mot · GS02N5 · 2004-11-11 00:00:00 — med anledning av prop. 2004/05:40 Ändringar i minerallagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ändring i minerallagen (avsnitt 3). tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ändringar i jordabalken (1970:994) i (avsnitt 3). tillkännager för regeringen som sin mening att ändringar i mineralförordningen (1992:285) bör genomföras i enlighet med de förslag som redovisas i motionen (avsnitt 3). begär att regeringen noga följer utvecklingen av systemet med arbetsplaner i enlighet med vad som anförs i motionen och återkommer till senast vid utgången av med en redovisning av denna uppföljning (avsnitt 3, punkt 4). begär att regeringen återkommer till senast vid utgången av med ett bättre beslutsunderlag för bedömning av nivån på mineralersättningen/gruvägaravgälden i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 3). tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen bör tillsätta en ny utredning om förändringar i minerallagstiftningen med direktiv i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 4.3). Regeringens proposition motiveras av en insikt om att markägarens ställning vid mineralprospektering och gruvbrytning är svag. Den nuvarande minerallagstiftningen ger en prospekterare långtgående möjligheter att bedriva undersökningsarbeten på en enskild fastighetsägares mark utan att denne på något vis kan påverka hur arbetet bedrivs. Markägaren har rätt till ersättning för intrång och skada, men inte för att marken brukas. I perioden från det att en koncession för exploatering av en mineraltillgång beviljats tills gruvbrytning eventuellt påbörjas, en period som kan vara upp till , begränsas i praktiken markägarens möjligheter att använda sin fastighet, utan att ersättning utgår. Vid gruvbrytning ersätts återigen markägaren för skada, men får ingen del i avkastningen från de mineraltillgångar som hittats på dennes mark. Moderata samlingspartiet har under sin sekellånga historia varit stått främst i försvaret av äganderätten. Detta försvar motiveras av insikten att äganderätten är en grundförutsättning för människors trygghet, frihet och möjligheter till förkovran. Moderna forskning bekräftar också att upprätthållen och skyddad äganderätt är en grundförutsättning för ett gott välstånd. Vi menar att minerallagen kränker äganderätten, en åsikt som vi delar med den moderata partistämman, som fattade ett beslut med denna innebörd. Mot den bakgrunden välkomnar vi att regeringen nu till vissa delar accepterar förslag till förändringar av minerallagen som stärker den enskildes rätt. lade dock i sitt betänkande Minerallagen, markägaren och miljön (SOU 200:89) förslag som går betydligt längre än propositionen i skyddet av den enskildes rätt. Vi beklagar att regeringen inte i större utsträckning beaktat utredningens förslag, och anser att flera av dem borde genomföras. Våra förslag på detta område redovisas nedan i avsnitt 3. Vi delar inte heller regeringens principiella inställning till äganderätten till koncessionsmineral. analyserar denna fråga och drar slutsatsen "att några bärande skäl för att inte anse koncessionsmineral - i likhet med annan materia i marken - som en del av fastigheten och därigenom fastighetsägarens egendom, knappast går att finna". (SOU 2000:89, s. Regeringen ifrågasätter denna slutsats utan att redovisa en egen ståndpunkt. Vi anser inte att det finns skäl att ifrågasätta utredningens slutsatser. Regeringen menar också att frågan om äganderätt till koncessionsmineral är av underordnad betydelse. Vi delar inte denna ståndpunkt. Tvärtom anser vi att detta är en fråga av både stor principiell betydelse, och av betydelse för hur minerallagstiftningen bör betraktas. Vi redogör för vår principiella inställning i avsnitt 4. lämnar också ett antal frågor obesvarade, huvudsakligen till följd av direktivens utformning. Mot denna bakgrund och mot bakgrund av vår principiella inställning till äganderätten till koncessionsmineral, är vår mening att en ytterligare utredning måste tillsättas för att avge förslag om hur minerallagstiftningen kan förändras för att ytterligare stärka den enskildes rätt. Vi redovisar i avsnitt 4.3 riktlinjer för hur direktiven till en sådan utredning bör utformas. 3Regeringens förslag är inte tillräckligt Som framgått välkomnar vi huvudsakligen regeringens förslag av förändringar av minerallagen. På följande punkter anser vi dock att ytterligare förändringar skall genomföras: Regeringen föreslår (avsnitt 5.1.4) att bergmästaren skall få avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig. Några remissinstanser, och , anser dock att även fastighetsägare och andra sakägare bör ges rätt att inkomma med yttranden innan undersökningstillstånd beviljas. Vi instämmer och föreslår att beslutar om de lagändringar som följer av detta förslag. Vi delar också den bedömning som gör avseende regeringens förslag om villkor i undersökningstillstånd (avsnitt 5.1.5). ifrågasätter om tillståndsmyndigheten kan ha rimligt god information om vilka villkor till förmån för enskild rätt som skall föreskrivas om inte markägaren och andra berörda först får yttra sig. Detta är ytterligare ett skäl att gå på utredningens linje avseende sakägares rätt att yttra sig över ansökan om undersökningstillstånd. Avseende arbetsplan för undersökningsarbeten (avsnitt 5.2.3) föreslår regeringen att sakägares invändningar mot planen skall vara prospektören till handa från delgivning. Vi anser att denna tidsgräns är för snäv, och i stället bör sättas till en månad. Regeringen anför att snabb handläggning är av stor betydelse för prospekteraren. Vi anser dels att det, mot bakgrund av vad regeringen i övrigt anför om den tid det i allmänhet tar innan gruvbrytning kommer till stånd och de kostnader och det risktagande som är förenat med prospekteringsverksamhet, knappast kan vara rimligt att anta att beslut om prospektering fattas med så kort framförhållning att några veckors dröjsmål har avgörande betydelse, dels att vikten av att markägaren har rimlig tid att ta ställning till en arbetsplan under alla omständigheter måste väga tyngre än eventuella negativa effekter av en något längre handläggningstid. Utöver vad regeringen föreslår angående arbetsplan för undersökningsarbeten (avsnitt 5.2.3) föreslog utredningen dessutom följande: "Vid undersökningsarbeten som medför användande av fordonsburen utrustning, byggande av väg, trädfällning eller sprängning skall prospektören vara skyldig att söka ingå avtal med fastighetsägaren och andra berörda sakägare om detta. Kan inte överenskommelse träffas skall bergmästaren fatta ett särskilt beslut i frågan. Vid denna typ av undersökningsarbeten skall prospektören utge ersättning till fastighetsägaren, inte endast för skada och intrång utan även för nyttjande av fastigheten." (SOU 2000:89, s. 236) Vi instämmer i utredningens bedömning och föreslår att beslutar om de lagändringar som följer av utredningens förslag. Avseende arbetsplan för undersökningsarbeten (avsnitt 5.2.3) följer regeringen inte Lagrådets förslag att även oomstridda och överenskomna arbetsplaner skall fastställas av bergmästaren. Regeringen motiverar detta med att en sådan ordning dels skulle minska prospektörens incitament att komma överens med sakägarna, dels skulle riskera att skapa onödiga dröjsmål och byråkrati. Regeringen menar också att skyddet av allmänna och enskilda intressen väl tillgodoses även utan att Lagrådets förslag till förändring i lagförslaget införs. Vi har ingen grund för att ifrågasätta denna bedömning, och instämmer i regeringens uppfattning att utvecklingen måste följas noga. För att säkerställa att så sker bör begära att regeringen noga följer upp utvecklingen av systemet med arbetsplaner och återkommer till senast vid utgången av med en redovisning av denna uppföljning. Avseende ersättning och inlösen av fastighet vid outnyttjad bearbetningskoncession föreslår utredningen utöver regeringens förslag (avsnitt 5.3.1) att koncessionshavaren skall erlägga en årlig ersättning till ägaren av fastighet inom koncessionsområdet från det att koncessionsbeslutet vinner laga kraft till dess att ett beslut om markanvisning vinner laga kraft. Den avgift som koncessionshavaren skall betala är en procent av prisbasbeloppet per hektar och därefter av prisbasbeloppet. Vi instämmer i utredningens bedömning och föreslår att beslutar om de lagändringar som följer av utredningens förslag. Regeringen föreslår att koncessionshavaren vid gruvbrytning skall "betala en särskild ersättning - mineralersättning - till fastighetsägare inom koncessionsområdet och till staten (avsnitt 5.3.2). 6.1 Regeringen föreslår att denna ersättning skall vara utformad med den tidigare jordägaravgälden som förebild. Vi anser att den också skall benämnas "jordägaravgäld" för att markera återgången till en tidigare ordning där markägarens rätt respekterades i högre grad, och föreslår att lagtexten ändras i enlighet med detta. 6.2 Regeringen föreslår att en fjärdedel av mineralersättningen (jordägaravgälden) skall enligt regeringens förslag tillfalla staten. Vi avvisar detta förslag till införande av en särskild "gruvskatt" och föreslår att hela ersättningen skall tillfalla fastighetsägarna. 6.3 Regeringen föreslår att ersättningen skall motsvara av det beräknade värdet av mängden brutet och uppfordrat koncessionsmineral . Inget underlag presenteras för att motivera just denna nivå på ersättningen. Vi accepterar regeringens förslag, men anser dels att denna andel bör anges som en miniminivå, dels att skall begära att regeringen återkommer med ett bättre beslutsunderlag senast vid utgången av och om detta underlag så föranleder föreslår en justering av avgiften. Beslutsunderlaget skall innefatta en kvantitativ nationalekonomisk analys av effekterna på gruvnäringen. 4Moderaternas principiella ståndpunkt: Behovet att ytterligare stärka äganderätten I regeringens direktiv till utredningen står följande: "I vårt land gäller att rätten till och är gemensam för nationen." kommer, trots direktiven, till en annan slutsats och menar att markägarens äganderätt omfattar även eventuella mineraltillgångar. Att en fastighet enligt svensk rätt omfattar inte endast den markyta och de vattenområden som ligger inom dess gränser utan i princip även det som finns under jordytan torde vara ostridigt. Fastigheten är alltså inte avgränsad i djupled, utan sträcker sig ned till jordens medelpunkt. I jordabalkens två första kapitel anges vad som är fast egendom. Den bekanta huvudregeln är att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastigheter. Något undantag för koncessionsmineral har inte intagits i balken. Redan på grund härav måste det anses föreligga en presumtion för att som finns på fastigheten tillhör markägaren. (SOU 2000:89, s. Utredaren sammanfattar sina slutsatser med följande: Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att några bärande skäl för att inte anse koncessionsmineral - i likhet med annan materia i marken - som en del av fastigheten och därigenom fastighetsägarens egendom, knappast går att finna. Genom minerallagstiftningen har staten dock inskränkt ägarens rätt att förfoga över denna del av sin egendom i syfte att möjliggöra eller underlätta mineralutvinning och i äldre tid även i syfte att direkt erhålla inkomster från gruvbrytning. (SOU 2000:89, s. 197) I departementspromemorian Inför en ändrad minerallag - vissa kompletterande mineralpolitiska frågor (Ds 2002:65) och i propositionen ifrågasätts denna slutsats. Dock dras ingen alternativ slutsats. I stället menar man att frågan om äganderätten till koncessionsmineral inte har någon praktisk betydelse. I departementspromemorian står följande: Enligt vår mening är frågan om äganderätten under alla förhållanden främst av teoretiskt intresse eftersom fastighetsägarens rådighet över koncessionsmineral har varit inskränkt. Avgörande bör istället vara i vilken utsträckning fastighetsägaren bör kompenseras för att fastigheten tas i anspråk för gruvdrift. (Ds 2002:65, s. 89) I propositionen skriver regeringen: har fastighetsägarens rätt att förfoga över de flesta som omfattas av minerallagen varit kraftigt beskuren. Anledningen till detta är att en fastighetsägare normalt har mycket begränsade möjligheter att ta i anspråk koncessionsmineral. Det krävs specialistkunskap och stora resurser för att hitta dessa och därefter få nödvändiga tillstånd för utvinning. Det är därför uteslutet att de flesta markägare över huvud taget skulle ha möjlighet att tillgodogöra sig mineralresurser. Det är inte aktuellt att nu i grunden förändra systemet med undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner. Frågan om äganderätten till fastigheten även omfattar inom fastighetens utbredningsyta är därmed av underordnad betydelser för frågan om fastighetsägaren till följd av gruvbrytning bör erhålla en särskild ersättning utöver den för skada och intrång. 2004/05:40, s. Vi anser att det knappast är relevant för frågan om äganderätt till koncessionsmineraler om markägaren har den specialistkompetens som krävs för att utvinna mineraler. Med ett parallellt resonemang skulle man kunna frånta dem som inte har skogsbrukskompetens deras skogsinnehav. Resonemanget skulle också leda till att ett gruvföretag som ocksåäger skog ska ges äganderätt till mineraler på dess mark, medan det renodlade skogsföretaget inte ges motsvarande äganderätt. Från en moderat utgångspunkt kan inte heller frågan om vem som äger mineraltillgångar vara endast "främst av teoretiskt intresse", som regeringen skriver i propositionen. Tvärtom är det av stor betydelse för hur man bör se på minerallagstiftningen. Om inte markägaren, utan någon annan, äger en mineraltillgång, finns för det första inget skäl, a priori, att markägaren ska ha ersättning för brutet , och för det andra blir argumenten för att tillåta ingrepp i markägarens förfoganderätt över sin mark starkare. Det finns då inte nödvändigtvis skäl att kräva ett starkt allmänintresse för att motivera inskränkningar i markägarens rätt, eftersom ett hävdande av markägarens rätt skulle innebära en kränkning av mineralägarens rätt. handlar då om hur tvåägares motstående intressen ska kunna förenas på lämpligt sätt. Ägaren till malmen - staten eller någon annan - har ett intresse av att kunna bryta denna, vilket kan kräva ingrepp i markägarens möjligheter att fritt förfoga över sin mark, medan ägaren till marken har ett intresse av att just fritt förfoga över sin mark. Om tvärtom markägaren har äganderätt till koncessionsmineral innebär det en tydlig kränkning av dennes äganderätt om någon annan tillås söka efter och bryta mineraler utan markägarens tillstånd. För att en sådan kränkning av äganderätten ska vara motiverad, bör ett starkt och otvetydigt allmänintresse tala för att så ska ske. Det är också svårt att se att regeringen har grund för att ifrågasätta de slutsatser som dras i betänkande på denna punkt. Som framgått ovan drar utredningen slutsatsen "att några bärande skäl för att inte anse koncessionsmineral - i likhet med annan materia i marken - som en del av fastigheten och därigenom fastighetsägarens egendom, knappast går att finna." (SOU 2000:89, s. 197) Det är heller inte helt med sanningen överensstämmande att med kommittédirektiven hävda att rätten till och tillhör staten, eller "är gemensam för nationen". Tvärtom skriver utredaren att "[s]jälva regalrättstanken blev av olika skäl aldrig särskilt fast rotad i utan försvann ." (SOU 2000:89, s. 75) Den, enligt utredningen, "långtgående regalrätt till mineraltillgångar" som staten gjorde gällande senare hälft , synes utgjort en historisk parentes. sökte utsträcka kronans rätt till mineralfyndigheter, inte bara på kronojord, utan även på skatte- och frälsejord. Under honom och följande regenter växte successivt statens anspråk, från att ursprungligen huvudsakligen bestå i att hävda en rätt att beskatta gruvverksamhet, till att staten även hävdade äganderätt till dessa mineraltillgångar. kunde i praktiken staten helt tillägna sig gruvtillgångar. Parallellt med att statens roll stärktes, växte också ett inmutningssystem fram, som gav den som fann brytvärd malm företrädesrätt till fyndigheten. Efter enväldets fall "förlorade regalrätten nästan helt sin betydelse" (SOU 2000:89, s. 78), enligt utredningen, genom de förändringar som skedde som en reaktion mot statens utvidgade anspråk under föregående period. Inmutningssystemet levde dock kvar. Den som hittade en mineralfyndighet på annans mark skulle ha rätt till "hittelön" och rätt att "delta i gruvdriften med en fjärdedel, medan resterande tre fjärdedelar automatiskt tillkom jordägaren". (SOU 2000:89, s. 78) Statens rättigheter inskränktes till att "om någon nedtystade och dolde eller vägrade bearbeta för riket nyttiga metaller, mineraler och fossilier, så skulle bergskollegiet ha rätt att privilegiera och upplåta fyndigheter åt annan som hade 'håg, lust och förmögenhet' att igångsätta eller fortsätta brytningen". (SOU 2000:89, s. 78) skedde några förändringar av lagstiftningen som något begränsade jordägarens rätt i förhållande till upptäckaren. inskränktes statens rätt till mineralförekomster ytterligare. Frågan om kronans äganderätt till mineralfyndigheter har utgjort en återkommande tvistefråga. Genom plakat och förordning försvann den tidigare regalrätten. Upptäckaren av malmen erhöll ¼ andel i gruvan utom om det var guld eller salt, då hälften tillföll denne. Resten tillkom jordägaren. Om fyndet hade gjorts på kronojord tillkom jordägarandelen i princip kronan, men enligt särskilda bestämmelser kunde åbor och deras efterlevande få delta med så stor del som de förmådde. Genom förordning utvidgades upptäckarens andel till hälften av alla fyndigheter och jordägarandelen minskade i motsvarande mån. Det visade sig dock snart att kronan mycket sällan gjorde bruk av sin andel, utan överlät denna till inmutaren. Detta lagfästes sedermera gruvstadga, enligt vilken kronans jordägarandel på odisponerad kronojord skulle tillkomma inmutaren medan den på sådan kronojord som var upplåten med ständig besittningsrätt skulle tillkomma åbon, boställshavaren eller arrendatorn. Bestämmelsen behölls oförändrad gruvstadga och härigenom hade alltså kronan inte längre någon rätt alls till rikets mineralförekomster. (SOU 2000:89, s. 84) Mot bakgrund av utredningens slutsatser förefaller det vara svårt att ifrågasätta att markägaren otvetydigt betraktades som ägare till koncessionsmineraler inom fastigheten. Det var först socialiseringsnämnden som på allvar ifrågasatte markägarens äganderätt till malmfyndigheter. , som tillsattes 1920 av den första rent socialdemokratiska ministären, skulle utreda vilka industrier och naturtillgångar som skulle socialiseras och hur det skulle gå till. Nämnden hade bara arbetat några månader när det var dags att gå till val, . Detta val resulterade i ett stort nederlag för Socialdemokraterna. avgick som statsminister. Förlusten satte djupa spår i dåtidens socialdemokratiska parti. generation gick därefter aldrig mer till val på en socialiseringsfråga.1 mer långtgående förslag genomfördes alltså inte, men i sitt yttrande 1927 föreslog man att jordägarandelen skulle avskaffas och "att rätten till själva marken ej längre medför någon laglig företrädesrätt till utnyttjandet av den inmutningsbara mineralen". (Citat från prop. 1938:40, s. 73ff, återgivet i SOU 2000:89, s. Detta förslag genomfördes genom gruvlag. Gruvägarandelen avskaffades, men genom motioner i modifierades regeringens ursprungliga förslag så att jordägaren i stället skulle erhålla en avgäld. Dessutom infördes en kronoandel som innebar att staten i praktiken övertog jordägarandelen. Dessutom fick staten möjlighet att framtvinga brytning. Genom gruvlag och minerallag inskränktes fastighetsägarnas rättigheter ytterligare, genom att även jordägaravgälden avskaffades. Då avskaffades också den tidigare regeln att ianspråktagen egendom gäldades med fulla värdet och hälften därtill, dvs. I stället skulle vanliga exproprieringsregler gälla. Inskränkningen av markägarens äganderätt till mineraltillgångar är alltså, till skillnad från vad regeringen vill påskina, inte något som följer av gammal hävd, utan ett resultat av medvetna socialiseringssträvanden. Genom i huvudsak tre politiska beslut, besluten om 1938 års gruvlag, gruvlag och minerallag, har äganderätten inskränkts. Mot denna bakgrund ansluter vi oss till mineralutredningens slutsats "att några bärande skäl för att inte anse koncessionsmineral - i likhet med annan materia i marken - som en del av fastigheten och därigenom fastighetsägarens egendom, knappast går att finna". (SOU 2000:89, s. 197) Även om man erkänner att fastighetsägaren har äganderätt till mineraltillgångar inom fastigheten, kan det ändå finnas skäl att inskränka denna äganderätt om ett starkt allmänintresse talar för att så sker. Det kan finnas några olika skäl till att staten bör reglera hur prospektering och gruvbrytning sker, och hur rättigheter mellan markägare och prospekterare fördelas. För det första kan såväl prospektering som gruvbrytning ge upphov till s.k. externa effekter, dvs. effekter som främst påverkar tredje man och inte markägaren eller exploatören . Det kan t.ex. gälla negativa miljöeffekter eller negativa effekter på kulturmiljöer. Av sådana skäl kan det finnas anledning att staten anger villkor, eller helt förbjuder exploatering av eller prospektering efter mineraltillågnar. På denna punkt har vi ingen grund för att göra någon annan bedömning än regeringen vad avser möjligheten att, inom ramen för minerallagen, med de förändringar som förelås, och annan relevant lagstiftning, tillgodose sådana behov. För det andra kan det finnas skäl för staten att ge någon annan än markägaren rätt att prospektera efter och bryta mineraltillgångar mot markägarens vilja. Det är i själva verket detta argument som är motivet bakom den nuvarande minerallagen. Den relevanta frågan är om det finns sådana skäl som är tillräckligt tungt vägande för att motivera att fastighetsägarens äganderätt inskränks. Kärnan i argumentet för att staten genom en minerallagstiftning ska inskränka markägarens rättigheter är i korthet följande: Prospektering är kostsamt, som sannolikheten att på en given fastighet påträffa brytvärda mineraltillgångar i allmänhet är liten. Prospektering är alltså en ekonomiskt riskfylld verksamhet. Därför måste den som bedriver prospektering också kunna vara säker på att erhålla en stor del av avkastningen i det fall brytvärda mineraltillgångar påträffas. Prospektering måste i ofta bedrivas över stora områden, och kan därigenom komma att involvera ett stort antal fastighetsägare. Att endast tillåta prospektering efter avtal mellan prospekterare och fastighetsägare skulle alltså kräva att ett mycket stort antal avtal träffas. Eftersom prospekteringsresultatet är osäkert både med avseende på om brytvärda mineraler påträffas och hur dessa i så fall är beskaffade skulle dessutom ett avtal antingen bli översiktigt, vilket skulle skapa osäkerhet för prospekteraren, eller mycket omfattande, vilket skulle vara kostsamt och komplicerat. Sammantaget skulle alltså en ordning där prospektering endast tillåts efter avtal med markägaren leda till höga avtalskostnader. Utredningen drar slutsatsen att en situation med fullständig avtalsfrihet, dvs. där det tvingande inslaget i minerallagstiftningen avskaffas, skulle "medföra mycket höga transaktionskostnader och torde i praktiken få till följd att prospekteringsverksamheten i många områden av landet helt upphörde. Detta skulle i sin tur kunna medföra allvarliga sysselsättnings- och regionalpolitiska effekter". (SOU 2000:89, s. 203) Vi har ingen grund för att ifrågasätta utredningens slutsats att det finns bärande argument för att göra vissa inskränkningar i markägarens äganderätt för att tillgodose detta allmänintresse.