mot · GS02N405 · 2004-10-03 00:00:00 — Genom systemet med överlåtelsebara utsläppsrätter på EU-nivå upphör behovet av nationella svenska mål för utsläpp av koldioxid inom den handlade sektorn. Det är också viktigt att utvärdera måluppfyllelsen och analysera hur miljömålen kan nås på mest kostnadseffektiva sätt. IEA pekar på att kvantitativa analyser av kostnad och nytta med olika policyalternativ, inklusive kärnkraftsavvecklingen, bör genomföras och kommuniceras till allmänheten. För att verka mot dessa mål måste energibeskattningen göras om i grunden. Vi menar att syftet med olika skatter på energiområdet måste renodlas, genom att skatter som främst har till syfte att generera intäkter för staten tas ut i konsumentledet, medan styrande skatter - miljöskatter - tas ut i producentledet. Miljöskatter bör tas ut så nära föroreningskällan som möjligt. I den mån det är möjligt att använda utsläppsskatter är detta att föredra, för att erhålla bästa möjliga styreffekt och för att gynna miljövänliga anläggningar. Eftersom koldioxidutsläppen för en given bränsletyp i princip är proportionell mot förbrukningen kan dock koldioxidskatten belasta bränslet. De särskilda produktionsskatterna och subventionerna, som utan ordentliga miljöskäl försämrar energimarknadens funktionssätt, bör tas bort. Den särskilda, effektberoende skatten på kärnkraftsel är skadlig. Den minskar reinvesteringsutrymmet i kärnkraftsanläggningarna och motverkar därigenom att angelägna investeringar kommer till stånd. Det är viktigt att denna skatt på kärnkraftsel successivt reduceras. Det enda uttag som är motiverat är det som skulle motsvara en tänkt, kommersiell försäkringspremie för kärnkraftens riskkostnader. I ett allra första steg bör skatteuttaget sänkas som effektskatten omvandlas till energiskatt. Grunden för miljöskatterna bör vara den samhällsekonomiska skada som orsakas av energiproduktionen. Det finns således ingen anledning att särskilt gynna s.k. förnybara energikällor utöver vad som följer av dessas miljöegenskaper. Särskilt egendomlig är koldioxidskattebefrielsen för torv, som av de flesta bedömare betraktas som ett fossilt bränsle och inte som ett förnyelsebart. avvisar därmed tanken om skatteväxling. Miljöskatter ska användas för att minska miljöbelastningen från energiproduktionen. Det finns också fiskala skäl att beskatta energi, likaväl som andra varor. Det finns dock inte övertygande skäl att utan närmare analys lägga en ytterligare skattebörda på energisektorn. Nivån på beskattning av energi, utöver de rena miljöskatterna, bör fastställas genom en sedvanlig avvägning mellan beskattning av olika skattebaser, med syfte att minimera de samlade snedvridande effekterna av skattesystemet. För att den gemensamma nordiska, och snart europeiska, elmarknaden ska fungera är det av stor vikt att beskattningen, liksom regelverket i övrigt, är likartad i dessa länder. På denna punkt har regeringen underlåtit att agera. Skillnaderna i skatte- och avgiftssystem mellan de nordiska länderna har snarare ökat än minskat. Detta leder till en rad snedvridningseffekter som gör att de gemensamma produktionsresurserna inte utnyttjas optimalt. Det leder också till orättvisa konkurrensförhållanden mellan olika kraftproducenter i olika nordiska länder. Hög beskattning av svensk industris utsläpp kan dessutom leda till att produktion flyttar utomlands. I de fall svensk industri i utgångsläget har mer miljövänlig produktion kan det innebära att de globala utsläppen ökar. Att detta inte endast är ett abstrakt teoretisk resultat, utan mycket väl kan inträffa i praktiken visas bl.a. av och (1993).5 4.8Slå vakt om liberaliseringen av energimarknaderna Elmarknadsavregleringen har i stora drag fungerat väl. Priserna på el sjönk kraftigt. har Socialdemokraterna drivit igenom stora skattehöjningar. Sedan avregleringen 1996 har punktskatterna på el ökat . De sjunkande elpriserna har därför aldrig kommit hushållen till del, vilket riskerar att bringa hela elmarknadsavregleringen i vanrykte. När nu elpriserna stigit, utan att elskatten sänks, får detta dramatiska effekter för konsumenterna. Det är viktigt att påpeka att de höjda priserna visar att elmarknadsavregleringen fungerar väl, inte tvärtom. Pga. förtidspensioneringen av och den politiskt skapade osäkerheten på energimarknaden har en bristsituation uppstått på elmarknaden. Då ska priserna stiga. På en fungerande marknad skulle de höjda priserna fungera som en signal till företagen att investera i höjd produktionskapacitet. Det skulle också ske på den svenska elmarknaden, om den politiska osäkerheten kunde ersättas av stabila spelregler. Det vore den viktigaste åtgärden för att förbättra marknadens funktionssätt, vilket även IEA betonar. På några punkter finns det också skäl att ytterligare förbättra ramverket för att stärka konkurrensen och höja leveranssäkerheten på elmarknaden. anser att två ytterligare reformer av elmarknaden är viktiga för att stärka konsumenternas ställning. Den första syftar till att se till att elräkningarna blir begripliga. Dagens elräkningar framstår i många fall som oklara, obegripliga och oförståeliga för konsumenterna. Detta beror i stor utsträckning på att leverantörerna blandar preliminärdebiteringar, slutdebiteringar och avräkningar i en enda salig röra. Vi menar att bästa sättet att åtgärda detta problem är att helt avskaffa den preliminära debiteringen. Då skapar man incitamentet för leverantörerna att debitera faktisk elförbrukning i en rimlig tidsordning. Varje tidsutdräkt medför att elleverantören ger en kredit till kunden, varför man kan förvänta tätare debiteringsintervall för större kunder och färre intervall för smärre. Hur ofta debitering ska ske behöver därmed inte regleras i lag. Det är sannolikt fullt rimligt att storstadens lägenhetskund avläses en gång medan det elvärmda villahushållet avläses månads- eller kvartalsvis och den elintensiva industrin kontinuerligt. Ny teknik öppnar dessutom möjligheter för kunderna att själva bestämma debiteringsintervallen t.ex. genom egna mätaravläsningar och inrapporteringar över Internet. För att åstadkomma detta behövs det inte några ytterligare politiska beslut eller regleringar. Som exempel inför nu fjärravläsning i stor skala medan avskaffar förskottsdebiteringen för sina kunder. Det måste också bli lättare att byta elleverantör för att konkurrensen ska fungera väl. har vid upprepade tillfällen begärt förslag från regeringen om införande av ett sanktionssystem gentemot nätägare som missköter kunders krav på byte av elleverantör. anmodade ett enhälligt näringsutskott regeringen att skyndsamt utreda förutsättningarna för ett effektivt sanktionssystem (bet. 2000/01:NU8). kritiserade näringsutskottet regeringen för att den inte kom med de beställda förslagen (bet. 2001/02:NU9). Den här gången skärpte tonfallet och krävde förslag om ett sanktionssystem så fort som möjligt. har det snart gått ytterligare tvåår utan att någonting har hänt. Det finns mot denna bakgrund skäl att upprepa kritiken mot regeringen och framför allt mot det sätt på vilket regeringen fortsätter att åsidosätta den folkvalda . 4.8.2Skapa incitament för driftsäkerhet En brist i dagens system är att kostnaderna för elleverantörerna är förhållandevis små om de inte klarar att leverera el på grund av effektbrist. finns det ofta små incitament för elkunderna att minska sitt effektuttag vid toppbelastning. Det gäller inte minst privatkunder, som debiteras i enlighet med en s.k. normalkurva för elpriset oavsett när det faktiska effektuttaget sker. Sammantaget innebär detta att incitamenten att höja effektreserven liksom att vidta åtgärder som minskar risken för att effekttaket överskrids är små. har fått i uppdrag att upphandla en effektreserv. Detta är dock en temporär lösning. anser att en reform av elmarknadens ramverk som råder bot på detta problem måste genomföras. Det finns också skäl att skärpa konkurrensövervakningen inom energisektorn. IEA menar att det kan finnas skäl att ge ett bredare mandat vad gäller övervakningen av marknadens funktionssätt och att öka övervakningsmyndighetens oberoende. Det kan också finnas skäl att överväga om den marknadsövervakande funktionen av bör avskiljas från myndighetens övriga ansvarsområden och läggas på en egen myndighet. Även om energimarknaden i huvudsak fungerar väl så finns skäl att vara vaksam på några punkter, och överväga om skäl finns att förändra regelverket. menar att Konkurrensen på elmarknaden i huvudsak fungerar väl. Visserligen domineras den svenska elproduktionen av tre företag, men på den integrerade nordiska marknaden menar att ingen aktör är tillräckligt dominerande för att det ska ha allvarlig menlig inverkan på konkurrensen. I vilken utsträckning den nordiska elmarknaden verkligen är en marknad avgörs av produktions- och konsumtionsmönster samt av överföringskapaciteten. Enligt bedömning bör den nordiska marknaden i huvudsak betraktas som en marknad. pekar dock på några potentiella problem. Det gäller framför allt korsägandet av kärnkraftverken. Detta korsägande är ett resultat av uppgörelsen om en nedläggning av , då som kompensation fick en ägarandel i kärnkraftverk. pekar dessutom på otillräcklig separering av nätverksamhet, fjärrvärmeproduktion, m.m. och försäljning av el som ett potentiellt konkurrensproblem. Man menar att det kan skapas utrymme för korssubventioner, t.ex. genom att intäkter på nätverksamheten används för att hålla ett konstlat lågt elpris, vilket snedvrider konkurrensen. Det är viktigt att ha en hög vaksamhet för att vid behov genomföra åtgärder för att stärka konkurrensen på elmarknaden. IEA menar att det kan finnas skäl att införa någon typ av reglering av fjärrvärmenäten. Fjärrvärme är vad ekonomer kallar för ett naturligt monopol. En kund som installerat fjärrvärme har i praktiken små möjligheter att välja en annan leverantör av värme. I ett sådant läge finns skäl att överväga en statlig reglering som begränsar fjärrvärmeföretagens möjligheter att missbruka sin monopolmakt genom att sätta orimliga priser. Detta kan ske genom en reglering av prissättningen eller genom att staten tvingar fram tredjepartsaccess, dvs. ett system där fler än en producent ges rätt att få tillgång till fjärrvärmenätet. Det är viktigt att undersöka i vilken mån, och i så fall hur, ett sådant system kan utformas i praktiken. 4.9Skapa förutsättningar för investeringar Som framförts ovan är det av stor vikt att förutsättningar skapas för investeringar i ökad kraftproduktion. Mycket små investeringar i kraftproduktion har skett i under , vilket lett till att det nu råder obalans mellan efterfrågan på elektricitet och den inhemska produktionen. Beslutet att ska bygga en kabel till är rimligt för att ytterligare integrera den nordiska elmarknaden och bör ses som ett led i skapandet av en gemensam europeisk elmarknad. I dagens läge finns dock betydande risk att energiflödet huvudsakligen kommer att gå till . Situationen förbättras inte av beslutet att lägga ned . I stället för att ge exportinkomster och skapa arbetstillfällen i , skapas kostnader för import och arbetstillfällen utomlands. En grundförutsättning för ökade investeringar är att lösa upp den politiska osäkerheten på energiområdet och att skapa ett konsekvent, lättbegripligt och rimligt energiskattessystem. grundinställning är också att det inte är politikens uppgift att fatta beslut om vilken typ av kraftproduktion som ska svara mot framtidens behov. Politikens uppgift är att skapa fasta spelregler inom vilken energimarknadens aktörer ska fatta beslut om investeringar och produktionsvolymer. Det finns dock skäl att särskilt beakta förutsättningarna för två typer av energiproduktion: naturgas och kärnkraftverk. Skälet till det är att det i praktiken inte finns några andra kommersiellt gångbara kraftformer som på kort sikt kan ge mer betydande tillskott på den svenska energimarknaden. Naturgas är ett fossilt bränsle som orsakar utsläpp av koldioxid till atmosfären. Naturgas har dock betydligt bättre miljöegenskaper än andra fossila bränslen. Dels är utsläppen av koldioxid per producerad energienhet mindre, dels är utsläppen av andra föroreningar betydligt mindre. är gasanvändningen i försumbar och svarar för av energiproduktionen. Inom de områden där naturgas har introducerats har den dock tagit mellan av marknaden.6Naturgasen tycks alltså ha en betydande potential. Det är viktigt att naturgasen, givet sina miljömässiga och energimässiga förutsättningar, ges samma villkor som andra energiformer på den svenska marknaden. Det finns några skäl till att naturgasutbyggnaden i inte tagit fart. Ett är den grundläggande politiska osäkerheten som redan diskuterats. Därtill kommer osäkerhet om hur naturgasen kommer att behandlas vid tilldelningen av utsläppsrätter när handeln med sådana kommer igång. Naturgaskraftverk är för bästa utnyttjande av energiråvaran s.k. kraftvärmeverk, där både elektricitet och värme produceras. Regeringens planer vid införandet av handel med utsläppsrätter innebär att koldioxidskatten behålls, men medan industrin i den handlade sektorn får en nedsättning får kraftvärmeverk även fortsatt betala full koldioxidskatt. Detta är ekvivalent med en dubbelbeskattning, genom att företagen både måste köpa utsläppsrätter och betala koldioxidskatten. För att på bästa sätt ta tillvara värmen som produceras i ett gasdrivet kraftvärmeverk krävs tillgång till ett fjärrvärmenät. Det kan därför finnas skäl att studera om konkurrenssituationen på fjärrvärmemarknaden otillbörligt missgynnar nybyggda kraftvärmeverk. Varje slag av kraftproduktion - med sina för- och nackdelar - måste leva på egna meriter. Det gäller också kärnkraften. Om man anser att kärnkraftens nackdelar inte går att bemästra borde alla svenska reaktorer, inte bara , stängas . Om man å andra sidan - som vi moderater - anser att det är möjligt att hantera dessa nackdelar är det logiskt att fullt ut dra nytta av kärnkraftsteknologin så länge den med uppfyllda säkerhetskrav är ekonomiskt lönsam. Följaktligen bör riksdagsbeslutet om en förtida avveckling av kärnkraften rivas upp. Detta innebär också att de politiska hindren för en återstart av tas bort. bör också upphäva lagen om kärnkraftens avveckling. Denna lag uppfyller enligt vår mening inte grundläggande rättssäkerhetskrav. I har beslut fattats om att bygga en ny reaktor. I är den allmänna bedömningen att det knappast finns någon intressent som skulle överväga att bygga en ny reaktor i om detta vore tillåtet. Det kommersiella skälet till detta är framför allt att kärnkraften är mycket kapitalintensiv. På den avreglerade elmarknaden har man snarare tenderat att eftersträva den motsatta investeringsprofilen, dvs. investerarna kan godta en relativt hög rörlig elproduktionskostnad om bara den fasta kostnaden hålls nere. Oavsett om det inte finns några intressenter som är intresserade av att bygga nya reaktorer i bör inte lagstiftningen utesluta en sådan möjlighet. bör därför upphäva 5 § kärntekniklagen som förbjuder uppförandet av ytterligare kärnreaktorer inom landet. infördes i kärntekniklagen en bestämmelse (6 §) som stadgar följande: "Ingen får utarbeta konstruktionsritningar, beräkna kostnader, beställa utrustning eller vidta andra sådana förberedande åtgärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor." För brott mot bestämmelsen - som i dagligt tal kommit att få benämningen "tankeförbudet" eller "hjärntvättsparagrafen" - stadgas fängelse med en straffsats motsvarande den som gäller för vållande till annans död. Tankeförbudet har kritiserats från principiella utgångspunkter alltsedan det tillkom. Förbudet har uppfattats som oförenligt med de principer om yttrande- och tankefrihet som bör ligga till grund för all lagstiftning. Tankeförbudets hämmande effekt på den akademiska friheten föranledde att 102 svenska professorer och andra framstående forskare från så gott som samtliga landets universitet och högskolor gjorde ett upprop till regeringen om avskaffande av tankeförbudet. Från forskarhåll har också hävdats att lagen får skadliga effekter bl.a. genom att försvåra forskning kring hur man kan utvinna ytterligare energi ur kärnavfall, en forskning som med framgång pågår i bl.a. . Den som skulle vilja visa hur ny kraftproduktion, baserad på kärnteknik, skulle kunna tillföras det svenska kraftsystemet kan inte göra detta utan att hotas av fängelse. Vi bör i stället försöka att ge bättre förutsättningar för forskning om nya principiella lösningar inom kärnenergiområdet. Hit hör bl.a. forskning kring effektivare utnyttjande av kärnbränslet, minimering av avfallsmängder, transmutation av befintligt kärnavfall m.m. Kvalificerade svenska kärntekniker och forskare ska inte behöva stå bredvid och passivt betrakta denna utveckling, som kan leda till resultat av stort intresse även för vårt land. Stimulerande arbetsuppgifter och ekonomiska förutsättningar är nödvändiga för att attrahera goda forskare till kärnkraftsområdet. Den statliga utredning som senast såg över kärntekniklagen ansåg i sitt betänkande Översyn av lagstiftningen på kärnenergiområdet (SOU 1991:95) att tankeförbudet borde slopas. Utredningen konstaterade nämligen att paragrafen inte är motiverad av säkerhetsskäl och därför inte hör hemma i en utpräglad säkerhetslag som kärntekniklagen. Vi upprepar nu kravet på ett slopande av 6 § kärntekniklagen. 4.9.3Nya principer för energipolitiska stöd Det är olyckligt med statliga bidrag som tenderar att bara bli till en löpande subvention till gammal, befintlig teknik. Det finns inga godtagbara skäl för att behålla stora subventionssystem för produktion av viss el, vare sig i form av traditionella stöd via statsbudgeten eller genom tvingande subventioner via elcertifikat. Vi moderater vill koncentrera statens stöd till utvecklingen på energiområdet till de områden där få andra aktörer har möjlighet att ta ansvar. Det gäller främst finansiering av forskning inom energiområdet, särskilt långsiktig forskning, men också stöd till information och insatser som minskar sökkostnaderna för elkonsumenterna eller som påskyndar spridningen av ny teknik. I den mån stöd utgår bör det även framgent redovisas öppet i statens budget. bejakar således statliga insatser på energiforskningsområdet. förekommer det i den energipolitiska debatten åtskilligt önsketänkande om forskningens möjligheter på kort sikt. Forskning och utveckling är ett mycket långsiktigt och tålamodsprövande arbete. Svensk energiforskning utgör en liten bråkdel i en global forskningsansträngning. Möjligheterna att åstadkomma de avgörande teknikgenombrotten kommer därför aldrig att vara en funktion av antalet utfärdade elcertifikat eller satsade miljarder i den svenska statsbudgeten. När det gäller styrande spelregler för elproduktionen bör varken statliga bidrag eller tvingande certifikatsystem komma i fråga. Ansatsen bör i stället vara att internalisera energiproduktionens externa kostnader. Detta problem sammanhänger företrädesvis med användningen av fossila bränslen, där miljöpåverkan i mycket liten utsträckning åsätts ett pris. De externa kostnaderna för vattenkraft och vindkraft får anses vara jämförelsevis låga. Kärnkraftens externa kostnader är redan internaliserade genom dels den avgift som uttas för finansiering av ett slutförvar, dels genom den särskilda kärnkraftsbeskattning som om motsvarar en tänkt, kommersiell ansvarsförsäkringspremie. Slutligen talar mycket för att man bör introducera ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter. Utsläppshandel framstår som ett betydligt mer kostnadseffektivt sätt att minska koldioxidutsläppen jämfört med ett certifikatsystem. Det senare motverkar heller inte sänkta utsläpp globalt, eftersom det inte leder till en gränsöverskridande optimering av elproduktionssystemet. Systemet med elcertifikat bör avskaffas. Det finns flera anledningar till varför det är angeläget att börsintroducera och privatisera statliga . Den första är att vi underkänner det argument som brukar framföras för ett statligt ägande av , nämligen att bolaget spelar en viktig roll för att nå svenska energi- och miljöpolitiska mål. För det första bör inte staten nå politiska mål genom ägande av företag. Staten sätter spelreglerna genom att utforma miljökrav och andra lagar och genom att använda styrande skatter. Att dessutom delta som en av flera aktörer på marknaden riskerar att skapa otydlighet snarare än att underlätta att nå målen. Dessutom finns det starka skäl att ifrågasätta om spelar den roll som regeringen anser att företaget bör göra. riktar i en rapport skarp kritik mot statens styrning av och menar att målen för bolaget är otydliga. Revisorn skriver bl.a.: "Det är bedömning att ägarförvaltningens styrning av bolaget inte har varit tillräckligt tydlig för att undvika risken att bolagets verksamhet i uppfatttas stå i betydande motstridighet till svenska miljö- och energipolitiska mål. Det statliga ägandet skadar också . På den avreglerade energimarknaden är en statlig aktör bakbunden, bland annat beroende på en mindre finansiell handlingsfrihet än medtävlarna. Omstruktureringen av europeiska kraftbolag pågår nu för fullt och en framtida struktur beräknas vara tydlig om ett till tvåår. Ska kunna ta en aktiv del i den pågående omstruktureringen måste företagets arbetsförutsättningar förbättras genom en börsintroduktion. Ett fortsatt statligt ägande av skadar bolaget och lämnar dörren öppen för nya dynamiska aktörer att ta över. innebär det att stora värden som har byggts upp inom riskerar att förloras som elkunderna på kort sikt förlorar på att inte är ett så effektivt kraftföretag som det skulle kunna vara. Energidebatten och stängningen av kärnkraftsreaktorn i har försatt i en olycklig situation som minskar bolagets affärsmässiga trovärdighet och försvårar värderingen av bolaget. Det exakta värdet beror bland annat på hur de politiska vindarna blåser och om rimliga möjligheter finns att avveckla den politiska styrningen av bolaget. Det bör också vara en strävan för staten att försöka lösa upp det korsägande av de svenska kärnkraftsreaktorerna som påverkar konkurrensen negativt - i stället för att som skett bidra till att detta korsägande ökat ytterligare. För att inte gå miste om bolagets kompetens och möjligheter att konkurrera på den internationella marknaden är det av vikt att börsintroduceras. bör bli ett strikt affärsdrivande energiföretag som på likvärdiga villkor med andra företag offensivt deltar i den alltmer internationellt integrerade energimarknaden. (2004) Energy policies of IEA Countries. : 2004 Review. Se t.ex. L.H. Goulder, I.W.H. Burtraw (1997) "Revenue-raising vs. other approaches to environmental protection: The critical significance of pre-existing tax distortions." Goulder & R.C. (1999) "The usual excess-burden approximations usually doesn't come close." NBER Working Paper 7034. B. Kriström, S. , R. . (2003) "Fördelningseffekter av miljöpolitik. Bilaga 11 /04." (SOU 2003:2) , och , (1993) "Assessing the Impact of Environmental Charges; a Partial General of The ." Economics, 3: 1993. IEA, ibid. RiR 2004:18 "- uppdrag och statens styrning."