prop · GS0339 · 2004-11-02 00:00:00 — Även andra än de direkt berörda kan påverkas av en verksam- hets kvalitet, exempelvis anhöriga, och därför skall även ett medborgar- perspektiv anläggas på kvalitetsfrågorna. Det finns vissa allmänt vedertagna kriterier för god kvalitet. Att hänsyn tas till barns särskilda behov och förutsättningar är exempel på en sådan liksom att verksamheten drivs i enlighet med grundläggande etiska rikt- linjer som respekt för alla människors lika värde. Vissa faktorer har avgörande betydelse för att verksamhet enligt LSS skall kunna sägas ha god kvalitet, exempelvis att det finns en överens- stämmelse med de mål som gäller för verksamheten och att verksam- heten uppfyller de bestämmelser som LSS anger. För att uppnå god kvalitet i verksamheten krävs enligt regeringens mening att flera grund- läggande rättigheter är tillgodosedda såsom rättssäkerhet, medinflytande för den enskilde och en lätt tillgänglig service. Att brukaren bemöts på ett bra sätt är väsentligt och generellt krävs också att personalen har lämplig utbildning och/eller erfarenhet. Andra faktorer som ger förutsättningar för en god kvalitet är bl.a. väl fungerande arbetsledning och att man inom verksamheten använder sig av ett medvetet och genomtänkt arbetssätt. För att kontinuerligt utveckla kvaliteten i verksamheten måste såväl organisation och arbetsprocesser som resultat och mål vara föremål för uppföljning och utvärdering. Det är av vikt att kvalitetsarbetet utförs på alla nivåer i organisationen. Egenutvärdering eller egenkontroll bör ut- göra ett centralt inslag i kvalitetsarbetet. Enligt regeringens mening utgör normerande arbete, t.ex. att utfärda allmänna råd, ett viktigt stöd för kommunerna i deras arbete med att säkerställa god kvalitet i verksamheten. Varje verksamhet måste dock anpassa sitt kvalitetssystem till de egna förutsättningarna och till den insats det gäller. Kvalitetssystemet bör inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att uppfylla verksamhetens kvalitetsmål. Regeringen instämmer i de synpunkter som några av remissinstanserna har framfört som rör vikten av att ta tillvara brukarens synpunkter. Lika- så instämmer regeringen i att såväl brukaren som handikapprörelsen bör ges möjlighet att påverka och bidra till arbetet med kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling. Regeringen menar att det ingår i tillämpningen av lagstiftningen att Prop. 2004/05:39 olika samhällsföreträdare gör bedömningar om behovet av insatser i syfte att skapa förutsättningar för gott liv för den enskilde. Att utvärdera olika insatsers kvalitet utifrån effekterna för den enskilde, anser regeringen så- ledes utgör en naturlig del i kvalitetsarbetet. Personer med funktions- hinder är en brukargrupp då de nära och personligt berörs av en verksam- het och som regel utnyttjar den kontinuerligt . Regeringen anser det naturligt att vid arbetet med att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten eftersträvas ett brukarperspektiv. Vidare hänvisas till ovan anförda om att brukarens kunskaper om och erfarenheter av verksamhetens kvalitet bör vara väg- ledande. Regeringen instämmer vidare i en invändning som vissa remiss- instanser framfört, nämligen att personlig assistans inte i traditionell mening kan sägas utgöra en verksamhet. Den personliga assistentens uppgift är att utföra det som brukaren själv skulle utföra om hon eller han inte hade haft ett funktionshinder som begränsar den egna förmågan. Regeringen menar dock att de föreslagna kvalitetsreglerna avseende insatserna enligt LSS, bör gälla oavsett insatsernas olika art. En viktig förutsättning för att utveckla, säkra och bedöma kvaliteten är att erfarenheter och kunskap tas till vara genom systematisk dokumenta- tion. Detta är en av anledningarna till att det också finns behov av bestämmelser om dokumentation i LSS som behandlas i avsnitt 5.2. Kravet på god kvalitet skall gälla både offentlig och enskild verk- samhet enligt LSS. Med enskild verksamhet avses sådan verksamhet som utförs av företag och föreningar t.ex. kooperativ, se avsnitt 5.2.1. I fråga om offentlig verksamhet skall god kvalitet gälla såväl myndighetsutöv- ning som den verksamhet som bedrivs. Regeringens förslag: Nya bestämmelser om dokumentation införs i syfte att förtydliga nuvarande reglering och som komplement till förvaltningslagens (1986:223) regler. Bestämmelserna om dokumenta- tion gäller i tillämpliga delar i enskild verksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget. instämmer i bedömningen att det finns brister i hur dokumentationsskyldigheten fullgörs inom kommunernas verksam- het enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade (LSS) och ställer sig därför bakom förslaget. JO anser att prob- lem med brister i dokumentation inte enbart kan lösas genom ett förtyd- ligande i lagstiftningen, utan att kommunerna dessutom måste se till att personalen får utbildning och att rutiner skapas för journalföring m.m. är positivt till utökad dokumentationsskyldighet. och kommunerna har ett omfattande samarbete kring insatsen personlig assistans och utredning skulle underlättas om kommunens handläggare dokumenterat uppgifter Prop. 2004/05:39 som är av betydelse i ärendet. tillstyrker förslaget, men anser att det behöver belysas hur dokumentation av verkställigheten skall ske när den enskilde valt att själv anordna personlig assistans eller när den enskilde anlitar en enskild assistansanordnare. Ett problem är att kommunerna har utvecklat olika rutiner för t.ex. dokumentation har skapat en oklarhet för enskilda barn och deras föräldrar om vari barnets rättigheter består. Datainspektionen anser att en analys behövs avseende hur förslagens krav på innehåll i dokumentation förhåller sig till integritetsskyddsbestämmelser i s.k. registerförfattningar såsom lagen (2001:454) om behandling av person- uppgifter inom och förordningen (2001:637) om behand- ling av personuppgifter inom , som gäller vid sidan av personuppgiftslagen (1998:204). Vidare om det är förenligt med bestäm- melserna i dessa författningar att med IT-stöd dokumentera uppgifter. kommun anser att det behövs ett förtydligande om annan assistans- anordnare än kommunen omfattas av dokumentationsskyldighet i egen- skap av enskild verksamhet. Handikappförbundens Samarbetsorgan (HSO) och välkomnar förslaget om regler för dokumentation. Intressegruppen för Assistansberättigade (IfA) menar att ett förtydligande krävs om avsikten är att personlig assistans i privat regi skall omfattas av förslagen. IfA anser att det är positivt med krav på dokumentation för personlig assistans som stöd för den assistans- berättigades rättigheter och insynsmöjligheter gentemot assistansanord- naren. IfA ställer sig avvisande till dokumentation som rör den enskildes privata förhållanden. och Stockholmskoopera- tivet för Independent Living (STIL) instämmer i att dokumentation av beslut och myndighetsutövning är nödvändigt för den enskildes rätts- säkerhet, men håller i övrigt inte med om beskrivningen av behovet av dokumentation, exempelvis för huvudmannens planering, uppföljning och utvärdering. och anser att det är nöd- vändigt att precisera vilka enskilda verksamheter som skall omfattas och vad som skall dokumenteras. Skälen för regeringens förslag För att värna den enskildes rättssäkerhet och för att verksamheten enligt LSS skall kunna förbättras, utvecklas och systematiskt utvärderas, är det enligt regeringens mening en grundläggande förutsättning att verksam- heten dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Ett flertal av remiss- instanserna bekräftar att det råder allvarliga brister i dokumentation och handläggning i ärenden som avser insatser enligt LSS. Regeringen anser att tydliga krav på dokumentation i LSS även har be- tydelse för förutsättningarna att bedriva en effektiv tillsyn inom området. De dokumentationsbestämmelser som föreslås i LSS är, när det gäller offentlig verksamhet, i allt väsentligt ett förtydligande av vad som redan gäller enligt förvaltningslagen (1986:223) och allmänna förvaltnings- rättsliga principer. Dokumentationsskyldigheten skall gälla även i enskild verksamhet Det saknas generella bestämmelser i svensk lagstiftning som föreskriver en skyldighet för privata rättssubjekt att dokumentera sin verksamhet. En sådan skyldighet kan visserligen tas in i avtal mellan kommunen eller och den som bedriver verksamheten. För att säkerställa att hantering av dokumentation i enskild verksamhet enligt LSS är säker och håller en god kvalitet föreslår regeringen att dokumentationsskyldigheten uttryckligen även skall omfatta sådan verksamhet. I LSS finns vissa bestämmelser som särskilt reglerar enskild verksamhet (se 2324 §§). En enskild person får inte utan tillstånd av yrkesmässigt bedriva sådana verksamheter som avses i 9 § 610, dvs. korttidsvistelse, korttidstillsyn för skolungdomar utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, boende i familjehem eller bostad med särskild service och daglig verksamhet (23 §). I förarbetena utvecklas inte närmare vad som avses med enskild verksamhet (jfr prop. 1992/93:159 s. 101 f.). Lagen hindrar inte att exempelvis insatserna ledsagare och personlig assistans ges i enskild regi. För sådan enskild verksamhet ställer lagen inte krav på tillstånd. Insatsen personlig assistans kan organiseras på olika sätt. Den enskilde kan själv vara arbetsgivare för assistansen och handha administrationen. Den enskilde kan också anlita ett företag eller en förening t.ex. ett kooperativ för att tillhandahålla assistansen. Regeringen anser att vad som avses med enskild verksamhet i detta sammanhang bör bedömas utifrån om verksamheten bedrivs regelbundet och normalt vänder sig till allmänheten samt att den inte endast bedrivas för en enskild persons räkning. Därmed skall dokumentations- skyldigheten gälla de fall den enskilde anlitar ett företag och en förening t.ex. kooperativ, men inte i de fall den enskilde själv agerar arbetsgivare till sina personliga assistenter. Regeringen anser inte att krav på doku- mentation i de fall den enskilde administrerar och är arbetsgivare skall följa av LSS, eftersom det i sådana fall inte kan anses vara fråga om enskild verksamhet. Den enskilde har dock ansvar för att dokumentera i den omfattning som krävs för att denne skall kunna fullgöra sitt arbets- givaransvar och kunna lämna de uppgifter som behöver för att kunna bedöma rätten till assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. Regeringen anser vidare att krav på dokumentation inom enskild verksamhet ger en möjlighet till insyn för den enskilde och ger stöd för den enskildes intresse av en god kvalitet i den aktuella insatsen. Angående dokumentationsskyldighetens omfattning och innehåll se av- snitt 5.2.2. När det gäller behandling av personuppgifter inom LSS, gäller lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten. Lagen innehåller bestämmelser om behandling av personupp- gifter som avviker från personuppgiftslagen (1998:204). Kraven på dokumentation i LSS kommer sannolikt till stor del att hanteras genom automatiserad behandling av olika uppgifter. om enskilda kommer att behandlas. Det rör sig om uppgifter om sökande, om personer som beviljas insatser och personer som får insatser enligt LSS. Uppgifterna kan komma att ingå i en strukturerad samling av per- sonuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt ett eller flera särskilda kriterier. I förarbetena till lagen om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten framfördes att ett avgörande skäl för att hålla sig till en mer allmän reglering inom område var att är mångfacetterad och skulle vara svår att detaljreglera. Möjligheterna att mer ingående reglera själva behandlingen av personuppgifter inom är små. Graden av integritetskänslighet varierar och inom finns behov av att behandla ett synnerligen stort antal olika personuppgifter (prop. 2000/01:80 s. 134). Angående hur förslaget om innehåll i dokumentation förhåller sig till integritetsskyddsbestämmelser i ovan nämnda registerförfattningar bör följande beaktas. I lagen om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten görs inte någon uppräkning av för vilka ändamål som behandling får ske och i nämnda lag anges att personuppgifter bara får behandlas om det är nödvändigt för att arbetsuppgifter inom skall kunna utföras (se 6 § lagen om behandling av personuppgifter inom social- tjänsten). Vid införandet av lagen om personuppgifter inom ansåg regeringen att det skulle bli ohanterligt att ange ändamålen direkt i lagen och ansåg i likhet med att det var tillräckligt att det i lagen föreskrevs att personuppgifter får behandlas bara om det är nödvändigt för att arbetsuppgifter inom skall kunna utföras (prop. 2000/01:80 s. 142). För verksamheten inom LSS är det nödvändigt med en omfattande hantering av personuppgifter. I de ADB-system som finns i kommunerna lagras sannolik i huvudsak individrelaterade person-, ärende-, beslut- och verkställighetsuppgifter inom LSS. Vissa personuppgifter och sammanställningar av personuppgifter används i första hand som stöd för handläggningen av de insatser där kommunen eller har en utredningsskyldighet och som stöd för de beslut som utredningen mynnar ut i. Även under verkställighetsfasen används personuppgifter och sam- manställningar av personuppgifter som administrativt stöd vid hand- läggningen av planer, genomförandet av olika insatser, utbetalningar, hanteringen av avgifter inom LSS m.m. Därutöver används person- uppgifter och sammanställningar av personuppgifter sannolikt i mindre omfattning som underlag för tillsyn, uppföljning och utvärdering av verksamhet. I 13 § personuppgiftslagen finns ett principiellt förbud mot att be- handla personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening, eller som rör hälsa eller sexualliv. Uppgifter av den angivna arten be- tecknas i lagen som känsliga personuppgifter. Krav på dokumentation i LSS innebär att uppgifter om hälsa kommer att dokumenteras. För att en kommun eller ett landsting skall kunna klara sina uppgifter anser regeringen att det finns ett behov av att behandla även personuppgifter som är känsliga i personuppgiftslagens mening. behandlas enligt 7 § 2 lagen om behandling av person- Prop. 2004/05:39 uppgifter inom . Regeringen anser att det är angeläget att kommunerna och landstingen i fråga om verksamhet enligt LSS, på samma sätt som i övrigt inom offentlig och privat förvaltning, har möjlighet att utnyttja modern informationsteknik för att höja effektiviteten och kvaliteten i arbetet. 5.2.2Dokumentationsskyldighetens omfattning och innehåll Regeringens förslag: En bestämmelse införs om att all handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om insatser skall dokumenteras. Dokumentationen skall utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till dem. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () framför bl.a. att utredning underlättas av att kommunens handläggare dokumenterat uppgifter som kan vara av betydelse i ärendet. RFV be- tonar skyldigheten enligt att höra barn i alla admi- nistrativa förfaranden som rör barnet (art. 12). RFV anser att vad som framkommit i samtal med barnet eller dess företrädare är en sådan upp- gift som skall dokumenteras i ärenden. menar att det finns en skillnad mellan rådgivning enligt socialtjänstlagen och rådgiv- ning och annat personligt stöd enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS) som inte framgår av prome- . Enligt består skillnaden i att råd och stöd enligt LSS är en insats som beviljas efter individuell behovsprövning och att det därför är naturligt att en dokumentationsplikt skall föreligga. framför att en socialnämnd inte är skyldig att dokumentera sin allmänna rådgivningsverksamhet. Om en socialnämnd beviljar någon viss rådgivning som bistånd enligt socialtjänstlagen, blir det emellertid fråga om en sådan insats för vilken det följer viss doku- mentationsplikt enligt 11 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453). Ett sådant beslut om bistånd kan sägas motsvara ett beslut om insats i form av rådgivning enligt 9 § 1 LSS. önskar att det till uppräkningen om vilka delar av informationen som skall dokumenteras fogas en metoddel som stadgar att i de fall bedömningar, förslag till beslut och motivering av beslut rör barn och unga, så ska de skrivas på ett sådant sätt att det med hänsyn till barnets ålder och mognad är begripligt även för det enskilda barnet. anser att ytterligare utredning behövs angående omfattningen av dokumenta- tionsskyldigheten enligt LSS. menar att mot- svarande motiv till undantag från dokumentationsskyldigheten som finns för rådgivningsverksamhet enligt socialtjänstlagen, dvs. krav på ano- nymitet, även kan uppstå i verksamheter som regleras enligt LSS, exempelvis i rådgivning och till personer med psykiska funktionshinder. kommun efterlyser förtydliganden avseende krav på verkställig- kommun tillstyrker förslaget, men menar att vad som skall dokumenteras bör exemplifieras i allmänna råd så det blir tydligare vilken typ av åtgärd, omständighet eller händelse som skall dokumenteras, särskilt avseende verkställigheten. kommun vill ha stöd för hur dokumentationsbestämmelserna skall tilläm- pas av kommunen för insatsen personlig assistans eftersom den enskilde kan välja en annan utförare än kommunen. kommun påpekar att det, oavsett vem som bär arbetsgivaransvaret, är kommunen som enligt lag har ett basansvar för insatsen. välkomnar förslaget och menar att kraven på dokumentation bör vara sådana att den enskilde tydligt kan se vilken utredning kommunen grundar sitt beslut om insats på. och för Independent Living (STIL) är positiva till att stärka dokumentations- skyldigheten kring myndighetsutövning, men anser att tvång på övrig dokumentation riskerar att bli integritetskränkande och anses också vara onödig. JAG och STIL motsätter sig en skyldighet att dokumentera genomförandet av insatsen personlig assistans. Skälen för regeringens förslag Enligt regeringens mening skall skyldigheten att dokumentera verksam- het enligt LSS omfatta alla verksamheter som utgör handläggning av en- skilda ärenden, även sådana som inte avser myndighetsutövning mot enskild person. Skyldigheten att dokumentera skall således även omfatta verkställigheten av beslut om insatser, dvs. genomförandet av insatser. Underlåtenhet att dokumentera rådgivning t.ex. vid alkohol- och narkotikamottagning samt familjerådgivning anses finnas för att möjlig- göra anonymitet för den enskilde. Risken finns annars att den enskilde avstår från att söka stöd och råd hos rådgivningarna. I de fall rådgiv- ningen övergår till någon form av behandling inom , som i sig kan utgöras av bl.a. rådgivning, fattas dock ett beslut om detta. Såväl beslutet som den utredning som föregått beslutet skall dokumenteras (jfr SOU 1995:86 s. 123 f.). I fråga om rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS, föregås i regel inte beslutet om insatsen av rådgivning på motsvarande sätt. Regeringen anser att samtliga insatser som efter beslut tillhandahålls enligt LSS skall omfattas av skyldigheten att doku- mentera, inklusive rådgivning och annat personligt stöd. Endast sådant som är av betydelse dokumenteras och dokumentationen skall utformas med respekt för den enskildes integritet. Uppgifter som skall dokumenteras Flera remissinstanser efterfrågar förtydliganden avseende dokumenta- tionens innehåll och omfattning. Regeringen anser att det är viktigt att fastställa grundläggande principer för dokumentationens innehåll och omfattning, men menar att det sedan är en uppgift för ansvarig myndig- het att utarbeta närmare normering. En viktig princip för att skyldigheten att dokumentera skall kunna tjäna sitt syfte är att dokumentationen inne- håller tillräcklig, väsentlig och korrekt information. Endast de uppgifter som har betydelse med hänsyn till verksamhetens art och det enskilda ärendet skall dokumenteras. Insatser av mindre betydelse kan dokumen- Prop. 2004/05:39 teras summariskt. Sådana uppgifter som kan vara av betydelse är exempelvis: -hur ärendet har uppkommit och tidpunkt för detta, -vilken eller vilka insats eller insatser ärendet avser, -vilka upplysningar handläggaren har fått tillåtelse att inhämta och av vilka, -uppgifter för att utreda behov och rätt till insatser, -bedömning av behov och rätt till insatser, -den sökandes önskemål och synpunkter, -hur barnet har kommit till tals om ärendet rör ett barn, -vem som har gjort en viss anteckning och när anteckningen gjordes, -behov och användning av tolk t.ex. i främmande språk eller teckenspråk, -kommunikation i ärendet, -handläggarens bedömning av lämpliga åtgärder, förslag till beslut och beslut, -motivering av beslut, -underrättelse om beslut, -uppgifter av betydelse för verkställighet av beslutet, t.ex. omfattning av beviljad insats eller insatser, hur den eller dessa skall utformas och har utformats, och när den eller dessa verkställts, -uppgifter av betydelse under verkställigheten av beslutet, -uppgifter om eventuellt överklagande och omprövning alternativt självrättelse, -uppgifter om domar och beslut, samt -anmälan om missförhållanden. Regeringen instämmer i och Barnombuds- mannens uppfattning när det gäller vikten av att det finns ett barn- perspektiv i handläggningen av ärenden som berör barn. Barnets önske- mål och synpunkter skall inhämtas genom att tala med barnet eller barnets vårdnadshavare. I dessa ärenden är det också viktigt att anpassa informationen som förmedlas och dokumentationen så att barnet eller barnets vårdnadshavare kan förstå det som sägs eller skrivs. Det finns således all anledning att beakta 7 § förvaltningslagen (1986:223) som bl.a. anger att myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lätt- begripligt. Regeringen anser att det är angeläget att dokumentationen i enskild verksamhet enligt LSS är säker och att den håller en god kvalitet. Doku- mentationsskyldigheten skall, i fråga om enskild verksamhet gälla de fall den enskilde anlitar ett företag och en förening, men inte i det fall den enskilde själv administrerar och är arbetsgivare för sin personliga assi- stans, se avsnitt 5.2.1. Vad som har kommit fram vid en utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande skall tillvaratas på ett säkert sätt. Handlingar som rör enskildas personliga förhållanden, t.ex. en persons hälsotillstånd och familjeförhållanden, skall förvaras så att obehöriga inte får tillgång till Prop. 2004/05:39 dem. Detta för att skydda den som vänder sig till en kommun eller ett landsting för att erhålla en LSS-insats från obehörig insyn i dennes per- sonliga förhållanden. Dokumentationens utformning och enskilds insynsrätt Regeringens förslag: Dokumentationen skall utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom eller Om den enskilde anser att någon uppgift i dokumentationen är oriktig skall detta antecknas. En handling i en personakt i enskild verksamhet skall, om det be- gärs av den som akten rör, tillhandahållas denne för läsning eller avskrivning på stället eller i avskrift eller kopia, om inte annat följer av bestämmelse om tystnadsplikt. nande prövas av den som ansvarar för personakten. personakten eller någon del av den inte bör lämnas ut skall denne genast med eget yttrande överlämna frågan till för pröv- Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: i anser att det är viktigt, eftersom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk-