prop · GR031d33 · 2004-01-01 00:00:00 — Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 2003/04:1 BILAGA 3 Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende Arbetet på lokal nivå betydelsefullt....................................................................... Varaktighet i bidragsberoende............................................................................... Skillnader i levnadsförhållanden ............................................................................ Möjligheter att nå målet......................................................................................... Regeringens mål för ett halverat antal socialbidragsberoende............................. Socialbidrag ett kommunalt ansvar..................................................... Olika ersättningssystem kommunicerande kärl?............................. Förändringar i antal helårsekvivalenter 19992002............................. Färre helårsekvivalenter i alla grupper ................................................. Olika stor minskning inom grupperna ................................................ Andra mönster kan komma fram......................................................... Ålder och kön........................................................................................ Variationer på nivå ............................................................. Skillnader i organisation och arbetsformer ......................................... Rörlighet in i och ut ur bidragsberoende............................................. Rörligheten in i socialbidragssystemet ................................................ Vad påverkar rörligheten? Varaktigheten i socialbidragssystemet................................................. Skillnader i levnadsförhållanden........................................................... 2003/04:1 BILAGA 3 Skillnader mellan socialbidragstagare och övriga hushåll .................... Skillnader mellan socialbidragstagare ................................................... Framtida utveckling av socialbidragen................................................................. Sysselsättning och socialbidragsberoende ............................................ Sysselsättningsutvecklingen bland ungdomar och utländska Inriktning på arbetet med att halvera socialbidragsberoendet ........................... Vidtagna och planerade åtgärder ........................................................... Beräkning ............................................av årsnorm och antal helårsekvivalenter Framskrivningsmodell ...............................................för socialbidragstagandet 2003/04:1 BILAGA 3 Helårsekvivalenter 1999 och förändring av helårsekvivalenter 19992002 ...... Andel socialbidragshushåll i ålder efter hushållstyp och kön 2002.... Antal socialbidragshushåll, bidragsbelopp och bidragstid efter hushållstyp .... Antal hushåll, bidragshushåll och bidragsbelopp efter ursprungsland 2002..... Andel socialbidragshushåll efter hushållstyp och ursprungsland 2002............. Vuxna biståndsmottagae efter ålder och kön...................................................... Vuxna socialbidragstagare och socialbidragskostnader i 10 kommuner ........... 3.7Rörlighet in i och ut ur socialbidragssystemet, samt kvarvarande hushåll i 3.8Risken att söka socialbidrag , beroende på status och antalet familje-medlemmar som tillhörde respektive status .............................. 3.9Socialbidragstagares tillgång till bas- och kapitalvaror, ekonomisk utsatthet, arbetsförmåga, sjukdomar och oro, 2001, fördelat efter familjetyp, ålder, kön och födelseland ............................................................................................. 4.1 Sysselsättningsgrad och helårsekvivalenter 2004................................................ Underbilagetabell 1 Genomsnittlig årsnorm för olika hushållstyper vid Underbilagetabell 2 Bidragstagare, bidragshushåll, bidragstid, utbetalt socialbidrag samt helårsekvivalenter ................................................................... Underbilagetabell 3 Andel socialbidragstagare respektive icke socialbidragstagare med tillgång till bas- och kapitalvaror, ekonomisk utsatthet, arbetsförmåga, sjukdom och oro/ångest. 2003/04:1 BILAGA 3 2.1Utvecklingen av socialbidragstagandet för samtliga hushåll i befolkningen.............................................................................. Helårsekvivalenter och socialbidragskostnader .................................................. Samtliga helårsekvivalenter 19902002................................................................ 2.4Förändring av helårsekvivalenter inom grupper 19992002 efter födelseland och kön .............................................................................................. 2.5Förändring av helårsekvivalenter inom grupper 19992001 efter typ av hushåll och födelseland......................................................................................... 2.6 Förändring av helårsekvivalenter 19992002 i länen .......................................... 3.1Nytillkomna socialbidragshushåll , samt andelen 3.2 Genomsnittliga socialbidragstider fördelat efter inträdesmånad ....................... 3.3Andelen bidragstagare som är kvar ett visst antal månader efter första 3.4Effekt på genomsnittliga socialbidragstiden för olika individ- och (Effekten är beräknad vid en ökning av respektive karakteristika )..................................................................... Sysselsättning och socialbidrag ............................................................................ Sysselsättningsgrad i olika grupper...................................................................... 4.3Framskrivning av antalet helårsekvivalenter vid olika antaganden om Denna bilaga innehåller en tredje uppföljning av regeringens mål om att halvera antalet socialbidragsberoende. Målet innebär att antalet helårsekvivalenter skall halveras . uppgick antalet helårsekvivalenter till 115 200. I tidigare uppföljningar har ett antal, ur socialbidragshänseende, särskilt utsatta grupper identifierats. Dessa är utrikes födda, ensamstående kvinnor med barn samt ungdomar. Dessa grupper uppvisar fortfarande en överrepresentation bland socialbidragstagarna. Socialbidragstagandet fortsätter att minska, men i avtagande takt jämfört . har antalet helårsekvivalenter minskat med 29 100, vilket innebär en minskning . Antalet minskade i alla grupper oavsett ålder, kön, typ av hushåll eller födelseland. Minskningen av antalet helårsekvivalenter förklaras uteslutande av att antalet bidragstagare har blivit färre. Bidragsperiodernas längd och de genomsnittliga beloppen är i det närmaste oförändrade eller har ökat marginellt. Utrikes födda hushåll tillhör en av de grupper som har minskat sitt bidragstagande mer än andra. De regionala skillnaderna i bidragsberoende och minskningstakter är stora. Några kommuner har redan halverat antalet helårsekvivalenter, medan andra haft svårare att uppnå resultat. Arbetet på lokal nivå betydelsefullt En stor del av kostnadsskillnaderna mellan olika kommuner, , förklaras av strukturella faktorer som arbetsmarknadsläge och befolkningssammansättning. Resterande delar förklaras av andra faktorer. En sådan faktor kan vara arbetsformer och organisation. Mycket tyder på att det, i många kommuner, finns en potential att minska bidragstagandet genom utvecklade arbetsformer. 2003/04:1 BILAGA 3 Antalet personer som beviljas socialbidrag varierar över året och varaktigheten i bidragsberoende är kopplad till när bidraget beviljas. Andelen ungdomar ökar speciellt . Dessa uppbär dock socialbidrag . Av de nytillkomna hade bidrag eller längre. På totalnivå uppgick den genomsnittliga bidragstiden . Den materiella levnadsnivån skiljer sig i många avseenden mellan socialbidragstagare och övriga hushåll. Några större skillnader i fysisk ohälsa mellan socialbidragstagare och övriga kan inte utläsas. Däremot är skillnaden påtaglig beträffande faktorer som oro och ångest, där socialbidragstagare i större utsträckning än övriga uppger sig uppleva detta. Möjligheter att nå målet Mycket tyder på att målet om en halvering av socialbidragstagandet kan bli svårt att nå . Detta påverkas inte minst av den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden. För att nå målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende krävs att sysselsättningsmålet uppnås, att sysselsättningen bland utrikes födda och andra med låg sysselsättningsgrad ökar ytterligare samt att kraftfulla åtgärder inom samtliga politikområden vidtas. De åtgärder som regering vidtagit och avser att vidta handlar mycket om att stimulera sysselsättning för alla. Det innebär att grupper som står långt från arbetsmarknaden ställs i särskilt fokus. Här är integrationsfrågorna av central betydelse. 2003/04:1 BILAGA 3 1Regeringens mål för ett halverat antal socialbidragsberoende ekonomiska vårproposition (prop. 2000/01:100) angav regeringen ett mål för välfärd och rättvisa. Målet innebär att antalet socialbidragsberoende1 skall halveras . Socialbidragsberoendet, mätt som helårsekvivalenter, skall vid utgången av 2004 ha minskat från 115 200 till 57 600. Målet hänger intimt samman med möjligheten att få ett jobb och således också utvecklingen på arbetsmarknaden. Socialbidragsmålet har därför en stark koppling till regeringens sysselsättningsmål. Sysselsättningsmålet fastställdes och innebär att antalet reguljärt sysselsatta av befolkningen 20 till skall öka från till . Regeringens mål är också att sysselsättningsgraden för utrikes födda ska öka och närma sig den för hela befolkningen. Om sysselsättningsmålet uppnås ökar möjligheterna att klara målet om ett halverat socialbidragsberoende. Denna bilaga innehåller en tredje avstämning av socialbidragsmålet. Avstämningen beskriver hur bidragsberoendet förändrats , vilka faktorer som påverkar socialbidragstagandet samt hur socialbidragstagandet påverkar människors levnadsförhållanden. Vidare redovisas vilka åtgärder som vidtagits och hur regeringen avser utforma det framtida arbetet inom området. 1.1Socialbidrag ett kommunalt ansvar Rätten till ekonomiskt bistånd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen och bygger på en individuell behovsbedömning, där kommunerna har det administrativa och ekonomiska ansvaret. Kommunernas ansvar innefattar, utöver själva bidragsprövningen, även stöd till bidragsmottagaren i syfte att underlätta dennes möjligheter att bli självförsörjande. Socialbidragen skall fungera som ett yttersta skyddsnät och garantera en skälig levnadsnivå. Vad som avses med en skälig levnadsnivå definieras inte närmare i vare sig lagtext eller Begreppet har dock kommenterats i ett flertal propositioner . Av dessa kommentarer framgår att definitionen av vad som avses med en skälig levnadsnivå inte är absolut. Den nivå som anses som skälig, måste bedömas utifrån individuella förhållanden och anpassas till den allmänna standardutvecklingen i samhället. 1996/97:124 angavs att utgångspunkten för vad som kan betraktas som skälig boendestandard är det som en låginkomsttagare på orten normalt har råd med. I förarbetena till den nya socialtjänstlagen (prop. 2000/01:124) anges att skälig levnadsnivå också ger uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd som kan komma i fråga. Skälig levnadsnivå blir ett uttryck för vissa minimikrav på kvaliteten. Vidare anges att en sammanvägning måste göras av olika omständigheter, t.ex. den önskade insatsens lämplighet, kostnaden för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Det kan dock inte finnas obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. En individuell prövning måste därför alltid göras i varje enskilt fall. Det ekonomiska biståndet delas upp i två kategorier, försörjningsstöd och livsföring i övrigt. Försörjningsstödet avser regelbundet återkommande poster. Livsföring i övrigt avser övriga behov den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Försörjningsstödet omfattar i sin tur två delar; en av regeringen fastställd riksnorm och en av kommunen fastställd del som avser ersättning för skäliga kostnader för ett antal andra behovsposter. Riksnormen skall täcka skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror samt dagstidning, telefon och TV-avgift. När priser och konsumtionsmönster förändras, ändras också beloppen i denna riksnorm. Konsumentverkets pris- och konsumtionsundersökningar ligger till grund för regeringens beslut om riksnorm. Riksnormen uppgår till för en ensamstående och för sammanboende. För sammanboende med två barn uppgår 1 Avser befolkningen . motsvarande belopp till per månad.2 Utöver riksnormen beslutar kommunerna om vad som bedöms vara en skälig kostnad för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring m.m. som skall ersättas i form av ekonomiskt bistånd. Storleken på socialbidraget kan därför variera mellan kommuner, beroende på individens behov och på vad som bedöms vara en skälig nivå för de olika kostnadsposterna. beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. 2 Socialbidragsutvecklingen över tid Målet om ett halverat bidragsberoende mäts i termer av helårsekvivalenter. Helårsekvivalenter anger det antal personer som kan försörjas med fullt socialbidrag. Med fullt socialbidrag avses den ersättning som hushållet maximalt är berättigat till. Som en helårsekvivalent räknas exempelvis: -en person som får fullt socialbidrag ett år -två personer som får fullt socialbidrag vardera -två personer som får motsvarande ett halvt socialbidrag vardera under Måttet fångar således upp förändringar av såväl antal bidragstagare, bidragstidens längd som bidragets storlek. Introduktionsersättning till flyktingar ingår dock inte vid beräkningen av helårsekvivalenterna.3 I detta kapitel följs socialbidragsmålet upp och den historiska utvecklingen av antalet helårsekvivalenter analyseras. Inledningsvis studeras utvecklingen av antal helårsekvivalenter , en jämförelse görs också med utvecklingen av helårsekvivalenter inom andra ersättningssystem. Därefter beskrivs mer detaljerat förändringen mellan de för socialbidragsmålet relevanta åren 19992002. 2 varierar beroende på barnets ålder. Detta exempel är beräknat utifrån att barnen är . I underbilagetabell 1 finns genomsnittlig årsnorm beräknad för olika hushåll. 3 I underbilagan återfinns en detaljerad redogörelse för hur antalet helårsekvivalenter beräknats. 2003/04:1 BILAGA 3 fokus för detta avsnitt står utvecklingen för kvinnor respektive män, olika åldersgrupper, familjetyper, ursprungsland och regioner. och steg socialbidragstagandet kraftigt. Ökningen av antalet bidragshushåll4 var och antalet helårsekvivalenter nära fördubblades (diagram 2.1). Den kraftiga ökningen av helårsekvivalenter var resultatet av att inte bara antalet bidragshushåll ökade utan också bidragstidens längd och kostnaden per hushåll. Diagram 2.1 Utvecklingen av socialbidragstagandet för samtliga hushåll i befolkningen när socialbidragstagandet var som högst uppgick antalet helårsekvivalenter till 140 500. Därefter har socialbidragstagandet minskat. var antalet helårsekvivalenter 86 100, vilket innebär det lägsta antalet socialbidragshushåll . Nedgången förklaras främst av att antalet bidragshushåll har minskat. är antalet bidragshushåll färre jämfört med och den neråtgående trenden fortsätter. Det genomsnittliga bidraget per hushåll har däremot fortsatt att stiga även efter 1997. Det är en följd av att socialbidragsnormen har stigit . Bidragstidens längd har inte heller 4 Bidragshushåll definieras som bidragsmottagande hushåll som består av ensamstående eller sammanboende man och/eller kvinna med eller utan barn . Undantagsvis kan ensamstående eller sammanboende 16-och 17-åringar definieras som egna hushåll. 2003/04:1 BILAGA 3 medverkat till nedgången i antal helårsekvivalenter utan har i princip varit oförändrad på ca . minskade antalet helårsekvivalenter med 5 000 eller . Detta förklaras i huvudsak av att antalet bidragshushåll har minskat. Bidragstidens längd och det genomsnittligt utbetalda socialbidraget per hushåll ökade något . Den minskning av antalet helårsekvivalenter, genomsnittligt bidrag per hushåll samt bidragstidens längd som kunde observeras , verkar alltså inte hålla i sig. Utvecklingen av de totala kostnaderna för socialbidrag sammanfaller väl med utvecklingen av antal helårsekvivalenter5, vilket framgår av digram 2.2. Även de totala kostnaderna var således som högst för att sedan minska. Nedgången har också fortsatt . uppgick de totala kostnaderna för socialbidraget till 8,5 miljarder, lägre jämfört med . Den allra senaste utvecklingen verkar också peka i samma riktning. utbetalades i socialbidrag och introduktionsersättning, lägre än . De minskade kostnaderna kan åtminstone delvis förklaras av införandet av äldreförsörjningsstödet från . Diagram 2.2 Helårsekvivalenter och socialbidragskostnader Källa: samt SCB Olika ersättningssystem kommunicerande kärl? För att bredda kunskaperna om hur den aggregerade socialbidragsnivån utvecklats kan socialbidragstagandet även ses i ljuset av utvecklingen inom andra system. Socialbidragen skall fungera som ett yttersta skyddsnät och garantera en skälig levnadsnivå för människor som av olika skäl inte kan försörja sig genom arbete eller inte har rätt till ersättning från de inkomstrelaterade försäkringssystemen. Nivån på och omfattningen av andra offentliga försäkringar, samt flöden mellan dessa, är därför betydelsefulla för utvecklingen av socialbidragsberoendet. Det mål regeringen ställt upp om en halvering av antalet socialbidragsberoende skall uppnås genom att individens möjligheter till reguljär sysselsättning stärks. En övervältring av kostnader mellan olika offentliga trygghetssystem är således ingen lösning varken ur individens eller samhällets synvinkel i långsiktigt perspektiv. Diagram 2.3 Samtliga helårsekvivalenter 19902002 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Anm. I arbetsmarknadspolitiska åtgärder ingår generationsväxlingsersättning. I diagram 2.3 redovisas utveckling och omfattning av det totala antalet helårsekvivalenter uppdelat på sjukpenning, förtidspension, arbetslöshet, arbetsmarknadsåtgärder samt socialbidrag.6 Av diagrammet framgår tydligt att socialbidragen utgör en relativ 5 Nivåskiftet som kan observeras i antal helårsekvivalenter men inte i socialbidragskostnaderna beror på en definitionsändring. Introduktionsersättning ingår i beräkningen av de totala socialbidragskostnaderna men inte i beräkningen av helårsekvivalenter. 6 () gör på uppdrag av regeringen en årlig redovisning av antalet personer () som försörjs genom sociala ersättningar och bidrag, där varje ersättningssystem mäts i helårsekvivalenter. Beräkningen av sjukpenning, förtidspension och ersättning vid arbetslöshet skiljer sig från beräkningen av socialbidrag genom att dessa ersättningar inte inkluderar bidragets storlek, utan enbart antal personer och bidragsperiodens längd. liten del av det totala beroendet av olika offentliga ersättningar mätt i termer av helårsekvivalenter. Andelen socialbidragstagare, sett i relation till totala antalet helårsekvivalenter, har dessutom minskat från till , vilket till stora delar förklaras av den kraftiga utvecklingen inom ohälsoområdet. Även det totala antalet helårekvivalenter minskade . ökade det totala antalet helårsekvivalenter med . Ökningen förklaras huvudsakligen av att antalet helårsekvivalenter med sjukpenning och förtidspension ökade, men även av att antalet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökade. Antal med arbetslöshetsersättning, liksom antal med socialbidrag minskade, men i långsammare takt än . Diagram 2.3 visar tydligt att antalet personer med ersättning från sjukförsäkring och förtidspension har ökat andelen (i relation till totala antalet helårsekvivalenter) ökade från till . På motsvarande sätt har arbetsmarknadsrelaterade ersättningar liksom socialbidrag minskat som andel av det totala antalet helårsekvivalenter. Att antalet socialbidragstagare är beroende av sysselsättningsläget och arbetslöshet återspeglas även i diagram 2.3. Några tydliga indikationer på hur systemen samvarierar i övrigt är dock svårt att säga något om. I bilaga till utgiftsområde 10 görs en första uppföljning av regeringens ohälsomål. Där redovisas och analyseras orsaker till ohälsa samt regeringens åtgärder för att uppnå ohälsomålet om en halvering av antalet sjukdagar . 2.2Förändringar i antal helårsekvivalenter 19992002 Beskrivningen i detta avsnitt syftar till att dels visa i vilken grad olika grupper bidragit till den totala minskningen av helårsekvivalenter, dels visa hur socialbidragstagandet förändrats inom grupperna. Socialbidragsmottagandet beräknas för varje hushåll i termer av helårsekvivalenter. När redovisningen görs för individer har hushållets helårsekvivalent fördelats lika på 2003/04:1 BILAGA 3 make/maka och eventuell medsökande make/maka. Färre helårsekvivalenter i alla grupper svarade män för fler helårsekvivalenter än kvinnor, yngre för fler än äldre och utrikes födda för fler än födda i . Av tabell 2.1 framgår att utrikes födda svarade för av helårsekvivalenterna. Merparten av helårsekvivalenterna avser ensamstående män utan barn () och sammanboende med barn (). Helårsekvivalenterna minskade från 115 200 till 86 100 . Antalet minskade i alla grupper oavsett kön, ålder, typ av hushåll och födelseland. Den största delen av den totala minskningen beror på en minskning hos män, yngre (), utrikes födda samt sammanboende med barn och ensamstående män utan barn. Bidragsmottagare i åldern motsvarade exempelvis av alla helårsekvivalenter 1999, och stod för av den totala minskningen i antalet helårsekvivalenter . Samma grupper som motsvarade ett stort antal av helårsekvivalenterna 1999 stod således också för den största minskningen. Till exempel beror av den totala minskningen i helårsekvivalenter på minskningen bland utrikes födda. Olika stor minskning inom grupperna Minskningen av helårsekvivalenter var totalt sett , men varierar mellan grupperna vilket framgår av tabell 2.1. Minskningen är något större för utrikes födda än för födda i , . För sammanboende med och utan barn samt den lilla gruppen ensamstående män med barn är minskningen betydligt större, mellan , än för övriga typer av hushåll. För vissa utsatta grupper som ungdomar och i viss utsträckning utrikes födda har minskningen således varit större än genomsnittligt. För ensamma kvinnor med barn har minskningen däremot varit mindre än för genomsnittet. 2003/04:1 BILAGA 3 Tabell 2.1 Helårsekvivalenter 1999 och förändring av helårsekvivalenter 19992002 2Hushållstyp avser hushåll, övriga kategorier avser individer Källa: IoF, SCB, beräkningar Andra mönster kan komma fram De generella resultaten gäller ofta även när man ser på mer detaljerade undergrupper. Till exempel gäller att minskningen av helårsekvivalenter är större bland yngre för både kvinnor och män och oavsett ursprungsland. framträder dock skillnader som döljs när endast en dimension beskrivs. Totalt sett är minskningen något större bland män än bland Av diagram 2.4 framgår dock att kvinnor uppvisar den största minskningen bland födda i och män den största minskningen bland de utrikes födda. Diagram 2.4 Förändring av helårsekvivalenter inom grupper 19992002 efter födelseland och kön Källa: IoF, SCB, beräkningar Totalt sett är minskningen större för utrikes födda. till olika typer av hushåll gäller detta dock enbart för ensamstående män med eller utan barn (se diagram 2.5)7. För övriga typer av hushåll är minskningen större för födda i . Minskningen är stor bland sammanboende, med och utan barn oavsett om man är född i eller annat land. Diagram 2.5 Förändring av helårsekvivalenter inom grupper 19992001 efter typ av hushåll och födelseland Källa: IoF, SCB, beräkningar