prop · GR0395 · 2004-04-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:95 Utökade planeringsramar för väg- och Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen redovisar i denna proposition förslag till utökade planerings- ramar för väg- och järnvägsinvesteringar 20042015. Vidare lämnas en redogörelse för utfallet av den genomförda planeringsomgången för transportinfrastruktur 20042015 samt en redogörelse för regeringens syn på planeringssystemet. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... granskning av planförslagen .............................. Bevara och säkerställa befintliga vägar och järnvägar...................... Drift och underhåll.............................................................. Tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion .......................... Utveckla och modernisera transportsystemet.................................. Effekter av åtgärderna ..................................................................... 6.1Tillgängligt transportsystem och positiv regional Ett jämställt .............................................transportsystem Finansiering av åtgärderna .............................................................. Planering och genomförande........................................................... Det framtida ....................långsiktiga planeringssystemet Från långsiktig ...........................planering till utbyggnad Bilaga 1 Remissinstanser .......som yttrat sig över underlagsrapporter Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.godkänner att den ekonomiska planeringsramen för investeringar i järnvägar för perioden 20042015 skall vara och för investeringar i nationella stamvägar för perioden 20042015 skall vara (avsnitt 5). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20). biföll regeringens förslag i propositionen (bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126). Regeringen beslutade om uppdrag till , och länsstyrelserna, alterna- tivt de kommunala samverkansorganen att upprätta långsiktiga planer för nationell respektive regional transportinfrastruktur för perioden 2015 (fortsättningsvis används i denna proposition benämningen länen för den myndighet som har ansvar för länsplanen). Regeringen beslutade om tilläggsuppdrag till och . , och länen inkom med förslag till långsiktsplaner för perioden 20042015. Regeringen beslutade om fastställelse av nationell banhållningsplan, nationell väghållningsplan samt definitiva ekonomiska ramar till länsplanerna. Besluten är utformade i samarbete med och de gröna. har låtit genomföra ett antal oberoende granskningar av förslagen. () har granskat och förslag till drift- och underhålls- strategier. Den danska konsultfirman /S har granskat kostnads- underlaget som och använt. Dessa granskningar har även remitterats. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr N2003/5563/IR respektive N2003/5921/IR). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Därutöver har () på regeringens uppdrag granskat hur det transportslagsövergripande perspektivet behandlats i planförslagen. Kon- sultfirman har granskat det samhällsekonomiska besluts- underlaget samt gjort en utvärdering av planeringsprocessen. har granskat länens arbete med länsplanerna för regio- nal transportinfrastruktur. har remissbehandlat Riksre- visionens granskning. Remissvaren finns tillgängliga i Näringsdeparte- mentet (dnr N2004/160/IR). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. har på regeringens uppdrag beskrivit hur inriktningsplaneringen skulle kunna bedrivas i den planeringsomgång som följer efter den nu aktuella. har remissbehandlat i frågan (2002:22). Remissvaren finns tillgängliga i Näringsdepar- tementet (dnr N2003/13/IR). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Förslagen i denna proposition har utformats i samarbete med vänster- partiet och de gröna. Utgångspunkt för den granskning av planförslagen från , Ban- verket och länen som genomfört har varit de transport- politiska målen. Det övergripande transportpolitiska målet är att trans- portpolitiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och lång- siktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Sex delmål anger ambitionsnivån på lång sikt. skall alla delmål uppnås. På kort sikt kan det dock bli aktuellt med en prioritering mellan olika delmål. Denna bör komma till uttryck genom etappmål som bör vara avstämda mot varandra och realistiska med hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser, tekniska möjligheter, miljöför- utsättningar och internationella åtaganden. har genomfört sin granskning i två steg: först en kvantitativ granskning och därefter en kvalitativ granskning. Den kvan- titativa granskningen har syftat till att kontrollera att planförslagen upp- fyllde de krav som regeringen ställt i planeringsdirektivet medan den kvalitativa granskningen har syftat till att kontrollera på vilka grunder olika åtgärder har prioriterats och att de bidrar till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. har i sin granskning identifierat ett antal brister i planförslagen. Av störst betydelse var att i många fall inte hade motiverat sina prioriteringar utifrån samhällsekonomisk lönsamhet och transportpolitisk måluppfyllelse. Andra brister gällde för del beskrivningar av hur åtgärderna fördelats över landet, beskrivningar av hur man arbetat för att integrera jämställdhet och barnens situation i trafiken inför planeringsarbetet samt beskrivningar av hur man hanterat statsbidragen till kollektivtrafikanläggningar. För del sakna- des viss information om den samhällsekonomiska lönsamheten för pro- jekten, beskrivningar av hur åtgärderna fördelats över landet, beskriv- ningar av hur man arbetat för att integrera barnens situation i trafiken inför planeringsarbetet, uppgifter om vilka belopp som ligger inom re- spektive utanför planeringsramen samt tydliga beskrivningar av hur strategin för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion utformats. Dessutom fanns behov av att utveckla effektbeskrivningarna för den särskilda tra- fiksäkerhetspott på som föreslagit. och ombads därför i brev att komplettera sina planförslag på ovanstående punkter. Även efter dessa kompletteringar kvarstår vissa brister i materialet som granskats av , men underlaget har bedömts tillräckligt för regeringens slutliga bedömning. granskning har även innefattat avstämningar mot de prioriteringar som framgår av länens regionala tillväxtprogram. redovisade länen sina synpunkter på Prop. 2003/04:95 , och länens förslag till infrastrukturplaner vid 4Bevara och säkerställa befintliga vägar och järnvägar Enligt beslut med anledning av infrastrukturpropositionen (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) skall uppgiften att bevara och säkerställa väg- och järnvägssystemen prioriteras. För be- varande och säkerställande skall avsättas (i prisnivå 2004), varav: -för drift och underhåll av statliga vägar, -för drift och underhåll av statliga järnvägar, -för sektorsuppgifter, -för tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion Nedan redovisas huvuddragen i strategierna för ovanstående områden. Regeringens bedömning: Strategin för drift och underhåll av det statliga vägnätet innebär en ur transportpolitiskt perspektiv god avvägning mellan olika typer av åtgärder. Anvisade resurser bör kunna säkerställa vägnätets beständighet. Skälen för regeringens bedömning: Det långsiktiga målet för drift- och underhållsåtgärderna är att erbjuda alla trafikanter en god framkom- lighet under säkra förhållanden året runt, nu och , inom ramen för vad vägens fysiska utformning och bärighet medger och med hänsyn till miljön. Måluppfyllelse mäts genom uppföljning av vägnätets till- stånd, trafikantbetyg och miljöeffekter. Uppföljningen av vägnätets till- stånd sker mot en riksgemensam långsiktig målstandard. Denna målstan- dard bygger på tre målsättningar. Vägnätets beständighet säkras (för att undvika successiva kost- nadsökningar av drift och underhåll och för att kunna erbjuda trafikanter bra standard även ). Trafiksäker framkomlighet vid måttliga krav på hastighet och komfort erbjuds trafikanterna på alla vägar (grundläggande framkomlighet). Trafiksäker framkomlighet vid högre krav på hastighet och komfort erbjuds trafikanterna på vägar med högre trafik om en samhällsekonomisk kalkyl påvisar tillräcklig lönsamhet. Underhållsåtgärder som krävs för att höja det aktuella tillståndet till målstandard kallas av för eftersläpande underhåll. släpande underhållet har av beräknats till Prop. 2003/04:95 år 2002. Planeringsramen på motsvarar en årlig ram på . Den föreslås användas enligt följande: bedömning är att årskostnaden för att sköta driften enligt målstandard och för att hålla eftersläpningen på en oförändrad nivå är . Synergieffekter från bärighetsåtgärder (se avsnitt 4.2) bedöms kunna reducera kostnaderna med . Planeringsramen för drift och underhåll tillsammans med synergieffekterna täcker alltså nästan årskostnaden för . Årskostnaden stiger successivt beroende främst på vägnätets ökande omfattning, väganläggningarnas ökade komplexitet, trafikens tillväxt och samhällets ökade krav på tillgänglighet, säkerhet och miljöhänsyn. Kost- nadsökningen är uppskattad till ca fram . Effektiviseringspotentialen inom drift och underhåll bedöms till i snitt , vilket motsvarar ca . bedömning är att kan inte effektiviseringen uppväga kostnadsökningen. Det blir då nödvändigt att antingen sänka målstandarden eller att tillföra mer pengar till drift och underhåll, t.ex. från investeringar eller tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion. VTI har på regeringens uppdrag granskat förslag till drift- och underhållsstrategi. VTI konstaterar att det saknas beskrivningar av de överväganden som lett fram till en given målstandard. Det blir på så sätt också omöjligt att avgöra huruvida de åtgärdsnivåer som identifieras är lämpliga eller inte. VTI ser det som ofrånkomligt att mål för vägnätets standard i många fall måste formuleras på grundval av vad som kallats subjektiva mått och med stöd i ingenjörsbedömningar. Detta kan dock göras på ett mera genomskådligt sätt så att läsaren kan förstå vad som ligger till grund för de målnivåer som valts. Enligt det gällande transportpolitiska beslutet skall drift och underhåll finansieras med statliga anslag utifrån en samhällsekonomisk grundsyn. VTI konstaterar att endast för vinterväghållningen har målstandarden satts utifrån samhällsekonomiska beräkningar. För övriga verksamhets- områden kan till viss del ha gjort samhällsekonomiska beräk- ningar men det förefaller främst ha varit den tilldelade ramen som varit styrande. Det går därför inte att avgöra om detta är den samhällsekono- miskt optimala planen eller om mer/mindre pengar eller en omfördelning mellan olika verksamheter skulle ha gett ett bättre resultat eller om det finns ett eftersläpande underhållsbehov. När det gäller utvecklingen av kostnaderna för drift och underhåll an- ser VTI att behandlat dessa frågor på ett lämpligt sätt i plan- förslaget. har i sitt remissvar över VTI:s granskning angett att man Prop. 2003/04:95 delar VTI:s uppfattning att otillräcklig kunskap om sambanden mellan vägåtgärdernas påverkan på vägarnas tillstånd och tillståndets betydelse för effekterna på de transportpolitiska målen är det största problemet. Ett systematiskt, långsiktigt arbete för att åstadkomma förbättringar har på- börjats av i samband med långtidsplanearbetet och kommer att fortsätta. uppger att de förbättringsförslag som VTI framför i sin rapport är också i linje med detta arbete. Regeringen anser att strategin för drift och underhåll av det statliga vägnätet innebär en ur transportpolitiskt perspektiv god avvägning mellan olika typer av åtgärder. Regeringen har inte funnit skäl att föreslå en ökning av planeringsramen för drift och underhåll av stat- liga vägar. Regeringen grundar sin bedömning på att de ökade driftkost- naderna är av samma storleksordning som den effek- tiviseringsvinst kan göra. VTI:s granskning visar dessutom att det finns osäkerheter i det sätt som definierat målstandarden för olika delar av vägnätet. Regeringens bedömning är att med anvisade resurser bör vägnätets beständighet kunna säkras. Regeringen har fast- ställt strategin och i det sammanhanget framfört att skall fort- sätta att utveckla kunskapen om samband mellan drift- och underhållsåt- gärders påverkan på vägarnas tillstånd och tillståndets betydelse för effekterna på de transportpolitiska målen. Regeringens bedömning: Strategin för drift och underhåll av det statliga järnvägsnätet innebär en ur transportpolitiskt perspektiv god avvägning mellan olika typer av åtgärder. Anvisade resurser bör kunna säkerställa järnvägsnätets beständighet. Fördelningen av drift- och underhållsmedlen på olika typer av banor bör inte betraktas som låst utan bör utifrån ett samhällsekonomiskt synsätt fördela anslagen mellan olika banklasser. Skälen för regeringens bedömning: Strategin för drift och underhåll utgår från en indelning av järnvägsnätet i åtta banklasser, utifrån antal tåg på banan och godsmängden. Inom varje banklass anges sedan mål för hur mycket funktionsstörningar, tågförseningsminuter och hastighetsnedsätt- ningar som tillåts. Vägledande i arbetet med att ta fram förslag till åtgärder har varit: Målet om en säker trafik. Antalet störningstillfällen för godstrafik på de mest drabbade järnvägssträckorna skall minst halveras jämfört med . Kvaliteten i järnvägstransportsystemet skall förbättras, tågförse- ningar på järnvägsnätet skall minska. Effektiviteten i underhållet av det statliga järnvägsnätet skall öka. Banans tillstånd skall motiveras av aktuell trafik. Strategin bygger på följande prioriteringar. Åtgärder med syfte att bibehålla säkerheten kommer i första hand. Underhåll och högt prioriterade utbyten koncentreras till stråk Prop. 2003/04:95 med hög trafikvolym höga kundkrav. Lågprioriterade stråk underhålls vid behov, vilket kan medföra försämrat tekniskt tillstånd och fler tågförseningar. För perioden 20042015 planeras följande åtgärder: Avhjälpande och förebyggande underhåll Utbyte och upprustning broar Utöver detta tillkommer driftåtgärder. anser att tågförseningar orsakade av infrastrukturen skall minska och att detta kräver en större ram för drift och underhåll. VTI har på regeringens uppdrag granskat förslag till drift- och underhållsstrategi. VTI:s bedömning är att tekniska kun- skap om de anläggningar som skall drivas och underhållas måste bedö- mas som god, om än inte fullständig. bedöms ha tillräcklig kunskap om de delar av nätet som är hårt utnyttjade. VTI anför vidare att prioritering av åtgärder verkar vara baserad på en strävan att minska antalet funktionsstörningar och mäng- den förseningar i de delar av järnvägsnätet som har stora trafikmängder på bekostnad av dem som har små. VTI har dock inte funnit belägg för att denna ambition i praktiken påverkat fördelningen av medel för vid- makthållande mellan de högt och lågt trafikerade delarna av järnvägs- nätet. Tillgängligt underlag pekar på att jämfört med nuvarande ambitionsnivå en omfördelning sker till förmån för de minst trafikerade banorna. VTI konstaterar att det av formulerade målet att mängden infrastrukturrelaterade tågförseningar skall minska inte har motiverats och något underlag för bedömningen finns inte tillgängligt. VTI delar bedömningen att bör fokusera sin verksamhet mot insatser som minskar mängden förseningar. Om detta innebär att just en halvering av de förseningar som förorsakas av infrastrukturen är en lämplig nivå kan VTI varken förkasta eller belägga. Särskilt betänkligt torde det dessutom vara att det finns en betydande osäkerhet om hur stor del av förseningarna som egentligen förorsakas av operatörer respektive infrastrukturhållare. gör vidare bedömningen att ytterligare till drift och underhåll leder till att de infrastrukturre- laterade tågförseningarna kan minska i stället för de man räknar med att uppnå med den beslutade nivån. VTI har i sin genomgång inte funnit något underlag som understöder denna slut- sats. VTI har inte heller funnit något underlag som stöder att sådana be- hov baseras på samhällsekonomiska resonemang. har i sitt remissvar över VTI:s granskning angett att det med nuvarande kunskap inte är möjligt att samhällsekonomiskt värdera de effekter som uppnås om ramen utökas med ytterligare . Det finns flera förklaringar till det utökade behovet av drift- och underhållsmedel än att minska tågförseningarna, bl.a. utökad anlägg- Prop. 2003/04:95 ningsmängd, större trafikvolym samt försämrat tekniskt tillstånd. anser att strategin medför en tydlig prioritering av underhåll och utbyten på högtrafikerade banor och en nedprioritering av motsva- rande på lågtrafikerade banor. anser att VTI har gjort analysen med alltför kort tidsperspektiv (19992001) och inte tillgodogjort sig allt nödvändigt material när man påstår att strategin redan tillämpas hos . Regeringen anser att strategin för drift och underhåll av det statliga järnvägsnätet innebär en ur transportpolitiskt perspektiv god avvägning mellan olika typer av åtgärder. Regeringen har fastställt strategin och i det sammanhanget angett att fördelningen av drift- och underhållsmedlen på olika typer av banor skall inte betraktas som låst utan skall utifrån ett samhällsekonomiskt synsätt fördela anslagen mellan olika banklasser. Regeringen har inte funnit skäl att föreslå en ök- ning av planeringsramen för drift och underhåll av statliga järnvägar. Med anvisade resurser bör järnvägsnätets beständighet kunna säkras. 4.2Tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion Regeringens bedömning: Strategin för tjälsäkring, bärighet och re- konstruktion innebär en ur transportpolitiskt perspektiv god avvägning mellan olika typer av åtgärder och en effektiv geografisk fördelning av medlen till regioner. Följande bör uppnås . Broar på utpekade näringslivsvägar skall ha bärighetsklass 1 . De minsta vägarna skall ha framkomlighet året runt för lätt trafik. Bärighetsrestriktioner upphör på cirka två tredjedelar av de utpe- kade viktiga näringslivsvägar som drabbas . Hälften av bärighetsbristerna på äldre viktiga näringslivsvägar utan restriktioner åtgärdas. En tredjedel av prioriterad beläggning av grusväg utförs. av bärighetsbristerna på grund av eftersläpande un- derhåll åtgärdas (enbart de mest angelägna). Skälen för regeringens bedömning: Arbetet med en strategi för tjäl- säkring, bärighet och rekonstruktion har utgått från en indelning av det statliga vägnätet i tre delar, som gjorts av i samråd med näringslivet och andra intressenter. För varje del har ett långsiktigt bärig- hetsmål definierats. Vägar som är utpekade som viktiga vägar för näringslivet av , och det lokala näringslivet (nedan kallade näringslivsvägar) () skall ha full bärighet året runt. Övriga vägar med trafik högre än 100 fordon () bör inte ha tillfälliga bärighetsrestriktioner ett normalt år längre än . De minsta vägarna () skall ha framkomlighet året Prop. 2003/04:95 runt för lätta fordon och fordon med generella dispenser. Fördelningen på olika typer av åtgärder framgår av tabellen nedan. Fördelningen syftar till en balans mellan åtgärder som innebär snabb nyttoeffekt på vägar med relativt få användare och åtgärder som innebär varaktig trafikantnytta på vägar med relativt många användare. Rekonstruktion på grund av eftersläpande under- håll på viktiga näringslivsvägar Anpassning till upplåten last på viktiga närings- BK1 året runt på viktiga näringslivsvägar med BK1 på broar på viktiga näringslivsvägar Framkomlighet året runt för lätt trafik på de Beläggning av prioriterade grusvägar Andra bärighetsåtgärder på övriga vägar Med utgångspunkt i prioriteringen i tabellen ovan bör följande uppnås . Broar på utpekade näringslivsvägar skall ha bärighetsklass 1 . De minsta vägarna skall ha framkomlighet året runt för lätt trafik. Bärighetsrestriktioner upphör på cirka två tredjedelar av de utpekade viktiga näringslivsvägar som drabbas . Hälften av bärighetsbristerna på äldre viktiga näringslivsvägar utan restriktioner åtgärdas. En tredjedel av prioriterad beläggning av grusväg utförs. av bärighetsbristerna på grund av eftersläpande un- derhåll åtgärdas (enbart de mest angelägna). Huvuddelen av medlen för tjälsäkring och bärighetsklasshöjning riktas mot glesbygden som finns främst i norra inland där det glesa vägnätet medför att alternativa färdvägar är få och tjälrestriktionerna är långvariga. Dessa områden är dessutom mycket beroende av skogsindu- strin, vars råvaruförsörjning behöver säkras. En mindre del av medlen har riktats till för att eliminera liknande lokala problem i bl.a. , och . Regeringens bedömning är att problem med korta, men frekventa och oregelbundna tjälrestriktioner på relativt täta vägnät i stor utsträckning bör kunna lösas med en flexibel logistik i stället för genom att hela vägnätet säkras för tunga transporter. De parametrar som använts i den regionvisa fördelningen av tjälsäk- ringsmedel är vägregionens totala volym av vägar som ej har full bärig- het (dvs. BK2/3 och frekventa restriktioner), vägregionens andel av årligt virkesuttag samt vägregionens väglängd ställd i relation till den totala landarealen. Regeringen anser att strategin för tjälsäkring, bärighet och rekonstruk- Prop. 2003/04:95 tion innebär en ur transportpolitiskt perspektiv god avvägning mellan olika typer av åtgärder och en effektiv geografisk fördelning av medlen till regioner. Kvarstående behov när det gäller tjälsäkring utgörs av ca en tredjedel av de viktiga näringslivsvägarna, vilka har bärighetsrestriktioner. Dessa kommer fortsatt att ha bärig- hetsrestriktioner . Kostnaden för att åtgärda dessa vägar har bedömts till ca . Kartorna på följande sidor redovisar det vägnät som pekats ut som viktigt för näringslivet i de delar av landet där merparten av tjälsäk- ringsinsatserna kommer att göras. Vägar markerade med rött ingår i det övergripande vägnätet. Vägar markerade med blått är de näringslivsvägar som är prioriterade för tjälsäkringsåtgärder, varav ca två tredjedelar åt- gärdas . Figur 4.1 Viktiga näringslivsvägar i Figur 4.2 Viktiga näringslivsvägar i Figur 4.3 Viktiga näringslivsvägar i