prop · GR03160 · 2004-05-28 00:00:00 — Det föreslagna systemet med ett tvingande krav på förskottsbetalning av överlastavgift aktualiserar frågan hur detta verkställighetsförfarande för- håller sig till rättssäkerhetsgarantierna i artikel 6 i Europeiska kon- ventionen av om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (nedan för en utförligare redogörelse av rättssäkerhetsgarantierna och praxis i anslutning till dessa, se t.ex. prop. 2002/03:106 s. 60 ff.). De i förevarande sammanhang relevanta delarna av artikel 6 har i den officiella svenska översättningen följande lydelse. 1.Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. 2.Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. För att de föreslagna verkställighetsreglerna skall omfattas av artikel 6 krävs att de antingen verkställer ett avgörande med betydelse för civila rättigheter eller skyldigheter eller ett straff i konventionens mening. Fråga är då om påförandet av överlastavgift kan betraktas som ett straff i konventionens mening, eftersom ett påförande inte torde kunna anses som ett avgörande med betydelse för civila rättigheter eller skyldigheter. Enligt 1 § lagen om överlastavgift tas avgift ut om lastbil eller buss eller tung terrängvagn, som är konstruerad för en högsta hastighet som överstiger , eller släpvagn, som dras av bil, tung terrängvagn, som är konstruerad för en högsta hastighet som överstiger , eller av motorredskap klass I framförs på väg med högre axeltryck, boggitryck, trippelaxeltryck eller bruttovikt än som är tillåtet för fordonet, fordonståget eller vägen. Avgiften beräknas enligt vad som anges i lagens 25 §§. Av 7 § första stycket framgår att överlastavgift för motordrivet fordon som huvudregel påförs ägaren och för släpvagn ägaren av det fordon som släpvagnen dras av. Enligt 8 § andra stycket får avgiften nedsättas eller efterges om det föreligger särskilda omständigheter. Detta får ske såväl i samband med prövning av ärendet om påföring av överlastavgift som efter särskild ansökan hos . De förfaranden som omfattas av artikel 6 är i första hand rättegångar som mynnar ut i ett avgörande om en anklagad person är skyldig till brott och i fastställandet av påföljden för det fall han befinns skyldig. Provisoriska straffrättsliga förfaranden som tvångs- åtgärderna häktning, husrannsakan eller telefonavlyssning omfattas dock inte. Vid bedömningen av vad som utgör en anklagelse för brott utgår i från tre kriterier: klassificeringen i den nationella rätten av det aktuella förfarandet, överträdelsens natur samt påföljdens stränghet och natur. De andra och tredje kriterierna har i princip ansetts vara alternativa, ej kumulativa, men har i sin praxis angivit att en kumulativ metod kan användas i vissa situationer. Vidare gör domstolen en autonom tolkning av begreppet brott m.m. Är överlastavgift ett straff i mening? Vad angår det första kriteriet är det uppenbart att överlastavgift i svensk rätt klassificeras som en administrativ sanktionsavgift och inte ett straff. I fråga om det andra kriteriet, dvs. överträdelsens natur, kan sägas att det framgår av ovan återgivna bestämmelser ur lagen om överlastavgift att dessa inte är tillämpliga på alla medborgare utan i huvudsak är begränsade till enbart vissa slags fordonsägare. Vidare framgår av lagens förarbeten att avgiftens syfte, vid sidan av dess trafiksäkerhetsmässiga aspekt, är att oberoende av frågan om straffansvar neutralisera de vinster som fordonsägaren kan uppnå genom att överlasta, dvs. att undandra vad som betecknas som fordonsskatt respektive åstadkomma konkurrensfördelar (prop. 1972:81 s. 69 f.). fann dock i betänkandet TU 1972:13 s. 6, efter yttrande från , att syftet i första hand bör betraktas från trafikpolitiska synpunkter med tonvikt på trafiksäkerhet och konkurrensneutralitet och inte som en sanktion mot försök till undandragande av skatt. Av nämnda prop. s. 70 framgår även att det vid fastställandet av avgiftens storlek inte är fråga om att utkräva ett kostnadsansvar och därigenom prissätta överträdelsen, utan att motverka den från trafikpolitisk synpunkt oacceptabla överlastningen. Av förarbetena till lagen om överlastavgift får därmed anses framgå att syftet med överlastavgift i första hand är både avskräckande samt bestraffande och inte att kompensera staten för några kostnader som uppkommit p.g.a. fordonsägarens handlande. Vidare bör i sammanhanget beaktas att det torde vara långt vanligare att en fordonsägare påförs överlastavgift än att han döms till penningböter enligt 14 kap. 11 § trafikförordningen (1998:1276) på grund av överlasten, dvs. att avgiften är den huvudsakliga sanktionen. Härvid kan också nämnas att bl.a. i sin dom i målet Janosevic mot (ansökan nr. 34619/97, nedan Janosevic) avseende skattetillägg, fann att skattetilläggsbestämmelsernas generella karaktär och det förhållandet att bestämmelserna är både avskräckande och bestraffande till syftet, var tillräckligt för att visa att klaganden i målet hade anklagats för brott i den mening artikel 6 avser. Även om det således finns ett antal omständigheter som talar för att betrakta överlastavgift som ett straff i konventionens mening finns det också sådant som talar emot. Exempelvis torde inte, som nämnts ovan och till skillnad från sistnämnda mål, reglerna om överlastavgift kunna anses generella till sin räckvidd (jfr. avvisningsbeslut i målet mot , ansökan nr. 43862/98). Därtill går det att argumentera för att avgiften åtminstone till någon del kan ses som en kompensation för ökat vägslitage m.m. Sammantaget är det därmed inte helt säkert att överlastavgift vid en prövning enligt andra bedömningskriterium bör anses vara ett straff i Europakonven- tionens mening. Vad slutligen avser det tredje kriteriet, påföljdens natur och stränghet, gäller att en överlastgift i princip saknar övre gräns och att den enligt 5 § andra stycket lagen om överlastavgift påförs högre belopp än normalt under vissa förutsättningar. Det kan således konsta- teras att sanktionen har en potentiell stränghet som talar för att överlast- avgift bör betraktas som ett straff i mening. I målet mot fann emellertid att den där aktuella administrativa sanktionen inte var ett straff i konventionens mening, trots att den uppgick till ett större belopp. Detta eftersom någon risk inte förelåg för att klaganden skulle utsättas för ett straffrättsligt förfarande i stället för sanktionen. Det sistnämnda gäller även i överlast- avgiftsfallet eftersom de penningböter som kan utdömas enligt 14 kap. 11 § trafikförordningen är ett från avgiften separat förfarande. I ett antal andra mål, bl.a. i Janosevic, har domstolen dock uttalat att det förhållan- det att en administrativ sanktion inte kan omvandlas till fängelse, inte är avgörande för om en sanktion skall klassificeras som ett straff i konven- tionens mening. Vid en samlad bedömning finns det därmed även vid en prövning enligt det tredje kriteriet en viss osäkerhet om överlastavgift är att anse som ett straff i konventionens mening. Sammanfattningsvis kan det enligt regeringens mening inte uteslutas att överlastavgift är att betrakta som ett straff i mening. Av denna anledning finns det skäl att se till att de föreslagna verkställighetsreglerna uppfyller konventionens krav. och de föreslagna verkställighetsreglerna Om överlastavgift skulle komma att betraktas som ett straff i Europakon- ventionens mening, uppkommer i sin tur frågan, om vilka av konven- tionens rättssäkerhetsgarantier som de föreslagna verkställighetsreglerna kan aktualisera. Att ta ut ett förskott för överlastavgift kan under vissa omständigheter medföra att fordonsägaren inte kan anses ha effektivt åtnjutit dels sin rätt till domstolsprövning (artikel 6.1), dels sin rätt att presumeras vara oskyldig till brott (artikel 6.2). I det ovan nämnda skattetilläggsmålet Janosevic ansåg att detta särskilt kan bli fallet, om verkställigheten fått allvarliga ekonomiska konse- kvenser för den skattskyldige och den skett innan frågan om påförande av skattetillägg hunnit prövas ens av länsrätt. Vad gäller rätten till domstolsprövning är det i huvudsak fråga om de överklagandeförbud som föreslås nedan för beslut om förskott för överlastavgift respektive hinder av fortsatt färd uppfyller konventionens krav. Så torde vara fallet eftersom förbuden inte avser sanktionen som sådan, dvs. den överlastavgift som sedermera påför, vilken kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vad angår rätten att presumeras vara oskyldig till brott är det lämpligt att inledningsvis sammanfatta vad konstaterade i denna fråga i målet Janosevic. Domstolen fann att artikel 6 i princip inte förhindrar att påföljder verkställs innan de prövats av domstol. En stat måste emellertid hålla bestämmelser om omedelbar verkställighet inom rimliga gränser så att inte den enskildes möjligheter att försvara sig i domstolsprocessen försämras. Domstolen framhöll att detta är särskilt viktigt när lagstiftningen är utformad på så vis att den enskilde skall motbevisa en straffrättslig presumtion. Domstolen påpekade att särskild försiktighet måste iakttas när det är fråga om omedelbar verkställighet av en administrativ myndighets beslut. Vidare ansåg domstolen att en stats finansiella intressen kunde rättfärdiga standardiserade bestämmelser och legalpresumtioner beträffande skatter och skattetillägg och omedelbar verkställighet av skatter, men ansåg inte att sådana intressen i sig kan rättfärdiga omedelbar verkställighet av skattetillägg. Ett system som tillåter verkställighet av betydande skattetilläggsbelopp innan domstols- prövning skett var enligt domstolen öppet för kritik och bör bli föremål för noggrann granskning. Även i överlastfallet gäller en presumtion och de föreslagna verk- ställighetsreglerna innebär en form av omedelbar, eller snarare förtida, verkställighet av en administrativ myndighets beslut. I fallet med överlastavgift föreligger det emellertid, i motsats till skattetilläggsfallet, ett starkt statligt intresse av att avgiften kan tas ut i förskott och att den betalas . Om så inte sker är det nämligen i praktiken omöjligt att verkställa avgifter som påförs fordonsägare med hemvist utanför . Förutom detta starka skäl för de aktuella reglernas förenlighet med konventionen talar, precis som i skattetilläggs- fallet, att förskottet återbetalas om sedermera anser att överlastavgiften skall påföras med ett lägre belopp än det förskott som tagits ut eller om någon avgift inte skall påföras alls. Härtill kommer att en fordonsägare har möjlighet att begära skadestånd av staten. Samman- taget torde de aktuella verkställighetsreglerna därmed hålla sig inom rimliga gränser och det därför vara förenligt med att ta ut förskott för överlastavgift innan domstol prövat en fordonsägares ansvar för denna. Sammanfattningsvis anser regeringen att de föreslagna verkställighets- reglerna, för det fall överlastavgift är ett straff i mening, uppfyller konventionens krav. Lagrådet har i allt väsentligt anslutit sig till regeringens bedömning. För att rättssäkerhetens krav skall tillgodoses är det emellertid, enligt Lagrådet, viktigt att se till att ett ärende om överlast avgift, inbegripet frågan om hinder mot fordonets fortsatta färd, så snart så möjligt kommer under prövning. Regeringen återkommer till vad Lagrådet anför i avsnitt 10.2.7. För en diskussion av om det innebär en av EG-rätten förbjuden indirekt diskriminering att ta ut en omedelbar förskottsbetalning av enbart fysiska och juridiska personer med hemvist utanför hänvisas till vad som sägs i avsnitt 10.2.4 i diskrimineringsfrågan. Med ett system där polisen tar ut förskott för överlastavgift och Prop. 2003/04:160 beslutar om att påföra avgiften är det tänkbart, att den som skall påföras överlastavgift efter det att förskottet betalats, men innan påfört avgiften, av någon anledning vill överklaga själva förskottsbeslutet. Ett sådant förfarande bör emellertid undvikas eftersom det skulle kunna innebära att förskottet är överklagat som handlägger och beslutar i överlastavgiftsärendet. Det bör därför, i linje med utredningens grundtankar, införas ett förbud mot att överklaga beslut om förskott för överlastavgift. JO har framhållit att arten av myndighetsutövningen, i form av beslut om förskott för överlastavgift, är sådan att polisens beslutsbehörighet bör regleras närmare, och då förslagsvis i polisförordningen. Regeringen delar denna bedömning. Regeringen kommer därför att besluta erforder- liga ändringar i förordningen innan systemet med förskottsbetalning träder i kraft. En ytterligare fråga är om också svenskar och andra nordbor frivilligt skall kunna välja att betala förskott för överlastavgift direkt till polisen. På så vis skulle och kronofogdemyndigheten i vissa fall kunna avlastas från onödigt uppbörds- eller indrivningsarbete. Ett sådant system skulle emellertid innebära en motsvarande tyngande adminis- tration för polisen eftersom dess hantering av förskott för överlastavgift då skulle kunna utvidgas. Som framhållits ovan har uttalat att sysslor av en mer administrativ karaktär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Någon frivillig tillämpning av verkställighetsreglerna bör därför inte införas för personer med hemvist i eller annat nordiskt land. I anledning av det anförda föreslår regeringen sammanfattningsvis att det införs en möjlighet för polisman att på platsen för konstaterandet av trafikförseelsen kunna kräva förskottsbetalning för överlastavgift. En bestämmelse härom bör föras in i den föreslagna nya 8 a §. Förskotts- beslutet skall inte gå att överklaga vilket bör framgå av en ny bestäm- melse i 11 §. Polisens beslutsbehörighet bör närmare regleras i 3 kap. 8 § polisförordningen. 10.2.3Beräkning och betalning av förskott för överlastavgift Regeringens förslag: Med undantag för de regler i lagen (1972:435) om överlastavgift som gäller nedsättning och eftergift av överlast- avgift skall polisen beräkna ett förskott för överlastavgiften efter sam- ma grunder som beräknar överlastavgiften. Förskottet skall betalas till polismyndigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innebär dock att betalning av förskottet för över- lastavgiften skall erläggas till en polisman och inte till en polismyndighet som anges i regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har ingen erinran mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Överlastavgift beräknas med stöd av framför allt 25 §§ lagen om överlastavgift. I 5 § andra stycket finns en särskild bestämmelse om förhöjd avgift vid upprepade fall av överlastning. När polisen beräknar ett förskott för överlastavgift är det viktigt att den i största möjliga utsträckning kan göra detta enligt samma grunder som gäller för beräkning av överlastavgift. Detta eftersom förskottet så långt som möjligt skall motsvara den överlastavgift sedermera fastställer slutligt. Även polisen bör därför beräkna förskottet med stöd av bestämmelserna i lagens 25 §§. Polisen skall alltså vid sin beräkning av förskottet för överlastavgift tillämpa även bestämmelsen om förhöjd avgift vid upprepade fall av överlastning. Relevant information i denna del får därför polisen, i vart fall tills vidare, inhämta genom kontakt med i , som ansvarar för beslut beträffande överlast för utländska fordon, och dess datorbaserade avgiftsberäkningssystem. Enligt 8 § andra stycket lagen om överlastavgift gäller att läns- styrelsen kan besluta om att nedsätta eller efterge en överlastavgift om särskilda omständigheter föreligger. Denna möjlighet till nedsättning eller eftergift av överlastavgift infördes eftersom det ansågs finnas risk för att en påförd överlastavgift i vissa fall kunde te sig stötande ur rättssäkerhetssynpunkt eller framstå som uppenbart orimlig. Bl.a. ansågs överträdelser som hade förorsakats av en myndighets åtgärder eller brist på åtgärder behöva ett särskilt beaktande liksom de fall av transporter där t.ex. en godsavsändare hade lämnat en oriktig viktuppgift (se prop. 1974:101 s. 4 och bet. TU 1974:4 s. 1 och 2.). Bestämmelsen tillämpas endast undantagsvis. För en tillämpning av regeln krävs enligt domstolspraxis bl.a. att det framstår som klart ursäktligt att en överlast har uppkommit trots fordonsägarens åtgärder (se RÅ 1991 not 471) och fordonsägaren måste ha vidtagit de åtgärder som rimligen kan begäras av honom för att undvika överlast (se RÅ 1992 ref. 93). Regeringen delar utredningens bedömning att frågan om nedsättning eller eftergift av en överlastavgift innefattar en sådan juridisk bedömning som inte är lämplig för polisen att göra i samband med kontrollen. Någon hänvisning till 8 § andra stycket bör därför inte ges för beräknandet av förskott av överlastavgift. Om en fordonsägare anser att han eller hon på grund av särskilda omständigheter bör ursäktas för överlast får denne därför som göra gällande för att grund för nedsättning eller eftergift av överlastavgiften föreligger. Accepterar fordons- ägarens invändning påför den ingen överlastavgift eller endast en reducerad sådan och det belopp som har erlagts i förskott för överlast- avgiften skall därmed helt eller delvis återbetalas, se vidare avsnitt 5.9. För att verkställighetsåtgärden i form av förskott för överlastavgift skall vara effektiv räcker det inte med att den beslutas i samband med kontrollen av fordonet. Det belopp förskottsbeslutet avser måste givetvis också betalas för att åtgärden skall tjäna sitt syfte. Lagrådet anför följande. Tredje stycket av den föreslagna 8 a § inne- håller en föreskrift om att förskottet skall betalas till en polisman. Enligt Lagrådets mening bör föreskriften ersättas med en regel om betalningsmottagare som täcker både det fallet att betalning sker och fall då betalning sker . Det bör sålunda anges att betalning skall ske till polismyndigheten. En sådan regel hindrar inte att betalning sker till den polisman som beslutar om förskottet, förutsatt att han har rätt att ta emot betalning för polismyndighetens räkning. Regeringen delar Lagrådets bedömning. En praktisk fråga som genast inställer sig när förskott för överlastavgift skall betalas på plats är vilka möjligheter polisen har att kunna ta emot en sådan omedelbar betalning. Om betalning kan ske med hjälp av konto- kort torde förskottsbetalning i många fall också erläggas . Någon generell möjlighet till kontokortsbetalning finns emellertid inte . Däremot infördes en sådan möjlighet på försök avseende trafikbrott vid bl.a. trafikpolisen i . Försöket har gett goda resultat avseende både den praktiska hanteringen av en betalning på plats och frekvensen av förskottsbetalningar. Polisens erfarenheter från försöks- verksamheten tyder också på att åkerierna ser till att deras förare har tillgång till kontokort så att en betalning av eventuella trafikböter eller liknande kan ske omgående för att undvika en längre tids transportavbrott. Enligt erbjuds numera kontokorts- betalning som en serviceåtgärd på de orter där försöket genomfördes. Även om polisen normalt saknar möjlighet att ta emot konto- kortsbetalning, eller om en enskild fordonsägare inte på plats kan erlägga en större förskottsbetalning, finns dock, på grund av viljan att undvika transportavbrott, anledning att anta att betalning kommer att ske så snart som det är möjligt. Exempelvis kan polisen följa med fordonsföraren till en bank eller uttagsautomat. I andra fall kan betalning komma att ske genom att fordonsföraren kontaktar åkaren som i sin tur betalar förskottet, kanske med utnyttjande av bankernas datasystem eller genom utnyttjande av någon kontaktperson i . Det finns därför knappast några övervägande skäl av praktiskt slag som talar mot att kräva omedelbar betalning av förskottet. Lagrådet menar att systemet med omedelbar betalning knappast kan fungera, om inte de polismän som beslutar om förskottsavgift har möjlig- het att ta emot betalning med hjälp av kontokort. De andra betalnings- möjligheter som nämns i lagrådsremissen förefaller, enligt Lagrådet, mindre realistiska och kan i vart fall ta i anspråk. För att undanröja eventuell osäkerhet om systemet med omedelbar betalning kommer att fungera anser regeringen att de trafikpoliser som arbetar med överlastavgiftskontroller skall ges möjlighet att kunna ta emot kontokortsbetalningar. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att förskott för överlastavgift, med vissa undantag, skall beräknas efter samma grunder som länsstyrel- sen beräknar avgiften . Vidare skall förskottet betalas till polismyndigheten. Bestämmelser med denna innebörd bör tas in i de nya 8 a och b §§. Tvångsåtgärd vid utebliven betalning av förskott Regeringens förslag: Om ett förskott för överlastavgift inte betalas skall en polisman besluta att fordonet eller fordonståget inte får fortsätta färden. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. andra remissinstanserna tillstyrker eller har ingen erinran mot förslaget. () ställer sig dock tveksam till att i aktuellt fall när det inte är fråga om överlastade fordon som innebär en fara ur trafiksäkerhetssynpunkt införa en så ingripande tvångsåtgärd som hinder av fortsatt färd innebär. JO anser även att lagstiftningsförslaget bör övervägas ytterligare då de aktuella besluten skulle kunna bli utan den verkan som avses, eftersom polisen inte ges någon reell möjlighet att kontrollera och faktiskt hindra en fortsatt färd. JO framhåller därvid att införandet av en sådan möjlighet skulle ge åtgärden karaktär av kvarstad, beslag eller annat förvarstagande, vilket får anses strida mot bl.a. proportionalitetsprincipen och skulle i övrigt behöva regleras med utgångspunkt från vad som annars gäller beträffande straff- eller civilprocessuella tvångsmedel. Skälen för regeringens förslag Ovan föreslås att polisen skall ges möjlighet att kräva förskottsbetalning för överlastavgift på platsen för konstaterandet av trafikförseelsen och att betalning skall erläggas . En möjlighet att kräva omedelbar betalning måste förenas med någon form av tvångsåtgärd för det fall att den som har gjort sig skyldig till förseelsen inte vill eller kan betala. I annat fall skulle systemet inte kunna säkerställa en verkställighet av avgiften. Det finns olika alternativ att säkerställa att betalning sker. Gemensamt för de i detta sammanhang aktuella alternativen är att de måste innefatta en möjlighet att på något sätt tillfälligt ta om hand egendom som svarar mot den aktuella avgiften eller att meddela någon form av förbud. Därmed aktualiseras vissa principiella frågor. Till en början kan man fråga sig om det är proportionerligt att över huvud taget om än tillfälligt ta i anspråk egendom till säkerhet vid mindre allvarliga förseelser, såsom trafikförseelser. Kravet på proportionalitet innebär att en tvångsåtgärd med avseende på art, styrka, varaktighet och räckvidd måste stå i proportion till vad som står att vinna med åtgärden i fråga. Skälen för tvångsåtgärden måste uppväga det intrång eller men i övrigt som tvångsåtgärden innebär för den som utsätts för denna. Ur ett svenskt perspektiv kommer proportionalitetsprincipen bl.a. till uttryck i regeringsformen, t.ex. i 2 kap. 12 § andra stycket. ringsformen reglerade proportionaliteten kan dock inte anses förhindra eller begränsa möjligheten att använda tvångsåtgärder i form av att tillfälligt ta om hand egendom eller meddela någon form av förbud avseende egendom vid trafikförseelser. JO, med stöd av proportionalitetsprincipens uttryck i annan författning eller som allmän rättsprincip, anlagt ett restriktivt synsätt när det gäller att tillgripa tvångsåtgärder för lindrigare förseelser som trafikförseelser.