prop · GR0378 · 2004-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:78 Prövningstillstånd för riksåklagaren i hovrätt och i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att riksåklagaren inte längre skall vara undantagen från systemet med prövningstillstånd i hovrätt och i . Förslaget innebär att riksåklagaren likställs med enskild part när det gäller krav på prövningstillstånd. Vidare föreslås att riksåklagaren skall ges utvidgade möjligheter att förordna annan allmän åklagare eller en extra åklagare att utföra talan i . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Nuvarande regler om riksåklagaren som allmän åklagare i Högsta domstolen och i hovrätt ..................................................................... Krav på prövningstillstånd för riksåklagaren och utvidgade möjligheter att förordna annan åklagare att utföra talan i Högsta Krav på prövningstillstånd för riksåklagaren...................... 5.2Utvidgade möjligheter att förordna annan åklagare att utföra talan i ........................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................................... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . Förslag till lag om ändring i Prop. Härigenom föreskrivs att 7 kap. 4 och 7 §§, 49 kap. 13 § samt 54 kap. 9 § skall ha följande lydelse. Allmänna åklagare utför åklagaruppgifter i tingsrätt och hovrätt. En- dast riksåklagaren är emellertid allmän åklagare i hovrätt i mål som avses i 2 kap. 2 § första stycket. Riksåklagaren är allmän åklagare i . Om ett överklagande har gjorts Riksåklagaren får förordna en annan allmän åklagare att utföra enskild part, får även en annan allmän åklagare föra talan där, efter förordnande av riksåklaga- Inom åklagarväsendet får det finnas biträdande åklagare. Dessa åkla- gare får i den omfattning som regeringen bestämmer utföra uppgifter som skall utföras av allmän åklagare. Väckande eller fullföljande av åtal i får dock inte beslutas av någon annan än riksåklaga- Riksåklagaren och, i den om- Riksåklagaren och, i den om- överåklagare som är myndighets- överåklagare som är myndighets- förordna extra åklagare att utföra förordna extra åklagare att utföra uppgifter som skall utföras av an- uppgifter som skall utföras av nan allmän åklagare än riksåklaga- ren eller vice riksåklagaren. åklagaren får också förordna extra åklagare att utföra talan i Högsta också förordna extra åklagare att domstolen, om ett utföra talan i . har gjorts endast av enskild part. Senaste lydelse 2001:280. Senaste lydelse 2001:280. I brottmål krävs prövningstillstånd för att hovrätten skall pröva en tingsrätts dom genom vilken den tilltalade inte dömts till annan påföljd än böter eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskri- vet svårare straff än fängelse . Om tingsrätten i en dom i brottmål även prövat enskilt anspråk mot den tilltalade, gäller i den delen bestämmelserna i 12 §. Krävs inte pröv- ningstillstånd enligt första stycket, eller meddelas sådant prövningstill- stånd, och avser överklagandet frågan om den tilltalade skall dömas för den åtalade gärningen, behövs inte prövningstillstånd för ett överkla- gande angående enskilt anspråk med anledning av gärningen. Första stycket gäller inte om Första stycket gäller inte om domen överklagas av Riksåklaga- ren, Justitiekanslern eller någon av Krav på prövningstillstånd enligt första eller andra stycket omfattar även beslut som får överklagas endast i samband med överklagande av dom. I fråga om meddelade prövningstillstånd skall 54 kap. 11 § tredje stycket tillämpas. Prövningstillstånd krävs för att skall pröva hovrät- tens dom eller slutliga beslut i mål eller ärende som väckts vid tingsrätt. Detsamma gäller hovrättens slutliga beslut i ett ärende som har ett direkt samband med ett sådant mål eller ärende utom beslut som avses i 17 §. Första stycket gäller inte över- Första stycket gäller inte över- klaganden av Riksåklagaren, klaganden av justitiekanslern eller stitiekanslern eller någon av Riks- en justitieombudsman i mål där dagens ombudsmän i mål där all- allmänt åtal förs. mänt åtal förs. Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser gäller i fråga om prövningstillstånd vid överklagande av domar och beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 3Senaste lydelse 1994:1034. 4Senaste lydelse 1994:1034. Ärendet och dess beredning Riksåklagaren har i en promemoria (RÅPM 2003:1) föreslagit att skall ändras på så sätt att riksåklagaren inte längre skall vara undantagen från kravet på prövningstillstånd i hovrätt och i samt att riksåklagaren skall ges utvidgade möjligheter att förordna annan åklagare att utföra talan i . Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Riksåklagarens promemoria har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig på (dnr Ju2003/1349/Å). Regeringen tar i detta ärende upp de frågor som behandlats i promemorian. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslaget som finns i bilaga 3. Lagrådet har inte haft några synpunkter på de föreslagna lagändringarna men föreslagit att lagändringarna kompletteras med en övergångsbestämmelse. Regeringen har följt Lagrådets förslag som behandlas i avsnitt 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. 4Nuvarande regler om riksåklagaren som all- män åklagare i och i hovrätt De grundläggande bestämmelserna om åklagarverksamheten finns i I kapitlet samt i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren regleras Riksåklagarens uppgifter. åklagaren har som högsta allmänna åklagare ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i hela landet. Han eller hon har tillsyn över åklagar- väsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet Riksåklagaren är också central förvaltningsmyn- dighet för åklagarväsendet och skall leda och samordna verksamheten samt se till att den bedrivs effektivt. För nu angivna ändamål får han eller hon meddela föreskrifter eller allmänna råd samt i övrigt lämna råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. Enligt 7 kap. 4 § är riksåklagaren allmän åklagare i Riksåklagaren är den enda allmänna åklagare som kan överklaga en dom eller ett slutligt beslut till eller väcka åtal där. Har talan som är fallet utförts av lägre åklagare i hovrätt, är denne, om målet efter överklagande förs vidare till , skyldig att lämna över målet till riksåklagaren. lägre åklagaren har inte själv någon möjlighet att överklaga till Högsta domstolen utan måste underställa riksåklagaren frågan om det finns skäl att överklaga till . Riksåklagaren har dock möjlighet att förordna en annan allmän åklagare eller extra åklagare att utföra talan i Prop. 2003/04:78 när endast en enskild part har överklagat dit. När riksåklagaren i ett mål där det förs ett allmänt åtal överklagar till gäller inte reglerna i 54 kap. 9 § om krav på prövningstillstånd. Krav på prövningstillstånd gäller inte heller för riksåklagaren vid överklagande till hovrätten av en tingsrättsdom, 49 kap. 13 § tredje stycket . 5Krav på prövningstillstånd för riksåklagaren och utvidgade möjligheter att förordna annan åklagare att utföra talan i 5.1Krav på prövningstillstånd för riksåklagaren Regeringens förslag: Riksåklagaren skall inte vara undantagen från systemet med prövningstillstånd i och i hovrätt i mål där allmänt åtal förs. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. ombudsmän () och () har avstyrkt förslaget. Bakgrund: Sedan tillkomst har riksåklagaren, justi- tiekanslern och justitieombudsmännen varit undantagna från kravet på prövningstillstånd i . Processlagberedningen ansåg, med hänvisning till dessa kategoriers kompetens, att det fanns skäl för att undanta dem från kravet på prövningstillstånd. Det förutsattes att de skulle överklaga till endast när det fanns tillräckliga skäl för att ta upp en dom eller ett beslut till prövning i (jfr NJA II 1943 s. 695). Frågan om undantag från kravet på prövningstillstånd för bland andra riksåklagaren har tagits upp i olika sammanhang. Detta skedde senast i som i sitt betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) föreslog att inga kategorier av klaganden skulle vara undantagna från kravet på prövningstillstånd. Förslaget kom emellertid inte att leda till någon lagstiftning. Även frågan om undantag från kravet på prövningstillstånd i hovrätt för bland andra riksåklagaren har tagits upp i ett tidigare lagstiftnings- ärende, Prövningstillstånd i hovrätt och instansordningen i utsökningsmål (prop. 1992/93:216 s. 61). Regeringen påpekade här att det i konven- tionssammanhang talas om equality of arms och att intresset bakom uttrycket gör sig gällande även när det gäller frågan om krav på prövningstillstånd. Regeringen fann dock att det skulle vara inkonsekvent att införa ett sådant krav vid överklagande till hovrätten, eftersom riksåklagaren inte omfattades av ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till . Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning finns det flera goda skäl för att systemet med prövningstillstånd även skall om- fatta riksåklagaren, när han eller hon för talan i mål om allmänt åtal. Ett av skälen, som tidigare nämnts i olika lagstiftningsärenden, är likställd- hetsprincipen eller equality of arms. Principen om parternas likställd- het innebär förvisso inte att den tilltalade och åklagaren skall ha samma processuella befogenheter, utan att den tilltalade inte får ha sämre möjlig- heter än åklagaren att få sin sak prövad av domstol. Det finns också en risk för att det för den enskilde framstår som orättvist att han eller hon måste beviljas prövningstillstånd för att saken skall kunna prövas i högre instans, medan detta inte gäller för motparten. Det är väsentligt att rätts- systemet av den enskilde uppfattas som rättvist, särskilt i de fall där den enskilde ställs mot en part som är eller i vart fall kan upplevas som star- kare. Det angivna förhållandet utgör enligt regeringens bedömning ett tungt vägande skäl för att även riksåklagaren bör omfattas av kravet på prövningstillstånd. Riksåklagaren har också i sin promemoria framhållit att ett krav på prövningstillstånd skulle innebära att riksåklagarens roll som part i pro- cessen blir tydligare och att de överklaganden som görs till Högsta dom- stolen i större utsträckning än kan göras med tyngdpunkt i ett åkla- garperspektiv. Det är också viktigt för den enskilde att de olika rollerna framstår som tydliga i processen och att det klart framgår att är exklusiv prejudikatsinstans. JO har i sitt remissyttrande anfört bl.a. att det helt saknas en analys om hur prejudikatbildningen inom straffrätten kan komma att utvecklas om förslaget genomförs. JO framhåller här särskilt att riksåklagaren har ett ansvar för prejudikatbildningen inom straffrätten och ifrågasätter vilka möjligheter riksåklagaren har, om förslaget genomförs, att verka för en enhetlig rättstillämpning. Även EBM har ifrågasatt riksåklagarens möj- ligheter att verka för en enhetlig rättstillämpning samt om förslaget skulle kunna leda till en vitaliserad prejudikatbildning. Riksåklagaren har genom sina kontakter med åklagarmyndigheterna i landet en god överblick över de frågeställningar som är aktuella inom de straffrättsliga och straffprocessuella områdena. Riksåklagaren har som landets högste åklagare och enda allmänna åklagare i också ett särskilt ansvar för rättsutvecklingen och rättsbildningen inom det straffrättsliga området. Enligt 2 § förordningen med instruktion för Riksåklagaren skall riksåklagaren verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen. Riksåklagaren har alltså en viktig roll när det gäller prejudikatbildning på det straffrättsliga området. Enligt regeringens uppfattning innebär inte ett införande av krav på prövningstillstånd att riksåklagarens roll på något sätt försvagas. Riksåklagaren kommer även fortsättningsvis att ha ett ansvar för rättsutvecklingen inom straffrätten och straffprocessrätten. Det är också alltjämt förbehållet riksåklagaren att överklaga domar och beslut till . Emellertid framstår det som rimligt att riksåklagaren, liksom andra parter, i samband med ansökan om prövningstillstånd redogör för skälen för att få en viss rättslig fråga belyst och på vilka områden det behövs uttalande av för att åstadkomma en enhetlig praxis. Riksåklagaren kommer att, i större utsträckning än tidigare, kunna argumentera ur ett partsperspektiv i särskilda rättsfrågor. Riksåklagaren kan även liksom tidigare bidra till urvalet av prejudikatsfrågor genom sina yttranden till i mål som förts dit av enskilda parter. Enligt regeringens uppfattning bör ett införande av ett krav på prövningstillstånd för riksåklagaren medföra en vitalisering av rättsutvecklingsarbetet i hela åklagarväsendet. Riksåklagaren skulle med den föreslagna ordningen inte längre behöva iaktta samma restriktivitet vid överklagande av domar och beslut till som . En större frihet för riksåklagaren härvidlag kan medföra ett ökat inflöde av antalet prejudikatsintressanta fall till riksåklagaren. Det kan i sin tur ge riksåklagaren bättre möjligheter till ett urval av de domar eller beslut som är lämpliga att överklaga till . Det finns alltså anledning att anta att rättsutveckling kommer att främjas i och med förslaget och att riksåklagaren kommer att föra upp fler mål till . Den omständigheten att riksåklagaren och kan ha olika uppfattningar i fråga om prejudikatsintresset i ett visst mål kan inte i sig utgöra skäl för att behålla undantaget från systemet med prövningstillstånd. Tvärtom är det som tidigare framhållits viktigt att de olika rollerna i brottmålsprocessen blir tydliga och att det klart framgår att är exklusiv prejudikatsinstans. har genom sin ställning, typiskt sett, en bättre överblick än riksåklagaren när det gäller att bedöma vilka mål som lämpar sig för prejudikatbildning. I detta sammanhang bör nämnas att Riksåklagaren upprättar en rättsutvecklingsplan som bl.a. innehåller en förteckning över frågor som bedöms ha betydelse för en enhetlig rättstillämpning. De frågor som tas upp är främst sådana frågor som bedöms ha särskild betydelse för åklagarverksamheten. En särskild tyngd läggs därför på påföljdsfrågor men även andra rättsliga frågor finns med, såsom på områden där ny lagstiftning införts. Förteckningen i rättsutvecklingsplanen är inte ut- tömmande utan kan ses som en vägledning för vilka fall som bör underställas riksåklagaren för prövning om överklagande till skall ske. Riksåklagaren kan även genom sitt arbete här aktivt verka för en enhetlig rättstillämpning. Flera remissinstanser har i sina yttranden tagit upp frågan om det inte nu finns anledning att även överväga om justitiekanslern och justitieom- budsmännen bör vara fortsatt undantagna från kravet på prövningstillstånd. Regeringen har tidigare uttalat att det inte är självklart att justitiekanslern, justitieombudsmännen och riksåklagaren bör behandlas lika när det gäller krav på prövningstillstånd (prop. 1996/96:131 s. 87). Det är klart att riksåklagaren i flera avseenden har en ställning och uppgifter som skiljer sig från de andra befattningshavarna. Riksåklagaren för det allmännas talan endast i brottmål. När en justitieombudsman eller justitiekanslern för talan i brottmål gäller det i huvudsak bara speciella typer av mål, såsom tryckfrihetsmål samt åtal mot vissa befattningshavare vid statliga och kommunala myndigheter. Påtagligt är också att riksåklagaren för talan i en betydligt större mängd brottmål än de båda övriga. Det är därför mest angeläget och ändamålsenligt att nu gå fram med ett förslag om att införa ett krav på prövningstillstånd för riksåklagaren. När det gäller krav på prövningstillstånd för justitiekanslern eller justitieombudsmännen kan det finnas skäl att Prop. 2003/04:78 överväga den frågan i ett senare sammanhang. 5.2Utvidgade möjligheter att förordna annan åklagare att utföra talan i Regeringens förslag: Riksåklagaren får möjlighet att förordna en an- nan allmän åklagare eller en extra åklagare att utföra talan i även i mål där riksåklagaren överklagat till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. (JO) har avstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: I många länder är det vanligt att det finns åklagare anställda vid varje särskild domstol och att åklagarna vid en högre domstol är överordnade åklagarna vid de lägre domstolarna. Detta system motiveras inte bara av att åklagaruppgifterna i en högre instans regelmässigt är mer krävande utan även av att åtal när det gäller grova brott ofta skall väckas i en överinstans som första instans. har vi haft ett helt annat system när det gäller tingsrätt och Vid dessa domstolar är allmänna åklagare behöriga att självständigt utföra åklagaruppgifter i båda instanserna. medför ett byte av åklagare ett dubbelarbete, något som man undgår genom att den åklagare, som utfört åklagaruppgifter i lägre instans fortsätter med detta även efter ett överklagande. I är dock endast riksåklagaren allmän åklagare. Riksåklagaren kan emellertid när ett överklagande har gjorts till Högsta domstolen endast av enskild part, förordna en annan allmän åklagare eller en extra åklagare att utföra talan där. ingen möjlighet att förordna en annan allmän åklagare eller en extra åklagare att utföra talan i ett mål där riksåklagaren överklagat en dom eller beslut till . I många fall kan det från effektivitetssynpunkt vara en brist att inte den åklagare som utfört åklagaruppgifter i lägre instanser i ett stort och komplicerat mål även kan utföra talan i . ter det sig både rationellt och effektivt att låta den åklagare som ansvarat för målet i lägre instans hålla sakframställning samt, i fall där det finns synnerliga skäl att höra om bevispersoner, hålla förhör. kan omständigheterna i målet i detalj och kan därför redovisa sådant som inte framgår av underinstansernas domar. Det kan också i vissa fall vara betydelsefullt för målsäganden att han eller hon möter samma åklagare I praktiken finns det inget som hindrar att riksåklagaren i viss omfattning biträds av den åklagare som utfört åklagaruppgifter i lägre instanser. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa fall finns ett behov av att någon annan allmän åklagare eller extra åklagare kan utföra talan ensam i i ett mål som överklagats dit av riksåklagaren. Bland annat kan det ha betydelse i vissa JO anser att den nu föreslagna åtgärden innebär en radikal förändring Prop. 2003/04:78 av riksåklagarens ställning i det straffprocessuella systemet. riksåklagarens uppgift blir reducerad till att i huvudsak erbjuda ett utbud av mål att välja bland och att sedan, i fall där har beviljat prövningstillstånd, uppdra åt underordnad åkla- gare att utföra talan i . Enligt JO ligger det i linje med den föreslagna ordningen att riksåklagaren också överlåter åt underord- nade åklagare att avge svarsskrifter i de mål som har överklagats dit. Högsta domstolens uppgift som prejudikatsinstans innebär att åklagar- uppgiften i har en stark betoning på rättsutveckling och rättsbildning. Ett krav på prövningstillstånd för riksåklagaren innebär inte någon förändring i detta avseende. Däremot innebär förslaget att riksåklagaren på ett tydligare sätt än tidigare måste argumentera i frågan om prövningstillstånd. Den överblick som riksåklagaren har över brottsutvecklingen, variationer i underinstansernas praxis och svårigheter i rättstillämpning är värdefull för Högsta domstolens bedömning av prejudikatsintresset i ett visst fall. Som tidigare nämnts bedriver Riksåklagaren genom bl.a. rättsutvecklingsplanen ett aktivt och sammanhållet arbete i rättsbildnings- och rättsutvecklingsfrågor. Den omständigheten att en annan allmän åklagare eller en extra åklagare kan utföra talan i torde knappast påverka detta arbete. Även i fortsättningen kommer riksåklagaren att vara ensam allmän åklagare i och exklusivt behörig att överklaga dit. Den åklagare som förordnas att utföra talan i förutsätts också ha sådan erfarenhet och kompetens att han eller hon även kan hantera de olika rättsfrågorna i målet. Sammanfattningsvis anser regeringen att framförallt effektivitetsskäl talar för att utvidga möjligheterna för riksåklagaren att förordna annan åklagare att utföra talan i . Regeringens förslag: Ändringarna i träder i kraft och beslut som meddelas före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser. Promemorians förslag: Promemorian har inte föreslagit någon tid- punkt för ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag: De nya bestämmelserna om infö- rande av krav på prövningstillstånd för riksåklagaren medför vissa prak- tiska konsekvenser för . 2004 innebär att före höstsessionen vid behov kan anpassa sitt arbete på avdelningarna. Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att lagändringarna om att införa krav på prövningstillstånd för riksåklagaren bör kompletteras med en Lagrådet har föreslagit att lagändringarna, i likhet med vad som skett vid tidigare prövningstillståndsreformer, kompletteras med en föreskrift om att äldre bestämmelser gäller i fråga om domar och beslut som har meddelats före ikraftträdandet av de nya reglerna (jfr. 1996/97:131 s. 98). Regeringen delar Lagrådets Prop. 2003/04:78 bedömning i denna del. De nya reglerna om prövningstillstånd skall alltså tillämpas genast vid ikraftträdandet med det undantaget att överklaganden av avgöranden som meddelats före ikraftträdandet skall prövas enligt äldre bestämmelser, även om själva överklagandet görs efter ikraftträdandet. Regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna leder sannolikt endast till marginella kostnadsökningar för domstolsväsendet och kan finansieras inom befintlig ram. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller inte någon be- dömning av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Remissinstanserna: Såväl som advokat- samfund pekar på att förslaget kommer att leda till en ökad arbetsbörda för . bedömer dock att ökningen förväntas bli hanterlig. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget med krav på pröv- ningstillstånd för riksåklagaren medför vissa praktiska konsekvenser för . Förslaget kan komma att innebära en viss ökning av arbetsbördan för , dels genom att riksåklagaren kan förväntas föra fler mål till , dels eftersom prövning av tillståndsfrågan nu tillkommer. Regeringen utgår dock från att riksåkla- garen även i fortsättningen endast kommer att föra sådana mål till som är lämpade för prejudikatbildning och att skälen för prövningstillstånd är väl utvecklade i överklagandet. Med denna ut- gångspunkt bör ökningen av Högsta domstolens arbetsbörda bli hanter- lig. De föreslagna ändringarna torde därför endast leda till marginella kostnader för domstolsväsendet som kan finansieras inom befintlig ram. Förslaget till lag om ändring i Paragrafen innehåller bestämmelser om de allmänna åklagarnas behörig- het att utföra åklagaruppgifter i de allmänna domstolarna. Ändringen i tredje stycket, som har behandlats i avsnitt 5.2, innebär att riksåklagaren får möjlighet att förordna en annan allmän åklagare att ut- föra talan i även i mål där riksåklagaren själv överkla- gat domen eller ett beslut till . Det är alltjämt förbehållet riksåklagaren att överklaga domar och beslut till . Paragrafen reglerar frågor om biträdande åklagare och extra åklagare.