prop · GR03111 · 2004-03-16 00:00:00 — Genom protokollet har man på global nivå i ett rättsligt bindande instrument lyckats komma överens om en definition av människohandel. Protokollet antas få stor betydelse för världssamfundets möjligheter att bekämpa människohandel. Protokollet behandlas närmare i avsnitt 5. Arbete inom Europeiska unionen har Europeiska unionen aktivt engagerat sig för att utveckla ett sektorsövergripande angreppssätt för att förhindra och bekämpa män- niskohandel och sexuell exploatering av barn. I fråga om straffrättslig tillnärmning inom EU finns en gemensam åtgärd om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (EGT L 63, s. 2; CELEX NR: 31997F0154). Den gemensamma åtgär- den, som är tämligen allmänt hållen, omfattar en lång rad frågor, såsom definitioner, jurisdiktion, rättsförfarande, stöd till offren samt polissam- arbete och rättsligt samarbete. Genom den gemensamma åtgärden åtog sig medlemsstaterna att se över sina lagar för att se till att bl.a. männi- skohandel är straffbelagt. Människohandel var en av de högst prioriterade frågorna under Sveri- ges ordförandeskap i EU . framförhandlades det huvudsakliga innehållet i ett rambeslut om bekäm- pande av människohandel. Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor nåddes en politisk överenskommelse om merparten av innehållet i ett rambeslut om bekämpande av människohandel. En poli- tisk överenskommelse om resterande del, som rörde tillämpliga straffska- lor, nåddes . godkände EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel (prop. 2001/02:99, bet. 2001/02:JuU28, rskr. 2001/02:219). Rambeslutet antogs vid . Rambeslutet omfattar män- niskohandel syftande till sexuell exploatering och arbetskraftsexploate- ring. Rambeslutet behandlas närmare i avsnitt 6. spelar en viktig roll i kampen mot människohandel, inte minst genom sitt normbildande arbete. Dess parlamentariska församling antog en resolution och en rekommendation om migration i samband med människohandel. inleddes ett arbete med att utarbeta en europeisk konvention mot människohandel i ad hoc kommittén CAHTEH. europeiska konventionen är avsedd att komplettera FN-protokollet om människohandel, främst genom att den ska stärka offrens rättigheter och innehålla en övervakningsmekanism. är engagerat i detta arbete. Vidare har , i ett projekt som har varit med och fi- nansierat, hjälpt ett flertal länder i sydöstra att författa ändamåls- enlig lagstiftning mot människohandel. Arbete inom Organisationen för säkerhet och stabilitet i () Organisationen för säkerhet och stabilitet i () är starkt en- gagerad i arbetet mot människohandel och antog 2003 en handlingsplan för bekämpande av människohandel. Planen innehåller en rad rekom- mendationer för nationella åtgärder, t.ex. kriminalisering av människo- handel, skydd för offer och etablerandet av särskilda antitrafficking- enheter i såväl ursprungs- som mottagarländer. för planens tillkomst och också till beslutet att inrätta en särskild repre- sentant med en egen enhet i till stöd för de deltagande Prop. 2003/04:111 staterna i deras kamp mot människohandel. skall bl.a. bistå i genomförandet av handlingsplanen, samordna arbetet på området inom tre dimensioner (mänskliga, ekonomi och miljö samt militärpolitiska), stärka samordningen med andra relevanta aktörer, ge råd och tillhandahålla tekniskt bistånd. Vidare görs insatser genom kontor i fält för att bekämpa människohandeln. har bi- dragit till projekt på området. Arbetet inom () I deklarationen från statsministermötet i i samband med Ba- rentsrådets 10-årsjubileum gjorde statsministrar- na ett åtagande om en gemensam ansträngning för att stoppa människo- handeln i regionen. För att följa upp detta åtagande kommer en regional aktionsgrupp mot människohandel att tillsättas, med deltagare från såväl regional som nationell nivå, i syfte att underlätta samarbete och koordi- nering över gränserna och mellan olika sektorer i regionen. Två inledan- de möten med representanter för den nationella nivån har hållits, i och i . Inom ramen för Östersjösamarbetet beslutades att skapa en särskild operativ och sektorsövergripande expertgrupp, som uteslutande skall behandla frågor om handel med kvinnor. Expertgruppen består av företrädare från polis-, gränskontroll- och åklagarmyndigheter i samtliga och leds av . Som ett led i uppföljningsarbetet efter den första världskongressen mot kommersiell sexuell exploatering av barn tog inom ramen för Östersjösamarbetet initiativ till arbete kring utsatta barn i regionen. Syf- tet har varit att med stöd av informationsteknik bygga ett nätverk för samarbetet mellan olika yrkeskategorier i regionen. finns en barnenhet inom sekretariatet för Östersjöstaternas råd med uppgift att administrera arbetet inom arbetsgruppen for Cooperation on Children at Risk. Detta samarbete rör bl.a. barn som kommer ensamma över gränserna som flyktingar, som offer för männi- skohandel eller på annat sätt. Östersjötoppmötet i slog fast att det behövs gemensamma åtgärder för att ta hand om dessa barn. En konferens hölls i för att diskutera förbättringar i samarbetet över gränserna i regionen vad gäller bedömning, omhändertagande och reintegrering av barnen samt hur det förebyggande arbetet kan utvecklas. Arbetet följs nu upp genom etable- randet av ett nätverk av kontaktpersoner i de olika länderna samt utarbe- tandet av en handlingsplan för bl.a. operativt samarbete runt ensamkom- mande barn i regionen. De nordiska och baltiska ministrarna ansvariga för jämställdhet beslutade på ett möte att genomföra en informa- tionskampanj om handel med kvinnor i de nordiska och baltiska länder- na. Vid ett möte beslutade de nordiska och baltiska justitieministrarna att också delta i den kampanjen. Målsättningen har varit att öka allmänhetens och myndigheters kunskaper och medvetande samt att initiera diskussioner om problematiken kring handel med kvin- nor i de deltagande länderna. Kampanjen avslutades med ett informellt nordiskt-baltiskt ministermöte i där en reso- lution för det fortsatta samarbetet mellan länderna antogs. Vid det nor- disk-baltiska utrikesministermötet i fattades, på initiativ av utrikesminister, beslut om att tillsätta en gemen- sam aktionsgrupp mot människohandel. På initiativ från , kommer , och att genomföra en kartläggning och insats mot prostitu- tion och kvinnohandel i norra , , och nordvästra . Insatsen har som mål att utarbeta och genomföra åtgärder för att motverka efterfrågan på kvinnor och barn för prostitutionsändamål i regionen. Alternativa möjligheter baserade på hållbar utveckling kommer att utarbetas och genomföras för de kvinnor och unga flickor från Mur- mansk och som har utsatts eller riskerar att utsättas för han- del med kvinnor. Insatsen förväntas dessutom att bidra till ökad kompe- tens, gemensamt förhållningssätt och samarbete mellan myndigheter, frivilligorganisationer och andra nyckelfunktioner i arbetet mot handel med människor för sexuella ändamål i regionen. Strategi för bekämpning av människohandel För att svenska ansträngningar för att bekämpa människohandel skall få mer långsiktig inriktning och institutionell förankring har Utrikesdepar- tementet utarbetat en strategi inom ramen för internationella utvecklingssamarbete. Strategin behandlar problemet i huvudsak som ett fattigdoms- och jämställdhetsproblem. Rekommenderade åtgärder är en kombination av långsiktigt förebyggande arbete och uppföljande stöd till dem som drabbas. I strategin anges bl.a. att skall undersöka möj- ligheterna att minska efterfrågan på sexuella tjänster genom att medve- tandegöra och avskräcka potentiella förövare och köpare av sexuella tjänster. Strategin behandlar också åtgärder för att bidra till en effektiv lagföring samt för att stärka polis-, åklagar- och domstolsväsende. Det handlar också om att försöka göra människor, främst kvinnor och barn, mindre sårbara för människohandlare genom att bidra till minskad fattig- dom och social utsatthet. Vidare rekommenderas åtgärder som syftar till att ge offren hälsovård och möjligheter att komma tillbaka till en normal tillvaro genom utbildning och arbete. FN:s protokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av han- del med människor, särskilt kvinnor och barn (FN-protokollet om männi- skohandel) är ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention mot gränsöver- skridande organiserad brottslighet. Det betyder att konventionens be- stämmelser i stor utsträckning skall tillämpas även i fråga om människo- handel och att protokollet skall tolkas tillsammans med konventionen. En stat måste tillträda konventionen och alltså vara bunden av den för att få tillträda protokollet. De brott som anges i artikel 5 i protokollet skall an- ses som brott enligt konventionen (artikel 1 i protokollet). 5.1Syfte, tillämpningsområde och kriminalisering 1.att förebygga och bekämpa handel med människor, med särskild hänsyn tagen till kvinnor och barn, 2.att skydda och bistå offren för sådan handel med full respekt för de- ras mänskliga rättigheter, och 3.att främja samarbete mellan staterna för att uppnå dessa syften (arti- kel 2). I protokollet definieras människohandel. Handel med människor defi- nieras genom en uppräkning av olika handelsåtgärder (rekrytering, trans- port, hysande, mottagande etc.) som begås med vissa otillbörliga medel (tvång, bedrägeri, vilseledande, missbruk av makt eller av någons sårbara situation etc.) i ett utnyttjandesyfte (artikel 3a). Gärningens konstruktion består alltså av tre delar, nämligen en handelsåtgärd som begås genom användning av något av de nämnda otillbörliga medlen i ett utnyttjande- syfte. I artikel 3b slås också fast att samtycke som ges av någon som är offer för handel med människor till sådant åsyftat utnyttjande som anges ovan i3a skall sakna betydelse när något av de medel som anges där har an- vänts. Enligt artikel 3c skall rekrytering, transport, överföring, hysande och mottagande av barn för utnyttjandeändamål betraktas som handel med människor, även om inget av de medel som anges ovan i artikel 3a har använts. Slutligen slås fast att med barn avses en person (ar- tikel 3d). I artikel 4 anges protokollets tillämpningsområde. Protokollet är, om inte annat anges, tillämpligt på förebyggande, utredning och lagföring av brott enligt artikel 5 när brottet är gränsöverskridande till sin natur och en organiserad brottslig sammanslutning är delaktig, liksom för skydd av offren för sådana brott. Av artikel 5.1 i protokollet framgår att staterna har ett åtagande att kriminalisera sådana gärningar som anges i artikel 3 när de begås uppsåt- ligen. Av artikel 34.3 i FN:s konvention mot gränsöverskridande organi- serad brottslighet framgår att varje konventionsstat får tillämpa striktare eller strängare åtgärder än de som avses i konventionen för att förebygga och bekämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet. att varje stat som är part i protokollet får tillämpa striktare och strängare åtgärder än de som avses i protokollet för att förebygga och bekämpa Prop. 2003/04:111 människohandel. 5.2Skydd av och stöd till brottsoffer Bistånd och skydd av offer Artikel 6 i protokollet behandlar bistånd till och skydd av offer för handel med människor. Här finns åtaganden av vitt skilda slag. En del av åta- gandena beskrivs som mer tvingande och andra i ett mer flexibelt språk. Enligt artikel 6.1 skall staterna, i lämpliga fall och i den utsträckning det är möjligt enligt nationell lag, skydda offrens privatliv och identitet ge- nom att till exempel göra rättsliga förfaranden om människohandel kon- fidentiella. Enligt artikel 6.2 skall staterna se till att dess rättsordning och förvaltningssystem innehåller åtgärder som, i lämpliga fall, tillförsäkrar offren för handel med människor följande. a)Information om tillämpliga domstolsförfaranden och administrativa förfaranden. b)Biträde med att få sina synpunkter och intressen framförda och be- aktade i lämpliga skeden av straffrättsliga förfaranden mot förövarna på ett sätt som inte inkräktar på försvarets rättigheter. Vidare skall varje stat, enligt artikel 6.3, överväga att vidta åtgärder för offrens fysiska, psykiska och sociala rehabilitering, däribland i lämpliga fall i samarbete med enskilda organisationer, andra berörda organisatio- ner samt andra delar av det civila samhället, särskilt genom att tillhanda- hålla följande. a)Ett lämpligt boende. b)Rådgivning och information, särskilt vad avser offrens lagliga rät- tigheter, på ett språk som de kan förstå. c)Medicinskt, psykologiskt och materiellt bistånd. d)Möjligheter till sysselsättning, utbildning och fortbildning. Enligt artikel 6.4 skall staterna vid tillämpningen av artikel 6 beakta brottsoffrens ålder, kön och särskilda behov, speciellt barns särskilda behov, innefattande lämpligt boende, utbildning och omvårdnad. Varje stat skall enligt artikel 6.5 sträva efter att skydda offrens fysiska säkerhet när de befinner sig inom statens territorium. Enligt artikel 6.6 skall varje stat tillse att dess nationella rättssystem innehåller mekanis- mer som erbjuder offren möjlighet att få ersättning för liden skada. Offrens status i destinationslandet och brottsoffrens återvändande Artikel 7 i protokollet behandlar offrets status i mottagandelandet. Enligt denna artikel skall staterna, förutom att vidta åtgärder enligt artikel 6, överväga att vidta lagstiftningsåtgärder eller andra lämpliga åtgärder som tillåter offer för människohandel att tillfälligt eller stadigvarande stanna inom statens territorium i lämpliga fall. Härvid skall staterna ta hänsyn till humanitära skäl och barmhärtighetsskäl. Enligt artikel 8.1 i protokollet, som behandlar brottsoffrens återvän- dande, skall den stat, i vilken ett offer för människohandel är medborgare eller där han eller hon hade rätt att permanent vistas vid tiden för inresan i den mottagande statens territorium, med vederbörlig hänsyn till perso- Prop. 2003/04:111 nens säkerhet, underlätta och gå med på denna persons återvändande utan oberättigat eller oskäligt dröjsmål. När en mottagande stat återsänder ett offer för människohandel till en stat där personen är medborgare eller där han eller hon, vid tiden för in- resan i den mottagande statens territorium, hade rätt att permanent vistas, skall återsändandet ske med vederbörlig hänsyn till personens säkerhet och till läget i eventuella rättsliga förfaranden som har att göra med den omständigheten att personen är offer för människohandel och det skall helst vara frivilligt (artikel 8.2). Enligt artikel 8.3 skall en anmodad stat på begäran av en mottagande stat, utan oberättigat eller oskäligt dröjsmål, bekräfta om ett offer för människohandel är dess medborgare eller innehade rätt att permanent vistas i dess territorium vid tiden för inresan i den mottagande statens territorium. För att underlätta återvändandet för ett offer för människohandel som saknar erforderliga handlingar, skall den stat i vilken vederbörande är medborgare, eller där han eller hon hade rätt att permanent vistas vid tiden för inresan i den mottagande statens territorium, gå med på att, på begäran av den mottagande staten, utfärda sådana resehandlingar eller sådant tillstånd som kan behövas för att tillåta personen att resa in i och återvända till dess territorium (artikel 8.4). Av artikel 8.5 följer att artikel 8 inte skall inkräkta på någon rättighet som brottsoffren kan ha med stöd av den mottagande statens nationella lagstiftning. Av artikel 8.6 följer att artikeln inte skall inkräkta på något tillämpligt bilateralt eller multilateralt avtal eller arrangemang som helt eller delvis gäller offrens återvändande. 5.3Förebyggande åtgärder och samarbete mellan staterna m.m. I artikel 31 i finns bestämmelser om förebyggande åtgärder. Enligt bestämmelsen skall konventionsstaterna på olika sätt bl.a. främja metoder som syftar till att förebygga gränsöverskridande organiserad brottslighet. Härutöver behandlar artikel 9 i protokollet före- byggande av människohandel. Enligt artikel 9.1 skall staterna upprätta heltäckande policy och program samt vidta andra åtgärder för att a)förebygga och bekämpa handel med människor och b)skydda offer för handel med människor, särskilt kvinnor och barn från upprepad utsatthet. Enligt artikel 9.2 skall staterna sträva efter att vidta åtgärder såsom forskning, informations- och massmediekampanjer samt sociala och eko- nomiska initiativ för att förebygga och bekämpa handel med människor. Policy, program och andra åtgärder i enlighet med artikel 9.3 skall, när det är lämpligt, omfatta samarbete med enskilda organisationer, andra berörda organisationer och andra delar av det civila samhället. Enligt artikel 9.4 skall staterna också vidta eller förstärka åtgärder, där- ibland genom bilateralt eller multilateralt samarbete, för att lindra de om- ständigheter som gör människor, särskilt kvinnor och barn, sårbara för Prop. 2003/04:111 människohandel, såsom fattigdom, underutveckling och brist på lika Vidare skall staterna, enligt artikel 9.5, vidta eller förstärka lagstift- nings- eller andra åtgärder, såsom utbildnings-, sociala eller kulturella åtgärder, däribland genom bilateralt och multilateralt samarbete, för att motverka sådan efterfrågan som främjar alla former av utnyttjande av människor, särskilt kvinnor och barn, som leder till handel med männi- skor. I artikel 28 i konventionen finns bestämmelser om informationsinsam- ling. Härutöver behandlar artikel 10 i protokollet informationsutbyte och utbildning. Enligt artikel 10.1 skall staternas rättsvårdande myndigheter, immigrationsmyndigheter och andra berörda myndigheter på lämpligt sätt samarbeta med varandra genom informationsutbyte i enlighet med vars och ens nationella lag för att kunna avgöra följande: a)Huruvida personer som passerar eller försöker passera en nations- gräns med resehandlingar tillhörande andra personer, eller utan resehand- lingar, är förövare av eller offer för handel med människor. b)Vilka slags resehandlingar som personer har använt eller försökt an- vända för att passera en nationsgräns i syfte att bedriva handel med män- niskor. c)Vilka medel och metoder som organiserade brottsliga sammanslut- ningar använder för handel med människor, innefattande rekrytering och transport av brottsoffer, rutter och länkar mellan och bland personer och sammanslutningar som bedriver sådan handel samt möjliga åtgärder för att upptäcka dem. Staterna skall enligt artikel 10.2 tillhandahålla eller förbättra utbildning för personal vid rättsväsendets myndigheter, migrationspersonal och and- ra berörda befattningshavare i förebyggande av handel med människor. Utbildningen bör koncentreras på metoder som används för att förebygga sådan handel, lagföra förövarna samt skydda offrens rättigheter, där- ibland skydd av offren mot förövarna. Utbildningen bör också ta hänsyn till behovet av att beakta mänskliga rättigheter och frågor som rör barn- och könsperspektiv samt främja samarbete med enskilda organisationer, andra berörda organisationer och andra delar av det civila samhället. Enligt artikel 10.3 skall en stat som tar emot information tillmötesgå en begäran av den stat som lämnar denna om begränsning av dess an- vändning. Artikel 11 i protokollet behandlar åtgärder vid gränser. Enligt artikel 11.1 skall staterna, utan att det skall inkräkta på internationella åtaganden av- seende fri rörlighet för personer, så långt det är möjligt, förstärka sådan gränskontroll som kan vara nödvändig för att förebygga och upptäcka handel med människor. Enligt artikel 11.2 skall varje stat vidta lagstiftningsåtgärder eller andra Prop. 2003/04:111 lämpliga åtgärder för att så långt som möjligt förebygga att transportme- del som används av affärsdrivande fraktförare används vid förövande av brott som anges i artikel 5 i protokollet. Åtgärder enligt artikel 11.2 skall, enligt artikel 11.3, när det är lämpligt och utan att det skall inkräkta på tillämpliga internationella konventioner, innefatta åläggande av skyldighet för affärsidkande fraktförare, inbegri- pet varje transportföretag eller ägare eller yrkesmässig brukare av trans- portmedel, att se till att alla passagerare innehar de nödvändiga resehand- lingarna för inresa i den mottagande staten. Enligt artikel 11.4 skall varje stat vidta nödvändiga åtgärder i enlighet med sin nationella lag för att kunna föreskriva sanktioner vid bristande uppfyllelse av de skyldigheter som anges i artikel 11.3. Varje stat skall också enligt artikel 11.5 överväga att vidta åtgärder som, i enlighet med dess nationella lag, tillåter avvisning eller återkallel- se av visering för personer som är delaktiga i förövande av brott som straffbeläggs i enlighet med detta protokoll. Vidare skall staterna enligt artikel 11.6, utan att det skall påverka arti- kel 27 i konventionen, överväga att förstärka samarbetet mellan gräns- kontrollmyndigheter genom att bl.a. skapa och upprätthålla direkta kommunikationsvägar. Av konventionens artikel 27, som reglerar samar- betet mellan konventionsstaternas rättsvårdande myndigheter, framgår att konventionsstaterna, på ett sätt som är förenligt med deras respektive rättsordning och förvaltningssystem, nära skall samarbeta i syfte att ef- fektivisera bekämpningen av brott som täcks av konventionen. I artikeln anges att varje konventionsstat särskilt skall anta effektiva åtgärder för att förbättra och, när så behövs, upprätta kommunikationsvägar mellan sina behöriga myndigheter och andra organ samt samarbeta med andra konventionsstater vid utredning av brott enligt konventionen m.m. I arti- keln anges också bl.a. att konventionsstaterna, för att verkställa konven- tionen, skall överväga att sluta lämpliga bilaterala eller multilaterala avtal eller överenskommelser om direkt samarbete mellan sina rättsvårdande myndigheter samt anpassa befintliga sådana avtal eller överenskommel- ser. Slutligen finns ett stadgande om samarbete för att bekämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet som sker med hjälp av moderna tekniska hjälpmedel. Artikel 12 och 13 i protokollet behandlar staternas skyldighet att vidta åtgärder för att se till att de rese- och identitetshandlingar de utfärdar hål- ler viss kvalitet och inte lätt kan förfalskas etc. Enligt artikel 12 skall varje stat vidta nödvändiga åtgärder för att, inom ramen för tillgängliga resurser, trygga a)att rese- eller identitetshandlingar som den utfärdar är av sådan kva- litet att de inte enkelt kan missbrukas, förfalskas eller olagligen ändras, mångfaldigas eller utfärdas, och b)skydd och säkerhet för äktheten av rese- och identitetshandlingar som den har utfärdat, eller som har utfärdats på dess vägnar, samt före- byggande av olaglig tillverkning, utfärdande och användning av sådana Prop. 2003/04:111 handlingar. Enligt artikel 13 skall en stat på begäran av en annan stat, i enlighet med sin nationella lag, inom skälig tid kontrollera äktheten och giltighe- ten för rese- eller identitetshandlingar som har utfärdats eller som påstås ha utfärdats i dess namn och som misstänks för att användas i syfte att bedriva handel med människor. 5.6Förbehåll, tvistlösning och övriga slutbestämmelser I artikel 14.1 anges att inget i protokollet skall påverka de rättigheter, skyldigheter eller förpliktelser som stater eller enskilda personer har en- ligt internationell rätt. I artikel 14.2 anges att de åtgärder som anges i protokollet skall tolkas och tillämpas på ett sätt som inte diskriminerar personer på den grunden att de är offer för människohandel. Artikel 15 innehåller regler om tvistlösning och artiklarna inne- håller sedvanliga slutbestämmelser och behandlar frågor såsom under- tecknande och ratifikation, ikraftträdande och ändringar. Artiklar med motsvarande innehåll finns också i konventionen och dess övriga proto- koll. 6Rambeslutet om bekämpande av människohandel Rambeslutet syftar till att skapa nya gemensamma minimiregler i EU:s medlemsstater när det gäller straffrättsliga påföljder och andra former av straffrättsliga åtgärder mot människohandel.