prop · GS0347 · 2004-12-17 00:00:00 — Även i rättsväsendet i övrigt finns behov av fler kvalificerade kontakttolkar, även kallade dialogtolkar, som tolkar mellan personer som har otillräckliga kunskaper i svenska och representanter för myndigheter. Det finns ett särskilt behov av fler kvalificerade kvinnliga kontakttolkar. Regeringen har givit en särskild utredare i uppdrag att se över frågan om hur ett ökat behov av kvalificerade kontakttolkar inom bl.a. rättsväsendet kan tillgodoses framför allt i ljuset av en förestående ny instans- och processordning för utlänningsärenden (dir. 2004:101 av ). Ansvaret för denna utredning ligger hos Utbildnings- departementet. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Uppdrag inför den nya instans- och processordningen Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att i samverkan med förbereda och vidta åtgärder för att en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden skall kunna inrättas (dir. 2004:149 av den 11 novem- ber 2004). Utgångspunkten för uppdraget är, i avvaktan på kommande beslut, att skall läggas ned och att överprövningen av beslut i stället skall ske i Länsrätten i , Länsrätten i län och Länsrätten i samt att länsrätternas beslut skall kunna överklagas till Kammarrätten i , som sista instans. Den särskilde utredaren skall också, tillsammans med , förbereda och genomföra avvecklingen av nämnden. och har fått egna uppdrag av regeringen att förbereda den nya ordningen (Ju2004/9859/DOM resp. UD2004/59762/MAP). bereds ett förslag om att införa en särskild grund för uppehållstillstånd för vittnen vid internationella tribunaler och domstolar, som bedömts vara i behov av skydd. har (enligt regleringsbrevet för ) regeringens uppdrag att överföra sådana vittnen inom ramen för vidarebosättning. Överföringen skall ske i enlighet med de avtal som har ingått med internationella tribunaler och domstolar. har endast avtalet med den internationella tribunalen för f.d. åberopats i några enstaka fall. 1.7Åtgärder mot olaglig invandring, människosmuggling och människohandel Människosmuggling och offer för människohandel Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. (prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). I enlighet med propositionens förslag har vissa av utlänningslagens straffbestämmelser ändrats, bl.a. har straffskärpningar införts för människosmuggling och organiserande av människo- smuggling. Även straffet för den som i vinstsyfte hjälper en utlänning att olovligen vistas i har skärpts. Lagändringarna trädde i kraft . De lagförslag som lagts fram i propositionen vad avser människo- smuggling och hjälp till olovlig vistelse föranleddes av genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv /90/EG av om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002 s. 17) och rådets rambeslut av om förstärkning av den straffrättsliga ramen för att förhindra hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002 s. 1). Bestämmelser om kriminalisering av människosmuggling och hjälp till olovlig vistelse återfinns även i ett tilläggsprotokoll mot människo- smuggling land-, luft- och sjövägen till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. En departements- promemoria, tillträde till FN:s tilläggsprotokoll mot människo- smuggling (Ds 2004:38), har remissbehandlats och bereds inom . Utöver de ändringar i utlänningslagens straffbestämmelser som nämnts ovan finns en ny bestämmelse införd i lagen som innebär att en förundersökningsledare kan ansöka om ett tids- begränsat uppehållstillstånd för utländska målsägande och vittnen, t.ex. offer för människohandel, om det behövs för att en förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. dessa personer vistas här har de tillgång till hälso- och sjukvård och socialt bistånd. Barn och ungdom erbjuds möjlighet att delta i utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Både inom EU och inom har frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd för offer för människohandel varit föremål för behand- ling. antogs rådets direktiv /81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, , s. 19). Direktivet skall vara genomfört i svensk rätt . Direktivet innebär bl.a. att offer för människohandel som sam- arbetar med myndigheterna kan beviljas tidsbegränsade uppehålls- tillstånd. Villkoren för uppehållstillståndet skall vara sådana att de uppmuntrar offren att samarbeta med myndigheterna. Tanken är att ett offer som bryter förbindelserna med de misstänkta gärningsmännen skall ges en betänketid för att kunna avgöra huruvida han eller hon vill samarbeta med polis och åklagare. skall offret få det bistånd i form av t.ex. bostad, akut hälso- och sjukvård och psykisk vård Skr. 2004/05:47 samt juridisk och språklig hjälp som behövs för att kunna fatta beslut om Om förutsättning därefter föreligger skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utfärdas. Direktivet påverkar inte medlemsstaternas rätt att utfärda uppehållstillstånd på humanitära eller andra grunder. Frågan om direktivets genomförande i svensk rätt bereds inom . Inom pågår dessutom förhandlingar om en konvention mot människo- handel som bl.a. innehåller bestämmelser om att tidsbegränsade uppehållstillstånd skall kunna ges till offer för människohandel. Förhandlingarna skall avslutas . Frågan om eventuella lagändringar i samband med tillträde till konventionen kommer att beredas inom . Regeringens strategi för bekämpning av människohandel genom internationella utvecklingssamarbete, Fattigdom och människohandel (2003) redogör för det komplexa och gränsöverskridande problem människohandel är. Handeln bottnar i fattigdom, marginalisering, felaktiga föreställningar om kvinnors och barns underordning samt bristande skydd av de mänskliga rättigheterna. Människohandeln har växt på flera håll i världen och måste bekämpas genom många olika åtgärder, inom flera politikområden och samhällssektorer och såväl nationellt som internationellt. Personkontroll vid yttre gräns och inre utlänningskontroll antog rådet direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare (EUT L 261, s. 24). Direktivet syftar till att förbättra gränskontroller och bekämpa olaglig invandring genom att transportörer åläggs att på begäran översända förhandsuppgifter om passagerare till behöriga nationella myndigheter. Bestämmelserna skall vara genomförda i svensk rätt . Frågan om direktivets genomförande i svensk rätt bereds inom . utredning (Ju 2003:07) om personkontroll vid yttre gräns och inre utlänningskontroll () överlämnade sitt betänkande Gränskontrollag (SOU 2004:110). Utredningen föreslår en ny lag om gränskontroll som stadgar under vilka förutsättningar kontroll av personer får ske och vilka kontrollåtgärder som får användas vid in- och utresa över yttre och inre gräns samt vid en inre utlänningskontroll. Enligt förslaget har lagen två övergripande syften. Det ena är att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, både brott mot utlänningslagen och annan specialrättslig eller allmän straffrättslig gärning, t.ex. narkotikabrott. Det andra syftet är att förhindra att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att förebygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen. Utredningen föreslår även att bestämmelserna om de gränskontrollerande myndigheternas uppgifter och inbördes samverkan skall förtydligas. Enligt förslaget skall , och vara gränskontrollmyndigheter. skall på sätt som regeringen bestämmer medverka i personkontrollen men inte vara Skr. 2004/05:47 gränskontrollmyndighet. Förordning om nätverket av sambandsmän för invandring För att underlätta och påskynda insamling och utbyte av information i syfte att bidra till att förebygga och bekämpa olaglig invandring antog rådet en förordning om inrättandet av ett nätverk av sambandsmän för invandring i tredje land (EUT L 64, , s. 1). Enligt förordningen skall sambandsmännen för invandring utbyta information om bl.a. förekomsten av och verksamheten för brottsliga organisationer som är inblandade i människosmuggling samt de metoder som används för förfalskning av identitets- och resehandlingar. Från svensk sida kommer de polissambandsmän som av utstationerats att tjänstgöra i vissa tredje länder samt de särskilda migrationsattachéer som tjänstgör vid ett drygt tiotal svenska utlandsmyndigheter att ingå i detta nätverk. Informationsutbytet skall ske med hjälp av ett säkert webbaserat datasystem (ICOnet). Ett formellt beslut om inrättandet av ICOnet har ännu inte fattats. I betänkande Utlänningsdatalag (SOU 2003:40) föreslås att behandlingen av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen författningsregleras i en ny lag, utlänningsdatalagen, som är anpassad till personuppgiftslagen och dataskyddsdirektivet (direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Lagen skall ersätta den nu gällande förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslag- stiftningen. I betänkandet finns även bl.a. förslag till ändring i sekretesslagen som innebär att en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet införs mellan vissa myndigheter, förslag till ändring i utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap samt förslag till en utlänningsdataförordning. Syftet med lagstiftningen är att skydda den enskilde mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten som det finns en rimlig avvägning mellan enskildas anspråk på integritetsskydd och samhälls- intresset av att myndigheterna inom verksamhetsområdet skall kunna använda modern informationsteknik vid fullgörandet av sina uppgifter. Lagen skall vara teknikoberoende och skall därmed inte hämma en fram- tida övergång till fullständig elektronisk ärendehantering inom myndigheterna. Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Regeringen avser att lämna en proposition . har som central förvaltningsmyndighet inom migrationsområdet ett samordningsansvar för ärendeprocesserna asyl, besök och bosättning samt medborgarskap gentemot utlandsmyndig- heterna och övriga berörda myndigheter dvs. , polismyndigheterna och . Detta innebär bl.a. att skall samråda med berörda myndigheter för att tillse att verksamheten håller god kvalitet och sker effektivt. Regeringen har genom beslut särskilt uppdragit åt , , och att samråda kring centrala frågor som rör verksamheten vid utlandsmyndigheterna. Samrådet sker såväl i form av olika samrådsgrupper som direkt mellan berörda tjänstemän. De frågor kring vilka samråd främst skall ske är verksamhetsplanering, organisations- och personalfrågor, kompetensutveckling och utbildnings- behov, IT-stöd samt de särskilda medel som avsatts för verksamheten. har ett aktivt arbete bedrivits inom dessa områden för att effektivisera och utveckla arbetet med migrationsfrågor vid utlandsmyndigheterna. Inom ramen för verksamhetsplaneringen har tydliga mål och förväntningar från hemmamyndigheterna formulerats. Eventuella resursbehov har identifierats och beaktats för att utlands- myndigheterna skall kunna möta kraven från såväl hemmamyndigheter som allmänhet. En handlingsplan har tagits fram för kompetensutveckling avseende migrationsfrågor på utlandsmyndig- heterna . Arbete har bedrivits för att i större omfattning än tidigare ta tillvara kompetensen hos de tolv migrations- attachéer som finns placerade på vissa utlandsmyndigheter såväl lokalt som regionalt. Samtliga migrationsattachéer har anmälts till det av Europeiska unionens råd beslutade nätverket av sambandsmän för invandring (EUT L 64, , s. 14) som skall samverka mot olaglig invandring. Migrationsattachéer finns vid utlandsmyndigheterna i , , , , , , , , , , och . Som ett led i arbetet med att förstärka migrationsfrågornas plats i utlandsmyndigheternas kärnverksamhet finansieras kostnaderna för migrationsattachéerna inte längre genom särskilda medel utan liksom övriga utsända, genom förvaltningsanslag. En särskild arbetsgrupp har tillsatts med samtliga berörda inom och utlänningsmyndigheterna för att fortlöpande samråda kring och genomföra kommande krav i samband med införandet av gemensamma databas . Utvecklingen av datoriserade ärendehanteringssystemet , som är ett gemensamt on-line system för samtliga utlänningsmyndigheter, har fortsatt. Systemet används nu av migrationsverkets alla tillståndsenheter samt av polismyndigheten vid alla yttre gränsövergångsställen. kommer sammanlagt 42 utlandsmyndigheter att ha systemet, vilket omfattar av alla migrationsärenden som initieras En ny organisation för infördes i början tillträdde som generaldirektör. Som ett led i reformarbetet har en funktion som överdirektör inrättats. tillträdde posten som överdirektör . för är förordnad för perioden den Styrelsen består av sammanlagt Förutom generaldirektör, som är styrelsens ordförande, ingår representanter från samtliga riksdagspartier, generaldirektör samt en representant för Regeringen beslutade om en ny förordning med instruktion för (SFS 2004:294). Syftet med den nya instruktionen är framförallt att förbättra förutsättningarna för en effektiv styrning av och en ökad rättssäkerhet. I den nya instruktionen förtydligas att är central förvaltningsmyndighet för verksamhet inom migrationsområdet och ansvarar för verksamhetsområdena asyl, besök och bosättning, medborgarskap samt har ett samordningsansvar för har även enligt instruktionen ett ansvar att löpande följa och utvärdera verksamheten samt verka för att handläggningen av ärenden är författningsenlig och effektiv samt att beslutsfattandet är förutsebart och enhetligt. skyldighet att stödja regeringen i EU-arbetet och i annat internationellt samarbetet, att fortlöpande informera regeringen om internationellt samarbete samt att bistå regeringen inom ramen för utvecklingssamarbetet på migrationsområdet och politiken för global är även ansvarig myndighet för Europeiska flyktingfonden och får bedriva tjänsteexport under vissa förutsättningar. Den nya instruktionen föreskriver vidare att det vid skall finnas en överdirektör (ändrades ) och en Av instruktionen framgår även att skall ha en arbetsordning med de föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, beredning av ärenden, fördelning av beslutanderätt inom myndigheten och formerna i övrigt för myndighetens verksamhet. För att göra till en mer sammanhållen myndighet föreslog verkets generaldirektör att den regionala strukturen skall ersättas med fem sakområden. är verket en starkt decentraliserad myndighet där fem olika regioner har det egentliga Enligt förslaget skall varje sakområde få en egen chef som är gemensam för hela landet. Det innebär att fem verksamhetschefer får ansvar för områdena asyl, besök och bosättning, medborgarskap, mottagningsplanering och tillsyn samt verksgemensamma funktioner. Tanken med förändringen är att skapa en tydligare styrning, större enhetlighet och ett effektivare utnyttjande av verkets resurser. innebär också att verket förstärker sin omvärldsanalys och sin beredskap för de kraftiga växlingar i antalet asylsökande som präglar verksamheten. 2004/05:47 Verksamheten skall även i fortsättningen vara decentraliserad och finnas runt om i landet för att underlätta kontakten med de sökande på samma sätt som . Reformen skall enligt förslaget genomföras . leds av generaldirektör . finns 19 ordinarie ordförande och två ersättare för dessa. Ordförandena, som i de flesta fall är ordinarie domare, utses av regeringen. Nuvarande förordnanden gäller som längst fram till och med . Vid nämnden finns 36 ledamöter som är tillsatta av regeringen efter nominering av riksdagspartierna. valde vid senaste utnämningen att avstå från att nominera någon ledamot. Platserna är fördelade enligt nyckel för års valresultat. Förordnandet för nuvarande ledamöter löper ut . 1.10 Granskning av migrationspolitiken Regeringens styrning av utlänningsmyndigheterna har stor betydelse för myndigheternas genomförande av migrationspolitiken. Myndigheterna styrs av verksförordningen, instruktioner och Förutom att granskar myndigheternas årsredovisningar har den svenska migrationspolitikens genomförande också granskats av bl.a. Statskontoret, (socialförsäkringsutskottet) och . beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga interna styrinstrument och styrprocesser samt bedöma hur dessa bidragit till en effektiv resursanvändning, flexibla arbetsformer och en enhetlig tillämpning av de regler och mål som styr verkets verksamhet. överlämnade delredovisningen Granskning av IT-verksamhet (2004:120) och rapporten styrning av (2004:20) till För att förbättra interna styrning föreslår Statskontoret bl.a. att verket bör få en ansvarsstruktur som renodlar och förtydligar ansvarsförhållandena, att rutiner och former för beslutsfattandet stramas upp samt att det införs en enhetlig styrning, ledning och kontroll av hela verksamheten. Statskontoret att bör få färre och tydligare mål samt tydligare uppdrag att samordna migrationsprocessen. att åtgärda flera av Statskontorets förslag genom regleringsbrev för år För att få ett fördjupat underlag inför bl.a. beredningen av budgetpropositionen för uppdrog socialförsäkringsutskottet åt vid , att göra en uppföljningsstudie om resurser. resurser som redovisades analyseras bl.a. förhållandet mellan resurser till för handläggning Skr. 2004/05:47 av asylärenden och kostnaderna för verkets mottagandesystem, samt möjligheterna att i förväg avgöra när antalet asylsökande förändras. Rapporten framhåller också att bristen på långsiktighet har lett till stora problem med planeringen inom . har i rapporten asylprövning (RiR 2004:24) granskat regeringens och åtgärder för att minska de långa handläggningstiderna och säkerställa kvaliteten vid prövningen av asylärenden. I rapporten analyseras prövning av asylansökningar i första instans, s.k. grundärenden, 2003. Rapporten innehåller överväganden och rekommendationer till såväl regeringen som . Flera delar av det som revisionen efterlyser har regeringen åtgärdat i budgetpropositionen och kommer att åtgärda genom regleringsbrevet för . Övriga delar kommer att beredas inom . 1.11 Samråd med frivilligorganisationer Rådet för flykting- och invandringsfrågor Regeringen bemyndigade migrationsministern att tillkalla ett råd för flykting- och invandringsfrågor (UD1997:A). Syftet var att etablera en informell mötesplats för ett informationsutbyte mellan representanter från regeringen och det civila samhället. består rådet av ledamöter från 16 organisationer och föreningar som på olika sätt representerar flyktingar och migranter eller arbetar med flykting- och invandringsfrågor. Rådet har sammankallats fyra gånger för att bl.a. diskutera frågor kring mottagandevillkor för asylsökande, barn i asylprocessen och åtgärder för att fastställa asylsökandes identitet. Rådets ordförande är migrationsminister . EU-referensgrupp för asyl- och migrationsfrågor Ett samarbete liknande Rådet för flykting- och invandringsfrågor sker mellan och asylpolitik (UD- MAP) och företrädare för utlänningsmyndigheterna samt ett tiotal frivilligorganisationer som representerar flyktingar och asylsökande. Två till fyra gånger per halvår sammanträder för rättsliga och inrikes frågor (RIF) då bl.a. migrations- och asylpolitiska Inför varje sådant möte inbjuds referensgruppen och informeras om dagordningen, förhandlingsläget och de svenska Rådet för migrations- och asylpolitiska barnfrågor Regeringen bemyndigade migrationsministern att tillkalla ett råd för migrations- och asylpolitiska barnfrågor (UD2003:B). Rådet skall vara ett organ för samråd och informationsutbyte om barn- frågor inom det migrations- och asylpolitiska området. utsetts företrädare med särskild kompetens i dessa frågor såsom barn- läkare, läkare med särskilda flyktingmedicinska erfarenheter, Barn- Skr. 2004/05:47 ombudsmannen samt representanter från Rädda barnen, korset, , , och Barnens rätt i samhället. Rådets ordförande är migrationsminister . Rådet har haft tre möten vid vilka man bl.a. behandlat frågor om doktrin och praxis vad gäller barn, åldersbestämning, mottagandet av ensamkommande barn, människo- handel med barn, DNA-analys, barns hälsa under asylprocessen liksom barn som uppvisar svåra stressreaktioner i form av stark uppgivenhet. 2 Harmoniseringsarbetet inom EU Regeringen verkar för utvecklandet av en EU-politik med gemensamma bestämmelser om asyl och migration som utgår från humanitet och solidaritet samt bygger på folkrättsliga förpliktelser, framför allt Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Ur svensk synvinkel är det också av stor vikt att en EU-politik på asyl- och migrationsområdet utformas utifrån ett helhetsperspektiv som beaktar andra politikområden. När Amsterdamfördraget trädde i kraft blev asyl- och migrationsfrågorna en del av gemenskapsrätten. Vid Europeiska rådets möte i enades EU:s stats- och regerings- chefer om att ge ytterligare prioritet åt arbetet med att harmonisera asyl- och migrationspolitiken och upprättade en färdplan för det kommande arbetet. Enligt slutsatserna i skulle arbetet fokusera på partnerskap med ursprungsländerna, ett gemensamt europeiskt asyl- system, rättvis behandling av medborgare i tredje land och hantering av migrationsströmmar. Enligt skulle större delen av det nödvändiga harmoniseringsarbetet vara klart från Amsterdamfördragets ikraftträdande, dvs. Perioden har inneburit ett omfattande arbete inom EU för att utveckla gemensamma regler och miniminormer för asyl och invandring. Vid Europeiska rådets möte , enades medlems- staterna under nederländskt ordförandeskap om ett nytt flerårigt arbetsprogram för att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, Haagprogrammet. I programmet återspeglas de strävanden som kommer till uttryck i fördraget om upprättande av en (se kapitel 2.8 Ett nytt konstitutionellt ), och det tar hänsyn till den rekommendation som antogs av särskilt beträffande övergången till omröstning med kvalificerad majoritet och medbeslutande på området för asyl, invandring och gränskontroll i enlighet med artikel 67.2 i EG-föredraget. Rådet för rättsliga och inrikes frågor träffade en politisk överenskommelse om att införa beslutsfattande med kvalificerad majoritet på nämnda områden med undantag för laglig migration. Övergången skall ske efter yttrande från . Ett mål är alltjämt att upprätta ett gemensamt och enhetligt asylsystem som skall säkerställa en hög och jämn skyddsnivå för flyktingar och andra i behov av internationellt skydd inom hela unionen. 2004/05:47 Grundläggande rättigheter, såsom de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i stadgan om de grundläggande rättigheterna i det konstitutionella fördraget liksom angående flyktingars rättsliga ställning måste iakttas fullt ut. I samband med antagandet av Haagprogrammet uppmanade att förelägga rådet en handlingsplan i vilken programmets mål och prioriteringar omsätts i konkreta åtgärder. Handlingsplanen skall också innehålla en tidtabell för antagande och genomförande av alla åtgärder. Vad gäller asylområdet kommer den andra etappen av det gemensamma Europeiska asylsystemet att innebära ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig ställning för dem som beviljas asyl eller alternativa skyddsformer. Vidare framgår av programmet att en utvärdering av den första etappens rättsliga instrument bör genomföras , för att nya åtgärder under den andra fasen skall kunna antas . Rådet och kommissionen uppmanas också att inrätta lämpliga strukturer för att underlätta praktiskt och aktivt samarbete mellan medlemsstaternas asylmyndigheter.