mot · GS02Fi231 · 2004-10-05 00:00:00 — Företag som omstrukturerar sin verksamhet vet att de arbetslösas försörjning är tryggad om ersättningen är hög. Arbetsmarknadens parter behöver inte ta lika stor hänsyn till de arbetslösa i avtalsförhandlingarna när villkoren i arbetslöshetsförsäkringen är generösa och parterna inte behöver stå för försäkringskostnaderna. Den arbetssökande vet att hon inte behöver tacka ja till ett jobb om ersättningsnivån är hög och regelverket mindre strikt. Det är väl belagt i forskningen, både teoretiskt och empiriskt, att benägenheten att söka arbeten och acceptera erbjudanden, även om de innebär en geografisk förflyttning, ökar om arbetslöshetsersättningen är lägre.1516 Arbetslösa söker också mer intensivt efter arbete när ersättningsperioden börjar närma sig sitt slut.17 Mindre generösa villkor i försäkringen gör det därtill mer kostsamt för en fackförening att driva lönekrav som kan innebära att medlemmarna kan drabbas av arbetslöshet.18 Såväl svenska som internationella studier visar att en sänkning av arbetslöshetsersättningen minskar antalet arbetslösa och den genomsnittliga arbetslöshetsperioden.19 En sänkning av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen från t.ex. gör att andelen personer som övergår från arbetslöshet till sysselsättning ökar med ungefär 10 procent.20 Det är viktigt att det ställs krav på de arbetssökande att söka och acceptera jobb. I dagens system kan den arbetssökande som tackar nej till ett arbete eller en åtgärd drabbas av sanktioner. visar emellertid att det finns brister både i hur arbetsförmedlingarna arbetar och i kontrollen och uppföljningen av de arbetssökande.21 Revisorerna påpekar att alltfler arbetslösa personer, vars ersättningsperiod från arbetslöshetskassan löpt ut, med nuvarande regler ges en förlängning utan att de uppfyllt ett nytt arbetsvillkor. Motivet för detta har varit att den arbetslöse bedöms vara nära att få ett jobb och därför inte behöver skrivas in i aktivitetsgarantin. visar att en förlängningsperiod utöver allt oftare beviljas för att förhindra utförsäkring. En slutsats som drar är att det krävs en bättre kontroll av efterlevnaden av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Det är också av betydelse för incitamenten hur arbetslöshetsförsäkringen är finansierad. En hög grad av självfinansiering bidrar till att risken för ett överutnyttjande av försäkringen minskar. I dagens system, där staten via generella skatter i det närmaste betalar hela arbetslöshetsersättningen, finns ingen mekanism som håller tillbaka lönekraven. Därmed ökar företagens arbetskraftskostnader och sysselsättningen minskar.22 Sammantaget ger alla dessa aspekter en bild av att arbetslöshetsförsäkringen inte fungerar som en omställningsförsäkring. Den bristande efterlevnaden av regelsystemet och den generösa ersättningen ger i stället intrycket av att arbetslöshetsförsäkringen i det närmaste fungerar som en permanent inkomstförsäkring för dem som har lyckats ta sig in på arbetsmarknaden. förslag är utformade i syfte att avhjälpa dessa brister. Förslaget väntas leda till lägre arbetslöshet som inflationen kan hållas låg. En slutsats som kan dras av forskningslitteraturen är att arbetslöshetsersättningen gradvis bör trappas ner . En förändring av regelverket gör att både företag och arbetsmarknadens parter i större utsträckning kommer att överväga vilka konsekvenser deras agerande kan få på sysselsättningen. Den arbetssökande kommer också att mer intensivt försöka hitta ett arbete redan innan ersättningen blir lägre. De kommer bl.a. att ställa större krav på arbetsförmedlingarna att ge ordentligt stöd i sökprocessen. Alla dessa faktorer kommer att göra att fler kommer i arbete och arbetslösheten minskar. 7.3.1Nedtrappade ersättningsnivåer i två steg Det är en fördel om olika socialförsäkringar kan ha liknande uppbyggnad; det gör försäkringssystemet mer transparent och därmed lättförståeligt. Det finns dock en betydande skillnad mellan att t.ex. vara arbetslös och sjuk, vilket också bör speglas i systemet. Vi föreslår därför en "ersättningstrappa" i arbetslöshetsförsäkringen, där kompensationen utgör av inkomsten i arbetslöshetsperioden. Därefter sänks ersättningen till under de resterande . Därmed skapas incitament för de arbetssökande att i ett tidigt skede söka mer intensivt efter jobb. Sammanlagt utgår ersättning , som i dagens system. Vi föreslår att ersättningen beräknas på den genomsnittliga inkomsten , vilket vi också föreslår i sjuk- och föräldraförsäkringarna. Maxersättningen blir därmed och de resterande . Dessa förslag ger sammantaget en nettobesparing för staten och kommunerna på år 2005.23 7.3.2En bortre parentes tillåts verka Vi anser att det finns starka skäl att låta en bortre parentes verka i arbetslöshetsförsäkringen. Forskningen styrker att passivt kontantstöd inte har några positiva effekter på sökintensiteten. Därför bör möjligheten till 300 dagars förlängning i försäkringen kraftigt begränsas. Till skillnad från förra årets budgetmotion (2003/04:Fi239) medför detta däremot ingen besparing. Vi menar att det är orimligt att räkna med att de som inte fått något arbete skall lämnas helt utanför systemet utan fortsatt stöd. Därför är vårt tidigare förslag att slopa aktivitetsgarantin inte längre aktuellt. Vi anser däremot att nuvarande utformning av aktivitetsgarantin bör ses över. En möjlighet är att arbetssökande, som varit arbetslösa i , placeras i något slags paraplyverksamhet med ett mer individanpassat program av åtgärder än det som aktivitetsgarantin erbjuder . En annan möjlighet är att kommunerna kan ges ett utökat ansvar för att tillhandahålla meningsfull verksamhet för dessa arbetssökande. Oavsett vilket alternativ som i slutändan blir aktuellt, väntas det innebära ett utökat finansieringsbehov i stället för en besparing som i förra budgetmotionen. För att finansiera en utbyggnad av aktivitetsgarantin till alla de arbetslösa som är berättigade till a-kassa är det nödvändigt att ersättningen i denna verksamhet ligger något lägre än av inkomsten. Dessa frågor kommer att analyseras ytterligare i den översyn av arbetsmarknadspolitiken som presenterades inledningsvis. Med dagens flexibla pensionssystem är det naturligt att även andra trygghetssystem anpassas. Vi har tidigare föreslagit att sjukersättning (förtidspension) skall samordnas med ålderspensionen . Vi anser att detsamma bör gälla aktivitetsgarantin. är det naturligt att dagens aktivitetsgaranti eller alternativ verksamhet ersätts av ålderspensionen. 7.3.3Aktiva arbetsförmedlingar når bättre resultat Det är viktigt att den arbetslöse får stöd i sitt sökande efter arbete. All erfarenhet tyder på att anställningsbarheten sjunker snabbt. konstaterar att arbetsförmedlingar som engagerar sig i de arbetssökande, har aktiv kontakt med potentiella arbetsgivare och snabbt upprättar individuella handlingsplaner lyckas bättre med att hitta arbeten som passar de arbetssökande. I dagens system finns krav på att en formell handlingsplan upprättas . Vi menar att detta krav kan bli tydligare och att en åtgärdsinriktad handlingsplan bör upprättas , allra senast efter exempelvis . Trots att kvaliteten på dessa handlingsplaner är skiftande och att nyttan av dem i vissa fall kan ifrågasättas, anser vi att de är viktiga och ger arbetsförmedlaren och arbetssökanden anledning att träffas personligen vid ett flertal tillfällen i sökprocessen. 7.3.4Likabehandling och strikt efterlevnad av ersättningsregler krävs Dagens regelsystem ställer krav på den arbetssökande och att sanktioner kan tillgripas om den arbetslöse inte dokumenterar någon arbetsvilja. Det är emellertid tydligt att efterlevnaden och uppföljningen av dessa regler är bristfällig. påpekar att det finns en viss obenägenhet mot att, som reglerna föreskriver, lämna meddelanden om ifrågasatt ersättningsrätt till arbetslöshetskassorna även när arbetsförmedlingen bedömer att en arbetssökande inte står till arbetsmarknadens förfogande. I praktiken är det således arbetsförmedlaren som avgör huruvida sanktioner skall vidtas, även om beslutet formellt fattas av arbetslöshetskassorna. I nuvarande system har varken arbetsförmedlaren eller arbetslöshetskassan något större incitament att avstänga en arbetssökande/medlem från ersättning. Ett sätt att lösa detta problem är att tydliggöra rollfördelningen mellan arbetsförmedlingarna och arbetslöshetskassorna. föreslår att en "nämnd" inrättas vid arbetsförmedlingskontoren där alla överväganden om rapportskrivande bereds. Därefter svarar kontoret, inte den enskilde handläggaren, för meddelandet till arbetslöshetskassan som beslutar om åtgärd. Vi menar att det finns skäl att överväga en tydligare myndighetskontroll över sanktionsbesluten i arbetslöshetsförsäkringen. Ett alternativ är att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) får detta uppdrag. 7.4Bör en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring införas? Tillväxtarbetsgruppen har också, enligt direktiven, att överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Å ena sidan är det rimligt att alla arbetstagare som uppfyller arbetsvillkoret har rätt till en ersättning, eftersom de är med och finansierar försäkringen via skattsedeln. Å andra sidan innebär en utvidgning av arbetslöshetsförsäkringen stora påfrestningar på statsbudgeten. En allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skulle innebära att av arbetskraften omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Även om det är svårt att beräkna kostnaderna exakt är det sannolikt att de skulle ligga i storleksordningen . En allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skulle sannolikt bidra till att försämra arbetsmarknadens funktionssätt. Med stor sannolikhet skulle finansieringen av utvidgningen av försäkringen medföra att marginalskatterna för låg- och medelinkomsttagare ökar. För personer som inte tidigare omfattats av försäkringen kan det betyda en kraftig höjning av marginaleffekterna. De personer som står utanför försäkringen tenderar att ha låg utbildning och svag förankring på arbetsmarknaden. Utvidgningen innebär för dessa personer att reservationslönen för att acceptera ett arbete, som bestäms av den ersättning som kan erhållas utan arbete, stiger. Det finns därför skäl att anta att en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan medföra att arbetslösheten bland tidigare oförsäkrade ökar. Förslaget om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring är kopplat till att försäkringen skulle administreras av staten. Det finns dock anledning att ifrågasätta om en statlig försäkring verkligen ger några administrativa vinster att tala om. Det framstår som mer betydelsefullt att konkurrensen förbättras än att staten konkurrerar ut dagens arbetslöshetskassor. Vi anser därför att det kan finnas skäl att överväga om det föreligger hinder för andra aktörer än fackföreningarna att erbjuda försäkringar mot arbetslöshet. Alfa-kassan är ett alternativ för de löntagare som inte vill tillhöra en facklig a-kassa. Det har hävdats, bl.a. av , att modellen med fackligt administrerade arbetslöshetskassor (den s.k. Gentmodellen) bidrar till att fackföreningsrörelsen i och är starkare än i många andra länder.24 De kan därmed förhandla fram högre löner än företagens kostnadsläge medger, något som leder till lägre sysselsättning och en sämre makroekonomisk utveckling. Mot detta står emellertid argumentet att breda fackföreningar också tvingas att ta ett större samhällsansvar, vilket kan ge positiva effekter på lönebildningen. Samordnade förhandlingar, alternativt en ren marknadslösning, tenderar att fungera väl.25 Inte minst erfarenheterna från och de tre senaste avtalsrörelserna ger stöd för detta. Det är således svårt att utifrån samhällsekonomisk effektivitet argumentera för att fackföreningar som företräder breda löntagargrupper skulle utgöra ett problem. Ett problem är emellertid att betydande budgetmedel och myndighetsbeslut hanteras av organisationer som inte är myndigheter. Den slutsats som vi drar är att dagens förhandlingssystem sätter viss press på fackföreningarna att, trots sin monopolställning, ta hänsyn till den samhällsekonomiska utvecklingen i avtalsförhandlingarna när de sluter avtal. Därmed är det av mindre betydelse ur denna synvinkel att just fackföreningarna administrerar arbetslöshetskassor. 7.5Minskad statlig subvention av arbetslöshetsförsäkringen har i många sammanhang fört fram krav på att försäkringsmässigheten i de allmänna obligatoriska försäkringarna bör öka. Detta kan göras på flera olika sätt. Vi föreslog i vår senaste budgetmotion (2003/04:Fi239) en avdragsgill medlemsavgift motsvarande av bruttoinkomsten för att finansiera en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Fördelen med denna finansieringsmodell är att det etableras ett visst samband mellan nivån på den enskildes inbetalda avgifter och utfallande ersättningar. Nackdelen är dels att marginalskatterna ökar för många låg- och medelinkomsttagare, dels att incitamenten för de lönesättande parterna inte påverkas, eftersom kopplingen till arbetslösheten inte tydliggörs för a-kassorna. Inom ramen för partistyrelsens tillväxtarbetsgrupp kommer alternativ till denna finansieringsmodell att prövas. Ett alternativ är att minska subventionsgraden av arbetslöshetsförsäkringen från dagens till . Detta innebär att medlemsavgifterna i arbetslöshetskassorna ökar och delvis blir beroende av hur hög arbetslösheten är i respektive kassa. I diagrammet nedan återges med hur mycket medlemsavgifterna i varje a-kassa behöver öka för att täcka det totala finansieringsbehovet.26 I detta sammanhang får övervägas om ett tak, t.ex. att avgiftshöjningen inte skall överstiga , för höjningen av medlemsavgifterna bör inrättas. Detta belopp motsvarar i stort sett den genomsnittliga egenavgiften i vårt tidigare förslag. Diagram 7.1 Förändring i månadsavgift per kassamedlem med 70 procents subvention av arbetslöshetsersättningar, baserad på , kronor Det finns flera fördelar med en sådan lösning. Till att börja med konfronteras de parter som förhandlar fram löner och anställningsvillkor i större utsträckning direkt med de kostnader som alltför höga arbetskraftskostnader medför. Dagens skattesubvention innebär att kostnaden för avtal som leder till arbetslöshet sprids ut över hela skattebetalarkollektivet. Därtill innebär skattesubventionen att verksamheter som är förknippade med en låg arbetslöshetsrisk subventionerar verksamheter med en hög. Det betyder bl.a. att verksamheter som är förknippade med hög arbetslöshet blir mer omfattande och den strukturella arbetslösheten högre. En ökad försäkringsmässighet i finansieringen skulle kunna bidra till lägre arbetslöshet och högre sysselsättning och minska ekonomins inflationsbenägenhet. 7.6Arbetsmarknadspolitiska åtgärder måste vara effektiva är, tillsammans med , ett av de EU-länder som lägger störst vikt vid att föra en aktiv arbetsmarknadspolitik och som satsar mest på olika åtgärder. Den förda svenska arbetsmarknadspolitikens effektivitet är omdiskuterad och det har gjorts olika utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.27 Det finns inte några starka belägg för att AMS-åtgärder skulle förbättra matchningen mellan arbetssökande och arbetstillfällen. Vissa typer av AMS-åtgärder har i stället betydande undanträngningseffekter på reguljär sysselsättning. De åtgärder som kanske kritiseras hårdast är de som riktas till ungdomar.28 Det finns studier som tyder på att en aktiv arbetsmarknadspolitik kan ge positiva effekter när det gäller att öka arbetskraftsutbudet, även om resultaten i vissa av studierna är svåra att tolka.2930 Aktiva åtgärder tycks bidra till att en lägre andel av den arbetsföra delen av befolkning står utan jobb.31 Det är dessutom så att alternativet med ett kontant arbetslöshetsstöd utan motprestation har direkt negativa effekter.32 Den åtgärd som visar positiva resultat för att sänka arbetslösheten är en väl utvecklad förmedlingsverksamhet. Detta visar såväl svenska som internationella studier.33 Den svenska arbetsmarknadspolitiken får således både ris och ros i olika studier. Vi menar att fördelarna överväger nackdelarna. Det är inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i sig som är problemet, utan hur de utformas. Det finns en tendens till att åtgärderna blir mer omfattande i en lågkonjunktur än vad konjunkturläget kräver. På motsvarande sätt kan nedskalningen vid en konjunkturåterhämtning ofta komma att ske i långsammare takt än vad som motiveras av den ekonomiska utvecklingen. Problemet är att andra motiv än de rent arbetsmarknadspolitiska styr omfattningen av åtgärderna (se avsnitt 7.2. I vårmotion (2003/04:Fi22) gjorde vi ställningstagandet att det inte finns skäl att genomföra generella besparingar på arbetsmarknadspolitiken. Det betyder emellertid inte att vi kommer att stödja alla anslagstillskott regeringen tillför. avvisar vi regeringens förslag om ytterligare 20 000 platser i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 2005, eftersom vi anser att det är olämpligt att expandera volymen av åtgärder i ett läge där och andra bedömare räknar med att de lediga resurserna på arbetsmarknaden minskar. I en uppåtgående konjunktur är det naturligt att minska åtgärdernas omfattning. 7.7Ny struktur för arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitiken bedrivs inom ramen för en komplicerad organisatorisk struktur. Inte minst revisorer, och har riktat stark kritik mot att strukturen kan bidra till att minska effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken.34 () svarar för huvuddelen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. AMV består av () och en länsarbetsnämnd i varje län. I länsarbetsnämnderna ingår bl.a. de offentliga arbetsförmedlingarna. Såväl AMS som länsarbetsnämndernas arbete leds av styrelser som består av politiker och representanter för arbetsmarknadens parter. Den partipolitiska styrningen av AMV är ett problem och kan leda till en överexpansion av åtgärder som inte kan motiveras av konjunkturutvecklingen. Det finns också en risk att politiker och partsrepresentanter på regional och nivå påverkar fördelningen av resurser på ett sådant sätt att sammansättningen av åtgärder inte blir den optimala sett i ett nationellt perspektiv. Det långtgående korporativa inflytandet från de fackliga organisationerna kan i förlängningen medföra att arbetsmarknadspolitiken utformas för att mildra effekterna av en arbetslöshet som uppkommer till följd av misslyckade avtalsförhandlingar. Även om de senaste avtalsrörelserna i stort sett fungerat väl och fackföreningarna verkar ta ett samhällsekonomiskt ansvar är arbetslösheten ändå fortsatt hög. Ytterligare problem med dagens system är att riksdag och regering inte definierat tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken. Det går att identifiera en rad olika målnivåer och ett stort antal delmål i regeringens budgetproposition (prop. 2004/05:1). Utan tydliga mål är det inte möjligt att avgöra vilka och hur stora arbetsmarknadspolitiska insatser som behövs sättas in. Det är inte heller möjligt att utvärdera utfallet av åtgärdernas effekter. En klar målformulering är också nödvändig för att förstå arbetsmarknadspolitikens roll i den ekonomiska politiken.35 Det kan också ifrågasättas om de nuvarande och otydliga målformuleringarna bygger på en realistisk föreställning om vad som faktiskt kan uppnås med hjälp av olika åtgärder, något som inte minst revisorer uppmärksammat.36 I motion Arbete för fler (2004/05:A342) diskuteras alla dessa mål. Slutsatsen är att målens komplexitet leder till målkonflikter och att regeringens och mål endast i ringa grad påverkat utformningen av arbetsmarknadspolitiken. 7.7.1Tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. De allmänna målen för den ekonomiska politiken kan formuleras i termer av strukturmål, stabiliseringspolitiska mål och fördelningspolitiska mål.37 Det förstnämnda målet kan formuleras i termer att öka ekonomins långsiktiga produktionsförmåga. För arbetsmarknadspolitiken innebär det att den skall inriktas pååtgärder som gör att arbetslösheten kan hållas på en låg nivå utan att inflationen tar fart och att bidra till ett högt arbetskraftsdeltagande. Det andra målet betyder att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan användas för att utjämna konjunkturvariationer. Det tredje målet rör de grupper som har en svagare förankring på arbetsmarknaden, såsom arbetshandikappade, invandrare eller långtidsarbetslösa. För att kunna bedriva en effektiv arbetsmarknadspolitik behövs inte fler mål än dessa tre, men det måste göras en avvägning mellan målen för att inte målkonflikter skall uppstå. Det är naturligt att det överordnade målet för arbetsmarknadspolitiken skall vara att minska strukturarbetslösheten, dvs. minska den arbetslöshetsnivå som är långsiktigt hållbar och förenlig med prisstabilitet. Vi menar att det primära målet inte bör vara att stabilisera konjunkturen bl.a. för att det är problematiskt att bedöma hur snabbt de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan få effekt. Uppgiften att bedriva stabiliseringspolitik har på goda grunder delegerats till i första hand . Slutsatsen är att det är rimligt att de 15-20 övriga mål för arbetsmarknadspolitiken som regering och riksdag har lagt fast avskaffas. 7.7.2En ny organisation av AMV Med tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken är nästa naturliga steg att förändra organisationen. Det har skett vissa förändringar för att minska komplexiteten , men reformerna har varit otillräckliga och ytterligare steg måste tas. Det är naturligt att AMV omvandlas till en enhetsmyndighet och att länsarbetsnämnderna avskaffas. Det är rimligt att ledningen för ett målstyrt verk har möjligheter att fatta beslut om hur verksamheten på de olika regionala arbetsmarknaderna skall utformas. Det viktigaste steget är att göra AMV mera självständigt. Forskning och beprövad erfarenhet ger ett mycket starkt stöd för att verksamheter med tydliga stabiliseringspolitiska inslag bör bedrivas på armlängds avstånd från dagspolitiken. Inte minst kan en ökad trovärdighet för att beslutfattandet enbart baseras på målen och bedömningar av arbetsmarknadsläget bidra till att politiken blir mer effektiv. Det är naturligt att verksledningen får större möjligheter att själv bedöma hur resurserna skall fördelas t.ex. mellan förmedlingsverksamhet, åtgärder och anställningssubventioner än den har . Vilka åtgärder som är ändamålsenliga avgörs också av AMV inom ramen för de mål som styr verksamheten. Att AMV är en statlig myndighet under regeringen ställer stora krav på regeringen att inte använda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att i första hand stabilisera konjunktursvängningar. Vi menar att det är uppgift att bedriva stabiliseringspolitik precis som i nuvarande ordning och att det överordnade målet för arbetsmarknadspolitiken bör vara att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och bidra till att reducera den nivå som är förenlig med låg och stabil inflation. AMV kan också bidra till att minska variationerna kring den långsiktiga arbetslösheten, vilket dock måste ske med förbehållet att strukturmålet är överordnat. Man kan formulera AMV:s uppgift så att arbetsmarknadspolitiken skall bidra till att inte skall behöva höja räntan av arbetsmarknadsskäl. En enhetsmyndighet kan mycket väl driva verksamheten med ett decentraliserat arbetssätt. Det viktiga är att det förs en levande dialog mellan verket och aktörerna på de lokala arbetsmarknaderna. 7.7.3Riktlinjer för arbetsmarknadspolitiska åtgärder Med entydiga mål för arbetsmarknadspolitiken och en ny struktur för kan verksledningen för fatta beslut om inriktningen pååtgärderna. Verkets ledning skall regelbundet redovisa hur sammansättningen av åtgärderna bidrar till att upprätthålla målen för verksamheten. () bör få en ännu viktigare roll än i dagens system. Vi föreslår också en höjning av anslagen till IFAU. I motionen "Arbete för fler" (2004/05:A342) diskuteras våra förslag om sammansättningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Dessa har inga budgetmässiga konsekvenser.