prop · GS031d31 · 2004-09-20 00:00:00 — Efterfrågan i den privata sektorn påverkas av förändringar i de offentliga finanserna. Ett minskande sparande i offentlig sektor innebär att skatter och avgifter ökar långsammare än de offentliga utgifterna, vilket normalt medför en förstärkning av den privata sektorns inkomster. Effekterna på efterfrågan är svårbedömda av flera skäl. Hushåll med olika konsumtionsbenägenhet reagerar på olika sätt på finanspolitiska stimulanser. Hushåll som har goda kreditmöjligheter kan utjämna sina konsumtionsutgifter vid inkomstförändringar. För andra hushåll påverkas konsumtionsutgifterna mer direkt. Det finns också en osäkerhet om när i tiden effekterna uppkommer. Förutom skatter och transfereringar, som påverkar hushållens inkomster, finns annan offentlig verksamhet som har effekter på efterfrågan i ekonomin. Offentlig konsumtion och offentliga investeringar har direkta effekter på efterfrågan. Förändringar i företagsbeskattningen kan påverka företagens vilja att anställa och investera, och förändringar av kapitalinkomster och ränteutgifter påverkar hushållens och företagens inkomstflöden. Förändringar i det finansiella sparandet till följd av förändringar i utlandstransfereringar, som biståndet och EU-avgiften, påverkar däremot inte efterfrågan i den svenska ekonomin. För att finanspolitiken skall ha önskade effekter krävs trovärdighet för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Hushållen blir mer försiktiga med sina utgiftsbeslut om de offentliga underskotten är stora eftersom dessa förr eller senare måste finansieras med skattehöjningar eller besparingar. Omvänt kan konsumentförtroendet påverkas positivt när de offentliga finanserna uppvisar stora överskott. Av dessa skäl är förändringen av det offentliga sparandet endast en grov indikator för de offentliga finansernas effekter på efterfrågan i ekonomin. Förändringen av den offentliga sektorns finansiella sparande mellan åren kan beskrivas med utgångspunkt i tre saldopåverkande faktorer. De s.k. automatiska stabilisatorerna ger ett viktigt bidrag till stabiliseringspolitiken. När BNP-tillväxten överstiger den trendmässiga förstärks de offentliga finanserna och inkomsttillväxten dämpas i den privata sektorn. Det bidrar till att begränsa den inhemska efterfrågan och minskar risken för överhettning. Omvänt stimuleras ekonomin när tillväxten är lägre än den trendmässiga. Höga skatte- och utgiftskvoter i medför att de automatiska stabilisatorerna är stora i jämförelse med flertalet andra länder. Det innebär att de offentliga finanserna har en jämförelse starkt dämpande effekt på konjunktursvängningarna. Tabell 11.11 Strukturellt sparande i offentlig sektor Källor: och . 2004/05:1 BILAGA 2 Diskretionär finanspolitik i statsbudgeten Den diskretionära komponenten i finanspolitiken består av aktiva reformbeslut och besparingar i den statliga budgeten. En sammanställning av tidigare beslutade och föreslagna eller aviserade reformer redovisas i kapitel 4 i budgetpropositionen. Budgeteffekten avser året när besluten träder i kraft oavsett när de fattats. Utöver den diskretionära finanspolitiken och de automatiska stabilisatorerna påverkas de offentliga finanserna av en rad andra faktorer. Tillväxtens sammansättning kan få betydande effekter på det offentliga sparandet enskilda år. Därutöver påverkas kapitalinkomster och ränteutgifter av förändringar av den offentliga sektorns tillgångar och skulder samt av ränteläget. Transfereringsutgifterna påverkas av volymförändringar, t.ex. den demografiska utvecklingen eller beteendeförändringar, utan direkt samband med den ekonomiska konjunkturen. Slutligen påverkas de offentliga finanserna av utvecklingen inom den kommunala sektorn. En skattehöjning i syfte att återställa balansen i de kommunala finanserna får en åtstramande effekt på ekonomin. Förändringen i den offentliga sektorns finansiella sparande utgörs av summan av de tre komponenterna ovan. Förändringen av sparandet utgör en grov indikator på de offentliga finansernas effekt på efterfrågan. Förändringen i det strukturella sparandet, dvs. den förändring av sparandet som inte beror på de automatiska stabilisatorerna, utgör en indikator på finanspolitikens inriktning. Denna indikator omfattar således inte enbart beslut om reformer och besparingar i statsbudgeten utan även andra saldopåverkande faktorer förutom den ekonomiska konjunkturen. I tabell 11.12 redovisas förändringen av den offentliga sektorns sparande åren 20032007. Den diskretionära politiken i statsbudgeten var expansiv 2003. Den expansiva inriktningen förstärktes av de automatiska stabilisatorerna eftersom BNP-gapet vidgades . Övriga saldopåverkande faktorer motverkade stimulansen. Kommunsektorns finanser förstärktes kraftigt bl.a. till följd av kommunala skattehöjningar. Även det förbättrade ränte- nettot för staten bidrog till förstärkningen av de offentliga finanserna. Kommunernas finanser och förstärkningen av räntenettot bidrog till att de offentliga finanserna sammantaget hade en åtstramande effekt på ekonomin trots att både den diskretionära politiken i statsbudgeten och de automatiska stabilisatorerna var expansiva. beräknas det finansiella sparandet förstärkas något, vilket innebär att de offentliga finanserna får en svagt åtstramande effekt på ekonomin. Bidraget till saldoförändringen från de automatiska stabilisatorerna är försumbart, eftersom BNP-gapet i stort sett är oförändrat. Det strukturella sparandet förstärks därför något . Finanspolitiken har därmed en något åtstramande inriktning, trots att den diskretionära politiken i statsbudgeten även är expansiv. Delvis beror förstärkningen av de offentliga finanserna på att kommunsektorns finanser förbättras kraftigt. ökar resursutnyttjandet i ekonomin. Sysselsättningen stiger och arbetslösheten minskar. De automatiska stabilisatorerna förstärker de offentliga finanserna i den uppåtgående konjunkturen. Den automatiska åtstramningen motverkas emellertid fullt ut av en expansiv finanspolitik. Det finansiella sparandet är därför i stort sett oförändrat jämfört med och effekten på efterfrågan i ekonomin är neutral. Den diskretionära politiken i statsbudgeten är expansiv, men det motverkas i viss utsträckning av att kommunernas finanser förstärks ytterligare. förbättras det finansiella sparandet med sammanlagt av BNP. Hela förstärkningen härrör från de automatiska stabilisatorerna, dvs. det successivt förbättrade konjunkturläget, medan det strukturella sparandet i stort sett är oförändrat. Tabell 11.12 Indikator för effekter på efterfrågan Förändring i procent av BNP BNP-gap, förändring i Källor: och . 2004/05:1 BILAGA 2 För att illustrera osäkerheten i de bedömningar som ligger till grund för det s.k. basalternativet i avsnitt 111, redovisas i detta avsnitt två alternativa scenarier. I lågtillväxtalternativet antas oljepriset stiga till per fat och ligga kvar där . Ett högre oljepris jämfört med basalternativet dämpar såväl den globala som den inhemska konjunkturen genom bland annat högre kostnader för transporter och uppvärmning. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera väsentligt bättre än i basalternativet. Det finns i utgångsläget mer lediga resurser i ekonomin som kan tas i bruk utan att det uppstår inflationsdrivande löneökningar. Den potentiella tillväxttakten antas dessutom vara högre. Med samma antaganden om styrräntan och löneutvecklingen kan BNP och sysselsättningen därmed stiga snabbare än i basalternativet utan att inflationen överstiger mål på . I basalternativet stiger BNP snabbt såväl 2004 som 2005. Därmed minskar det s.k. BNP-gapet, som utgör skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP21. Resursutnyttjandet bedöms ändå vara lägre än normalt , vilket innebär att det kan ske en återhämtning i ekonomin även efter 2005. BNP ökar med i genomsnitt 2006 och 2007, vilket är snabbare än vad som bedöms vara långsiktigt hållbart. Den öppna arbetslösheten fortsätter att falla och den reguljära sysselsättningsgraden stiger till . Överskottet i de offentliga finanserna uppgår till av BNP i genomsnitt 20032006. En viss förstärkning sker 2007. 21Att inte BNP-gapet minskar kraftigt trots att BNP växer beror bland annat på att BNP-gapet beräknas utifrån kalenderkorrigerad BNP. Den kalenderkorrigerade BNP-tillväxten är . Tabell 12.1 Nyckeltal, basalternativet Procentuell förändring, om annat ej anges Brentolja, USD/fat, dec sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: och . Avgörande för en analys av de ekonomiska effekterna av ett högt oljepris är vad det höga oljepriset beror på. Slutsatserna blir olika beroende på om det handlar om en utbudsstörning eller efterfrågestörning. Effekterna varierar också beroende på om störningen är tillfällig eller varaktig. Utgångspunkten för lågtillväxtalternativet är att det tar att komma till rätta med kapacitetsbrister i samband med utvinning, transport och förädling av olja än vad som har antagits i basalternativet. Oljepriset är därför högt . I basalternativet faller oljepriset tillbaka till per fat och ligger året därefter kvar på denna nivå. I lågtillväxtalternativet antas i stället oljepriset uppgå till per fat . I ekonomiska termer handlar det med andra ord om en tillfällig utbudsstörning. I fördjupningsrutan på sidan 25 diskuteras risker förknippade med oljeprisets utveckling mer utförligt. De negativa effekterna på den globala tillväxten beräknas bli störst . I basalternativet ökar den globala tillväxten 2005 . Med ett oljepris på per fat beräknas den globala tillväxten dämpas till . Övriga år är till- växten endast marginellt lägre jämfört med basalternativet. Det tillfällig höga oljepriset påverkar inte den globala potentiella BNP-nivån. Den lägre ackumulerade tillväxten i lågtillväxtalternativet motsvaras istället av att det finns mer lediga resurser i världsekonomin . Ef- fekterna på den globala tillväxten och prisutvecklingen beror också på hur den ekonomiska politiken utformas. I scenariot antas penning- och finanspolitiken vara oförändrad jämfört med basalternativet (se nedan). Tabell 12.2 Nyckeltal, lågtillväxtalternativet Procentuell förändring, om annat ej anges Brentolja, USD/fat, dec sektor, % av BNP 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: och . Den försvagade globala tillväxten leder till att den svenska exporten dämpas jämfört med basalternativet. Konsumentpriserna stiger snabbare till följd av högre priser på bensin och villaolja. Därtill är det troligt att företagen höjer priserna såväl på den inhemska marknaden som på exportmarknaden till följd av högre kostnader för bland annat transport och uppvärmning. Trots att företagen höjer priserna försämras vinsterna vilket leder till en lägre investeringstillväxt. Den offentliga konsumtionsvolymen antas vara oförändrad jämförd med basalternativet. Kommunsektorns utgifter för inköp av tjänster och förbrukningsvaror ökar visserligen men inte mer än att det ekonomiska resultatet är positivt i genomsnitt åren 20052007. 2004/05:1 BILAGA 2 Hushållens reala disponibla inkomster försämras av att konsumentpriserna stiger snabbare och av att sysselsättningsökningen blir svagare än i basalternativet. Lönerna antas vara oförändrade. Därmed blir hushållens konsumtion lägre. Importen dämpas av att såväl export som inhemsk efterfrågan blir lägre. Det högre oljepriset väntas inte leda till någon förändring av penningpolitik jämfört med basalternativet. för inte en stramare penningpolitik till följd av att KPI stiger eftersom det högre oljepriset och dess effekter på inflationen bedöms vara tillfälliga. En lättare penningpolitik kan övervägas under förutsättning att inflationsförväntningarna inte ökar till följd av den tillfälligt högre inflationen. Sammantaget beräknas BNP-ökningen bli lägre än i basalternativet. Liksom i resten av världen blir den negativa effekten störst . Sysselsättningen dämpas i samma utsträckning som BNP eftersom produktivitet och medelarbetstid antas vara oförändrade jämfört med basalternativet. Arbetslösheten blir högre och beräknas uppgå till . De reala effekterna av ett högre oljepris blir således inte så stora. Det beror på att det reala oljepriset är lågt sett i ett historiskt perspektiv. Jämfört med 1980 är det hälften så högt. Oljeberoendet har också minskat kraftigt i , se fördjupningsrutan på sidan 24. En sämre ekonomisk tillväxt, med lägre skattebaser och högre arbetslöshet, medför att den offentliga sektorns inkomster minskar och att utgifterna ökar jämfört med basalternativet. Det samlade sparandet i offentlig sektor pendlar kring 0 20052007. Högre priser och arbetslöshet leder till ökade takbegränsade utgifter. Yt- terligare åtgärder skulle därför krävas för att klara utgiftstaket. Några sådana har emellertid inte beaktats i kalkylen. Även kommunsektorns finanser sätts under press. De negativa effekterna på skatteunderlaget begränsas dock av att bortfallet i form av löneinkomster delvis kompenseras av ökade utbetalningar av arbetslöshetsunderstöd. Dessutom innefattar den kommunala skattebasen ålderspensioner och andra transfereringsinkomster, som inte direkt påverkas av lägre tillväxt. 2004/05:1 BILAGA 2 således stabiliserande faktorer i de kommunala skatteinkomsterna. Verksamhetsvolymen antas vara oförändrad jämfört med basalternativet. Trots de ökade priserna på förbrukningsvaror och inköpta tjänster bedöms sektorn som helhet uppnå ett positivt ekonomiskt resultat i genomsnitt åren 20052007. Den uppbyggnad av det egna kapitalet som förutsätts i basalternativet uteblir dock i lågtillväxtalternativet. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera bättre än i basalternativet och resursutnyttjandet är lägre i utgångsläget. Den öppna arbetslösheten antas varaktigt kunna ligga på en lägre nivå än i basalternativet utan att arbetsmarknaden blir överhettad. Ar- betskraftsutbudet antas öka väsentligt snabbare och den potentiella tillväxttakten är därmed högre. Sysselsättning och produktion kan därmed stiga snabbare utan att priser och löner utvecklas på ett ohållbart sätt. BNP växer med i genomsnitt 20042007 och BNP- nivån är högre än i basalternativet. Antalet sysselsatta ökar med ca 140 000 jämfört med basalternativet och sysselsättningsmålet uppnås . Produktivitet och medelarbetstid antas vara något lägre än i basalternativet eftersom tillskottet av arbetskraft inte beräknas ha samma produktivitetsrespektive medelarbetstidsnivå som genomsnittet i basalternativet. Arbetslösheten faller till . För att sysselsättningen ska kunna öka så kraftigt som i högtillväxtalternativet måste arbetskraftsutbudet vara väsentligt större än i basalternativet. Antalet personer i olika typer av utbildning antas därför vara lägre. Andelen långvarigt sjuka och förtidspensionerade beräknas också minska jämfört med basalternativet. Därutöver krävs att även andra grupper utanför arbetskraften, t.ex. de som inte aktivt söker arbete trots att de både kan och vill arbeta, i högre grad kan etablera sig på arbetsmarknaden. Den högre tillväxten drivs framför allt av en starkare inhemsk efterfrågan. Världsmarknadstillväxten antas vara oförändrad. En starkare sysselsättningstillväxt leder till att hushållens inkomster utvecklas bättre och därmed ökar hushållens konsumtion snabbare. Den starka inhemska efterfrågan innebär också att företagen ökar investeringarna för att klara en snabbt sti- Kommunernas inkomster stiger kraftigt till följd av den höga aktiviteten i ekonomin. Därigenom kan den kommunala konsumtionen öka snabbare än i basalternativet trots en antagen skattesänkning. Tabell 12.3 Nyckeltal, högtillväxtalternativet Procentuell förändring, om annat ej anges Brentolja, USD/fat, dec sektor, % av BNP 2,1, 1Skillnaden i procent mellan faktisk och potentiell produktion. 2Antalet sysselsatta i åldern , exklusive sysselsatta i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska program, i procent av befolkningen i den åldersgruppen. Källor: och . Högre ekonomisk tillväxt och sysselsättning stärker de offentliga finanserna. Skattebaserna ökar och de offentliga transfereringarna till hushållen i form av a-kassa, sjukpenning, förtidspensioner m.m. minskar när fler kommer i arbete. Eftersom ökningen av BNP är permanent genom en bättre fungerade arbetsmarknad blir förstärkningen av de offentliga finanserna bestående. Det strukturella sparandet förstärks, vilket skapar ett utrymme för permanenta reformer. En ökad sysselsättning stärker basen för kommunsektorns inkomster. Dessutom minskar utgifterna för socialbidrag. I kalkylen antas sysselsättningen i kommuner och landsting öka med ca 10 000 personer 2007 jämfört med basalternativet. Därutöver finns utrymme för en sänkning av den genomsnittliga kommunalskatten med . Skattesänkningen motsvarar en förstärkning av hushållens inkomster med . Även statens finanser förstärks påtagligt av den högre aktivitetsnivån i ekonomin. 2004/05:1 BILAGA 2 terna ökar framför allt genom högre indirekta skatter till följd av att hushållens konsumtionsutgifter antas bli högre än i basalternativet. Högre sysselsättning ökar arbetsgivaravgifterna. Även inkomsterna från bolagsskatt ökar. Därtill uppkommer en positiv effekt på de statliga finanserna genom att transfereringarna till hushållen minskar jämfört med basalternativet. I kalkylen antas att den offentliga sektorns finansiella sparande såväl 2006 som 2007 förbättras med av BNP jämfört med basalternativet. Utöver förstärkningen av det finansiella sparandet skapar den högre ekonomiska tillväxten ett utrymme för ofinansierade reformer utöver saldomålet. Reformutrymmet uppgår till 2007. I kalkylen tillförs detta utrymme hushållen, vilket bidrar till en väsentligt snabbare realinkomstökning än i basalternativet. Högtillväxtalternativet illustrerar vikten av en väl fungerande arbetsmarknad och lönebildning. Hushållens realinkomster och konsumtionsmöjligheter kan öka. De offentliga finanserna stärks, vilket innebär att även konsumtionen av skattefinansierade välfärdstjänster kan öka som den offentliga skuldsättningen minskar. 2004/05:1 BILAGA 2 13 Demografi och offentliga finanser I liksom i de flesta andra västliga industriländer kommer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt under det närmaste halvseklet. Fler personer utanför arbetskraften i relation till de yrkesaktiva kommer att sätta de skattefinansierade välfärdssystemen under press. Denna utveckling ställer krav på den ekonomiska politiken . För att kunna bibehålla en väl utbyggd offentlig välfärd även krävs ett högt sparande i den offentliga sektorn , som ansträngningar måste göras för att öka antalet personer i arbete. I detta avsnitt redovisas ett scenario för hur befolkningsutvecklingen i kan tänkas påverka de offentliga finanserna. Förändring jämfört med , tusental personer Källor: och . befolkning har passerat niomiljonerstrecket. Enligt den befolkningsprognos som presenterades av kommer befolkningen att fortsätta växa till drygt 10,6 miljoner personer 2050. Det är i första hand antalet personer som är som växer. Denna grupp ökar med drygt 900 000 till nära 2,5 miljoner personer, medan antalet personer endast ökar med ca 500 000 till knappt 5,8 miljoner. Huvuddelen av befolkningsökningen utgörs med andra ord av personer som inte är (se diagram 13.1). Under samtliga prognosår är det invandringen som står för huvuddelen av befolkningstillväxten. Inte minst för tillväxten av befolkningen är invandringen av Utan en positiv nettoinvandring i åldersgruppen skulle antalet personer i dessa åldrar minska i absoluta tal (se diagram 13.2). Diagram 13.2 Befolkningen i åldern 2064 år Förändring jämfört med , tusental personer Källor: och . Den avgjort största delen av invandrarna utgörs av personer som är födda utanför EU. Denna grupp har en betydligt lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet. En stor utmaning framöver blir att integrera dessa invandrare på arbetsmarknaden. Misslyckas detta kommer den befolkningsökning som förutses i åldrarna att resultera i en betydligt blygsammare ökning av antalet sysselsatta. Diagram 13.3 Demografiska försörjningskvoter Källor: och . Den demografiska utvecklingen kan sammanfattas i försörjningskvoter där antalet personer i icke-yrkesverksam ålder sätts i relation till antalet personer . Försörjningskvoten för äldre, mätt som antalet personer som är per hundra personer i åldrarna , beräknas öka från cirka 29 personer 2003 till nära 44 personer 2040. kvoten för yngre, mätt som antalet personer per hundra personer i åldrarna , är mer stabil och varierar kring 41 personer (se diagram 13.3). I det kortare perspektivet, fram till omkring 2010, tenderar den stigande äldrekvoten och den fallande yngrekvoten att ta ut varandra, vilket lämnar den totala demografiska försörjningsbördan oförändrad. Den långsiktiga framskrivningen av den ekonomiska utvecklingen utgår från den kalkyl för svensk ekonomi , som redovisas i avsnitt 111. Sysselsättningsutvecklingen bygger dels på den förväntade befolkningsutvecklingen, dels på antaganden om hur sysselsättningsgrad och antal arbetstimmar för olika befolkningsgrupper utvecklas. På kort sikt spelar förändringen av ålderssammansättningen stor roll. Andelen personer i åldern med ett högt arbetskraftsutbud var hög , men kommer att minska framöver. På lite är de ursprungsmässiga sammansättningsförändringarna viktigare. Andelen invandrare och framför allt personer födda utanför EU i åldersgruppen växer snabbt enligt befolkningsprognosen. I beräkningen antas svenskfödda individer arbeta i samma utsträckning som , medan invandrarnas ställning på arbetsmarknaden fortsätter att stärkas. antas skillnaden i sysselsättningsgrad mellan personer födda inom resp. utom landets gränser minska med en tredjedel. Resterande skillnader antas bestå efter 2020. Med en sådan utveckling ökar andelen sysselsatta bland de utlandsfödda i åldrarna till . understiger dock sysselsättningsgraden målet på . BNP-tillväxten påverkas också av den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt. I scenariot antas medelarbetstiden minska något på lång sikt. En sådan nedgång kan motiveras med att efterfrågan på fritid sannolikt kommer att öka, när hushållens inkomster och konsumtionsmöjligheter i övrigt växer. I huvudsak väljer dock hushållen att öka sin konsumtion av varor och tjänster. Arbetstiden antas minska med , vilket motsvarar en förkortning av veckoarbetstiden . Antalet arbetade timmar minskar därmed , trots att 2004/05:1 BILAGA 2 befolkningen i åldern ökar . Produktiviteten i näringslivet ökar i beräkningen . Produktivitetstillväxten i offentlig sektor antas vara noll i enlighet med nationalräkenskapernas beräkningsmetoder. Sammantaget leder detta till en produktivitetsökning i hela ekonomin på . Produktivitetstillväxten varierar något över tiden beroende på att sammansättningen av privat och offentlig varu- och tjänsteproduktion ändras. Produktivitetsökningen i kombination med arbetskraftutvecklingen ger upphov till en BNP som växer i genomsnitt . BNP per capita växer i genomsnitt. Trots att dessa tillväxttal är något lägre än vad som varit vanligt under kommer BNP att vara högre 2050 än 2003, medan BNP per capita är högre. De viktigaste beräkningsförutsättningarna sammanfattas i tabell 13.1. Skatteinkomsternas långsiktiga utveckling är i hög grad beroende av sysselsättningsutvecklingen. Huvuddelen av skatterna är direkt eller indirekt en beskattning av arbete. Den största delen av hushållens inkomstskatter samt de sociala avgifterna belastar lönesumman. Dessa skatter står för mer än hälften av de offentliga inkomsterna.