prop · GR03109 · 2004-03-17 00:00:00 — Ett grundläggande problem i dessa bolag är att försäkringstagarna har begränsade möjligheter till insyn i och inflytande över styrningen av verksamheten i dem, trots att de, som tidigare redovisats, bidrar med i stort sett . I stället är det aktieägarna vilka endast bidrar med en mindre del av kapitalet och som inte har någon rätt till avkastning på detta som har allt inflytande över bolagens verksamhet. Detta riskerar att leda till försvagade incitament att bedriva verksamheten effektivt och med god riskkontroll (SOU 2003:14 s. 31 f.). Denna rollfördelning kan komma att öka risken för att bolagen inte styrs i försäkringstagarnas intresse. Den kan även medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. livförsäkringsbolagens överskotts- hantering och tillsyn av denna (SOU 2003:14 s. 39). Det kan finnas risk för att potentiella intressekonflikter mellan aktieägare, försäkringstagare och företagsledning får genomslag på styrningen när livförsäkrings- bolaget ingår avtal med närstående företag, inte minst om någon styrelse- ledamot i bolaget också har ledningsuppdrag i detta närstående företag. Att dessa företag inte får dela ut vinst till sina aktieägare kan dessutom innebära en ovillighet från ägarnas sida att satsa ytterligare kapital i rörelsen. Möjligheten att anskaffa riskkapital är således begränsad, vilket särskilt i en krissituation kan skapa problem för dessa bolag. Även de bestämmelser som styr de ömsesidiga bolagen innebär svårigheter vad gäller bolagens möjlighet att anskaffa kapital och fördela överskott. I vissa fall kan det även i denna associationsform finnas risk för att intressekonflikter får genomslag på bolagets styrning, eftersom försäkringstagarna som delägare har begränsade förutsättningar att bidra till en effektiv ägarstyrning ett förhållande som i praktiken ger företagsledningen stor frihet och ökar risken för en ineffektiv förvaltning av bolaget och att verksamheten inte bedrivs i delägarnas intresse. Icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga livför- säkringsbolag utnyttjar generellt inte möjligheten att villkora återbäring. I stället samlas överskottsmedel i konsolideringsfonden under eget kapital. Att ansamla sådana medel i konsolideringsfonden innebär att en mindre andel av tillgångarna utgörs av försäkringstekniska avsättningar. Därmed blir solvensmarginalen mindre och kapitalbasen större, vilket innebär lägre solvenskrav och större frihet i förvaltningen av kapitalet. Gemensamt för dessa båda former av livförsäkringsbolag är över- skottshanteringen. Bolagen har inte till syfte att dela ut vinst utan allt överskott skall i princip tillfalla försäkringstagarna. Fördelarna för aktieägarna i ett icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag kan sägas ha en mer organisatorisk grund. Ett exempel kan vara att en bank inlemmar ett sådant livförsäkringsbolag i sin koncern i syfte att utnyttja fördelarna av korsförsäljning genom att ett omfattande paket av finansiella tjänster kan erbjudas kunderna. Livförsäkringsbolaget kan även vara en stabil kund på lång sikt för koncernens kapitalförvaltning. Trots att vinstutdelningsförbudet gäller som huvudregel finns det en risk att förtäckt vinstutdelning sker, dvs. att livförsäkringsbolag ingår avtal som otillbörligt gynnar ett närstående företag. Denna risk ökar naturligtvis när avtalet eller transaktionen inte har föregåtts av förhandlingar mellan två oberoende parter, utan när beslutsfattare i stället har haft uppdrag i både livförsäkringsbolaget och det närstående före- taget. Det finns också en risk att sådana misstankar uppstår i de fall koncerninterna avtal och transaktioner inte går att värdera utan subjektiva bedömningar av vad som motsvarar en marknadsprissatt kostnad för tjänsten måste göras. Traditionell livförsäkring kan, som framgått, meddelas av vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag, icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag eller av rent ömsesidiga försäkringsbolag. I icke-vinstutdelande bolag blir fördelningen av risk och avkastning en fråga mellan den enskilde försäkringstagaren och det övriga kollektivet av försäkringstagare, representerade av bolaget. I vinstutdelande bolag kan fördelningen, beroende på hur försäkringsavtalen är utformade, också bli en fråga mellan aktieägarna i bolaget och försäkringstagarna. I den mån fördelningen avgörs inom kollektivet är försäkringsavtalet att betrakta som ett solidaritetskontrakt. Ett antal personer har ömsesidigt lovat att ersätta de inom gruppen som drabbas av en viss framtida händelse av osäker natur. Blir kostnaderna lägre än beräknat tillförs överskottet det övriga kollektivet. Gäller det omvända skjuter det övriga kollektivet till det som fattas. För att riskutjämningen skall fungera bestäms premierna i förskott med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer som anges i försäkringsavtalet. Premiernas storlek kommer att bero på vilka förväntningar som vid avtalstillfället finns kring de angivna osäker- hetsfaktorernas storlek. Det finns en väl utvecklad reglering av hur intressekonflikter mellan försäkringstagare skall hanteras. Försäkringsrörelselagstiftningen innehåller regler som ställer krav på styrelse och ledning att behandla har tillsyn över att Prop. 2003/04:109 regleringen på området efterlevs. Regleringen innebär att villkoren för en försäkringstagare måste utformas så att andra försäkringstagares rätt inte försvagas. För försäkringsavtal som meddelats före gäller den s.k. skälighetsprincipen, om den inte har avtalats bort. Denna princip omfattar , kostnader och övriga försäkringsvillkor samt skadereglering. Den innebär ett krav på skälig behandling av försäkringstagare och får därför betydelse för prissättning, produktutformning och förmögenhetsfördelning mellan försäkrings- tagare, bland annat på det sättet att överskottet i ett försäkringsbolag skall fördelas mellan försäkringstagarna utifrån deras respektive bidrag till detta. I samband med försäkringsrörelsereformen avskaffades skälighets- principen. I stället infördes beträffande försäkringstagarnas rätt till överskott som huvudregel den s.k. kontributionsprincipen. Även enligt denna princip skall överskottet i ett försäkringsbolag fördelas mellan försäkringstagarna utifrån deras respektive bidrag till detta. För försäkringsbolag gäller även enligt de s.k. associationsrättsliga generalklausulerna att styrelse eller bolagsstämma inte får fatta beslut som ger otillbörliga fördelar åt aktieägare, garanter, delägare eller andra för bolaget, andra § och 9 kap. 19 § (SOU 1995:87 och SOU 1998:27) har det föreslagits att tillämpnings- området för dessa bestämmelser utvidgas till att också avse försäkringstagare i försäkringsaktiebolag som tillfört medel för försäkringstagarnas räkning under eget kapital. Vad som sagts innebär att styrelsen och ledningen i ett försäkringsbolag, vid t.ex. en nyteckningssituation, måste göra en bedömning av såväl priset på produkten i förhållande till den risk som avtalet medför på marginalen, som hur väl lämpad produktutformningen för nya avtal är med hänsyn till befintliga försäkringstagares intressen. I icke-vinstutdelande försäkringsbolag skulle det annars finnas en risk att befintliga försäkringstagare får stå för försäkringsbolagets expansions- kostnader. Den senaste stora översynen av regelverket för försäkringsverksamhet gjordes i samband med försäkringsrörelsereformen (prop. 1998/99:87). Syftet med reformen var att underlätta produktutveckling och konkurrens samt att ge försäkringstagarna ett ökat skydd genom bl.a. bättre information och en tydligare gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital. Förslagen innebar en modernisering av rörelsereglerna och en renodling av tillsynen över svenska försäkrings- bolag. Perioden efter reformen har präglats av en utdragen börsnedgång som drabbat försäkringsbolagen hårt. Förtroendet för dessa bolag har försvagats av att vissa affärstransaktioner i icke-vinstutdelande livförsäkringsbolag har ifrågasatts. Misstankar har framförts om att transaktionerna i realiteten har varit ett sätt att kringgå det generella vinstutdelningsförbud som gäller för dessa bolag och därmed om dessa har inkräktat på försäkringstagarnas anspråk på bolagens överskott. Den förtroendekris som har uppstått påskyndar behovet av en översyn av reglerna för att motverka påverkan av intressekonflikter samt förbättra försäkringstagarnas inflytande och rätt till tydlig information från bolagen. Utvecklingen på försäkringsmarknaden i stort har även tydliggjort behovet av en fortsatt översyn av regleringen av försäkringsverksamhet i ett bredare perspektiv. En ytterligare modernisering av regelverket är nödvändig med tanke på att förutsättningarna för att bedriva försäkrings- verksamhet påtagligt har förändrats . Harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regelverket, produkt- och avtalsfrihet i försäkringsrörelsereformens spår, ökade krav på den externa redovisningen samt den snabba tillväxten på de finansiella marknaderna är alla bidragande faktorer till detta. Att denna utveckling har synliggjort vissa allvarliga brister i främst det associationsrättsliga regelverket för försäkringsföretag, accentuerar behovet av en fortsatt översyn av regleringen av försäkringsföretag i linje med intentionerna bakom försäkringsrörelsereformen. Mot denna bakgrund har regeringen därför påbörjat ett uppföljnings- arbete av den senaste reformen, i enlighet med de intentioner som då slogs fast. Arbetet bedrivs utifrån både ett kort och ett långt perspektiv. Åtgärder i ett långt perspektiv Inom ett, lite längre, perspektiv skall förslagen från Placerings- utredningen om ett nytt solvenssystem för försäkringsbolag omhändertas (se SOU 2003:84). Utredningens förslag syftar till att stärka försäkrings- tagarnas skydd i samtliga försäkringsbolag. Bakom förslaget ligger en insikt om betydelsen av att stärka försäkringstagarnas intressen genom att ge försäkringsbolag ökade incitament att hantera sina risker. De krav som ställs måste bättre balansera riskerna i bolaget, som bör få bättre möjligheter att övervaka bolagen i detta avseende. Avsikten är att efter beredning av betänkandet lägga fram förslag med denna inriktning. Även på EU-nivå pågår arbete med att reformera solvensreglerna för försäkringsverksamhet. Det s.k. solvens II- projektet syftar till en modernisering av den EG-rättsliga rörelse- regleringen. Andra frågor som är under behandling inom EU rör bl.a. gemensamma regler för återförsäkringsbolag och det eventuella behovet av en försäkringsgaranti motsvarande den befintliga insättningsgarantin för bankmedel. Med sikte också på det långa perspektivet beslutade regeringen att tillsätta en utredning om Ny associationsrätt för försäkringsföretag, , med uppgift att skapa moderna och tydliga regler för försäkringsbolag (dir. 2003:125). Utredarens uppdrag skall redovisas . Huvuduppgiften är att lämna förslag till nya regler för icke- vinstutdelande försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. Målet är att skapa bättre insyn och inflytande för spararna, undanröja intressekonflikter i samband med bolagets styrning och att tydligt hålla isär försäkringstagarnas och aktieägarnas intressen. Uppdraget omfattar att bl.a. granska för- och nackdelarna med nuvarande verksamhetsformer med utgångspunkt i de vägledande principerna om en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas och aktieägarnas intressen och en effektiv ägarstyrning som minskar risken för intressekonflikter. Utredningen skall också lämna förslag till hur det antagna EG- direktivet om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (2003/41/EG) skall genomföras i svensk rätt. Åtgärder i ett kort perspektiv Denna proposition är en del av de åtgärder som regeringen avser att vidta i ett kortare perspektiv. Bakgrunden är som nämnts den rapport om intressekonflikter i livförsäkringsbolagen som upprättat på uppdrag av regeringen (Fi 2003:2). Syftet med det regeringsuppdraget var att snabbt kunna se över regelverket så att intressekonflikter skall kunna undvikas. Som en del av uppdraget ingick också att skulle granska livförsäkringsbolagens verksamhet samt lämna förslag till åtgärder som självt kan vidta för att skärpa och effektivisera sin tillsyn. I traditionella livförsäkringsbolags verksamhet uppträder intressekonflikter av två principiellt skilda slag. Dels finns konflikter mellan försäkringstagarna som grupp och andra intressenter, dels konflikter mellan olika grupper inom försäkringstagarkollektivet. Förenklat kan sägas att den första typen, som kan benämnas koncernkonflikter, rör frågan om vilka kostnader som legitimt kan belasta försäkringsspararnas avkastning, medan de interna konflikterna gäller fördelningen av det överskott som kvarstår efter kostnadsbelastningen. Regeringsuppdraget och behandlade koncernkonflikter, eftersom det finns en väl utvecklad reglering och tillsyn av hur intressekonflikter mellan försäkringstagare skall hanteras. Även i denna proposition fokuseras främst på hanteringen av koncernkonflikter. Förslagen i sammanfaller delvis med sådana frågor som omfattas av mandat. föreslog att utredningen skulle ta hand om de frågor som väcktes. Även Lagrådet har framfört att det förefaller lämpligt att förslag från denna utredning avvaktas och remitteras innan delar av lagrådsremissens förslag behandlas i en proposition. Som Lagrådet har påpekat innebär vissa av dessa förslag att den kompetensfördelning som skall finnas mellan styrelse och bolagsstämma snedvrids genom att styrelsens beslut riskerar att beskära bolagsstämmans handlingsutrymme och riskerar att medföra skadeståndsskyldighet för aktieägare (se förslag till ändring i 9 kap. 20 § och 16 kap. 3 § FRL). Förslag med ett sådant innehåll förs därför inte fram i propositionen. Förslaget som gäller tredje mans rätt mot styrelsen till skadestånd förs inte heller fram i propositionen (se förslag till ändring i 16 kap. 1 § FRL). Den kritik som Lagrådet framfört mot att problematiken inte utvecklas kring konflikter mellan ett försäkringsbolags olika intressenter behandlas i avsnitt 6.4 och författningskommentaren till 8 kap. 15 § FRL. Det kan konstateras att skall lämna sitt förslag först . Det innebär att lagändringar på grundval av förslag från utredningen sannolikt kan vara i kraft tidigast om . I nu rådande situation är det betydelsefullt att vidta åtgärder som i ett kort perspektiv bidrar till att återupprätta förtroendet för livförsäkrings- bolagen. Det är därför angeläget att genomföra regeländringar i linje med de förslag som framfört . Åtgärderna som redovisas i denna proposition syftar till att återupprätta förtroendet för livförsäkringsbolagen genom att: stärka styrelsens oberoende i förhållande till ledande befatt- ningshavare i försäkringsbolag där det antingen finns svaga ägarintressen eller risk för intressekonflikter, säkerställa att det finns en tydlig rågång mellan icke-vinstut- delande försäkringsaktiebolag och andra bolag inom samma koncern samt att i sådana bolag också utöka styrelsens och bolagsstämmans ansvar för att för- säkringstagarna inte tillfogas otillbörliga nackdelar, renodla försäkringstagarrepresentanternas roll och skapa förut- sättningar för ett direkt försäkringstagarinflytande, utöka bolagets och styrelsens ansvar över att hantera intresse- konflikter som riskerar att menligt påverka bolagets styrning, se till att ges nya sanktionsmöjligheter så att mer nyanserade bedömningar vid överträdelser av regler kan ske, säkerställa att information och rådgivning till försäkrings- tagarna sköts ansvarsfullt samt förbättra möjligheter till sank- tioner om så inte sker. 6 Överväganden och förslag 6.1Ökat oberoende för styrelseledamöter i försäkringsbolag Regeringens förslag: Flertalet av styrelseledamöterna i ett icke- vinstutdelande försäkringsaktiebolag och i ett ömsesidigt försäkrings- bolag skall vara personer som varken är anställda i bolaget eller anställda eller styrelseledamöter i företag som ingår i samma företagsgrupp som försäkringsbolaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget och anser att en förändring snabbt bör genomföras. efterlyser en övergångsbestämmelse eftersom det krävs att en bolagsstämma genomförs för att en ny styrelse skall kunna utses. () och pekar särskilt på att skillnaden mellan ett icke- vinstutdelande och ett vinstutdelande livförsäkringsbolag är mindre än vad som angetts och att regeln därför lämpligen även bör omfatta sistnämnd kategori bolag. PPM anser även att förslaget bör begränsas till livförsäkringsbolag som meddelar produkter med sparandeinslag. , och påtalar att frågan om oberoende styrelseledamöter är principiellt viktig och att den därför i första hand bör behandlas av . Förbundet anser att regeln i vart fall bör ändras så att den inte hindrar en styrelsegemenskap mellan ett icke- vinstutdelande moderbolag eller ett ömsesidigt sådant bolag och ett vinstutdelande dotterbolag och att arbetstagarrepresentanter bör undantas från bestämmelsen. i (LO), med instämmande av , anser att den föreslagna förändringen inte bör genomföras för försäkringsbolag som meddelar försäkringar med anknytning till kollektivavtal, eftersom förslaget riskerar att försämra möjligheterna att bedriva en effektiv ägarstyrning i dessa bolag. Skälen för regeringens förslag Bestämmelsen som reglerar sammansättningen av ett försäkringsbolags styrelse finns i 8 kap. 1 § försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL). Bestämmelserna gäller i tillämpliga delar även för suppleanter. Av bestämmelsen framgår att ett försäkringsbolags styrelse skall bestå av minst tre ledamöter. Ledamöterna skall utses av bolagsstämman med undantag för försäkringstagarrepresentanter som får utses enligt annan ordning (se avsnitt 6.2). Dessutom finns ett generellt undantag som anger att en eller flera andra representanter får utses på annat sätt än av bolagsstämma. Styrelseledamöternas uppdrag gäller för den tid som anges i bolags- Prop. 2003/04:109 ordningen. Uppdragstiden får inte omfatta mer än fyra räkenskapsår och skall upphöra vid slutet av den ordinarie bolagsstämman vid vilken styrelseval förrättas. Rätten för de anställda att vara representerade i ett försäkringsbolags styrelse framgår av lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. Rätten avser två eller tre ledamöter och suppleanter, beroende på antalet anställda i bolaget. I huvudsak motsvarande regler gäller för allmänna aktiebolag enligt aktiebolagslagen (1975:1385), se 8 kap. 1, 2, 6 och 10 §§. I detta sammanhang bör dock särskilt uppmärksammas undantagsregeln i 6 § att det i bolagsordningen för publika aktiebolag endast får föreskrivas att mindre än hälften av samtliga styrelseledamöter skall utses på annat sätt än av bolagsstämman. Regeringen har tidigare slagit fast att försäkringsbolag bör lyda under samma associationsrättsliga regler som allmänna företag, om inte avvikelser är motiverade med hänsyn till verksamhetens inriktning, de ömsesidiga bolagens särart, skyddet för försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades intressen eller hänsyn till (se prop. 1998/99:87 s. 146152). I föreslås att antalet styrelseledamöter i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag, utan koppling till ägaren och denne närstående, utökas upp till hälften. Att styrelseledamöterna utses oberoende av aktieägarna innebär emellertid att tillsättningen sker på annat sätt än genom bolagsstämman. Som nämnts är det grundläggande för den associationsrättsliga regleringen av publika aktiebolag att det är bolagsstämman som utser majoriteten av styrelseledamöterna. Förslaget i rapporten innebär således en särreglering av flertalet icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag jämfört med allmänna aktiebolag. Att försäkringstagarna ges en ökad insyn och inflytande i sådana försäkringsaktiebolag där de bidrar till bolagets egna kapital är önskvärt, förutsatt att försäkringstagarnas intresse inte kan tas tillvara på något annat sätt. Vikten av ett ökat försäkringstagarinflytande måste dock vägas mot möjligheter till en effektiv kontroll av bolagets skötsel. Denna kontroll riskerar att försämras om bolagsstämmans beslutanderätt begränsas. I rapporten lämnas inte heller förslag på vilka alternativa nomineringsprocesser som är lämpliga och hur sådana processer bör regleras. Det krävs en mer ingående analys av frågor rörande direkt försäkringstagarinflytande. En sådan analys ryms inte inom tidsramarna för denna proposition. Eftersom dessa frågor ingår i mandat, är det i stället lämpligt att de behandlas inom ramen för den bredare analys som kommer att föras där. Hur detta ställningstagande förhåller sig till reglerna om försäkrings- tagarrepresentanter utvecklas i avsnitt 6.2. Ökat oberoende för styrelseledamöter i försäkringsbolag I föreslås också att personalunionen i ömsesidiga försäkringsbolags styrelser i samma grupp bör begränsas högst hälften av styrelseledamöterna bör vara desamma i respektive bolags styrelse. Det är uppenbart att ett sådant krav skulle stärka styrelsens oberoende gentemot andra styrelser inom samma företagsgrupp som försäkringsbolaget ingår i, till gagn för försäkringstagarna. Det finns således anledning att införa en bestämmelse med en sådan inriktning . En sådan regel om styrelsens oberoende uppfyller emellertid inte sitt syfte om den inte också omfattar anställda i ledande positioner inom företagsgruppen. För att kunna utöva kontroll över bolagets skötsel bör styrelsen i viss utsträckning vara oberoende från bolagets ledning. I regleringen av banker har det funnits oberoendekrav för styrelsen i förhållande till bankens ledning. Den s.k. femtalsregeln innebar att högst en för varje påbörjat femtal av styrelseledamöter fick vara anställd i bankaktiebolag.10 Syftet var att stärka styrelsen i förhållande till anställda med en ledande ställning i banken. Regeringen ansåg emellertid i samband med att associationsrätten för banker moderniserades att femtalsregeln innebar en alltför kraftig begränsning av andelen anställda i styrelsen. Bestämmelsen ändrades därför till att styrelsen åtminstone till övervägande del skulle bestå av personer som inte sitter i bankens ledning eller är anställda i koncernen. Det ansågs önskvärt att verkställande direktören och eventuellt andra personer i bankledningen skulle kunna vara representerade i styrelsen utan att denna blev alltför stor (se prop. 1997/98:166). Regeringen har föreslagit att bestämmelsen utvidgas till att omfatta även andra kreditinstitut än banker (se 10 kap. 7 §, 11 kap. 1 § och 12 kap. 3 § i förslaget till lag om bank- och finansieringsrörelse i prop. 2002/03:139). Som framgått är det viktigt att styrelsens oberoende säkerställs gentemot andra styrelser och anställda i ledande positioner inom företagsgruppen för att den skall kunna fylla sin funktion som tillsynsorgan. En sådan funktion riskerar att försvagas om flertalet i styrelsen är anställda i försäkringsbolaget eller i företag som ingår i samma företagsgrupp som försäkringsbolaget. Detta blir särskilt påtagligt i sådana försäkringsbolag som saknar ett starkt ägarintresse, dvs. ägare som har incitament och goda förutsättningar att övervaka bolagets skötsel eller där det finns en större risk för att intressekonflikter får genomslag på försäkringsbolagets styrning. Det är således av vikt både i förtroendehänseende och ur ett konsumentskyddsperspektiv att redan nu införa en bestämmelse som stärker styrelsens oberoende. Ett ställningstagande som också delas av flertalet remissinstanser. PPM anser att förslaget bör begränsas till att omfatta livförsäkringsbolag som meddelar produkter med sparandeinslag. Ur försäkringstagarnas synvinkel är visserligen ett väl fungerande tillsynsorgan med hänsyn till risken för intressekonflikter särskilt väsentligt i sådana bolag där försäkringstagarna har mer än ett borgenärsintresse.