mot · GR02Fi44 · 2004-06-23 00:00:00 — med anledning av prop. 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet begär att regeringen återkommer med ett förslag till kommunalt utjämningssystem enligt de riktlinjer som anförs i motionen. beslutar att för kommuner skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån av medelskattesatsen för kommunerna i landet 2003 korrigerad per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting . begär att regeringen återkommer med ett förslag där ingående faktorer i kostnadsutjämningen begränsas till ålder och sociala och regionala faktorer. begär att regeringen återkommer med ett förslag där lönekostnadsskillnader beaktas inom de sociala och regionala faktorerna i kostnadsutjämningen. avslår regeringens förslag om strukturbidrag. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om införandebidrag. avslår regeringens förslag om ett permanent uppföljningsorgan. anser att ett utjämningssystem behövs för att ge människor grundläggande service oberoende av var de bor. Det ska vara möjligt att erhålla den vård och service man behöver oavsett om övriga kommuninnevånare behöver mycket eller lite vård, har höga eller låga inkomster. Man ska inte behöva betala avsevärt mera skatt för att man bor på samma ställe som fattiga eller omsorgsbehövande människor. Vi är därför i grunden positiva till ett utjämningssystem. Systemet ska utjämna för opåverkbara förutsättningar för att bedriva de verksamheter kommunerna är ansvariga för och verka tillväxtfrämjande. Dagens system uppfyller inte dessa krav, även om propositionen innehåller en del smärre förbättringar av befintligt system. Vi vill därför se en mer genomgripande reformering, där inkomst- och kostnadsutjämning ses i ett sammanhang och antalet ingående faktorer reduceras till de som främst är förklarande såsom ålder och sociala och regionala faktorer. Detta har regeringen motsatt sig. Vissa av de förändringar regeringen föreslår medför förbättringar jämfört med nuvarande situation. Men eftersom regeringen inte har brytt sig om att försöka lösa de grundläggande felen i systemets konstruktion, blir resultatet alltså fortfarande ett system som vi inte kan biträda. Vårt krav på en grundläggande reformering kvarstår med full styrka. Ett nytt system, inte ett nytt provisorium Inkomstutjämningen har genom de ökande regionala skillnaderna i skattekraft börjat skena, en effekt som inte förutsågs vare sig vid systemets införande 1995 eller vid de större förändringarna 1999. Avgifterna till systemet har för kommunernas del ökat från 1996 till drygt 13 miljarder , en ökning . Kostnadsutjämningen är för invecklad och omfattar faktorer som vare sig är förklarande för kostnadsskillnader eller avser kommunala åtaganden. Det successivt ökande antalet faktorer i kostnadsutjämningen har gjort systemet oöverskådligt och kan för den enskilda kommunen ge mycket slumpmässiga resultat. Eftersom systemets utfall så kraftigt avviker från vad som utlovades vid dess införande och reformering, är det upprörande att regeringen inte gjort någon ansats för att analysera orsakerna till att utjämningens omfattning har ökat så kraftigt. Det tycks som om andra skäl än omsorgen om att åstadkomma en sakligt väl genomarbetad inkomst- och kostnadsutjämning fått styra regeringens agerande. Det står klart att det nuvarande utjämningssystemet måste reformeras. Det bör ge kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att bedriva kärnverksamheterna. Systemet ska också stimulera, och inte avskräcka, kommuner att starta tillväxtfrämjande åtgärder som att bygga bostäder. Inkomst- och kostnadsutjämningen bör ses och analyseras tillsammans. Antalet faktorer ska reduceras och vara hänförliga till kommunala ansvarsområden. Åldersfördelning, glest boende och socioekonomiska förhållanden är de främsta faktorer som bör tas hänsyn till. Regionala skillnader i kostnadsnivå, främst lönenivåer, måste också beaktas. Regeringens proposition om det kommunala utjämningssystemet ger på inget sätt något klart svar på alla de frågor som den kommunala utjämningen har väckt. Detta visas med all tydlighet av att regeringen föreslår att den praktiskt taget kontinuerliga utredningsverksamheten om utjämningen föreslås bli permanentad i form av en fast organisation. Ett tydligare besked om att propositionen inte innebär någon stabil förändring av systemet kan knappast ges. föreslår därför att en mer grundläggande reformering utreds med ambitionen att kunna sjösättas . Ansvarsfördelningen först, utjämningen sedan har utjämningssystemet en modell som innebär att penningflödet sker mellan kommunerna. anser att det bör övervägas om skatteutjämningen kan ske i statlig regi. Detta kräver i sin tur i så fall omfattande förändringar i huvudmannaskap eller beskattningsrätt. har kommunerna ansvar för de omfattande områdena skola, sjukvård, äldreomsorg, förskola m.m. och kommunerna har rätt att som finansiering för detta ha huvuddelen av beskattningsrätten för inkomsterna. Utjämningens konstruktion och omfattning kan inte diskuteras oberoende av hur ansvaret mellan stat och kommunsektor fördelas. Förändringar i ansvarsfördelningen kommer också att leda till förändringar i utjämningssystemet. Vi vill erinra om att denna arbetsfördelning analyseras av . Frågan kan också komma att behandlas av den aviserade författningsutredningen. anser att den nuvarande arbetsfördelningen inte är en gång för alla given utan kan komma att ändras. Vi vill här erinra om att tagit ställning för en nationell skolpeng. Införandet av denna kommer att påverka arbetsfördelningen mellan stat och kommun vilket innebär att även utjämningssystemet påverkas genom att barn- och ungdomsskolan separeras. Andra huvudmannaskapsförändringar kan komma att aktualiseras. Då måste detta rimligen få konsekvenser för utjämningens utformning. Men dessa förändringar ska göras utifrån vad som är bäst för verksamheten och för dem som nyttjar tjänsterna. Konsekvenser kan sedan komma för utjämningen. Avgörande för beslut i huvudmannaskapsfrågor ska inte vara behovet av att reformera utjämningen. Det vore att låta svansen vifta med hunden. Utformningen av ett utjämningssystem som renodlat sker genom statens försorg bör därför arbetas fram utifrån resultatet av sådana reformer. Regeringens handläggning försvårar förbättringar av utjämningen Det normala när det gäller regeringens och behandling av kommunalekonomiska frågor är att regeringen lägger fram förslag i samband med vårpropositionen så att beslut kan fattas med en rimlig tid för kommunerna att planera på basis av beslutade förslag. Regeringen har genom sin försening av propositionen om utjämning förskjutit denna process vilket ger sämre möjligheter till analys och debatt om förändringar. Detta är ytterst beklagligt eftersom den kommunala ekonomin är en så omfattande del av den offentliga sektorn. Propositionen väcker ett antal frågor och innebär förändringar som skulle behöva analyseras noggrannare än som blir möjligt. Med tanke på behovet av besked till kommuner och landsting om förutsättningarna måste dock beslut fattas möjligt. Ett antal av de frågor och invändningar som antingen kvarstår eller som propositionen väcker får därför analyseras vidare. Att vi , , anser att delar av propositionens förslag kan genomföras ska enbart ses som provisorium tills det är praktiskt möjligt att införa helt nya lösningar. Vi tvingas konstatera att den socialdemokratiska regeringen inte lyckats göra systemet enklare och mera genomskådligt med sitt förslag. Ett exempel är förstatligandet. Det har funnits en omfattande kritik mot att kommuner tvingats avstå från angelägen egen verksamhet för att via utjämningen sända pengar till kanske mindre effektiva kommuner. Regeringen går runt detta problem genom att använda det generella statsbidraget för utjämningsändamål. Det handlar inte om att regeringen annat än i mycket begränsad utsträckning skjuter till medel, netto, till kommunsektorn. Resultatet är inte att den mellankommunala effekten försvinner, den döljs bara bakom en dimridå. Av alla de utredningar som gjorts om utjämningen är expertutredningen utjämning (SOU 2000:120) en av de intressantaste. Det är en händelse som ser ut som en tanke att denna utredning inte lett till något regeringsförslag. diskuterade olika sätt att utjämna. skedde utjämningen genom att staten gav bidrag till de kommuner och landsting som ansågs inte ha tillräcklig skattekraft. Detta kallades av utredningen för en indirekt och kompensatorisk utjämning. Det system som finns skiljer mellan statsbidragsgivning, främst genom det generella invånarrelaterade statsbidraget, och utjämning. Utjämningen betalas av kommunsektorn själv. Utjämningen är därför numera direkt och inomkommunal. Det nuvarande utjämningssystemet är ett inomkommunalt system som i princip inte påverkar statens finanser. Statens stöd till kommunerna sker via det generella statsbidraget, beroende av antalet invånare, den s.k. påsen, samt via några specialdestinerade bidrag. I regeringens förslag används det generella statsbidraget till utjämningen. Innebörden är att kommunerna inte längre behöver betala till utjämningen men går miste om det generella statsbidraget, se tabell 1 och 2. Regeringens förslag för med sig problem Att använda det generella bidraget för utjämningsändamål för vissa problem med sig. Överskådligheten och tydligheten minskar. Ett i huvudsak generellt individberoende statsbidrag som det generella statsbidraget är lätt att förstå och beräkna. används detta i stället i ett utjämningssystem som knappast blir klarare och mera genomskådligt av denna förändring. Den nuvarande konstruktionen med ett särskilt generellt statsbidrag och en separat utjämningskonstruktion har den fördelen att den är tydlig. Den ansluter på så sätt till principerna bakom budgetreformen, att det är fråga om bruttoredovisning. Det bör således finnas starka skäl att överge den nuvarande ordningen. Ett argument för den inriktning som regeringens förslag har skulle kunna vara att i debatten om utjämningen har det ofta funnits tendenser att se på en enskild faktor i det komplexa systemet utan att beakta helhetsbilden. Kommuner som missgynnats av inkomstutjämningen kan ha fördel av kostnadsutjämningen och vice versa. Jämförelse mellan det nuvarande och det föreslagna utjämningssystemet, kommuner -13,2 -4,4 -5,3 -4,6 -1,7 -1,5 Anm.: I dessa siffror är inte de 1,3 respektive inräknade som regeringen aviserade i vårpropositionen. Jämförelse mellan det nuvarande och det föreslagna utjämningssystemet, landsting -5,7 -2,8 -1,6 -4,6 -0,4 -2,7 Källa: se tabell 1 Det kan diskuteras om huruvida regeringen når åsyftad effekt med sin nettoredovisning. Lika många kommuner som, när även det generella statsbidraget beaktas, netto betalar till staten kommer att betala med det nya systemet. Majoriteten av dem kommer att betala mera till staten än . bör ge regeringen tillkänna att målet för arbetet med en framtida omläggning ska vara att utjämningen sker genom statens försorg. Efter eventuella kommande huvudmannaskaps- eller finansieringsförändringar kan återstående behov av skatteväxling mellan stat och kommunsektor avgöras för att ett sådant statligt utjämningssystem ska kunna verka med bibehållna krav på tydlighet och genomskinlighet. Den nya förslagen till förändringar tar vissa steg i förbättrande riktning av befintligt system men har betydande brister. anser att systemet ska stimulera, inte avskräcka, kommuner att bedriva en tillväxtfrämjande politik, t.ex. att låta bygga bostäder. Regeringens förslag innebär att utjämningsnivån i inkomstutjämningen ska motsvara av den uppräknade medelskattekraften. För landstingen är nivån . Det är olyckligt att man med regeringens förslag kommer att ligga på en nivå som innebär att kommuner och landsting är garanterade mer än medelskattekraften. Huvudorsaken till detta är att de generella statsbidragen föreslås inkorporeras, det är en olycklig signal att det inte är den egna skattekraften som är avgörande. Det är en betydande risk att det yttre skalet omkring förändringen ger ett förskönande intryck av vad det nya systemet innebär. Regeringen anger: De föreslagna utjämningsnivåerna innebär att samtliga kommuner utom 15 och samtliga landsting utom kommer att få ett statligt inkomstutjämningsbidrag. 155, sid. 24) Men mera relevant är att av de 35 kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift och som med det nya systemet istället kommer att få ett inkomstutjämningsbidrag kommer inte mindre än 30 att netto förlora på det nya utjämningssystemet enligt regeringens egna beräkningar. För landstingen gäller att som betalar en avgift och som med förslaget kommer att få ett bidrag kommer totalt sett, när bortfallet av det generella statsbidraget beaktas, att få en försämring av inkomstutjämningen. Om man, som regeringen gör, väljer den partiella jämförelsen av utjämningsavgiften/bidraget och jämför med motsvarande i förslaget kan detta se gynnsamt ut så länge man inte beaktar hur omläggningen finansieras, dvs. genom att det generella statsbidraget försvinner. Risk för negativa marginaleffekter på nytt Det är i och för sig positivt att regeringen i någon mån tagit till sig kritiken mot pomperipossaeffekterna i utjämningen. Regeringen föreslår att de kommuner som ligger över garantinivån ska betala en avgift på skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och det egna uppräknade skatteunderlaget. Avgiften ska motsvara av den länsvisa medelskattesatsen 2003 korrigerad för skatteväxlingar. Därmed anser regeringen att man, åtminstone för ögonblicket, kommit bort från en situation med negativa marginaleffekter. Med nuvarande skattesatser skulle inga negativa marginaleffekter uppstå för kommuner och landsting över de föreslagna utjämningsnivåerna om dessa betalar en utjämningsavgift beräknad på av skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och det egna skatteunderlaget. 155 sid. 28) Men det framgår inte av propositionen hur länge denna situation varar. Med det tryck uppåt på landstings- och kommunalskatterna som ett socialdemokratiskt maktinnehav medför kan negativa marginaleffekter på nytt bli aktuella. sakkunniga och pekar i sitt särskilda yttrande på att hur systemet kommer att fungera beror på hur de länsvisa skattesatserna kommer att justeras framöver. En fortsatt uppjustering av de länsvisa skattesatserna kan på nytt medföra att kommuner eller landsting får negativa marginaleffekter. De sakkunniga pekar på att en uppdatering av de länsvisa skattesatserna kan ...väcka den björn som sover. och skapa en negativ spiral. Vi vill påpeka att negativa marginaleffekter i mera vardaglig bemärkelse inte är för handen bara då man får betala in hela eller mer än hela den ökade skatteintäkten, dvs. marginaleffekter på eller mer, det är givetvis negativt om behållningen av ökade skatteintäkter bara är helt obetydlig. Som framhållit bör utjämningssystemet baseras på ett fåtal faktorer som åldersstruktur, boendestruktur och sociala förhållanden. Som expertutredningen framhöll kan de nuvarande faktorerna grupperas efter denna indelning samt hänsyn tas till de inslag av regionalpolitik som finns i det nuvarande systemet. Följande tabell från denna utredning visar en sådan indelning. Möjlig indelning av kostnadsutjämningen enligt Expertgruppen för förenklad utjämning Nuvarande modell i kostnadsutjämningen Ny indelning i faktorer Barn & ungdomar med utl. Källa: SOU 2000:120, sid. 19 En del av dessa förslag skulle bli inaktuella genom de förändringar som föreslås men en betydande förenkling skulle vara att begränsa utjämningen till att avse dessa faktorer. Därmed skulle man kunna koncentrera utjämningen till att avse lätt avläsbara och kontrollerbara faktorer. Ett ytterligare starkt skäl för detta är att dagens kostnadsutjämningssystem egentligen till större delen är ett mera komplicerat sätt att uppnå detta. Om en kommun får ett bidrag i systemet beror det oftast på att kommunen har en större andel av bestämningsfaktorn än genomsnittet för kommunerna. Om detta i sig innebär att man korrigerar för skillnader i utbud, kvalitet, avgiftsnivå och effektivitet vilka är de stolta deviser som pryder kostnadsutjämningen vet man inte eftersom metoden inte försöker mäta detta. handlar det om demografiska faktorer som är bestämningsfaktorer, särskilt för de tyngsta områdena. visade att för av kommunernas verksamhet är kostnaderna beroende av ålderssammansättningen. Med en renodling av hänsynstagandena till demografi och social och regional struktur skulle tydligheten öka avsevärt. En sådan reformering bör utredas och föreslås med sikte på att kunna införas . Vi har inom nuvarande system ifrågasatt utjämningens nivå. Vi vill erinra om vad det av regeringen tillsatta anför. Rådet konstaterar att det finns skäl för en inkomstutjämning. Den dämpar tendenser till skadlig skattekonkurrens. Men de negativa aspekterna av en inkomstutjämning måste också beaktas. Inkomstutjämningen minskar incitamenten till skattekonkurrens men innebär också att kommunala åtgärder som ökar arbetsutbudet leder till transfereringar till andra kommuner. Vid alltför hög inkomstutjämning finns en uppenbar risk att åtgärder som skulle öka arbetsutbudet aldrig kommer till stånd. Inkomstutjämningen bör inte vara 100-procentig. Rådet pekar vidare på att den okänslighet för de negativa effekterna av stigande kommunalskatter som ett långtgående utjämningssystem skapar också har negativa effekter på statsbudgeten genom att stigande kommunalskatter som dämpar arbetsutbudet även minskar basen för statlig skatt. Rådet hävdar att om enbart denna mekanism beaktades skulle det vara skäl för en negativ inkomstutjämning. Rådet anser att den 95-procentiga utjämningen är så nära en fullständig utjämning att det skulle krävas förhållandevis extrema empiriska resultat för att motivera en så hög nivå. Några sådana resultat har inte presenterats och finns inte såvitt rådet känner till och rådet kan därför inte biträda förslaget om inkomstutjämning på en så hög nivå. finner det inte heller rimligt med en utjämning på så hög nivå och föreslår att kompensationsgraden för kommunerna sätts till samma nivå för kommunerna som för landstingen, dvs. Härigenom underlättas skatteväxlingarna något som regeringen inte har ett svar på hur det ska kunna ske. Genom en sänkning av kompensationsgraden kan omfattningen av systemet hållas nere med . Kostnadsutjämningen är betydligt mindre till sin omfattning. Brutto handlar det för kommunernas del om ca vilket kan jämföras med inkomstutjämningen med en omsättning på ca . Men den är inte mindre omdiskuterad och ifrågasatt. Syftet med kostnadsutjämningen är att en utjämning ska ske för skillnader som kommuner och landsting inte kan påverka, men utjämning ska inte göras för skillnader som beror av skillnader i vald servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Det kan starkt ifrågasättas om systemet verkligen klarar av att korrigera för detta. Den tidigare nämnda Expertgruppen för utjämning konstaterade att kostnadsutjämningssystemet är komplicerat och svårt att förstå för andra än en liten grupp experter. Det är mycket komplicerat att beräkna utfallet. Systemet innehåller delmodeller där det är oklart vad kompensationen avser och hur den beräknas. Kostnadsutjämningen är ett stort maskineri, med omfattande beräkningar, men utan tydliga indikationer på att systemet klarar av det som är avsikten. Trots den komplicerade strukturen saknas t.ex. hänsynstagande till viktiga förhållanden som skillnader i faktorkostnader, främst löner. Mot denna bakgrund är det minst sagt anmärkningsvärt att regeringen inte redovisar vilket eller vilka mål den har för kostnadsutjämningen. Någon grundläggande analys av kostnadsutjämningen görs inte. Förändringarna är i sig i flera fall förbättringar i förhållande till dagsläget men anger ingen egentlig färdriktning för systemet som helhet. Det finns därför inget principiellt förslag från regeringen om inriktningen. Detta får förbli en gissning. Skillnader i lönekostnader måste beaktas Ett avgörande problem inom ramen för befintligt system är att regeringen lämnar frågan om den roll faktorkostnaderna spelar åt sidan. Ett kostnadsutjämningssystem som lämnar faktorkostnaderna utanför är inte acceptabelt. Argumentet att kommuner och landsting som stora arbetsgivare kan påverka lönenivåerna är inget hållbart argument. Eftersom lönerna oftast bestäms regionvis bör det index som skulle kunna användas avse en hel arbetsmarknadsregion. Även om en kommun eller ett landsting till en del kan påverka lönenivån inom det egna området kan kommunen inte i någon högre grad bestämma lönen i en hel arbetsmarknadsregion. Regeringen bortser från att viktiga jämställdhetssträvanden negligeras genom dess vägran att beakta lönekostnadsskillnaderna. I de landsting och kommuner där det finns en medveten politisk strävan att skapa förutsättningar för en breddad arbetsmarknad för kvinnor med bl.a. flera arbetsgivare är det naturligt att lönekostnaderna blir något högre. Dessa strävanden motverkas genom att lönekostnadsskillnader inte beaktas i utjämningen. Det är därför en stor svaghet i regeringens proposition att man inte ansträngt sig för att lösa denna fråga. Om bara viljan hade funnits att tillgodose detta krav hade det varit fullt möjligt att infoga detta i den nu föreliggande justeringen av utjämningssystemet. Detta hade på ett avgörande sätt förbättrat systemets funktionssätt på kortare sikt. då denna motion framläggs är det fortfarande fullt möjligt att komplettera förslaget till förändringar av utjämningssystemet från med en modell där regionens allmänna lönekostnadsnivå för ett urval yrkesgrupper vägs in. Vi avser att agera genom andra kanaler för att ett sådant kompletterande förslag läggs fram. Regeringens partiella förändringar av kostnadsutjämningen Regeringens förslag att låta delmodellerna för vatten och avlopp samt för kallortstillägg utgå ur kostnadsutjämningen tillstyrks. När det gäller hänsynstagande till regionala faktorer kan det nya strukturbidraget ses som en början till ett sådant hänsynstagande. har förordat att en regional faktor som glest boende bör beaktas i utjämningen. är det viktigt att hålla den egentliga regionalpolitiken utanför den kommunala utjämningen. Det är skillnader som avser kommunala ansvarsområden som ska beaktas. Därför bör detta strukturbidrag inte införas utan utgå såsom närmast varande en del av regionalpolitiska överväganden. Det ska inte heller blandas samman med övergångsbidragen som ska överbrygga genomförandet av de nya reglerna så att den enskilda kommunen eller det enskilda inte drabbas av alltför snabba förändringar i de ekonomiska förutsättningarna. Vi motsätter oss inte sammanslagningen av delmodellerna för gator och vägar, byggkostnader, uppvärmningskostnader samt administration, resor och räddningstjänst till en ny delmodell, bebyggelsestruktur, eftersom denna förändring kan ses som ett steg på vägen mot en förenkling. bör utjämning dock ej ske för alla dessa faktorer. De förändringar som regeringen föreslår vad gäller underlaget för beräkningen för förskola och grundskola kan accepteras. Regeringen föreslår att kostnadsutjämningen för individ- och familjeomsorg delas upp i två delar. Detta går i motsatt riktning mot vad förordar, färre faktorer. Förslaget kan dock accepteras tills vidare; regeringen bör dock återkomma med ett nytt förslag. Den föreslagna ändringen av faktorn äldreomsorg innebär ett tydligare hänsynstagande till åldersstrukturen och kan därför ses som en förbättring. Detsamma gäller de föreslagna förändringarna av faktorn befolkningsförändringar. De uppdateringar som föreslås för förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, gymnasieskola samt hälso- och sjukvård kan accepteras liksom förändringen av faktorn kollektivtrafik. Regeringen föreslår att de nya reglernas genomslag begränsas genom ett införandebidrag. anser att övergångstiden bör begränsas.