prop · GR03100d12 · 2004-04-15 00:00:00 — Anmärkningsvärt är att inkomstfördelningen i stort tycks vara helt opåverkad av den ekonomiska krisen och den höga arbetslösheten i början av decenniet. Att inkomstfördelningen var så stabil betyder inte att enskilda hushåll och individer inte drabbades hårt av den ekonomiska nedgången och arbetslösheten . Det kan ske stora förändringar inom en given fördelning genom att hushåll byter plats med varandra, utan att fördelningens sammantagna utseende påverkas. Inkomstfördelningen förblir också opåverkad om allas inkomster sjunker i samma takt. Att utifrån inkomststatistik beräkna hur många personer som har en svag ekonomi är svårt. Det är inte självklart vilket eller vilka mått som är mest rättvisande och det finns en mängd felkällor i statistiken. Resultaten blir svårtolkade och måste bedömas med stor försiktighet. I den fördelningspolitiska bilagan till förra årets ekonomiska vårproposition diskuterades mätproblem samt för- och nackdelar med olika tänkbara mått på låg inkomst mer ingående.14 När omfattningen av låga inkomster ska beräknas utgår man vanligen från en inkomstgräns och betraktar alla individer eller hushåll vars inkomst understiger denna gräns som ekonomiskt utsatta. Inkomstgränsen kan vara absolut eller relativ. I SCB:s officiella statistik används två relativa mått på svag ekonomi: andelen hushåll som har en justerad disponibel inkomst som understiger av medianinkomsten. De följande analyserna utgår från samma relativa mått som i den officiella stati- 2003/04:100 BILAGA 3 stiken, men med de korrigerade beräkningsmetoder som redovisas i underbilagan. En egenskap hos dessa relativa mått är att inkomstgränsen varierar över tiden. I en lågkonjunktur sänks gränsen genom att medianinkomsten sjunker och resultatet kan då bli att andelen med svag ekonomi minskar i takt med att ekonomin i landet försämras. I en konjunkturuppgång kan resultatet bli det omvända, det ekonomiska uppsvinget leder till att fler hamnar under gränsen för svag ekonomi. Därför redovisas även ett absolut mått, andelen med inkomst under hälften av medianinkomst. Istället för att beräkna en ny gräns används medianinkomst uppräknad med prisutvecklingen. Diagram 1.4 Andelen med svag ekonomi 19912002 Källa: HEK, SCB, beräkningar De relativa måtten av medianinkomsten15 utvecklas i stort sett parallellt, men på olika nivåer, vilket framgår av diagram 1.4. Andelen med svag ekonomi minskar när ekonomin utvecklas svagt och arbetslösheten ökar.16 Mot slutet av perioden ökar andelen i takt med att ekonomin förbättras. Ökningen är särskilt tydlig för 60 procents nivån vilket framgår av att andelen med inkomster mellan av medianinkomsten ökar . Med det absoluta måttet ökar tvärtom andelen i början och minskar . 12Analysen för baseras på tidsserien som avser individer i HINK-hushåll. 13SOU 2003:20, Fördelningspolitikens mål och medel, Bilaga 8 till /04. 14Proposition 2002/03:100 Bilaga 3. 15Den justerade disponibla medianinkomsten var , 2002 var den (uppräknat till prisnivå). Den lägre gränsen ökade realt och den högre . 16Jämförbara värden finns bara samt , de streckade linjerna mellan dessa år är endast inritade för att visa vilket värde avseende 1991 som hör ihop med respektive tidsserie. 2003/04:100 BILAGA 3 över hela perioden minskar andelen med låg inkomst enligt det absoluta måttet. Inkomsterna för gruppen med lägst inkomst ökar alltså, men ökningen var mindre än ökningen i medianinkomst. Därför ökar andelen med inkomst under den relativa gränsen. Slutsatsen blir att den nedre delen av fördelningen har varit förhållandevis stabil trots den dramatiska ekonomiska utvecklingen. Andelen med en inkomst understigande av medianinkomsten ökar från strax 1995 till 2002. Det som styr utvecklingen av hur många som hamnar under gränsen för låg inkomst är i stor utsträckning den valda gränsen i sig. De grupper, i vilka andelen med inkomster understigande av medianinkomsten ökade mest är de äldre (eller äldre) och de yngre aktiva (). Kraftigast är ökningen i den äldsta gruppen där andelen ökade med . Minst är ökningen för de i ålder . Tabell 1.4 Andel med justerad disponibel inkomst understigande av medianinkomsten 1995 och 2002 Förändring avser procentenheter. Källa: HEK, SCB, beräkningar De ålderspensionärer som har lägst inkomst är ofta äldre kvinnor som inte varit förvärvsaktiva och därför saknar ATP-poäng. Deras disponibla inkomst bestäms, om de söker bostadstillägg, av nivån på det särskilda bostadstillägget (SBTP). Denna nivå varierar med boendekostnaden. Medianinkomsten har ökat vilket medfört att SBTP-nivån successivt kommit att understiga av medianinkomsten för allt fler. Nivån på SBTP ligger strax ovanför en schablonmässigt beräknad socialbidragsnivå. Även för andra åldersgrupper kan en viss del av ökningen förklaras av att socialbidragsnivån inte ökat lika snabbt som medianinkomsten. De som lever på socialbidrag har därför i ökad utsträckning fått en justerad disponibel inkomst på av medianinkomsten. 1.2.6Utveckling av ekonomisk standard för olika grupper I diagram 1.5 redovisas hur barns, ålderspensionärers och ungdomars relativa inkomst varierat över tiden. Relativ inkomst definieras som medianen av justerad disponibel inkomst i gruppen i förhållande till motsvarande median för totalbefolkningen. För att underlätta jämförelser av utvecklingen har nivån satts till 100 för samtliga grupper. Diagram 1.5 Ekonomisk standard för barn, ungdomar och ålderspensionärer i förhållande till hela befolkningen 19912002 Ålderspensionärer (65+) Barn (0-17) Ungdomar (18-24) Källa: HEK, SCB, beräkningar Ungdomars () medianinkomst låg 1991 på samma nivå som befolkningen i genomsnitt men därefter försämrades deras relativa position påtagligt. Utbyggnaden av gymnasieskolan med ett tredje år i kombination med den svaga arbetsmarknaden medför att allt fler valt att studera, med en svagare inkomst som följd. De drabbades särskilt hårt av den sjunkande sysselsättningen och relativinkomsterna sjönk därför . Därefter stabiliserades ungdomarnas relativa inkomst på en mycket lägre nivå än 1991. De preliminära resultaten tyder på att ungdomarnas relativa inkomstnivå åter faller. Etableringsåldern17 på arbetsmarknaden för män ökade från till . För kvinnor var ökningen än större, från till . Den ekonomiska situationen för barnfamiljer försämrades . Detta kan till stor del förklaras av stigande arbetslöshet samt att de påverkades mer av saneringsprogrammet än andra grupper. har en återhämtning skett. Den förbättrade situationen på arbetsmarknaden gynnar dessa familjer och har även reformer genomförts för att förbättra barnfamiljernas situation. Barnbidragen har höjts successivt åren 20002001 och infördes en maxtaxa i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (effekten av denna påverkar dock inte den disponibla inkomsten). Andelen barn i familjer med svag ekonomi ökade eller 1997 beroende på vilket mått som används. Ökningen var dock liten utom då 60-procentsmåttet används, detta ökade signifikant från . Andelen med en disponibel inkomst av medianen var stabil, men andelen med en disponibel inkomst mellan av medianinkomsten ökade alltså påtagligt. Diagram 1.6 Andel barn () som lever i familjer med svag ekonomi 19912002 Källa: HEK, SCB, beräkningar 17 Etableringsåldern definieras här som den ålder vid vilken av en födelsekohort var sysselsatt enligt . Siffrorna som presenteras är hämtade från SOU 2001:54, Ofärd i välfärden, Forskarantologi från kommittén Välfärdsbokslut. 2003/04:100 BILAGA 3 Mot slutet av perioden är nivåerna stabila eller minskar beroende på studerat mått. Tydligast är minskningen när det absoluta måttet används. ökar andelen barn som lever i familjer med svag ekonomi jämfört med , oavsett vilket mått som används. Ålderspensionärernas relativa ekonomiska standard förbättrades påtagligt , därefter återgick deras relativa position successivt till nivå. Gruppens medianinkomst har ökat kontinuerligt . Den snabba relativa förbättringen i början av perioden har flera förklaringar. För det första ersätts äldre pensionärer successivt med yngre pensionärer med högre ATP. För det andra påverkas pensionärer inte direkt av arbetsmarknaden. Slutligen påverkade konsolideringen av de offentliga finanserna inte pensionärsgruppen i samma utsträckning som övriga grupper. När ekonomin vände uppåt återvände pensionärerna till sin ursprungliga relativa position. ökade dock de äldres relativinkomster igen. ATP-systemets konstruktion medför att pensionärernas inkomst inte varierar med den makroekonomiska utvecklingen på samma sätt som de förvärvsaktivas inkomster. Det är därför naturligt att deras relativa inkomstposition förbättrades i den inledande lågkonjunkturen och att positionen försämrades när ekonomin tog fart igen. I det reformerade pensionssystemet kommer däremot även pensionärers inkomst att på ett tydligare sätt vara beroende av tillväxten i ekonomin. 2Inkomstfördelningens utveckling i ett regionalt perspektiv har det varit ett stort intresse kring skillnader i den ekonomiska utvecklingen i olika delar av landet. Såväl befolkningsutvecklingen som den ekonomiska tillväxten och invånarnas levnadsstandard inom olika regioner har diskuterats och analyserats. 2003/04:100 BILAGA 3 De jämförelser av levnadsförhållanden mellan olika delar av landet som förekommer i debatten och i media är oftast ytterst förenklade och bygger vanligen på typfall eller partiella analyser. Det är därför angeläget att på ett systematiskt sätt beskriva och analysera regionala levnadsförhållanden ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. Syftet med detta kapitel är att belysa skillnader i ekonomisk standard mellan individer i olika delar av landet och hur utvecklingen sett ut . Fokus ligger uteslutande på inkomstskillnader mellan kommuner eller regioner. Inkomstskillnader inom de geografiska områdena behandlas inte. För att beskriva nivåer i en region används huvudsakligen medianvärdet inom regionen. På detta sätt skapas en (i det aktuella avseendet) representativ individ för respektive region. Genom att använda medianer snarare än medelvärden undviks att extremvärden påverkar resultaten. Skatte- och transfereringssystemen är av stor betydelse för den regionala inkomstfördelningen. Dessa system har inga uttalade regionalpolitiska syften men medför i praktiken en omfattande omfördelning mellan olika regioner. Sammantaget omfördelas ca till individer och hushåll via de offentliga transfereringssystemen.18 Även om en stor del omfördelas mellan individer inom en och samma region utgör en betydande del omfördelning mellan olika regioner. Förutom de regionala effekterna av skatter och transfereringar studeras även betydelsen av offentlig konsumtion och lokal prisnivå för den regionala levnadsstandarden. 2.2Inkomstskillnader mellan invånare i olika kommuner I detta avsnitt analyseras den ekonomiska situationen för invånare i olika kommuner och hur denna utvecklats. Kommunerna betraktas enbart som geografiska områden. Med kommunens ekonomi avses ekonomin hos de invånare som permanent bor (är folkbokförda) 18 Summan av skattepliktiga och skattefria transfereringar enligt HEK inom det geografiska område som kommunen utgör. Först redogörs för hur försörjningssituationen varierar mellan invånare i olika kommuner med avseende på inkomstslag. Därefter analyseras de mekanismer som omfördelar resurser mellan invånare i olika kommuner. undersöks hur skillnaderna i ekonomisk standard mellan invånarna i kommunerna utvecklats över tiden. Analysen omfattar samtliga invånare, oavsett ålder. 2.2.1Invånarnas privata och offentliga försörjning i kommunerna Invånarnas genomsnittliga bruttoinkomst19 varierade kraftigt mellan kommunerna , från per person, i , till , i . Diagram 2.1 visar kommunerna rangordnade efter fallande bruttoinkomst. I av kommunerna låg invånarnas genomsnittliga bruttoinkomst per person . I av kommunerna hade invånarna en inkomst och i hade invånarna en inkomst . Diagram 2.1 Invånarnas genomsnittliga bruttoinkomst i kommunerna 2002 Källa: , SCB, beräkningar. Invånarnas bruttoinkomst bestäms i huvudsak av inkomst från arbete (lön och företagarinkomst), 19 Invånarnas bruttoinkomst = lön och företagarinkomst + kapitalinkomst + skattepliktiga transfereringar + skattefria transfereringar. vilket framgår av diagram 2.2. Den genomsnittliga inkomsten från arbete var per person. Skattepliktiga transfereringar utgör det näst största inkomstslaget med per person. Kapitalinkomst och skattefria transfereringar stod i genomsnitt för 8 800 respektive av bruttoinkomsten. Skatter minskade bruttoinkomsten med i genomsnitt per person. Den genomsnittliga disponibla inkomsten per person var . Diagram 2.2 Inkomstslagens betydelse för invånarnas bruttoinkomst Lön och företagarink. Bruttoinkomst Inkomst efter skatt Källa: , SCB, beräkningar Det är stor variation i genomsnittliga inkomstslag mellan invånare i olika kommuner. Tabell 2.1 visar att lön och företagarinkomst varierar per person och att kapitalinkomsterna varierar per person. Skattepliktiga transfereringar varierar mindre än skattefria transfereringar. Som lägst betalade invånarna i en kommun i genomsnitt i skatt, och som högst per person. Tabell 2.1 variation i olika inkomstslag för invånarna 2002 Anm. P10 anger värdet för den kommun som har högst värde av den tiondel av samtliga kommuner som har lägst värde, P90 anger högsta värdet för av kommunerna. Källa: , SCB, beräkningar 2003/04:100 BILAGA 3 Skatter och transfereringar jämnar ut invånarnas disponibla inkomst mellan kommuner. I de kommuner där invånarna har hög genomsnittlig lön och företagarinkomst per person har invånarna också stor kapitalinkomst. Av detta följer naturligtvis att man i dessa kommuner i genomsnitt betalar mycket skatt per invånare. De kommuner som har låga inkomster av arbete och kapital tenderar att ha höga skattepliktiga transfereringar. Mellan invånarnas skattefria transfereringar och inkomster av arbete samt kapital finns däremot inget samband på nivå. Regionala mönster i socialbidrag, arbetsmarknadsstöd och sjukpenning Det finns vissa regionala mönster i hur mycket socialbidrag, arbetsmarknadsstöd och sjukpenning som betalas ut per invånare i olika kommuner. Inom storstadsområdena är arbetsmarknadsstödet lågt och sjukpenningen hög, medan variationen är stor när det gäller socialbidragstagande vilket tydligt speglar boendesegregationen (se underbilagefigurerna 14). Norrlandskommunerna har generellt sett högt arbetsmarknadsstöd och hög sjukpenning per invånare, men relativt lågt socialbidrag. I är arbetsmarknadsstöd och sjukpenning per invånare ofta låg, medan bilden av socialbidragstagandet är mer varierad. Inom olika geografiska områden med likartat mönster av socialbidrag, arbetsmarknadsstöd och sjukpenning finns enstaka kommuner som avviker från detta mönster. Andelen av invånarna som är födda i varierar över landet och kan förmodligen till viss del förklara olikheter i bidragsmottagande. Bland utrikes födda är det vanligare att man inte kvalificerat sig till sjukpenning eller a-kassa, varför man i högre grad blir beroende av socialbidrag för sin försörjning. Invånarna betalar skatt på sina inkomster och erhåller olika typer av transfereringar. Andra exempel på överföringar av ekonomiska medel mellan invånare via det offentliga är arbetsgivaravgifter och egenavgifter samt värdet av subventionerade offentliga tjänster. 2003/04:100 BILAGA 3 dessa överföringar ger en bild av om invånarna i kommunerna betalar mer än de får. De offentliga tjänster som inkluderas i denna analys är sådana tjänster som kan relateras till en specifik individ.20 Värdet av den offentliga konsumtionen hämtas års HEK och har räknats upp till nivå.21 I 199 av landets 289 kommuner () fick invånarna mer i form av transfereringar och offentliga tjänster än de betalade i skatt, arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Som mest fick invånarna i en kommun ca netto per person, medan invånarna i kommunen med störst negativ nettotransferering i genomsnitt betalade ca netto per person. Totalt sett mottar hushållen större belopp än de betalar i skatter, arbetsgivaravgifter och egenavgifter. Förklaringen ligger i att det finns andra skattefinansierade verksamheter och den offentliga sektorn har också andra intäkter än de som beaktats här. Som exempel på områden som inte ingår i analysen kan man nämna polis och infrastruktur på statens utgiftssida och indirekta skatter på statens inkomstsida. Diagram 2.3 Nettotransfereringar mellan invånarna i olika kommuner 2002 -20 000 -40 000 -60 000 -80 000 Anm. Nettobetalning = transfereringar + off. -skatt - arb.avg. Källa: , SCB, beräkningar Det är betydligt vanligare att invånarna i de norra delarna av landet får tillbaka mer i form av transfereringar och offentlig konsumtion än vad 20Följande tjänster ingår i analysen: barnomsorg, skola (förskoleklass och grundskola), gymnasium, komvux, vuxenskola (särvux, statens skola för vuxna, svenska för invandrare, folkbildning/folkhögskola samt kvalificerad yrkesutbildning), universitet / högskola (inklusive forskarutbildning), äldreomsorg (hemtjänst och särskilt boende), arbetsmarknadsåtgärder, vård (primärvård, slutenvård och tandvård) samt läkemedel. 21Se underbilaga för ytterligare information avseende data över offentlig konsumtion. de betalar i skatt, arbetsgivaravgifter och egenavgifter jämfört med dem i de södra delarna. Detta regionala mönster framgår av figur 2.1. Samtliga kommuner i storstadsområdena, med undantag av , betalade mer i skatt, arbetsgivaravgifter och egenavgifter än de fick tillbaka i form av transfereringar och offentlig konsumtion. Figur 2.1 Nettotransferering för invånare i kommunerna 2002 15 000 till 54 000 -95 000 till Källa: , SCB, beräkningar Graden av självförsörjning varierar alltså kraftigt mellan landets kommuner. I de flesta kommuner betalar invånarna mindre i skatt och avgifter än de erhåller i form av transfereringar och offentlig konsumtion. Skatter, avgifter, transfereringar och offentlig konsumtion omfördelar ekonomiska resurser från kommuner med negativa nettotransfereringar till de med positivt netto. Lokalisering av offentliga verksamheter bidrar till en ytterligare utjämning mellan kommuner. Att mäta utjämningseffekten av olika offentliga ingrepp i ekonomin är svårt. Om skatte- och bidragssystemen inte fanns eller var annorlunda utformade skulle sannolikt indi- vidernas val av arbetstid, lönestrukturen och avkastningskraven på kapital m.m. ha sett annorlunda ut. På lång sikt påverkar t.ex. subventionerad utbildning fördelningen av inkomstmöjligheter och således även inkomsterna. Att skapa sig en trovärdig bild av hur fördelningen av ekonomiska resurser skulle se ut i avsaknad av offentliga ingrepp är en i stort sett omöjlig uppgift. Istället mäts den direkta omfördelning som uppkommer av offentliga åtgärder. I diagram 2.4 har kommunerna sorterats i fallande ordning efter storleken på de inkomster som genereras i den privata sektorn.22 Diagram 2.4 Medianinkomst inom kommuner för olika inkomstdefinitioner 1999 Anm.: Glidande medelvärden (5 observationer). Källa: , SCB, beräkningar Fördelningen av marknadsinkomst från privat sektor är förhållandevis ojämn. Medianen för individerna i de rikaste kommunerna23 är mer än dubbelt så hög som riksnivån och de fattigaste kommunerna24 når av riksmedianen. När löneinkomster för anställda i den offentliga sektorn adderas blir fördelningen betydligt jämnare. Denna utjämning kan inte betraktas som fördelnings- eller utjämningspolitik i traditionell mening men fördelningen av inkomster från den offentliga sektorn styrs dock av politiska beslut och kan därför, åtminstone indirekt, betraktas som en utjämning orsakad av offentliga ingrepp i ekonomin. 2003/04:100 BILAGA 3 I nästa steg adderas transfereringar och bidrag och skatter dras ifrån så att disponibla inkomster erhålls. Sist adderas värdet av privat konsumerade offentligt finansierade tjänster, resultatet benämns total inkomst. Skillnaderna i total inkomst mellan kommunerna är mycket små. En överväldigande majoritet av kommunerna ligger i stort sett på riksnivå. Det är endast ett fåtal kommuner med hög inkomst som avviker från riksnivån. Medianen i de 5 rikaste25 kommunerna ligger över riksmedianen, medianen i de 5 fattigaste kommunerna ligger under riksnivån. Såväl offentlig sysselsättning som offentliga utjämningssystem (skatter, transfereringar, bidrag och offentliga tjänster) bidrar således till att utjämna levnadsförhållandena mellan invånare i olika kommuner. 2.2.3Skillnader i ekonomisk standard mellan kommuner Det finns inga etablerade metoder för att beskriva skillnader i inkomstnivå och utveckling mellan kommuner.26 Här används samma metod som normalt används för att studera fördelningen bland hushåll eller individer. Ett enkelt mått på inkomstskillnaden mellan kommuner är kvoten mellan den ekonomiska standarden27 bland den tiondel kommuner med högst standard och tiondelen med lägst. Denna kvot visar att inkomstnivån i de rikaste kommunerna 1991 var högre än i de fattigaste. Kvoten minskade och skillnaden var som lägst 1995. Därefter vände trenden och närmade sig nivån den som gällde 1991. Motsvarande kvot för decil 8 och decil 2 har haft en liknande utveckling. En decilkvot jämför endast två punkter i fördelningen. Gini-koefficienten, som tar hänsyn till hela fördelningen, visar dock en liknande utveckling. Det bör observeras att skillnaderna 22 Marknadsinkomst från privat sektor definieras som summan av företagarinkomst, löneinkomst för anställda i privat sektor samt kapitalinkomst. Ett problem är här att inkomster som kommer från privat utförd men offentligt finansierad verksamhet kommer att betraktas som inkomst från privat sektor. 23Danderyd, , , och . 24Boden, , , och . 25Definierade enligt marknadsinkomst i privat sektor. 26De flesta metoder avser främst att studera om regioners ekonomiska utveckling konvergerar eller divergerar över tiden. 27Kommunens ekonomiska standard definieras som medianen av justerad disponibel inkomst bland individerna i kommunen (se underbilaga). Information avseende offentlig konsumtion finns endast tillgänglig , denna ingår därför inte i denna analys. 2003/04:100 BILAGA 3 mellan kommuner, mätt med Gini-koefficienten, är mycket små över hela perioden. Diagram 2.5 Den kommunala inkomstfördelningen Decil 9/decil 1 Decil 8/decil 2 Källa: , SCB, beräkningar Mönstret i diagram 2.5 antyder att de regionala inkomstskillnaderna minskar i en konjunkturnedgång och ökar vid en återhämtning. I konjunkturnedgången drabbades framförallt anställda i den privata sektorn. Inkomsterna i kommuner med stor andel privatanställda minskade därför relativt sett mer, medan de offentliganställda (inledningsvis) klarade sig bättre. På samma sätt minskade inkomsterna mindre i kommuner med en stor andel transfereringsmottagare. Ersättningsnivåerna reducerades visserligen när de offentliga finanserna sanerades men effekten av detta uppkom dock senare i tiden. Taket i arbetslöshetsförsäkringen medför också att inkomstminskningen blir större för höginkomsttagare. Det är mot bakgrund av detta troligt att de minskade skillnaderna förklaras av att inkomsterna, relativt sett, minskade mer i rika än i fattiga kommuner. I diagram 2.6 relateras inkomstutvecklingen 19911995 till inkomstnivån 1991 i landets kommuner. I de flesta kommuner sjönk den ekonomiska standarden28 . Det framgår också tydligt att minskningen av den ekonomiska 28 Kommunens ekonomiska standard definieras som medianen av justerad disponibel inkomst bland kommunens invånare. Inkomsterna är uttryckta prisnivå. standarden var större i kommuner som hade en hög inkomstnivå 1991 och vice versa. Inkomsterna ökade t.o.m. i några kommuner med låg inkomst. Diagram 2.6 Samband mellan inkomstnivå 1991 och inkomstutveckling 19911995 på kommunnivå Källa: , SCB, Finandepartementets beräkningar ökade skillnaderna mellan kommunerna.