prop · GS031 · 2004-09-20 00:00:00 — Mot bakgrund av regeringens bedömning framhöll finansutskott att det får förutsättas att följer vad utskotten tar upp i sina budgetbetänkanden om fördjupad resultat- redovisning på olika områden samt att man även på annat sätt genom direkta kontakter med respektive utskott kommer överens om när och med vilken inriktning resultatskrivelser skall lämnas (2002/03:FiU2, s. 11). Skälen för regeringens bedömning: Regering- ens bedömning är att resultatredovisningen per politikområde (verksamhetsområde) i budget- propositionen respektive i resultatskrivelser bör renodlas så att redovisningarna kompletterar snarare än överlappar varandra. Resultatredo- visningen i budgetpropositionen bör främst avse att ge underlag för att ta ställning till regeringens budgetförslag. Resultatredovis- ningen i skrivelsen bör ge en fördjupad analys av mål, resultat och förbrukade resurser inom utvalda områden och möjliggöra jämförelser över tiden. I skrivelse kan också sådana effekter analyseras och redovisas som inte enbart hänförs till den statliga verksamheten. Skrivelserna ger därmed underlag för att i vidare mening bedöma effektiviteten i och eventuellt ompröva verksamheter. Resultatskrivelser är även lämpliga för att lämna en mera utförlig resultatredovisning för politikområden vars måluppfyllelse är beroende av verksamheter inom flera andra politik- områden. För sådana politikområden lämnas med fördel en mer sammanfattande resultat- redovisning i budgetpropositionen, till stöd för regeringens budgetförslag. Därtill lämnas en mera fullödig resultatredovisning till i form av en särskild resultatskrivelse. En fördjupad resultatredovisning i skrivelse kräver ofta särskilda insatser, t.ex. i form av utvärderingar eller uppföljningar, vilket i sin tur kräver framförhållning och prioritering. Hur ofta en sådan vidare resultatredovisning bör lämnas till i form av en särskild resultatskrivelse får diskuteras mellan berörda utskott och departement. Skrivelserna ersätter således inte redovis- ningen i budgetpropositionen. Vid sidan av en utvecklad resultatredovisning i skrivelse är det enligt regeringen angeläget att kontinuerligt utveckla resultatredovisning och resultatbedöm- ning i budgetpropositionen så att krav uppfylls. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen i staten syftar till att möta budgetlagens krav på att eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning i den statliga verksamheten, men också till att fullgöra regeringens skyldighet att för redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhets- områden. Förutom ett ansvar att bistå med ett ändamålsenligt underlag för budget- beslut har regeringen ett ansvar för att styra och följa upp den statliga förvaltningen. Det avser såväl enskilda myndigheter som statliga verk- samheter. Myndigheterna har här en avgörande roll i att förverkliga regeringens politiska intentioner. Ett förverkligande av regeringens politik medför även ett behov av att kunna styra och följa statliga verksamheter, dvs. hur olika myndigheter och andra aktörer samspelar och interagerar inom skilda områden. Tillämpningen av politikområden är ett uttryck för regeringens strävan att finna en ändamålsenlig indelning av statlig verksamhet som kan tjäna som utgångspunkt för styrning och uppföljning. efterfrågar utskotten bättre underlag som stöd för besluten om anslagens fördelning inom olika utgiftsområden. Därtill kommer att en grundläggande tanke bakom den svenska förvaltningsmodellen och resultatstyrningen är att myndigheterna och deras verksamhet i normalfallet inte skall detaljstyras. Det innebär att regeringen ställer anslag (i förekommande fall anslagsposter och delposter) till myndigheternas disposition och fastställer finansiella restriktioner i övrigt i kombination med att mål formuleras och krav ställs på återrapportering. Därmed är det en uppgift för myndighetsledningen att givet målen fördela den givna resursramen mellan olika verksamheter. För politikområden anges mål som uttrycker önskade tillstånd i samhället. Det går emellertid inte att styra direkt mot ett önskat tillstånd. Styrningen sker normalt via en myndighet. Genom att direkt styra de myndigheter som bidrar till utvecklingen inom ett politikområde styrs indirekt utvecklingen mot det uppställda målet inom politikområdet. Att styrningen sker såväl direkt med mål och medel för myndigheter som indirekt med mål för politikområden gör det angeläget att följa upp såväl myndigheternas verksamhet som utvecklingen inom olika politikområden. Den ekonomiska styrningen i staten måste enligt regeringen utformas så att det är möjligt att förena styrning och uppföljning i en verk- samhetsstruktur (politikområden och verksam- hetsområden) med styrning och uppföljning i såväl en institutionell struktur (myndigheter) som en finansiell struktur (utgiftsområden och anslag). beslut med anledning av budgetpropositionen kommer precis som att avse bl.a. utgiftsområden och anslag. Där- emot kommer regeringens resultatuppföljning att avse politikområden och i förekommande fall verksamhetsområden. Därutöver följs myndig- heternas resultat upp i syfte att skapa förutsätt- ningar för en koppling mellan resultatstyrningen och den finansiella styrningen, dvs. i syfte att tydliggöra sambandet mellan uppföljning av resultat och föreslagna anslagsnivåer. Länken mellan styrformerna utgörs således av myndigheten. Resultatredovisningens struktur och innehåll förutsätter att ytterligare steg tas i riktning mot en utvecklad resultatredovisning. I det följande lämnas en principiell beskrivning av hur regeringen bedömer att resultatredovis- ningen kan utvecklas för att tillgodose riks- dagens önskemål. Innehållet i resultatredo- visningen och dispositionen av vissa kapitel kan därmed komma att behöva ändras i jämförelse med föreliggande budgetproposition. Då utgiftsområden och underliggande politik- och verksamhetsområdesindelning skiljer sig åt i ett antal avseenden (se tidigare avsnitt om verksamhetsorienterad indelning av budgeten) kommer även den information som lämnas per utgiftsområde att i motsvarande mån behöva verksamhetsanpassas. Den beskrivning som redovisas i det följande kan läsas med denna reservation i åtanke. Tabell 11.2 Disposition av budgetpropositionens utgiftsområden I ett inledande kapitel i respektive utgiftsområde avser regeringen att, precis som , lämna förslag till riksdagsbeslut. Avsnittet omfattar bl.a. regeringens förslag till anslag för det berörda utgiftsområdet. Summan av dessa anslag ramen för utgiftsområdet är densamma som framgår av sammanställningen av ramar i volym 1 i budgetpropositionen. I ett andra kapitel kommer eventuella förslag till lagtext att lämnas. I ett tredje kapitel avser regeringen att beskriva utgiftsområdets omfattning och en redovisning lämnas av utgifternas utveckling över tiden. Redovisningen av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet omfattar utgiftsområdet i sin helhet. I föreliggande budgetproposition redovisas motsvarande information även fördelad per politikområde. En sådan indelning är dock inte helt rättvisande då ett anslag ibland bidrar till att finansiera verksamheter inom skilda politikområden. En förändring i föreliggande budgetproposi- tion i jämförelse är att redovis- ningen av utgiftsutvecklingen inom utgifts- området även ges en realekonomisk indelning. En realekonomisk fördelning av utgifterna inom respektive utgiftsområde möjliggör en bedöm- ning av förhållandet mellan resurser för verksam- het, transfereringar och investeringar. Inom ett utgiftsområde där utgifterna/kostnaderna ökat under föregående år kan, med en sådan för- delning, enkelt urskiljas i vilken mån det beror på t.ex. ökade volymer i transfereringssystemen, ökad egen verksamhet eller ökade investeringar. kan det även vara möjligt att redovisa regeringens bedömning av anslagens realekono- miska fördelning . Regeringen bedömer att även skatteavvikelser bör redovisas, i syfte att ge en total bild av det samlade stödet inom utgiftsområdet. Det avser även sådana avvikelser som inte kan Motsvarande kostnader bör i möjligaste mån även återges vid en redovisning av totala kostnader för berörda politikområden. Därefter kommer, i ett eller flera kapitel, en resultatredovisning att lämnas per politikområde (verksamhetsområde). För att skapa förutsätt- ningar för att kunna tillgodose önskemål om en fullödig resultatredovisning kommer denna redovisning att behöva ändras mer i grunden i jämförelse med den redogörelse som lämnas i föreliggande budgetproposition. Resultatredovisningen struktureras delvis om, nya underrubriker tillkommer etc. Resultat- redovisningen baseras därtill i ökad omfattning på resultatindikatorer. I ett avslutande kapitel redovisas regeringens budgetförslag. I syfte att konkret visa hur resultat- redovisningen och budgetförslaget skulle kunna utformas redovisas avslutningsvis ett exempel. Tabell 11.3 Redovisning per politikområde i budgetpropositionen Avsnittet inleds med en beskrivning av den statliga verksamhet som ingår i politikområdet. I detta sammanhang skall även de delar av det berörda politikområdet som återfinns inom andra utgiftsområden omnämnas. 8 Inom områden där regeringen föreslår stora förändringar, eller då en viss fråga är särskilt prioriterad, kan det dock vara lämpligt att politikens framtida inriktning beskrivs tidigare i politikområdesavsnittet. Regeringen skall ange mål för politikområden kommande budgetår. Det gäller även om målet godkänts av . Utgångspunkten är att det endast skall finnas ett mål per politikområde. Förutom mål för politikområdet kan villkor för målet anges. De behöver dock inte god- kännas av . Förekomsten av villkor är ett sätt att hantera målkonflikter. Utöver mål och eventuella villkor för målen bör resultatindikatorer anges. Innebörden är att regeringen för anger på vilket sätt måluppfyllelsen skall mätas. Inte heller resultat- indikatorer behöver godkännas av . Det ovan sagda innebär i princip ingen skillnad mot vad som gäller . Däremot finns ett behov av att i ökad omfattning ange resultatindikatorer som kan användas för att bedöma måluppfyllelsen inom olika politikområden. Resultatredovisningen inleds med en kortfattad beskrivning av de insatser som i första hand bidragit till måluppfyllelsen inom politikområ- det. Det avser t.ex. insatser av inom politikområ- det verksamma aktörer, statliga insatser inom andra politikområden, insatser inom kommuner och landsting, insatser av aktörer utanför den offentliga sektorn samt insatser av aktörer i andra länder. Det kan även avse andra av stats- makterna genomförda insatser. Syftet med att lämna en sådan beskrivning är att delge riks- dagen en samlad bild av de insatser som påverkar måluppfyllelsen inom politikområdet. Det kan inte nog understrykas vikten av att det endast är de för måluppfyllelsen avgörande insatserna som skall beskrivas inledningsvis. Förestående insatser och åtgärder redovisas under rubriken (se nedan). För att ge möjlighet att relatera den del av politikområdets verksamhet som finansie- ras med anslag till den del som finansieras med avgifter och andra ersättningar bör enligt regeringen totala intäkter och kostnader per politikområde redovisas. Med ledning av den inledande beskrivningen av de för måluppfyllel- sen avgörande insatserna kan en sådan redo- visning omfatta totala intäkter fördelade på anslag respektive avgifter och andra ersättningar. För de totala kostnaderna kan en särredovisning ske på transfereringar respektive övriga kostna- der. En redovisning av ett politikområdes totala intäkter och kostnader kan med fördel göras relativt aggregerad. Det är dock inget som hindrar att en mera finfördelad redovisning av intäkter och kostnader övervägs. Resultatredovisningen skall, med utgångspunkt i beskrivna insatser och redovisade intäkter respektive kostnader, i princip ge svar på följande frågor: vad var målet, vad blev resultatet, vad kostade det och vad beror resultatet på? Ett väsentligt inslag i regeringens ambition att utveckla resultatstyrningen är att i ökad om- fattning använda indikatorer för att kunna bedöma graden av måluppfyllelse inom skilda politikområden. Resultatredovisningen bör enligt regeringen därför bl.a. avse en redogörelse av hur valda indikatorer på måluppfyllelse inom politikområdet utvecklats över tiden. Det är särskilt viktigt att resultatet kommenteras och analyseras i förhållande till fastställda mål. Redovisningen och analysen skall också, så långt det är möjligt, utgöra underlag för bedömningar av i vilken utsträckning resultaten beror på statliga insatser respektive insatser av andra aktörer. Det är angeläget att redovisningen i budgetpropositionen åtminstone omfattar de statliga insatserna. Den utveckling som inte direkt är hänförbar till statliga insatser kan t.ex. redovisas och analyseras i särskilda resultat- skrivelser. Det är även angeläget att uppnådda resultat ställs i relation till kostnaderna för verksam- heten. Därvid är det politikområdets totala resursförbrukning som skall ställas i relation till indikatorernas utveckling över tiden. Regeringen avser att, mot bakgrund av den lämnade resultatredovisningen och den genom- förda analysen, under denna rubrik lämna en bedömning värdering av måluppfyllelsen. Denna bedömning kommer sedan att ligga till grund för regeringens slutsatser. Revisionens iakttagelser skall behandlas på poli- tikområdesnivå. Iakttagelserna återfinns i revi- sionsintyg, revisionsberättelser (inklusive under- liggande revisionsrapporter), gransknings- rapporter och i årliga rapport. En nyordning i och med föreliggande budget- proposition är därvid att samtliga iakttagelser kommenteras. Vidtagna eller förestående åtgär- der med anledning av revisionsberättelser med invändning, liksom iakttagelser och rekommen- dationer från effektivitetsrevisionen, kommente- ras. Dessutom bör i relevanta delar den redovis- ning som lämnades i föregående års budget- proposition följas upp och kommenteras. Nyordningen medför med nödvändighet att detta avsnitt blir mer omfattande . Redovisningen av politikområdet avslutas med en beskrivning av politikens framtida inriktning. Mot bakgrund av redovisade insatser, resultat och resursförbrukning, bedömning av mål- uppfyllelse samt analys och slutsatser lämnas i detta avsnitt en redogörelse för framtida politiska ställningstaganden. Det avser bl.a. pågående åtgärder/insatser, vilka åtgärder som förestår, vilka frågor som prioriteras och förändringar i omvärlden med betydelse för politikens inriktning och regeringens budget- förslag. Genom att placera beskrivningen av politikens inriktning sist i politikområdes- avsnittet förtydligas hur slutsatserna av den bedrivna verksamheten påverkar den framtida inriktningen. I budgetförslaget (se nedan) kommer i anslutning till respektive anslag viss information att lämnas som syftar till att indikera hur den verksamhet som finansieras av det berörda anslaget bidrar till måluppfyllelsen för politik- området. Med ledning av den tillkommande informationen i denna del samt den lämnade informationen i politikområdesavsnittet skapas förutsättningar att tydligare än motivera föreslagna anslagsförändringar. Som framgår av dispositionen av redovisningen av utgiftsområden (tabell 11.2) avslutas den med ett kapitel som avser regeringens samlade budgetförslag inom utgiftsområdet. Inlednings- vis redovisas en tabell över utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet. Redovisningen kommer att ske per anslag och på samma sätt som i föreliggande budgetproposition (motsvarande tabell redovisas inledningsvis för respektive utgiftsområde i anslutning till beskrivningen av utgiftsområdets omfattning). Därtill redovisas utgiftsområdets ramnivå realekonomiskt fördelad. Då ett anslag avser myndighetens egen verksamhet redovisas inledningsvis indikatorer på hur myndigheten bidragit till måluppfyllelsen inom berörda politikområden, vilket innebär en ökad ambitionsnivå i jämförelse med före- liggande budgetproposition. Beroende på verksamhetens karaktär kan avsnittet om indikatorer på måluppfyllelse komma att innehålla olika slag av resultat- information. Det kan t.ex. avse en redovisning av kostnaderna för olika delar av verksamheten över tiden, verksamhetens produktivitetsutveckling, hur kvaliteten utvecklats över tiden etc. I denna del kan även myndighetens resultaträkning återges i reducerad form (intäkter och kostnader). Den valda detaljeringsgraden kan därvid lämpligen överensstämma med den som valts för politikområdet. Dessutom kan det vara av intresse att spegla verksamhetens kostnader genom att redovisa underliggande utveckling av olika volymuppgifter, t.ex. genom att redovisa antal bidragstagare, antal ärenden av en viss kategori etc. Under rubriken redogör regeringen därefter för sina motiv för föreslagen anslagsförändring för . Resultatbedömningen och slutsatserna i berörda politikområdesavsnitt, redovisningen av hur myndigheten bidragit till måluppfyllelsen inom politikområdet etc. utgör väsentliga utgångspunkter för dessa överväganden. Därtill kommer givetvis omvärldsförändringar, föränd- rad lagstiftning etc. som även de kommer att vägas in vid regeringens slutliga ställnings- tagande. Ett budgetförslag som avser egen verksamhet (myndigheter) kan, förutom information om anslagets utveckling över tiden och om hur anslagsnivån för kommande treårsperiod härleds, även omfatta en redovisning av beräknade totala intäkter och kostnader för myndigheten i fråga. Detta innebär att den information som lämnas i denna del är utförligare än den som lämnades i föreliggande budgetproposition. av beräknade intäkter och kostnader kan t.ex. baseras på det underlag som myndigheterna lämnar i det s.k. beräkningsunderlaget. Transfereringar handhas av en myndighet. Det är därmed angeläget att fånga hur effektivt myn- digheten skött sin administration (transferering- arna i sig och hur de bidrar till måluppfyllelsen för politikområdet har tidigare redovisats på po- litikområdesnivå). Måluppfyllelsen på myndig- hetsnivå (och indirekt för politikområdet) på- verkas därmed av om ersättningen betalas ut i enlighet med gällande regler, hur väl myndighe- ten genom handläggning, normering och tillsyn verkar för att de personer som är berättigade till stöd får kännedom om detta etc. Denna redovis- ning sker med fördel i anslutning till regeringens budgetförslag som rör den berörda myndighe- ten. Exemplet som återges nedan visar hur budgetförslaget i budgetpropositionen för en myndighet som har att hantera transfereringar inom olika politikområden kan utformas. På motsvarande sätt som för transfereringar handhas investeringar för s.k. samhällsåtaganden av en myndighet. Det är i normalfallet inte möjligt att renodla investeringens bidrag till måluppfyllelsen för politikområdet. Däremot bör, vid behov, ytterligare information lämnas om sådana investeringar. Det är också möjligt att fånga investeringens bidrag till måluppfyllelsen inom politikområdet på ett indirekt sätt genom att beskriva hur den berörda myndighetens verksamhet bidragit till denna. I anslutning till regeringens budgetförslag kan information lämnas avseende t.ex. beräknad nettoupplåning och låneskuld för de invester- ingar som lånefinansierats. Vidare kan beräk- ningar redovisas om finansiering av nyinvester- ingar, men också beräkningar av framtida an- slagsbehov för räntor och återbetalning av lån. Därtill kan investeringsplaner redovisas för riks- dagen. Vissa statliga myndigheter bedriver även utlå- ningsverksamhet. På motsvarande sätt som för investeringar kan ytterligare information redovi- sas för om utlåningsverksamheten. Exempel regeringens resultatredovisning per politikområde i budgetpropositionen Exemplet avser anslag som finansierar verksamhet inom politikområde Ekonomisk familjepolitik som har sin hemvist i utgifts- område 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Socialförsäkringsadministrationen, dvs. och de allmänna försäk- ringskassorna, är de aktörer som svarar för verksamheten inom detta politikområde. Exemplet omfattar även en redovisning av hur budgetförslaget för socialförsäkringsadministra- tionen, vilket återfinns inom utgiftsområde 10 Ekonomisk sjukdom och handikapp, kan komma att utformas. Dessutom omfattar politikområdet bostadsbidrag, vilka återfinns inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. I det följande återges ett utdrag ur en möjlig resultatredovisning (resultatinformation och kommenterande text) som framöver skulle kunna lämnas i budgetpropositionen. Under vissa rubriker lämnas därutöver vissa kommentarer. Målet för den ekonomiska familjepolitiken är att skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn skall minska inom ramen för den generella välfärden. För att ge ökade möjligheter att relatera den del av politikområdets verksamhet som finansieras med anslag till den del som finansieras med avgifter och andra ersättningar kan en samlad bild ges av intäkter och kostnader för politikområdet enligt följande: Tabell 11.4 Intäkter och kostnader inom politikområde Ekonomisk familjepolitik varav intäkter av anslag varav intäkter av avgifter 1 Avser inbetalningar från bidragsskyldiga inom underhållsstödet För att underlätta en analys eller bedömning av utvecklingen kommenteras kostnads- och intäktsutvecklingen över tiden samt fördel- ningen mellan intäkter av anslag och övriga intäkter respektive mellan transfereringar och övriga kostnader i anslutning till tabellen. Som framgår av tabell 11.4 ökade politikområdets totala kostnader med perioden 20012003. Parallellt ökade de totala intäkterna med . Den andel av intäkterna som härrör från anslag har i princip varit oförändrad perioden 20012003. Motsvarande gäller de delar av de totala kostnaderna som avser transfereringar respektive egen verksamhet. 4.3.3 Resultat och analys En resultatredovisning som, för att underlätta bedömningar av graden av måluppfyllelse, utgår från indikatorer eller nyckeltal kan ges följande utformning: De olika stöden inom den ekonomiska familjepolitiken bidrar på olika sätt till att minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn. För att mäta måluppfyllelsen inom den ekonomiska familje- politiken redovisas i det följande fyra resultat- indikatorer. Var och en av dessa innehåller ett eller flera mått som på olika sätt beskriver hur familjepolitiken utjämnar skillnaderna mellan familjer med och utan barn. Så långt det är möjligt redovisas även i vilken utsträckning respektive förmån utjämnar de ekonomiska skillnaderna mellan dessa grupper. Beräkningarna avser 2003. För beskrivning av metoder och definitioner hänvisas till bilaga 3 Fördelningspolitisk redogörelse, ekonomiska vårproposition. Indikator 1 utgör ett mått på familjepolitikens omfördelande effekt. Indikator 2 belyser familjepolitikens omfattning samt hur många och hur stor andel av barnfamiljerna som får de olika familjeekonomiska stöden. Indikator 3 redovisar andelen hushåll respektive andelen individer med svag ekonomi. Indikator 4 beskriver barnfamiljernas relativa standard i förhållande till standarden för hushåll utan barn samt den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnfamiljerna. När det gäller den fjärde indikatorn kan den beskrivas i följande tre dimensioner: Indikator 4 Disponibel inkomst samt familje- stödens andel Indikator 4 beskriver den ekonomiska standarden för olika typer av barnhushåll jämfört med hushåll utan barn. Liksom indikator 1 ger den en uppfattning om familjepolitikens relativa betydelse för dessa familjer. Diagram 11.1 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet samt de ekonomiska familjestöden, efter hushållstyper genomsnitt kronor Ensamstående med ett barn Ensamstående med två eller flera barn Gifta eller sambo utan barn Gifta eller sambo med ett barn Gifta eller sambo med två barn Gifta eller sambo med tre eller flera barn Diagram 11.2 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet samt de ekonomiska familjestöden, efter hushållstyper genomsnitt kronor