mot · GS02Fi231 · 2004-10-05 00:00:00 — Ett arbetsrättsligt regelverk gör att lugn och ro skapas på arbetsmarknaden och att företag och anställda kan verka under stabila spelregler. När kollektivavtalslagen kom 1928 innebar den i allt väsentligt att redan etablerad praxis på arbetsmarknaden lades fast i lag. Avtal mellan arbetsgivare och anställda hade vuxit fram som ett resultat av näringsfriheten och den osäkerhet som de upplevde.38 Ur ett makroekonomiskt perspektiv tycks arbetsrätten ha mindre betydelse för arbetslösheten, sysselsättningen eller inflationsbenägenheten i ekonomin. Forskningen kan inte påvisa något samband mellan en strikt arbetsrätt och hög arbetslöshet. Inte heller sysselsättningen eller inflationen tycks påverkas negativt av en strikt arbetsrätt.39 undersöker hur ett antal förklaringsfaktorer för arbetslösheten förhåller sig till en strikt arbetsrätt i 19 länder.40 Studien ger ett svagt stöd för att omfattande arbetsrättsliga regler kan göra att ungdomsarbetslösheten blir högre. Ett slående resultat är däremot att arbetslösheten för män i yrkesverksamma åldrar är lägre när arbetsrätten är strikt. Orsaken är att den som redan har en anställning - vilket män i denna åldersgrupp till övervägande delen har - inte blir arbetslös så snart konjunkturen vänder. En strikt arbetsrätt höjer kostnaden för anställning och avsked. Personalomsättningen är därför lägre i länder med en strikt arbetsrätt. Sysselsättningsutvecklingen visar sig också vara mer stabil, medan det i stället är arbetade timmar som får ta anpassningen vid olika konjunktursvängningar.41 studie påvisar också det faktum att andelen egenföretagare är högre i en ekonomi med strikt arbetsrätt. Det är inte heller så att har en arbetsrätt som påtagligt avviker från andra länder. Den svenska arbetstidsregleringen är sannolikt den mest liberala i , vilket gör det enklare att möta variationer i efterfrågan med ändrad arbetstid snarare än med uppsägningar och arbetslöshet. Det har också skett betydande strukturreformer . hade bland de hårdaste reglerna i för tillfälliga anställningar, men tillhör , tillsammans med , , och , de länder som har mest flexibla regler. Även när det gäller reglerna för uppsägningar och anställningar har regelverket förändrats. hade , tillsammans med , , , en mycket rigid arbetsrätt. har , tillsammans med länder som , , och , påtagligt mindre stelbenta regler än Kontinentaleuropa.42 Det bör också framhållas att en rad av de förslag som presenteras i denna motion, t.ex. lägre ersättning, hårdare kontroll och tidsbegränsning i arbetslöshetsförsäkringen, stramare villkor i sjukpenningen och sjukersättningen samt lägre marginalskatter för låg- och medelinkomsttagare, leder till att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras, vilket också gör att förändringar av arbetsrätten blir av mindre betydelse. Många små företag upplever emellertid att de arbetsrättsliga reglerna delvis skapar en rättslös situation och att reglerna utgör ett hinder för nyanställningar och expansion. Sedan Åmanlagens tillkomst har en uppsjö av lagar stiftats som påverkar förhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare. Resultatet har blivit ett både svårgenomträngligt och omodernt regelverk som inte passar dagens moderna arbetsliv. Den nya arbetsmarknaden består av helt nya företagsformer jämfört med 1970-talets storskaliga industriproduktion. Regelverket är inte anpassat till exempelvis bemanningsföretagens speciella roll eller till andra kontraktsformer som suddar ut invanda gränser mellan anställda, uppdragstagare och ägare, som delägarlösningar, projektanställningar och distansarbeten. Inte minst de små och medelstora företagen upplever lapptäcket av olika regler som ett stort hinder. Det finns därför ett behov av att både förenkla och modernisera lagstiftningen. Det är viktigt att arbetsrätten bidrar till att ge den enskilda löntagaren en önskvärd trygghet. Men hon skall känna sig trygg inte bara på jobbet utan också i att byta arbete. Den bästa formen av trygghet är att den enskilda individen upplever det som naturligt att söka sig till nya jobb och att det finns jobb att välja på, något som ekonomiska politik syftar till. Dagens utformning av lagen om anställningsskydd (LAS) innebär emellertid att tryggheten bara beror på antalet år på jobbet, vilket motverkar rörligheten. I sämsta fall upplever människor sig som fast i jobb där de i grunden inte trivs utan där de mår dåligt. Det är angeläget att statsmakterna tillsammans med arbetsmarknadens parter försöker att hitta en lösning på denna problematik. Regeringen behandlar ekonomisk utjämning mellan landets kommuner uteslutande som ett fördelningsproblem. Syftet är att så långt som möjligt utjämna ekonomiska skillnader mellan landets kommuner. I regeringens proposition om ändringar i det kommunala utjämningssystemet föreslogs nya tekniska lösningar för inkomst- och kostnadsutjämningen. Fokus i diskussionen blir fortfarande vilka kommuner som vinner på det nya systemet och vilka som förlorar. De principiella invändningarna mot uppbyggnaden av både dagens system och det föreslagna diskuteras inte. Problemet med det nuvarande skatteutjämningssystemet är inte i första hand brister i den tekniska utformningen av systemet. Felet är att det motverkar tillväxt, driver fram skattehöjningar, strider mot den kommunala självstyrelsen, är komplext och oöverblickbart och att det genom sin karaktär av nollsummespel givit upphov till ett tillstånd som kan liknas vid ett verbalt inbördeskrig mellan landets kommuner. Skatteutjämningssystemet straffar tillväxt dåökad tillväxt i en kommun inte leder till ökade intäkter för kommunen, utan till att bidraget från skatteutjämningssystemet minskar eller att avgiften ökar. Det finns flera exempel på att kommuner förlorat pengar när medborgarnas skatteinbetalningar ökat tack vare att fler fått arbete eller näringslivet i kommunen fått ett uppsving. Incitamenten för en kommun att främja ett gott näringslivsklimat och att få fler i arbete försvagas därmed kraftigt genom utjämningssystemets utformning. Skattehöjningar drivs fram genom att de negativa effekterna av en skattehöjning i en kommun - färre som arbetar och därigenom krympande skatteunderlag - sprids över hela landet, i stället för att drabba den skattehöjande kommunen. Även på detta vis är utjämningssystemet tillväxtskadligt. (), som inte ofta tar till överord, har kallat det svenska inomkommunala skatteutjämningssystemet för "perverst" och menar att det är absolut nödvändigt att reformera utjämningssystemet för att klara kvaliteten på den kommunala servicen. IMF pekar på skatteutjämningssystemet som ett av de viktigaste tillväxthindren i svensk ekonomi. Skatteutjämningssystemet hotar den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen genom att det i praktiken begränsar kommunernas kontroll över sina intäkter. Systemet minskar möjligheter för människor att genom den lokala demokratin forma kommunens verksamhet efter lokala förutsättningar och önskemål. vill att den enskilda människan skall ges mer, inte mindre, inflytande över den egna vardagen. Komplexiteten och bristen påöverblickbarhet beror på att målet för skatteutjämningssystemet är att i så stor utsträckning som möjligt utjämna ekonomiska skillnader mellan kommunerna. Detta har inneburit att en mängd variabler måste användas för att beräkna avgifter och bidrag. har systemet dessutom "lappats och lagats" för att åtgärda vissa av dess värsta konsekvenser, vilket ytterligare ökat komplexiteten. Detta gör att kommunernas möjligheter att planera sin verksamhet minskar och att medborgarnas möjligheter att ställa sina förtroendevalda till ansvar minskar. revisorer skrev följande i en genomgång av statsbidragen till kommunerna: "[D]et är nästan omöjligt att kontrollera underlagen för utjämningsbidraget eller utjämningsavgiften. Bara några få personer i landet har djupgående kunskaper om regelverket och de beräkningar som ligger till grund för bidragen och avgifterna i utjämningssystemet." Eftersom inget system, hur komplicerat det än är, kan ta hänsyn till samtliga skillnader mellan olika kommuner har skatteutjämningssystemet genom strävan mot millimeterrättvisa i själva verket blivit grovt orättvist. Systemet tar hänsyn till vissa skillnader som är lätta att identifiera - t.ex. befolkningsminskning - men inte till andra, som är svårare att mäta, t.ex. strukturella skillnader i lönekostnader. Nuvarande skatteutjämningssystem är genom sin konstruktion ett nollsummespel. Varje krona som en kommun får i ökat bidrag betalas av en annan kommun i avgift eller genom minskade bidrag. Regeringens nya system kommer, genom konstruktionen där vissa kommuner fortfarande skall betala avgifter, att få liknade effekter för de berörda kommunerna. Varje kommun kan också fortsättningsvis finna någon detalj i systemet som gör den "orättvist" missgynnad. Varje gång systemet förändras kan "vinnare" och "förlorare" identifieras och utgångspunkten tycks alltid vara att det rådande systemet är det bästa möjliga. Kommun ställs mot kommun. Region ställs mot region. Tillväxtregioner ställs mot avfolkningsbygder. På så vis flyttas fokus från det som ger välstånd för kommunen, och för hela landet: fler i arbete, goda villkor för företagare och företagande och höjd kunskapsnivå. Därigenom är i själva verket alla delar av landet förlorare på ett illa fungerande system. Utjämningssystemets avigsidor har av naturliga skäl varit mest uppmärksammat i de kommuner som är nettobetalare. Det kan dock inte uteslutas att kommuner som får stora bidrag på lång sikt påverkas negativt, genom att de tvingas in i en bidragsfälla. Om , som i kronor räknat är den största bidragstagaren i skatteutjämningssystemet, skulle lyckas få fler företag och fler medborgare i arbete blir resultatet för kommunen minskade bidragsintäkter. Detta betyder att de ekonomiska incitamenten att förbättra situationen är försumbara. Inga av dessa grundläggande problem med skatteutjämningssystemet löses genom de förändringar som regeringen har föreslagit. 8.2Nej till riktade bidrag På en punkt innebär dock regeringens förslag till nytt utjämningssystem ett steg i rätt riktning, mot en minskad statlig detaljstyrning av kommuner och landsting. Detta sker genom att förändringen av inkomstutjämningssystemet finansieras med att vissa riktade statsbidrag inordnas i det nya utjämningssystemet. Antalet specialdestinerade statsbidrag, åtföljda av detaljerade regelverk, har ökat dramatiskt och uppgår nu till 127 stycken enligt utjämningskommittén. Att några av dessa försvinner och att pengarna överförs till det generella bidraget, "påsen", är viktigt för den kommunala självstyrelsen och därmed för effektivitet i den kommunala sektorn. Regeringen går inte lika långt som föreslår. Vi delar regeringens uppfattning att en noggrann bedömning bör göras när de riktade statsbidragen görs om till generella bidrag. Vi finner det emellertid beklagligt att regeringen inte haft kraft att göra en sådan bedömning. Det borde vara möjligt att gå längre än regeringen vill, även om det inte nödvändigtvis behöver ske på det sätt som föreslagit. Vi är t.ex. överens med regeringen om att ersättningen till landstingen för läkemedelskostnaderna inte bör ingå i "påsen", som föreslog. Det bör dock påpekas att regeringen själv har skapat de problem som uppkommer när man försöker inordna riktade statsbidrag i ett generellt system. Vi moderater har ofta motsatt oss riktade stimulansbidrag till kommunerna, eftersom dessa är kostnadsdrivande. När sedan dessa bidrag omvandlas till generella bidrag som fördelas jämnt över alla kommuner drabbar det de kommuner som svarat på regeringens uppmaning. De kommuner som anställt fler "vuxna i skolan", förskollärare eller vad nu regeringen för dagen önskar bidra till kommer framöver inte fullt ut att få kompensation för sina ökade kostnader. Följden blir att man tvingas genomföra besparingar eller höja skatten. 8.3Kommunernas problem löses inte genom omfördelning Om man bara har en hammare, så ser man ofta varje problem som en spik. Det är svårt att värja sig från intrycket att Socialdemokraterna bara har en lösning på varje tänkbart problem: omfördelning. Därmed är det logiskt att regeringen försöker lösa kommunernas problem genom ett nytt omfördelningssystem, som inte åtgärdar de grundläggande problemen. En viktig orsak till problemen för kommuner är densamma som för hela ekonomin, dvs. det svaga arbetsmarknadsläget och låga arbetskraftsutbudet, som dels minskar kommunernas skatteintäkter, dels försvårar rekrytering till vård och skola. ekonomiska politik innehåller en rad insatser för att öka arbetsutbudet och sysselsättningen. Dessa insatser är av central betydelse för att lösa kommunernas problem, både på kort och på lång sikt. Det krävs dock ytterligare åtgärder som är direkt riktade mot kommunerna. För att kunna möta de långsiktiga utmaningarna inom vården, skolan och omsorgen och för att lösa de omedelbara problemen i ett stort antal kommuner krävs dock att de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna reformeras. Ett grundläggande problem är att kommunerna har små möjligheter att styra sin egen budget. Genom skatteutjämningssystemet och införandet av maxtaxor har staten i praktiken tagit bort kommunernas beslutanderätt över intäkterna. Genom att kommunerna åläggs en rad nya uppgifter och genom statliga detaljregleringar har kommunerna dessutom fråntagits kontrollen över en betydande del av sina totala utgifter. Moderat politik innebär en långtgående decentralisering av beslutanderätten över vård, skola och omsorg till dem som är bäst lämpade att fatta beslut, nämligen människorna själva. vill vi slå vakt om den solidariska finansieringen av viktiga välfärdstjänster. För att kvaliteten på dessa inte skall bero på i vilken kommun man råkar bo, krävs en utjämning av de ekonomiska villkoren mellan landets primärkommuner och landsting. Det är dock viktigt att de tillväxtfientliga inslagen i dagens och det av regeringen föreslagna utjämningssystemet mildras. Vi har i vår motion med anledning av regeringens proposition 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (motion 2003/04:Fi46) föreslagit ett antal förändringar som måste genomföras. Då förändringarna inte är oberoende av varandra skall de ses i ett sammanhang. Den nivå på skattekraften där utjämningsavgiften börjar debiteras är för låg. Dessutom är kommunernas marginalskatt på skattekraft som överskrider gränsen för utjämningsavgift skadligt hög. Både gränsen för utjämningsavgiften och marginalskatten hämmar tillväxt och är skadliga för svensk ekonomi. Flera primärkommuner och ett landsting, vissa med förhållandevis måttlig skattekraft, drabbas av avgiften. Det är rimligt att kommuner med hög skattekraft bidrar till att utjämna skillnaderna i landet. Vi föreslår att gränsen för utjämningsavgift höjs till för landsting, så att den hamnar på samma nivå som för primärkommuner, och att avgiften skall sättas till av den egna skattesatsen för både primärkommuner och landsting. På så sätt mildras något de skadliga effekter som regeringens förslag ger upphov till. Genom att avgiften beräknas utifrån den egna skattesatsen skapas dessutom ett incitament för att hålla en låg skattesats. En central del i vårt förslag är att en kommun eller ett landsting vars invånare och politiker strävar efter och lyckas att förbättra exempelvis sysselsättningen lokalt inte skall straffas. Snarare borde de anses vara "hjältar". Med regeringens förslag drabbas emellertid dessa kommuner/landsting och deras invånare med en marginaleffekt på i stort sett , dvs. de ekonomiska incitamenten att initiera förbättringar är mycket små. Vi föreslår att bidragen till respektive avgifter från kommuner och landsting vars relativa skattekraft växer fryses. På så sätt kommer kommunerna att få behålla hela den relativa tillväxten i skattekraft. Såsom våra förslag är utformade kommer ingen kommun eller landsting att få lägre bidrag, eller betala än högre avgift, än med regeringens förslag. Den statsfinansiella kostnaden för våra förslag finansieras inom ramen för vårt budgetförslag. Vårt förslag till förändringar av utjämningssystemet i förhållande till regeringens proposition innebär en statsfinansiell belastning genom att den länsvisa skattesatsen är högre än den faktiska skattesatsen för samtliga kommuner (dock inte för ) som betalar utjämningsavgift. Intäkter till staten via utjämningsavgiften blir därigenom lägre på kommunsidan, och något högre på landstingssidan, genom att den egna skattesatsen och inte den länsvisa används för beräkningen av utjämningsavgiften. Vår föreslagna sänkning av procentsatsen vid beräkning av utjämningsavgiften från innebär också minskade intäkter för staten, liksom höjningen av den nivå vid vilken utjämningsavgift skall betalas av landsting. Vårt förslag innebär att de 15 kommuner som med regeringens förslag i propositionen skulle tvingas betala utjämningsavgift och får betala en lägre avgift i förhållande till propositionen. För övriga kommuner innebär det ingen förändring. Den sammantagna budgeteffekten blir , som tillförs kommunsektorn i vårt budgetförslag. 9Moderaternas riktlinjer för budgetpolitiken 9.1Tankeram för skuldsättning, budgetmål och saldomål har presenterat ett ramverk för att öka trovärdigheten för finanspolitiken (motion 2003/04:Fi239). Väl definierade mål, ökad öppenhet och tydlighet, ett stramare regelverk för beslutsfattandet och förstärkt utvärdering kan bidra till att stävja den kortsiktighet och godtycklighet som har präglat regeringens agerande . Det kan här finnas skäl att utveckla tankeramen för den moderata budgetpolitiken ytterligare. Inom ramen för den tillväxtarbetsgrupp som partistyrelsen tillsatte kommer grundtankarna för finanspolitiken och den offentliga skuldsättningen att utredas. Det finns inte skäl att här föregripa arbetet inom tillväxtarbetsgruppen. Det är emellertid rimligt att, i avvaktan på detta arbete, presentera vissa utgångspunkter för syn på finanspolitiken och den offentliga skuldsättningen. En mer utförlig redovisning kommer att ske i samband med partimotionen med anledning av regeringens ekonomiska vårproposition. 9.1.1En långsiktigt uthållig skuldsättning Ankaret i finanspolitik är ett mål för den offentliga skuldsättningen. Målet är att den offentliga sektorns bruttoskuld sänks och möjliggör stabila skattesatser på en märkbart lägre nivåän . Frågan är hur låg skuldsättning som bör eftersträvas. Två faktorer är viktiga att beakta i en diskussion kring vilken offentlig skuldsättning som är långsiktigt hållbar. För det första bör det finnas en säkerhetsmarginal för att undvika att kraftiga konjunkturstörningar medför att skuldsättningen stiger till en nivå där räntebetalningarna gör att skuldsättningen med stor sannolikhet blir självförstärkande. Mot bakgrund av erfarenheter är det vår preliminära bedömning att en sådan säkerhetsmarginal för de offentliga finanserna bör vara sådan att den klarar en makroekonomisk störning som ger upphov till en försvagning av det finansiella sparandet på motsvarande av BNP. Erfarenheter från andra länder talar för att säkerhetsmarginalen skulle kunna vara något mindre, men förhållandet att statsfinanserna försvagades med i storleksordningen av BNP talar för en konservativ riskbedömning. Konventionella antaganden om den potentiella tillväxten, att den antas ligga i intervallet 1,5-2,framöver, och om realräntan, att den antas ligga i intervallet 2-2,, ger en s.k. skuldekvation att en bruttoskuldsättning som understiger av BNP ger en tillräcklig säkerhetsmarginal för makroekonomiska störningar. För det andra bör skuldsättningen vara sådan att den är förenlig med hur de offentliga inkomsterna och utgifterna påverkas av befolkningsstrukturen. En rad bedömningar, bl.a. , AMS långtidsprognos, och Sverigerapporter samt SNS konjunkturrådsrapport, tyder på att demografiska faktorer talar för att den offentliga skuldsättningen bör reduceras under de kommande decennierna. Den samlade bedömningen förefaller vara att om överskottet i det finansiella sparandet för den samlade offentliga sektorn uppgår till av BNP de närmaste decennierna kommer skuldsättningen att utvecklas på ett långsiktigt uthålligt sätt. Vi gör bedömningen att effekterna av förändringar i befolkningsstrukturen motiverar att skuldsättningen reduceras med ytterligare av BNP för att möta befolkningsutvecklingen de kommande decennierna. Den offentliga sektorns bruttoskuld uppgår till av BNP. Vår bedömning är att den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuldsättning i ett första steg bör reduceras så att den kommer ner till av BNP . Därav följer att det strukturella finansiella sparandet i genomsnitt bör uppgå till åtminstone av BNP . När detta mål för skuldsättningen har uppnåtts finns det skäl att överväga huruvida ytterligare reduktion av skuldsättningen bör ske. föreslår en omfattande försäljning av offentliga tillgångar. Motivet för dessa utförsäljningar är primärt strukturellt. Det är olämpligt att har den största statliga företagssektorn inom OECD-området.43 Eftersom privatiseringar inte påverkar den finansiella nettoställningen är det inte självklart att dessa utförsäljningar bör beaktas när målsättningen för den offentliga skuldsättningen fastställs. 9.1.2Saldomål för statsfinanserna: instrumentet att upprätthålla budgetmålet Det övergripande ramverket för finanspolitiken påverkas av de regelverk som styr de olika delarna av den offentliga sektorn. För kommuner och landsting gäller ett balanskrav. Det innebär att det är rimligt att räkna med att det finansiella sparandet i den landstingskommunala sektorn i genomsnitt kommer att vara i balans. Pensionssystemet är autonomt och självreglerande i förhållande till statsfinanserna. Givet detta regelverk innebär detta att det finansiella sparandet i statsfinanserna utgör det enda instrumentet för att upprätthålla målet om ett strukturellt sparande på i genomsnitt. Det finns skäl att understryka att det årliga saldomålet för statsfinanserna inte skall förväxlas med ett krav på ett permanent mål om balans i statsfinanserna. Att fastställa ett strukturellt mål innebärande ett permanent balanskrav på statsfinanserna vore orimligt. Ett sådant krav skulle, om det kombineras med ett autonomt pensionssystem och ett balanskrav för kommunerna, innebära att det inte finns något instrument alls för att upprätthålla det strukturella sparande som är nödvändigt för att uppnå målet för den konsoliderade offentliga sektorns skuldsättning. Att fastställa mål utan att det föreligger instrument som kan justeras för att upprätthålla målen är meningslöst. Ett permanent och strukturellt balanskrav på statsfinanserna skulle medföra att det finansiella sparandet i pensionssystemet avgör den långsiktiga skuldutvecklingen.44 Det finns inga ekonomiska argument för att den långsiktigt optimala utvecklingen av den offentliga skuldsättningen skulle vara identisk med det finansiella sparande som råkar uppkomma i ett autonomt pensionssystem. En lång rad offentliga utgifter, t.ex. subventioner till barnomsorg, mödravård, utbildning, arbetslöshetsförsäkring, sjukvård och äldreomsorg, påverkas av demografiska effekter och det finns inga skäl att anta att sparandet i pensionssystemet är en god approximation för de samlade demografiska effekterna på de offentliga utgifterna. Däremot finns det skäl att låta målsättningen för den konsoliderade offentliga sektorn variera med andra faktorer, som t.ex. störningar i ekonomin, teknologiska förändringar eller förskjutningar av hushållens preferenser. Ett ännu mer orimligt förslag är att kräva ett balansmål för det faktiska årliga saldot i statsfinanserna. En sådan idé skulle innebära att regeringen avhände sig möjligheterna att bidra till att stabilisera den ekonomiska utvecklingen via de automatiska stabilisatorerna.