prop · GR0370 · 2004-03-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:70 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att godkänner straffrättsliga konvention om korruption, civilrättsliga kon- vention om korruption och tilläggsprotokollet till den straffrättsliga kon- ventionen. Regeringen föreslår också de ändringar i som behöver göras för att skall uppfylla de krav som följer av den straffrättsliga konventionen och tilläggsprotokollet. Det föreslås att mut- bestämmelserna skall göras tillämpliga på utländsk minister, ledamot av ett utländskt parlament eller beslutande organ på regional eller lokal nivå, och även på annan person som utövar främmande stats myndighet. Vida- re föreslås att mut- och bestickningsbestämmelserna skall göras tillämp- liga på ledamot av parlamentarisk församling i mellanstatlig eller över- statlig organisation där är medlem, på domare och andra funktio- närer i internationella domstolar, vars domsrätt godtar samt på utländska skiljemän. Det föreslås också att det införs en särskild straff- skala för grova fall av bestickning. En rent nationellt betingad lagstiftningsfråga tas också upp. Det före- slås att bestämmelserna om bestickning och mutbrott inte längre skall vara tillämpliga på ledamöter i beslutande organ som hör till församling- ar och kyrkliga samfälligheter. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i .......................................... Ärendet och dess beredning............................................................... Nuvarande svenska regler om bestickning och mutbrott .................. straffrättsliga konvention om korruption och tilläggsprotokollet till konventionen............................................... 5.2Konventionens huvudsakliga innehåll och en bedömning av lagstiftningsbehovet .................................. 5.3Tilläggsprotokollets huvudsakliga innehåll och en bedömning av lagstiftningsbehovet .................................. Tillträde till den straffrättsliga konventionen och dess Utländska ministrar och parlamentariker m.fl. ................. 7.2Parlamentariker m.fl. i mellanstatliga eller Domare i internationella domstolar .................................. Grova fall av bestickning.................................................. 7.5Ledamöter av styrelser eller motsvarande som hör till en församling eller kyrklig samfällighet...................... De särskilda åtalsreglerna ................................................. civilrättsliga konvention om korruption.................... Allmänt om konventionen................................................. Konventionens huvudsakliga innehåll .............................. Behov av lagstiftning ........................................................ Tillträde till konventionen................................................. Bilaga 1 Criminal law convention on corruption (ETS 173)............... Bilaga 2 Straffrättslig konvention om korruption (ETS 173) .............. Bilaga 3 Additional protocol to the criminal law convention on corruption (ETS 191)............................................................. Bilaga 4 Tilläggsprotokoll till den straffrättsliga konventionen om korruption (ETS 191) ............................................................ tillträde till straffrättsliga konvention om korruption, m.m. (Ds 2002:67).............................................. Förteckning över remissinstanserna ...................................... Lagförslag från promemorian om tillträde till Förteckning över remissinstanserna till promemorian ........ Civil law convention on corruption (ETS 174) ................... Civilrättslig konvention om korruption (ETS 174) ............. Förteckning över remissinstanserna till promemorian civilrättsliga konvention om korruption........ Förteckning över instanser som beretts tillfälle att lämna synpunkter på utkastet till proposition såvitt avser de Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .. dels antar regeringens förslag till lag om ändring i , dels godkänner straffrättsliga konvention om korruption och dess tilläggsprotokoll med den reservation beträffande artikel 12 i konventionen som reger- ingen förordat, med de förklaringar beträffande artikel 17 i konventionen som reger- ingen förordat och med den deklaration beträffande Gruppen av stater mot korruption som regeringen förordat (avsnitt 6), dels godkänner civilrättsliga konvention om korruption med den deklaration beträffande Gruppen av stater mot korruption som regeringen förordat (avsnitt 8.4). Förslag till lag om ändring i Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs att 17 kap. 7 och 17 §§ samt 20 kap. 2 och 5 §§ skall ha följande lydelse. 2.annan som avses i 20 kap. 3.främmande stats minister, le- damot av främmande stats lagstif- tande församling eller ledamot av främmande stats organ motsva- rande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1, eller 4.någon som utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar främmande stats myndighet lämnar, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen, döms för bestickning till böter el- ler fängelse i högst . Den som till arbetstagare eller annan som avses i 20 kap. 2 § lämnar, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen, döms för be- stickning till böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt, döms till fäng- else, lägst och högst . I vissa fall av bestickning får åklagare väcka åtal endast om brottet an- ges till åtal av arbets- eller uppdragsgivaren till den som utsatts för be- stickningen eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Detta gäller om bestickning skett i förhållande till någon som 1. inte är arbetstagare hos staten eller hos kommun, 2. inte omfattas av 20 kap. 2 § 2. inte omfattas av 20 kap. 2 § andra stycket 14 eller 6 och andra stycket 14, 8 eller 9 och 3. inte är främmande stats minister eller ledamot av främmande stats lagstiftande församling. Senaste lydelse 1999:197. Senaste lydelse 1999:197. Arbetstagare som, för sig själv eller för annan, tar emot, låter åt sig ut- lova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutöv- ning, döms för mutbrott till böter eller fängelse i högst . Detsamma skall gälla, om arbetstagaren begått gärningen innan han erhöll anställ- ningen eller efter det han slutat densamma. Är brottet grovt, döms till fängelse, lägst och högst . Vad i första stycket sägs om arbetstagare skall också tillämpas på 1. ledamot av styrelse, verk, 1. ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan så- nämnd, kommitté eller annan så- dan myndighet som hör till staten dan myndighet som hör till staten eller till kommun, landsting, 2.den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3.den som omfattas av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom to- talförsvaret, m.m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4. den som utan att inneha an- 4. den som utan att inneha an- ställning eller uppdrag som har ställning eller uppdrag som har sagts utövar myndighet och sagts utövar myndighet, 5. den som i annat fall än som avses i 14 på grund av förtroendeställ- ning fått till uppgift att för någon annan a)sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, b)genomföra en vetenskaplig eller motsvarande utredning, c)självständigt sköta en kvalificerad teknisk uppgift, eller d) övervaka utförandet av en så- d) övervaka utförandet av en så- dan uppgift som anges i a, b eller dan uppgift som anges i a, b eller 6. ledamot av Europeiska ge- 6. främmande stats minister, le- damot av främmande stats lag- stiftande församling eller ledamot av främmande stats organ motsva- domare i Europeiska gemenska- rande dem som avses i 1, 7. någon som, utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar främmande stats myndighet eller utländskt skilje- mannauppdrag, 8. ledamot av kontrollorgan, be- slutande organ eller parlamenta- risk församling i mellanstatlig el- ler överstatlig organisation där är medlem, och 9. domare eller annan funk- tionär i internationell domstol vars domsrätt godtar. 3 Senaste lydelse 1999:197. Har mutbrott begåtts av någon som inte omfattas av första stycket eller av 2 § andra stycket 6, får åklagare väcka åtal endast om brot- tet anges till åtal av arbets- eller uppdragsgivaren eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Åklagare får, utan hinder av vad som annars är föreskrivet, åtala brott varigenom arbetstagare hos staten eller hos kommun eller annan som avses i 2 § andra stycket 14 har åsidosatt vad som åligger honom i ut- övningen av anställningen eller uppdraget. Utan hinder av bestämmelserna i första stycket skall dock gälla 1.vad som i denna balk föreskrivs om att åtal inte får ske utan förord- nande av regeringen eller den regeringen har bemyndigat och 2.vad som i annan lag eller författning är föreskrivet om åtal för gär- ning, för vilken straff är stadgat endast om den förövas av innehavare av anställning eller uppdrag som avses i första stycket. Har mutbrott begåtts av någon som inte omfattas av första stycket eller av 2 § andra stycket 8 eller 9 och inte är främmande stats minis- ter eller ledamot av främmande stats lagstiftande församling, får åklagare väcka åtal endast om brot- tet anges till åtal av arbets- eller uppdragsgivaren eller om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Om det inte finns särskilda bestämmelser för ett visst fall, får åklagare åtala brott mot sådan tystnadsplikt som gäller till förmån för enskild målsägande endast om denne anger brottet till åtal eller åtal är påkallat från allmän synpunkt. Om åtal för brott som i utövningen av tjänsten eller uppdraget begåtts av riksdagsledamot, statsråd, justitieråd, regeringsråd eller innehavare av tjänst eller uppdrag hos eller dess organ gälla särskilda be- stämmelser. Denna lag träder i kraft . 4 Senaste lydelse 1999:197. Ärendet och dess beredning Vid det europeiska justitieministermötet i slog ju- stitieministrarna fast att korruption var ett allvarligt hot mot demokrati, rättssäkerhet och mänskliga rättigheter. Mötet uppdrog åt att försöka avvärja detta hot. Utgångspunkten var att en effektiv kamp mot korruption förutsätter internationellt samarbete såväl inom som utom medlemsstater. Inom har härefter två konventioner om korruption utarbe- tats, en straffrättslig och en civilrättslig. Till den straffrättsliga konven- tionen har även ett protokoll förhandlats fram. deltog aktivt i arbetet. Den straffrättsliga konventionen i engelsk lydelse tillsammans med en översättning till svenska som utarbetats inom finns i bilagorna 1 och 2. Tilläggsprotokollet finns i bilagorna 3 och 4. straffrättsliga konvention om korruption antogs i novem- ber 1998. Konventionen öppnades för undertecknande . hade konventionen undertecknats av 45 stater och ratificerats av 22 av dessa stater, , och , , , , , , , , , , Makedo- nien, , , , , , , Slo- venien, , och samt av och Mon- tenegro. Konventionen trädde i kraft . Inom har departementspromemorian tillträde till straffrättsliga konvention om korruption, m.m. (Ds 2002:67) utarbetats. I promemorian föreslås att skall ratifice- ra konventionen. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 5. Promemorians lagförslag finns i bilaga 6. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 7. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedeparte- mentet (dnr Ju2002/9251/L5). Under förhandlingarna av konventionen diskuterades korruption hos skiljemän och nämndemän. Det rådde enighet om att dessa skulle omfat- tas, men skillnader i ländernas lagstiftning gjorde att man bestämde sig för att lyfta ut denna fråga från konventionen. I stället behandlas korrup- tion inom dessa grupper i ett tilläggsprotokoll till konventionen. Tilläggsprotokollet öppnades för undertecknande och undertecknades av . hade 23 län- der, inklusive , undertecknat protokollet, men endast Storbritan- nien hade ratificerat detsamma. Det krävs att fem länder ratificerar pro- tokollet innan det träder ikraft. Inom har en promemoria utarbetats om tillträde till tilläggsprotokollet. Promemorians lagförslag finns i bilaga 8. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 9. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedeparte- mentet (dnr Ju2003/8342/L5). Den civilrättsliga konventionen i engelsk lydelse tillsammans med en översättning till svenska som utarbetats inom finns i bilagorna 10 och 11. civilrättsliga konvention om korruption antogs i septem- Prop. 2003/04:70 ber 1999. Konventionen öppnades för undertecknande 1999 och undertecknade konventionen . hade 35 stater undertecknat konventionen, bland dem Sve- rige, och 17 av dessa stater hade ratificerat konventionen, , Bos- nien och , , , , , , , , , , , , , , och . Konventionen trädde i kraft . Inom har en promemoria utarbetats om tillträde till den civilrättsliga konventionen. Promemorian har remissbe- handlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 12. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju1999/2290/L2). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemo- kratiska regeringen och . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 13. Lagrådet har lämnat förslagen utan invändning. Lagrådets yttrande finns i bilaga 14. Beträffande de i 17 kap. 17 § och 20 kap. 5 § föreslagna lagändringarna har Lagrådets yttrande inte inhämtats. Som Lagrådet har påpekat i sitt yttrande är det fråga om följdändringar; hänvisningar i de särskilda åtalsreglerna behöver ändras och kompletteras. Justeringarna är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hörande bedömts sakna betydelse. För att komplettera beredningsunderlaget i denna del har inom Justitie- departementet upprättats ett utkast till proposition, som sänts ut för syn- punkter. Vilka domstolar, myndigheter och organisationer som beretts tillfälle att yttra sig framgår av bilaga 15. Utkastet till proposition och lämnade synpunkter finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2002/9251/L5). I förhållande till lagrådsremissens förslag har dessutom en rent redak- tionell ändring gjorts. 4Nuvarande svenska regler om bestickning och mutbrott De svenska reglerna om straffansvar för korruption utgörs framför allt av bestämmelser om bestickning och mutbrott, 17 kap. 7 § respektive 20 kap. 2 §. Bestämmelserna utgör i stora delar varandras spe- gelbilder. Det straffbelagda handlandet, dvs. givandet eller tagandet av mutan, motsvarar i princip varandra. Även kretsen av personer som om- fattas av straffansvaret är i stora delar densamma, men här finns vissa Det gäller framför allt utländska statsmän och myndighetsper- Prop. 2003/04:70 soner som omfattas av bestickningsbestämmelserna men inte av mut- brottsbestämmelserna. Ansvaret för mutbrott gäller arbetstagare som, för sig själv eller för annan, tar emot, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning. Detsamma gäller om arbetstagaren be- gått gärningar innan han eller hon fick anställningen eller efter det att anställningen upphörde (20 kap. 2 § första stycket ). Vad som sägs om arbetstagare tillämpas också, enligt paragrafens and- ra stycke, på 1.ledamot av styrelse, verk, nämnd, kommitté eller annan sådan myn- dighet som hör till staten eller till kommun, landsting, kommunalför- bund, församling, kyrklig samfällighet eller allmän försäkringskassa, 2.den som utövar uppdrag som är reglerat i författning, 3.den som omfattas av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom to- talförsvaret, m.m. eller annan som fullgör lagstadgad tjänsteplikt, 4.den som utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts utövar myndighet, 5.den som i annat fall än som avses i 14 på grund av förtroen- deställning fått till uppgift att för någon annan a) sköta en rättslig eller ekonomisk angelägenhet, b) genomföra en vetenskaplig eller motsvaran- de utredning, c) självständigt sköta en kvalificerad teknisk uppgift, eller d)övervaka utförandet av en sådant uppgift som anges i a, b eller c, och 6.ledamot av Europeiska gemenskapernas kommission, Europapar- lamentet eller Europeiska gemenskapernas revisionsrätt eller domare i Europeiska gemenskapernas domstol. Straffet för mutbrott är böter eller fängelse i högst eller, om brot- tet är grovt, fängelse i lägst och högst . För bestickning döms den som till 1) arbetstagare, 2) annan som avses i 20 kap. 2 §, 3) främmande stats minister, ledamot av främmande stats lagstiftande församling eller ledamot av främmande stats organ motsva- rande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1, eller 4) någon som, utan att inneha anställning eller uppdrag som har sagts, utövar främ- mande stats myndighet lämnar, utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövning- en. Straffet för bestickning är böter eller fängelse i högst (17 kap. 7 § ). Det finns ingen särskild straffskala för grova brott. Arbetstagarbegreppet i bestämmelserna om bestickning och mutbrott gäller inte enbart personer i offentlig tjänst, utan även anställda i den pri- vata sektorn. Det är inte heller begränsat till enbart svenska förhållanden. Det är således ett brott enligt svensk lag även för en utländsk arbetstagare att låta sig mutas, liksom att besticka en sådan, oavsett om denne är i of- fentlig eller privat tjänst. Detsamma gäller den personkategori som anges i 20 kap. 2 § andra stycket 5. Däremot gäller bestämmelserna i para- grafens andra stycke 14 endast svenska förhållanden (se prop. 1975/76:176 s. 40). Det är alltså inte straffbart enligt svensk lag för t.ex. en utländsk minister eller en ledamot av ett utländskt parlament att låta sig mutas. Däremot är det, enligt 17 kap. 7 § 3, straff- belagt att besticka en sådan person. Av följer att mutbrott inom den privata sektorn får åtalas endast efter angivelse från arbets- eller uppdragsgivaren eller då åtal krävs från allmän synpunkt (20 kap. 5 § första och tredje styckena). En motsvarande åtalsregel för bestickning finns i 17 kap. 17 § . Bestämmelserna tar sikte på mindre och med hänsyn till rådande sed eller uppfattning någorlunda ursäktliga fall. De särskilda åtalsreglerna vid korruptionsbrott gäller inte endast för svenska förhållanden. Även åtal för bestickning och mutbrott som gäller utländska privata arbets- eller uppdragstagare eller av utländska offentli- ga arbetstagare förutsätter åtalsangivelse eller att åtalet krävs från allmän synpunkt. Detsamma gäller för åtal för bestickning av ledamöter av ut- ländska organ motsvarande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1 samt för åtal avseende bestickning av den som utövar främmande stats myndighet. Dessa två sista kategorier tillkom vid utvidgningen av den personkrets som omfattas av besticknings- och mutbrottet som skedde . Det uttalades då (prop. 1998/99:32 s. 78 f.) att de intresseavväg- ningar som ligger bakom de särskilda åtalsreglerna är giltiga också be- träffande åtal för mutbrott och bestickning med utländska inslag. Det ansågs därför inte omotiverat att det för sådana brott som regel skulle krävas en begäran från en drabbad huvudman för att åtal skall kunna väckas. Till detta kommer att det för åtal för brott som begåtts utomlands krävs ett förordnande från regeringen eller den regeringen bemyndigat därtill (2 kap. 5 § ). Riksåklagaren har bemyndigats att meddela sådant förordnande för vissa situationer, se förordningen (1993:1467) med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall. För att de svenska mut- och bestickningsbestämmelsernas räckvidd på det internationella planet skall kunna bedömas måste också reglerna om svensk domsrätt över brott begångna utomlands beaktas. Förutsättningarna för att ett brott som begåtts utomlands skall kunna prövas av svensk domstol anges i 2 kap. . har en i internationell jämförelse vid straffrättslig jurisdiktion. Utöver de traditio- nella principerna om territorialitet och nationalitet som grund för doms- rätt (2 kap. 1 § respektive 2 § första stycket 1) har domsrätt över t.ex. utlänningar som vistas här i riket om det för brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Enligt 2 kap. 2 § föreligger svensk domsrätt för utom- lands begångna brott om brottet begåtts av 1)svensk medborgare eller av utlänning med hemvist i , 2)utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i landet eller som är dansk, finsk, is- ländsk eller norsk medborgare och finns här, eller 3)annan utlänning som finns här i landet och det enligt svensk lag kan följa mer än sex månaders fängelse på brottet. En förutsättning för att svensk domsrätt skall föreligga enligt nu an- Prop. 2003/04:70 givna bestämmelser är att gärningen var straffbar på orten där den be- gicks (krav på dubbel straffbarhet). Det finns emellertid inget formellt krav på att lagstiftningen på gärningsorten verkligen upprätthålls med någon effektivitet, men detta kan få betydelse t.ex. vid den materiella prövningen av om en förmån skall anses otillbörlig enligt den svenska korruptionslagstiftningen. Svensk domsrätt över brott som begåtts utomlands föreligger också om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning (2 kap. 3 § 4 ). Här uppställs inget krav på dubbel straffbarhet. Regeln torde kunna få betydelse främst om en svensk offentlig tjänsteman låter sig mutas utomlands. Såväl bestick- nings- som mutbrottet torde då kunna anses begånget mot . Utöver det nu sagda kan svensk domsrätt föreligga om lagföring över- förs från ett land som, i likhet med , anslutit sig till den europeis- ka konventionen om överförande av lagföring i brottmål, se 2 kap. 3 a § och lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Svensk domstols behörighet kan begränsas av allmänt erkända folk- rättsliga grundsatser eller, enligt vad därom särskilt är stadgat, av över- enskommelse med främmande makt (2 kap. 7 § ). Bestäm- melser om detta ges bl.a. i lagen (1976:661) om immunitet och privilegi- er i vissa fall. Det bör nämnas att Internationella straffrättsutredningen i sitt betän- kande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98) har föreslagit förändringar av de svenska domsrättsreglerna. Förslaget bereds i . 5Europarådets straffrättsliga konvention om korruption och tilläggsprotokollet till konventionen Handel och annan ekonomisk verksamhet blir alltmer global. Den otill- börliga inverkan på besluts- och handlingsprocesser i samhället som kor- ruptionen utgör kan snedvrida konkurrensen och missgynna det fria han- delsutbytet och har en hämmande effekt på handel och ekonomisk till- växt. Vidare utgör korruption inom den offentliga sektorn ett hot mot det demokratiska systemet. Ett samhälle med utbredd korruption är ett mind- re effektivt och osäkrare samhälle. Blotta misstanken om korruption i den offentliga sektorn som ju finns till för att verka i medborgarnas intresse kan ha en demoraliserande effekt på medborgarna i ett samhälle. deltar aktivt i det internationella samarbetet på området. svenska strafflagstiftningen är redan relativt långtgående, både vad gäller de gärningar som är kriminaliserade och den internationella räckvidden. Inte minst för att skapa likvärdiga konkurrensförutsättningar för svenskt näringsliv ligger det i vårt intresse att så många länder som möjligt åtar Prop. 2003/04:70 sig att bredda sina regelverk. Det finns ett antal straffrättsliga instrument för bekäm- pande av korruption, t.ex. EG:s s.k. bedrägerikonvention med två tilläggsprotokoll1, en konvention mot korruption inom EU2, ett rambeslut om kampen mot korruption inom den privata sektorn3 och OECD- konventionen om bestickning av utländska offentliga tjänstemän i inter- nationella affärsförbindelser4.