prop · GR03168 · 2004-06-01 00:00:00 — Bolaget anser vidare att resonemanget i promemorian inte uttrycker några tydliga gränsdrag- ningar vad avser förädling av informationen. En motsvarande ordning som i EU med tydliga gränsdragningar mellan de avgiftsfria och avgifts- belagda systemen är att föredra. Skälen för regeringens bedömning Regeringen utvecklade i den förra skrivelsen sin syn på själva innehållet i rättsinformationssystemet. Den bedömning som då gjordes var att systemet borde innehålla grundläggande rättsinformation. Statens ansvar i formell mening borde sträcka sig från lagarnas förarbeten till domstolarnas och myndigheternas rättspraxis, de statliga myndigheternas föreskrifter samt visst internationellt material. Även upphävda lagar och förordningar som fortfarande kunde vara av betydelse borde omfattas. Dessa intentioner om det formella innehållet i systemet genomfördes genom rättsinformationsförordningen, som innehåller bestämmelser som motsvarar vad regeringen angett i skrivelsen. Det finns nu inte skäl att göra någon annan bedömning av vilka rättskällor eller vilken grund- läggande information som skall finnas i rättsinformationssystemet. Statskontoret har påpekat att regeringens förordningsmotiv saknas i rättsinformationssystemet och att dessa är obligatoriskt innehåll enligt rättsinformationsförordningen. Regeringen instämmer i Statskontorets synpunkt och avser att initiera ett arbete för att uppfylla förordningens bestämmelser i det avseendet. har påpekat att bilder saknas i systemet. Detta stämmer delvis. databas över författningar som de kungörs innehåller bilder medan fulltextdatabasen saknar dessa. Det är enligt vad regeringen har inhämtat inte tekniskt möjligt att föra in bilder i fulltextdatabasen. Detta är en fråga som får uppmärksammas i det fortsatta arbetet med rättsinformationssystemet. Konsolidering av gällande författningstexter vid har hänvisat till grund- läggande kvalitetskrav som har utarbetat för förädlingsformer. Dessa krav innebär att 1) användaren enkelt skall kunna få upplysning om vem som tillhanda- håller produkten eller tjänsten samt namn, adress och andra uppgifter som behövs för kontakt, 2) användaren enkelt skall kunna få en överblick över produktens eller tjänstens innehåll och utformning. Om länkning förekommer till externt material, skall tydlig information lämnas om vart sådan länkning sker, 3)det skall framgå hur uppdaterad informationen är, dvs. när den senaste uppdateringen ägde rum och fram till vilket datum den gjorda uppdate- ringen sträcker sig, 4)upplysningar skall lämnas om vilka regler som gäller för tillgång till och användning av informationen, t.ex. om möjligheter att kopiera och vidareanvända material för olika syften och 5)upplysningar skall lämnas om hur information om användarens identitet och sökningar skyddas och för vilka syften sådan information sparas och används. Regeringen delar fakultetens uppfattning att dessa krav, i den mån de inte redan är tillgodosedda, bör uppfyllas. Enligt den tidigare skrivelsen borde staten även ta på sig ett visst ansvar för att förädla rättsinformationen. Med förädling avses i detta sammanhang att informationen tillhandahålls på ett annat sätt än vad strikt formella regler för produkten i fråga anger, utan att det materiella innehållet i produkten förändras. Det kan exempelvis vara fråga om att strukturera eller bearbeta informationen men även om att utveckla möjligheterna att söka i informationen. I det nuvarande rättsinformations- systemet förädlas författningar som beslutas av riksdag och regering på det sättet att de presenteras i konsoliderad form i en särskild databas. Det innebär att ändringar i en författning läggs in i grundförfattningen efter hand som ändringarna beslutas. Därigenom tillhandahålls författningarna i sin helhet i den senaste lydelsen. Den typen av förädling betyder mycket för de offentliga institutionerna i det löpande arbetet, särskilt för att rätt kunna tillämpa ändrade författningar och för att förenkla och effektivisera arbetet med att skriva författningar. Även för allmänheten är förädling av det slaget betydelsefull. Allmänheten får därigenom tillgång till betydligt mer överskådlig och lättillgänglig information. Några remissinstanser har efterlyst ett krav på att även myndigheternas föreskrifter skall finnas i konsoliderad form. Många myndigheter använder sig av tekniken att utfärda en ny grundförfattning när en ändring skall göras i någon bestämmelse. Därigenom åstadkommer man indirekt en ordning som motsvarar konsoliderade föreskrifter. För andra myndigheter som utfärdar ändringsförfattningar ser regeringen det som angeläget att det finns en konsoliderad version, som ofta är mest användbar för den som söker efter information. Regeringen är dock inte beredd att införa ett sådant krav i rättsinformationsförordningen. Däremot finns det inget som hindrar att myndigheter själva konsoliderar sina respektive texter och gör dessa tillgängliga via rättsinformations- systemet. Tillgång till äldre lydelser av författningar i konsoliderad form I den tidigare skrivelsen framhöll regeringen också att statens förädlings- ansvar för författningar även borde innefatta möjligheten att ta reda på vilken lydelse en viss författning har haft vid en viss given tidpunkt i förfluten tid. Därför började att i elektronisk form spara äldre versioner av de författningar som kom ut från trycket. Förädlingsansvaret kom till uttryck i rättsinformationsförordningen på Skr. 2003/04:168 så sätt att det föreskrevs att rättsinformationssystemet skall innehålla grundförfattningarna i i deras lydelse med Vidare anges i förordningen att en bestämmelse i som upphävs skall sparas elektroniskt på ett sådant sätt att det blir möjligt att få fram grundförfattningarna i deras lydelse med införda ändringar . Det nämnda förädlingsansvaret är än så länge endast delvis uppfyllt. Nya och ändrade bestämmelser införs i fulltextdata- bas i nära anslutning till att aktuella författningar kommit ut från trycket. Det innebär att det i databasen finns versioner av både den gällande lydelsen av författningen i fråga och beslutade ändringar och tillägg till författningen samt uppgift om när varje version träder i kraft. Däremot är det inte möjligt att genom fulltextdatabasen få fram tidigare lydelse av en viss författning. Sådana uppgifter kan ofta vara de som är relevanta för den som söker i rättsinformationssystemet, eftersom en tidigare lydelse kan vara den som skall tillämpas för den enskilde. Det får anses ligga nära till hands att, som Statskontoret har anfört, uppfatta rättsinforma- tionsförordningens bestämmelser så att tidigare lydelser av en författning skall gå att få fram. Med den nuvarande lagstiftningstekniken är det dock mycket svårt att åstadkomma en sådan ordning. Det beror framför allt på utformningen av vissa övergångsbestämmelser. Exempelvis i fall då vissa delar av en paragraf träder i kraft , och fall då paragrafen träder i kraft för olika organ eller personer, är en sådan målsättning svår att uppfylla. Det bör emellertid trots dessa problem även i fortsättningen vara en målsättning att utveckla databaserna så att även tidigare lydelser av författningarna går att få fram i en konsoliderad form, vilket också flera remissinstanser har argumen- terat för. Uppgifter om senaste uppdatering av informationen I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i den tidigare skrivelsen ansåg att det i anslutning till varje databas borde finnas en upplysning om när basen senast uppdaterades. Som några remissinstanser har anfört är det kanske inte alltid intressant när själva databasen uppdaterades, utan när ett visst dokument uppdaterades. De dokument som uppdateras bör framför allt vara den konsoliderade versionen av författningarna och eventuella register, eftersom övriga dokument aldrig ändras. Regeringen delar uppfattningen att det bör framgå när själva dokumentet uppdatera- des, i de fall det är aktuellt. Men det kan vara av intresse att också se när själva databasen uppdaterades, för att snabbt kunna avgöra om det över huvud taget skett några förändringar i basen och om det därför är någon vits med att gå vidare och undersöka dokumenten. Vissa av Regerings- kansliets databaser har en sådan upplysning medan andra inte har det. De databaser som saknar denna upplysning bör tillföras en sådan. Statens ansvar för förädling En annan fråga är hur rättsinformationssystemet som sådant skall vara konstruerat. har anfört att förädling av rättsinformation är en primär uppgift för informationsindustrin och att en förädling inom rättsinformationssystemet innebär konkurrens med förlagen. I avsnitt 4.1 har anförts att regeringen anser att det är en statlig uppgift att se till att medborgarna har faktisk möjlighet att ta del av de rättsregler och annan rättsinformation som är grundläggande för att man skall kunna ta till vara sina rättigheter och skyldigheter i ett demokratiskt samhälle. För att medborgarna skall kunna göra det krävs att staten även åtar sig ett visst ansvar för förädlingen av informationen. Regeringen delar emellertid uppfattning att krav på ytterligare föräd- ling inte får gå ut över vården av befintlig information. En allmän strävan bör vara att även en ovan informationssökande på ett enkelt sätt kan hitta den information som finns i systemet. måste det ställas krav på att informationen i sig är lätt att förstå för den enskilde. Detta är en angelägen uppgift som berör rättsinformationssystemet i alla dess delar och funktioner. Hur detta skall åstadkommas berörs i avsnitt 4.3. Någon klar gräns för hur långt statens åtagande för att förädla rättsinformationen skall sträcka sig, vilket och i viss mån vid har efterfrågat, är med tanke på den tekniska utvecklingen inte möjlig att ställa upp. Enligt regeringens mening är i stället det vikigaste att de målgruppers behov som rättsinfor- mationssystemet främst skall tillgodose har möjlighet att ta del av den rättsliga information som systemet ger tillgång till. Förädling kan innebära att rättsinformationen förses med länkar, exempelvis att det avsnitt i en föreskrift görs till ett bemyndigande i en förordning förses med en länk som gör att använda- ren enkelt kan få fram förordningen. På motsvarande sätt kan länkar göras till förarbeten. Denna form av förädling tas upp i avsnitt 4.6. Regeringen delar uppfattning att respektive myndighet i första hand bör utföra förädlingen, eftersom myndigheten är ansvarig för informationen. i län har anfört att GIS-information i form av ett koordinatsystem på digital bakgrund bör införas i rättsinformations- systemet. Regeringen, som utgår från att förslaget hänger samman med förslag i betänkandet Rikstäckande databas för trafikföreskrifter (SOU 2003:119), anser att den frågan bör bedömas i samband med beredningen av det betänkandet. Flera remissinstanser har efterlyst ytterligare vägledande avgöranden i rättsinformationssystemet. fanns endast uppgifter om vägledan- de avgöranden tillgängliga i rättsinformationssystemet. finns vägledande avgöranden i sin helhet tillgängliga i systemet via webbplats. Dessa är tillgängliga utan avgift. Avsikten är enligt att webbplatsen efter hand kommer att komplette- ras med ytterligare material i form av rättsfallsreferat eller avgöranden i Regeringen anser därför att dessa synpunkter är tillgodosedda. Att som Handikappförbundens samarbetsorgan föreslår, komplettera systemet med domstolsavgöranden som inte är vägledande, skulle riskera att göra systemet mindre informativt med tanke på den mängd avgöranden det handlar om. Regeringen konstaterar att besluten från redan finns i rättsinformationssystemet. Svenska kommun- förbundets och önskemål därom är därför redan tillgodosedda. Regeringen har inte något att invända mot att praxis finns tillgänglig i systemet, vilket nämn- den efterlyst. Detta är emellertid en fråga för samordningsmyndigheten att administrera. Datainspektionen och har efterlyst en upp- följning och analys med hänsyn till integritetsaspekter. Regeringen avser att återkomma i den delen. Informationen skall tillhandahållas utan avgift Den grundläggande inställningen i den tidigare skrivelsen att informa- tionen i rättsinformationssystemet i stora delar borde tillhandahållas kostnadsfritt finns det inte skäl att ändra på. Kommunala föreskrifter bör vara tillgängliga i rättsinformationssystemet En särskild fråga som rör innehållet i rättsinformationssystemet och som revisorer har tagit upp i förslag till (2002/03:RR20) angående revisorernas rapport på rätten (Rapport 2002/03:12) är hur man skall hantera de kommunala föreskrifterna. Dessa får enligt 9 § rättsinformationsförordningen (1999:175) ingå i systemet. Men ännu har inte någon kommun anslutit sig. revisorer anser att det är väsentligt att medborgarna kan orientera sig inom olika lagstiftningsområden och att rättsinformations- systemet bör göras så komplett som möjligt samt att detta även gäller kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden. Enligt revisorerna har granskningen visat att någon form av central styrning krävs för att kommunala författningar skall kunna länkas till rätts- informationssystemet. Revisorerna har därför föreslagit att regeringen utformar en ordning för hur kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden skall kunna ingå i rättsinformationssystemet. Revisorernas uppfattning att det är angeläget att rättsinformations- systemet blir så komplett som möjligt och innehåller föreskrifter inom alla rättsområden och på alla nivåer, är det inte svårt att instämma i. Det är därför betydelsefullt om de kommunala föreskrifterna skulle kunna föras in i systemet. Frågan är emellertid hur det skall gå till. Ett sätt, som föreslogs i revisorernas ursprungliga rapport, är att det införs en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar. Även en del remissinstanser har fört fram uppfattningen att kommunerna skall åläggas skyldighet att förteckna och publicera sina författningar i författningssamlingar. Ett sådant förslag är förhållandevis ingripande och rör en mängd frågor som inte primärt tar sikte på rättsinformationssystemets uppbyggnad. Något underlag för att bedöma dessa frågor finns inte tillgängligt inom Skr. 2003/04:168 ramen för denna skrivelse. En annan väg att gå för att föra in kommunala föreskrifter i rättsinfor- mationssystemet skulle vara att beslutar att föreskriva att dessa skulle bli obligatoriskt innehåll i systemet. Denna lösning skulle i prakti- ken motsvara en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar och den kräver omfattande samordningsinsatser som det för kommunerna kan vara tekniskt komplicerat att genomföra en ordning som innebär en skyldighet att se till att länkning går att genomföra. Även kostnadsaspekter talar mot att kommunerna åläggs skyldighet att ansluta sig till rättsinformationssystemet. Som Statskontoret har föreslagit i sitt remissutlåtande över revisorer- nas rapport, bör kommunernas anslutning till rättsinformationssystemet i stället i första hand ske på frivillig väg. I egenskap av samordningsmyn- dighet för rättsinformationssystemet bör Statskontoret i detta syfte rikta insatser mot de kommuner som vill delta i systemet. 4.3På vilket sätt bör rättsinformationssystemet utvecklas? Regeringens bedömning: En viktig uppgift är att information och sökfunktioner presenteras på ett lättillgängligt, överskådligt och enhetligt sätt. En annan viktig åtgärd är att anpassa rättsinformations- systemet till användare med särskilda behov. Promemorians bedömning: I promemorian gjordes bedömningen att de olika dokumenten i rättsinformationssystemet borde förses med för- klarande texter som beskrev innehållet i dokumenten. I övrigt överens- stämmer promemorians bedömning med regeringens. Remissinstanserna: I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del har ifrågasatt att dokumenten förses med förklarande texter, dels på den grunden att sådana texter kan uppfattas som tolkningar eller riktlinjer för rättstillämpningen, dels för att det är tids- och resurskrävan- de att hålla sådana texter uppdaterade. Ett flertal remissinstanser har pekat på vikten av lättillgänglighet, överskådlighet och enhetlighet i rättsinformationssystemet. I stort sett samtliga remissinstanser som har yttrat sig om användare med särskilda behov har delat bedömningen i promemorian. Skälen för regeringens bedömning Presentation och sökmöjligheter på myndigheternas webbplatser I avsnitt 4.4 sägs att den nuvarande ordningen för informationsansvaret bör bestå, dvs. skyldigheten att göra rättsinformation tillgänglig skall åvila respektive myndighet. Inte desto mindre bör som nämnts enhetlighet i presentation och sökfunktioner fortfarande eftersträvas. presenterar varje myndighet sin rättsinformation på det sätt som myndigheten finner lämpligt. Erfarenheterna är att många informations- ansvariga myndigheter själva önskar presentera den rättsinformation de är ansvariga för i den form de i övrigt använder på sina webbplatser. Det finns naturligtvis goda skäl för att myndigheterna på sina webbplatser presenterar och profilerar verksamheten utifrån respektive myndighets verksamhetsområde och förutsättningar. Rättsinformationen utgör vanligen en del av den information om myndigheten och dess verksam- het som presenteras på myndigheternas webbplatser. För den enskilde som söker rättsinformation är det emellertid angeläget att så långt som möjligt kunna söka i respektive myndighets databaser utifrån vissa grundläggande sökfunktioner. Det är vidare önskvärt att rättsinformatio- nen hos varje myndighet innehåller en viss generell basinformation som gör att användaren känner igen sig oavsett vilken myndighets webbsida som besöks eller vilken databas han eller hon söker i. Det kan exempelvis gälla menyer och undermenyer, länkar, sökfunktioner och träfflistor. En enhetlig presentation skulle därtill mer ge intryck av att informationssökningen sker i ett enda system, vilket var en målsättning för rättsinformationssystemet enligt den tidigare skrivelsen. För vissa myndigheter, såsom , skulle en sådan ordning få långt- gående konsekvenser och medföra mycket arbete och generera kostnader. Regeringen har förståelse för att vissa myndigheter har svårigheter med att genomföra en förändring som den skisserade. Förändringen bör därför ske och ses som ett långsiktigt mål samt genomföras i förhållande till varje myndighets förutsättningar. I det fortsatta arbetet är det således en angelägen uppgift att rättsinformationen så långt det är möjligt, från portalen till respektive myndighets databas, presenteras och kan sökas på ett enhetligt sätt. Detta är närmast en uppgift för samordningsmyndigheten. Informativa texter för de enskilda dokumenten I promemorian gjordes bedömningen att det borde vara en målsättning för framtiden att förse samtliga dokument i portalen med informativa texter om innehållet i dokumentet. En hel del remissinstanser har varit tveksamma till den bedömningen. I huvudsak två skäl mot en sådan utveckling har förts fram. För det första har det sagts att det kan vara problematiskt att kontrollera att den typen av texter verkligen återspeglar innehållet i dokumentet och att det finns risk för att texterna skulle kunna uppfattas som ett påbud om hur dokumentet, exempelvis en föreskrift, skall tolkas. Den andra invändningen grundar sig på att en sådan ordning skulle vara mycket tids- och kostnadskrävande. Den huvudsakliga orsaken till att frågan om informativa texter togs upp i promemorian var att innehållet i de enskilda dokumenten borde göras mer tillgängligt för den ovane användaren. Detta följer den linje som tidigare redovisats och som innebär att regeringen anser att staten har ett särskilt ansvar mot de medborgare som har svårt att få tillgång till och tillgodogöra sig rättsinformation. Regeringen är dock benägen att instämma i remissinstansernas synpunkter att bedömningen i promemori- an inte är oproblematisk. En av utgångspunkterna för rättsinformations- systemet är att det skall återge författningar, förarbeten och rättspraxis m.m. utan några kommentarer. Som några remissinstanser framhållit skulle en annan ordning kunna innebära att de förklarande texterna skulle kunna uppfattas som statsmakternas instruktioner om tillämpning m.m. En annan sak är om webbplatsen och söksidor förses med texter som Skr. 2003/04:168 förklarar och vägleder den som söker information om de olika dokumentens innebörd och betydelse. En annan typ av text kan vara att kort ange vilken författningsändring som har gjorts. Ett ytterligare exempel är de sammanfattningar som brukar inleda propositioner och skrivelser. Det är naturligtvis en inte alldeles enkel uppgift att härutöver skapa informativa texter, som inte är en del av det aktuella dokumentet och som inte kan komma att ligga till grund för tolkningen av själva dokumentet som texterna på ett tydligt sätt skall återspegla innehållet. I sammanhanget bör också det skadeståndsrättsliga ansvaret för fel eller försummelse vid felaktiga upplysningar eller råd uppmärksammas. Även tids- och kostnadsaspekter är naturligtvis av betydelse. Det här är således frågor som får bedömas och övervägas i det fortsatta utvecklingsarbetet. Användare med särskilda behov Ett annat viktigt exempel på en åtgärd som bör prioriteras är att anpassa rättsinformationssystemet till användare med särskilda behov. Flera remissinstanser har påtalat det angelägna med ett sådant arbete. Statskontoret har enligt uppgift redan påbörjat ett arbete för att tillgodose de internationella riktlinjer som har tagits fram av Web Accessibility Initiative (). Regeringen ser mycket positivt på detta arbete. 4.4Ansvar för och lokalisering av informationen Regeringens bedömning: Varje organ som producerar rättsinforma- tion bör ansvara för att den sprids elektroniskt. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna del delar regeringens bedömning. Några remissinsatser anser emellertid att informationen skall finnas samlad på en plats. Skälen för regeringens bedömning I regeringens tidigare skrivelse var utgångspunkten att varje organ som ger ut rättsinformation också skulle ansvara för att den spreds elektro- niskt, att den var korrekt och att den var aktuell. För att de myndigheter som producerar rättsinformation skulle kunna ta det ansvaret borde de också sköta den fysiska hanteringen av sin information. Detta medförde i sin tur att det inte var aktuellt att bygga upp en central databas där all information samlades. I stället skulle informationen finnas lagrad i ett mycket stort antal databaser på många olika platser i landet. För att kunna tala om ett enda rättsinformationssystem var det dock ett grundläggande krav att det fanns en gemensam ingångssida från vilken all information i systemet kunde nås. Informationsansvaret bör alltjämt vara decentraliserat till de myndigheter som producerar information Ansvaret för informationen kan sägas bestå av två delar. Dels ansvaret för själva innehållet i de enskilda dokumenten, dels ansvaret för att detta innehåll sprids på det sätt som är tänkt. I rättsinformationsförordningen regleras vem som skall ha ansvaret för informationen. I princip är det den myndighet som producerar informationen som har ansvaret. Ansvaret innebär skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids. Informationsansvaret innebär vidare ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet och skyldighet att se till att informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligt förordningen. Hitintills har detta inneburit att den informationspro- ducerande myndigheten också har haft ansvar för den fysiska placeringen av informationen, vanligtvis i en egen databas.