mot · GS02A342 · 2004-10-04 00:00:00 — 5.1Arbetslöshetsförsäkringen måste fungera som en omställningsförsäkring Arbetslöshetsförsäkringen påverkar, som alla försäkringssystem, beteendet hos alla dem som deltar på arbetsmarknaden. Företag som omstrukturerar sin verksamhet vet att de arbetslösas försörjning är tryggad om ersättningen är hög. Arbetsmarknadens parter behöver inte ta lika stor hänsyn till de arbetslösa i avtalsförhandlingarna när villkoren i arbetslöshetsförsäkringen är generösa och parterna inte behöver stå för försäkringskostnaderna. Den arbetssökande vet att hon inte behöver tacka ja till ett jobb om ersättningsnivån är hög och regelverket mindre strikt. 5.1.1Utformning av arbetslöshetsförsäkringen påverkar beteenden Det är väl belagt i forskningen, både teoretiskt och empiriskt, att benägenheten att söka arbeten och acceptera erbjudanden, även om de innebär en geografisk förflyttning, ökar om arbetslöshetsersättningen är lägre.1213 Empiriska studier visar också att arbetslösa söker mer intensivt efter arbete när ersättningsperioden börjar närma sig sitt slut.14 Mindre generösa villkor gör det därtill mer kostsamt för en fackförening att driva lönekrav som kan innebära att fler medlemmar drabbas av arbetslöshet.15 Såväl svenska som internationella studier konstaterar att en sänkning av arbetslöshetsersättningen minskar antalet arbetslösa och den genomsnittliga arbetslöshetsperioden. Studierna använder olika metoder och omfattar ett tiotal olika länder under olika tidsperioder men ger förhållandevis stabila resultat.16 En svensk studie visar att en sänkning av ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen från ökar andelen personer som övergår från arbetslöshet till sysselsättning med ungefär tio procent.17 Det finns även undersökningar som visar på svagare effekter och samband.18 Givet att forskningen ger vid handen att en generös ersättning i a-kassan bidrar till högre arbetslöshet är det bekymmersamt att , i jämförelse med andra industriländer, har den mest generösa arbetslöshetsförsäkringen.19 5.1.2Brister i kontroll och uppföljning Det är viktigt att det ställs tydliga krav på de arbetssökande att söka och acceptera ett jobb. Arbetslöshetsförsäkringen ska, enligt riksdag och regering, stimulera ett aktivt arbetssökande. I dagens system kan den arbetssökande som tackar nej till ett arbete eller en åtgärd drabbas av sanktioner. visar emellertid att det finns brister både i hur arbetsförmedlingarna arbetar och hur kontrollen och uppföljningen av de arbetssökande görs.20 Till detta ska läggas att allt fler arbetslösa personer, vars ersättningsperiod från arbetslöshetskassan löpt ut, med nuvarande regler kan ges en förlängning utan att de har uppfyllt ett nytt arbetsvillkor.21 Motivet för att förlänga a-kassan utöver har varit att den arbetslöse bedöms vara nära att få ett jobb och därför inte behöver skrivas in i aktivitetsgarantin. Revisorerna påpekar nu att en förlängning allt oftare beviljas för att förhindra utförsäkring. Detta kan förklaras med att de beviljade resurserna till aktivitetsgarantin inte räcker till för att omfatta alla arbetssökande som riskerar att bli utförsäkrade. Det kan noteras att man registrerade ca 40 000 påbörjade förlängningar, en fördubbling jämfört med . Tendensen är densamma. I nuvarande regelsystem för arbetslöshetsförsäkringen framgår att den som inte aktivt står till arbetsmarknadens förfogande, som t.ex. tackar nej till arbete eller åtgärd, kan drabbas av sanktioner.22 Första gången som detta inträffar kan ersättningen sänkas , nästa gång och om det inträffar en tredje gång upphör rätten till ersättning helt. Då måste den arbetssökande uppfylla ett nytt arbetsvillkor innan hon kan få ersättning igen. Reglerna anger dessutom att den som själv sagt upp en anvisad anställning eller avbryter en arbetsmarknadsåtgärd utan giltig anledning kan bli helt avstängd från ersättning i högst . Om detta dessutom sker under samma ersättningsperiod kan rätten till ersättning upphöra helt. granskning av arbetsförmedlingarnas hantering av arbetslöshetsförsäkringen visar emellertid att reglerna inte efterlevs. Revisorerna drar slutsatsen att det krävs en striktare uppföljning av att regelverket följs. De konstaterar också att arbetsförmedlingar som snabbt upprättar individuella handlingsplaner lyckas bättre med att ordna arbeten för de arbetssökande. 5.2Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen har betydelse Det är också av betydelse för incitamenten hur arbetslöshetsförsäkringen är finansierad. En hög grad av självfinansiering bidrar till att risken för ett överutnyttjande av försäkringen minskar. I dagens system där staten, via generella skatter, i det närmaste betalar hela arbetslöshetsersättningen, finns ingen mekanism som håller tillbaka lönekraven. Därmed ökar företagens arbetskraftskostnader och sysselsättningen minskar.23 täcker medlemmarnas avgifter till a-kassan i stort sett endast kostnaden för administration, eller bara några procent av de samlade kostnaderna för a-kassan. På marginalen är den statliga subventionen fullständig, dvs. Detta innebär att a-kassornas ekonomi är helt opåverkad av förändringar i arbetslösheten. Det betyder att kostnaden för avtal som leder till arbetslöshet sprids ut över hela skattebetalarkollektivet. Konsekvensen är att verksamheter förknippade med en låg arbetslöshetsrisk subventionerar verksamheter med risk för hög arbetslöshet. Annorlunda uttryckt, det försäkringsmässiga inslaget i försäkringen är svagt. En ökad försäkringsmässighet i finansieringen skulle således sannolikt bidra till lägre arbetslöshet och högre sysselsättning och därtill minska ekonomins inflationsbenägenhet. Sammantaget ger alla dessa aspekter bilden av att arbetslöshetsförsäkringen inte fungerar som en omställningsförsäkring. Den bristande efterlevnaden av regelsystemet och den generösa ersättningen ger istället intrycket att arbetslöshetsförsäkringen i det närmaste fungerar som en permanent inkomstförsäkring för dem som lyckats ta sig in på arbetsmarknaden. Detta ställer krav på konkreta och tydliga förändringar, något som vi återkommer till i avsnitt 6.1. 5.3Arbetsmarknadspolitiska åtgärder måste vara effektiva är, tillsammans med , ett av de EU-länder som lägger störst vikt vid att föra en aktiv arbetsmarknadspolitik och satsar mest på olika åtgärder. Den förda svenska arbetsmarknadspolitikens effektivitet är omdiskuterad, och det har gjorts omfattande utvärderingar av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder.24 Det finns exempelvis inte några starka belägg för att AMS-åtgärder skulle förbättra matchningen mellan arbetssökande och arbetstillfällen. Vissa typer av AMS-åtgärder har betydande undanträngningseffekter på reguljär sysselsättning. De åtgärder som kanske kritiseras mest är de som riktas till ungdomar.25 Det finns andra studier som tyder på att arbetsmarknadspolitik kan ge positiva effekter när det gäller att öka arbetskraftsutbudet, även om resultaten i vissa av studierna är svåra att tolka.2627 Aktiva åtgärder tycks bidra till att en lägre andel av den arbetsföra delen av befolkningen står utan jobb. Det är dessutom så att alternativet med ett kontant arbetslöshetsstöd utan motprestation har direkt negativa effekter.28 Den åtgärd som visar positiva resultat för att sänka arbetslösheten är en väl utvecklad förmedlingsverksamhet. Detta visar såväl svenska som internationella studier.29 Den svenska arbetsmarknadspolitiken får således både ris och ros i olika studier. Vi menar att fördelarna överväger nackdelarna. Det är inte de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i sig som är problemet, utan hur de utformas. Det finns en tendens till att åtgärderna blir mer omfattande i en lågkonjuktur än konjunkturläget kräver. På motsvarande sätt sker nedskalningen vid en konjunkturåterhämtning ofta i långsammare takt än motiverat av den ekonomiska utvecklingen. Problemet med att andra motiv än de rent arbetsmarknadspolitiska styr omfattningen av åtgärderna diskuteras under avsnitt 6.3. Sammanfattningsvis talar således det mesta för att en ökad omfattning av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan sänka den öppna arbetslösheten och den arbetslöshet som är förenlig med en låg och stabil inflationstakt. Det senare är endast möjligt om åtgärderna utformas för att möta framtida kompetensbehov. Det finns studier som visar att det skulle vara möjligt att uppnå ett betydligt bättre resultat av de satsade resurserna än om fördelningen av åtgärder förändras.30 Hur detta ska åstadkommas diskuteras också i avsnitt 6.3. 6Ett reformprogram - arbete för fler En väl fungerande arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik i vid mening är viktig för att säkerställa att de människor som drabbas av arbetslöshet snabbt åter kommer i arbete och inte fastnar i ett långvarigt bidragsberoende. Ur ett mänskligt perspektiv är det utanförskap som många hamnar i när de står utanför arbetsmarknaden oförsvarligt. Det är både ett slöseri med samhällets resurser och bristande respekt för människors värde att inte ta till vara allas förmågor. vill ändra på detta och skapa ett samhällsklimat som uppmuntrar arbete, kreativitet, skapande och kunskapssökande. Det ska finnas möjligheter för den enskilde individen att forma sin egen tillvaro och förbättra sin livssituation efter egen förmåga. Vi vill med vår politik skapa de förutsättningar som krävs för att arbetsmarknaden ska fungera, vara flexibel och svara mot de behov som enskilda individer och företag har. Under dessa förutsättningar kan produktionen och tillväxten bli högre och inflationen hållas i schack. Att genomföra reformer för att förbättra arbetsmarknaden är således den mest prioriterade uppgiften . Arbetsmarknadspolitikens uppgift är i första hand att påverka arbetsutbudet. Men det krävs också efterfrågestimulerande åtgärder för att arbetslösheten ska komma ner på rimliga nivåer. I motion 2004/05:N305 återges våra näringspolitiska förslag som verkar mer direkt på efterfrågesidan, medan den här motionen i huvudsak gäller faktorer som påverkar utbudssidan i ekonomin. Den slutsats som kan dras av forskningslitteraturen är att arbetslöshetsersättningen gradvis bör trappas ner . En förändring av regelverket gör att både företag och arbetsmarknadens parter i större utsträckning kommer att överväga vilka konsekvenser deras agerande kan få på sysselsättningen. De arbetssökande kommer också att mer intensivt försöka hitta ett arbete innan ersättningen blir lägre. De kommer bl.a. att ställa större krav på arbetsförmedlingarna att ge ordentligt stöd i sökprocessen. Alla dessa faktorer kommer att göra att fler kommer i arbete och arbetslösheten minskar. 6.1.1Nedtrappade ersättningsnivåer i två steg Det är en fördel om socialförsäkringar kan ha liknande uppbyggnad; det gör försäkringssystemet mer transparant och därmed lättförståeligt. Det finns dock en skillnad mellan t.ex. att vara arbetslös och sjuk, vilket också bör speglas i systemet. Vi föreslår att ersättningen beräknas på den genomsnittliga inkomsten , vilket vi också föreslår i sjuk- och föräldraförsäkringarna. Vi föreslår en "ersättningstrappa" för arbetslöshetsförsäkringen, där kompensationen utgör av inkomsten i arbetslöshetsperioden. Därefter sänks ersättningen till under de resterande . Därmed skapas incitament för de arbetssökande att i ett tidigt skede söka mer intensivt efter jobb. Sammanlagt utgår ersättning , som i dagens system. Maxersättningen skulle då bli och de resterande . 6.1.2Bortre parentes tillåts verka Vi anser att det finns starka skäl att låta en bortre parentes verka i arbetslöshetsförsäkringen. Forskningen styrker att passivt kontantstöd inte har några positiva effekter på sökintensiteten. Därför bör möjligheten till 300 dagars förlängning i försäkringen kraftigt begränsas. Detta innebär emellertid inte någon budgetförstärkning. Vi menar att det är orimligt att räkna med att de som inte fått något arbete ska lämnas helt utanför systemet utan fortsatt stöd. Därför är vårt tidigare förslag att aktivitetsgarantin skulle slopas inte heller längre aktuellt. Vi anser däremot att nuvarande utformning av aktivitetsgarantin bör ses över. En möjlighet som kan övervägas är att arbetssökande, som varit arbetslösa i , placeras i något slags paraplyverksamhet med ett mer individanpassat program av åtgärder än det som aktivitetsgarantin erbjuder . En annan möjlighet är att kommunerna kunde ges ett utökat ansvar för att tillhandahålla meningsfull verksamhet för dessa arbetssökande. Oavsett vilket alternativ som i slutändan blir aktuellt, väntas det innebära ett utökat finansieringsbehov i stället för en besparing som i vår förra budgetmotion (2003/04:Fi239). För att finansiera en utbyggnad av aktivitetsgarantin till alla de arbetslösa som är berättigade till a-kassa är det nödvändigt att ersättningen i denna verksamhet ska ligga något lägre än av inkomsten. Dessa frågor kommer att analyseras ytterligare i den översyn av arbetsmarknadspolitiken som presenterades inledningsvis. Med dagens flexibla pensionssystem är det naturligt att även andra trygghetssystem anpassas. Vi har tidigare föreslagit att sjukersättning (förtidspension) skall samordnas med ålderspensionen . Vi anser att detsamma bör gälla aktivitetsgarantin. är det naturligt att dagens aktivitetsgaranti eller alternativ verksamhet ersätts av ålderspensionen. 6.1.3Aktiva arbetsförmedlingar når bättre resultat Det är viktigt att den arbetslöse får stöd i sitt sökande efter arbete. All erfarenhet tyder på att anställningsbarheten sjunker snabbt. konstaterar att arbetsförmedlingar som engagerar sig i de arbetssökande, har aktiv kontakt med potentiella arbetsgivare och snabbt upprättar individuella handlingsplaner lyckas bättre med att hitta arbeten som passar de arbetssökande. I dagens system finns krav på att en formell handlingsplan upprättas . Vi menar att detta krav kan bli tydligare och att en åtgärdsinriktad handlingsplan bör upprättas , allra senast inom exempelvis . Trots att kvaliteten på dessa handlingsplaner är skiftande och nyttan av dessa i vissa fall kan ifrågasättas, anser vi dessa viktiga och ger arbetsförmedlaren och arbetssökanden anledning att träffas personligen vid ett flertal tillfällen i sökprocessen. Med en mer åtgärdsinriktad handlingsplan kan kvaliteten höjas. 6.1.4Likabehandling och strikt efterlevnad av ersättningsregler krävs Dagens regelsystem ställer krav på den arbetssökande och sanktioner kan tillgripas om den arbetslöse inte dokumenterar någon arbetsvilja. Det är emellertid tydligt att efterlevnaden och uppföljningen av dessa regler är bristfällig. påpekar att det finns en obenägenhet mot att, som reglerna föreskriver, lämna meddelanden om ifrågasatt ersättningsrätt till arbetslöshetskassorna även när arbetsförmedlingen bedömer att en arbetssökande inte står till arbetsmarknadens förfogande. I praktiken är det således arbetsförmedlaren som bestämmer huruvida sanktioner ska vidtas, även om beslutet formellt fattas av arbetslöshetskassorna. I nuvarande system har varken arbetsförmedlaren eller arbetslöshetskassan något större incitament att avstänga en arbetssökande/medlem från ersättning. Arbetsförmedlarens roll är att stötta den arbetslösa i hennes jobbsökande, något som står i konflikt med att också vara den som kontrollerar den arbetssökande. Arbetslöshetskassorna, vars verksamhet till övervägande delen är finansierad av skattemedel och där ersättningarna i det närmaste subventioneras fullt ut av staten, har inget incitament att genomföra en impopulär åtgärd mot en medlem. Ett sätt att lösa detta problem är att tydliggöra rollfördelningen mellan arbetsförmedlingarna och arbetslöshetskassorna. föreslår att en "nämnd" inrättas vid arbetsförmedlingskontoren där alla överväganden om rapportskrivande bereds. Därefter svarar kontoret, inte den enskilde handläggaren, för meddelandet till arbetslöshetskassan som beslutar om åtgärd. Ett alternativ är att beslutet om sanktioner skall fattas av en myndighet och inte av arbetslöshetskassorna. 6.1.5Minskad statlig subvention i arbetslöshetsförsäkringen har i många sammanhang fört fram krav på att försäkringsmässigheten i de allmänna obligatoriska försäkringarna bör öka. Detta kan göras på flera olika sätt. Vi föreslog i vår senaste budgetmotion (2003/04:Fi239) en avdragsgill medlemsavgift motsvarande av bruttoinkomsten för att finansiera en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (budgeten belastades emellertid inte med några ökade kostnader för en utvidgad arbetslöshetsersättning). Fördelen med denna finansieringsmodell är att det etableras ett visst samband mellan nivån på den enskildes inbetalda avgifter och utfallande ersättningar. Nackdelarna är dels att marginalskatterna ökar för många låg- och medelinkomsttagare, dels att incitamenten för de lönesättande parterna inte påverkas eftersom kopplingen till arbetslösheten inte tydliggörs för a-kassorna. Inom ramen för partistyrelsens tillväxtarbetsgrupp kommer alternativ till denna finansieringsmodell att prövas. En viktig utgångspunkt är att förslaget inte får försämra det ekonomiska utbytet av att arbeta. En annan utgångspunkt är att finansieringens utformning bör ge incitament till en bättre fungerande lönebildning och bidra till ökad sysselsättning och lägre arbetslöshet. Ett sätt är att koppla finansieringen av arbetslöshetsersättningen till företagens benägenhet att avskeda arbetskraft. I finns ett system där arbetsgivarna betalar olika avgifter på basis av företagets arbetslöshetshistoria. Detta skapar incitament att behålla arbetskraft men höjs kostnaderna för att anställa arbetskraft, vilket dämpar sysselsättningen. Ett annat sätt är att koppla finansieringen av arbetslöshetsersättningen till utfallet av löneförhandlingarna. Detta kan exempelvis ske genom att direkt koppla medlemsavgifterna till arbetslöshetsnivån i respektive a-kassa. Eftersom arbetslösheten i olika sektorer varierar kraftigt är det vare sig önskvärt eller möjligt att införa ett system där varje a-kassa fullt ut står för sina egna arbetslöshetskostnader. Ett tredje sätt är att minska graden av statlig subventionering i a-kassan. Det finns flera fördelar med en sådan lösning. Företagens kostnader för uppsägning eller anställning påverkas inte, som det skapas incitament till högre sysselsättning. De parter som förhandlar fram löner och anställningsvillkor konfronteras i större utsträckning direkt med de kostnader som alltför höga arbetskraftskostnader medför till skillnad mot dagens system. Den nuvarande skattesubventionen innebär att kostnaden för avtal som leder till arbetslöshet sprids ut över hela skattebetalarkollektivet. Detta betyder att verksamheter som är förknippade med en låg arbetslöshetsrisk subventionerar verksamheter med risk för hög arbetslöshet. Verksamheter med hög arbetslöshet kommer då att bli mer omfattande. I förlängningen betyder det att den långsiktiga strukturella arbetslösheten blir högre. En ökad försäkringsmässighet i finansieringen skulle således bidra till lägre arbetslöshet och högre sysselsättning. En variant är att minska subventionsgraden av arbetslöshetsförsäkringen . Detta innebär att medlemsavgifterna i arbetslöshetskassorna ökar och delvis blir beroende av hur hög arbetslösheten är i respektive a-kassa. I diagrammet nedan, som baseras på beräkningar gjorda av , återges med hur mycket medlemsavgifterna i varje a-kassa behöver öka för att täcka det totala finansieringsbehovet.31 I detta sammanhang får övervägas om ett tak, t.ex. att avgiftshöjningen inte skall överstiga , bör inrättas för höjningen av medlemsavgifterna. Detta motsvarar ungefär den höjning av egenavgifterna som vi föreslår. Diagram 5: Ökning i månadsavgiften per kassamedlem vid 70 procents subventionering av arbetslöshetsersättningarna, 6.2Bör en allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring införas? Partistyrelsens tillväxtarbetsgrupp har också, enligt direktiven, att överväga för- och nackdelar med att införa en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Å ena sidan är det rimligt att alla arbetstagare, som uppfyller arbetsvillkoret, har rätt till en ersättning eftersom de är med och finansierar försäkringen via skattsedeln. Å andra sidan innebär en utvidgning av arbetslöshetsförsäkringen stora påfrestningar på statsbudgeten. En allmän obligatorisk arbetslöshetsförsäkring skulle innebära att av arbetskraften omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. Även om det är svårt att beräkna kostnaderna exakt är det sannolikt att de skulle ligga i storleksordningen . Förslaget om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring är kopplat till att försäkringen skulle administreras av staten. Det finns dock anledning att ifrågasätta om en statlig försäkring verkligen ger några nämnvärda administrativa vinster att tala om. Det framstår som viktigare att konkurrensen förbättras än att staten utnyttjar sin kreditvärdighet för att konkurrera ut dagens arbetslöshetskassor. Vi anser att det kan finnas skäl att överväga om det föreligger onödiga hinder för andra aktörer än fackföreningarna att erbjuda försäkringar mot arbetslöshet. Alfa-kassan är ett alternativ för de löntagare som inte vill tillhöra en facklig a-kassa. Det har hävdats bl.a. av att modellen med fackligt administrerade arbetslöshetskassor (den s.k. Gentmodellen) bidrar till att fackföreningsrörelsen i och är starkare än i många andra länder.32 De kan därmed förhandla fram högre löner än företagens kostnadsläge medger, något som leder till lägre sysselsättning och en sämre makroekonomisk utveckling. Mot detta står emellertid argumentet att breda fackföreningar också tvingas att ta ett större samhällsansvar, vilket kan ge positiva effekter på lönebildningen. Samordnade förhandlingar alternativt en ren marknadslösning tenderar att fungera väl.33 Inte minst erfarenheterna från och de tre senaste avtalsrörelserna ger stöd för detta. Det är således svårt att utifrån samhällsekonomisk effektivitet argumentera för att fackföreningar som företräder breda löntagargrupper skulle utgöra ett problem. Den slutsats som vi drar är att dagens förhandlingssystem sätter en viss press på fackföreningarna att, trots sin monopolställning, ta hänsyn till den samhällsekonomiska utvecklingen i avtalsförhandlingarna när de sluter avtal. Därmed är det av mindre betydelse ur denna synvinkel att just fackföreningarna administrerar arbetslöshetskassor. Ett problem är emellertid att myndighetsbeslut och betydande budgetmedel i en sådan lösning hanteras av organisationer som inte är myndigheter. 6.3En ny struktur för arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitiken bedrivs inom ramen för en komplicerad organisatorisk struktur. Inte minst revisorer, och har riktat stark kritik mot att strukturen kan bidra till att minska effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken.34 () svarar för huvuddelen av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. AMV består av () och en länsarbetsnämnd i varje län. I länsarbetsnämnderna ingår bl.a. de offentliga arbetsförmedlingarna. Såväl AMS som länsarbetsnämndernas arbete leds av styrelser som består av politiker och representanter för arbetsmarknadens parter. Den partipolitiska styrningen av AMV är ett problem och kan leda till en överexpansion av åtgärder som inte kan motiveras av konjunkturutvecklingen. Det finns också en risk att politiker och partsrepresentanter på regional och nivå påverkar fördelningen av resurser på ett sådant sätt att sammansättningen av åtgärder inte blir den bästa sett i ett nationellt perspektiv. Det långtgående korporativa inflytandet från de fackliga organisationerna kan i förlängningen medföra att arbetsmarknadspolitiken utformas för att mildra effekterna av en arbetslöshet som uppkommer till följd av misslyckade avtalsförhandlingar. Även om de senaste avtalsrörelserna i stort sett fungerat väl och fackföreningarna verkar ta ett samhällsekonomiskt ansvar är arbetslösheten ändå fortsatt hög. Ytterligare problem med dagens system är att riksdag och regering inte definierat tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken.