prop · GR03100d3 · 2004-04-15 00:00:00 — Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken Riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken 1.1Jobben och tillväxten främst De senaste årens internationella ekonomiska nedgång är bruten. En återhämtning har inletts. Tack vare en långsiktig och ansvarsfull ekonomisk politik har effekterna i av den internationella konjunkturnedgången kunnat dämpas. De senaste årens ekonomiska politik har i ljuset av den internationella utvecklingen varit framgångsrik. är ett av få länder som klarat sig igenom lågkonjunkturen med stabila offentliga finanser. Svensk ekonomi står väl att tillgodogöra sig en internationell uppgång. Vändningen i konjunkturen skapar goda förutsättningar för att långsiktigt stärka tillväxt och sysselsättning. Denna möjlighet måste utnyttjas fullt ut för att skall stå starkare i kommande konjunktursvängningar. Lågkonjunkturen har dock lämnat spår på svensk arbetsmarknad. Arbetslösheten är högre än regeringen kan acceptera. Konjunkturuppgången får inget genomslag på arbetsmarknaden. Kampen mot arbetslösheten är en huvuduppgift för regeringen. Målet är full sysselsättning. Därför föreslås insatser för att upprätthålla sysselsättningen och pressa tillbaka arbetslösheten. Regeringen kommer noga att följa utvecklingen på arbetsmarknaden och föreslå ytterligare åtgärder. står inför andra stora utmaningar. Befolkningen blir allt äldre. demografiska utvecklingen innebär en utmaning för den framtida arbetskraftsförsörjningen. Stora generationer kommer att gå i pension . För att möta den utvecklingen måste arbetslivet välkomna alla. Människor måste uppmuntras och ges möjlighet att börja arbeta tidigare och stanna kvar till i arbete. Arbetslinjen är en överordnad princip för politiken. Redan vidtagna åtgärder mot ohälsan har lett till minskade sjukskrivningar, men minskningen måste fortsätta och ytterligare åtgärder behövs. Den starkare konjunkturen måste utnyttjas till att varaktigt öka arbetskraftsutbudet. Globaliseringen gör att företagen möter allt starkare internationell konkurrens. Kraven ökar på företagen att förnya sig. För att klara framtidens tillväxt och sysselsättning måste villkoren för företagen vara goda. Allas idéer och kunskap behöver tas tillvara. ambitioner på utbildningsområdet måste fortsätta att höjas. Villkoren för företagen i måste förbättras ytterligare som företagen måste söka sig till branscher och nischer där de är som mest konkurrenskraftiga. Våra barns och barnbarns framtida livsvillkor påverkas av hur vi behandlar varandra och vår gemensamma miljö. Ökade utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser riskerar att leda till global uppvärmning med förödande konsekvenser för allt liv på jorden. Miljöinriktade, sociala och ekonomiska mål måste förstärka varandra. Rättvisan och solidariteten i skall öka. Klyftorna i samhället måste minska. Jämställdheten mellan kvinnor och män måste öka. Brister inom flera välfärdsområden kräver åtgärder. För att upprätthålla en hög kvalitet i välfärden krävs ökade resurser. En bra skola, vård och omsorg är i sin tur en avgörande förutsättning för ett i tillväxt och utveckling. Viktiga investeringar i utbildning, infrastruktur och välfärd förslås. offentliga finanser är grunden för tillväxt och sysselsättning. Målen för den ekonomiska politiken ligger fast. Utgiftstaken skall och målet om två procents överskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel ligger fast. Den ekonomiska vårpropositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och , vilka står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken och tilläggsbudgeten . återhämtning som syns tydligt i andra regioner väntas ge positiva effekter för exporten från euroområdet. I har tillväxten överraskat positivt mot bakgrund av det svaga utveckling. Men, de underliggande strukturella problemen kvarstår och en svagare utveckling förväntas . Aktiviteten i svensk ekonomi tilltog . Bruttonationalprodukten, BNP, förutses öka med både och , vilket är nära en procentenhet högre än 2003. En viss del av tillväxten beror dock på en så kallad kalendereffekt (fler arbetsdagar och färre helgdagar). En internationell konjunkturuppgång ger en successivt allt starkare efterfrågan på de svenska exportföretagens produkter. Hushållens konsumtion väntas öka med 2004 och 2005. Ett successivt ökat resursutnyttjande, låga räntor och en stabilisering av vinstläget talar för att näringslivets investeringar ökar nedgång. De statliga satsningarna på infrastruktur bidrar till att offentliga investeringar återigen ökar. vände den internationella konjunkturen uppåt. Uppgången har varit tydligast i och i , medan den har varit svagare i . Den positiva utvecklingen väntas fortsätta . I väntas en expansiv finanspolitik, låga räntor samt en gynnsam finansiell situation i företagen understödja en fortsatt god utveckling . stora budgetunderskott och obalans i handelsutbytet är dock faktorer som kan motverka den positiva utvecklingen. I euroområdet inleddes en försiktig återhämtning i mitten av . väntas denna stärkas ytterligare. Företagen har en förbättrad finansiell situation, räntorna väntas vara fortsatt låga och en tydlig ökning av investeringar har noterats. 1 Bidrag till BNP-tillväxten. Källor: och . Förändring från föregående år i procent, om ej annat anges Hushållens nettosparkvot, nivå3 Tysk ränta 10-års statsobligation1 Svensk ränta 10-års statsobligation1 2 Procent av arbetskraften. 3 Exklusive avtalspensioner. 4 Procent av BNP. Källor: , , och . Den kommunala konsumtionen ökade i fasta priser 2003. Det är en dämpning efter de föregående årens kraftiga ökning, som medförde ett resultatmässigt underskott 2002 i sektorn som helhet på före extraordinära poster. reducerades underskottet till . har kommunalskatten höjts med , vilket motsvarar i högre inkomster. Den kommunala konsumtionen beräknas öka i fasta priser, men nästan hela ökningen kan förklaras med kalendereffekten. Ett ytterligare resurstillskott på sammanlagt och därutöver ytterligare föreslås. Dessutom föreslås ett generellt sysselsättningsstöd till kommunerna till en kostnad om ca . Vidare föreslås en skattestimulans för miljöinvesteringar i offentliga lokaler. Verksamhetsvolymen beräknas öka 2005 som den kommunala sektorns finanser förbättras. Utvecklingen på arbetsmarknaden förväntas vara fortsatt svag 2004. Den reguljära sysselsättningsgraden för personer i åldern bedöms uppgå till och . väntas sysselsättningen dock åter börja öka, i takt med att efterfrågan på arbetskraft stiger. Arbetskraftsutbudet bedöms i stort sett vara oförändrat 2004 för att öka svagt 2005. Den öppna arbetslösheten ökar till och minskar till . Regeringen aviserar nu en rad åtgärder för att hålla tillbaka arbetslösheten. Den öppna arbetslösheten skall pressas tillbaka mot . Regeringen och har satt upp som mål att den reguljära sysselsättningen 2004 skall vara för de . Detta mål uppnås inte 2004. Det beror framför allt på Tabell 1.3 Sysselsättning, arbetslöshet, löne- och produktivitetsutveckling Anm.: I fördes anställda i kyrkan över från kommunala myndigheter till näringslivets tjänstesektor först . Till följd av detta är antalet sysselsatta i offentlig sektor överskattat, och antalet anställda i näringslivet underskattat, med ca 22 000 personer 2000. 2Reguljärt sysselsatta i åldern 2064 i procent av befolkningen i den åldersgruppen. 3I procent av arbetskraften. 4Årlig procentuell förändring. Källor: , , och . Tabell 1.4 Sysselsättning och arbetslöshet uppdelat på kön Anm.: I fördes anställda i kyrkan över från kommunala myndigheter till näringslivets tjänstesektor först . Till följd av detta är antalet sysselsatta i offentlig sektor överskattat, och antalet anställda i näringslivet underskattat, med ca 22 000 personer . 2I procent av arbetskraften. den svaga konjunkturen, men även på utbildningssatsningar som minskat andelen sysselsatta . Sysselsättningsmålet ligger fast. Regeringen fortsätter löpande att följa utvecklingen och kommer att föreslå åtgärder för att målet skall nås. 1.2.2.3 Utvecklingen på medellång sikt I ett medelfristigt perspektiv är det svårt att förutsäga konjunktursvängningar. Beräkningarna för åren efter 2005 är därför uppbyggda kring ett antagande om att det vid utgången av 2005 finns outnyttjade resurser i ekonomin som kan tas i anspråk utan att det uppstår inflationsdrivande löneökningar. Det innebär att BNP under kan växa snabbare än den långsiktigt hållbara tillväxttakten. Osäkerheten är dock stor vad gäller såväl bedömningar av resursläget som av den långsiktiga tillväxttakten i ekonomin. För att illustrera osäkerheten i de bedömningar som görs i basalternativet redovisas två sidoscenarier. I lågtillväxtalternativet antas den globala tillväxten bli betydligt svagare än i basalternativet till följd av att konjunkturen i försämras avsevärt. Därmed blir BNP-tillväxten och sysselsättningsnivån även i betydligt lägre än i basalternativet. I högtillväxtalternativet antas arbetsmarknaden och lönebildningen fungera bättre än i basalternativet. Det finns i utgångsläget mer lediga resurser i ekonomin och den potentiella tillväxttakten förutsätts dessutom vara högre. Med samma antaganden om styrräntan och löneökningstakten kan BNP och syssel- sättningen därmed stiga snabbare utan att inflationen ökar. Regeringens sysselsättningsmål om en reguljär sysselsättningsgrad på för personer i åldrarna uppnås i detta scenario 2007. Tabell 1.5 De tre scenarierna BNP, procentuell förändring Stark tillväxt och god sysselsättnings- och välfärdsutveckling kräver starka och sunda offentliga finanser. Utan sunda offentliga finanser riskerar varje lågkonjunktur att framtvinga stora nedskärningar. Välfärden måste gå att lita på också när den ekonomiska utvecklingen är svag och många människor behöver den som mest. Två övergripande budgetpolitiska mål styr därför regeringens budgetpolitik: överskottsmålet för de offentliga finanserna och utgiftstaken för staten. Tabell 1.6 Offentliga finanser Källor: och . 1.3.1Överskott i de offentliga finanserna överskottsmålet började gälla 2000 Finanspolitikens främsta uppgift är att lägga grunden för hög tillväxt och full sysselsättning genom att upprätthålla sunda offentliga finanser. gäller ett överskottsmål för de offentliga finanserna på av BNP över en konjunkturcykel. Det är ett väsentligt mer ambitiöst mål än det som EU-länderna gemensamt satt upp inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Det svenska överskottsmålet innebär att statsskulden kan minska som andel av BNP som tillgångar byggs upp inom det allmänna pensionssystemet. Därigenom skapas buffertar för att möta de framtida demografiska påfrestningarna på de offentliga välfärdssystemen. Överskottsmålet ger också en betryggande marginal till underskottsgränsen på av BNP i EU:s . På så sätt skapar överskottsmålet ett utrymme för finanspolitiken att bidra till att dämpa konjunktursvängningarna utan att underskotten i en lågkonjunktur blir för stora. Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i en lågkonjunktur kan tillåtas bli lägre än för att därigenom bidra till att mildra en konjunktursvacka. Det omvända gäller i en högkonjunktur. Ett större överskott dämpar aktiviteten i ekonomin och minskar risken för överhettning. Överskottet bör därför anpassas med hänsyn till konjunkturläge och resursutnyttjande i svensk ekonomi. Sedan budgetpropositionen anger regeringen preciserade överskottsmål för nästkommande budgetår och inte som tidigare . Skälet är att konjunkturutvecklingen är svårbedömd i ett längre tidsperspektiv. Målet för varje aktuellt budgetår skall bestämmas med hänsyn till såväl konjunkturläget som läget i förhållande till det övergripande överskottsmålet. har saldot i offentliga finanser varit klart bättre än EU-genomsnittet. låg sparandet över målet på , medan det har legat under. beräknas saldot i de svenska offentliga finanserna ha uppgått till av BNP, att jämföra med EU-snittet på -2,av BNP. har det preciserade överskottsmålet fastställts till ett överskott på av BNP. Enligt regeringens bedömning kommer den offentliga sektorns finansiella sparande att bli något lägre än det målsatta överskottet. Jämfört med budgetpropositionen har tillväxten visserligen reviderats upp, men har sysselsättningstillväxten reviderats ned markant. En finanspolitisk åtstramning under innevarande år skulle riskera att hämma den ekonomiska återhämtningen. Det övergripande målet om 2 procents överskott i genomsnitt över en konjunkturcykel ligger fast och sammantaget bedöms de beräknade överskotten vara förenliga med det av beslutade överskottsmålet. Regeringen återkommer med en bedömning av överskottet i höstens budgetproposition. Budgetpolitikens främsta styrinstrument är utgiftstaken. De årliga statliga utgifterna får inte överstiga den nivå till vilket utgiftstaket är bestämt. Systemet med utgiftstak medverkar till en utgiftsutveckling som är långsiktigt hållbar. I goda tider förhindrar utgiftstaket att tillfälligt högre inkomster används för varaktigt högre utgifter. Därmed undviks stora nedskärningar i sämre tider. Välfärden blir mer förutsägbar och trygg. Utgiftstaket har bidragit till att jämfört med många andra länder har starka offentliga finanser trots en utdragen internationell lågkonjunktur. Utgiftstakets återhållande effekt under högkonjunkturen har bidragit till att skapa möjligheter att under den senaste lågkonjunkturen stimulera den inhemska efterfrågan mer än vad som annars skulle ha varit möjligt. Utgiftstaket har sedan det infördes klarats samtliga år. är utrymmet under utgiftstaket mycket begränsat. Regeringen kommer därför att följa utgiftsutvecklingen noga. Finns det risk att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas kommer regeringen att vidta åtgärder eller föreslå nödvändiga åtgärder. Nivån på utgiftstaket bestäms i förväg. Regeringen avser att i budgetpropositionen lämna förslag om ett utgiftstak . Regeringen kommer därvid att beakta behovet av en budgeteringsmarginal inom vilken ett utrymme för konjunkturella variationer i sysselsättningen avsätts. Beräkningarna av de takbegränsade utgifterna medför en budgeteringsmarginal på . beräknas en budgeteringsmarginal på ca respektive ca . Diagram 1.1 Utgiftstaken i kronor Anm.: För att skapa jämförbarhet över tiden har utgiftstaken korrigerats för tekniska förändringar som föranlett justeringar av utgiftstaket samt för en redovisningsförändring av stödet till kommunerna (se avsnitt 4.1.1). Diagram 1.2 Utgiftstaken i procent av BNP Anm.: För att skapa jämförbarhet över tiden har utgiftstaken korrigerats för tekniska förändringar som föranlett justeringar av utgiftstaket samt för en redovisningsförändring av stödet till kommunerna (se avsnitt 4.1.1). Stabila priser är en grundläggande förutsättning för en framgångsrik ekonomisk politik som ger hög tillväxt, ökad rättvisa och mer resurser till välfärden. En hög inflation försämrar förutsättningarna för en uthålligt hög tillväxt och för stabilt hög sysselsättning och välfärd. En hög och svårförutsägbar inflation har dessutom negativa fördelningseffekter. har lagt fast att den övergripande uppgiften för penningpolitiken är prisstabilitet. bedriver på denna grund penningpolitiken självständigt. definierar prisstabilitet som att ökningen av konsumentprisindex skall begränsas till med en tolerans på uppåt och nedåt. Regeringen stödjer penningpolitikens inriktning och står bakom inflationsmålet. drogs inflationen upp av kraftiga prishöjningar på energi, framför allt el. har dessa prishöjningar upphört att påverka inflationstakten. har prisutvecklingen varit dämpad tack vare en svag importprisutveckling och ett lågt inhemskt pristryck. Inflationen har därmed minskat kraftigt. Exklusive energipriser har inflationen avtagit . Inflationstrycket bedöms förbli lågt för att gradvis bli högre först i takt med att konjunkturen stärks. Inflationen mätt med konsumentprisindex (KPI) väntas vara . följande åren förutses inflationen ligga i linje med inflationsmålet. har baserat penningpolitiken på en bedömning av utvecklingen av UND1X. UND1X är ett mått på den underliggande inflationen som innebär att de direkta effekterna av förändrade räntor, skatter och subventioner exkluderas från konsumentprisindex. har dessutom pekat på att de stora tillfälliga effekterna av energiprisernas utveckling inte bör påverka de penningpolitiska besluten. beräknas den underliggande inflationen (UND1X) ligga klart . beräknas den uppgå till , och i slutet av . Diagram 1.3 Inflation (KPI) och underliggande inflation (UND1X) -0,5 KPI exkl. el, bränsle och drivmedel -1,0 -1,5 UND1X exkl. el, bränsle och drivmedel Källor: , och . 1.4.1.1 Räntan och kronan De internationella räntorna har sjunkit under inledningen av 2004 i spåren av låga prisökningar. Räntorna ligger på en låg nivå. Flera centralbanker har fortsatt att sänka sina styrräntor och under inledningen av 2004 i syfte att understödja en konjunkturåterhämtning. har sänkt räntan till . Låga räntor och det senaste årets återhämtning på aktiebörserna skapar gynnsamma förutsättningar för en konjunkturåterhämtning. Kronan har stärkts , framför allt i förhållande till den amerikanska dollarn. Diagram 1.4 Bostadsräntor, 3 mån och () Källa: EcoWin. Diagram 1.5 Kronans utveckling mot TCW-index Källa: EcoWin. En väl fungerande lönebildning är av avgörande betydelse för en god samhällsekonomisk utveckling. Löneökningar inom de samhällsekonomiska ramarna möjliggör lägre arbetslöshet, högre sysselsättning och växande produktion. Det ger i sin tur utrymme för en förbättrad välfärd. För att målen för sysselsättning och arbetslöshet skall uppnås krävs både en stark internationell konjunktur och rimliga nominella löneökningar. Med högre totala löneökningar i jämfört med i våra viktigaste konkurrentländer riskerar arbetslösheten att öka. De senaste årens utveckling visar att rimliga nominella löneökningar och ett ökat ansvarstagande av arbetsmarknadens parter skapar goda förutsättningar för hög sysselsättning, låg arbetslöshet och en god reallöneutveckling. Den nominella löneökningstakten har endast varit ungefär hälften så hög som som reallöneutvecklingen varit betydligt bättre. Arbetsmarknadens parter har ett gemensamt ansvar för att förändringar av relativlöner sker inom ramen för det gemensamma löneutrymmet. Ansvarstagande från arbetsmarknadens parter i de pågående avtalsförhandlingarna är avgörande för den framtida sysselsättnings- och välfärdsutvecklingen. Arbetsmarknaden är fortfarande starkt könssegregerad. Kvinnor arbetar ofta inom lägre betalda yrken och har lägre befattningar. Jämfört med män arbetar kvinnor dessutom i högre grad ofrivilligt deltid. En skev fördelning av betalt och obetalt arbete förstärker inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män. Osakliga löneskillnader på grund av kön måste försvinna. Lönediskriminering är olagligt. Även om man tar hänsyn till skillnader i yrkesval och sektorstillhörighet är löneskillnaderna mellan kvinnor och män fortfarande betydande. Detta är oacceptabelt. Orsakerna till dessa skillnader är flera. Det handlar om hur olika arbeten värderas, effekter av den segregerade arbetsmarknaden, men även om direkt lönediskriminering. Arbetsmarknadens parter är ansvariga för lönebildningen och staten har tagit sin del av ansvaret genom att förbjuda lönediskriminering. Den nya jämställdhetslagen är ett redskap för att utjämna osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män på grund av kön. En arbetsgrupp kommer att tillsättas 2005 med uppgift att se över jämställdhetslagen. Lönebildningen är en fråga för parterna och omotiverade löneskillnader som beror på kön strider mot lagen. Regeringen följer aktivt detta arbete via JämO och . Utfallet av parternas arbete på detta område kommer att vara vägledande för behovet av ytterligare åtgärder. Arbetet för en jämställd arbetsmarknad måste också fokusera på att öppna hela arbetsmarknaden för kvinnor och män. Kvinnor och män skall ges samma utvecklingsmöjligheter på arbetsplatserna. Detta arbete måste bedrivas parallellt med arbetet inom andra politikområden, inte minst familjepolitiken. Regeringen har i skrivelsen Jämt och ständigt (2002/03:140) för redogjort för de samlade insatser som görs för att öka jämställdheten inom alla politikområden och även på arbetsmarknaden. handlingsplan mot könsdiskriminerande löneskillnader tas fram. 1.5Fler jobb och uthållig tillväxt En god och uthållig ekonomisk tillväxt ger resurser för satsningar på välfärd och rättvisa. Regeringens politik utgår från det 10-punkts- program för tillväxt som presenterades i regeringsförklaringen . ekonomiska tillväxt har till 2003 i genomsnitt varit , vilket är högre än genomsnittet för EU på . Det är också högre än historiska tillväxt (1970 till 2003) på . Det finns ingen enstaka åtgärd som ensam ger förutsättningar för en god tillväxt. Insatserna spänner över många områden. Grunden har varit att skapa stabila ramar för samhällsekonomin med sunda offentliga finanser och låga prisökningar. Reformer har genomförts för att förbättra olika marknader genom omregleringar och åtgärder för ökad konkurrens. Välfärdssamhällets grundläggande konstruktion med gemensam finansiering och allas delaktighet har hävdats. Det ekonomiska utbytet av extra arbetsinsatser har ökat genom förändringar av skatter och bidrag. Pensionssystemet har reformerats, utbildningen och forskningen har byggts ut och stora investeringar görs nu i infrastrukturen. Internationaliseringen och innebär nya möjligheter för , men också utmaningar för svensk ekonomi. Konkurrensen skärps för investeringar och produktion. Äldre teknik ersätts ständigt av modernare. I blir arbetskraften allt äldre. Dessa utmaningar kan bäst mötas med en dynamisk och flexibel ekonomi. Människor och kapital måste kunna flytta från branscher med lägre produktivitet till branscher med högre. Nya kunskaper ersätter gamla och olönsamma företag läggs ned och nya skapas. För att det skall kunna ske måste de ekonomiska drivkrafterna vara tydliga, regelsystemen enkla och välfärden fungera väl. Trygghet och utveckling är varandras förutsättningar. placerar sig högt i de flesta bedömningar av viktiga faktorer som bestämmer tillväxt och konkurrenskraft. kreditvärdighet har uppgraderats till den högsta I uppföljningen av har topplaceringar i rad och lyfts i flera avseenden fram som föredöme, bland annat när det gäller de offentliga finanserna, sysselsättning, forskning, utbildning och innovation. förutsättningar för tillväxt och förnyelse skall vidareutvecklas och förstärkas . Arbetet kommer att koncentreras på följande områden. -Stabil makroekonomi och sunda offentliga finanser. offentliga finanser är starkare än de flesta andra länders. Den uppnådda styrkepositionen skall upprätthållas. De budgetpolitiska målen ligger fast. -En väl fungerande arbetsmarknad. Sysselsättnings- och socialbidragsmålen skall nås. Den öppna arbetslösheten skall pressas tillbaka mot . behöver både fler sysselsatta och fler arbetade timmar. Insatser behövs för att öka integrationen av invandrade, korta arbetslöshetstiderna, minska sjukfrånvaron, öka rörligheten och att göra arbete mer lönsamt. Det behövs åtgärder inom utbildningssystemet för att stimulera ungdomar i att arbeta mer. -Utbildning och forskning ökar produktiviteten och människors trygghet i förändringen. är och skall fortsätta att vara en ledande kunskapsnation. Det kräver goda möjligheter till en grundutbildning och till ett livslångt lärande. Genom omfattande satsningar på grundforskning och forskarutbildning läggs grunden för att öka antalet högkvalificerade arbeten. Regeringen avser att tillsätta en utredning om det så kallade lärarundantaget. För att förbättra position krävs insatser för att stärka forskning och utbildning. Regeringen avser att presentera en forskningspolitisk proposition . -Ökad konkurrens. Konkurrensförhållandena har förbättrats under en följd av år. Det svenska regelsystemet är internationellt konkurrenskraftigt.