prop · GR031d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Utvecklingen medför att tillsynen förändras och nya krav ställs på att aktivt utveckla och anpassa regelverk, analysera företagens riskexponeringar och riskhantering och på olika sätt agera mer proaktivt. Detta kräver större analyskapacitet och en fortsatt aktiv metodutveckling. Som ett resultat av dessa drivkrafter pågår en reformering av lagstiftningen för den finansiella sektorn. Inom banksektorn har flera initiativ tagits till nya regler för att nå upp till kraven om riskhantering, genomlysning och stabilitet. I proposition om reformerade regler för bank- och finansieringsrörelse (prop. 2002/03:139) presenteras en genomgripande modernisering av lagstiftningen för banker och kreditmarknadsföretag. Målet för den nya regleringen är att skapa ett stabilt finansiellt system med goda förutsättningar för god konkurrens och hög effektivitet. För att öka valmöjligheterna för konsumenterna anser regeringen att bankernas inlåningsmonopol bör avskaffas. Kreditmarknadsföretag bör ges möjlighet till inlåning från allmänheten, likaså icke-finansiella företag. Definitionen av bankrörelse och finansieringsrörelse ändras. De nya definitionerna innebär att avregleringen fortsätter. Förslagen föreslås träda i kraft . För att uppnå konkurrensneutralitet med övriga har en proposition om säkerställda obligationer presenterats (prop. 2002/03:107). Den berör i första hand de . Genom lagstiftningen ges möjligheter till ett nytt regelverk för obligationsupplåning. Kapitaltäckningsreglerna inom banksektorn är under omarbetning, inom ramen för det globala samarbetet mellan tillsynsmyndigheter inom och EU, i syfte att göra dessa mer riskanpassade och effektiva. Bankerna skall kunna använda mer avancerade riskmätningssystem och ansvarsområde ökas genom krav på individuell värdering av risker och kapital i hela koncerner där banker ingår. Nya anpassade bestämmelser bör vara genomförda 2006. Den särskilda tillsynen av de finansiella koncernerna med bred verksamhet, s.k. finansiella konglomerat skall utvecklas. EG-direktivet inom området bör vara genomfört i . Inom försäkringsområdet bör försäkringstagarnas ställning i traditionella livförsäkringsbolag stärkas. Försäkringstagarna bör antingen betraktas enbart som kunder och deras kapital särskiljas från bolagets riskkapital eller ges ökad insyn och inflytande över bolagets styrning. En bättre information till försäkringstagarna samt genomlysning av bolagens ekonomi är likaledes nödvändig. Regelverket för de olika företagsformerna inom försäkringsområdet måste anpassas till nya krav och därför avser regeringen besluta om kommittédirektiv till en särskild utredare om en allmän översyn av de associationsrättsliga reglerna. Solvensreglerna inom försäkringssektorn ses över så att de specifika riskerna i det enskilda bolaget bättre återspeglas i de lagfästa kapitalkrav som ställs på försäkringsbolaget. Arbete för att åstadkomma detta pågår dels inom EU, dels inom den av regeringen tillsatta utredningen om försäkringsbolagens placeringsregler (dir. 2000:15). Utredningen skall lämna sitt slutbetänkande och regeringen avser därefter fortsätta reformeringen av det nuvarande solvenssystemet i linje med grundprinciperna i arbetet inom EU. Inom värdepappersområdet är regleringsarbetet koncentrerat till att skapa en gemensam värdepappersmarknad inom EU. Arbete med nya regler pågår inom följande områden: nya regler om informationskrav avseende bl.a. börsnoterade företag, clearing och avveckling, och Regeringen överlämnade en proposition till med förslag till en ny lag om finansiell rådgivning till konsumenter (prop. 2002/03:133). Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att kartlägga och analysera framtida roll och det resursbehov som väntas uppstå till följd av de förändringar i inspektionens ansvar och uppgifter som följer av nationella och internationella regeländringar. Utredningen lämnade sina förslag i betänkandet Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22). Betänkandet har remissbehandlats. Utredningen anser att roll och ansvar kommer att öka betydligt och att tillsynen därför tydligare bör fokuseras på de grundläggande målen att skydda det finansiella systemets stabilitet och konsumenternas ställning. Utredaren konstaterar vidare att förutsättningarna för den relativt långtgående självregleringen på värdepappersmarknaden kommer att minska i takt med att nya EG-regler införs i svensk rätt, men att möjligheter till delegering av tillsynsuppgifter bör skapas. Vid införandet av nya EG-regler inom värdepappersområdet är det naturligt att inom flertalet områden utses till behörig myndighet. Inom insiderområdet anser utredaren att roll bör vidgas. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 daren anser vidare att kommer att vara i behov av resurstillskott på ca för att kunna fullfölja sitt åtagande. Betänkandet från utredningen har remissbehandlats och regeringen avser att ta ställning till de olika förslagen i samband med att ny reformerad lagstiftning införs inom de olika områdena. I denna proposition lämnar regeringen vissa förslag avseende anslag och finansiering. har utfärdat kompletterande normgivning. Nämnden biträder också i redovisningsfrågor samt deltar i utredningar inom kommitté- väsendet. Nämnden avger också yttrande till domstolar om vad god redovisningssed innebär i olika frågor. utfärdade 13 allmänna råd samt avgav 24 remissyttranden till , domstolar m.m. Inom redovisningsområdet förutsätts kompletterande normgivning då lagstiftningen är en s.k. ramlagstiftning. arbete är av stor betydelse när det gäller att fylla ut de områden som inte regleras i lag. De redovisningsnormer som meddelas bidrar till att förbättra kvaliteten på företagens bokföring och bokslut vilket i sin tur har stor betydelse för bl.a. skatteförvaltningens verksamhet. De ger också förutsättningar för att kunna jämföra och analysera olika företags ekonomiska ställning bättre. Det projekt som bedrivits tillsammans med och när det gäller möjligheterna att samordna redovisnings- och beskattningsreglerna syftar till att åstadkomma avsevärda förenklingar för enskilda näringsidkare. skall bidra till stabiliteten i det finansiella systemet genom tillsyn av finansiella företag och marknader samt regel- och tillståndsgivning. skall vidare bidra till konsumentskyddet inom området. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 verksamhet är uppdelad på ett antal verksamhetsgrenar och resursförbrukningen uppgick till ca . påverkades den finansiella sektorn påtagligt av de senaste årens kraftiga kursfall på aktiemarknaderna. Detta har bidragit till en lägre lönsamhet inom stora delar av sektorn. Ur ett stabilitetsperspektiv har kursfallet inte i första hand påverkat bankerna som fortsatt visat en god kapitalsituation. Däremot har livförsäkringsbolagens balansräkningar försvagats påtagligt och några mindre bolag har behövt kapitaltillskott. Därtill har det, delvis till följd av lägre återbäring till pensionsspararna, uppstått en diskussion om livförsäkringsbolagens informationsgivning till försäkringstagarna och om intressekonflikter i livförsäkringsbolagen. Den bestående börsnedgången bidrog också till en förnyad debatt om värdepappersmarknaden och om förtroendet för dess aktörer. Mot bakgrund av detta samt att det löpande antas ett antal nya EG-direktv inom främst värdepappersområdet genomförde inspektionen ett utvecklings- och analysarbete för att förbättra marknadstillsynen. Tabell 12.1 Procentuell fördelning av kostnader per verksamhetsgren i löpande priser Samverkan och samordning* * Verksamhetsgrenen upphörde from. 2002 och verksamhet bestående av internationella arbetsgrupper, remisser, info och utbildning är fördelade på resp. område. I förhållande till har resursförbrukningen inom tillsynen ökat, som förbrukade av resurserna. Den näst största verksamheten är tillstånd och anmälningar. Den stabilitetsinriktade tillsynen är en central del av ansvar och sammanhänger med risker som avser hela det finansiella systemet. har därför utvecklat en tillsynsmodell som har gjort det möjligt att få en årlig samlad bedömning av riskerna i det finansiella systemet. Bedömningssystemet medger vidare en internationell jämförelse av bankerna och andra institut under tillsyn. Det utgör också ett steg i arbetet med att införa de nya kapitaltäckningsreglerna. Finansnspektionen har identifierat ett antal systemviktiga företag och för dessa görs sammanvägda bedömningar. genomfördes 13 koncernanalyser, där verksamhetsinriktning och risker kartlades. har också klargjort vilka avvecklingsrisker som finns i den clearing- och avvecklingsverksamhet som systemviktiga företag bedriver. Vid sidan av den mycket intensiva bevakningen av livbolagens ekonomiska situation har undersökt de systemviktiga försäkringsbolagens riskhantering och funnit den tillfredställande. Totalt nedlagd tid på tillsynsaktiviteter uppgick , vilket är en ökning 2001. skall bidra till att förtroendet för värdepappersmarknaden stärks. Detta sker genom att övervakar handeln, identifierar och utreder misstänkta oegentligheter samt genom att bidra till insyn och spridning av information genom det offentliga insynsregistret. beslutade också om nya uppföranderegler för värdepappersmarknaden. Dessa omfattar information till kund, information från kund och hantering av affärsuppdrag. Exempelvis skall information om riskerna med värdepappersaffärer lämnas innan företaget utför en affär för kundens räkning. Reglerna ställer också krav på att all investeringsrådgivning dokumenteras och att den lämnas ut till kunden på begäran. Vidare visar utredningar i samband med misstänkt insiderhandel att det främst är så kallade primära insiders (styrelseledamöter, med flera som har direkt tillgång till insiderinformation) som bryter mot reglerna och inspektionen anser att lagen inte har avsedd preventiv verkan mot denna personkrets. anser också att emittenter ofta hanterar icke offentliggjord kurspåverkande information på ett oprofessionellt sätt. Tabell 12.2 Antalet ärenden som anmäldes till Antalet ärenden som överlämnades till åklagare har ökat i jämförelse med året innan och 2002 var antalet i nivå med . handläggning av ärenden för tillstånd och anmälningar skall vara snabb, kostnadseffektiv och hålla en hög kvalitet. Handläggningstiderna inom inspektionen har ökat i förhållande till trots att antalet ärenden minskade 2002. Detta förklarar bl.a. med att vissa ärendeslag blivit mer komplicerade, turbulensen för de svenska livbolagen som resulterat i åtskilliga tillståndsärenden och dispenser av komplicerad karaktär samt ett ökat antal sanktioner. Tabell 12.3 Genomsnittlig handläggningstid för tillstånds och anmälningsärenden Antal dagar/ärende , som har en särskild roll inom det civila försvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred, inom samverkansområdet Ekonomisk säkerhet, genomförde en rad övningar tillsammans med de systemviktiga företagen. Syftet har varit att utröna den finansiella sektorns motståndskraft mot infrastrukturella störningar av samhällshotande art. anser att den finansiella sektorn har motståndskraft mot de risker som är förknippade med de enskilda företagens verksamhet och att företagen har rutiner för att möta svåra påfrestningar mot den egna organisationen. har dock identifierat ett antal svagheter i olika företag och har tillskrivit dessa i särskild ordning. har genomfört en attitydundersökning bland ett brett urval av företag under tillsyn. Det totala omdömet blev 3,33, på en skala mellan ett och fem. Resultatet pekar på en viss tillbakagång i förhållande innan. Resultatet innehåller också en del kritiska synpunkter, t.ex. vad avser handläggningstiderna för tillstånd och anmälningar. Däremot visar undersökningen att årliga stabilitetsrapport fått ett högre omdöme . 12.5.2 Analyser och slutsatser Kraven på den finansiella tillsynen och därmed kommer att öka under de 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Nya uppgifter tillkommer framför allt som en följd av nya EGregler. Dessutom kommer de nya reglerna inom bankområdet och sannolikt även kommande regler på försäkringsområdet att ställa ökade krav på . Inspektionen måste i allt ökande grad kunna analysera och värdera enskilda företags risker och riskhanteringssystem. Frågan om hur tillsynen och reglerna påverkar det finansiella systemets effektivitet är även i fortsättningen viktig. Tillsynsåtgärdernas positiva effekter måste värderas mot de effektivitetsförluster som kan uppstå, t.ex. genom ökade kostnader för företag. Inom värdepappersområdet koncentreras arbetet till att skapa en gemensam marknad i och i detta arbete har en central och viktig roll. har redovisat sina åtaganden i enlighet med ställda krav och inspektionen har i allt väsentligt uppfyllt de olika målen för verksamheten. Tillsyn av det finansiella systemet är den centrala verksamhet som skall bedrivas inom . En viktig roll för är att visa framförhållning för att identifiera nya risker. Aktivt förebyggande arbete skall förhindra ett överdrivet risktagande och en utveckling mot finansiell instabilitet som ytterst drabbar konsumenterna. Förutsättningar måste därför skapas inom för att möta utvecklingen och de nya kraven, vilket bl.a. bör ske genom kvalificerad analys, ständig metodanpassning och kompetensutveckling. Kraven på kommer således successivt att öka varför regeringen i denna proposition föreslår ett resurstillskott till . Därutöver avser regeringen att noga följa utvecklingen inom område. arbete med att utveckla effektivitet och kvalitet i samband med handläggning av olika typer av ansökningar inom verksamhetsgrenen tillstånd och anmälningar bör även fortsättningsvis prioriteras. Verksamheten skall även fortsättningsvis kännetecknas av full kostnadstäckning. För att ytterligare öka effektivitet och flexibilitet inom denna verksamhetsgren föreslår regeringen en ändring av redovisningsprinciperna för de avgiftsintäkter som tas ut enligt förordning (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 omfattar den verksamhet som bedriver för upplåning och förvaltning av statsskulden. Målet för delområdet anges i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet är att statens skuld skall förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Därtill skall förvaltningen ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Processen för att utforma och följa upp statsskuldsförvaltningen regleras i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning och skiljer sig i olika avseenden från budgetprocessen. Regeringen skall fatta beslut om riktlinjer för av statsskulden . Beslutet fattas efter det att kontoret lämnat förslag till riktlinjer och getts möjlighet att yttra sig över förslaget. svarar sedan för att riktlinjebeslutet operationaliseras och för den löpande upplåningen och förvaltningen av statsskulden. Efter genomfört förvaltningsår skall regeringen lämna en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning Utvärderingen avser den samlade statsskuldspolitiken vilket innebär att såväl regeringens riktlinjebeslut som verksamhet behandlas. Den nuvarande inriktningen av statsskuldspolitiken innebär bl.a. att valutaskuldens andel av statsskulden långsiktigt skall reduceras och andelen kronskuld ökas. För 20032005 är inriktningen att valutaskulden skall amorteras med . Riktlinjerna anger även en ambition att andelen reallån i statsskulden långsiktigt skall öka. Riktmärket för den genomsnittliga löptiden i den nominella kron- och valutaskulden 20032005 skall, liksom tidigare, vara . Om euron införs som valuta i , kommer förutsättningarna för upplåning och skuldförvaltning delvis att förändras. har därför analyserat hur statsskulden bör hanteras efter ett eventuellt inträde i valutaunionen. Analyserna indikerar att den svenska statsskulden i grunden är väl anpassad till de krav som kommer att ställas. Vissa förändringar kommer dock att aktualiseras till följd av att svenska statspapper kommer att ges ut på en långt större marknad och där investerarna i stor utsträckning kommer att vara baserade utomlands. Exempelvis kan det vara rationellt att ha något färre och större nominella obligationslån i syfte att förbättra likviditeten i andrahandshandeln ytterligare. Vidare kan det vara mer effektivt att ha auktioner mer sällan och i gengäld sälja större volymer vid vart tillfälle. Statsskuldspolitikens inriktning och närmare utformning för kommande budgetperiod (2004 2006) sker i riktlinjebeslutet . Regeringen kommer då att återkomma till kon- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 sekvenserna för statsskuldspolitiken av ett inträde i valutaunionen. På uppdrag av regeringen har , i samråd med och , gjort en översyn av de olika begrepp som används för att beskriva statsskulden. Statsskulden skall enligt regeringsbeslut konsekvent mätas inklusive derivatinstrument, som skulbytesavtal och valutaterminer. Dessutom skall skuldinstrumenten i den statliga redovisningen värderas till nominellt slutvärde. Syftet med förändringen, som är en anpassning till de principer som tillämpas i EU-sammanhang, är att ge en mer rättvisande bild av statsskuldens sammansättning och storlek, samt att skapa större enhetlighet mellan olika mått på statsskulden. Förändringen innebär att antalet skuldbegrepp minskar. Vid sidan av redovisning är det centrala begreppet i den statliga redovisningen ett konsoliderat mått som mäter statens skuld till andra sektorer. Detta mått betecknas Statsskulden och används exempelvis i budgetpropositionen. Måttet beskriver även statens bidrag till den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som den mäts i EU- sammanhang. Ett andra mått, Okonsoliderad statsskuld, definierar samtliga instrument som ställer ut, dvs. utan hänsyn till om statspappren innehas av statliga myndigheter eller ej. Måttet används i styrningen och utvärderingen av statsskuldsförvaltningen. Det tredje måttet, Statsskuld enligt nationalräkenskaperna, avgränsas och värderas i enlighet med de internationella regler som gäller . Eftersom nationalräkenskaperna innehar status som officiell statistik kan måttet med fördel även fortsättningsvis fylla den funktionen. Regeringen gör bedömningen att omläggningen av statsskuldsredovisningen skedde smidigt. Ännu återstår dock ett antal frågor att lösa, exempelvis frågan om den konsoliderade statsskuldens löpande redovisning. redovisas den konsoliderade statsskulden endast i samband med att årsredovisningen för staten presenteras. Regeringen ämnar återkomma i frågan. Regeringen har i skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 1998 2002 (skr. 2002/03:104) redovisat sin bedömning av statsskuldsförvaltningen. Regeringens riktlinjer och bedömdes ha bedrivits i enlighet med det övergripande målet om att kostnaden för statsskulden långsiktigt skall minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Utvärderingen visar på besparingar i realupplåningen, i förvaltningen av valutaskulden och i upplåningen från mindre placerare. En kvalitativ utvärdering av svensk statspappersmarknad indikerar även att marknadsvård står sig väl i en internationell jämförelse. I finansutskottets betänkande 2002/03:FiU22 behandlas regeringens utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 19982002. har inget att invända mot regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och finner liksom regeringen att förvaltat skulden i enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen. skall genom tillförlitliga prognoser över statens lånebehov bidra till att statens lånekostnader minimeras. Syftet med lånebehovsprognoserna är att ge underlag för upplåningsplanering och likviditetshantering samt att underlätta marknadsaktörernas förståelse för agerande på räntemarknaden. har justerat lånebehovsprognosen vid ett flertal tillfällen. De flesta justeringarna framstår i efterhand som välmotiverade och gjordes i många fall på grundval av ny information. Regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning utgör den viktigaste utgångspunkten för finansiella riskhantering. Därutöver skall sträva efter att uppnå bästa marknadspraxis (best practice). har gradvis förbättrat den operationella riskhanteringen genom att vidta åtgärder avseende organisation, system och rutiner. Arbetet med att dokumentera kontorets arbetsprocesser är i allt väsentligt klart men fortfarande återstår att rätta till en del brister i kontinuitetsplaneringen, bl.a. avser att få ett reservdriftställe på plats . Sammantaget är bedömningen att når upp till bästa marknadspraxis i riskhanteringen och uppfyller de för kontorets verksamhet relevanta krav som ställs i lagstiftning gällande finansiella företag och i föreskrifter och allmänna råd. 13.5.2 Analys och slutsatser Regeringen konstaterar att prognoser över lånebehovet inte uppvisat en större avvikelse mot det slutliga utfallet än övriga prognosmakares. Däremot uppvisar sista prognos ett större prognosfel än de andras. En stor del av prognosavvikelserna beror på faktorer som svår- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 ligen kan prognostiseras, t.ex. politiska beslut (eller uteblivna beslut) om utförsäljningar av statliga tillgångar eller speciella lånetransaktioner som påverkar egen nettoutlåning. Andra variabler som erfarenhetsmässigt är svåra att prognostisera är betalningar av fyllnads- och kvarskatter. Däremot är prognoser av löpande skatteintäkter och av utgifter rimligt träffsäkra. Sammantaget är slutsatsen att mer långsiktiga prognoser uppvisar åtminstone samma grad av tillförlitlighet som andra prognosmakares. bedöms därför, med hänsyn till de faktorer som kontoret kan påverka, ha uppfyllt verksamhetsmålet. När det gäller målet för riskhanteringen bedöms sammantaget ha uppnått målet. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 14 Statliga garantier och särskilda åtaganden Statliga garantier och särskilda åtaganden omfattar de garantier och lån med kreditrisk som utfärdas och förvaltas av . Vid sidan av den ordinarie garantireserven finns två särskilda reserver. Det finns dels en separat garantireserv för Venantius upplåning, dels en särskild garantireserv som omfattar sådana åtaganden som följer av medlemskap i vissa internationella finansieringsinstitut. skall bedriva garanti- och kreditverksamhet på ett effektivt sätt och verka för att andra statliga myndigheters garanti- och kreditverksamhet bedrivs effektivt. Garantier skall hanteras inom ramen för garantimodellen. En närmare redovisning av garantimodellen och av statens totala garantigivning återfinns i regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2002 (skr. 2002/03:101, avsnitt 6). Genom att bedöma och värdera ekonomiska risker, sätta avgifter och bestämma villkor, bevaka och driva in fordringar och annan hantering skall tillse att statens risk i samband med garantier begränsas, att statens rätt med anledning av garantier tryggas och att uppföljning och redovisning sker. Garantiverksamheten inriktas även på att prissättningen av garantier skall ske enligt försäkringsmässiga principer så att statens ekonomiska resurser utnyttjas effektivt. Staten skall därmed bl.a. se till att risken i hanteringen av garantier begränsas samt att kostnaderna för garantiverksamheten över en längre tidsperiod motsvaras av dess intäkter. Hanteringen av statens risktagande genom garantier skall även i fortsättningen utvecklas och effektiviseras. trädde garantiförordningen (1997:1006) i kraft och en ny garantimodell för staten infördes (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU1, rskr. 1996/97:53). Avsikten med garantimodellen var dels att synliggöra kostnaderna för statens garantigivning, dels att göra verksamheten långsiktigt finansiellt självbärande. omfattar principerna i den nya garantimodellen även s.k. äldre garantier som utfärdats före införandet av den nya har prövat och hanterat ett antal nya garantiprojekt. I samtliga fall har åtagandena hanterats i enlighet med den nya garantimodellen. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Åtgärder för att begränsa statens risk utvecklingsarbete för att hantera och begränsa statens risk fortsätter.