mot · GR02Sf36 · 2004-03-25 00:00:00 — med anledning av prop. 2003/04:69 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration 2 Förslag till riksdagsbeslut 2 3.2 AMS är en dålig förebild 2 3.3 En bredare socialförsäkringsreform 3 3.4 Orsaker till sjukförsäkringens kris 4 3.4.1 Kassorna som syndabockar för regeringens felsteg 4 3.4.2 Regeringens passivitet är inte de regionala kassornas fel 4 3.4.3 Centrala beslut om resurser har fördjupat bristerna vad gäller rehabilitering 4 3.4.4 Stoppet för finansiell samordning förvärrade kostnadsutvecklingen 5 3.4.5 Brister på central nivå beror inte på de regionala kassorna 5 3.4.6 Exemplet med åtgärder mot fusk och felbetalningar 5 3.5 Ansvaret för tillsynen 6 3.6 Möjligheten till finansiell samordning 6 3.6.1 Kan regionala delegationer effektivt verka för finansiell samordning? 3.6.2 Ännu ett hinder skapas för finansiell samordning 7 3.7.1 Förtroendemannakontroll över användningen av tiotals miljarder av skattepengar 8 3.7.2 Nämnderna bör inte ha korporativt utsedda ledamöter 8 3.8 Avslag på propositionen 9 2 Förslag till riksdagsbeslut avslår proposition 2003/04:69. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om behovet av en bredare socialförsäkringsreform. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om finansiell samordning med bl.a. sjukvården för att minska sjukförsäkringens kostnader. tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att regeringen skall ge ökad prioritet åt åtgärder mot missbruk och felutnyttjande av socialförsäkringar. begär att regeringen återkommer med lagförslag om att det i socialförsäkringsnämnderna inte skall finnas ledamöter vilka företräder arbetsmarknadsorganisationer. Det förslag som finns i propositionen har sin grund i att en myndighet med, i grova drag, nuvarande uppbyggnad har setts som en förebild i fråga om stark, central ämbetsverksstyrning och stark begränsning av regionalt förtroendemannainflytande. Socialförsäkringsadministrationens regionala förtroendemannaansvar, som inte följer den vanliga ämbetsverksmodellen, har betraktats som något negativt. I propositionen har dock regeringen inte gått hela vägen, har blivit en förebild, men inte helt och hållet. Framför allt har socialförsäkringsnämnderna bevarats. Men när det gäller avskaffandet av försäkringskassorna och en i huvudsak renodlad tjänstemannastyrning på regional nivå går regeringen längre än i AMS-modellen. 3.2 AMS är en dålig förebild är dock en dålig förebild. Dess resultat är inte goda, de är tvärtom sådana att de är skäl för en genomgripande omprövning av inte bara arbetsmarknadspolitikens medel utan också dess organisation. Erfarenheterna av länsarbetsnämnderna i deras nuvarande form är inte heller goda, de har i hög grad blivit uttryck för att förtroendemannanärvaro i styrelser blivit dekoration och inte organisation. Det blir sammanträden där de som är utsedda att företräda länet får lyssna till tjänstemän men mer sällan bestämma något. De regionala delegationer regeringen föreslår i proposition 2003/04:69 tycks få ännu mindre inflytande än vad länsarbetsnämndernas styrelser haft . Det är något oklart i detalj eftersom en del frågor avses bli avgjorda först vid behandlingen av en senare proposition. Att det handlar om delegationer utan egentligt inflytande är dock vad regeringen föreslår i propositionen med den i och för sig viktiga avvikelsen att delegationerna skall vara beslutande i frågor om finansiell samordning och liknande. Vi återkommer nedan till delegationernas möjlighet att verka för finansiell samordning. I sammanhanget måste också beaktas att kassornas roll i handikappolitiken är sådan att förtroendemannainflytandet, främst i socialförsäkringsnämnderna men också i de regionala organen, har betydelse för den medborgerliga insynen och kontrollen när det gäller funktionshindrades villkor. Regeringen föreslår att , med oförändrat ansvarsområde vad gäller olika socialförsäkringar med mera, får ändrat namn samt att försäkringskassorna avskaffas och att deras verksamhet blir en del av den nya rikstäckande myndigheten. Att den nya centrala myndigheten skulle kallas skulle strida mot vanligt svenskt språkbruk. Ett centralt ämbetsverk är ingen kassa, detta ord brukar användas för lokala, regionala eller branschmässiga institutioner med kooperativ eller lokal förankring. 3.3 En bredare socialförsäkringsreform Att det nya ämbetsverket om det inrättas föreslås få en styrelse med fullt ansvar har vi ingen invändning emot. På den punkten är propositionens förslag helt rimligt med tanke på den mycket stora verksamheten och de många principiellt och ekonomiskt viktiga frågor som ett sådant ämbetsverk skulle arbeta med. Däremot anser vi att propositionen kan låsa fast frågan om socialförsäkringarnas framtida organisation vid ett av flera möjliga alternativ, och på så sätt föregriper propositionen den utredning om socialförsäkringarnas framtid som bör genomföras. Förslag om mer genomgripande reformer av socialförsäkringarna har framlagts i vid en rad tillfällen, senast i motion 2003/04:Sf340 (fp). Regeringen har, genom ett uttalande av statsministern i riksdagen1 ställt sig positiv till en utredning om dessa frågor. Det kan väntas att en utredning om socialförsäkringsreformer tillsätts och börjar arbeta . Att så verkligen sker är angeläget, och detta bör ges regeringen till känna. De problem som då tas upp kommer att påverka även organisationsfrågorna. RFV i dess nuvarande form, med eller utan namnbyte och sammanslagning med de regionala försäkringskassorna, kan knappast bli bestående efter en socialförsäkringsreform. Den kan väntas på ett eller annat sätt medföra en ny myndighetsorganisation, med större eller mindre ändringar jämfört med hur arbetsfördelningen är . Propositionen framstår mot den bakgrunden som en eftergift till dem som snabbt vill ha ett fullbordat faktum och få en ny stark central myndighet på plats innan en utredning om socialförsäkringarna kan leda fram till andra lösningar. Även den pågående s.k. kan komma att lägga fram förslag om den regionala nivån vilka kan påverka hur socialförsäkringarnas regionala administration bör se ut. 3.4 Orsaker till sjukförsäkringens kris 3.4.1 Kassorna som syndabockar för regeringens felsteg Det föreslagna avskaffandet av försäkringskassorna är i det väsentliga ett uttryck för att en AMS-liknande modell på sina håll ses som ett ideal och att regeringen kommit att ansluta sig till den linjen. Kostnadsutvecklingen i sjukförsäkringen och försäkringskassornas mycket svåra arbetssituation har också skapat ett läge där denna övergång till en traditionell och centraliserad ämbetsverksmodell kan framställas som en kraftåtgärd för att ta itu med sjukförsäkringens kris. Men vad som sker är att försäkringskassorna får rollen att vara syndabockar för en kris i sjukförsäkringen vars orsaker ligger på andra håll än i kassorna och deras regionala uppbyggnad. 3.4.2 Regeringens passivitet är inte de regionala kassornas fel En mer riktig beskrivning är att regeringen vill avskaffa försäkringskassorna i stället för att göra vad den kan för att begränsa onödigt långa sjukskrivningar. Regeringen har varit mer passiv än aktiv då den ställts inför krisen i sjukförsäkringen. Många förslag som skulle kunnat genomföras har lämnats utan åtgärd eller befinner sig fortfarande under utredning. Vi hänvisar här till en rad tidigare fp-motioner, däribland 2003/04:Sf358 samt 2002/03:So31 (betr. förebyggande folkhälsoarbete) och 2003/04:Sf1 (tvåpartimotion [fp/c] betr. finansiell samordning). Riktig handlingskraft har regeringen egentligen bara visat i två frågor, där åtgärderna i båda fallen tyvärr är missriktade. Den ena är att flytta över kostnadsansvar på arbetsgivare för att kringgå budgettaket och dölja en del av ohälsans kostnader, något som leder till att sjukförsäkring som socialförsäkring stegvis kan komma att ersättas av en sjuklönemodell. Den andra frågan är socialförsäkringens administration. 3.4.3 Centrala beslut om resurser har fördjupat bristerna vad gäller rehabilitering när sjukskrivningarna blivit fler och längre har försäkringskassorna tilldelats anslag som varit otillräckliga för att de skulle kunna lösa de uppgifter de har enligt lagen om allmän försäkring. Förslag om att ge resurser för bättre insatser när det gäller att uppnå rehabilitering i stället för förtida pensionering (med sjukersättning) har lagts fram vid olika tillfällen, vid detta i bl.a. motion 2003/04:Sf358 (fp). Men sådana förslag har gång på gång avvisats. Det är inte ett fel på försäkringskassorna som organisationsform som gjort att rehabiliteringen eftersatts och att verksamheten fungerat sämre än den borde då det gäller att sjukvård och försäkringskassa skall dra åt samma håll och minska sjukskrivningstiderna. Det är styrningen uppifrån som brustit; från regeringen har man begärt att kassorna skulle hantera en allt svårare situation med otillräckliga medel. 3.4.4 Stoppet för finansiell samordning förvärrade kostnadsutvecklingen Det mest framgångsrika sätt som prövats för att i samverkan minska sjukförsäkringskostnader finansiell samordning med sjukvården enligt lagstiftning har under en följd av år förhindrats av regeringen. Samordning i denna framgångsrika form är i praktiken inte heller möjlig enligt den nya lagstiftning som trädde i kraft . När så svåra felbedömningar gjorts på regeringsnivå gör det ett märkligt intryck att lägga skulden för problemen på den regionala nivån och på dess organisationsform. Det skulle däremot vara angeläget att ändra den lagstiftning som införts om finansiell samordning så att utrymmet för lokala initiativ kraftigt vidgas och så att alla de slag av samordning som tilläts i försöksverksamheten också blir praktiskt genomförbara med den nya lagstiftningen. Detta bör ges regeringen till känna. 3.4.5 Brister på central nivå beror inte på de regionala kassorna Den kris och kostnadsökning som inträffat i sjukförsäkringen hade kunnat inträffa på i stort sett samma sätt även om socialförsäkringsadministrationen hade varit organiserad så att det mest liknat dagens AMS-modell. Möjligheterna till styrning och samordning från RFV:s sida inom den nuvarande organisationen har dessutom inte använts så som de kunnat användas. Försäkringskassorna är regelstyrda och det finns om man vill goda möjligheter att den vägen upprätthålla till exempel en likformig tillämpning av bestämmelser om sjukpenning och sjukersättning. De regionala skillnader som uppstått i både sjukskrivningspraxis och ohälsotal skulle med stor sannolikhet ha uppstått även om försäkringen administrerats enligt någon AMS-liknande modell. Det är inte närvaron av förtroendevalda i regionala beslutande organ, eller i socialförsäkringsnämnder, som har skapat den nuvarande skillnaden i ohälsotal mellan storstäder och skogslän. 3.4.6 Exemplet med åtgärder mot fusk och felbetalningar Att en enda sammanslagen riksomfattande myndighet är det enda möjliga sättet att uppnå en bättre administration och sänkta kostnader är inte trovärdigt. Detta kan belysas med hur förhållandena varit när det gäller åtgärder mot fusk och annat felutnyttjande av socialförsäkringar. Där har ambitionerna varit ganska låga under en följd av år, som det blivit rätt stora skillnader i ambitionsnivå mellan olika kassor. För varje miljard som betalas ut för sjukpenning och sjukersättning finns mindre än en heltidsarbetande tjänsteman hos kassorna som har till särskild uppgift att i efterhand utreda och åtgärda misstänkt fusk och andra felaktiga utbetalningar. Den viktigaste förklaringen till den låga ambitionsnivån är att kassorna länge haft nästan inga krav alls på sig från regeringen eller RFV när det gäller att aktivt motarbeta fusk och fel. Medan dessa frågor försummats på centralt håll har vissa kassor på egen hand gjort mer än vad som begärts av dem från centralt håll, och de har använt sin regionala beslutanderätt till att vara mer aktiva mot fusk och fel. När RFV blivit mer aktivt i dessa frågor har det också kunnat få genomslag regionalt. Bristerna när det gäller kontrollverksamheten är i allt väsentligt en följd av regeringens tidigare prioriteringar och inte av kassornas grad av självständighet. Regeringen bör i kommande budgetförslag och regleringsbrev verka för att ge en tydligare prioritet åt arbetet på att förhindra missbruk av förmåner och andra felaktigheter i utbetalningar. Detta bör ges regeringen till känna. 3.5 Ansvaret för tillsynen RFV är tillsynsmyndighet för försäkringskassorna. Om man i stället har ett enda landsomfattande ämbetsverk och inga regionala myndigheter så kan detta verk inte vara tillsynsmyndighet över sig självt. Med den tendens som finns att på olika områden slå ihop regionala myndigheter till riksmyndigheter blir frågan om tillsynen mer eller mindre olöst. Detta problem har inte uppmärksammats så mycket, men det togs upp i ett anförande av förre chefs-JO vid ett seminarium som anordnade i förstakammarsal . (Ett utdrag ur detta anförande finns i bilaga.) pekade på att den ökande centraliseringen inom förvaltningen, enligt hans mening, tar bort, [eller åtminstone] reducerar den formella grunden, för en väl fungerande ordinär tillsyn. Hans synpunkter avsåg framför allt erfarenheter av förändringar inom rättsväsendet, som vi här inte har anledning att bedöma. Men dessa synpunkter har sitt intresse även när det gäller skapandet av andra riksomfattande myndigheter, exempelvis för socialförsäkringsadministrationen. Problemen med tillsynen är ännu ett skäl mot det förslag som framläggs i propositionen. 3.6 Möjligheten till finansiell samordning En av de allra viktigaste frågor som aktualiseras av propositionen är möjligheten att kunna använda finansiell samordning för att genom regionala initiativ förkorta sjukskrivningstider, undvika onödig väntan på behandling och rehabilitering och sänka sjukförsäkringens kostnader. Sådan samordning bygger på att det inte finns en hård styrning från som hindrar att arbetet bedrivs på olika sätt efter de lokala förutsättningarna. Det finns en inbyggd motsättning mellan AMS-modellen och den finansiella samordningen. Den förstnämnda bygger på att styrningen kommer uppifrån och att regionala förtroendemannaorgan inget betyder. Den senare bygger på att lokala initiativ inte bara tillåts utan uppmuntras och på att försäkringskassorna de i sjukförsäkringssammanhang centrala regionala institutionerna har en viss självständighet och egna förtroendemannaorgan med verkligt initiativ- och beslutsutrymme. 3.6.1 Kan regionala delegationer effektivt verka för finansiell samordning? Regeringen har till skillnad från en del andra förespråkare för AMS-liknande modeller insett att finansiell samordning även i den på olika sätt begränsade form som tillåts faktiskt är beroende av att det finns en regional beslutsrätt för förtroendevalda. Regeringen föreslår därför att de nya regionala delegationerna, som i övrigt föreslås vara makt- och tandlösa, skall bli beslutande just när det gäller finansiell samordning och en del andra former av samverkan med andra regionala organ. Regeringen har på denna punkt både sett problemet och försökt hitta ett sätt att hantera det. Dessvärre kan det ifrågasättas om den föreslagna lösningen kan fungera på ett trovärdigt sätt. Mycket är självfallet beroende på vilka direktiv som kommer uppifrån en regering som är positiv till finansiell samordning kan väntas använda bland annat regleringsbreven för att öka utrymmet för delegationerna att åstadkomma en sådan. En regering som är ointresserad eller negativ kan se till att det centralt styrda ämbetsverket inte underlättar regionala överenskommelser. 3.6.2 Ännu ett hinder skapas för finansiell samordning Men oavsett detta kan det ifrågasättas hur effektiv och meningsfull beslutsrätten om samordning blir för delegationerna, när dessa delegationer inte kan styra de regionala tjänstemannaorganens arbete i samma frågor. Med regeringens förslag kommer lokalt förtroendevalda inte att kunna bestämma om länsövergripande verksamhetsplan, verksamhetsmål och internbudget och inte heller om principer för medelsfördelning eller om verksamhetens organisation. Utrymmet för att sätta av resurser för att främja lokala initiativ tillsammans med bl.a. sjukvården kan väntas bli bestämt i , och värdet av de regionala delegationernas beslutsbefogenhet kan då väntas bli begränsat. Den sannolika följden blir, trots regeringens försök att minska risken, att det skapas ett organisatoriskt hinder för allt slags finansiell samordning, både i nu tillåten form och i den form som fanns och då ledde till stora besparingar. Eftersom en utvecklad finansiell samordning är en av de viktigaste insatser som kan göras för lägre sjukförsäkringskostnader, snabbare återgång i arbete och färre sjukpensioneringar är detta ett tungt vägande skäl mot propositionen. När det gäller socialförsäkringsnämnderna har regeringen dessbättre avstått från att fullfölja en ändring till AMS-modell. Enligt propositionen skall dessa nämnder bli kvar. Vi delar den uppfattningen. 3.7.1 Förtroendemannakontroll över användningen av tiotals miljarder av skattepengar De beslut det handlar om är ofta av mycket stor betydelse för enskilda människor, bland annat när det gäller vissa delar av politiken för funktionshindrade. Det är dessutom enorma belopp av skattepengar det handlar om, särskilt vid beslut om sjukersättning och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension och sjukbidrag). Att lämna denna hantering av belopp på tiotals miljarder i skattepengar till en ren tjänstemannahandläggning utan inslag av förtroendevaldas kontroll och beslut är inte godtagbart. Risken finns också för en försvagning av den medborgerliga insynen och kontrollen vad gäller funktionshindrades villkor. Det är en annan sak att socialförsäkringsnämnderna skulle kunna få bättre stöd genom samordnade insatser för att höja kvaliteten hos beslutsunderlaget samt att många åtgärder för att minska sjukskrivningstiderna borde kunna minska antalet sjukersättningsärenden socialförsäkringsnämnderna tvingas ta ställning till. Detta kan åstadkommas utan att man överger den decentraliserade organisationen med regionala försäkringskassor. Även inom denna decentraliserade organisation kan handläggningen av vissa ärendetyper, där det är bra med specialiserad kompetens, förläggas till vissa kassor som får i uppdrag att hantera ärenden från olika delar av landet. Kassan i har till exempel redan sådana uppgifter när det gäller förmåner som utbetalas i utlandet. 3.7.2 Nämnderna bör inte ha korporativt utsedda ledamöter Socialförsäkringsnämnderna har alltså ansvar för mycket stora mängder skattepengar. De är också betydelsefulla inom delar av handikappolitiken. Nämnderna har också en sammansättning där flertalet ledamöter fem av totalt sju är utsedda så att det avspeglar resultaten av de allmänna valen i respektive landstingsområde eller region. Två ledamöter per nämnd utses dock på förslag av arbetsmarknadsorganisationer. Nämnderna är alltså i huvudsak politiska organ med ansvar för skattepengar men har ett visst korporativistiskt inslag. Detta kan ha sin historiska förklaring, men det är principiellt inte riktigt. Regeringen bör återkomma till med förslag om att nämndernas ledamotsantal förblir oförändrat men att det inte längre skall finnas ledamöter som utses för att företräda arbetsmarknadsparter. förslag om blandade nämnder med en tjänstemannaröst och två förtroendemannaröster var om möjligt ännu mer principvidrigt än det nuvarande korporativa inslaget i nämnderna. Det innebar att det tjänstemannaorgan som nämnderna är en motvikt till skulle tilldelas en tredjedel av rösterna vid beslut som faktiskt innebär en kontroll av den egna myndigheten. Att detta förslag avvisats av regeringen är bra. 3.8 Avslag på propositionen Sammanfattningsvis har regeringen visserligen försökt begränsa ett par av avigsidorna i den AMS-liknande modell för socialförsäkringens administration som regeringen i huvudsak ändå anslutit sig till. Nackdelarna blir i alla fall stora, särskilt när det gäller finansiell samordning. De fördelar som kan vinnas vad gäller administration och mer likformig beslutspraxis bör kunna uppnås i likartad utsträckning även om försäkringskassorna finns kvar. Avgörande är dock inte organisationsformen utan de politiska besluten som påverkar sjukskrivningsprocessen, rehabiliteringen och möjligheterna till finansiell samordning. Ingen organisationsmodell kan fungera väl med den i huvudsak passiva sjukförsäkringspolitik regeringen haft , särskilt inte när anslagen för att hantera rehabiliteringsärenden hos kassorna dessutom varit otillräckliga. Men avskaffandet av försäkringskassorna blir om det verkställs ett fullbordat faktum som gör hindren högre för de andra lösningar som kan bli resultatet av en övergripande socialförsäkringsreform och möjligen också av . Slutsatsen blir att bör avslå proposition 2003/04:69 och att regeringen bör ta detta som en uppmaning att ägna sin tid åt mer verkningsfulla åtgärder mot krisen i sjukförsäkringen. Utdrag ur anförande av förre chefs-JO vid seminarium Kontrollmakten och JO , i Förstakammarsalen 2 Jag vill kommentera några punkter, några iakttagelser om förändringar som har inträffat under den ändå förhållandevis korta tid som jag har sysslat med detta. framhöll att JO är ett extraordinärt organ som är tänkt att komplettera de ordinära tillsynsorganen. JO-utredning pekar på en mängd olika omständigheter i samhället, många företeelser, som finns där för att skydda den enskildes rättssäkerhet. Bland annat har den ordinära rättsliga tillsynen stor betydelse. Där har emellertid hänt saker och ting utan att beslutsfattarna riktigt har haft klart för sig vad de har gjort. Vad gäller de allmänna domstolarna kan vi konstatera att det där aldrig har funnits någon ordinär rättslig tillsyn. Det är JO och JK som har haft uppdraget. JK är ett litet organ med begränsade möjligheter att agera. I praktiken har ansvaret för tillsynen av domstolarna vilat på JO, på ett extraordinärt organ. Det tror jag att man kan leva med. Domstolsverksamheten bedrivs under extrem öppenhet. Insynen i vad domstolarna gör är stor. Annorlunda förhåller det sig med polis och åklagare. När jag inledde min tillsynsverksamhet på de områdena såg det ut på ungefär följande sätt. Vad gällde åklagarväsendet fanns en effektiv, kanske något underdimensionerad, men mycket kompetent tillsynsbyrå hos Riksåklagaren. Åklagarväsendet var organiserat så att ett stort antal åklagarmyndigheter hade samlats i ett antal regioner. I varje region fanns en regionåklagarmyndighet med en överåklagare som chef, som hade som en av sina huvuduppgifter att från den självständiga positionen utöva rättslig tillsyn över verksamheten hos de olika lokala åklagarmyndigheterna. Hur ser det ut ? Tillsynsbyrån är borta hos Riksåklagaren. Den aktiva rättsliga tillsynen från Riksåklagarens sida har helt försvunnit och har ersatts av en aktiv effektivitetstillsyn enligt principen valuta för pengarna. Mål- och resultatstyrningen har helt tagit över tillsynsverksamheten. Hur ser det ut när man kommer ned till den regionala verksamheten? Överåklagarna är inte längre chefer för självständiga regionmyndigheter. De är chefer för stora åklagarmyndigheter. Definitionsmässigt kan man inte utöva tillsyn över sin egen verksamhet. Det har alltså i stället blivit fråga om intern myndighetskontroll, som i och för sig fyller en viktig uppgift men ändå inte uppfyller kraven på en självständig tillsyn. Det här är ett fenomen som det har pekats på i debatten. Den ökande centraliseringen inom förvaltningen tar bort eller reducerar åtminstone underlaget, den formella grunden, för en väl fungerande ordinär tillsyn. Hur ser det då ut när det gäller polisen? När jag började utövade länsstyrelserna en effektiv tillsyn över polismyndigheterna genom länspolischeferna. Sedan fick vi länspolismästarreformen.