prop · GR03119 · 2004-03-12 00:00:00 — efter anslutningsdagen, har enligt övergångsbestämmelserna inte någon ovillkorlig rätt att genast ta arbete i värdlandet förrän de varit bosatta där eller från och med det tredje året efter anslutningen, beroende på vilket som infaller tidigast. Från och med det tredje året efter anslutningen får familjemedlemmarnas tillträde till värdlandets arbetsmarknad inte hindras. De rättigheter som kan åberopas i egenskap av familjemedlem till en arbetstagare är knuten till relationen till arbetstagaren. Om den upphör eller om arbetstagarens rätt att arbeta i landet upphör så kan familjemedlemmen som huvudregel inte hävda några rättigheter som baseras på anknytningen till arbetstagaren. De nya medlemsstaterna har rätt att tillämpa motsvarande begränsningar gentemot medborgare från de nuvarande medlemsstater som väljer att införa eller behålla undantagsregler i nationell lagstiftning eller i bilaterala överenskommelser. Det är alltså fråga om en slags ömsesidighet. Om exempelvis öppnar upp sin arbetsmarknad för medborgare i en ny medlemsstat så får denna medlemsstat inte tillämpa nationella bestämmelser som begränsar svenska medborgares rätt att ta arbete där. Skulle å andra sidan tillämpa nationella bestämmelser som begränsar möjligheten för medborgare från detta land att arbeta i så har detta land rätt att tillämpa motsvarande begränsningar gentemot svenska medborgare som vill ta arbete där. Om tillämpningen av artiklarna 16 i rådets förordning (EEG) nr Skr. 2003/04:119 1612/68 tillfälligt upphävs av någon av de nuvarande medlemsstaterna kan de nya medlemsstaterna gentemot varandra åberopa förfarandet enligt skyddsklausulen på de villkor som anges där. De nya medlemsstaterna får däremot inte rätt att i andra fall begränsa tillträdet till sin nationella arbetsmarknad i förhållande till varandra. 3.8Undantag för etablerade arbetstagare Medborgare i de nya medlemsstaterna som vid tiden för anslutningen lagligen arbetar i någon av de nuvarande medlemsstaterna och som haft tillstånd att arbeta där eller längre skall ha oinskränkt tillträde till det landets arbetsmarknad. Detsamma skall gälla för medborgare i nya medlemsstater som efter anslutningsdagen beviljas tillstånd att arbeta i någon av de nuvarande medlemsstaterna för en oavbruten period eller längre. I det land där arbetet utförs skall dessa arbetstagare ha samma rättigheter och skyldigheter som gäller för nuvarande unionsmedborgare. Rätten till oinskränkt tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad upphör om arbetstagaren frivilligt lämnar landets arbetsmarknad. Den som har fått tillträde till en medlemsstats arbetsmarknad får däremot inte automatiskt tillträde till arbetsmarknaden i andra medlemsstater. Det beror på hur övergångsbestämmelserna tillämpas i den specifika medlemsstaten. 4 Det sociala välfärdssystemet Socialförsäkringslagen (1999:799) innehåller bestämmelser om vem som omfattas av socialförsäkringen och av vissa bidragssystem. Lagen skiljer dels på bosättningsbaserade förmåner, dels på arbetsbaserade förmåner. Den bosättningsbaserade försäkringen avser garantibelopp och bidrag (bl.a. barnbidrag, bostadsbidrag, assistansersättning, underhållsstöd) och den arbetsbaserade försäkringen gäller kontantförmåner vid inkomstförlust (bl.a. sjukpenning, föräldrapenning, ålderspension i form av inkomstpension, arbetsskadelivränta m.m.). För rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner krävs bosättning enligt socialförsäkringslagens definition. Det finns inte något krav på särskilt medborgarskap för att omfattas av försäkringen. Enligt lagens definition skall en person som kommer till anses vara bosatt här, om det kan antas att vistelsen kommer att överstiga . Försäkringen gäller då . De arbetsbaserade förmånerna kan utges till den som arbetar i oberoende av om han eller hon är bosatt här. De arbetsbaserade försäkringarna finansieras genom arbetsgivar- eller egenavgifter medan de bosättningsbaserade försäkringarna främst finansieras med skattemedel. Grundregeln är att personer som arbetar betalar skatt i arbetslandet. För att främja den fria rörligheten, finns gemenskapsbestämmelser som samordnar medlemsstaternas socialförsäkringssystem, främst i artikel 42 i EG-fördraget och i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av system för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Bestämmelserna syftar inte till att harmonisera medlemsstaternas socialförsäkringssystem, däremot till att samordna dessa. Reglerna gäller i stort sett alla försäkrade, även personer som inte är unionsmedborgare. De flesta svenska socialförsäkringsförmåner omfattas av förordningen. En huvudprincip i förordningen är likabehandlingsprincipen (även kallad icke-diskrimineringsprincipen) av personer som omfattas av förordningen. En annan huvudprincip är att en person endast skall omfattas av ett lands lagstiftning, som regel arbetslandets lagstiftning. Bestämmelserna skall underlätta den fria rörligheten på arbetsmarknaden och hindra att en person faller utanför socialförsäkringssystemen eller att förmåner utgår från flera medlemsstater när personen byter arbete inom EU. En person från en annan medlemsstat som arbetar i blir därigenom likställd med en person bosatt i . Arbete i ett land medför att personen omfattas av arbetslandets lagstiftning även om han eller hon bor i en annan medlemsstat. Det är därför arbetet och inte bosättningen som blir avgörande för frågan om en person skall omfattas av den svenska socialförsäkringen i sin helhet. Arbete i ger enligt gemenskapsrätten rätt till både bosättnings- och arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner. Rätten till svenska bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner är således i EU-sammanhang varken direkt knuten till folkbokföring eller till bosättning i . Andra grundläggande principer i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 är rätten till sammanläggning av försäkringsperioder och rätten till utbetalning av förmåner i andra EU/EES-länder, den s.k. exportregeln. När det gäller sammanläggningsprincipen får denna betydelse t.ex. när det gäller rätten till föräldrapenning där det i den svenska lagstiftningen uppställs krav på en viss tids försäkring innan den försäkrade kan ha rätt till föräldrapenning. Det kan också gälla t.ex. pensionsförmåner för att, om så behövs, öppna rätten till en förmån om en person inte kan uppfylla kravet på viss tids försäkring i det land där han eller hon arbetar eller är bosatt. De sammanlagda försäkringsperioderna påverkar emellertid inte förmånens storlek. Enligt exportregeln kan de flesta förmåner betalas ut även om den försäkrade bor i ett annat land än i det landet som betalar ut förmånen. Regeln är viktig för t.ex. gränsarbetare och pensionärer. Inför EES-medlemskap gjordes en omfattande utredning av konsekvenserna av gemenskapsrätten i fråga om samordningen av socialförsäkringssystemen som resulterade i två betänkanden, nämligen Social trygghet och EES (SOU 1993:115) och Rätten till folkpension (SOU 1992:26). Det sistnämnda betänkandet resulterade i ändrade regler på folkpensionsområdet för att förhindra oproportionerliga effekter vid tillämpning av . Utredningen blev också en första analys av gemenskapsrätten på socialförsäkringsområdet i övrigt i förhållande till den svenska lagstiftningen och ett underlag för de berörda myndigheternas administration och utbildningsinsatser som behövdes för att kunna hantera det nya regelsystemet. Även andra förändringar har vidtagits för att anpassa den svenska lagstiftningen till EG-rätten, som Skr. 2003/04:119 t.ex. en ny socialförsäkringslag (1999:799). Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) gäller att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta i . När det gäller utländska arbetstagare som är medborgare i en medlemsstat och deras familjemedlemmar skall hälso- och sjukvård ges på i princip samma villkor som gäller för personer som är bosatta i . Detta följer av hälso- och sjukvårdslagen och rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Som tidigare nämnts omfattas de flesta svenska socialförsäkringsförmåner av rådets förordning (EEG) nr 1408/71. Detta gäller även vårdförmåner, dvs. hälso- och sjukvård, tandvård, läkemedel m.m. Huvudprincipen är att en anställd eller en egenföretagare omfattas av rätten till vårdförmåner i den stat där han eller hon är arbetstagare eller verksam som egenföretagare (den behöriga staten). I de fall dessa personer även är bosatta i den behöriga staten omfattas rätten till vårdförmåner av den nationella lagstiftningen. Detta p.g.a. att rådets förordning (EEG) nr 1408/71 syftar till att uppnå en samordning av medlemsstaternas lagstiftningar, inte en harmonisering. En anställd eller egenföretagare, som bor med eller utan sin familj i en medlemsstat men är förvärvsverksam i en annan medlemsstat, har rätt till vårdförmåner i såväl bosättningsstaten som arbetslandet (den behöriga staten). Även familjemedlemmar som är bosatta med den anställde i hemlandet eller i en annan medlemsstat än den behöriga staten har rätt till samma vårdförmåner i bosättningsstaten och under vistelse i den behöriga staten, under förutsättning att de inte har rätt till sådana förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium de är bosatta. Rätten till förmåner avgörs i de flesta fall av om maken/makan förvärvsarbetar. I dessa fall ersätter den behöriga staten vården för både arbetstagaren/egenföretagaren och familjemedlemmarna med faktiska kostnader. För gränsarbetare gäller dock andra regler än dessa. Gränsarbetaren har rätt till vårdförmåner i såväl bosättningsstaten som den behöriga staten men för familjemedlemmarna krävs, utom i brådskande fall, en överenskommelse mellan de berörda staterna. Enligt förordningens definition skall en anställd eller egenföretagare ses som gränsarbetare om denne som regel återvänder till bosättningslandet eller åtminstone en gång . En anställd eller egenföretagare som bor och arbetar i den behöriga staten, men där familjemedlemmarna bor i en annan medlemsstat, har rätt till vårdförmåner i den behöriga staten och nödvändig vård i annan medlemsstat vid vistelse där. Familjemedlemmarna har rätt till vårdförmåner i bosättningslandet och nödvändig vård i den behöriga staten under förutsättning att de inte har rätt till sådana förmåner enligt lagstiftningen i den medlemsstat inom vars territorium de är bosatta. Särskilt tillstånd från bosättningslandet skall sökas för planerad vård i den behöriga staten för familjemedlemmarna. Den planerade vården i Skr. 2003/04:119 den behöriga staten skall då bekostas av bosättningsstaten. Övrig vård för familjemedlemmarna bekostas via schablonbelopp som betalas av den Det är emellertid inte fastställt i gemenskapsrätten vilka sociala förmåner som skall ges till personer som vistas i ett land eller efter vilka kriterier förmånerna skall erbjudas. I är det därför svensk lagstiftning som anger förutsättningarna för rätt till vårdförmåner. Däremot finns, som tidigare nämnts, ett förbud i gemenskapsrätten mot diskriminering av unionsmedborgare och deras anhöriga. Detta innebär att en unionsmedborgare som arbetar i en annan medlemsstat och dennes familjemedlemmar har rätt att bli behandlade på samma sätt som värdlandets egna medborgare avseende rätten till vårdförmåner. En eventuell inskränkning i rätten till vårdförmåner i påverkar därmed samtliga unionsmedborgare oberoende av ursprungsland, dvs. även personer boende i . Enligt socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas inom kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 2 §). Ansvaret omfattar alla personer som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. En förutsättning för bistånd är emellertid enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det är inte bara försörjningsstöd och annat ekonomiskt bistånd som en person som vistas i en kommun kan ha rätt till, utan även äldreomsorg i form av hemtjänst eller bostad i särskild boendeform med service och omvårdnad. Biståndet kan också bestå av insatser till personer med funktionshinder och avse hjälp i hemmet, ledsagarservice, avlösarservice eller bostad med särskild service. I socialtjänstlagen regleras även insatser för barn och unga samt för missbrukare. Sociala förmåner och insatser regleras även i bland annat lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vid prövning av rätt till bistånd eller andra insatser görs alltid en individuell behovsbedömning, vilket även gäller för personer från EU- länder som utövar sin rätt till fri rörlighet inom unionen. En unionsmedborgare som är arbetstagare i en annan medlemsstat än där han eller hon är medborgare och dennes familjemedlemmar skall behandlas på samma sätt som värdlandets egna medborgare vad gäller rätten till sociala förmåner och dessa personer får därmed inte diskrimineras i något avseende. Detta regleras bl.a. i artikel 39 i EG- fördraget och i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. de vid behov får söka ekonomiskt bistånd eller bistånd i form av andra insatser och att det i första hand är den kommun som de vistas i som skall Skr. 2003/04:119 svara för hjälpen. Om en arbetstagare blir ofrivilligt arbetslös betraktas personen i fråga fortfarande som arbetstagare, vilket innebär att även arbetslösa i vissa fall skall behandlas på samma sätt som svenska medborgare. Då likabehandlingsprincipen gäller arbetstagare och deras familjemedlemmar är bedömning av vem som skall anses vara arbetstagare av intresse. Arbetstagarbegreppet har tolkats av , som slagit fast att begreppet har en gemenskapsrättslig innebörd och att det inte får ges en nationell tolkning. Som framkommit ovan i avsnitt 2.3 är det inte nödvändigt att arbetstagaren kan försörja sig på sin inkomst, så länge som arbetet inte framstår som så ringa att det i praktiken är av helt marginell betydelse. Enligt rådets förordning (EEG) nr 1408/71 kan en arbetssökande söka arbete i en annan medlemsstat med bibehållen arbetslöshetsersättning från den medlemsstat där personen kvalificerat sig för denna ersättning. Arbetssökandes rätt till fri rörlighet inom EU förutsätter att de inte ligger värdlandet till last utan att de på egen hand kan klara sin ekonomi. Det innebär dock inte att de saknar möjlighet att få stöd enligt svensk lagstiftning. finns ingen utvecklad praxis för bedömning av ekonomiskt bistånd till arbetslösa från andra EU-länder. Socialtjänstlagens regler om kommunens yttersta ansvar och den enskildes rätt till bistånd följer som en konsekvens av vistelsebegreppet, vilket innebär att kommunerna från fall till fall måste bedöma om, och i så fall i vilken omfattning, bistånd ska utges. Det troliga är dock att socialnämnden avslår en eventuell biståndsansökan från en arbetssökande med hänvisning till att behovet kan tillgodoses genom att personen med hjälp från sitt lands ambassad återvänder till hemlandet. Möjligen kan personen erhålla bistånd i form av matpengar och en biljett hem. Pensionärer, studerande m.fl. Pensionärer och andra som inte är yrkesverksamma, t.ex. studenter, som vill utnyttja sin rätt att vistas i ett annat EU-land måste kunna visa att de disponerar över tillräckliga ekonomiska medel och att de har en sjukförsäkring, så att de inte riskerar att utgöra någon belastning för uppehållslandets sociala system. De utesluter dock inte att de på grund av svensk rätt kan vara berättigade till förmåner och insatser som följer av socialtjänstlagen eller av annan sociallagstiftning. En tredjelandsmedborgare måste ha ett arbetstillstånd för att få arbeta i och detta skall enligt huvudregeln i utlänningslagen vara beviljat före inresan. () skall utfärda riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd (4 kap. 6 § utlänningsförordningen (1989:547)). I riktlinjerna skiljer man mellan arbetskraftsinvandring som syftar till permanent bosättning, tidsbegränsade anställningar för att täcka en tillfällig brist på arbetsmarknaden samt internationellt utbyte. Beträffande de båda förstnämnda kategorierna skall göras en s.k. arbetsmarknadsprövning i samband med ansökan om arbetstillstånd, dvs. en bedömning av om behovet av arbetskraft istället kan tillgodoses inom landet eller inom EES-området. När det gäller internationellt utbyte, som omfattar bland annat idrottsutövare och tränare samt insatser inom kultur, pedagogik och forskning görs ingen egentlig arbetsmarknadsprövning. Av riktlinjerna framgår också att försörjning och anställningsvillkor skall tas med i bedömningen. Beträffande arbetstillstånd för täckande av tillfällig brist på arbetskraft anges t.ex. att nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor lägst skall motsvara gällande svenska kollektivavtal inom branschen och att villkoren i övrigt inte får vara sämre än vad som gäller för motsvarande svensk arbetskraft. Dessutom skall arbetstiden vara av en sådan omfattning att arbetstagaren kan försörja sig under vistelsen i landet. Bostad skall också vara ordnad före inresan. Själva prövningen görs antingen genom att remitterar ärendet till länsarbetsnämnden () eller av utan sådan remittering med stöd av ett så kallat särskilt bemyndigande som AMS eller beslutat efter samråd med arbetsmarknadens parter. Ett sådant särskilt bemyndigande, som kan ses som en mer generell arbetsmarknadsprövning, innebär att bemyndigats att, för vissa kategorier och under vissa förutsättningar, fatta beslut utan att remittera ärendet till AMS. I praktiken är det således AMS och som ansvarar för den materiella prövningen vid ansökan om arbetstillstånd, även om det är som fattar de formella besluten att bevilja eller avslå ansökningen. I del av handläggningen ingår dock ett ansvar för att kontrollera att utlänningen har pass samt att bedöma om sökanden har andra avsikter med att komma till än att tillfälligt arbeta här. Arbetstillstånden är begränsade till att avse visst yrke och viss arbetsgivare, vilket innebär att arbetstagaren inte kan byta anställning . Make, maka, sambo och barn till den som fått arbetstillstånd kan få uppehållstillstånd som huvudpersonen fått tillstånd. Make, maka eller sambo beviljas enligt praxis arbetstillstånd utan arbetsmarknadsprövning om huvudpersonen fått tillstånd . Även tillstånden för de anhöriga skall ha beviljats före inresan. AMS riktlinjer bygger på propositionsuttalanden om arbetskraftsinvandring (prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m.m., prop. 1983/84:144 om Invandrings- och flyktingpolitiken och prop. 1996/97:25 om svensk migrationspolitik i globalt perspektiv). Arbetskraftsinvandring för permanent bosättning I propositionsuttalandena sägs att arbetskraftsinvandring för bosättning (dvs. permanent uppehållstillstånd) bör tillåtas i vissa undantagsfall, exempelvis när det gäller nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Bland övriga exempel nämns personer som behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av ny teknologi samt kulturarbetare. Under särskilda förhållanden kan arbetskraftsinvandring tillåtas även i andra fall, såsom när arbetstagare med den utbildning och arbetserfarenhet som krävs i det aktuella fallet inte finns att tillgå i . Arbetstillstånd för internationellt utbyte Tidsbegränsade arbetstillstånd ges regelmässigt för anställningar som ingår som ett led i ett internationellt utbyte. Hit räknas t.ex. gästforskare, anställda på chefsposter inom internationella företag, artister samt professionella idrottsmän och tränare, som inte omfattas av undantagen från kravet på arbetstillstånd enligt 4 kap. 2 § utlänningsförordningen (1989:547), dvs. anställningar som inte står öppna för den allmänna arbetsmarknaden. Arbetstillstånd för internationellt utbyte ges för sammanlagt högst 48 månader. För arbetstillstånd som avser tidsbegränsat säsongsrelaterat arbete inom t.ex. trädgårdsnäringen (t.ex. frukt-, bär- eller grönsaksodling), tillämpas en speciell handläggningsordning. Länsarbetsnämnderna fastställer kvoter för antalet sådana s.k. säsongsarbetstillstånd som får beviljas för den typen av säsongsrelaterat arbete. har kvoterna legat runt 8 000 tillstånd varav avsett medborgare från de nya medlemsstaterna. En ansökan om säsongsarbetstillstånd ges in till en svensk utlandsmyndighet varefter prövningen sker hos länsarbetsnämnden. För att arbetstillstånd skall beviljas krävs att lönen och den föreskrivna arbetstiden ligger i nivå med gällande kollektivavtal samt att bostadsfrågan är tillfredsställande ordnad. har med stöd av 4 kap. 5 § utlänningsförordningen bemyndigat länsarbetsnämnderna att bevilja arbetstillstånd för säsongsarbete (MIGRFS 2001:2). Om det är tveksamt om tillstånd ska beviljas eller om ansökan bör avslås ska ärendet överlämnas till . Detta sker endast undantagsvis. Ett säsongsarbetstillstånd får ges för sammanlagt till . första inresedagen och är inte specificerad med en första respektive sista Skr. 2003/04:119 giltighetsdag. Tillståndet är begränsat till att avse en viss bransch men är inte begränsat till en viss arbetsgivare. Arbetstillstånd för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist Tidsbegränsade arbetstillstånd ges också i viss utsträckning för att täcka tillfällig arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden. För denna typ av arbetstillstånd skall arbetsmarknadsprövning göras. Prövningen innebär bl.a. att det undersöks om arbetskraftsbehovet kan tillgodoses inom landet eller med arbetssökande inom EES-området innan det kan komma i fråga att bevilja ett arbetstillstånd av detta slag. Tillståndsprövningen skall utgå från en långsiktig bedömning av arbetsmarknadsläget och hänsyn skall tas till möjligheten att med hjälp av arbetsmarknadspolitiska åtgärder underlätta rekrytering av inhemsk arbetskraft. Arbetstillstånd för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist kan ges . Efter beslut av AMS generaldirektör och efter samråd med arbetsmarknadens parter har dispens från AMS riktlinjer medgivits och arbetstillstånd för täckande av tillfällig arbetskraftsbrist tillstyrkts än 18 månader. Sådana beslut har fattats endast i undantagsfall. Dispensbesluten har avsett bl.a. läkare, sjuksköterskor och tandläkare från de nya medlemsstaterna, vilka givits arbetstillstånd . januari t.o.m. var det 465 personer inom dessa yrkesgrupper som efter beslut om dispens fick arbetstillstånd (statistik från ). 5.2Medborgare i EU/EES eller i De nationella reglerna för EU/EES-medborgare samt medborgare i återfinns i utlänningsförordningen och innebär att dessa personer är undantagna från kravet på arbetstillstånd. Uppehållstillstånd krävs efter tre månaders vistelse i landet. För medborgare i EU-länderna tjänar uppehållstillståndet som bevis på att de har rätt att vistas i värdlandet. En unionsmedborgare som har arbete i en medlemsstat får inte avvisas på den grunden att han eller hon saknar uppehållstillstånd. Det formella kravet för att få uppehållstillstånd är att arbetstagaren kan visa upp ett anställningsbevis. Ett uppehållstillstånd skall därefter kunna förlängas automatiskt. Ett sådant uppehållstillstånd får inte återkallas enbart av den anledningen att arbetstagaren blir ofrivilligt arbetslös eller arbetsoförmögen på grund av sjukdom eller olycksfall. Säsongsarbetare som har anställning och arbetare som pendlar mellan olika länder behöver inte ha uppehållstillstånd, men kan åläggas anmälningsskyldighet. Om anställningen överstiger men understiger beviljas enligt praxis uppehållstillstånd för den tid anställningen varar. Vid prövning av om uppehållstillstånd skall beviljas Skr.