prop · GS0358 · 2004-12-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2004/05:58 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås följande ändringar i skogsvårdslagen (1979:429). Om en skogsägare har ställt säkerhet för fullgörande av återväxtåtgär- der enligt skogsvårdslagen och den skogsmark på vilken åtgärden skall vidtas överlåts genom försäljning, byte eller gåva, är den som ställt säkerhet solidariskt med en ny ägare ansvarig för sådana kostnader som uppkommer om åtgärderna efter beslut av utförs på ägarens bekostnad. Ansvaret skall vara begränsat till det belopp för vilket säkerhet ställts och upphör om en ny ägare ställer säkerhet för de ifråga- varande återväxtåtgärdernas fullgörande och säkerheten godkänns av får bara kräva säkerhet i samband med en av- verkning om det skäligen kan befaras att skogsägaren annars inte kom- mer att vidta återväxtåtgärder. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet påbörjar en avverkning innan en beslutad säkerhet har ställts och godkänts av skall kunna dömas till ansvar. Avverkning får inte ske förrän förvärvstillstånd meddelats enligt jord- förvärvslagen (1979:230) i de fall tillstånd enligt denna lag krävs. Den som i ett sådant fall uppsåtligen eller av oaktsamhet påbörjar en avverk- ning innan tillstånd meddelats skall kunna dömas till ansvar. får möjlighet att meddela undantag från kraven på ändamålsenlig avverkning för att bevara och utveckla natur- eller kulturmiljövärden. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I propositionen behandlas också frågor om bl.a. undantag från regeln om avgränsning av brukningsenhet. Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ................ Ärendet och dess beredning............................................................... Ekonomisk säkerhet för återväxtåtgärder.......................................... Bakgrund och gällande rätt ................................................. 4.2Solidariskt ansvar för en tidigare ägare som ställt säkerhet Förutsättningar för krav på säkerhet ................................. Straff för avverkning i strid med 36 § skogsvårdslagen ... Krav på förvärvstillstånd före avverkning....................................... Jordförvärvslagens regler om förvärvstillstånd ................ Överväganden och förslag ................................................ Avverkning av skog......................................................................... Högsta tillåtna areal för föryngringsavverkning.............................. Straffansvar vid handel m.m. med skogsvårdsmaterial................... Konsekvenser och ikraftträdande m.m............................................ Konsekvenser av förslagen ............................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .................... Bilaga 1 Förteckning över remissinstanserna till rapporten Skog till nytta för alla ............................................................ Bilaga 2 Sammanfattning av utredarens förslag .................................. Bilaga 3 Lagförslaget i utredarens rapport........................................... Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna till utredarens rapport .. Bilaga 5 Lagförslaget i .................................. Bilaga 6 Förteckning över remissinstanserna till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429). 2 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429)1 dels att 8, 10, 36 och 38 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse. Skogsmarkens ägare är ansvarig för anläggning och vård av ny skog. Om säkerhet ställts för full- görande av återväxtåtgärder enligt 36 § och den skogsmark på vilken åtgärderna skall vidtas överlåts genom försäljning, byte eller gåva, är den som ställt säkerhet solidariskt med en senare ägare ansvarig för kostnader som uppkommer om åtgärderna efter beslut av enligt 35 § fjärde stycket utförs på ägarens bekostnad. Ansvar enligt andra stycket är begränsat till det belopp för vilket säkerhet ställts. Ansvaret för den som ställt säkerhet upphör om en ny ägare ställer säkerhet för de ifrågavarande återväxtåtgärder- nas fullgörande och säkerheten godkänns av . Om det finns särskilda skäl får i andra fall än som anges i tredje stycket besluta att en tidigare ägares ansvar för återväxtåtgärderna skall bortfalla. Avverkning på skogsmark skall vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får till skydd för den yngre skogen föreskriva att trädbestånd under en viss ålder inte får avverkas samt meddela föreskrifter om hur avverkning skall be- drivas för att tillgodose kraven enligt första stycket. Lagen omtryckt 1993:553. Senaste lydelse 1998:1538. För att möjliggöra försöksverk- samhet får i särskilda fall medge undantag från första stycket. För att möjliggöra försöksverk- Prop. 2004/05:58 samhet eller för att bevara och ut- veckla natur- eller kulturmiljö- värden får i särskilda fall medge undantag från första stycket. Om tillstånd enligt jordförvärvs- lagen (1979:230) krävs vid förvärv av fastighet, får förvärvaren inte påbörja avverkning förrän sådant Om det finns särskilda skäl får tag från första stycket. der i större omfattning, får skogs- der i större omfattning, får skogs- vårdsstyrelsen i samband med av- vårdsstyrelsen i samband med av- skall ställas för fullgörandet av skall ställas för fullgörandet av åtgärderna, om det skäligen kan befaras att åtgärderna annars inte se de kostnader som skogsvårds- styrelsen får ta ut enligt 8 § andra stycket och 35 § fjärde stycket. Säkerhet får även krävas som villkor för tillstånd enligt 16 § eller enligt 27 § första stycket. Avverkning som avses i första stycket får påbörjas först när första stycket beslutat att säkerhet säkerhet ställts och godkänts av skall ställas, får avverkningen inte påbörjas förrän säkerheten har ställts och godkänts av skogs- Ställs inte säkerhet i fall som avses i första stycket, får skogsvårds- styrelsen meddela förbud att avverka skog på brukningsenheten utan tillstånd. Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1. bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av 7 § första stycket, 10 § andra stycket, 11 §, 20 § eller 29 § första stycket, 2. bryter mot 10 § första stycket, 2. bryter mot 10 § första stycket eller 10 a §, 3 Senaste lydelse 1998:1538. 4. bryter mot 36 § tredje stycket eller avverkningsförbud som avses 3. bryter mot 16 § första stycket eller mot villkor som gäller avverk- Prop. 2004/05:58 ning och som har meddelats med stöd av 16 § tredje stycket, 18 § andra stycket eller 21 § tredje stycket, 4. bryter mot avverkningsförbud som avses i 36 §, i36 § fjärde stycket, 5.inte fullgör anmälningsskyldighet som har föreskrivits med stöd av 14 §, 6.inte rättar sig efter ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som har meddelats för att 31 § eller en föreskrift enligt 30 § skall följas, 7.genom avverkning eller andra åtgärder bryter mot 25 § första stycket första meningen, 27 § första stycket eller mot ett beslut om avverkning som har meddelats med stöd av 27 § tredje stycket. I ringa fall döms inte till ansvar. Den som inte har rättat sig efter ett vitesföreläggande eller som har överträtt ett vitesförbud döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Har före ikraftträdandet beslutat att säkerhet skall ställas enligt 36 § första stycket, gäller 8 § i sin äldre lydelse. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen gav i regleringsbrev i uppdrag att lämna underlag för fördjupad prövning av skogsvårdsorgani- sationens verksamhet för perioden . Uppdraget redovi- sades i rapporten för för- djupad prövning 20032006 Skog till nytta för alla. Rapporten inne- håller bl.a. förslag om att undantagsmöjligheten i 10 § skogsvårdslagen (1979:429) utvidgas så att undantag även skall kunna medges för att be- vara eller utveckla särskilda naturvärden. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissvaren finns tillgäng- lig i (dnr N2002/172/ESB). uppdrog åt f.d. justitierådet att utvärdera möjligheten och konsekvenserna av att knyta säkerhet för återväxtåtgärder enligt 36 § skogsvårdslagen till fastigheten. Uppdraget redovisades i en rapport som inkom till Näringsdeparte- mentet . I rapporten (nedan kallad utredarens förslag) före- slås att vid en överlåtelse av en fastighet skall den tidigare ägaren stå kvar med ett solidariskt ansvar för de återväxtåtgärder som denne ställt säkerhet för. Säljaren och köparen får vid överlåtelsen förhandla om hur kostnaderna för de aktuella återväxtåtgärderna skall fördelas dem emellan. Utredaren konstaterar att tillämpningen av 36 § skogsvårdslagen varierar mellan olika skogsvårdsstyrelser och han föreslår att det tydliggörs under vilka förutsättningar som säkerhet kan utkrävas. En sammanfattning av utredarens förslag finns i bilaga 2. Utredarens lagför- slag finns i bilaga 3. Utredarens förslag har remissbehandlats. En förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns till- gänglig i (dnr N2002/8075/ESB). tillsattes en arbetsgrupp inom med representanter från , , och samt för att bereda utredarens förslag vidare. Målsättningen var att hitta en effek- tiv och praktisk modell för ställande av säkerhet som fungerar även vid ändrade förhållanden för fastigheten som t.ex. ägarbyte, och för att ana- lysera möjliga vägar att motverka exploaterande fastighetsförvärv. Som ett resultat av det arbetet kom in med ett reviderat förslag till ändringar i skogsvårdslagen och skogsvårds- förordningen (1993:1096), i syfte att motverka exploaterande fastighets- förvärv. Lagförslaget i rapporten finns i bilaga 5. Förslaget har remiss- behandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr N2003/7668/ESB). I propositionen föreslås även ändringar i skogsvårdslagen, föranledda av att det vid domstolsprövning har visat sig att bestämmelsen i 36 § tredje stycket om att en avverkning, som avses i paragrafens första stycke, får påbörjas först när säkerhet ställts och godkänts av skogsvårds- styrelsen inte har ansetts omfattas av straffbestämmelserna i 38 §. beredningen av ärendet i denna del har synpunkter inhämtats från Prop. 2004/05:58 hovrätt, Riksåklagaren, , Skogsindustrierna och LRF Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen har följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets syn- punkter behandlas i avsnitt 4.2 och 10.2 samt i författningskommentaren. Vidare har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. 4 Ekonomisk säkerhet för återväxtåtgärder 4.1Bakgrund och gällande rätt uppmärksammades i massmedia ett antal fall av så kallade exploaterande fastighetsförvärv. Sådana förvärv innebär att en skogsfastighet förvärvas för att avverkas och säljas utan att återväxt- åtgärder blir vidtagna. Förhållandet sattes i samband med den då genom- förda liberaliseringen av jordförvärvslagen (1979:230), vilken öppnade för nya kategorier av fastighetsköpare som i vissa fall inte hade tillräck- liga kunskaper om skogliga förhållanden eller förankring i skogs- näringen. presenterade 1998 en studie över omfattningen av exploaterande förvärv. I analysen framhölls att sådana förvärv totalt sett inte berör så stora arealer men att de i de enskilda fallen får stor upp- märksamhet och att de ibland får negativa konsekvenser för orten i fråga. uppgifter bekräftar att omfattningen av exploaterande förvärv totalt sett är ett begränsat problem. Skogsvårdslagen (1979:429) har skärpts i omgångar för att motverka förfarandet. Möjligheten för en skogsägare att genom överlåtelse av sin fastighet slippa från både ansvaret för återväxtåtgärder och, i de fall där denne ställt säkerhet för fullgörande av åtgärderna, få tillbaka ställd säkerhet har ansetts vara en omständighet som underlättar de exploaterade förvärven. Enligt 36 § skogsvårdslagen får en skogsvårdsstyrelse i samband med en avverkning som föranleder förhållandevis dyra återväxtåtgärder i större omfattning besluta att säkerhet skall ställas för fullgörandet av åtgär- derna. Avverkningen får inte påbörjas förrän säkerhet ställts och god- känts av . Om säkerhet inte ställs får skogsvårdssty- relsen meddela förbud att avverka skog på brukningsenheten utan dess tillstånd. Säkerheten är till för att täcka de kostnader som kan uppstå för om den blir tvungen att själv utföra återväxtåt- gärderna enligt 35 § fjärde stycket skogsvårdslagen. Ett sådant förfarande Prop. 2004/05:58 kan enligt lagen tillgripas om någon inte rättar sig efter ett föreläggande. Enligt 8 § skogsvårdslagen är det skogsmarkens ägare som är ansvarig för anläggande och vård av ny skog. Det har medfört att en säkerhet som ställts för återväxtåtgärder av en skogsägare för en avverkning förfaller vid en överlåtelse av fastigheten. Överlåtaren är ju i egenskap av före detta ägare inte längre ansvarig för återväxtåtgärderna. Den nye ägaren kan inte heller avkrävas säkerhet för avverkningar som en tidigare ägare har vidtagit eftersom säkerhet bara får krävas i samband med en avverk- ning. Solidariskt ansvar för en tidigare ägare som ställt Regeringens förslag: Om säkerhet ställts för fullgörande av återväxt- åtgärder enligt skogsvårdslagen och den skogsmark på vilken åtgär- derna skall vidtas överlåts genom försäljning, byte eller gåva, är den som ställt säkerhet solidariskt med en senare ägare ansvarig för kostnader som uppkommer om åtgärderna efter beslut av skogsvårds- styrelsen utförs på ägarens bekostnad. Det solidariska ansvaret skall vara begränsat till det belopp för vilket säkerhet ställts. Ansvaret för den som ställt säkerhet upphör om en ny ägare ställer säkerhet för de ifrågavarande återväxtåtgärdernas fullgörande och säkerheten godkänns av . Om det finns särskilda skäl får även i andra fall besluta att en överlåtares ansvar för återväxtåtgärderna skall bortfalla. Utredarens förslag: I rapporten föreslås att en skogsägare som har ställt säkerhet för fullgörande av återväxtåtgärder enligt skogsvårdslagen och som överlåter den skogsmark på vilken åtgärderna skall vidtas skall vara solidariskt med en ny ägare ansvarig för sådana kostnader som upp- kommer om åtgärderna efter beslut av utförs på Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig över för- slaget har lämnat det utan erinran. Några remissinstanser har avstyrkt har avstyrkt bl.a. med hänvisning till att för- slaget skulle kunna leda till problem vid avtalsskrivandet vid en fastig- hetsöverlåtelse med efterföljande konflikter mellan överlåtare och för- Problem skulle även kunna uppstå vid handläggningen hos de Kammarrätten i anser att förslaget inte borde läggas till grund för lagstiftning innan de skattemässiga konsekvenserna och behovet av övergångsbestämmelser har utretts. anser att den föreslagna förändringen i viss mån strider mot skogspolitiska beslut att ge markägarna ökat förtroende och ansvar och att ansvaret i första hand skall läggas på köparen att kontrollera fastighetens värde och skogsvårdslagens inne- förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat har tillstyrkt förslaget eller inte haft några invändningar mot det. delar uppfattningen att exploaterande förvärv är skadliga för normbildningen i skogsbruket och anför att dessa förvärv i vissa fall är kopplade till moms- och skattebedrägerier. Skogsindustrierna anser det positivt att försöka begränsa de negativa effekterna av oseriösa skogsbrukares agerande och att detta är av allmänt intresse även om an- talet fall är få. Riksåklagaren framhåller att kravet på solidariskt ansvar kan medföra en ökad medvetenhet om de skyldigheter som tidigare lätt kunnat kringgås. LRF Skogsägarna tillstyrker förslaget och anser att genom ändringen läggs ett större ansvar på säljaren att medverka till goda återväxter efter egna slutavverkningar. tillstyrker förslaget men påpekar att det i rapporten inte lämnas någon anvisning för hur det praktiskt skall gå till vid ställande av säker- het från förvärvarens sida. Skälen för regeringens förslag När man talar om exploaterande skogsbruk är det viktigt att framhålla att problemet i de allra flesta fall inte är de avverkningar som det leder till utan att skogsägaren drar sig undan sin skyldighet att utföra återväxt- åtgärder till följd av en avverkning. I det följande avses med explo- aterande skogsbruk de fall där en person som innehar eller köper en skogsfastighet, på begäran ställer säkerhet för återväxtåtgärder och sedan gör stora avverkningar men därefter säljer fastigheten och får tillbaka säkerheten utan att återväxtåtgärder har vidtagits. I realiteten är det bara i ett begränsat antal fall som säkerheten behöver lämnas tillbaka för att en fastighet sålts. För skogsbrukets del har dessa fall av den orsaken en större betydelse från kvalitativ än från kvantitativ synpunkt. I enskilda fall kan beteendet emellertid utgöra en risk för att skogen utnyttjas kortsiktigt och att den långsiktiga hushåll- ningsprincipen åsidosätts. Förfarandet riskerar dessutom att få en negativ inverkan på den allmänna moralen inom skogsbruket. Mot bakgrund härav och då dessa förfaranden inte hör hemma i ett ansvarsfullt skogs- bruk enligt skogspolitikens intentioner anser regeringen att de bör stäv- jas. En tidigare ägares ansvar för återväxtåtgärder kvarstår om inte ny säkerhet ställs En förutsättning för vissa av fallen med exploaterande skogsbruk är, som nämnts ovan, möjligheten för en ägare att genom en överlåtelse av en fastighet efter det att avverkning skett både slippa från ansvaret för åter- växtåtgärder och att få tillbaka en ställd säkerhet. Ett sätt att ta bort för- delarna med ett sådant handlande skulle därför vara att den som genom- fört avverkningen skulle var skyldig att vidta återväxtåtgärderna oavsett om han var ägare till fastigheten eller inte. En sådan lösning skulle dock strida mot bestämmelsen i 8 § skogs- vårdslagen om att det bara är ägaren till en fastighet som är ansvarig för anläggning av ny skog. Bestämmelsen är en av hörnstenarna i skogs- vårdslagen och kan enligt regeringen inte frångås. Att det bara är ägaren till en fastighet som kan vidta återväxtåtgärder utgör dock inte hinder för att en tidigare ägare står kvar med ett ekono- miskt ansvar för de återväxtåtgärder som han eller hon ställt säkerhet för. Om det finns kvar ett ekonomiskt ansvar behöver inte heller en av en tidigare ägare ställd säkerhet återlämnas. Eftersom det är ägaren som har huvudansvaret för återväxtåtgärderna bör en tidigare ägares ansvar vara solidariskt. Ansvaret bör dock bara kunna göras gällande i samma situa- tion som den ställda säkerheten skulle komma att tas i anspråk, dvs. för det fall tvingas vidta åtgärderna på ägarens bekost- nad. Syftet med ett solidariskt ansvar för en tidigare ägare är främst att komma åt de personer som kan förväntas att efter en avverkning överlåta fastigheten utan att ha återplanterat. Av den anledningen bör det solidariska ansvaret bara uppkomma om överlåtelsen sker genom försälj- ning, byte eller gåva. Andra fång som t.ex. arv och bodelning bör inte omfattas då den bakomliggande orsaken till sådana fång inte är att av- yttra fastigheten för att slippa från återväxtåtgärder. Att en tidigare ägares ansvar utsträcks på föreslaget sätt kan självfallet innebära vissa olägenheter. En tidigare ägare kan ju, som nämnts, inte själv vidta åtgärderna på en senare ägares mark för att på det sättet få till- baka säkerheten. Om en senare ägare inte vidtar återväxtåtgärderna inom rimlig tid kan det medföra att en tidigare ägare får stå ute med säkerheten . Ett sätt att eliminera dessa olägenheter skulle vara att en senare ägare av fastigheten gavs en möjlighet att ställa ny säkerhet för de ifrågavarande åtgärderna. Om säkerheten godkänns av skogsvårdsstyrel- sen, skulle det solidariska ansvaret för en tidigare ägare som ställt säker- het kunna upphöra och därmed också den av honom eller henne ställda säkerheten återlämnas. Fördelen med en sådan lösning är att säkerheten i praktiken skulle komma att vara ställd av den som är ägare till fastigheten och som i den egenskapen skall utföra de återväxt- åtgärder, eller i vart fall bekosta dem, som säkerheten avser. När en senare ägare väl har vidtagit återväxtåtgärderna återgår säkerheten. Lagrådet har påpekat att det inte med önskvärd tydlighet av lagtexten framgår att det solidariska ansvaret gäller även om skogsmarken överlåts vidare och att detta inte heller har utvecklats i den allmänna motiveringen eller i författningskommentaren. Regeringen vill därför understryka att avsikten är att det solidariska ansvaret inte skall upphöra förrän återväxtåtgärderna har vidtagits eller att befriar en tidigare ägare från det solidariska ansvaret i enlighet med vad som föreslås nedan. Det innebär att om en ny ägare ställer säkerhet för återväxtåtgärder i stället för en tidi- gare ägare blir denne i sin tur solidariskt ansvarig om han eller hon överlåter fastigheten innan åtgärderna har vidtagits. Det kan naturligtvis göras gällande att det kan uppfattas som betung- ande för en ny ägare att behöva ställa säkerhet för återväxtåtgärder. Säkerheten motsvaras ju inte av något motsvarande värde på fastigheten. Mot detta kan ställas att en köpare eller annan förvärvare av en skogs- fastighet på vilken det föreligger skyldighet att anlägga ny skog måste ha en ekonomisk situation som gör det möjligt för honom eller henne att finansiera nödvändiga återväxtåtgärder. Skogsägaren bör då också ha möjlighet att ställa säkerhet för dessa. Regeringen gör därför bedömningen att varken en tidigare ägares Prop. 2004/05:58 ansvar eller en ny säkerhet bör innebära något problem vid de förhand- lingar som förutsätts föras mellan parterna i samband med en överlåtelse av en fastighet. Förekomsten av ett solidariskt ansvar för en tidigare ägare torde inte heller innebära några problem vid senare överlåtelser. Hur det i praktiken skall gå till vid ställandet av en ny säkerhet från en förvärvares sida får lösas avtalsvägen mellan parterna. En fördel med den föreslagna regleringen är att frågor om återväxtåtgärder och säkerhet, med all sannolikhet, kommer att ingå som en naturlig del i de förhandlingar som föregår en fastighetsöverlåtelse. Det finns anledning anta att i de allra flesta fall så kommer en ny ägare att ställa säkerhet. Därmed kommer det bara vara i något enstaka fall som en tidigare ägare kommer att stå kvar med ett ekonomiskt ansvar för återväxtåtgärderna gentemot senare ägare. I de fall så sker kan förhållan- det emellertid bli bestående under en inte obetydlig tidsrymd. Om det i ett sådant fall, till följd av någon efterkommande händelse, skulle uppstå en situation där ett fortsatt solidariskt ansvar skulle anses som stötande, bör ha en möjlighet att befria en tidigare ägare från fortsatt ansvar. Det är dock viktigt att understryka att en sådan befrielse inte påverkar eventuella avtal mellan en tidigare ägare och en ny ägare om fördelning av kostnaderna dem emellan. Regeringen föreslår således att det i skogsvårdslagen införs bestäm- melser om att i de fall som säkerhet ställts för fullgörande av återväxt- åtgärder och den skogsmark på vilken åtgärderna skall vidtas överlåts genom försäljning, byte eller gåva, är den som ställt säkerheten solida- riskt med en senare ägare ansvarig för de kostnader som skogsvårds- styrelsen kan få om den tvingas vidta återväxtåtgärderna på fastighets- ägarens bekostnad.