prop · GS0321 · 2004-10-18 00:00:00 — Genom att det i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) införs bestämmelser som anger senast skall kalla den försäkrade till avstämningsmöte tydliggörs vilka förväntningar de försäkrade och arbetsgivarna kan ha på försäkrings- administrationen. Mot denna bakgrund föreslås att huvudregeln bör vara att Försäkrings- kassan skall kalla den försäkrade till sådant avstämningsmöte som anges i 3 kap. 8 a § AFL senast efter att arbetsgivarens rehabiliter- ingsutredning inkommit till . Förutom den försäkrade bör även andra aktörer som kan bidra till en återgång i arbete kallas till mötet, dvs. arbetsgivaren och behandlande läkaren samt i förekommande fall företrädare för företagshälsovården och den försäkrades fackliga organisation. När har kallat den försäkrade till ett av- stämningsmöte är det enligt regeringens mening mycket angeläget att mötet sker så snabbt som möjligt men med hänsyn tagen till att de övriga aktörerna kan delta i mötet. Nästan samtliga remissinstanser delar också denna uppfattning även om några pekar på att förslaget är resurskrävande. RFV och FKF menar att den föreslagna bestämmelsen kan leda till slentrianmässig handläggning. Regeringen vill därför framhålla att det i varje ärende bör göras en bedömning av om det skall kallas till avstäm- ningsmöte eller inte. bör, enligt regeringens uppfatt- ning, inte vara skyldig att kalla till avstämningsmöte om det efter en så- dan bedömning kan anses vara obehövligt. Så kan t.ex. vara fallet när den försäkrade väntas återgå i arbete på heltid , när hans eller hennes hälsotillstånd är sådant att det är olämpligt att genomföra ett avstämningsmöte eller när några ytterligare åtgärder inte kan vidtas för att förbättra förutsättningarna för återgång i arbete. Självfallet kan det också vara obehövligt att kalla till ett avstämningsmöte om en rehabili- teringsplan redan har upprättats. Regeringen förutsätter att Försäkrings- kassan utfärdar interna riktlinjer för tillämpningen av denna bestäm- melse. Om den försäkrade saknar arbetsgivare (arbetslösa, egenföretagare, upp- dragstagare och studerande) är det skyldighet att göra rehabiliteringsutredningen. Den tidsram som gäller för arbetsgivarens rehabiliteringsutredning bör, enligt RFV Vägledning (2002:8), även tillämpas av . Regeringen anser att det är lika angeläget att en försäkrad som saknar arbetsgivare snabbt får sina behov av och möjligheter till rehabilitering klarlagda, som att en försäk- rad med arbetsgivare får det och föreslår därför att en försäkrad som sak- nar arbetsgivare skall bli kallad till avstämningsmöte senast efter dagen för sjukanmälan, dvs. efter det att Försäkringskas- sans rehabiliteringsutredning bör vara avslutad. Det kan då i förekom- mande fall vara lämpligt att även en representant från arbetsförmedlingen eller kommunens socialtjänst medverkar vid mötet. Efter avstämningsmötet kommer det i vissa fall att visa sig att den för- säkrade inte behöver arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder som ger rätt till rehabiliteringsersättning enligt AFL. I en del fall kan den försäk- Prop. 2004/05:21 rade i stort sett omgående återgå i arbete på heltid utan att ytterligare åt- I andra fall kan avstämningsmötet utmynna i åtgärder, t.ex. på arbetsplatsen, som underlättar för den sjukskrivne att komma till- baka till arbetet, men som inte är arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgär- der. Även i sådana fall behövs det sannolikt en plan. I den metodsamling som RFV och försäkringskassorna har utarbetat tillsammans finns meto- der för detta arbete. Det faktum att det är som har skyldighet att kalla till avstämningsmöte utgör naturligtvis inget hinder för att arbetsgivaren, den behandlande läkare eller någon annan tar initiativ till ett sådant möte. Det kan tvärtom vara en fördel om arbetsgivaren som ju har det pri- mära ansvaret för arbetstagarens rehabilitering på ett tidigt stadium ini- tierar detta. Regeringens förslag medför givetvis inte heller några inskränkningar i nuvarande möjlighet och skyldighet att när som helst kalla till avstämningsmöte, om det finns behov av ett sådant. 8.4Förnyad utredning av arbetsförmågan vid sjukersättning som inte tidsbegränsas Sjukersättning kan utges tidigast fr.o.m. den månad då den försäkrade fyller och längst t.o.m. månaden före den månad då han eller hon fyller . Kan arbetsförmågan anses varaktigt nedsatt skall sjukersätt- ning utges tills vidare, dvs. Kan arbetsförmågan antas vara nedsatt , dock , skall sjuker- sättning utges (tidsbegränsad sjukersättning). Aktivitetsersätt- ning kan utges tidigast fr.o.m. juli månad det år då den försäkrade fyller och längst t.o.m. månaden före den månad då han eller hon fyller . Aktivitetsersättning utges alltid , som inte får vara längre än . Sjukersättning eller aktivitetsersättning kan beviljas antingen efter an- sökan från den försäkrade eller på initiativ från , dvs. utan ansökan från den försäkrade. Försäkrad, vars arbetsförmåga är helt eller i det närmaste helt nedsatt beviljas hel sjukersättning eller aktivitetsersättning. Försäkrad, vars arbets- förmåga inte är nedsatt i sådan grad men med minst tre fjärdedelar, får tre fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning. Är arbetsförmågan ned- satt i mindre grad, men med minst hälften utges halv sjukersättning eller aktivitetsersättning. I övriga fall utges en fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning. En tidsbegränsad sjukersättning upphör att betalas ut när tiden löper ut och en förnyad prövning sker efter ansökan från den försäkrade, varefter ett nytt beslut fattas av socialförsäkringsnämnd hos . I särskilda fall kan förlänga tiden för sjukersättningen utan ansökan, t.ex. när den försäkrade saknar sjukdomsinsikt. En inte tidsbegränsad sjukersättning gäller tills vidare, dvs. i regel fram till dess den försäkrade fyller . Enligt 7 kap. 3 b § tredje stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), skall dock Försäkrings- Prop. 2004/05:21 kassan i samband med beslut om sjukersättning eller aktivitetsersättning också bedöma om förnyad utredning av arbetsförmågan skall göras (s.k. efterkontroll). () har i sin väg- ledning om sjukersättning och aktivitetsersättning (RFV Vägledning 2002:19) angett när efterkontroll kan behöva göras och vilka åtgärder kan vidta vid utredning av den försäkrades rätt till fortsatt sjukersättning eller aktivitetsersättning. 8.4.1Förnyad utredning av arbetsförmågan Regeringens förslag: skall i samband med beslut om sjukersättning som skall utges tills vidare besluta att en ny utred- ning av den försäkrades arbetsförmåga skall göras , dock senast räknat från beslutet. Efter en sådan utredning skall , så länge rätt till sjukersättning föreligger, besluta att ytterligare utredning av arbetsförmågan skall göras , dock senast räknat från det att föregående utredning slut- fördes. Om den försäkrade har fyllt behöver beslut om utred- ning inte fattas. Förslaget skall gälla de sjukersättningar som beviljas tills vidare fr.o.m. . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig är positiva till förslaget, bl.a. Riksbank, , , , , Försäkrings- kassornas förbund, , . betonar att en sådan prövning bör ske enligt de rikt- linjer som Revisorer tidigare presenterat och anser det inte vara tillfredsställande att endast korta telefonsamtal från Försäkrings- kassan till förmånstagaren skall gälla som efterkontroll. TCO och ställer sig tveksamma till förslaget, bl.a. med hän- syn till om eventuella effekter står i relation till den ökade administrativa bördan för och bedömande läkare. LO anser att en tidsperiod är oflexibel och anser att den förnyade utred- ningen måste ske betydligt oftare än . Föreningen Svensk Företagshälsovård anser att företagshälsovården är mest lämpad att genomföra dessa utredningar. anser att om förslaget genomförs måste en person garanteras rätt att behålla sin anställning så länge som personen har sjukersättning. kommun anser att för- slaget kan vara svårt att hantera arbetsrättsligt. avstyrker förslaget med hänsyn till de arbetsrättsliga konsekvenserna. Handikappombuds- mannen föreslår i stället uppsökande verksamhet där personer med sjuk- ersättning informeras om möjligheten till vilande sjukersättning samt er- bjuds rehabiliteringsinsatser och annat stöd. Skälen för regeringens förslag: Frågan om en allmän begränsning av rätten till sjukersättning till längst i taget har varit föremål för över- väganden inom med anledning av att ett sådant förslag sändes ut på remiss . Även om många remissinstanser i princip var positiva till förslaget, fanns det flera remissinstanser både företrädare för arbetsgivare och arbetstagare som framförde att de arbetsrättsliga konsekvenserna av en sådan ordning inte var tillräckligt belysta. Vid den fortsatta beredningen av frågan med arbetsmarknadens parter har det visat sig vara förenat med betydande svårigheter att hitta en för samtliga parter tillfredsställande lösning på den arbetsrättsliga regleringen i lagen (1982:80) om anställningsskydd vid ett genomförande av förslaget. I stället har därför frågan om att förstärka uppföljningen av arbetsför- mågan för personer som beviljats sjukersättning utan tidsbegränsning aktualiserats. Ett sådant förslag till uppföljning innebär att gällande arbetsrättslagstiftning inte behöver förändras. I den avsiktsförklaring som Socialdemokraterna, enades om angavs att obligatorisk uppföljning skall införas i sjukersättningsärenden för att följa upp arbetsförmågans utveckling och förutsättningar för rehabilitering. Mot den bakgrunden ändrar regeringen inte den nuvarande ordningen med tidsbegränsade och inte tidsbegränsade sjukersättningar. De grund- läggande villkoren för rätten till ersättning förändras inte heller. Genom det nu lämnade förslaget blir alla förmånstagare kontinuerligt omfattade av utredning av arbetsförmågan antingen i form av en förnyad prövning vid tidsbegränsad sjukersättning eller genom obligatoriskt förnyad utred- ning vid sjukersättning som beviljas tills vidare, dvs. utan tidsbegräns- ning. Detta innebär också att försäkringens legitimitet förstärks. Omfattningen av den förnyade utredningen kan anpassas efter för- månstagarens sjukdom eller funktionshinder, vilket bör innebära stor flexibilitet vid tillämpningen. Regeringen anser dock, liksom , att förnyad utredning av arbetsförmågan inte får ske enbart i form av korta telefonsamtal mellan handläggare och förmånstagaren. Vidare innebär denna lösning att lagen om anställnings- skydd inte behöver ändras och den medför således inte några tillkom- mande arbetsrättsliga konsekvenser. I de fall en förnyad utredning visar att en person uppvisar en väsentligt förbättrad arbetsförmåga och detta leder till att sjukersättningen dras in helt eller delvis är det enligt reger- ingens uppfattning så att en person som inte själv kan skaffa ett förvärvs- arbete får stå till arbetsmarknadens förfogande med avseende på den återvunna arbetsförmågan. Några remissinstanser anser att en tidsperiod mellan varje för- nyad utredning inte är tillräckligt flexibel och att den förnyade utred- ningen måste ske oftare. Som framgår av förslaget är dock bestämmelsen utformad så att den förnyade utredningen av arbetsförmågan skall ske kontinuerligt och minst . kan således när så bedöms lämpligt besluta om än mellan utred- ningstillfällena. I anslutning härtill kan nämnas att frågan om förbättrad efterkontroll i förtidspensionsärenden behandlades av Utredning om en översyn av pro- cessuella regler inom socialförsäkringen m.m. I dess betänkande En handläggningslag (SOU 2001:47) framhålls bl.a. att efterkontrollen i för- tidspensionsärenden inte fungerar som avsetts. Utredningen anser att man inte genom lagreglering skulle uppnå syftet med efterkontrollen, efter- som det inte på förhand torde gå att bestämma vilka beslut som bör kon- trolleras. Hur arbetet med efterkontroll skall ske bör i stället klargöras i Riktlinjer bör utformas för när efterkontroll bör ske, hur Prop. 2004/05:21 arbetet skall utföras och vem som skall delta i detta. En viktig punkt i förslaget är att det avser de sjukersättningar som be- viljas tills vidare fr.o.m. . Regeringen anser att det av flera skäl inte är möjligt att göra nya utredningar av alla sådana sjuker- sättningar som beviljats före den tidpunkten. En utredning av samtliga inte tidsbegränsade sjukersättningar som uppgår till ca 430 000 skulle kräva ett orealistiskt resurstillskott i förhållande till de förväntade effek- terna i fråga om minskning av nettoantalet beviljade sjukersättningar. Det är dock enligt regeringens uppfattning angeläget att i fråga om sjukersättningar beviljade fortsätter att göra efter- kontroller i enlighet med vad som anges i RFV:s ovannämnda vägled- ning. Det är likaså angeläget att denna verksamhet bedrivs i större om- fattning än . Regeringen vill också, i likhet med , särskilt understryka att det obligatorium med förnyade utredningar som före- slås inte bara skall innebära utredning av arbetsförmågan utan också ini- tiera rehabiliteringsinsatser genom samordnings- ansvar. Dessutom bör kunna ge information om möj- ligheten att pröva att förvärvsarbeta med vilande sjukersättning av längst utan att rätten till sjukersättning går förlorad. För försäkrade som fyllt när sjukersättning beviljas och/eller be- slut om förnyad utredning av arbetsförmågan skall fattas är enligt regeringens bedömning utsikterna att återfå arbetsförmågan ofta begränsade. Detta innebär inte att personer helt utesluts från möjligheten att återfå eller öka sin arbetsförmåga med stöd av Försäk- ringskassan. För att det skall vara möjligt att på ett snabbt och effektivt sätt kunna handlägga alla ärenden om förnyad utredning är det, enligt regeringens uppfattning, rimligt att beslut avseende förnyad utredning kan fattas på tjänstemannanivå. I de fall sådan utredning visar att arbetsförmåga finns och detta leder till att sjukersättning skall dras in eller utges i annan grad förutsätts dock att beslut sker enligt gällande ordning, dvs. för närva- rande av socialförsäkringsnämnd. Om däremot utredningen inte visar på ökad arbetsförmåga behöver beslut endast fattas om när nästa utredning skall ske. Som sagts bör sådana beslut kunna fattas av en tjänsteman vid , dvs. sådana beslut som inte rör själva rätten till sjukersättning. För att inte systemet med förnyade utredningen av arbets- förmågan, som några remissinstanser befarar, skall bli en administrativ börda är det angeläget inte bara med en viss resursförstärkning för detta arbete utan även att effektiva rutiner och metoder skapas för hur arbetet med dessa förnyade utredningar skall bedrivas. Konsekvenser av ökade ekonomiska Genom förslagen i denna proposition bör sjukfrånvaron minska eftersom arbetsgivarna får ökade ekonomiska drivkrafter att förebygga sjukfrånvaro och att medverka till att sjukskrivna får en effektiv rehabi- litering. Antalet sjukskrivna personer kommer att minska vilket leder till att antalet personer som kan arbeta ökar. Sådana effekter av förslagen är dock mycket svåra att i förväg kvantifiera. Regeringens bedömning är emellertid att effekterna kan bli betydande . Ett förändrat kostnadsansvar för arbetsgivare kompenseras genom en reducering av sjukförsäkringsavgiften samt genom att den tredje sjuk- löneveckan slopas. En verksamhet med relativt låg sjukfrånvaro kommer att gynnas genast av förslaget, eftersom förtjänsten dels av lägre arbets- givaravgifter, dels av lägre sjuklönekostnader kommer att vara större än de ökade kostnaderna för medfinansieringen. Detta gäller det stora fler- talet statliga myndigheter, en mycket stor del av småföretagen och när- mare hälften av de större företagen. För kommunsektorn är förhållandet det motsatta. Införandet av en särskild sjukförsäkringsavgift innebär att minskad sjukfrånvaro ger en omedelbar effekt på arbetsgivarens kostnader. Detta gäller även arbetsgivare som har en låg sjukfrånvaro, även de kan ju påverka den rörliga kostnad som sjukfrånvaron medför. be- döms förändringen innebära att samtliga parter gynnas, dvs. skattebeta- lare, arbetsgivare och sist men inte minst alla människor som slipper längre sjukskrivning. I det följande behandlas de ekonomiska konsekven- serna för olika sektorer i samhället. Dessutom redovisas en analys av för- slagens konsekvenser för jämställdhet. Konsekvenser för de sjukskrivna För de sjukskrivna innebär förslaget om medfinansiering inte någon skillnad i ersättningsnivåerna. Förslaget om återställda ersättningsnivåer medför dock en viss höjning av den utbetalda sjukpenningen fr.o.m. Den genomsnittliga höjningen beräknas uppgå till per ersatt sjukfrånvarodag, vilket innebär för den som har varit sjukskriven en hel månad. En långvarig sjukskrivning och ett eventuellt utträde från arbetsmark- naden genom sjukersättning innebär såväl stora ekonomiska förluster som utanförskap och marginalisering för den drabbade. Även om en höj- ning av ersättningen i sig är positivt för den sjukskrivne borde således ökade möjligheter till tillfrisknande och återgång till arbete ha större be- tydelse för individen både ekonomiskt och socialt. Det är regeringens be- dömning att möjligheterna för de sjukskrivna att återgå till arbete helt eller delvis avsevärt förbättras genom förslaget. ter för arbetsgivarna att påverka kostnaderna för sjukfrånvaron skapas ekonomiska incitament att förbättra arbetsmiljön och att arbeta med rehabilitering av anställda som riskerar att bli sjukskrivna under en lång Att personer med partiell sjukskrivning och personer med rehabili- Prop. 2004/05:21 teringspenning inte skall omfattas av medfinansieringen förväntas ge ytterligare incitament för arbetsgivarna att erbjuda deltidsarbete och arbetslivsinriktad rehabilitering för de sjukskrivna. Det kan inte uteslutas att arbetsgivare till följd av förslaget om mer direkta kostnadsansvar kan bli mer tveksamma att anställa personer som har varit sjukskrivna och som behöver byta arbets- givare. Det kan inte heller uteslutas att arbetsgivare kan bli mer försiktiga med att anställa personer som inte har någon tidigare längre sjukfrånvaro, men som på grund av t.ex. en kronisk sjukdom har en förhöjd risk för kommande sjukfrånvaro. Delvis kan dessa risker minskas genom att medfinansieringen inte skall gälla för personer med särskilt högrisk- skydd. Det bör i sammanhanget nämnas att det inom bereds ett förslag från RFV och AMS enligt vilket AMS får ett utökat uppdrag att arbeta med sjukskrivna med anställning. Syftet är att underlätta byte av arbetsgivare och därigenom återgång till arbetslivet för sjukskrivna personer som inte bedöms kunna återgå till den tidigare arbetsgivaren. Förslagen i denna proposition innebär en omfördelning av kostnader för sjukfrånvaron från arbetsgivare med låg sjukfrånvaro till dem med hög sjukfrånvaro, bl.a. från små företag till större företag. Även om små företag generellt gynnas av förslagen kan det inte bortses från att små företag även om det gäller ett fåtal är mer sårbara för ökade kostna- der. En upprepad sjukfrånvaro hos någon enstaka anställd skulle för ett litet företag med få anställda medföra kännbara extra kostnader för sjuk- penning. Regeringen föreslår därför ett skydd för orimligt höga kostnader som gäller för alla företag, men särskilt har betydelse för de mindre företagen. Skyddet består av två delar; ett avgiftsfritt grundbelopp (s.k. fribeloppet) och ett högkostnadsskydd. Företagens kostnader påverkas av förslagen på flera sätt. Införandet av en särskild sjukförsäkringsavgift medför ökade kostnader för de anställ- das sjukfrånvaro, utöver de kostnader som företagen har i form av vikarierande personal och produktionsbortfall. Sänkningen av arbetsgivaravgiften leder till minskade kostnader, liksom slopandet av den tredje sjuklöneveckan. Nedan redovisas kostnadsbilden för närings- livet av förslagen i denna proposition. Beräkningarna baseras på statistik som gäller . I diagram 9.1 redovisas samtliga företag med minst en anställd fördelade efter storlek 2002. Det framgår att det i fanns drygt 180 000 före- tag med minst en anställd . Av dessa företag hade 164 000, eller , 119 anställda. Dessa mindre företag hade totalt 665 000 an- ställda och i genomsnitt fyra anställda per företag. Diagram 9.1 med fördelning efter antalet anställda I 106 000 företag med 119 anställda uppbar ingen av de anställda sjuk- penning Detta är av samtliga företag med 119 anställda. Cirka 59 000 företag hade anställda som hade uppburit sjukpenning. Fördelningen av utbetald sjukpenning till anställda i dessa företag redovisas i diagram 9.2. Det framgår att i av företagen uppbar de anställda sjukpenning till ett belopp understigande , dvs. under nivån för fribeloppsgränsen (av = ). Detta innebär att av företagen med 119 anställda inte skulle ha behövt betala någon särskild sjukförsäk- ringsavgift, om en sådan hade funnits 2002. Diagram 9.2 Företag med 119 anställda indelade efter utbetald sjukpenning (exkl. sjuklön) Sjukfrånvaron i näringslivet, liksom i övriga sektorer, har ökat , men är fortfarande lägre än inom den offentliga sektorn. Som redan nämnts så finns det många, främst små, företag där anställda över huvudtaget inte har haft någon sjukpenning under ett kalenderår. Den relativt sett låga sjukfrånvaron i kombination med att kompensationen genom sänkt arbetsgivaravgift baseras på en genom- snittlig sjukfrånvaro hos alla arbetsgivare innebär att näringslivet som sektor får totalt sett minskade kostnader pga. förslagen i denna proposi- tion. Av tabell 9.1 nedan framgår den genomsnittliga nettoeffekten av medfinansieringsförslaget för samliga företag med anställda med fördel- ning efter företagsstorlek. Det framgår att företag med färre än 50 an- ställda i genomsnitt får minskade kostnader med 1 per företag och år. De större företagen får däremot ökade kostnader till följd av förslagen. Det bör dock framhållas att kostnadssänkningar pga. slopandet av den tredjesjuklöneveckan inte ingår i beräkningarna. Den sist nämnda ändringen torde ha betydelse framför allt för de större före- tagen med många anställda. Tabell 9.1 Förändring av näringslivets kostnader pga. införandet av en särskild sjuk- försäkringsavgift och sänkningen av sjukförsäkringsavgiften Genomsnittlig förändring per företag i kronor , samtliga företag med anställda Källa: SCB, uppgifter från Ohälsodatabasen, taxeringsregistret samt Centrala företags- registret. Det har framkommit att för flertalet av de mindre företagen kan fribelop- pet anses utgöra ett tillräckligt skydd mot höga och oförutsedda kostna- der till följd av medfinansiering av de anställdas sjukskrivning. Detta är ännu tydligare vad gäller de allra minsta företagen med 14 anställda. Bland de 27 000 företag med 14 anställda som hade någon an- ställd som uppbär sjukpenning skulle endast 5 000 företag beröras av den särskilda sjukförsäkringsavgiften, efter att fribeloppet hade dragits från. På motsvarande sätt skulle 4 500 företag av 18 000 med 59 anställda be- röras av den särskilda sjukförsäkringsavgiften. För att ytterligare minska den höga riskexponeringen för småföretag föreslår regeringen dessutom, som tidigare nämnts, se av- snitt 6.3, att ett högkostnadsskydd skall gälla för företag där den särskilda Prop. 2004/05:21 sjukförsäkringsavgiften överstiger av lönesumman. minsta företagen innebär högkostnadsskyddets konstruktion att dessa inte behöver betala någon avgift alls. Detta gäller ca 2 100 företag. Det totala antalet företag som beräknas utnyttja högkostnadsskyddet beräknas till ca 3 200. I tabell 9.2 redovisas beräkningar på en årlig merkostnad på företags- nivå av förslaget om särskild sjukförsäkringsavgift för de företag som skulle ha påförts särskild sjukförsäkringsavgift, om sjukfrånvaron legat på samma nivå som 20022. Effekterna såväl av fribeloppet som av högkostnadsskyddet har beaktats i beräkningarna.