prop · GR03123 · 2004-03-24 00:00:00 — Tilldelning av infrastruktur- kapacitet och fastställande av infrastrukturavgifter får dock inte utföras av organisationer eller företag som organiserar eller utför järnvägstrafik. Enligt direktiv artikel 6.3 i 91/440/EEG, i dess lydelse enligt direktiv /12/EG, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de uppgifter, som anges i bilaga II till direktivet, som ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av, anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av de organisatoriska strukturerna måste det kunna påvisas att detta mål uppnåtts. Medlemsstaterna får emellertid på järnvägsföretag eller annat organ överlåta uttag av avgifter och ansvar för förvaltningen av järnvägsinfrastrukturen, exempelvis investeringar, underhåll och finansiering. I bilaga II till direktivet finns en förteckning över de väsentliga uppgifter som avses i artikel 6.3. Dessa uppgifter omfattar bl.a. förberedelse och beslutsfattande i samband med tillstånd för järnvägsföretag, beslutsfattande i samband med tilldelning av individuella tåglägen och fastställande och uttag av avgifter för infra- struktur. Rollfördelningen i den svenska järnvägssektorn har byggts upp på grundval av bestämmelserna i järnvägssäkerhetslagen (1990:1157). Trafikutövare och spårinnehavare får enligt dessa bestämmelser kombi- nera i princip vilka roller eller uppgifter inom järnvägssektorn som helst. Infrastrukturförvaltaren har t.ex. tillstånd att som trafikutövare framföra de järnvägsfordon som behövs för utförandet av uppgiften att har tillstånd att förvalta järn- vägsinfrastruktur i egenskap av spårinnehavare för vissa terminalspår. Vissa aktörer som är verksamma på , , ett stort antal industri-, terminal- och hamnspår har till och med en verk- samhetsidé som förutsätter en förening av rollerna järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare, såsom exempelvis IBAB och . Utredningen ansåg inte att någon särskild regel behövde införas i svensk lag om förbud mot att inom ramen för en organisation förena ansvar för trafik med fastställande av banavgifter och tilldelning av infra- strukturkapacitet. Utredningen ansåg att eventuella problem som uppstår till följd av att trafikföretag förvaltar vissa industri-, anslutnings- och terminalspår eller att infrastrukturförvaltare bedriver viss tågtrafik inom ramen för sin uppgift att vidmakthålla och utveckla den fysiska infra- strukturen borde kunna hanteras inom ramen för en generell regel om icke-diskriminering vid kapacitetstilldelning och fastställande av avgif- ter. Med utgångspunkt i denna regel ansåg utredningen att tillsyns- myndigheten skulle kunna reglera förhållandena på terminal-, anslut- nings- och industrispår genom föreskrifter eller särskilda beslut förenade med villkor. Utredningen ansåg att denna modell även kunde användas för att reglera villkoren för sådan tågtrafik infrastrukturförvaltare bedri- ver inom ramen för sin förvaltningsuppgift. Utredningen konstaterade dock att kapacitetstilldelning och faststäl- lande av avgifter på Arlanda- och utgör ett särskilt pro- blem. Utredningen föreslog att staten skall uppta förhandlingar med A- train AB och IBAB om vidtagande av frivilliga åtgärder i syfte att åstad- komma en med EG-direktiven förenlig organisation av verksamheten på dessa järnvägsnät. Utredningens förslag bygger på att gränsdragningen mellan ansvaret för infrastrukturförvaltning och ansvaret för trafik måste ge utrymme för viss flexibilitet. I många situationer föreligger ingen eller mycket liten diskrimineringsrisk om utförande av trafik förenas med tilldelning av kapacitet respektive fastställande av avgifter i en organisation. Däremot kan ett förbud mot all förening av dessa verksamheter i en organisation riskera att leda till ökade kostnader för järnvägstrafiken. menar att förbudsbestämmelsen i artikel 6.3 medger ägar- mässigt samband mellan ett företag eller organisation som svarar för järnvägstransporter och ett annat som svarar för kapacitetstilldelning och fastställande av avgifter. A-banan projekt anser att ansvar för kapa- citetstilldelning inte nödvändigtvis behöver innefatta ansvar för alla pro- cesser i tilldelningsförfarandet. En infrastrukturförvaltare skall enligt bolaget endast vara tvungen att ansvara för de processer som är av avgö- rande betydelse för syftet bakom förbudsbestämmelsen, vilket kan bero på omständigheter i det enskilda fallet. Regeringen delar utredningens bedömning att den svenska lag- stiftningen bör medge ett visst mått av flexibilitet i syfte att undvika onö- diga kostnadsökningar för järnvägstrafiken. I den föreslagna järnvägs- lagen bör dock tydligt återges huvudregeln att den som utför eller organi- serar trafik inte får svara för tilldelning av infrastruktur- kapacitet och fastställande av avgifter. Mot bakgrund av behovet av flexibla lösningar för tilldelning av kapacitet på vissa typer av spår samt enskildas intresse av att kunna fritt förfoga över sin egendom bör de öppningar som ges i direktiven utnyttjas och den föreslagna förbuds- regeln kompletteras med en möjlighet till undantag efter prövning i det enskilda fallet. Denna möjlighet kan utnyttjas för att t.ex. ge infrastrukturförvaltare möjlighet att ansöka om särskilt tillstånd för att organisera och utföra tågtrafik som behövs för att transportera makadam och annat material som används vid banarbeten. Ett annat fall där ett beslut om undantag kan vara motiverat är om ett järnvägsföretag själv förvaltar infra- strukturen på en bangård som nyttjas för tågbildning. (I de fall där ett järnvägsföretag utför rangertjänster på en rangerbangård behövs dock inget undantag. Rangerbangården är visserligen en anläggning som ingår i infrastrukturen, men rangeringsverksamhet är en tjänst som det är tillå- tet att förena med organisation och utförande av järnvägstrafik, se avsnitt 14.4.) Så länge som företaget i fråga är ensamt om att vilja använda bangården kan inga diskrimineringsproblem uppstå och ett beslut om undantag bör därför inte vålla några problem. Kan undantag beslutas kan också järnvägsföretaget meddelas tillstånd att bedriva verk- samhet som infrastrukturförvaltare. föreslås mot bakgrund av ovanstående få rätt att i enskilda fall medge undantag från förbudet att förena ansvar för trafik med ansvar för tilldelning av kapacitet och fastställande av avgifter, under förutsättning att de senare uppgifterna kan utföras på ett icke-dis- kriminerande sätt. I lagrådsremissen föreslogs att det skulle finnas en möjlighet att förena ett beslut om undantag med villkor. Lagrådet efterlyser precisering av dessa villkor. De problem rörande diskriminering m.m. som kan uppstå, bör dock kunna hanteras genom att tillsynsmyndigheten vid behov med- delar förelägganden eller förbud eller ytterst återkallar ett meddelat till- stånd (se avsnitt 16). Det är därför onödigt att ge möjlighet till att förena ett beslut om undantag med villkor. Det bör vidare ges möjlighet för den som, när lagen träder i kraft, utför båda typerna av uppgifter, att fortsätta med detta utan särskilt beslut om tillstånd (se avsnitt 21). 14.2Infrastrukturförvaltarens skyldigheter och kapacitets- planering Regeringens förslag: En infrastrukturförvaltare skall upprätta och offentliggöra en beskrivning av sitt järnvägsnät. Beskrivningen skall innehålla uppgifter om tillgänglig infrastruktur samt information om villkoren för att få utnyttja denna infrastruktur och upprättas i samråd med berörda parter. Infrastrukturförvaltaren skall ange infrastrukturkapacitet för plane- rade banarbeten och samarbeta med andra förvaltare för att tilldela kapacitet på mer än ett järnvägsnät. Infrastrukturförvaltaren skall ta fram ett tågplaneförslag med utgångspunkt i de inkomna ansökningarna och med beaktande av behovet av reservkapacitet. Förvaltaren skall ha tystnadsplikt för upp- gifter som sökandena lämnar om sina affärs- och driftförhållanden. Om sökandenas önskemål kan samordnas skall infrastruktur- förvaltaren upprätta en tågplan. Om en intressekonflikt om kapacitet inte kan lösas skall en sökande kunna påkalla genomförande av ett särskilt tvistlösningsförfarande. Om sökandenas önskemål inte kan samordnas trots tvistlösning skall infrastrukturförvaltaren förklara den aktuella delen av infra- strukturen som överbelastad. I uppenbara fall skall detta kunna anges redan i beskrivningen av järnvägsnätet. Den som betalar en extra avgift skall ha företräde vid tilldelning av överbelastad infrastruktur. I annat fall skall infrastrukturförvaltaren tilldela infrastrukturkapacitet enligt de prioriteringskriterier som anges i beskrivningen av järnvägsnätet. Ett lågt utnyttjande av tåglägen, som inte skall kunna överlåtas, skall kunna leda till att tågläget måste återlämnas och kunna beaktas av infrastrukturförvaltaren vid senare tilldelning av tåglägen. Vid störningar i trafiken och i nödsituationer skall infrastruktur- förvaltaren kunna vidta särskilda åtgärder. Den infrastrukturförvaltare som tillhandahåller infrastruktur- kapacitet som endast en ringa del av tjänster som är nödvändiga för trafiken skall inte omfattas av vissa av de skyldigheter som annars åvilar infrastrukturförvaltare. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- ringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i stort med vad utredningen föreslår. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. I utkastet föreslogs dock att infra- strukturförvaltaren skulle vara skyldig att på en sökandes begäran hän- skjuta en tvistefråga till en särskild medlare. Remissinstanserna: och operatörerna anser att bestämmelsen om medling inte är möjlig att tillämpa. anser att infrastrukturförvaltarens möjlighet att återta underutnyttjade tåglägen respektive ta ut bokningsavgift bör förtydligas och användas till att främja effektiv konkurrens på markna- derna för järnvägstransporter. Skälen för regeringens förslag: Huvuddelen av bestämmelserna i direktiv /14/EG avser att reglera verksamheten för den som svarar för tilldelning av infrastrukturkapacitet och fastställande av infrastruktur- avgifter på ett järnvägsnät. Bestämmelserna motiveras ytterst av att det på varje järnvägsnät är en aktör i monopolställning normalt sett infra- strukturförvaltaren som mot avgift planerar och levererar framkomlig- het på järnvägsnätet till järnvägsföretag och andra organisatörer av järn- vägstrafik. Direktivet har antagits med beaktande av att systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen för alla som har rätt att organisera och utföra trafik. Därtill kommer att dessa system bör ge järn- vägsföretag och andra organisatörer av järnvägstrafik klara och överens- stämmande signaler, så att de kan fatta rationella beslut. Direktivets bestämmelser om infrastrukturförvaltares skyldighet att upprätta och publicera en järnvägsnätbeskrivning syftar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfra- strukturen för samtliga järnvägsföretag och auktoriserade sökande. Mot- svarande bestämmelser bör införas i den föreslagna lagen. Beskrivningen skall upprättas i samråd med dem som söker infra- strukturkapacitet, uppdateras regelbundet och ändras vid behov. Sam- rådsskyldigheten avser såväl sådana aktörer som tidigare ansökt om kapacitet och kan förväntas göra detta även som nya aktörer som håller på att etablera sig som organisatörer och utförare av trafik. Kraven på samråd, uppdatering och ändring vid behov motiveras av att tvister mellan sökande och infrastrukturförvaltaren om principer bakom system för kapacitetstilldelning eller avgifter för utnyttjande av infra- strukturen är svåra att hantera i samband med genomförandet av kapa- citetstilldelningsprocessen. Sådana tvister gäller ju själva förutsätt- ningarna för kapacitetstilldelningen. Finner tillsynsmyndigheten i ett senare skede att eventuella justeringar i förhållande till järnvägsnät- beskrivningen är befogade kan dessa påverka alla sökande med risk för att hela kapacitetstilldelningsprocessen måste göras om. I värsta fall hin- ner alla sökande starta trafik i enlighet med tilldelningsförfarandets resultat innan tvisten avgjorts. Det är då inte möjligt att göra om till- delningsprocessen utan att komma i konflikt med direktivets regler om tidplan för processens genomförande. Risken är dessutom betydande att flera organisatörer och utförare av trafik åsamkas stora merkostnader om resultatet av tilldelningen skulle rivas upp för att möjliggöra genom- förandet av en ny tilldelningsprocess. Kravet på att upprätta en beskrivning av järnvägsnätet är betungande för förvaltare av små järnvägsnät som kanske endast består av terminal-, anslutnings- eller industrispår. Utredningen föreslog därför att bör få i uppdrag att sammanställa uppgifter från alla infrastruktur- förvaltare till en beskrivning av det svenska järnvägsnätet. Regeringen delar utredningens uppfattning och avser att ge ett sådant upp- drag. Den viktigaste delen av kapacitetsplaneringen på järnvägsinfrastruktur som förvaltas av staten är den s.k. tågplaneprocessen. för denna process tilldelar infrastrukturförvaltaren tåglägen med en giltighetstid åt de organisatörer och utförare av järnvägstrafik som ansökt om sådana ettåriga tåglägen. Planeringen av tåglägen i tågplaneprocessen skall ta sin utgångspunkt i sökandenas önskemål om infrastrukturkapacitet, vilka kommer till uttryck i ansökningar om att träffa avtal om tilldelning av viss kapacitet. I beskrivningen av järnvägsnätet kan infrastrukturförvaltaren redogöra för vad en ansökan bör innehålla. Utgångspunkten bör vara att sökandenas frihet att själva precisera vilken kapacitet de önskar inte får inskränkas. Infrastrukturförvaltaren kan dock alltid använda sig av avgifter eller prio- riteringskriteriers indirekt styrande verkan för att påverka sökandenas efterfrågan på kapacitet. I järnvägslagen bör anges att infrastrukturförvaltaren, med utgångs- punkt från ansökningarna och med beaktande av behovet av reserv- kapacitet, skall upprätta ett utkast eller förslag till tågplan. Infrastruktur- förvaltaren skall samråda med alla i tågplaneprocessen involverade sökande och de skall få minst en månad på sig att inkomma med syn- punkter. Samrådet skall syfta till att på frivillig grund justera sökandenas önskemål om framkomlighet i syfte att lösa upp kapacitetskonflikter. Infrastrukturförvaltaren kan under samrådet använda sig av s.k. särskilda avgifter, se avsnitt 15, då dessa typer av avgifter inte är förbjudna att använda under samrådet. Lagrådet erinrar om att det i artikel 4.6 i direktivet 2001/14/EG före- skrivs att infrastrukturförvaltarna eller avgiftsorganen skall respektera den konfidentiella naturen hos företagsinformation som en sökande till- handahållit. Enligt Lagrådet väcker bestämmelsen frågan om behovet av föreskrifter om tystnadsplikt i lagen. Regeringen anser i linje härmed att det i lagen bör anges att en infrastrukturförvaltare inte obehörigen får föra vidare eller utnyttja uppgifter som sökanden i samband med ansökan tillhandahåller om sina affärs- och driftförhållanden. I det allmännas verksamhet skall i stället sekretesslagen (1980:100) tillämpas (se 8 kap. 6 § den lagen). Infrastrukturförvaltaren bör ange sina önskemål om kapacitet för genomförande av banarbeten senast då alla ansökningar om kapacitet skall vara inkomna. Skälet är att lagens regler om kapa- citetstilldelning bör, i enlighet med direktivets regler, utformas med beaktande av att systemen för tilldelning av kapacitet och fastställande och uttag av avgifter bör uppmuntra infrastrukturförvaltare till en optimal användning av infrastrukturen. Detta avspeglas i artikel 28 i direktivet som uttryckligt anger att ansökningar om infrastrukturkapacitet för att möjliggöra underhållsarbeten skall inges under tågplaneprocessen. Infra- strukturförvaltarens egna önskemål om användning av kapacitet för utfö- rande av planerade banarbeten blir med det föreslagna förfarandet i det närmaste jämställt med en kapacitetsansökan från en organisatör eller utförare av järnvägstrafik. Därmed möjliggörs en bättre avvägning mel- lan trafikens behov och behovet av vidmakthållande respektive utveck- ling av den fysiska infrastrukturen. Det är i detta sammanhang viktigt att påpeka att infrastruktur- förvaltaren, inom ramen för beaktande av sökandes rimliga krav på framkomlighet, måste ges möjlighet till största möjliga flexibilitet vid kapacitetstilldelningen. Järnvägstrafikens kortsiktiga behov får inte tränga undan behovet av långsiktigt vidmakthållande och utveckling av den fysiska infrastrukturen. Infrastrukturförvaltaren bör om möjligt i beskrivningen av järnvägsnätet också ange under vilka tider olika delar av infrastrukturen kan bli föremål för mer omfattande planerade ban- arbeten. Vissa typer av järnvägstrafik kan med tämligen stor detaljeringsgrad planeras medan efterfrågan på andra typer av trafik kan fluktuera kraftigt och på ett relativt oförutsägbart sätt över tiden. Infra- strukturförvaltaren bör vara skyldig att bedöma behovet av infrastruktur- kapacitet för olika typer av transporter. Skyldigheten syftar till att säker- ställa att behoven hos samtliga kapacitetsanvändare och trafiktyper som har rätt att använda infrastrukturen beaktas på ett rättvist och icke-dis- kriminerande sätt och ytterst till att främja en optimal användning av infrastrukturen. Skyldigheten bör endast omfatta trafik som får organise- ras eller utföras av järnvägsföretag och auktoriserade sökande. Sökandenas relation till infrastrukturförvaltaren är närmast att betrakta som en kundrelation. Sökandenas önskemål skall enligt artikel 19.1 i direktiv /14/EG komma till uttryck i formella ansökningar om att få träffa avtal med infrastrukturförvaltaren om tilldelning av viss kapacitet. Infrastrukturförvaltaren har skyldighet att mot avgift tilldela infra- strukturkapacitet med utgångspunkt i sökandenas önskemål. från en sökandes perspektiv innebär detta att sökanden köper framkomlighet på infrastrukturen för sina tåg av infrastrukturförvaltaren i form av infra- strukturkapacitet. Köpet bekräftas i avtal om infrastrukturkapacitet och villkor förenade med användningen av kapaciteten (se avsnitt 14.3.1). Inom ramen för infrastrukturförvaltarens samordningsprocess skall de sökande, i enlighet med artikel 21.6 i direktivet, ha rätt att begära att en särskild metod för skyndsam tvistlösning tillämpas. Det är dock tveksamt om den kan tillämpas effektivt i andra fall än där upplösandet av en kapacitetskonflikt mellan några sökande inte medför några åter- verkningar på andra sökandes kapacitetsönskemål. De förfaranden och principer som tillämpas vid tvistlösningen skall finnas återgivna i beskrivningen av järnvägsnätet. Kan ansökningarna samordnas skall kapacitetstilldelningen fastställas i en tågplan. Det bör vidare föreskrivas i järnvägslagen att om sökandenas önske- mål, trots infrastrukturförvaltarens ansträngningar, inte kan tillgodoses inom ramen för samordningsprocessen skall infrastrukturförvaltaren för- klara infrastrukturen överbelastad. Därefter har infrastrukturförvaltaren rätt att tilldela kapacitet utan krav på accept från de av kapacitets- konflikten berörda sökandena. Endast de tåg för vilka sökandenas öns- kemål inte har kunnat tillgodoses helt och hållet i samordningsprocessen omfattas av infrastrukturförvaltarens ensidiga tilldelningsbeslut. Sökan- dena avgör själva om deras önskemål tillgodoses helt och hållet i sam- ordningsprocessen. En sökande som inte anser sina framkomlighets- önskemål tillgodosedda riskerar dock att infrastrukturförvaltaren förkla- rar infrastrukturen överbelastad och därefter utövar sin rätt att ensidigt tilldela kapacitet med åsidosättande av sökandens önskemål. Detta latenta hot bidrar till att sökandena har incitament att uppträda konstruk- tivt gentemot infrastrukturförvaltaren. Finns det inte infrastrukturkapacitet för att medge plats för alla tåg på infrastrukturen för vilka det ansökts om kapacitet, kan infrastruktur- förvaltarens ensidiga beslut innebära att ett eller flera av dem inte till- delas någon kapacitet alls. Infrastrukturförvaltaren bör i lagen ges rätt att basera sina beslut på att den som betalar extra avgift har företräde till den överbelastade infra- strukturen. Skulle uttag av en sådan avgift inte lösa upp alla kapacitets- konflikter skall infrastrukturförvaltaren fatta sina tilldelningsbeslut på grundval av en tillämpning av prioriteringskriterier. Även denna kapacitetstilldelning skall anges i en tågplan. Enligt artikel 22.1 i direktiv /14/EG kan infrastruktur förklaras överbelastad utan ett föregående samrådsförfarande. Det rör sig i detta fall om infrastruktur där kapacitetsbrist kan förväntas . Lagen bör i denna del vara utformad så att det krävs att det skall vara uppenbart att betydande kapacitetsbrist kommer att inträffa inom kommande tågplaneperiod. Med betydande avses att ett avhjälpande av kapacitetsbristen inte bara kräver smärre justeringar av sökandenas öns- kemål. De justeringar det kan bli fråga om bör avse anvisande av annan färdväg än den önskade för någon eller flera sökandes tåg, eller att någon inte kan tilldelas någon användbar framkomlighet alls. En infrastrukturförvaltare bör i enlighet med direktivet vara skyldig att göra en kapacitetsanalys och en kapacitetsförstärkningsplan när denne förklarat infrastrukturen överbelastad. Det bakomliggande motivet är att infrastrukturförvaltaren verkar i monopolställning. Syftet är att ålägga infrastrukturförvaltaren en skyldighet att undersöka hur tillgängligheten till infrastrukturen på kort och medellång sikt kan förbättras samt i före- kommande fall att identifiera och vidta kapacitets- förstärkande åtgärder. Utredningen ansåg att de investerings- och genom- förandeplaner som används för vidmakthållande och utveckling av den statligt ägda infrastrukturen normalt även borde kunna användas som kapacitetsanalyser och kapacitetsförstärkningsplaner eller åtminstone ligga till grund för upprättande av sådana. Regeringen delar denna bedömning. På annan infrastruktur än den som förvaltas av staten är sådan kapacitetsbrist som kan resultera i att infrastrukturen förklaras överbelastad inte särskilt vanlig. Sammantaget bör därför inte skyldig- heten för infrastrukturförvaltare att upprätta kapacitetsanalyser och kapa- citetsförstärkningsplaner leda till några större merkostnader för dem. De merkostnader som kan uppstå får anses motiverade med beaktande av att skyldighetens uppfyllande också ger en god och systematisk information om utvecklingsbehoven hos den befintliga infrastrukturen. Infrastrukturförvaltarens skyldighet att göra en kapacitetsanalys bör, i enlighet med artikel 22 i direktivet, inträda i samband med att förvaltaren förklarar infrastrukturen överbelastad. Detta gäller dock inte i de fall en kapacitetsförstärkningsplan redan är upprättad för den aktuella delen av järnvägsnätet och åtgärder enligt planen håller på att genomföras. Av direktivet följer att senast efter att infrastrukturen för- klarats överbelastad skall kapacitetsanalysen vara avslutad. Analysen skall identifiera orsakerna till att infrastrukturen är överbelastad samt vilka åtgärder som kan vidtas för att förstärka kapaciteten. Ytterligare därefter skall infrastrukturförvaltaren lägga fram en kapacitets- förstärkningsplan, som skall utarbetas efter samråd med de sökande som använder den överbelastade infrastrukturen. Planen skall enligt artikel 26 innehålla en redogörelse för orsakerna till överbelastningen, den sanno- lika framtida trafikutvecklingen, hinder för infrastrukturutveckling samt alternativ och kostnader för kapacitetsförstärkning, inklusive sannolika ändringar av infrastrukturavgifter.