prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Regeringens förslag: Att en vara eller tjänst uppfyller de kriterier som ställts upp för att den skall presumeras vara säker eller som uppfyller vissa andra kriterier skall inte hindra att en tillsyns- myndighet vidtar åtgärder mot varan eller tjänsten, om det visar sig att denna trots att den uppfyller de angivna kriterierna är farlig. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Skälen för regeringens förslag: I artikel 3.4 i direktivet, den s.k. skyddsklausulen, anges att det förhållandet att en produkt överens- stämmer med de kriterier som är avsedda att säkerställa att det allmänna säkerhetskravet uppfylls, inte skall hindra medlemsstaternas tillsyns- myndigheter från att vidta lämpliga åtgärder för att begränsa dess utsläppande på marknaden eller kräva att den skall dras tillbaka från marknaden eller återkallas. Detta kan ske under förutsättning att det visar sig att produkten trots att den uppfyller kriterierna är farlig. I artikel 95.10 i EG-fördraget anges att harmoniseringsåtgärder enligt artikeln vid behov skall omfatta en skyddsklausul som tillåter medlems- staterna att på en eller flera av de icke-ekonomiska grunder som anges i artikel 30 i samma fördrag vidta provisoriska åtgärder, som skall vara underkastade ett kontrollförfarande från gemenskapens sida. En sådan klausul finns regelmässigt i direktiv som grundas på den nya metoden. Skyddsklausulen tillämpas när CE-märkta varor inte bedöms uppfylla de i produktdirektiven angivna väsentliga kraven trots att de uppfyller en harmoniserad standard eller har godkänts av ett anmält organ. Presumtionsregeln liksom kriterierna för bedömning av om en vara är säker får antas vara avsedda att underlätta för såväl näringsidkarna som tillsynsmyndigheterna när det gäller att bedöma om en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet. Regeln och kriterierna utgör inte och kan inte heller utgöra någon garanti för att en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet. Förhållandena kan ändras och nya tekniska eller vetenskapliga rön kan visa att en vara är farlig. Bedömningen av om en vara uppfyller det allmänna säkerhetskravet kan göras och med olika beslutsunderlag. En vara som bedöms vara säker när den först släpps ut på marknaden kan således visa sig inte uppfylla samma säkerhetskrav , då t.ex. tidigare okända risker uppdagats. Skyddsklausulen ger tillsynsmyndigheterna ett uttryckligt stöd för att ingripa mot en vara som visar sig vara farlig, trots att den enligt reglerna skall presumeras vara säker. En regel motsvarande skyddsklausulen bör därför tas in i produktsäkerhetslagen. Den bör gälla också i fråga om tjänster. Regeringens förslag: Den nya produktsäkerhetslagen skall inte tillämpas i fråga om varor och tjänster som medför risk för egendoms- skada utan att medföra risk för personskada. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. vid anför att utredningens slutsats att det torde föreligga gemenskapsrättsliga hinder mot att låta den nya lagen även gälla egendomsskador förefaller riktig. Skälen för regeringens förslag: Åtgärder mot en vara eller tjänst som medför risk för egendomsskada, men inte risk för personskada, kan ske med stöd av produktsäkerhetslagen. Direktivet reglerar däremot uteslutande varor som medför risk för personskada. Som ett exempel på en egendomsskada som kan uppstå utan att någon åsamkas en personskada nämndes under förarbetena till lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet en leksak av plast som ger upphov till färgvandring, s.k. migrering, om den läggs mot ett annat plastföremål (prop. 1992/93:111 s. 47). Under förarbetena till produktsäkerhetslagen nämndes som exempel att en diskmaskin har en undermålig vattenslang och att detta leder till omfattande läckage och vattenskador (prop. 1988/89:23 s. 45). I samband med genomförandet av direktiv anförde regeringen att det kanske kan diskuteras i vad mån det faktum att även sakskador beaktas kan ha några handelshindrande effekter (prop. 1993/94:203 s. 220). Regeringen framhöll att reglerna har till syfte att uppnå ett bra konsumentskydd, att godtycklig diskriminering inte kan komma i fråga och att flera andra länder har regleringar som omfattar båda skade- typerna, varför risk för sakskador även i fortsättningen bör kunna Prop. 2003/04:121 omfattas av lagen utan att detta innebär ett otillåtet handelshinder eller ett brott mot i övrigt. Uttalandet föranledde inte någon invändning från sida. Det allmänna produktsäkerhetsdirektivet har beslutats med stöd av artikel 95 i EG-fördraget, vilket innebär en fullständig harmonisering av de säkerhetskrav som ställs på de varor som omfattas av direktivet. Medlemsstaterna har dock enligt artikel 95.4 i EG-fördraget möjlighet att anmäla till kommissionen att medlemsstaten önskar behålla nationella bestämmelser som grundar sig på sådana väsentliga behov som anges i artikel 30, varefter kommissionen har att godkänna eller förkasta de nationella bestämmelserna. Skydd mot egendomsskada utgör inte någon sådan omständighet som kan medföra undantag enligt artikel 30. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ingripanden mot sådana varor som medför risk för egendomsskada men inte risk för personskada strider mot gemenskapsrätten och att dessa bestämmelser därför inte är möjliga att tillämpa. Det kan antas vara ovanligt att en vara eller en tjänst som medför risk för egendomsskada inte medför risk för personskada. Även det förhållandet att åtgärder enligt lagen på denna grund kan vidtas endast om nyttan av åtgärderna vid en ekonomisk avvägning står i proportion till risken för skada medför att sådana åtgärder mycket sällan lär komma i fråga. Åtgärder enligt den nuvarande lagen har inte heller i något fall beslutats beträffande en vara eller tjänst som medför risk för egendoms- skada utan att den har medfört risk för personskada. Det bör tilläggas att bestämmelser om produktsäkerhet, som möjliggör åtgärder mot varor som för med sig risk för personskada eller egendomsskada, infördes genom dåvarande marknadsföringslagen (1975:1418), som trädde i kraft . omfattade den dåvarande konsumentköplagen (1973:877) inte rätt till skadestånd för sådan förlust som köparen lider genom skada på annan egendom än den sålda varan. erbjuder konsumentköplagen (1990:932) och produktansvarslagen (1992:18) konsumenten ett omfattande skydd mot denna typ av skada. Motsvarande skydd ges också i konsumenttjänstlagen (1985:716). En inskränkning av produktsäkerhetslagens tillämpningsområde till att bara avse varor och tjänster som medför risk för personskada leder mot denna bakgrund inte till att konsumenterna förlorar skydd mot egendomsskador. Regeringen föreslår således att ingripanden mot varor och tjänster med stöd av lagen bara skall kunna ske när varor och tjänster kan föra med sig skada på person. Direktivet syftar enligt artikel 1.1 till att säkerställa att de produkter som släpps ut på marknaden är säkra. Enligt generalklausulen i artikel 3.1 är tillverkare skyldiga att bara släppa ut säkra varor på marknaden. Härutöver ålägger direktivet såväl tillverkare som distributörer att på eget initiativ utföra flera andra åtgärder. Tillverkare skall beroende på riskernas art och omfattning lämna säkerhetsinformation i samband Prop. 2003/04:121 med att varan tillhandahålls, varna konsumenterna för risker hos varor som redan har tillhandahållits, dra tillbaka farliga varor från marknaden och återkalla farliga varor från konsumenterna. De är vidare skyldiga att bedriva ett förebyggande produktsäkerhetsarbetet samt att informera och i övrigt samarbeta med tillsynsmyndigheten och med andra närings- idkare. Även distributörer åläggs flera skyldigheter enligt direktivet, främst att inte tillhandahålla farliga varor samt att informera och i övrigt samarbeta med tillsynsmyndigheten och tillverkare. Dessa frågor regleras i artikel 5 i direktivet. Näringsidkarnas skyldigheter enligt artikel 5 i direktivet motsvaras i huvudsak av de befogenheter att vidta åtgärder som tillsyns- myndigheterna skall ha enligt artikel 8.1. Direktivet innehåller en omfattande reglering av näringsidkarnas, särskilt tillverkarnas, skyldighet att på olika sätt agera för att undanröja skaderisker och bedriva ett aktivt förebyggande produktsäkerhetsarbete. Den nuvarande produktsäkerhetslagen skiljer sig till struktur och innehåll avsevärt från direktivet. Lagen är uppbyggd så att den anger vilka åtgärder som kan beslutas av främst , men innehåller inte några regler om skyldigheter för näringsidkarna att på eget initiativ vidta åtgärder. Regeringens förslag: Begreppen tillverkare och distributör skall definieras i den nya produktsäkerhetslagen. Med tillverkare avses en näringsidkare som tillverkar en vara och är etablerad inom EES, en näringsidkare som genom att förse varan med sitt namn, varumärke eller annat kännetecken framstår som den som har tillverkat varan, eller en näringsidkare som renoverar en vara. Vidare skall som tillverkare anses företrädaren för den som har tillverkat varan, om denne inte är etablerad inom EES, eller, om en sådan företrädare saknas inom området, den som importerar varan till EES. Slutligen skall som tillverkare anses andra näringsidkare som är verksamma i distributionsledet, om deras verksamhet kan påverka en varas säkerhet. Med distributör avses en näringsidkare som är verksam i distributionsledet och vars verksamhet inte påverkar en varas säkerhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. anser att det för medicintekniska produkter bör införas en skyldighet för distributören att visa att dennes verksamhet inte påverkar produktens säkerhet. Skälen för regeringens förslag I artikel 2 e anges vem som vid tillämpningen av direktivet är att anse som en varas tillverkare. I första hand avses en inom EG, vilket i praktiken innebär EES, etablerad näringsidkare som ansvarar för att en vara konstrueras och framställs, om detta sker i syfte att varan skall släppas ut på den gemen- samma marknaden i denne näringsidkares namn. Att en näringsidkare använder sig av underleverantörer för hela eller delar av sin verksamhet saknar således betydelse. Denne näringsidkare kan oftast identifieras genom märkningen av varan eller i den åtföljande dokumentationen. Även den som framstår som tillverkare genom att ha försett varan med sitt namn, varumärke eller annat kännetecken är enligt direktivet att anse som tillverkare. Här åsyftas t.ex. affärskedjor som säljer varor i eget namn, trots att de inte har tagit aktiv del i framställningen av varan. Den som renoverar en vara kan också vara att anse som tillverkare. Detta hänger samman med att en vara som har undergått en renovering som påverkat dess säkerhet skall anses som en ny vara när den släpps ut på marknaden igen (se Europeiska kommissionen, Riktlinjer för genom- förandet av direktiv som grundas på den nya metoden och helhets- metoden, avsnitt 2.1). Är en sådan näringsidkare som nämnts i det föregående inte etablerad inom EES, skall dennes företrädare inom EES anses som tillverkare. Delegeringen till företrädaren måste vara tydlig, och tillsynsmyndigheten skall kunna vända sig till företrädaren i stället för den som har tillverkat varan när det gäller produktsäkerhetsfrågor. Den som har tillverkat varan behöver inte vara etablerad inom EES eller ha en företrädare här. I sådana fall skall den som importerat varan till EES anses som tillverkare. En importör i direktivets mening är en näringsidkare som är etablerad inom EES och som släpper ut en vara från tredje land på den gemensamma marknaden. En näringsidkare som har fört in en vara från ett annat EES-land är alltså inte att anse som importör i denna bemärkelse. Den som kan påverka en varas säkerhet skall alltid anses som tillverkare vid tillämpning av direktivet. Detta gäller även om närings- idkaren bara är verksam i distributionsledet, t.ex. en återförsäljare. Med varans säkerhet menas dess säkerhetsegenskaper. Med distributör avses enligt artikel 2 f i direktivet var och en som är verksam i distributionsledet utan att påverka en varas säkerhet. Tillverkare och distributör skall definieras I produktsäkerhetslagen används endast begreppet näringsidkare. Någon åtskillnad görs alltså inte mellan tillverkare och distributörer. Enligt direktivet är emellertid flera skyldigheter knutna till tillverkare, medan vissa andra skyldigheter är knutna till distributörer. I direktivet under- Prop. 2003/04:121 stryks tydligt att det primära ansvaret för en varas säkerhet vilar på Eftersom de krav som ställs på tillverkare respektive distributörer i flera avseenden skiljer sig åt kan begreppet näringsidkare inte användas generellt. Däremot framstår det som lämpligt att använda begreppet när det gäller sådana skyldigheter som är knutna till såväl tillverkare som distributörer. I vissa sammanhang kan begreppet även omfatta andra näringsidkare än tillverkare och distributörer, t.ex. lagerhållare och transportörer. Direktivets användning av tillverkare avviker till stor del från allmänt språkbruk och även från hur begreppet används i vissa andra EG- rättsakter. Regeringen anser därför, och i beaktande av begreppens centrala betydelse vid tillämpningen av direktivet, att definitioner av tillverkare och distributör skall föras in i den nya lagen. Begreppen bör definieras på det sätt som följer av direktivet. Regeringens förslag: En tillverkare som tillhandahåller en vara eller en näringsidkare som tillhandahåller en tjänst skall lämna sådan information som behövs för att en konsument skall kunna bedöma risken hos varan eller tjänsten och förebygga att denna orsakar skada på person. Säkerhetsinformation behöver inte lämnas, om riskerna är uppenbara. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall bemyndigas att meddela föreskrifter om hur säkerhetsinformationen skall lämnas. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte att det i lagtexten skall anges att säkerhets- information inte behöver lämnas, om riskerna är uppenbara. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. att bestämmelsen i enlighet med direktivet bör formuleras så att säkerhetsinformation skall lämnas om riskerna inte är direkt uppenbara bestämmelsens lydelse är för svag och därför bör ändras så att den överensstämmer med direktivet, samt understryker vikten av att proportionalitetsprincipen tillämpas strikt. Skälen för regeringens förslag I artikel 5.1 första stycket i direktivet åläggs tillverkare att inom ramen för sina respektive verksamheter förse konsumenterna med relevant Denna information skall göra det möjligt för konsumenterna att bedöma riskerna hos en vara under hela dess normala eller rimligen förutsebara livslängd och att skydda sig mot dessa risker. Skyldigheten att lämna säkerhetsinformation gäller inte beträffande risker som är direkt uppenbara utan lämplig varning. Bestämmelsen tar sikte på sådana risker hos en vara som kan undan- röjas genom lämplig information. Att säkerhetsinformation lämnas skall nämligen inte medföra att tillverkaren befrias från de andra skyldigheter som följer av direktivet. Detta framgår av artikel 5.1 andra stycket. Bestämmelsen i artikel 5.1 första stycket knyter nära an till definitionen av säker vara i artikel 2 b. Där anges olika exempel på hänsyn som skall tas vid bedömningen av om en vara för med sig en sådan låg risk som kan anses godtagbar och förenlig med en hög skydds- nivå. Ett exempel som nämns är varans egenskaper. Ett annat exempel är presentationen av varan, dess märkning, varningar, eventuella bruks- anvisningar, anvisningar för bortskaffande av varan samt andra anvisningar och upplysningar om varan. Bestämmelserna om tillverkares informationsskyldighet när det gäller riskerna med en vara och hur konsumenterna skall skydda sig mot dessa risker har också samband med de befogenheter som tillsyns- myndigheterna skall tilldelas enligt artikel 8.1 b och 8.1 c. Enligt artikel 8.1 b i skall tillsynsmyndigheterna ha befogenhet att kräva att en vara förses med lämpliga varningar för de risker den kan föra med sig. Sådan information skall enligt samma bestämmelse utformas på ett tydligt och lättbegripligt sätt på de officiella språken i den medlems- stat där varan säljs. Om en vara kan föra med sig risker för vissa personer, skall tillsynsmyndigheterna enligt artikel 8.1 c ha befogenhet att besluta att dessa personer och på lämpligt sätt skall informeras om dessa risker, bl.a. genom att särskilda varningar utfärdas. Näringsidkare har inte någon direkt på produktsäkerhetslagen grundad skyldighet att lämna någon sådan information som följer av artikel 5.1 första stycket i direktivet. Däremot kan enligt 5 § produktsäkerhetslagen ålägga en näringsidkare att lämna säkerhetsinformation. Detta kan ske om en näringsidkare tillhandahåller en vara eller en tjänst utan att lämna information som har särskild betydelse för att förebygga att varan eller tjänsten orsakar skada på person eller egendom. Bestämmelserna i 5 § produktsäkerhetslagen motsvarar i denna del i huvudsak artikel 8.1 b och c om tillsynsmyndighets befogenhet att förelägga en tillverkare att lämna säkerhetsinformation. Produktsäkerhetslagen innehåller dessutom i 5 § andra stycket bestämmelser om vad ett åläggande att lämna säkerhetsinformation kan innebära. Åläggandet kan innebära att informationen skall 1.lämnas genom märkning på varan eller den egendom som tjänsten avser eller bruksanvisning som följer med varan eller egendomen, 2.tillhandahållas i annan form på säljställen, 3.lämnas i annonser eller andra framställningar som näringsidkaren använder i marknadsföringen, 4.lämnas i viss form till konsument som begär det. Bestämmelserna i artikel 5.1 första stycket i direktivet ålägger tillverkare att lämna sådan information som krävs för att förhindra att varor för med sig skada på person. Denna skyldighet gäller redan när tillverkaren släpper ut varan på marknaden. Av såväl definitionen av en säker vara i artikel 2 b som bestämmelserna i artikel 8.1 b och 8.1 c framgår att varor som på olika sätt medför risker kan godtas som säkra, om säkerhets- information lämnas om riskerna. Enligt regeringens mening kräver ett effektivt genomförande av direktivet i denna del att en bestämmelse motsvarande artikel 5.1 första stycket förs in i den nya produktsäkerhetslagen. Genom att en sådan bestämmelse tas in i lagen tydliggörs tillverkarens skyldighet att på eget initiativ lämna säkerhetsinformation, vilket är ägnat att säkerställa att bara säkra varor släpps ut på marknaden. När skall säkerhetsinformation lämnas? Ett åläggande att lämna säkerhetsinformation kan enligt 5 § produkt- säkerhetslagen meddelas när sådan information har särskild betydelse för att förebygga att en vara orsakar skada på person eller egendom. Enligt förarbetena till lagen uppstår en skyldighet att lämna säkerhetsinformation så snart det inte finns ett helt obetydligt behov och inte bara i sådana fall som är särskilt allvarliga. 1988/89:23 s. 37, se även prop. 1975/76:34 s. 126). Enligt regeringens bedömning sträcker sig informationsskyldigheten enligt artikel 5.1 första stycket längre än vad som följer av produktsäkerhetslagen på så sätt att informationsskyldigheten gäller inte bara när informationen har särskild betydelse utan i alla fall där riskerna inte är helt uppenbara. Länsrätten i har påpekat att bestämmelsen i enlighet med direktivet bör formuleras så att säkerhetsinformation inte behöver lämnas i de fall riskerna är direkt uppenbara utan varning. Regeringen anser i likhet med Länsrätten att det kan vara till fördel för tillämpningen att detta förhållande redan kommer till uttryck i lag. Det är naturligtvis omöjligt att närmare ange när en risk skall anses så uppenbar att säkerhetsinformation inte behöver lämnas. Inte heller kan generellt anges när riskerna hos en vara är så allvarliga att denna skall anses farlig oavsett om säkerhetsinformation lämnas eller inte. Vare sig säkerhetsinformation lämnas eller inte får den socialt acceptabla risknivån bestämmas genom tillämpning av definitionen av säker vara i artikel 2 b. Enligt artikel 5.1 första stycket skall tillverkare lämna säkerhets- information inom ramen för sina verksamheter. Detta uttryck, som förekommer i flera artiklar i direktivet, synes understryka att en närings- idkare bara ansvarar för de varor som de själva har tillhandahållit och att en proportionalitetsbedömning alltid skall göras vid bedömningen av hur långt en skyldighet sträcker sig. Uttrycket behöver således inte särskilt komma till uttryck i lagtexten. Säkerhetsinformationens omfattning och utformning Bestämmelsen bör i övrigt utformas så att tillverkarna skall vara skyldiga att lämna sådan information som behövs för att en konsument skall kunna bedöma riskerna hos en vara och skydda sig mot dessa risker. Detta uttrycker att säkerhetsinformationen skall vara effektiv och proportionell i förhållande till behovet av att information lämnas. I likhet med vad som gäller kan säkerhetsinformationen ta sikte på själva varan, men också på dess användning och skötsel m.m. (jfr prop. 1988/89:23 s. 37 f.). Att generellt ange på vilket sätt informationen skall lämnas låter sig inte göras. I uttrycket att tillverkaren skall lämna den information som behövs ligger att informationen skall vara nödvändig för att förhindra skada. Detta kan innefatta information om risker, hur man kan skydda sig mot dessa risker och annan information som är av betydelse för att förhindra skada. Givetvis skall inte mer information lämnas än vad som krävs i det enskilda fallet. En proportionalitetsbedömning måste alltså göras, varvid säkerhets- informationens effektivitet skall vara det centrala. Som nämnts får ett åläggande enligt produktsäkerhetslagen att lämna säkerhetsinformation innebära att näringsidkaren åläggs att lämna sådan information på något eller några av de sätt som anges i 5 § andra stycket. Direktivet innehåller i artikel 5.1 första stycket inte någon motsvarande bestämmelse om hur information skall eller får lämnas. Däremot ges i artikel 2 b i och iii exempel på olika informationsvägar som kan användas. De liknar i många avseenden dem som anges i produktsäkerhetslagen. Av artikel 8.1 b i följer däremot att tillsynsmyndigheter skall ha befogenhet att bestämma att säkerhetsinformationen skall vara utformad på ett tydligt och lättbegripligt sätt på de officiella språken i den medlemsstat där varan säljs. Någon särskild bestämmelse med detta inne- håll behöver enligt regeringens mening inte föras in i lagen, eftersom säkerhetsinformation när det gäller en vara som tillhandahålls konsumenter i regel inte kan anses effektiv om den lämnas på annat språk än svenska. Säkerhetsinformation kan alltså lämnas och utformas på olika sätt, beroende på vilken varutyp eller risk det är frågan om. Det är därför inte ändamålsenligt att i lag närmare ange hur sådan information skall lämnas. I stället bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela de föreskrifter om detta som kan behövas. Bestämmelsen i 5 § i den nuvarande lagen gäller även tjänster. Vad som anförts angående lämnande av säkerhetsinformation i samband med att varor tillhandahålls gör sig även gällande beträffande tjänster. Bestämmelsen skall därför även omfatta tjänster. Regeringens bedömning: Någon särskild bestämmelse om tillbaka- dragande bör inte föras in i den nya lagen, eftersom ett tillbaka- dragande i allt väsentligt motsvaras av en återkallelse från distributionsledet.