prop · GS0318 · 2004-09-28 00:00:00 — Regeringen föreslår också att straffbestämmelsen kompletteras med en regel där det kriminaliseras att lämna vilseledande eller felaktiga upp- gifter i rapporteringen av koldioxidutsläpp. En sådan kriminalisering behövs för att inte tilltron till handelssystemet skall rubbas. Riksåklagaren, och har i sina remissvar framfört betydelsen av att också oaktsamt avlämnande av vilseledande eller felaktiga uppgifter i dessa sammanhang skall inklude- ras i straffbestämmelsen och har framhållit betydelsen av att kunna lagföra brott utan att hamna i oöverstigliga bevissvårigheter. Regeringen delar dessa synpunkter. I är likartade gärningar straffbelagda vid oaktsamhet. Regeringen föreslår därför att även oaktsamma gärningar enligt lagen om handel med utsläppsrätter skall kriminaliseras. Allvaret i brott som hotar miljön måste komma till uttryck i brottens straffskalor. Vid brott enligt kan strängare straff följa än vid brott enligt lagen om utsläpp av koldioxid. För att straffskalan närmare skall anknyta till de straffskalor som gäller vid brott enligt och för att straffskalan bättre skall spegla brottens svårhet föreslår regeringen att fängelse i högts skall kunna dömas ut vid brott enligt lagen. Den som begår brott enligt lagen om handel med utsläppsrätter kan i Prop. 2004/05:18 vissa fall göra en ekonomisk vinst. Ett sådant utbyte av brottet bör rimligen kunna förverkas. Regeringen föreslår därför att förverkande skall ske av utbyte av brott enligt lagen, om det inte är uppenbart oskäligt. Regeringens förslag: Namnet på verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter i för- hållande till utsläppen av koldioxid året före skall offentliggöras av tillsynsmyndigheten. Verksamhetsutövaren skall på grund av underlåtenhet att överlämna tillräckligt många utsläppsrätter betala en avgift till staten som grundas på skillnaden mellan överlämnade utsläppsrätter och faktiska utsläpp räknat i ton koldioxid. Avgiften skall fastställas av tillsyns- myndigheten till ett belopp som för varje ton koldioxid motsvarar för perioden 20052007. Betalning av avgiften befriar inte verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna erforderligt antal utsläppsrätter. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om förfarandet vid offentliggörandet av namnen på verksamhetsutövarna. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Miljödomstolen vid anser att reglerna om offentliggörande av verksamhetsutövares namn bör ses över och påpekar att en sanktion i form av offentliggörandet numera framstår som klart främmande för svensk rättsordning. Kammarrätten i vill inte p.g.a. handelsdirektivet motsätta sig att sanktionen om offentliggörande införs genom en särskild regel. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om straff i lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid är begränsade till den lagens tillämpningsområde, nämligen ansökan om tillstånd till utsläpp av koldioxid och ansökan om tilldelning av utsläppsrätter. Handelsdirektivet reglerar dock sanktioner för ett komplett handelssystem. De bestämmel- ser om straff som finns i lagen om utsläpp av koldioxid skall överföras till den nya lagen men bör kompletteras med regler om de ytterligare sanktioner som följer av handelsdirektivet. I artikel 12.3 i handelsdirektivet finns bestämmelser om att en verk- samhetsutövare skall överlämna det antal ut- släppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under föregående år. Jämförelsen skall göras med utgångspunkt i den verifiering som skall göras enligt artikel 15 i handelsdirektivet. Enligt artikel 16.2 skall medlemsstaterna se till att namnen offentlig- görs på de verksamhetsutövare som bryter mot kraven på överlämnande av tillräckligt många utsläppsrätter enligt artikel 12.3. bör få till uppgift att fatta beslut om offentlig- görande och utföra åtgärden. Sådant beslut skall kunna överklagas. Regeringen får föreskriva om sättet och platsen för offentliggörandet. avsnitt 8 föreslås vad som skall gälla för verkställighet av ett beslut om Prop. 2004/05:18 offentliggörande. I artikel 16.3 finns bestämmelser om att en verksamhetsutövare som inte överlämnar tillräckligt många utsläpps- rätter för att täcka utsläppen under det föregående året dessutom skall åläggas att betala en avgift för de överskridande utsläppen. Betalning av avgiften får enligt artikeln inte befria verksamhetsutövaren från skyldig- heten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de över- skridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. Däremot innebär artikeln att tidpunkten för fullgörelse kan flyttas fram till efterföljande rapporteringstillfälle, dvs. en brist i redovisningen för måste inte fullgöras med korrekt antal utsläppsrätter förrän vid rapporteringen . Avgiften betalas dock det år då bristen konstateras. I artikel 16.4 föreskrivs att för perioden 20052007 skall avgiften bestämmas till ett belopp om per ton koldioxid och för handelsperioder därefter till . Avgiften bör bestämmas i svenska kronor enligt kronans värde i förhållande till euron dagen efter fordrans uppkomst, dvs. per det år utsläppsrätterna skall överlämnas. Det är säljkursen som skall tillämpas såsom valutans växelkurs. Regeringens förslag: Den som lider skada på grund av tekniskt fel i utsläppsrättsregistret skall ha rätt till ersättning av staten. skall kunna jämkas på grund av medvållande från den skadelidandes Några särskilda bestämmelser om skadeståndsansvar vid hand- läggningsfel behövs inte eftersom ansvarsbestämmelser för sådana fall redan finns i skadeståndslagen. Den som lider skada till följd av ett beslut om rättelse i utsläpps- rättsregistret skall ha rätt till ersättning av staten. om den skadelidande med hänsyn till felets art eller andra omständigheter bort inse att fel förekommit. Bestämmelserna i 48 § personuppgiftslagen (1998:204) om skadestånd skall gälla vid behandling av personuppgifter enligt lagen om handel med Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- Utredningen har föreslagit att skadeståndsansvaret skall omfatta tekniska fel även i övriga medlemsstaters nationella register samt i gemenskapens centrala register. Utredningen lämnar inget förslag om ansvar för s.k. rättelsefel. Remissinstanserna: Ingen remissinstans berör frågan om ansvar för avstyrker förslaget att svenska staten skall hålla enskilda kontoinnehavare i det svenska registret skadelösa för tekniska fel inte bara i det egna registret utan även i de 24 andra nationella registren inom EU samt gemenskapens centrala register. Svenska staten har inte har någon kontroll över eller insyn i andra register än det egna. är beredd att i egenskap av registerförande myndighet ta ekonomiskt ansvar för tekniska fel i det svenska registret men anser att det föreslagna strikta ansvaret bör nyanseras för att ta hänsyn till exempelvis driftstopp på grund av under- håll eller säkerhetsåtgärder. Betänkandet tar inte hänsyn till att register- förande myndighet kommer att vara beroende av information från andra myndigheter och oberoende ackrediterade kontrollörer. Energi- myndigheten anser att konsekvenserna av ett eventuellt medvållande av andra aktörer behöver utredas vidare och regleras. och Svensk Mineralindustri anser att det är självklart för näringslivet att enskilda aktörer hålls skadeslösa för fel som uppkommer i utsläppsregistret eller i anslutande register. Justitie- kanslern, , tar upp frågan om vilken myndighet som bör handlägga anspråk på skadestånd med anledning av fel vid hanteringen av utsläpps- registret. JK kan i och för sig inte se något hinder mot att Energimyndig- heten utför handläggningen, även om det finns skäl att beröra frågan inom ramen för den fortsatta beredningen Skälen för regeringens förslag: Av den beskrivning som lämnats av det nationella respektive det centrala registret framgår att de konton och registreringar som verksamhetsutövare och andra intressenter skall kunna förlita sig på finns i de nationella registren. Registreringarna är emellertid beroende av de automatiska kontroller som skall göras i det centrala registret av den centrala administratören och i förekommande fall i registret i köparlandet. Det är av vikt för registrets trovärdighet att enskilda aktörer hålls skadelösa för fel som inte beror på dem. I den kommande registerförordningen finns dock inte någon särskild bestämmelse om ersättningsskyldighet gentemot de enskilda. När det gäller fel som kan uppkomma vid förandet av utsläppsrätts- registret är det av betydelse att skilja på två situationer. Skada kan upp- komma dels på grund av tekniska fel, dels på grund av fel eller för- summelse vid handläggningen av registreringsärenden, dvs. att anställda hos kontoföringsmyndigheten gör sig skyldiga till en skadegörande handling. Ett tekniskt fel kan finnas i såväl den mjukvara som den hårdvara som används för systemet. Sådana fel kan exempelvis medföra felaktiga registreringar, att registreringar fördröjs eller t.o.m. innebära att utsläpps- rätter som en gång registrerats på konton i utsläppsrättsregistret raderas ut. kommer att innehålla utsläppsrätter till inte obetydliga värden. Tekniska fel kan därmed orsaka omfattande ekonomiska förluster för kontohavaren. Eftersom det inte finns någon bestämmelse som skulle berättiga till ersättning vid sådana fall oberoende av fel eller försummelse bör en sådan bestämmelse tas in i den nya lagen. En sådan bestämmelse tryggar också den allmänna omsätt- ningen av utsläppsrätter. Skadeståndsbestämmelsen bör utformas efter mönster av 19 kap. 37 § jordabalken, enligt vilken staten har ett strikt ansvar för ett tekniskt fel i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Skadeståndsansvaret bör alltså vara strikt även i här aktuella fall med möjlighet till jämkning vid med- vållande. Ersättningen skall kunna sättas ned eller helt falla bort om den som har lidit skada har medverkat till skadan genom att utan skälig anledning låta bli att vidta åtgärder för att bevara sin rätt eller om den skadelidande på något annat sätt har medverkat till skadan genom eget vållande. Som framgått ovan kan ett tekniskt fel finnas såväl i mjukvaran som i hårdvaran. Vid bedömningen av vad som skall anses vara ett tekniskt fel bör vägledning kunna hämtas från de likalydande bestämmelserna i jordabalken och lagen om elcertifikat. Här kan tilläggas att den kommande registerförordningen förutsätter att planerade driftstopp skall kunna ske inom ramen för sedvanligt underhåll eller som ett led i en säkerhetsåtgärd. Sådana driftstopp kan alltså inte bedömas som ett tekniskt fel i systemet. Däremot bör oplanerade driftstopp, beroende på omständigheterna, kunna grunda skadeståndsansvar för staten, antingen som ett tekniskt fel eller på grund av fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se strax nedan). Någon särlösning för dessa fall är inte nödvändig. Vid sidan av tekniska fel kan skada också uppkomma genom hand- läggningsfel hos kontoföringsmyndigheten. Handläggningen av registreringsärenden i utsläppsrättsregistret måste anses innefatta myndighetsutövning. Om staten gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid denna handläggning och därvid vållat skada är staten skadeståndsskyldig enligt bestämmelsen om det allmännas skadestånds- ansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. På motsvarande sätt som beträffande fastighetsregistrets inskrivningsdel saknas det behov av att vid sidan härav reglera statens ansvar för rena handläggningsfel. Även bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen om det allmännas ansvar för felaktiga upplysningar eller råd kommer att vara tillämplig på de fall som är aktuella. Ett eventuellt ansvar för när hand- läggningsfel begåtts av andra myndigheter får bedömas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer. kan fatta beslut om rättelse av uppgift på ett konto i utsläppsrättsregistret som blivit fel pga. skrivfel, räknefel, tekniskt fel eller liknande. Kontohavaren eller annan vars rätt berörs kan därmed lida skada och en bestämmelse som medger rätt till ersättning från staten är motiverad. Ersättning för skada till följd av ett beslut om rättelse i utsläppsrättsregistret skall dock inte lämnas om den skade- lidande med hänsyn till felets art, eller andra omständigheter bort inse att fel förekommit. Bestämmelserna i 19 kap. 38 § jordabalken och i 7 kap. 6 § lagen om elcertifikat kan tjäna som förebild. Ersättning bör kunna lämnas enligt 48 § personuppgiftslagen (1998:204) för behandling av personuppgifter i strid med den lagen för uppgifter som registreras enligt lagen om handel med utsläppsrätter. En enskild har därmed rätt till ersättning för skada och kränkning av den personliga integriteten som har orsakats av en felaktig behandling av personuppgifter. Behov saknas av någon särskild bestämmelse utöver den reglering som finns i personuppgiftslagen. Utredningen har föreslagit att svenska staten även skulle bli skadeståndsskyldigt för fel som har sitt ursprung i anslutande register, dvs. antingen det centrala registret eller registret i köparlandet. Energi- myndigheten har motsatt sig förslaget och anfört att ansvaret inte bör om- fatta fel som myndigheten inte har någon möjlighet att påverka. Regeringen delar den bedömningen och anser därför att något skadeståndsansvar för skada pga. fel i anslutande register inte bör införas på detta stadium. Det följer av den kommande registerförordningen att Prop. 2004/05:18 medlemsstaterna och gemenskapen har det yttersta ansvaret för drift och underhåll av sina respektive register. Andra medlemsländer har dock ut- tryckt stor tveksamhet till bestämmelser om skadeståndsansvar utöver sedvanlig utformning. Om erfarenheter med systemet eller andra med- lemsländers utformning av sina respektive bestämmelser skulle föranleda annat ställningstagande återkommer regeringen i denna del. Som JK anfört kan det finnas goda skäl att samordna hanteringen av skadeståndsanspråk mot staten av nu aktuellt slag. Regeringen åter- kommer till frågan i samband med utfärdandet av förordningen till lagen. 8 Tillsyn och överklagande Regeringens förslag: Bestämmelser om tillsyn i lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid överförs utan ändring. Om ett föreläggande eller förbud från tillsynsmyndigheten inte har följts skall kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndig- heten verkställa dess beslut enligt bestämmelserna i utsökningsbalken. Tillsynen över handeln med utsläppsrätter skall följa samma bestämmelser som gäller för finansiella instrument i övrigt. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Miljödomstolen vid anser att den operativa tillsynen bör läggas på länsstyrelserna. Naturvårds- verket menar att det är viktigt att klara ut behovet av myndigheters före- byggande tillsynsarbete. Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser om tillsyn som finns i lagen om utsläpp av koldioxid överförs utan ändring till den nya lagen om handel med utsläppsrätter. Bestämmelserna innebär en rätt för tillsynsmyndigheten att begära in de upplysningar som behövs, liksom att ta del av nödvändiga handlingar, att meddela de förelägganden och för- bud som behövs för tillsynen, en möjlighet att vitesförelägga vissa beslut, samt att kunna få handräckning av polisen vid behov av tillträde till de anläggningar som omfattas av handelssystemet. Föreskrifter som med- delats med stöd av lagen gäller alltjämt. Dessutom bör i den nya lagen föreskrivas att kronofogdemyndigheten på ansökan av tillsynsmyndigheten kan verkställa myndighetens beslut. Eftersom utsläppsrätterna skall anses vara finansiella instrument om- fattas handeln med dessa inte av tillsynsansvaret enligt lagen om handel av utsläppsrätter. Det är i stället en uppgift för som har tillsyn över all handel med finansiella instrument. Något behov av särskilda bestämmelser i den delen föreligger inte. Regeringens förslag: Bestämmelser om överklagande i lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid överförs till den nya lagen om handel med utsläppsrätter. Beslut om offentliggörande av namnet på den verksamhetsutövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter skall kunna offentliggöras oavsett om beslutet har vunnit laga kraft eller inte. Offentliggörandet får ske tidigast när överklagandetiden löpt ut. Beslut om offentliggörande av namn samt om avgifter för brist i överlämnande av utsläppsrätter får överklagas hos allmän förvalt- beslut får överklagas till allmän förvalt- Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Remissinstanserna: Kammarrätten i stöder förslagen och det bör enligt Kammarrätten fastslås att offentliggörandet får ske först när överklagandetiden löpt ut vilket gör det möjligt för den berörde att i samband med överklagande få beslutet inhiberat. , Miljödomstolen vid och Naturvårds- verket vidhåller sina uppfattningar från tidigare yttranden att beslut om tilldelning bör handläggas av miljödomstol. Detta borde även gälla till- Skälen för regeringens förslag: Beslut som kan överklagas är sådana som gäller enskilds ställning i förhållande till det allmänna. Bestämmelserna om överklagande i lagen om utsläpp av koldioxid överförs utan ändring till den nya lagen. beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid överklagas hos miljö- domstolarna och beslut om tilldelning av utsläpps- rätter överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Den nya lagen om handel med utsläppsrätter bör kompletteras med regler om överklagande av de ytterligare sanktioner som blir aktuella. Beslut om offentliggörande av namnen på de verksamhetsutövare som inte har lämnat tillräckligt många utsläppsrätter i förhållande till utsläppen av växthusgaser året före skall kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol liksom beslut om avgift för brister i överlämnandet av utsläppsrätter. handläggning av ärenden enligt lagen om handel med utsläppsrätter omfattas av förvaltningslagen (1986:223). saknas bestämmelser om när en förvaltningsmyndighets beslut blir gällande, dvs. när det kan verkställas. Övervägande skäl talar för att offentliggörandet av en verksamhetsutövares namn skall kunna göras i nära anslutning till att beslutet om offentliggörande meddelas, dock tidigast när överklagandetiden löpt ut. möjlighet att få beslutet inhiberat i samband med att denne överklagar beslutet till högre instans (se 29 § förvaltningslagen). högre instans skall meddela inhibition blir bl.a. vilka verkningar ett Prop. 2004/05:18 offentliggörande skulle få för den enskilde verksamhetsutövaren även om denne senare får beslutet ändrat i högre instans. Utredningen avstod från att lämna förslag i frågan om överklagande av kontoföringsmyndighetens beslut. Med tanke på att myndighetens hand- läggning påbörjas långt innan tillkommande förslag i den delen kan träda i kraft, anser regeringen det nödvändigt att redan nu bereda för möjlig- heten att överklaga de beslut som kontoföringsmyndigheten fattar som berör enskilda i registerhanteringen. Sådana beslut kan gälla registrering eller avregistrering av information, beslut att öppna eller stänga konton och beslut med anledning av begäran om att få del av information. beslut utgör förvaltningsbeslut och skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd till kammarrätten krävs. Regeringens förslag: Lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid skall upphöra att gälla . En övergångsbestämmelse om att handläggning som påbörjats före också skall avslutas med tillämpning av lagen om utsläpp av Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens Remissinstanserna: Kammarrätten i tillstyrker förslagen. Skälen för regeringens förslag: Lagen om utsläpp av koldioxid trädde i kraft . Lagen utgör en etapp i genomförande Utredningen hade föreslagit att lagen från början skulle göras tidsbegränsad, en uppfattning som regeringen inte delade. Lagen om utsläpp av koldioxid har ett begränsat tillämpningsområde, ansökan om tillstånd till utsläpp av koldioxid och ansökan om tilldelning Avsikten var särskilt att införa bestämmelser avseende de myndighetsbeslut som krävs för att sätta igång handelssystemet. föreliggande lagstiftningsärende utgör nästa steg i lagstiftnings- processen och innebär att resterande bestämmelser i handelsdirektivet genomförs i svensk rätt. Det är därför konsekvent att den nya lagen byter namn till lag om handel med utsläppsrätter. kommer ansökningar om tillstånd och tilldel- ning att fortlöpande bli aktuella för tillkommande verksamheter. därför lämpligt att den nuvarande regleringen överförs till den nya lagen. Behovet av sådana bestämmelser kommer att finnas under hela handels- Utredningen har föreslagit att i den nya lagen om handel med utsläpps- rätter genomgående använda begreppet utsläpp av växthusgaser i stället för utsläpp av koldioxid. skulle klargöras att vad som sägs om växthusgaser 2007 endast skulle tillämpas på koldioxid. För att undvika missförstånd anser regeringen det bättre att redan i lagtexten inskränka tillämpnings- området till koldioxid på sätt som görs i lagen om utsläpp av koldioxid Prop. 2004/05:18 jämfört med att ta in en närmast materiell bestämmelse i en övergångs- Den nya lagens utformning skulle också bättre överens- stämma med den reglering och systematik som byggs upp inför starten av handelssystemet. Däremot finns naturligtvis anledning att återkomma i frågan i och med den översyn som skall göras inför näst- kommande period 20082012. Övergångsbestämmelser från lagen om utsläpp av koldioxid överförs utan ändringar till den nya lagen. Lagen om utsläpp av koldioxid trädde i kraft . ges därmed för- hållandevis på sig att fatta beslut om tillstånd innan kravet på tillstånd för utsläpp av koldioxid börjar gälla. Det är inte heller säkert att alla verksamhetsutövare ansöker om tillstånd före . Vidare kan ingivna ansökningar vara ofullständiga och därför kräva kompletteringar. Det finns mot denna bakgrund behov av att behålla regeln som medger att tillståndsmyndigheten får, om en ansökan om tillstånd kommit in till tillståndsmyndigheten men inte avgjorts före , besluta att utsläpp av koldioxid tills vidare får ske trots att tillståndsfrågan inte slutligt har avgjorts i förening med de krav som gäller för den handlande sektorn i övrigt. Det finns skäl att också införa en övergångsbestämmelse som innebär att mål och ärenden där handläggningen påbörjats före ikraftträdandet av lagen om handel med utsläppsrätter skall handläggas och bedömas enligt lagen om utsläpp av koldioxid som upphävs /2005. Eftersom bestämmelserna som reglerar sådana ansökningar överförs oförändrade till den nya lagen innebär detta i och för sig inte något i fråga om det materiella rättsläget för verksamhetsutövarna. Däremot ändras de straffrättsliga bestämmelserna genom den nya lagen. 10Skatte- och redovisningsmässiga konsekven- ser Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att nu föreslå sär- skilda regler om bokföring, redovisning och beskattning avseende utsläppsrätter. Regeringens förslag: Bestämmelser skall införas om att kontroll- uppgifter skall lämnas av om innehav och av- yttring av utsläppsrätter för fysiska personer och dödsbon. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: stödjer förslaget om kontrolluppgift. anser att det bör utredas om utsläppsrätterna bör anses som värdepapper eller inte i mervärdesskattesammanhang. Kammarrätten i anser att resultatet av den utredning som genom- fört måste läggas till grund för en bedömning av den skattemässiga behandlingen av inkomstslaget näringsverksamhet. efterlyser en analys av om det finns skattemässiga fördelar med att handel på utsläppsrätter faller in under regleringen på värdepappers- påpekar att aktuella konsekvenser inte kan avgöras innan relevant reglering för handelssystemet finns på anser att de skattemässiga effekterna behöver belysas ytterligare och att det är viktigt att införa gemensamma skatteregler för