mot · GS02Fi277 · 2004-10-05 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om målet att statens finansiella sparande skall vara i balans över en konjunkturcykel. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en reformering av budgetlagen så att definitionen av utgifter, inkomster och bruttoredovisning är tvingande, inte frivillig, att följa. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av respekt för budgetmarginalen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förtydligande av budgetlagen beträffande vårpropositionens innehåll. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utgiftstak och saldomål för samtliga . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om redovisning av gjorda åtaganden. Den nya budgetprocessen har varit en viktig faktor bakom att budgeten kunde förbättras . Kombinationen av krismedvetande och de nya budgetreglerna underlättade denna process, som under alla omständigheter varit nödvändig, väsentligt. Den nya budgetprocessen och budgetlagen föreslogs i proposition 1995/96:150. Huvuddragen var en sammanhållen behandling av budgeten och att utgifterna kunde begränsas genom fastställande av utgiftstak. Under utgiftstaket skulle en budgeteringsmarginal finnas för att kunna hantera osäkerheter. Efter det att budgetlagen och den nya budgetprocessen trätt i kraft har stor och i många fall mycket god erfarenhet vunnits. Processen har stegvis förändrats, delvis efter regeringens agerande, delvis efter utvärdering och beslutade förändringar. har regeringens brott mot budgetlagen blivit mer och mer flagranta. Vikten av ramverken och dess efterlevnad framstår mycket tydligt. Effekten är nämligen de gradvis försämrade statsfinanserna. Händelsekedjan är tydlig. Regeringen och dess stödpartier fyller budgetmarginalen med förhandlade, nya utgifter , fram till dess att ett budgetår verkligen startar. Dåär marginalen noll. När oväntade händelser likafullt inträffar, fuskar man och skjuter betalningar över årsskiften, kallar utgifter för minskade inkomster, justerar utgiftstaket och kallar det teknik, för att ta några grava exempel pååtgärder som tas till för att dölja utgifter. Men då taket justeras upp, eller utgifter döps till minskade inkomster, förändras ju saldot likafullt i negativ riktning, trots att majoritet godkänner åtgärder och påstår att utgiftstaken hålls. Missbruket av utgiftstaket och statsfinansernas försämring är två sidor av samma mynt. Vi tycker nu att ett antal viktiga slutsatser måste dras om tillämplighet och efterlevnad av budgetlag och budgetprocess. Syftet med utgiftstaket är att hålla kontroll på de totala utgifterna och att kunna motverka att tillfälliga intäkter används för varaktiga utgifter. Detta har i grunden visat sig fungera mycket väl. Stegvis har dock utgiftstakets absoluta innebörd mjukats upp genom de avsteg från de riktlinjer som förväntats gälla som regeringen har föreslagit och den riksdagsmajoritet som regeringen stöder sig på sedan har godkänt. En första fråga gäller definitionen av teknisk justering av utgiftstaket. De korrigeringar som gjorts av utgiftstaket har stridit mot principer som regeringen själv sagt sig vilja tillämpa. Här är några exempel: I budgetpropositionen höjdes taket med . Skälen var höjda statliga ålderspensionsavgifter, förändrad finansieringsprincip för avtalsförsäkringar och en sänkning av bidragen till kommunerna eftersom ett skatteförslag ökade deras inkomster. Men de förändringar av utjämningssystemet som inträdde 2001 minskade omslutningen i systemet. En logisk slutsats hade då varit att taket skulle sänkas. Så skedde inte. I budgetpropositionen överför regeringen 4 miljarder av det tillfälliga sysselsättningsstöd som i vårpropositionen föreslagits på inkomstsidan till sitt rätta ställe, utgiftsområde 25 Bidrag till kommunerna. Detta påstår man inte är saldopåverkande, och anför detta som argument för att tekniskt justera upp utgiftstaket med 4 miljarder. Detta är naturligtvis rent missbruk av begreppet "teknisk", eftersom utgiften när den först föreslogs var saldopåverkande. Utgiftstaket ska justeras, såväl upp som ned, för de avräkningar som sker gentemot kommunerna för ändringar i beskattningen. Avräkningen görs i form av ökat eller minskat anslag till kommunerna i förhållande till den ökning eller minskning i kommunernas egna skatteintäkter som föranleds av olika statliga skattebeslut. I budgetpropositionen 2005 justeras utgiftstaket upp med 670 miljoner, avseende slutlig avräkning mot kommunerna för en tidigare grundavdragsändring. Den slutliga avräkningen mot kommunerna för omläggning av grundpensionen till beskattning, vilket medfört ökade skatteintäkter för kommunerna och därmed en neutralisering genom sänkta statsbidrag, görs också i budgetpropositionen 2005. Den avser 2 miljarder. För denna sänkning justeras dock inte utgiftstaket ned. Regeringen har vid ett antal tillfällen "krupit under" utgiftstaket genom att omvandla utgifter till avdrag på inkomstsidan. Såär fallet med sjöfartsstödet som omvandlades från en utgiftspost till ett tillskott till företagens skattekonton och som därmed blev en intäktsminskning för staten. Om budgetlagen skulle ha följts borde en sådan förändring ha lett till att utgiftstaket sänkts. Efter detta företagsstöd har listan över stöd och subventioner som utbetalas i denna form blivit längre, i budgetpropositionen omfattar den i buggsubventioner, anställningsstöd och liknande. Det "tillfälliga" sysselsättningsstödet till kommuner och landsting som inleddes innebär att kommuners och landstings skattekonton krediteras. Inte heller då sänktes utgiftstaket. Denna metod är ett uppenbart brott mott den bruttoredovisningsprincip som är en hörnsten i budgetlagen. Både inkomster och utgifter framstår som skenbart lägre än vad de i verkligheten är. Redovisningen av utgifterna inom utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner, ger inte en samlad redovisning av stödet till kommunerna. Det leder till minskad transparens. Det leder också till att stödet inte utsätts för samma granskning som en utgift. Till skillnad från statsbudgetens utgifter gäller skatter och skatteavdrag tills vidare utan något nytt årligt beslut. Det finns en rad exempel på sådana sätt att kringgå utgiftstaket: Olika former av byggstöd Stödet för skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare Statlig skatt (200-kronan) har förts direkt till kommunerna Ett annat slag av nettobudgetering är att lägga in inkomster på budgetens utgiftssida utan korrigering av utgiftstaket. Exempel på detta är: Statens kostnader för avstängningen av räknades av mot kravet påårliga inleveranser från Ingen fråga är för liten för regeringen att fuska med, så lade man avgiftsinkomsterna från de nya hund- och kattpassen på detta vis. Genom att lägga finansieringen av vissa infrastrukturinvesteringar i särskilda bolag har regeringen undvikit att dessa finansieras med anslag men likväl innebär detta långsiktiga påtaganden för staten. Ett exempel på detta är . Ett annat exempel på regeringens "kreativitet" i detta avseende är att man kanaliserar miljardbelopp från de statliga företag som går med vinst, vid sidan av budgeten till ett konto i Riksgälden som regeringen använder för att fylla i svarta hål i SJ och andra förlustbolag. Inte heller detta läggs in under utgiftstaket. har man begärt sammanlagt 5 miljarder för detta ändamål. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att budgetlagen behöver ses över och förtydligas främst med avseende på bruttoredovisning, teknisk justering och kreditering av skattekonto. Den nästan allt överskuggande orsaken till trixandet med utgifterna för att klara utgiftstaket är att budgetmarginalen förbrukas. Budgeteringsmarginalen motiveras av att man behöver kunna hantera osäkerhet , som kan sammanhänga med vissa makroekonomiska variabler som inflation, räntenivå och arbetslöshet. Marginalen bör vara så stor att sådan osäkerhet kan hanteras. Varje användning av marginalen påverkar budgetsaldot negativt. Marginalen skulle, enligt förslaget i propositionen vilket godkände, utgöra av de takbegränsade utgifterna för det närmsta året, respektive 2,5 för de kommande. Under resans gång har budgeteringsmarginalens innehåll kommit att förändras. 1999 föreslog regeringen att den även skulle kunna utgöra "utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida" (1998/99:150). Även detta godkändes av majoritet. Därefter har moraset inträtt. Så gott som hela budgeteringsmarginalen har vartenda år varit förbrukad innan budgetåret inleds. Detta har fått som konsekvens att regeringen, för att klara utgiftstaket, vartenda år och , tvingas ta till olika typer av kortsiktiga besparingar, förflyttning av utgifter över årsskiften, indragningar av anslagssparande och begränsningsbelopp på de av beslutade anslagen. Kortsiktighet, panikåtgärder, fördyringar i längden är resultatet. När alla vet att beslut om statens budget i praktiken är överspelat redan innan det tas, kan man fråga sig om poängen med budgetbehandling. I årets budget har marginalen prutats ned till 220 miljoner. Det är som om en undersköterska skulle ha en femtilapp i marginal för oförutsedda utgifter - . Den diskussion som förts om att inrätta två marginaler, en för oförutsedda utgifter och en för utgifter man vill förhandla om och presentera vid senare tillfällen, är en eftergift åt den förhandlingscirkus som regeringens samarbetsformer med och leder till. Det är en konsekvens av dessa samarbetsformer att LO behöver kräva en särskild sysselsättningsmarginal. Regeringen skriver, för vilken gång i ordningen, att den ska återkomma kring frågan att inrätta en särskild marginal. anser att budgeteringsmarginalen är ett mycket viktigt inslag i budgetmodellen. Den ska återgå till att användas precis så som var avsett, för oförutsedda händelser utom regeringens kortsiktiga kontroll såsom prisnivåförändringar, ökande arbetslöshet på grund av konjunkturen och liknande. Den ska vara erforderligt stor, 1 respektive kan vara ungefär lagom efter det att pris- och löneomräkning skett. Någon särskild marginal för oförutsedda utgifter ska däremot inte inrättas, det finns minst lika stor risk för att en sådan missbrukas. Vad som behövs är att respektera statsfinanserna och budgetordningen. Beslut om utgiftstak och mål för finansiellt sparande Även på andra sätt har budgetprocessen försvagats. För tvåår sedan avstod regeringen från att lägga fram förslag om ett utgiftstak : man hade inte hunnit. Förslag skulle i stället komma i vårpropositionen. Men i vårpropositionen 2003 avstod regeringen utan förklaring från att lägga fram ett sådant förslag. lade regeringen visserligen fram ett formellt förslag om utgiftstak men utgiftsberäkningarna baserades på att politiken och regelsystemen skulle vara oförändrade efter 2004. Det är enbart konsekvensberäkningar. Likaså har man inte angett något mål för det finansiella sparandet . Man anger bara konsekvensberäkning och menar att den makroekonomiska osäkerheten är för stor. I vårpropositionen 2004 förekom endast 2005 och siffror. I denna budgetproposition läggs inte något förslag om utgiftstak , med motiveringen att man vill återkomma med förslag om sysselsättningsmarginal. har regeringen inte följt budgetlagen och föreslagit utgiftstak för det tredje året i budgetpropositionen. Bortförklaringarna har visserligen varierat. Detta innebär i praktiken att modellen med rambudget är övergiven. är det uppenbart att den förändring av arbetsprocess och behandlingen av de ekonomisk-politiska frågorna som eftersträvade med de förändringar i budgetlag och budgetprocess som infördes inte har blivit verklighet. Regeringen har visat sig inte vara beredd att leva upp till de krav vi i ställer på den ekonomisk-politiska beslutsprocessen. Vi anser att de övergripande riktlinjerna ska behandlas i den ekonomisk-politiska riktlinjepropositionen som skall avlämnas . Genom beslut blev regeringen ålagd att avlämna en sådan, vanligen kallad vårproposition. Men regeringen fyller inte denna med rätt innehåll. Vi anser att riktlinjerna för den ekonomiska politiken måste innehålla skattepolitikens inriktning, budgetpolitikens inriktning och detta framöver. Då inte önskade få den oerhört detaljerade budgetbehandling såväl vår som höst som växt fram som resultat av förhandlingsspelet valde att slå fast att utgiftstaken för de kommande tre åren ska fastställas i samband med budgetbeslutet. Som angetts ovan har regeringen struntat i detta och även brutit sin utfästelse , och . Det är enligt vår mening befogat att återigen se över budgetprocessen och budgetlagen för att förtydliga och noggrannare reglera krav på innehåll och tidpunkter för regeringens förslag på dessa viktiga ekonomisk-politiska områden. Mål för sparande och statsskuld har tidigare ställt upp på regeringens mål om att överskottet i de offentliga finanserna skulle motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Kravet omfattade det samlade överskottet i stat, kommuner och pensionssystemet. Förutsättningarna är nu annorlunda genom att det autonoma pensionssystemet har börjat verka. Målet för de offentliga finanserna måste ta hänsyn till de ändrade förhållandena. innebär befolkningsutvecklingen att pensionssystemet kommer att visa fortsatta överskott. kommer detta överskott att ligga av BNP. Det gäller summan av premiepensionssystemet, PPM, och det kvarvarande fördelningssystemet, AP-fonderna. Premiepensionerna är grundlagsskyddad privat egendom. Det går i praktiken inte heller att föra pengar mellan AP-fondsystemet och statsbudgeten utan att bryta mot den breda politiska pensionsöverenskommelsen eller mot löftena till dagens och framtidens pensionärer. Det samlade pensionssystemet ligger därför i realiteten vid sidan av diskussionen om mål för det offentliga sparandet. För sedan avgjordes dessutom att i EU-statistiken kommer inte att räkna in premiepensionen. Målet bör vara att statens finansiella sparande ska vara i balans över en hel konjunkturcykel. Statens skuld blir då oförändrad i absoluta tal men sjunker som andel av en stigande BNP. Målet formuleras på följande sätt: Statens finansiella sparande ska vara noll över en konjunkturcykel. Med en kommunsektor i ungefärlig balans kommer då det offentliga finansiella sparandet att över konjunkturcykeln bestå av det sparande som pensionssystemet uppnår. Det innebär för att detta överskott i genomsnitt skulle ligga på 2-2½ procent av BNP. Men målsättningen avser inte det offentliga sparandet utan staten. Det är inte rimligt och försvarbart att genom långsiktiga underskott och en långsiktig skulduppbyggnad vältra över problem på kommande generationer. Reaktionerna både politiskt och marknadsmässigt mot en fortsatt statlig skuldökning kommer att bli starka. I den politiska debatten hävdas ibland att intresset bör inriktas på statens eller den offentliga sektorns nettoställning. Då framstår situationen som bättre. En avgörande invändning mot detta är det som ovan sagts om att staten inte bör äga företag. Pensionssystemets tillgångar är inte heller tillgängliga för att omvandlas till offentliga utgifter. Inte heller motorvägar, museer eller järnvägar torde vara särskilt lätt realiserbara för att finansiera underskott i statens drift. Med vår formulering av målet för statens sparande och vår ambition att sälja det mesta av statens företagsinnehav kommer bruttoskulden att minska. Nettoställningen förändras inte nödvändigtvis men den minskade bruttoskulden ger den ekonomiska politiken en större rörelsefrihet.