prop · GR0371 · 2004-04-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:71 Fortsatt svenskt deltagande i en internationell Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen redogör regeringen för den senaste utvecklingen i , den humanitära situationen och det svenska engagemanget i landet. Den internationella säkerhetsstyrkan i samt nuvarande och planerat svenskt deltagande i denna styrka beskrivs. Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka bestående av högst 150 personer till förfogande för deltagande inom ramen för Internationella Säkerhetsstyrkan i (ISAF). Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Ärendet och dess beredning............................................................... Den senaste utvecklingen i ............................................ Svenska humanitära och andra insatser............................................. Svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan ............... Folkrättsligt mandat för den svenska insatsen m.m......................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en väpnad styrka om högst 150 personer till förfogande för deltagande inom ramen för Internationella Säkerhetsstyrkan i (ISAF) under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan enligt beslut av säkerhetsråd. 2 Ärendet och dess beredning enades deltagarna i den av anordnade konferensen i om politiska framtid om att anmoda säkerhetsråd att överväga en snabb insats av en FN-auktoriserad styrka. antog säkerhetsrådet resolution där en sådan internationell säkerhetsstyrka (ISAF) auktoriserades med ett mandat under kapitel VII. I regeringens proposition 2001/02:60, överlämnad till , föreslog regeringen att skulle bidra med en väpnad styrka som bidrag till den internationella styrkan. beslutade (bet. 2001/02:UFöU2, rskr. 2001/02:140) att bifalla regeringens förslag. Med stöd av bemyndigande beslutade regeringen att ställa en svensk styrka till förfogande. Det svenska deltagandet inom ramen för den internationella säkerhetsstyrkan i har därefter varit föremål för förnyade prövningar genom regeringens propositioner 2001/02:179 (bet. 2001/02: UFöU3, rskr. 2001/02:323) och 2002/03:21 (bet. 2002/03: UFöU1, rskr. 2002/03:71). Efter en föredragning av (i samråd med Försvarsdepartementet) beslöt utrikesutskottet efter hörande av försvarsutskottets uppfattning i frågan att hos väcka förslag om ett t.o.m. förlängt bemyndigande för regeringen att ställa en väpnad styrka om högst 45 personer till förfogande som ett svenskt bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan i (bet. 2003/04:UU8, rskr. 2003/04:100). Sedan bifallit utskottets förslag fattade regeringen beslut om att förlänga insatsen med en väpnad styrka som ett bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan t.o.m. . I regeringsbeslut ändrades bidraget till att istället för en väpnad styrka avse viss stabs- och samverkanspersonal, samt en nationell logistikenhet. anmodade (Försvarsdepartementet) Försvarsmakten att redovisa förslag till ett svenskt säkerhetshöjande bidrag till den internationella säkerhetsstyrkan. Försvarsmakten inkom med svar på anmodan (HKV 01 800:63877) . I svaret redovisade Försvarsmakten bland annat möjligheten att bidra till den internationella säkerhetsstyrkans utvidgning till Mazar-e-Sharif-området i norra . Den senaste utvecklingen i av ockupation, inbördeskrig, talibanstyre och krig kunde det afghanska folket genom en s.k. konstitutionell Loya Jirga, ett rådsmöte med 500 ledamöter, varav 100 kvinnor, anta en ny konstitution den 4 Även om viss kritik redan har riktats mot den nya Prop. 2003/04:71 konstitutionen, bland annat för de vida maktbefogenheter den ger presidentämbetet och för de svaga garantierna för mänskliga rättigheter, är de flesta bedömare överens om att antagandet av konstitutionen var ett viktigt steg mot ett nytt stabilt och demokratiskt i enlighet med Bonnöverenskommelsen. Genom antagandet av konstitutionen lades också principerna fast för de första demokratiska president- och parlamentsvalen som förbereds och som enligt Bonnprocessens tidtabell skulle hållas . Både övergångsregeringen och FN:s civila mission i (UNAMA) har genom arbetet i viktiga roller att spela för att tillse att valen blir så rättvisa och säkra som möjligt. Ett allvarligt hot mot genomförandet av valen är emellertid den grundläggande bristen på säkerhet i som försvårar både registreringen av väljare och partiernas möjligheter att verka fritt. Dessa problem har gjort att övergångsregeringen har beslutat att skjuta upp valen till . För den pashtunska befolkningen, som är den största etniska gruppen i , är valen nu särskilt betydelsefulla. Sedan fall har denna grupp känt sig förfördelad i det politiska livet jämfört med företrädarna för den tidigare norra alliansen och då framför allt av panjshiri-tajikerna som dominerat försvarsministeriet och andra viktiga delar av den afghanska maktapparaten. Då pashtunerna av tradition och ikraft av sitt antal har haft en maktställning i har detta skapat spänningar och en grogrund för missnöje, framför allt i de södra och sydöstra delarna av landet som domineras av denna folkgrupp. Ett annat svårt problem som fortsätter att prägla är flyktingproblematiken. Sedan början på 2002 har cirka tre miljoner afghaner återvänt till sitt hemland från grannländerna och . Denna i grunden positiva utveckling har dock inneburit en stor brist på bostäder, arbetstillfällen och annan samhällsservice. finns det omkring tre miljoner flyktingar kvar i nämnda länder. uppskattar FN:s flyktingkommissarie () att ytterligare cirka en miljon afghaner kommer att återvända. Dessutom finns det fortfarande omkring 180 000 internflyktingar i de södra delarna av landet. Även om organiserade förtryck har upphört är situationen för de mänskliga rättigheterna fortsatt dålig i . Vissa bedömare gör gällande att brotten mot mänskliga rättigheter återigen ökar i landet. Särskilt utsatta är kvinnor och flickor. En av många frågor som diskuteras i FN:s kommission för mänskliga rättigheter (MRK) är hur de senaste decenniernas omfattande brott mot mänskliga rättigheter skall hanteras. Säkerhetssituationen i har försämrats markant både i de södra och norra delarna av landet liksom i . Antalet attacker som har riktats mot den internationella närvaron har ökat och flera tecken tyder på att islamistiska grupperingar som är fientligt inställda till den nya regimen främst kvarvarande talibanstyrkor, Hezb-e-Islami Gulbuddin och nu koncentrerar sina attacker mot civil FN-personal och mot företrädare för olika hjälporganisationer. För den enskilde afghanen är dock de olika rivaliserande krigsherrarna . 2003/04:71 ett större hot mot säkerheten än de militanta islamisterna. närmast feodala inflytande som krigsherrarna och deras underlydande befälhavare har beror till stor del på den afghanska regeringens bristande förmåga att nå ut med sitt inflytande i landets olika regioner. Bristen på fungerande offentliga institutioner är akut i provinser och distrikt, inte minst när det gäller för säkerheten relevant myndighetsnärvaro. Den långsamma återuppbyggnadstakten på landsbygden har också skapat utrymme för krigsherrar och talibaner. Det finns dock skäl till en försiktig optimism. Etableringen av en internationell militär närvaro på den afghanska landsbygden i form av regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad (eng. Provincial Reconstruction Teams, PRT)1 syftar bland annat till att stärka övergångsregeringens möjligheter att utöva sina befogenheter enligt konstitutionen. Övergångsregeringen har vidare förmått byta ut ett antal regionala funktionärer, inklusive guvernörer som visat sig inte hålla måttet. Ett annat allvarligt problem som också har nära kopplingar till den dåliga säkerhetssituationen och övergångsregeringens svaga ställning är den växande produktionen och handeln med narkotika. I 28 av 32 provinser odlas nu opium. Odlingen och handeln hjälper till att finansiera krigsherrarnas privatarméer och förvärrar dessutom säkerhetssituationen genom den rivalitet som den orsakar mellan olika krigsherrar. Utvecklingen i är svårbedömd och osäker även på kort sikt. Politisk instabilitet, starka centrifugala krafter och en omfattande kriminalitet kännetecknar just nu . , inför och under valen, torde vara kritiska för hur situationen skall utveckla sig. De flesta bedömare är eniga om att en bred internationell militär och civil närvaro är det enda som kan erbjuda en förbättrad säkerhetssituation och möjliggöra rättvisa val. UNAMA (på den civila sidan) och ISAF (på den militära sidan) har därför viktiga funktioner för att säkerställa och koordinera det internationella stödet. 4 Svenska humanitära och andra insatser har en lång historia av engagemang för den humanitära situationen och utvecklingen i . Efter fall har utlovat ett långsiktigt bistånd till . har gjort ett åtagande (20022004) på för stöd till utvecklingen och humanitära insatser i . är beräkningen att kommer att utbetalas. är därmed den tredje största mottagaren av svenskt bistånd. Huvudområden i biståndet är bland annat utbildningssektorn, flyktingåtervändande och infrastruktur (vägar). 1 Eftersom benämningen Provincial Reconstruction Team (PRT) inte återspeglar enheternas uppgifter och verksamhet på ett riktigt sätt har det föreslagits att de istället borde benämnas Provincial Stabilization Team (PST). I denna proposition används dock fortsatt beteckningen PRT, vilket också överensstämmer med det språkbruk som används inom fattat beslut om att stödja förberedelserna inför de afghanska Prop. 2003/04:71 valen med . kommer även fortsättningsvis att i första hand kanalisera sitt bistånd till via FN-systemet, enskilda organisationer som (), andra organisationer så som den () samt till (). har varit aktivt i minröjningsarbetet i . Avväpning av barnsoldater och stöd till deras återanpassning till samhället är ett annat exempel på projekt som stöds av . bidrar också med till (). ILAC ska med hjälp av internationella bygga upp det afghanska och bland annat utbilda afghanska advokater i mänskliga rättigheter. I FN-missionen UNAMA finns bland annat en svensk polisrådgivare. Hos EU:s särskilde representant () för , Francesc Vendrell, finns en svensk politisk rådgivare. Europeiska unionen är en av de största biståndsgivarna i . vill gärna se också en stärkt politisk roll för EU i . I detta sammanhang är EUSR:s funktion och roll ett viktigt instrument. Inom EU råder en samsyn om vilka områden som bör vara prioriterade för våra insatser: säkerhetshöjande åtgärder, den politiska processen och valen, återuppbyggnaden och situationen för mänskliga rättigheter i synnerhet kvinnor/flickors situation samt bekämpningen av narkotikan. I anslutning till det nya säkerhetshöjande bidrag som regeringen avser att lämna inom ramen för en regional enhet för säkerhet och återuppbyggnad kommer regeringen att utvärdera behoven och möjligheterna till att separat lämna ett mindre civilt bidrag med inriktning mot t.ex. stärkande av lokala institutioner, konfliktförebyggande eller till stöd för säkerhetssektorreformer. För att säkerställa afghanernas och det internationella samfundets möjligheter att genomföra det program för stabilisering och demokratisering av som lades fast i Bonnöverenskommelsen beslutade säkerhetsråd, i enlighet med kapitel VII i , att upprätta en internationell säkerhetsstyrka i . Enligt den ursprungliga resolutionen, 1386 (2001) och senare förlängningar i resolutionerna (2001) och 1444 (2002), skulle styrkan bistå interimsregeringen med att upprätthålla säkerheten i med omnejd. Ansvaret för att leda den internationella säkerhetsstyrkan föll inledningsvis på . Därefter har i tur och ordning respektive och ansvarat för säkerhetsstyrkan till dess att Nato tog över ledningen . En viktig samarbetspartner blev den civila FN-missionen UNAMA (United Nations Assistance Mission in ) som etablerades för att ge stöd åt den afghanska interimsregeringen i dess strävanden att uppnå fred och säkerhet i landet. UNAMA har till uppdrag att assistera och koordinera de insatser i fredsplanen som stadfästes i . Missionen har ett samordnande ansvar för all FN-verksamhet i landet liksom en koordinerande roll för det internationella samfundets stöd till . I UNAMA:s mandat ingår vidare att i nära samarbete med de afghanska myndigheterna arbeta med frågor relaterade till mänskliga rättigheter, rättsväsendet inklusive polisväsendet, genderfrågor, humanitära- och återuppbyggnadsinsatser, narkotikafrågor samt demobilisering. I missionen finns olika rådgivare som stödjer generalsekreterarens särskilde representant () inom dessa respektive områden. Över 400 personer arbetar sammanlagt vid UNAMA:s huvudkontor i och i de sju regionala kontoren i landet. En annan viktig samarbetspartner för den Nato-ledda internationella säkerhetsstyrkan har varit den koalition av länder som under benämningen Operation Enduring Freedom (OEF) har fortsatt att bekämpa kvarvarande talibanstyrkor och . Denna koalition, som leds av och som också har en roll att höja säkerheten i utanför , grundar sin närvaro på en inbjudan av president och den afghanska övergångsregeringen samt på de resolutioner som antog efter terrordåden i , de s.k. terrorismresolutionerna; 1368, 1373 och 1378. Själva resolutionerna utgör dock enligt svensk uppfattning inte en tillräcklig folkrättslig grund för koalitionen att agera i . Förutom bekämpandet av utländska anhängare av terroristnätverket al- Qaida och kvarvarande fickor av talibanstyrkor har koalitionen ansträngt sig för att etablera en mer långsiktigt säkerhetshöjande internationell närvaro i de afghanska regionerna. Det viktigaste instrumentet för denna strävan har varit att utplacera ett antal regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad med uppgift att genom observatörsverksamhet, samverkan och rådgivning samt stöd till lokala myndigheter bidra till säkerheten och återuppbyggnaden i landets provinser. Erfarenheten av dessa enheter har varit positiv. Enligt UNAMA:s bedömningar har säkerhetssituationen förbättrats överallt där sådana enheter har upprättats. I ett uttalande av säkerhetsrådets ordförande välkomnade också säkerhetsrådet etablerandet av regionala enheter för säkerhet och återuppbyggnad (PRT) och uppmanade fler länder att bidra. Utöver har och tagit ledningen för var sin enhet inom ramen för koalitionen Operation Enduring Freedom. Dessa båda länder har uttryckt önskemål om att deras enheter skall föras över till ISAF, i samband med ISAF:s utvidgning. I takt med att ISAF visade sig framgångsrik i , och i kontrast till det fortsatt osäkra säkerhetsläget i resten av landet, framstod behoven av ett utvidgat geografiskt mandat för den internationella säkerhetsstyrkan allt tydligare. Den tidigare chefen för , , rapporterade vid ett flertal tillfällen till säkerhetsrådet om behovet av en internationell närvaro och ett förbättrat säkerhetsläge på den afghanska landsbygden som en förutsättning för landsomfattande humanitära, fredsbyggande- och utvecklingsinsatser. På initiativ av antog säkerhetsrådet resolution om en utökning av ISAF:s geografiska mandat för att möjliggöra en successiv etablering av den internationella säkerhetsstyrkan även utanför Syftet med utvidgningen är fortsatt att skapa säkerhet för de Prop. 2003/04:71 afghanska myndigheterna samt för FN och övrig internationell personal verksam inom återuppbyggnad och humanitär verksamhet, samt att därutöver möjliggöra stöd till exempelvis valprocessen och reformerna av den afghanska säkerhetssektorn. bereddes inom Nato frågan om hur organisationen bäst skulle göra verklighet av säkerhetsrådets begäran och det utvidgade mandatet. Efter ett inledande försök med en tyskt regional enhet i Kunduz kommer Nato att etablera ISAF:s närvaro genom en kombination av regionala enheter understödda av framskjutna operationsbaser (eng. Forward , FSB), samt av rörliga styrkor för tillfälliga förstärkningar där behov kan uppstå. ISAF skall även stödjas från baser i grannländer till bland annat beroende på den dåliga infrastrukturen i landet. Den första fasen i utvidgning förväntas ske i norra . Liksom tidigare i Kabulområdet väntas samverkan och understöd från koalitionen Operation Enduring Freedom, avseende t.ex. evakuering och flygunderstöd regleras i ett avtal. I Natos koncept för de regionala enheterna för säkerhet och återuppbyggnad betonas vikten av att förbättra säkerheten genom en synlig närvaro och militär observatörsverksamhet, att stärka övergångsregeringens inflytande, samt att stödja reformerna av den inhemska säkerhetssektorn. En nära samverkan mellan den civila verksamheten ledd av övergångsregeringen och UNAMA samt den internationella säkerhetsstyrkan bedöms fortsatt viktig. Önskan att bistå den afghanska övergångsregeringen med säkerhetshöjande insatser till stöd för valprocessen understryker detta behov. Av särskild betydelse för den långsiktiga stabiliteten är enligt Nato det pågående arbetet med att skapa en nationell afghansk försvarsmakt och en nationell poliskår oberoende av inflytande från lokala krigsherrar. I anslutning till denna process måste vidare ett stort antal milisförband demobiliseras, avväpnas och återintegreras i samhället på ett ordnat sätt. De nya säkerhetsinstitutionerna måste successivt ta över ansvaret för säkerhet och ordning om en hållbar fred skall kunna byggas. Innan detta kan ske, och för att understödja de reformer som måste genomföras, kommer det dock att behövas en närvaro av en internationell styrka . Regeringen delar i huvudsak de slutsatser som Nato har dragit i de delar som här har redovisats. Det är därför också regeringens sammantagna bedömning att den internationella säkerhetsstyrkan har en fortsatt avgörande betydelse för den fredliga utvecklingen i . 6 Svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan har deltagit i den internationella säkerhetsstyrkan i sedan den etablerades /02. De svenska bidragen bestod inledningsvis av en underrättelseenhet och av spaningsförband. perioden mellan har det svenska bidraget främst bestått av enheter för civilmilitär samverkan (CIMIC) samt av stabsofficerare inom och av samverkansofficerare mellan och Kabuls garnison. Insatsen har genom sina bidrag till ISAF:s ledning och såsom kontaktyta mellan ISAF:s ledning och lokalbefolkningen varit uppskattad och fyllt viktiga behov för den internationella styrkan. På grund av det försämrade säkerhetsläget i , en viss överetablering på området för civilmilitär samverkan i , samt behoven av en utvidgning av ISAF:s operationsområde beslöt regeringen att inte förlänga det svenska CIMIC-bidraget när enhetens tjänstgöringsperiod upphörde . Från nämnda datum har den svenska insatsen istället begränsat sig till stabs- och samverksanspersonal samt nationell logistikpersonal. På begäran av och Nato har vidare regeringen beslutat att tillsammans med andra nordiska länder stödja en isländsk insats för bemanning av med räddningspersonal. genomfördes inom ett systematiskt arbete med att belysa och prioritera behoven för svensk militär och civil krishantering . Arbetet resulterade i att västra , och prioriterades som områden för militär krishantering. I fråga om ansågs det särskilt betydelsefullt att ett bidrag medverkade till att säkerhet och stabilitet samt övergångsregeringens inflytande kunde utsträckas också till de olika regionerna utanför huvudstaden. har regeringen aktivt sökt en lämplig form för ett svenskt deltagande i en regional insats i . erbjöd sig att ta ett övergripande ansvar för den planerade utvidgningen av den internationella säkerhetsstyrkan i norra . Som en följd av detta anmodade (Försvarsdepartementet) Försvarsmakten att redovisa förslag till ett svenskt säkerhetshöjande bidrag till en regional enhet för stabilisering och återuppbyggnad och till en till denna enhet knuten framskjuten understödsbas. överlämnade Försvarsmakten ett svar på anmodan. Försvarsmaktens förslag hade då samordnats med , , och i avsikt att erbjuda den internationella säkerhetsstyrkan ett väl balanserat och enhetligt bidrag. Försvarsmakten förordade i svaret en svensk insats inom ramen för den brittiskledda utvidgningen av ISAF i Mazar-e-Sharif, en huvudort i norra . anmälde tillsammans med de ovan nämnda länderna sin preliminära avsikt att bidra till utvidgningen i enlighet med Försvarsmaktens förslag vid en konferens som anordnats av Nato för att generera styrkebidrag till ISAF:s utvidgning i norra . antog Nato en operationsplan som reglerar hur utvidgningen skall gå till och vilka uppgifter som de enheter till vilka avser att bidra skall ha. Under förutsättning att ger sitt medgivande till att sända en väpnad styrka till den internationella säkerhetsstyrkan avser regeringen att medverka till ISAF:s utvidgning genom att bidra till en regional enhet i den norra delen av landet, inledningsvis i Mazar-e-Sharif. Bidraget planeras bestå av militära observatörsteam och viss stabs- och underhållspersonal. Enheten leds av . kommer troligen och att bidra till enheten. Huvuduppgifterna för observatörsteamen kommer främst att vara att tillhandahålla säkerhetshöjande närvaro och militär- och civil samverkan med lokala makthavare i provinserna. Teamen kommer preliminärt att få särskilda uppgifter till stöd för valprocessen. avser vidare att bidra med personal inom ramen för den framskjutna understödsbasen i samma område som den regionala enheten. Inledningsvis kommer bidraget att utgöras av en del av ett lufttransporterat snabbinsatskompani. Den primära uppgiften för kompaniet förväntas bli att som militär reservstyrka kunna förstärka och undsätta de enheter som finns i regionen (exempelvis den planerade brittisk-finsk-norska enheten i näraliggande Maimana) samt i övrigt utnyttjas för att etablera en säkerhetshöjande närvaro eller övervaka verksamhet som bedöms vara av särskild betydelse. kommer slutligen, tillsammans med andra länder och på rotationsbasis, tillhandahålla transportflygplan av typ Tp84 (internationell beteckning C-130) med besättning och understödjande personal. Flygplanet planeras inledningsvis att stationeras i med uppgift att understödja ISAF:s verksamhet med transporter i norra samt till och från underhållsbaser i de omgivande länderna. Utöver de nu nämnda enheterna kommer nationella resurser för underrättelsebearbetning och logistik att avdelas för att stödja de samlade svenska insatserna inom ISAF. I fråga om logistik och stöd kan det vidare bli aktuellt att ha personal och enheter vid någon av ISAF:s baser i de omgivande länderna. Närvaro i med stabs- och samverkansofficerare, stöd och logistik, samt med brandmän i räddningsstyrkan vid Kabuls flygplats är planerat att kvarstå och ingå i det nya utökade truppbidraget. Enligt Försvarsmaktens nuvarande beräkningar (som dock är beroende av detaljrekognoscering i området) kommer det svenska bidraget efter etablering att uppgå till omkring 112 personer. Styrkan kan i senare skeden, om förutsättningarna för det svenska bidraget förändras, behöva omfatta upp till 150 personer i regionala enheter eller i . Det kan vidare uppstå behov att snabbt förstärka styrkan om säkerhetsläget förändras. Försvarsmakten bedömer de sammantagna riskerna för svensk trupp i det aktuella operationsområdet som låga till medelhöga. Riskerna för att enheterna dras in i direkta stridigheter bedöms vara lägre än exempelvis risken av att drabbas av våld med anknytning till narkotikahantering eller annan kriminalitet. Det bör dock noteras att en del av den svenska insatsen utgörs av personal som ingår i ett snabbinsatskompani som bland annat kommer att utnyttjas vid ett eventuellt försämrat säkerhetsläge. Riskerna kan därmed också tillfälligt bli högre. Regeringen beräknar att totalkostnaden för nuvarande och planerade insatser kommer att uppgå till .