prop · GR03155 · 2004-05-27 00:00:00 — Vidare anser förbunden att det är av yttersta vikt att regler- ingsposten hanteras på ett sådant sätt i statens budgetprocess att det blir mycket tydligt om väljer att inte värdesäkra statsbidragen. kommun anser att värdet på den garanterade nivån inte får ur- holkas genom att andra delar i statsbidrags- och utjämningssystemet an- vänds för att neutralisera förändringarna för staten. Några kommuner anser att en sänkt garantinivå är att föredra framför en negativ regler- ingspost. Skälen för regeringens förslag: Ekonomiska regleringar, t.ex. till följd av en förändrad fördelning av uppgifter mellan staten och kommun- sektorn, sker genom justeringar av storleken på det generella stats- bidraget. Sådana justeringar sker normalt för flera förändringar . Den ekonomiska situationen i kommunsektorn samt bedömningar av det samhällsekonomiska utrymmet för kommunsektorn utgör också underlag när staten tar ställning till storleken på det generella statsbidraget till kommuner och landsting. Med den föreslagna bidragskonstruktionen kommer utgifterna för in- komstutjämningsbidraget att öka i takt med tillväxten i det kommunala skatteunderlaget. Regeringens förslag till förändringar i nuvarande stats- bidrags- och utjämningssystem innebär att det generella statsbidraget kommer att upphöra. Behovet av att påverka kommunsektorns samhälls- ekonomiska utrymme kvarstår dock liksom behovet av att kunna ta hän- syn till det statsfinansiella läget. Den kommunala finansieringsprincipen måste också kunna hanteras. När det generella bidraget till kommunsek- torn upphör måste ett nytt instrument för ekonomiska regleringar och för att påverka det ekonomiska utrymmet för kommunsektorn skapas. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker kommitténs förslag om en statligt finansierad inkomstutjämning eller lämnar det utan erin- ran. Flera kommuner och landsting anger att man förutsätter att staten garanterar att det föreslagna inkomstutjämningsbidraget följer skatte- underlagsutvecklingen. Det förutsätter att förändringar av inkomst- utjämningsbidraget till följd av skatteunderlagsförändringar inte neutrali- seras via den av kommittén föreslagna regleringsposten. Det finns dock nackdelar med ett sådant förfaringssätt. Skatteunder- lagsutvecklingen påverkas bl.a. av regeländringar i inkomstbeskatt- ningen. Sådana regeländringar kan medföra att skatteunderlaget, och därmed skatteintäkterna, såväl ökar som minskar för kommunerna och landstingen. Statens kostnader för inkomstutjämningsbidraget kan såle- des komma att påverkas av sådana regeländringar. Vidare påverkas skat- teunderlaget av konjunkturvariationer. Att låta statsbidragen följa kon- junkturen innebär att bidragen utvecklas i takt med konjunkturförloppet. Därmed förstärks de offentliga finansernas konjunkturkänslighet. statsbidragen samvarierar med skatteintäkternas utveckling försämras Prop. 2003/04:155 även stabiliteten i planeringsförutsättningarna för kommuner och lands- Det bör således finnas möjligheter att påverka den totala ramen för bidrag till kommuner och landsting. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att regleringsbidrag och re- gleringsavgifter införs som nya instrument i de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn. När summan av statens utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomst- utjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, är lägre än statens anslag för bidragen bör skillnaden fördelas som regleringsbidrag till kommuner respektive till landsting. När summan av statens utgifter för inkomstutjämningsbidrag, kostnadsutjämningsbidrag, strukturbidrag och införandebidrag minskad med summan av statens inkomster av inkomst- utjämningsavgifter och kostnadsutjämningsavgifter, å andra sidan är hög- re än statens anslag för bidragen bör skillnaden betalas av kommuner respektive landsting i form av en regleringsavgift. Regleringsbidrag re- spektive regleringsavgift bör bestämmas ett enhetligt belopp per invånare i samtliga kommuner. Motsvarande förhållande bör gälla för landstingen. Det innebär att beloppen för kommunerna respektive för landstingen blir olika. De föreslagna regleringsavgifterna och regleringsbidragen kommer så- ledes att kunna användas som instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Regleringsavgiften och reglerings- bidraget kan därvid användas för att påverka den totala ramen för bidrag till kommuner och landsting och att hantera den ökning av utgifterna för inkomstutjämningsbidraget som beror på tillväxt i det kommunala skatte- underlaget. Hur stor denna reglering sammantaget skall vara för kommu- ner respektive landsting bestäms av . Enligt förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjäm- ningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade skall underskott respektive över- skott i nämnda utjämning regleras genom en nivåjustering. Denna nivå- justering bör göras genom reglerings- avgiften/regleringsbidraget för kommunerna. har regeringen för avsikt att föreslå att nivån på reglerings- avgiften/regleringsbidraget fastställs så att ett statsfinansiellt neutralt ut- fall uppnås mellan staten och kommunsektorn. 11Administration och uppföljning av utjäm- ningssystemet Regeringens förslag: och skall ad- ministrera systemet. skall under utjämningsåret besluta om preliminära bidrag respektive avgifter för varje kommun och lands- ting. En kommun eller ett landsting får under ut- jämningsåret påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslu- tet. skall fastställa bidrag respektive avgifter för varje kom- mun och landsting under utjämningsåret. beslut får överklagas hos regeringen. Regeringens bedömning: bör året före utjämningsåret lämna preliminära uppgifter till kom- muner och landsting om beräkningsutfallet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: ser inga tekniska pro- blem med att ändra beräkningarna av inkomstutjämningen så att den blir statligt finansierad på det sätt kommittén föreslår. konstate- rar att förslagen inte förändrar eller Statistiska central- byråns roll och uppgifter i administrationen av det kommunala utjäm- ningssystemet. Bakgrund: I nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem svarar för de årliga beräkningarna och be- slutar om kommunernas och landstingens avgifter och bidrag. I budget- propositionen lämnas förslag på den generella statsbidragsram som skall ligga till grund för kommunernas och landstingens generella statsbidrag följande år. skall regeringen fastställa de uppräkningsfaktorer som skall ligga till grund för den uppräkning av skatteunderlaget som görs . skall året före utjämningsåret lämna uppgift till varje kommun och landsting om preliminära avgifter och bidrag. Det uppräknade skatteunderlaget används för såväl beräkningen av skatteintäkter som beräkning av bidrag och avgifter i inkomst- utjämningen. Vid arbetet med budgetpropositionen finns endast pro- gnoser för skatteunderlaget utifrån senaste taxeringsår. Skatteunderlaget fastställs först året före utjämningsåret. Bidrag och avgifter beräknas utifrån folkmängden året före ut- jämningsåret. Det innebär att bidrag och avgifter i utjämningssystemet slutligen kan beräknas och beslutas först under utjämningsåret. Beslut om varje kommuns och landstings avgifter och bidrag i utjäm- ningssystemet fattas av . Besluten kan överklagas hos reger- Prop. 2003/04:155 ingen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: I likhet med vad som gäller bör utjämningssystemet administreras av Statistiska cen- tralbyrån och . Beslut om inkomstutjämningsavgift, inkomst- utjämningsbidrag och regleringsavgiftens/regleringsbidragets storlek kan fattas först under utjämningsåret. Samma förhållande gäller även bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen, strukturbidrag, införandebidrag samt den nivåjustering som kan bli aktuell för att reglera eventuella underskott eller överskott i kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet. Det innebär att regeringen i budgetpropositionen endast kan ange en prognos för utvecklingen av inkomstutjämningsavgifterna, inkomstutjämningsbidragen och regleringsavgifterna/regleringsbidragen. Beslut om regleringsavgift/regleringsbidrag bör därför fattas av Skatte- verket i samband med att verket under utjämningsåret fattar beslut om övriga bidrag och avgifter för varje kommun och lands- ting. De av regeringen föreslagna förändringarna av statsbidrags- och ut- jämningssystemet innebär således inga större förändringar för de berörda myndigheterna. De årliga beräkningarna i utjämningssystemet bör regle- ras i förordning och genomföras av . beslut bör, som , få överklagas hos regeringen. Det förhållandet att regeringen föreslår en ny lag beträffande det kommunala utjämningssystemet föranleder en följdändring i en hänvis- ning i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Regeringens bedömning: Utjämningssystemet bör kontinuerlig följas upp och utvärderas. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna fråga stöder kommitténs förslag. permanent organ tillsätts med ansvar för kontinuerlig uppföljning av ut- Liknande synpunkter har framförts av bl.a. Ekonomi- styrningsverket, och LO. Statskontoret anser att en löpan- de uppföljning av systemet är nödvändig, men avstyrker att en parla- mentariskt sammansatt grupp fortlöpande skall följa upp systemet efter- som det bäddar för fortlöpande förändringar. med motiveringen att det redan finns aktörer med tydliga roller. Näringsliv anser att det finns brister i statens tillsyn och resultatredovis- ning i de verksamheter som kommuner och landsting har ansvar för. ten bör därför stärka resultatredovisningen som de specialdes- tinerade bidragen minskas. Bakgrund: I tillämpningen av nuvarande kostnadsutjämning ligger en fortlöpande anpassning till förändringar av behovs- och kostnads- strukturen i de kommunala verksamheterna. Det sker genom att kost- nadsutjämningen uppdateras när det gäller åldersstruktur och de viktigaste behovsvariablerna inom skola, barnomsorg, äldreomsorg, indi- vid- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård. Övriga faktorer upp- dateras med längre tidsintervall. Beräkningarna av inkomstutjämningen görs med utgångspunkt från senaste fastställda taxeringsutfall. Beräkningarna av inkomst- och kostnadsutjämningen regleras i förordningen (1995:1645) om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting. Regeringen beslutar inför varje bidrags- och avgiftsår om de förändringar som skall göras i beräkningarna för de olika verksamheter och kostnadsslag som ingår i kostnadsutjämningen. För- ändringarna avser uppdateringar av kostnadsdata, befolkningens ålder och sociala struktur m.m. I bilaga till förordningen anges beräknings- metoder och närmare detaljer för kostnadsutjämningens olika delar. En- ligt förordningen skall beräkna inkomst- och kostnadsutjämningen och lämna uppgifterna till . Sedan nuvarande utjämningssystem infördes har förutom ytterligare tre kommittéer haft uppdraget att följa upp och/eller utveckla systemet och då med huvudinriktning på kostnadsutjämningen. Förändringar i både kostnads- och inkomst- utjämningen har genomförts efter förslag från två av dessa kom- mittéer. En del av förändringarna har haft karaktären av uppdateringar av underlaget för kostnadsutjämningen. Förslag om löpande uppföljning Flertalet kommittéer, inklusive Statsbidragsberedningen vars förslag låg till grund system, har föreslagit att systemet bör bli föremål för en löpande uppföljning. De föreslagna formerna för denna uppfölj- ning har dock varierat. Någon permanent organisation för en löpande uppföljning har inte tillskapats. I stället har denna uppgift ingått i de tidsbegränsade kom- mittéernas uppdrag. En informell arbetsgrupp, med tjänstemän från , och de två kommunförbunden, har främst ägnat sig åt delar av underlaget för de årliga uppdateringarna av kostnadsutjämningen. erfarenheter är att uppdateringen av olika delar av kostnadsutjämningen i många fall leder till stora omfördelningar mel- lan kommuner. En förklaring till de stora omfördelningarna är att vissa delar av underlaget är gammalt och att ingen uppdatering gjorts sedan systemet infördes. När ett nytt underlag tas fram kan uppdateringen inne- bära att förändringar som pågått under loppet av slår igenom fullt ut vid ett enda tillfälle. Det gäller bl.a. äldreomsorgen, där den föregåen- de fältundersökningen över de äldres hälsa och vårdbehov genomfördes . Beräkningarna över kostnader för gles bebyggelsestruktur inom grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg återspeglar i nuvarande ut- jämning befolkningens fördelning /96. Enligt kommit- téns uppfattning bör uppdateringar, även av det underlag som inte sker i nuvarande system, göras oftare än som skett. Om syste- met blir föremål för en kontinuerlig uppföljning förbättras förutsättning- arna för att göra uppdateringar när sådana behövs och vid lämpliga tillfällen. Skälen för regeringens bedömning Uppgifter för en permanent uppföljningsorganisation De motiv som tidigare utredningar framfört om behovet av att tillskapa en organisation för löpande uppföljning av utjämningssystemet har varit relativt likartade. Även regeringen anser att det finns behov av en löpan- de uppföljning av systemet. Regeringen anser att en permanent uppfölj- ningsorganisation främst bör ha följande uppgifter: -Underhålla, uppdatera och utveckla systemet samt svara för den lö- pande uppföljningen och utvärderingen av systemet och säkerställa behovet av dataunderlag. -Löpande följa upp kostnadsutjämningens olika delar och tillskapa ett system för detta. -Löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i de kommu- nala verksamheterna. -Löpande följa förändringar i samhällsutvecklingen och i de kommu- nala verksamheterna i de delar som har betydelse för systemet. -Ta fram underlag för och följa behovet av uppdateringar av systemets olika delar och vid behov lämna förslag till uppdateringar. Dessutom bör en uppföljningsorganisation analysera om det finns struk- turella kostnadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet. Löne- utvecklingen i kommuner och landsting bör, som tidigare angivits i av- snitt 6.1.2, bli föremål för fortsatta analyser för att kunna bedöma om och i så fall hur stor del av skillnader i lönenivåer som kan anses vara struk- turellt betingade. Vidare bör, som närmare utvecklats i avnittet 6.3.1, en ytterligare översyn av byggkostnadsfaktorn göras och utvecklingen av kommunernas VA-kostnader bör, som angivits i avsnitt 6.1.1, bli föremål för fortsatt uppföljning. Inom det kommunala utjämningssystemet finns även faktorer som har en könsdimension. Bland annat bör äldreom- sorgsmodellen följas upp utifrån ett könsperspektiv där framtagna analy- ser skall belysa om män och kvinnor med samma ålder, civilstånd och ohälsa har skilda vårdbehov. utredningar har föreslagit varierande organisationer för det lö- pande uppföljningsarbetet och det finns olika tänkbara lösningar. Arbetet kan organiseras inom , i kommittéform eller i en myn- dighet. Regeringen avser att återkomma till frågan om i vilken form en fortsatt uppföljning bör ske. Regeringen avser att då också ta ställning till om en parlamentariskt sammansatt referensgrupp skall följa det löpande uppföljningsarbetet. Mer omfattande utredningar av det kommunala utjämningssystemet bör dock såsom hitintills lämpligen ske i en tidsbegränsad parlamentarisk kommitté. Lagar, andra riksdagsbeslut samt beslut av regeringen styr den kommu- nala verksamheten. Det finns både övergripande långsiktiga mål som till viss del är uppföljningsbara och mer konkreta mål som är uppföljnings- bara. Det är viktigt att såväl regeringen och , som kommuner, landsting och medborgare har tillgång till relevant information om den kommunala verksamhetens resultat. Regeringen anser därför att det är angeläget att utveckla uppföljningen. Frågan bereds vidare inom . 12 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Utjämningslagen skall träda i kraft då de lagar som framgår av i kraftträdandebestämmelsen (se avsnitt 2) skall upphöra att gälla. De upphävda lagarna skall fortfarande gälla i fråga om bidrag och av- gifter och . Kommitténs förslag överensstämmer såvitt avser ikraftträdandet med regeringens. Kommittén har inte föreslagit några övergångsbestäm- melser. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna är ange- Utjämningslagen bör därför träda i kraft vid närmaste helårsskifte. Såsom Lagrådet påpekat finns behov av övergångsbestämmelser. I detta avsnitt redovisas det preliminära utfall som följer av förslagen och bedömningarna i denna proposition. Utfallet redovisas för enskilda lands- ting samt länsvis och kommungruppsvis för kommuner. Effekterna av förändringarna redovisas dels utan, dels med de föreslagna införandereg- lerna. Preliminära beräkningar av utfallet för enskilda kommuner och lands- ting redovisas i promemoria Ändringar i det kommunala utjämningssy- stemet enligt proposition 2003/04:155 (Ds 2004:26) i samband med att denna proposition överlämnas till . I nämnda promemoria redo- visas även utfallet mer detaljerat, bl.a. framgår där hur enskilda kommu- ner och landsting påverkas i de olika delarna av kostnadsutjämningen. 13.1Ekonomiska konsekvenser av förändringar i statsbi- drags- och utjämningssystemet exklusive införande- regler De nedan redovisade beräkningarna avser en jämförelse mellan nuvaran- de system 2004 och det föreslagna systemet om det hade införts . Utfallet av det nuvarande systemet har räknats om så att det skall vara jämförbart med utfallet av det föreslagna systemet. Det nuvarande generella statsbidraget är uppräknat med hänsyn till att regeringen avser att föreslå att vissa specialdestinerade bidrag skall föras över till det ge- nerella statsbidraget (se avsnitt 5.2). I förekommande fall ingår de nuva- rande fasta införandetilläggen. De redovisade effekterna innefattar dels de föreslagna förändringarna i statsbidrags- och utjämningssystemets olika delar inklusive det föreslag- na strukturbidraget, dels effekterna av att de fasta införandetilläggen i det nuvarande systemet upphör. Den föreslagna kompensationen för efter- släpningseffekter till följd av snabbt ökande folkmängd ingår inte i de redovisade effekterna (se avsnitt 8.2.4). Genom det föreslagna strukturbidraget begränsas den maximala negativa bidragsförändringen till av kommunens uppräknade skatte- underlag. För en kommun med genomsnittlig skattekraft innebär det att bidragsminskningen därigenom begränsas till ca per invånare. Den största negativa förändringen för en enskild kommun uppgår till per invånare och den största positiva förändringen uppgår till ca per invånare. Förändringar sker i de flesta av kostnadsutjämningens delmodeller till följd av uppdateringar av underlagsdata. Störst omfördelning sker i del- modellerna för äldreomsorg, individ- och familjeomsorg samt barnom- sorg. Även upphörandet av kallortstillägget får betydande effekt, som mest med ca per invånare för enskilda kommuner. De sammantagna effekterna av förändringarna i kostnadsutjämningen blir dock mindre än summan av delarna eftersom de flesta kommuner påver- kas av båda positiva och negativa förändringar. Förändringarna i in- komstutjämningen ger upphov till relativt måttliga omfördelningseffek- ter. Utfallet påverkas även av att den åldersbaserade delen av det generella statsbidraget övergår till att fördelas efter antal invånare. Bortfallet av de fasta införandetilläggen är den förändring som får störst effekt för vissa kommuner. Denna förändring är dock inte en effekt av de föreslagna för- ändringarna i statsbidrags- och utjämningssystemet, utan en följd av att gällande regelverk upphör efter 2004. Av tabell 1 framgår hur många kommuner som påverkas av de före- slagna förändringarna i olika förändringsintervall i kronor per invånare. av kommunerna får sammantaget positiva förändringar. Två kommuner får negativa förändringar med mer än per invånare. Antal kommuner i olika förändringsintervall exklusive Kronor per invånare. I tabell 2 redovisas den genomsnittliga effekten av förändringarna för kommuner i genomsnitt per län. Förändringarna i kostnadsutjämningen i tabellen innefattar effekterna av uppdateringarna av de olika delmodel- lerna, att delmodellerna för kallortstillägg samt vatten och avlopp utgår ur kostnadsutjämningen och att standardkostnaden för vissa delmodeller överförs till strukturbidraget. Förändringarna i inkomstutjämningen inne- fattar effekterna av att det generella statsbidraget och nuvarnade in- komstutjämning upphör och föreslås ersättas av nya inkomstutjämnings- bidrag och inkomstutjämningsavgifter. I övrigt innefattas även effekterna av upphörande av fasta införandetillägg, det föreslagna strukturbidraget och att nuvarande åldersbaserade generella statsbidrag upphör. Kommunerna i , och samt Norr- landslänen, förutom , får i genomsnitt negativa förändringar överstigande per invånare. För kommunerna i Norrlandslänen beror det i första hand på förändringar i kostnadsutjämningen och att de fasta införandetilläggen försvinner. Jämfört med kommitténs förslag in- nebär de av regeringen föreslagna justeringarna ett förbättrat utfall för kommunerna i , , och . Effekter av regeringens förslag för kommunerna per län. 2003/per invånare. 1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg och av fördelning av stats- bidrag efter ålder. Negativa förändringar i inkomstutjämningen för kommunerna i ett län kompenseras i stor utsträckning av en motsvarande positiv förändring för i samma län och omvänt. Särskilt tydligt märks detta för Got- lands kommun, som i utjämningssystemets beräkningar delas upp i en kommundel och en landstingsdel. Sex kommungrupper får negativa för- ändringar i genomsnitt. Störst negativa förändringar får gruppen industri- kommuner med per invånare. Tre kommungrupper, större och medelstora städer samt förortskommuner, får positiva förändringar. Jäm- fört med kommitténs förslag innebär de av regeringen föreslagna juster- ingarna ett förbättrat utfall för förortskommuner och glesbygdskommu- ner. Effekter av regeringens förslag för kommunerna per kommungrupp. Kronor per invånare. 1) Strukturbidrag samt upphörande av fasta införandetillägg och av fördelning av stats- bidrag efter ålder. Genom det föreslagna strukturbidraget begränsas den maximala negativa bidragsförändringen till av skatteunderlag 2004. För ett landsting med genomsnittlig skattekraft innebär det att bi- dragsminskningen begränsas till ca per invånare. Den största negativa förändringen uppgår dock endast till per invå- nare och den största positiva förändringen uppgår till ca per invånare. Störst effekt på utfallet har bortfallet av de fasta införandetilläggen. Även bortfallet av kallortstilläggen får betydande effekt för två landsting. Utfallet av förändringar i hälso- och sjukvårdsmodellen och i kollektiv- trafikmodellen är betydligt mindre. Förändringarna i inkomstutjämningen blir som mest ca per invånare men i genomsnitt är föränd- ringarna även i denna måttliga. Negativa förändringar i inkomstutjäm- ningen för landstingen kompenseras i stor utsträckning av en motsvaran- de positiv förändring för kommunerna i samma län. I förhållande till kommitténs förslag innebär de av regeringen före- slagna justeringarna ett förbättrat utfall för samt för de tre nordligaste landstingen. Landstingen i och i de fyra nordligaste länen får nega- tiva förändringar. För Norrlandslandstingen förklaras dessa effekter främst av att de fasta införandetilläggen och kallortstilläggen försvinner. För förklaras förändringen av att de fasta infö- randetilläggen försvinner.