mot · GR02Fi36 · 2004-05-21 00:00:00 — En familj har sina uppgifter och mål, som inte kommunen ska ta över. Familjen har också rättigheter, som kommunen ska respektera. På samma sätt har kommunsektorn uppgifter och mål, som ska respekteras av staten, såsom de har erkänts av staten genom den kommunala självstyrelsen. I en kristdemokratisk vision av följer samhällets olika delar ett subsidiärt mönster. Kommunernas roll är att vara subsidiär (stödjande) i förhållande till gemenskaperna som bygger upp kommunen, landstingen/regioner i förhållande till gemenskaperna som bygger upp dem. Staten ska i sin tur vara subsidiär i sin relation till kommunerna och landstingen/regionerna. Den logiska konsekvensen är en maktfördelning och uppgiftsfördelning enligt subsidiaritetsprincipen. Bevisbördan ligger på staten att motivera varför staten ska bestämma i uppgifter som ligger eller borde ligga på kommunerna. Ytterligare en logisk konsekvens är att regering och riksdag medverkar till att skapa en ekonomiskt stabil grund för den kommunala respektive regionala självstyrelsen med legitima och stabila skattebaser, så att den kommunala sektorn med viktiga uppgifter som undervisning, äldreomsorg, sjukvård etc. blir mindre sårbar för konjunktursvängningar. 7.1 Den kommunala självstyrelsen Regeringsformens portalparagraf pekar ut den kommunala självstyrelsen som ett medel att förverkliga demokratin. I praktiken har dock den kommunala styrelsen fungerat som en del av den statliga förvaltningsorganisationen även om det inom vissa ramar finns en betydande frihet för kommunerna. I författningspolitisk mening är det dock inte fråga om en självstyrelse. kan kommuner fatta beslut, men finner regeringen och riksdagsmajoriteten dem dåliga står det dem fritt i rättslig mening att intervenera i den kommunala beslutskompetensen och inskränka beslutanderätten i olika avseenden. Därmed urholkas regeringsformen, som ger den kommunala självstyrelsen en ställning i det svenska samhället. Lagrådet har funnit anledning att påpeka att någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha. De nuvarande förhållandena är inte acceptabla. Om man vill ha en reell självstyrelse måste det till en rättslig kompetens för kommunerna att utöva den. har i andra sammanhang påpekat att subsidiaritetsprincipen bör bli vägledande även för nationella förhållanden, på samma sätt som i den europeiska unionens rättskapacitet. Regeringsformen behöver alltså tydliga och avgränsade bestämmelser om den kommunala beslutskompetensen. Om sådana skrivningar ska ha rättsliga verkningar för förhållandet mellan stat och kommun krävs en tydlig lagprövningsrätt, som medger att kommunerna kan hävda sitt av grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering och riksdag. Den aviserade författningsutredningen måste tillse att den kommunala självstyrelsen förtydligas. Den av riksdag och regering antagna finansieringsprincipen innebär att statliga beslut som medför nya kostnader eller minskade inkomster för kommuner och landsting ska finansieras av staten. Omvänt ska statliga beslut som innebär minskade kostnader eller ökade intäkter regleras så att kommunernas ekonomiska situation inte påverkas av förändringen. Det innebär att ett statligt reformbeslut som direkt eller indirekt påverkar den kommunala ekonomin ska medföra en förändring av nivån på det generella statsbidraget. Principen började tillämpas 1993 i samband med omläggningen av statsbidragssystemet, från specialdestinerade bidrag till i huvudsak ett generellt statsbidrag. Med statens övergripande ansvar över samhällsekonomin har emellertid följt alltför många avsteg från finansieringsprincipen. Den socialdemokratiska regeringen och majoriteten i har föreslagit nya reformer för kommuner och landsting utan att anvisa finansiering eller genom otillräcklig finansiering. Kommuner och landsting har inte fått full kompensation via statsbidrag, för att täcka kostnader för de nya uppgifterna. Inte heller har alla förslag som indirekt påverkat den kommunala ekonomin reglerats enligt finansieringsprincipen. Vi menar att finansieringsprincipen behöver lagfästas och ges ett mer preciserat innehåll. Se även avsnitt 9.9 om nytt mål för politikområdet Allmänna bidrag till kommuner. 8 syn på kommunernas ekonomi och verksamhet 8.1 Hög tid att renovera den psykiatriska vården Under har antalet vårdplatser inom psykiatrin kraftigt reducerats. har drygt 16 000 vårdplatser försvunnit, vilket motsvarar en minskning med tre fjärdedelar. Efter det att psykiatrireformen trädde i kraft har antalet vårdplatser inom den landstingsdrivna psykiatrin halverats. (Se diagram nedan.) Detta har gjorts utan att nya former för vård utvecklats i tillräcklig omfattning. Sjuka patienter hänvisas till en öppenvård som inte fungerar. Diagram 8.1 Antalet vårdplatser inom den landstingsdrivna psykiatrin har halverats . Kommunerna fick genom psykiatrireformen 1995 ett mycket omfattande ansvar för vården av och omsorgen om de psykiskt långtidssjuka. Huvudsyftet med reformen var gott, dvs. att ett stort antal medborgare skulle slippa tillbringa huvuddelen av sina liv instängda på specialsjukhus. Följden har dock blivit flera allvarliga brister i den psykiatriska vården, vilket bl.a. påpekat. Psykiskt funktionshindrade har blivit alltmer isolerade och lämnas utan daglig sysselsättning. Många svårt psykiskt sjuka personer har farit mycket illa och självmordsfrekvensen har varit hög. Misären förstärks ofta av narkotikamissbruk och hemlöshet. De som drabbats av psykisk sjukdom måste ges samma möjligheter till ett värdigt liv som andra i vårt samhälle. Vad som behövs inom psykiatrivården är inte fler nedskärningar utan i stället behövs fler slutenvårdsplatser och en utveckling av de öppna vårdformerna, vilket i sin tur förutsätter en kraftfull kompetensutveckling. Därtill krävs en förutsättningslös diskussion kring den vårdideologi och den metodik som styr dagens psykiatriska vård. Genom de resurstillskott som föreslår kommer möjligheterna att förbättra den psykiatriska vården att förbättras. 8.2 Det kommunala utjämningssystemet Det goda målet bakom det kommunala utjämningssystemet är att alla kommuner och landsting/regioner ska ha likvärdiga förutsättningar för sin verksamhet och service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. En invånare i ska kunna få lika god sjukvård och service oavsett var hon eller han bor. Däremot hör rimliga skillnader i servicenivå, effektivitet och skattesats till den kommunala självstyrelsen och ska således inte kompenseras. Medborgarna ska själva avgöra detta genom demokratiska val av partier som förordar olika lösningar eller genom den enskildes val av bostadsort. Systemet ska förena en utjämning med incitament för tillväxt och förnyelse. Det ska stödja och driva på en stark och solidarisk ekonomisk utveckling i hela landet. Utjämningssystemet måste dessutom vara tillgängligt, begripligt och demokratiskt förankrat hos alla kommuner och landsting. Det ska vara möjligt för kommuner och landsting att kunna parera t.ex. befolkningsförändringar genom att styra och förändra verksamhet och ekonomi utan att behöva överraskas av det ekonomiska utfallet i utjämningssystemet. Vi ställer oss negativa till att inkomstutjämningen enbart är inomkommunal och att den för med sig tillväxthämmande konsekvenser. Vidare är vi kritiska mot kostnadsutjämningens bristande träffsäkerhet. Enligt vår uppfattning står nuvarande mellankommunala utjämningssystem inte i överensstämmelse med grundlagens intentioner om den kommunala självstyrelsen, lokaliseringsprincipen och den kommunala beskattningsrätten. Mot denna bakgrund anser vi att utjämningssystemet bör vara ett statligt ansvar. Den parlamentariska utredning som presenterades om utjämningssystemet ser vi, i detta avseende, som ett steg i rätt riktning. Där föreslås att nuvarande mellankommunala inkomstutjämningssystem slopas och ersätts med ett statligt system som garanterar alla kommuner ett skatteunderlag som motsvarar av medelskattekraften. Detta föreslås finansieras genom att specialdestinerade bidrag och nuvarande generella statsbidrag slås samman för att finansiera ökningen av det garanterade skatteunderlaget från av medelskattekraften. Den socialdemokratiska regeringen har i en lagrådsremiss delvis förändrat förslag. Bland annat ska den garanterade skattekraften, enligt regeringen, uppgå till av medelskattekraften. Vidare görs smärre förändringar som, jämfört med utredningsförslaget, minskar de negativa effekterna för och delar av glesbygden. Ett införandesystem föreslås också , vilket är kortare än kommitténs förslag. avser att återkomma med synpunkter och förslag när propositionen har lämnats till . 8.3 upphandling och eget val Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För del handlar det om och för hela kommunsektorn om 170 miljarder varav primärkommunerna svarar för 100 miljarder. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna. Upphandling, eller tillämpning av s.k. kundvalsmodeller, handlar för oss i första hand om individperspektivet att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Ordet kundval är emellertid missvisande, och vi kristdemokrater anser att det är långt ifrån ett idealiskt begrepp. Naturligtvis är inte invånaren i en kommun eller i ett landsting/region en kund i vanlig bemärkelse. Inte desto mindre är det ett begrepp och ord som används flitigt för att beskriva den valmöjlighet och ekonomiska maktförskjutning som ligger i de s.k. kundvalsmodellerna. Vi vill i stället använda begreppet eget val om t.ex. invånarnas eller föräldrarnas rätt att så långt möjligt fatta egna beslut om gemensamt finansierad service. Näringslivet måste vitaliseras så att använda skattepengar på ett effektivt sätt och snabbare kan ta till vara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster, eller modeller för eget val, är om de används rätt väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa. Dessvärre verkar regeringen och den statliga upphandlingskommittén med sitt slutbetänkande SOU 2001:31 Mera värde för pengarna vara inne på en direkt kontraproduktiv väg i några av dessa frågor. Vi anser det exempelvis vara helt felaktigt att vid upphandling sortera bort verksamheter som drivs med någon form av vinstsyfte. Det viktigaste perspektivet är hur medborgaren, tillsammans med sina närmaste eller som enskild, i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ av gemensamt finansierad service som passar honom eller henne bäst, som tryggheten och kvaliteten är god. Kommuner och landsting bör anpassa sin verksamhet så att detta kan uppnås. Därför anser vi bl.a. att verksamhet som inte är myndighetsutövning eller strategiska ledningsfunktioner bör konkurrensutsättas genom upphandling i de fall det är fråga om gemensamma servicetjänster och det bedöms att valfrihet, effektivitet, kvalitet och ekonomi skulle gynnas. I de fall det är fråga om individuella servicetjänster är modeller med eget val det verktyg vi anser bäst klara av att skapa valfrihet, mångfald och hög kvalitet, och därmed ge trygghet till den som brukar tjänsten. All konkurrensutsättning eller införandet av system för eget val kan förstås inte ske på en gång. Varje enskild verksamhetsförändring måste planeras noga. Kommuninvånarna bör ges möjlighet att fritt välja utförare av individuella servicetjänster genom olika typer av modeller för eget val. Detta gäller t.ex. barnomsorg, skola och hemtjänst. Inom hälso- och sjukvården har möjligheten till eget val blivit avsevärt större genom införandet av det fria vårdvalet. Vi ser detta som en god utveckling. finns områden där möjligheten till eget val är begränsad. Kommunens organisation bör vara sådan att myndighetsutövning skiljs från övrig verksamhet om inte särskilda skäl finns. Dessutom bör det sorteras ut vad som är gemensam service och vad som är individuell service. Kvalitetsaspekterna vid förfrågningsunderlagens utformning när verksamheter ska upphandlas måste värnas och ackrediteringssystem för olika typer av entreprenadföretag (vård- och omsorgsgivare m.m.) bör kunna användas som ett alternativ till detaljreglerade förfrågningsunderlag vid upphandlingar och för att auktorisera företag som vill ingå i ett system för eget val. En fortlöpande kvalitetsuppföljning och granskning av verksamheterna är nödvändig. Upphandling av varor och tjänster bör ta hänsyn till mindre företags möjlighet att lägga anbud. Utbetalningsvillkoren vid upphandling eller i ett system för eget val bör utformas så att även mindre företag ska kunna lägga anbud eller ska nyetableras. Kommunalt och statligt ägande av företag bör avvecklas på marknader där privata företag redan konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala, hälsomässiga eller ekonomiska restriktioner motiverar ett offentligt ägande. 8.4 Potential för samordning och effektivisering Kommunsektorn är inte en gång för alla färdig till sina strukturer. På många håll finns det potential att effektivisera och samordna verksamheter så att resurser frigörs till verksamheter där de bäst behövs. Den offentliga upphandlingen har i vissa kommuner förbättrats, men kan utvecklas väsentligt. Genom entreprenadupphandling visar det sig ofta att det går att få likvärdig kvalitet till ett lägre pris. är det viktigt att enskilda entreprenörer tillåts utveckla egna, långsiktiga verksamheter, och inte bara hänvisas till att tillfälligt överta kommunala verksamheter. En annan modell än entreprenader är att låta medborgarna själva, inom ramen för beviljat bistånd/tjänst, bestämma vem som ska utföra insatsen. Olika former av s.k. eget val ökar valfriheten för medborgarna och förbättrar för alla genom en hälsosam konkurrens på lika villkor, vilket i sin tur leder till en utveckling och kvalitetsförbättring av såväl service som produkter. Med hjälp av informationsteknik och elektronisk handel kommer kommuner och landsting att kunna minska på mycket av den administration som egentligen inte hör till de kommunala kärnuppgifterna. Till detta kommer att det på många håll handlar om att hushålla bättre med de resurser som redan finns. Verksamheten i kommuner och landsting ska vara gemensamt finansierad. Att kommunen ansvarar för och finansierar en verksamhet behöver dock inte innebära att kommunen står som utförare av den. Entreprenader och konkurrensutsättning är inte mål i sig men ska ses som medel, bland andra, för en bättre verksamhet. En ökad konkurrensutsättning med tydliga och mätbara kvalitetskrav inom det kommunaltekniska området kan ge minskade kostnader och därmed frigöra resurser för kärnverksamhet. Med tydliga kvalitetsmål, uppföljning och utvärdering kan alternativa driftsformer öka valfriheten även inom skolan och vården och tillföra ekonomisk och/eller ideell nytta. Det är viktigt att slå vakt om kommunernas möjligheter att fullt ut ta sitt bostadsförsörjningsansvar. Det är inte en statlig uppgift att fatta beslut om de kommunala bostadsföretagen. Sådana ställningstaganden måste göras i kommunerna mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet. Det ska inte vara ett statligt beslut om det ska finnas ett kommunalt bostadsbolag eller inte. Genom en tillfällig stopplagstiftning och därefter ett lagstadgat krav på tillstånd från vid försäljningar av kommunala fastigheter, har staten tagit en betydande makt att styra skötseln av de kommunala bostadsbolagen. Någon särskild lagstiftning för försäljning av hela eller delar av kommunala bostadsföretag behövs inte. Av respekt för den kommunala självstyrelsen vill avskaffa de lagar som den socialdemokratiska regeringen drivit igenom för att begränsa kommunernas kontroll över bostadsförsörjningen och de egna bostadsbolagen. 8.6 Kommuner ska inte konkurrera ut företag Kommunala bolag bör i princip avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar eller skulle kunna konkurrera på ett funktionellt sätt. Förutsättningen för detta är emellertid att det gemensamma bästa för alla kommuninvånare inte talar för ett kommunalt ägande. Ett sätt att stödja företagandet är att vid kommunala upphandlingar dela ordern i flera poster så att även de mindre företagen kan vara med i budgivningen. Sammantaget påverkas förutsättningarna för att förbättra och bibehålla den offentliga servicen på både av en bättre arbetsmarknad och av egna strukturförändringar. är det endast en bättre tillväxtpolitik för fler människor i arbete och fler arbetade timmar som kan säkra kommunsektorns framtida kvalitet. Inte minst därför är tillväxtfrågor så högt prioriterade av . Med fler människor i arbete ökar skatteunderlaget för kommunerna. Nuvarande utveckling är oroväckande eftersom sjuktalen är höga och antalet arbetade timmar minskar. föreslår även att kommunen ges rätt att införa en fastighetsavgift som den statliga fastighetsskatten slopas helt för småhusenheter, bostadshyreshusen (hyres- och bostadsrätter) och industriella och kommersiella lokaler. De minskade skatteintäkterna för staten kompenseras bl.a. genom en minskning av det generella statsbidraget till primärkommuner som dessa ges möjlighet att ta ut en avgift per småhusenhet om högst . Kommunerna får likaledes ta en årlig fastighetsavgift på max per bostadslägenhet, högst per kvadratmeter för de kommersiella lokalerna, och högst per kvadratmeter och år för industrienheterna. De principiella motiven för den kommunala avgiften är att den kommunala avgiften ska bidra till att täcka fastighetsrelaterade kommunala kostnader för 1) gator, vägar och parkering, 2) räddningstjänst samt 3) fysisk och teknisk planering och bostadsförbättring. Detta skulle ge kommunerna en stabil avgiftsbas, som garanterar fastighetsägarna samhällstjänster. Detta skulle ansvarsfullt omvandla en illegitim statlig löpande fastighetsbeskattning på en fiktiv inkomst till en avgift på långt lägre nivå för fastighetsrelaterad service. 8.8 Hög tid för en utvärdering av bidragens effekter revisorer påtalar i sin skrivelse till 2002/03:RR121 att det finns stora oklarheter i statens relation till kommunerna. Det finns oklarheter bl.a. i fråga om effekterna av nuvarande bidragssystem, kommunernas resurser och individers rättssäkerhet. Man noterar att ansvarsförhållandena är oklara mellan staten och kommunerna och att det finns en målkonflikt mellan kommunala självstyrelsen och kommunernas uppgift att förverkliga nationell politik på lokal nivå. Forskning har visat att det är oklart hur staten påverkar kommunerna genom utformningen av bidrags- och utjämningssystemen. Systemen och deras olika delar överlappar varandra. Olika regleringar och bidrag kan även motverka varandra. Det specialdestinerade skolbidraget är ett exempel. Kommuner som strävade efter att uppnå lagens krav på budget i balans, gick just därför miste om det riktade stödet. Mångfalden av riktade och tillfälliga stöd är stor. Enbart har 26 regleringar skett mellan stat och kommun. Denna svåröverskådliga och delvis motverkande mångfald medför rimligen stora problem för den kommunala långtidsplaneringen. Till detta kommer behovet av att avsätta avsevärda resurser för bidragsadministration, och det föreligger oklarheter i själva begreppens innebörd och definition. Det är hög tid att klargöra begreppet statsbidrag, att redovisa statsbidragen och klargöra deras effekter, att tydliggöra innehåll och ansvar för redovisning av statsbidrag samt att tydliggöra balanskravet och utreda sanktionsmöjligheter. 9 Frihet och trygghet satsar på verksamhet Vi vill att ska utvecklas som ett demokratiskt välfärdssamhälle. Vi är inte nöjda med dagens situation utan vill bidra till en utveckling där trygghet på allvar förenas med frihet. Medborgaren ska känna sig trygg när man själv eller någon närstående drabbas av sjukdom, arbetslöshet eller på annat sätt känner sig utsatt och i behov av stöd. Det krävs en politik som ger större utrymme för den enskilda människan, hennes familj och de andra gemenskaper där hon ingår. måste stödet till de medborgare som är socialt och ekonomiskt utsatta förbättras. Behoven av att ge stöd åt familjerna har knappast varit så stora som . Barnfamiljerna lever i en utsatt situation. Många har svårt att få budgeten att gå ihop, både när det gäller timmar och kronor. De som är särskilt drabbade är barnfamiljer med ensamstående mamma och barnfamiljer med utlandsfödd förälder. Det gäller här att skapa möjlighet i barnomsorgen, så att den kan anpassas till olika familjers olika behov och val. Barngrupperna har blivit allt större inom barnomsorgen. Vi vet att detta inte är bra för barnen. En annan grupp som drabbats är de vårdbehövande äldre. Vi ser stora behov inom den kommunala sektorn, som inte är tillgodosedda. anser att förändringar krävs för att ge kommunsektorn stabila ekonomiska villkor som säkerställer välfärdstjänster av bästa kvalitet och effektivitet. 9.1 Generella i stället för riktade bidrag ger kvalitet föreslår att de specialdestinerade bidragen till skolan förs över till det generella statsbidraget till kommunerna. Statlig detaljstyrning missar lokala behov och förutsättningar, vilket riskerar att leda till misshushållning med gemensamma resurser. Kommunerna är i behov av ökade statsbidrag för att klara de ökande barnkullarna, något som inte beaktats sedan den s.k. statsbidragspåsen fastställdes . En ökning av statsbidragen är nödvändig men ska ingå i det generella statsbidraget till kommunerna för att ge bästa effekt i varje kommun. 9.2 Snabbare sjukvård med vårdgaranti föreslår att totalt avsätts för att kapa köerna och öka tillgängligheten i sjukvården. Det är utöver regeringens förslag för . Det är orimligt att sjuka människor får vänta i månader och år på nödvändig operation eller behandling. Långa vårdköer skjuter kostnaderna framför sig och får samhället ökade mänskliga och ekonomiska kostnader. Nödvändiga resurser och organisationsförändringar måste till för att arbeta bort vårdköerna. En nationell vårdgaranti värd namnet ska innebära att kontakt garanteras med vårdcentralen/primärvården som kontakt tas och besök hos distrikts- eller husläkare senast efter att kontakten tagits. Vidare besök hos annan specialist och behandling efter det att beslut har fattats om sådan. När inte det egna sjukhuset kan ge vård ska patienten erbjudas vård inom det egna , i ett annat landsting eller hos annan vårdgivare. anser att kommunsektorn behöver ett tillskott utöver det tillskott som Socialdemokraterna föreslår i vårpropositionen. En resursförstärkning är viktig för att snabbt kunna åstadkomma förbättringar inom psykiatrin, missbrukarvården och för att förbättra utbildningen av personal inom äldreomsorgen. Detta bör ske genom att pengar specifikt riktas till dessa verksamheter. föreslår därför ett tillskott till kommunsektorn på totalt . Tillskottet fördelar sig med till psykiatrin, till en tvåårig utbildningssatsning för personal inom äldreomsorgen samt till missbrukarvården. Dessutom bör läggas, utöver Socialdemokraternas anslagna s.k. tillgänglighetspengar, till en nationell vårdgaranti. inriktningsförslag innebär därmed en resursökning för kommunsektorn med netto jämfört med Socialdemokraternas förslag. Därtill har vi avvisat Socialdemokraternas indragning av statsbidrag om på tilläggsbudget (se avsnitt 9.9). Det innebär att vi sammantaget föreslår en ökad resursram för kommunsektorn på för . Våra förslag tar sikte på att den lokala och regionala nivån ges möjlighet att utifrån lokala behov och förutsättningar avgöra hur det extra statsbidraget ska användas. Resurstillskottet motsvarar ca 6 000 tjänster 2005. Med kommunalt självstyre ökar möjligheten till god resursallokering och en träffsäker välfärdspolitik.