prop · GS0341 · 2004-11-03 00:00:00 — För att granskningen av beslut om ersättning av allmänna medel m.m. skall kunna intensifieras och bli mer offensiv anser att talerätten måste flyttas till en annan myndighet. Det huvudsakliga argumentet för denna ståndpunkt är enligt , som sagts, att det från konstitutionell synpunkt är betänkligt att verket över- klagar domstolarnas beslut i frågor som rör rättshjälp och ersättning av allmänna medel. roll gentemot domstolarna är en annan än den en gång var. Verket är mycket drivande bland annat när det gäller organisationsarbetet och utvecklingsarbetet inom domstolsväsen- det. är därför mer i fokus än tidigare, då verket hade en mer förvaltande funktion. Mot den bakgrunden har regeringen i och för sig förståelse för att har intagit en mer passiv hållning när det gäller utövandet av talerätten. vill regeringen dock betona att detta inte är en tillfredsställande ordning. Som sagts är det mycket viktigt att den granskande verksamheten fungerar väl. Regeringen kan därför inte se någon annan lösning än att talerätten tas bort från ansvarsområde och i stället flyttas över till någon annan myndighet. Regeringen föreslår således att talerätten tas bort från ansvarsområde. 4.3.2.2Talerätten tas över av Justitiekanslern Regeringens förslag: Rätten att överklaga beslut som fattas av dom- stolar och andra myndigheter om rättshjälp och ersättning av allmänna medel till rättsliga biträden m.m. (talerätten) tas över av Justitiekanslern, som också ges utökade möjligheter att överklaga vissa beslut. Regeringens bedömning: bör ansvara för utfärdandet av föreskrifterna om underrättelseskyldighet till Justitiekanslern. Promemorians förslag om att talerätten skall tas över av Justitie- kanslern men att skall fortsätta att ansvara för utfärdandet av föreskrifter till domstolar och andra myndigheter om viss underrättelseskyldighet stämmer överens med regeringens förslag respektive bedömning (se promemorian s. 76). Remissinstanserna: Förslaget i promemorian om att låta talerätten övertas av Justitiekanslern tillstyrks eller lämnas utan någon invändning respektive utan synpunkter eller liknande av t.ex. , , , , , , Kammarrätten i , Länsrätten i samt . Justitiekanslern framför vissa synpunkter men motsätter sig inte förslaget. Förslaget avstyrks, kan inte tillstyrkas, ifrå- gasätts eller liknande av ombudsmän (), Regeringsrätten, , , , , vid samt . Som skäl mot att Justitiekanslern övertar talerätten anförs framför allt den i promemorian behandlade konflikt- situationen som kan uppstå med anledning av att Justitiekanslern genom förslaget i vissa fall kan få dubbla roller som företrädare för staten. En annan invändning mot förslaget är att den ersättningsgranskande uppgift som Justitiekanslern föreslås överta från inte anses förenlig med Justitiekanslerns exklusiva tillsynsroll och dess kvalifi- cerade arbetsuppgifter. Av de remissinstanser som avstyrker att Justitie- kanslern övertar talerätten påtalar några att det i promemorian inte har redovisats någon alternativ myndighet som skulle kunna överta tale- rätten. Regeringsrätten föreslår att en myndighet med mer kamerala funktioner, som t.ex. Kammarkollegiet, övertar uppgiften. Vissa remiss- instanser, t.ex. Riksåklagaren, pekar också på möjligheten att låta gransk- ningsarbetet ligga kvar på eller någon annan myndighet med erfarenhet av ekonomisk granskning och låta Justitiekanslern enbart överklaga de aktuella besluten. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Syftet med att ta bort talerätten från ansvarsområde är, som framgått ovan, att öka effektiviteten i den statliga granskningen av ersättnings- beslut m.m. Det krävs att granskningen intensifieras. En sådan offensiv och intensifierad granskning som eftersträvas ställer stora krav på den myndighet som skall ta över talerätten. Myndigheten bör inte anse sig ha ett ur ett talerättsperspektiv lika diskutabelt förhållande till domstolarna som anser sig ha. Detta anges nämligen av vara det främsta skälet till att verket inte vill ha kvar talerätten. Myndigheten bör dessutom besitta stor kompetens i sådana frågor som omfattas av talerätten. Den myndighet som bäst uppfyller dessa krav är enligt regeringens mening Justitiekanslern. Justitiekanslern är den myndighet som har bäst förutsättningar att bedriva den efter- strävade offensiva granskningen. Justitiekanslern är också den myndighet som primärt har att föra statens talan. Enligt 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern åligger det Justitie- kanslern att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall Justitiekanslern, om det inte ankommer på någon annan myn- dighet, föra eller låta föra statens talan. Trots att uppgiften att företräda staten vid eller utom domstol ankommer på annan myndighet än Justitiekanslern, får Justitiekanslern i en tvist som prövas eller kan bli föremål för prövning av en allmän domstol från myndigheten överta upp- giften att bevaka statens rätt. Även denna roll som statens företrädare talar för att Justitiekanslern anförtros uppgiften att föra talan mot ersätt- ningsbeslut m.m. Den vana och erfarenhet Justitiekanslern besitter när det gäller att driva processer gör att myndigheten kan identifiera vilka beslut som bör överklagas och avgöra hur ett visst överklagande bör drivas. En invändning som kan framföras mot att Justitiekanslern övertar talerätten är, som flera remissinstanser och Lagrådet också pekar på, att Justitiekanslern i några fall kan komma att inta dubbla roller som företrädare för staten. Justitiekanslern agerar exempelvis som ombud för staten i vissa tvistemål. I denna egenskap av företrädare för staten är det exempelvis i ett tvistemål där motparten har rättshjälp betänkligt att Justitiekanslern skulle kunna överklaga ett rättshjälpsbeslut rörande en person som har för avsikt att föra talan mot staten, kanske efter att tidigare ha fått avslag på ett skadeståndsanspråk som framställts hos Justitiekanslern. Det skulle kunna misstänkas att Justitiekanslern är benä- gen att överklaga rättshjälpsbeslutet för att försvara sitt tidigare ställ- ningstagande eller bara för att slippa rättegång. Det kan emellertid också tänkas att Justitiekanslern anser att myndigheten bör avstå från ett i och för sig motiverat överklagande för att inte dra på sig misstankar om ovidkommande hänsyn. Det finns även andra situationer där Justitie- kanslerns opartiskhet skulle kunna ifrågasättas. För Justitiekanslerns verksamhet i dess helhet gäller dock liksom för alla andra förvaltnings- myndigheter regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Justitiekanslern har också ansetts kunna förena tillsynsuppgifter med sin partsfunktion; Justitiekanslern utövar exempelvis tillsyn över advokater (se 8 kap. 6 och 8 §§ och 7 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Justitiekanslern kan också över- klaga allmän domstols beslut i fråga om avvisning av försvarare och i fråga om återkallande av förordnande av offentlig försvarare enligt lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt (se vidare nedan). Det finns också anledning att hysa ett stort förtroende för Justitiekanslerns förmåga att skilja olika frågor åt, och det torde vara uteslutet att Justitiekanslern inte skulle kunna hantera en möjlig intressekonfliktsituation på ett korrekt sätt. Exempelvis intar Justitiekanslern i sin skadereglerande verksamhet ofta en mer objektiv roll vid bedömningen av ett anspråk mot staten än vad som skulle vara fallet när Justitiekanslern uppträder i en rättegång rörande skadestånd mot staten. Regeringen är alltså väl medveten om problematiken med de intresse- konflikter som i vissa, fåtal, fall skulle kunna uppstå när Justitiekanslern har ansvaret för att granska beslut om rättshjälp och ersättningar av allmänna medel. Enligt regeringens bedömning är emellertid, som fram- gått, problematiken inte av sådan art att det finns anledning att inte gå fram med förslaget. Det är naturligtvis av största vikt att förtroendet för Justitiekanslerns saklighet och opartiskhet inte urholkas. Någon anled- ning att befara att Justitiekanslerns övertagande av talerätten skulle påverka myndighetens saklighet och opartiskhet i negativ riktning finns dock inte. Det bör i detta sammanhang också framhållas att det är dom- stolarna och de andra beslutande myndigheterna och inte Justitiekanslern som fattar besluten om ersättning och rättshjälp m.m. Justitiekanslern har därmed inget avgörande inflytande över besluten som sådana. Justitiekanslern är av tradition en myndighet med uppgifter av extra- ordinär karaktär. Mycket höga krav ställs på myndighetens juridiska kompetens och omdöme. Det är naturligtvis viktigt att förslaget om att överföra talerätten på Justitiekanslern inte urlakar myndighetens roll som expertmyndighet. Lagrådet har, främst med hänvisning till just sådana farhågor, starkt ifrågasatt överföringen av kontrollfunktionen till Justitie- kanslern. Justitiekanslern pekar också på denna omständighet men har ändå inte motsatt sig att överta talerätten. Regeringen bedömer inte heller att övertagandet av talerätten negativt skulle påverka Justitiekanslerns ställning som expertmyndighet. För att undvika den konflikt som anses ligga i talerättens placering hos , samla kompetens och skapa en hållbar och mycket kompetent organisation för att föra statens talan, föreslås därför att talerätten tas över av Justitiekanslern. Genom en sådan ändring skapas goda förutsättningar för ett effektivt utövande av talerätten. Det skulle inte vara en bra ordning att en annan myndighet först granskade besluten och sedan överlämnade vissa beslut till Justitie- kanslern för överklagande. Det bör vara samma myndighet som både granskar besluten och som överklagar sådana beslut som anses felaktiga i något avseende. Justitiekanslern kommer med sin talerätt att ha goda möjligheter att verka för en enhetlig rättstillämpning. Enligt regeringens bedömning finns förutsättningar för detta även utan det i promemorian angivna förslaget om att undanta Justitiekanslern från krav på prövningstillstånd för att föra upp principiellt intressanta beslut till Regeringsrätten. Att undanta Justitiekanslern från prövningstillstånd vid överklagande av rättshjälps- och ersättningsbeslut skulle dessutom gå i motsatt riktning i förhållande till vad som gäller för Riksåkla- garen vid överklagande till bl.a. . Riksåklagaren är inte längre undantagen från systemet med prövningstillstånd (se prop. 2003/04:78, bet. 2003/04:JuU23, rskr. 2003/04:204). I dessa förarbeten anges också när det gäller krav på prövningstillstånd för Justitiekanslern att det kan finnas skäl att överväga den frågan i ett senare sammanhang (se prop. 2003/04:78 s. 9 f.). För att Justitiekanslern skall kunna föra talan mot beslut rörande exempelvis ersättning och rättshjälp behöver myndigheten naturligtvis få del av besluten. Domstolar och andra myndigheter måste därför lämna sina uppgifter till Justitiekanslern. har rätt enligt olika förordningar att föreskriva att domstolar och andra myndigheter skall lämna uppgifter till verket om beslut i frågor om ersättning m.m. Denna s.k. föreskriftsrätt sker genom bestämmelser i författningssamling (DVFS). I och med att Justitiekanslern föreslås överta talerätten från Domstols- verket uppkommer frågan om fortfarande skall vara den myndighet som ålägger domstolarna och de andra beslutande myndig- heterna att informera om sådana beslut som omfattas av talerätten eller om Justitiekanslern skall överta denna föreskriftsrätt. har redan upparbetade och väl fungerande föreskriftsrutiner och föreskrifts- författningar (DVFS). Verket har också ställt sig positivt till att fortsätta ansvara för de aktuella föreskrifterna. Även Justitiekanslern anser att föreskriftsrätten bör ligga kvar hos . Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att bör fortsätta att ansvara för utfärdandet av föreskrifter till domstolarna och övriga myndigheter i fråga om uppgifter rörande beslut om ersättning m.m. Av föreskrifterna bör dock framgå att uppgifterna skall lämnas till Justitiekanslern. Föreskrifterna bör utformas i samråd med Justitiekanslern. Regeringen avser att reglera föreskriftsrätten i en förordning. är motpart till en enskild som överklagar ett beslut om rättshjälp eller ersättning av allmänna medel m.m. (se DVFS 2003:9). Med anledning av att Justitiekanslern tar över talerätten blir i stället Justitiekanslern motpart i dessa mål (jfr NJA 1982 s. 845). Den närmare utformningen av en föreskrift som anger i vilka fall Justitie- kanslern vill inträda som motpart får bestämmas enligt överenskommelse mellan . I sekretesshänseende innebär förslaget om Justitiekanslerns talerätt att den sekretess som gäller för i ärenden om rättshjälp (9 kap. 10 § sekretesslagen) i stället bör gälla för Justitiekanslern vid myndighetens handläggning av rättshjälpsärenden. Det kan i och för sig ifrågasättas vilket också görs av ombudsmän () om inte behovet av sekretess i detta avseende redan är uppfyllt genom bestämmelsen i 11 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse gäller sekretess hos Justitiekanslern i myndighetens tillsyn över offentlig verksamhet och i myndighetens verksamhet för att bevaka statens rätt. Enligt regeringens bedömning förefaller det emellertid inte helt klart att Justitiekanslerns granskning av rättshjälpsbeslut skulle komma att omfattas av denna bestämmelse (jfr , och , Sekre- tesslagen en kommentar s. 11:9). För att osäkerhet om rättsläget inte skall uppstå anser regeringen att det bör införas en bestämmelse som uttryckligen reglerar sekretessen i denna del av Justitiekanslerns verk- samhet. Det behövs alltså en särskild bestämmelse i sekretesslagen som reglerar denna fråga. Det skulle kunna hävdas att en sådan bestämmelse bör placeras i 11 kap. 4 § sekretesslagen. Mot detta kan invändas att sekretessen hos andra myndigheter som handlägger rättshjälpsärenden regleras i 9 kap. 10 § sekretesslagen och att den sekretess som gäller hos Justitiekanslern i sådana ärenden bör regleras i samma lagrum. Även det förhållandet att viss sekretess hos Justitiekanslern redan har särreglerats i 9 kap. 12 § sekretesslagen (sekretess vid Justitiekanslerns tillsyn över advokatväsendet) talar för en reglering i 9 kap. 10 § sekretesslagen. Regeringen föreslår därför att den sekretess som bör gälla hos Justitie- kanslern i rättshjälpsärenden regleras i sistnämnda lagrum. Den enskilde får därmed samma starka sekretesskydd som gäller . Några tolk- ningssvårigheter med anledning av en eventuell konkurrens mellan 9 kap. 10 § och 11 kap. 4 § sekretesslagen torde inte uppstå, eftersom det är en allmän sekretessrättslig princip att det är den strängaste sekretess- bestämmelsen som skall tillämpas om en myndighet har att beakta flera sekretessbestämmelser (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 70). I 16 kap. 1 § sekretesslagen finns de tystnadsplikter uppräknade som har företräde framför den grundlagsstadgade rätten att lämna uppgifter i media, den s.k. meddelarfriheten. Justitiekanslern har en total meddelar- frihet beträffande uppgifter som rör myndighetens verksamhet enligt 11 kap. 4 § och 9 kap. 12 § sekretesslagen. Meddelarfriheten är däremot inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 10 § första stycket 1 sekretesslagen, men inte beträffande uppgifter som i övrigt omfattas av paragrafen. Regeringen anser att samma inskränk- ningar i meddelarfriheten som tidigare gällde för nu skall gälla för Justitiekanslern, oaktat den meddelarfrihet som gäller för Justitiekanslerns övriga verksamhet. Frågan om meddelarfrihet för upp- gifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 10 § sekretesslagen bör alltså regleras på samma sätt hos Justitiekanslern som hos Rätts- hjälpsmyndigheten och . Någon ändring i 16 kap. 1 § sekretesslagen behöver inte göras för att detta resultat skall uppnås. Den lag som reglerar talerätt har kritiserats i olika sammanhang. Det är t.ex. inte helt klart vad som avses med att får överklaga ett beslut på samma sätt som en part (se t.ex. NJA 2001 s. 344). En möjlig tolkning är att endast kan överklaga ett beslut i den utsträckning som en part kan göra det. Detta framstår inte som en lämplig ordning. För att den granskande myn- digheten skall ha rätt att överklaga ett beslut bör inte nödvändigtvis krävas att en part kan överklaga beslutet. Regeringen föreslår därför att det i den lag som skall reglera Justitiekanslerns talerätt görs klart att talerätten inte är beroende av att en part kan överklaga beslutet. Det före- slås också att Justitiekanslern aldrig, vilket en part ibland är, skall vara förhindrad att överklaga ett beslut särskilt. För att talerätten skall få av- sedd effekt, bl.a. med hänsyn till de frågor som omfattas av talerätten, bör Justitiekanslern kunna överklaga besluten särskilt (jfr prop. 1984/85:178 s. 41 f.). Med anledning av att Justitiekanslern genom den föreslagna lagen får överklaga beslut som en part inte får överklaga, anser ombudsmän () att 49 kap. 8 § första stycket bör kompletteras så att detta framgår. Bestämmelsen i tar emellertid inte sikte på den klagorätt för Justitiekanslern som regleras i den föreslagna lagen. Bestämmelsen behöver därför inte ändras. I förslaget till lag om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut slås uttryckligen fast vad som i praxis redan anses gälla för Domstols- verket (se NJA 2001 s. 344), nämligen att Justitiekanslern har rätt att överklaga ett beslut om förordnande av offentlig försvarare som har skett i enlighet med den misstänktes begäran. Eftersom det enligt nuvarande lydelse uppenbarligen är oklart i vilken omfattning den granskande myndigheten har klagorätt i detta fall, finns behov av en uttrycklig reglering trots nämnda rättsfall. Beträffande möjligheten att föra talan mot ett förordnande av offentlig försvarare som skett i enlighet med den misstänktes begäran bör även understrykas de möjligheter till positiva ekonomiska effekter som följer av en uttrycklig reglering av en sådan klagorätt. Som framgått ovan (avsnitt 4.2.4.2) uppgår nämligen kostnaderna för denna typ av förord- nanden i många fall till betydande belopp. Att andra än på orten verk- samma advokater ofta förordnas, särskilt i mer uppmärksammade mål, hänger samman med den misstänktes rätt att själv välja offentlig för- svarare, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det finns andra särskilda skäl emot ett förordnande enligt den misstänktes förslag (se 21 kap. 5 § andra stycket ). Visserligen är det i många fall av särskilt allvarlig brottslighet befogat att låta den misstänkte få större valfrihet när det gäller val av offentlig försvarare än annars, men förordnanden av advokater som är verksamma långt från den misstänktes hemvist måste alltid föregås av en noggrann prövning. En uttryckligt reglerad klagorätt enligt förslaget bör möjliggöra en mer kontinuerlig granskning av domstolarnas förordnandebeslut. Likaså bör medveten- heten i domstolarna om att Justitiekanslern kan överklaga och faktiskt också överklagar förordnandebeslut leda till begränsande effekter på antalet förordnanden i allmänhet och antalet kostsamma förordnanden av advokater med verksamhetsort långt ifrån klienten i synnerhet. Det senare särskilt som det föreslås en skyldighet för domstol att underrätta Justitiekanslern i de fall en advokat som är verksam långt ifrån dom- stolen förordnas som offentlig försvarare (se avsnitt 4.2.4.2). Även i andra avseenden utsträcks Justitiekanslerns rätt att överklaga beslut i förhållande till vad som gäller för och part enligt lag (se författningskommentaren i avsnitt 9.1). Förutom den talerätt som ovan föreslås tillkomma Justitiekanslern har Justitiekanslern rätt att överklaga vissa beslut enligt lagen (1985:400) om behörighet för justitiekanslern att överklaga vissa beslut enligt . Denna lag reglerar Justitiekanslerns möjlighet att överklaga beslut rörande avvisning av försvarare och återkallelse av för- ordnande av offentlig försvarare (se prop. 1984/85:178 s. 41 f.). Justitie- kanslerns talerätt i dessa frågor avser inte enbart offentlig försvarare, utan även privat försvarare och har inte heller någon direkt koppling till de frågor som i övrigt behandlas i denna lagrådsremiss. Det är dock lämpligt att samla Justitiekanslerns möjligheter att som företrädare för staten överklaga beslut av domstolar och andra myndigheter i en lag. Bl.a. av denna anledning finns det, som t.ex. Hovrätten för Nedre Norr- land påpekar, skäl att sammanföra innehållet lag med den föreslagna lagen om Justitiekanslerns rätt att överklaga vissa beslut. Regeringen föreslår därför att så sker. Det behövs inga särskilda före- skrifter om underrättelseskyldighet för domstolarna i fråga om avvisning av försvarare eller återkallelse av förordnande som offentlig försvarare, eftersom det redan anses ankomma på åklagaren i målet att anmäla frågan för Justitiekanslern om åklagaren anser att beslutet bör överklagas (se prop. 1984/85:178 s. 43). För att granskningen av ersättningsbeslut m.m. skall bli så effektiv som möjligt krävs att granskningen som sådan intensifieras och på olika sätt blir mer offensiv än vad den är . Förutsättningar måste därför skapas för en sådan förbättrad verksamhet. Verksamheten bör utföras av i vart fall två kvalificerade tjänstemän. Eftersom verksamheten går ut på att granska domstolars och andra myndigheters beslut om ersättning m.m. och även i vissa fall att driva överklaganden muntligen inför domstol, bör tjänstemännen vara assessorer eller andra kvalificerade jurister. Justitie- kanslern måste ges förutsättningar att aktivt utöva sin talerätt så att myndigheten, i betydligt större utsträckning än vad som sker, kan föra upp ersättningsbeslut till prövning för att på så sätt skapa en skärpt praxis när det gäller kostnadsräkningar. Detta är, bland annat i fiskalt syfte, viktigt med hänsyn till att ändringsfrekvensen av de av överklagade rättshjälps- och ersättningsbesluten är mycket hög (se ovan 4.3.1). Med hänsyn till att domstolarnas prövning av kostnadsräkningar i praktiken ofta tycks rimma illa med de i vissa avseenden högt ställda krav som anges i förarbetsuttalanden och praxis beträffande kostnadsräkningars utformning och innehåll, bör det finnas Prop. 2004/05:41 goda förutsättningar för att en intensifierad användning av talerätten kan få positiva effekter i detta avseende. Detta särskilt som Justitiekanslern genom många av de övriga åtgärder som föreslås erhåller ytterligare verktyg för att nå detta mål. För att Justitiekanslern skall kunna bedriva sin ersättningsgranskande verksamhet så effektivt som krävs för att talerätten återigen skall ha en sådan kostnadskontrollerande och praxis- bildande funktion som en gång uttalades i förarbetena (prop. 1972:4 s. 213 f.), måste myndigheten alltså tillföras erforderliga resurser. I vilken utsträckning detta bör ske framgår av avsnitt 8. 5Kostnader för offentligt försvar vid ogillat enskilt åtal Regeringens förslag: När det finns särskilda skäl för det skall en målsägande vara skyldig att stå för den tilltalades kostnader för offent- lig försvarare när ett enskilt åtal ogillas. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens (se promemorian s. 85). Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser förutom fyra tillstyrker eller lämnar förslaget utan någon invändning. Hovrätten för Nedre , och delar den i prome- anförda uppfattningen att nuvarande reglering är otillfreds- ställande men vill gå längre i fråga om målsägandens ersättningsskyl- dighet. Domstolarna anser att målsäganden alltid skall stå den tilltalades försvararkostnader vid ogillat enskilt åtal, om inte särskilda skäl talar mot det. ombudsmän () däremot ifrågasätter om målsäganden överhuvudtaget skall riskera att behöva betala kostnaderna för en mot- parts offentliga försvar. Enligt JO gäller detta särskilt brott som inte får åtalas av annan än målsäganden. Skälen för regeringens förslag