prop · GS035 · 2004-09-24 00:00:00 — Regeringen vill i detta sammanhang betona betydelsen av att gender- perspektivet uppmärksammas i arbetet med internationella insatser. Kvinnor har generellt sett en mycket utsatt situation i väpnade konflikter och genderfrågor har blivit en alltmer uppmärksammad aspekt i det internationella krishanteringsarbetet. Ett genderperspektiv bör inkluderas på samtliga nivåer i alla former av krishantering. En grund för svenskt agerande är FN:s säkerhetsråds resolution tillsammans med EU- parlamentets betänkande om kvinnors deltagande i fredliga lösningar av konflikter. Regeringen vill i detta sammanhang också peka på den stora betydelse som statusavtal har vid internationellt militärt samarbete och inter- nationell krishantering. Det gäller såväl vid övningar som vid skarpa insatser. Ett statusavtal som anger ansvarsfördelningen mellan de deltagande staterna vad avser t.ex. jurisdiktion och skadestånd är en förutsättning för att ett samarbete eller en krishanteringsinsats skall kunna genomföras. Frågan om statusavtal och dess betydelse tas upp i propositionen Vissa rättigheter vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering (prop. 2004/05:7). I propositionen föreslås bl.a. att skall godkänna statusavtalet för EU:s krishantering (European Union Status Of Forces Agreement EU ) och status- avtalet mellan de stater som deltar i den multinationella snabbinsats- brigaden för FN-insatser (The Multinational Stand-by High Readiness Brigade for United Nations Operations Status Of Forces Agreement SHIRBRIG ). Vidare föreslås en ändrad lagstiftning med anled- ning av de nu nämnda avtalen samt det av 1996 ingångna statusavtalet för fredssamarbetet Partnerskap för fred. Regeringens bedömning: Försvarsmakten bör öka förmågan att möta olika former av informationsoperationer mot Försvarsmaktens egna system och därigenom bidra till samhällets totala motståndsförmåga. Därför är det viktigt att bland annat utveckla ett försvarsmakts- gemensamt Computer Emergency Response Team (CERT) och ett försvarsmaktsgemensamt IT-försvarsförband för skydd mot IT- angrepp i Försvarsmaktens system. Skälen för regeringens bedömning: I de flesta stridshandlingar och i varierande konfliktnivåer ingår informationsoperationer som en del. Informationsoperationer kan bland annat genomföras genom elektronisk krigföring, psykologiska operationer (PSYOPS), vilseledning och fysisk bekämpning. Inom ramen för elektronisk krigföring kan dator- och nätverksoperationer (CNO) genomföras. Detta ställer krav på utformningen av såväl insatsorganisationen som Försvarsmaktens operativa förmåga, t.ex. kan IT-angrepp ske i såväl fred, kris som krig men även i internationella insatser. Vi måste redan i fredstid kunna skydda våra informationssystem. Regeringen anser därför att Försvarsmakten bör ha en god förmåga att skydda sina informations- system mot dator- och nätverksoperationer. Däremot skall inte någon offensiv förmåga till detta utvecklas. De insatsförband som skall ges hög tillgänglighet och beredskap för såväl internationella som nationella insatser måste själva kunna skydda sina informationssystem och bör därför ges prioritet. Inom ramen för internationella insatser bör Försvarsmakten ha en offensiv förmåga att genomföra psykologiska operationer, bl.a. till stöd för skydd och säker- het för den egna personalen. Även andra enheter som t.ex. telekrigs- förband bör öka sin förmåga inom ramen för informationsoperationer. Det nätverksbaserade försvarskonceptet bygger på att kunna inhämta, bearbeta, delge och lagra information för att hålla den tillgänglig för både ledningsnivåer, förband och verkanssystem. Informationssäkerheten måste vara hög för att garantera att informationen är korrekt och oförvanskad. Genom att ha förmåga att skydda de egna systemen mot angrepp kan man uppfylla kraven på säkerhet. För att kunna utveckla förmåga att skydda sig mot angrepp genom informationsoperationer behövs god kunskap om hur offensiva informa- tionsoperationer genomförs. Insatser med Försvarsmaktens resurser reg- leras i författningar och informationsoperationer är inget undantag. Regeringen anser därför att man måste analysera de legala och folkrättsliga aspekterna för att klarlägga förutsättningarna för och konsekvenserna av att Försvarsmakten utvecklar en offensiv förmåga till informationsoperationer. 2007 upprättas en enhet för skydd mot informationsoperationer i Försvarsmaktens högkvarter. Den skall vara ett för informationsoperationer. Genom detta utvecklas förmåga inom ramen för IT-försvar. 2014 utvecklas ett Computer Emergency Response Team (CERT) med förmåga att detektera, hantera och avbryta attacker och informationsoperationer riktade mot Försvarsmaktens led- CERT upprätthåller sekretess, tillgänglighet och riktighet i Prop. 2004/05:5 Försvarsmaktens insats- och verksamhetsledningssystem. 2014 utvecklas och anskaffas även materiel för ett IT-försvarsförband. Regeringen behandlar i detta avsnitt frågor om Försvarsmaktens anpass- ningsförmåga inför försvarsbeslut i enlighet med vad som anmälts i budgetpropositionen och vad krävt i detta avseende (bet. 2001/02:FöU2). I och med försvarsbeslut introducerades en anpassnings- princip för totalförsvaret. Syftet med att skapa anpassningsförmåga för det militära försvarets del var att säkerställa att Försvarsmakten har förmåga att kontinuerligt kunna utvecklas och följa med i de förändringar som fortlöpande sker, t.ex. i omvärldsutvecklingen, hotbilderna, vapen- och övrig materielutveckling, organisationsformer och internationella samarbeten. Anpassning utgår från den förmåga vi har här och och skapas genom en differentierad beredskap, flexibilitet i planeringen och satsningar på utveckling mot framtida uppgifter och utmaningar. De styrinstrument som förutsågs i beslutet har inte fått avsedd verkan, bl.a. har planering och realiserbarhetsgranskning av beredskapshöjningar och andra anpassningsåtgärder inte genomförts i tillräcklig utsträckning. har dock fortsatta förbättringar i omvärldsläget lett till att regeringen fattat beslut om att Försvarsmaktens förmåga kan anpassas. Bland annat har beslut fattats om avveckling av merparten av de så kallade materiella mobiliseringsenheterna (MME) och om sänkta krav på beredskap för stora delar av insatsorganisationen. Motiv för avveckling av MME redovisades till i skrivelsen Vissa frågor om Försvarsmaktens anpassningsförmåga (skr. 2002/03:48). Regeringen beslutade om en differentierad beredskap. Genom detta förbättrades tillämpningen av anpassningsprincipen. Beslutet ligger till grund för åtgärder inom Försvarsmakten . Huvuddelen av dessa åtgärder rör planering och direktiv som inte hinner få genomslag inom utbildning, anskaffning, förrådsställning eller skol- verksamhet . Försvarsmaktens underlag inför har däremot helt anpassats till den differentierade beredskaps- modellen. De delvis förändrade krav på operativ förmåga regeringen beskriver i kapitel 6 leder till att beredskapssystemet kommer att ses över. Det berör framförallt synen på i vilken omfattning Försvarsmakten bör ha förband med låg beredskap, dvs. längre beredskapstid än . Principen om att insatsorganisationens förband ges en varierande uppfyllnad av personal, materiel etc., är emellertid fortfarande viktig för att, inom en given ekonomisk ram, fullt ut åstadkomma de förband som skall kunna genomföra insatser. För att få ett starkare genomslag för de förändrade krav som ställs kommer regeringen att ställa krav i termer av beredskap och krav på flexibilitet och utveckling. Utveckling mot ett nätverksbaserat försvar Regeringens bedömning: Syftet med utvecklingen mot ett nät- verksbaserat försvar är att nå ökad operativ effekt där flexibelt sam- mansatta enheter med hög precision kan nå graderad verkan i olika Utvecklingen, inklusive prov och försök, utgör en viktig grund för reformeringen från ett invasionsförsvar till ett flexibelt I utvecklingen är det viktigt att samordna utformningen med den internationella utvecklingen inom området så att svenska Vidare bör utvecklingen ske i samverkan med Skälen för regeringens bedömning: och regeringen har genom tidigare beslut angett att det militära försvaret bör ges en föränd- rad inriktning, från ett invasionsförsvar mot ett flexibelt insatsförsvar. Utvecklingen mot ett flexibelt insatsförsvar skapar förutsättningar för en ökad operativ effekt, bland annat genom behovssammansatta insats- Genom gemensam information skapas nödvändigt beslutsunder- lag för att kunna utöva ledning och kunna genomföra graderade insatser med hög precision. Detta bedöms kunna ske med stöd av modern informations- och kommunikationsteknik, som främst baseras på civilt utvecklad teknik och civil infrastruktur. Utvecklingen inom ramen för konceptet nätverksbaserat försvar bedöms öka effektiviteten i såväl utveckling som tillämpning av vår försvarsförmåga, underlätta internatio- nellt samarbete samt ge ökade möjligheter till samordning med berörda Med gemensam information och omvärldsuppfattning skapas förutsätt- ningar för att få ett informationsöverläge om egna och främmande Informationen skall göras tillgänglig i ett nätverk för staber, förband, verkansdelar och övriga befattningshavare. När staber på olika ledningsnivåer får samma omvärldsuppfattning, och nödvändigt besluts- underlag, blir det möjligt att utöva ledning från den mest lämpliga led- ningsnivån för situationen och få en snabb beslutsprocess. de bäst lämpade förbanden och verkansdelarna genomföra snabba insatser med graderad verkan och med hög precision. utvecklingen bedömer regeringen att det sammantaget skapas förutsätt- ningar för att med en minskad insatsorganisation ändå nå en hög operativ Insatser som kan göras med ökad precision och med en graderad insats, minskar risken för förluster hos såväl civila som militära förband. Utvecklingen inom ramen för konceptet nätverksbaserat försvar bör syfta till att öka samordningen och därmed förbättra resursutnyttjandet av sensor-, informations- och verkanssystem inom samtliga stridskrafter. I den fortsatta utvecklingen är det angeläget att det finns en tydlig och långsiktig målsättning, och att alla Försvarsmaktens utvecklingsprocesser samordnas och styrs mot att bidra till utvecklingen inom ramen för konceptet nätverksbaserat försvar. Att Försvarsmakten skall öka sin förmåga att delta i internationella insatser ställer också krav på utveckling, inklusive prov och försök, inom ramen för konceptet nätverksbaserat försvar. Det handlar om utveck- lingen av de tekniska ledningssystemen, personalens kompetens, organisationens utformning och metodiken för planering och Det är viktigt att utvecklingen samordnas med den internatio- Prop. 2004/05:5 nella utvecklingen inom området för att undvika svenska särlösningar. Regeringen anser att utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar bör ske i samverkan med berörda myndigheter. Då skapas förutsättningar för att utbyta information och samverka såväl under fredstida kriser som i krig. Detta ökar samhällets totala förmåga att hantera svåra kriser. Utvecklingsarbetet bör bedrivas så att kraven på informationssäkerhet uppfylls. Information, materiel, personal och anläggningar bör ges nöd- vändigt skydd så att det går att uppnå och bibehålla de fastställda skyddsnivåer när det gäller riktighet, tillgänglighet, spårbarhet och sekre- tess. Regeringen anser att de investeringar som sker i utveckling, prov och försök inom ramen för konceptet nätverksbaserat försvar tidigt bör användas och prövas i organisationen och i insatsförbanden. Det bör vara en väl avvägd balans mellan utveckling och anskaffning och en anpass- ning av befintlig materiel. I transformeringen mot ett flexibelt insats- försvar är det väsentligt att utveckla förmåga att kunna utöva såväl nationell som internationell ledning. 2007 fullföljs utveckling och anskaffning av årliga systemdemonstratorer. Därmed skall viktiga och tekniskt genomförbara delar av utvecklingen prövas och ligga till grund för den fortsatta utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret. 7.5.1Personalförsörjningsfrågorna är centrala för försvarsreformen Den nya situation som Försvarsmakten står inför , med en omvärld i snabb förändring, har lett till kraftigt förändrade krav på bland annat insatsorganisationen. Ett väl fungerande personalförsörjningssystem kan vara den enskilt viktigaste förutsättningen för Försvarsmaktens möjligheter att utföra sina uppgifter. Personalförsörjningen påverkar därmed den säkerhetspolitiska handlingsfriheten. Detta gäller t.ex. i vilken omfattning som kan bidra med militära resurser till EU:s snabbinsatsförmåga. Enligt regeringens mening kan flera slutsatser dras när det gäller personalförsörjningen i Försvarsmakten. Personalfrågorna kommer under överskådlig framtid att vara centrala för försvarsreformen. Försvars- maktens arbete med att genomföra de reformer som redan lagts fast måste intensifieras. Det behövs en fortsatt utveckling av de principer som styr personalförsörjningen. En fortsatt god rekryteringskraft, dvs. för- måga att i konkurrens med andra attrahera personal, är en förutsättning för den personella kvaliteten. 7.5.2 Erfarenheter och behovet av fortsatt utveckling Utvecklingen av personalförsörjningssystemet startade redan med 2001 I propositionen Fortsatt förnyelse av totalförsvaret (prop 2001/02:10), som låg till grund för beslutet, redovisades vilka konsekvenser som Försvarsmaktens förändrade uppgifter fick för perso- Prop. En viktig del i underlaget var Personalförsörjnings- utredningens betänkande Personal för ett nytt försvar (SOU 2001:23). I budgetpropositionen gav regeringen en lägesredovisning för arbetet med att reformera Försvarsmaktens personalförsörjningssystem 2003/04:1, utg.omr. 6, avsnitt 3.8.5.1). personalförsörjningens centrala betydelse för försvarsreformen och framhöll särskilt två frågor: bemanningen av de internationella insatserna revisorer, granskat personalförsörjningen i Försvarsmakten. synpunkter på t.ex. kompetensförsörjning, personalkostnader och olika I budgetunderlaget och den komplettering som lämnades i redovisade Försvarsmakten att det behövs ett fortsatt utveck- Myndigheten pekade särskilt på anställningsformerna för officerare, ett flertal frågor som rör bemanningen av den internationella verksamheten och olika aspekter på värnplikts- och utbildningssystemet, I rapporten för en ny tid (Ds 2004:30) redovisade Försvars- beredningen sin syn på personalfrågorna i Försvarsmakten. delar i många fall beredningens beskrivning av de problem som finns och behovet av att förändra väsentliga delar av personalförsörjningssystemet. Regeringen återkommer till beredningens rapport i den fortsatta redovis- Regeringen menar att några områden är av avgörande betydelse för den framtida personalförsörjningen. Dessa är bemanningen av den inter- nationella verksamheten, utformningen av utbildningssystemet för total- försvarspliktiga, formerna för att tillgodose behovet av officerskompe- tens och metoderna för att prognostisera personalkostnadsutvecklingen. arbetet med att utveckla principerna för personalförsörjningen måste hän- syn också tas till de omfattande förändringar av Försvarsmaktens orga- nisation, verksamhet, uppgifter m.m. som regeringen föreslår i denna Regeringen bedömer att det kommer att vara nödvändigt att statsmakterna även fortsättningsvis stödjer Försvarsmakten i arbetet. Regeringen menar att en god rekryteringskraft, dvs. förmåga att i kon- kurrens med andra anställa eller engagera personal, är en förutsättning för den personella kvaliteten. Försvarsmaktens rekryteringsarbete bör ta fasta på de skillnader i rekryteringsförutsättningar som finns mellan olika Regeringens bedömning är att den utveckling av officersutbildningen som beskrivs längre fram kommer att gynna rekryte- ringen av yrkes- och reservofficerare. Regeringen anser att staten skall vara en föredömlig och attraktiv Försvarsmakten bör utöva sin arbetsgivarroll så att perso- nalen känner arbetsglädje och stimulans i sitt arbete. viktigt att de åtgärder som vidtas för att minska antalet anställda bidrar till att underlätta den övertaliga personalens övergång till andra anställ- Detta bör bl.a. ske genom att använda det stöd som Trygg- hetsstiftelsen kan ge. Försvarsmakten måste arbeta för att nå de politiska målen om en minskad ohälsa samt en ökad jämställdhet och Den omstrukturering av personal som Försvarsmakten står inför blir Prop. 2004/05:5 mycket omfattande. Betydande organisationsförändringar kommer att genomföras och antalet anställda kommer, enligt Försvarsmaktens budgetunderlag , att minska med 2007. Minskningen utgörs till hälften av yrkesofficerare och till hälften av civilanställda. Tabell 7.5.2 Bedömt personalbehov enligt Försvarsmaktens budget- underlag Regeringen menar att det kommer att bli nödvändigt att hantera både de problem som beror på brister i personalförsörjnings- systemet och de som kan komma att uppstå till följd av organisa- tionsförändringar och kravet på att snabbt minska antalet anställda. En kompetensförsörjningsstrategi bedöms vara en förutsättning för omställ- ningsarbetet. Denna bör utgå från verksamhetens behov och beakta aspekterna antal, kompetens och en för verksamheten rimlig ålders- struktur. Bemanningen av den internationella verksamheten Efter hand har det blivit allt mer uppenbart att den internationella verksamhet som bedriver har en stark påverkan på Försvars- maktens personalförsörjning. Enligt regeringen finns det en tydlig kopp- ling mellan den säkerhetspolitiska målsättningen, bland annat uttryckt i beredskapskrav på de förband som anmäls till internationella styrke- register, och de förslag som Försvarsmakten lämnat. Utvecklingen av personalförsörjningssystemet bör utgå från de krav som statsmakterna ställer på myndigheten. När det gäller den internationella verksamheten handlar det ytterst om att vidta de personalförsörjningsåtgärder som är nödvändiga för att vårt land med rimlig säkerhet skall kunna bemanna de enheter som anmäls till olika styrkeregister. De säkerhetspolitiska aspekterna är alltså det huvudsakliga skälet till de förändringar i utbildningssystemet för totalförsvarspliktiga och den möjlighet att anställa personal i soldatbefattningar som regeringen redovisar i denna proposition. Utformningen av utbildningssystemet för totalförsvarspliktiga För att säkerställa vår förmåga att kunna möta väpnade an- grepp bör grunden för personalförsörjningen även fortsättningsvis ytterst vara totalförsvarsplikten. Totalförsvarsplikten har också en viktig be- tydelse för totalförsvarets förankring i samhället. Det bör emellertid ske en tyngdpunktsförskjutning av principerna för grundutbildning och be- manning, från uttagning och placering genom plikt till rekrytering av frivilliga och för uppgiften lämpliga kvinnor och män. plikts- och förbandsutbildningssystem är anpassat till invasionsförsvaret och är inte kostnadseffektivt. För att kunna producera kvalificerade Prop. 2004/05:5 insatsförband, för såväl nationella som internationella uppgifter och för beredskap, bör systemen ges en annan utformning. Försvarsmakten före- slår i sitt budgetunderlag ett nytt värnplikts- och förbandsutbildnings- system, baserat på en högre grad av frivillighet och med en grund- utbildning på två terminer på sammanlagt , för alla till tjänstgöring uttagna totalförsvarspliktiga. Vidare föreslås förbättrade rekryterings- och urvalsprocesser, baserade på bl.a. en allmän mönst- ringsplikt. Försvarsmakten föreslår även att totalförsvarspliktiga under grundutbildning skall kunna öva och direktutbildas mot internationella insatser. Regeringen bejakar i stort de föreslagna förändringarna, dock inte förslaget om mönstringsplikt även för kvinnor och att totalförsvars- pliktiga skall kunna öva och direktutbildas mot internationella insatser med plikt. Enligt regeringen kan dock utbildningsmoment som ingår i för- beredelserna för en eventuell internationell tjänstgöring genomföras under grund- och repetitionsutbildning om de också stärker den totalförsvarspliktiges förmåga att fullgöra uppgifter som kommer att krävas i krig. Övningar för fredsfrämjande verksamhet kan utföras utom- lands utan samtycke från de totalförsvarspliktiga, om det vidmakthåller eller utvecklar färdigheter och kunskaper som krigsuppgiften kräver. Regeringen förutser ett minskat behov av totalförsvarspliktiga. Inrikt- ningen för det militära försvaret bör vara att inte fler totalförsvars- pliktiga tas ut än vad som behövs för Försvarsmaktens insatsorganisa- tion. Förändrade former för att tillgodose behovet av officerskompetens Försvarsmaktens uppgifter ställer krav på en förmåga att genomföra väpnad strid. Det är en kompetens som är unik för officerare. Därför är tillgången till välutbildade officerare av avgörande betydelse för Försvarsmakten. Utbildningen av officerare är den i särklass mest kostnadskrävande delen av Försvarsmaktens kompetensförsörjning när det gäller anställd personal. Detta ställer i sin tur krav på flexibilitet och på att utbild- ningens omfattning kan anpassas utifrån de behov som Försvarsmakten har. Enligt regeringen skulle möjligheterna att tillgodose officerskompe- kunna stärkas i ett flertal avseenden om man förde officersutbild- ningen närmare universitets- och högskoleutbildning. Försvarsmakten bör också utnyttja möjligheterna att direktrekrytera experter till officers- yrket, t.ex. civilingenjörer, jurister och personal med särskild kompetens inom informationsteknologiområdet. Utveckling av metoderna för att prognostisera personalkostnads- utvecklingen Under den senaste försvarsbeslutsperioden har Försvarsmakten haft svårigheter att prognostisera utvecklingen av antalet anställda och därmed också den totala personalkostnadsutvecklingen. funnits svårigheter att bedöma vilka kostnadskonsekvenser som följer med de avtal som ingåtts. Regeringen har dock noterat en förbättring i Prop. 2004/05:5 dessa avseenden . Enligt regeringens mening är det nödvändigt att sätta fokus på personalkostnadsutvecklingen. Under en rad år har det utvecklats en praxis där Försvarsmaktens budgetunderlag handlat mer om antalet anställda än om de kostnader som är förknippade med personalen. Rege- ringen menar att denna utveckling varit olämplig. uppgick de totala personalkostnaderna i Försvarsmakten till ca (2002 ). Det finns ett behov av att Försvarsmakten fortlöpande redovisar hur personalkostnaderna kommer att utvecklas. I den bakomliggande analysen bör det ingå en bedömning av hur antalet anställda förändras, men också hur andra faktorer som kompetensutveck- ling, avvecklingskostnader, förmåner etc. påverkar kostnadsutvecklingen. Ansvaret för det fortsatta utvecklingsarbetet Utifrån den arbetsgivarpolitiska delegering inom staten som beslutat om (prop. 2003/04:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4, bet. 2003/04:FiU2, rskr. 2003/04:125 127), menar regeringen att det även framöver bör vara Försvarsmakten som bär ansvaret för att genomföra arbetet med att utveckla personalförsörjningssystemet. Detta förutsätter sedvanliga för- handlingar med de fackliga organisationerna och ett nära samarbete med . Regeringen avser att noga följa den fortsatta utveck- lingen av personalförsörjningssystemet och personalkostnadsutveck- lingen. Regeringens bedömning: För att säkerställa vår förmåga att kunna möta väpnade angrepp bör grunden för personalförsörjningen även fortsättningsvis ytterst vara totalförsvarsplikten. Den nu föreslagna insatsorganisationen har dock ett begränsat behov av totalförsvarspliktiga. Inriktningen för det militära försvaret bör vara att inte fler totalförsvarspliktiga genomför grundutbildning än vad som behövs för bemanningen av insatsorganisationen. För att kunna pro- ducera kvalificerade insatsförband för både nationell och internationell beredskap bör värnplikts- och förbandsutbildningssystemen ges en annan utformning.