mot · GS02K228 · 2004-09-24 00:00:00 — författning behöver förnyas, både för att öka utrymmet för enskilda människors frihet och för att vitalisera den svenska demokratin samt för att bättre skall kunna leva upp till internationella åtaganden om skyddet av de enskilda medborgarnas fri- och rättigheter. nuvarande grundlag har gradvis förändrats tillkomst . Ett kvarstående problem är att den maktdelning mellan lagstiftande, utövande och dömande makt som är en grundläggande förutsättning för en vital demokrati i praktiken är ofullgången i dagens system och kräver författningsförändringar för att bli till politisk verklighet. Utifrån den enskilde medborgarens perspektiv liksom för kontrollen av den offentliga maktutövningen finns flera fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna. Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning stärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten. Som ett steg i en maktdelande utveckling av författningen vill vi tydliggöra den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra andra politiska majoriteters politik och demokratins genomslag inom ramen för den kommunala kompetensen måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas demokratiska makt över den egna vardagen. Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna ett större inflytande över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna. I motionen diskuteras också hur den lokala demokratin kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval. Formerna för regeringsbildning efter riksdagsval måste ses över i ljuset av nu vunna erfarenheter. Den starka regeringsmakt som blivit resultatet av både ny budgetlagstiftning och medlemskap i ställer större krav på regeringens förankring och stöd i än vad dagens regler föreskriver. 5Starkare skydd för individuella fri- och rättigheter6 5.1Samma skydd för alla grundlagsfästa rättigheter6 5.2Bättre skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning och stärkt minoritetsskydd7 7.3Regeringens förhållande till riksdagen14 8.1Valsystemet, att få välja sina företrädare15 8.1.1Person- och partival i förening15 tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om omfattning och inriktning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skyddet för grundlagsfästa fri- och rättigheter. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om rättighetsbegränsande lagstiftning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en förstärkning av minoritetsskyddet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att upphöja till grundlag. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en förstärkt lagprövningsrätt och avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om författningsdomstol. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning och om avskaffande av och inrättandet av en domsstyrelse. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om självstyrelse. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om regeringens förhållande till . tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ändring av reglerna i regeringsformen som rör EU-medlemskapet. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om personval. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skilda valdagar. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om brevröstning. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om redovisning av blankröster. tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om reglerna för regeringsbildning. I författningen finns samhällets grundläggande spelregler för den demokratiska processen. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall säkras, på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas samt vilka huvuduppgifter de offentliga organen har. Det är i grundlagen som balansen mellan den enskildes makt och rätt och den offentliga maktens räckvidd balanseras. I den avvägningen vill vi stärka den enskilde och skapa en tydligare begränsning och en tydligare kontroll av den offentliga maktens utövning. Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten . Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks eller att de konflikter som präglar även detta område inte får komma till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde. Regeringen har presenterat direktiven till den nya . Vi är positiva till initiativet till utredningen. författning behöver förnyas. Den nuvarande författningens tillkomst markerar snarare slutet på en politisk epok än inledningen på en ny. Utredningen skall vara omfattande och bör enligt vår mening fokusera på följande tre övergripande frågeställningar i syfte att skapa tydliga spelregler för demokratin och väl definierade rättigheter för den enskilde. För att åstadkomma en hållbar konstitution bör dessa tre uppgifter vara utgångspunkten för utredningens uppdrag: En tydligare gränsdragning för den offentliga maktutövningen och en förstärkning av den enskildes rättigheter. En ökad maktdelning genom en stärkt roll för , oberoende domstolar, självständiga kommuner och fristående ämbetsverk. En vitaliserad demokrati genom nya regler för val och regeringsbildning. Den första frågeställningen omfattar bl.a. frågor om hur skyddet för individuella fri- och rättigheter, t ex. äganderätten och den negativa föreningsfriheten, kan stärkas. Vidare omfattas frågor som hänger samman med rättsstaten d.v.s. en stärkt lagprövningsrätt, särskilt då avskaffandet av uppenbarhetsrekvisitet och frågan om inrättandet av en författningsdomstol samt frågan om domstolarnas konstitutionella ställning. Den andra frågeställningen om möjligheterna att öka maktdelningen berör frågor om en stärkt självstyrelse och regeringens förhållande till , särskilt när det gäller EU-frågor. Vidare bör se över regeringsformens regler för EU-medlemskapet, i synnerhet reglerna för överföring av beslutanderätt. Den tredje övergripande frågeställningen, om val och regeringsbildning, innefattar t.ex. frågan om skilda valdagar, personvalssystemet, folkomröstningsinstitutet, småpartispärren samt formerna för regeringsbildning. Det är framförallt valfrågor och frågor om regeringsbildning som tas upp i direktiven. I motionen utvecklar vi våra ståndpunkter i en rad frågor som hör till detta område. Vårt syfte med är att försöka få till stånd en hållbar och förbättra de rättsstatliga aspekterna. 5Starkare skydd för individuella fri- och rättigheter Den liberala demokratisynen utgår från att begreppet demokrati inte bara är en beslutsform utan att demokrati också innebär att de beslut som fattas har ett materiellt innehåll som garanterar den enskildes frihet, rätt och ansvar i förhållande till statsmakten. Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Att kunna garantera medborgarna ett starkt fri- och rättighetsskydd är en av konstitutionens primära uppgifter. 5.1Samma skydd för alla grundlagsfästa rättigheter Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter - också när detta måste ske på statens egen bekostnad - är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft än . Detta beror på att numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt än tidigare, främst genom EU-medlemskapet. EG-rätten är till följd av detta en del av den svenska rättsordningen och sedan EU-inträdet gäller också som svensk lag. Vidare har också en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet. Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter som och EU bygger på, och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för staten att inskränka den enskildes rätt. Det är bra, men inte tillräckligt. Den enskildes fri- och rättighetsskydd har visserligen till en del också förstärkts genom införandet av 2 kap. 23 § regeringsformen (RF), vilken föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med åtaganden enligt . Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att utöka regeringsformens högre skyddsnivå till att omfatta även konventionens rättigheter. Mot bakgrund av detta är det positivt att det i förslaget till nytt konstitutionellt fördrag för EU föreslås att EU skall söka anslutning till . Därmed klargörs att det är som ligger till grund både för och EU när det gäller den enskildes rättigheter. Trots dessa ljuspunkter återstår det ändå, som redovisats ovan, stora brister i skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Direktiven öppnar för att dessa frågor tas upp genom det breda mandat som säger att utredningen är oförhindrad att pröva om det finns skäl att i övrigt föreslå förändringar vad gäller skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. 5.2Bättre skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning och stärkt minoritetsskydd Alla fri- och rättigheter i regeringsformen bör åtnjuta samma skydd. Såär inte fallet . Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna. skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar bör vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Då skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarandei 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga vid inskränkningar av alla rättigheter som skyddas i 2 kap. På så sätt skulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras. En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt. I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att har fällts i till följd av systemet med skattetillägg. Domstolen har påpekat att det svenska skattetillägget är att anse som ett straff och inte som en administrativ avgift. Att skattetillägget är att anse som ett straff utlöser vissa rättssäkerhetsgarantier, t.ex. rätten att få sitt straff prövat i domstol inom rimlig tid. Att man i kan tvingas vänta upp till för att få sin sak prövad är oacceptabelt. kritiserade också det faktum att enskilda personer och enskilda företagare inte heller kan få anstånd med verkställigheten till dess att hans eller hennes sak har prövats i domstol, d.v.s. att straffet utmäts innan det finns en lagakraftvunnen dom. Det är rimligt att det svenska skattesystemet anpassas till kraven på rättssäkerhet. En utgångspunkt är att de som väljer att överklaga ett beslut från skattemyndigheten inte skall behöva vänta oskäligt för att få sin sak prövad och inte heller behöva betala in ett eventuellt skattetillägg förrän dom avkunnats i högsta instans. Att gång efter annan fälls i för brott mot konventionen är inte tillfredsställande. Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan och Regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även . Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, d.v.s. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser t.ex. bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är eller regeringen som har beslutat om föreskriften, skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart, framgår det av 11 kap. 14 § RF. Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot en av antagen lag skall tillämpas så länge motstridigheten inte är uppenbar. Som en följd av den rättsmiljö som numera är en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Det innebär bl.a. att skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv. De delar av , som genom ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för och att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart. I direktiven anges att frågan om en förstärkt lagprövningsrätt och inrättandet av en författningsdomstol skall tas upp av utredningen. Det är bra, som ett led i att stärka den enskildes ställning gentemot det allmänna måste domstolarnas möjlighet till lagprövning bli bättre. Utgångspunkten är att det inte skall vara någon skillnad i domstolarnas möjlighet att pröva lagars överensstämmelse med grundlagen eller andra överordnade normer. Att komma bort från denna obalans och att avskaffa uppenbarhetsrekvisitet bör därför vara en av huvuduppgifter. Förbättrad möjlighet till lagprövning för domstolarna är också ett led i att öka den demokratiska maktdelningen i en rättsstat. Om uppenbarhetsrekvisitet avskaffas och det görs en förstärkning av lagprövningsrätten uppstår frågan om vilken domstol som skall göra en sådan prövning. Skall det inrättas en särskild författningsdomstol eller skall denna funktion ges till en redan befintlig domstol eller skall prövningen göras i den domstol där frågan kommer upp? Mot bakgrund av denna frågeställning är det positivt att frågan om inrättandet av en författningsdomstol ingår i uppdrag. Det finns olika skäl för att inrätta en författningsdomstol. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. För att bl.a. motverka centralistiska tendenser är det viktigt att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten. Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre valör utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i - med en stärkt judiciell kontroll i övrigt - ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av , Regeringsrätten eller en sammansättning av ledamöter från dessa domstolar, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol. Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Deras självständighet och oberoende är fundamentala för bl.a. legitimiteten i rättskipningen. Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, en förutsättning för demokratin. De agerar bara på det mandat som de tilldelats i författningen genom demokratiska beslut. Domstolarnas uppgifter är, till skillnad från polis- och åklagarväsendets, inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller , bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet. Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller , lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden vid dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten. Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering, främst till , kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna. I sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna skall vara. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning skulle ansvaret för domstolsväsendet kunna föras över till . är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår domstolsadministration som unik. Genom kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering. I har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd och inte regeringen. Frågan om inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska bör tas upp i . Införandet av en sådan skulle innebära en nödvändig markering av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och . Att stärka domstolarnas oberoende är en viktig rättsstatlig reform som också leder till ökad maktdelning och bättre möjligheter till kontroll av det offentliga beslutsfattandet.