prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Utredningens förslag: Utredningen föreslår att det i den nya lagen skall anges att en tillverkare som tillhandahåller eller har tillhandahållit en farlig vara skall vidta de åtgärder som behövs för att förhindra att varan distribueras, ställs ut eller bjuds ut till konsumenter. Om skade- risken inte kan undanröjas på något annat sätt, skall varan enligt utredningens förslag återkallas från distributören. Remissinstanserna: och anför att det är svårt att se skillnaden mellan ett tillbakadragande och en åter- kallelse, och påpekar att begreppet tillbakadragande känns främmande för de svenska företagen, varför det bör övervägas att ändra benämningen. Skälen för regeringens förslag Bland de åtgärder som en tillverkare enligt artikel 5.1 tredje stycket i direktivet på eget initiativ skall vidta nämns att dra tillbaka varan från marknaden, om det krävs för att undanröja de risker som varan för med sig. Med tillbakadragande menas enligt artikel 2 h varje åtgärd som syftar till att förhindra att en farlig produkt distribueras, exponeras eller bjuds ut till konsumenten. Av artikel 8.1 f i framgår att tillsynsmyndigheterna, för varje farlig produkt som redan finns på marknaden, bl.a. kan besluta om eller organisera ett effektivt och tillbakadragande av produkten. Ett sådant beslut kan enligt artikel 8.4 också rikta sig mot distributörerna. Distributörer åläggs enligt artikel 5.2 bl.a. att bidra till att de tillämpliga säkerhetskraven följs genom att inte leverera produkter som de vet eller borde ha förstått inte överensstämmer med dessa krav. Någon direkt motsvarighet till tillbakadragande i direktivets mening finns inte i den nuvarande produktsäkerhetslagen. Tillbakadragande kan såvitt regeringen förstår avse flera olika åtgärder som var och en skall syfta till att förhindra att en farlig vara når konsumenten. De åtgärder som närmast har sin motsvarighet i produktsäkerhetslagen är säljförbud enligt 6 § och återkallelse från distributionsledet enligt 8 §. Behövs en särskild bestämmelse om tillbakadragande? Av artikel 5.1 i direktivet jämfört med ingresspunkt 19 följer att en tillverkare under vissa förhållanden är skyldig att på eget initiativ dra tillbaka en vara från marknaden, dvs. vidta åtgärder som syftar till att Prop. 2003/04:121 förhindra att en farlig produkt distribueras, exponeras eller bjuds ut till Återkallelse definieras i direktivet som varje åtgärd som syftar till att en farlig produkt som tillverkaren eller distributören redan har tillhandahållit eller ställt till konsumenternas förfogande återlämnas. Dessa åtgärder omfattas båda i allt väsentligt av begreppet återkallelse såsom det används i den nuvarande produktsäkerhetslagen. Ett tillbakadragande motsvarar för det första en skyldighet för tillverkaren att inte själv tillhandahålla den farliga varan till distributörer och konsumenter. Denna skyldighet följer redan av generalklausulen att bara tillhandahålla säkra varor. För det andra innefattar ett tillbaka- dragande en skyldighet för tillverkaren att med den nuvarande lagens terminologi återkalla varan från näringsidkare i senare säljled. Detta kan ske genom rättelse, t.ex. genom att säkerhetsinformation lämnas eller att varan repareras. Det kan även ske genom utbyte och återgång. I samband med en sådan återkallelse skall enligt den nuvarande lagen alltid varningsinformation lämnas. Sedan distributörerna har fått sådan information är de förhindrade att sälja varan. I återkallelsebegreppet ligger alltså att tillverkaren aktivt måste verka för att distributören inte distribuerar, exponerar och bjuder ut den farliga varan till konsumenter. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns anledning att frångå produktsäkerhetslagens begreppsbestämning när det gäller åtgärder genom vilka en vara tas tillbaka från en näringsidkare i senare säljled. Sådana åtgärder skall således alltjämt benämnas återkallelse. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om en särskild bestämmelse om tillbakadragande behövs. Som och framhållit är begreppet tillbakadragande främmande för svenska företag. Det kan tilläggas att begreppet inte heller förekommer i svensk speciallagstiftning om produktsäkerhet. Regeringen bedömer sammantaget att det inte är nödvändigt att begreppet tillbakadragande används i den nya lagen utan att det tvärtom skulle vara till gagn för tillämpningen att begreppet utelämnades. För tydlighetens skull bör i stället i lagen anges att återkallelse kan ske från såväl distributörer som konsumenter. En återkallelse från distributions- ledet är förstås en mindre ingripande åtgärd än en återkallelse från konsumentledet. Detta bör framgå av lagens bestämmelse om åter- kallelse, som behandlas i avsnitt 6.4.6. Regeringens förslag: En tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara eller en näringsidkare som har tillhandahållit en farlig tjänst skall utan dröjsmål informera om skaderisken och om hur den kan undanröjas, om det behövs för att förebygga skadefall. Informationen skall lämnas till dem som innehar varan eller som tjänsten har utförts åt eller som innehar den egendom som tjänsten har avsett. Informationen skall lämnas på ett sådant sätt att den kommer till de berördas kännedom. Detta kan ske genom direkta meddelanden, annonser eller andra framställningar som tillverkaren använder vid sin Informationen skall lämnas i den omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som uttalat sig i frågan tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag Tillverkare skall enligt artikel 5.1 tredje stycket b i direktivet i fråga som sådana varor som de redan har tillhandahållit vidta de åtgärder som behövs för att undanröja de risker som varan för med sig. Detta kan bl.a. ske genom att tillverkaren drar tillbaka varan från marknaden eller utfärdar lämpliga och effektiva varningar till konsumenterna. Sådana åtgärder kan enligt samma artikel utgöra ett alternativ eller ett komplement till en återkallelse. Enligt bestämmelsen skall återkallelse ske bara om andra åtgärder inte räcker för att förebygga riskerna. Den nämnda bestämmelsen hänger samman med artikel 8.1 f, enligt vilken bestämmelse tillsynsmyndigheten skall ha befogenhet att besluta om eller organisera ett effektivt och tillbakadragande av varan och varna konsumenterna för de risker som varan för med sig. Bestämmelsen knyter också an till artikel 8.1 c, där det anges att de behöriga myndigheterna skall ha befogenhet att för varje vara som kan medföra risker för vissa personer besluta att dessa personer och på lämpligt sätt skall informeras om dessa risker, bl.a. genom att särskilda varningar utfärdas. Av ingresspunkt 19 i direktivet framgår också att tillverkarnas ytterligare skyldigheter bör omfatta bl.a. att varna konsumenter för de risker som är förknippade med farliga produkter som de redan har tillhandahållit. Enligt 7 § första stycket produktsäkerhetslagen kan ålägga en näringsidkare, som har överlåtit en vara eller utfört en tjänst som medför särskild risk för skada på person eller egendom, att informera om säkerhetsrisken och om hur den skall förebyggas. Sådan information skall lämnas till dem som innehar varan eller som tjänsten utförts åt eller som innehar den egendom som tjänsten avsett. Enligt andra stycket i samma paragraf skall informationen lämnas på sådant sätt att den kan antas komma till de berördas kännedom, genom direkta meddelanden, annonser eller andra framställningar som närings- idkare använder vid sin marknadsföring. Informationen skall lämnas i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall. De sätt på vilka varningsinformation kan lämnas enligt lagen kan kategoriseras som antingen generella eller individuella. Enligt vad som uttalades under förarbetena till produktsäkerhetslagen är individuell varningsinformation selektiv och innebär att informationen går ut direkt till var och en som kan tänkas inneha produkten (prop. 1988/89:23 s. 41 f.). Sådan information kan vara både muntlig och skriftlig. Det finns enligt samma förarbeten stora fördelar med individuell information. En fördel är att informationen kan antas i mycket stor utsträckning verkligen nå fram till dem som söks. Vidare finns större förutsättningar att anpassa informationen mera detaljerat och direkt till vad mottagaren har behov av att veta. Individuell information bör därför väljas, då så är möjligt. För vissa typer av varor, t.ex. fordon och en del andra kapitalvaror, finns ofta sådana uppgifter tillgängliga, liksom då det gäller tjänster. Motsvarande uppgifter saknas i allmänhet då det är fråga om mindre, billiga produkter. I de fall då individuell information inte är möjlig bör man enligt samma förarbeten tillgripa ett generellt förfarande. Det lär normalt innebära att massmedia får anlitas. Det går att använda tidningar, tidskrifter, direktreklam i form av massförsändelser, butiksskyltning osv. Tillverkare kan i denna situation använda alla de kommunikationssätt som normalt kommer till användning i marknadsföring. Informationen bör alltså kunna lämnas i annonser och andra framställningar som näringsidkare brukar använda. Vid valet av medium inställer sig i stort samma frågor som då tillverkare överväger vilka former för reklam som de bör satsa på. Frågan gäller bl.a. hur man bäst skall nå den aktuella målgruppen, dvs. den krets av personer som har förvärvat den farliga varan. Enligt regeringens mening kan artikel 5.1 tredje stycket b inte tolkas på något annat sätt än att tillverkarna är skyldiga att på eget initiativ och utan dröjsmål varna för de risker som är förenade med de produkter som de redan har tillhandahållit och som visar sig vara farliga. Den aktuella bestämmelsen i direktivet får främst antas gälla den situationen att tillverkaren inte har lämnat sådan säkerhetsinformation som har beskrivits i det föregående (avsnitt 6.4.2) och att varan därför inte uppfyller det allmänna säkerhetskravet, dvs. Men situationen kan också vara den att en vara, utan att man har känt till det tidigare, visar sig vara farlig utan information om dess skaderisker. Det kan t.ex. bero på erfarenheter som tekniskt eller vetenskapligt har vunnits sedan varan släpptes ut på marknaden. I båda fallen är emellertid fråga om en vara som var farlig när den tillhandahölls. En överträdelse av skyldigheten att lämna varningsinformation uppstår när näringsidkaren har kännedom om sådana uppgifter om risker hos en vara eller tjänst som innebär att denna är farlig, men trots detta inte utan dröjsmål ser till att effektiv varningsinformation lämnas. I skyldigheten ligger också att näringsidkaren måste vidta aktiva åtgärder för att få visshet i huruvida varan eller tjänsten är farlig, om det finns klara indikationer på att så är fallet. Skyldigheten för tillverkare att på eget initiativ lämna varnings- information skall enligt regeringens mening regleras i lag. Bestämmelsen bör utformas med 7 § produktsäkerhetslagen som förebild. Regeringens förslag: En tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara skall utan dröjsmål återkalla varan från de distributörer som innehar den, om det behövs för att förebygga skadefall. Är denna åtgärd inte tillräcklig för att förebygga skadefall, skall tillverkaren utan dröjsmål återkalla varan från de konsumenter som innehar denna. En tillverkare som har tagit tillbaka en farlig vara genom utbyte eller återgång skall utan dröjsmål på lämpligt sätt låta förstöra eller på annat sätt oskadliggöra de återtagna exemplaren, om varan är särskilt farlig. En näringsidkare som har utfört en tjänst som är farlig skall utan dröjsmål återkalla tjänsten från dem åt vilka tjänsten har utförts, om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall. Återkallelse skall alltjämt ske genom rättelse, utbyte eller återgång. Den nuvarande produktsäkerhetslagens bestämmelse om att varningsinformation skall lämnas i samband med att en återkallelse genomförs skall föras över till den nya lagen, liksom den nuvarande lagens bestämmelser om utformning av erbjudandet om återkallelse, bestämning av återgångsersättningen och nyttoavdrag. Återkallelsen skall alltjämt ske i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. och anser att den föreslagna lydelsen om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall är för svag och att det uttryckligen bör framgå att återkallelsen skall vara en sista utväg. Flera remissinstanser anser bestämmelsen om destruktion skall utgå, då detta krav inte följer av direktivet. och anser att bestämmelsen om destruktion inte är tillräckligt nyanserad och att det tydligare bör framgå att destruktion endast torde bli aktuellt i särskilda fall. /KO anser att det finns ett behov av att kunna kontrollera att den aktuella produkten verkligen förstörs, t.ex. genom att någon form av intyg skickas till tillsynsmyndigheten. anser att det är språkligt betänkligt att använda begreppet återkalla en tjänst när innebörden rätteligen är att närings- idkaren på egen hand eller genom annan skall avhjälpa ett fel. Skälen för regeringens förslag Med återkallelse menas enligt artikel i direktivet varje åtgärd som syftar till att en farlig produkt, som tillverkaren eller distributören redan har tillhandahållit eller ställt till konsumenternas förfogande, återlämnas. Enligt artikel 5.1 tredje stycket skall tillverkaren återkalla en farlig produkt som tillhandahållits konsumenter, om det behövs för att undan- röja riskerna med produkten. Enligt samma artikel, femte stycket, skall en återkallelse göras som en sista utväg, om övriga åtgärder inte räcker till för att förebygga de aktuella riskerna, i de fall tillverkarna anser det vara nödvändigt eller när en åtgärd från en behörig myndighet ålägger dem att göra det. Av detta följer att återkallelse skall ske i sådana fall där en farlig vara redan har tillhandahållits konsumenter och varningsinformation inte kan anses tillräckligt för att undanröja riskerna hos dessa varor. Tillsynsmyndigheterna skall, enligt artikel 8.1 f ii, ha befogenhet att besluta om eller samordna eller i förekommande fall med tillverkarna och distributörerna organisera en återkallelse av produkten från konsumenterna och förstöring av den under lämpliga förhållanden. Enligt artikel 8.2 tredje stycket skall en återkallelse tillgripas som en sista utväg. I direktivet anges inte hur en återkallelse skall äga rum, annat än att den kan genomföras inom ramen för uppförandekoder på området i den berörda medlemsstaten när sådana finns. I ingresspunkt 19 anges dock att återkallelse enligt gällande bestämmelser i medlemsstaterna kan medföra en passande kompensation, t.ex. utbyte av produkten eller återbetalning. Direktivets regler om återkallelse motsvaras i huvudsak av bestämmelsen i 8 § produktsäkerhetslagen. Enligt 8 § första stycket kan Marknads- domstolen, om en näringsidkare överlåtit en vara som medför särskild risk för skada på person eller egendom, ålägga honom att återkalla varan från dem som innehar den. Återkallelsen skall ske i en omfattning som är skälig med hänsyn till behovet av att förebygga skadefall. Återkallelse kan alltså ske från såväl näringsidkare i senare säljled som konsumenter. Ett sådant åläggande får enligt 11 § meddelas endast om det kan antas få en skadeförebyggande verkan som inte är obetydlig. Vid prövningen skall skaderisken samt omständigheterna i övrigt beaktas. I denna situation skall särskilt beaktas i vilken omfattning varan kan antas finnas i behåll och i bruk. Under förarbetena till produktsäkerhetslagen anfördes att ett grundläggande krav för en återkallelseåtgärd naturligtvis är att den blir effektiv (prop. 1988/89:23 s. 43 f.). Även näringsidkarens kostnader bör uppmärksammas. Lagen ger i detta avseende uttryck för den proportionalitetsprincip som också ligger till grund för direktivets reglering av näringsidkarnas skyldigheter, nämligen att tillverkarna inom ramen för sina respektive verksamheter skall vidta proportionella åtgärder för att förebygga skada. Formerna för återkallelse av en farlig vara regleras i 8 § andra stycket produktsäkerhetslagen. Åläggandet skall avse att näringsidkaren avhjälper det fel som skaderisken hänför sig till (rättelse), tar tillbaka varan och levererar en annan felfri vara av samma slag eller motsvarande slag (utbyte), eller tar tillbaka varan och lämnar ersättning för den (återgång). Dessa begrepp knyter an till de i konsumentköplagen (1990:932) använda termerna avhjälpande av fel, omleverans och hävning. I nämnda förarbeten anförs att rättelse regelmässigt torde vara det alternativ som står till buds i fråga om kapitalvaror, medan återgång kan antas vara den åtgärd som kräver de minsta administrativa resurserna och därför är att föredra i fråga om billiga förbrukningsartiklar. Enligt 8 § tredje stycket produktsäkerhetslagen skall åläggandet inne- bära att näringsidkaren är skyldig att erbjuda sig att åt innehavarna vidta åtgärden på vissa villkor. Villkoren skall bestämmas så att erbjudandet kan förväntas bli godtaget av innehavarna. Villkoren skall innebära att erbjudandet skall fullgöras inom skälig tid utan väsentlig kostnad eller olägenhet för dem som utnyttjar det. Vid återgång skall ersättningen för det återlämnade svara mot kostnaderna för att återanskaffa en ny vara av samma eller motsvarande slag. Finns särskilda skäl till det, får avdrag från återgångsersättningen göras för den nytta som innehavarna av varan kan anses ha haft. Ersättningen bör enligt förarbetena till produktsäkerhetslagen i princip motsvara vad det kostar att undanröja skaderisken (prop. 1988/89:23 s. 45 f.). Enligt vad som vidare uttalades bör villkoren utformas så att konsumenten inte bedömer sina besvär och kostnader som så stora att han föredrar att underkasta sig risken med den farliga produkten. Återkallelse av en vara Den skyldighet att återkalla farliga varor som enligt direktivet vilar på tillverkare motsvarar i allt väsentligt den reglering som finns i 8 § produktsäkerhetslagen. Den avgörande skillnaden är emellertid att skyldigheten att återkalla en farlig vara endast följer indirekt av produkt- säkerhetslagen. I likhet med vad som har föreslagits i det föregående i fråga om säkerhets- och varningsinformation anser regeringen att även skyldig- heten för tillverkare att på eget initiativ återkalla farliga varor enligt artikel 5.1 i direktivet skall framgå av den nya lagen. De principer som enligt lagen skall tillämpas i fråga om återkallelse bör enligt regeringens mening kunna tillämpas fullt ut även när det gäller en återkallelse som en tillverkare själv tar initiativ till. De nuvarande bestämmelserna i produktsäkerhetslagen stämmer väl överens med direktivets syn på återkallelse och den proportionalitetsbedömning som skall göras. Den omständigheten att produktsäkerhetslagens regler om återkallelse är fylligare eller mer utvecklade än direktivets regler hindrar enligt regeringens bedömning inte att lagens regler behålls med de ändringar som följer av att regeln måste utformas som en direkt skyldighet för tillverkaren. Det gäller frågan om när återkallelse skall ske, formerna och villkoren för sådan återkallelse samt frågan om ersättning och nytto- avdrag när varor tas tillbaka (se prop. 1988/89:23 s. 44 ff.). En överträdelse av skyldigheten att återkalla en vara uppstår när tillverkaren har kännedom om sådana uppgifter om risker hos en vara som innebär att denna är så farlig att mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga, men trots detta inte utan dröjsmål ser till att en effektiv återkallelse genomförs. I skyldigheten ligger också att tillverkaren måste vidta aktiva åtgärder för att få visshet i huruvida varan är farlig, om det finns klara indikationer på att så är fallet. I direktivet används begreppet tillbakadragning för bl.a. åtgärder som innebär att en vara tas tillbaka från näringsidkare i senare säljled, medan begreppet återkallelse endast används beträffande varor som finns hos konsumenter. Som anförts i avsnitt 6.4.3 bör produktsäkerhetslagens begreppsbestämning behållas. Som angetts i nämnda avsnitt bör det av den nya lagen framgå att en återkallelse från konsumenterna är en mer ingripande åtgärd än en återkallelse från distributörer. Återkallelse av en tjänst Vad som i det föregående har sagts om återkallelse av varor bör i allt väsentligt också gälla i fråga om tjänster. Återkallelseförfarandet för tjänster skiljer sig dock en aning från vad som gäller för varor, varför återkallelse av tjänster bör regleras i en särskild bestämmelse. Produktsäkerhetslagen innehåller i 9 § särskilda bestämmelser om åter- kallelse av tjänster. I andra stycket anges att ett åläggande att återkalla en tjänst skall avse att näringsidkaren själv avhjälper det fel som skade- risken hänför sig till eller lämnar ersättning för felets avhjälpande genom annan. Enligt samma stycke skall den ersättning som utgår, om så behövs, täcka även kostnaden för att återställa den egendom som tjänsten avsett i ursprungligt skick. Bestämmelserna i 9 § produktsäkerhetslagen bör i allt väsentligt kunna föras över till den nya lagen, dock med den förändringen att det i lagen föreskrivs en skyldighet för tjänsteleverantören att på eget initiativ utan dröjsmål återkalla en farlig tjänst, om andra åtgärder inte räcker för att förebygga skadefall. Begreppet återkallelse av en tjänst används i den nuvarande lagen och bör kunna användas även fortsättningsvis. Beträffande innebörden av detta begrepp hänvisas till förarbetena till den nuvarande lagen (prop. 1988/89:23 s. 44). I enlighet vad som sagts om återkallelse av en vara uppstår en överträdelse av skyldigheten att återkalla en tjänst när näringsidkaren har kännedom om sådana uppgifter om risker hos en tjänst som innebär att denna är så farlig att mindre ingripande inte är tillräckliga, men trots detta inte utan dröjsmål ser till att en effektiv återkallelse genomförs. I skyldigheten ligger också att näringsidkaren måste vidta aktiva åtgärder för att få visshet i huruvida tjänsten är farlig, om det finns klara indikationer på att så är fallet. Enligt 8 § fjärde stycket produktsäkerhetslagen får ålägga en näringsidkare att låta förstöra eller på annat sätt oskadliggöra de exemplar av en vara som har tagits tillbaka i samband med utbyte eller återgång, om det av särskilda skäl krävs för att hindra att varorna orsakar allvarlig skada på person eller egendom. Direktivet ålägger inte en tillverkare att på eget initiativ förstöra varor som denne har återtagit. Däremot skall tillsynsmyndigheterna enligt artikel 8.1 f ii ha befogenhet att besluta om destruktion. Frågan är om det är möjligt att redan i lag ålägga en tillverkare en skyldighet att förstöra varor som han har återtagit, om det krävs för att hindra att varan orsakar allvarlig skada på person. Utredningen har bedömt att en sådan reglering kan och bör ske. Flera remissinstanser anser att det i lagen inte bör föreskrivas att en tillverkare skall vara skyldig att förstöra en återtagen vara, främst med hänvisning till att en sådan skyldighet inte uttryckligen följer av direktivet. har anfört det bör vara upp till näringsidkaren att välja den metod som är bäst för att förhindra att farliga varor åter når konsumenterna, t.ex. att förstöra varan eller att förvara den. Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att en skyldighet för tillverkaren att förstöra en återtagen vara kan och bör föreskrivas. Som anfördes under förarbetena till produktsäkerhetslagen kan förhållandena vara sådana att det skulle framstå som stötande om produkterna skulle bli kvar hos en näringsidkare med risk för att de på nytt kommer ut på marknaden (prop. 1988/89:23 s. 48).