prop · GR03158 · 2004-06-02 00:00:00 — Sam- mantaget bedömer regeringen att de möjligheter att ingripa mot smitt- spridning som finns i livsmedelslagen, arbetsmiljölagen, ordningslagen, luftfartslagen, lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om tra- fik, transporter och kommunikationer och lagen om skydd mot olyckor är tillräckliga. Regeringens bedömning: En ny straffbestämmelse för gärningar som innebär att man undandrar sig beslut om hälsokontroll eller överträder beslut om karantän eller avspärrning bör inte införas. Utredningens förslag: Den som överträder beslut om avspärrning skall dömas till böter. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Remissinstanserna: Riksåklagaren stödjer förslaget till straffbestäm- melse och bestämmelsens utformning. läns landsting stödjer förslaget till straffbestämmelse. ifrågasätter däremot om ett bötesstraff kommer att ha en avhållande effekt. Skälen för regeringens bedömning: Förslagen i avsnitt 9 angående hälsokontroll, karantän och avspärrning ger anledning till frågan om dessa nya smittskyddsåtgärder för sin effektivitet är beroende av att de förses med en straffsanktion. Det har redan nämnts att smitt- skyddslag innehöll regler både om avspärrning och om isolering av per- soner som misstänktes lida av någon allmänfarlig sjukdom. I lagen fanns emellertid inga bestämmelser om straff som riktade sig mot överträdelser av dessa regler. I de lagar som gäller i och är däremot de bestämmelser som gäller karantän och avspärrning straffsanktionerade. Beträffande alla de tre nämnda smittskyddsåtgärderna föreslår rege- ringen att polismyndigheten vid behov skall biträda med verkställigheten, se avsnitt 9.4. Frågan är sålunda om detta är tillräckligt för att garantera att besluten om åtgärderna respekteras eller om det därutöver krävs något ytterligare påtryckningsmedel. Såvitt gäller hälsokontroll och karantän utgick utredningen från att möjligheten till medverkan av polis i de allra flesta fall utgör en tillräck- lig garanti för att åtgärderna kommer till stånd. Regeringen delar denna bedömning. När det gäller beslut om avspärrning tedde sig däremot enligt utred- ningen situationen något annorlunda. Att ett sådant beslut respekteras måste typiskt sett vara betydligt svårare att kontrollera än vad som är fallet med beslut om hälsokontroll eller karantän. Dessutom kunde det enligt utredningen antas att åtminstone en del av dem som på grund av beslutet om avspärrning inte får lämna det berörda området kan känna en mer eller mindre stark oro med tanke på smittrisken. Utredningens slut- sats var att det är tveksamt om avspärrningen kan bli en effektiv åtgärd om inte en överträdelse kan leda till någon påföljd. I sammanhanget måste emellertid enligt regeringen beaktas att det finns bestämmelser som direkt, eller mer indirekt, kan aktuali- sera ett straffansvar när ett beslut om avspärrning inte följs. I 3 och 13 kap. finns ett antal bestämmelser som kan leda till straff för den som sprider smitta eller framkallar fara för smittspridning. När det gäller 3 kap. kan det bli fråga om tillämpning av bestämmelserna om mord (1 §), dråp (2 §), misshandel respektive grov misshandel (5 och 6 §§) eller försök till nu nämnda brott, vållande till annans död (7 §), vål- lande av sjukdom (8 §) och framkallande av fara för annan (9 §) och i 13 kap. kan bestämmelserna om spridande av smitta (7 §) och vårdslös- het med smittämne (9 §) aktualiseras. Enligt samtliga dessa bestämmel- ser gäller i och för sig att det för straffbarhet krävs att smitta överförts eller att fara för spridning av smitta uppkommit. Härtill kommer emeller- tid, som tidigare nämnts, att polismyndigheten vid behov skall biträda vid verkställigheten även av beslut om avspärrning. En polisman får enligt 10 § polislagen (1984:387), i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är för- svarligt, använda våld för att genomföra vissa tjänsteåtgärder, bl.a. i fall då polismannen har att biträda någon annan i myndighetsutövning som t.ex. innebär avspärrning av ett område. Straffansvar vid ohörsamhet mot polisman vid verkställande av sådant beslut, liksom vid verkställande av beslut om hälsokontroll och karantän, kan följa av bestämmelser i 17 kap. (våld eller hot mot tjänsteman 1 § eller våldsamt motstånd 4 §). Med hänsyn härtill finner regeringen vid en samlad bedömning att det saknas tillräckliga skäl för en ny straffbestämmelse för gärningar som innebär att man överträder beslut om avspärrning. Regeringens förslag: Den som måste avstå från förvärvsarbete på grund av beslut om karantän har rätt till smittbärarpenning enligt lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare. En följdändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring görs. Regeringens bedömning: Förordningen (1956:296) om ersättning från staten i vissa fall vid ingripande för att förhindra spridning av smittsam sjukdom behöver inte ändras. Följdändringar i vissa förord- ningar bör göras. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett flertal instanser instämmer med förslaget att den som måste avstå från förvärvsarbete på grund av beslut om karantän skall kunna få ersättning. En del instanser, däribland , , Länsrätten i , Kammarrätten i och konstaterar att avspärrning för den enskilde är en lika ingripande åtgärd som karantän och att ersättning bör utgå för förlorad arbetsinkomst även i sådana fall. ombudsmän () framhåller att det i vissa fall kan finnas skäl att medge enskild rätt till ersättning vid avspärrning. föreslår att smittbärar- penning även bör utges till den grupp som drabbas av inkomstförlust till följd av avspärrning. anser att rätt till ersättning skall gälla för den enskilde även vid hälsokontroll. JO anser att fråga om er- sättning vid hälsokontroll vid inresa bör belysas ytterligare i det fortsatta arbetet. Länsrätten i anser att företag som drabbas av förlust på grund av avspärrning också bör vara berättigat till ersättning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i av- snitt 9 föreslagit bl.a. att personer som kan antas ha blivit utsatta för smitta av vissa särskilt svårartade sjukdomar skall kunna hållas i karan- tän, att smittade områden skall kunna avspärras samt att hälsokontroll skall kunna ske vid platsen för inresan. I samtliga dessa fall förutsätts att den beslutade åtgärden bedöms nödvändig för att förhindra spridning av den aktuella sjukdomen. Det är uppenbart att beslut om karantän, av- spärrning eller hälsokontroll enligt dessa förslag i vissa fall kan leda till ekonomisk förlust för den eller dem som drabbas av åtgärden. Det finns därför anledning att överväga om det allmänna bör svara för förlusten och i så fall i vilken utsträckning och efter vilka normer. I svensk rättsordning finns bestämmelser som innebär att det allmänna påtagit sig ett ansvar för enskilda personers för- luster på grund av samhällsingripanden av smittskyddsskäl. De bestäm- melser som främst är av intresse i detta sammanhang finns i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare, förordningen (1956:296) om ersättning från staten i vissa fall vid ingripanden för att förhindra sprid- ning av en smittsam sjukdom (ersättningsförordningen), epizootilagen (1999:657) och zoonosförordningen (1999:660). En närmare redogörelse för dessa författningar finns i avsnitt 4. Enligt lagen om ersättning till smittbärare har den enskilde rätt till en s.k. smittbärarpenning som i allt väsentligt motsvarar sjukpenningen en- ligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och till viss resekostnads- Med smittbärare förstås enligt lagen den som har eller kan antas ha en smittsam sjukdom utan att ha förlorat sin arbetsförmåga till följd av sjukdomen och den som för eller kan antas föra smitta utan att vara sjuk i en smittsam sjukdom. Förutsättningen för att ersättning skall kunna komma i fråga är enligt huvudregeln att den enskilde måste avstå från förvärvsarbete på grund av beslut enligt smittskyddslagen eller livs- medelslagstiftningen. Frågor om ersättning prövas av försäkringskas- sorna. Som argument för ersättningsrätten framhölls i lagens förarbeten bl.a. att det sedan den obligatoriska sjukförsäkringen genomförts tedde sig inkonsekvent att det inte förelåg rätt till ersättning vid isolering på grund av smittfara (prop. 1956, s. 25). Vidare har i senare lag- stiftningssammanhang framhållits att ingripande mot smittbärare sker i det allmännas intresse och att såväl preventiva skäl som skälighets- aspekter talar för att ersättning skall utges (se t.ex. prop. 1988:112, s. 20). Ersättningsförordningen är främst inriktad på att ersätta kostnader och förluster för företagare. Den skiljer sig från lagen om ersättning till smittbärare bl.a. därigenom att den inte skapar en rätt till ersättning utan öppnar en möjlighet till ersättning i vissa fall. En grundläggande förut- sättning för att ersättning skall kunna utges är att kostnaden eller förlus- ten förorsakats av ett myndighetsingripande enligt smittskyddslagen eller . Som regel kan endast kostnader eller förluster som är en direkt följd av myndighetens åtgärd ersättas. Ersättningsbeloppen är i viss utsträckning maximerade, bl.a. genom beloppsgränser. Hand- läggande myndighet beträffande ersättningsfrågor är Kammarkollegiet. Till stöd för att det skulle införas möjligheter för staten att utge ersättning anfördes vid förordningens tillkomst bl.a. att det kunde te sig obilligt att företagaren skulle få bära hela förlusten (prop. 1956, s. 25). Med stöd av epizootilagen kan för att förebygga eller bekämpa epizootiska sjukdomar (djursjukdomar) fatta beslut om slakt av djur, smittrening m.m. Den som till följd av ett sådant beslut drabbas av viss förlust eller kostnad har enligt lagen rätt till ersättning av staten. Huvudregeln är att full ersättning skall betalas utom när det gäller produktionsbortfall där ersättningsnivån i princip motsvarar av förlusten. Ersättningsfrågor prövas av . Vid tillkoms- ten av lagen anfördes bl.a. att det är rimligt att sjukdomsbekämpningen till stor del finansieras med skattemedel eftersom konsumenterna har nytta av att har ett gott djurhälsoläge och därmed en hög kvalitet på livsmedlen (prop. 1998/99:88, s. 24). Zoonoslagen (1999:658) och zoonosförordningen är tillämpliga endast i fråga om salmonella. Enligt lagen kan Jordbruks- verket eller länsstyrelserna fatta vissa beslut för att förebygga eller be- kämpa denna sjukdom. Besluten kan avse slakt av djur, smittrening, djurhållning m.m. Den som drabbas av kostnad eller förlust på grund av ett sådant beslut kan få ersättning enligt förordningen. Ersättning lämnas i princip med högst av kostnaden eller förlusten. Även här prövas ersättningsfrågor av . Avsikten med reglerna är enligt ett förarbetsuttalande endast att i skälig omfattning mildra de eko- nomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kan innebära för de enskilda djurägarna (prop. 1982/83:172, s. 8). Att man här valt en annan ordning än den som gäller enligt epizootilagen beror bl.a. på att salmo- nella, till skillnad från de sjukdomar som regleras i epizootilagen, är något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktans- värd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonella alltid finns i den omgivande miljön (prop. 1998/99:88, s. 40). När frågan om rätt till ersättning av allmänna medel för dem som drabbats av en tvångsåtgärd enligt regeringens förslag om extraordinära smittskyddsåtgärder övervägs finns det givetvis skäl att beakta vad som gäller enligt de nu redovisade författningsbestämmelserna. Även motiven till bestämmelserna är av intresse. Vad beträffar beslut om karantän är det tydligt att en sådan åtgärd i första hand meddelas i det allmännas in- tresse. Redan mot den bakgrunden kan det framstå som skäligt att det allmänna ikläder sig ett ansvar för eventuella förluster för den enskilde. I sammanhanget finns det också anledning att beakta att smittbärare enligt gällande lagstiftning har rätt till ersättning om de på grund av vissa myn- dighetsbeslut måste avstå från förvärvsarbete. De skäl som föranlett denna ordning kan enligt regeringens mening åberopas även för en er- sättningsrätt för personer som måste avstå från förvärvsarbete på grund av ett beslut om karantän. Ett sådant beslut grundas ju på att den som be- slutet avser kan antas ha blivit utsatt för smitta. Det kan tilläggas att det torde underlätta för smittskyddsläkaren att agera kraftfullt och konse- kvent om han eller hon vet att den enskilde har rätt till ersättning. Vidare är det tydligt att den enskildes vilja att respektera beslutet påverkas posi- tivt av en rätt till ersättning. Regeringens slutsats är att de som på grund av beslut om karantän enligt regeringens förslag drabbas av ekonomisk förlust bör ha rätt till ersättning av allmänna medel. När det gäller frågan vad ersättningsrätten skall omfatta bör utgångs- punkten enligt regeringens mening vara att den som hållits i karantän bör ha samma rätt till ersättning som en smittbärare har enligt lagen om er- sättning till smittbärare. Ersättningsrätten bör alltså bero av om han eller hon på grund av karantänsbeslutet tvingats avstå från förvärvsarbete. En sådan ordning skulle i de allra flesta fall leda till att den isolerade enligt regeringens bedömning får en godtagbar ekonomisk kompensation. En- ligt utredningens bedömning torde en sådan ordning knappast erbjuda några större praktiska tillämpningsproblem. Den enskilde skulle sannolikt i en del fall kunna drabbas av andra kostnader än sådana som beror på att han eller hon avstått från förvärvs- arbete. Sådana kostnader bör enligt regeringens mening inte bäras av det allmänna. I regel torde de bli av mindre betydelse för den enskilde och en rätt till ersättning skulle sannolikt komplicera handläggningen av ersätt- ningsfrågorna. Med hänvisning till det anförda föreslår regeringen att den som på grund av beslut om karantän måste avstå från förvärvsarbete skall ha en viss rätt till ersättning av allmänna medel. Ersättningen bör beräknas i enlighet med bestämmelserna om smittbärarpenning i lagen om ersätt- ning till smittbärare. Frågor om ersättning bör handläggas av försäkrings- kassorna. Även ett beslut om avspärrning skulle kunna leda till att personer som berörs av beslutet måste avstå från förvärvsarbete och därmed eller av någon annan anledning drabbas av ekonomiska skada. Det kan röra sig om personer som har bostad inom det avspärrade området och arbetsplats utanför men också om personer som bor utanför men har sin arbetsplats Det är dock långt ifrån självklart att staten skall vara strikt ersättningsansvarig för skador som har uppkommit på detta sätt. Ett be- slut om avspärrning är till skillnad från ett beslut om karantän inte riktat mot särskilt angivna personer och leder inte till samma kraftiga begräns- ning i den individuella rörelsefriheten. Mot den nu angivna bakgrunden ansåg utredningen inte tillräckligt starka skäl föreligga för att föreslå en rätt till ersättning för enskilda personer som drabbas av olägenheter på grund av beslut om avspärrning. Vid remissbehandlingen har en del in- stanser, däribland , , Länsrätten i och , konstaterat att avspärrning för den enskilde är en lika ingripande åtgärd som karantän och att ersättning bör utgå för förlorad arbetsinkomst även i sådana fall. I denna fråga kan anmärkas att beslut om avspärrning även behandlats av av det allmännas skadeståndsansvar i betän- kandet Det allmännas skadeståndsansvar (SOU 1993:55). Kommitténs övervägande tar framförallt sikte på avspärrningar som beslutats av poli- sen med stöd av polislagen (1984:387). I betänkandet anförs bl.a. att det inte torde föresväva någon att ersätta skador som träffar alla möjliga per- soner som på ena eller andra sättet blir lidande på avspärrningen, t.ex. kunder till en bank vars lokaler avstängts på grund av ett begånget bank- rån (s. 231). En regel om kompensation till en sådan obegränsad krets skulle ha svåröverskådliga konsekvenser och för övrigt strida mot vår inställning till den allmänna frågan om vilken personkrets som bör vara berättigad till ersättning på grund av myndighetsingrepp. Vad som enligt kommittén kunde övervägas var däremot att ersättning skulle utgå till ägare eller innehavare av den egendom som avspärrats, inte till andra. Utredningen ansåg emellertid att invändningarna mot att man på detta sätt skulle särbehandla en del av ersättningsfrågorna vid lagliga rådig- hetsinskränkningar vägde så tungt att man borde avstå från en sådan lös- ning. Till detta kan enligt kommittén läggas att det förutom avspärrningar som har samband med utredning om brott förekommer att polisen och även andra myndigheter spärrar av t.ex. en viss gata, vilket komplicerar en tänkt regel. Kommittén har alltså noga övervägt frågan att införa en rätt till ersätt- ning för skador som uppkommit på grund av polisens avspärrningar men ansett att invändningarna mot en rätt till ersättning för sådana fall är så stora att man bör avstå från en sådan lösning. Någon annan bedömning har inte gjorts vid ärendets fortsatta behandling hos regering och riksdag (prop. 1997/98:105, bet. 1997/98:LU27, rskr. 1997/98:277). De avspärrningar som det nu är fråga om kan, när det gäller effekterna för den enskilde, i allt väsentligt jämföras med dem som beslutats av polisen och för vilket det alltså inte finns något strikt ersättningsansvar för det allmänna. En utgångspunkt måste därför vara att en rätt till ersätt- ning för nu aktuella fall kan komma i fråga endast om det kan motiveras av särskilda skäl. Här kan inledningsvis nämnas att sådana beslut inte leder till samma kraftiga begränsning i den individuella rörelsefriheten som beslut om karantän. Dessutom kan beslut om karantän komma att fattas i ett relativt tidigt stadium av en epidemi då drabbats av enstaka sjukdomsfall. Ett beslut om avspärrning fattas däremot inte för- rän i ett senare skede av en epidemi och då enbart i situationer då sam- hället inte med andra medel kan kontrollera spridningen av sjukdomen. En sådan situation är närmast att jämställa med förhållanden i ofred och enskilda får därmed räkna med att tåla betydlig större ingrepp än vid mer normala förhållanden. Enligt regeringens bedömning är sammantaget omständigheterna inte sådana att det inom detta område finns skäl att införa en särskild rätt till ersättning för avspärrningar. Detta innebär dock inte att ersättning aldrig kan komma i fråga. Här, som för övriga fall, gäller den generella bestämmelsen i skadeståndslagen (1972:207) om det allmännas skadeståndsansvar för skador som vållas genom fel eller för- summelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 §). Som tidigare nämnts finns det ersättningsförordning bestäm- melser som gör det möjligt att betala ersättning av allmänna medel till den som drabbats av kostnader eller förluster på grund av ett myndig- hetsingripande enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagstiftningen. Bestämmelserna är väsentligen inriktade på att ersätta företag för kostna- der och förluster i rörelsen. Vid remissbehandlingen framhöll Länsrätten i att företag som går i förlust på grund av avspärrning också bör vara berättigat till ersättning. Utredningen övervägde om det finns anledning att införa en möjlighet för företag att få ersättning för kostnader eller förluster som kan uppkomma på grund av tvångsåtgärd men fastnade vid att de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant beslut inte blir så betungande för företaget att ersättning på den grunden bör kunna komma i fråga. Regeringen ansluter till denna bedömning. Ett beslut om karantän som drabbar en anställd i ett företag kan givet- vis vålla olägenhet för företaget genom att den anställde uteblir från sin arbetsplats . Enligt regeringens mening kan emel- lertid de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant beslut inte bli så be- tungande för företaget att ersättning på den grunden bör kunna komma i fråga. Ett beslut om avspärrning skulle i och för sig kunna leda till inte bara att anställda uteblir från sina arbetsplatser utan också att ett företags kontakter med kunder försvåras eller förhindras. Även i detta samman- hang bör emellertid beaktas att avspärrningsbesluten till skillnad från besluten enligt ersättningsförordningen inte har någon individuell adressat. De drabbar en obestämd krets av personer och företag. Såvitt gäller företagen kan det hävdas att sådana beslut utgör en företagarrisk bland andra. På grund av det anförda anser regeringen inte heller här att tillräckliga skäl för en rätt till ersättning föreligger. Ett par instanser har även förordat att rätt till ersättning skall gälla för den enskilde även vid hälsokontroll vid platsen för inresan. Ett beslut om hälsokontroll kan möjligen vålla ekonomisk förlust för den som omfattas av ett sådant beslut. Det kan emellertid antas att förlusten i så fall inte blir större än att den skäligen kan bäras av den enskilde. Vid remissbehandlingen har påpekar att genomförandet av hälsokontroller på flygplatser kan leda till avsevärda kostnadsökningar för flygbolag och flygplatser. Även i detta sammanhang bör emellertid beaktas att besluten om hälsokontroll drabbar en obestämd krets av före- tag och därför kan betraktas som en företagarrisk bland andra. Mot denna bakgrund anser regeringen inte heller att det beträffande hälsokontroll vid inresa finns tillräckliga skäl för en rätt till ersättning. Till följd av regeringens förslag om rätt till ersättning vid beslut om karantän behöver emellertid vissa följdändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, studiestödsförordningen (2000:655), förord- ningen (1995:938), om utbildningsbidrag till doktorander, förordningen Prop. 2003/04:158 (1996:1100) om aktivitetsstöd samt förordningen (2002:744) om rekry- teringsbidrag för vuxenstuderande göras. 13Ansvaret för smittskyddsåtgärder samt planering, samordning och samverkan, m.m. Regeringens bedömning: Bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om ansvar för att vidta smittskyddsåtgärder, planering, samordning och samverkan, m.m. är tillräckliga. bör ges i uppdrag att i samverkan med berörda myn- digheter se till att det finns en nationell planering för att förebygga och kontrollera epidemier som kan få allvarliga samhällskonsekvenser. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Utredningen föreslog att vissa av smittskyddslagens bestämmelser skulle föras in i den nya lagen, t.ex. möjlighet för smitt- skyddsläkare att delegera uppgifter. Remissinstanser: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig in- stämmer i utredningens bedömning. Flera instanser, t.ex. Arbetsmiljö- verket, , , i län och kommun, framhåller behovet av samordning och samverkan på nationell, regional och lokal nivå. Statens veterinär- medicinska anstalt konstaterar exempelvis att det bör klarläggas vilken instans som har det övergripande ansvaret för att olika myndigheters smittskyddsåtgärder, både personinriktade och objektinriktade, samord- nas på ett optimalt sätt vid krissituationer. framhåller även att det är nödvändigt att klarlägga ansvarsförhållanden mellan myn- digheter om inte objektsinriktade åtgärder längre är med i smittskydds- lagen. Flera instanser, bl.a. samt vissa kommuner och landsting, framhåller att ansvariga myndigheter måste ges möjlighet att vidta nödvändiga förberedelser i fråga om bl.a. samverkan och utbild- ning. framhåller att informationsinsatser till all- mänheten är en viktig komponent i smittskyddsarbetet i händelse av epi- demier av extremt farliga sjukdomar och att ansvaret för dessa insatser bör tydliggöras. konstaterar att förslagen överensstämmer väl med de prioriteringar som görs i planeringsinrikt- ningen för samhällets krisberedskap samt med den verksamhet som be- drivs inom samverkansområdet spridning av allvarliga smittämnen, gif- tiga kemikalier och radioaktiva ämnen.