prop · GR03121 · 2004-03-17 00:00:00 — Skyldigheten enligt produktsäkerhetslagen att förstöra en återtagen vara gäller bara när denna kan orsaka allvarlig personskada. Destruktion utgör en del av åter- kallelseförfarandet, som i enlighet med vad som anförts utgör en skyldighet för tillverkaren. Enligt regeringens mening framstår det som mer effektivt och ändamålsenligt att en tillverkare på eget initiativ låter förstöra en farlig vara som har tagits tillbaka i samband med återkallelse när det är påkallat. Eftersom destruktion utgör en del av återkallelseförfarandet och enligt direktivet uttryckligen omfattas av tillsynsmyndigheternas befogenheter kan gemenskapsrätten inte anses förhindra att en sådan skyldighet föreskrivs. En bestämmelse om destruktion bör mot denna bakgrund ges i lag. Som och påpekat skall destruktion enligt den nuvarande lagens bestämmelse endast ske när det i särskilda fall finns risk för allvarlig personskada. Detta stämmer i allt väsentligt överens med bestämmelsen om exportförbud i 6 a § i den nuvarande lagen, som anger att sådana förbud kan meddelas om en vara medför särskild risk för allvarlig personskada. Regeringen anser att en ökad tydlighet och förutsebarhet uppnås genom att en så enhetlig terminologi som möjligt används i lagen. Förutom risknivån farlig, som används i bl.a. generalklausulen om att näringsidkare bara får tillhandahålla säkra varor, bör enligt regeringens mening särskilt farlig användas för de fall där en högre risknivå gäller. Förutom skyldigheten att förstöra varor gäller denna risknivå beträffande exportförbud (avsnitt 6.6.3). Någon förändring är alltså inte avsedd beträffande de sakliga förutsättningarna för destruktion. En överträdelse av skyldigheten att förstöra en vara uppstår när tillverkaren har kännedom om sådana uppgifter om risker hos en åter- tagen vara som innebär att denna är särskilt farlig, men trots detta inte utan dröjsmål ser till att den återtagna varan förstörs. /KO har anfört att verkets erfarenhet är att det före- kommer att produkter som har återkallats från detaljist dumpas på diverse marknader ute i landet eller exporteras till länder där kontrollen är svag. Enligt verkets mening finns det därför ett behov av att kunna kontrollera att näringsidkaren verkligen förstör den aktuella produkten, vilket skulle kunna ske genom någon form av intyg som skickas till tillsynsmyndigheten. Regeringen anser att den föreslagna lagen tillräckligt noggrant reglerar de förfaranden som verket nämner. En i lag Prop. 2003/04:121 angiven skyldighet att skicka in intyg om destruktion till tillsyns- myndigheten kan dessutom inte antas ha någon nämnvärd verkan när det gäller sådana uppenbart oseriösa tillverkare som medvetet tillhandahåller eller exporterar särskilt farliga varor. Några vägande skäl att införa en bestämmelse om skyldighet för tillverkaren att intyga att destruktion har skett finns därför enligt regeringens mening inte. Regeringens förslag: Tillverkare skall bedriva ett förebyggande produktsäkerhetsarbete i syfte att få kännedom om skaderisker hos de varor som de tillhandahåller eller har tillhandahållit. Tillverkare skall i detta syfte märka varorna eller deras förpackning med tillverkarens namn och adress och med en referens till varan eller det varuparti som den tillhör, om en sådan märkning inte är uppenbart obehövlig. Tillverkare skall också granska och föra register över inkomna klago- mål när det gäller skaderisker. Distributörer skall i fråga om varor som de tillhandahåller eller har tillhandahållit medverka till att tillverkare kan fullgöra sina skyldig- heter enligt lagen. Distributörer skall utan dröjsmål vidarebefordra information om varornas skaderisker till tillverkaren och bevara sådan dokumentation som behövs för att spåra varornas ursprung. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag anges utförande av stickprovskontroller och informationsöverföring till distributörer självständigt såsom skyldigheter för tillverkaren. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som har yttrat sig i denna del tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. anser att näringsidkarnas skyldigheter enligt de föreslagna bestämmelserna är otydligt formulerade, vilket kan leda till tillämpningsproblem. har understrukit att systemet för att hålla sig informerad om risker måste anpassas efter verk- samheten. /KO anser att bestämmelserna om före- byggande åtgärder även skall gälla beträffande tjänster. , , och Institutionell Hygien har särskilt tillstyrkt de nya kraven på spårbarhet och register över klagomål. Skälen för regeringens förslag Tillverkare skall enligt artikel 5.1 tredje stycket i direktivet inom sina respektive verksamheter vidta proportionella åtgärder i förhållande till egenskaperna hos de produkter de levererar som gör det möjligt för dem att få information om risker som dessa produkter kan medföra och kunna handla på lämpligt sätt, t.ex. återkalla en produkt. Åtgärderna skall enligt artikel 5.1 fjärde stycket t.ex. omfatta en angivelse på produkten eller på dess förpackning av tillverkarens identitet och adress samt referensen för produkten eller det varuparti som den tillhör, utom då det är motiverat att utelämna denna uppgift. När så är lämpligt skall åtgärderna avse slumpvis provning av saluförda produkter, granskning av inkomna klagomål och i förekommande fall förande av ett register över dessa klagomål samt information från tillverkarna till distributörerna om denna övervakningsverksamhet. Av artikel 5.2 framgår att distributörer inom ramen för sina verk- samheter skall delta i övervakningen av säkerheten hos de produkter som släpps ut på marknaden, bl.a. genom att bevara och tillhandahålla dokument som behövs för att spåra produkternas ursprung samt vidare- befordra information om skaderisker till tillverkarna. Tillverkares skyldighet att bedriva ett förebyggande produktsäkerhetsarbete I artikel 5.1 tredje stycket i direktivet ställs krav på att tillverkare skall vidta aktiva åtgärder som gör det möjligt för dem att få information om risker och kunna agera på lämpligt sätt när risker blir kända t.ex. genom- föra en återkallelse. Sådana förebyggande åtgärder ingår som en del i flera system för kvalitetssäkring, t.ex. ISO 9001. Det bör betonas att de åtgärder som nämns inte utgör en uttömmande beskrivning av vilka åtgärder som kan behöva vidtas. Produktsäkerhetslagen innehåller inte någon motsvarande regel. Bestämmelserna om ett förebyggande produktsäkerhetsarbete är centrala för tillämpningen av direktivet, varför det är av stor vikt att de genomförs i svensk rätt. Som har påpekat ställer det förhållandet att skyldigheterna är sanktionerade krav på att dessa är tydligt formulerade. Direktivets generella krav på att tillverkare skall vidta åtgärder för att få kännedom om risker måste i sig anses för vagt för att kunna sanktioneras. Kravet preciseras dock i direktivet till att omfatta märkning med tillverkarens namn, adress och varans eller partiets referensnummer, stickprovskontroller, klagomålshantering och vidarebefordrande av information till distributörer. Samtliga dessa åtgärder syftar till att tillverkaren skall kunna få kännedom om risker hos tillhandahållna varor. Kraven beträffande märkning och klagomålshantering måste anses tillräckligt preciserade för att kunna sanktioneras. När det gäller den i direktivet angivna skyldig- heten att utföra stickprovskontroller anser regeringen däremot att detta krav inte är uppfyllt. Skyldigheten att utföra stickprovskontroller omfattas likväl av den föreslagna skyldigheten att bedriva ett före- byggande produktsäkerhetsarbete. Den i direktivet angivna skyldigheten för tillverkare att informera distributörer om klagomålshantering och stickprovskontroller omfattas av den allmänna skyldigheten för tillverkare att informera distributörer (se avsnitt 6.4.7). Någon särskild bestämmelse i denna fråga behövs därför inte. Märkning behöver enligt direktivet inte ske när det är motiverat att utelämna märkningen. Bestämmelsen bör formuleras så att märkning inte behöver ske om det är uppenbart obehövligt. Det kan tänkas att vissa varor endast kan medföra obetydliga risker och därför inte behöver märkas. Det ligger i sakens natur att en överträdelse av märknings- skyldigheten sker när en vara tillhandahålls utan att ha märkts på före- skrivet sätt. När det gäller klagomålshantering framstår det inte som ändamåls- enligt att i lag närmare ange hur denna skyldighet skall uppfyllas. Klago- målshantering är en verksamhet som synes väl kunna anpassas efter behovet. En överträdelse av skyldigheten att granska och föra register över klagomål uppstår när klagomål som rör risker hos varor har lämnats till tillverkaren men inte inom rimlig tid hanterats av denne på lämpligt sätt. I artikel 5.1 tredje stycket i direktivet anges också att tillverkare skall vidta åtgärder för att kunna handla på lämpligt sätt, t.ex. återkalla en produkt. En tillverkares skyldighet att vidta olika förebyggande åtgärder i syfte att få kännedom om risker hänger naturligtvis samman med tillverkarens i det föregående diskuterade skyldighet att på olika sätt agera när en risk väl har upptäckts. Kravet på märkning syftar emellertid även till att möjliggöra en återkallelse. I detta avseende måste märknings- skyldigheten anses utgöra en nödvändig del av tillverkarens skyldighet att under vissa förhållanden återkalla en vara. En särskild bestämmelse som reglerar tillverkarens skyldighet att kunna genomföra sådana åtgärder behövs därför inte. Inte någon remissinstans har angett att det skulle finnas ett behov att uttryckligen föreskriva att andra förebyggande åtgärder än de nämnda. Det kan för övrigt ifrågasättas om detta över huvud taget skulle vara möjligt, om inte kommissionen getts möjlighet att ta ställning till föreskriften. Något behov att bemyndiga regeringen att föreskriva ytterligare skyldigheter i detta avseende har således inte fram- kommit. Mot denna bakgrund anser regeringen att större tydlighet och rättssäkerhet uppnås genom att bestämmelsen om tillverkares skyldighet att vidta förebyggande åtgärder i sin helhet ges i lag. Distributörers skyldighet att medverka i säkerhetsarbetet Av artikel 5.2 i direktivet följer att en distributör är skyldig att medverka i arbetet med att undanröja riskerna hos varor som de har tillhandahållit. I artikeln anges särskilt att en distributör skall vidarebefordra information till tillverkaren om varors skaderisker samt bevara och tillhandahålla sådan dokumentation som gör att varans ursprung kan spåras. En näringsidkare är enligt 7 kap. 2 § bokföringslagen (1999:1078) skyldig att bevara räkenskapsinformation. Denna skall bevaras fram till och med det tionde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Räkenskapsinformationen skall förvaras i , i ordnat skick samt på betryggande och översiktligt sätt. Som räkenskapsinformation räknas bl.a. verifikationer och handlingar som verifikationer hänvisar till. Av 5 kap. 6 och 7 §§ samma lag följer att det för varje affärshändelse skall finnas en verifikation, som skall innefatta uppgift om när den har sammanställts, när affärshändelsen har inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller och vilken motpart den berör. I förekommande fall skall verifikationen även innefatta upplysning om handlingar eller andra uppgifter som har legat till grund för affärshändelsen samt var dessa finns tillgängliga. Skyldigheten enligt artikel 5.2 att bevara dokumentation följer i hög grad redan av nämnda bestämmelser i bokföringslagen. Regeringen bedömer dock att den skyldighet som anges i direktivet sträcker sig något längre, då det inte bara är den som har tillhandahållit varan som skall kunna identifieras utan även varan och varupartiet. Härtill kommer att den skyldighet som anges i direktivet har ett annat syfte än de nämnda bestämmelserna i bokföringslagen. En överträdelse av skyldigheten uppstår när distributören tar emot varor från en näringsidkare i tidigare säljled utan att i detta sammanhang bevara dokumentation som identifierar denne näringsidkare och varan. Det bör understrykas att något krav inte ställs upp på att uppgifterna skall bevaras på något särskilt sätt. Det väsentliga är att sådana uppgifter bevaras som gör det möjligt att beträffande en viss vara eller varuparti spåra näringsidkaren i tidigare säljled. När det gäller distributörers skyldighet att utan dröjsmål vidare- befordra information om skaderisker till tillverkaren kan det i allmänhet inte krävas att distributören själv skall göra en omfattande utredning om riskerna. Det är därför angeläget att information utan dröjsmål lämnas till tillverkaren redan när det finns en misstanke om skaderisker. Inte heller när det gäller distributörers skyldigheter att medverka i säkerhetsarbetet har någon remissinstans gjort gällande att det är påkallat att införa andra skyldigheter än dem som uttryckligen följer av direktivet. Regeringen anser att en ökad tydlighet och rättssäkerhet kan uppnås genom att de specifika skyldigheter för distributörer som följer av direktivet, nämligen att vidarebefordra information och att bevara dokumentation, anges i lag. Frågan om hur länge dokumentation måste bevaras behöver bör lämpligen inte regleras i lag. Även i övrigt kan närmare föreskrifter om skyldigheten att bevara dokumentation behöva meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Som Lagrådet har anfört bör sådana föreskrifter kunna meddelas utan stöd av lag. /KO har anfört att bestämmelserna om förebyggande åtgärder även bör göras tillämpliga beträffande tjänster. En utförd tjänst som visar sig inte uppfylla säkerhetskravet bör enligt verkets mening också kunna följas upp och registreras. Särskilt vad som sägs om att granska och föra register över inkomna klagomål när det gäller skaderisker kan enligt verket vara relevant också för en utförd tjänst. Regeringen delar verkets uppfattning att vad som i direktivet sägs om klagomålshantering kan vara relevant även beträffande tjänster. Generellt sett kan dock behovet av en sådan bestämmelse antas vara mindre än beträffande varor. Det kan inte heller överblickas vilka konsekvenser en sådan skyldighet skulle få för tjänsteleverantörerna, som ofta är små Prop. 2003/04:121 företag. Regeringen anser mot denna bakgrund att en skyldighet för tjänsteleverantörer att granska och registrera klagomål inte bör föreskrivas. Regeringens förslag: Näringsidkare som får kännedom om att en vara eller tjänst som de tillhandahåller eller har tillhandahållit är farlig skall underrätta tillsynsmyndigheten om det och om de åtgärder som har vidtagits för att förebygga skadefall. Tillsyns- myndigheten behöver dock inte underrättas, om det uppenbart skulle vara utan betydelse. Näringsidkare skall vidare informera och samarbeta med varandra och med tillsynsmyndigheten för att undanröja sådana risker som är förknippade med en vara eller tjänst som de tillhandahåller eller har tillhandahållit. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall bemyndigas att meddela föreskrifter om underrättelseskyldighet och förfarandet för samarbetet mellan näringsidkare och tillsynsmyndighet samt om undantag från underrättelseskyldigheten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens föreslår inte någon inskränkning av underrättelse- skyldigheten i lag i fall då underrättelse uppenbart är utan betydelse. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. framhåller att det i vissa fall kan krävas ytterligare tester eller analyser för att konstatera att en vara inte är säker och att kravet på underrättelser gäller först när varan konstaterats vara farlig. anser att underrättelseskyldigheten enligt förslaget framstår som alltför långtgående, varför den bör preciseras och begränsas i lag. verket anser att det är otydligt hur omfattande näringsidkarnas skyldigheter när det gäller underrättelseskyldighet och samarbete är, samt anför att samtliga underrättelser bör göras till för vidare befordran till respektive tillsynsmyndighet. anser att samarbetet mellan enskilda näringsidkare och mellan näringsidkare och tillsynsmyndigheter troligen blir mest effektivt och ändamålsenligt om parterna får lösa formen för samarbetet och anser vidare att underrättelse till tillsynsmyndigheten bör ske utan dröjsmål eller utan fördröjning i stället för . Skälen för regeringens förslag Direktivet innehåller i artikel 5 flera bestämmelser som rör information och samarbete mellan såväl tillverkare och distributörer som mellan dem Sålunda anges i artikel 5.2 att distributörer skall delta i övervakningen av säkerheten hos en produkt, bl.a. genom att vidarebefordra information om produktrisker. Vidare skall de samarbeta i de åtgärder som tillsyns- myndigheterna och tillverkarna har vidtagit för att undvika risker. De skall också inom ramen för sina olika verksamheter vidta åtgärder som gör ett effektivt samarbete möjligt. Enligt artikel 5.3 skall tillverkare och distributörer underrätta tillsynsmyndigheten om att en produkt som de har tillhanda- hållit inte är förenlig med säkerhetskraven, om de på grundval av egen fackkännedom eller uppgifter som de förfogar över får kännedom om det eller bör känna till det. De skall underrätta myndigheterna om de åtgärder som har vidtagits för att förebygga risker för konsumenterna. Krav på den information som skall lämnas till tillsynsmyndigheterna framgår av bilaga 1 till direktivet. Av denna bilaga kan även utläsas att kommissionen skall utforma standardformulär för sådana underrättelser och även fastställa särskilda villkor där underrättelser saknar relevans. Slutligen följer av artikel 5.4 att tillverkare och distributörer skall samarbeta med tillsynsmyndigheten på myndighetens begäran. Förfarandet för detta samarbete skall fastställas av tillsynsmyndig- heterna. I produktsäkerhetslagen saknas föreskrifter om sådan underrättelse- skyldighet som har redovisats i det föregående. Reglerna ger uttryck för den princip som genomsyrar direktivet, nämligen att det i första hand är näringsidkarna som har ansvaret för varornas säkerhet, som de skall underlätta för tillsynsmyndigheterna genom såväl information som samarbete. Underrättelseskyldigheten enligt artikel 5.3 innebär en nyhet i förhållande till direktiv och kan antas komma att i betydande grad underlätta tillsynen på hela produktsäkerhetsområdet. Såväl tillverkare som distributörer åläggs enligt direktivet att i olika utsträck- ning vidta skadeförebyggande åtgärder och att kontrollera varor efter att de har tillhandahållits. Information som kommer näringsidkarna till del kan vara nödvändig för att tillsynsmyndigheterna skall kunna spåra varorna, kontrollera andra varor som kan antas föra med sig liknande risker och informera ansvariga tillsynsmyndigheter i andra EES-länder. Det kan nämnas att produktsäkerhetslagstiftningen i såväl som innehåller bestämmelser om underrättelseskyldighet för näringsidkare. Frågan om att införa regler om underrättelseskyldighet diskuterades under produktsäkerhetslagens förarbeten (prop. 1988/89:23 s. 69 f.). Några remissinstanser, bl.a. , ifrågasatte om inte en skyldighet för näringsidkarna att lämna information om farliga varor borde införas. Regeringen, liksom flertalet remissinstanser, ansåg emellertid att frågan borde utredas ytterligare innan slutlig ställning kunde tas i frågan. Under det lagstiftningsärende genom vilket direktiv om allmän produktsäkerhet genomfördes i svensk rätt anförde Konsument- verket i sitt remissyttrande att det borde övervägas att i lagen föra in en skyldighet för företagen att ta kontakt med tillsynsmyndigheten när man uppmärksammat att en vara är farlig (prop. 1993/94:203 s. 221 f.). Regeringen uttalade i denna fråga att det i och för sig får anses ligga väl i linje med direktivs och produktsäkerhetslagens syften att tillsynsmyndigheterna får kännedom om riskfyllda varor och tjänster, men att någon sådan skyldighet inte finns enligt det nämnda direktivet. Enligt regeringens mening var det inte heller lämpligt att nu införa en sådan utvidgning av näringsidkarnas skyldigheter. Ett korrekt genomförande av direktivet i svensk rätt kräver att närings- idkares underrättelseskyldighet regleras. Den grundläggande skyldig- heten för näringsidkare att underrätta tillsynsmyndigheten om att en vara som de tillhandahåller eller har tillhandahållit är farlig bör komma till uttryck i lag. När uppstår underrätteleskyldigheten? Enligt artikel 5.3 första stycket uppstår underrättelseskyldigheten när tillverkaren eller distributören på grundval av egen fackkännedom eller uppgifter de förfogar över känner till eller bör känna till att en vara för med sig risker som inte är förenliga med de allmänna säkerhetskraven. Den fråga som i det sammanhanget inställer sig är vilken grad av känne- dom som skall krävas för att underrättelseskyldigheten skall inträda. Det är uppenbart att underrättelseskyldighet gäller när näringsidkaren med säkerhet vet att varan är farlig. Men frågan är om underrättelse- skyldigheten inträder redan tidigare när det bara finns misstanke om att varan kan vara farlig, utan att misstanken är bekräftad fullt ut. Enligt ingresspunkt 21 till direktivet bör tillverkare och distributörer bl.a. informera de behöriga myndigheterna när de konstaterar att vissa produkter som tillhandahålls är farliga. Det talar för att det skall krävas visshet och inte bara misstanke. inträder emellertid underrättelseskyldigheten enligt artikel 5.3 även i de fall då närings- idkaren bör känna till att en vara är farlig. Man kan fråga sig om det är möjligt att lämna information om något man inte känner till men bör känna till. Av betydelse för tolkningen måste enligt regeringens mening vara att kunskapen som en näringsidkare har eller bör ha enligt bestämmelsen i direktivet skall vila på näringsidkarens egen fackkännedom eller uppgifter som denne förfogar över. Det tyder på att misstanke om att en vara är farlig också omfattas, om näringsidkarens fackkunskap eller de uppgifter som näringsidkaren förfogar över bör leda till slutsatsen att varan är farlig även om det inte är absolut konstaterat. Man kan uttrycka det så att kännedom om att en vara är farlig redan finns genom den kunskap och de uppgifter som näringsidkaren förfogar över. Det innebär att näringsidkaren inte kan undgå underrättelseskyldigheten genom att förhålla sig passiv, om det finns tillräckligt starka indikationer på att en vara är farlig. Om det däremot bara finns indikationer på att en vara är farlig och indikationerna inte är av det slaget att man bör kunna dra slutsatsen att varan är farlig, bör det inte inträda någon underrättelse- skyldighet. Näringsidkaren måste i ett sådant fall ha tillfälle att genom prover och analyser ta ställning till den uppkomna situationen. och har anfört att underrättelse till tillsynsmyndigheten bör ske utan dröjsmål eller utan fördröjning i stället för . Organisationerna har framhållit att näringsidkaren måste ha möjlighet att först undersöka indikationerna på eventuella skaderisker. Det bör i detta sammanhang understrykas att underrättelseskyldigheten i enlighet med vad som anförts inte uppstår förrän sådan information framkommit att ett visst mått av misstanke om att varan är farlig måste anses finnas. Ett fullgörande av underrättelseskyldigheten bör när risken väl konstaterats typiskt sett inte kräva alltför omfattande åtgärder, till skillnad från vad som t.ex. är fallet när en återkallelse skall genomföras. Mot denna bakgrund anser regeringen att som för övrigt är det uttryck som används i den aktuella bestämmelsen i direktivet bör användas. Kammarrätten i har påpekat att en oinskränkt underrättelse- skyldighet för näringsidkare framstår som alltför långtgående. Kammarrätten har som exempel nämnt den situation att en tillverkare upplyser en stor krets av näringsidkare om att en vara är farlig.