prop · GR03182 · 2004-09-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2003/04:182 Skärpta krav för närradiotillstånd, m.m. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att radio- och TV-lagen (1996:844) ändras på så sätt att det införs skärpta krav på anknytning till sändningsområdet för att ideella föreningar skall få tillstånd att sända närradio. I propositionen föreslås också en ändring i . Förslaget innebär att skall yttra sig i fråga om brott som avses i 16 kap. 10 b § (olaga våldsskildring) innan allmänt åtal väcks såvitt avser rörliga bilder inte bara i filmer och videogram utan även i andra tekniska upptagningar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut.................................................................. Förslag till lag om ändring i radio - och TV - lagen (1996:844) ........................................................................... Förslag till lag om ändring i Ärendet ...............................................................och dess beredning Bakgrund ...........................................................och utgångspunkter Skärpta ....................................................krav för närradiotillstånd Yttranden ..................................................................i åtalsärenden Radio - och TV - lagen 10.1Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)......................................................................... 10.2 Förslag till lag om ändring i ......................... Bilaga 1 Sammanfattning av Radio- och rapport Närradion i förändring........................................................... Författningsförslag i Radio- och rapport Närradion i förändring........................................................... Förteckning över remissinstanserna ...................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...22 1.antar regeringens förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844), 2.antar regeringens förslag till lag om ändring i . Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 4 § radio- och TV-lagen (1996:844) skall ha följande lydelse. Ett tillstånd att sända närradio kan ges endast till följande juri- diska personer: 1.Lokala ideella föreningar som har bildats för att sända program i närradion eller som bedriver annan verksamhet inom sänd- ningsområdet. 2.Församlingar och kyrkliga samfälligheter inom . 3.Obligatoriska sammanslut- ningar av studerande vid universi- tet och högskolor. 4.Sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsom- råde för gemensamma närradio- ändamål (närradioföreningar). Ett tillstånd att sända närradio kan ges endast till följande juri- diska personer, nämligen 1.ideella föreningar som har anknytning till sändningsområdet, 2.församlingar och kyrkliga samfälligheter inom , 3.obligatoriska sammanslut- ningar av studerande vid universi- tet och högskolor, 4.sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsom- råde för gemensamma närradio- ändamål (närradioföreningar). Vid bedömningen av om en ide- ell förening har anknytning till sändningsområdet skall särskilt beaktas var a)föreningens studio och övriga lokaler för verksamheten är belägna, b)ansvarig utgivare och före- ningens styrelsemedlemmar är bosatta, samt c)föreningsstämma och styrel- semöten hålls. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet gäller bestämmel- sen i sin äldre lydelse. 1 Senaste lydelse 1998:311. 2.2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 16 kap. 19 § skall ha följande lydelse. Allmänt åtal för brott som avses i 10 c § får väckas endast efter medgivande av statens biograf- byrå. I fråga om brott som avses i 10 b § skall yttra sig innan allmänt åtal väcks såvitt avser filmer eller videogram. Allmänt åtal för brott som avses i 10 c § får väckas endast efter medgivande av Statens biograf- byrå. I fråga om brott som avses i 10 b § skall yttra sig innan allmänt åtal väcks såvitt avser rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1991:1560. Ärendet och dess beredning Regeringen uppdrog till Radio- och att, mot bakgrund av de regeländringar som genomfördes på närradioområ- det 1998, bedöma hur närradion uppfyller syftet att vara en lokal före- ningsradio utan kommersiella intressen. Verket lämnade sin rapport (dnr Ku2002/1481). Regeringen uppdrog , i regleringsbrevet , åt Radio- och att göra en uppföljning av den tidigare nämnda rapporten. Verket redovisade uppdraget i rapporten i förändring (dnr Ku2003/1042). En sammanfattning av över- vägandena och förslagen i rapporten finns i bilaga 1. Rapportens lagför- slag finns i bilaga 2. Rapporten i förändring har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ku2003/1042). Chefen för , statsrådet , beslutade att ge nuvarande chefsjustitieombudsmannen i uppdrag att bl.a. utreda om 16 kap. 19 § borde ändras. överlämnade promemorian Förråande pornografiska filmer en översyn av 4 § lagen (1990:886) om gransk- ning och kontroll av filmer och videogram (Ds 2001:5). I promemorian föreslogs bl.a. att det i 16 kap. 19 § skall föreskrivas att skall yttra sig innan allmänt åtal väcks såvitt avser tekniska upptagningar av rörliga bilder, dvs. inte endast beträffande filmer och videogram. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgäng- lig i (dnr Ku2000/4094). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det förslag till ändring i radio- och TV-lagen som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter på paragrafens utformning har följts. Lagrådet har ifrågasatt om det finns skäl att i lag- texten särbehandla , jämfört med andra trossamfund. Denna fråga kommer att övervägas i särskild ordning. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets ytt- rande över bl.a. förslaget till ändring i 16 kap. 19 § . Lagrå- det lämnade förslaget utan erinran. Lagförslaget i lagrådsremissen stäm- mer överens med det i propositionen. Rätten till en vidsträckt yttrandefrihet i syfte att säkra ett fritt meningsut- byte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande är angiven i en av de grundläggande bestämmelserna i yttrandefrihets- grundlagen (YGL). I yttrandefriheten får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL (se 1 § YGL). Enligt 3 kap. 2 § andra stycket YGL skall det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfri- het. Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket YGL skall sammanslutningar ha rätt att sända ljudradioprogram i lokala radiosändningar. Rätten gäller i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger. Närradiosändningar startade som en försöksverksamhet 1979. Verk- samheten permanentades från . Regler om närradio finns i radio- och TV-lagen (1996:844, RTVL). Med närradio avses lokala ljudradiosändningar för föreningslivet (4 kap. 1 § RTVL). Tillstånd att sända närradio kan enligt 4 kap. 4 § RTVL ges endast till 1) lokala ideella föreningar som har bildats för att sända program i närradion eller som bedriver annan verksamhet inom sändningsområdet, 2) församlingar och kyrkliga samfälligheter inom , 3) obligatoriska sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor samt 4) sammanslutningar av flera tillstånds- havare i ett sändningsområde för gemensamma närradioändamål (närra- dioföreningar). fanns det cirka 1 200 tillstånd att sända närradio på drygt 160 orter i . Möjligheten att sända närradio utnyttjades i slutet av 1970- och större delen av främst av religiösa sammanslutningar och politiska organisationer, men även av t.ex. idrottsföreningar, studieförbund och invandrarföreningar. Efter hand försökte olika aktörer på området att kringgå villkoren för vilka som fick sända närradio. Omkring 1990 före- kom organiserade försök att kringgå lagstiftningen. blev för- söken fler och mer systematiska. Föreningar utnyttjades som bulvaner och närradioformen användes för att etablera kommersiella ljudradio- sändningar (jfr prop. 1992/93:70, s. 5 och 31f). Mot bakgrund av den utveckling som kunde iakttas på närradioområdet ansåg regeringen att det var angeläget att, för att inte föreningsradion skulle trängas ut av kommersiella sändningar, få till stånd reklamfinansi- erad ljudradio i ordnade former. Möjligheten att sända privat reklamfi- nansierad ljudradio via lokalradiostationer, som infördes , syftade för närradions del till att återföra närradion till att vara ett uttrycksmedel för det ideella föreningslivet. som lokalradio- lagen (1993:120) trädde i kraft blev det tillåtet att sända reklam och sponsrade program i närradion (prop. 1992/93:70, bet. 1992/93:KU15, rskr. 1992/93:168). Lokal- och närradiokommittén lämnade betänkandet Den lokala radion (SOU 1996:176). Kommittén ansåg att utvecklingen mot en kommersiell närradio var bruten och att det därför inte fanns skäl att slopa möjligheten att sända reklam och sponsrade program. I syfte att stärka och stimulera närradioverksamheten föreslogs andra åtgärder, bl.a. avseende kretsen av möjliga tillståndshavare. Kommitténs förslag resulterade i vissa lagändringar som trädde i kraft (prop. 1997/98:77, bet. 1997/98:KU28, rskr. 1996/97:207). Ändringarna innebar bl.a. att tillståndshavarkretsen utöka- des genom att det blev möjligt för lokala ideella föreningar som bildats för att sända närradio, s.k. radioföreningar, att få sändningstillstånd. Skälen för att utvidga kretsen av tillståndshavare var att intresset för att sända närradio minskat samt en ambition att genom ett tillskott av sänd- ningsberättigade vitalisera närradion och göra den mer attraktiv på den sändande orten. Avsikten var att ge närradion en möjlighet att även vara ett forum för debatt och meningsutbyte (a. prop., s. Genom lagändringen skulle det bli möjligt för enskilda att bilda en ideell förening med syfte att sända radio. I propositionen angavs bl.a. att det för tillstånd skulle krävas att föreningen och dess medlemmar har lokal anknytning genom boende eller verksamhet. I propositionen uttala- des vidare att en förändring av tillståndshavarkretsen medförde en viss risk för kommersialisering av närradion eftersom det kunde bli enklare för någon att få tillstånd som enbart har ett ekonomiskt intresse av att sända närradio. Det hänvisades dock till att det inte heller före lagänd- ringen fanns några svårigheter för sådana intressenter att via samarbete med tillståndsberättigade vinna tillträde till närradion. Andra faktorer, främst reklamrättigheterna, bedömdes vidare vara mer avgörande för ris- ken för en kommersiell utveckling (a. prop., s. 14). Bestämmelsen om undantag från förbudet mot sändningar av central- producerade program det s.k. riksförbudet utvidgades, vilket innebar att undantogs från förbudet. Vidare utvidgades sändningsområdena och sändningsavgifterna avskaffades. Det utvidgade undantaget från förbudet mot centralproducerade pro- gram ansågs innebära en viss risk för en kommersialisering av närradion. Regeringen aviserade därför att bestämmelsen skulle utvärderas. Om utvärderingen visade att de nya bestämmelserna hade missbrukats eller att gränsen mot den kommersiella lokalradion hade blivit otydlig, skulle en återgång till den tidigare ordningen övervägas (a. prop., s. 24). och TV lämnade en rapport till regeringen med en utvärdering av det utvidgade undantaget från riksförbudet (dnr Ku2000/2998). ansåg att enbart den bestämmelsen inte inneburit någon ökad risk för kommersiali- sering. Nämnden fann dock att den förändringen tillsammans med övriga ändringar hade ökat möjligheten att bedriva reklamfinansierade musik- sändningar dygnet runt och att bilda nätverk. Som nämnts i avsnitt 3 fick Radio- och i uppdrag att bedöma hur närradion uppfyller syftet att vara en lokal före- ningsradio utan kommersiella intressen. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att det förekom att vissa föreningar som fått sändningstillstånd för närradio hade för avsikt att sända program utan eller med begränsad Prop. 2003/04:182 anknytning till det lokala föreningslivet. Av Radio- och , och imor- gon framgår bl.a. följande. Det finns kommersiella intressen i närradion. Dessa intressen förekommer inte i någon större omfattning och de har inte heller påverkats på något påtagligt sätt av lagändringarna som genomfördes . Närradion uppfyller i huvudsak syftet att vara en lokal föreningsradio utan kommersiella intressen. Kommersialiseringen har inte en sådan omfattning att det finns anledning att införa ett reklam- förbud eller på annat sätt skärpa lagstiftningen. De åtgärder som föreslogs i rapporten utökade informations- och rådgivningsinsatser, utökad tillsyn och utökad möjlighet att medge undantag från förbudet att centralproducera program syftade till att stärka närradion som lokalt medium för föreningar. I rapporten föreslogs också att en uppföljning borde göras av hur närradion uppfyller sitt ursprungliga syfte. Radio- och fick därefter som nämnts i avsnitt 3 i upp- drag att göra en uppföljning av nämnda rapport. Av rapporten i förändring framgår att verket bedömer att kommersialiseringen av närradion inte har avstannat sedan den förra rapporten, men att någon dramatisk ökning inte kan anses ha skett. Det redovisas att lokalradioaktörer har etablerat intressen i närradion, framför allt på några orter i och till viss del på (s. 48 ff). Verket nämner Vinyl 107 AB och som två lokalradioaktörer som har etablerade intressen i närradion. Utöver dessa finns enligt rapporten också andra tillståndshavare som har kommersiella aktörer bakom sig. Av uppgifterna i rapporten framgår att det också förekommer närra- dionätverk, dvs. samarbeten mellan olika radioföreningar kring program, erfarenheter och reklam. Vidare framgår att det förekommer att samma personer bildat radioföreningar på en eller flera orter. Radio- och redovisar vidare i rapporten att dess tolkning av den nuvarande lagstiftningen är att en radioförening uppfyller kravet på lokal förankring om föreningen har sitt säte och bedriver sin sändnings- verksamhet inom sändningsområdet. Detta har fått till följd att radioföre- ningar bildats som har ringa eller ingen övrig anknytning till sändnings- området. Det nämns som exempel att föreningen kan ha sitt säte inom sändningsområdet medan föreningens kansli eller studio är belägen utan- för sändningsområdet (s. 101). Verket analyserar möjliga åtgärder för att motverka kommersialise- ringen, bl.a. ett reklamförbud. Verket stannar dock för att föreslå en lag- ändring i syfte att skärpa kraven på lokal anknytning för ideella före- ningar. Vidare föreslås att medel avsätts för utökade informations- och rådgivningsinsatser samt att en uppföljning görs av vilket genomslag de föreslagna åtgärderna får. I 16 kap. 19 § (BrB) ges föreskrifter för att åtal för otillåten utlämning av teknisk upptagning enligt 16 kap. 10 c § och för olaga våldsskildring enligt 16 kap. 10 b § BrB skall få väckas. brott som avses i 16 kap. 10 c § får åtal väckas endast efter medgivande Prop. 2003/04:182 av Biografbyrån. Beträffande brott som avses i 10 b § skall Biografbyrån yttra sig innan allmänt åtal väcks såvitt avser filmer eller videogram. Bestämmelsen i 16 kap. 19 § BrB infördes i samband med att bestämmelserna om otillåten utlämning av teknisk upptagning och om olaga våldsskildring fördes in i BrB (prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. Då gällde att allmänt åtal i båda fallen fick väckas endast efter medgivande av Biografbyrån. Den nuvarande lydelsen tillkom i samband med införandet av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Justitiekanslern () blev då ensam åklagare i fråga om yttrandefrihetsbrott på grund av innehållet i filmer och videogram och det ansågs inte lämpligt att behålla kravet på att Biografbyrån skulle lämna medgivande till åtal (prop. 1990/91:179, 1991/92:KU7, rskr. Motivet till att Biografbyrån ändå skall yttra sig innan åtal väcks för olaga våldsskildring såvitt avser filmer eller videogram var att det antogs kunna vara av värde för JK att få del av Biografbyråns uppfattning innan ställning tas i en åtalsfråga (prop. 1990/91:179 s. 56). Bestämmelsen utformades så att det är en för- utsättning för allmänt åtal för olaga våldsskildring i filmer och video- gram att yttrande har inhämtats från Biografbyrån. JK har i en skrivelse framfört att det med fog kan antas att andra databärare än filmer och videogram kommer att utnyttjas i stor utsträckning för upptagningar av rörliga bilder (dnr Ku2000/1916). Enligt JK:s mening är det, mot denna bakgrund och med hänsyn till att åtalsregeln i 16 kap. 19 § BrB avseende brott enligt 16 kap. 10 c § BrB avser samtliga upptagningar av rörliga bilder, inkonsekvent att åtalsre- geln avseende 16 kap. 10 b § endast gäller filmer och videogram. JK hänvisar även till den stora betydelse Biografbyråns yttrande har för en enhetlig praxis när det gäller bedömningen av när åtal skall väckas. Skärpta krav för närradiotillstånd Regeringens förslag: Det införs skärpta krav på anknytning till sänd- ningsområdet för att ideella föreningar skall få tillstånd att sända när- Det skall särskilt beaktas var föreningens studio och övriga lokaler för verksamheten är belägna, var ansvarig utgivare och föreningens styrelsemedlemmar är bosatta samt var föreningsstämma och styrelsemöten hålls. Radio- och förslag överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: Justitiekanslern, i , Länsrätten i , , Svenska Journalistför- bundet och har inte haft någon erinran mot instämmer i allt väsentligt i förslaget. anser att det är rimligt att betona kravet på lokal anknytning. anser att förslaget är ändamålsenligt. och anser att den föreslagna lagändringen är otillräcklig för att komma till rätta med kommersialiseringen av (masskommunikation) menar att nätverk och samarbete kring t.ex. programinnehåll kan fylla en viktig funktion för bl.a. invandrargrupper och att en skärpning av kravet på lokal anknytning skulle kunna försvåra sådant samarbete. Flera remiss- instanser, däribland Statskontoret, , Närradions riksorganisation, i och förespråkar en översyn av hela ljudradioområdet. Skälen för regeringens förslag: Det som framkommit om utveck- lingen på närradioområdet visar att möjligheten att sända närradio används av kommersiella intressen utan lokal anknytning. Detta för när- radion bort från det ursprungliga syftet att vara en lokal föreningsradio. Av Radio- och i förändring framgår att den praxis som utvecklats på området när det gäller vilka krav som ställs på lokal anknytning innebär att tillstånd ges till radioföreningar trots att dessa har ringa eller ingen anknytning till sändningsområdet utöver att sändningarna sker där. Enligt regeringens mening bör åtgärder vidtas för att motverka denna utveckling. En skärpning av kravet på lokal anknytning, i överensstämmelse med vad Radio- och föreslagit, bör därför genomföras. Effekten skulle bli att tillstånd att sända närradio skulle kunna ges till samma juri- diska personer som , men i de fall ideella föreningar ansöker krävs att de har en tydlig lokal anknytning. Med nuvarande lagstiftning har inte Radio- och kunnat neka radioföreningar med ingen eller endast begränsad anknytning till sändningsområdet tillstånd. Detta skulle bli möjligt med ett skärpt krav på lokal anknytning. En skärpning skulle också innebära en klar markering av att utvecklingen mot en kommersialisering av närradion inte accepteras. De skärpta kraven skulle innebära att möjligheten för kommersiella intressen att använda sig av bulvaner minskar påtagligt. Samarbetet mellan föreningar kring t.ex. programinnehåll skulle inte påverkas negativt eftersom de skärpta kraven gäller förutsättningarna för att över huvud taget få tillstånd. Regeringen anser sammantaget att en skärpning av kravet på lokal anknytning är angelägen och skulle leda till att förstärka det ursprungliga syftet med närradion som en lokal föreningsradio till gagn för den lokala demokratin och möjligheten för ett stort antal olika röster att göra sig hörda. Lagändringens utformning och effekt Regeringen anser att de kriterier som skall ligga till grund för bedöm- ningen bör komma till uttryck direkt i lagtexten. På så sätt skapas en för- utsägbarhet såväl för dem som skall tillämpa bestämmelsen som för dem som söker tillstånd att sända närradio. Samma juridiska personer som skall kunna beviljas tillstånd. Vid bedömningen av om en ideell förening har anknytning till sändningsom- rådet bör särskilt beaktas var föreningens studio och övriga lokaler för verksamheten är belägna, var ansvarig utgivare och föreningens styrel- semedlemmar är bosatta samt var föreningsstämma och styrelsemöten hålls. Radio- och skall göra en helhetsbedömning av angivna kriterier för att bedöma en förenings anknytning till sändningsområdet. I detta ligger ett mått av frihet för verket att bedöma vilka av kriterierna som avgör om en förening uppfyller kravet på lokal anknytning och där- Prop. 2003/04:182 med kan ges tillstånd. Liksom skall föreningar som även bedriver annan verksamhet än närradiosändningar inom sändningsområdet regel- mässigt anses ha en lokal anknytning. Lagändringen kommer därmed att ha sin främsta effekt för radioföreningar som inte har någon annan verk- samhet inom sändningsområdet än att sända närradio. Regeringen instämmer i Radio- och bedömning att någon förändring av kraven på övriga sammanslutningars anknytning till sänd- ningsområdet inte behövs eftersom det ligger i dessa sammanslutningars natur att de har en tydlig lokal anknytning. 6 Yttranden i åtalsärenden Regeringens förslag: skall yttra sig i fråga om brott som avses i 16 kap. 10 b § BrB (olaga våldsskildring) innan all- mänt åtal väcks såvitt avser rörliga bilder inte bara i filmer och video- gram utan även i andra tekniska upptagningar. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. för radio och TV anser att bestämmelsen bör utformas i enlig- het med den terminologi som används i 1 kap. 3 § andra stycket YGL. Skälen för regeringens förslag: fördes begreppet tekniska upptagningar in i YGL (prop. 1997/98:43, bet. 1997/98:KU19, rskr. 1997/98:214, bet. 1998/99:KU4, rskr. 1998/99:2). Uttrycket är ett samlingsbegrepp för upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Bland annat bestämmelsen om olaga våldsskildring i 16 kap. 10 b § BrB och om otillåten utlämning av teknisk upptagning i 16 kap. 10 c § BrB anpassades till den nya termi- nologin. Att åtalsregeln i 16 kap. 19 § BrB beträffande brott enligt 10 b § endast avser filmer och videogram framstår mot denna bakgrund som inkonsekvent. Detta förhållande har, som nämnts i avsnitt 4.2, lett till att JK begärt en lagändring. En framställning kan förekomma i olika medier. Således kan t.ex. en videofilm i ett annat sammanhang återges genom rörliga bilder i en annan teknisk upptagning. För att säkerställa att åtal inte väcks för en framställning som har samma innehåll som av Biografbyrån godkända filmer eller videogram bör byråns yttrande inhämtas även beträffande andra tekniska upptagningar. Bestämmelsen i 16 kap. 19 § BrB bör där- för ändras. Regeringens förslag: Lagändringen träder i kraft . För närradiotillstånd som beviljats före ikraftträdandet skall bestämmelsen i 4 kap. 4 § radio- och TV-lagen i sin äldre lydelse gälla. Radio- och förslag är att lagändringen skall träda i kraft . Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har några synpunkter på tidpunkten för lagändringens ikraftträdande.