mot · GR02Fi46 · 2004-06-23 00:00:00 — De drabbas under innevarande budgetår av en minskning av de kommunala intäkterna på i storleksordningen per kommuninvånare. Givet det trängda ekonomiska läge som många kommuner befinner sig i, kommer det att vara svårt att vidta åtgärder för att minska utgifterna som får effekt under innevarande år och som är tillräckliga för att möta balanskravet. Detta gäller i synnerhet som kommunsektorn redan drabbats av att skatteintäkterna understiger skatteprognoserna. Resultatet riskerar bli att kommunerna tvingas till ytterligare skattehöjningar . har därför sagt nej till regeringens indragning av bidrag till kommunerna när det sker retroaktivt. Regeringen använder alltså bidragen till kommunsektorn som buffert för att klara utgiftstaken i statsbudgeten. Det naturliga vore att göra tvärtom, dvs. att staten söker dämpa svängningar i kommunernas intäkter genom att strama åt bidragen i högkonjunktur och vara mer generös i lågkonjunktur. Vi moderater föreslog just en sådan politik med stramare bidrag till kommunsektorn under högkonjunkturåren för att undvika en för snabb konsumtionsökning när skatteintäkterna till kommunerna då ökade kraftigt. Vi föreslog även ett något lägre bidrag än regeringen. Vårt alternativ hade givit kommunerna en betydligt säkrare planeringsram än den metod regeringen nu använder, att under löpande budgetår dra in pengar. Det är alltså den olyckliga ordning som rått , och som är en viktig grund till de nuvarande problemen i kommunsektorn, som riskerar att institutionaliseras genom regeringens förslag om en regleringspost. 4 Genomgripande systemförändringar krävs Om man bara har en hammare, så ser man ofta varje problem som en spik. Socialdemokraterna har i sin arsenal bara en lösning på varje tänkbart problem: omfördelning. Därmed är det logiskt att regeringen försöker lösa kommunernas problem genom ett nytt system för omfördelning av resurser, med något annorlunda fördelningskonsekvenser, men som inte åtgärdar de grundläggande problemen. En viktig grund till problemen för kommuner är densamma som för hela ekonomin, dvs. det svaga arbetsmarknadsläget och låga arbetskraftsutbudet, som dels minskar kommunernas skatteintäkter, dels försvårar rekrytering till vård och skola. ekonomiska politik innehåller en rad insatser för att öka arbetsutbudet och sysselsättningen. Detta är av central betydelse för att lösa kommunernas problem, både på kort och på lång sikt. Det krävs dock ytterligare insatser, som är direkt riktade mot kommunerna. För att kunna möta de långsiktiga utmaningarna inom vården, skolan och omsorgen, och för att lösa de omedelbara problemen i ett stort antal kommuner, krävs att de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna reformeras. Ett grundläggande problem är att kommunerna har små möjligheter att styra sin egen budget. Genom skatteutjämningssystemet och införandet av maxtaxor har staten i praktiken tagit bort kommunernas beslutanderätt över intäkterna. Genom att kommunerna åläggs en rad nya uppgifter och genom statliga detaljregleringar har kommunerna dessutom fråntagits kontrollen över en betydande del av sina totala utgifter. Moderat politik syftar till att föra över beslutanderätten till enskilda människor i så stor utsträckning som möjligt. Vårt övergripande mål är att minska politikernas makt genom att öka människornas självbestämmande. På flera områden vill vi att detta skall ske genom införandet av s.k. pengsystem, där finansieringen är gemensam och nationell, men där valet av utförare kommunen eller någon annan ligger hos den enskilde. Framtidens kommuner i vision är något helt annat än dagens kommuner. Å ena sidan har kommunernas uppgifter delvis förändrats eftersom beslutanderätten flyttats till medborgarna och finansieringen förstatligats för en stor del av det som är kommunala uppgifter, t.ex. skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen. Å andra sidan skall kommunerna åtnjuta genuint kommunalt självstyre över de verksamheter och ansvarsområden som är kvar i regi. Kommunernas främsta uppgift är inte längre att verkställa statens beställningar av nya välfärdstjänster utan att utifrån medborgarnas val och önskemål forma den verksamhet som är av genuint lokalt intresse. I en sådan miljö kan kommunerna också i viss mån på ett positivt sätt tävla med varandra. Medborgarna har olika värderingar, önskemål och preferenser. Kommuner skall då inbördes kunna tävla om invånarnas val genom att erbjuda olika form av service och kvalitet. Olika inslag av avgiftsfinansiering och skattenivåer är andra viktiga inslag i en sådan positiv tävlan. 5 behövs ett utjämningssystem Moderat politik innebär en långtgående decentralisering av beslutanderätten över vård, skola och omsorg till dem som är bäst lämpade att fatta beslut, nämligen människorna själva. vill vi slå vakt om den solidariska finansieringen av viktiga välfärdstjänster. För att kvaliteten på dessa inte skall bero på i vilken kommun man råkar bo, vill vi att finansieringen skall vara nationell. Ett viktigt medel för att förena decentraliserat beslutsfattande med nationell finansiering är att införa pengsystem. En nationell finansiering av en stor del av kommunernas nuvarande verksamhet skulle kraftigt reducera behovet av ekonomisk utjämning mellan landets kommuner. Att fullt ut genomföra denna politik kräver emellertid omsorgsfulla utredningar, och den kan följaktligen inte genomföras i hela landet. Vi kan dock inte vänta med att åtgärda problemen i kommunsektorn. skiljer sig de ekonomiska villkoren i landets kommuner kraftigt åt, vilket innebär att även förutsättningarna för kommunerna att klara sina uppgifter varierar kraftigt. Slutsatsen blir att vi framöver, så länge inte grundläggande förändringar gjorts av finansieringen av skola, sjukvård och omsorg, kommer att behöva en utjämning av de ekonomiska villkoren mellan landets primärkommuner och landsting. Av de skäl som anförts ovan måste dock det nuvarande, liksom det av regeringen föreslagna, utjämningssystemet förändras för att stödja, inte motverka, ökat välstånd. De i propositionen föreslagna förändringarna löser, som framhållits, inga grundläggande problem. beklagar att gavs alltför snäva direktiv, vilket inneburit att dennas förslag inte heller går till botten med problemen. anser att relationerna mellan staten och kommunerna måste bygga på vissa grundprinciper. För det första har staten ett ansvar för att landets alla primärkommuner och landsting ges rimliga förutsättningar att klara sina åligganden. För det andra måste de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna utformas så att incitament skapas för kommunerna att bidra till ökad ekonomisk tillväxt, främja effektivitet och stimulera till ökad valfrihet för medborgarna. För det tredje måste ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna vara tydliga. Staten skall betala för det staten beslutar om. Slutligen måste både utjämningssystemet, de statliga bidragen till kommunsektorn och balanskravet för kommunerna ses över med syfte att dels minska kommunernas konjunkturkänslighet, dels säkerställa sunda offentliga finanser.15 I det sammanhanget kan det också vara lämpligt att diskutera andra möjligheter att finansiera verksamhet än genom beskattning av kommuninnevånarnas inkomster. Vi kommer att återkomma med ett detaljerat förslag till hur det nuvarande inomkommunala skatteutjämningssystemet kan ersättas med ett system som svarar upp emot de principer som beskrivits ovan. 6 Krav på omedelbara förändringar av regeringens förslag För att komma tillrätta med några av de mest snedvridande och tillväxtfientliga inslagen i dagens och det av regeringen föreslagna systemet bör ett antal förändringar beslutas. Då förändringarna inte är oberoende av varandra skall de ses i ett sammanhang. Vissa av förslagen måste noga övervägas och kostnadsberäknas varför vi beträffande dessa återkommer under den allmänna motionstiden. 6.1 Kommuner och landsting skall alltid få behålla växande skattekraft En kommun/ett landsting vars invånare och politiker strävar efter och lyckas att förbättra exempelvis sysselsättningen lokalt skall inte straffas. Snarare borde de anses vara hjältar. Med regeringens förslag tackas emellertid dessa kommuner/landsting och dess invånare med en i stort sett 100procentig marginaleffekt, dvs. incitamenten att initiera förbättringar är mycket små. Vi föreslår att bidragen till respektive avgifterna från kommuner och landsting vars relativa skattekraft växer fryses. På så sätt kommer kommunerna att få behålla hela den relativa tillväxten i skattekraft. I regeringens förslag skall alla kommuner och landsting garanteras en skattekraft som ligger över genomsnittet för riket, för kommuner och för landsting. Detta möjliggörs genom att staten gör dagens statsbidrag, som huvudsakligen fördelas i förhållande till kommunernas befolkning, till en del av skatteutjämningssystemet. Det finns emellertid skäl att överväga om inte de föreslagna garantinivåerna kan sänkas något. Dessutom är det rimligt att skillnader i kommunernas och landstingens skattekraft i någon mån bibehålls även sedan de mottagit statsbidrag. Det förefaller inte rimligt att en kommun eller ett landsting som ligger strax under garantinivån och satsat både kraft och tid till att förbättra näringsklimatet i slutändan inte skall få någon avkastning på dessa ansträngningar. Som regel är även högre skattekraft till en del orsakad av en strukturellt högre lönenivå, vilken inte kompenseras i kostnadsutjämningen. Ett steg i en mer rättvis riktning är att låta vissa skillnader i skattekraft kvarstå. På så sätt uppmuntras ansträngningar att förbättra den lokala ekonomin ytterligare. 6.3 Höjd nivå för uttag av utjämningsavgift och sänkt länsvis skattesats Den nivå på skattekraften där utjämningsavgiften börjar debiteras är för låg. Dessutom är kommunernas marginalskatt på skattekraft som överskrider gränsen för utjämningsavgift skadligt hög. Både gränsen för utjämningsavgiften och marginalskatten hämmar tillväxt och är skadliga för svensk ekonomi. Flera primärkommuner och ett landsting, vissa med förhållandevis måttlig skattekraft, drabbas av avgiften. Avgifter är i likhet med dagens utjämningsavgifter inte förenliga med regeringsformens lydelse. Det är rimligt att kommuner med mycket hög skattekraft bidrar till att utjämna skillnaderna i landet. Vi föreslår, i avvaktan på vårt förordade system, att gränsen för utjämningsavgift höjs till för landsting, så att den hamnar på samma nivå som för primärkommuner, och att avgiften skall sättas till av den egna skattesatsen för både primärkommuner och landsting. På så sätt mildras något de skadliga effekter som regeringens förslag ger upphov till. Genom att avgiften beräknas utifrån den egna skattesatsen skapas dessutom ett incitament för att hålla en låg skattesats. Stora delar av kostnadsutjämningen och de förslag som regeringen lägger är acceptabla. Det bör dock påpekas att regeringen borde tagit frågan om strukturella löneskillnader på större allvar. Att som avfärda att det finns strukturella löneskillnader eller att kommunerna styr över löneutvecklingen är okunnigt och naivt. På en liten ort, där kommunen är den enda eller absolut dominerande arbetsgivaren skulle man eventuellt kunna driva ett sådant resonemang. På större orter och i städer med en mer differentierad arbetsmarknad och konkurrens om personal är kommunernas och landstingens frihetsgrader betydligt mindre. Här handlar det i stället om att anpassa lönenivån efter rådande förhållanden och i de fall budgeten riskerar att överskridas måste personalstyrkan anpassas. Vidare är regeringen inte konsekvent. Vad gäller exempelvis byggkostnader sker en kompensation baserad på faktiska kostnader, dvs. Mot denna bakgrund skulle strukturella lönekostnader mycket väl kunna påverka kostnadsutjämningen. Genom att vi i större utsträckning vill låta kommuner behålla sin egen skattekraft, som delvis hänger samman med högre lönenivå, blir det dock inte nödvändigt att dessutom kompensera strukturella löneskillnader i kostnadsutjämningen. Det finns också skäl att överväga att i kostnadsutjämningssystemet för landstingen se över utjämningen för kostnadsskillnader inom psykiatrin och missbrukarvården. Skälet till detta är att det finns betydande strukturella kostnadsskillnader inom dessa områden. Exempelvis har i en inventering av psykiatrin uppskattat andelen psykiskt funktionshindrade i till mellan än rikets genomsnitt. Psykisk ohälsa är en vanligare diagnos vid långtidssjukskrivning i än i övriga riket. Detta leder till högre kostnader i motsvarande omfattning, men med den föreslagna modellen, som endast tar hänsyn till slutenvård, missgynnas de landsting som eftersträvat öppenvård. I folkhälsorapporten framkommer också att de som prövat narkotika i blir fler. ökar koncentrationen av tungt missbruk till storstäder. Detsamma gäller antal personer i öppen beroendevård. Det ökande bruket av narkotika kan komma att innebära ökande narkotikaproblem, vilket kan medföra ökande krav på såväl förebyggande som behandlande insatser från sida. Hälso- och sjukvårdsmodellen utgår från faktisk konsumtion av slutenvård i vissa vårdtunga grupper, snarare än från behovet av vård. Konsekvensen blir att modellen uppvisar låg förklaringsgrad och är instabil, då den inte lyckas skilja mellan strukturell kostnad och självvald servicenivå. Modellen missgynnar landsting som omprövar och förnyar verksamheten. Ett landsting som är framgångsrikt i att vårda patienter i öppen vård eller som via ett framgångsrikt preventivt arbete får en låg incidens missgynnas i systemet. 6.5 Ingen kommun och inget landsting skall förlora på våra förslag Förändringar av utjämningssystemet, både i enlighet med regeringens förslag och i enlighet med de förändringar vi föreslår, kan leda till intäktsförluster för vissa kommuner och landsting. För att effekterna ska bli rimliga, accepterar vi regeringens förslag till införanderegler. Det får ankomma på utskottet att utarbeta lagförslag i förhållande till regeringens proposition som föranleds av denna motion och det förslag vi framlägger under den allmänna motionsperioden. I motionen avses med termen kommun såväl primär- som landstingskommuner, där inget annat framgår av sammanhanget. IMF skriver: The revenue sharing arrangement among local governments also put upward pressure on the size of government in the economy through their perverse incentive effects, och vidare: Reform of the revenue equalization scheme is becoming imperative to provide incentives to maintain the quality of services, which will be all the more important through the upcoming demographic transition. IMF (15, 2003) Article IV Consultation, Concluding Statement. Vad skall man tro? Redovisning av statsbidragen till kommunerna revisorer, 2002/03:14. Detta gäller dock inte byggkostnader, där regeringen anser det riktigt att kompensera den faktiska lönekostnaden. Marginaleffekter benämns av outgrundliga skäl negativa marginaleffekter såväl av som i regeringens proposition. Termen länsvis skattesats kan vara vilseledande, eftersom den inte har något att göra med skatten i respektive län. I stället är summan av den länsvisa skattesatsen för kommun och landsting densamma i hela landet, under nu gällande system. Fördelning av den länsvisa skattesatsen mellan kommun och landsting är dock olika i olika län beroende på effekten av skatteväxlingar mellan landsting och kommun. I det föreslagna systemet kommer dock även summan av de länsvisa skattesatserna för kommun och landsting att kunna skilja sig åt mellan olika län, beroende på att regeringen föreslår att [f]ör kommuner skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån av medelskattesatsen för kommunerna i landet 2003 korrigerat per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting , medan [f]ör landsting skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån av medelskattesatsen för landsting 2003 korrigerat för de skatteväxlingar som skett mellan landsting och kommuner i länet. 2003/04:155, s. Eftersom olika procentsatser används för landsting och kommun kommer summan att kunna bli olika beroende på skillnader mellan län med avseende på skatteväxlingar. SOU 2003:88 s. 334. IMF (15, 2003) Article IV Consultation, Concluding Statement. SOU 2003:88 s. 332. 2003/04:100. (2004) Konjunkturläget . Källa: SCB:s statistiska databaser. Detta diskuteras mer utförligt i motion 2003/04:Fi42.