prop · GR03110 · 2004-03-17 00:00:00 — I kommunerna finns det ungefär 42 200 förtroendevalda, vilket betyder en minskning med ungefär 2 300 personer . I landstingen är det totala antalet förtroendevalda ungefär 4 600. En minskning har också skett när det gäller antalet förtroendeuppdrag i kommunerna. har det totala antalet uppdrag minskat i kommunerna med ungefär 2 000. Det betyder en minskning från ca 68 500 uppdrag (1999) till ca 66 600 (2003). Den trend som tidigare forskning visat, med ett minskat antal nämnder och därmed ett minskat antal uppdrag, har alltså fortsatt även under den senaste mandatperioden. I landstingen fanns det ca 7 000 uppdrag. Eftersom antalet förtroendevalda är färre än antalet uppdrag betyder det att en del personer har fler än ett uppdrag. Detta brukar kallas uppdragskoncentration. En ökad uppdragskoncentration kan vara ett problem eftersom möjligheten att vara fritidspolitiker minskar ju fler uppdrag man har. I demokratipropositionen betonade regeringen också att det är viktigt att var och en skall ha möjlighet att åta sig ett förtroendeuppdrag vid sidan av arbete, studier, familj osv. har majoriteten av kommunpolitikerna fortfarande endast ett uppdrag (), men en relativt stor grupp () har två uppdrag och har tre uppdrag eller fler. uppdragskoncentrationen ut på ungefär samma sätt. I kommunerna innebär detta att det har skett en viss ökning av uppdragskoncentrationen . Enligt forskarna är det emellertid svårt att säga om det är en långsiktigt ökande trend eller inte. I detta sammanhang kan det också vara intressant att nämna att av landstingspolitikerna även har ett kommunalt uppdrag, vilket tyder på en betydande överlappning mellan dem som är förtroendevalda i kommuner och landsting. En tänkbar förklaring är, enligt forskarna, att kommunerna har intresse av att bevaka vad som sker i landstingen. Genom att mäta antalet invånare per förtroendevald går det att få en indikation på hur stora kontaktytor de förtroendevalda och väljarna har. I demokratipropositionen angav regeringen att ett skäl till varför det är viktigt att det är många förtroendevalda på lokal nivå är att möjligheterna till dialog kan förbättras och därmed förutsättningarna för de förtroendevalda att uppfatta vad deras väljare tycker. I rapporten från konstateras att de stora kommunerna har ett stort antal invånare per förtroendevald i jämförelse med mindre kommuner. Detta indikerar att kontaktytorna mellan väljare och valda är mindre i stora kommuner och större i små kommuner. När det gäller landstingen framgår det att antalet invånare per förtroendevald är avsevärt mycket större i än i de andra landstingen. Som tidigare nämnts betonade regeringen i demokratipropositionen att särskilda ansträngningar bör göras för att minska vissa gruppers underrepresentativitet bland de förtroendevalda. Det gällde framför allt ungdomar, personer med utländsk bakgrund, funktionshindrade och arbetslösa. Särskilda ansträngningar skulle också göras för att ytterligare förbättra jämställdheten. I det följande redogörs för hur den sociala representativiteten såg ut utifrån rapporten från . I rapporten prövar forskarna vissa hypoteser för att försöka förklara de skillnader i social representativitet som finns mellan olika kommuner. I ett avsnitt om vem som blir ordförande går forskarna in på individnivå och undersöker hur olika egenskaper som kön, ålder och utländsk bakgrund påverkar sannolikheten att bli ordförande. var kvinnor, unga, äldre, utländska medborgare, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privatanställda fortfarande under- representerade bland de förtroendevalda i kommunerna. Bland gruppen utrikes födda är särskilt personer som är födda i men utanför EU underrepresenterade. Arbetslösa är däremot väl representerade. Generellt gäller att män, medelålders, högutbildade, höginkomsttagare och offentliganställda fortsätter att vara överrepresenterade. I landstingen återfinns ett liknande mönster, även om kvinnor inte är underrepresenterade i samma utsträckning som i kommunerna. Den genomsnittlige landstingspolitikern har också högre utbildning och högre inkomst än den genomsnittlige kommunpolitikern. (För mer detaljerade uppgifter om social Skr. 2003/04:110 representativitet bland de förtroendevalda se avsnitt 5.) En jämförelse visar emellertid att det finns några positiva tecken på förändringar när det gäller representativiteten. Kvinnors representation har förbättrats i såväl kommunfullmäktige som . När det gäller utrikes födda verkar det ha skett ett trendbrott i och med de två senaste valen. Andelen utrikes födda bland fullmäktigeledamöterna ökade då mer än . Representativiteten har framför allt förbättrats när det gäller personer som är födda utanför . Vid en jämförelse visar det sig att andelen utrikes födda ledamöter har ökat i kommunfullmäktige från 1982 till 2002 och i från 1982 till 2002. Dessa siffror måste emellertid relateras till befolkning- en som helhet. Eftersom andelen utrikes födda i befolkningen har ökat betyder det att representativiteten totalt sett inte har förbättrats så mycket. har också representativiteten för personer som är förbättrats, även om de är kraftigt under- representerade. I har också den yngsta ålders- gruppen, , ökat (från en procent till ). Den fortsätter dock att vara den åldersgrupp som är sämst representerad i landstings- fullmäktige. Generellt ökar annars andelen fullmäktigeledamöter som är eller äldre både i kommuner och i landsting trots att en majoritet av den valbara befolkningen är . I kommunfullmäktige har andelen ökat i och med de två senaste valen, dvs. från till , och i från till . Skillnader i representativitet mellan partierna I rapporten redovisas också uppgifter om den sociala representativiteten i partierna. Gemensamt för alla partier är att kvinnor, unga, personer med utländskt medborgarskap, lågutbildade, låginkomsttagare och privat- anställda är underrepresenterade bland de politiska företrädarna. Det finns emellertid vissa skillnader mellan partierna. Kvinnor, unga och utrikes födda är något bättre representerade i och vänster- partiet än i de övriga riksdagspartierna. och social- demokraterna är däremot något mer representativa än de andra riksdagspartierna när det gäller utbildning och är mest representativt när det gäller inkomst. När det gäller andra partier än riksdagspartierna kan det noteras att bl.a. kvinnor är mer under- representerade i dessa än i riksdagspartierna. Personer , som är underrepresenterade i riksdagspartierna, är däremot över- representerade bland de övriga partierna. Skillnader i representativitet mellan kommunerna Det finns stora skillnader mellan kommunerna när det gäller representativitet, bl.a. med avseende på kön, nationalitet, utbildning och inkomst. När det gäller kvinnors representation bland de förtroendevalda finns det exempelvis en kommun där kvinnor utgör enbart av de förtroendevalda medan de i en annan kommun utgör av de förtroendevalda. När det gäller utbildning finns exempelvis en kommun där de lågutbildade utgör enbart av de förtroendevalda medan de i en annan kommun utgör av de förtroendevalda. Enligt rapporten samvarierar andelen kvinnor bland de förtroendevalda med t.ex. andelen unga och andelen utrikes födda i politikerkåren. Detta indikerar att det finns vissa kommuner där representativiteten är låg i flera avseenden. Varför skiljer sig kommunerna åt? I rapporten har olika tänkbara förklaringar till skillnaderna mellan olika kommuner studerats när det gäller kvinnlig respektive utrikes föddas representativitet. I analyserna finner forskarna bl.a. visst stöd för en hypotes, som de baserar på tidigare forskning, som handlar om kommunens politiska kultur och huruvida den präglas av en modern eller traditionell kvinnosyn. Forskarna finner, utifrån sina indikatorer, att kommuner som präglas av en mer traditionell kultur har färre kvinnor i politikerkåren.6 De finner också att kommuner där socialdemokraterna, och har en hög andel av mandaten, före- kommer en större andel kvinnor bland de förtroendevalda. Detta kan, enligt forskarna, indikera att social representativitet är ett viktigare mål för vissa partier än för andra. Resultaten indikerar även till viss del att kvinnorepresentationen är högre i kommuner med ett stort antal förtroendeuppdrag. Kvinnor som underrepresenterad grupp skulle således gynnas av att det finns ett stort antal uppdrag att fördela. Detta skulle således tala för att kvinnorepresentationen skulle kunna öka om det totala antalet uppdrag ökade. Det bör här understrykas att forskarna, med de hypoteser de ställer, endast lyckas förklara en mindre del av skillnaderna mellan kommuner när det gäller andelen kvinnor bland de förtroendevalda. Mot bakgrund av att forskarna anser att de har prövat de vanligaste hypoteserna som ställts upp inom relevant litteratur, är en av deras slutsatser att det krävs ytterligare forskning för att kunna förklara skillnaderna i kvinnlig representativitet mellan kommunerna. När det gäller skillnader i andelen utrikes födda bland de förtroende- valda tycks detta framför allt kunna förklaras med hur stor andel utrikes födda det finns i kommunen. Ju större andel invånare som är födda 6 Flera forskare har lyft fram att kulturen i ett politiskt system påverkar köns- Näringsstrukturen kan vara en indikator på om kommunens politiska kultur präglas av en modern eller traditionell kvinnosyn. Forskarnas hypotes i den aktuella rapporten är att kvinnor är bättre representerade i kommuner med få anställda i jordbruk och industri, men med många anställda i serviceyrken. Hypotesen får visst stöd i och med att storleken på servicesektorn tycks ha en positiv effekt på kvinnorepresentationen. behöver dock inte vara så att denna effekt handlar om kultur, utan effekten kan även tänkas förklaras av någon annan mekanism. utomlands desto större andel utrikes födda förtroendevalda. Det faktum att dessa variabler samvarierar kan, enligt forskarna, indikera att partierna strävar efter att uppnå hög social representativitet. Det kan även tyda på att partierna ser invandrare som en väljargrupp som kan påverka valutfallet i en kommun och att partierna genom att nominera fler invandrare kan få fler röster. Horisontell och vertikal representativitet I rapporten genomförs ett antal analyser för att avgöra om det finns något mönster när det gäller representativiteten med avseende på olika typer av uppdrag. Ett resultat är att kvinnor både i kommuner och landsting är väl representerade i nämnder som ansvarar för vård, omsorg och sociala frågor, medan de är sämre representerade i nämnder som ansvarar för teknik, miljö, trafik och ekonomi. Detta talar för att det finns en horisontell arbetsfördelning mellan könen. Resultaten överensstämmer bl.a. med tidigare studier kring könsfördelningen mellan utskott. Tidigare studier visar också att det finns en vertikal arbetsfördelning som innebär att underrepresenterade grupper som kvinnor, unga och utrikes födda är mer underrepresenterade ju högre upp i makthierarkin de kommer. var situationen fortfarande densamma i kommuner och landsting, framför allt för unga och utrikes födda. I kommunerna är t.ex. andelen kvinnor på ordförandeposter , andelen unga en procent och andelen utrikes födda . När det gäller kvinnor är deras underrepresentation emellertid mindre på ordförandeposterna i landstingen än i kommunerna (). Vem blir ordförande? Det som refererats har handlat om hur väl vissa grupper är representerade. I rapporten undersöks också vilka egenskaper hos en individ som kan påverka sannolikheten för att hon eller han får en ordförandepost i en nämnd eller styrelse. Forskarna finner att t.ex. kvinnors underrepresentation på ledande positioner inte kan förklaras av att de skiljer sig från män i fråga om ålder, inkomst, födelseland, utbildning eller anställningssektor. I stället kan de konstatera att bl.a. kön, ålder och födelseland påverkar. För att mer ingående analysera vilka mekanismer som styr partiernas val vid tillsättandet av en ordförandepost krävs dock ytterligare studier. Om behovet av ytterligare forskning I sina slutsatser lyfter forskarna fram behovet av ytterligare forskning för att få en djupare förståelse för varför vissa grupper är sämre representerade. För att besvara dessa frågor anser de att man måste undersöka individers attityder och mer ingående studera varför vissa är villiga att ta på sig ett förtroendeuppdrag, medan andra inte är det. De anser även att man måste undersöka partierna och deras motiv till att rekrytera och nominera vissa personer, men inte andra. Synen på de förtroendevalda Med anledning av målet om fler förtroendevalda är det också av intresse att redovisa medborgarnas syn på de förtroendevalda. I SCB:s rapport resurser och aktiviteter 19922001 (rapport 102) finns det uppgifter om medborgarnas syn på de kommunalt förtroendevalda och deras sätt att sköta sina uppgifter. Av rapporten framgår att personer i åldrarna inte har förändrat sin uppfattning nämnvärt . Omkring en fjärdedel har inte någon uppfattning om de kommunalt förtroendevaldas sätt att sköta sina uppgifter, drygt en fjärdedel har en mer negativ inställning, och närmare hälften har en positiv inställning till de förtroendevaldas sätt att sköta sina uppgifter. till olika åldersgruppers uppfattning i frågan har det dock skett förändringar. I åldrarna uppger en ökad andel att de saknar uppfattning om de förtroendevalda kommunalpolitikernas sätt att sköta sina uppgifter (, vilket är en ökning ). Likaså har denna andel kraftigt ökat bland personer i åldrarna (en ökning till ) liksom bland utländska medborgare. Enligt en studie i och är den stora majoriteten av de förtroendevalda där okända för väljarna ((SOM) rapport nr 31, 2003). Centralt för målet om fler förtroendevalda är naturligtvis medborgarnas uppdragsvillighet. Vägen till ett förtroendeuppdrag är en process som består av flera steg, där medborgarnas uppdragsvillighet är en del. Vid en jämförelse över en längre tidsperiod finns det inget som tyder på en minskad uppdragsvillighet (nr 31). Vid en jämförelse över anas emellertid en negativ utveckling. Den andel som säger sig vara villig att ta kommunalpolitiska uppdrag har 1997 2001 minskat från till 18 procent.7 De som har eller har haft uppdrag har däremot blivit mer benägna att fortsätta. Med reservation för att det är ett relativt litet urval redovisas i rapporten att det finns tecken som tyder på att kvinnors vilja att ta på sig nya uppdrag tenderar att minska 19982001 medan den tenderar att öka bland män. I analyser för att förklara skillnader mellan olika grupper i uppdragsvillighet finner man att intresse för politik i allmänhet har den enskilt största betydelsen för uppdragsvillighet. Det gäller särskilt för yngre medborgare. Något mindre betydelse har intresse för kommunal- politik. Analyserna visar också att den som är nöjd med demokratin i kommunen eller som har tilltro till sina möjligheter att påverka politiken är något mer benägen att ta uppdrag än den som är mindre nöjd eller saknar sådan tilltro. 7 I rapporten förekommer inga uppgifter om de svarandes kön, ålder osv. Slutsatser uppföljning av målet Vid en jämförelse framkommer att antalet förtroendevalda liksom antalet förtroendeuppdrag har fortsatt att minska i kommunerna sedan den förra mandatperioden. har uppdragskoncentrationen ökat något vilket kan skapa problem eftersom människors möjligheter att fullgöra uppdragen på sin fritid då minskar. Likaså leder ett minskande antal förtroendevalda till att medborgarna kan få allt svårare att ha kontakt med sina lokala politiker. Motsvarande möjligheter till jämförelser saknas för landstingen. När det gäller den sociala representativiteten är kvinnor, unga, äldre, utländska medborgare, utrikes födda, lågutbildade, låginkomsttagare och privatanställda fortfarande underrepresenterade som förtroendevalda i kommuner och landsting. Det finns dock tecken på vissa positiva förbättringar bl.a. när det gäller kvinnors, unga människors och utrikes föddas representation. Det sjunkande antalet uppdrag som har kunnat noteras i kommunerna är emellertid särskilt oroande mot bakgrund av att den forskning som här redovisats indikerar att ett stort antal uppdrag kan ha en positiv inverkan på den sociala representativiteten. Regeringen finner också att det är oroande att en allt mindre andel av de förtroendevalda i kommuner och landsting utgörs av personer som är , vilket betyder att deras underrepresentation ökar. Det kan också konstateras att gemensamt för de delar av befolkningen som är underrepresenterade är att deras representation blir sämre högre upp i makthierarkin både i kommuner och landsting. I sammanhanget är det också viktigt att notera att allt fler människor i de yngre åldrarna samt bland utländska medborgare saknar uppfattning om de förtroendevaldas sätt att sköta sina uppgifter. Detta och det faktum att uppdragsvilligheten har minskat bör framöver följas upp. 3.2Uppföljning av genomförda insatser I demokratipropositionen lyfte regeringen fram att det i hög grad är den lokala nivåns eget ansvar att inom ramen för den kommunala självstyrelsen främja en utveckling mot fler förtroendevalda. Vidare framhölls att de politiska partierna har ett stort ansvar eftersom de har en central roll i det politiska systemets fortlevnad. Regeringen har emellertid i uppgift att kontinuerligt se över de förtroendevaldas villkor och att undanröja eventuella hinder samt att bl.a. öka kunskapen om varför vissa individer fortsätter att vara underrepresenterade. Således lämnades i demokratipropositionen ett antal förslag för att bl.a. förbättra de förtroendevaldas villkor. Regeringen har påbörjat en uppföljning av några av dessa lagändringar, som trädde i kraft , och dessa redovisas nedan. Därutöver har regeringen vidtagit några ytterligare åtgärder i syfte att långsiktigt verka för målen om de förtroendevalda. Det har bl.a. handlat om utbildning av förtroendevalda och åtgärder i syfte att ge stöd till förtroendevalda som utsätts för hot eller våld. Regeringen föreslog i demokratipropositionen att rätten till ersättning för de kommunala förtroendevalda som inte utför sitt uppdrag på heltid eller en betydande del av heltid borde vidgas. Regeringens grundläggande utgångspunkt var att ingen skall behöva förlora ekonomiskt på att åta sig kommunala förtroendeuppdrag. Ersättningssystemet måste utformas på ett sådant sätt att det gör det möjligt för alla grupper att åta sig sådana uppdrag. I demokratipropositionen angavs att en reglering endast borde göras för de situationer där den förtroendevalde har haft ett faktiskt ekonomiskt bortfall eller vissa särskilda kostnader. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen borde emellertid ingen harmonisering ske av de frivilliga arvoden kommuner och landsting ger sina förtroendevalda. Regeringen ansåg vidare att det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för kommuner och landsting att lokalt avgöra vilken arvodesnivå de fann rimlig. De nya reglerna gavs därför en ramlagskaraktär. Den mer exakta utformningen av ersättningsreglerna skulle vara en uppgift för kommuner och landsting. Ett av regeringens förslag i demokratipropositionen innebar att förtroendevalda skall ges rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och andra ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Ett annat föreslag innebar att förtroendevalda med funktionshinder skall ha rätt till skälig ersättning för resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag. Vidare skall förtroendevalda som har barn med behov av tillsyn ha rätt till ersättning för skäliga kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag. Förslagen togs in i 4 kap. 12, 13 och 14 §§ samt i två nya paragrafer, 12 a och 12 b §§ kommunallagen. Ändringarna trädde i kraft . I propositionen tog regeringen även upp frågan om skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. Regeringen anförde att i de fall den kommunala ersättningen är lägre än den ersatta arbetsinkomsten kan det medföra att den sjukpenninggrundande inkomsten sänks, vilket påverkar rätten till ersättning, t.ex. föräldrapenning. Regeringen ansåg emellertid att frågan om skyddstider för sjukpenninggrundade inkomst borde ses i ett vidare sammanhang. En utredare fick senare bl.a. i uppgift att överväga hur frågan om sjukpenninggrundade inkomst för förtroende- valda skall hanteras (dir. 2001:04). Utredaren föreslog i sitt betänkande Sjukpenninggrundande inkomst skydd och anpassning (SOU 2003:50) att några ytterligare utvidgningar av skyddstider för sjukpenning- grundande inkomst inte borde ske. I stället föreslog utredaren att en ny försäkringsstruktur borde utredas, bl.a. frågan om olika skyddstider för sjukpenninggrundande inkomst. har gett en forskare i uppdrag att utvärdera tillämpningen av de nya bestämmelserna om ersättning i kommunal- lagen. Uppdraget har avrapporterats genom rapporten Förtroendevaldas rätt till ersättning enligt kommunallagen en utvärdering av genomförandet. Utvärderingen har primärt gällt analyser av reglementen avseende ersättningar till förtroendevalda i 26 kommuner och två landsting. Urvalet är baserat på kommunstorlek, geografisk belägenhet etc. Reglementena visar hur kommunallagens regler har implementerats. Den faktiska tillämpningen har inte studerats. I vissa fall, då oklarheter förelegat, har kommunerna kontaktats direkt för att erhålla ytterligare information. I det följande redovisas huvudresultaten från utvärderingen. Enligt utvärderingen ersätter de allra flesta kommuner som ingår i utvärderingen den förtroendevalde inte bara för förlorad arbetsinkomst utan även för förlust av ersättning från arbetslöshetsersättning och föräldrapenning. I flera kommuner är dock reglementet otydligt när det gäller rätten till ersättning för förlorad arbetslöshetsersättning och föräldrapenning. Vid förfrågan har vissa kommuner uppgett att man jämställer rätt till ersättning för förlorad arbetslöshetsersättning och föräldrapenning med förlorad arbetsinkomst. Det betyder att trots att reglementet är otydligt har tillämpningen medfört att rätt till ersättning ändå föreligger för sådana inkomstbortfall. Maxbelopp för förlorad arbetsinkomst En del kommuner kopplar rätten till ersättning till den sjukpenning- grundande inkomsten, vilket innebär att ersättningen är maximerad. Maxbeloppet uppgår till 7,5 prisbasbelopp, dvs. en årsinkomst mot- svarande 294 2004. Det motsvarar ungefär en månadsinkomst på . Det innebär att en del förtroendevalda inte ersätts fullt ut för sitt inkomstbortfall. Enligt utvärderarens bedömning når en sådan ersättningsnivå inte upp till kravet i kommunallagen på ersättning i skälig omfattning för de förtroendevalda som tjänar mer än . Detta strider, enligt utvärderaren, mot syftet bakom de nya ersättningsbestämmelserna eftersom avsikten var att undanröja hinder av privatekonomisk natur för att kunna åta sig ett förtroendeuppdrag. Majoriteten av kommuner har emellertid valt andra lösningar än att koppla rätten till ersättning till den sjukpenninggrundande inkomsten och de ersätter i vissa fall hela inkomstbortfallet och i andra fall ligger den maximala ersättningen på en högre nivå. Avsaknad av ersättningsregler för förlorad arbetsinkomst I urvalet saknar en kommun regler för förlorad arbetsinkomst. En annan kommun använder sig av arvoden för att täcka upp inkomstbortfall. Den förtroendevalde som har ett större inkomstbortfall än arvodet kan ansöka om ytterligare ersättning från kommunen. Båda dessa förfaranden strider, enligt utvärderaren, mot kommunallagens bestämmelser. Att få ersättning för förlorad arbetsinkomst är enligt kommunallagen en ostridig rättighet för den förtroendevalde. En del kommuner har kopplat ersättningen för barntillsyn till lönenivån hos en arbetstagare inom den kommunala barnomsorgen. I sådana fall anser utvärderaren att nivån blir rimlig och att kravet på ersättning i skälig omfattning är uppfyllt. I många kommuner är ersättningen för barntillsyn däremot maximerad.