mot · GR02Sf27 · 2004-02-04 00:00:00 — med anledning av prop. 2003/04:59 Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 4 Verkställighetshinder och ny ansökan 2 5 Problem med nuvarande ordning 3 6 Väntetiderna i asylproceduren 5 7 Lagförslaget och dess konsekvenser 6 7.1 Utlänningslagen 2 kap. 6 7.2 Utlänningslagen 8 kap. 7 2 Förslag till riksdagsbeslut avslår regeringens proposition 2003/04:59 om prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en omläggning av asylproceduren är nödvändig i syfte att åstadkomma en rättssäker asylprocedur. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om regeringens möjligheter att påverka. de gröna förordar en human och rättssäker asylprövning. Varje asylsökande har rätt till ett värdigt mottagande och en snabb behandling av sin begäran om skydd från förföljelse eller om uppehållstillstånd i på andra grunder. har vi nåtts av åtskilliga uppgifter som tyder på att asylprövningen varken är tillräckligt human eller rättssäker. Trots långdragna utredningar upplever asylsökande att deras skäl inte kommit fram. Rapporter från behandlare och vårdpersonal larmar om att asylsökande far illa, inte minst barnen. Alltfler gömmer sig undan avvisning, efterlysta av polisen. anser att detta är en oacceptabel utveckling. Det förslag som regeringen nu lagt fram bygger på resonemanget att det är väntetiderna som är huvudproblemet i asylproceduren, och att väntetiderna uppstår på grund av möjligheten att lämna in så kallad ny ansökan till efter att ett avvisningsbeslut vunnit laga kraft. anser att regeringen har blandat ihop orsak och verkan. Enligt vår mening är de många nya ansökningarna en följd av att asylproceduren fungerar bristfälligt. Om institutet ny ansökan försvinner utan att bristerna i asylproceduren har rättats till, så kan resultatet bli att alltfler människor håller sig undan i helt utan hopp om någon möjlighet att komma in i samhället. Andra oönskade resultat kan bli att avvisningar verkställs trots risk för förföljelse, social utstötning, familjesplittring eller att traumatiserade barn vägras behandling. Det är uppseendeväckande att regeringen trots enigt riksdagsbeslut om en ny processordning i utlänningsärenden och trots att man tillsatt en parlamentarisk utredning som ännu arbetar med de lagändringar som en sådan omläggning kräver väljer att lägga fram ett eget förslag i en delfråga. 4 Verkställighetshinder och ny ansökan I utlänningslagens 8 kap. 14 §§ fastställs vissa situationer då en avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av risker som den avvisade skulle utsättas för. är skyldig att underrätta om sådana verkställighetshinder. Men varken polisen eller har rätt att riva upp ett avvisningsbeslut som vunnit laga kraft. Detta kan bara ske genom att utlänningen lämnar in en ny ansökan som prövas av enligt 2 kap. 5 b §. Det kan också föreligga praktiska hinder, som att den avvisade inte släpps in i hemlandet. Den situationen är inte reglerad i lagen. Men även i det fallet har 2 kap. 5 b § kommit till användning. Då regeringen genom en förordning har fastställt att avvisning inte bör verkställas för en viss grupp, så har enskilda individer med lagakraftvunna beslut också varit hänvisade till att lämna in en ny ansökan till enligt 2 kap. 5 b § för att avvisningsbeslutet ska kunna rivas upp. Politiska och praktiska hinder för verkställighet har alltså i praktiken kommit in under samma prövningsregler som gäller för nya ansökningar på grund av humanitära skäl eller anknytning som uppstått efter slutligt beslut. Enligt 2 kap. 5 b § måste en ny ansökan efter att ett avvisningbeslut vunnit laga kraft grunda sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om avvisning eller utvisning. Detta innebär enligt praxis att en sammanvägning inte görs med samtliga omständigheter i det tidigare prövade ärendet. Enbart nya omständigheter ska prövas och dessa ska i sig vara tillräckliga för att utlänningen ska ha skyddsbehov enligt lagen eller för att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen en starkare formulering än den som gäller för humanitära skäl i den ordinarie prövningen. 5 Problem med nuvarande ordning har sedan den nuvarande ordningen infördes tagit emot ett växande antal ansökningar enligt UtlL 2 kap. 5 b §. Enligt regeringens problembeskrivning är det möjligheten att lämna in en ny ansökan som har lett till att asylsökande inte accepterar avslagsbeslut utan håller sig undan verkställighet. Den plågsamt utdragna väntetiden i ovisshet leder sedan, enligt regeringens resonemang, till att humanitära skäl uppstår som ibland blir så starka att uppehållstillstånd beviljas. Enligt mening är det fel slutsats att möjligheten att lämna in en ny ansökan skulle vara en huvudorsak till de psykiska problem som asylsökande drabbas av eller ens till de långa väntetiderna. Vi erinrar om att den enskilde inte själv genom att lämna in en ny ansökan kan bestämma att avvisningen ska ställas in. Ett avvisningsbeslut som vunnit laga kraft får verkställas oavsett om en ny ansökan är inlämnad om inte beslutat om inhibition. Vidare är det inte bara personer som levt gömda som lämnar in en ny ansökan. En ny ansökan lämnas ofta in nästan direkt efter avslagsbeslutet (se ). De skäl som åberopas har i dessa fall uppstått den asylsökande väntat på första beslut, eller så är det fråga om skäl som funnits från början men som den sökande anser inte har beaktats, nya bevis och liknande. I de flesta av dessa fall bedömer att skälen inte är nya i lagens mening, och det blir snabba avslag. Även när det dröjt så kan en ny ansökan mycket väl lämnas in av någon som lever helt öppet på en förläggning. Tiden mellan avslag och verkställighet blir ofta lång i extremfall . uppstår nya skäl. var ca 7 000 personer med verkställbara avslagsbeslut inskrivna i mottagning. var 6 000 avvisade personer efterlysta av polisen. De som öppet väntar på verkställighet är alltså något fler än de som lever gömda. Som nämnts ovan kan skälet för en ny ansökan vara ett verkställighetshinder eller en förordning som regeringen har utfärdat. Naturligtvis finns också många som gömda eller ej lämnar in nya ansökningar på grund av humanitära skäl som uppstått eller förstärkts efter avslag. Det kan handla om ett psykiskt sammanbrott, ett självmordsförsök eller flera, ett barn som slutat äta och tala. Men det kan också vara positiva skäl som lång anknytning till genom studier, arbete eller familjebildning. Det nya skälet kan vara en berättelse om övergrepp som den sökande inte har förmått sig till att framföra i den första utredningen. Asylskälen är redan bedömda och omprövas inte. Däremot kan en sådan berättelse bli ett led i bedömningen av ett försämrat psykiskt hälsotillstånd. Det är nedbrytande att leva i rädsla och ovisshet, antingen man lever gömd eller på förläggning, i väntan på att hämtas. Barn far särskilt illa. Det händer att barn måste omhändertas då föräldrarna är för deprimerade eller från sina sinnen. Det händer att deprimerade barn hamnar i så apatiskt tillstånd att sondmatning eller näringsdropp måste tillgripas. är överens med regeringen om att det är fullständigt oacceptabelt att någon i ska leva under sådana villkor. Men vi tror inte att människor gömmer sig med avsikten att deras barn ska bli dödssjuka. De många tragiska fall vi fått kännedom om, från enskilda, behandlare, vårdpersonal och frivilligorganisationer, talar för att de psykiska problemen, även bland barn, kan ha sin grund i upplevelser i hemlandet och den skräck för att återvända som avvisningsbeslutet utlöst. Detta framgår ofta klart även av handlingar. Men eftersom asylskälen redan är prövade så ska de psykiska symtomen för att kunna räknas som nya omständigheter inte vara en reaktion på avslagsbeslutet, utan ska bero på en sjukdom. Detta framgår av lagens förarbeten. För att leda till bifall vid en ny ansökan ska en sjukdom för en vuxen vara livshotande, och den ska kunna behandlas här men inte i hemlandet. I proposition 1996/97:25, som föregick den nu gällande Utlänningslagen, ges följande beskrivning av förutsättningarna för att bifalla en ny ansökan rörande barn som håller sig undan verkställighet: Ett bifall måste i så fall förutsätta att risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva handlingar av utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att barnet allvarligt skadas i sin psyko-sociala utveckling, om det med tvång skickas tillbaka till hemlandet ... Citat av denna typ finns ofta med i avslagsbeslut som sänds till asylsökande som håller sig undan. Kravet på livshotande sjukdom eller självdestruktiva handlingar för att bifalla en ny ansökan finns alltså redan i lagens förarbeten och har inte skapats av de asylsökande eller deras ombud. Men kännedomen om dem bland asylsökande bidrar förvisso till en ond cirkel. Inte ens barn får må bra. anser att grundorsaken till att fler asylsökande gömmer sig är den ökande mängden avslag och en skärpt praxis. har haft en internationellt sett mycket snäv tolkning av flyktingbegreppet. Risk för trakasserier, social utstötning och tidigare upplevelser av övergrepp har ibland definierats som humanitära skäl istället för att accepteras som flyktingskäl. Att döma av de fallbeskrivningar vi stöter på, så har även myndigheternas syn på vad som är humanitära skäl skärpts. Viss skärpning av praxis i bedömningen av hemlandet till exempel för bosnier har fått stor betydelse då den generella bedömningen fått spela avgörande roll även för speciellt utsatta grupper som koncentrationslägerfångar, krigsvägrare, våldtagna kvinnor och traumatiserade barn. Barns vistelsetid i är också exempel på skäl som tidigare enligt regeringsförordningar och myndighetspraxis har kunnat leda till uppehållstillstånd, men som har fått mindre betydelse. En annan faktor är hårda tillämpning av Dublinförordningen, vars innebörd är att asyl ska sökas i det EU-land som är ansvarigt för att ha tillåtit inresan. Förordningen tillämpas strikt av även då det finns starka skäl för den enskilde att slippa avvisas till ett annat EU-land. 6 Väntetiderna i asylproceduren av de ärenden som fattade beslut 2003 hade behandlats än . Detta innebär att omkring niotusen personer fick vänta än så. Väntetiderna för överklagande hos är ungefär lika långa. De som får bifall på överklagandet har i genomsnitt väntat 27 månader. Skillnaderna är stora. En tredjedel av avvisningsbeslut tas med omedelbar verkställighet. Andra ärenden tar i gengäld att utreda. Enligt den undersökning som revisorer gjorde 2001 tar det av aktivt arbete att utreda ett asylärende. Största delen av väntetiden utgörs av kötid. Det finns ingen vilandeparagraf i utlänningslagen. Att regeringen eller myndigheterna inväntar fullvärdig utvärdering innan beslut fattas är godtagbart, enligt proposition 1996/97:25. Men denna tolkning av förvaltningslagen får enligt propositionen självfallet inte överdrivas så att ärenden tillåts vila i förhoppningen att förhållandena i ett visst land skall förbättras så att de asylsökande går att återsända dit. Trots detta uttalande är en återkommande orsak till lång väntetid för stora grupper av ärenden just att myndigheterna avvaktar utvecklingen i flyktlandet. Särskilt långa väntetider kan det bli då ärenden lämnats över till regeringen för vägledande beslut. Det finns exempel på att regeringen fattat beslut först avvaktan. Därefter vidtar myndigheternas behandling av varje enskilt ärende. De långa väntetiderna försvårar även återvändande. Obearbetade trauman förvärras, anknytning till uppstår. Lång bortovaro från hemlandet kan i sig skapa problem med myndigheterna, eller utstötning för kvinnor som anses ha brutit mot sociala normer. Därigenom kan dessa väntetider bidra till att asylsökande håller sig undan verkställighet av avvisningsbeslut. När denna motion skrivs ligger på regeringens bord några fall rörande asylsökande tjetjener. Ärendena överlämnades av . hade upphört att fatta beslut i ärenden rörande tjetjener tidigare. Ett av ärendena var när det lämnades över till regeringen. Bland de asylsökande från finns svårt psykiskt krigsskadade personer och barn som lider av djupa depressioner. i otrygghet är för dessa människor av lidande. Med den kännedom vi har om hur ovissheten kan förvärra posttraumatiska symtom finner det otillständigt att överlämnade asylärenden inte handläggs skyndsamt, som regeringen väljer att ensidigt utpeka asylsökande som ansvariga för väntetiderna. 7 Lagförslaget och dess konsekvenser 7.1 Utlänningslagen 2 kap. Att avskaffa möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd trots att det finns ett lagakraftvunnet avslagsbeslut kan bli förödande för enskilda människor om det sker utan garantier för att asylproceduren fungerar humant och rättssäkert. De förändringar som regeringen vid sidan av propositionen har aviserat beträffande utredning av barn är välkomna. Men liknande utfästelser har gjorts tidigare utan att det haft märkbar effekt. Enligt samlad analys av asylprocessen får omkring en tredjedel av dem som lämnar in ny ansökan uppehållstillstånd. De bedöms alltså till slut ha skäl att stanna. av dem som fick uppehållstillstånd med flyktingstatus i fick det efter en ny ansökan. För en del av dem vars avvisningar inte verkställts på grund av verkställighetshinder eller ny praxis skulle den föreslagna lagändringen bara innebära att beslut om uppehållstillstånd fattas i en annan instans. Men om asylbedömningen är lika restriktiv som och väntetiderna i den ordinarie proceduren lika långa, finns en risk att ett antal personer skulle verkställas till länder dit de inte borde ha skickats med en aktuell bedömning. För dem som bildat familj i , innebär lagförslaget en återgång till en ordning som tidigare dömts ut som inhuman. vill erinra om att det här rör sig om personer som faktiskt har rätt till uppehållstillstånd men som av formella skäl tvingas att återvända till hemlandet. förekommer bifall på ny ansökan i sådana fall, men det krävs mycket speciella skäl. Om inte ens sådana skäl accepteras, kan det leda till att familjer splittras och barn förlorar den ena föräldern. För övriga typer av bifall som ges av humanitära skäl kan konsekvenserna bli än allvarligare. Med tanke på de utomordentligt höga krav som ställs på humanitära skäl vid en ny ansökan befarar att fler människor kommer att leva underjordiskt i med svåra sjukdomar eller psykiska störningar utan möjlighet till behandling. Barn kommer att leva i utan rätt till skolgång. Förvisso har fokuseringen på sjukdom och självdestruktiva handlingar försvårat behandling av självmordsbenägna och apatiska barn. Men om asylbedömningen i den ordinarie proceduren fortsatt är lika restriktiv som så kommer fortfarande människor att avvika och med den nya ordningen riskerar de istället att lämnas helt utan hopp, vilket förmodligen inte heller underlättar tillfrisknande. Att ett medicinskt skäl ska vara så starkt att det hindrar verkställighet för att beaktas kan bli ytterligare en destruktiv drivkraft. 7.2 Utlänningslagen 8 kap. välkomnar att polisen och får ett lagfäst ansvar för att agera när någon åberopar verkställighetshinder. Vi välkomnar även utrymmet att bevilja uppehållstillstånd vid praktiska hinder mot verkställighet. Det är bra att medicinska hinder och andra synnerliga skäl definieras som hinder mot verkställighet. Men än viktigare är att humanitära skäl får tillräcklig tyngd redan i asylprövningen och då inte bara med sikte på om den sökande kan utstå transporten, utan också om det finns reella möjligheter till ett värdigt liv i hemlandet och om avvisning är rimlig med tanke på vederbörandes tidigare upplevelser och sociala situation. Dessa frågor behandlas av den sittande parlamentariska utredningen och bör ej brytas ut för lagstiftning . De föreslagna 13 a och b §§ har enligt propositionen utformats för att bli tydligare än den föregående promemorians förslag till 13 a §. Men de nu föreliggande två snarlika paragraferna är enligt mening inte lättare att tolka. 13 b § ska användas då en utlänning åberopar verkställighetshinder, under förutsättning att nya omständigheter kan antas utgöra verkställighetshinder enligt 1, 2 eller 4 § (alltså inte medicinska hinder). I ett sådant fall ska ärendet tas upp på nytt med bedömning av samtliga omständigheter utan begränsning till verkställighetshindren. Det är oklart varför omständigheter som kan antas utgöra verkställighetshinder inte skulle leda till bifall enligt 13 a §. Om paragaraf 13 b § enbart hade tagit sikte på situationer då tillståndsgrunden är helt ny, som då en person som tidigare sökt tillstånd på grund av anknytning istället lägger fram asylskäl, så hade avgränsningen varit tydlig. Men propositionstexten exemplifierar med att en person som varit utsatt för övergrepp inte har kunnat förmå sig till att berätta om dessa alltså utvidgade skäl för den föregående asylansökan. Med kännedom om hur sådana fall bedöms ifrågasätter vi om den kvinna som först på detta stadium förmår att berätta om sina upplevelser också kommer att lyckas övertyga om att detta ska ses som en ny omständighet av politisk art och inte bara som en förklaring till hennes hälsotillstånd. välkomnar tanken att samtliga skäl bör vägas samman vid en ny prövning. Men vi anser att detta borde vara fallet även då humanitära skäl åberopas. Dessa bör kunna ses i sitt naturliga sammanhang med de ursprungliga flyktskälen. Propositionens lagförslag innebär att det kommer att finnas tre svar då någon åberopar politiska verkställighetshinder. Ett ja leder till bifall enligt 13 a §. Ett mjukt nej leder till avslag med rätt till överklagande enligt 13 b §. Ett hårt nej leder till avslag utan rätt till överklagande. Med tanke på att även valet av nej ska gå att överklaga tvivlar vi på att den föreslagna ändringen kommer att leda till avsedd minskning av myndigheternas arbetsbörda. Förslaget att samma regler ska gälla för verkställighet oavsett om utlänningen har lämnat landet eller inte är i och för sig logiskt, givet den hårt reglerade invandringspolitik som gäller . För att bli rättssäkert förutsätter det att nya omständigheter kan leda till en ny prövning som omfattar samtliga omständigheter, inte bara de nya skälen isolerade. Att tydliggöra vad som kan utgöra verkställighetshinder och i vilka fall en asylansökan ska tas upp till ny fullständig prövning är en strävan som skulle kunna stärka rättssäkerheten. Men eftersom regeringens syfte är att minska antalet nya ansökningar försöker man att inskränka bestämmelsernas räckvidd så mycket som möjligt, vilket har lett till de svårtolkade formuleringarna och risken att rättssäkerheten snarare minskar. tror inte att förslaget kommer att få avsedd verkan. Det enda som kan minska antalet nya ansökningar är att den ordinarie asylproceduren fungerar bättre. Detta bör ske genom ändringar av både lag och praxis: en vidare tolkning av flyktingbegreppet, större hänsynstagande till individens humanitära skäl, bättre metoder för hörande av barn och starkare skydd för barnens behov i lagen, lagfästande av en maximal tidsåtgång för behandling av utlänningsärenden och sist men inte minst muntlighet och tvåpartsförfarande i asylproceduren. De lagändringar som behövs bör tas upp av den sittande parlamentariska utredningen. hänvisar också till de yrkanden som väckts i partiets flyktingpolitiska motion Sf357. Inget hindrar att den akuta situationen förbättras genom ingripanden från regeringen. Regeringen har möjlighet att fatta prejudicerande beslut och förordningar som klargör att humanitära skäl ska beaktas vid tillämpning av Dublinförordningen och att paragrafen om skydd vid inbördeskrig faktiskt är avsedd att tillämpas. Regeringen har också möjlighet att föregå med gott exempel genom snabb behandling av överlämnade asylärenden.