prop · GR03161 · 2004-06-02 00:00:00 — Moment som denna översyn bör innefatta är t.ex. om villkor kan användas för krav på utbildningsinsatser bland personalen i restaurangerna eller för samarbete i olika projekt på ett bättre sätt än . Genom införandet av alkohollagen ersattes den tidigare s.k. behovspröv- ningen vid prövningen av ansökningar om serveringstillstånd med att tillståndsmyndigheten i stället skulle bedöma riskerna för eventuella alkoholpolitiska olägenheter, se 7 kap. 9 § alkohollagen och prop. 1994/95:89 s. 105 f. Kommunerna avsågs att i alkoholpolitiska program precisera vilka allmänna kriterier kommunen avsåg att tillämpa vid bedömningen av om en servering kunde befaras orsaka alkoholpolitiska olägenheter. En individuell prövning måste dock alltid ske med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det framhölls också att polis- myndighetens och yttranden skulle tillmätas stor vikt vid tillståndsprövningen. Kommunernas alkoholpolitiska program inom serveringsområdet innehåller huvudsakligen riktlinjer för bedömning av ansökningar om serveringstillstånd, avgifter för ansökningar om tillstånd och för tillsyn samt kriterier för bedömning av uttrycket alkoholpolitiska olägenheter. Programmen innehåller en precisering av vad kommunen anser utgöra hinder för att få serveringstillstånd samt över hur tillsynen är organiserad. Programmen täcker således ett betydligt vidare område än de alkohol- politiska olägenheterna. I programmen kan en presumtiv sökande av ser- veringstillstånd vanligen läsa sig till hur man ansöker om tillstånd, vad det kostar, hur det tar och i fall det finns några av kommunen uttalade hinder mot etablering av serveringen vid viss plats eller liknande ur alkoholpolitisk synpunkt. I dåvarande centrala tillsynsmyndighetens, Alkoholinspektionen, kommunenkät ansågs de alkoholpolitiska programmen ha haft störst betydelse vid hanteringen och prövningen av frågan om tillstånd och mindre betydelse vid domstolsbehandlingen i de fall tillstånd vägrats. Av förarbetena till alkohollagen framgår tydligt att det aldrig varit av- sikten att de alkoholpolitiska programmen eller kommunens allmänna bedömning i programmen av när alkoholservering kan leda till en alkoholpolitisk olägenhet skulle vara ensamt avgörande eller bindande vid t.ex. en överprövning i domstol. Tanken var snarare att programmen skulle vara vägledande och delvis tjäna som upplysning för eventuella sökande. Det tidigare kommunala vetot och den tidigare behovspröv- ningen skulle således inte kunna återinföras bakvägen genom de alkohol- politiska programmen. Emellertid har uppenbarligen vissa uttalanden i samband med propositionen och den därpå följande riksdagsbehand- lingen invaggat vissa kommuner i den föreställningen att ett avslag som grundats på innehållet i det alkoholpolitiska programmet inte får ifråga- sättas av domstolarna. Det har under alla omständigheter visat sig att de alkoholpolitiska programmen inte har fått den ställning vid domstols- behandlingen av överklagade avslagsbeslut som flera kommuner hade hoppats på. Genom att följa utvecklingen av rättspraxis kan man dock dra slutsatser om de alkoholpolitiska programmens betydelse vid dom- stolsprövningar och om hur kommunen bör argumentera för sina beslut med hänvisning till begreppet alkoholpolitiska olägenheter enligt 7 kap. 9 § alkohollagen. Allmänt kan framhållas att det inte räcker med att enbart hänvisa till det alkoholpolitiska programmet som grund för avslag på en ansökan om tillstånd. Genom en analys av det enskilda fallet, med angivande av kon- kreta omständigheter som talar mot beviljande av tillstånd och mot bak- grund av det antagna alkoholpolitiska programmet ökar utsikterna för att beslutet kommer att stå sig vid en överprövning. När det gäller frågor om ordning och säkerhet, brottsbelastade eller socialt belastade områden eller risk för överetablering med ordningsstörningar som följd är det vidare av största betydelse att kommunen har stöd i sin uppfattning av polismyndigheten. Vid befarad risk för störning i samband med en restaurangetablering är inställning av stor betydelse. Kommunens beslut bör i enlighet med det sagda ges en utförlig och sak- lig motivering, med angivande av de konkreta omständigheter som talar emot ett bifall till ansökningen. Det går emellertid enligt regeringen inte att bortse ifrån att uttrycket alkoholpolitiska olägenheter av många kommuner uppfattas som diffust och svårtolkat. ombudsmän () menade i sitt remissvar över betänkande Bestämmelser om alkoholdrycker (SOU 2000:59), i vilket utredningen gjorde den bedömningen att begreppet inte behövde ändras, att uttrycket borde ses över. JO kritise- rade utredningen för att ha tagit för lätt på den kritik som riktats mot uttrycket från olika håll och framhöll att det rörde sig om ett påfallande allmänt hållet begrepp och en olycklig nybildning. JO framhöll vidare att det tedde sig märkligt att det i alkohollagen, till skillnad mot i annan lag- stiftning, valts att använda begreppet politik för direkt rättstillämpning i myndighetsutövning mot enskilda. JO föreslog att bestämmelsen i 7 kap. 9 § alkohollagen i stället skulle kunna utformas enligt följande. Om ser- veringen kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nyk- terhet eller av särskild anledning innebär en risk för menlig inverkan på människors hälsa, får serveringstillstånd inte meddelas. 2003/04:161 JO att bestämmelsen om serveringstider i 6 kap. 4 § borde hänvisa till nu förevarande bestämmelse enligt följande. Vid prövningen skall beaktas sådana risker som avses i 7 kap. 9 §. I lagstiftningsärendet (prop. 2000/01:97 s. 52 ff) valde emellertid regeringen att ansluta sig till den bedömning som gjorts av , nämligen att begreppet alkoholpolitiska olägenheter inte borde ändras. Regeringen framhöll bl.a., efter att ha redogjort för motiven bakom uttrycket i enlighet med vad som redovisats här, att den fortsatta rättsutvecklingen skulle kunna komma att ge ytterligare innebörd åt begreppet och stöd för hur kommunerna bör motivera sina beslut när de finner att de inte kan bevilja en ansökan om tillstånd med hänsyn till risken för alkoholpolitiska olägenheter. Regeringen finner emellertid nu skäl att överväga begreppet och före- slå en förändring. Som JO framhållit är begreppet alkoholpolitiska olägenheter allmänt hållet och diffust. Begreppet bör därför ersättas med ett uttryck som tydligare visar vilka omständigheter som kan läggas till grund för att vägra en ansökan om serveringstillstånd, trots att sökanden uppfyller de krav som ställs upp i alkohollagen bl.a. om personlig och ekonomisk lämplighet, se 7 kap. 7 och 8 §§ alkohollagen. Detta är viktigt inte minst av rättsäkerhetsskäl och utifrån EG-rättens krav på förutse- barhet och transparens. Begreppet alkoholpolitiska olägenheter bör därför utmönstras ur alkohollagen. I stället bör föreskrivas att serve- ringstillstånd får vägras om serveringen kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller innebära en särskild risk för människors hälsa. Detta innebär inte någon egentlig ändring i sak, men medför bl.a. att det tydliggörs, för kommunerna, presumtiva sökanden och domstolarna, vilka överväganden som kan utgöra skäl för att vägra tillstånd trots att kraven bl.a. på den sökandes lämplighet är uppfyllda. En följdändring bör också göras i lagens bestämmelser om prövning av serveringstid i enlighet med JO:s förslag. Regeringens förslag: Detaljhandelsbolagets skyldighet att på begäran anskaffa spritdrycker, vin eller starköl som inte hålls i lager tydliggörs. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 5 § alkohollagen (1994:1738) i dess nuvarande lydelse skall på begäran spritdrycker, vin eller starköl som inte hålls i lager anskaffas, om inte detaljhandelsbolaget finner att det finns hinder mot det. Vad sådant hinder kan bestå i har inte närmare redogjorts för i lagtext eller förarbeten och har enligt uppgift aldrig ansett sådant hinder föreligga. I 3 kap. 21 § rusdrycksförsäljningsförordningen (1954:521), där möjligheten för att anföra hinder för anskaffande först infördes, fanns dock en hänvisning till en paragraf en- ligt vilken var skyldigt att vid avtal med leverantörer verka för att reklam för rusdrycker och därmed jämförlig verksamhet bedrevs på ett sätt så att det inte stod i strid med syftet att all försäljning skulle ordnas och handhas på ett sådant sätt att där uppkom så ringa Prop. 2003/04:161 skada som möjligt. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i dagens lagstiftning och det är inte heller lämpligt att har ett tillsynsansvar avseende reklam för alkoholdrycker. Regeringen har gjorts uppmärksam på att stadgandet numera därför saknar funktion och rentav kan verka förvirrande eller leda till tolknings- svårigheter. Lagtexten bör till följd därav ändras så att Systembolaget AB:s skyldighet att anskaffa drycker åt en beställare klargörs på ett tydli- gare sätt. Detta medför inte någon inverkan på Systembolaget AB:s möj- ligheter att begära förskottsbetalning eller ställande av säkerhet för betal- ning för de drycker som anskaffas på detta sätt. Inte heller medför det några konsekvenser i de fall det föreligger ett rent faktiskt hinder som inte kan hänföras till mot anskaffandet, t.ex. att varan är slut hos leverantören eller att leverantören vägrar leverera den mängd av varan som beställaren begärt. Motsvarande gäller om lagliga hinder ställs upp mot anskaffning eller försäljning , se t.ex. 16 § livsmedelslagen (1971:511). sänkte skatten på spritdrycker med för att hindra ökad privatimport från i och med att införselkvoterna på spritdrycker avskaffades . Skatten sänktes från ett belopp motsvarande per liter 40- procentig spritdryck till , att jämföra med den svenska skatten på per liter på sådan dryck. undantag från de allmänna EG-reglerna för privatinförsel av alkoholdrycker upphörde . Undantagets upphörande medför att de alkoholdrycker som en person har köpt i en annan medlemsstat, för sin eller sin familjs personliga bruk, och som personen själv transporterar till inte skall beskattas i . Däremot skall införsel för kommersiella ändamål beskattas i . sänkte skatten på spritdrycker för att möta den väntade konkurrensen från . Den tidigare spritskatten motsvarande per liter 40-pro- centig spritdryck sänktes till . Skatterna på annan alkohol har också sänkts kraftigt. Skatten på vin sänktes , ölskatten sänktes och skatten på starkviner sänktes med 40 pro- cent. Skatten har alltså sänkts mest på starkare drycker och minst på vin. I snitt har skatten på alkoholdrycker sänkts . Priset på en hel flaska är nu mot tidigare . gick bl.a. , , och med i EU. De kan på grund av väldigt låga skatter konkurrera med spritdrycker som är hälften så dyra som de svenska. Alla fyra länderna har en spritskatt på per liter 40-procentig sprit. mellan och de baltiska staterna relativt utbyggd, framför allt med Prop. 2003/04:161 , och den kan förväntas byggas ut ytterligare . Systembolagets totala försäljning ökade jämfört med mätt i ren alkohol. I volym ökade försäljningen . Försäljningen minskade däremot i , särskilt under slutet av året. Försäljningen av spritdrycker minskade i hela landet, vilket förstärker den utveckling som varit . Systembolagets omsättning uppgick till . Det innebär en ökning . Systembolagets försäljning, tusen liter I minskade Systembolagets försäljning av spritdrycker mer än i riket som helhet. I minskade försäljningen . Förändringen var särskilt stor i län. Där minskade Systembolagets försäljning . Försäljningen av vin och öl har däremot ökat i dessa områden. 2004 har Systembolagets totala för- säljning minskat i hela landet med sammantaget mätt i ren alkohol. minskade den totala försäljningen i hela landet kraftigt med sammanlagt ren alkohol. Spritförsälj- ningen minskade , vin , starköl . I minskade försäljningen av sprit med 22,3 pro- cent, vin och ölförsäljningen . Privatinförseln fortsätter att öka enligt statistik från vetenskaplig alkohol- och drogforskning (SoRAD) vid uni- versitet1. Ökningen omfattar samtliga alkoholdrycker och motsvarar skatteintäkter på . Privatinförsel av sprit ökade med . Motsvarande ökning för vin och öl är . månad 2003 översteg införseln av spritdrycker Systembolagets försäljning av spritdrycker. Enligt de regler som allmänt gäller inom EU skall privata inköp av alkohol beskattas i inköpslandet. Kommersiell handel med dessa varor skall beskattas i den medlemsstat där varorna slutligen konsumeras. 1 SoRAD har av regeringen fått i uppdrag att följa alkoholkonsumtionen i och hur den förändras månad för månad. rätt att ta med sig alkoholdrycker, avsedda för eget bruk, inköpta i en annan medlemsstat utan att någon ytterligare punktskatt tas ut i hemlandet. Om varorna tas in för kommersiella ända- mål i hemlandet skall däremot punktskatt alltid betalas där. För att avgöra om det är fråga om införsel för kommersiella ändamål skall enligt gällande EG-direktiv bl.a. mängden varor beaktas. Medlems- staterna får använda sig av indikativa nivåer uteslutande till ledning för bedömningen av om varorna är avsedda för kommersiella ändamål. De indikativa nivåerna beträffande alkoholvaror får då inte sättas lägre än spritdrycker, mellanklassprodukter, vin (varav högst mousserande) och öl. De indikativa nivåerna är inga tillåtna kvoter för privatinförsel utan ett hjälpmedel till ledning för att avgöra om införseln är privat eller kom- mersiell och därmed i vilken medlemsstat beskattningen skall ske. Det innebär att om en tullmyndighet fastställer att införsel av mindre kvanti- teter är avsedd för kommersiella ändamål skall beskattning ske i införsel- landet. Är införseln avsedd för privat bruk skall varorna inte beskattas i hemlandet utan endast i inköpslandet. Privat införsel, tusen liter De slopade införselkvoterna samt utvidgningen av EU kommer med all sannolikhet att leda till ökad privatinförsel av alkohol. Hur stor denna ökning blir är svårt att uppskatta. Skatteintäkterna från alkohol kommer främst från Systembolagets för- säljning. Försäljning på restauranger står endast för en liten del. De totala skatteintäkterna minskade , trots att Systembolagets försäljning i ren alkohol ökade . En förklaring till detta samband är att som försäljningen av vin och öl fort- sätter att öka minskar försäljningen av spritdrycker som i sin tur inbringar mest skatteintäkter jämfört med andra alkoholvaror. Skatteintäkter 20002003, mnkr Källa: Särskilda Skattekontoret, SSK Intäkterna från enbart spritdrycker minskade jäm- Prop. 2003/04:161 fört med året innan medan intäkterna från vin och öl är i stort sett förväntas intäkterna från spritdrycker minska ytterligare i takt med ökad privatinförsel från grannländerna. Intäkter från vin och öl förväntas däremot öka något. 8.2Effekter av förändrad alkoholskatt i Regeringens bedömning: Alkoholskatten som ett alkoholpolitiskt redskap kommer att analyseras i budgetpropositionen . Skälen för regeringens bedömning: har påverkats av händelser som medför lägre pris på alkoholdrycker i vår närmaste omvärld och ökad tillgänglighet av alkoholdrycker inom landet. sänkte som tidigare nämnts skatten på spritdrycker . upphörde , och införselundantag. sänkte skatten på spritdrycker . gick bl.a. , , och med i EU. Dessa länder kan på grund av väldigt låga skatter konkurrera med alkoholdrycker till priser som ligger på en nivå av mindre än hälften av den i . Vid oförändrade skatter i beräknas dessa förändringar medföra kraftigt ökad privatinförsel av spritdrycker och en betydande nedgång i Systembolagets försäljning. Vid en priskänslighet för spritdrycker på -0,9 beräknas de höjda införselkvoterna i samt skattesänkningarna i och medföra en ökad införsel som uppgår till 1 377 tusen liter ren alkohol. Under antagandet att ökningen av privatinförseln till ersätter inhemsk konsumtion, dvs. den mängd som annars hade köpts på Systembolaget, kommer den inhemska konsumtionen att minska av ökningen av privatinförseln, eller 964 tusen liter ren alkohol. Detta innebär att av ökningen av privatinförseln motsvaras av ökad total konsumtion. Ökningen av den totala konsumtionen beror på att priset på spritkonsumtionen blir lägre genomsnittligt sett. Denna nedgång i den inhemska försäljningen medför att statens intäkter av spritskatten minskar med , en effekt som inkluderar även mervärdesskatt. En del av det skattebortfall som förändringarna i omvärlden ger upp- hov till skulle kunna motverkas genom en sänkning av spritskatten i . En sänkning av skatten skulle kunna reducera de ekonomiska fördelarna av att handla spritdrycker i närliggande länder som , och . Skattesatsen för spritdrycker i är för en liter ren alkohol. Motsvarande skatt i , och är , respektive . Utifrån ett renodlat fiskalt perspektiv på alkoholskatten kan det således finnas skäl att sänka skatten på spritdrycker. En rätt avvägd sänkning av spritskatten skulle eventuellt kunna göra det möjligt för Systembolaget att återta marknadsandelar och därmed stärka Systembolagets funktion i den svenska alkoholpolitiken. skulle en sänkning av skatten på spritdrycker bidra till en ytterligare ökning av den totala alkohol- konsumtionen och därmed skadorna. Effekten av ökningen av den totala Prop. 2003/04:161 alkoholkonsumtionen måste vägas in i bedömningen av alkoholskatten. Oavsett om skatten på spritdrycker sänks eller inte kommer förändringen i vår omvärld i form av slopat införselundantag, sänkta skatter i grannländerna och EU-utvidgningen medföra att den totala alkoholkonsumtionen i ökar. En skattesänkning i skulle dock bidra till att påskynda en utveckling mot högre total konsumtion men den långsiktiga effekten på totalkonsumtionen är svårbedömd. Mot bakgrund av de effekter som nu erfar av sänkningen av alkohol- skatter är regeringens bedömning att man bör avvakta med att fatta beslut om alkoholskatterna. Konsekvenserna av ett allt för snabbt beslut om skattesänkningar kan få dramatiska folkhälsokonsekvenser. Regeringen kommer därför att i budgetpropositionen att analysera alkohol- skatterna och bedöma läget utifrån erfarenheter i omvärlden. 9 Alkohol och trafik 9.1Utredning om rattfylleri och sjöfylleri Sammanfattning: Polisens arbete med kontroll av trafiknykterhet är viktigt och har förbättrats . Den utvecklingen skall fort- sätta. Regeringen har tillsatt en utredare som skall göra en utvärdering och översyn av rattfyllerilagstiftningen, påföljdsfrågor som har an- knytning till rattfylleribrott samt vissa andra frågor som har betydelse vid utredning och lagföring av rattfylleribrottslighet. Även sjöfylleri- lagstiftningen skall ses över. I den nationella handlingsplan som beslutade om den 2000/01:20, 2000/01:SoU8, 2000/01:144) nämns som ett särskilt prioriterat delmål att alkohol inte skall förekomma i trafiken och att insatserna för att reducera de alkoholrelaterade olyckorna i trafiken och minska antalet rattfylleribrott behöver förstärkas. Vidare nämns också att åtgärder behöver vidtas för att minska sjöfylleriet. Rattfylleriet utgör en av de största riskfaktorerna i trafiken och ett av de största hindren för att uppnå den av antagna noll- visionen. Strafflagstiftningen är en viktig del av samhällets åtgärder för att minska rattonykterheten. Regeringen har därför tillsatt en utredare som skall göra en utvärdering och översyn av rattfyllerilagstiftningen, sådana påföljdsfrågor som har anknytning till rattfylleribrottet samt vissa andra frågor som har betydelse vid utredning och lagföring av rattfylleribrotts- lighet. Uppdraget omfattar även en fortsättning av arbetet med att se över sjöfyllerilagstiftningen (Rattfylleri och sjöfylleri, dir. 2003:174). Uppdraget skall slutredovisas . Vissa frågor kan, om utredaren bedömer det lämpligt, särredovisas i ett delbe- tänkande . I direktiven till utredningen tecknas en bakgrund till detta nya utred- ningsuppdrag. har det skett en mängd förändringar gällande både rattfyllerilagstiftningen och påföljdssystemet. Promille- gränserna har sänkts och en nollgräns har införts för narkotika i trafiken. Straffmaximum för brotten vållande till annans död och vållande till kroppsskada och sjukdom har skärpts. Att gärningsmannen har framfört ett fordon i berusat tillstånd utgör numera en omständighet som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om brottet är att anse som grovt. har påföljdssystemet utvecklats och reforme- rats. Genom olika lagändringar har det införts flera alternativ till främst kortare fängelsestraff och verkställighet av kortare fängelsestraff. När det gäller sjöfylleri har det införts en promillegräns för grovt sjöfylleri. Frågan huruvida rattfylleribrottsligheten har ökat tas också upp i direktiven. Flera faktorer har betydelse vid bedömningen av om ratt- fylleribrottslighetens utveckling, bland annat antalet anmälda rattfylleri- brott och andelen alkoholpåverkade förare vid dödsolyckor. I direktiven konstaterar regeringen att det finns anledning att befara att det har skett en faktisk ökning av rattfylleribrottsligheten, även med beaktande av de osäkerhetsfaktorer och felkällor som kan föreligga när man skall dra slutsatser utifrån de statistiska uppgifterna. Enligt direktiven skall utredaren utvärdera de reformer som vidtagits i fråga om rattfylleribrottet och påföljdssystemet och särskilt analysera hur bestämmelser om påföljdsval och frågor om vård- behov har tillämpats och behandlats. Regeringen konstaterar att det finns behov av att göra en sådan utvärdering, bl.a. för att man skall kunna se hur de olika påföljds- och verkställighetsalternativen har tillgodosett de krav som rattfylleribrottet ställer på påföljdssystemet. En betydande andel av de personer som gör sig skyldiga till rattfylleri har alkoholproblem och är i behov av någon form av insatser som kan förändra deras alkoholbeteende. Mot bakgrund av detta pekar regeringen i direktiven på vikten av att den tilltalades missbruksproblem kommer fram under domstolsprocessen och att därefter individuella insatser kan komma till stånd för att hindra återfall i rattfylleri. Enligt vad som fram- förs i direktiven finns det skäl att överväga om inte vård och andra insat- ser för att påverka den dömde på något sätt skall bli ett obligatoriskt inslag i verkställigheten, oavsett vilken påföljd som väljs för grovt ratt- fylleri. Det kan enligt direktiven heller inte uteslutas att instrumenten för att identifiera vårdbehov och utforma adekvata påföljdsförslag inom ramen för lagföringen av grova rattfylleribrott bör förstärkas. Verkställigheten av en påföljd sker ofta efter brottet. Genom den s.k. Skellefteåmodellen har rutiner utvecklats som gör det möjligt att sätta in vårdinsatser i ett skede. 2003/04:161 prövas nu som en försöksverksamhet i bl.a. . är att vårdinsatserna även träffar personer som framfört fordon med alkoholhalt under gränsen för grovt rattfylleri. Enligt direktiven skall dessa projekt belysas. Ytterligare en fråga som enligt direktiven bör blir föremål för utvärde- ring är drograttfylleribestämmelserna. infördes en noll- gräns för narkotika i trafiken. I direktiven konstateras att andelen anmälda rattfylleribrott som utgörs av drograttfylleri har ökat markant . Enligt vad regeringen anför i direktiven finns det anledning att göra en första utvärdering av denna lagstiftningsreform. Av uppdraget framgår vidare att utredaren skall utvärdera lagstiftnings- reformernas effekt på trafiksäkerhetsområdet. Bakgrunden till detta är den befarade ökningen av rattfylleribrottsligheten. Vållande till annans död och vållande till kroppsskada och sjukdom Lagstiftningen om vållande till annans död och vållande till kroppsskada och sjukdom har skärpts. Utredaren skall enligt direktiven utvärdera hur dessa straffbestämmelser har tillämpats när brottet har begåtts i samband med rattfylleri. Bakgrunden till uppdraget i denna del är ett tillkänna- givande från att rattfylleriutredningen skulle omfatta denna fråga (bet. 2002/03:JuU10 och rskr. 2002/03:149).