mot · GR02Fi22 · 2004-05-03 00:00:00 — För höginkomsttagare är det i stället de sammantagna skatterna som gör att behållningen av att gå upp i arbetstid är liten. De sammantagna marginaleffekterna av bidrags- och skattesystemen är paradoxalt nog högre för låginkomsttagare och särskilt för dem med barn än för höginkomsttagare. De faktorer som gör att barnfamiljer med låga inkomster får lite kvar av en inkomstökning är särskilt avtrappningen av bostadsbidraget, återbetalningsskyldigheten av underhållsstödet för underhållsföräldrar, inkomstprövningen av barnomsorgsavgiften för avgifter under maxtaxan samt även avtrappningen av grundavdraget för inkomstskatten. De som har de allra största marginaleffekterna är de som har de allra lägsta inkomsterna och som får socialbidrag, eftersom socialbidraget räknas av krona för krona vid en inkomstökning. Marginaleffekten är med andra ord 100procent. 7.5.2Olika effekter på arbetsutbudet om man får behålla mer av lönen Det finns ingen entydig bild av hur marginaleffekter påverkar arbetsutbudet. Enligt en sammanställning av ökar kvinnor i genomsnitt sitt arbetsutbud med 0,3procent och män med 0,08procent vid en ökning av nettolönen med en procent.22 Annan forskning visar att bidragssystemens utformning har större effekt på arbetsutbudet än ändrade skatteregler.23 En studie av ensamstående mödrars arbetsutbud visar att kvinnor med låg inkomst ökar sitt arbetsutbud kraftigt vid förändringar i skatte- och bidragssystemen som medför en ökning av nettoersättningen, medan effekten är mindre bland kvinnor med hög inkomst.24 7.5.3Politik för att minska marginaleffekterna har påbörjat ett arbete för att förändra systemen i syfte att minska marginaleffekterna och öka arbetsutbudet särskilt för låg- och medelinkomsttagare samt för barnfamiljer och i synnerhet ensamstående föräldrar. Genomarbetade förslag kommer att presenteras i höstens budgetmotion. En viktig utgångspunkt är att förslagen både skall förbättra incitamenten att arbeta och ha positiva fördelningseffekter, dvs. att låginkomsttagare och barnfamiljer skall få bättre utkomst av arbete än vad som är fallet . De som blir av med eller får mindre inkomstprövade bidrag skall ersättas utan att nya marginaleffekter uppstår. Det kommer att kosta pengar, eftersom generella bidrag och skattesänkningar alltid är dyrare än inkomstprövade sådana. Vi anser emellertid att detta måste göras för att stimulera till arbete och därmed trygga välfärden framöver. Teknikerna för att åstadkomma minskade marginaleffekter är flera. Marginaleffekterna i bidragssystemen kan minskas genom att bidragen slopas helt eller genom att avtrappningen vid en inkomstökning sker långsammare. På samma sätt kan marginaleffekterna i skattesystemen minskas genom att den avtrappning av grundavdraget som sker i vissa inkomstskikt i nuvarande skattesystem sker långsammare eller att någon avtrappning inte sker alls. Ett annat sätt är att bidragen tidsbegränsas, vilket sker i många andra länder. Vi överväger alla dessa möjligheter. Den enskilde som får sina bidrag eller avdrag minskade eller slopade kan kompenseras genom mer generellt riktade bidrag eller skattesänkningar för vissa grupper av individer. Barnbidraget är ett exempel på ett generellt bidrag utan några marginaleffekter men med hög träffsäkerhet. Den höga träffsäkerheten beror på att barnfamiljer har en större försörjningsbörda och i genomsnitt även lägre inkomster. Vi kan tänka oss både generella bidrag och generella skattesänkningar som kompensation för att inkomstprövade bidrag slopas. Vi kommer särskilt att pröva tre större förändringar för att minska marginaleffekterna för låg- och medelinkomsttagare samt barnfamiljer: Ett särskilt skatteavdrag på förvärvsinkomster för arbetande låg- och medelinkomsttagare. Ett ytterligare skatteavdrag för förvärvsarbetande barnfamiljer. Slopande av det nuvarande bostadsbidraget för barnfamiljer och införande av ett extra barnbidrag för ensamstående föräldrar och ett extra barnbidrag för studerande föräldrar i enlighet med regeringens utredning Ur fattigdomsfällan (SOU2001:24). Det finns anledning att vara bekymrad över utvecklingen i kommuner och landsting. Problemen är både kort- och långsiktiga. Kommun- och landstingssektorerna beräknas och sammantaget uppnå ett svagt positivt nettosparande enligt både och KI. Överskotten uppnås främst genom stora skattehöjningar och ökade statsbidrag. De kommunala skatterna höjdes med i genomsnitt vilket är den största höjningen och med ytterligare . De stora kommunalskattehöjningarna har bidragit till den svaga konjunkturutvecklingen och dessutom till högre strukturell arbetslöshet.25 Trots de stora skattehöjningarna utvecklas intäkterna svagt i både kommuner och landsting. Detta är en följd av svag BNP- och sysselsättningsutveckling. I vissa kommuner och landsting föreligger en risk för ytterligare betydande underskott. I flera av kommuner och landsting har medborgarna fått uppleva sämre service, trots höjd skatt. Detta gäller inte minst i , där skattebetalarna betalar ca genom det inomkommunala skatteutjämningssystemet. Skatteutjämningssystemet har fått särskilt negativa effekter för . Det bidrag som betalat till utjämningssystemet har ökat från 1,5 miljarder till . Det innebär att Stockholmslandstinget trots landets högsta landstingsskatt ensamt finansierar hela inkomstutjämningen mellan alla landsting i landet. Den indragning om 2,6miljarder som regeringen föreslår i tilläggsbudgeten slår också hårt mot kommunsektorn. Indragningen motiveras med en omräkning av effekterna av pensionsomläggningens effekter på kommunernas skatteintäkter och sker således enligt regeringens mening i enlighet med finansieringsprincipen. Icke desto mindre får det allvarliga effekter på kommunernas ekonomi att under ett pågående budgetår drabbas av en minskning av intäkterna på i storleksordningen per kommuninvånare. Givet det trängda ekonomiska läge som många kommuner och landsting befinner sig i kommer det att vara svårt att vidta åtgärder för att minska de utgifter som får effekt under innevarande år och som är tillräckliga för att möta balanskravet. Då skatteintäkterna redan understiger prognoserna tvingas kommunsektorn till ytterligare skattehöjningar . Vi finner det utomordentligt egendomligt att regeringen tycks använda bidragen till kommunsektorn som buffert för att klara utgiftstaken i statsbudgeten. Det naturliga vore att göra tvärtom, dvs. att staten söker dämpa svängningar i kommunernas intäkter genom att strama åt bidragen i högkonjunktur, och vara mer generös i lågkonjunktur. Vi moderater föreslog just en sådan politik med stramare bidrag till kommunsektorn under högkonjunkturåren för att undvika en för snabb konsumtionsökning när skatteintäkterna till kommunerna då ökade kraftigt. Vi föreslog även ett något lägre bidrag än regeringen. Vårt alternativ hade givit kommunerna en säkrare planeringsram än den metod regeringen nu använder, dvs. att under löpande budgetår dra in pengar. Kommunernas problem är i betydande utsträckning en följd av regeringens politik. Inte minst har dagens inomkommunala skatteutjämning flera olyckliga egenskaper. Utjämningen av inkomster är i det närmaste fullständig, dvs. en kommuns skatteintäkter ökar knappast alls när kommunens invånare får högre inkomster. Det innebär att kommunernas drivkrafter att främja ett gott näringslivsklimat eller att genomföra andra åtgärder som ökar sysselsättningen minskar. Eftersom systemet bygger på överföringar mellan olika kommuner skapas i stället starka motsättningar mellan landets regioner. Dagens utjämningssystem har lett till skattehöjningar i de kommuner som är nettobetalare i systemet, medan kommuner som är nettomottagare av bidrag inte sänker skatten i motsvarande grad. Även på detta vis är systemet tillväxthämmande. Enligt () är skälet till detta att höjd skatt i en kommun leder till att skattebasen blir mindre, eftersom en skattehöjning dämpar sysselsättningen. I frånvaro av ett skatteutjämningssystem skulle kommunen därigenom vara tvungen att ta hänsyn till att kommunens intäkter ökar mindre än ökningen av skattesatsen. En sådan hänsyn kan förväntas hålla tillbaka skattehöjningar. Utjämningssystemet kompenserar däremot fullt ut för skattebasförändringar, vilket gör att detta återhållande motiv försvinner.26 Utjämningssystemet är en viktig förklaring till de mycket stora kommunala skattehöjningar som skett och därigenom en orsak till den svaga BNP- och sysselsättningstillväxten samt till stigande strukturell arbetslöshet. Det är dessutom svårt att frigöra sig från misstanken att regeringen utformat systemet så att socialdemokratiskt styrda kommuner skall gynnas och moderatstyrda kommuner missgynnas. betalade moderatstyrda kommuner totalt 8,4miljarder kronor i avgifter till det inomkommunala skatteutjämningssystemet, medan socialdemokratiskt styrda kommuner fick 5,6miljarder i bidrag inom ramen för systemet. Det innebär att invånarna i moderata kommuner i genomsnitt betalade 3300kronor per person till andra kommuner, medan invånare i socialdemokratiskt styrda kommuner fick drygt 1000kronor per person från invånare i andra kommuner. Självfallet kan detta delvis bero på att många av de moderatstyrda kommunerna har god skattekraft medan många s-kommuner har låg skattekraft, men volymen på överföringarna förefaller ändå anmärkningsvärd. som det inomkommunala skatteutjämningssystemet begränsar kommunernas möjligheter att förbättra den kommunala ekonomin genom att stimulera en tillväxt av skattebasen, har olika statliga reformer genomförts som inneburit nya förpliktelser. Det gäller t.ex. maxtaxorna inom barn- och äldreomsorgerna, överföring av delar av kostnadsansvaret för assistansersättningar till kommunerna m.m. Dessa reformer har inneburit kostnader för kommunerna som staten inte fullt ut finansierat. De olika riktade bidrag som syftar till att öka antalet anställda i kommunerna har dessutom drivit upp kostnaderna i kommunerna. Regeringen vill nu införa ett nytt system som ersätter det nuvarande systemet för inomkommunal inkomstutjämning. I stället för det hittillsvarande systemet, där kommuner med en skattekraft över rikssnittet betalar en avgift och kommuner med en skattekraft under rikssnittet får ett bidrag, införs ett system där staten garanterar kommunerna intäkter på en viss nivå, som är 115procent av medelskattekraften för kommuner och för landsting. Dessutom föreslås smärre förändringar av kostnadsutjämningssystemet. I praktiken innebär förändringarna av inkomstutjämningen en återgång till det som gällde innan det nuvarande systemet infördes. I sin tekniska utformning är det föreslagna systemet något mindre anstötligt än det nuvarande, eftersom de direkt inomkommunala bidragen i inkomstutjämningen försvinner och ersätts med statliga bidrag. Men fortfarande leder såväl det tidigare som det nuvarande och det föreslagna systemet till en straffbeskattning av tillväxtkommuner. Därför kvarstår den kritik som bl.a. vi moderater har riktat mot skatteutjämningssystemet. De stora marginaleffekterna i systemet finns kvar, och därigenom de perversa incitamentseffekterna, för att låna IMF:s uttryckssätt.27 straffas kommuner som har god tillväxt. är kommunernas finanser starkt konjunkturkänsliga. är systemet krångligt och svårgenomträngligt. Det är särskilt egendomligt att regeringen inte förmår att genomföra en mer genomgripande reform, som råder bot på de tillväxtskadliga egenskaperna i systemet eftersom man satsar stora belopp på kommunsektorn. Statsbidraget till kommunerna ökar med 4 miljarder och 1,3 miljarder tillförs skatteutjämningssystemet. I stället för att utnyttja dessa budgetmedel för att minska de tillväxtskadliga effekterna av skatteutjämningssystemet väljer regeringen att i stället införa ytterligare riktade och kostnadsdrivande bidrag till kommunerna som riskerar att ytterligare förvärra det ekonomiska läget i kommunerna. Att reformera de ekonomiska relationerna är särskilt angeläget mot bakgrund av de utmaningar som kommunerna står inför på . pekar på att den demografiska utvecklingen kommer att leda till att efterfrågan på vård och omsorg växer betydligt, som arbetsutbudet utvecklas svagt.28 Sammantaget innebär det att efterfrågan på kommunala tjänster kan förväntas växa i betydligt snabbare takt än intäkterna, som utrymmet för produktivitetshöjningar i den offentliga tjänsteproduktionen är begränsat. I långtidsutredning beräknas i basscenariot kommunalskatten bli 2015, vid mitten av seklet och uppåt 70kronor vid slutet av seklet.29 Statsministern räknar med att skattesatserna i kommunerna kan behöva stiga till 2025.30 Denna typ av prognoser över behovet av framtida skatter är orimliga, eftersom nyckeln till att klara välfärdsutmaningen är att höja arbetskraftsutbudet. Höjd skatt ökar skattekilarna och kommer därigenom att ytterligare försämra möjligheterna att klara en god vård, omsorg och skola . Vi ser redan hur de senaste två årens kommunalskattehöjningar skadat vår ekonomi. Höga skatter är inte en del av lösningen utan en del av problemet för kommunerna. Vägen framåt kan inte gå över höjda kommunalskatter. 7.6.1På sikt krävs genomgripande systemförändringar ekonomiska politik innehåller en rad insatser för att öka arbetsutbudet. Detta är av central betydelse för att lösa kommunernas problem, både på kort och på lång sikt. Det krävs dock ytterligare insatser, som är direkt riktade mot kommunerna. För att kunna möta de långsiktiga utmaningarna inom vården, skolan och omsorgen, och för att lösa de omedelbara problemen i ett stort antal kommuner, krävs att de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna reformeras. Ett grundläggande problem är att kommunerna har små möjligheter att styra sin egen budget. Genom skatteutjämningssystemet och införandet av maxtaxor har staten i praktiken övertagit rådigheten över kommunernas intäkter. Genom att kommunerna åläggs en rad uppgifter och genom statliga detaljregleringar har kommunerna fråntagits kontrollen över en betydande del av utgiftsmassan. Moderat politik syftar till att föra över beslutanderätten till enskilda människor i så stor utsträckning som möjligt. Vårt övergripande mål är att minska politikernas makt och öka människornas självbestämmande. På flera områden vill vi att detta skall ske genom införandet av s.k. pengsystem, där finansieringen är gemensam och nationell, men där valet av utförare kommunen eller någon annan ligger hos den enskilde individen. Införandet av sådana pengsystem t.ex. på skolans och äldreomsorgens områden skulle göra att kommunsektorns finansieringsansvar faller bort för dessa uppgifter. Framtidens kommuner i vision är något helt annat än dagens kommuner. Å ena sidan har dessa kommuner sluppit en stor del av det som är statligt reglerade kommunala uppgifter, t.ex. skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen, genom att beslutanderätten flyttats till medborgarna och finansieringen förstatligats. Å andra sidan skall kommunerna åtnjuta genuint kommunalt självstyre över de verksamheter och ansvarsområden som är kvar i regi. Kommunernas främsta uppgift är inte längre att verkställa statens beställningar av nya välfärdstjänster utan att utifrån medborgarnas val och önskemål forma den verksamhet som är av genuint lokalt intresse. I en sådan miljö kan kommunerna också i viss mån konkurrera med varandra. Medborgarna har olika värderingar, önskemål och preferenser. Kommuner skall då inbördes kunna konkurrera om invånarnas val genom att erbjuda olika form av service och kvalitet. Olika inslag av avgiftsfinansiering och skattenivåer är andra viktiga inslag i konkurrensen om befolkningen. 7.6.2De allvarligaste systemfelen måste åtgärdas nu De omedelbara problem som orsakas av otydligheten i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och av det inomkommunala skatteutjämningssystemet måste dock åtgärdas . Dessa förändringar kan inte vänta på de ytterligare reformer som vill genomföra. anser att relationerna mellan staten och kommunerna måste bygga på några grundprinciper. För det första har staten ett ansvar för att landets alla kommuner och landsting ges rimliga förutsättningar att klara sina åligganden. För det andra måste de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna utformas så att incitament skapas för kommunerna att bidra till ökad ekonomisk tillväxt, främja effektivitet och stimulera till ökad valfrihet för medborgarna. För det tredje måste ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna vara tydliga. Staten skall betala för det som staten ålägger kommunsektorn att utföra. Detta kräver en större tydlighet än vad som är fallet i det nuvarande inomkommunala utjämningssystemet. Inom ramen för den tillväxtarbetsgrupp som tillsatt, behandlas de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun. Vi kommer att återkomma med ett förslag till hur det nuvarande inomkommunala skatteutjämningssystemet kan ersättas med ett system som svarar upp emot de principer som beskrivits ovan. Detta kommer att ske bl.a. i samband med den proposition om ändringar i det kommunala utjämningssystemet som regeringen meddelat att den ämnar förelägga samt i samband med budgetpropositionen . Vår bedömning är att de 1,3miljarder kronor som regeringen har avsatt för ett nytt utjämningssystem är otillräckliga och att ytterligare medel kommer att behöva tillskjutas. Det går också att snabbt genomföra reformer som gör det möjligt för kommunerna att effektivisera verksamheten. Även detta är av betydelse på både kort och lång sikt. Framtidens utmaningar kräver att många olika lösningar prövas. Kommunerna bör uppmanas och stimuleras att använda entreprenader, upphandlingar, pengsystem och andra alternativa styrformer. Vi tar bestämt avstånd från stopplagar och andra statliga inskränkningar av kommunernas och landstingens möjligheter att pröva alternativa sätt att lösa sina uppgifter. har dessutom tidigare föreslagit att lagen om offentlig upphandling skärps för att därigenom tvinga kommunerna att effektivisera verksamheten. Den statliga kommitté som fick i uppdrag att se över bl.a. reglerna för offentlig upphandling bedömde att besparingspotentialen inom den offentliga sektorn som helhet är nästan 60miljarder kronor , om upphandlingen görs effektivare.31 Vår bedömning är att de besparingar som vore möjliga genom effektivare upphandling är betydande. Även om de ovan refererade utredningarna antyder att storleksordningen rör sig om flera , är det vanskligt att utan en förnyad analys bedöma mer exakt hur stor besparing som är möjlig. Besparingspotentialen kommer också att skilja sig avsevärt mellan olika kommuner, bl.a. beroende på att många kommuner, företrädesvis moderatstyrda, redan genomfört denna typ av effektivitetshöjande åtgärder. menar därför att denna typ av besparingar inte utan vidare kan omsättas i besparingar för staten, t.ex. genom minskningar av statsbidraget. I stället bör resursbesparingar till följd av effektivitetshöjningar stanna i kommunerna och möjliggöra exempelvis sänkt kommunalskatt, vilket skulle stimulera sysselsättningen och minska arbetslösheten. Detsamma gäller de förslag som vi lägger fram för att öka möjligheterna för kommuner och landsting att avgiftsfinansiera sin verksamhet. Ökad avgiftsfinansiering leder till ökade intäkter men den viktigaste effekten är att kostnaderna minskar genom att avgifter möjliggör en effektivare styrning av verksamheten, så att tillgängligheten ökar för dem som är i störst behov av vård. Dessa vinster anser vi skall komma kommuner och landsting till godo. långtidsutredning konstaterar att utformningen av avgifter för offentlig service är viktig, dels därför att avgifterna påverkar effektiviteten och utnyttjandet av tjänsterna, dels därför att avgifterna påverkar fördelningen av finansieringsansvaret.32 lyfter fram ökad avgiftsfinansiering som en väg att möta de utmaningar för välfärdssystemen som följer av den demografiska utvecklingen. Avgiftsfinansiering av offentliga tjänster kan ges många olika utformningar. Ett gemensamt drag är att avgifterna är ett instrument för att styra medborgarnas konsumtion och åstadkomma mesta möjliga service för givna resurser. Mot den bakgrunden är det problematiskt att kommunernas möjlighet att använda avgifter för att finansiera sin verksamhet minskar över tiden. Eftersom det totala ekonomiska utrymmet för landsting och kommuner inte har förändrats kläms kommunerna mellan ökade statliga krav och oförändrade ekonomiska resurser. Realt sett har statsbidragen minskat sedan 1994.33 Det är mot den bakgrunden man skall betrakta diskussionen om vårdkris och öppna prioriteringar i sjukvården. är av principiella skäl för en ökad avgiftsfinansiering inom offentlig sektor. I denna motion diskuteras primärt avgiftsfinansieringen inom sjukvården. Eftersom regeringen har avvisat alla förslag som långsiktigt förmår att öka arbetsutbudet utan att i sin tur föreslå andra åtgärder för att hantera krisen i landstingen har den därför följande lösningar att välja mellan: Försämringar av vårdkvaliteten eller urgröpning av vårdutbudet Ökat inslag av privata försäkringar Förbättrad produktivitet i vården erbjuder vissa möjligheter, men det kan konstateras att den förbättrade produktiviteten i sjukvården inte har lett till lägre kostnader i offentlig sektor. Förklaringen torde vara dels att ökad produktivitet leder till större efterfrågan, dels stora brister i sjukvårdens styrning. Inkomster från höjda vårdavgifter som tillförs vården är enligt vår bedömning det bästa sättet att kortsiktigt förbättra sjukvårdens ekonomi. Dels ger den minskade efterfrågan som blir följden av höjda vårdavgifter tillräckligt ekonomiskt utrymme för landstingen att i någon mån avblåsa den diskussion om öppna prioriteringar och sjukhusnedläggningar som har startat och som pågår, dels ger höjda avgifter utrymme för landstingen att dirigera om resurser för att korta långa vårdköer. Vi menar att ökad avgiftsfinansiering inom vård och omsorg bör bygga på tre principer. För det första får det solidariska inslaget i vårdens och omsorgens finansiering inte undergrävas. För det andra är det önskvärt att ökad avgiftsfinansiering endast leder till att konsumtion som ger liten nytta för omsorgstagarna dämpas. För det tredje bör besparingar som avgiftsfinansiering kan generera komma verksamheten till del för att möjliggöra kvalitetsförbättringar. bestämmer landstingen vårdavgifterna. Emellertid reglerar staten maximinivån för landstingens årliga avgiftsfinansiering inom den öppna vården. Denna nivå benämns högkostnadsskydd och ligger på 900kronor per person och år. Landstingens uppgift är enligt hälso- och sjukvårdslagen att tillhandahålla sjukvård till hela befolkningen i enlighet med medicinskt beprövad erfarenhet. De har också som uppgift att genom patientavgifter styra vårdkonsumtionen på ett sätt som leder till jämlik vårdtillgång och största möjliga patientnytta. har därmed inte möjlighet att förändra patientavgifternas sammansättning. Däremot kan förändringar av högkostnadsnivån förbättra förutsättningarna för landstingen att erbjuda sjukvård av god kvalitet. är landstingen hänvisade till att ransonera sjukvården genom köer och öppna prioriteringar. Det är metoder som i regel främst drabbar de medborgare är kroniskt sjuka och de som konsumerar mycket sjukvård, dvs. de medborgare som är svagast. En höjning av högkostnadsskyddet ger landstingen möjlighet att genom vårdavgifter fördela om vårdutbudet från relativt friska till medborgare med stora vårdbehov. Den direkta ekonomiska intäkten från höjda patientavgifter är liten, men den minskade efterfrågan på sjukvård som höjda vårdavgifter leder till kan ge landstingen ett mer märkbart ökat ekonomiskt utrymme. Användandet av avgifter varierar kraftigt för offentliga tjänster. Patientavgifterna stod 2000 endast för av landstingens kostnader för hälso- och sjukvård, medan en tredjedel av kostnaden för tandvård och drygt 20procent av läkemedelskostnaden utgörs av avgifter (LOU2003).