prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — Sanktionen skall vara avskräckande, effektiv och proportionerlig. I artikeln anges tre alternativa former för påföljderna. Ett alternativ är att bestämma ett maximibeloppet för de tillämpliga ekonomiska påföljderna som inte understiger (eller motsvarande belopp) per person som befordras. Denna regel skall dock inte påverka medlemsstaternas skyldigheter i de fall när en tredjelandsmedborgare ansöker om internationellt skydd. Transportörer som ådöms sanktion skall kunna överklaga beslutet. 10.2.3Chicagokonventionen - antagen av Internationella civila luftfartsorganisationen () konvention angående internationell civil luftfart, den så kallade Chicagokonventionen också kallad (SÖ 1946:2), reglerar internationell civil luftfart och syftar till att upprätthålla säkerhet under internationell lufttrafik och att underlätta och befrämja luftfarten. Så gott som alla världens länder har anslutit sig till konventionen. Den trädde i kraft för svensk del . Den svenska luftfartslagstiftningen baseras i stora delar på konventionen. I artikel 37 i konventionen förbinder sig de fördragsslutande staterna till samarbete för att i alla sådana hänseenden, där likformighet kan underlätta och befrämja luftfarten, säkerställa största möjliga likformighet i fråga om författningar, normer, tillämpningsförfaranden och organisation i avseende å luftfartyg, besättning, luftfartslinjer och markorganisation. I detta syfte antar det permanenta rådet av civila luftfartsorganisationen () olika internationella normer och rekommendationer, vilka tas in i till konventionen. 9, som bär titeln and Recommended Practices - Facilitation, innehåller bland annat följande internationella normer. Artikel 3.39 ålägger transportörer att kontrollera att passagerare vid ombordstigningen innehar pass och tillstånd för transit och inresa. De fördragsslutande staterna och transportörerna skall enligt artikel 3.54 samarbeta, om möjligt, för att fastställa giltigheten och äktheten av de pass och viseringar som visas upp. Om passagerare vid ankomsten eller i transit inte innehar nödvändiga resehandlingar, skall de fördragsslutande parterna inte bötfälla transportörerna, om transportörerna kan visa att de vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna innehaft nödvändiga resehandlingar (artikel 3.55). Enligt artikel 3.58 skall myndigheterna utan dröjsmål informera transportören när en person inte tillåts inresa och rådgöra med transportören angående möjligheterna till återförande. 2003/04:50 fördragsslutande stat skall se till att personer som inte tillåts inresa förs tillbaka till transportörens förvar. Transportören är därefter ansvarig för att passageraren snabbt återförs till den plats där han eller hon påbörjade sin resa eller förs till någon annan plats där passageraren tas emot (artikel 3.60). Transportören får enligt artikel 3.62 inte hindras från att från den avvisade personen ta ut transportkostnaden. Återförandeplikten upphör när personen tillåts att resa in i landet (artikel 3.65). 11Överväganden och förslag om transportörsansvar 11.1Skälen för regler om transportörsansvar Syftet med regler om transportörsansvar är att förmå transportörer som underlåter att göra någon egentlig kontroll av de resandes pass och andra resehandlingar att genomföra en grundläggande sådan. Det underlättar möjligheterna att upprätthålla den reglerade invandringen. Som beskrivits inledningvis har antalet asylsökande i ökat . sökte cirka 33 000 personer asyl i . Det är en ökning jämfört med , då omkring 23 000 personer sökte asyl. Förutom en ökning av antalet asylsökande har även den procentuella andelen dokumentlösa sökande ökat som allt färre personer söker asyl vid gränserna. Av de personer som sökte asyl i saknade passhandlingar. Andelen personer som sökte asyl efter inresa uppgick till . Ett stort antal asylsökande uppger falsk identitet eller medborgarskap eller ändrar uppgifterna under resans gång som de uppger att de saknar handlingar som styrker identiteten. Dokumentlöshet bland asylsökande och ansökningar som lämnas in efter inresan i landet försvårar och fördröjer utredningen när det gäller till exempel klarläggande av sökandens identitet, resvägar, vistelseländer och tänkbart första asylland. En stor andel av de asylsökande uppger att de inte har haft några handlingar när de lämnade ursprungslandet eller att handlingarna förkommit under resan. Som tidigare nämnts är det emellertid svårt att resa ut ur flera ursprungsländer och att resa genom andra länder utan handlingar. De asylsökande har under något skede av sin resa passerat EU:s yttre gräns. Om de vid gränsen hade saknat handlingar eller haft falska eller förfalskade sådana hade de vägrats inresa. Alternativet hade varit att söka asyl vid gränsen och därigenom beviljas inresa. Det finns självfallet också asylsökande som inte har passerat någon gränskontroll då de har smugglats in i Schengenområdet. Det är avsaknaden av dokument, förekomsten av falska sådana, omsättningen av handlingar på nytt samt människosmugglingen som har lett till ett behov av vissa åtgärder inom en gemensam europeisk politik för asyl och invandring. Transportörsansvaret är en del, men inte den enda, i en sådan. Genom att ålägga transportören en rimlig kontrollskyldighet kan man undvika att utlänningar kommer till gränsen utan handlingar eller med uppenbart falska eller förfalskade sådana. och rådets direktiv /51/EG om komplettering av artikel 26 i konventionen om tillämpning av av förutsätter att regler om kontrollskyldighet för transportörer finns. En rimligt utformad kontrollskyldighet som kopplas till en sanktionsmöjlighet behöver inte minska skyddsbehövandes möjligheter att söka skydd. I Chicagokonventionen finns det en skyldighet för transportörer att kontrollera att passagerare när de går ombord har pass och tillstånd för transit och inresa. Staterna och transportörerna skall vidare samarbeta, om möjligt, för att fastställa giltigheten och äktheten av pass och visering. Likaså finns en bestämmelse om när flygbolagen inte bör bötfällas, nämligen om de kan visa att de vidtagit tillräckliga åtgärder för att kontrollera att passagerarna haft nödvändiga resehandlingar. Transportörsansvar har funnits i svensk rätt . Det gäller för såväl flygbolag som andra transportörer. Att regler om transportörsansvar finns har sin bakgrund i de problem som åsamkas staterna när utlänningar kommer till gränserna antingen utan erforderliga resehandlingar eller med falska sådana. Även om en del av förfalskningarna är lätta att upptäcka för passkontrollanter, medför de avsevärda problem när det gäller att kontrollera varifrån en utlänning kommer. Även när en utlänning kommer till landet utan handlingar uppstår problem. Det rör sig ofta om personer som söker asyl antingen vid gränsen eller efter en tids vistelse i landet. Detta leder till att utredningarna av asylärenden tar och medför stora kostnader. Utlänningar kan dessutom förringa tilltron till sina egna uppgifter och därmed försämra sina egna möjligheter att erhålla sökt skydd om de har förstört sina handlingar eller utan godtagbara skäl har falska sådana. Reglerna om transportörsansvar har alltid tagit sikte på situationer då det ansetts att transportören på något sätt kunnat bidra till att undvika problemen med att utlänningar försöker resa in i utan erforderliga handlingar. En stor mängd människor söker sig av olika anledningar till bland annat . Det handlar om människor som lämnar sina hemländer eller dess närområde och som efter att ha sökt asyl beviljas flyktingstatus eller skydd på annan grund. Men det handlar också om människor som utan att ha sådana behov lämnar sitt hemland för att söka en bättre eller tryggare tillvaro någon annanstans. Av såväl formella som praktiska skäl kan ett lands myndigheter inte alltid genomföra någon fullständig kontroll av handlingar på ett annat lands territorium. Transportörerna har däremot i de flesta fall möjlighet att göra något slags kontroll. Genom sådana kontroller ökar möjligheterna att motverka organiserade smugglingsaktioner och att människor utan skyddsbehov luras att till smugglare betala stora summor för att sedan bli avvisade av gränskontrollmyndigheterna. Det som beskrivits ovan handlar främst om staternas intressen i vissa avseenden. Men det ligger också i transportörernas och de resandes intresse att av säkerhetsskäl känna till identiteten på de personer som befordras. De ovan beskrivna förhållandena har lett fram till att det i har intagits en skyldighet för Schengenstaterna att införa regler om transportörsansvar. Konventionens artikel 26 är utformad på ett sådant sätt att den omfattar regler om såväl kostnadsansvar för återförande som sanktioner. Även direktivet 2001/51/EG reglerar båda dessa frågor. Det är klarlagt att artikel 26 i inte ger något utrymme för att välja antingen betalningsansvar för återförande För att skall uppfylla sina förpliktelser enligt Prop. 2003/04:50 konventionen och direktivet är det en förutsättning att regler av båda dessa slag finns i svensk rätt. Vidare krävs det att det införs en skyldighet för transportörer att göra viss kontroll av de resandes handlingar (se artikel 26.1 b i ). Ett vidare transportörsansvar än bör därför införas. Det finns således flera skäl som talar för att transportörerna skall ha ett rimligt ansvar för kontrollen av resehandlingar. Svensk grundlag utgör inte något hinder mot sådana regler, som skall utformas och tillämpas så att de inte inverkar på de åtaganden som gjorts enligt eller andra åtaganden enligt folkrätten. De grundläggande förutsättningarna för regler av detta slag är därmed för handen. Regeringens förslag: Transportörer skall vara skyldiga att kontrollera att utlänningar innehar pass och andra tillstånd som krävs för att resa in i landet. Genom denna grundläggande kontroll skall transportörerna kunna upptäcka om handlingar saknas eller om de är uppenbart falska eller förfalskade. Kontrollskyldigheten skall gälla utlänningar som reser till med ett fartyg eller luftfartyg direkt från en annan stat än en stat som omfattas av konventionen om tillämpning av av (). Transportörer skall också vara skyldiga att kontrollera att utlänningar har medel för sin hemresa. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har i princip tillstyrkt eller lämnat förslagen i princip utan erinran. Justitiekanslern () har påpekat att reglerna om kontrollansvar för transportörer och om sanktioner mot transportörer som inte uppfyller sitt ansvar väcker vissa JK anser att även om den uttryckliga kontroll- skyldigheten som föreslås i praktiken redan gäller för transportörer, är det inte orimligt att tänka sig att risken för ekonomiska sanktioner kan komma att minska viljan hos dessa att transportera en asylsökande utan delar promemorians uppfattning att en uttrycklig kontrollskyldighet bör införas men påtalar att de åtgärder som kan krävas av transportören ytterst överlämnas åt rättstillämpningen. Verket anser att gränserna för kontrollskyldigheten måste tydliggöras genom någon form av anvisningar. Statskontoret som har tillstyrkt förslagen delar inte arbetsgruppens resonemang om att transportörer har befogenhet att avgöra om en utlänning får resa till medan myndigheterna avgör om en person får resa in i och att endast det sistnämnda är myndighetsutövning. För att en utlänning skall få resa till måste en transportör i praktiken ta ställning till om utlänningen har rätt att resa in i . Statskontoret anför också att ett utvidgat transportörsansvar riskerar att leda till att personer som, enligt 3 kap. 4 § UtlL, har principiell rätt till uppehållstillstånd aldrig får sin sak prövad av kontrollansvar som åläggs transportörerna måste framstå som rimligt och även innehålla vissa rättssäkerhetsgarantier. har anfört att transportörens kontrollskyldighet kan försvåra för en utlänning, som behöver skydd, att resa till . En utlänning har dock inte någon rätt att själv bestämma i vilket land han skall få skydd mot förföljelse. har ställt sig tveksamt till förslagen och anför att dessa med största sannolikhet medför att transportörerna kommer att tvingas utföra strängare kontroller av passagerares dokument än vad som sker . Verket anser att den kontroll som åläggs transportörer påminner om myndighetsutövning då transportörer har att ensidigt göra en bedömning av om passageraren har rätt att resa in i och därefter fatta beslut som påverkar passagerarens möjlighet att följa med på flygningen och därmed in i . Ett antal remissinstanser har avstyrkt förslagen. anser att den lagstadgade kontrollskyldigheten utgör myndighetsutövning i och med att transportören på avreseorten avgör om utlänningen har de resehandlingar och andra tillstånd som berättigar resa inte bara till utan också in i . Svenska Röda Korset anser att den kontrollskyldighet som transportörsansvaret bygger på, minskar de skyddsbehövandes möjlighet att söka skydd och är av den uppfattningen att transportörsansvaret istället kommer att leda till att allt fler människor kommer att ta hjälp av smugglare och under riskabla förhållanden utsätta sig för olika faror och i många fall djupt skuldsätta sig för att kunna ta sig till andra länder. Oavsett hur transportbolagens kontrollskyldighet utformas kommer det att leda till att transportörerna gör uppskattningar och bedömningar av en persons möjligheter att bli insläppt i destinationslandet. All kontroll som går utöver den kontroll som ett flygbolag eller ett rederi har behov av är att hänföra till myndighetsutövning. , Svenska sektionen (Amnesty) anser att tillämpandet av kontrollmekanismer bortser inte bara från det särskilda skyddsbehovet hos flyktingar och asylsökande utan kan också, under vissa förutsättningar, utgöra brott mot internationell rätt. Amnesty anser vidare att stater varken kan eller bör frånta sig det ansvar som åligger dem att pröva flyktingars och asylsökandes behov av skydd. För den asylsökande som förvägras ombordstigning på transportmedel som skulle föra honom eller henne till säkerhet torde transportörens agerande uppfattas som myndighetsutövning. , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, , utveckling och Kristna Råd har anfört att transportörerna kommer att tvingas till en utökad kontroll med utgångspunkt från omständigheter såsom hudfärg, språkfärdigheter, utseende i övrigt. Frivilligorganisationerna anser att transportörers kontroll av resehandlingar måste uppfattas som en form av myndighetsutövning, särskilt i de fall där transportören nekar en person att följa med under åberopande av att resehandlingarna inte är korrekta och därtill bedömer att personen inte har ett skyddsbehov. () har anfört att liksom i nuvarande lagstiftning är det ett problem att kontrollskyldigheten inte närmare specificeras. Det är också ett problem att avvisningsgrunderna i 4 kap. 1 och 2 § UtlL numera även omfattar att en utlänning inte uppfyller de krav för inresa som uppställs i artikel 5 i . Dessa krav är långtgående och omfattar förutom pass, visering och andra resehandlingar även att utlänningen inte finns på en spärrlista eller att utlänningen inte medför risk för allmän ordning eller statens säkerhet. Det är oklart hur transportörer skall kunna avgöra om en utlänning finns på spärrlista eller om det finns anledning att misstänka att passageraren kan komma att störa den allmänna ordningen. Transportörens kontroll är att likställa med myndighetsutövning, eftersom SAS har en rätt att neka ombordstigning på grund av att inresehandlingarna (inte själva biljetten) inte är i ordning och passagerarna därmed kan sägas stå i ett beroendeförhållande till transportören. (UNHCR) har anfört att sanktioner mot transportörer och den kontrollskyldighet som hänger samman därmed kommer att leda till att rätten för flyktingar att söka och åtnjuta asyl undermineras. UNHCR har också påpekat att uppgiften att bestämma vem som uppfyller kraven för flyktingstatus inte bör delegeras till privata bolag och delar de synpunkter som framförts av privata bolag. Skälen för regeringens förslag Det är , se avsnitt 10.2.1 ovan, klarlagt att enligt åläggs (se artikel 26.1 b) att i den egna lagstiftningen ha regler med innebörden att transportörer är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att utlänningar har de dokument som krävs för inresa. Enligt skall sådana regler införas i svensk rätt om inte annat följer av förpliktelserna i samband med anslutning till och tilläggsprotokoll. Skyldigheten gäller vid transporter luft- eller sjövägen samt för internationella bussförbindelser som inte är gränstrafik. Tågtrafik är däremot undantagen. geografiska förhållanden gör att det bara är via luft- eller sjövägen som utgör första Schengenstat för transporter. Även vid bussförbindelser med färjeöverfart är det rederiet som står för transporten till yttre gräns. Skyldigheten är kopplad till ett kostnadsansvar och en sanktionsmöjlighet. har ett kostnadsansvar för transportörer för återförande av utlänningar som avvisas därför att de saknar de tillstånd som krävs för att resa in i . Någon uttrycklig kontrollskyldighet finns dock inte. En sådan bör mot ovan angiven bakgrund införas. Kostnadsansvar för återresa gäller även de fall då medel för hemresa saknas. Så bör även vara fallet i fortsättningen (se avsnitt 11.6). Kontrollskyldigheten framgår dock endast indirekt av 9 kap. 2 § UtlL. Regeringens föreslår därför att även denna kontrollskyldighet tydliggörs i lagtexten. Kontrollskyldigheten skall gälla utlänningar som reser till direkt från en annan stat än en stat som omfattas av konventionen om tillämpning av av (). Det går inte att för samtliga transporter ställa upp identiska krav i fråga om den kontroll som krävs. är rimliga att kräva i olika situationer får liksom bedömas i varje fall för sig och ha betydelse för frågan om betalningsskyldighet för återresa samt om sanktioner skall åläggas transportören. Syftet med kontrollskyldigheten är att förmå transportörer som underlåter att göra någon egentlig kontroll av sina resandes handlingar att genomföra en grundläggande sådan. Sådan underlåtenhet förekommer hos vissa flygbolag. Det är viktigt att påpeka att det bakom resonemangen om behovet av ett transportörsansvar inte ligger något påstående om att beskrivningen stämmer på samtliga transportörer. Reglerna måste därför utformas och tillämpas så, att de kan motverka negligeranden av kontrollskyldigheten. Regeringen anser att transportörer skall kontrollera att utlänningar innehar pass och de övriga tillstånd som krävs för att resa in i landet. Skyldigheten avser därmed åtgärder som inte kräver några större utredningsinsatser. Reglerna får inte te sig orimliga i förhållande till transportörernas egentliga uppgifter och intressen i fråga om service och vinstkrav. En stat bör inte heller ålägga privata rättssubjekt en uppgift som riskerar att äventyra några av staten gjorda internationella åtaganden. Kontrollåtgärderna måste ligga inom transportörernas kompetens. Vad transportörerna vid sin kontroll bör kunna upptäcka är avsaknad av eller uppenbart falska eller förfalskade handlingar. Det skall däremot inte vara fråga om någon mer ingående kontroll som kräver expertkunskap i fråga om förfalskningar. Reglerna skall bara träffa transportörer som åsidosätter denna grundläggande kontrollskyldighet. Tillämpad på ett riktigt sätt kan en sådan kontrollskyldighet inte anses orimlig. Denna kontroll motsvarar den grundläggande kontroll av resedokument som transportörerna måste göra för att undgå kostnadsansvar för återförande. Den sanktionsmöjlighet som bör knytas till kontrollskyldigheten för att denna skall få effekt skall också vara försedd med lämpliga undantag för exempelvis fall då utlänningen erhåller uppehållstillstånd i . Det är däremot inte tal om att transportörerna skall göra någon egen bedömning av huruvida en utlänning har skyddsbehov. Transportörernas bedömningar av en persons rätt att resa får naturligtvis inte grundas på omständigheter såsom hudfärg, språkfärdighet, utseende i övrigt m.m. med den risk för diskriminering detta innebär. Någon mer ingående kontroll än vad som kan göras för att upptäcka avsaknad av handlingar eller uppenbart falska eller förfalskade sådana vore inte rimlig, eftersom det skulle ställa för höga krav på tid, resurser och ändrade rutiner. Transportörerna skall dock vid den kontroll som görs vid incheckning eller ombordstigning kunna upptäcka förhållanden som att ett pass eller en visering tydligt skiljer sig från hur dessa skall se ut. Utan att transportörerna skall vara experter på området bör de därför ha en grundläggande kännedom om hur de äkta passen och viseringarna ser ut. På så sätt bör transportörerna kunna upptäcka de handlingar och tillstånd som är uppenbart falska. De bör vidare kunna upptäcka uppenbara förfalskningsåtgärder som att uppgifter har ändrats på ett Prop. 2003/04:50 oprofessionellt sätt, att någon uppgift tydligt raderats och ersatts med annan, att ett fotografi på ett märkbart sätt bytts ut eller att den person som innehar passet skiljer sig från personen på passbilden eller att uppgifterna i passet ändrats på ett sätt som gör det osannolikt att det rör sig om samma person. Den kontroll transportörerna kan göra får som huvudregel göras i samband med att resan påbörjas eller fortsätter i transit. Att handlingar förstörs under resans gång torde oftast vara svårt för transportörerna att förhindra. Det åligger dock transportörerna att, inom ramen för gällande regler för behandling av personuppgifter, bedöma om och när det finns anledning att dokumentera de resehandlingar som förevisas. För att ett regelsystem med transportörsansvar skall kunna anses acceptabelt måste krävas att det inte är oförenligt med de andra internationella åtaganden som staterna är bundna av och då framför allt dem som gäller enligt . Enligt denna har och andra konventionsländer åtagit sig att inte avvisa eller utvisa flyktingar till ett land där flyktingarnas liv eller frihet av vissa skäl är hotad. En fråga om avvisning kan formellt sett inte uppstå förrän de söker asyl, det vill säga i de flesta fall i samband med inresan i det land där de söker skydd. Regler om transportörsansvar får inte utgöra hinder för skyddssökande att utnyttja grundläggande rättigheter som att söka från förföljelse. Med de angivna utgångspunkterna för reglernas innehåll och tillämpning bör kontrollskyldigheten inte bli mer omfattande än vad som redan gäller och som det finns skäl att behålla. Det kan därför antas att det, liksom har varit fallet, inte blir aktuellt att ålägga ett kostnadsansvar i något större antal fall. Risken för ekonomiska sanktioner utöver eventuella kostnader för återresa kan visserligen komma att göra vissa transportörers kontroll noggrannare än den tidigare varit. Någon principiell skillnad mot den kontroll som transportörerna förväntas utföra blir det dock inte fråga om. Regeringen anser också att den kontrollskyldighet som föreligger om huruvida utlänningen har medel för sin hemresa skall regleras. Den framgår indirekt av 9 kap. 2 § UtlL. Om transportören skulle bryta mot denna del av kontrollskyldigheten skall han dock inte kunna åläggas någon sanktionsavgift. Denna kontrollskyldighet skall endast ha betydelse för hans kostnadsansvar. SAS har anfört att det är oklart hur transportörer skall kunna avgöra om en person finns på en spärrlista eller om det finns anledning att misstänka att passageraren kan komma att störa den allmänna ordningen. Som ovan framhållits tar kontrollskyldigheten sikte på att transportörerna skall kunna upptäcka avsaknad av pass och andra tillstånd som krävs för inresa liksom uppenbart falska eller förfalskade handlingar. Transportörsansvar omfattar således inte de situationer där en utlänning vägras inresa i på grund av att denne finns på en spärrlista eller bedöms komma att störa den allmänna ordningen. Utgör kontrollskyldigheten myndighetsutövning?