prop · GR0350 · 2004-01-22 00:00:00 — I de fall då utlänningar söker asyl tillkommer en viss utredningstid. Det finns i de flesta fall inte anledning, enligt regeringens bedömning, att räkna med någon utredningstid som ter sig orimligt lång i förhållande till transportörens ansvar. Transportörerna får i samband med att frågan om kostnad för återförande väcks, information om detta och ges också tillfälle att yttra sig (7 kap. 8 § UtlF). Samma förfarande bör tillämpas när frågan om avgift väcks. Även i de fall det kan dröja innan en avvisning verkställs kommer transportörerna därför att få möjlighet att redan i inledningsskedet, när uppgifter och bevisning är som mest aktuella, ta reda på vad som förevarit och bestämma sin inställning till ett eventuellt ansvar. Mot bakgrund av anförda skäl kan, enligt regeringens bedömning, något behov av en särskild preskriptionsregel inte anses föreligga. För det fall det skulle dröja innan beslut om avvisning fattas, har den beslutande myndigheten möjlighet att ta hänsyn till detta genom att befria transportören från avgift om det framstår som uppenbart oskäligt att ta ut avgiften. Regeringens förslag: Transportörer skall vara skyldiga att svara för kostnader för uppehälle för en tredjelandsmedborgare i de fall där han eller hon vägrats inresa och omedelbar vidaretransport inte är möjlig. beslut om betalningsskyldighet för uppehälle skall kunna överklagas till Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens. promemorian föreslogs att rådsdirektivets bestämmelse om transportörernas ansvar att svara för kostnader för uppehälle inte skulle föranleda någon författningsändring. Eventuella kostnader skulle enligt promemorians förslag kunna beaktas genom att påverka storleken på den Remissinstanserna: Kammarrätten i och Länsrätten i län anser att det inte är lämpligt att staten genom sanktionsavgiften kompenseras för kostnad för utlänningens uppehälle. remissinstanser har inte yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Artikel 3 i direktivet 2001/51/EG förutsätter att transportörerna skall kunna åläggas betalningsskyldighet för kostnader för utlänningars uppehälle, om omedelbar vidaretransport inte är möjlig. Ansvaret gäller när en person vägrats inresa. att det måste finnas ett beslut om avvisning som antingen vunnit laga kraft eller får verkställas utan hinder av att det inte har gjort det. Betalningsskyldigheten för uppehälle förutsätter dessutom att ansvaret för återförande har överlämnats till transportören och att denne inte har Prop. 2003/04:50 kunnat ordna med omedelbar vidaretransport. Den kostnad för uppehälle det kan vara frågan om är därför den som eventuellt uppstår i tiden mellan det att ett verkställbart beslut om avvisning fattas och själva verkställigheten av beslutet. Förutsättningen för att transportören skall kunna åläggas betalningsansvar för kostnad för uppehälle måste dock vara att denne på något sätt kan lastas för dröjsmålet. Om eller en polismyndighet kan visa att en sådan kostnad uppkommit för staten kan dessa myndigheter besluta om att transportören skall svara för denna kostnad. Med anledning av de påpekanden som gjorts av Kammarrätten i och Länsrätten i län finner regeringen att direktivets bestämmelse om transportörers betalningsskyldighet för kostnader för utlänningars uppehälle bör genomföras genom att en sådan betalningsskyldighet införs i 9 kap. 2 § UtlL. Även i fortsättningen kommer det sannolikt att, i många av de fall där transportörsansvaret aktualiseras, vara fråga om avvisningsbeslut som kan verkställas eller annars utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. I de fallen skall det inte behöva gå mellan beslut och verkställighet av beslutet. Det bör därför oftast inte heller bli tal om någon större kostnad för staten avseende utlänningens uppehälle. Såväl statens som transportörernas kostnader för utlänningars uppehälle kan således antas bli blygsamma. Beslut om betalningsansvar för uppehälle skall kunna överklagas till förvaltningsdomstol på samma sätt som beslut om avgifter, se ovan avsnitt 11.3. Regeringens bedömning: Det kostnadsansvar som finns då avvisning sker på grund av att en utlänning saknar medel för sin hemresa bör finnas kvar. Möjligheten att verkställa ett avvisningsbeslut genom att föra tillbaka en utlänning till det fartyg eller luftfartyg som han eller hon har kommit till med eller sätta honom eller henne ombord på annat sådant med samma ägare eller brukare bör även fortsättningsvis gälla när avvisning sker på grund av att en utlänning saknar medel för sin hemresa. Skyldigheten enligt direktivet att ombesörja återresa för utlänningar i transit täcks av nuvarande lagstiftning. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslogs att transportörens kostnadsansvar när avvisning sker på grund av att en utlänning saknar medel för sin hemresa tas bort. Vidare föreslogs att kravet att ombesörja återtransport i dessa situationer upphävs. Remissinstanserna: har påtalat att i de fall en person direktavvisas vid en gränskontroll vid ett färjeläge på grund av avsaknad av erforderliga medel och återreser med samma färja skulle med föreslagna regler transportörer kunna kräva att staten betalar Prop. 2003/04:50 returbiljetten om personen ifråga saknar sådan eller medel härför. anser det inte rimligt särskilt med hänsyn till att det i normalfallet inte uppstår någon extra kostnad för transportören. Detsamma kan gälla vid en flygplats i de fall det finns tomma platser i ett återvändande flyg. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt över förslagen. Skälen för regeringens bedömning: Transportörens kostnadsansvar enligt 9 kap. 2 § UtlL gäller även när en utlänning som har kommit till med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar medel för sin hemresa. Vidare gäller enligt 8 kap. 6 § UtlL att när avvisning sker på grund av att utlänningen saknar medel för sin hemresa får han föras tillbaka till detta eller sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare. Promemorians förslag att ta bort kostnadsansvaret i fall där avvisning sker på grund av att en utlänning saknar medel för sin hemresa är inte ett direkt led i genomförandet av EG-direktivet i svensk rätt. Regeringen anser att det inte finns behov av att göra andra ändringar än de som föranleds av EG- direktivet. Promemorians förslag skall därför inte genomföras i denna del. Enligt artikel 2 i direktivet 2001/51/EG skall transportörernas skyldighet att ombesörja återresa enligt artikel 26.1 a i även gälla i vissa situationer när inresa förvägras en tredjelandsmedborgare i transit. Det gäller dels när den transportör som skulle ha befordrat tredjelandsmedborgaren till bestämmelselandet vägrar låta denne gå ombord, dels när myndigheterna i bestämmelselandet har förvägrat utlänningen inresa och återsänt honom eller henne till den medlemsstat som varit transitland. Enligt regeringens bedömning täcker gällande regler i utlänningslagen in artikel 2 i direktivet. Det krävs således inte någon ytterligare reglering. Det är också svårt att se de angivna situationerna uppkomma i . Erfarenheten säger att den utlänning som i fastnar i transit antingen frivilligt återvänder till avreselandet eller ansöker om asyl i . Regeringens bedömning: En definition av vad som avses med och Schengenstat bör inte införas i utlännings- lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslogs att det införs en ny paragraf i utlänningslagen som anger vad som avses med och Schengenstat. Remissinstanserna: Har inte yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör bedömningen att det inte i detta lagstiftningsarbete är nödvändigt att införa en definition av begreppen och Schengenstat i utlänningslagen. Frågan kan däremot komma att aktualiseras i en kommande allmän översyn av utlänningslagen. 12 Konsekvenser och genomförande Regeringens bedömning: Förslagen beräknas inte medföra några större ekonomiska eller andra konsekvenser. Eventuella merkostnader för staten kan finansieras inom berörda myndigheters ordinarie anslag. Promemorians och utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: har påtalat att promemorians förslag till en början kommer att innebära en ökad belastning på förvaltningsdomstolarna, vars närmare omfattning är svår att förutse. RPS har anfört att det i dagens läge är svårt att bilda sig en uppfattning om antalet ärenden där det kan bli aktuellt att påföra en särskild avgift. Erfarenhetsmässigt åtgår det alltid en relativt stor arbetsinsats när nya ärendetyper skall introduceras och hanteras i förvaltningsrättslig ordning. Det kan också inledningsvis komma att bli åtskilliga ärenden som överklagas innan en praxis har etablerats. Statskontoret anser att det inte med säkerhet går att fastställa att statens utgifter vad avser avvisningssituationer då utlänningar saknar medel för sin hemresa totalt sett kommer att bli ringa eftersom det saknas statistik över den här typen av avvisningsfall. SAS anser att om förslaget med ekonomiska sanktioner införs innebär det att transportörer straffas dubbelt eftersom de har kostnadsansvaret för återresa om utlänning avvisas och transportören inte kan visa att den gjort den nödvändiga kontrollen. Flygbolagen tvingas betala ytterligare och dessa ökade kostnader kommer att påföras passagerarna som får betala mer för sina biljetter. Skälen för regeringens bedömning När det gäller möjligheten att ta ut avgift blir efterlevnaden av kontrollskyldigheten och tillämpningen av avgiftsmöjligheten avgörande för eventuella intäkter för staten. De nu gällande reglerna om kostnadsansvar för återförande har tillämpats i ganska begränsad utsträckning. Det är svårt att uppskatta i hur många fall det kan bli aktuellt att ålägga avgift, men eftersom förutsättningarna är desamma som de som gällt för kostnadsansvar finns det ingen anledning anta att det skulle röra sig om något större antal fall eller några större belopp. Därmed skulle det inte heller röra sig om några större påfrestningar i administrativt hänseende. En mindre effekt på statens intäkter respektive kostnader kan dock påräknas. Det är troligt att en del av avgiftsbesluten kommer att överklagas. Liksom kommer länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten att vara överprövningsinstanser, de två senare med krav på prövningstillstånd för att frågan skall prövas. Eftersom regeringen räknar Prop. 2003/04:50 med att antalet beslut över huvud taget inte kommer att bli särskilt stort, gäller detsamma för antalet överklaganden. I övrigt kan inte några kostnadshöjande eller intäktsminskande effekter av förslagen förutses. Förfarandet vad gäller information till och rådgörande med transportörerna motsvarar vad som gällt enligt praxis. När en utlänning kommer till antingen utan handlingar eller med falska sådana uppstår problem. Det rör sig ofta om personer som ansöker om asyl vid gränsen eller efter en viss tids vistelse i landet. Utredningarna i asylärenden tar och medför stora kostnader. Ett utökat transportörsansvar kan tänkas leda till att antalet utlänningar som försöker resa in i utan erforderliga handlingar minskar, vilket i sin tur medför kortare handläggningstid. Detta medför kortare vistelsetider och därmed minskade kostnader i mottagandesystem. Övriga ändringar i utlänningslagen bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser. Regeringen avser att noga följa utvecklingen hos berörda domstolar och myndigheter och vid behov återkomma med nödvändiga åtgärder. Förslaget innebär bland annat att en viss kontrollskyldighet för transportörer regleras. Som framgått är det en grundläggande kontroll som efterfrågas och det ställs inte krav på att transportörerna skall behöva genomgå någon utbildning eller anställa personal med särskild kompetens med anledning av förslaget. Regeringen anser att det är fråga om samma slags kontroll som transportörerna redan enligt gällande regler och praxis förutsätts göra. Kontrollskyldigheten i sig bör därför inte innebära några utökade kostnader för transportörerna. I den utsträckning avgift tas ut blir detta en kostnad för transportörerna. Efterlevnaden av kontrollskyldigheten och tillämpningen av avgiftsmöjligheter blir avgörande även för transportörernas kostnader. Av samma skäl som anförts ovan finns det dock ingen anledning anta att det skulle röra sig om något större antal eller några större belopp. En viss ökning av transportörernas kostnader kommer dock sannolikt att bli följden. När det gäller det brottsförebyggande arbetet är ett av skälen bakom regler om transportörsansvar just att minska människosmugglingen. Förslaget syftar till att försvåra för organisatörer av människosmuggling genom att göra det mindre intressant att försöka resa till ett annat land utan resehandlingar eller med falska eller förfalskade sådana. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . 12.2Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Regeringens bedömning: Förslagen leder sammantaget till minskade årliga kostnader. I övrigt medför förslagen inte några direkta ekonomiska konsekvenser för berörda myndigheter. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Statskontoret anser att det kan vara värdefullt att följa upp kostnadsbilden när man ser effekterna av förändringen av asylprocessen. anser att det finns vissa svårigheter att göra ekonomiska bedömningar. har påpekat att det i utredningen inte finns några bedömningar av ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Skälen för regeringens bedömning: saknade av de asylsökande identitetshandlingar; saknade pass. Detta medför längre handläggningstid och ökade kostnader i mottagandesystem. Regeringen gör bedömningen att förslaget om nedsättning av dag- och bostadsersättning på kort sikt bör leda till att utbetalningarna av denna ersättning minskar betydligt. Den faktiska utgiftsminskningen är dock svår att beräkna, eftersom andelen asylsökande som ej medverkar till att klarlägga sin identitet är svår att förutse. De föreslagna ändringarna i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. kan dock leda till att ett antal personer flyttar från eget boende till Migrationsverkets anläggningsboende. En plats i anläggningsboende innebär en merkostnad för i jämförelse med att personen bor i eget boende. Det är dock, enligt regeringens bedömning, inte sannolikt att omflyttning kommer att ske i någon större utsträckning. Regeringen gör vidare bedömningen att förslagen på leder till kortare handläggningstid genom att fler personer förväntas medverka till att klarlägga sin identitet. Om identiteten klarläggs tidigt i asylprocessen underlättar detta även en persons återvändande i de fall det meddelas avvisnings- eller utvisningsbeslut. Sammantaget innebär detta lägre kostnader i prövningsdelen, men framförallt kortare vistelsetider i mottagandesystemet och därmed minskade kostnader för samhället. Förslaget att ta bort möjligheten att sätta ned dagersättningen för ensamstående personer mellan och bedöms inte få några ekonomiska effekter, eftersom möjligheten att sätta ned dagersättningen för barn i praktiken inte har använts av i någon större omfattning. Det finns inte heller någon anledning att tro att förslagen kommer att medföra några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har de som omfattas av denna lag inte rätt till bistånd för förmåner av motsvarande karaktär enligt socialtjänstlagen (2001:453). Regeringen gör bedömningen att den ökade administrationen för påverkar verket marginellt. finns möjligheter att sätta ned dag- och bostadsersättningen för exempelvis de personer som genom att hålla sig undan försvårar utredningen i ärendet. Regeringen förutsätter därför att har ett utvecklat administrativt system för att tillämpa dessa regler. beslut om dag- och bostadsersättning kan Prop. 2003/04:50 överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Utökade möjligheter att sätta ned ersättningen kan inledningsvis komma att innebära att fler beslut överklagas till domstol. Skillnaden bedöms dock bli marginell. De ekonomiska incitamenten för att medverka till utredningen bör leda till ökad medverkan från berörda personer, vilket innebär färre beslut om nedsättning. Förslagen bedöms därför inte nämnvärt påverka domstolarnas resursbehov. Regeringen avser att noga följa utvecklingen hos berörda domstolar och myndigheter samt effekterna av förslaget för att vid behov återkomma med nödvändiga åtgärder. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna om nedsättning av dag- och bostadsersättning bör dock tillämpas i fråga om sådan bristande medverkan att klarlägga sin identitet som ägt rum först sedan lagen trätt i kraft. 13.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) 4 kap. 12 § Ändringen i första stycket följer av att 8 kap. 3 § upphävdes . Även i prop. 2003/04:59 föreslår regeringen en ändring av stycket. Lagrådet har påpekat att båda ändringarna bör uppmärksammas i motivtexten. Ändringen av hänvisningen till de hinder mot verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som regleras i 8 kap. 1, 2 eller 4 § behandlas närmare i avsnitt 7. Bestämmelsen i andra stycket upphävs till följd av den lagändring som sker genom den nya bestämmelsen i 4 kap. 12 a § utlänningslagen (1989:529) (UtlL). 4 kap. 12 a § Paragrafen är ny. Bestämmelsen i första stycket införs tillsammans med ändringarna i 8 kap. 5 § för att det av lagtexten tydligt skall framgå att regeringen, och aldrig skall kunna besluta om verkställighet till ett annat land än vad som framgår av beslutet om avvisning eller utvisning. Enligt bestämmelsen skall regeringen, och som huvudregel ange det land till vilket ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall verkställas. Om det föreligger särskilda skäl får i beslutet dock anges fler än ett land dit verkställighet kan ske. De fall som här främst åsyftas är att en person har dubbelt medborgarskap eller är medborgare i ett land och har permanent uppehållstillstånd i ett annat land. Det kan även tänkas att den person som skall avvisas eller utvisas är gift med någon från ett annat land eller har en annan familjeanknytning som möjliggör mottagande där. Verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut får, enligt 8 kap. 5 § andra stycket, också alltid ske till ett land som utlänningen själv anvisar. Enligt andra stycket skall beslutet innehålla de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till, exempelvis när det gäller avvisning av ensamkommande barn och andra underåriga personer. Bestämmelsens innehåll har överförts från 4 kap. 12 § andra stycket UtlL och har anpassats till den nya bestämmelsen. Någon ändring i sak är inte avsedd. Paragrafen avser endast beslut av regeringen, och . Skälen härför behandlas i avsnitt 7. 5 kap. 2 a § Paragrafen är ny. Första stycket innebär att transportörer åläggs en uttrycklig skyldighet att kontrollera att en utlänning, som de transporterar till direkt från en stat som inte omfattas av konventionen om tillämpning av av (), innehar pass och de tillstånd som krävs för att resa in i landet. Transportören bör vid kontrollen kunna upptäcka avsaknad av eller uppenbart falska handlingar. När en förfalskning är så uppenbar att den bör upptäckas, kan det inte göras gällande att utlänningen har haft giltig passhandling eller de tillstånd som krävs. Däremot skall transportören inte behöva göra någon mer ingående kontroll som kräver expertkunskap i fråga om förfalskningar. Exempelvis bör transportören kunna upptäcka om uppgifter ändrats på ett oprofessionellt sätt, att någon uppgift tydligt raderats och ersatts med en annan uppgift, att ett fotografi på ett märkbart sätt bytts ut eller att den person som innehar ett pass skiljer sig från personen på passbilden eller uppgifterna i passet på ett sätt som gör det osannolikt att det rör sig om samma identitet. De stater som omfattas av är de stater som har tillträtt eller anslutit sig till eller som har slutit avtal om samarbete enligt konventionen med konventionsstaterna. Ordalydelsen medför att när nya stater ansluter sig till konventionen kommer de också att omfattas av bestämmelsen. Andra stycket har med en mindre justering utformats enligt Lagrådets förslag. I detta stycke anges att transportören även skall kontrollera att utlänningen har medel för sin hemresa. Denna kontroll skall dock inte göras om den är obehövlig på grund av resultatet enligt första stycket, till exempel då utlänningen har permanent uppehållstillstånd i . Av 10 kap. 9 § UtlL framgår att transportören kan åläggas att betala en särskild avgift om han bryter mot kontrollskyldigheten i 5 kap. 2 a § första stycket. I 5 kap. 2 a § tydliggörs även den kontrollskyldighet som endast indirekt framgår av 9 kap. 2 § UtlL. Paragrafens första stycke svarar mot den skyldighet som finns i artikel 26.1 b i , där det framgår att transportören är skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att en utlänning, som transporteras bland annat luft- eller sjövägen, är innehavare av de dokument som krävs för inresa. 7 kap. 10 § Paragrafen är ny. I bestämmelsen anges att beslut om betalningsskyldighet enligt 9 kap. 2 § UtlL och om särskild avgift enligt 10 kap. 9 § UtlL får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att det vid överklagande till kammarrätten krävs prövningstillstånd. Detta motsvarar vad som enligt utlänningsförordningen (1989:547) gäller för överklagande av beslut om betalningsskyldighet för återresa. 8 kap. 5 § Enligt första stycket punkt 1 skall, om det inte finns hinder mot verkställigheten enligt 1, 2 eller 4 §, verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som meddelas av regeringen, eller genomföras genom att utlänningen sänds till det land eller något av de länder som anges i beslutet. När det gäller en polismyndighets verkställighet av egna beslut om avvisning och av domstols dom eller beslut om utvisning skall, enligt första stycket punkt 2, utlänningen sändas till sitt hemland eller, om möjligt, det land från vilket han eller hon kom till . Enligt andra meningen i bestämmelsen får, i de fall verkställighet av dessa beslut inte kan genomföras till utlänningens hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till , utlänningen i stället sändas till ett land som han eller hon har anknytning till. Detta kan exempelvis vara fallet om utlänningen redan har uppehållstillstånd, eller uppenbarligen skulle kunna få det, i ett annat land. Detsamma gäller om han eller hon i övrigt har en stark anknytning till ett visst land, exempelvis genom tidigare långvarig vistelse där, genom anställning i landet eller genom giftermål med en medborgare i det landet eller annan familjeanknytning till det landet. I 8 kap. 1, 2 eller 4 § regleras vilka hinder mot verkställighet av avvisnings- och utvisningbeslut som alltid skall beaktas vid verkställighet av sådana beslut. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt någon av punkterna i första stycket kan således inte genomföras om sådana hinder föreligger i ärendet. Regeringen föreslår i prop. 2003/04:59 en ändring av paragrafen. Lagrådet har påpekat att båda ändringarna bör uppmärksammas i motivtexten. Ändringen av hänvisningen till de hinder mot verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som regleras i 8 kap. 1, 2 eller 4 § behandlas närmare i avsnitt 7. Enligt andra stycket skall utlänningen alltid kunna sändas till ett land som han eller hon visar att mottagande kan ske i. Detta kräver dock att utlänningen kan visa att han eller hon kommer att tas emot där. Bestämmelsen gäller som komplement till vad som i övrigt gäller för verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut. Bestämmelsen ger endast utrymme för att sända en utlänning till ett land han eller hon själv vill åka till och som utlänningen kan visa att mottagande kommer att ske i.