbilda och kompe- tensutveckla en större volym förband än vad den direkta militära hot- bilden mot kräver. som dessa resurser gör att en grundläggande försvarsförmåga och kompetens kan upprätthållas, kan de också till betydande del användas för insatser. Försvarsmakten skall vara användbar och kunna lösa de uppgifter som krävs i det nuvarande omvärldsläget. Den nationella insatsberedskapen skall syfta till att hävda vår territoriella integritet och möta olika former av hot och händelseutvecklingar. Beträffande den internationella insats- förmågan anser regeringen att ambition och förmåga att delta i fredsfrämjande insatser, i och globalt, över hela skalan från civila förebyggande åtgärder till militära fredsframtvingande insatser, bör öka Prop. 2004/05:5 såväl kvantitativt som kvalitativt. De nationella och internationella uppgifterna utgör två sidor av samma mynt. Målet är att svenska insatsförband skall vara utformade för att kunna hantera de mest komplicerade situationerna och de svåraste upp- gifterna. Därmed skapas även förutsättningar för att Försvarsmakten skall ha förmågan att medverka i hela skalan av så kallade Petersbergs- uppgifter i internationell krishantering. Deltagande i internationella insatser och övningar bidrar i sin tur till utvecklingen av insatsorganisa- tionen. Utvecklingen av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken för- ändrar förutsättningarna för svensk säkerhets- och försvarspolitik. Sär- skild betydelse har utvecklingen av samarbetet inom EU. Solidariteten mellan medlemsländerna framhävs i förslaget till nytt . Om ett EU-land skulle utsättas för terrorangrepp eller naturkatastrof skall de andra medlemsländerna kunna bistå med humanitärt bistånd, civila räddningsinsatser och om nödvändigt med militära resurser. Solidaritets- klausulen uttrycker den solidaritet som finns i den politiska allians som unionen utgör. En förutsättning är dock att det alltid är medlemsstaterna som avgör deltagandet genom nationella beslut. Den fortsatta utformningen av Försvarsmakten måste ge större möjligheter att aktivt bidra till utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga och den gemensamma säkerheten. förblir FN:s roll i internationell krishantering, inklusive multifunktionella insatser, central. Regeringen anser att omvärldsutvecklingen möjliggör en ambitions- sänkning inom flera områden. De delvis förändrade kraven på operativ förmåga som regeringen föreslår i det följande medger omfattande redu- ceringar i bl.a. insatsorganisationens volym, Försvarsmaktens centrala och regionala ledning och inom flera av de övriga myndigheterna inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. De besparingar som uppnås genom ovan nämnda ambitionsminsk- ningar kan till del användas för att finansiera en ökad ambitionsnivå främst inom förmågan att genomföra internationella insatser. Regeringen bedömer att möjliga besparingar och ambitionshöjningar sammantaget medför att den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör reduceras. 6.1.1Försvarspolitikens bidrag till en samlad säkerhet Genom försvarspolitiken skapas särskilda förmågor för att kunna bidra till att hantera kriser i vår omvärld och skydda mot yttre väpnade hot och kränkningar. Den övervägande delen av samhällets samlade säkerhet och beredskap skapas genom den robusthet och motståndskraft som byggs upp i samhället, den s.k. fredstida förmågan. Denna förmåga skapas och finansieras huvudsakligen inom ramen för andra politikområden än försvarspolitiken. Vissa extraordinära händelser kan få allvarliga konsekvenser för våra möjligheter att säkerställa grundläggande värden i samhället. För att samhället skall kunna hantera sådana händelser är det nödvändigt att skapa en förstärkt fredstida Även denna förmåga skall, i normalfallet, skapas inom ramen Prop. 2004/05:5 för myndigheternas ordinarie verksamhet och ansvar. engagemang och ambition inom ramen för FN, EU och inom samarbetet med Nato i EAPR/PFF medför att vi bygger upp en förmåga att kunna bidra till internationella insatser. Den samlade krishante- ringsförmåga som vi gemensamt utvecklar inom EU bidrar positivt till svensk säkerhet. Det allt närmare samarbetet inom EU på konflikthante- ringsområdet påverkar försvarspolitiken och hur vi väljer att utforma olika resurser och förmågor. En väsentlig del av vår samlade syn på säkerhet är att samarbetet och samverkan mellan flera politikområden, i såväl planering som genom- förande, måste vara effektivt. Det innebär bland annat att de särskilda förmågor som skapas inom försvarspolitiken också skall kunna användas för att bistå andra myndigheter vid hanterandet av andra hot mot vår säkerhet. Möjligheterna att använda de resurser som skapas inom försvars- politikens område för att vid behov stärka samhällets förmåga att hantera allvarliga hot, såsom t.ex. terroristhandlingar, har förbättrats. Bland annat har regeringen i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet förtydligat formerna för Försvarsmaktens stöd. Regeringen vill bygga vidare på denna positiva utveckling och anser att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om det med enkla åtgärder, såsom förändringar av rutiner, samövningar etc. ytterligare går att förbättra möjligheterna att merutnyttja de resurser som skapats för att uppfylla de försvarspolitiska målen. Emellertid får möjligheterna till merutnyttjande inte vara dimensionerande för resurserna. Det är väsentligt att i en akut kris, så långt möjligt, bevara den ordinarie ansvarsfördelningen i samhället som det sker en effektiv samordning av krishanteringen. 6.2Mål för det militära försvaret Regeringens bedömning: Målet för verksamhetsområdet bör vara att det militära försvaret, inom ramen för sin huvuduppgift, förmågan att kunna föra väpnad strid, skall uppnå den förmåga och genomföra de insatser som krävs. Skäl för regeringens bedömning: Regeringen anser att målet för verksamhetsområdet är att det militära försvaret skall uppnå de nedan angivna kraven på operativ förmåga och genomföra de insatser som riks- dag och regering kräver. Krav på operativ förmåga Regeringens förslag: Kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga skall utgå från följande utgångspunkter: -Försvarsmakten skall övervaka vårt territorium, kunna upptäcka och avvisa kränkningar och i samverkan med andra myndigheter hävda vår territoriella integritet. Vidare skall Försvarsmakten bidra till att upprätthålla självständighet genom att avhålla från respektive avvärja försök att ta kontroll över viktiga funktioner eller försök till otillbörlig påverkan på vårt agerande. Försvarsmakten skall bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. -Vid en försämrad utveckling utgår kraven från att vi med detta måste kunna hantera händelseutvecklingar och möta olika former av hot. I ett sådant läge ställs ökade krav på att kunna skydda verksamhet eller objekt samt att kunna bistå andra myndigheter, bland annat vid insatser mot terrorism eller sabotageverksamhet. Vidare ställs ökade krav på inhämtning, utbyte och analys av information och underrättelser i syfte att kunna upptäcka hot och aktörers förmåga och avsikter. Fler samordnade taktiska övningar behöver kunna genomföras, liksom insatser i syfte att öka förmågan och för att demonstrera politisk vilja. Försvarsmakten skall också kunna förstärka pågående internationella insatser samt kunna höja sin förmåga till fredsframtvingande åtgärder, inte minst för att öka uthålligheten. -Försvarsmakten skall också, efter allvarlig och varaktig säkerhets- politisk försämring och successiva beslut av riksdag och regering, kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Uppgiften ställer krav på att kontinuerligt upprätthålla grundläggande kompetenser, för att kunna utveckla en mer omfattande försvarsförmåga. Försvarsmakten skall tillsammans med andra myndigheter följa omvärldsutvecklingen i en rad olika avseenden så som säkerhetspolitisk, militärteknisk och doktrinär utveckling. Syftet är att kunna identifiera nya eller förändrade behov av förmågor och kompetenser. Forskning, studier, materielutveckling och försök behöver bedrivas för att utveckla nya förmågor och kompetenser. Vidare måste nya och befintliga förband kunna utvecklas för att därigenom tillägna sig olika förmågor och funktioner. Allt mer av kompetensutvecklingen kan göras i samarbete med andra länder. Detta med syftet att öka kompetensen för att kunna genom- föra gemensamma operationer inom mark-, sjö-, luft- och informa- tionsarenorna. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att utvecklingen ställer delvis förändrade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. är de hot som kan riktas mot säkerhet också gemensamma hot för oss och övriga EU-länder, och hot mot EU:s gemensamma säkerhet kan också innebära hot mot oss. bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att med- Prop. verka i fredsfrämjande insatser, och kraven att vi måste kunna hantera händelseutvecklingar och möta hot som kan uppstå till följd av en kris eller konflikt i omvärlden, bör därför ses i ett sammanhang. Försvarsmakten skall övervaka vårt territorium samt kunna upptäcka och avvisa kränkningar. Tillsammans med andra myndigheter skall Försvarsmakten hävda vår territoriella integritet och bidra till att upprätthålla självständighet genom att avhålla från respektive avvärja försök att ta kontroll över viktiga funktioner eller försök till otillbörlig påverkan på vårt agerande. Försvarsmakten skall bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. ske över hela skalan av uppgifter, i och globalt. Vid en försämrad utveckling skall Försvarsmakten med detta bidra till att hantera händelseutvecklingar och möta olika former av hot. Förmågan till insatser (nationellt och internationellt) skall då kunna Kraven på Försvarsmakten utgår från att myndigheten skall agera inom ramen för en differentierad beredskap och efter beslut av riksdag Efter allvarlig och varaktig säkerhetspolitisk försämring och successiva beslut av riksdag och regering skall Försvarsmakten ha förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Uppgiften ställer krav på att kontinuerligt upp- rätthålla grundläggande kompetenser för att kunna utveckla en mer omfattande försvarsförmåga utifrån tillgängliga och nyskapade Med den förmåga som skapas enligt ovan ställda krav skall Försvars- makten vid hot eller insatser mot civila mål kunna bistå andra myn- digheter att skydda viktiga samhällsfunktioner och infrastruktur. Försvarsmakten skall även i övrigt kunna bidra till samhällets samlade förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Försvarsmaktens beredskapssystem och principer för att byta personal i pågående insatser skall vara så uppbyggt att förstärkningsresurser, i form av förband under utbildning för insatser och förband som genomfört insatser, kan utnyttjas vid en uppkommen kris. förstärka dessa förband skall även de resurser som utgör kompetensbas för handlingsfrihet och långsiktig utveckling kunna användas vid en för- Regeringen anser att de delvis förändrade kraven på operativ förmåga medför behov av en översyn av Försvarsmaktens underlag för försvars- beslut , såväl vad gäller insatsorganisationens utformning som nuvarande system för differentierad beredskap. Översynen bör ta fasta på att Försvarsmakten skall vara användbar här och . Detta kan leda till att vissa av insatsorganisationens förband avvecklas. Om det är rationellt kan materiel ur avvecklade förband sparas som resurser. Insatsförband bör i huvudsak ha beredskap på mindre än . Resurser skall bestå av icke-förbandssatt materiel avsedd för ersättning, utveckling eller förstärkning. Förband som i Försvarsmaktens underlag inför försvarsbeslut beredskapssatts i lägre förbandsgrupper bör i huvudsak inte förbandssättas och bör inte bli dimensionerande för personal- eller materielförsörjning. Befintlig materiel kan i viss utsträckning vidmakthållas i syfte att användas som utvecklings- och Prop. 2004/05:5 kompetensresurser eller ersättnings- och förstärkningsmateriel så länge det är operativt och produktionsmässigt motiverat. I övrigt bör materielen avvecklas. Omfattningen av resurserna beslutas av statsmakterna och skall vara föremål för en kontinuerlig uppföljning och analys. Utöver insatsorganisationen skall Försvarsmakten ha en kompetensbas och utvecklingsförmåga för att kunna möta nya hot och utmaningar. 6.2.2Försvarsmaktens roll vid skydd mot terrorism Regeringen anser att det är en uppgift för de brottsbekämpande myndig- heterna, främst svensk polis, att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorkaraktär i . Det kan dock finnas situationer där polisens kompetens och resurser behöver kompletteras. Försvarsmaktens resurser är relevanta i en bred hotbild. är det möjligt att i viss utsträckning använda Försvarsmakten för sådana ändamål. Försvarsmaktens roll vid skydd mot terrorism handlar i första hand om stöd till andra myndigheter i form av bl.a. underrättelse- och säkerhetstjänst, NBC-resurser och logistik. Reglerna för detta har dock begränsningar, som framhålls i 11 september-utredningens betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32), bl.a. när det gäller befogenheter för Försvarsmaktens personal att använda våld eller tvång. Utredningen har lämnat ett förslag till lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. Förslaget har emellertid, som utredningen framhåller, närmast karaktär av en skiss till hur en reglering på området skulle kunna utformas. För att fortsätta och fördjupa utredningens arbete har regeringen denna dag beslutat om direktiv till en utredare med upp- drag att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra liknande omfattande brottsliga angrepp på samhället. Av särskild betydelse är att analysera Försvarsmaktens roll i sammanhanget. Utredaren skall undersöka och precisera i vilka situatio- ner insatser från Försvarsmakten kan behövas och vari de skall bestå. Uppdraget omfattar frågor om uppgifter, befogenheter, ledning och kom- petens för berörd personal vad avser andra myndigheter och då särskilt Försvarsmakten. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författ- ningsändringar och andra åtgärder. Uppdraget omfattar emellertid inte ändringar av grundlag. Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser, inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra. Uppdraget skall redo- visas . Frågan om hantering av terrorism har även aktualise- rats inom ramen för EU. I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritetsklausul som anger att alla unionens instrument skall kunna användas för att bistå t.ex. humanitärt med räddningstjänst och andra civila medel, men också med militära resurser om så skulle behövas, om en medlemsstat skulle bli utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. Klausulen kommer inte att ställa några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av militära resurser för polisiär verksamhet. Denna fråga förblir en nationell Klausulen kan däremot komma att aktualisera frågan om i vilka situationer vill kunna bistå med nationella Prop. 2004/05:5 resurser inom EU i händelse av en terroristattack eller annan katastrof. 6.3Mål för det civila försvaret Regeringens förslag: Det av tidigare beslutade målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret skall upphöra att gälla (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224). Skälen för regeringens förslag: då indelningen av statlig verksamhet i politikområden gjordes har regeringen endast begärt godkännande av mål på politikområdesnivå. Därför bör målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret fortsättningsvis beslutas av regeringen. I kapitel 8 Fortsatt utveckling av den samlade krisberedskapen utveck- lar regeringen hur arbetet med att utveckla krishanteringsförmågan i samhället kommer att fortgå. Regeringen har där bedömt att ett förändrat mål för det civila försvaret bör gälla . De förmågor som krävs för att säkerställa en grundläggande försvarsförmåga och kompetens för det civila försvaret, som en försäkring mot framtida osäkerheter och de väpnade hot som trots allt skulle kunna uppstå vid ett försämrat omvärldsläge, ryms i allt väsentligt inom den förmåga som behövs för att kunna hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Det militära försvarets utveckling Regeringens förslag: Inriktningen skall vara att insatsorganisationen i huvudsak skall bestå av följande förband 2008: Luftvärnsbataljon 97/70 Regeringens bedömning: Regeringen har rapporterat att många insatsförband har allvarliga brister i användbarhet och tillgäng- lighet. Regeringen bedömer att en viktig förklaring till problemen, utöver att en kvantitativt stor insatsorganisation ackumulerat omfattande brister, är att målen på olika nivåer varit otydligt formulerade och saknat tydliga samband. Vidare har beslut om en differentierad beredskap inte fått fullt genomslag. Utbildnings- och övningsverksam- heten har inte kunnat bedrivas så att samtliga insatsförband utvecklats på det sätt och i den takt som förutsatts. Regeringen bedömer dock att tillståndet vid de förband som skall ingå i insatsorganisationen i allt väsentligt motsvarar de krav som följer av regeringens krav på operativ förmåga. uppmärksammade brister fanns framför allt i de förband som avvecklas. Materiel och personal från avvecklings- förbanden bidrar till att avhjälpa brister i de förband som bibehålls. Även kvalificerad utbildning och övningsverksamhet inom ramen för inter- nationell verksamhet som ökar förmågan till interoperabilitet och övrig samverkan bidrar till förbandens förmåga. Denna verksamhet bör prio- riteras. Regeringen avser att noggrant följa upp hur förmågan i insatsorganisa- tionens förband utvecklas. Den av Försvarsmakten föreslagna insatsorganisationen i det aktuella ekonomiska alternativet kan ligga till grund för Försvarsmaktens verk- samhet . De krigsförband som inte ingår i denna bör avvecklas . Skälen för regeringens förslag och bedömning: har med anledning av bet. 2003/04:FöU5 beslutat om vilket beslutsunderlag rege- ringen bör lämna till när det gäller Försvarsmaktens förbands- utveckling m.m. Beslutsunderlaget bör omfatta följande: -en beskrivning av tillståndet i insatsorganisationen och dess bered- skap vid försvarsbeslutsperiodens början, -en samlad plan för Försvarsmaktens förbandsutveckling 2007, -förbandsutvecklingen i ett längre tidsperspektiv, -förbandens bedömda operativa förmåga, -större projekt för organisations- och effektbestämmande materiel, -en samlad redovisning av Försvarsmaktens utbildnings-, förbands- omsättnings- och beredskapssystem samt -förband som skall organiseras, utrustas m.m. för att kunna ställas till förfogande för olika internationella operationer samt de eventuella särskilda kostnader som är förknippade med att hålla dem i beredskap. Försvarsberedningen har i sin rapport för en ny tid (Ds 2004:30) lämnat förslag till krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringens förändrade krav på operativ förmåga redovisas utförligare i avsnitt 6.2.1. Dessa har en sådan karaktär att Försvarsmaktens förslag till insatsorganisationens utformning och utveckling , bered- skap, verksamhet, kompetensbevarande m.m. bör fördjupas. Detta gäller enligt regeringens uppfattning även hur beredskapen skall utformas, såväl i sina enskildheter som när det gäller principerna för den, samt utvecklingen av insatsorganisationen på . Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att i budgetunderlaget lämna förslag i ovan nämnda avseenden. Med bl.a. dessa som underlag avser regeringen i budgetpropositionen ytterligare precisera insatsorganisationens utveckling m.m. I budgetunderlaget bör Försvarsmakten lämna förslag till hur insatsorganisationen bör utvecklas, framför allt när det gäller de krigsförband som enligt förslagen i budgetunderlaget har mellan ett och beredskap. Enligt regeringens uppfattning bör flertalet av dessa förband kunna avvecklas omgående. I vissa fall kan kompetens behöva bevaras och materiel behöva behållas bl.a. som förstärkning eller Prop. som ersättning för förstörd och försliten materiel eller materiel på över- Vidare kan materiel behöva behållas för utbildning och kompetens- Det går enligt regeringens uppfattning inte heller att utesluta att några av dessa förband bör ges en högre beredskap. Regeringens förslag till krav på operativ förmåga leder till att bered- skapssystemet behöver förändras. Försvarsmakten har fått i uppdrag att lämna ett förslag även inom detta område i budgetunderlaget . De längre beredskapstiderna kommer inte längre att behövas och i ett nytt system kommer beredskapstiderna att variera inom ett snävare spann, sannolikt upp till högst . Mot denna bakgrund lämnar inte regeringen i denna proposition ett samlat förslag omfattande insatsorganisationens förbandsutveckling på lång sikt, ett utvecklat beredskapssystem och förbandsomsättnings- En bedömning av vilken förmåga de enskilda förbanden skall ha