mot · GS02A342 · 2004-10-04 00:00:00 — Det går att identifiera en rad olika målnivåer och ett stort antal delmål i regeringens budgetproposition (2004/05:1). Utan tydliga mål är det inte möjligt att avgöra vilka och hur stora arbetsmarknadspolitiska insatser som behöver sättas in. Det är inte heller möjligt att utvärdera utfallet av åtgärdernas effekter. En klar målformulering är också nödvändig för att förstå arbetsmarknadspolitikens roll i den ekonomiska politiken.35 Det kan också ifrågasättas om de nuvarande och otydliga målformuleringarna bygger på en realistisk föreställning om vad som faktiskt kan uppnås med hjälp av olika åtgärder, något som inte minst revisorer uppmärksammat.36 Målstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken är komplicerad. Det övergripande målet är full sysselsättning. Regeringen har satt upp delmål på vägen mot full sysselsättning, nämligen att av befolkningen mellan 20 - skall vara reguljärt sysselsatta och att den öppna arbetslösheten skall uppgå till av arbetskraften. Det bör poängteras att dessa två mål även involverar ett flertal andra politikområden som ska bidra till måluppfyllelsen. De bägge målen betonas dock starkt inom politikområdet arbetsmarknadspolitik. Regeringen nöjer sig emellertid inte med att ange dessa mål. I förra årets budgetproposition (prop. 2003/04:1) angavs också att arbetsmarknadspolitiken skulle ha tre målnivåer. Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken formuleras i termer av att "arbetsmarknadspolitiken skall bidra till en väl fungerande arbetsmarknad". Det anges också verksamhetsmål för förmedling, för arbetsmarknadspolitiska program och för kontroll och uppföljning. Målet för förmedlingsverksamheten är att bidra till att arbetslöshetstiden för de arbetssökande samt vakanstiden för otillsatta platser förkortas och att säkerställa arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. För de arbetsmarknadspolitiska programmen är målet att öka möjligheten för arbetssökande att få ett arbete samt motverka brist på arbetskraft. För verksamhetsområdet kontroll och uppföljning är målen att tillsynen och kontrollen av det arbetsmarknadspolitiska regelverket skall förbättras och att kunskaperna om samlade effekterna av de arbetsmarknadspolitiska insatserna skall öka. Vid sidan av denna, redan komplexa, målstruktur anges också att arbetsmarknadspolitiken har som uppgift att underlätta för personer med en svag ställning på arbetsmarknaden, motverka en könsuppdelad arbetsmarknad, verka för förbättrad integration av invandrare och bidra till att de regionalpolitiska målen uppfylls. Regeringen anger också operativa mål för de olika myndigheterna inom AMV. Vid sidan om de övergripande målen, verksamhetsmålen och de operativa målen fastslår också regeringen att målsättningarna inom skall fungera som ett komplement. Inkluderar man det övergripande målet om full sysselsättning, delmålen om i sysselsättning och i öppen arbetslöshet, målet för arbetsmarknadspolitiken att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, de sex olika verksamhetsmålen, de operativa målen för myndigheterna, uppgifterna att underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden, att motverka könsuppdelning, integration, regionalpolitik och EU:s mål finner vi fyra-fem olika målnivåer och sammantaget uppemot 15-20 mål. En komplex målhierarki riskerar att leda till målkonflikter. Det kan också vara svårt att förstå sambanden mellan olika mål och målnivåer samt vad olika mål avses påverka. Förutsättningen för att målstyrning skall fungera är att det är tydligt vad som skall uppnås, att uppföljning är möjlig genom resultatindikatorer som är nära kopplade till målen, att målen uppfattas som begripliga och relevanta av dem som skall genomföra verksamheten, att målen är möjliga att nå med de medel som anges och att det är tydligt inom vilken tidsram målen skall nås. Det kan starkt ifrågasättas om detta gäller för målen inom arbetsmarknadspolitiken. Det är svårt att värja sig från intrycket att de målsättningar regering och riksdag lagt fast endast i begränsad utsträckning påverkat den operativa inriktningen på arbetsmarknadspolitiken. 6.3.1Tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. De allmänna målen för den ekonomiska politiken kan formuleras i termer av strukturmål, stabiliseringspolitiska mål och fördelningspolitiska mål.37 Det förstnämnda målet kan uttryckas i termer av att öka ekonomins långsiktiga produktionsförmåga. För arbetsmarknadspolitiken innebär det att den ska inriktas pååtgärder som gör att arbetslösheten kan hållas på en låg nivå utan att inflationen tar fart. Det andra målet betyder att arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan användas för att utjämna konjunkturvariationer. Det tredje målet rör de grupper som har en svagare förankring på arbetsmarknaden, såsom arbetshandikappade, invandrare eller långtidsarbetslösa. För att kunna bedriva en effektiv arbetsmarknadspolitik behövs inte fler mål än dessa tre, men det måste göras en avvägning mellan målen för att inte målkonflikter ska uppstå. Det är naturligt att det överordnade målet för arbetsmarknadspolitiken ska vara att minska strukturarbetslösheten, dvs. minska den arbetslöshetsnivå som är långsiktigt hållbar och förenlig med prisstabilitet. Vi menar att det primära målet inte bör vara att stabilisera konjunkturen bl.a. för att det är problematiskt att bedöma hur snabbt de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan få effekt. Uppgiften att bedriva stabiliseringspolitik har på goda grunder delegerats till . Slutsatsen är att det är rimligt att de 15-20 övriga mål för arbetsmarknadspolitiken som regering och riksdag lagt fast avskaffas. Med tydliga mål för arbetsmarknadspolitiken är nästa naturliga steg att förändra organisationen. Det har skett vissa förändringar för att minska komplexiteten , men reformerna har varit otillräckliga och ytterligare steg måste tas. Det är naturligt att AMV omvandlas till en enhetsmyndighet och att länsarbetsnämnderna avskaffas. Det är uppenbart att länsindelningen inte korresponderar med de regionala arbetsmarknaderna. Det är också rimligt att ledningen för ett målstyrt verk har möjligheter att fatta beslut om hur verksamheten på de olika regionala arbetsmarknaderna skall utformas. En enhetsmyndighet kan mycket väl driva verksamheten med ett decentraliserat arbetssätt. Det viktiga är att det förs en dialog mellan verket och aktörerna på de lokala arbetsmarknaderna. Det viktigaste steget är att göra AMV mera självständigt. Forskning och beprövad erfarenhet från och många andra industriländer ger ett mycket starkt stöd för att verksamheter med tydliga stabiliseringspolitiska inslag bör bedrivas på armslängds avstånd från dagspolitiken. Inte minst kan en ökad trovärdighet för att beslutfattandet enbart baseras på målen och bedömningar av arbetsmarknadsläget göra att politiken blir mer effektiv. Det är naturligt att verksledningen får större möjligheter att själv bedöma hur resurserna ska fördelas t.ex. mellan förmedlingsverksamhet, åtgärder och anställningssubventioner än den har . Vilka åtgärder som är ändamålsenliga avgörs också av AMV inom ramen för de mål som styr verksamheten. Att AMV är en statlig myndighet under regeringen ställer stora krav på regeringen att inte använda arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att i första hand stabilisera konjunktursvängningar eller andra partipolitiska överväganden. menar att det i första hand är uppgift att bedriva stabiliseringspolitik precis som i nuvarande ordning och att det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken skall vara att hålla arbetslösheten på den (långsiktiga) nivå som bidrar till låg inflation och hög tillväxt. 6.3.3Riktlinjer för arbetsmarknadspolitiska åtgärder Med entydiga mål och en ny struktur för arbetsmarknadspolitiken skall verksledningen för fatta beslut om inriktningen pååtgärderna. Verkets ledning skall regelbundet redovisa hur sammansättningen av åtgärderna bidrar till att upprätthålla målen för verksamheten. () bör få en ännu viktigare roll än i dagens system. Vi förordade redan i partimotionen med anledning av regeringens ekonomiska vårpoposition(2003/04:Fi22) att tidigare föreslagna generella neddragningar av arbetsmarknadspolitiken inte var försvarbara, eftersom deltagande i aktiva arbetsmarknadsåtgärder ger bättre effekter på arbetsmarknadens funktionssätt än passivt kontantstöd. Det finns dock starka skäl att förändra sammansättningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Åtgärder som kan minskas eller tas bort handlar om generella sysselsättningsstöd och åtgärder riktade till ungdomar. Däremot kan åtgärder som handlar om mer specifika yrkesinriktade utbildningar, riktade sysselsättningssubventioner till väl avgränsade grupper, riktade åtgärder till långtidsarbetslösa samt kontroll och uppföljning av de arbetssökandes sökaktiviteter utökas. Vi väljer emellertid att dra ned på regeringens förslag om ytterligare 20 000 platser i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 2005, eftersom vi anser att det är olämpligt att expandera volymen åtgärder i ett läge där och andra bedömare räknar med att de lediga resurserna på arbetsmarknaden minskar. Vi har kritiserat regeringens försök med friårsverksamheten. I enlighet med 121-punktsprogrammet inför regeringen friår i hela landet från . Vi anser inte att det är motiverat att införa möjligheten till friår, när behovet av att öka arbetsutbudet är så stort. Vi vill därtill exempelvis ersätta traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar med företagsinriktad lärlingsutbildning. Vi förordar vidare att den kvalificerade eftergymnasiala yrkesutbildningen utvecklas och förbättras. Den kvalificerade yrkesutbildningen skall bedrivas i ett nära samarbete mellan utbildningsanordnare, högskola, näringsliv och myndigheter. Se vidare motionen "En rörlig och individuell yrkesutbildning" (2004/05:Ub436) där detta förslag utvecklas närmare. Vi har i olika sammanhang betonat vikten av att individer med olika handikapp skall ges rimliga möjligheter till ett värdigt liv. Vår grundsyn är att alla människor har rätt till ett liv i värdighet och att människor både vill och kan arbeta efter förmåga. Vi föreslår att regelverk och föreskrifter måste tydliggöra vem som anses vara arbetshandikappad och därmed i behov av stöd. Stödet kan exempelvis handla om riktade sysselsättningssubventioner. Se vidare motionen "Arbetshandikappade har rätt till ett aktivt arbetsliv" (2004/05:A250). Ett bra arbetsrättsligt regelverk gör att lugn och ro skapas på arbetsmarknaden och att företag och anställda kan verka under stabila spelregler. När kollektivavtalslagen kom 1928 innebar den i allt väsentligt att redan etablerad praxis på arbetsmarknaden lades fast i lag. Avtal mellan arbetsgivare och anställda hade växt fram som ett resultat av näringsfriheten och den osäkerhet som de upplevde.38 För att skapa trygghet för båda parter ingicks avtal som styrde anställningsförhållandena. Länge dominerade också inställningen att arbetsmarknadens parter skulle sluta avtal utan statlig inblandning, men omkring 1970 ersattes samförståndsandan av en s.k. konfrontationsregim, där en arbetsrättslig lagstiftningsoffensiv inleddes av politiska skäl.39 Därmed frångick man principen om statens neutralitet i arbetstvister.40 Ur ett makroekonomiskt perspektiv tycks arbetsrätten ha liten betydelse för arbetslösheten, sysselsättningen och inflationsbenägenheten i ekonomin. Forskningen kan inte påvisa något starkt samband mellan en strikt arbetsrätt och hög arbetslöshet. Inte heller sysselsättningen eller inflationen tycks påverkas negativt av en strikt arbetsrätt. undersöker hur ett antal förklaringsfaktorer av arbetslösheten förhåller sig till en strikt arbetsrätt i 19 länder.41 studie ger ett visst stöd för resultatet att omfattande arbetsrättsliga regler kan göra att ungdomsarbetslösheten blir högre. finner dock inte något stöd för slutsatsen att kvinnor och invandrare skulle missgynnas av en striktare arbetsrätt, något som andra studier visat. Ett slående resultat är däremot att arbetslösheten för män i yrkesverksamma åldrar är lägre när arbetsrätten är strikt. Orsaken är att den som redan har en anställning - vilket män i denna åldersgrupp till övervägande delen har - inte blir arbetslös så snart konjunkturen vänder. De är s.k. insiders. En strikt arbetsrätt höjer kostnaden för anställning och avsked. Personalomsättningen är därför lägre i länder med en strikt arbetsrätt. Sysselsättningsutvecklingen visar sig också vara mer stabil, medan det istället är arbetade timmar som få ta anpassningen vid olika konjunktursvängningar.42 studie påvisar också det faktum att andelen egenföretagare är högre i en ekonomi med strikt arbetsrätt. Det bör noteras att det har betydelse hur lönebildningsprocessen fungerar; om lönebildningen samordnas på central nivåär det än mindre sannolikt att en strikt arbetsrätt skulle öka arbetslösheten påpekar OECD.43 Sambanden i studie är överlag svaga, och det finns knappast utrymme för tolkningen att en strikt arbetsrätt skulle vara hämmande för den makroekonomiska utvecklingen. För att citera , som är vice centralbankschef för i : "By comparison, time spent worrying about strict labour market regulations, employment protection and minimum wages is probably time largely wasted".44 Det är inte heller så att har en arbetsrätt som påtagligt avviker från andra länder. Det har också skett betydande strukturreformer . hade bland de hårdaste reglerna i för tillfälliga anställningar, men tillhör , tillsammans med , , och , de länder som har mer flexibla regler. Även när det gäller reglerna för uppsägningar och anställningar har regelverket förändrats. hade , tillsammans med , , , en mycket rigid arbetsrätt. har , tillsammans med länder som , , och , påtagligt mindre stelbenta regler än i . Den svenska arbetstidsregleringen är sannolikt den mest liberala i , vilket gör det enklare att möta variationer i efterfrågan med ändrad arbetstid snarare än uppsägningar och arbetslöshet.45 Många små företag upplever emellertid att de arbetsrättsliga reglerna delvis skapar en rättslös situation och att reglerna utgör ett hinder för nyanställningar och expansion. Sedan Åmanlagens tillkomst har en uppsjö av lagar stiftats som påverkar förhållanden mellan arbetsgivare och arbetstagare. Resultatet har blivit ett både svårgenomträngligt och omodernt regelverk, som inte passar dagens moderna arbetsliv. Den nya arbetsmarknaden består av helt nya företagsformer jämfört med 1970-talets storskaliga industriproduktion. Regelverket är inte anpassat till exempelvis bemanningsföretagens speciella roll eller till andra kontraktsformer som suddar ut invanda gränser mellan anställda, uppdragstagare och ägare, som delägarlösningar, projektanställningar och distansarbeten. Inte minst de små och medelstora företagen upplever lapptäcket av olika regler som ett stort hinder. Det finns därför ett behov av att både förenkla och modernisera lagstiftningen. Det är viktigt att arbetsrätten bidrar till att ge enskilda löntagare en önskvärd trygghet. Men de ska känna sig trygga inte bara på jobbet utan också i att byta arbete. Den bästa formen av trygghet är att den enskilda individen upplever det som naturligt att söka sig till nya jobb och att det finns jobb att välja på, något som ekonomiska politik syftar till. Dagens utformning av lagen om anställningsskydd (LAS) innebär emellertid att tryggheten bara beror på antalet år på jobbet, vilket motverkar rörligheten. I sämsta fall upplever människor sig som fast i jobb där de i grunden inte trivs utan mår dåligt. Det är angeläget att statsmakterna tillsammans med arbetsmarknadens parter försöker att hitta en lösning på denna problematik. Vi vill skapa en tydlig, sammanhållen och enhetlig lagstiftning gällande diskriminering. I likhet med ett antal remissinstanser förordar vi att en enda lag med förbud mot diskriminering inom alla samhällsområden är det mest ändamålsenliga och fruktbara på . Vi anser att all diskriminering kan och skall behandlas på samma sätt av lagstiftaren. Det finns inget hållbart motiv att dela upp lagstiftning gällande diskriminering i olika kategorier och därmed märka ut människor beroende på av vilket skäl de blivit diskriminerade. All diskriminering oavsett motiv är lika avskyvärd. Vi förordar att en sammanhållen, tydlig och enhetlig lagstiftning rörande diskriminering genomförs så snart det är praktiskt möjligt. Det sänder en tydlig signal till alla berörda parter att all diskriminering oavsett om det handlar om kön, ras, religion, ålder, funktionshinder eller sexuell läggning ses som lika allvarlig från lagstiftarens sida. Vi föreslår vidare att de fyra ombudsmännen mot diskriminering slås samman till en gemensam myndighet. Den nya myndigheten skall även fortsättningsvis ha i uppdrag att utöva tillsyn över diskriminering i arbetslivet. i (m) (2003), "Direktiv till tillväxtarbetsgrupp", partistyrelsen, , (). Relationen är det s.k. Okunsambandet, som egentligen avser förändringar i produktionsgapet och arbetslöshetsgapet, men som ofta uttrycks som en relation mellan tillväxten och arbetslösheten. Se Gylfason, T (red) (1997), I takt med omvärlden, , och Apel, M och , P (1999), "System Estimates of Potential Output and the NAIRU", Empirical Economics 24. En förbättring av läget medför en förflyttning i sydvästlig riktning. , N (2003), "Avtalsrörelsen : Den nya lönebildningsregimen på prov", Ekonomisk Debatt, årgång 31, nr 1. (2004), Avtalsrörelsen och lönebildningen 2003, . Calmfors, L och Driffill, J (1988), "Bargaining Structure, Corporatism and Macroeconomic Performance", Economic Policy 6. (2003), Employment Outlook, , . Bonato, L, Lusinyan, L och Danninger, S (2004), , selected issues, IMF Country Report No 04/245, . AMS (2004), "Arbetskraftsutbudet i - en utblick mot 2030", URA 2004:3. Heikensten, L (2003), "Penningpolitik och potentiell tillväxt", Tal vid , , ; , S, Flodén M, Steigman, E och Wijkander, H (2004), Finanser för framtidens välfärd. SNS-förlag, ; 2004:19; , (2004), , Economic Surveys. T.ex. (2002), "Arbetskraftsutbud och välfärd - aktuell politik och framtida utmaningar", DS 2002:30 eller , J (red) (2004), Egenförsörjning eller bidragsförsörjning - Invandrare, arbetsmarknaden och välfärdsstaten, Rapport från Integrationspolitiska maktutredningen, SOU 2004:21. Krueger, AB och , BD (2002), "Labour Supply effects of social insurance", NBER-Working paper, nr 9014. Se t.ex. , B (1998), "in Theory and Practice", , vol 100, samt , B (2004),"Hur ser en optimal arbetslöshetsförsäkring ut? ", Ekonomisk Debatt, årgång 32, nr 4. , K, , Harkman A och (1996), "Unemployment Duration, Unemployment Benefits and Labour Market Programs in ", , vol 59. , B och , A (2001), "Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik", Rapport 2003:6, IFAU, . Krueger, AB och (2002). Se tidigare referens. , , , B och Vejsiu, A (2001), "Do benefit cuts boost job finding? Swedish evidence from 1990:s", , årg. III, oktober. och (2001), Inkomstfördelningens trender , Utredningar 2001:57. Thakur, S, , M, Horvàth, B och Cerra, V (2003), 's - Can the Bumblebee Keep Flying, . (2004), Arbetslöshetsförsäkringens hantering på arbetsförmedlingen, RIR 2004:3. För att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning måste den arbetslöse ha arbetat . AMS (2003), Arbetslöshetsersättning - Ekonomiskt stöd för dig som är arbetslös. , B (1996), "Arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshet", Ekonomisk Debatt, Årg. 24, nr 5 och , H (2004), "Wage Effects of Unemployment Benefits, Taxes and Mobility", PM, . Calmfors L, , A och Hemström, M (2002), "Vad vet vi om den svenska arbetsmarknadspolitikens sysselsättningseffekter" Rapport 2002:8, IFAU, . Ackum Agell, S, , A, Harkman, A, , E, , M, , S och , K (2000), "Erfarenheter av nittiotalets arbetsmarknadspolitik", Rapport 2000:2, IFAU, . , A och , B (2003), "Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik", Rapport 2003:6, IFAU, . Nickell, S och Layard, R (1999), "Labour market institutions and economic performance", Handbook of Labour Economics vol. Krueger, AB och (2002). Se tidigare referens. , J (1998), "What works among labour market policies: evidence from countries experiences", , Labour Market and Social Policy, Occasional Papers, nr 35. Calmfors, L, , A och Hemström, M (2002). Se tidigare referens. Se PM från Dnr 2004:1424. Boeri, T, Brugiavini, T och Calmfors, L., (2001), The Role of Unions in the Twenty-First Century - A Study for the Fondazione , . Calmfors, L och Driffill, J (1988). Se tidigare referens. revisorer (2002), "Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna", revisionsrapport nr 2002/03:2 och Statskontoret (2004), "Det nya arbetsmarknadsverket", rapport 2004:16. , J (1997a), "Behöver målen för arbetsmarknadspolitiken omformuleras? ", i , V (red. ), Arbetsmarknad och tillväxt, Ekerlids Förlag och , J (1997b), "Halverad öppen arbetslöshet - politisk retorik eller adekvat målformulering? ", FIEF Reprint Series, nr 114. revisorer (2002), "Styrningen av AMS och länsarbetsnämnderna", revisionsrapport nr 2002/03:2. Tinberg, J (1959), "Economic Policy: Principles and Design", , 1956 Selected Papers, och , B (1955), Finanspolitikens ekonomiska teori, . Nycander, S (2001), "Kollektivavtalssystemet - skapat av det civila samhället", i , H. (red) Arbetsgivarnas dilemma, Ekerlids förlag. , N, (2003), "Avtalsrörelsen : Den nya lönebildningsregimen på prov", Ekonomisk Debatt, årgång 31, nr 1. Nycander, S (2002), Makten över arbetsmarknaden. Ett perspektiv på 1900-tal, . Se Employment Outlook, 1999 för en sammanfattning av relevanta studier. , G (1990), ", Employment and Wages", , , pp. (1999). Se tidigare referens. Citat från Nickell, S, (1998), "Labour Market Institutions and Economic Performance", CEP Discussion Papers 1998-09, , . Botero, J, Djankov, S, La Porta, R, Lopez-de-Silanes, F, och Shliefer, A (2003), "The Regulation of Labor", NBER-Working Paper 9756, .