mot · GR02Fi46 · 2004-06-23 00:00:00 — med anledning av prop. 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet 1 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet att genomföra genomgripande förändringar av de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna. (Avsnitt 4) tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om principer för ett system för ekonomisk utjämning mellan landets kommuner. (Avsnitt 5) beslutar att primärkommuner och landsting med relativt växande skattekraft alltid skall få behålla denna i enlighet med vad som anförs i motionen. (Avsnitt 6.1) bifaller regeringens förslag till utformning av införanderegler, vilket innebär att ingen primärkommun och inget landsting med i motionen angivna förslag skall kunna förlora mer än vad som anges i propositionen. (Avsnitt 6.5) beslutar att den nivå från vilken utjämningsavgift tas ut fastställs till av rikets medelskattekraft för såväl kommuner som landsting, varvid avgiften skall vara av egen skattesats. (Avsnitt 6.3) tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet att utreda hur man i kostnadsutjämningen bör ta hänsyn till kostnader för psykiatrin och missbrukarvården. (Avsnitt 6.4) 2 Utjämningssystemet hotar tillväxten Regeringen behandlar ekonomisk utjämning mellan landets kommuner uteslutande som ett fördelningsproblem.1 Syftet är att så långt som möjligt utjämna alla ekonomiska skillnader mellan landets kommuner. I den föreliggande propositionen föreslås nya tekniska lösningar för inkomst- och kostnadsutjämningen. Fokus i diskussionen blir fortfarande vilka kommuner som vinner på det nya systemet och vilka som förlorar. De fundamentala och principiella invändningarna mot uppbyggnaden av både dagens system och det föreslagna diskuteras över huvud taget inte. Felet med det nuvarande skatteutjämningssystemet är inte i första hand brister i den tekniska utformningen av systemet. Felet är att det straffar tillväxt, driver fram skattehöjningar, strider mot den kommunala självstyrelsen, är komplext och oöverblickbart och att det genom sin karaktär av nollsummespel givit upphov till ett verbalt inbördeskrig mellan landets kommuner. Skatteutjämningssystemet straffar tillväxt genom att ökad tillväxt i en kommun inte leder till ökade intäkter för kommunen, utan endast till att bidraget i skatteutjämningssystemet minskar eller att avgiften ökar. Det finns flera exempel på att kommuner där fler fått arbete eller där näringslivet i kommunen fått ett uppsving förlorat pengar när medborgarnas skatteinbetalningar ökat. Incitamenten för en kommun att främja ett gott näringslivsklimat och att få fler i arbete försvagas kraftigt. Skattehöjningar drivs fram genom att de negativa effekterna av en skattehöjning i en kommun färre som arbetar och därigenom krympande skatteunderlag sprids över hela landet, i stället för att drabba den skattehöjande kommunen. Även på detta vis är utjämningssystemet direkt tillväxtskadligt. (), som inte tar till överord, har kallat det svenska inomkommunala skatteutjämningssystemet för perverst och menar att det är absolut nödvändigt att reformera utjämningssystemet för att klara kvaliteten på den kommunala servicen.2 IMF pekar på skatteutjämningssystemet som ett av de viktigaste tillväxthindren i svensk ekonomi. Skatteutjämningssystemet hotar den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen genom att det i praktiken tar ifrån kommunerna kontrollen över deras intäkter. Systemet minskar möjligheter för människor att genom den lokala demokratin forma kommunens verksamhet efter lokala förutsättningar och önskemål. vill att den enskilda människan skall ges mer, inte mindre, inflytande över den egna vardagen. Komplexiteten och bristen på överblickbarhet beror i grunden på att målet för skatteutjämningssystemet är att i så stor utsträckning som möjligt utjämna alla ekonomiska skillnader mellan kommunerna. Detta har inneburit att en stor mängd variabler måste användas för att beräkna avgifter och bidrag. har dessutom systemet lappats och lagats för att man måst åtgärda vissa av de värsta konsekvenserna av systemet, vilket ytterligare ökat komplexiteten. Detta gör att kommunernas möjligheter att planera sin verksamhet minskar och att medborgarnas möjligheter att ställa sina förtroendevalda till ansvar minskar. revisorer skrev följande i en genomgång av statsbidragen till kommunerna: Det är nästan omöjligt att kontrollera underlagen för utjämningsbidraget eller utjämningsavgiften. Bara några få personer i landet har djupgående kunskaper om regelverket och de beräkningar som ligger till grund för bidragen och avgifterna i utjämningssystemet.3 Ett sådant sakernas tillstånd är inte ägnat att öka respekten för folkstyret. Eftersom inget system, hur komplicerat det än är, kan ta hänsyn till alla skillnader mellan olika kommuner har skatteutjämningssystemet genom strävan mot absolut rättvisa i själva verket blivit grovt orättvist. Systemet tar hänsyn till vissa skillnader som är lätta att identifiera t.ex. befolkningsminskning men inte till andra, som är svårare att mäta, t.ex. strukturella skillnader i lönekostnader.4 Gällande skatteutjämningssystem är genom sin konstruktion ett nollsummespel. Varje krona som en kommun får i ökat bidrag betalas av en annan kommun i avgift eller genom minskade bidrag. Det föreslagna systemet kommer, genom konstruktionen där vissa kommuner skall betala avgifter, fortfarande att få liknande effekter för de berörda kommunerna. Varje kommun kan också fortsättningsvis finna någon detalj i systemet som gör den orättvist missgynnad. Varje gång systemet förändras kan vinnare och förlorare identifieras och utgångspunkten tycks alltid vara att det rådande systemet är det bästa möjliga. Kommun ställs mot kommun. Regioner ställs mot varandra. Tillväxtregioner ställs mot avfolkningsbygder. På så vis flyttas fokus från vad som ger välstånd för hela landet: fler i arbete, goda villkor för företagare och företagande och höjd kunskapsnivå. Därigenom är i själva verket alla delar av landet förlorare i ett illa fungerande system. Utjämningssystemets avigsidor har av naturliga skäl varit mest uppmärksammat i de kommuner som är nettobetalare. Faktum är dock att kommuner som får stora bidrag också skadas av systemet, genom att de tvingas in i en bidragsfälla. Om , som i kronor räknat är den största bidragstagaren i skatteutjämningssystemet, skulle lyckas få fler företag och fler medborgare i arbete blir det enda resultatet för kommunen minskade bidragsintäkter. 3 Propositionen löser inga problem utan skapar nya Inga av dessa grundläggande problem med skatteutjämningssystemet löses genom de förslag som regeringen nu förelägger . Visserligen väljer man en ny och mindre grundlagsstridig teknisk lösning, som ger mer pengar till vissa kommuner och mindre till andra, men som i grunden ger likartade skadliga effekter som det tidigare systemet. På en punkt välkomnar vi regeringens förslag. Det är positivt att det inomkommunala inkomstutjämningssystemet nu i huvudsak ersätts med ett statligt finansierat system för inkomstutjämning. har konsekvent hävdat att utjämning mellan kommunerna är en statlig uppgift och således skall finansieras av staten. Vi noterar med viss tillfredsställelse att regeringen äntligen insett det riktiga i denna ståndpunkt, som vi argumenterat för under det decennium nuvarande system gällt. Förändringen är närmast en återgång till den ordning som gällde . kvarstår dock ett inomkommunalt element i inkomstutjämningen, genom att kommuner med ett uppräknat skatteunderlag utöver den av staten garanterade nivån tvingas betala en avgift och därmed inte får behålla sina egna skatteintäkter. Detta strider mot regeringsformens lydelse. Betydligt allvarligare är dock att det föreslagna inkomstutjämningssystemet straffar tillväxt lika hårt som det nuvarande. Även med regeringens förslag kommer ökningar av skatteunderlaget knappast att påverka kommunernas intäkter. I stället kommer det statliga inkomstutjämningsbidraget att minska för de primärkommuner och landsting som växer och har en skattekraft under den garanterade nivån, medan inkomstutjämningsavgiften tar av tillväxten för de kommuner som har en skattekraft över den garanterade nivån. Faktum är att dessa marginaleffekter för kommunerna i vissa fall kan förvärras ytterligare, bl.a. beroende på att den justerade inkomstutjämningen nu avskaffas. Denna infördes för att eliminera den s.k. pomperipossaeffekten, dvs. för att förhindra att en kommun under vissa omständigheter drabbas av sjunkande intäkter när den egna skattekraften växer. Det av regeringen föreslagna systemet kan alltså återigen ge upphov till en marginaleffekt på för kommunerna, dvs. att ökade skatteintäkter leder till mindre pengar i kommunkassan.5 Regeringens motivering till att avskaffa den justerade inkomstutjämningen är att risken för marginaleffekter minskar genom att en lägre länsvis skattesats tillämpas på kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift samt att ingen kommun och inget landsting vid nuvarande skattesatser kan drabbas av marginaleffekter . Resonemanget håller inte, av två skäl. För det första kan marginaleffekter även uppstå för kommuner som erhåller utjämningsbidrag, om dessa har en skattesats som understiger av genomsnittet för riket och om skatteunderlaget växer snabbare än rikssnittet. För det andra skulle sänkta skatter i en kommun kunna leda till att pomperipossaeffekter uppstår. I själva verket avskräcks alltså kommunerna från att sänka kommunalskatten. Det är svårt att fly från misstanken att just detta är regeringens avsikt. Genom att regeringen nu föreslår att de s.k. länsvisa skattesatserna, dvs. de skattesatser som används för att beräkna bidrag respektive avgifter i inkomstutjämningen, skall uppdateras utifrån medelskattesatsen 2003 frångår man också en viktig princip i det tidigare systemet, nämligen att kommuner och landsting inte skall kunna påverka parametrarna i systemet genom sitt eget beteende.6 har bidrag och avgifter i skatteutjämningssystemet beräknats utifrån de kommunalskattesatser som gällde 1995. Regeringen motiverar ändringen med att de faktiska skattesatserna stigit kraftigt , vilket förvisso är riktigt. Problemet är dock att denna typ av diskretionära förändringar kan leda till icke önskvärda strategiska överväganden hos kommunerna. Särskilt gäller det på landstingsnivå, där enskilda landsting är tillräckligt stora för att märkbart påverka den genomsnittliga skattenivån i hela riket. När de länsvisa skattesatserna nu kan betraktas som opåverkbara skapas ett incitament att höja skatten för de landsting, och i viss mån även för de kommuner, som är mottagare av inkomstutjämningsbidrag, eftersom höjd skatt kan förväntas leda till högre länsvis skattesats och därigenom till högre bidrag. Förvisso verkar systemet så att de landsting och kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift får incitament att sänka skatten för att på så vis sänka avgiften, men effekten på riksnivå torde bli att incitamenten för skattehöjningar dominerar. Skälen till detta är tre. Dels har de landsting och kommuner som i det nya systemet kommer att betala utjämningsavgift mycket litet utrymme att sänka skatten efter att ha betalat avgiften, eftersom det knappast är möjligt att krympa verksamheten i någon betydande grad. Dels kommer incitamenten, av rent matematiska skäl, som en följd av systemets utformning i genomsnitt att vara starkare för de kommuner som är bidragstagare. (Det beror på att en lägre länsvis skattesats tillämpas för kommuner som betalar avgift.) Slutligen kan det finnas skäl att misstänka att regeringen kommer att vara mer benägen att justera upp de länsvisa skattesatserna om den genomsnittliga skattenivån stigit än att justera ner desamma om skattenivån sjunkit. Sammantaget leder alltså förslaget att uppdatera beräkningsgrunden för de länsvisa skattesatserna, med hänvisning till att de faktiska skattesatserna stigit, till att ytterligare drivkrafter för skattehöjningar byggs in i systemet. För att citera det särskilda yttrandet av de sakkunniga ledamöterna av och : Den uppdatering av de länsvisa skattesatserna som kommittén föreslår kan således väcka den björn som sover och bidra till att skapa en negativ utvecklingsspiral beträffande landstingens skattesatser.7 En särskilt anmärkningsvärd konsekvens av att de länsvisa skattesatserna höjs är effekterna för . En skattehöjning blev oundviklig i bl.a. beroende på att man tvingats betala alltmer till andra landsting inom ramen för inkomstutjämningssystemet. Netto har skatten stigit i förhållande till nivå. Eftersom skatteunderlaget i svarar för av samtliga landstings skatteunderlag ledde den höjda skatten i till en ökning av den genomsnittliga landstingsskatten i riket . Skattehöjningen i svarar alltså för nästan en tredjedel av höjningen av de genomsnittliga landstingsskatterna om . Resultatet av den höjda länsvisa skattesatsen, som alltså till stor del beror på den av utjämningssystemet framtvingade skattehöjningen i , blir att avgift stiger ytterligare, något som och också påpekar i sitt särskilda yttrande.8 Ett syfte med översynen av utjämningssystemet var att förenkla systemet. På åtminstone en punkt innebär dock regeringens förslag att systemet i stället blir mer komplicerat. Skälet är att utjämningsnivån är olika för kommuner och landsting. Det innebär att kommunerna i ett län vid en skatteväxling sammantaget får ett inkomstutjämningsbidrag som är större än det förlorar. Utfallet blir således inte neutralt, för att citera direkt ur propositionen (s. 26). Regeringen avstår från att föreslå en lösning på detta problem utan förklarar att den avser att vid behov senare återkomma i frågan. Systemet blir därigenom både mer komplicerat och mer godtyckligt. För att finansiera de föreslagna förändringarna av inkomstutjämningssystemet föreslår regeringen att vissa riktade statsbidrag inordnas i det nya utjämningssystemet. Detta är ett steg i rätt riktning, mot en minskad statlig detaljstyrning av kommuner och landsting. Antalet specialdestinerade statsbidrag, åtföljda av detaljerade regelverk, har ökat dramatiskt och uppgår nu till 127 stycken, enligt . Att några av dessa försvinner och att pengarna överförs till påsen är viktigt för den kommunala självstyrelsen och därmed för effektivitet i den kommunala sektorn. Regeringen går inte lika långt som föreslår. Vi delar regeringens uppfattning att en noggrann bedömning bör göras när de riktade statsbidragen görs om till generella bidrag. Vi tycker dock att det är beklagligt att regeringen inte haft kraft att göra en sådan bedömning. Det borde vara möjligt att gå längre än regeringen nu föreslagit, även om det inte nödvändigtvis behöver ske på det sätt som föreslagit. Vi är t.ex. överens med regeringen om att ersättningen till landstingen för läkemedelskostnaderna inte bör ingå i påsen, som föreslog. Det bör dock påpekas att regeringen själv skapat de problem som uppkommer när man försöker inordna riktade statsbidrag i ett generellt system. Vi moderater har konsekvent varit motståndare till riktade stimulansbidrag till kommunerna, eftersom dessa är kostnadsdrivande. När sedan dessa bidrag omvandlas till generella bidrag som fördelas jämnt över alla kommuner drabbar det de kommuner som svarat på regeringens uppmaning och anställt fler vuxna i skolan, förskollärare eller vad nu regeringen för dagen önskar bidra till, genom att de framöver inte fullt ut får kompensation för sina ökade kostnader. Följden blir att man tvingas genomföra besparingar eller höja skatten. Regeringens förslag vad avser förändringar i kostnadsutjämningssystemet är i många hänseenden motiverade. Vi har inget att invända mot att delmodellerna för vatten och avlopp, kallortstillägg, näringslivs- och sysselsättningsstruktur samt för små landsting tas bort. Vi konstaterar att regeringens argument för att avskaffa delmodellen för små landsting är ett kraftfullt underkännande av det beslutsunderlag som motiverade samma regering att införa denna delmodell. Regeringen skriver: För landstingen bygger de beräknade merkostnaderna inte på något empiriskt underlag och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting har liten folkmängd. 2003/04:155 s. Sammanläggningen av fyra delmodeller till en delmodell benämnd bebyggelsestruktur innebär också en marginell förbättring i förhållande till nuvarande system. Sammanfattningsvis är översynen av kostnadsutjämningen där de regionalpolitiskt inriktade faktorerna fått lämna systemet (och bli en rent statlig angelägenhet), antalet faktorer kunnat minskas, kollektivtrafikfaktorn fått sitt fulla utslag och en faktor för snabbväxande kommuner införts i huvudsak i linje med den moderata politiken. Vi är dock starkt kritiska till att regeringen inte föreslår att kostnadsutjämningssystemet förändras för att ta hänsyn till skillnader i kostnadsläge. Systemet för kostnadsutjämning försöker på ett rimligt sätt allmänt kompensera kommuner respektive landsting för strukturella skillnader i behov av service för sina invånare. Kostnadsutjämningssystemet bygger dock på att de s.k. faktorkostnaderna (löner, lokalkostnader m.m.) är lika över landet, vilket inte är fallet. De enskilt största kostnadsfaktorerna för kommuner och landsting är löner och lokalkostnader. Ett system såsom det svenska, som genom en rad delfaktorer och moment syftar till att åstadkomma likvärdiga förutsättningar, uppnår inte sina syften om det inte också försöker möta kommuners och landstings skilda kostnadslägen. Lokalkostnaderna har undersökts av utredningen, men trots att exempelvis kontorshyrorna påtagligt skiljer sig över landet och därmed också troligen kommunala lokalkostnader vid samma standard och effektivitet har inte något underlag kunnat tas fram som skulle kunna ligga till grund för en kompensation för skilda kostnadslägen för lokalhållningen. Viss kompensation ges dock för bedömd merkostnad vid nybyggnation inom ramen för byggkostnadsfaktorn (som ingår som en del i den av regeringen föreslagna delmodellen för bebyggelsestruktur). Vad gäller lönekostnaderna, som står för av kommuners och landstings kostnader, finns underlag som beskriver skillnader i löneläge. Tydliga skillnader framträder vad gäller vilka löner som måste betalas för att kunna rekrytera nödvändig arbetskraft. Arbetsmarknadssituationen skiljer sig påtagligt mellan olika delar av landet. Eftersom det allmänna arbetsmarknadsläget i den funktionella arbetsmarknadsregionen, och därmed påverkan på löneläget (genom konkurrensen/bristen på konkurrens om arbetskraften) knappast kan påverkas av den enskilda kommunen/det enskilda måste detta vägas in när likvärdiga arbetsförutsättningar skall skapas. Det vore alltså naturligt att väga in skillnader i lönekostnadsläge i kostnadsutjämningen. Regeringen skriver i propositionen att det saknas tillräcklig kunskap för att ta ställning till i vilken utsträckning som nuvarande löneskillnader kan förklaras av strukturen på arbetsmarknaden, konjunkturen eller har andra orsaker (s. 31). Vi ifrågasätter om detta är sant. Det finns en omfattande forskning om lönebildningen i , som bör kunna fungera som underlag. Dessutom är det inte är ett orimligt krav att regeringen ser till att sådan kunskap tas fram, i den utsträckning existerande kunskaper på området inte anses tillräckliga. Slutligen är det mot bakgrund av regeringens resonemang märkligt att förslaget till nytt utjämningssystem innebär full kompensation för löner inom byggsektorn via modellen för bebyggelsestruktur. 3.3 Regleringsbidrag eller -avgift Regeringen vill införa en särskild regleringspost, där kommunerna betalar en avgift eller får ett bidrag beroende på hur utfallet av de olika posterna i det nya utjämningssystemet förhåller sig till statens budgetram. Vi ställer oss avvisande till detta förslag, eftersom det riskerar att leda till att kommunsektorns ekonomi blir än mer konjunkturkänslig. Frågan om hur kommunernas konjunkturkänslighet kan minska och deras planeringsförutsättningar öka bör utredas i enlighet med vad framför i motion 2003/04:Fi42. Såsom regleringsposten föreslås bli utformad är det oklart om statens bidrag till kommunsektorn inte kommer att sjunka när ekonomin utvecklas svagare än förväntat och stiga när ekonomin utvecklas starkare än förväntat. I praktiken kan alltså regeringens förslag leda till att kommunsektorn skall fungera som en buffert för statens budget. Att regeringen inte utförligare redovisar konsekvenserna av detta förslag är anmärkningsvärt, inte minst mot bakgrund av att IMF framhållit kommunernas starka konjunkturkänslighet som ett centralt problem i den svenska ekonomin.9 Dessutom föreslog att denna konjunkturkänslighet skulle mildras.10 Även regeringens proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting föreslår regelförändringar för att mildra konjunkturkänsligheten. Kommunernas inkomster tenderar att öka snabbt i en konjunkturuppgång, helt enkelt beroende på att lönesumman då växer, och därigenom kommunalskatteinbetalningarna. Det ökade kommunalekonomiska utrymmet har i stor utsträckning använts till att permanent höja utgiftsnivån i kommunerna. I en konjunkturnedgång faller sedan kommunalskatteinbetalningarna, medan det ofta är svårt att minska de kommunala utgifterna. Följden blir därför ofta höjd kommunalskatt. Det är förmodligen inte heller önskvärt att kommunerna kraftigt krymper sin verksamhet i lågkonjunktur, eftersom huvuddelen av kommunernas kostnader är personalkostnader. En dåligt förberedd sänkning av de kommunala kostnaderna riskerar därför att leda till personalnedskärningar. Kraftiga neddragningar i kommunerna i en lågkonjunktur tenderar därför att öka arbetslösheten och därigenom till att ytterligare förstärka en konjunkturnedgång. I stället för att föreslå åtgärder som mildrar konjunktursvängningarnas effekter på kommunerna lägger regeringen alltså ett förslag som kan leda till att statens bidrag automatiskt minskar om en konjunkturnedgång blir kraftigare än väntat, dvs. om kommunerna redan drabbats av lägre skatteintäkter än förväntat, och vice versa i en konjunkturuppgång. Även på denna punkt har de sakkunniga i identifierat problemställningen. och menar att risken är stor att regleringsposten kommer att bli avhängig statens finanser.11 Regeringens förslag förefaller på denna punkt än mer olyckligt mot bakgrund av utvecklingen i kommuner , som ger oss anledning att vara bekymrade. Problemen är både kort- och långsiktiga. Kommun- och landstingssektorerna uppnår sammantagna ett svagt positivt nettosparande, enligt både och (), och , men detta uppnås främst genom stora skattehöjningar och ökade statsbidrag. De kommunala skatterna höjdes med i genomsnitt , vilket var den största höjningen , och med ytterligare . De stora kommunalskattehöjningarna har bidragit till den svaga konjunkturutvecklingen och dessutom till högre strukturell arbetslöshet.12,13 Trots de stora skattehöjningarna utvecklas intäkterna svagt i både kommuner och landsting. Detta är en följd av svag BNP- och sysselsättningsutveckling. I många kommuner och landsting föreligger en risk för fortsatta betydande underskott. I flera av kommuner och landsting har medborgarna fått uppleva sämre service, trots höjd skatt. Detta gäller inte minst i , där ekonomin i flera kommuner och i är i obalans, på grund av det inomkommunala skatteutjämningssystemet. Den avgift betalat till utjämningssystemet har ökat från till . Betalningen från kommunerna i regionen har ökat från strax till över 10 miljarder kronor.14 Den indragning om som beslutat om i enlighet med regeringens förslag i tilläggsbudgeten slår också hårt mot kommunsektorn. Indragningen motiveras med en omräkning av pensionsomläggningens effekter på kommunernas skatteintäkter, och sker således enligt regeringens mening i enlighet med finansieringsprincipen. Indragningen innevarande år får betydande effekter på kommunernas ekonomi.