prop · GR031d3 · 2004-01-01 00:00:00 — Revisionsverksamheten avser den statliga redovisningen och förvaltningen samt måluppfyllelsen och effektiviteten i statliga åtaganden. Verksamheten var till anslagsfinansierad. Verksamma myndigheter inom området var och . Området omfattar även ett anslag för utvecklingsarbete. Aktiviteter inom området syftar till att säkerställa en effektiv statligt finansierad verksamhet. Ett väsentligt led i detta arbete är att skapa förutsättningar för en väl fungerande ekonomisk styrning i staten. Det innefattar bl.a. att tillhandahålla ett efterfrågestyrt, ändamålsenligt och kostnadseffektivt stöd till och andra statliga myndigheter. Den ekonomiska styrningen syftar till att skapa: förutsättningar för god kontroll av statens finanser, en resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar, samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av de resurser som staten förfogar över. För att uppnå dessa syften behöver tillgång finnas till ändamålsenliga och tydliga stöd i form av budgeterings- och styrprinciper, beslutsunderlag, processer etc. Det är också nödvändigt att kontinuerligt utveckla den ekonomiska styrningens verktyg så att de blir ändamålsenliga för såväl myndigheter som regering och riksdag. Att utveckla budgeterings- och redovisningsmetoder som ökar genomskinligheten (transparensen), tydliggör kostnader och möjliggör utvärderingar och prioriteringar är särskilt viktigt för länder som där en förhållandevis stor del av produktionen är statligt finansierad. Angelägna åtgärder i denna fas är att stärka och tydliggöra sambanden mellan den ekonomiska styrningens beståndsdelar dvs. styrningen av resurser och styrningen mot resultat och att införa enhetliga redovisningsprinciper för hela den statliga ekonomin. De förändringar som aktualiseras skall ses som ett bidrag till en naturlig och kontinuerlig utveckling av den ekonomiska styrningen i staten. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Den statliga kontrollen och den interna styrningen I och med bildandet av och avvecklingen av blir regeringen av med sitt eget kontrollorgan. Därmed ökar regeringens behov av att på annat sätt säkerställa att den interna styrningen och kontrollen i statsförvaltningen fungerar väl. Den statliga internrevisionen kommer därmed i fokus på ett helt annat sätt . Som tidigare givit uttryck för skall en redovisning lämnas till åtminstone en gång som ger en både samlad och fyllig bild av regeringens åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser. Ett naturligt sätt vore att lämna redovisningen i form av en skrivelse till , men den kan också lämnas i årsredovisningen för staten eller i budgetpropositionen (bet. 2002/03:FiU20, s. 117). Regeringen överväger att utöver den redovisning som lämnas i årsredovisningen för staten respektive i budgetpropositionen lämna en årlig skrivelse på temat kontroll och revision till . kommer formerna för denna redovisning att närmare övervägas. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen Regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styringen i staten har löpande redovisats för , senast i budgetpropositionen . Regeringen avser att överlämna en skrivelse till som beskriver en budget enligt de principer för utvecklingsarbetet som tidigare ställt sig bakom. Vidare avser att remittera en departementspromemoria som innehåller förslag till ändringar i lagen (1996:1059) om statsbudgeten som en konsekvens av den föreslagna inriktningen av utvecklingsarbetet. Ett väsentligt inslag i utvecklingsarbetet är vidare att förbättra IT-stödet för den statliga budgetprocessen. IT-stödet skall effektivisera och höja kvaliteten i den statliga budgetprocessen. De insatser som genomförs sker i syfte att få till stånd en sammanhållen hantering av informationen som används av olika aktörer i budgetprocessen. På så sätt kommer alla aktörer, vid givna faser i budgetprocessen, att ha tillgång till samma information, vilket bl.a. minskar risken för fel och dubbelarbete. pågår ett arbete med att utveckla och driftsätta koncerninformationssystemet . skall utgöra ett modernt och ändamålsenligt IT-stöd för hela den statliga budgetprocessen. Målet för systemet är bättre infrastruktur, förhöjd datakvalitet, högre effektivitet och transparens i processen, större tillgänglighet till information och bättre kommunikation mellan aktörerna i processen. För att uppnå dessa mål skall systemet hantera budgetprocessens alla delar, dvs. budgetunderlag, budget/prognos, regleringsbrev och redovisning. Ett system som täcker de fyra ovanstående stegen i budgetprocessen finns nu på plats. Mycket tid har ägnats åt att implementera systemen i organisationen och den positiva effekten av systemet har ännu inte till fullo utnyttjats. Detta är också naturligt då introduktionen av nya system ofta tar stora resurser i anspråk. har tidigare uttalat att det vore önskvärt att regeringen lämnar resultatskrivelser på alla utgiftsområden (bet. 2000/01:KU23). I budgetpropositionen anförde regeringen att den delar uppfattning att skrivelserna bör integreras i det ordinarie budgetarbetet, för att bl.a. stödja ökade fokus på uppföljning och utvärdering. Därvid konstaterades att eftersom resultatskrivelser är ett nytt inslag i budgetprocessen är det väsentligt att de utvecklas i dialog mellan riksdagsutskotten och . Regeringen förordade därvid ett successivt införande över (prop. 2002/03:1). Regeringen har under innevarande år lämnat ett antal skrivelser som i olika grad kan ses som resultatskrivelser. Som exempel kan nämnas skrivelserna Kontrollfunktionen i staten (skr. 2002/03:137) och Landsbygdspolitik resultatredovisning (skr. 2002/03:111) liksom skrivelserna Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2002/03:102) och Jämt och ständigt Regeringens jämställdhetspolitik med handlingsplan för mandatperioden (skr. 2002/03:140). Dessa kan enligt regeringen ligga till grund för den fortsatta dialogen om utformning av och innehåll i framtida skrivelser. () följer utvecklingen inom området och kartlägger behov av regelförändringar samt utvecklar nya metoder och olika typer av stöd för att bidra till en bättre ekonomisk styrning inom statsförvaltningen. Arbetet sker i nära samverkan med och de statliga myndigheterna. ESV har även till uppgift att, genom olika aktörer på marknaden, tillhandahålla ändamålsenliga och kostnadseffektiva ekonomi- och personadministrativa system. Revisionen granskar årsredovisningen för ca 260 myndigheter och ett 35-tal andra organisationer. Därtill har medarbetare inom () varit utsedda som revisorer eller medrevisorer i ca 150 bolag och stiftelser. har den årliga revisionen, utöver revisionsberättelserna, avrapporterat sina iakttagelser i 87 revisionsrapporter och i 292 revisionspromemorior. Iakttagelser har även avrapporterats muntligen till revisionsobjekten. Dessutom lämnades ca 250 revisorsintyg efter översiktlig granskning av myndigheters delårsrapporter samt ca 40 revisorsintyg över de största myndigheternas finansiella underlag till årsredovisningen för staten innan den slutliga granskningen av deras fullständiga årsredovisningar genomförts. RRV har även avrapporterat 10 effektivitetsrevisioner , vilka bl.a. berör följande områden: samhällsekonomi och finansförvaltning, rättsväsendet och totalförsvaret, utrikesförvaltning, bistånd invandring och kultur, hälsosjukvård och social omsorg samt arbetsmarknad, utbildning, regional utveckling och näringsliv. har därtill granskningar påbörjats inom följande temaområden: statlig styrning, nya verksamhetsformer och omreglerade verksamheter, medborgarperspektivet i statlig förvaltning, hinder för tillväxt samt miljö och styrmedel. Som ett led i regeringens strävan att stärka den statliga kontrollen tillkallade regeringen en särskild utredare för att göra en samlad översyn av den statliga internrevi- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 sionen för myndigheter under regeringen och de allmänna försäkringskassorna (dir. 2002:153). I uppdraget ingår särskilt att lämna förslag till inriktning av den statliga internrevisionen, att utifrån den inriktningen föreslå hur den statliga internrevisionen bör utformas, att precisera vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att den statliga internrevisionen skall fungera väl utifrån god sed samt att lämna förslag till reglering av den statliga internrevisionen. Uppdraget kommer att redovisas . Insatserna inom politikområdet syftar till att på olika sätt stödja och utveckla statsförvaltningen i dess genomförande av den statliga verksamheten och riktar sig därmed till samtliga politikområden. Verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete etc. som bedrivs inom respektive politikområde är därmed insatser som i mer eller mindre stor utsträckning bidrar till målen för politikområdet. Granskningsverksamhetens resultat påverkas även av insatser av andra gransknings- och kontrollorgan samt enskilda myndigheters interna revision, controllerfunktioner, administrativa funktioner och ledningsorganisationer. har t.ex. revisorer, EU:s revisionsrätt, kommittéväsendet, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi samt olika sektors- och expertmyndigheter för utvärdering bidragit till granskningsverksamhetens resultat. revisorer har haft till uppgift att på vägnar granska statlig verksamhet. Granskningarna avsåg främst effektivitetsrevision. Revisorerna genomförde dock årlig revision av bl.a. egna myndigheter och . Utvecklingen av den ekonomiska styrningen En väsentlig del i utvecklingsarbetet är att skapa ett IT-stöd som kan bidra till att effektivisera och förbättra kvaliteten i den statliga budgetprocessen. Det nya koncerninformationssystem, 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 , som successivt tas i bruk 2003 består av ett budgeteringssystem, elektronisk hantering av regleringsbrev samt ett nytt inrapporteringssystem för myndigheternas redovisningsdata. Även den nya transaktionsdatabas som () utvecklat inom ramen för den särskilda satsningen på att stärka den statliga kontrollfunktionen ingår som en del i det samlade, och för statsförvaltningen gemensamma, koncerninformationssystemet. lämnade ESV en preliminär rapport avseende de samlade ekonomiska effekterna för statsförvaltningen av en statlig transaktionsdatabas (dnr 69-59/2003). I rapporten lämnas en preliminär ekonomisk uppföljning av databasen och dess hittillsvarande användning. Uppföljningen har huvudsakligen skett i form av intervjuer med uppgiftslämnande myndigheter samt övriga presumtiva nyttjare av informationen ur transaktionsdatabasen. Arbetet har koncentrerats på frågeställningarna om hur data kommer att användas och vilken ekonomisk nytta som kan överblickas. Koncernsystemet ger en fast infrastruktur med förhöjd datakvalitet, bättre transparens i processen, större tillgänglighet och snabbare kommunikation. För myndigheterna innebär detta bl.a. bättre tillgång till de senast uppdaterade regleringsbreven, uppgifter om anslag eller ändringar behöver inte längre läggas in manuellt i riksredovisningssystemet (kommer direkt från E-brev), enklare att lämna uppgifter till och ett modernare och bättre statsredovisningssystem. är därutöver ambitionen bl.a. att åstadkomma en förenklad och effektivare regleringsbrevsprocess, enklare och säkrare beredning av regleringsbreven, enklare att lämna och få information från myndigheterna, ett gemensamt statsbudgetsystem för hela samt bättre beslutsunderlag och mer ändamålsenliga rapporter. ESV gör en bedömning av i princip samtliga myndigheters ekonomiadminstrativa förmåga, den s.k. EA-värderingen. Bedömningen görs utifrån fastställda kriterier. Av de 225 myndigheter som ingår i värderingen fick 73 högsta EA-värdet. Bland de ingående myndigheterna fick av myndigheterna betyget tillfredsställande eller fullt tillfredsställande, vilket kan jämföras för . Tabell 4.1 Ekonomiadministrativa värden (procent) Kriteriet fullt tillfredsställande uppfylls av 91 myndigheter i EA-värderingen 2002. Sju myndigheter erhöll omdömet "ej tillfredsställande", att jämföra med åtta myndigheter 2001. Noterbart är att ingår svaret på koncernvärdesfrågan om myndigheterna har lämnat korrekta och fullständiga uppgifter till systemet för automatisk matrikelföring (MAREG) i EA-värdet. Eftersom resultatet avseende denna fråga är utomordentligt dåligt har detta påverkat många myndigheters EA-värden negativt. Om denna fråga exkluderas ur undersökningen är resultatet mer i överensstämmelse, eller t.o.m. bättre, än föregående år. gav regeringen () i uppdrag att lämna ett underlag för fördjupad prövning. Av underlaget framgår att verket anser att myndigheten bidrar väl till målet effektivitet i statsförvaltningen (ESV ). Genomgången av uppnådda resultat och analysen av omvärlden ger emellertid enligt verket anledning att diskutera vissa förändringar i verksamheten. ESV anser att målen kan uppfyllas bättre genom vissa omprioriteringar och genom nya satsningar på centrala områden. ESV:s verksamhet avseende resultatstyrning och finansiell styrning omfattar utvecklingsinsatser (), rådgivning, utbildning och konsultstöd () samt löpande verksamhet (). Resultatet av den kundenkät som genomfördes verksamhet visar att den samlade bedömningen från ca två tredjedelar av de svarande är bra eller mycket bra (2001), medan en tredjedel avger omdömet tillfredsställande (2001). Handläggningstiden per ärende i den löpande verksamheten har minskat för såväl avgiftssamråd som konsekvensutredningar jämfört med såväl 2001 som 2000. Myndigheternas bedömning av de personal- och ekonomiadministrativa systemen ligger på en fortsatt hög nivå, även om värdet för det äldre SLÖR-systemet blivit sämre. Värdena för Palasso och Agresso ekonomi har dock blivit högre. Faktorer som påverkar resultatet är såväl service som systemens kvalitet. Genomströmningstiden för supportärenden har blivit något längre jämfört , vilket bl.a. beror på att ärendenas komplexitet ökat. Ett kontinuerligt arbete pågår inom ESV med att utveckla utbudet av produkter och tjänster. påbörjades bl.a. ett analysarbete av myndigheternas behov av IT-baserad information som stöd för myndighetsledningarnas verksamhetsstyrning, vilket fortsatt 2002. Utöver det utvecklingsarbete som redovisas ovan arbetar ESV med ett flertal projekt i syfte att utveckla och förbättra såväl den finansiella redovisningen som resultatredovisningen. Om- råden som behandlas är bl.a. vilka ekonomiska mål som bör gälla för konkurrensutsatt verksamhet och förklaringar till varför vissa myndigheter är bättre än andra på att redovisa resultat i årsredovisningarna. Därtill har ett flertal projekt och uppdrag som genomförts resulterat i förslag till regeländringar inom bl.a. redovisningsområdet. ESV har därtill arbetat vidare med att skapa förutsättningar för en ökad samverkan med forskarvärlden i syfte att långsiktigt utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Tjänsteexporten inom det ekonomiadministrativa området utgörs av s.k. förvaltningsbistånd till olika utvecklingsländer, vilket huvudsakligen finansieras via Sida. ESV har bedrivit projekt i bl.a. avseende budgeterings- och redovisningssystem. deltar även som EU-medlem i ett flertal samarbetsprojekt som syftar till att stödja utvecklingen av kandidatländernas institutioner inför deras medlemskap i , s.k. twinning-projekt. Exempel på insatser är samarbetet kring utformningen av budgetprocess och förbättringar av internkontrollen inom den statliga förvaltningen i . har fr.o.m. tagit över de huvudsakliga uppgifter som tidigare utfördes av respektive revisorer. Dessa båda myndigheter är föremål för avveckling. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 () iakttagelser i verkets årliga rapport till regeringen kan användas för att få en övergripande bedömning av tillståndet och utvecklingen inom den statliga förvaltningen. När det gäller kvalitetssäkring av arbetet inom den årliga revisionen sker det dels genom kvalitetskontrollanter utbildade av FAR (Föreningen auktoriserade revisorer), dels genom att revisorerna genomgår ett femårigt utbildningsprogram med prov i regi. Kvalitetskontrollerna har inte påvisat några brister. benämnd PROFFS för en professionell effektivitetsrevisors kunskapsprofil. En första version utvärderades av RRV. Kravspecifikationen bedömdes vara ändamålsenlig varefter den därför fastställdes och tillämpades. Nedan följer en genomgång av resultatet i enskilda delverksamheter inom området. Den årliga revisionens kostnader uppgick till (116,2001), vilket utgjorde av RRV:s totala kostnader. Årliga revisionen har minskat andelsmässigt alltsedan 1999 då den uppgick till (2001). Av den årliga revisionens kostnader utgör anslagsfinansierad revision (89,2001) medan den avgiftsfinansierade verksamheten stod för (26,2001). Tabell 4.2 RRV:s revisionsberättelser över granskade myndigheter 1 Åtta av dessa revisionsberättelser avser myndigheter som avvecklats 2001. 2 En av dessa revisionsberättelser avser myndighet som avvecklats 2002. 3 De iakttagelser som avsågs i två av invändningarna utreds. 4 Uppgifterna avser det år avrapportering skett. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Andelen revisionsberättelser med invändning har ökat i jämförelse med föregående år. Det innebär ett trendbrott i jämförelse med de två tidigare åren. Vad gäller vidtagna åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser är det den granskade myndighetens ansvar att åtgärda de brister som rapporterats. Regeringens bedömning avseende åtgärder vidtagna av olika myndigheter med anledning av rapporterade brister anges under respektive politikområde. Antalet revisionsberättelser som avlämnats efter den instruktionsenliga tidpunkten har minskat något i jämförelse med föregående år. Regeringens bedömning avseende de åtgärder som föranleds av revisionsberättelser med invändning anges under respektive politikområde. Kostnaden för effektivitetsrevisionen uppgick till (47,2001), vilket utgjorde av RRV:s totala kostnader (2001). En tillämpning av en av RRV egenutvecklad modell för att bedöma granskningarnas genomslag visar att effektivitetsrevisionens granskningar, precis som 2001, röner stor uppmärksamhet. Uppföljningen visar också att för de egeninitierade rapporterna har åtgärder vidtagits eller planerats i av fallen, vilket även var fallet 2001. Tabell 4.3 Avslutade rapporter från effektivitetsrevisionen 19982002 (tkr)1 1 Avser direkta kostnader. Antalet rapporter från effektivitetsrevisionen har minskat i jämförelse med föregående år. har kostnaderna per avslutad rapport ökat avsevärt i jämförelse då kostnaderna inte minskat i samma omfattning som antalet avslutade rapporter från effektivitetsrevisionen. Däremot var antalet timmar per avslutad rapport från effektivitetsrevisionen i princip samma som föregående år. Regeringens bedömning avseende de åtgärder som föranleds av avslutade rapporter anges under respektive politikområde. Verksamhetsgrenen regeringsstöd svarade för av RRV:s totala kostnader 2002 (2001). Kostnaderna uppgick till . avsatte RRV totalt ca på direkt regeringsstöd (2001). Av dessa svarade regeringsuppdrag för (26,), remisser för (5,) och övrigt regeringsstöd för (1,). Verksamheten inom området syftar till att tillförsäkra en effektiv statlig verksamhet. Det är inte helt enkelt att säkerställa mått och indikatorer som kan bidra till att göra det möjligt att bedöma graden av måluppfyllelse. En indikation på hur väl förvaltningen fungerar kan dock fås genom att studera resultet av den av ESV genomförda EA-värderingen. En annan indikation kan fås genom att studera resultatet av RRV:s granskningsinsatser, t.ex. genom att ta del av verkets generella, mer principiella, iakttagelser . EA-värderingen avseende 2002 visar vid en relevant jämförelse att förvaltningens EA-mognad successivt ökar. Det finns dock fortfarande en begränsad andel av de statliga myndigheterna som uppvisar omdömet Ej tillfredsställande. En rimlig ambitionsnivå är givetvis att andelen myndigheter med detta omdöme successivt skall minska. ESV aktualiserar tre frågeområden som måste förbättras för att denna ambition skall kunna realiseras. Det avser uppgiftslämnandet till automatisk matrikelföring (som tidigare berörts), myndigheternas hantering av riskanalyser samt myndigheternas hantering av datum i diariesammanhang. RRV:s Årliga rapport omfattar, förutom en genomgång av revisionsberättelser med invändningar och lämnade effektivitetsrapporter, även en genomgång av olika frågeområden inom vilka RRV uppmärksammar regeringen på brister, men också kommer med förslag till åtgärder. Regeringen konstaterar att förvaltningen i stort förefaller bedrivas effektivt, men att det finns ett stort antal frågor av olika karaktär som kräver fortsatta överväganden och åtgärder. Målen för den ekonomiska styrningen i staten ställer krav på en ständigt pågående utveckling av såväl arbets- och beslutsprocesser som regelverk. En övergång till enhetliga principer för budgetering och redovisning stärker förutsättningarna att skapa en mer sammanhållen och tydlig styrning av den statliga verksamheten, dvs. en bättre koppling mellan den finansiella styrningen och resultatstyrningen. Som tidigare framgått pågår ett omfattande utvecklingsarbete vad gäller att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Regeringen har för avsikt att även framledes redovisa vilka förändringar som aktualiseras och, när så är möjligt, redovisa vilka konsekvenser de medfört. Inom området resultatstyrning och finansiell styrning fullföljer ESV sitt uppdrag på ett sätt som väl svarar mot de krav och förväntningar som ställs av regeringen. De kundenkäter som ESV låter myndigheterna och besvara visar genomgående stor uppskattning av ESV:s genomförda prestationer. Handläggningstiderna för såväl avgiftssamråd som för konsekvensutredningar har minskat jämfört med och 2000 som antalet ärenden har ökat. har ett flertal aktiviteter genomförts för att utvärdera systemverksamheten vad gäller EA- och PA-system i syfte att skapa bättre produkter och tjänster. Myndigheternas bedömning av såväl PA- som EA- systemen ligger på en fortsatt hög nivå. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att ESV fullföljer sitt uppdrag inom om- 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 rådet på ett sätt som väl svarar mot de olika krav och förväntningar som ställs av såväl regeringen som myndigheterna, vilket avser både stöd- och utvecklingsinsatser. Ett samlat resultat av detta är en successiv kvalitetshöjning av statsförvaltningens ekonomiadministration samt ett fortsatt positivt gensvar från myndighetens kundkrets som består av såväl som övriga myndigheter. Regeringens överväganden som föranleds av genomförd fördjupad prövning redovisas i avsnitt 10.2. Regeringen bedömer, bl.a. utifrån genomförda kvalitetskontroller, att de prestationer som utförts varit av hög kvalitet. Regeringen bedömer vidare att effekterna av granskningarna, såväl inom den årliga revisionen som inom effektivitetsrevisionen, har lett till åtgärder som främjar en effektiv statlig förvaltning. Påpekanden inom den årliga revisionen föranleder myndigheter att t.ex. förbättra sin interna styrning och kontroll. Information och åtgärdsförslag från effektivitetsgranskningar används i förändrings- och utvecklingsarbete. Bedömningen av vilket genomslag och effekter en granskning får är svår att göra. Genomslag och effekter är ofta svåra att isolera och härleda. Ofta varierar tiden från avslutad granskning till uppnådd effekt mellan ett och . Inte sällan får dock revisionen genomslag redan under granskningens gång, t.ex. i form av att den granskade myndigheten initierar förändringsprojekt. Vad gäller den statliga internrevisionen kommer den av regeringen tillkallade särskilde utredaren att redovisa sitt betänkande . Regeringen har för avsikt att återkomma till med en redovisning av vilka eventuella åtgärder som förestår inom området. 2003/04:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 5 Styrning, ledning, verksamhetsutveckling I området ingår utveckling av statsförvaltningen, viss efterfrågestyrd stabsverksamhet och myndighetsservice samt tillsyn över offentlig upphandling. Stödverksamheterna omfattar bl.a. juridisk och administrativ service samt viss medelsförvaltning.