prop · GR03109 · 2004-03-17 00:00:00 — Som alternativ till förverkande av koncession får inspektionen möjlighet att meddela varning. får besluta att en varning eller anmärkning skall förenas med straffavgift. Avgiften skall tillfalla staten. Ett försäkringsbolag som underlåter att lämna föreskrivna upplysningar om sin verksamhet till får påföras en förseningsavgift med högst . Avgiften tillfaller staten. Inspektionen får även en uttrycklig möjlighet att låta bli att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om försäkringsbolaget vidtar rättelse. Inspektionen behöver inte heller ingripa om en annan myndighet har vidtagit åtgärder med anledning av överträdelsen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga. Om någon i försäkringsbolagets ledning inte uppfyller de krav som uppställs i lag, skall försäkringsbolagets koncession förklaras förverkad. I stället för att förverka koncessionen får besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte längre får delta i ledningen av bolaget. Inspektionen får då förordna en ersättare. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslagen men anser att risken för dubbla sanktioner bör uppmärksammas. tillstyrker förslaget men invänder mot att det införs en förverkandegrund innebärande att en persons eller ett fåtals agerande kan medföra att ett försäkringsbolag tvingas upphöra med sin verksamhet. Skälen för regeringens förslag olika möjligheter att ingripa mot försäkringsbolag regleras i 19 kap. FRL. Inspektionen får meddela de erinringar om bolagets verksamhet som anses behövliga. Är avvikelsen av mera allvarlig karaktär skall inspektionen förelägga bolaget eller styrelsen att Detta gäller bl.a. om avvikelse skett från lagstiftning om försäkringsrörelse eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagstiftningen. Detsamma gäller om bolagsordningen, de försäkrings- tekniska riktlinjerna, beräkningsunderlaget och placeringsriktlinjerna är tillfredsställande med hänsyn till omfattningen och beskaffen- heten av bolagets rörelse. Vidare kan inspektionen förelägga bolaget eller styrelsen att vidta rättelse om försäkringsbeståndet inte är tillräckligt för riskutjämning eller om någon av dem som ingår i försäkringsbolagets styrelse eller är verkställande direktör inte uppfyller de i lagen uppställda lämplighetskraven. skall, om försäkringsbolaget inte uppfyller uppställda krav på solvensmarginal, förelägga försäkringsbolaget eller dess styrelse att göra upp en plan för på vilket sätt bolaget avser att återställa en tillfredsställande finansiell ställning. Planen skall godkännas av inspektionen. Om bolagets kapitalbas understiger en tredjedel av solvensmarginalen eller underskrider garantibeloppet, skall inspektionen förelägga bolaget eller dess styrelse att upprätta en plan för skyndsamt återställande av kapitalbasen. Detsamma gäller om kapitalbasen för ett livförsäkringsbolag inte har den sammansättning som anges i 7 kap. 26 § tredje stycket FRL. Även en sådan plan skall godkännas av inspektionen. får i vissa fall även begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i . Detta gäller bl.a. om bolaget inte följer gällande bestämmelse om skuldtäckning, kapitalbasen understiger en tredjedel av solvens- marginalen eller inte uppfyller kravet på garantibelopp. Detsamma gäller redan om kapitalbasen understiger solvensmarginalen och det finns särskilda skäl att anta att bolagets finansiella ställning ytterligare kommer att försämras. Vidare kan inspektionen begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i , om det bedöms vara nödvändigt för att skydda de försäkrades intressen vid beslut om förverkande av bolagets koncession. I vissa fall har möjlighet att tillgripa den mest långtgående åtgärden, nämligen att förklara koncessionen förverkad. I 19 kap. 2 och 11 §§ FRL anges de grunder enligt vilka en koncession kan förklaras förverkad. Den förstnämnda paragrafen reglerar situationer när bolaget inte anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som vunnit laga kraft, när bolaget inte från det att koncession beviljats börjat sin verksamhet, eller förklarat sig avstå från koncessionen, och när bolaget inte drivit verksamhet. Den sistnämnda paragrafen avser däremot situationer när bolaget inte längre uppfyller kraven för koncession, när bolaget inte inom angiven tid har vidtagit åtgärderna i en plan för att återställa en tillfredställande finansiell ställning eller för skyndsamt återställande av kapitalbasen och som har godkänts av inspektionen och, slutligen, i annat fall när bolaget allvarligt åsidosätter gällande bestämmelser för verksamheten. Det nuvarande sanktionssystemet har kritiserats för att inte ge tillräckliga möjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt. Särskilt har det framhållits att de nuvarande sanktionsmöjligheterna inte ger utrymme för en tillräckligt nyanserad bedömning av allvarligare överträdelser. Inspektionen bör därför få större utrymme än att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation samt få fler medel till sitt förfogande vid ingripande. Därutöver bör inspektionen ges en uttrycklig möjlighet att inte ingripa i vissa fall. Regeringen har föreslagit att bör ha fler sanktioner till sitt förfogande vid ingripande mot kreditinstitut (prop. 2002/03:139). Skälet för de föreslagna förändringarna är främst att öka flexibiliteten i sanktionssystemet. Som ovan framkommit gör sig samma krav gällande avseende sanktionsmöjligheterna mot försäkringsbolag. Utgångspunkten bör därför vara att skall ges motsvarande sanktionsmöjligheter mot försäkringsbolag som mot kreditinstitut. Samtliga sanktionsbeslut som meddelar kommer även fortsättningsvis att kunna överklagas. Avgörande för om skall ingripa blir om försäkringsbolaget agerar på ett sätt som inte står i överrensstämmelse med det med regelverk som gäller. Om så bedöms vara fallet bör inspektionen ha tillgång till ett batteri med åtgärder ur vilket inspektionen kan välja det slags ingripande som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. Förverkande av koncession och möjlighet att avsätta ledande befattningshavare Det mest långtgående ingripandet är givetvis förverkande av koncessionen. Det är självklart att ett sådant ingripande inte får ske utan starka skäl. Förverkandegrunderna bör därför vara desamma som men med följande tillägg. Om någon i försäkringsbolagets ledning inte uppfyller de krav som ställs i lag, bör bolagets koncession kunna förklaras förverkad. har ifrågasatt att en persons eller ett fåtals agerande kan medföra att ett försäkringsbolag tvingas upphöra med sin verksamhet. Det bör därför framhållas att i de allra flesta situationer där det finns brister i bolagets ledning så är det emellertid bättre att inspektionen i stället avsätter de personer som bedöms olämpliga. bör därför kunna besluta att en person inte får delta i ledningen av bolaget och i stället förordna en person som ersätter denne som styrelseledamot eller verkställande direktör. Denna möjlighet kan endast användas som alternativ till förverkande av koncession. Som alternativ till förverkande av koncessionen bör kunna meddela bolaget en varning. Ett sådant ingripande bör kunna tillgripas när förutsättningarna för förverkande i och för sig föreligger men varning i det enskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Omständigheterna som kan göra att varning framstår som tillräckligt kan vara att bolaget inte kan befaras upprepa överträdelsen och att prognosen Prop. 2003/04:109 för bolaget därför är god eller att man från bolagets sida inte förstod bättre när överträdelsen skedde. Eftersom förverkande även i fortsättningen kan förväntas bli en sällsynt åtgärd får på detta sätt en lagstadgad möjlighet att markera att den uppfattar en överträdelse som allvarlig men inte tillräckligt svår för att förklara koncessionen förverkad. Ur bolagens synvinkel är det viktigt att ett beslut om varning kan överklagas. Vidare innebär varningsinstitutet att en praxis bildas angående vilka överträdelser som i och för sig är förverkandegrundande. Därigenom kan med tiden stakas ut en mer tydlig gräns för vilka slags överträdelser som absolut inte kan tolereras. För bolagens del innebär detta att möjligheterna att förutse konsekvenserna av olika handlingsalternativ ökar. Den lindrigaste formen av ingripande enligt dagens regelverk är möjlighet att meddela erinringar. I stället för att meddela erinran bör inspektion vid mindre allvarligare överträdelser i stället meddela en anmärkning. Det är lämpligt att samma terminologi gäller både för sanktioner mot försäkringsbolag och mot kreditinstitut. Beslut om anmärkning kommer således att ersätta beslut om erinran och kommer även att kunna överklagas. Anmärkning bör användas när det inte finns något att åtgärda, men överträdelsen ändå bör sanktioneras. Ett beslut om anmärkning kan således meddelas utan att inspektionen förelagt bolaget att vidta rättelse. Enligt nuvarande regelverk har möjlighet att ingripa dels genom att förelägga bolaget eller styrelsen att vidta rättelse eller att inkomma med plan för att återställa en tillfredsställande finansiell ställning eller för skyndsamt återställande av kapitalbasen, dels genom att begränsa bolagets förfoganderätt eller förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i . Dessa ingripandemöjligheter bör vara oförändrade. har anfört att risken för dubbla sanktioner bör analyseras. Vid valet av sanktion bör valet falla på den som är mest verkningsfull i det enskilda fallet. Föreläggande kan dock endast användas när det krävs för att få försäkringsbolaget att vidta åtgärder för att rätta till något. Anmärkning däremot bör, som ovan angetts, användas när det inte finns något att åtgärda, men överträdelsen bör sanktioneras. Dubbla sanktioner för samma överträdelse bör inte komma i fråga. Föreläggande och anmärkning bör således inte komma i fråga för samma överträdelse. Gränsen mellan en överträdelse och flera överträdelser kan dock i vissa fall vara svår att dra i en utdragen process. För att sanktionssystemet skall bli så nyanserat som möjligt bör ha en uttrycklig möjlighet att låta bli att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om bolaget vidtar rättelse. bör också kunna avstå från att ingripa om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot bolaget och om dessa bedöms tillräckliga även ur inspektionens perspektiv. Om inspektionen avstår från att ingripa, behöver den inte fatta något överklagbart beslut i frågan. Den allvarligaste sanktionen är förverkande av koncession. Denna sanktion är tillräcklig i sig själv och behöver inte förenas med någon ekonomisk reprimand. Om däremot beslutar att meddela anmärkning eller varning, bör inspektionen kunna besluta att dessa sanktioner skall förenas med en straffavgift en sådan innebär också att inspektionen kan nyansera sanktionerna efter omständigheterna i varje enskilt fall. Lämpligheten att ålägga icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag ekonomiska sanktioner kan ifrågasattas mot bakgrund av att sanktionen i första hand drabbar försäkringstagarna. De nu föreslagna sanktionerna möjliggör emellertid en förstärkt tillsyn och fyller i första hand en viktig preventiv funktion. I sammanhanget bör noteras att det inte ges något undantag för sparbanker i motsvarande regelsystem för kreditinstitut. Det finns således starka skäl för att ge inspektionen möjlighet att meddela straffavgift mot samtliga kategorier av försäkringsbolag. Avgiften bör tillfalla staten. Bestämmelsen om straffavgift behandlas närmare i författnings- kommentaren. Försäkringsbolagen har en allmän skyldighet att till lämna de upplysningar om verksamheten som inspektionen behöver för sin tillsyn av bolagen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka upplysningar ett försäkringsbolag skall lämna till inspektionen. Det är av avgörande betydelse för tillsynsmöjlighet att upplysningarna kommer in i rätt tid. Det är därför viktigt att inspektionen har ett effektivt motmedel att tillgå när ett bolag inte kommer in med upplysningar . Inspektionen bör därför ha möjlighet att påföra ett försäkringsbolag en förseningsavgift. Förseningsavgiften bör vara högst . En hög avgift bör tillämpas för de stora försäkringsbolagen, medan det för de mindre bör kunna tas ut en lägre avgift. Förslaget innebär således att tillämpningsområdet för förseningsavgifter anges i lag. Detta område preciseras genom att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, föreskriver vilka upplysningar som skall lämnas av bolagen och inom vilken tid det skall göras. Regeringens bedömning: Det bör skapas förutsättningar för att prövningen av vissa försäkringsärenden. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens Remissinstanserna välkomnar bedömningen. Skälen för bedömningen: har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara eller tjänst som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk samt ge rekommendationer om hur tvisten bör lösas. (1988:1583) med instruktion för har nämnden möjlighet att själv bestämma vilka ärenden som nämnden inte Med stöd av denna bestämmelse beslutade nämnden att inte längre pröva konsumenttvister som rör vissa försäkringsärenden. har nämnden låtit genomföra en bred verksamhetsöversyn i syfte att analysera hur nämnden kan nå lägre kostnader per ärende samt Det har därvid framkommit att någon betydande sänkning av den totala kostnadsmassan inte är möjlig. Sedan upphörde att pröva vissa försäkringsärenden har bl.a. livförsäkringstagare inte något alternativ till domstolsprövning när de vill få ett tvistigt ärende prövat. domstolsprövning av sådana tvister är vanligen inte en attraktiv ordning för konsumenter, bl.a. på grund av risken av att drabbas av höga Det finns således ett stort behov av en snabb, billig och opartisk prövning av dessa ärenden. Detta är även viktigt i syfte att återställa det allmänna förtroendet för försäkringsformen. skapas förutsättningar för att under 2004 skall kunna återuppta prövningen av vissa försäkringsärenden. Traditionell livförsäkring och lagen om finansiell Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för lagen om finansiell rådgivning till konsumenter utökas till att omfatta även sådan rådgivning som enbart avser råd om placering av konsumentens tillgångar i traditionell livförsäkring. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran. påtalar dock att lagen inte bör vara tillämplig på rena riskprodukter. Skälen för förslaget: Lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter träder i kraft (prop. 2002/03:133, bet. 2003/04:LU3, rskr. 2003/04:27). Lagen gäller vid vissa typer av placeringsrådgivning som en näringsidkare tillhandahåller en konsument och den innehåller bestämmelser av både näringsrättslig och civilrättslig karaktär. Bestämmelserna innebär att näringsidkaren skall se till att den som utför rådgivningen har tillräcklig kompetens och dokumentera vad som förekommit vid rådgivningstillfället. Lagen innebär vidare att närings- idkaren skall iaktta god rådgivningssed i sin rådgivningsverksamhet och med tillbörlig omsorg ta till vara konsumentens intressen. Näringsidkaren skall också anpassa rådgivningen till den enskilde konsumentens önske- mål och behov samt inte rekommendera andra lösningar än sådana som kan anses lämpliga för konsumenten. Näringsidkaren kan bli skadeståndsskyldig mot konsumenten för ren förmögenhetsskada som orsakas genom rådgivningen. Lagen gäller inte alla former av placeringsrådgivning. Den är begrän- sad till att omfatta rådgivning avseende placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller i livförsäkringar vars kapital helt eller delvis placeras i finansiella instrument som konsumenten bestäm- mer. Den typ av livförsäkring som avses är i första hand fondförsäk- ringar. Däremot omfattar lagen inte sådan rådgivning som enbart avser råd om placering av konsumentens tillgångar i traditionella livförsäk- ringar. Traditionell livförsäkring innebär att kapitalet förvaltas av försäk- ringsbolaget och att försäkringstagaren är berättigad till dels det inbetalda beloppet jämte viss garanterad avkastning, dels en andel av det eventuella överskott som uppstått. Av lagen och dess förarbeten framgår emellertid att den är tillämplig på s.k. blandad rådgivning, dvs. om rådgivaren både lämnar råd om placering i finansiella produkter som omfattas av lagen och vid samma tillfälle berör andra finansiella produkter som alternativa placerings- möjligheter, exempelvis traditionella livförsäkringar (se prop. 2002/03:133 s. 47 f). Den typiska placeringsrådgivningen innebär att alternativa placeringar diskuteras. Om en försäkringslösning är aktuell, är placeringsalternativen normalt fondförsäkring eller traditionell livförsäkring. Eftersom det torde vara ovanligt att råd lämnas enbart om traditionell livförsäkring omfattas normalt denna blandade rådgivning av lagens regler. Såsom lagens tillämpningsområde nu är utformat, kommer således konsumenter som får rådet att placera i traditionella livförsäkringar i de flesta fall att omfattas av lagens skyddsregler. Det finns emellertid en liten risk för att näringsidkare kommer att lämna råd enbart om placeringar i traditionella livförsäkringar, en situation som faller utanför lagens tillämpningsområde. Pensionssparande i form av traditionell liv- försäkring utgör en stor del av konsumenternas totala pensionssparande. Det är därför angeläget att säkerställa att konsumenterna kan få kvali- ficerad rådgivning även vid sådan rådgivning som enbart rör placeringar i traditionella livförsäkringar. Lagens ursprungliga utformning kan också leda till en snedvridning av konkurrensen på det här området. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att lagens tillämpnings- område bör utökas till att omfatta även sådan rådgivning som enbart omfattar råd om placering av konsumentens tillgångar i traditionella liv- försäkringar. Bestämmelsen bör dock, som påtalat, omfatta endast livförsäkringar med sparmoment (se författningskom- mentaren, avsnitt 8.2). Förslaget innebär bl.a. att styrelser i icke-vinstutdelande försäkrings- aktiebolag skall ha försäkringstagarrepresentanter som utses av för- säkringstagarna eller av en intresseorganisation som har anknytning till dem. Kostnaderna för att inrätta ett direkt försäkringstagarinflytande består i att inrätta en procedur så att försäkringstagarna kan utse styrelseledamöter. I relation till försäkringsbolagens totala kostnader kan kostnaderna för en sådan organisation bedömas vara försumbar, särskilt som det kan finnas samordningsvinster med annan kommunikation med försäkringstagarna. Kostnaderna för försäkringsbolagen för denna organisatoriska förändring måste dock vägas mot de positiva förtroendeeffekter som uppnås av en sådan ordning. Det bör inte innebära några substantiella kostnader för försäkringsbolagen att ta fram riktlinjer för intressekonflikter eller för att utvidga placeringsriktlinjerna. Som framgått upprättar åtminstone livförsäkringsbolag placeringsriktlinjer för samtliga tillgångar . Förslaget innebär också att får utökade sanktions- möjligheter på försäkringsområdet. En liknande förändring har redan genomförts för inspektionens tillsyn av banker och andra kreditinstitut. Därigenom harmoniseras reglerna mellan de olika tillsynsområdena och anpassningskostnader för de nya sanktions- möjligheterna bör i princip vara oförändrade. De ekonomiska konse- kvenserna för inspektionen kan därför sammantaget inte bedömas som annat än försumbara och skall därför finansieras inom befintlig budgetram. I propositionen görs bedömningen att det bör skapas förutsättningar för att skall kunna återuppta prövningen av vissa försäkringsärenden. Medel för detta kommer att tillföras i vårpropositionen 2004. Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (1982:713) Första stycket har ändrats genom att riktlinjerna skall innehålla principerna för placering av samtliga tillgångar, inte bara de tillgångar som används för skuldtäckning. Som Lagrådet påpekat kommer detta att gälla för försäkringsbolag som bedriver direkt försäkringsrörelse och återförsäkringsbolag som bedriver liv- eller lång skadeåterförsäkring. Ändringen innebär att livförsäkringstagare och de som erbjuds att teckna en livförsäkring i bolaget också skall informeras om det utökade, huvudsakliga innehållet i riktlinjerna, om det inte med hänsyn till försäkringens särskilda beskaffenhet eller av annat särskilt skäl saknas anledning till sådan information. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.6. Bestämmelsen, som är ny, ställer krav på försäkringsbolag som driver direkt försäkringsrörelse att upprätta riktlinjer för hantering av Riktlinjerna skall främst beakta intressekonflikter mellan försäkringstagare, aktieägare, delägare och garanter. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.5. Bestämmelsen, som innehåller regler för hur ett försäkringsbolags styrelse skall vara sammansatt, har ändrats på flera punkter. I första stycket har lagts till ett krav på ömsesidiga försäkringsbolag och icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag att flertalet av styrelseledamöterna skall vara personer som varken är anställda i bolaget eller anställda eller styrelseledamöter i företag som ingår i samma koncern som bolaget eller i en företagsgrupp av motsvarande slag. som avses med koncern framgår av 1 kap. 9 §. motsvarande slag avses dels en utvidgad aktiebolagsrättslig koncern (jfr 1 kap. 5 § ABL), dels andra koncernliknande strukturer. således tillämplig inte bara när ett svenskt försäkringsbolag är moderbolag utan även t.ex. när ett bankaktiebolag eller ett utländskt företag är moderföretag i gruppen. Bestämmelsen behandlas även i I andra stycket har bestämmelserna om försäkringstagarrepresentant i försäkringsaktiebolag ändrats i fyra avseenden. För det första begränsas försäkringsaktiebolag som skall ha minst en försäkrings- tagarrepresentant i styrelsen. Ändringen innebär till skillnad från gällande rätt där omfattningen är alla försäkringsaktiebolag som inte uteslutande bedriver återförsäkring att en försäkringstagarrepresentant, som Lagrådet förordat, enbart skall finnas i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag en kategori bolag som kännetecknas av svagare incitament för aktieägarna att utöva tillsyn över bolagets ledning och en ökad risk för svaga styrelser i förhållande till ledningen. Att minst en försäkringstagarrepresentant skall finnas i dessa bolag grundar sig på behovet av ett direkt försäkringstagarinflytande över det egna kapitalet i dessa fall. För det andra utvidgas kravet på försäkringstagarrepre- sentantens oberoende så att sådana inte heller får vara aktieägare, anställd eller styrelseledamot i företag som ingår i samma företagsgrupp som försäkringsbolaget. För det tredje avskaffas möjligheten för eller regeringen att utse försäkrings- tagarrepresentanter. Sådana ledamöter skall nu alltid utses enligt bestäm- melse i bolagsordningen. För det fjärde skall försäkringstagar- representanten inte längre ha något särskilt uppdrag i styrelsearbetet. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.2. I bestämmelsen har lagts till att styrelsen, förutom att fastställa försäkringstekniska riktlinjer och placeringsriktlinjer, skall fastställa riktlinjer för hantering av intressekonflikter. Följaktligen skall styrelsen också ansvara för att riktlinjerna följs och fortlöpande pröva om de be- höver ändras. Motsvarande regler finns för försäkringstekniska riktlinjer och placeringsriktlinjer. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.5. Bestämmelsen har kompletterats med en föreskrift som innebär att endast ledamöter som inte är jäviga skall anses vara närvarande vid bedöm- ningen av om styrelsen är beslutför i en viss fråga. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.3.