prop · GR0389 · 2004-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:89 Åtgärder för ett effektivare och snabbare Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det vid de tingsrätter som regeringen bestämmer skall införas en tvåårig försöksverksamhet med ett särskilt snabbförfarande för brottmål så att de flesta enklare brottmålen snabbare skall kunna prövas av domstol. Som ett led i snabbförfarandet skall tingsrätt och åklagare få delge stämningar och andra handlingar i brottmål genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen. Enligt regeringens bedömning bör försöksverksamheten inledas vid . I syfte att effektivisera brottsutredningsförfarandet hos polisen och tullen föreslås vidare en bestämmelse om att tvångsmedlet beslag skall få användas vid förenklade brottsutredningar. Samtliga bestämmelser om beslag i 27 kap. RB skall då vara tillämpliga. Lagarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål ................................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Ett snabbförfarande för brottmål ....................................................... Ett särskilt snabbförfarande för brottmål ............................ Rättsintyg och undersökning av narkotika ..... Delgivning av stämning i brottmål ................. En särskild delgivningsbestämmelse .............. Yttranden från den lokala Utredningar om brott ....................................................................... Överväganden och förslag ................................................ 5.3.1Tvångsmedel vid förenklade brottsutredningar28 5.3.2Bör tillämpningsområdet för förenklade brottsutredningar väsentligen utvidgas? Förslaget om en försöksverksamhet med ett snabbförfarande för brottmål ............................................ 7.2Förslaget om att beslag skall få användas vid förenklade Förslaget till lag om ändring i ............... 8.2Förslaget till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål ................................................. Sammanfattning av betänkandet Snabbare lagföring 2 .......... Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93)............................ Författningsförslaget i betänkandet Snabbare lagföring 2 Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93)............................ Författningsförslaget i betänkandet Snabbare lagföring 4 Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) ....................... Remissinstanser Snabbare lagföring 2 - Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93)............................................. Remissinstanser Snabbare lagföring 4 - Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 23 kap. 22 § skall ha om det ändå finns tillräckliga skäl om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller ett annan påföljd än böter eller ett sådant brott som avses i 45 kap. sådant brott som avses i 45 kap. 2 § första eller andra stycket. 2 § första eller Beslag får i dessa fall användas enligt vad som föreskrivs i 27 kap. Vill åklagaren utvidga väckt åtal, får det ske, utan att förundersökning enligt detta kapitel ägt rum. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1994:1412. 2.2Förslag till lag om försöksverksamhet med snabbare handläggning av brottmål Härigenom föreskrivs följande. 1 § Vid de tingsrätter som regeringen bestämmer får på försök följande avvikelser göras från vad som annars gäller för handläggning av brottmål. 2 § Den tilltalade får delges stämningsansökan och andra handlingar i ett brottmål genom förenklad delgivning enligt 3 a § delgivningslagen (1970:428), om han eller hon vid en polismyndighet eller åklagarmyndighet har delgetts upplysning om att sådan delgivning kan komma att användas i brottmålet. För att delgivning enligt första stycket skall anses ha skett får för delgivningen av stämningsansökningen inte än ha förflutit från det att anmälan om brottet upprättades. Denna lag träder i kraft och gäller till och med . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en beredning med uppgift att verka för rättsväsendets utveckling (Dir. 2000:90). Beredningen har antagit namnet Beredningen för rättsväsendets utveckling (beredningen). En huvuduppgift för beredningen är att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. När det gäller lagföring av brott skall beredningen särskilt undersöka möjligheterna att förkorta den genomsnittliga genomströmningstiden från brottsanmälan till dom och straffverkställighet. Beredningen skall också särskilt överväga på vilket sätt brottsutredningsverksamheten kan förbättras. Delbetänkanden skall presenteras av beredningen efter hand som olika frågor behandlas. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till beredningen (Dir. 2001:61). Enligt dessa direktiv skall beredningen undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butikssnatterier, men även annan brottslighet som kan vara lämpad för ett förenklat förfarande, t.ex. kontantbedrägerier. Beredningen har till regeringen överlämnat bl.a. delbetänkandena Snabbare lagföring 1 - Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59), Snabbare lagföring 2 Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93), Snabbare lagföring 3 Snatteribrott (SOU 2002:44), Snabbare lagföring 4 Ett snabbförfarande för brottmål (SOU 2002:45) och Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen (SOU 2003:74). antog förslag till ändring i och lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål m.m. som grundas på beredningens första betänkande (prop. 2001/02:147, bet. 2001/02:JuU24, rskr. 2001/02:249). I denna lagrådsremiss behandlas beredningens andra och fjärde delbetänkande. En sammanfattning av det andra betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandenas lagförslag finns i bilagorna 2-3. Delbetänkandena har remissbehandlats. I bilagorna 4-5 finns en förteckning över remissinstanserna. Remissvaren och remissammanställningar finns tillgängliga i (dnr Ju2001/8566, Snabbare lagföring 2, respektive dnr Ju2002/4699, Snabbare lagföring 4). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Ett snabbförfarande för brottmål 4.1Ett särskilt snabbförfarande för brottmål Regeringens förslag: Ett snabbförfarande för brottmål införs på försök vid de tingsrätter som regeringen bestämmer. Beredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Med undantag av JO och vid har samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del varit positiva till att en försöksverksamhet med ett särskilt snabbförfarande för brottmål inleds. har uppgett sig vara positiv till att delta i en försöksverksamhet. Skälen för regeringens förslag Beredningens överväganden och förslag I direktiven angav regeringen att en författningsöversyn i syfte att införa ett permanent snabbt förfarande i brottmål bör kunna övervägas. Inom ramen för en sådan översyn nämndes som exempel att det skulle kunna vara aktuellt att se över rollfördelningen inom brottmålskedjan men också att överväga att införa särskilda tidsfrister för olika led i brottmålsprocessen. Vidare angavs att det måste också beaktas att ett snabbförfarande inte får leda till sämre rättssäkerhet för den som är berörd av brottsutredningen. Att minska den passiva tiden, dvs. den tid då inga aktiva åtgärder vidtas i ärendet eller målet, medför ofta vinster från effektivitets-, kvalitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Det kan enligt beredningen ske genom att åstadkomma en författningsreglerad möjlighet att snabbt föra ett mål till huvudförhandling. Ett särskilt snabbförfarande i form av s.k. jourdomstolar har övervägts av olika utredningar . Beredningen har granskat dessa överväganden och för egen del i likhet med flera tidigare utredningar kommit fram till att en sådan ordning av kostnads- och rättssäkerhetsskäl inte torde vara lämplig. Beredningen anser i stället att utgångspunkten bör vara att ett snabbförfarande skall utformas så att förfarandet hos polis, åklagare och domstol följer i huvudsak samma regler som den vanliga handläggningen. Det bör alltså inte finnas några större formella skillnader i processen jämfört med vad som annars gäller. I de tidigare reformöverväganden som har gällt jourdomstol framkommer enligt beredningen att klara kriminalpolitiska fördelar skulle kunna uppnås med en sådan ordning. Vid sidan om detta förutser beredningen att misstänkta och tilltalade kommer att uppleva en fördel med en snabbare handläggning. Saken blir avklarad snabbt och man behöver inte sväva i ovisshet om vilka följder brottet kommer att få. Genom en snabb reaktion från samhällets sida finns enligt beredningen vidare en möjlighet för tilltalade att klara ut problem och hitta vägar ur krissituationer, t.ex. genom olika vårdalternativ. Dessutom kommer enligt beredningen exempelvis all bevisning, även den som åberopas av den tilltalade, att vara av bättre kvalitet. Beredningen föreslår därför att ett snabbförfarande som i huvudsak följer den vanliga handläggningen skall införas på försök. Beredningen har i första hand inriktat förslaget på att ge författningsramen för förfarandet. Dess målsättning har varit att i så liten utsträckning som möjligt skapa särregler för handläggningen. Man har i stället fört en dialog med de myndigheter som berörs och överlämnat åt myndigheterna att, sedan en lagstiftning har trätt i kraft, själva vidta de åtgärder som behövs för att förfarandet skall fungera. Detaljerna i handläggningen får med andra ord enligt förslaget utformas av myndigheterna själva. Förslaget innebär att enklare brottmål skall kunna avgöras från det att brottet kom till polisens kännedom. Förfarandet som endast skall tillämpas då det bedöms lämpligt skall omfatta polis, åklagare och tingsrätt men inte handläggningen i hovrätt. Förfarandet förutsätter att det finns poliser eller annan utredande personal som har möjlighet att omgående genomföra nödvändiga utredningsåtgärder. Beredningens avsikt är att utredningarna skall kunna slutföras hos polisen efter att brottet kommit till polisens kännedom. Enligt förslaget bör vissa åklagare vara särskilt avdelade för att tämligen omgående fatta beslut i åtalsfrågan. Tingsrätten bör enligt förslaget kunna utnyttja möjligheten att uppdra åt åklagare att utfärda stämning och kalla till huvudförhandling i målet. Åklagarna skall också kunna begära in personutredning som skall lämnas i målet utan att behöva samråda med den lokala . Rättsintyg och analysbesked avseende narkotika skall tillhandahållas än normalt. Vidare föreslås en möjlighet att tillämpa ett förenklat delgivningsförfarande. från det att brottet kom till polisens kännedom skall delgivning av stämning och kallelse kunna ske genom att handlingarna skickas i lösbrev. från det att försändelsen skickades iväg skall mottagaren anses delgiven. Snabbförfarandet innebär att huvudförhandling skall kunna hållas från det att polisen fick kännedom om brottet. Det lagförslag som beredningen lägger fram avser delgivningsbestämmelsen. Bör det införas ett snabbförfarande för brottmål? En snabbare lagföring förbättrar förutsättningarna för ett materiellt riktigt avgörande, ökar rättsväsendets trovärdighet, är humanare för brottsoffren och blir mer kostnadseffektiv. En brottsutredningsverksamhet som bedrivs med högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet där medborgaren står i fokus innebär en högre kvalitet inom rättsväsendet. pågår en omfattande reformering av rättsväsendet som bl.a. syftar till att förkorta genomströmningstiderna i brottmål. Reformarbetet inriktas bl.a. på att utveckla polisens första- och andrahandsåtgärder och att bredda och förstärka den polisiära förundersökningskompetensen. Vidare utvecklas samarbetet mellan polis- och åklagarmyndigheterna. Det är angeläget att detta arbete även fortsättningsvis bedrivs med stor kraft. En ordning med snabbförfarande för mängdbrotten är ett annat sätt att minska de totala genomströmningstiderna. Med mängdbrott avser regeringen brott såsom exempelvis stöld, misshandel, skadegörelse och trafikbrott av mindre komplicerad karaktär. Dessa utgör en stor mängd av det totala antalet brott. JO har uppgett sig dela den uppfattningen att de totala tiderna för handläggning av brottmål är för långa och att det är angeläget att åtgärder vidtas för att handläggningstiderna skall förkortas utan att rättssäkerhetsförluster uppstår. Mot beredningens förslag har JO dock uppgett att det saknas en analys i betänkandet av frågan om vilka konsekvenser en särskild satsning i storstadsområdena på utredning och beivrande av de allra enklaste och mest lättutredda brotten kommer att få för de ärenden som exempelvis erbjuder bevisproblem eller svårigheter i rättsligt hänseende. Det finns enligt JO:s mening en påtaglig risk att en sådan satsning kommer att medföra att handläggningen av sådana ärenden kommer att bli ytterligare fördröjda i förhållande till vad som gäller. JO har vidare ifrågasatt om den föreslagna handläggningstakten över huvud taget är förenlig med de krav på kvalitet och rättssäkerhet som måste ställas. vid som avstyrkt beredningens förslag anser att förslaget innebär en mer summarisk prövning av ett brott och därmed en försämring av rättssäkerheten. Prövningen skulle enligt nämnden bli mer summarisk, eftersom beredningen föreslår att de mål som skall avgöras genom snabbförfarandet skall ha utretts genom det av beredningen tidigare föreslagna förenklade utredningsförfarandet. menar vidare att det finns andra brottmålstyper som bör prioriteras framför mängdbrottmålen. Enligt regeringens uppfattning torde inte ett snabbförfarande för enkla och lättutredda brott medföra längre handläggningstider för mer komplicerade brott. Utredningar av mängdbrott är drabbade av liggetider. Genom den av beredningen föreslagna modellen skulle liggetiderna för många mängdbrott i stort sett försvinna, vilket leder till att effektiviteten i handläggningen ökar med en högre lagföring. Det leder vidare till att fler mängdbrott kan avgöras med mindre resurser. Därmed kan resurser frigöras för mer komplexa mål. Det är således inte fråga om att prioritera mängdbrottmålen framför andra mål. Genom att målen kan avgöras snabbare ökar även kvaliteten i rättsväsendets arbete. En snabbare lagföring minskar också de olägenheter som en målsägande kan uppleva under processen. Det är bl.a. viktigt att en målsägande snabbt kan få ett eventuellt anspråk prövat och lämna den för honom eller henne arbetsamma processen bakom sig. Det föreslagna snabbförfarandet skall endast tillämpas på enkla och lättutredda brott. En handläggningstid på för dessa mål torde vara tillräckligt för att högt ställda krav på kvalitet och rättssäkerhet skall kunna uppnås. Den ökning av effektivitet och kvalitet som således kan förutses följa bidrar enligt regeringens mening till att rättssäkerheten i stort blir förbättrad. Regeringen anser därför i likhet med nästan samtliga remissinstanser att en ordning med ett snabbförfarande för brottmål nu bör införas. Beredningen har föreslagit att det i första hand är sådana ärenden som utreds inom ramen för det av beredningen föreslagna förenklade brottsutredningsförfarandet som skall kunna handläggas i snabbförfarandet. Regeringen bedömer i avsnitt 5.3.2 att beredningens förslag om förenklade brottsutredningar inte bör genomföras. Denna bedömning hindrar dock inte att ett snabbförfarande som i övrigt huvudsakligen stämmer överens med vad beredningen föreslagit införs. Regeringen återkommer nedan till hur förfarandet närmare bör utformas och regleras. Möjligheten att skapa snabbare förfaranden varierar beroende på underlaget i form av brottsanmälningar, brottsutredningar, brottstyper och utredningsförhållanden. Lösningar måste sökas efter skilda vägar som är anpassade till sådana faktorer. Som beredningen konstaterat finns det klara skillnader mellan storstadsområden och övriga landet när det gäller möjligheten att åstadkomma ett snabbförfarande för brottmål. Det kan alltså bli fråga om olika lösningar beroende på var i landet processen äger rum. Att det finns skillnader i handläggning mellan olika delar av landet förutsätts i Riksåklagarens allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål (RÅFS 1997:12). Enligt de allmänna råden skall polisen vara förundersökningsledare i ärenden av s.k. vardagsbrottskaraktär medan åklagarna skall koncentrera sig på de mer komplicerade ärendena. Den närmare fördelningen mellan polis och åklagare om förundersökningsledning träffas genom lokala överenskommelser. Regeringen bedömer att ett snabbförfarande måste ha ett visst målunderlag för att leda till ett bra resursutnyttjande och för att effektiviteten i handläggningen skall öka. I storstadsområdena finns helt andra och gynnsammare förutsättningar för att skapa ett sådant förfarande. Snabbförfarandet bör därför i första hand införas i större städer. Hur stort underlaget måste vara är svårt att bedöma . Snabbförfarandet bör dock kunna införas även på andra platser än i , och . Bör snabbförfarandet inledas med en försöksverksamhet? Ett snabbförfarande kommer att på många sätt innebära fördelar när det gäller effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet i rättsväsendets arbete. Det talar i sig för att det redan nu bör införas permanenta regler om snabbförfarande för brottmål. Som även beredningen har framhållit finns dock inte ett tillräckligt underlag för ett slutligt ställningstagande till i vilken omfattning snabbförfarandet kan komma till användning och till de detaljfrågor som förslaget Det är därför lämpligt att genomförandet av snabbförfarandet inleds med en tvåårig vid den eller de tingsrätter som Var bör försöksverksamheten bedrivas? Beredningen har föreslagit att försöksverksamheten skall bedrivas vid . och har framfört att det bör genomföras ett försök med snabbförfarande vid en medelstor domstol utanför storstadsregionerna i syfte att få ett bra jämförelsematerial vid en framtida utvärdering. föreslår att försöksverksamheten även bör omfatta och tingsrätter. Snabbförfarandet är främst avsett att användas i större städer. Enligt regeringens bedömning bör en försöksverksamhet som bedrivs i ha mycket goda förutsättningar att bli av tillräckligt stor omfattning och ge en allsidig belysning av olika frågor under försöksverksamheten. Det gäller inte minst mot bakgrund av det underlag som finns i form av antalet ärenden i området. Om lagen permanentas finns det dock inget som hindrar att delgivningsbestämmelsen även tillämpas av medelstora och mindre tingsrätter. Men en försöksverksamhet endast vid torde enligt regeringens bedömning ge tillräckligt underlag för att besvara de frågor som försöksverksamheten syftar till att besvara. Det saknas därför anledning att i försöksverksamheten även innefatta en medelstor domstol. Att även innefatta och tingsrätter skulle näst intill innebära att det inte längre blir fråga om en försöksverksamhet. Regeringen har därför för avsikt att i förordning föreskriva att försöksverksamheten skall bedrivas vid . Beredningen har under hand haft kontakter med , i , i och kriminalvårdsmyndigheterna i . Samtliga myndigheter har ställt sig positiva till snabbförfarandet och till att delta i en försöksverksamhet. Myndigheterna har också uppgett att de i så fall kommer att tillsätta en gemensam styrgrupp för arbetet under försöksverksamheten. I en sådan styrgrupp bör enligt regeringens mening även ingå. För att få underlag för bedömningen av hur ett snabbförfarande bör vara utformat bör snabbförfarandet utvärderas. Det är enligt vår mening lämpligt att utvärderingen genomförs av . Vi avser därför att ge rådet i uppdrag att följa och utvärdera försöksverksamheten. Regeringens bedömning: Det är lämpligt att det i snabbförfarandet finns en andra linje av brottsutredare inom polisen som har möjlighet att genomföra de kompletterande utredningsåtgärder som behöver vidtas för att utredningen snabbt skall kunna slutföras. Beredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () har uppgett sig dela beredningens bedömning av vikten av att andrahandsåtgärder vidtas för att en utredning snabbt skall kunna avslutas. Man har vidare framhållit att de planeringsförutsättningar som styrelsen meddelar polismyndigheterna redan omfattar ett krav på en andra linje vid samtliga polismyndigheter. Skälen för regeringens bedömning: En polisman får hålla förhör och vidta andra betydelsefulla utredningsåtgärder, t.ex. en brottsplatsundersökning, även om förundersökning inte har hunnit inledas (23 kap. 3 § tredje stycket RB). Det brukar benämnas förstahandsåtgärder och primärutredning. Motivet är att det såväl från utredningssynpunkt som för att påskynda förfarandet är av stort värde att möjliga utredningsåtgärder företas i nära anslutning till brottet. Polisen skall alltså höra t.ex. misstänkta, målsägande och vittnen så fort som möjligt efter att brottet har begåtts. När en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal, skall han enligt 9 § polislagen (1984:387) lämna rapport om det till sin förman så snart det kan ske. En polismans behörighet att under primärutredningen (enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB) företa olika utredningsåtgärder är därför begränsad till det absoluta inledningsskedet av utredningen. Bestämmelsen är tillämplig bara om en behörig undersökningsledare inte har trätt in. Efter det att polismannen har rapporterat till sin förman kan han inte längre företa någon åtgärd på eget ansvar enligt bestämmelsen. Efter det att polismannen har vidtagit förstahandsåtgärder och genomfört en primärutredning blir det formellt en fråga för polismyndigheten eller åklagaren att bedöma om den fortsatta utredningen skall ske i form av en förundersökning eller en förenklad brottsutredning (23 kap. 3 § första stycket RB). Utgångspunkten är att så mycket som möjligt av utredningsåtgärderna skall genomföras av de polismän som först kommer till platsen för brottet. Det finns många exempel på brottsutredningar som rör mängdbrott som i stort sett färdigställs eller i vart fall är möjliga att färdigställa direkt på platsen eller genom att begränsade utredningsåtgärder vidtas därefter. Trots detta kan utredningarna i bland bli liggande utan åtgärd. En orsak till det är att ärendena efter polisens första utredningsåtgärder på plats inte genast utreds vidare. I den fortsatta utvecklingen kan det därför visa sig ändamålsenligt att den polisman som är först på plats i större utsträckning än slutför hela utredningen när det gäller enklare Prop. 2003/04:89 ärenden. Det kan också vara rationellt i de fall utredningen inte kan färdigställas direkt på plats. I de fall där det inte är möjligt att en och samma polisman slutför utredningen har den s.k. andra linjen stor betydelse. Med en andra linje avses här en utredningsorganisation som kan ta vid direkt efter det att de polismän som gjort ingripandet avslutat sina primäråtgärder.