prop · GR03168 · 2004-06-01 00:00:00 — Det är regeringens uppfattning att informationsproducenterna alltjämt skall ha ansvaret för att informationen görs elektroniskt tillgänglig, sprids, är aktuell m.m. En sak som dock bör övervägas ytterligare är var och hur informationen skall vara lokaliserad. Denna fråga har diskuterats mycket . Den kanske främsta invändningen mot ett decentraliserat system kan sammanfattas med att det är betydligt svårare att åstadkomma ett bra söksystem om informationen finns i ett stort antal databaser i stället för om den är samlad i en enda. En annan invändning, som några remissinstanser har fört fram, är att ett decentraliserat system sammantaget är kostsammare än ett centraliserat. Dessa synpunkter är starka argument för att gå ifrån tanken på ett decentraliserat system, men andra skäl talar i motsatt riktning. Ett viktigt politiskt skäl är den svenska traditionen med förhållandevis självständiga myndigheter och det ansvar för egna produkter och för information som följer med det. De myndigheter som promemorian har remitterats till har också instämt i att de producerade organen skall ansvara för att informationen sprids elektroniskt. Därmed har det producerande organet fullständig kontroll över hur innehållet sprids vidare elektroniskt. Till detta kommer att det får anses vara naturligt att den som söker sig till en enskild myndighet enkelt skall kunna få tillgång till den aktuella informationen och inte från den myndigheten behöva länka sig till ett annat organ. Ett annat skäl för ett decentraliserat system är att det annars finns risker för att det organ som producerar informationen inte lägger ned tillräcklig möda för att se till att informationen sprids på ett korrekt sätt och att den är tillförlitlig, vilket skulle kunna leda till att systemets trovärdighet lider skada. I sammanhanget bör också uppmärksammas det skadståndsrättsliga ansvar som åvilar staten och kommuner för fel eller försummelse vid felaktiga upplysningar eller råd (3 kap. 3 § skadestånds- lagen [1972:207]). Hur detta skadeståndsansvar skulle fördelas mellan producerande och spridande organ i ett centraliserat system får anses vara oklart och skulle behöva övervägas ytterligare. Regeringen är medveten om att det finns en trend som innebär att större centrala system skapas på bekostnad av decentraliserade lösningar. Denna utveckling sker både i den offentliga och den privata sektorn. Om det finns problem som rör ansvaret för informationen för system inom den privata sektorn, som omfattar flera företag eller olika enheter inom ett och samma företag, är det svårt att få en uppfattning om eftersom dessa problem i så fall inte gärna offentliggörs. Och för den enskilde saknar detta ofta betydelse eftersom denne kan vända sig mot den som står för informationen eller är motpart i exempelvis en transaktion. De centraliserade systemen inom den offentliga sektorn som riktar sig till allmänheten innehåller normalt inte den typ av information som rätts- informationssystemet innehåller, dvs. regler som har direkt betydelse för bl.a. människors tillvaro. I promemorian anfördes också att systemet skulle bli mer sårbart med en enda central databas där all information finns lagrad, och att det var troligt att den administrativa belastningen skulle öka, exempelvis när information skall överföras från de organ som producerar informationen till det organ som skall sprida den. har hävdat att detta inte är riktigt utan att det förhåller sig tvärtom. Regeringen saknar i och för sig anledning att betvivla den uppgiften men menar att det avgörande för säkerheten i systemet knappast kan vara om systemet är centraliserat eller decentraliserat utan vilka resurser som finns tillgängliga för systemet som helhet. I promemorian hävdades också att ett decentraliserat system är en fördel när flera olika organ ansvarar för sin rättsinformation, eftersom det då finns större möjligheter att ta till vara de framsteg som görs på teknik- området. Den bedömningen grundades på de olika förslag till lösningar för exempelvis strukturering av och sökning i informationen, som exempelvis , och har tagit fram. Några remissinstanser har ifrågasatt den uppfattningen och har anfört bl.a. att större resurser kan knytas till ett centralt system som medger en löpande modernisering som inte den enskilde producenten förmår. Den senare uppfattningen instämmer regeringen i, men anser att det är en annan fråga än den som berördes i promemorian. De internationella erfarenheterna i lokaliseringsfrågan är att en del länder inom EU tillämpar decentraliserade system medan andra har centraliserade. En del länder som har många författningssamlingar eller regional eller lokal lagstiftning, som exempelvis , har inte någon central databas som omfattar samtliga författningar utan i stället en eller flera databaser för varje region etc. I andra fall har de ett centraliserat system, som exempelvis , utan att basen innehåller samtliga landets föreskrifter. Åter andra har ett system som motsvarar det svenska. Här kan nämnas . I förhållande till en del andra länder kan det vara förenat med fler problem att i övergå till ett centralt system med tanke på den svenska statsförvaltningens konstruktion, med många fristående myndigheter som i egna författningssamlingar ger ut föreskrifter. Det finns således inte tillräckliga skäl att nu frångå den tidigare ståndpunkten att varje organ som ger ut rättsinformation också skall ansvara för att den sprids elektroniskt, dvs. att rättsinformationssystemet skall vara decentraliserat. I avsnitt 4.3 har framhållits att det är angeläget att information om rättsinformationen och sökmöjligheterna presenteras på ett i möjligaste mån enhetligt sätt. Kravet på ett decentraliserat rättsinformationssystem kan emellertid inte anses hindra att själva sökningen sker från en central databas och att en sådan sökning omfattar även information som finns Skr. 2003/04:168 hos respektive myndighets databaser. Det gäller således att här finna en lösning som har som utgångspunkt att rättsinformationen skall vara decentraliserad men presenteras på ett, så långt det låter sig göras, enhetligt sätt. Det får i första hand anses ankomma på samordningsmyn- digheten att överväga hur dessa utgångspunkter kan förenas. vid har anfört kan det finnas anledning att fördjupa diskussionen och åter bedöma frågan i ett senare skede om någon ändamålsenlig lösning inte kan uppnås. 4.5Presentation av rättsinformationen i rättsinformationssystemet Regeringens bedömning: Författningar bör återges i en version som är exakta kopior av den kungjorda versionen. Rättsinformations- systemet bör i övrigt återge de tryckta förlagorna såväl till innehåll och, så långt det är möjligt, till formen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del delar bedömningen beträffande författningar. Remiss- instanserna delar även bedömningen i övrigt. Skälen för regeringens bedömning Rättsinformationen skulle enligt den tidigare skrivelsen presenteras så att miljön i systemet skulle vara så enhetlig i sin utformning och struktur att användarna alltid skulle känna igen sig. I avsnitt 4.3 har det framhållits att informationen och sökmöjligheterna på respektive webbplaster bör göras så enhetlig som möjligt. En annan fråga är hur innehållet i rättsinformationssystemet, dvs. hur författningar, förarbeten, domar och beslut m.m. skall presenteras. Utgångspunkten är att rättsinformationssystemet skall återge innehållet i den tryckta versionen, exempelvis när det gäller en proposition. Nästa fråga i det sammanhanget är om rättsinformationssystemet skall ha exakt samma layout som den tryckta förlagan. Utgångspunkten för övervägandena i denna del är hur de tryckta förlagorna ser ut. Varje dokumenttyp skall alltid se ut på samma sätt i den tryckta versionen För författningar gäller strikta regler för format och typografisk utform- ning. För andra dokument, som propositioner, lagrådsremisser, kom- mittédirektiv etc., finns det en väl etablerad praxis för hur dessa skall se ut. Denna praxis bygger på riktlinjer och rekommendationer om dokumentens uppbyggnad och struktur. Som exempel kan nämnas (Ds 1997:1) och förvaltningsavdelningens hand- ledning Propositioner (Handledning 2002:1). Ett grundläggande krav är att varje typ av dokument, exempelvis utredningsbetänkanden, proposi- tioner, utskottsbetänkanden m.m., alltid ser ut på samma sätt. får anses i stort sett uppfyllt även om det kan förekomma avvikelser. bör man emellertid verka för att det inte alls skall förekomma några avvikelser av det slaget. Författningarna skall återges i den form som de kungörs Den grundläggande informationen i rättsinformationssystemet utgörs av lagar, förordningar och andra föreskrifter. Författningstexterna i SFS är utformade efter strikta regler och uppfyller således alltid kravet på ett enhetligt utseende. För myndigheternas författningstexter gäller att de skall ha samma format som SFS och likartad typografisk utformning (11 § författningssamlingsförordningen [1976:725]). Det förekommer dock i viss omfattning att dessa är utformade på annat sätt, vilket myndigheten kan besluta om. I rättsinformationsförordningen finns en bestämmelse som anger att författningarna skall återges i den form som de kungörs. Detta har i vissa sammanhang uppfattats så att kravet avser det innehåll som kan utläsas av lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Det innehåll som då avses är uppgift om att föreskrifter skall innehålla bl.a. titel, ikraftträdande, det bemyndigande som föreskriften grundas på, hänvisning till eventuellt EG-direktiv, myndighetens namn, dokument- beteckning, datum för utfärdande samt eventuellt löpnummer. Vidare skall uppdelning i paragrafer och stycken m.m. tydligt framgå. Det är alltså inte enligt detta synsätt den typografiska utformningen som avses. Det har lett till att myndigheternas föreskrifter i många fall inte presenteras i rättsinformationssystemet i en version som i typografiskt hänseende överensstämmer med den tryckta versionen till alla delar. Syftet med rättsinformationssystemet är att i elektronisk form presentera författningarna. Att detta skall göras i den form som de kungörs får anses innebära att användaren skall kunna få del av en exakt kopia av den tryckta versionen av författningarna. Den versionen skall användaren kunna lita på och kunna utgå från att den stämmer överens med den tryckta. Det är därför nödvändigt att det finns en version av myndigheternas föreskrifter där inte endast innehållet, utan även den typografiska utformningen, är densamma som i den tryckta versionen. Ytterligare en aspekt i detta sammanhang är frågan om elektroniskt kungörande av författningar. Som närmare kommer att beröras i avsnitt 4.7 finns det anledning att överväga om författningar skall kungöras elektroniskt. Det kan i det sammanhanget också finnas anledning att överväga den typografiska utformningen av en författning. Det bör därför inte, innan den aviserade utredningen har undersökt möjligheterna att publicera och kungöra officiella versioner elektroniskt, genomföras någon förändring av rättsinformationsförordningen med avseende på pre- sentationen av författningarna i den form som de kungörs. Remissinstan- serna har, med undantag av två instanser, instämt i den bedömningen. När det gäller format och typografisk utformning av myndigheternas föreskrifter finns, som nämnts ovan, möjligheter för myndigheterna att själva besluta om avvikelser om det finns särskilda skäl (11 § andra stycket författningssamlingsförordningen [1976:725]). Det finns alltså möjligheter för myndigheterna att i viss utsträckning anpassa själva föreskrifterna så att dessa kan presenteras elektroniskt i den form Skr. 2003/04:168 som de kungörs. En annan sak är att författningarna vid sidan av den kungjorda versio- nen givetvis kan återges på ett mer användarvänligt sätt. Ett exempel är den konsoliderade versionen av SFS i fulltextdatabasen. Övriga dokument i rättsinformationssystemet bör återges i den form som de trycks Beträffande andra dokument finns det inte något krav på hur de skall presenteras i rättsinformationssystemet. Det är emellertid även här angeläget att dessa så långt det är möjligt återges med samma layout som den tryckta versionen. Här kan det naturligtvis förekomma avvikelser. Exempelvis skall information om domar och beslut avidentifieras, vilket medför att sådana dokument måste bearbetas. Ett annat exempel är att kommittédirektiven i databasen inte har samma layout som den tryckta versionen, vilket beror på databasens uppbyggnad. Det kan också finnas andra skäl som motiverar avvikelser. Om ett dokument i något avseende har bearbetats för att hållas tillgängligt via rättsinformationssystemet bör detta framgå av dokumentet eller på annat lämpligt sätt. 4.6Märkning, strukturering och sökning Regeringens bedömning: Den framtida utvecklingen för rättsinfor- mationssystemet bör vara låst till gemensamma standarder för märk- ning och strukturering som omfattar hela systemet. Informationen i rättsinformationssystemet bör kunna grupperas och presenteras på flera olika sätt. Möjligheten att länka mellan olika informationskällor bör utvecklas. Promemorians bedömning: I promemorian gjordes bedömningen att den framtida utvecklingen för rättsinformationssystemet inte borde vara låst till gemensamma standarder för märkning och strukturering som skulle omfatta hela systemet. Även andra metoder för en bättre sökfunktionalitet borde prövas. I övrigt överensstämmer bedömningen med den som gjordes i promemorian. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del anser att tidigare bedömningar om standarder bör stå fast. I övrigt delar remissinstanserna den bedömning som gjordes i promemorian. Skälen för regeringens bedömning I avsnitten 4.3 och 4.5 har frågorna om enhetlighet i presentationen och i sökmöjligheterna samt om hur rättsinformationen skall presenteras i rättsinformationssystemet berörts. Dessa frågor hör starkt samman med frågor om märkning och strukturering. Om informationen är märkt och strukturerad på ett enhetligt sätt i hela rättsinformationssystemet finns det större möjligheter att utveckla söksystem som är effektiva och som träffar all den information som finns i systemet. I den tidigare skrivelsen uttryckte regeringen att det på lite sikt borde vara möjligt att göra fritextsökningar och strukturerade sökningar i hela systemet från den gemensamma ingångssidan. Möjligheten att söka borde vidare vara oberoende av vilken teknisk plattform som den ansvariga organisationen använde, och det borde vara möjligt att presentera sökresultaten på ett enhetligt sätt oavsett vilken databas de hämtas från eller vilken programvara som använts på den producerande enheten. Svårigheter med gemensam märkningsstandard Det är naturligtvis fortfarande ett starkt önskemål med ett system som gör det möjligt att söka i hela systemet från den gemensamma ingångssidan. Frågan är emellertid om det är realistiskt med ett decentraliserat system där varje organ som producerar rättsinformation också ansvarar för den egna informationen. I avsnitt 4.3 har sagts att rättsinformationssystemet bör utvecklas mot att få en mer enhetlig utformning. En sådan utveckling skulle möjligen i någon mån kunna underlätta möjligheterna för ett funktionellt söksystem. Mycket talar dock för att ett mycket utvecklat söksystem som omfattar alla databaser även kräver en standardiserad märkning med ett avancerat märknings- språk i all den information som ingår i systemet. I den tidigare skrivelsen uttalade regeringen också att staten borde se till att det fanns gemensamma standarder för bl.a. märkning och redo- gjorde för de märkningsspråk, SGML och XML, som ansågs användbara för rättsinformationssystemet. Med bl.a. den tidigare skrivelsen som utgångspunkt genomfördes ett arbete i projektform som hade till syfte att i praktiken bygga upp systemet. En del av det arbetet bestod i att försöka genomföra skrivelsens mål för bl.a. märkning. Den dåvarande samord- ningsmyndigheten, , beslutade att all information som skall ingå i rättsinformationssystemet i projektets andra del skulle märkas upp i märkningsspråket XML. Under projektet visade det sig att svårigheterna med en gemensam märkningsstandard var stora. En svårighet låg i att det visade sig krävas mycket mer arbete än som hade förutsatts med att analysera informa- tionen och att skapa dokumenttypsdefinitioner (DTD). Även själva märkningen upplevdes som krånglig och omständlig. Den slutsats som kunde dras av projektet var att de verktyg som utnyttjades var alltför svåra att använda för att kunna tas i bruk på handläggarnivå. Projektet resulterade bl.a. av den anledningen inte i någon ny gemensam standard för märkning av informationen. Även internationella erfarenheter talar för att uppgiften är mycket komplicerad och svårhanterlig. Redan vid tiden för den tidigare skrivelsen pågick liknande arbeten i ett flertal länder i . Till grund för dessa arbeten låg i stort sett samma tekniska standarder som gällde för projektet i och som gäller än , låt vara att dessa standarder har utvecklats och kommer att utvecklas fortlöpande. Av den information som det funnits möjlighet att ta del av har de flesta länder i motsvarande problem när det gäller att ta fram avancerade märkningsstandarder för sina rättsinformationssystem. I de länder där Skr. 2003/04:168 sådana standarder har tagits fram har mycket stora resurser lagts ned. överväganden och beslut om gemensamma standarder bör stå fast I promemorian bedömdes att de sammantagna erfarenheterna borde leda till en något förändrad syn på frågan om gemensamma standarder för märkning, sökning och strukturering av texterna i systemet. Det bedömdes att även andra metoder än gemensamma standarder borde prövas för att nå en bättre sökfunktionalitet. Ett exempel som gavs i promemorian var att använda ett söksystem där metadatauppgifter användes. Det grundläggande syftet med den bedömning som gjordes i promemorian var att kunna ge handlingsutrymme i avvaktan på att få till stånd gemensamma standarder för samtliga informationsproducerande organ. Regeringen bedömer att en fullt utbyggd standardisering för de cirka 60 informationsproducerande organen kommer att ta förhållandevis att genomföra. Det skulle med andra ord vara möjligt att utveckla system för exempelvis sökning utan att behöva avvakta de åtgärder som en standardisering medför. Någon tanke att överge standardiserade lösningar fanns alltså inte. En stor majoritet av de remissinstanser som har berört denna fråga har emellertid inte delat den bedömning som gjordes i promemorian. De har i stället anfört bl.a. att det beslut om standard som tidigare fattats bör stå fast och att utvecklingstendensen mot gemensamma standarder bör vara vägledande. Regeringen delar de synpunkter om fördelarna med en standardisering som har förts fram av remissinstanserna. Dit hör exempelvis att ett standardiserat in-format skapar förutsättningar för behovsanpassade ut-format, att gemensamma standarder skulle underlätta möjligheterna att söka och att länka mellan dokument samt att underlätta återanvändning av dem. Regeringen tar fasta på de i stort sett samstämmiga synpunkterna från remissinstanserna och anser därför i stället att den framtida utvecklingen av rättsinfor- mationssystemet bör vara låst till gemensamma standarder för märkning och strukturering, vilka omfattar hela systemet. Enligt 16 § första stycket rättsinformationsförordningen är det samord- ningsmyndigheten som samordnar frågor om standardisering i rättsinfor- mationssystemet. När det gäller obligatoriskt innehåll får samordnings- myndigheten enligt andra stycket i samma bestämmelse dessutom besluta att en informationsansvarig myndighet skall använda en viss standard för märkning, strukturering och sökning av information. Motsvarande uppgifter har den inrättade . Nämnden har således möjlighet att besluta om gemensamma standarder för myndigheternas elektroniska informations- utbyte, vilket i och för sig skulle ge möjlighet för nämnden att besluta om gemensamma standarder även inom ramen för rättsinformationssystemet. Frågan om vilka standarder som skall användas skall således bedömas av samordningsmyndigheten och . Gruppering av informationen och länkningsmöjligheter Regeringen uttalade i den tidigare skrivelsen att det borde vara ett krav att informationen i rättsinformationssystemet skulle kunna grupperas och presenteras på flera olika sätt. Det skulle kunna tänkas ske genom att informationen presenteras efter olika ämnesområ- den, exempelvis fastighetsrätt, utbildningsfrågor och miljöfrågor. Men även andra sätt att gruppera informationen kan tänkas. Detta är en form av förädling av rättsinformationen, men tas upp i detta avsnitt eftersom saken även handlar om hur informationen struktureras. Målsättningen att presentera informationen på flera olika sätt är ofta pedagogisk och till nytta för den som söker information. Den informationsmassa som sök- ningen sker i reduceras därmed väsentligt och sannolikheten för att hitta den information man söker blir större. Målsättningen att gruppera och presentera informationen på flera olika sätt är därför fortfarande aktuell. Det bör dock nämnas att det sannolikt är svårt att gruppera informationen så att material från flera olika databaser omfattas. En ämnesvis gruppering blir därför huvudsakligen begränsad till den information som finns i en databas. har anfört att en sådan funktion redan finns hos verket. Det visar att målsättningen är realistisk, men regeringen är medveten om att den får genomföras och efter varje myndighets förutsättningar. Regeringen uttalade också att det i ett fullt utbyggt system borde vara möjligt att länka direkt mellan olika informationskällor. Länkar skulle kunna läggas mellan olika dokument i lagstiftningskedjan, exempelvis mellan ett utredningsbetänkande, en proposition, ett utskottsbetänkande och den aktuella lagen. På det sättet skulle man kunna följa hur en lagstiftningsprodukt växer fram och relativt omgående kunna ta del av de förarbeten som ligger bakom den slutliga produkten. Länkar skulle också kunna läggas mellan författningar som hänvisar till varandra, exempelvis mellan en lag och den förordning där det finns detaljerade bestämmelser i ämnet. Det skulle också vara möjligt att gå ytterligare ett steg och från förordningen länka till myndighetsföreskrifter som närmare reglerar frågan. Ett decentraliserat system med flera olika databaser bör inte hindra att det finns länkar mellan informationen i de olika databaserna. Det bör därför vara en målsättning även för framtiden att förse dokumenten med ett länksystem i syfte att underlätta att söka i informationen. Det är dock viktigt att poängtera att länkar, eller annan förädling, inte får förekomma i de delar av rättsinformationssystemet där det finns strikta krav på exakthet. Vilka delar det handlar om och en närmare förklaring till detta lämnas i avsnitt 4.7. 4.7Bör det finnas en elektronisk version av som är officiellt giltig ? Regeringens bedömning: Frågan om elektroniskt kungörande av författningar bör utredas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del delar regeringens bedömning. Skälen för regeringens bedömning kungörs de författningar som utfärdas av regeringen i den tryckta publikationen . utges genom regeringens försorg. Den utkommer i princip året runt. Men det är också möjligt att kungöra en författning som har beslutats av regeringen i en annan författningssamling eller i någon annan publikation. Och i verkliga undantagsfall kan en viss författning kungöras på annat sätt, exempelvis via radio eller TV. Författningar som beslutas av centrala myndigheter under regeringen skall kungöras i myn- dighetens författningssamling.