prop · GR03170 · 2004-06-18 00:00:00 — Regeringens förslag: Ett företag som deltar i ett program för energi- effektivisering skall införa ett standardiserat och certifierat energiled- ningssystem, göra en särskild kartläggning och analys som innebär att eleffektiviserande åtgärder identifieras och införa särskilda, energief- fektiviserande rutiner, som går utöver energiledningssystemets krav. Departementspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian innehöll dock inga uttryckliga förslag om särskilda rutiner vid projekteringar, ändringar och renove- ringar av företagets anläggningar eller vid inköp av elkrävande utrustning till sådana anläggningar, utöver vad som redan följer av energilednings- Remissinstanserna: Statskontoret anser det angeläget att de krav som ställs på företagen är tydliga och balanserade i förhållande till den fördel som de får genom deltagandet i programmet. är det viktigt att kraven på genomförande av åtgärder blir tydliga, likvärdiga och balanse- rade i förhållande till skattenedsättningen. kraven som ställs på företagen i programmet är låga, men att det ändå kan ge ett visst positivt bidrag till ökad energieffektivisering. De åtgärder som företagen skall genomföra bör ändras på flera punkter för att göra programmet mer samhällsekonomiskt effektivt. Styrelsen för ackre- ditering och teknisk kontroll (SWEDAC) anser att det redan från början bör ställas ett krav på att energiledningssystemen skall vara certifierade av ett ackrediterat certifieringsföretag och att certifiering bör kunna ske även med utländska standarder, förutsatt att kraven är likvärdiga. Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet, SKGS, och Svenskt aluminium anser att ett energiledningssystem skall införas i enlighet med den standard som ut- arbetats inom (), men att företag som har miljöledningssystem eller andra system bör kunna inlemma energi- ledningssystemet i dessa. Svenskt näringsliv och Svenskt aluminium anser att statliga bidrag bör utgå, för genomförandet av energianalysen. och anser att de kvalitativa mål som uppställs för företagen medför problem, till exempel en risk för en godtycklig kontroll av företagen. Statskontoret efterfrågar en precisering av hur återbetalningstiden skall beräknas, så att den görs på ett enhetligt sätt. anser att det ännu inte går att avgöra vilka resultat programmet slutligen kan komma att få, om man utgår från de föreslagna reglerna för vilka åtgärder som företagen åläggs att genom- föra, då effekterna på energianvändningen och kostnaderna kommer att bero på dels företagens egen energikartläggning, dels tolkningen av de regler som föreslås för undantag från kravet på genomförande. Energi- myndigheten anser vidare att det bör uppställas ett krav om att de energiledningssystem som företagen inför, skall certifieras av ett ackrediterat certifieringsorgan. SKGS menar att återbetalningstiden för de åtgärder som företagen skall genomföra, skall beräknas genom diskon- tering av kassaflöden med den kalkylränta som företagen normalt använder vid investeringskalkyler. anser att det är mer- kostnaden, som är förknippad med högre energieffektivitet, som skall ingå i kalkylen för att förhindra att en totalkostnad för en investering som görs av delvis andra skäl (såsom naturlig reinvestering eller dylikt) belastar kalkylen. Skälen för regeringens förslag: Begreppet energiledningssystem är nytt. Ett strukturerat arbete med miljöledningssystem har pågått i näringslivet under . ISO 14001 och EMAS är två internatio- nella system för miljöledning. ISO Internationella standardiserings- organisationen är en världsomspännande som utarbetat standarden ISO 14001, Miljöledningssystem Krav- specifikation med vägledning för användning. Scheme är EU:s frivilliga system för miljöstyrning och miljörevision, som är fastställt genom och rådets förordning (EG) nr 761/2001 av om frivilligt deltagande för organisationer i gemenskapens miljölednings- och miljörevisions- ordning. Ett första steg vid införandet av ett miljöledningssystem som ISO 14001 är att företaget gör en miljöutredning av verksamheten. Då skall verksamhetens miljöaspekter beskrivas och de mest betydande aspekterna skall identifieras. Med utgångspunkt från utredningen skall företaget formulera och anta en miljöpolicy med övergripande och detaljerade miljömål samt ett miljöledningsprogram som visar hur man avser att uppfylla målen. Som framgår nedan i detta avsnitt bygger ett energiledningssystem i allt väsentligt på samma principer, med skillna- den att fokus ligger just på företagets energianvändning. Man kan därför hävda att begreppet energiledningssystem ligger mycket nära de andra ledningssystem som redan är vedertagna begrepp i näringslivet. I avsnitt 4 finns en kortfattad redovisning av innehållet i departements- promemorian Förslag till program för långsiktiga avtal med energi- intensiv industri (Ds 2001:65). Den promemorian var i huvudsak inriktad på minskade klimatemissioner, men de metoder man förordade för att uppnå detta var i huvudsak desamma som föreslås. Energimyndig- heten hade funnit att generella kvantitativa mål i form av absoluta eller relativa energi- eller klimatmål är olämpliga på såväl bransch- som före- tagsnivå. Motivet till denna slutsats var att förutsättningarna skiljer sig starkt mellan olika branscher, företag och över tiden samt att ansvaret för genomförandet faktiskt ligger hos de enskilda företagen. Energimyndig- hetens synpunkter och utländska erfarenheter ledde till slutsatsen att åtaganden på företagsnivå bör uttryckas i kvalitativa termer och vara lika för alla företag. Man föreslog därför att målen på företagsnivå skulle in- nebära krav på ett strukturerat arbete med energifrågorna med krav på energiledningssystem och genomförande av effektiviseringsåtgärder i anslutning därtill. För det system som föreslås är samma bedömningar och slutsatser relevanta. Att bara uppställa kvantitativa mål om generella sänkningar av elanvändningen i företagen, och att koppla sparade MWh el till skattekronor kan synas vara den lösning som är mest rättvis och lättast att kontrollera. Så är dock inte fallet. De företag som kommer att omfattas av systemet tillhör inte bara vitt skilda branscher utan de enskilda företagen har dessutom olika förutsättningar i fråga om teknisk utveckling, anläggningarnas och utrustningens ålder samt konjunktur- och investeringscykler. Ett system med generella, kvantitativa mål för elanvändningen riskerar dessutom att missgynna de företag som redan nått långt i sin effektivisering och konjunkturrelaterade ändringar i produktionen kan ge antingen positiva eller negativa effekter i fråga om måluppfyllelsen. Att kontrollera ett sådant system väcker även frågor om vad som skall anses vara en rättvisande energieffektivisering och en sådan skall mätas. Det föreslagna systemet bygger på att företagen skall uppnå en effektivare energianvändning med fokus satt på eleffektiviseringar. Denna avvägning mellan energieffektiviseringar i allmänhet och eleffektiviseringar i synnerhet bygger på att en ensidig inriktning på bara eleffektiviseringar riskerar att systemet, sett i ett helhetsperspektiv, blir kontraproduktivt, eftersom en minskad elanvändning kan kompenseras med en ökad användning av andra energislag. Mot den angivna bak- grunden är således ett i huvudsak kvalitativt och därmed flexibelt system, som utgår från företagens egna förutsättningar, att föredra på den generella nivån. Genom ett sådant system har de enskilda företagen möj- lighet att delta utifrån sina unika förutsättningar och kan göra det oberoende av yttre omständigheter. kan konstateras att ett krav i energiledningssystemet är att företagen skall ställa upp energimål som är mätbara och genomföra de effektiviseringsåtgärder som krävs för att uppnå energimålen. Att det inte anges några kvantitativa mål på generell nivå för programmet, hindrar således inte att det kommer att finnas mät- bara resultat men dessa skall ställas i relation till mätbara mål som är företagsspecifika och som utgår från de förutsättningar som energi- ledningsarbetet i det enskilda företaget ger. System som liknar det nu föreslagna finns bl.a. i , , och . I tillämpas bl.a. en förordning om avtal om energieffektivisering och statsstöd till täckning av utgifter för koldioxidavgift (nr 659 af 04/07/2000). I denna förordning finns krav på de enskilda företagen att undersöka och kartlägga verksamhetens energiförbrukning i syfte att finna möjliga energibesparingar och effektiviseringar och att utarbeta och införa energiledningssystem. Bestämmelserna innehåller i huvudsak krav på energikartläggning, energipolicy, energimål, energihandlingsplan, energirelaterade inköp och projekteringar, uppdatering av energi- kartläggningen samt organisationen, ansvar, befogenheter och dokumentation. I det danska systemet finns en standard för energieffektivisering, DS 2403. , , är en fristående ideell förening med ett stort antal medlemmar som är företag, myndigheter och andra organisationer. SIS är i sin tur medlem i ISO, som är det globala standardiseringsorganet och , som är den europeiska motsvarig- heten. SIS och projektdeltagarna utarbetar standarder inom de flesta om- råden, till exempel bygg och anläggning, ledningssystem, material och mekanteknik samt miljö och säkerhet. SIS verksamhet domineras av det internationella arbetet i ISO och . Det innebär att SIS är företagens och myndigheternas samarbetspartner vid utformningen av standarder som passar den svenska marknaden, likväl som den internationella. Med det danska systemet som utgångspunkt har SIS i samverkan med och tillsammans med företrädare för näringslivet och andra sakkunniga på området utarbetat en svensk standard för energi- ledningssystem, SS 62 77 50. Det finns således, såvitt är känt, två standarder för energiledning som båda uppfyller de krav som ställs i den föreslagna lagen. Det nu föreslagna systemet har således en relativt lång utveckling bakom sig och en förankring såväl på myndighetsnivå som bland företrädare för näringslivet. En grundläggande förutsättning bör således vara att företagen skall in- föra ett standardiserat energiledningssystem, som uppfyller de krav som ställs i den föreslagna lagen om program för energieffektivisering. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, och Energi- myndigheten anser att det redan från början bör ställas ett krav på att det energiledningssystem som företagen tillämpar skall vara certifierat av ett ackrediterat certifieringsorgan. En sådan certifiering underlättar väsent- ligt den kontroll som tillsynsmyndigheten skall ansvara för och den redovisningsskyldighet som åligger företagen enligt förslaget. För före- tagen innebär det dessutom att de kan samordna sina ledningssystem inom miljö, kvalitet och energi liksom certifieringen för respektive system. Ett krav om att de energiledningssystem som företagen tillämpar skall vara certifierade bör därför uppställas. Den svenska standarden, SS 62 77 50, färdigställdes och gavs ut . pågår ett arbete som innebär att fristående certifierare utbildas för att kontrollera företagens arbete med energiledningssystemen. certifierare som genomgått en sådan utbildning blir ackrediterad av SWEDAC enligt en standard för energiledningssystem, som i dessa fall är den danska standarden, DK 2403, eller den svenska, SS 62 77 50, och får därigenom rätt att utföra certifieringar av ifrågavarande slag. Som framgår av avsnitt 9 skall en sådan certifiering vara klar när företaget, , lämnar en första redovisning till tillsynsmyndigheten. Certi- fieringens betydelse beskrivs närmare i samma avsnitt, som gäller före- tagens redovisning av deltagandet i det föreslagna programmet. Ett energiledningssystem är i likhet med ett kvalitets- eller miljö- ledningssystem ett verktyg för företagets ledning och övriga anställda, att arbeta med vissa frågor i detta fall energi på ett konsekvent och systematiskt sätt. Systemets olika delar har en given funktion och de samverkar och är därför en förutsättning för varandra. Ansvaret för att införa ett energiledningssystem ligger på företagets ledning. Ledningen har även ansvaret för att energiledningssystemet fortlöpande tillämpas i företagets verksamhet i enlighet med systemets rutiner och att den in- formation som systemet genererar används i syfte att kontinuerligt effektivisera företagets energianvändning. Erfarenheter från arbete med miljöledning visar att företagens arbete med energianvändningen redan kan hanteras inom ramen för miljöledningssystemens huvudstrukturer. De företag som kommer att delta i program för energieffektivisering har i många fall redan infört miljöledningssystem. Det är dock viktigt att systemet utformas så att energiledningssystemet kan användas inom ett företags befintliga system, men också att det kan användas självständigt av de företag som inte redan har sådana och att det framför allt är likformigt för alla företag. Det standardiserade energiledningssystem som ett företag tillämpar måste således innehålla ett antal grundläggande krav, som kan tillämpas av alla företag, oavsett de enskilda företagens förutsättningar. Ett sådant grundläggande krav är en dokumentation, i pappersform eller elektronisk, som beskriver energiledningssystemets huvuddelar och hur dessa samverkar. En sådan dokumentation är avgörande för före- tagets tillgång till information om energiledningsarbetet och de krav som ställs på detta i den löpande verksamheten. Ett krav på dokumentation är också motiverat med hänsyn till den kontroll som certifieringsorganet och tillsynsmyndigheten skall utöva. Ett energiledningssystem skall innehålla en energipolicy, som i före- kommande fall kan samordnas med företagets miljö- och kvalitetspolicy. En energipolicy innebär att företaget bestämmer sina intentioner med och principer för energianvändningen och att de övergripande riktlinjerna för företagets energiledningsarbete slås fast. Den skall också innehålla ett åtagande om en fortlöpande effektivisering av företagets energi- användning. En fungerande energipolicy skall vara relevant i förhållande till verksamhetens art och omfattning och spela en viktig roll när före- taget fastställer sina energimål och sedermera följer upp dessa. Kravet på relevans i förhållande till verksamhetens art och omfattning innebär en flexibilitet och att olika företags energipolicies skiljer sig åt beroende på vad som är företagets verksamhet eller verksamheter och vilka energi- aspekter dessa verksamheter ger upphov till. Eftersom den skall ange de övergripande riktlinjerna för företagets arbete med energilednings- systemet, är den ett viktigt dokument för de anställda att ha kännedom om i det löpande arbetet med energirelaterade frågor. Ett fungerande energiledningssystem och de beslut som skall fattas inom ramen för energiledningssystemet förutsätter även att företaget har en tillförlitlig information om hela sin energianvändning och att denna information alltid finns tillgänglig. En fortlöpande energikartläggning och analys är därför en viktig del av systemet. En sådan kartläggning och analys innebär att alla energiaspekter, som har en betydande påverkan på företagets energianvändning, kartläggs och analyseras. Eftersom systemet utgår från det enskilda företagets förutsättningar är det de energiaspekter som karaktäriserar just det enskilda företaget som skall kartläggas, dvs. vilka verksamheter, aktiviteter, produkter eller tjänster som påverkar dess energianvändning. Eftersom syftet med införandet av ett energiledningssystem är energieffektivisering, skall kartläggningen och analysen identifiera energieffektiviserande åtgärder. Exempel på sådana åtgärder är att företaget förändrar sin energiförsörjning; byter energibärare (t.ex. el, ånga och värme); byter utrustning; inför förbättrade styr- och reglersystem; inför förbättrade rutiner för projektering, drift och underhåll av företagets anläggningar och för inköp av utrustning till dessa anläggningar; inför förändrade produktionsprocesser, genomför processintegration, eller ökar sitt utbyte av energi med omgivande sam- hälle. Med en fastställd energipolicy och med stöd av den information som följer av energikartläggningen och analysen har företagen en grund att stå på när det skall uppställa energimål för företagets olika verksamheter. När företaget fastställer sina energimål kan hänsyn tas dels till de yttre krav som ställs på verksamheten i fråga, dels till företagets egna betydande energiaspekter, tekniska och ekonomiska möjligheter samt egna krav på drift och affärsmässighet. Dessa mål skall vara mätbara, tidsbestämda och förenliga med energipolicyn. Att uppnå energimålen förutsätter i sin tur att företaget har en hand- lingsplan. En sådan innebär att företaget, med stöd bl.a. av energi- kartläggningen och analysen, utarbetar och inför en plan för hur företaget skall uppnå de beslutade energimålen. En sådan plan skall innehålla information om vem som skall ansvara för att åtgärderna genomförs, vilka resurser detta kräver i fråga om personal och ekonomi samt om de tider som skall hållas för genomförandet. I det löpande arbetet med energiledningssystemet krävs även fast- ställda rutiner som säkerställer att man i det dagliga arbetet också arbetar med energieffektivisering. Dessa rutiner kan i huvudsak indelas i de om- råden som beskrivs nedan. Ett viktigt område är att företaget vid projekteringar, renoveringar och ändringar av företagets anläggningar i processen bedömer och värderar den energianvändning som blir följden av sådana åtgärder. Ett annat viktigt område är den löpande driften och underhållet av företagets anläggningar samt inköp av energikrävande utrustning och råvaror till dessa. När sådana rutiner etableras, blir energianvändningen en faktor som alltid tas med i beräkningen, tillsammans med övriga överväganden som görs i det dagliga arbetet. Ett annat viktigt område är att företaget har fastställda rutiner som säkerställer en regelbunden övervakning och mätning av företagets energianvändning och en effektiv kontroll av att företagets energimål uppnås. Sådana rutiner kan bestå i att viss personal får ansvar för att registrera energianvändningen inom de områden som energimålen berör. Det är även viktigt att rutiner fastställs, som säkerställer att förebyggande och korrigerande åtgärder vidtas, som åtgärdar avvikelser från energi- ledningssystemet. Sådana rutiner kan innebära att företaget tillämpar metoder för hur avvikelser skall behandlas efter att de uppmärksammats och hur företaget skall förhindra att avvikelser uppstår igen. Slutligen skall rutiner fastställas som innebär att energiledningssystemets dokumentation, företagets interna kommunikation av systemet och den utbildning om systemet kräver, utformas så att systemets olika funktioner säkerställs. Ett energiledningssystem skall slutligen innebära att företaget anpassar sin organisation så att energiledningssystemet kan införas och utvecklas. Det är här fråga om att inom de ramar som uppställs av associations- rätten anpassa företagets organisation, så att energiledningssystemet fungerar. Det kan vara fråga om att inrätta nya funktioner, att ändra gamla eller att inrätta nya befattningar med ansvar för systemets olika delar. Det innebär även att företaget tillhandahåller de resurser som krävs för att systemets olika funktioner säkerställs. Resurser är i detta samman- hang exempelvis ekonomiska och tekniska resurser, anställda som skall arbeta med energiledningssystemet på såväl ledningsnivå som i den övriga verksamheten, speciella kunskaper som dessa personer har eller som kan förvärvas genom utbildning eller träning, dokumenthantering samt intern och extern kommunikation om energiledningssystemet och företagets energiresultat. I fråga om personella resurser är det viktigt att ledningen fastställer och kommunicerar roller, ansvar och befogenheter för de anställda som påverkar energianvändningen i företaget. Behov av utbildning för medarbetare som har betydelse för energianvändningen skall identifieras, så att deras kompetens hålls på en relevant nivå. Särskilda skyldigheter utöver energiledningssystemet Såsom ovan beskrivits innebär ett energiledningssystem ett systematiskt arbete med ett företags samtliga energifrågor. Genom kartläggningen och analysen får företaget en grund att stå på, eftersom den skall omfatta samtliga energiaspekter som har en betydande påverkan på företagets energianvändning och skall innehålla en identifiering av energieffektivi- serande åtgärder. Den kartläggning och analys som skall göras inom ramen för energiledningssystemet ställer emellertid inte krav på vidare eller djupare analyser av företagets produktionsprocesser och de hjälp- system som hör till dessa. Det bör därför finnas särskilda krav, utöver de som följer av energiledningssystemet, om att kartläggningen och analysen även skall beskriva företagets energianvändning i produktions- processer och hjälpsystem i ett systemperspektiv och innehålla en bedömning av hur energianvändningen kan förändras till följd av planerade eller förväntade ändrade produktions- En sådan bedömning kan utgöra ett underlag vid företagets beslut om förändringar i sitt energisystem och möjliggör därför ett lång- siktigt tänkande. I ett systemperspektiv analyseras hur olika delar i en anläggning kan samverka från energisynpunkt, genom till exempel integ- ration av processer. Syftet med denna särskilda kartläggning och analys är att företaget skall finna åtgärder för att öka effektiviteten i företagets energisystem i ett helhetsperspektiv. Eftersom det föreslagna systemet har en koppling till skatten på elektrisk kraft skall dessa effektiviseringsåtgärder fokusera på eleffektiviserande åtgärder i företagens tillverkningsprocess. Exempel på sådana åtgärder är att effek- tivisera elanvändningen i processutrustning som elpannor, kyl- anläggningar eller raffinörer samt motordrivna hjälpsystem och belys- ning. Åtgärdsförslag från den grundläggande kartläggningen och analysen är sannolikt av en enklare karaktär än de som kommer från den särskilda kartläggning och analys som beskrivits. De eleffektiviserande åtgärder som företaget funnit vid kartläggningen och analysen skall fastställas i en särskild åtgärdsförteckning, som skall upptas i företagets handlingsplan, där det skall anges när åtgärderna skall inledas och vara genomförda. Därtill kommer att sådana åtgärder skall vara genomförda innan programperioden är slut, för att företaget skall vara berättigat till en befrielse från skatten på elektrisk kraft. De överväganden som företagen har att göra i detta sammanhang är således inte bara vilka åtgärder som i sak kan vara lämpliga att genomföra. Företaget måste dessutom bedöma om det är realistisk att åtgärden kommer att vara genomförd inom den nämnda tiden. Mer omfattande åtgärder kan exempelvis kräva miljöprövning enligt bestämmelser och med hänsyn till utgången av en sådan prövning och den tid en sådan prövning kan ta, är det angeläget att företaget tar med detta i sin bedömning. Som framgår av avsnitt 9 om företagens redovisning, skall dessa åtgärder medföra en ökad eleffektivitet. Denna effektivisering skall ställas i relation till företagets verksamhet, aktiviteter, produkter och tjänster, så att ett rättvisande resultat uppnås. I ett högteknologiskt företag, med modern utrustning, kan en effektivisering vara något lägre, medan ett mindre utvecklat företag kan nå upp till en högre effektivisering. Detta mått av flexibilitet är nödvändigt av ytterligare två skäl. Dels är åtgärdernas effekter från energieffektiviseringssynpunkt förhållandevis trubbiga instrument att använda vid en beräkning av sådana effekter, dels skulle en exakt gräns medföra icke önskvärda tröskeleffekter, som kan leda till oskäliga resultat i det enskilda fallet. När det gäller skyldigheten att genomföra mer omfattande eleffektivi- serande åtgärder, skall hänsyn till de företagsekonomiska aspekterna också tas.