mot · GS02N305 · 2004-10-01 00:00:00 — Nedan beskrivs de åtgärder vi föreslår för att skapa god konkurrens, på lika villkor, för regelförenkling och för att skapa ett företagsvänligt skattesystem. Vi pekar dessutom på betydelsen av att sätta stopp för en politik som ofta lägger krokben för företagande. 5.1God konkurrens, på lika villkor Statens uppgift är att ställa upp reglerna för företag och enskilda, och finansiera viktiga välfärdsuppgifter såsom skola, vård och omsorg. Däremot bör stat och kommun i allmänhet inte utföra sådana uppgifter som bättre utförs inom den privata sektorn. Statlig och näringsverksamhet bör inte förekomma. 5.1.1Bekämpa monopol: statliga, kommunala och privata Principen måste vara att statliga och kommunala bolag ska säljas eller avvecklas. verksamhet bör drivas i förvaltningsform och en bolagsbildning bör endast ses som ett steg på vägen till en avknoppning eller privatisering. Det finns många exempel på att statligt och kommunalt ägande snedvrider konkurrensen genom en öppen eller dold subventionering och diskriminerande offentlig upphandling. Därigenom får privata företag sämre lönsamhet och expansionsmöjligheter och några tvingas lägga ner sin verksamhet. Politiskt subventionerade konkurrenter skapar också en extra osäkerhet för privata företag som för sin försörjning enbart är hänvisade till att tillfredsställa kundernas efterfrågan och som inte kan falla tillbaka på att tillfredsställa politiska önskemål. Många statliga och kommunala företag agerar dessutom på en marknad där det finns privata företag som är konkurrenter. innebär kommunalt företagande ofta en ineffektiv användning av skattebetalarnas pengar. Kommuner är dåligt lämpade att driva företag, vilket ofta inneburit ett betydande slöseri med allmänna medel. En renodling av statens och kommunernas roll, där man inte agerar domare och spelare på samma gång, skapar förutsättningar för fler livskraftiga företag med fler aktiva och engagerade ägare. Ett mer spritt ägande av företagen ger ett större utrymme för tillväxtbefrämjande investeringar genom att företagens tillgång till kapitalmarknaden ökar. Spritt ägande kan också vara en viktig frihetsreform, t.ex. när kommunala bostadsbolag säljs till de boende. Att äga sin bostad ger människor makt över sina egna liv. måste ges ökade resurser för att bevaka konkurrensen på olika områden. De som verket gjort mot vissa branscher där man befarat bristande konkurrens - ett fenomen som drabbar nya aktörer hårt - har varit bra och bör utvecklas. bör också ges ökade befogenheter att ingripa då konkurrensen inom t.ex. vård, skola eller omsorg hotas av en kommuns beteende. Vi välkomnar den reformering av konkurrensövervakningen som sker inom EU. EU:s konkurrensupprätthållande verksamhet är av stor betydelse. måste verka för att EU ingriper med kraft mot t.ex. olagligt och konkurrenssnedvridande statsstöd eller begränsningar av konkurrensen i olika medlemsländer. På några punkter bör åtgärder övervägas som kan stärka roll. Vinsterna av att ingå i en kartell kan för ett företag vara mycket stora. Det är därför viktigt att de konkurrensskadeavgifter som utdöms är tillräckligt höga för att verka avskräckande. De processer som drivit har också blivit mycket utsträckta i tiden, vilket binder upp betydande resurser för såväl myndigheten som för de inblandade företagen. Det kan därför finnas skäl att se över instansordningen i mål som gäller brott mot konkurrenslagen, och eventuellt ge möjlighet att direkt döma ut konkurrensskadeavgifter efter den modell som tillämpas av kommissionen på EU-nivå. Detta måste självfallet ske med bevarad rättssäkerhet för inblandade företag. Avgörande för en god konkurrens är också att avskaffa konkurrenshindrande regler. Redan "nationalekonomins fader", , påpekade i sitt monumentalverk Om nationernas välstånd att företagare gärna samverkar i syfte att höja priserna. Hans slutsats var att sådan samverkan ofta möjliggörs genom olika typer av statliga regleringar, t.ex. skråväsenden, genom andra typer av regler. Därför är den regelförenkling som diskuteras i nästa avsnitt av central betydelse även för att öka konkurrensen. Privata monopol och kartellbildningar hör inte hemma i en marknadsekonomi. Tendenser till detta måste bekämpas med kraft. Det är också viktigt att stärka förbudet mot näringsverksamhet i vinstsyfte. Trots att kommunerna är förbjudna att bedriva näringsverksamhet finns många exempel på verksamheter som rimligen borde vara olagliga, liksom verksamheter i gråzonen mellan tillåtet och förbjudet. Exempel på ren näringsverksamhet är kommunala solarier, konditorier och tvättinrättningar. Ett exempel på verksamhet i gråzonen är kommunala fastighetsbolag som tar över industrifastigheter från företag i kris, för att "rädda sysselsättningen", och sedan hyr ut dessa till företagen till låg hyra. I många fall har företaget trots detta inte gått att rädda, vilket lett till att flera kommuner äger ett bestånd av industrifastigheter. Vi vill att förbudet mot näringsverksamhet klargörs och stärks, samt att kommunerna effektivt tvingas följa lagen, och upphöra med förbjuden verksamhet. Stat, landsting och kommuner bör koncentrera sig på sådana verksamheter där offentliga insatser verkligen kan förväntas vara överlägsna enskilda och kooperativa initiativ bedrivna i små, decentraliserade företag där ett nära, personligt ansvar får ersätta kollektiv fjärrstyrning. Hur stor andel av den traditionellt offentliga servicen som ska erbjudas i privat regi måste avgöras av medborgarnas val bland ett utbud av olika tjänster. Kommunerna bedriver verksamhet som kan och bör skötas av privata aktörer. En metod att skapa en större dynamik kring produktionen av offentliga tjänster är att införa en s.k. utmaningsrätt för företag. En sådan rätt innebär att företag ges möjlighet att inkomma med önskan om att en viss verksamhet ska upphandlas i konkurrens. Utmaningsrätten innebär vidare att kommunen måste starta en upphandlingsprocess, där det initierande företaget såväl som andra privata aktörer kan delta. Många små företag har kommuner, landsting och myndigheter som sina kunder. Den utbredda användningen av ram- eller avropsavtal i offentlig upphandling försvårar för småföretag att få order. Lagen om offentlig upphandling är ett viktigt skydd för företagen, som förhindrar att offentliga myndigheter eller kommuner otillbörligen gynnar en näringsidkare framför en annan, eller att man gynnar en egen verksamhet. Lagen om offentlig upphandlig () finns till för att hushålla med skattebetalarnas pengar, och för att upprätthålla konkurrensneutralitet inom den offentliga upphandlingen. Det finns dock anledning att se över såväl lagen om offentlig upphandling som konkurrenslagen, lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende och kommunallagen för att fullt ut förverkliga de principer om affärsmässighet, konkurrens och icke-diskriminering som ska gälla för offentlig upphandling. I vissa fall är också ansvarsfördelningen oklar. De inblandade myndigheterna är (), , , Kammarkollegiet samt . Vi vill se över denna splittrade myndighetsbild. Fördelen med en samordning är att statsmakterna signalerar och fokuserar på den stora betydelsen av tillsynen över den offentliga upphandlingen. NOU bör slås samman med , vilket tydligare visar att upphandlingslagen i första hand är en konkurrenslagstiftning. Stora upphandlingar bör delas upp i flera mindre poster så att även små företag har en chans att vara med i budgivningen. Den offentliga sektorn bör göra all upphandling elektroniskt och alla offentliga handlingar bör kunna nås elektroniskt och vara kostnadsfria till gagn för småföretagen. Av central betydelse är att staten inte inför ideologiskt betingade begränsningar av kommuners och landstings möjligheter att pröva alternativa driftsformer. Vi säger bestämt nej till stopplagar, förbud mot vinstdrivande företag i vården och liknande särlagstiftning. Sådana regler är ett brott mot den kommunala självstyrelsen, hindrar uppkomsten av nya företag och bromsar förnyelse och nytänkande inom för välfärden centrala sektorer. 5.2Färre och enklare regler har regelförenklingsarbetet tagit vissa steg framåt, efter enträgna påtryckningar från näringslivet och från de borgerliga partierna i . Mätningar av företagens administrativa börda har påbörjats. En metod för mätning av den administrativa bördan har tagits fram av (). En första studie som tillämpar denna metod har genomförts. Den mäter kostnaden för företagen av att hantera momslagen och uppskattar denna till ca . går det konkreta arbetet med att faktiskt förenkla de regler som drabbar företag och företagare knappast framåt. Regelbördan för svenska företag är fortfarande betydande. Det leder till att goda idéer aldrig omsätts i praktisk handling i nya företag. Det leder till färre jobb och till lägre tillväxt. Regeringen redogör i sin årliga skrivelse till (skr. 2003/04:8) för regelförenklingsarbetet. Vi förutsätter att man valt det man menar är de viktigaste exemplen: Livsmedelsförordningen har ändrats så att kan utöva tillsyn över både lokal och varuförsändelse. Stöd för utrotningshotade husdjursraser handläggs numera av istället för av länsstyrelserna. Unga jordbrukares startstöd utbetalas numera i en summa istället för i en startpremie och en räntesubvention tvåår . Insatsordningen för överklaganden enligt har ändrats. ska sådana överklaganden prövas av förvaltningsdomstol istället för av regeringen. Stämpelskatteförordningen ändras så att betalning av stämpelskatten nu kan ske via autogiro och mot fakturan istället för mot postförskott. Det är inte självklart att Företagarsverige upplever dessa förändringar som en revolutionerande lättnad av den administrativa bördan. Enligt en kartläggning gjord av Statskontoret 1999 finns 75 myndigheter som samlar in uppgifter från företag. Uppgifterna lämnas på 1 150 olika blankettyper. Antalet blanketter som skickades in 1998 var 73 miljoner. (Businesses' views on red tape, 2001) räknar med att kostnaden i för att administrera lagar och regler är nästan per företag. En oproportionerlig del av kostnaden faller på små företag. Kostnaden är per anställd för företag med 1-19 anställda, medan den för större företag är och anställd. För samhället kan hela kostnaden uppskattas till . Förmodligen är kostnaden än större, eftersom den mätbara kostnaden endast är kostnaden för existerande företag för att följa lagar och regler. Till detta kommer kostnaden för att många företag aldrig blir till. Även om regeringen länge har framhållit betydelsen av enklare regler för företagare har alltför lite hänt. Småföretagardelegationen lade 1998 fram en lista med förslag som skulle underlätta för småföretag, men endast ca en tredjedel av dessa omkring 80 konkreta förslag har genomförts. har ytterligare lagar och regler tillkommit som innebär kostnader för företagen. I förra årets budgetproposition skriver regeringen att ett brett åtgärdsprogram för enklare regler samt förbättrad myndighetsservice och tillgänglighet tas fram inom . Regeringen vill också fortsätta arbetet med att ta fram kvantitativa mål för regelförenklingen, som sker i enlighet med beslut om ett mer målinriktat regelförenklingsarbete, som fattades . Vad som behövs är dock inte i första hand fler planer, utan konkreta åtgärder. Behovet av kvantitativa mål och förbättrade mätmetoder får inte bli en ursäkt för att ytterligare fördröja arbetet med regelförenkling. Regelförenklingsarbetet behöver mindre handlingsplaner och mer handling. För att arbetet ska kunna drivas med kraft krävs dock även att konkreta mål sätts upp, och att dessa mål följs upp, att kvantitativa mått för regelförenklingsarbetet skapas och att principer och fokus för regelförenklingsarbetet blir tydligare. Arbetet med regelförenklingsfrågorna måste också ges en starkare ställning inom genom att Simplex lyfts upp till Statsrådsberedningen, ges en starkare ställning och ökade resurser. Vi välkomnar också det regelförenklingsarbete som pågår på EU-nivå. Detta arbete måste drivas med stor kraft. Vi vill dessutom att ett "Eurosimplex", en permanent regelrevision, inrättas av EU med uppgift att förenkla existerande regelverk och bevaka ny EU-lagstiftning. 5.2.1Handling, inte handlingsplaner Regelförenklingsarbetet får inte stå still i väntan på bättre mätmetoder, eller grundligare analyser. Flera av småföretagsdelegationens förslag bör utan längre utredningar kunna genomföras. Några exempel på detta är principen att det ska räcka för företag att göra anmälan till en myndighet då en och samma händelse föranleder anmälningsplikt till flera myndigheter och kravet att myndigheter ska lämna bindande löften om hur det ska ta att avgöra ett ärende. bör också avskaffas. Andra förenklingar kräver visst utredningsarbete, men bör ändå vara förhållandevis okomplicerade. Det gäller bl.a. att ersätta de statistiska totalundersökningar som görs på många områden, t.ex. avseende sjukskrivningar och hälsoläge. Dessa innebär en betydande administrativ börda för företagen och bör ofta utan kvalitetsförlust kunna ersättas med urvalsundersökningar. Även i övrigt kan kraven på företagens uppgiftslämnande minska. Andra exempel på viktiga regelförenklingar är att införa enhetliga beräkningsunderlag för ersättningar i de allmänna försäkringarna och att förenkla semesterlagen. Regler som försvårar för välfärdsentreprenörer inom t.ex. skola, vård och omsorg måste ses över. Detaljerna kring verksamheten är ofta omfattande och tämligen stelbenta. Vårdentreprenörer vittnar om svårigheterna att arbeta långsiktigt och de stora risker som är förbundna med att försöka driva företag inom välfärdssektorn. Förbättrade förutsättningar för att driva företag inom denna sektor är en viktig del i arbetet för att antalet kvinnor som driver företag ska öka. Förutom lagar som ökar den administrativa bördan för företagen finns lagar och regler som förbjuder eller starkt begränsar viss verksamhet, utan några rimliga skäl. Exempel på detta är de stelbenta reglerna för gårdsslakterier och gårdsförsäljning. De kan hindra småskalig verksamhet som kan ha stor betydelse på landsbygden. Sådan verksamhet kan också vara ett viktigt inslag för att utveckla turismen. Detsamma gäller flexiblare regler om strandskydd. Regeringen har också infört nya lagar som ökar krånglet för företagen. Det gäller t.ex. kravet på att företag med fler än tio anställda ska redovisa sjukfrånvaron i årsredovisningen (prop. 2002/03:6). Förvisso är det viktigt att minska ohälsan, men dels är det principiellt tvivelaktigt att belamra årsredovisningarna med information som inte har med företagets resultat och ekonomiska ställning att göra, dels är det osäkert om denna åtgärd har någon effekt på ohälsan och dels innebär den ökade administrativa kostnader för företagen. Företagare lever i många fall i ett rättsosäkert förhållande till myndigheter. kan också myndigheternas handläggningstider ställa till stora problem för enskilda företagare. Det kan gälla t.ex. förvärvsprövning eller kommuners, länsstyrelsers eller regeringens handläggning av plan- och byggärenden. Även i övrigt måste rättssäkerheten för företagare stärkas. Inte minst gäller detta på skatteområdet. Två viktiga åtgärder vore att införa krav på att myndigheter handlägger ärenden , samt att skapa praktiska möjligheter för företagare att få skadestånd när myndigheters försumlighet orsakat ekonomisk skada. Detta är viktigt dels för att det skulle förbättra företagarnas rättstrygghet, dels för att det skulle fungera som en drivkraft i myndigheternas regelförenklingsarbete. Enklare regler går snabbare att handlägga, och minskar risken för misstag. Några lagområden är i särskilt behov av översyn. Det gäller , som i många fall får orimliga konsekvenser. är ett hafsverk, och den översyn som pågår är angelägen, och flera av de förslag till förenklingar och för ökad rättssäkerhet som avgivit bör genomföras. måste dock få tilläggsdirektiv som innebär att man särskilt granskar hur lagstiftningen bör förändras så att respekten för äganderätten säkras. Kraven på skriftlig beskrivning av företagens miljöledningssystem blir i många småföretag löjeväckande. Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar är inflexibla, dåligt anpassade till regionala skillnader och orsakar ibland kostnader som saknar proportion till de miljövärden som berörs. De miljösanktionsavgifter som utdöms för mindre förseelser saknar ofta proportion till förseelsen och utdöms på ett rättsosäkert sätt. Särskilt de små företagen kommer ofta i kläm, p.g.a. stelbenta regler i och tillämpningar av . pågår en översyn av , genom den av regeringen tillsatta . Några positiva förändringar har genomförts. Bl.a. har den lägsta sanktionsavgiften sänkts från till . Översynen tar och det dröjer alltför länge innan förändringar kommer till stånd. drabbas företag och enskilda av lagens orimliga konsekvenser. För att ska upplevas som rimlig och därmed legitim måste den fylla vissa grundläggande krav påöverblickbarhet. Tillämpningen måste också ske objektivt och konsekvent. Reaktionerna från småföretagen har varit många och vi kan inte annat än instämma i kritiken om att balken i vissa stycken leder till rättsosäkerhet. utgör en mycket omfattande lagstiftning med en komplex teknisk nivå med förordningar och rätt för ett antal myndigheter att utfärda föreskrifter. Den omvända bevisbörda som balken föreskriver innebär att det är varje företags uppgift att dels känna till alla detaljer i lagstiftningen, dels visa att reglerna följs och dels utöva en egen verksamhetskontroll inför tillsynsmyndigheterna. Sammantaget skapar detta problem för de mindre företag som måste ta fram kostsamma expertutredningar för att visa att verksamheten bedrivs på ett miljömässigt godtagbart sätt. Det är inte heller ovanligt att småföretag som vänder sig till myndigheter för information och rådgivning får olika svar beroende på vem man frågar. Resultatet blir att företaget, trots en önskan att göra rätt för sig, saknar möjlighet att följa lagen. Följden blir att man straffas för lagöverträdelse och en känsla av rättsosäkerhet sprider sig. Det ska ankomma på myndigheter att ge god och riktig service så att den företagare som anstränger sig kan följa lagen. Ett annat problem för småföretagen är de miljösanktionsavgifter som infördes i syfte att komma åt en mängd s.k. standardöverträdelser. Med standardöverträdelser menas sådana som är enkla att uppdaga, oavsett om företagaren har haft ett uppsåt eller om miljöfara funnits. Ett exempel påöverträdelse är att inte lämna in . Sanktionsavgifterna är i de flesta fall fasta och anpassas alltså inte till företagens omsättning eller storlek. Vi vill ändra miljösanktionsavgifterna så att de tar hänsyn till företagens storlek, graden av miljöfara samt uppsåt. Att inte lämna in den årliga är inte en förseelse som motiverar orimligt hårda straff. Snarare är det en förseelse som kan jämställas med en sent inkommen skattedeklaration och beivras därefter. Den dubbla bestraffningen som en miljösyndare kan utsättas för, dvs. att samma lagöverträdelse kan leda både till en sanktionsavgift och till lagföring, är också egendomlig och bör avskaffas. Även (PBL) bör ses över och göras mindre otymplig. En viktig åtgärd är att ge fastighetsägare initiativrätt i planfrågor. Vidare bör överklagandeprocessen stramas upp. kan ett förhållandevis enkelt plan- eller bygglovsärende ta av överklaganden. Detta leder till ökade kostnader, dels genom att det kostar pengar att hantera överklaganden, dels genom att ett byggnadsprojekt fördröjs. För att snabba på denna process kan sakägarkretsen minskas och möjligheterna att överklaga enskilda bygglov sedan väl en detaljplan antagits minskas. Även detaljplanernas utformning kan göras mindre restriktiv på så vis att möjligheterna att i planen reglera vilken typ av verksamhet som får bedrivas i en viss fastighet minskas. Möjligheten att reglera var livsmedelshandel får bedrivas bör t.ex. avskaffas. Detta är inte minst viktigt för att öka konkurrensen inom livsmedelssektorn för att därigenom kunna få sänkta konsumentpriser på livsmedel. Det finns också anledning att se över olikheter i tillämpning av i olika kommuner. Det är viktigt att den nu sittande arbete leder till förslag om ändringar i enlighet med vad som ovan sagts. PBL måste reformeras så att planprocessen blir snabbare och mindre kostsam och så att konkurrensaspekter vägs in i planbesluten. 5.2.2Konkreta mål, kvantitativa mått och uppföljning Vi har länge krävt att kvantitativa mål för regelförenklingsarbetet slås fast. Vi anser att företagens administrativa börda ska minska med en fjärdedel . Både och har , liksom tidigare , satt upp denna procentsats som mål. Ett delmål ska vara att regelbördan minskar under innevarande mandatperiod. Målen bör gälla samtliga företags administrativa börda. Förvisso drabbas små företag hårdare av krångliga lagar och regler, vilket också innebär att de har mest nytta av regelförenklingsarbetet, men det finns ingen anledning att formulera målen utifrån hur vissa kategorier av företag påverkas. För att konkreta mål ska vara meningsfulla måste det finnas meningsfulla kvantitativa mått. () har på regeringens uppdrag presenterat ett förslag till en operativ definition av företagens administrativa börda, såsom varande "företagets kostnader för att upprätta, lagra och till myndigheter överföra tvingande information", liksom en metod att mäta denna administrativa börda. ITPS föreslår en modell där den administrativa bördan minskas för varje enskild regel eller lagstiftningsområde genom en kombination av empiriska studier av företag, skrivbordsstudier, studier i laboratoriemiljö och expertintervjuer. Vår bedömning är att en sådan ansats skulle ge en god möjlighet dels för att beskriva kostnaden för lagar och regler, dels vara en grund för utvärdering av arbetet med att reducera den administrativa bördan för företagen och dessutom skulle vara viktigt vid utvärdering av hur nya lagförslag och regler påverkar företagen. Det är inte bara den administrativa bördan som är ett problem. Den totala regelmängden är ett problem i sig. Därför bör målet vara att även minska den totala regelmassan. Dessa mål bör formuleras på departements- och myndighetsnivå. Så länge regelförenklingsarbetet bedrivs med utgångspunkten att förenklingar endast kan ske så länge funktionen av lagar och regler inte påverkas, så kommer resultatet att vara marginellt. Skälet till att det finns många lagar och regler är inte att dessa införts för nöjes skull, utan att en avvägning sällan görs mellan kostnader och nytta av nya lagar och regler. Utgångspunkten för lagstiftningsarbetet är alltför ofta att varje problem kan lösas genom en ny lag. Såär det inte. Hur vällovligt syftet med en ny lag än är, så medför den också kostnader. Om dessa kostnader överstiger nyttan så bör lagen avskaffas. Detta perspektiv måste genomsyra regelförenklingsarbetet. Varje lag och regel medför kostnader genom att öka företagens administrativa börda. En betydande kostnad består dock i själva mängden av paragrafer som en företagare måste ta hänsyn till. Det innebär ökad rättsosäkerhet eftersom risken att trots goda avsikter göra fel ökar. Regelförenklingsarbetet bör därför i ökad utsträckning inriktas på att avskaffa lagar och regler, snarare än att förändra dem. Bevisbördan för att en viss regel som påverkar företagens verksamhet behövs måste alltid vara statens. Lagstiftaren ska i detta avseende endast skapa de regler som behövs för att vår samhällsekonomi ska fungera väl, och på ett socialt och ekologiskt hållbart sätt. Reglerna ska alltid vara utformade så att de åsamkar så lite skada som möjligt för dem som ska leva upp till dem. Syftet med uppgiftslämnande och regelbörda måste vara tydligt och rimligt. Vi anser inte att dagens regelmassa uppfyller de krav som vi ställer. Många krångliga regler och krav på uppgiftslämnande saknar tillräckligt starka skäl för att existera. Dessa måste avvecklas.