mot · GR02Fi33 · 2004-05-21 00:00:00 — med anledning av skr. 2003/04:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn 1 Förslag till riksdagsbeslut tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om självstyrelse. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om näringsverksamhet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om avveckling av konkurrenssnedvridande verksamhet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av reformer av de ekonomiska relationerna mellan staten och kommuner och landsting. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om det kommunala utjämningssystemet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att skapa goda förutsättningar för effektiviseringar i kommunerna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riktade bidrag, t.ex. sysselsättningsstöd, till kommunerna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om balanskravet för kommunerna och om finansieringsprincipen. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en striktare tillämpning av lagen om offentlig upphandling, och ökad affärsmässighet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om kommunala bostadsbolag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om nationella pengsystem. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om valfrihet och alternativ. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om nationell finansiering av sjukvården och ökad valfrihet för patienterna. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om patientgaranti. Det framgår av 1 kap. 1 § regeringsformen ... att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Det är framför allt via den kommunala demokratin som medborgarna utövar sina demokratiska möjligheter. Kommunen är den politiska nivå som ligger invånarna närmast och som de har störst möjlighet att direkt påverka. Självstyrelse för kommunerna är mycket en fråga om uppgifts- och ansvarsfördelning mellan invånare, kommun och stat. För är den kommunala självstyrelsen viktig och måste både värnas och utvecklas som medborgarna ges större möjligheter till valfrihet och ökade möjligheter att bestämma själva. Vi anser att det inte finns någon konflikt mellan ökat personligt ansvar, ökad valfrihet och kommunalt självstyre. Ändå sätts dessa principer ofta i motsatsställning till varandra. Vi har bland annat föreslagit att staten skall överta finansieringen av skolan via en nationell skolpeng som följer eleven till den skola han/hon har valt. Kommunerna skall därefter vara en utbildningsanordnare bland andra. Att låta pengarna följa individerna innebär en radikal decentralisering. Tyvärr driver regeringen en politik i vilken man medvetet struntar i den kommunala självstyrelsen och i stället betonar ökad statlig styrning. Det tar sig uttryck i att en majoritet av inskränker den kommunala självstyrelsen genom beslut som syftar till att förhindra att borgerliga politiska majoriteter i kommuner och landsting skall kunna genomföra sin politik. Regeringen tycks eftersträva att kommunerna blir rena verkställighetsorgan åt staten. Det är ett förhållningssätt som successivt urholkar den kommunala demokratin och det meningsfulla i att ta ansvar för det gemensamma på nivå. Regeringens inställning till lokalt självbestämmande illustreras tydligt av dess agerande med anledning av kommuns begäran om länsbyte. Trots att efter en folkomröstning begärt att få tillhöra län i stället för , och trots att beslutat att så skall ske, så vägrar regeringen att verkställa beslutet. Vi ser nu en utveckling där alltfler människor i samhället upplever att de inte har tillräckliga möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet. Målet måste vara att individen och familjen får mer makt och genom ökad valfrihet kan bestämma mer över sin vardag. På de områden som vi gemensamt skall samordna bör det ske så nära medborgarna som möjligt. För att besluten skall få största möjliga legitimitet bör medborgarna uppleva att de kan delta i de politiska skeendena och processerna som leder fram till beslut. En utveckling där allt färre känner engagemang i det demokratiska arbetet kan brytas om den kommunala självstyrelsen stärks. Mot bakgrund av regeringens agerande framstår det som angeläget att den kommunala självstyrelsen förstärks i grundlagen. är det dock viktigt att kommunerna inte ägnar sig åt verksamhet som ligger utanför den kommunala kompetensen. Detta gäller i synnerhet när kommuner ägnar sig åt näringsverksamhet. Det finns en rad exempel på hur kommuner, i strid med kommunallagens bestämmelser, bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata näringsidkare. Genom att använda skattebetalarnas pengar för att subventionera den egna verksamheten snedvrider kommunerna konkurrensen. Vi anser att förbudet mot näringsverksamhet skall upprätthållas betydligt striktare än . Den kommunala självstyrelsen skall vara stark, men begränsad till de områden som faller inom den kommunala kompetensen. Konkurrenssnedvridande verksamhet måste avvecklas. 3.1 Ytterligare ett missat mål har, som regeringen påminner om i skrivelsen, godkänt ett mål för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner. Detta mål är att skapa goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att uppnå de nationella målen inom olika verksamhetsområden. Det är tydligt att vi kan lägga även detta mål till raden av regeringens missade mål. Kommuner och landsting har inte goda förutsättningar att klara målen för sina olika verksamheter. Trots besparingar och de största kommunalskattehöjningarna gick landets kommuner och landsting med ett samlat underskott på en miljard (före extraordinära poster) . Detta är visserligen en förbättring i förhållande till 2002, men förbättringen förklaras uteslutande av tillfälliga faktorer. Finansnettot bidrog med en resultatförbättring om ca , till stor del beroende på börsuppgången . Skattehöjningar ökade intäkterna med . Av regeringens skrivelse framgår att utan dessa hade resultatet försämrats med istället för att förbättras med . Det var 115 kommuner och 12 landsting som inte klarade balanskravet. 4 Läget är allvarligt i kommunerna Det finns anledning att vara bekymrad över utvecklingen i kommuner och landsting. Problemen är både kort- och långsiktiga. Kommun- och landstingssektorerna uppnår sammantagna ett svagt positivt nettosparande, enligt både och (), och , men detta uppnås främst genom stora skattehöjningar och ökade statsbidrag. De kommunala skatterna höjdes med i genomsnitt , vilket var den största höjningen , och med ytterligare . De stora kommunalskattehöjningarna har bidragit till den svaga konjunkturutvecklingen och dessutom till högre strukturell arbetslöshet.1, 2 Trots de stora skattehöjningarna utvecklas intäkterna svagt i både kommuner och landsting. Detta är en följd av svag BNP- och sysselsättningsutveckling. I många kommuner och landsting föreligger en risk för ytterligare betydande underskott. I flera av kommuner och landsting har medborgarna fått uppleva sämre service, trots höjd skatt. Detta gäller inte minst i , där ekonomin i flera kommuner och i är i obalans, till stor del på grund av det kommunala skatteutjämningssystemet. Det bidrag betalat till utjämningssystemet har ökat från till . Bidraget från kommunerna i regionen har ökat från strax till över 10 miljarder kronor.3 Den indragning om som regeringen föreslår i tilläggsbudgeten slår också hårt mot kommunsektorn. Indragningen motiveras med en omräkning av pensionsomläggningens effekter på kommunernas skatteintäkter, och sker således enligt regeringens mening i enlighet med finansieringsprincipen. Detta får icke desto mindre allvarliga effekter på kommunernas ekonomi. De drabbas under innevarande budgetår av en minskning av de kommunala intäkterna på i storleksordningen per kommuninvånare. Givet det trängda ekonomiska läge som många kommuner befinner sig i, kommer det att vara svårt att vidta åtgärder för att minska utgifterna som får effekt under innevarande år och som är tillräckliga för att möta balanskravet. Detta gäller i synnerhet som kommunsektorn redan drabbats av att skatteintäkterna understiger skatteprognoserna. Resultatet riskerar bli att kommunerna tvingas till ytterligare skattehöjningar . har därför sagt nej till regeringens retroaktiva indragning av bidrag från kommunerna. Vi finner det utomordentligt egendomligt att regeringen använder bidragen till kommunsektorn som buffert för att klara utgiftstaken i statsbudgeten. Det naturliga vore att göra tvärtom, dvs. att staten söker dämpa svängningar i kommunernas intäkter genom att strama åt bidragen i högkonjunktur och vara mer generös i lågkonjunktur. Vi moderater föreslog just en sådan politik med stramare bidrag till kommunsektorn under högkonjunkturåren för att undvika en för snabb konsumtionsökning när skatteintäkterna till kommunerna då ökade kraftigt. Vi föreslog även ett något lägre bidrag än regeringen. Vårt alternativ hade givit kommunerna en säkrare planeringsram än den metod regeringen nu använder, dvs. att under löpande budgetår dra in pengar. Kommunernas problem är i betydande utsträckning en följd av regeringens politik. Inte minst har dagens kommunala skatteutjämning flera olyckliga egenskaper. Utjämningen av inkomster är i det närmaste fullständig, dvs. en kommuns skatteintäkter ökar knappast alls när kommunens invånare får högre inkomster. Det innebär att kommunernas drivkrafter att främja ett gott näringslivsklimat eller att genomföra andra åtgärder som ökar sysselsättningen minskar. Eftersom systemet bygger på överföringar mellan olika kommuner skapas i stället starka motsättningar mellan landets regioner. Dagens utjämningssystem tenderar också till att bidra till skattehöjningar i de kommuner som är nettobetalare i systemet, medan kommuner som är nettomottagare av bidrag inte sänker skatten i motsvarande grad. Även på detta vis är systemet tillväxthämmande. Enligt , , är skälet till detta att höjd skatt i en kommun leder till att skattebasen blir mindre, eftersom en skattehöjning dämpar sysselsättningen. I frånvaro av ett skatteutjämningssystem skulle kommunen därigenom vara tvungen att ta hänsyn till att kommunens intäkter ökar mindre än ökningen av skattesatsen. En sådan hänsyn kan förväntas hålla tillbaka skattehöjningar. Utjämningssystemet kompenserar däremot fullt ut för skattebasförändringar, vilket gör att detta återhållande motiv försvinner.4 Utjämningssystemet är en viktig förklaring till de mycket stora kommunala skattehöjningar som skett , vilket är en orsak till den svaga BNP- och sysselsättningstillväxten. Det är dessutom svårt att fly från misstanken att regeringen medvetet utformat systemet så att socialdemokratiskt styrda kommuner skall gynnas och moderatstyrda kommuner skall missgynnas. betalade moderatstyrda kommuner totalt i avgifter till det inom kommunala skatteutjämningssystemet medan socialdemokratiskt styrda kommuner fick i bidrag inom ramen för systemet. Det innebär att invånarna i moderata kommuner i genomsnitt betalade till andra kommuner, medan invånare i socialdemokratiskt styrda kommuner fick från invånare i andra kommuner. Självfallet kan detta delvis bero på att många av de moderatstyrda kommunerna har god skattekraft medan många s-kommuner har låg skattekraft, men volymen på överföringarna är ändå anmärkningsvärd. som det kommunala skatteutjämningssystemet i praktiken berövat kommunerna varje möjlighet att förbättra den kommunala ekonomin, genom att stimulera en tillväxt av skattebasen, har olika statliga reformer genomförts som inneburit nya förpliktelser för kommunerna. Det gäller t.ex. maxtaxorna inom barn- och äldreomsorgerna, LSS m.m. Dessa reformer har inneburit nya kostnader för kommunerna som staten inte fullt ut finansierat. De olika riktade bidragen, i form av sysselsättningsstöd som syftar till att öka antalet anställda i kommunerna, har dessutom drivit upp kostnaderna i kommunerna. Regeringen bär med andra ord en stor del av skulden för att ett flertal kommuner inte kommer att uppfylla balanskravet och för att flera kommuner sannolikt inte heller kommer att klara detta krav. Genom att genomföra reformer, utan att följa finansieringsprincipen, och bakbinda kommunerna genom detaljerade regleringar och det kommunala skatteutjämningssystemet, har kommunerna berövats en betydande del av kontrollen över sin egen ekonomi. anser att balanskravet bör finnas kvar, men att staten skall följa finansieringsprincipen fullt ut. Regeringen vill nu införa ett nytt system som ersätter det nuvarande systemet för inkomstutjämning. I stället för det hittillsvarande systemet där kommuner med en skattekraft över rikssnittet betalar en avgift och kommuner med en skattekraft under rikssnittet får ett bidrag vill regeringen införa ett system där staten garanterar kommunerna intäkter på en viss nivå, som baseras på av medelskattekraften för kommuner och för landsting. Dessutom föreslås smärre förändringar av kostnadsutjämningssystemet. I praktiken innebär förändringarna av inkomstutjämningen en återgång till det som gällde innan det nuvarande systemet infördes. Det föreslagna systemet är i sin tekniska utformning något mindre anstötligt än det nuvarande, eftersom de direkt kommunala bidragen i inkomstutjämningen försvinner och ersätts med statliga bidrag. Regeringen har därigenom tagit till sig delar av den kritik som bl.a. riktat mot systemet, och i något större utsträckning gjort utjämningen till en statlig angelägenhet. De flesta av de huvudsakliga invändningarna kvarstår dock. De stora marginaleffekterna i systemet finns kvar, och därigenom de perversa incitamentseffekterna, för att låna IMF:s uttryckssätt5. straffas kommuner som har god tillväxt. är kommunernas finanser starkt konjunkturkänsliga. är systemet krångligt och svårgenomträngligt. Det är särskilt egendomligt att regeringen inte förmår att genomföra en mer gedigen reform, som råder bot på de tillväxtskadliga egenskaperna i systemet eftersom man satsar stora belopp på kommunsektorn. I stället för att utnyttja dessa budgetmedel för att minska de tillväxtskadliga effekterna av skatteutjämningssystemet väljer regeringen att införa ytterligare riktade kostnadsdrivande bidrag till kommunerna, som riskerar att förvärra det ekonomiska läget i kommunerna. Vi motsätter oss riktade bidrag till kommunerna. Att reformera de ekonomiska relationerna mellan stat och kommuner är särskilt angeläget mot bakgrund av de utmaningar som kommunerna står inför på . Långtidsutredningen6 pekar på att den demografiska utvecklingen kommer att leda till att efterfrågan på vård och omsorg kan beräknas växa betydligt, som arbetsutbudet utvecklas svagt. Sammantaget innebär det att efterfrågan på kommunala tjänster kan förväntas växa i betydligt snabbare takt än intäkterna, som utrymmet för produktivitetshöjningar i den offentliga tjänsteproduktionen är begränsat. I långtidsutredning7 beräknas i basscenariot kommunalskatten bli , vid mitten av seklet och uppåt vid slutet av seklet. Statsministern räknar med att skattesatserna i kommunerna kan behöva uppgå till år 2025.8 Denna typ av prognoser över behovet av framtida skatter är uppenbart orimliga eftersom nyckeln till att klara välfärdsutmaningen är att höja arbetskraftsutbudet. Höjd skatt ökar skattekilarna och kommer därigenom att ytterligare försämra möjligheterna att klara god vård, omsorg och skola . Vi ser redan hur de senaste två årens kommunalskattehöjningar skadat samhällsekonomin. Höga skatter är inte en del i lösningen utan en del av problemen för kommunerna. Vägen framåt kan inte gå över höjda kommunalskatter. 5 krävs genomgripande systemförändringar ekonomiska politik innehåller en rad insatser för att öka arbetsutbudet. Detta är av central betydelse för att lösa kommunernas problem, både på kort och på lång sikt. Det krävs dock ytterligare insatser, som är direkt riktade mot kommunerna. För att kunna möta de långsiktiga utmaningarna inom vården, skolan och omsorgen, och för att lösa de omedelbara problemen i ett stort antal kommuner, krävs att de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna reformeras. Ett grundläggande problem är att kommunerna har små möjligheter att styra sin egen budget. Genom skatteutjämningssystemet och införandet av maxtaxor har staten i praktiken tagit bort kommunernas beslutanderätt över intäkterna. Genom att kommunerna åläggs en rad nya uppgifter och genom statliga detaljregleringar har kommunerna dessutom fråntagits kontrollen över en betydande del av sina totala utgifter. Moderat politik syftar till att föra över beslutanderätten till enskilda människor i så stor utsträckning som möjligt. Vårt övergripande mål är att minska politikernas makt och öka människornas självbestämmande. På flera områden vill vi att detta skall ske genom införandet av s.k. pengsystem, där finansieringen är gemensam och nationell, men där valet av utförare kommunen eller någon annan ligger hos den enskilde individen. Framtidens kommuner i vision är något helt annat än dagens kommuner. Å ena sidan har kommunernas uppgifter delvis förändrats eftersom beslutanderätten flyttats till medborgarna och finansieringen förstatligats för en stor del av det som är kommunala uppgifter, t.ex. skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen. Å andra sidan skall kommunerna åtnjuta genuint kommunalt självstyre över de verksamheter och ansvarsområden som är kvar i regi. Kommunernas främsta uppgift är inte längre att verkställa statens beställningar av nya välfärdstjänster utan att utifrån medborgarnas val och önskemål forma den verksamhet som är av genuint lokalt intresse. I en sådan miljö kan kommunerna också i viss mån konkurrera med varandra. Medborgarna har olika värderingar, önskemål och preferenser. Kommuner skall då inbördes kunna konkurrera om invånarnas val genom att erbjuda olika form av service och kvalitet. Olika inslag av avgiftsfinansiering och skattenivåer är andra viktiga inslag i konkurrensen om befolkningen. 6 De allvarligaste systemfelen måste åtgärdas nu De omedelbara problem som orsakas av otydligheten i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och av det kommunala skatteutjämningssystemet måste dock åtgärdas . Dessa förändringar kan inte vänta på de ytterligare reformer som vill genomföra. anser att relationerna mellan staten och kommunerna måste bygga på vissa grundprinciper. För det första har staten ett ansvar för att landets alla kommuner och landsting ges rimliga förutsättningar att klara sina åligganden. För det andra måste de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna utformas så att incitament skapas för kommunerna att bidra till ökad ekonomisk tillväxt, främja effektivitet och stimulera till ökad valfrihet för medborgarna. För det tredje måste ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna vara tydliga. Staten skall betala för det staten beslutar om. Detta kräver en större tydlighet än vad som är fallet med det nuvarande kommunala utjämningssystemet. Inom ramen för den tillväxtarbetsgrupp som tillsatt behandlas de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun. Vi kommer att återkomma med ett detaljerat förslag till hur det nuvarande kommunala skatteutjämningssystemet kan ersättas med ett system som svarar upp emot de principer som beskrivits ovan. Det är också möjligt att snabbt genomföra reformer som gör det möjligt för kommunerna att effektivisera verksamheten. Även detta är av betydelse på både kort och lång sikt. Om det skall vara möjligt att hantera framtidens utmaningar krävs att många olika lösningar prövas. Kommunerna bör uppmanas och stimuleras att använda entreprenader, upphandlingar, pengsystem och andra alternativa driftsformer. Stora effektiviseringar, som frigör resurser till kommunernas verksamhet eller till kommunalskattesänkningar, är möjliga genom en effektivare upphandling. Vi vill därför strama upp tillämpningen av lagen om offentlig upphandling () och göra kommunernas upphandling mer affärsmässig. Vi tar bestämt avstånd från stopplagar och andra statliga inskränkningar av kommunernas och landstingens möjligheter att pröva alternativa sätt att lösa sina uppgifter. Ett tydligt exempel på hur staten hindrar kommunerna att i enlighet med hur medborgarna röstat i kommunalvalet utforma politiken på bästa sätt är hindren för att sälja ut kommunala bostadsbolag. Det riktigt absurda med denna lag är att människor i samma situation riskerar att behandlas radikalt olika. Eftersom ett visst antal allmännyttiga fastigheter måste finnas kvar inom ett visst område kan följden bli att de hyresfastigheter som är snabbast att ombilda sig till bostadsrätter får göra det, men att hyresgästerna i den fastighet i samma område som kommer sist förhindras att själva äga sin bostad. Vi anser att statliga begränsningar av kommunernas möjligheter att avveckla ägandet i sina bostadsbolag måste avskaffas. Vi vill också ge kommuner och landsting möjlighet att tillföra resurser till vården och omsorgen genom viss ökad användning av avgiftsfinansiering. Det är avgörande att beslut om att höja avgifter, inom de ramar som staten slår fast, ligger hos kommuner och landsting, och att de ökade resurser som på så vis tillförs kommun- och landstingssektorn inte dras in till staten. 7 Hälso- och sjukvård Svensk sjukvård lider av många allvarliga problem. Bland dessa kan nämnas patientens svaga ställning och bristen på valfrihet. Den befintliga infrastrukturen är underutnyttjad och produktiviteten är låg, speciellt inom den öppna vården. Anslagsfinansiering, som är vanlig när det gäller vårdcentraler, premierar inte hög produktivitet, snarare tvärtom. Inom den slutna vården finns stora skillnader i effektivitet mellan sjukhus. Bristerna återspeglas i vårdköer som sträcker sig över månader och år. känner de professionella grupperna ett ökande utanförskap. Det råder brist på kompetent ledarskap och rekryteringsläget är problematiskt. Personal behöver nyanställas, men alltför få finns tillgängliga. Det finns allvarliga samordningsproblem. Samhällets resurser för sjukvård, sjukersättning, sjukpenning och läkemedel finns i olika påsar; ingen aktör tar helhetsansvaret för sjukdomsrelaterade kostnader. Det finns svaga länkar i vårdkedjan, vilket beror på att de olika huvudmännen har svårt att samordna sina verksamheter. Det förebyggande arbetet fungerar dåligt, vilket leder till onödiga vårdkostnader och mänskligt lidande. Vi vill att sjukvården finansieras nationellt och att patienterna får utökad valfrihet. Allt fler uppgifter skall tas över av självständiga vårdgivare. Ekonomiska mekanismer som underlättar övergången till en ny sjukvårdsmodell bör introduceras. Sjukvården bör präglas av kostnadskontroll, valfrihet och integrerat patientansvar. En kombination som kan tyckas svårförenlig. Vi menar dock att det är fullt möjligt att balansera ekvationen så att alla dessa tre mål uppnås. Patienternas valfrihet kan ses som en självklar rättighet, men även som ett ekonomiskt styrmedel, i stället för att betraktas som ett problem. Valfriheten kan användas som instrument för att stimulera såväl landsting som enskilda vårdgivare. Inom den slutna vården vill vi införa en patientgaranti. Innebörden är att vårdgivare inom slutenvården endast skall få betalt när och om de faktiskt behandlar patienter. Det kommer att leda till högre produktivitet, speciellt i landsting som inte har använt moderna ekonomiska styrmedel. är effektivitetsskillnaderna mellan landstingen oacceptabelt stora, vilket framgår av en kostnadsjämförelse för slutenvården som har publicerat (se figur). Den öppna vården bör utformas så att behovet av politisk styrning tonas ned och självständiga vårdgivare bör ha huvudrollen för att leverera en väl fungerande vård för alla medborgare.