prop · GR03137 · 2004-04-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2003/04:137 Genomförande av EU:s jordbrukspolitik i Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sina överväganden vad gäller tillämp- ningen av EU:s nya jordbrukspolitik i de delar där det ankommer på det enskilda medlemslandet att ta ställning till olika alternativ som medges inom ramen för beslutet. Övervägandena skall ligga till grund för den skrivelse med förslag till tillämpning som skall överlämnas till EU- kommissionen . Regeringens ställningstaganden innebär att införandet av ett frikopplat gårdsstöd bör ske enligt en s.k. blandmodell. Modellen innebär i huvudsak en regionalisering av nu- varande stöd där all inom en region erhåller samma grundstöd per hektar men där viss del av stöden inom främst animaliesektorn förblir gårdskopplade. Stödnivån till naturbetesmark föreslås vara enhetlig i hela landet och lika med stödnivån i region 5. Övergångsvis bör en koppling av handjursbidragen till produktionen behållas. Ett s.k. nationellt kuvert bör utnyttjas för vissa offensiva satsningar för främjandet av svenska kvalitetsprodukter. Frågan om ytterligare använd- ning av nationellt kuvert får prövas då erfarenhet vunnits av den refor- merade politiken och då omfattningen av kommande miljö- och lands- bygdsutvecklingsprogram blir klarlagt. Nuvarande miljö- och landsbygdsprogram förstärks under resterande del av programperioden genom att medel tillförs dels genom s.k. modu- lering och dels genom återföring av skatten på handelsgödsel. De ytter- ligare resurserna används för att gynna den grovfoderbaserade animalie- produktionen genom en förstärkning av kompensationsbidraget i mindre gynnade områden och en höjning av miljöersättningen för betesmarker och slåtterängar samt genom införande av en miljöersättning till vall- odling i övriga delar av landet. Dessutom satsas medel på stöd till inve- steringar inom djurvälfärdsområdet och småskalig livsmedelsproduktion. Den nya jordbrukspolitiken bör tillämpas . Ärendet och dess beredning............................................................... Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken.......................... 2.2Kommissionens motiv för att reformera den gemensamma syn på reformen.................................................... De nationella valmöjligheterna ........................................... Utvecklingen inom jordbruket och livsmedelssektorn...................... 3.1Fortsatt utveckling av den gemensamma jordbruks- Produktions - och konsumtionsutveckling Jordbrukets .....................................kollektiva nyttigheter Miljö, djur ....................- och smittskydd, säkra livsmedel 3.5Dagligvaruhandeln, livsmedelsindustrin, konsumenterna 15 Konsumenttrender och konsumtion................ En nationell tillämpning .................................................................. Val av modell.................................................................... Graden av frikoppling ....................................................... Modulering och LBU-programmet................................... Tvärvillkor, genomförandetidpunkt och övriga frågor ..... Produktionsmedelsskatter inom jordbruket ...................... Bilaga 1 Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Ärendet och dess beredning presenterade ett meddelande med förslag om reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Med- delandet var en uppföljning av den reform som beslutades i Agenda 2000-förhandlingarna. Med utgångspunkt i de diskussioner kring meddelandet som pågick och beslutet av om ett tak för utgifterna för jordbrukspolitiken, lade kommissionen fram formella lagförslag . Förhandling- arna om förslagen pågick och kunde jord- bruksministrarna nå en politisk överenskommelse. Beslutet om reform fattades (rådets förordning (EG) nr 1782/2003). Statsrådet och chefen för beslutade att tillsätta en särskild interde- partemental arbetsgrupp med uppgift att utreda hur skall genom- föra EU:s beslut om en reform av den gemensamma jordbruks- politiken. Arbetsgruppen fick i uppdrag att utifrån de övergripande nationella ut- gångspunkter och mål som finns analysera och diskutera olika möjliga lösningar och val av åtgärder vid genomförandet av det jordbrukspoli- tiska beslutet. Arbetsgruppen skulle vidare föreslå det alternativ till kom- bination av åtgärder som enligt analysen är det mest resurseffektiva och som bäst ligger i linje med övergripande svenska mål. Arbetsgruppen skulle också belysa konsekvenserna av att införa ut- betalning av stöd inom jordbruket i euro. Chefen för förordnade också en parlamentarisk kontaktgrupp och en referensgrupp med repre- sentanter för berörda intresseorganisationer. Under arbetets gång har de båda grupperna vid ett antal möten getts möjlighet att ge sin syn på arbetet. Härutöver har hearingar anordnats med ett brett deltagande av berörda organisationer m.fl. Arbetsgruppens arbete resulterade i departementspromemorian Ds 2004:09 Genomförande av EU:s jordbruksreform i som presen- terades . Departementspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Som en del i remissbehandlingen hölls även en hearing . Remissyttrandena och en bandupptag- ning från hearingen finns tillgängliga i (dnr Jo 2004/518). Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen, och . I avsnitt 4 redogör regeringen för bedömningar av hur reformen skall tillämpas i . Reformen av den gemensamma kom EU:s jordbruksministrar överens om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Överenskommelsen innebär två principiellt viktiga förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken. Den ena förändringen består i att de nuvarande direktstöden till jordbrukaren omvandlas till ett inkomststöd, det nya frikopplade gårdsstödet. Stödet utgår till jordbrukaren oberoende av produktionens inriktning eller omfattning. Villkoret för att stödet skall betalas ut är att de s.k. tvärvillkoren uppfylls. Den andra principiellt viktiga förändringen är att medlemsstaterna ges större inflytande över hur jordbrukspolitiken skall utformas i det egna landet. Det ökade inflytandet innebär att medlemsstaterna kan välja om hela stödet skall utgå till jordbrukaren frikopplat från produktionen eller om, för en eller flera sektorer, en del av stödet skall villkoras med att en produktion upprätthålls. Medlemsstaterna kan även välja att regionalisera stöden, dvs. fördela ut stöden lika på all mark i en region samt att avsätta av de nya frikopplade gårdsstöden för att stödja sär- skilda typer av jordbruk som är viktiga för att skydda och förbättra miljön eller för att förbättra kvaliteten och saluföringen av jordbruks- produkter genom det så kallade nationella kuvertet. Den politiska överenskommelsen innebär dessutom att direktstöden, genom s.k. modulering, kommer att dras ned successivt 2007 dras ned . De medel som där- igenom frigörs kan användas till att förstärka medlemsländernas miljö- och landsbygdsprogram men flexibiliteten i beslutet medger även att de modulerade medlen kan ersätta en del av den nationella medfinan- sieringen i ländernas miljö- och landsbygdsprogram. 2.2Kommissionens motiv för att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken Kommissionens utgångspunkt för förslaget till reform av jordbruks- politiken var den strategi om hållbar utveckling som enades om i . Övergripande mål med reformen var att stärka konkurrenskraften i europeiskt jordbruk. Stöd frikopplade från produktionen i kombination med minskat behov av interventionsåtgärder innebär ett mer konsument- och marknadsorienterat jordbruk. Dessutom innebär stöd till producenten i stället för till produktionen mer effektiva inkomststöd. En viktig faktor var även att EU:s förhandlingsposition i jordbruksförhandlingarna inom WTO förstärks när stöden frikopplas från produktionen eftersom de då kategoriseras som icke handelsstörande stöd. Modulering, dvs. överföring av pengar från den traditionella jord- brukspolitiken till miljö- och landsbygdsutveckling föreslogs för att upp- nå målsättningen om ett hållbart jordbruk på ett bättre sätt. Detsamma gäller införandet av tvärvillkor, dvs. krav på uppfyllande av lagstiftning inom folkhälsa, djurhälsa, växtskydd, miljö- och djurskydd för att få de Skr. 2003/04:137 frikopplade stöden. 2.3Sveriges syn på reformen Reformen ligger i linje med den svenska syn på i vilken riktning som GJP bör förändras och bör ses som ett framsteg. Genom reformen tas ett steg mot att begränsa en kostsam överproduktion. Fri- koppling av produktionsstöden innebär större frihet för lantbrukarna att producera det konsumenterna efterfrågar och innebär därmed ett mer konsumentanpassat utbud samt mindre handelsstörningar, vilket gynnar handeln med livsmedel. Det är särskilt viktigt för som kritiserat EU:s jordbrukspolitik för dess negativa påverkan på u- ländernas produktion och handel med livsmedel. Moduleringen innebär att stöden riktas till miljö- och landsbygdsutveckling. Beslutet innebär att det skall finnas ett tak för budgetkostnaderna. står GJP för ungefär halva EU:s budget. kommer även fortsättningsvis att driva att EU skall minska och avveckla handelsstörande stöd. För närvar- ande pågår förhandlingar om stöden till de s.k. medelhavsprodukterna, dvs. olivolja, bomull, tobak och humle. Därefter står marknadsord- ningarna för socker samt frukt och grönt på tur. 2.4 De nationella valmöjligheterna I enlighet med den politiska överenskommelsen och den därpå beslutade rådsförordningen (EG) nr 1782/2003 ges således varje medlemsstat be- tydande möjligheter att välja olika lösningar. De val som skall tas ställ- ning till är framför allt: Införandetidpunkt för de frikopplade gårdsstöden (art. 71) Eventuella avsteg från principen om full frikoppling av produk- tionsstöden från produktionen (art. 66 m.fl.) Eventuell regionalisering av de frikopplade stöden och utform- ning av denna, dvs. fördelning av stöden lika på all mark i en region (art. 58 m.fl.) Eventuellt inrättande av ett nationellt kuvert, dess omfattning och dess användning (art. 69) Användning av moduleringsmedel (art. 10) Definition av god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (art. 5) System för jordbruksrådgivning (art. 13) Härutöver finns ytterligare frågor som medlemsstaterna behöver ta ställ- ning till antingen med anledning av rådsförordningen eller de tillämp- ningsföreskrifter som beslutats. De övergripande besluten om införandeperiod, grad av frikoppling, och eventuell regionalisering måste emellertid meddelas kommissionen för att skall kunna ha frihet att fullt ut välja mellan de alternativ som regelverket medger. En översyn av hur sy- stemet med frikopplade gårdsstöd fungerar kommer att göras av kom- Skr. 2003/04:137 missionen . 3Utvecklingen inom jordbruket och livsmedelssektorn 3.1Fortsatt utveckling av den gemensamma jordbrukspolitiken Sedan överenskommelsen om jordbruksreformen nåddes i ministerrådet har arbetet med ytterligare reformer inom EU fortsatt. Avsikten är att ett beslut om reform av marknadsordningarna för tobak, bomull, olivolja och humle skall tas före . Inom kommissionen pågår arbete med att ta fram reformförslag för marknadsordningen för socker och marknadsordningarna för frukt och grönsaker. Förslag eller meddelande från kommissionen väntas . Utöver dessa på- gående reformdiskussioner innebär junibeslutet att stöden till jordbruket i EU-15 (EU:s nuvarande medlemsstater) skall dras ned om prognoser visar på ett överskridande av det utgiftstak som EU:s stats- och rege- ringschefer beslutat om för pelare 1, den traditionella jordbrukspolitiken, t.o.m. , s.k. finansiell disciplin. Beräkningar visar att taket kom- mer att nås . Utöver diskussioner om enskilda marknadsordningar pågår förhand- lingarna om EU:s nästa finansiella perspektiv, det fleråriga budgettaket för EU:s utgifter som skall träda 2007. Kommissionen har pre- senterat ett meddelande som man väntas konkretisera i lagstiftnings- förslag . Rådets fleråriga handlingsprogram slår fast att en politisk överenskommelse bör nås . Utgiftstaket och den fi- nansiella disciplinen innebär att många medlemsstater anser att jord- brukspolitiken, pelare 1, och finansieringen av denna inte kan påverkas. Nivåerna för utgifter beträffande landsbygdspolitiken liksom till följd av och anslutning till EU måste dock beslutas. De pågående jordbruksförhandlingarna inom WTO väntas påverka utvecklingen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Förhandlingarna startade i enlighet med artikel 20 i gällande jordbruksavtal. Vid i antogs ut- vecklingsagenda och jordbruksförhandlingarna införlivades i den breda förhandlingsrundan. Misslyckandet vid ministermötet i är ett allvarligt avbräck som innebär att det är troligt att förhandlingarna kommer att vara avslutade som planerat. och EU:s förhandlingsmöjligheter torde påverkas negativt av det amerikanska presidentvalet respektive byte av kommission. Ett nytt jordbruksavtal skulle därmed kunna träda i kraft först . Detta till trots lanserade ett ini- tiativ i syfte att återuppta förhandlingarna, något som stöds av EU. pågår konsultationer i syfte att enas kring bl.a. ramverk för jordbruksmodaliteter, dvs. tillvägagångssättet för sänkningar av tullar, internstöd och exportstöd. På jordbruksområdet är framför allt två frågor utestående; dels utfas- Skr. 2003/04:137 ning av alla former av exportstöd, dels taket om för den blå boxen (i EU, djur- och arealbidrag baserade på historiska produktions- nivåer). Därtill kommer tullsänkningsfrågan att bli besvärlig att lösa. U- länderna, främst i formationen G201, har visat sig vara starka förhand- lingspartners som inte torde vika sig från kravet att jordbruksförhandling- arna måste ge reella positiva effekter på handeln och förbättra deras kon- kurrenssituation. EU:s antagna reform och de pågående refor- merna av marknadsordningarna för bomull, tobak, olivolja och humle förbereder EU relativt väl för nya WTO-åtaganden. Det är dock troligt att ett nytt jordbruksavtal med åtaganden om sänkta tullar och utfasning av exportbidrag kommer att kräva ytterligare reformer av jordbrukspoliti- ken. Detta gäller särskilt produkter som smör, nötkött av hög kvalitet och apelsiner där prisnivån i EU överstiger världsmarknadspriset. Om den planerade reformen av EU:s marknadsordning för socker inte blir till- räckligt långtgående kan ett nytt jordbruksavtal i WTO tvinga fram ytter- ligare reform. Den beslutade reformen som sådan kan också väntas öppna diskus- sioner om den framtida jordbrukspolitiken. Den ger medlemsstaterna möjlighet att välja olika inriktningar, vilket kan leda till en debatt om i vilken utsträckning som jordbrukspolitiken skall betalas över den gemen- samma EU-budgeten. Frågan är också hur långsiktig den beslutade refor- men är. Genom frikopplingen av produktionsstöden kommer jordbruks- produktionen i varierande takt att ställas om på ett sätt så att det fri- kopplade gårdsstödet inte inkluderas i produktionskalkylerna. Detta medför att reformbeslutet kan ses som ett första steg till en mer genomgripande avreglering av jordbrukspolitiken. Skillnaden i driftsinriktning är stor mellan olika delar av landet. Huvud- parten av livsmedelsproduktionen sker i södra och . av jordbruken i de nordligaste länen och i är småbruk. I Mälarlandskapen och i är andelen växtodlingsfö- retag stor och småbruken få. I de sydsvenska skogsbygderna dominerar husdjursskötsel. Kombinationen jord- och skogsbruk är vanligast i norra , av företagen är sådana kombinationsföretag. Åkermarken i , ca , har sin tyngdpunkt i södra och , drygt hälften finns i slättbygderna i dessa delar av landet och i mellan- och skogsbygderna. av åkermarken finns i . Betesmarken, , är koncentrerad till skogs- och mellanbygden i södra delen av lan- det. Två tredjedelar av betesmarken finns i dessa bygder. I finns av betesmarkerna och i slättbygderna i Syd- och Mel- lansverige . 1 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Strukturrationaliseringen i svenskt jordbruk har pågått i en relativt jämn takt . har utvecklingen bromsats upp för att därefter skjuta fart igen. Åkerarealen har minskat successivt, efter EU-inträdet har dock nedgångstakten bromsats upp. Antalet jord- bruk har minskat och de företag som har blivit kvar har blivit större, både i fråga om areal och om besättningsstorlek. Produktiviteten har ökat kon- tinuerligt genom investeringar i maskiner och byggnader för mer ratio- nell produktion, mer högavkastande djur- och växtmaterial samt genom kompetensutveckling. Ökat samarbete mellan gårdar blir allt viktigare för rationaliseringen inom sektorn. Tillskottsarrende är ofta den enda möjligheten att ut- öka arealen. Andelen arrenderad har också ökat successivt. Ett antal indikatorer på strukturutvecklingen visas i tabell 3.1. Tabell 3.1 Indikatorer på strukturomvandling i svenskt jordbruk åren 19752002 Total åkerareal, 1000 ha Företag 2 ha åker Åkerareal per gård, ha Normskörd, korn, kg/ha Mjölkavkastning, kg/ko Källa: SCB och Svensk Mjölk Av de 71 000 jordbruksföretagen i var antalet heltids- jordbruk ca 24 000; ca 5 300 företag var så stora att anställd personal krävdes för driften. Trädgårdsodling bedrevs vid ca 3 200 före- tag. har antalet jordbruksföretag minskat med 61 000, vilket betyder att mer än 2 000 företag har lagts ner . Ned- läggningen är störst bland familjejordbruken. har lagts ned i skogsbygder men som andel av företagen har nedläggningarna varit mer omfattande i . Förutom ekonomiska faktorer bidrar ofta sociala faktorer till beslutet att avveckla jordbruksföretaget, särskilt i mjölkproduktionen. har endast företag med mer än ökat i antal. Medelstorleken på svenska jordbruksföretag är större än genomsnittet för EU-15 men har strukturutvecklingen varit långsammare i än i bl.a. , , och . Även storleken på djurbesättningarna har ökat mer i flera EU-länder än i , inte minst i . I genomsnitt var antalet mjölkkor per företag i 37 stycken . Andelen kor på stora företag är fanns på företag med mer än 50 mjölkkor medan motsvarande andel i var . Mjölkkobesättningarna har dock vuxit mer i storlek ; med ca 1,6 ko jämfört med tidigare 1 ko . Den genomsnittliga am- och dikobesättningen bestod av 12,9 kor. finns i företag med fler än 100 kor och inte fler än 18 företag i hade fler än 200 am- och dikor. Företag med handjursproduktion i levererar i genomsnitt ca 13 handjur till slakt. Cirka 200 företag levererar fler än 100 handjur. Jämförbar statistik på EU-nivå är osäker. Också andelen grisar på stora företag är relativt liten i . Exempelvis är medelantalet svin per företag i , och mer än dubbelt så högt som i . Inom animaliesektorn är det främst inom gris-, ägg- och fågelkötts- produktionen som stora specialiserade företag har uppstått. Utvecklingen har till nu gått betydligt långsammare på mjölk- och köttområdet. På grund av att ny teknik har utvecklats på mjölkområdet kan det dock ske en snabbare specialisering även i denna sektor. Amkoproduktionen be- drivs ofta i extensiv form på deltidsföretag eller jordbruksföretag med flera produktionsgrenar, varför drivkrafterna mot stora specialiserade företag är mindre i denna sektor. Deltidsjordbruken minskar inte i samma omfattning som i familjejord- bruken. har de minsta företagen med åker- mark till och med blivit fler i och har det skett en ökning även i . Dessa mindre jordbruk tenderar att övergå till en boendeform eller livsstil, man efterfrågar boende utanför tätorten för att t.ex. hålla fritidshästar. Merparten av livsmedels- produktionen kommer att ske hos större företag medan de mindre kvar- varande jordbruken i kraft av sitt relativa oberoende av stöd kan komma att få en annan roll. De små företagen är viktiga för bevarandet av den biologiska mångfalden och för landskapsbilden. De tillför pengar och aktivitet till landsbygden men låter sig knappast påverkas av ändrad jord- brukspolitik. Utvecklingen kan också sägas gå såväl mot ökad specialisering som mot ökad diversifiering. Enligt statistiken framstår svenskt jordbruk som relativt specialiserat. Av det totala antalet företag kategoriseras som husdjursföretag eller växtodlingsföretag. är s.k. blandföretag medan resterande är småbruk. En annan bild ger en undersökning genomförd på uppdrag av LRF. med mer än bedriver i genomsnitt sju olika verksamheter medan motsvar- ande siffra för företag med mindre än är fyra verksamheter. Förutom traditionellt jord- och skogsbruk är entreprenad, hästar, bostäder och turism vanliga verksamheter. Den ekonomiska betydelsen av jordbrukets primärproduktion har i rela- tiva termer stadigt minskat sedan industrialismens genombrott och där- efter med framväxten av den moderna tjänstesektorn. Jordbrukets bidrag till BNP var jämfört och 6,3 Jordbrukets förädlingsvärde i uppgick till ; i förädlingsvärdet ingår de produktrelaterade direktstöden. I EU-15 var jordbrukets bidrag till BNP 1,7 pro- cent. I sammanhanget kan konstateras att det finns ett beroendeförhåll- ande mellan sektorer; till jordbruket omgivande sektorer är i olika grad beroende av utvecklingen i jordbruksnäringen. Sådana beroendeför- hållanden finns för alla sektorer. Även sysselsättningen i jordbruksnäringen har minskat kraftigt. var av landets förvärvsarbetande sysselsatta i jord- bruket. Då personer som huvudsakligen är sysselsatta i jordbruket räknas var sysselsatta i jordbruket, motsvarande 55 700 personer. Om alla som varit sysselsatta på ett jordbruks- och trädgårdsföretag räknas, dvs. även de som huvudsakligen var sysselsatta i andra näringar, var antalet sysselsatta i jordbruket 177 000 personer . Närmare hälften arbetade i jordbruk och trädgård. , 35 000, personer arbetade heltid. Livsmedelsindustrins bidrag till BNP i var . arbetade to- talt 61 000 personer i livsmedelsindustrin på närmare 3 000 arbetsställen spridda över hela landet med en koncentration till . Mest betydelsefull från sysselsättningssynpunkt är livsmedelsindustrin på Got- land och i . Den del av livsmedelsindustrin som är mest beroende av tillgången på svensk råvara är sannolikt mejerinäringen, slakt- och köttstyckningsindu- strin, socker- och potatisstärkelseindustrin. Någon statistik över hur stor sysselsättningen är i dessa sektorer av livsmedelsindustrin finns inte men om charkuteriindustrin inkluderas var uppskattningsvis ca 22 000 perso- ner sysselsatta inom dessa områden . av de råvaror som svenskt jordbruk producerar vida- reförädlas av livsmedelsindustri i landet. Många företag använder det svenska ursprunget som försäljningsargument. Det utan jämförelse stör- sta antalet livsmedelsföretag inom de sektorer som är direkt beroende av svensk råvara ligger i . Här finns även flest stora företag; 4 stycken med fler än 500 anställda, 5 med 200500 anställda och 19 företag med 50199 anställda. På finns två företag med fler än 50 anställda. I finns 12 företag med mellan 50 och 200 anställda. De två vanligaste måtten på inkomst i jordbruket är jordbrukshushållets totala inkomster och sektorsinkomsten. För jordbrukshushållet har, sett , andelen inkomst av tjänst ökat och är nu den viktigas- te inkomstkällan. Igenomsnitt kommer enbart av den totala inkomsten från inkomst av näringsverksamhet. Det finns dock stora skill- nader. var t.ex. andelen av inkomsten som härrörde från nä- ringsverksamhet för hushåll med högst (cirka en tredjedel av företagen) och för företag med . Mjölkgårdar uppvisar en väsentligt större andel inkomst av näringsverksamhet jämfört med vegetabilieproducenter. De mindre jordbruksföretagen har en relativt hög tjänsteinkomst jämfört med övriga företag. Inkomsten från näringsverksamheten har i normalfal- let för dessa marginell betydelse och de är därför mindre beroende av Dessutom svarar heltidsföretagen, dvs. tredjedel av samtliga företag för av jordbrukets intäk- Sektorsinkomsten, värdet av jordbruksproduktionen i löpande priser, minskade i med . 1990 var värdet av jordbruksproduktionen ca och år