prop · GR03111 · 2004-03-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:111 Ett utvidgat straffansvar för människohandel Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås åtgärder för att åstadkomma ett utvidgat skydd mot människohandel. Det föreslås att bestämmelsen i 4 kap. 1 a § brotts- balken om människohandel för sexuella ändamål skall utvidgas till att omfatta människohandel som inte är gränsöverskridande samt människo- handel som syftar till andra former av utnyttjande än sexuellt utnyttjande, t.ex. tvångsarbete. I konsekvens med detta föreslås att brottet fortsätt- ningsvis skall benämnas människohandel. Straffet föreslås vara fängelse, lägst två och högst eller, om brottet är mindre grovt, fängelse i högst . Vidare föreslås att försök, förberedelse och stämpling till människohandel liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott kriminali- seras. I propositionen föreslås vidare att skall godkänna tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraf- fande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn. Protokollet är ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot gränsöverskridande organi- serad brottslighet. Vidare behandlar propositionen ett inom EU upprättat rambeslut om bekämpande av människohandel som godkände och som antogs vid . I propositionen föreslås de lagändringar som bedöms nödvändiga för att tillträda FN-protokollet samt för att genomföra rambeslutet om be- kämpande av människohandel. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i .......................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Bakgrund och allmänna utgångspunkter ........................................... Något om de åtgärder som vidtagits i .................. 4.4Något om det internationella arbetet mot FN-protokollet om människohandel................................................ Syfte, tillämpningsområde och kriminalisering................ Skydd av och stöd till brottsoffer...................................... 5.3Förebyggande åtgärder och samarbete mellan staterna Gränskontrollåtgärder och transportörsansvar.................. Rese- och identitetsdokument ........................................... Förbehåll, tvistlösning och övriga slutbestämmelser........ Rambeslutet om bekämpande av människohandel......................... 6.1Brott som avser människohandel för arbetskraftsexploatering eller sexuell exploatering .......... 6.3Juridiska personers ansvar och påföljder för juridiska Behörighet och lagföring .................................................. Skydd av och stöd till brottsoffer...................................... tillträde till FN-protokollet om människohandel .............. Nuvarande svenska regler och behov av lagstiftning..................... Kriminalisering av och påföljder för människohandel ..... Människohandel enligt FN-protokollet och Gällande svenska bestämmelser avseende Gällande svenska bestämmelser avseende det efterföljande utnyttjandet......................... Ansvar och påföljder för juridiska personer ..................... Skydd av och stöd till brottsoffer...................................... Offrens status i destinationslandet .................................... Informationsutbyte och utbildning.................................... Gränskontrollåtgärder och transportörsansvar.................. Rese- och identitetsdokument ........................................... Genomförande av FN-protokollet och rambeslutet i svensk rätt ... Straffansvaret för människohandel utvidgas..................... Utnyttjandesyftena och brottsrubriceringen...................... 9.4Vilka handelsåtgärder bör omfattas av straffansvaret?.....49 Handel med barn ............................................................... Straffskalor och straffmätning .......................................... 9.9Försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet att 9.10Upphävande av bestämmelsen om försättande i Bilaga 1 FN-protokollet mot människohandel..................................... Bilaga 2 EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel........... Uttalanden från olika medlemsstater..................................... Bilaga 4 Promemorians lagförslag....................................................... Förteckning över remissinstanser.......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1.godkänner tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, till konvention mot gränsöverskridande orga- niserad brottslighet, 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 4 kap. 3 § skall upphöra att gälla, dels att 4 kap. 1 a och 10 §§ skall ha följande lydelse. Den som, i annat fall än som av- ses i 1 §, med användande av ola- ga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel förmår någon att bege sig eller låta sig transporteras till ett annat land i syfte att personen där skall utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3 eller 4 §, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål, döms för människohandel för sex- uella ändamål till fängelse i lägst två och högst . För människohandel för sexuel- la ändamål döms också den som tar emot, transporterar eller inhy- ser en person som kommit till ett land under de förhållanden som anges i första stycket, om det sker med användande av sådant otill- börligt medel och i sådant syfte som anges där. Den som begår en gärning som avses i första eller andra stycket mot en person som inte har fyllt Den som, i annat fall än som av- ses i 1 §, med användande av ola- ga tvång eller vilseledande, med utnyttjande av någons utsatta be- lägenhet eller med något annat sådant otillbörligt medel rekryte- rar, transporterar, inhyser, tar emot eller vidtar någon annan sådan åtgärd med en person, och därigenom tar kontroll över per- sonen, i syfte att personen skall 1.utsättas för brott enligt 6 kap. 1, 2, 3 eller 4 §, utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål, 2.utnyttjas i krigstjänst eller tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd, 3.utnyttjas för avlägsnande av organ, eller 4.på annat sätt utnyttjas i en si- tuation som innebär nödläge för den utsatte, döms för människohandel till fängelse i lägst två och högst . Detsamma gäller den som i så- dant syfte som anges i första stycket, 1.till annan för över kontrollen över en person, eller 2.från annan tar emot kontrol- len över en person. Den som begår en gärning som avses i första stycket mot en per- son som inte har fyllt skall 1 Senaste lydelse 2002:436. skall dömas för männi- dömas för människohandel även skohandel för sexuella ändamål om inte något sådant otillbörligt även om inte olaga tvång, vilsele- medel som anges där har använts. dande eller något annat sådant otillbörligt medel använts. Är ett brott som avses i förstatredje styckena mindre grovt, döms till fängelse i högst . För försök, förberedelse eller stämpling till människorov, män- niskohandel för sexuella ändamål, olaga frihetsberövande eller för- sättande i nödläge och för under- låtenhet att avslöja sådant brott döms till ansvar enligt vad som sägs i 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till olaga tvång som är grovt eller till datain- trång som om det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa. För försök, förberedelse eller stämpling till människorov, män- niskohandel eller olaga frihetsbe- rövande och för underlåtenhet att avslöja sådant brott döms till an- svar enligt vad som sägs i 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till olaga tvång som är grovt eller till dataintrång som om det fullbordats inte skulle ha varit att anse som ringa. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse 2002:436. 3 Ärendet och dess beredning Prop. öppnades FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, be- kämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn, för undertecknande. undertecknade protokollet den 12 Protokollet trädde i kraft . kollet i dess lydelse på engelska och en översättning till svenska finns i föreslog kommissionen i ett meddelande till rådet och , KOM (2000) 854 slutlig, ett rambeslut om bekämpande av människohandel. Förslaget till rambeslut om bekämpan- de av människohandel förhandlades därefter i huvudsak fram under det svenska ordförandeskapet i . Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor uppnåd- des en s.k. politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet med undantag endast för den artikel som behandlar straffskalor. rättsliga och inrikes frågor kunde en motsva- rande provisorisk överenskommelse träffas också i resterande del, dvs. fråga om påföljderna för människohandel. godkände rambeslutet (prop. 2001/02:99, 2001/02:JuU28, rskr. 2001/02:219). Det antogs av rådet Rambeslutstexten i svensk lydelse finns i bilaga 2 och uttalanden som togs till rådets protokoll i samband med rambeslutets antagande finns i bilaga 3. Inom har utarbetats en departementspromemoria Ett heltäckande straffansvar för människohandel, m.m. (Ds 2003:45). departementspromemorian föreslås att skall tillträda FN:s proto- koll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn samt ett fakultativt protokoll till FN:s konvention om barnets rättigheter () om för- säljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. promemorian rambeslutet om bekämpande av människohandel. memorian föreslås lagändringar som bedöms nödvändiga för att tillträda de ovan nämnda FN-protokollen samt genomföra rambeslutet om be- kämpande av människohandel. Promemorian har remissbehandlats. Departementspromemorians lagförslag finns i bilaga 4 och en förteck- ning över remissinstanserna i bilaga 5. En sammanställning av remissytt- randena finns tillgänglig i (Ju/2003/7148/L5). I denna proposition behandlas departementspromemorians förslag att skall tillträda FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn samt de lagändringar som bedöms nödvändiga för att tillträda detta protokoll. propositionen behandlas också rambeslutet om bekämpande av männi- skohandel samt de lagändringar som bedöms nödvändiga för att genom- Promemorians förslag om tillträde till samt nödvändiga lagändringar för att uppfylla det fakultativa protokollet till FN:s barn- konvention om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi behandlas inte i denna proposition utan bereds i ett annat sammanhang. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen, och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. När det gäller 4 kap. 1 a § har Lagrådet föreslagit ett tillägg i bestämmelsens första stycke samt att fjärde stycket i lagrådsre- förslag utgår. Lagrådet har vidare anfört det värdefulla i en ex- emplifiering i författningskommentaren såvitt avser 4 kap. 1 a § första stycket 4. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Därutöver har mindre ändringar av språklig och redaktionell karaktär gjorts. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter och förslag i avsnitt 8.2, 9.4, 9.5 och 9.7 samt i författningskommentaren. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Handel med människor är en komplex företeelse som innefattar ett hän- synslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. innefattar flera olika led eller moment. I regel innefattar brottsligheten att människor, ofta kvinnor och barn, rekryteras och transporteras inom ett land eller mellan länder i syfte att de senare skall utnyttjas på olika sätt. Gärningsmännen utnyttjar ofta möjligheten att föra offren över landgrän- ser för att försätta offren i en beroendeställning och för att själva undgå Den gränsöverskridande handeln med människor för exploate- ring, påtryckning eller utnyttjande förefaller ha växt i omfattning på flera håll i världen och fått en alltmer global karaktär. barn rekryteras, transporteras och säljs för att utnyttjas i prostitution och på andra sätt. I de länder där rekryteringen sker, s.k. ursprungsländer, råder ofta fattigdom, arbetslöshet och olika former av allvarlig ojämlik- het, såsom kvinnoförtryck och rasism. I andra länder, s.k. destinationsländer, finns en efterfrågan på männi- skor att utnyttja, bl.a. för sexuella ändamål. ningar för en cynisk och lukrativ handel. Därför är arbetet för att minska efterfrågan också viktigt när det gäller att motverka människohandel. har vi lagen (1998:408) om förbud mot köp av sexuella tjänster. Enligt uppgift från talar mycket för att denna lag har haft betydelse för att hålla nere antalet människohandelsbrott i . Men trots denna lagstiftning så finns det svenska män som tycker att det är acceptabelt att köpa sex från utnyttjade kvinnor och barn. komma åt detta krävs attitydförändringar, vilket förutsätter ett långsiktigt arbete på alla nivåer i samhället. I detta sammanhang bör något nämnas om den principiella skillnaden mellan de båda brottstyperna människohandel och människosmuggling. Med människosmuggling brukar avses mer eller mindre organiserade former av olovlig invandring. Denna brottstyp riktar sig företrädesvis mot staten, och typiskt sett sammanfaller smugglarnas och de smuggla- des intressen när det gäller brottets fullbordan, även om smugglarna gånger hänsynslöst utnyttjar människors utsatta situation i ur- Under människosmugglingsförfarandet kan migranter- Prop. 2003/04:111 na också komma att utsättas för brott av olika slag. avses däremot olika gärningar som syftar till ett efterföljande utnyttjande av offret. Människohandel är till sin natur ett brott mot person. Männi- skosmuggling kan i och för sig utgöra ett led i människohandeln, men brottet människohandel kan också begås genom att offren förs över land- gränser lagligt och med korrekta dokument. Det bör framhållas att människohandeln utgör ett sammansatt problem. Den berör frågor om mänskliga rättigheter innefattande barnets rättighe- ter, kampen mot den organiserade brottsligheten, migrationsfrågor, jäm- ställdhet mellan kvinnor och män, fattigdom samt sociala, ekonomiska och politiska skillnader inom och mellan länder. På samtliga dessa områ- den krävs samarbete mellan ursprungs-, transit- och destinationsländer och ett sektorsövergripande angreppssätt som involverar alla aktörer inom olika myndigheter och organisationer. Alla länder torde vara berörda av problemet med människohandel, som ursprungs-, transit- eller destinationsländer. Enligt FN blir mellan 700 000 och 2 miljoner människor offer för människohandel . Vinsterna är så stora att verksamheten jämförs med den internationella drog- och vapensmugglingen. FN har uppskattat att de kriminella grup- perna tjänar på handeln med människor. Fenomenet kan iakttas såväl inom EU som i vårt närområde i övrigt och på andra håll i världen. Enligt uppskattningar från den mellanstatliga or- ganisationen IOM () kommer ca 500 000 kvinnor till någon av EU:s medlemsstater såsom offer för människohandel. är inte förskonat. uppskattar att mellan 200 och 500 kvinnor och barn kan ha blivit föremål för människohandel för sexuella ändamål i . De kommer från främst , , , samt från , , , och . Mer än hälften av kvinnorna/flickorna kommer antingen från eller från något av de tre baltiska länderna. I sin femte och senaste lägesrapport angående människohandel (2003:1, Handel med kvinnor) anger att det har skett en fortsatt ökning av informationsinflödet och antalet inkomna ärenden till . Informationsflödet har varit störst från de olika polismyndigheterna, gränskontrollerna, sambandsmännen och Migra- tionsverket. Enligt är det dock vanskligt att dra slut- satsen att den faktiska handeln med kvinnor har ökat, men det finns inte heller något som tyder på att handeln har minskat. Rapporter från utländsk polis tar upp barnhandel där barnen har blivit utnyttjade både sexuellt och som olaglig arbetskraft. har infor- mation till om handel med barn varit mycket säll- synt. , 2002 och 2003 har det dock förekommit uppgifter om handel med barn i . Uppgifterna föranledde Rikskriminalpoli- sen att påbörja en kartläggning av ensamkommande barn. kommande barn menas barn som kommer utan legal vårdnadshavare över gränserna som flyktingar, som offer för människohandel eller på Prop. 2003/04:111 annat sätt. 4.3Något om de åtgärder som vidtagits i Regeringen gav i uppdrag att samla uppgifter om omfattningen av handel med kvinnor i och andra länder och studera hur kvinnohandeln kan förebyggas och bekämpas. Uppdraget utförs, som framgår ovan, av som regel- bundet rapporterar resultaten till regeringen. samar- betar med andra nationella myndigheter, frivilligorganisationer, Europol och i dessa frågor. har utarbetat en nationell handlingsplan där åtgärder som skall vidtas beskrivs. Av handlingspla- nen framgår bland annat följande. identifierar och karaktärsbestämmer förekomsten av handeln samt kartlägger kopplingen till grov brottslighet, människosmuggling och kommersiell sexuell ex- ploatering. Vidare sammanställer och analyserar polisens rapportering av bl.a. prostitution. Vid varje polismyndighet finns en kontaktperson. Även de utlandsbaserade sambandsmännen har enga- gerats i uppdraget. En gemensam policy för hur landets polismyndigheter skall bedriva det operativa arbetet mot människohandel skall tas fram. skall också tillsammans med särskilt berörda myn- digheter utarbeta ett program för att förebygga brottsligheten. Rikskrimi- nalpolisen har lämnat fem rapporter till regeringen. fick en parlamentarisk kommitté i uppdrag att göra en över- syn av bestämmelserna om sexualbrott. En del av uppdraget var att utre- da om det finns något behov av ett särskilt brott som tar sikte på handel med människor, främst kvinnor och barn, för sexuella ändamål. I betän- kandet Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14) lade kommittén bl.a. fram förslag i fråga om människohandel som syftar till sexuell exploatering. Förslagen var utformade i nära anslutning till definitionerna i FN-protokollet mot människohandel men tog dock, i enlighet med kommitténs uppdrag, sikte endast på sådan människohandel som syftar till sexuellt utnyttjande, dvs. utnyttjande i prostitution, genom sexualbrott, på sexklubbar och i porno- grafiska framställningar. Vidare avsåg förslagen endast gräns- överskridande människohandel. I propositionen Straffansvaret för människohandel (prop. 2001/02:124) föreslog regeringen, med kommittéförslaget som underlag, åtgärder för att förstärka det straffrättsliga skyddet mot sådan handel med människor som syftar till att de skall utnyttjas för sexuella ändamål. Lagförslagen godkändes av (bet. 2001/02:JuU27, rskr. 2001/02:270) och lagändringarna trädde i kraft (SFS Bland annat infördes ett nytt brott, människohandel för sexu- ella ändamål, i 4 kap. 1 a § . Regeringen beslutade att ge en parlamentarisk kommit- té i uppdrag att bl.a. analysera frågan om hur lag- föringen av personer som gör sig skyldiga till människohandel kan un- derlättas samt vilka former av stöd och rättsligt skydd som bör erbjudas offer för att de skall kunna bistå i utredningar om brott (dir. 2000:81). instruerades att beakta de förslag som Rikskriminal- polisen tar upp i sina rapporter om handel med kvinnor. Kommittén läm- nade sitt slutbetänkande Människosmuggling och offer för människohan- del (SOU 2002:69) . En proposition Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. (prop. 2003/04:35) lämnades till . I proposi- tionen föreslås bl.a. att det i utlänningslagen (1989:529) skall införas en bestämmelse som gör det möjligt för en förundersökningsledare att ansö- ka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländska målsägande och vittnen, bl.a. offer för människohandel, i de fall det anses befogat med hänsyn till genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. I propositionen föreslås också att målsägande och vittnen som beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd skall erbjudas hälso- och sjuk- vård och socialt bistånd de vistas i . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utredningen om kunskaper om sexuell exploatering av barn i Regeringen beslutade att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att inventera kunskaper om sexuell exploatering av barn i Sveri- ge. Gruppen fick bl.a. i uppgift att följa upp den svenska handlingsplanen mot kommersiell sexuell exploatering av barn och vid behov överväga om ytterligare åtgärder krävs från regeringens sida. Den svenska hand- lingsplanen togs fram i anslutning till den första världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn i och uppdate- rades inför uppföljningskongressen i . Gruppen skulle se över behovet av insatser för attitydpåverkan i frågor som rör sexuell ex- ploatering av barn samt identifiera olika aktörer för att utveckla nätverk för utbyte av kunskaper och erfarenheter och för att finna former för framtida samverkan. beslutade regeringen att arbetsgruppen skulle upphöra och en särskild utredare har fått i uppdrag att i allt väsentligt slutföra arbets- gruppens arbete till (dir. 2003:54). Nationell handlingsplan mot prostitution och handel med människor Som ett led i det fortsatta arbetet mot prostitution och handel med männi- skor har den påbörjat arbetet med att utforma en nationell handlingsplan för arbetet med att bekämpa prostitu- tion och handel med människor, särskilt kvinnor och barn. nen kommer att inbegripa en genomgång av åtgärder för att förebygga Prop. 2003/04:111 prostitution och människohandel, skydd och bistånd till offren för prosti- tution och människohandel samt en genomgång av straffrättsliga åtgärder och utveckling av arbetet inom rättsväsendet. Eftersom handel med människor, särskilt kvinnor och barn, ofta är ett gränsöverskridande brott som involverar ursprungsländer, transitländer och destinationsländer kommer det fortsatta arbetet att drivas i samverkan över nationsgränser. 4.4Något om det internationella arbetet mot människohandel Inget enskilt land kan ensamt genom enbart nationella åtgärder komma till rätta med problemet. Internationell samverkan krävs också för att be- kämpa handel med människor. har i hög grad bedrivit sitt arbete mot människohandel i olika internationella sammanhang. Nedan ges ex- empel på aktuella internationella instrument samt annat internationellt arbete som pågår och som aktivt har deltagit och deltar i. fick en s.k. ad hoc-kommitté i uppdrag av FN:s general- församling att utarbeta en konvention mot gränsöverskridande organise- rad brottslighet samt att dessutom överväga utarbetande av ytterligare instrument rörande tre olika brottstyper, varav den ena rörde människo- handel. Kommitténs arbete i dessa delar slutfördes . del- tog aktivt i förhandlingarna. öppnades FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tilläggsprotokoll om förebyggande, be- kämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn (FN-protokollet om människohandel), för undertecknande. Till dem som har undertecknat konventionen och protokollet hör samtliga EU:s medlemsstater och, för gemenskapens räkning, Europeiska kom- missionen liksom även och . För att kunna godkänna tilläggsprotokollet måste en stat först ha godkänt huvudkonventionen. En proposition med förslag att skall godkänna FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet lämnades till (prop. 2002/03:146). antog regeringens förslag (bet. 2003/04:JuU6, rskr. 2003/04:23). trädde i kraft . FN-protokollet om människohandel trädde i kraft . har 45 stater tillträtt protokollet.