prop · GR03178 · 2004-07-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:178 Handlingsplan mot den ekonomiska brottsligheten Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen presenterar regeringen en ny handlingsplan mot den ekono- Handlingsplanen innehåller ett omfattande åtgärds- Sedan regeringen lade fram sin strategi mot den ekonomiska brottsligheten har samhällets förmåga att bekämpa sådan brottslighet Regeringens insatser har ökat möjligheterna att förebygga och upptäcka fusk och angrepp mot skattesystemet, social- försäkringarna och finansiella transaktioner i övrigt, samt att utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. Den grundläggande inriktningen strategi ligger fast. giften att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra ekobrott är en central uppgift för de berörda myndigheterna även i fortsättningen. ningen, myndigheternas verksamhet och andra insatser för att bekämpa brott måste emellertid utvecklas i takt med att samhället förändras och de nya behov som förändringarna för med sig. Det är nu dags att fastställa en handlingsplan för inriktningen av regeringens arbete på ekobrotts- Handlingsplanen omfattar lagstiftningsåtgärder, fortsatt myndighetsut- veckling, skärpt kontroll och andra förebyggande åtgärder, effektivare och snabbare utredning och lagföring samt fördjupat nationellt och inter- De materiella lagstiftningsåtgärder som planeras eller övervägs syftar bl.a. till att förbättra förutsättningarna för rättvis beskattning av småföretag, t.ex. genom schablonbeskattning, öka möjligheterna att konfiskera brottsvinster och brottsverktyg och skärpa reaktionerna mot De skall anpassa bestämmelser till den nya informationstekniken, underlätta lagföring för borgenärsbrott och för- Skr. 2003/04:178 svåra penningtvätt. I den pågående reformeringen av associationsrätten kommer risken för att regelverket kan användas som verktyg för ekonomisk brottslighet eller kringgås i ett sådant syfte att beaktas. straff- bestämmelser ses över för att bli tydligare och för att allvarliga över- trädelser skall kunna beivras med tillräcklig kraft. Skyddet för immateri- ella rättigheter blir starkare genom att möjligheterna att ingripa mot immaterialrättsintrång förbättras. För att förstärka kontrollen av skatte- och avgiftsbetalningar i utsatta branscher övervägs krav på typgodkända kassaregister inom kontanthan- deln, ett system för att säkerställa skatteinbetalningar i byggbranschen och insatser inom taxibranschen. pågår också arbete med att förbättra tillsynen över företagen, revisorerna och kon- kurstillsynen. organisation och verksamhetsområde samt formerna för dess samverkan med andra myndigheter skall ses över i syfte att förstärka och effektivisera verksamheten. Regeringen skall också i samma syfte överväga och fatta beslut om kronofogdemyndig- heternas framtida ställning. Reglerna för brottsutredning, tvångsmedelsanvändning och rättegångs- förfarande skall övervägas i syfte att göra det möjligt att driva även komplicerade ärenden från anmälan till dom på ett sätt som är säkert, snabbt och billigt. Ett effektivt internationellt samarbete mot gränsöverskridande ekobrott underlättas av en viss harmonisering av de materiella straffrättsliga reglerna. Det behövs också regler och strukturer för rättsligt och polisiärt samarbete så att nationsgränserna inte hindrar myndigheter i olika länder att samverka i brottsbekämpningen. Det är viktigt att ta till vara det engagemang för etik och redbarhet som finns inom näringslivet och att öka medvetenheten om de skador som den ekonomiska brottsligheten för med sig för samhället och de enskilda. Regeringen vill ha en dialog med näringslivets och arbetslivets organisa- tioner för erfarenhetsutbyte och diskussioner om åtgärder. En viktig upp- gift är också att utveckla det lokala ekobrottsförebyggande arbetet. Kampen mot den ekonomiska brottsligheten .................................... Den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar.............. Det fortsatta arbetet ........................................................................... Ett system för schablonbeskattning av småföretagare...... Bokföringsbrott och andra brott mot borgenärer .............. Informationsteknik och ekonomisk brottslighet ............... Förverkande av av ekonomiska brott................... Straffrättsliga sanktioner mot juridiska personer.............. Administrativ straffavgift på kreditmarknadsområdet...... 3.8Utseende och entledigande av styrelseledamöter i Åtgärder mot oseriösa lagerbolagsbildare ........................ Varumärkesförfalskning och piratkopiering..................... Tillsyn och kontroll ......................................................................... Krav på typgodkända kassaregister .................................. 4.2Entreprenadavdrag för att säkerställa skatteinbetalningar i Insatser mot ekonomisk brottslighet i taxibranschen........ Förbättrad tillsyn över företagen och revisorerna............. Förstärkt kontroll i socialförsäkringssystemen ................. Förstärkt kontroll av arbetslöshetsförsäkringen................ 5.1Ekobrottsmyndighetens organisation, ansvarsområde m.m.22 Reformering av samverkansformerna............................... Utredning och lagföring .................................................................. 6.1Ett nytt straffprocessuellt förfarande för utredningar om ekonomisk och annan svårutredd brottslighet................... Förenklingar av domstolsprocessen.................................. 6.3Skattebrottsenheternas behov av processuella tvångsmedel27 Kartellsamarbete och konkurrensövervakning ................. Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet ..... 6.6Behandling av personuppgifter i verksamhet 28 Internationellt straffrättsligt och skatteadministrativt samarbete .... Administrativt samarbete på skatteområdet...................... Det ekobrottsförebyggande arbetet.................................................. Dialogen med näringslivet på central nivå........................ Det lokala brottsförebyggande arbetet.............................. Forskningen om ekonomisk brottslighet........................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .............. Kampen mot den ekonomiska brottsligheten Skr. 1.1Den ekonomiska brottslighetens skadeverkningar Den ekonomiska brottsligheten hämmar välfärdsutvecklingen och urhol- kar förtroendet för det demokratiska rättssamhället. Den påverkar mark- nadens funktion och hotar stabiliteten i de finansiella systemen. Den är på så sätt ett hot mot värden som vi sätter högt, som trygghet, rättvisa och solidaritet. Ekobrotten svarar för betydligt större ekonomiska skador än de kon- ventionella brotten. Bara skatte- och avgiftsbortfallet till följd av svart arbete har beräknats till (SOU 2002:47). Förlusterna på grund av fusk, överutnyttjande och brister i bi- dragssystemen har uppskattats till mellan fem och (RRV rapport 1995:32). Samhällets kostnader för korruption, vilseledande redovisning, insideraffärer och miljöbrott är utomordentligt stora men mycket svåra att uppskatta med en rimlig grad av säkerhet. Det är alltså vanskligt att beräkna samhällets totala kostnader för eko- brotten. Men det är uppenbart att välfärden skulle kunna byggas ut snabbare och på en högre ambitionsnivå om denna brottslighet kunde reduceras väsentligt. Ekobrotten skadar också tilltron till demokratin; om vissa kan skjuta över sin del av skatte- och avgiftsbördan på andra rubbas respekten för den demokratiska beslutsordningen och för den solidariska fördelning av bördorna som välfärdspolitiken bygger på. Det sägs ofta att ekobrott är brott utan offer. Men vissa ekobrott skadar enskilda och företag på samma direkta sätt som traditionella brott. Det gäller inte minst brott som begås inom ramen för vad som utåt framstår som normal företagsverksamhet, t.ex. i samband med konkurser i sådana företag. Ett annat exempel är miljöbrotten som inte bara kan skada trivsel och upplevelsevärden utan också kan utgöra ett direkt hot mot människornas hälsa i utsatta områden. En utbredd ekonomisk brottslighet snedvrider dessutom konkurrensen i affärslivet på ett sätt som drabbar hederliga näringsidkare och konsumenter. Därför är det i ett framtids- perspektiv oroande att ekonomisk brottslighet i vissa utsatta branscher tenderar att bli en normal företeelse eller rent av en del av affärsidé för många aktörer. har det också, bland annat genom de uppmärksam- made och omfattande företagsskandalerna i , blivit tydligt att hela världsekonomin kan påverkas av ekonomiska brott i enskilda företag. Om förtroendet för näringslivet minskar påverkas investeringsviljan och samhällsekonomin. Behovet av förtroendestärkande insatser inom när- ingslivet har aktualiserats även i där betänkande just nu har remitterats. Också tilltron till rättssamhället krä- ver att lagarna och rättsväsendet skyddar den som gör rätt för sig från att bli utnyttjad eller utkonkurrerad av fuskare och bedragare. En effektiv ekobrottsbekämpning är ett skydd inte bara för skattebetalarna utan också för konsumenterna och i hög grad för de seriösa företagen. lade regeringen fram en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten som ställde sig bakom (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Ekobrottsstrategin blev upptakten till ett omfattande kriminalpolitiskt reformprogram med åtgärder som innebär en kraftig förstärkning av samhällets samlade insat- ser mot ekonomisk kriminalitet. Strategin syftar till att utveckla och ef- fektivisera samhällets förmåga att förebygga, upptäcka, utreda och lag- föra ekonomisk brottslighet. Kampen mot den ekonomiska brottsligheten är enligt strategin en prioriterad verksamhet för myndigheterna. En cen- tral princip är att myndigheterna skall arbeta problemorienterat och i nära samverkan med varandra. En annan huvudlinje i strategin är att närings- livet måste ta ett ökat ansvar för kampen mot den ekonomiska brottslig- heten genom att utveckla affärsetik och kontroll. I strategiskrivelsen redovisades ett konkret och brett åtgärdsprogram för att uppnå de uppsatta målen. Åtgärderna omfattade bland annat för- bättrad myndighetsstruktur, förstärkt skattekontroll och förenklad skat- telagstiftning, gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna, högre krav på affärsetik och internkontroll inom näringslivet, snabbare utred- ning och process, effektivare rutiner i samband med konkurs, bättre lag- stiftning om bolagsstyrelser m.m., sanering av utsatta branscher, skärpt lagstiftning om penningtvätt, effektivare sanktioner, aktivt internationellt arbete bland annat inom EU, ökad forskning, information till allmänheten samt effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksam- het. Regeringen har redovisat läget när det gäller den ekonomiska brotts- ligheten och genomförandet av strategi i återkommande skrivel- ser till . Som framgår av lägesrapporterna har genomförandet av strategin omfattat ett stort antal åtgärder. Flertalet av dessa har med- fört en skärpt lagstiftning eller en omdaning och utveckling av myndig- heternas kompetens, arbetsmetoder och organisation. Lagstiftningen har förbättrats på en lång rad områden. En ny och för brottsbekämpningen mer ändamålsenlig organisation har skapats genom Ekobrottsmyndighe- ten och skattebrottsenheter. Samverkan mellan myndighe- terna har fått fastare form genom på central nivå och de regio- nala samverkansorganen mot ekonomisk brottslighet. Ekobrottsforsk- ningen har utvecklats och förstärkts genom Brottförebyggande rådets insatser. Det råder inget tvivel om att den särskilda satsning som inleddes ge- nom strategi har medfört att samhället står bättre rustat i kampen mot den ekonomiska brottsligheten . Bland annat ska- par den nya myndighetsstrukturen förutsättningar för en bättre kontinui- tet i arbetet, som tillåter myndigheterna att arbeta effektivare och mer problemorienterat. Det brottsförebyggande arbetet har fått ett allt större utrymme. Sammanfattning: För att skapa ännu bättre förutsättningar för att bekämpa ekonomisk brottslighet kommer regeringen att vidta åtgärder bl.a. genom -skärpt lagstiftning inom åtskilliga områden, -förstärkning och effektivisering av kontroll och tillsyn, -modernisering och anpassning av utredning och lagföring, -utveckling av myndighetsstrukturen, -fördjupning av det internationella samarbetet, -vidareutveckling av det centrala och lokala brottsförebyggande arbetet Tiden är nu mogen att på grundval av de gångna årens erfarenheter lägga fast riktlinjer för den fortsatta samlade ekobrottsbekämpningen. De åt- gärder som redovisas i denna handlingsplan utgår års strategi. En annan utgångspunkt för det fortsatta arbetet är att behovet av att alla gör rätt för sig ökar i takt med att en växande del av befolkningen i högre åldrar skall försörjas av en minskande andel yrkesaktiva, se t.ex. Våra skatter (SOU 2002:47). Betydelsen av brott inom de finansiella systemen har ökat som en följd av att de finansiella marknaderna blivit en angelägenhet för allt fler människor. Flera uppse- endeväckande händelser inom näringslivet i några fall i gränslandet mellan omoral och olaglighet, ibland med rent kriminella inslag har visat att det finns ett behov av att se över lagstiftningen och överväga om det behövs uppförandekoder för företag och företagsledningar. De brottsbekämpande myndigheterna rapporterar att delar av den eko- nomiska brottsligheten har ändrat karaktär som en följd av bland annat den internationella och den tekniska utvecklingen. Brotten är ofta gräns- överskridande och har blivit mer avancerade och svårutredda. Det ställer stora krav på nationell lagstiftning men också på utvecklingen av inter- nationella instrument, harmonisering av lagstiftningen på vissa områden samt internationellt rättsligt och administrativt samarbete. Handlingspla- nen omfattar lagstiftningsåtgärder av många skilda slag. De berör straff- rätten och straffprocessrätten, skatte- och socialförsäkringsområdet, be- stämmelser som styr olika tillsyns- och kontrollfunktioner samt reglerna om internationellt samarbete. Dessa bestämmelser skall som annan lagstiftning vara lätta att följa, svåra att missbruka och enkla att kontrollera. Det krävs också noggranna avvägningar för att bevara balansen mellan samhällets kontrollbehov och de enskildas integritet. Det är viktigt att reglerna utformas så att rättsvä- sendets resurser kan utnyttjas så effektivt som möjligt och så att de en- skilda inte onödigtvis belastas med krångliga redovisningskrav eller in- spektioner. I avsnitt 3 redovisas det aktuella reformarbetet på flera rättsområden, bland annat straffrätten, skatterätten, associationsrätten och miljörätten. Utan ett effektivt kontrollsystem blir även den mest genomtänkta lag- reglering av exempelvis skatter och socialförsäkringar, insideraffärer eller redovisning meningslös. Så länge upptäcktsrisken är liten kommer inte heller den mest effektiva organisation för utredning och lagföring av ekonomisk brottslighet att vara tillräckligt avskräckande. Genom reger- ingens satsning på projektet i staten har ett stort antal myndigheter med kontrollfunktioner förbättrat sina möjligheter att verka för en ökad regelefterlevnad. Trots de förstärkningar av kontrollverk- samheten som har genomförts är emellertid risken för att bli upptäckt och anmäld för ekonomisk brottslighet fortfarande förhållandevis liten i jäm- förelse med annan brottslighet. Bara en bråkdel av brotten upptäcks och leder till lagföring. Mörkertalen är särskilt stora för skattebrotten. En fortsatt uppmärksamhet måste därför ägnas åt åtgärder som minskar ut- rymmet för fusk och ökar risken för upptäckt och lagföring. Stora pen- ningflöden, som inom skatte- och transfereringssystemen, måste skyddas genom automatiska verktyg som rimlighetskontroller, samkörningar och genomtänkta larmfunktioner. Regelverket måste tillåta att sådana kon- troller kan genomföras med minsta möjliga resursförbrukning. För sär- skilt utsatta och svårkontrollerade branscher kan det finnas skäl att över- väga långtgående och systemförändrande åtgärder. Avsnitt 4 behandlar pågående och planerade insatser för att förbättra samhällets tillsyn och kontroll. måste säkerställa att brottsbekämpning och lagföring kan bedrivas med tillräcklig kompetens och kapacitet i hela landet och i samverkan med andra länder. Ekobrottsbekämpningens or- ganisation och uppdrag är i stort sett oförändrade sedan Ekobrottsmyn- digheten och skattebrottsenheterna tillskapades . Det finns skäl att se över deras organisation, ansvarsområden och befogenheter med ut- gångspunkt i de erfarenheter som har vunnits som gått efter inrättandet. Det är också viktigt att formerna för myndigheternas sam- verkan på central och regional nivå analyseras och övervägs. Planerna för en översyn av myndighetsstrukturen redovisas i avsnitt 5. måste och övriga brottsbekämpande myndigheter, framför allt åklagare, tull och polis, få de regler och verktyg som de behöver för att bedriva sina verksamheter effektivt. Det- samma gäller för domstolarna. Även bestämmelserna om utredning och lagföring av ekonomisk brottslighet behöver därför ses över i ljuset av hur ärendenas karaktär har utvecklats. Reglerna för brottsutredning och process måste göra det möjligt att driva även mer komplicerade ärenden från anmälan till dom på ett sätt som är säkert, snabbt och billigt. Det handlar bland annat om att skapa förutsättningar för en flexiblare och smidigare process i stora ekomål samt att göra det lättare för domstolarna att tillgodogöra sig det omfattande och svårtillgängliga bevismaterial som kan förekomma i sådana mål. Arbetet med att effektivisera utred- ning och lagföring av ekonomiska brott presenteras i avsnitt 6. För att få till stånd effektiva åtgärder mot gränsöverskridande ekobrott krävs viss harmonisering av materiella regler, såsom redovisas i avsnitt 3. Men det måste också finnas regler om rättsligt och polisiärt internatio- nellt samarbete så att nationsgränserna inte hindrar brottsbekämpande myndigheter i olika länder att bemästra denna brottslighet. som den internationaliserade ekonomin har öppnat nya vägar för den ekono- miska brottsligheten har också det internationella myndighetssamarbetet utvecklats mycket . En fortsatt utbyggnad av detta samar- bete och av de organ som har etablerats inte minst inom EU och runt skapar förutsättningar för en allt effektivare bekämpning av den gränsöverskridande brottsligheten. De åtgärder som pågår eller pla- Skr. 2003/04:178 neras för att utveckla och fördjupa det internationella samarbetet redovi- sas i avsnitt 7. De flesta ekobrott är direkt eller indirekt kopplade till närings- och ar- betslivet och det är också de seriösa företagen och arbets- tagarna som drabbas hårdast av denna brottslighet. Det är viktigt att ta till vara det engagemang för etik och redbarhet som redan finns inom när- ingslivet och att öka medvetenheten om de skador som den ekonomiska brottsligheten för med sig för samhället och de enskilda. En sådan med- vetenhet behövs för att fler skall vilja aktivt motverka ekonomisk brotts- lighet i de sammanhang där de verkar. Ekobrottsbekämpningen kräver därför en kontinuerlig dialog med näringslivets och arbetslivets organi- sationer för erfarenhetsutbyte och diskussioner om åtgärder. Med infor- mation, skärpt intern kontroll och samarbete med myndigheter kan före- tag, företagarföreningar, kreditinstitut, konsumentorganisationer och fackföreningar förebygga ekonomisk brottslighet på ett mer direkt sätt än de brottsbekämpande myndigheterna. En stor andel av ekobrotten är lokalt begränsade, t.ex. till mindre fö- retag och näringsidkare som använder svart arbetskraft eller fuskar med skatter och avgifter på annat sätt. En viktig uppgift är därför att utveckla det lokala ekobrottsförebyggande arbetet. De lokala brottsförebyggande råd som finns i landets flesta kommuner bör tillsammans med de brottsbekämpande myndigheterna och lokala organisationer för arbets- marknadens parter kunna spela en viktig roll även på detta område. Både den centrala dialogen med arbetsmarknadens parter och det lo- kala samarbetet mot ekobrott är strategiska områden för en vidare ut- veckling av det ekobrottsförebyggande arbetet. Avsnitt 8 handlar om ut- vecklingen av detta arbete. Sammanfattning: Regeringen överväger att ändra lagstiftningen genom -ett system för schablonbeskattning av småföretag, -skärpta regler om bokföringsbrott, -utvidgade och strängare regler om korruption, -anpassning av strafflagstiftningen till informationstekniken, -utvidgat förverkande av brottsvinster, -modernare regler om insiderbrott och annat marknadsmissbruk, -utvidgade och skärpta regler om penningtvätt, -brottssäkring av associationsrätten, -bättre skydd mot varumärkesförfalskning och piratkopiering, -reformering av sanktionssystem, -utvidgade straffrättsliga sanktioner mot juridiska personer. Det är viktigt att rätta till sådana brister i den existerande lagstiftningen som utnyttjas för missbruk. regler och näringsrättslig lagstiftning skall vara utformade så att de mot- Skr. 2003/04:178 verkar ekonomisk brottslighet. Insatserna på detta område måste koncentreras till de vid varje tid all- varligaste problemområdena inom ekobrottsbekämpningen. Det handlar för det första om att motverka att inkomster och tillgångar undandras från beskattning. Särskilda insatser bör riktas mot de mest utsatta bran- scherna. Utrymmet för bidragsfusk av olika slag skall minska. Lagstift- ningen skall också motverka förfaranden som äventyrar förtroendet för näringslivet och kan utgöra hinder för tillväxten. Även långtgående förändringar av lagstiftningen på ett område kan vara motiverade om lagstiftningen i praktiken kan åsidosättas systema- tiskt därför att det saknas reella kontrollmöjligheter. Det är också viktigt att lagstiftningen inte i onödan krånglar till det för enskilda och inte hel- ler för myndigheterna. måste de enskildas integritet skyddas och höga krav på rättssäkerhet upprätthållas. 3.1Ett system för schablonbeskattning av småföretagare Ett sätt att motverka det omfattande fusket inom vissa branscher kan vara att införa någon form av ett mer schematiskt skattesystem för de minsta företagen. Dåvarande har genomfört två studier om möjligheten att schablonisera företagsbeskattningen för mindre företag (RSV Rapport 2000:12 och 2002:03). Resultatet av dessa analyser är att det utifrån såväl skatteförvaltningens som företagens och samhällets perspektiv finns skäl att överväga om schabloner kan införas och hur de i så fall skulle kunna utformas. Remissopinionen är dock splittrad. Chefen för har tillsatt en särskild arbetsgrupp som skall arbeta vidare med dessa frågor. Det fortsatta arbetet innefattar en bred genomgång av olika möjligheter att använda schabloniserade inslag som komplement till nuvarande skatteregler. Arbetet syftar till att åstadkomma ett rättvisande skatteuttag och att minska omfattningen av skattefusk och svartarbete. Resultatet skall redovisas senast . 3.2Bokföringsbrott och andra brott mot borgenärer Straffbestämmelserna om bokföringsbrott och andra brott mot borgenärer i 11 kap. omfattar olika gärningar som minskar borgenärer- nas utsikter till betalning och som är otillbörliga ur bland annat ekono- misk synvinkel. De brottsutredande myndigheterna har pekat på svårig- heterna med utredning av och lagföring för borgenärsbrott (se t.ex. Riksåklagarens och angående vissa frågor om ekonomisk brottslighet samt den s.k. från Riksåklagaren och ). En anledning till dessa svårigheter anses vara att de flesta av dessa brott anknyter till en obeståndssituation. Ett genomgående drag för de fall där misstanke om ekonomisk brottslighet uppkommer är brister i bokföringen och i underlaget för den. Ofta är bristerna så stora att det är svårt att bilda sig en uppfattning om hur den ekonomiska ställningen i bolaget har varit . Även vilseledande bokföring före- I sådana situationer kan det vara svårt att med tillräcklig säker- Skr.