mot · GS02K228 · 2004-09-24 00:00:00 — Den andra övergripande frågeställningen vi vill framhålla är behovet av ökad maktdelning inom det parlamentariska styrelseskicket. Demokratin förverkligas genom den enskildes fri- och rättigheter och genom att medborgarna i fria val bestämmer över sitt gemensamma styre. Den utövande makten kan antingen utgå från den lagstiftande församlingen, vilket är den parlamentariska formen, som vi har i , eller väljas direkt för att sedan stå under den lagstiftande församlingens kontroll. Den dömande makten skall i varje rättsstat stå fri från politiskt inflytande när det gäller att hävda den enskildes rätt. Poängen med maktdelning är att makten balanseras och att den underlättar möjligheterna till insyn, kontroll och ansvarsutkrävande genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra. Maktdelning kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i och i Europeiska unionen. Makt kan också delas genom förekomsten av ett tvåkammarsystem i parlamentet. De självständiga ämbetsverken, som har en lång tradition i , är en annan form av maktdelning. System med inslag av både direktdemokrati, t.ex. folkomröstningar, och representativ demokrati är ytterligare en form av maktdelning. Maktdelning kan även vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner, eller mellan EU och medlemsstaterna. Maktdelning kan och bör ses som en princip, snarare än som ett preciserat och fixerat system. En stark självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning på ett vertikalt plan. Vi vill se en ökad maktdelning i eftersom den som princip har flera fördelar. Genom maktdelning tydliggörs statens och kommunernas uppgifter liksom EU:s. Osund maktkoncentration motverkas och ett större mått av kontroll möjliggörs. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt eftersom deras möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande ökar. En annan fördel med en tydligare maktdelning är att en sådan förändring stärker demokratins konstitutionella legitimitet och minskar de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter. Som anförts ovan vill vi förbättra lagprövningsrätten både för att förbättra rättssäkerheten och för att öka maktdelningen genom att ge domstolarna en starkare ställning. En del av den ökade maktdelningen bör även vara vertikal, d.v.s. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter. När makten läggs direkt hos den enskilda människan skall också den kommunala rätten vika. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt. Därför måste kommunernas kompetens vara tydligt och klart avgränsad. Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom ett parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera begränsade. Det är vår uppfattning att inte behöver två sorters kommuner, ett parallellkommunsystem. Frågan blir inte mindre angelägen genom att EU-medlemskapet tillfört ytterligare en beslutsnivå. På de områden där lokala offentliga beslut eller skattefinansierade insatser är nödvändiga måste det råda en genuin självstyrelse där kommunmedborgarnas demokratiska val är styrande. Vissa offentliga ansvarsområden, främst skola, sjukvård och äldreomsorg, måste komma alla till del på samma villkor över hela landet. Där förespråkar vi en statlig finansiering och ger den enskilde stor valfrihet. I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk instans bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform. Frågor som kräver samverkan i större områden kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan mellan kommuner kan med den nya kommunallagen utnyttjas på ett flexibelt sätt för att tillgodose medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka inom vissa givna ramar. Samhällsutvecklingen gör det nödvändigt att se över både välfärdens organisation och medborgarnas utrymme att själva bestämma över den samt utformningen och fördelningen av ansvaret för välfärdens tjänster och deras finansiering. Självständiga ämbetsverk är också en form av maktdelning. Bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF syftar både till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten och att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Att grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar iakttas av regeringen vid utnämningar är därför av stor vikt. Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Det som sagtsinnebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid mot bakgrund av ovanstående att regeringen konsekvent gjort politiska utnämningar av personer från det egna partiet eller från samarbetspartierna som i en oproportionerlig utsträckning satt politisk tillhörighet före sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Därmed har den missbrukat sin utnämningsmakt, vilket kan leda till en utveckling där verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. Detta aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder. För att motverka en utveckling som beskrivits ovan bör regeringens utnämningsmakt reformeras i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga chefer, myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område. Genom den nya budgetordningen har regeringen fått en större makt än vad som anges i grundlagen. Regeringen har också som företrädare för i fått en starkare ställning i förhållande till när det gäller områden där EU har kompetens att stifta lag. Genom EU-medlemskapet har dock fått en starkare ställning när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken som i traditionellt sett har varit regeringens ansvarsområde. EU-medlemskapet har ocksåökat insyn och inflytande över delar av den normgivningsmakt som är delegerad till regering och myndigheter. Regeringen företräder i ministerrådet. Den linje regeringen driver i lagstiftningsarbetet inom EU måste förankras och ha stöd i . måste i större utsträckning än kunna lägga fast de riktlinjer som bör gälla inom olika politiska sakområden. Det bör klargöras att det är regeringens ansvar att i EU företräda linje. Arbetet i måste därför reformeras med utgångspunkt i de krav som EU-samarbetet ställer. För att ställning skall vara stark gentemot både regering och väljare ställer detta krav på att riksdagsarbetet reformeras med utgångspunkt i att EU-frågor skall behandlas inom ramen för normala arbetsformer där fackutskotten bereder ärendena. makt att kontrollera regeringen och lägga fast svensk politik skall värnas. Den stärkta regeringsmakt som blivit resultatet av både ny budgetlagstiftning och medlemskap i ställer större krav på regeringens förankring och stöd i än dagens regler. I direktiven till anger regeringen att frågor som rör regeringsformens bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer inte skall ingå i uppdrag. Därmed beaktas inte det uttalande som gjordes av (2001/02:KU18), där uttalade att förslaget till nytt kunde medföra behov av överväganden med bl.a. konstitutionella inslag i medlemsländerna i samband med deras godkännanden av en eventuell fördragsrevision. Det kunde t.ex. för svenskt vidkommande vara lämpligt att i samband med en ratificering skapa utrymme för mer allmänna överväganden kring t.ex. hur vi själva beskriver vårt deltagande i EU-samarbetet, inte minst när det gäller uppgiftsfördelningen mellan EU och enskilda medlemsstater. konstaterade bl.a. att de svenska grundlagsreglerna kring EU-samarbetet återfinns i 10 kap. RF, som allmänt rör förhållandet till andra stater. Trots EU-samarbetets särprägel både till omfattning och karaktär, framstår de regler som är särskilt inriktade på detta samarbete närmast som undantagsregler eller särlösningar i förhållande till vad som annars gäller. bör därför ges mandat att se över denna fråga. Den tredje övergripande frågeställningen berör frågor om val och regeringsbildning. I direktiven till utredningen anger regeringen att frågor om valsystem och om regeringsbildning skall ses över förutsättningslöst. Det är bra, det är dock märkligt att ett av huvudsyftena med utredningen verkar vara att höja valdeltagandet. Ett högt valdeltagande är i sig ingen parameter på hur demokratiskt ett land är. Utgångspunkten bör vara hur den demokratiska processen kan bli mer vital. Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till en politisk församling innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där de själva inte kan fatta de nödvändiga besluten. Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har emellertid tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar. Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle t.ex. verka i denna riktning liksom olika former av personval. 8.1Valsystemet, att få välja sina företrädare 8.1.1Person- och partival i förening I vårt land finns ett visst inslag av personval. Vid val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna. Vi anser att det är angeläget att pröva hur en förstärkning av personvalsinslaget kan ske. En möjlighet som kan genomföras inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från . Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen. Personvalsinslaget i valsystemet kan emellertidförstärkas mer än så. Om spärrarna tas bort helt, ökar väljarnas inflytande över vem som väljs. Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar. Det vore också en möjlighet att sänka personvalsspärren i de stora valkretsarna. Väljarnas förmåga att kontrollera och ställa de politiskt ansvariga till svars skall stärkas. Dagens situation med en minoritetsregering och samarbetspartier utan ett klart ansvarsförhållande innebär inte bara att regeringen har en svag parlamentarisk förankring för de uppgifter som åvilar den utan försvårar både väljarnas insyn och möjligheterna att utkräva ansvar. De valda företrädarna skall ha ett klart och tydligt samband med sina väljare. Av det skälet bör personvalsinslaget stärkas liksom det ansvar som den enskilda förtroendevalda har gentemot sina väljare och sin valkrets. Vi är beredda att pröva olika lösningar för att uppnå detta. Ett ökat personvalsinslag och ansvar gentemot den egna valkretsen skall förenas med ett proportionellt valsystem. Proportionaliteten får dock inte i sig leda till svaga regeringar, svåröverskådliga ansvarsförhållanden och ett oproportionerligt inflytande för små partier. Hur valsystemet utformas är viktigt för att på samma gång ge ett tydligt personvalsinslag, tydliga ansvarsförhållanden och möjligheter för väljarna att genom sitt utslag få regeringsskiften till stånd. har gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval . som gått sedan denna ordning infördes har kommunernas ställning och uppgifter förändrats väsentligt. Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, , barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön, väsentliga delar av infrastrukturen m.m. av hela den offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting. En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en begränsad inkomstskatt till staten. I gengäld betalar man betydande belopp i landstings- och kommunalskatt. När den nya vallagen trädde i kraft överfördes ordningen med gemensam valdag per automatik. Med skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval skulle viktiga kommunala frågeställningar få samma möjligheter som rikspolitiken att tydliggöras och debatteras. Med beaktande av den förskjutning i ansvarsfördelning som skett från stat till kommun finns det starka skäl som talar för att ändra nuvarande ordning med gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval. Ett viktigt skäl till att valdagarna bör skiljas åt är att det förbättrar möjligheterna till ansvarsutkrävande. En möjlighet är att val till riksdag och kommun varvas med tvåårs mellanrum. En annan möjlighet är att hålla val i en fjärdedel av landets kommuner . En tredje möjlighet är att låta kommunerna själva bestämma när val skall hållas och sedan tillämpa rullande mandatperioder med upplösningsrätt. Fördelen med spridda kommunala valdagar är att det ökar möjligheten till genuint kommunala val i stället för att kommunalvalen blir en opinionsyttring för eller emot sittande regering. Möjligheten att hålla extra val skulle kunna vitalisera den kommunala demokratin. Om valdagarna skiljs åt kommer det att anordnas allmänna val med tätare mellanrum än . Erfarenheten av de fyraåriga mandatperioderna är i allt väsentligt positiva men med den reservationen att avståndet mellan val blivit väl långt. Brevröstningen så som den tillämpades i valet och i folkomröstningen om euron 2003 bör nu permanentas. Blanka röster bör dessutom särredovisas från ogiltiga. Bestämmelserna om regeringsbildning finns i 6 kap. 1-4 §§ RF och infördes i samband med att regeringsform. Om regeringen avgått föreskrivs att talmannen kallar företrädare för varje partigrupp i till samråd samt överlägger med vice talmännen för att komma fram till ett förslag till statsminister. Därefter avger talmannen sitt förslag till som , utan beredning i utskott, skall pröva talmannens förslag genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagsledamöterna mot förslaget är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Omröstningsreglerna vid val av statsminister är konstruerade på samma sätt som omröstningsreglerna vid yrkande om misstroendevotum. Införandet av denna konstruktion motiverades med att den bör kunna fungera smidigare i lägen där regeringen har ett svagt underlag i eftersom någon partigrupp kan tänkas tolerera regeringen men inte vilja stödja den uttryckligen. En sittande regering behöver emellertid inte avgå efter ett val ens om valresultatet inneburit en betydande mandatförlust. kan i sådana fall, om den inte tolererar regeringen, fälla den genom en misstroendeförklaring. De många turer som följde val aktualiserar frågan om inte reglerna för regeringsbildning borde ändras. Valresultatet innebar att ett oklart parlamentariskt läge uppstod. Trots detta valde den socialdemokratiska regeringen att sitta kvar. Regeringens agerande blottar en brist i regeringsformens reglering av förhållandet mellan riksdag och regering i regeringsbildningsprocessen. Denna iakttagelse förstärks av det faktum att regeringsmaktens betydelse också har förstärkts. En anledning till att undvikit större konstitutionella problem i samband med regeringsbildningar är att valutslagen normalt har givit rimligt klara majoritetskonstellationer. De senaste två valen har emellertid givit långt ifrån tydliga majoriteter. Ändå har en minoritetsregering kunnat fortsätta att regera. Att efter ett allmänt val inte har möjlighet att pröva vem som skall ha ansvaret för regeringsmakten framstår som märkligt. Därför bör sittande regering alltid avgå efter val. Det måste vara tydligt för väljarna vilket parlamentariskt underlag en regering har. Det är rimligt att reglerna för regeringsbildning ändras på så sätt att det i ett oklart parlamentariskt läge är talmannen som får i uppdrag att utse den statsministerkandidat som har störst möjlighet att bilda en regering som tolereras av en riksdagsmajoritet. Frågan kan lösas på flera sätt. Ett alternativ är alltså att regeringen upplöses automatiskt i samband med valet och att talmannen efter valet får i uppdrag att leda arbetet med regeringsbildning. Ett annat alternativ är att omröstningsreglerna ändras så att regeringen måste ha ett aktivt stöd i parlamentet, vilket skulle tydliggöra det politiska ansvaret för regeringsmaktens utövning. i (m)