prop · GR0345 · 2004-03-16 00:00:00 — Redan gällande lagstiftning ger parterna utrymme för att avtala om andra, för konsumenten mer förmånliga, felbegrepp. har ansett att det, eftersom försäkrings- Prop. 2003/04:45 lösningar inte tycks finnas, bör övervägas om inte Små- husskadenämndens uppdrag skulle kunna utökas. enligt Villaägarna, i större utsträckning kunna få ersättning från typ av fel som här diskuteras. Ett sådant utökat uppdrag skulle enligt vår bedömning få svåröverskådliga konsekvenser för nämndens verksamhet och finansiering. Dessa konsekvenser kan inte lämpligen utredas i detta lagstiftningsärende. Vi är därför f.n. inte beredda att lämna något förslag om att avhjälpande av fel av det nu aktuella slaget skall finansieras genom . Regeringens förslag: I lagen om byggfelsförsäkring införs regler om att det skall finnas ett färdigställandeskydd, när en näringsidkare upp- för ett småhus åt en konsument. Om huset skall användas enbart för fritidsändamål, skall kunna besluta om undantag från kravet på färdigställandeskydd. det behövs, skall ett färdigställandeskydd också finnas vid tillbygg- nader och vid vissa ombyggnadsåtgärder som förutsätter att en bygg- Färdigställandeskyddet skall bestå av en försäkring eller en bank- garanti avsedd att täcka dels de kostnader som uppkommer för kon- sumenten om näringsidkaren inte slutför arbetet, dels kostnaderna för avhjälpandet av slutbesiktningsanmärkningar. skydd skall kunna tas i anspråk så snart konsumenten har rätt att på grund av näringsidkarens dröjsmål häva avtalet enligt konsument- tjänstlagen eller, såvitt avser avhjälpandet av slutbesiktningsanmärk- ningar, om näringsidkaren inte kan fullgöra sina förpliktelser, t.ex. på grund av konkurs. Det skall motsvara av det avtalade priset för arbetet. Ett avtal om färdigställandeskydd skall få innehålla villkor om att en begäran om att ta färdigställandeskyddet i anspråk skall göras inom . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag (se betänkandet s. 280283 och 297 f.). föreslagit att det alltid skall finnas ett färdigställandeskydd (en säkerhet) i fråga om de aktuella om- och tillbyggnadsarbetena, att skyddet skall motsvara minst tjugo procent av det avtalade priset, att skyddet inte skall kunna tas i anspråk förrän det har förflutit en skälig tid från näringsidkarens hävningsgrundande avtalsbrott och att även andra former av skydd än försäkringar och bankgarantier skall godtas om de är Utredningen har inte tagit ställning till vilka villkor i övrigt som ett avtal om färdigställandeskydd skall få innehålla avseende anspråkstagande av skyddet. Den har inte heller lämnat något förslag om att färdigställandeskyddet skall kunna användas för att avhjälpa slut- Remissinstanserna: Remissinstanserna har i allt väsentligt godtagit utredningens förslag eller inte haft några invändningar mot dem. iska fakultetsstyrelsen vid har dock menat att kravet på att en skälig tid skall förflyta innebär att regleringen blir betydligt mera invecklad än annars. har ut- talat att det måste klargöras när skyldigheten att tillhandahålla färdigställ- andeskyddet upphör. har anfört att tidpunkten för ianspråktagandet av färdigställandeskyddet är oklar och har före- språkat att vad som gäller enligt nuvarande praxis, nämligen dagen för näringsidkarens konkurs, överförs till lagen. Flera remissinstanser har också, på motsvarande sätt som beträffande avhjälpandeskyddet, ansett att kravet på att det skall finnas ett färdigställandeskydd har fått ett alltför stort tillämpningsområde. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (utkastet till lagrådsremiss s. 98102). Även i utkastet till lagrådsremiss har dock föreslagits att färdigställandeskyddet (säkerheten) skall motsvara minst tjugo procent av det avtalade priset. I utkastet saknas också förslag om att skyddet skall avse skälig ersättning för avhjälpande av slutbesiktningsanmärkningar och förslag om att skall kunna besluta om undantag från skyldigheten att ha ett färdigställandeskydd vid uppförande av fritidshus. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några invändningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Konkurrensverk- et har dock uttalat att kravet på färdigställandeskydd kan ha konkurrens- begränsande effekter. Också har varit kritiskt till att färdigställandeskyddet måste utgöras av en försäkring eller en bankgaranti. Enligt och Bostadsgaranti bör lagen tillåta att färdigställandeskyddet begränsas till av det avtalade priset för arbetet. Bostads- garanti har vidare ansett att färdigställandeskyddet, i enlighet med de försäkringsvillkor som förekommer , även bör omfatta kostnader får åtgärdandet av slutbesiktningsanmärkningar. har menat att förslaget i ett par avseenden innehåller villkor som är orimligt gynnsamma för försäkringstagarna. Skälen för regeringens förslag: Såsom har framgått av föregående avsnitt ger den försäkring som skall finnas enligt lagen om byggfelsför- säkring ett skydd mot fel och skador på grund av bygget. Försäkringen motsvarar i huvudsak det avhjälpandeskydd som har ingått som en av de två huvudsakliga delarna i småhusgarantin (ansvarsutfästelsen). Lagen tillhandahåller emellertid inte konsumenten något skydd för det fall att huset inte uppförs och färdigställs i avtalad ordning, s.k. färdigställ- andeskydd. I avsnitt 6.2 har vi förordat att det nu införs regler om färdig- ställandeskydd i lagen om byggfelsförsäkring. I vilka fall bör det enligt lag finnas ett färdigställandeskydd? Enligt vår mening bör det alltid finnas ett färdigställandeskydd när ett småhus som skall användas som permanent bostad nyuppförs. I sådana fall finns det generellt ett mycket starkt konsumentskyddsintresse. Vi har i avsnitt 6.3.1 föreslagit att , vid handlägg- ningen av bygganmälningar som avser uppförande av fritidshus, på begäran av byggherren skall pröva om en byggfelsförsäkring behövs. är naturligt att det finns en motsvarande möjlighet till undantag när det gäller färdigställandeskyddet. När det gäller åtgärder som innebär att huset byggs till eller byggs om växlar konsumentens behov av skydd från fall till fall. Bestämmelserna om när det skall finnas ett färdigställandeskydd bör därför utformas på samma sätt som vi har föreslagit när det gäller avhjälpandeskyddet. Vi anser alltså att det inte bör ställas krav på färdigställandeskydd annat än i de fall då finner att det behövs. Tillämpningsområdet för lagens regler om färdigställandeskydd respektive avhjälpandeskydd blir därmed detsamma (se vidare avsnitt 6.3.1). Hur bör färdigställandeskyddet vara konstruerat? Det är naturligt att de nya reglerna om färdigställandeskydd utformas så att skyddet blir i vart fall lika gott som det skydd som har kunnat erhållas genom en småhusgaranti. Kravet på färdigställandeskydd enligt förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention är att det skall finnas en betryggande garanti för att huset uppförs och färdigställs i enlighet med vad den som skall uppföra huset har åtagit sig i avtal. Skyddet har betecknats som en produktionsgaranti men skall inte för- stås som en garanti av det slag som förekommer i t.ex. köprättsliga sam- manhang. I stället handlar det om en av tredje man ställd säkerhet, avsedd att trygga husets färdigställande, först och främst att huset blir klart för inflyttning. Skyddet omfattar bl.a. ersättning för avhjälpande av slutbesiktnings- anmärkningar. I lagrådsremissen har föreslagits att det nya, obligatoriska skyddet skall ges samma omfattning. Lagrådet har uppmärksammat att detta kan ge upphov till en dubbelförsäkringssituation. Så blir fallet om näringsidkaren är i konkurs eller av annan anledning inte kan fullgöra sitt åtagande. I den situationen kan både byggfelsförsäkringen och färdig- ställandeskyddet berättiga till ersättning för fel och skador som besikt- ningsmannen har antecknat i besiktningsutlåtandet men som inte har lett till att entreprenaden har underkänts. För att undvika denna effekt har Lagrådet förespråkat att färdigställandeskyddets omfattning begränsas. I enlighet med vad Lagrådet har uttalat bör lagen utformas så att sådana dubbelförsäkringssituationer inte behöver uppkomma. Hur bör då detta åstadkommas? Lagrådet har förordat att reglerna om färdigställandeskydd utformas så att detta skydd inte gäller när av- hjälpandeskyddet kan tas i anspråk. Lagrådet har härvid framhållit att det strider mot principerna för gränsdragningen mellan de två systemen att låta färdigställandeskyddet bli tillämpligt i den diskuterade situationen. Enligt vår mening är de systematiska skäl som Lagrådet har åberopat inte tillräckligt starka för att välja en lösning som i hög grad skiljer sig från hur dagens försäkringsprodukter är utformade. Till detta kommer att Lagrådets lösning innebär att byggherren alltid utan någon självrisk kan ta byggfelsförsäkringen i anspråk för avhjälpandet av slutbesikt- ningsanmärkningar. Det kan antas att en sådan ordning skulle innebära ökade för byggfelsförsäkringar. Dessa premiehöjningar skulle inte kompenseras av ett billigare färdigställandeskydd, eftersom detta skydd främst prissätts på grundval av andra förhållanden än skyddets omfattning. Vi förordar i stället den lösning som vi har behandlat i avsnitt 6.3.2. Den innebär att det, i överensstämmelse med praxis på försäkringsmark- naden, klargörs att byggfelsförsäkringen omfattar fel och skador som visar sig efter slutbesiktningen. Avhjälpandet av slutbesiktningsanmärk- ningar kommer därmed att ersättas enbart genom färdigställandeskyddet. De nya reglerna bör därför ställa krav på att det i samband med små- husentreprenader finns en försäkring eller någon annan form av säkerhet som kan tas i anspråk dels om entreprenaden inte färdigställs , dels om näringsidkaren inte uppfyller sin skyldighet att avhjälpa sådana fel som besiktningsmannen har antecknat i besiktningsutlåtandet. Det är i och för sig önskvärt att det finns en valfrihet för konsumenten i fråga om valet av färdigställandeskydd. Som har påpekat är en sådan valfrihet också ägnad att befrämja konkurrensen mellan de företag vars arbete omfattas av kravet på färdigställandeskydd. Det finns dock ett stort antal olika typer av säkerheter pant, borgen, försäkring, ansvarsutfästelse m.m. och enligt vår mening kan man inte godta dem alla i detta sammanhang. Det måste vara möjligt för den som införskaffar färdigställandeskyddet, vanligen konsumenten, och den som skall kontrollera skyddet, , att förhållandevis enkelt bedöma skyddets värde. Så är ofta inte fallet om färdigställandeskyddet består i t.ex. ett borgensåtagande gjort av ett bolag i den koncern som näringsidkaren tillhör. Skyddet måste också vara av det slag att den snabbt kan omvandlas till likvida medel. Vår slutsats är att endast för- säkringar och bankgarantier bör godtas som färdigställandeskydd. När bör färdigställandeskyddet kunna tas i anspråk av konsumenten? Enligt vad utredningen har erfarit träder alla de produktionsgarantier, säkerheter etc. som förekommer på marknaden in när näringsidkaren har försatts i konkurs och därför inte kan fullgöra sina åtaganden. Det förekommer emellertid också jämförbara situationer i vilka näringsidkaren inte fullgör vad som åligger honom eller henne men där produktionsgarantin inte ger något skydd. Som exempel kan nämnas betalningsinställelse eller vägran att utföra arbete. Sådana förhållanden kan, när det gäller entreprenadens färdigställande, vålla konsumenten förseningar och kostnadsökningar och därmed förorsaka allvarliga prob- lem av både social och ekonomisk natur. Enligt vår uppfattning är det viktigt att konsumenten ges ett skydd vid alla typer av händelser på näringsidkarens sida som innebär att fullgörelse inte sker eller att fullgörandet kraftigt fördröjs. Om näringsidkaren är i dröjsmål bör därför färdigställandeskyddet kunna tas i anspråk såväl i de situationer då näringsidkaren över huvud taget inte kan fullgöra sitt åtagande som i andra situationer som innebär en påtaglig försening av entreprenad- arbetena. Enligt utredningen skall färdigställandeskyddet kunna tas i anspråk om näringsidkaren inte inom skälig tid har vidtagit någon åtgärd för att full- göra sitt åtagande. Utredningen har med detta avsett att färdigställande- skyddet skall komma till användning enbart i fall av allvarliga och var- Enligt vår mening bör bestämmelsen utformas på ett annat sätt. Konsumenten bör således kunna ta färdigställandeskyddet i anspråk så snart dröjsmål på näringsidkarens sida ger konsumenten rätt att häva avtalet. Färdigställandeskyddet kommer då att kunna tas i anspråk när näringsidkarens avtalsbrott är av allvarligt slag (se 21 och 29 §§ konsumenttjänstlagen). Vi har ovan förordat att färdigställandeskyddet även bör täcka kost- naderna för avhjälpande av slutbesiktningsanmärkningar. Rätten att ta färdigställandeskyddet i anspråk för sådana kostnader bör inte knytas till rätten att häva avtalet. Sedan entreprenaden har godkänts av besiktnings- mannen har ju konsumenten inte någon rätt att häva avtalet med hänvis- ning till näringsidkarens dröjsmål. I detta fall bör därför färdigställande- skyddet i stället kunna tas i anspråk när näringsidkaren inte kan fullgöra sina förpliktelser, t.ex. därför att han eller hon har försatts i konkurs. Enligt vad utredningen har upplyst ställer ett par av försäkringsbolagen inte upp några begränsningar såvitt avser försäkringsbeloppet i en pro- duktionsgaranti. Övriga försäkringsgivare har som regel ett försäkrings- belopp som motsvarar av kontrakts- summan. Begränsningen torde vara att se som en naturlig följd av att betalningen sker successivt i enlighet med en betalningsplan. Utredningen har, utan att redovisa någon analys av vilken effekt olika alternativ har för priset på försäkringar och bankgarantier, ansett att färdigställandeskyddet (säkerheten) skall motsvara av det avtalade priset för arbetet. Denna bedömning har kritiserats av bl.a. och företrädare för försäkringsbranschen. har menat att kravet kan ha konkurrensbegränsande effekter. I lagrådsremissen uttryckte vi förståelse för denna kritik. Ju högre krav på färdigställandeskyddet, desto högre blir kostnaderna för skyddet. Vi föreslog därför att färdigställandeskyddet skulle motsvara lägst tio pro- cent av det avtalade priset för arbetet. Lagrådet har ifrågasatt denna bedömning och anfört att det, med den lägre procentsatsen, är tveksamt om konsumenterna kan förutsättas bli fullt kompenserade i den omfatt- ning som förutsägs i lagrådsremissen. Med anledning av Lagrådets uttalande har vi övervägt frågan på nytt. Bland annat har de försäkringsgivare som tillhandahåller skilda slag av färdigställandeskydd tillfrågats om hur vanligt det är att av kontraktssumman inte förslår och hur mycket dyrare ett färdigställande- skydd kan antas bli om färdigställandeskyddet i stället måste motsvara av det avtalade priset. Försäkringsgivarnas bedömning har varit att det är mycket ovanligt att det nuvarande tioprocentsskyddet inte räcker till, även om antalet fall möjligen kan öka något med den före- slagna lagstiftningen. Försäkringsgivarna har också uttalat att ett 20- procentsskydd blir dyrare för konsumenten. Några säkra besked om hur mycket dyrare har inte kunnat ges men det har talats om att kostnaden för färdigställandeskyddet för ett vanligt småhus (produktionskostnad två miljoner) skulle öka med . Enligt vår mening finns det mot den angivna bakgrunden anledning att hålla fast vid lagrådsremissens förslag. Ett färdigställandeskydd på av kontraktssumman torde i det stora flertalet fall vara fullt till- räckligt för att ge konsumenten full kompensation för uppkomna mer- kostnader, liksom för avhjälpande av slutbesiktningsanmärkningar. Det kan dock finnas anledning att följa utvecklingen och att, när lagstiftning- en har varit i kraft , utvärdera hur färdigställandeskyddet har fung- erat. Avsikten med färdigställandeskyddet är att den skall ge ett heltäckande skydd i de situationer som vi har talat om. Det är också utgångspunkten i de garantier och säkerheter som meddelas . Någon självrisk eller motsvarande förekommer alltså inte i detta sammanhang. Detsamma bör gälla även i fråga om det lagstadgade färdigställandeskyddet. Hur länge skall färdigställandeskyddet kunna göras gällande? En särskild fråga som några remissinstanser har varit inne på är vad som skall gälla i fråga om tiden för ianspråktagande respektive upphörande av färdigställandeskyddet. Från konsumentens synpunkt kan det vara önsk- värt att tidsrymderna för utnyttjandet av skyddet sätts relativt långa. Ju längre tidsrymderna sätts, desto mer kostsamt blir emellertid skyddet. När det först gäller den tid inom vilken färdigställandeskyddet skall tas i anspråk, anser vi att den som har tillhandahållit skyddet bör kunna kräva att en begäran om ianspråktagande skall framföras av konsumenten inom en viss från det att behovet av särskilda färdigställande- åtgärder uppkom. Försäkringsgivaren eller banken måste, liksom är fallet med dagens försäkringsprodukter, kunna vidta eventuella åtgärder på ett tidigt stadium. Det bör därför vara möjligt att utforma villkoren för färdigställandeskyddet så att konsumentens rätt att ta skyddet i anspråk preskriberas om konsumenten inte begär det utan oskäligt dröjsmål efter det att rätten att häva entreprenadavtalet har uppkommit. När det gäller avhjälpande av slutbesiktningsanmärkningar finns det inte samma skäl att ställa upp en så snäv tidsfrist. I den delen bör färdigställandeskyddet kunna göras gällande från slutbesiktningen. Vad sedan gäller frågan om den tidpunkt då skyldigheten att till- handahålla färdigställandeskyddet upphör fordrar den enligt vår mening inte någon särskild reglering. Detta får regleras i avtalet om färdigställ- andeskydd. Självfallet får eventuella villkor angående ianspråktagande av skyddet inte utformas så att de begränsar konsumentens möjligheter att få ett pågående bygge färdigställt, eller förekommande slutbesikt- ningsanmärkningar åtgärdade. Huruvida konsumenten har rätt att ta färdigställandeskyddet i anspråk får ytterst prövas av domstol. Liksom är fallet när det gäller byggfelsförsäkringen bör det givetvis inte finnas något hinder mot att avtalet om färdigställandeskydd innehåller för konsumenten mera förmånliga villkor. Detta kräver inte någon särskild Prop. 2003/04:45 lagreglering. I 5 § lagen om byggfelsförsäkring anges att en byggfelsförsäkring skall innehålla villkor om att försäkringsersättning för kostnader vid fel och skador skall användas för att avhjälpa felet eller skadan i fråga. Vi anser att motsvarande krav bör ställas när det gäller användandet av det belopp som faller ut när färdigställandeskyddet tas i anspråk. Även en del andra av de bestämmelser som gäller för byggfelsför- säkringar bör enligt vår mening gälla för det nu aktuella slaget av färdig- ställandeskydd (jfr 8 och 9 §§). Eftersom byggherren, när det gäller anskaffandet av skyddet, inte uteslutande är hänvisad till försäkringar, är det emellertid inte lämpligt att införa någon motsvarighet till den kontra- heringsplikt som åvilar försäkringsgivare i fråga om byggfelsförsäkringar (jfr 10 och 11 §§). 6.5Vem skall teckna byggfelsförsäkringen m.m.? Regeringens förslag: Det skall ankomma på byggherren att se till att det finns en byggfelsförsäkring och ett färdigställandeskydd. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag (se betänkandet s. 308). Utredningen har dock inte föreslagit någon lag- regel om att det är byggherren som skall svara för byggfelsförsäkring och färdigställandeskydd (säkerhet). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft några in- vändningar mot förslaget. Hovrätten över och har noterat att lagen om byggfelsförsäkring inte pekar ut vem, om någon, som skall vara försäkringsskyldig. och byggande vid Kungl. Tekniska Högskolan har ansett att det bör övervägas att låta när- ingsidkaren ansvara för att försäkring tecknas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer med reger- ingens förslag (utkastet till lagrådsremiss s. 102 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invänd- ningar mot förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Skälen för regeringens förslag Skall lagen vara tillämplig enbart när byggnadsarbetena utförs av en näringsidkare? Såsom ovan har nämnts har lagtexten i lagen om byggfelsförsäkring föranlett viss tvekan om huruvida lagen gäller också den vanliga situat- ionen att en konsument, som byggherre, låter en näringsidkare uppföra ett småhus åt sig. Vi har ovan förordat att en byggfelsförsäkring, liksom ett färdigställandeskydd, skall vara obligatorisk i samtliga fall då ett småhus uppförs. Det bör alltså inte spela någon roll om det är en när- ingsidkare eller en konsument som är byggherre. Vi föreslår att lagregeln utformas så att regelns tillämpning inte blir beroende av att det är en näringsidkare som är byggherre eller utför byggnadsåtgärden. inte heller spela någon roll om en näringsidkare uppför huset i syfte att senare överlåta det till en konsument eller om han eller hon uppför huset Prop. 2003/04:45 för en konsuments räkning. Vem skall teckna byggfelsförsäkringen och ingå avtalet om färdigställande- skydd? Om huset uppförs i enlighet med ett entreprenadavtal mellan en närings- idkare och en konsument, aktualiseras frågan vem av parterna som skall skaffa den nödvändiga byggfelsförsäkringen och säkerheten för färdig- ställande. Den nuvarande lagen är, såvitt gäller tecknandet av byggfels- försäkring, otydlig på denna punkt och utredningens förslag innebär inte något förtydligande. Såsom en remissinstans påpekat bör rättsläget klar- läggas. Vem bör det då åligga att skaffa försäkring respektive färdigställande- skydd? föreslog att det skulle åligga bygg- att se till att en byggfelsförsäkring finns för arbetet (se SOU 1997:177 s. 295). En remissinstans har förordat att ansvaret i stället läggs på näringsidkaren. Vi anser för vår del att det från konsumentskyddssynpunkt är av mindre betydelse om skyldigheten att skaffa försäkring respektive färdig- ställandeskydd läggs på näringsidkaren eller konsumenten. I båda fallen torde kostnaden för försäkringen eller färdigställandeskyddet komma att övervältras på konsumenten. Det är emellertid lämpligt att välja en reg- lering som passar både när uppförandet sker genom generalentreprenad, när huset uppförs genom delad entreprenad och när konsumenten bygger huset helt och hållet själv. Det talar för att skyldigheten att skaffa för- säkring respektive färdigställandeskydd bör läggas på byggherren. Att byggherren skall teckna försäkringen torde också vara en förutsättning för att skall kunna ingripa när försäkring eller färdig- ställandeskydd saknas (se avsnitt 7 om kontrollen av konsumentskyddet). Vi föreslår alltså att det i lagen klargörs att det är byggherren som skall ansvara för tecknandet av byggfelsförsäkring respektive anskaffande av färdigställandeskydd för färdigställande av huset. En sådan bestämmelse innebär givetvis inget hinder mot att det är näringsidkaren som, när konsumenten är byggherre, i det enskilda fallet tecknar försäkringen i stället för konsumenten. 6.6Färdigställande- och avhjälpandeskydd vid andra avtalstyper än småhusentreprenad Regeringens förslag: Det avhjälpandeskydd i form av en byggfels- försäkring som skall finnas vid uppförande och tillbyggnad av småhus skall täcka även fel i levererade husbyggsatser. Bestämmelserna om färdigställandeskydd skall gälla även i fråga om leveranser av husbygg- satser, om det i leverantörens åtaganden ingår att helt eller delvis mont- era byggsatsen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några regler om färdig- ställande- eller avhjälpandeskydd vid köp av fast egendom eller köp av byggnad på annans mark. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer huvudsaklig- en med regeringens förslag och bedömning (se betänkandet s. 306308).