prop · GS037 · 2004-09-17 00:00:00 — Även de föreslagna författningslösningarna med anledning av PFF- avtalet och SHIRBRIG behöver ha trätt i kraft innan ratifikation av det senare dokumentet kan ske. Det är lämpligt att de föreslagna lagändringarna sker och de föreslås därför träda i kraft . Något behov av några särskilda övergångsbestämmelser för de före- slagna lagändringarna bedöms inte föreligga. Regeringens bedömning: Förslaget till ny lagstiftning kommer att ge förutsättningar för effektivitetsvinster för Försvarsmakten i och med att det internationella militära samarbetet med andra länder torde förenklas betydligt. De länder som ska delta i en planerad aktivitet kommer redan på förhand att veta att skall tillämpas, varvid ett omfattande och därmed tids- och penningkrävande förhandlingsarbete kan undvikas. Samma skäl kan anföras för SHIRBRIG och EU . De kostnader som till följd av samarbetet kan komma att uppstå hos enskilda myndigheter skall belasta respektive myndighets ordinarie an- slag. Förslagen i sig medför inte några kostnadsökningar. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med reger- ingens bedömning. Remissinstanserna: Försvarsmakten bedömer att en förändrad syn på tillämpningen av kommer medföra synnerligen positiva ef- fekter på myndighetens internationella arbete, avseende bl.a. utbyten och övningar med andra länder för freds- och säkerhetsfrämjande insat- ser/samarbeten. Skälen för regeringens bedömning: En grundläggande utgångspunkt för regeringens förslag är att det internationella militära samarbetet mel- lan och andra länder skall underlättas och att den militära perso- nalen skall ges samma rättsliga status oavsett om övningen eller aktivite- ten äger rum i eller på något annat lands territorium. Det är av vikt att principen om reciprocitet upprätthålls så att det internationella samarbetet länderna emellan inte försvåras av det faktum att de involve- rade länderna inte kan garantera den deltagande personalen samma rätts- liga status. Den nuvarande ordningen, som innebär att svensk personal erhåller en bättre rättslig status under aktiviteter utomlands än vad mot- svarande utländsk personal som deltar i militära aktiviteter i gör, är otillfredsställande och riskerar att avsevärt försvåra eller rent av att förhindra det internationella samarbetet inom krishantering och freds- främjande. Det är därför viktigt att anpassa den svenska tolkningen av och dess tillämpningsområde till övriga deltagande länders syn. Förslagen om att skall gälla såväl för enskilda officerare som för förband med flera hundra soldater som att avtalet är tillämpligt på alla aktiviteter som sker inom ramen för PFF-samarbetet kan förvän- tas medföra besparingar genom de effektivitetsvinster som uppstår då Försvarsmaktens arbete kan bedrivas effektivare. Förslaget innebär att Försvarsmakten får det enklare vid ingående av särskilda avtal med de andra deltagande länderna för separata aktiviteter. Ytterligare effektivi- tetsvinster kan påräknas genom att den praktiska hanteringen och till- lämpningen av avtalet underlättas eftersom förutsebarheten ökar då de inblandade parterna redan på förhand vet hur eventuella tvister eller ska- deståndsanspråk skall lösas. Eftersom tillämpningsområde inte är begränsat till enbart PFF-verksamhet utan att avtalet även kan omfatta annat internationellt militärt samarbete kan motsvarande effekti- vitetsvinster och besparingar förväntas även i denna del. Det kan förväntas att kommer att vara tillämpligt i större omfattning än vad som varit fallet . Detta kan i sin tur komma att medföra vissa ökade kostnader för Försvarsmakten genom att de t.ex. tvingas att tillhandahålla skattefritt drivmedel till andra länders trupper i större utsträckning än vad som är fallet . Kostnaderna kan dock inte bedömas vara mer omfattande än att de kan täckas av och belasta För- svarsmaktens ordinarie anslag. Eventuella merkostnader vid tillämpning av statusavtalen i kommer att motsvaras av lättnader vid motsva- rande tillämpning av andra länder. Behovet av särskilda garantier från regeringens sida för de kostnader som kan uppstå hos myndigheter och statliga verk med anledning av uppkomna skador diskuterades i samband med att införliva- des i svensk rätt. Något behov för sådana garantier bedömdes inte före- ligga. Även om inte längre kommer att gälla endast vid övningar Prop. 2004/05:7 i och även om andra statusavtal, såsom SHIRBRIG eller EU , kan bli tillämpliga kommer verksamheten inte att bli så om- fattande att det finns skäl att utfästa särskilda garantier för de kostnader som kan komma att uppstå hos enskilda myndigheter till följd av interna- tionellt militärt samarbete och internationell krishantering. Kostnaderna skall i stället belasta respektive myndighets ordinarie anslag. 11.1Förslag till lag om ändring i 2 kap. 7 b § Motiven för bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8.2.1. Ändringen som bildar ett nytt första stycke följer Lagrådets förslag. Den är föranledd av tillträdet till EU och innebär att den person- krets som omfattas av bestämmelsen vidgas till att även omfatta civila personer, utan anknytning till en militär styrka, som vistas i inom ramen för internationell krishantering. Genom andra stycket tydliggörs att kravet på åtalsförordnande även gäller för en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i om personen i fråga tjänstgör vid en utländsk militär styrka. Detta kan t.ex. vara fallet om en person i den sändande militära styrkan även är medborgare i och befinner sig här inom ramen för internationellt samarbete. Däremot finns det alltså inte krav på åtalsförordnande om den misstänkte är medborgare i eller har sitt hemvist här, men är del av den sändande statens civila myn- digheter, t.ex. inom ramen för internationell civil krishantering (jfr artikel 17.7 i EU ). I övrigt avses inte någon ändring i sak (jfr prop. 1995/96:37 s. 3133, 57 och 133). Bestämmelsen är således alltjämt avsedd att omfatta samtliga personer som har någon officiell funktion hos den främmande staten. Personalen, som kan vara militär eller civil, skall tjänstgöra vid en militär eller en civil myndighet. Utanför tillämpningsområdet faller personer som helt privat medföljer en styrka, exempelvis familjemedlemmar. Kravet på förordnande av regeringen gäller åtal för alla typer av brott, oavsett om de har begåtts i tjänsten eller utanför denna. Redan nu gäller en extensiv tolkning. Tillstånd skall alltså inhämtas, om det inte står helt klart att så- dant inte behövs. Internationellt militärt samarbete avser i detta sammanhang sådant samarbete som bedrivs mellan två eller flera staters försvarsmakter. Syf- tet för samarbetet kan t.ex. vara att utveckla den nationella förmågan att delta i internationella insatser, enskilt eller tillsammans med andra län- der. Syftet med samarbetet kan emellertid också vara rent förtroendeska- pande myndigheterna emellan. Militär och civil krishantering ombesörjs av militära och civila myndigheter enligt de riktlinjer som EU, Nato eller någon annan internationell organisation sätter upp. Förslag till lag om ändring i lagen (1957:668) om Bakgrunden till den ändrade bestämmelsen redovisas i avsnitt 8.2.1. Bestämmelsen medför att utlämning för militära brott kan ske när gäl- lande statusavtal som t.ex. , SHIRBRIG eller EU är tillämpliga. Det är således fråga om specifika undantagsfall från huvudregeln att utlämning inte skall ske för militära brott. Det förfarande som gällande lagstiftning ger uttryck för i samband med ett ärende om utlämning för brott påverkas inte av bestämmelsen. Bestämmelsen är utformad i enlighet med Lagrådets förslag, med den skillnaden att andra stycket har fått en modernare språkdräkt. 11.3Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Motiven för ändringarna redovisas i avsnitt 8.2.3, 8.2.4 och 8.2.6. Bestämmelsen i första stycket medför att den militära styrka och dess personal som befinner sig i landet inom ramen för internationellt militärt samarbete och internationell krishantering skall ha immunitet och privi- legier i den utsträckning som anges i och SHIRBRIG i vissa delar. Privilegierna avser uttag av avgifter och skatter för fordon i vägtrafik samt import och export av viss egendom. Bestämmelsen med- för också att den som omfattas av ett annat statusavtal, i vilket hänvis- ning görs till de aktuella bestämmelserna i eller SHIRBRIG , skall ha samma rättigheter i dessa delar. Undantaget från avgifter och skatter vid brukande av fordon i vägtrafik kommer endast i fråga beträffande tjänstefordon som tillhör militär eller civil personal som är anställda i en utländsk militär styrka. Den berätti- gade personen skall vidare befinna sig i landet inom ramen för interna- tionellt militärt samarbete eller internationell krishantering efter inbjudan av en svensk myndighet. Bestämmelsen om immunitet och privilegier beträffande import och export i förhållande till omfattar på samma sätt utländsk militär styrka och dess personal. Skillnaden mot den tidigare lydelsen är att be- stämmelsen möjliggör en vidgad tillämpning av bestämmel- ser samt motsvarande tillämpning av SHIRBRIG . Av andra stycket framgår att den civil- och straffrättsliga immuniteten gäller för civil och militär personal som placerats vid någon av EU:s in- stitutioner inom ramen för EU:s krishantering. Immuniteten kvarstår även när tjänstgöringen är avslutad. Immuniteten gäller dock endast de handlingar som skett i tjänsten för tjänstgöringen vid EU- institutionen i fråga. Bestämmelsen är tillämpbar även på svensk personal. Artikel 8 i EU möjliggör ett hävande av immuniteten och anger processen för ett sådant förfarande. Bestämmelsen reglerar även frågan om ett högkvarters arkiv och offi- Prop. 2004/05:7 ciella dokuments okränkbarhet. Bestämmelsen blir tillämpbar för det fall det inom ramen för EU:s krishantering skulle komma att upprättas ett högkvarter på svenskt territorium, men även beträffande de officiella dokument en tjänsteman, som är godkänd av ett högkvarter, för med sig vid vistelse i . 11.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:558) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Bestämmelsen i lagens 4 § om statens skadeståndsansvar under vissa förhållanden föreslås bli ersatt av en särskild lag om skadeståndsansvar vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering. Bestämmelsen skall således upphävas. 11.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. Ändringen sker mot bakgrund av att skall kunna användas i andra sammanhang än renodlad övningsverksamhet inom ramen för PFF samt införlivandet av SHIRBRIG , se närmare i avsnitt 8.2.4. Tredje styckets nya lydelse innebär således att området för tullfri in- och utförsel av viss egendom utökas. Tullfriheten avser såväl utländsk militär styrka som enskild person inom en sådan styrka i enlighet med vad statusavtalen ger uttryck för. 11.6Förslag till lag om ändring i vapenlagen (1996:67) 11 kap. 3 § Motiven för ändringen behandlas närmare i avsnitt 8.2.5. Ändringen innebär ett förtydligande av när regeringen har möjlighet att för vissa fall besluta om undantag från vapenlagens bestämmelser. 11.7 Förslag till lag om skadeståndsansvar vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering Motiven till varför den nya lagen föreslås anges i avsnitt 8.2.2. Lagen fyller samma funktion som den bestämmelse som för närvaran- de finns i 4 § lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verk- samhet, se prop. 1995/96:37 s. 5859. Lagen ger en skadelidande tredje man möjlighet att i svensk domstol yrka ersättning av den svenska staten för skador som orsakats av någon som omfattas av ett statusavtal med särskilda bestämmelser om skadeståndsansvar för staten, som PFF- avtalet eller de nya statusavtalen SHIRBRIG och EU . samma sätt som tidigare omfattas skador som orsakats av såväl utländsk Prop. 2004/05:7 fysisk som juridisk person. Med utländsk juridisk person skall även för- stås utländsk stat. Frågan om skadeståndsskyldighet över huvud taget föreligger skall be- dömas enligt de i varje särskilt fall tillämpliga reglerna. På samma sätt som angavs i prop. 1995/96:37 kan bestämmelsen komma i fråga även vid skador till följd av trafik med motordrivet for- don. Sammanfattning av betänkandet SOU 2003:117 Några allmänna utgångspunkter för uppdraget Partnerskap för fred (PFF) är ett internationellt fredssamarbete mellan Natomedlemmar och andra stater, i huvudsak europeiska. anslöt sig till PFF-samarbetet . Inför PFF-samarbetet antog ett avtal om rättslig status för ett lands styrkor när de befinner sig på en annan avtalsparts territorium vilket innehållsmässigt ut- görs av Nato Status of Forces Agreement (Nato ). Nato har till syfte att reglera den rättsliga statusen för ett med- lemslands styrkor när dessa befinner sig inom ett annat medlemslands territorium. Syftet med är att på samma sätt, mellan de länder som ingår i PFF-samarbetet, reglera den rättsliga statusen för ett lands styrkor när de befinner sig på ett annat avtalslands territorium. Utredningen har haft i uppdrag att analysera den rättsliga reglering som tillkommit med anledning av PFF-samarbetet. Uppdraget har också innefattat att genomföra en allmän översyn av hur har an- vänts nationellt och internationellt. Utredningen har vidare haft i uppgift att göra en utvärdering av den svenska regleringen på området och därvid analysera om den nationella regleringen på bästa sätt möter dels de krav som finns i , dels de behov som följer av andra existerande internationella samarbetsavtal på fredsfrämjandeområdet avseende per- sonals status. Eftersom bestämmelser som motsvarar även finns i olika bilaterala samarbetsavtal har utredningen också haft i upp- gift att ta sikte på de avtal som finns beträffande status- frågor för personal liksom avtal som kan komma att ingås inom den in- ternationella verksamhet som bedrivs på fredsfrämjande- och krishanter- ingsområdet. Utredningen har även haft att beakta den krishantering som utvecklas inom ramen för Europeiska unionen, såvitt avser såväl militär som civil personal. Enligt direktiven skulle utredningen vidare beakta att antalet samarbetsavtal på området kan förväntas komma att öka i framti- den liksom att samarbetet kan beröra såväl civil som militär personal. En orsak till utredningens arbete är att den svenska synen på PFF- avtalets tillämpningsområde och räckvidd inte är överensstämmande med Natos och de övriga Nato- och partnerländernas syn. Sedan införlivande i svensk rätt har avtalets tillämpningsområde i an- setts begränsat till att enbart omfatta renodlade övningar som äger rum inom ramen för PFF-samarbetet. Vid den praktiska tillämpningen har avtalet vidare kommit att tolkas så att det krävs flera personer för att man ska kunna tala om en styrka, vilket medför att avtalet inte har kunnat an- vändas då enskilda officerare har utfört tjänsteuppdrag på svenskt territo- rium. Flertalet av de länder som samarbetar med inom ramen för Partnerskap för fred har generellt gett ett vidare tillämp- ningsområde. Genom praxis har länderna kommit att etablera ett synsätt som innebär att avtalet gäller så snart det är fråga om ett militärt samar- bete som innebär att en avtalsparts militära personal befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Det uppställs inga begränsningar om att det måste röra sig om viss bestämd verksamhet eller att den militära styrkan måste bestå av ett visst minsta antal personer för att avtalet ska vara till- lämpligt. Stöd för denna tolkning finns enligt dessa länder i avtalet och i preambeln till avtalet. Diskrepansen mellan den svenska synen och flertalet av de andra län- dernas inställning har lett till kritik och irritation mot den svenska be- gränsade tillämpningen, eftersom denna medför att utländsk militär per- sonal inte ges samma rättsliga status i som svensk personal under tjänsteutövning erhåller i deras länder. Den grundläggande principen om reciprocitet kan inte upprätthållas. Det nordiska fredsfrämjande samarbe- tet som äger rum inom ramen för Nordcaps är ett konkret exempel på samarbete som riskerade att avstanna på grund av att gav PFF- avtalet ett snävare tillämpningsområde än och . En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att det interna- fredsfrämjande samarbetet mellan och andra länder inte ska försvåras eller riskera att hindras utan att det i stället ska kunna be- drivas så smidigt som möjligt. Detta ställningstagande bör ses mot bak- grund av att både och regeringen vid ett flertal tillfällen har understrukit vikten av att ska vara en aktiv aktör inom det inter- nationella fredsfrämjande samarbetet. För att det internationella militära samarbetet som deltar i ska kunna bedrivas med så stor framgång som möjligt är det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att ändra den svenska tillämpningen och komma bort från den restriktiva inskrän- kande tolkningen av avtalet. Det är inte acceptabelt att svensk personal ska omfattas av avtalet då de befinner sig på annan avtalsparts territorium som vägrar tillerkänna utländsk militär motsvarande rättsliga status då de befinner sig i . Den grundläggande principen om reciprocitet måste upprätthållas och samma regler gälla oavsett i vil- ket land den militära personalen befinner sig för att fullgöra ett tjänste- uppdrag inom ramen för internationellt militärt samarbete. För den en- skilde är frågan om rättslig status av lika stor betydelse oavsett om det är fråga om en aktivitet som äger rum på svenskt territorium eller i ett annat land. Tillämpningen av nationellt och internationellt Som ett led i arbetet med att se till att det svenska regelverket är så funk- tionsenligt som möjligt för att det internationella samarbetet ska kunna fungera utan onödiga hinder har utredningen dels inventerat det svenska nationella regelverket liksom den svenska tolkningen och tillämpningen av avtalet, dels sökt utreda hur används internationellt av Nato-länderna och de övriga länderna som deltar i PFF-samarbetet. För- svarsdepartementet och Försvarsmakten har lämnat uppgifter om den nationella tillämpningen av avtalet och de problem som den nuvarande lagstiftningen för med sig. När det gäller den internationella tillämpning- en av avtalet har utredningen besökt och träffat företrädare för det danska , Forsvarskommandoen, Generalauditören och Beredskapsstyrelsen i . Med utgångspunkt i dessa besök samt besök vid den svenska Nato-delegationen i i och Natos militära strategiska operativa högkvarteret i utanför , har utredningen kunnat fastställa skillnader mellan Sve- riges tolkning av avtalet och den mera gängse generella internationella tolkningen samt de problem som den svenska lagstiftningen medför. Enligt svenskt synsätt kan avtalet endast tillämpas när det är fråga om en övning, trots att merparten av de aktiviteter som äger rum inom ramen för PFF-samarbetet inte kan klassificeras som renodlad övningsverksamhet. Förutom mera traditionella övningar i militär mening består PFF-samarbetet bl.a. av seminarier, utbildning och omfattande förberedelseåtgärder inför en övning. Varken PFF-avta- let eller Nato innehåller någon sådan begränsning såvitt avser aktivitet utan avtalet har generell tillämplighet så snart en avtals- parts militära personal, efter överenskommelse, befinner sig på en annan avtalsparts territorium. Någon sådan begränsning uppställs inte heller i de andra ländernas tillämpning. Av rubriken till och av dess preambel framgår att av- talet är tillämpligt när en styrka från ett partnerland i tjänsteärende befinner sig på ett annat partnerlands territorium. I Nato de- finieras begreppet styrka som personal som tillhör land-, sjö- eller luftstridskrafter. Både Nato och flertalet av de övriga Nato- och partnerländerna anser att avtalet är tillämpligt så snart det handlar om en enskild officer och denne är medlem av personalen/styrkan. Den svenska tolkningen av avtalet i denna del är att det måste vara fråga om minst tre personer för att en styrka ska kunna vara för han- den och avtalet bli tillämpligt. Den gängse internationella uppfattningen är att kan tillämpas även i de fall då avtalsparterna ägnar sig åt annat interna- tionellt militärt samarbete än PFF-samarbetet. Ståndpunkten stöds av det faktum att varken eller Nato innehåller någon begränsning till att enbart omfatta PFF-samarbete. Avtalen anses i stället ha generell tillämplighet och uppställer endast en geo- grafisk begränsning men däremot inte någon materiell begränsning. Tillämpligheten blir beroende av att det handlar om ett Nato- eller PFF-land. Den begränsade svenska tolkningen av avtalet till att en- dast omfatta renodlade PFF-övningar omöjliggör en svensk använd- ning av avtalet såvitt avser nämnda verksamhet. har tolkat avtalet så att det krävs ett skriftligt avtal för att utländsk militär personal ska få komma till . Den internatio- nella uppfattningen härvidlag är att det inte finns några formkrav för att ett samtycke ska anses giltigt utan att det kan vara fråga om allt från informella muntliga överenskommelser till mycket detaljerade skriftliga avtal. Varken eller Nato reglerar statusfrågor vid civil fredsfrämjande verksamhet. Den internationella synen om att avtalet inte är tillämpligt på civil personal är i denna del överens- stämmande med den svenska tolkningen. Däremot omfattas viss ci- vil personal av EU . Vid anslutningen till avgav en reservation av innebörd att utländska stater inte skulle kunna utöva jurisdiktion på svenskt territorium. Syftet med den svenska reservationen var att förhindra att en sändande stat upprättar en domstol på svenskt terri- torium. Omfattningen av den svenska reservationen har dock kom- mit att missförstås som att den även skulle omfatta sändarstaternas rätt att själv lagföra sin personal. Den snäva svenska synen på tillämpningsområdet för förhindrar att avtalet kan användas som statusavtal när det är fråga om annat internationellt militärt samarbete, vilket enligt Försvars- makten skapar onödiga störningar och påverkar relationer med andra länder negativt. Den nuvarande ordningen med att Försvarsmakten åläggs att till- handahålla skattefria drivmedel till den sändande statens tjänstefor- don har medfört praktiska problem för Försvarsmakten eftersom de utländska styrkorna är hänvisade till särskilda militära bensinstatio- ner och att kostnaderna för det skattefria drivmedlet belastar För- svarsmaktens anslag. För att få föra in skjutvapen och ammunition till krävs enligt huvudregeln tillstånd. Regeringen har rätt att besluta om un- dantag från vapenlagens krav på tillstånd då en främmande stats mi- litära styrka besöker inom ramen för internationellt samar- bete. Försvarsmakten menar att den nuvarande ordningen skulle kunna förenklas om inte regeringen i varje enskilt fall måste besluta om dessa undantag. En internationell överenskommelse är inte direkt tillämplig i svensk rätt utan måste införlivas i den nationella rätten. I huvudsak finns det två oli- ka metoder transformering och inkorporering. Vid övervägandet av vilken lagstiftningsmetod som bör väljas såvitt avser har ut- redningen först undersökt om en möjlig och framkomlig väg är att riks- dagen bemyndigar regeringen att införliva bestämmelser i en förordning, men kommit fram till att detta inte är förenligt med be- stämmelserna i 8 kap. regeringsformen. innehåller nämligen bl.a. föreskrifter om jurisdiktion och beskattning och detta är ämnen som faller utanför det delegerbara området och som måste underställas riks- dagen. Vid valet mellan transformation och inkorporation har utredningen funnit att inkorporation är den modell som är att föredra. Då det handlar om en internationell överenskommelse är det i allmänhet den metoden som används. Inkorporering är vidare tidseffektiv och en säker metod sett ur ett lagstiftningstekniskt perspektiv. Eftersom bestämmelserna förs över direkt i oförändrat skick till den nationella rättsordningen minimeras riskerna att avtalet införlivas på ett felaktigt sätt.