frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Om en myndighet för hand-läggning av ett mål eller ärende använder sig av en upp---tagning för automatisk databehandling, skall upptagningen tillföras hand-lingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Bestämmelsen har tillkommit för att säkerställa att den som granskar ett mål eller ärende i efterhand skall kunna göra klart för sig vilka uppgifter som påverkat be-slutet i målet eller ärendet. Att upptagningarna överförs till läsbar form är, enligt förarbetena, dessutom en förutsättning för att myndigheten skall kunna ge en part insyn i utredningsmaterialet i enlighet med förvaltningslagens bestäm-melser (se prop. 1973:33 s. 141 f. angående motsvarande bestämmelse som tidigare fanns i den numera upphävda data-lagen [1973:289]). Som ett särskilt skäl att underlåta en överföring bör kunna räknas att upptagningen finns lätt tillgänglig, t.ex. via en bildskärm. Det är från rättssäkerhetssynpunkt av största vikt att en redovisning görs i ärendet av uppgifter som ligger till grund för beslutsfattandet och som belyser hand-lägg-ningen i övrigt. En sådan redovisning är en förutsättning för insyn i och kontroll av verksamheten både från myndighetens ledning och från utom-stående tillsyns-organ. Givetvis är dokumentationen även viktig för att beslutet skall fattas på ett fullgott underlag. Vidare är den en förutsättning för parters och allmän-hetens insyn i myndighetens verksamhet och för att ärendet skall kunna hand-läggas även i den ordinarie handläggarens utevaro. Att vikt läggs vid vad som sagts ovan och att noggrannhet råder är också av be-tydelse för att myndigheterna skall kunna efterfölja bestämmelsen i 17 § förvalt-nings--lagen. Lagrummet föreskriver som huvudregel att ett ärende, som avser myndighetsutövning mot någon enskild, inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den. CSN tillämpar den rutinen att allmänna handlingar i ett ärende registreras (diarie-förs) enligt bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen. Som framgått uppmärksam-mades vid inspektionerna brister när det gällde registreringen. Jag vill här särskilt peka på att allmänna handlingar fel-aktigt hade registrerats i händelselistan under beteckningen "tjänste-anteckning". För-farandet uppmärksammades även vid granskningen av ärenden som handlagts i de nyare datasystemen för återbetal-ning av studielån enligt studiestödslagen (1973:349) och för "beviljning" av studiemedel enligt den nya studie-stöds-lagen. Som framgår av CSN:s remissvar var de datasystem som användes för handlägg-ning-en av ärenden om särskilt vuxenstudiestöd (SVUX/SVUXA) och särskilt utbildningsbidrag (UBS) från början avsedda att utgöra ett komplement till de rutinerna. I och med införandet av EDH-tekniken kom systemen att användas på ett sätt som inte var planerat när de konstruerades. Iakttagelserna vid inspektionerna har gett vid handen att denna utvidgning av använd-nings-området innebar att möjligheten till insyn i ärende-handläggningen fick stå tillbaka på ett sätt som inte kan accepteras. Bristerna i vissa ärenden var sådana att en gransk-ning av hand-läggningen var helt omöjlig att genomföra. Min bedömning är att de aktuella handläggningssystemen, såsom de kom att användas av CSN, inte alltid tillgodsåg lagstiftningens krav på en god offentlighetsstruktur. Handläggningssystemet för ärenden rörande studiemedel enligt den då gällande studie-stöds-lagen (1973:349) var betydligt förbättrat i förhållande till de system som användes för handläggning av de nämnda vuxenstudiestöden. Systemet var emellertid, som nämnts tidigare, konstruerat på ett sådant sätt att det för en utom-stående betraktare var svårt att få en överblick över hur ett ärende hade hand-lagts. Inspektionerna och utredningen i övrigt visade att de handläggnings-system som användes för återbetalning av studielån enligt studiestödslagen (1973:349) och för handläggning av ärenden om "beviljning" av studiemedel enligt den nya studie-stöds-lagen hade förbättrats ytterligare vid en jämförelse med de äldre granskade systemen. Det var okomplicerat att följa ett ärendes hand-läggning vid en gransk-ning av ärendets s.k. händelselista. Vidare kunde de diarieförda och scannade hand--lingarna enkelt hämtas ur systemet. Man var emellertid fortfarande tvungen att ta fram flera olika "bilder" för att få en helhetssyn över vad som fanns i ärendet. Såvitt gransk-ningen utvisade var dock systemet för registrering av allmänna hand-lingar och dokumen-tation av andra åtgärder i ärendena tillfreds-ställande från ett offentlighets- och förvaltnings-rättsligt perspektiv. Som jag redan har nämnt före-kom det emellertid även i dessa system att handlingar felaktigt registrerades under beteckningen tjänste-anteckning trots att systemen medgav registrering under mer adekvata beteck-ningar. I och med den studiestöds-reform som trädde i kraft avvecklades särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa som en sär-skild form av stöd. Vuxenstudiestöd utgår i stället som studiemedel enligt bestäm-melserna i studiestödslagen (1999:1395) och studiestöds-förordningen (2000:655). Under en övergångstid kan de särskilda stödformerna beviljas till de studerande som före hade påbörjat en utbildning med dessa stöd, dock längst t.o.m. . Avsikten är vidare att det särskilda utbildningsbidraget skall upphöra i samband med införandet av det nya rekryterings-bidraget till vuxenstuderande (se prop. 2001/02:161 s. 50 och lagen [2002:624] om rekryteringsbidrag till vuxenstuderande). Med hänsyn till att de ifrågavarande stöd-formerna är under avveckling finner jag inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i anledning av vad som har fram-kommit i dessa delar. Sammanfattningsvis visar utredningen att CSN i övrigt, såvitt avser de granskade ärendena, har fungerande ärendehandläggningssystem för registrering av allmänna handlingar (diarieföring) och dokumentation av andra åtgärder. Det är emellertid uppen-bart att de utbildnings-insatser som har vidtagits inte har varit tillräckliga när det gäller de anställdas användning av ADB-systemen för registrering och dokumentation. Jag för-utsätter att CSN fortsätter sina utbildningsinsatser och även följer upp dessa. Särskilt om sekretessbelagda handlingar, m.m. Trots att det fanns tekniska möjligheter att registrera allmänna handlingar i den s.k. hän-delse-listan uppmärksammades under inspektionerna flera ärenden där ingivna läkarintyg inte hade registrerats. Intygen innehöll sådana uppgifter om sökandens personliga förhål-landen att det med fog kunde antas att uppgifterna omfattades av sekretess enligt 9 kap. 5 § sekretesslagen. I den delen anförde CSN följande i remissvaret. Som tidigare nämnts använder CSN numera för dokumenthantering. Inkom-na hand-lingar scannas in i EDH-systemet och alla handlingar som kommer in vid ett och samma tillfälle scannas under ett dokument. Någon genomläsning av hand-lingarna sker inte vid inscanningen utan detta sker först då handläggare tar upp ett dokument för hand-lägg-ning. Inom EDH-tekniken finns möjlighet att åtkomst-skydda ett dokument vilket då medför att dokumentet inte kan läsas på skärmen och endast ett fåtal hand-läggare på kontoret har särskild behörighet att ta fram ett åtkomstskyddat dokument. Vad en handläggare som t.ex. i en ansökan fin-ner ett känsligt läkarintyg då skall göra är att först kopiera dokumentet därefter ta bort det tidigare inscannade dokumentet för att sedan scanna in ärendet på nytt varvid läkar-intyget scannas som ett separat doku-ment och åt-komstskyddas. I ärendet finns då två dokument och detta framgår av do-kument-listan och händelselistan ut-visar att ärendet scannats in på nytt. En sådan rutin får anses er-sätta den rutin som gäller då handlingar inte scannats in nämligen att motsvarande läkarintyg läggs i ett igenklistrat kuvert i akten och att på-teckning sker med uppgiften om att det är ett läkar-intyg och ordet hemlig skrivs på ku-vertet alternativt att uppgift finns i akten om inkommet läkarintyg och att detta för-va-ras särskilt i låst dokument- /kassaskåp. Mot bakgrund av vad som anförs i protokollet finner CSN skäl att ånyo informera per-sonalen om vilka handläggningsrutiner som gäller i berörd fråga. Det är då vik-tigt att också uppmärksamma personalen på att rutinen naturligt vis skall tillämpas inte bara då fråga är om känsliga läkarintyg utan även på t.ex. personliga upp-gifter som lämnas i ärenden där t.ex. en skäls-prövning aktualiseras, om uppgifter-na är av den art att de vid en sekretess-pröv-ning kan antas komma att inte lämnas ut av CSN. Utbildning i reg-lerna om offentlighet och sekretess sker fortlöpande inom men rättsområdet som sådant är inte lättillgängligt. Av utredningen framgår vidare följande. Inkomna handlingar scannas av ett företag i . Handlingarnas närmare innehåll granskas först efter det att en studiestöds-utredare har tagit fram den scannade hand-lingen. Den mellan-liggande tiden skall i normal-fallet inte överstiga . En in-kommen handling, som innehåller uppgift för vilken sekretess kan antas gälla, registreras i händelse-listan/diariet som vanligt, t.ex. som "komplettering inkom-men". Om någon försöker att ta fram den scannade handlingen anges "Dokumentet är åtkomst-skyddat - kontakta behörig handläggare". Själva dokumentet är inte möjligt att ta fram. Bedömningen om handlingen skall åtkomstskyddas eller inte görs först när en studiestödsutredare tar fram och granskar den inkomna handlingen. Den i remissvaret beskrivna rutinen för åtkomstskydd är densamma vid hand-läggning av "beviljnings-ärenden" enligt den nya studiestödslagen. Min granskning har inte varit inriktad på frågan hur uppgifter som kan antas omfat-tade av sekretess åtkomstskyddas inom myndigheten. Jag har inte heller granskat IT-säkerheten i övrigt. Vad CSN har anfört föranleder ändå följande syn-punkter. Givetvis måste man ställa höga krav på skydd för den enskildes personliga integritet när handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter, eller som kan antas innehålla sådana uppgifter, scannas i datasystemet. Såvitt jag kan bedöma synes den i remissvaret beskrivna rutinen i huvudsak tillgodose detta krav. Jag vill i sammanhanget dock göra det på-pekandet att förfarandet synes innebära att en ingiven handling, som kan antas inne-hålla sekretesskyddade upp-gifter, ligger "öppen" innan någon inom myndigheten tar ställning till frågan om handlingen skall åtkomstskyddas eller inte. Som nämnts tidigare uppmärksammades vid inspektionerna ingivna läkarintyg som över huvud taget inte hade registrerats som inkomna handlingar. Tidpunkt för när ett beslut skall anses meddelat En myndighet som finner att ett beslut är uppenbart oriktigt kan under vissa i 27 § förvaltningslagen angivna förutsättningar ompröva beslutet. En förutsättning för att ompröva beslutet är att ändringen inte blir till nackdel för någon enskild part. En myndig-het har även vissa begränsade möjligheter att ändra för den enskilde gynnande beslut. Innan ett beslut är meddelat har en myndighet möjlighet att återkalla eller ändra detta. Frågan är då när ett beslut kan återkallas eller ändras, dvs. vinner s.k. negativ rättskraft. Enligt förvaltningsrättslig praxis vinner s.k. gynnande beslut, t.ex. ett beslut att bevilja studiemedel, som regel negativ rättskraft senast när be-slutet expedierats eller på annat sätt tillkännagetts för adressater Skyldig-heten att expediera ett beslut anses emellertid föreligga endast i fall då det före-kommer en speciell författningsregel enligt vilken myndigheten är skyldig att på angivet sätt meddela eller tillhandahålla beslutet (se JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 348 och där gjorda hänvisningar). Sådana särskilda bestämmelser saknas när det gäller beslut av CSN i studiemedelsärenden. Den allmänna bestäm-melsen i 21 § förvalt-nings-lagen om att en part skall underrättas om innehållet i ett beslut utgör inte en föreskrift om att beslutet skall expedieras. Vid inspektionen av CSN i upplystes att ett beslut var färdigt för ut-skick så snart det var färdig-skrivet av handläggaren och handläggaren genom en tangenttryckning verifierade detta i datasystemet. Beslutet skickades sedan ut centralt från . Under inspektionen fram-fördes den uppfatt-ningen att ett beslut kunde ändras efter att det hade verifierats i datasystemet fram till dess att det hade skickats ut av huvudkontoret. Med anledning av vad som framkommit aktualiserades frågan om vid vilken tid-punkt CSN:s beslut vann negativ rättskraft. I den delen anförde CSN följande i remissvaret. CSN:s beslut är direktuppdaterade i CSN:s datasystem vilket medför att så fort en handläggare registrerat ett beslut i datasystemet är beslutet direkt möjligt att se inom hela organisationen. En expediering av beslutet kan då ske vid telefon-samtal inom hela CSN och är också möjligt att ta del av genom Internet (av sökanden genom användning av en s.k. pinkod, JO:s anm.) redan innan beslutet lämnas för postbefordran. Den omständigheten att beslutet avsänds för post-befordran först efter arbetsdagens slut medför alltså ingen möjlighet för hand-läggare att under resten av dagen ändra ett bifallsbeslut ef-tersom beslutet är med-delat så fort det registrerats. CSN anser att det finns klara fördelar med att direktuppdatera besluten eftersom en-skild då så fort som möjligt kan få uppgift om att CSN fattat beslut i deras ärende. Det är också mycket vanligt att sökande ringer och efterfrågar beslut i sitt ärende. Alla handläggare inom CSN bör därför vara väl medvetna om att många av CSN:s beslut i praktiken expedieras muntligt varefter det skriftliga beslutet bara rättsligt sett blir en bekräftelse på ett redan tidigare meddelat beslut. Det finns anledning att ånyo påminna CSN:s personal om hur expediering av beslut rent rättsligt kan ske. Vid besöket upplystes om att även besluten i det nya studie-medels-systemet är direktuppdaterade på det sätt som beskrivs i remissvaret. Som framgår av remissvaret kan sökanden läsa beslutet med hjälp av en s.k. pin-kod direkt när handläggaren har registrerat sitt beslut i datasystemet. Myndigheten har då vidtagit de nödvändiga tekniska åtgärderna för att en utom-stående skall kunna ta del av uppgifterna i läsbar form. Beslutet får därför anses vinna negativ rättskraft . Därefter kan änd-ringar av ett gynnande beslut endast ske i begränsad utsträckning i enlighet med förvaltnings-rättsliga bestäm-melser och principer härom. Jag förutsätter att CSN redan har vidtagit i remissvaret förutskickade åtgärder för att påminna CSN:s personal om hur "expediering" av beslut sker och under vilka förutsättningar ett beslut kan ändras. Underrättelse om beslut, m.m. Enligt 21 § första stycket förvaltningslagen skall en sökande, klagande eller annan part under-rättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock, enligt samma lagrum, inte underrättas om det är uppenbart obehövligt. Vid inspektionen av CSN i uppmärksammades följande förhållande. Om sökanden skickat in flera ansökningar avseende olika utbildningar och/eller olika stödformer fattades ett bifallsbeslut medan de övriga ansökningarna avslogs med motiveringen att "studierna ej påbörjats". Studiestöds-tagaren underrättades emellertid endast om bifalls-beslutet. Vid inspektionen av CSN i framkom vidare bl.a. att flera likalydande beslut i studiemedelsärenden hade fattats och skickats till studiestödstagaren i samma ärende utan syn-bar anledning. Såvitt framkom berodde detta på begräns-ningar i ADB-systemet som ledde till att ett ärende som av något skäl "öppnades" på nytt av handläggaren inte kunde "stängas" på annat sätt än att ett nytt "beslut" fattades. ADB-systemet hade dock en funktion som innebar att ett sådant "beslut" inte skickades ut till den enskilde. I den delen anförde CSN följande i remissvaret. CSN har i ett par yttranden till JO i anledning av klagomål från enskild under det se-naste året funnit anledning att framföra det olyckliga i att enskild studerande måste till CSN lämna in flera ansökningar om olika ekonomiska stöd för en och samma utbild-ning under viss bestämd tid. Med hänsyn till bl.a. att dels reglerna för de olika stö-den är olika, dels ersättningsnivåerna varierar mycket är detta för-farande tyvärr nöd-vändigt om enskild sökande skall kunna beviljas det mest fördelaktiga stödet under ut-bildningen och i undantagsfall över huvud taget kunna beviljas något ekonomiskt stöd under den planerade utbildningstiden. I dessa ärenden söker CSN så snabbt som möj-ligt handlägga ansökningarna och bedöma vilket av de sökta stöden som är möjligt att bevilja och mest fördelaktigt för en-skild och sedan meddela ett beviljningsbeslut till sö-kande. Antalet ärenden då sökande ansökt om mer än ett stöd har stadigt ökat , särskilt då särskilt utbildningsbidrag in-fördes. Ur förvaltningsrättsligt perspektiv skall varje ärende som anhängiggörs hos en myndig-het resultera i beslut som delges sökande. CSN har också tekniska lös-ningar för detta och öppna ärenden bevakas. Så fort det i CSN:s datasystem registrerats ett bifallsbeslut sänds automatiskt ut avslagsbeslut på övriga an-sökningar. Avslagsmotiveringen är då att sökanden t.ex. beviljats särskilt utbildningsbidrag. Denna rutin gäller alltså då sö-kanden lämnat en ansökan avseende SVUX, SVUXA och UBS. Någon teknisk lösning för att hantera situationer då sökanden för samma utbildning och lämnat två an-sökningar avseende t.ex. både SVUX, SVUXA och UBS finns inte. I dessa situationer krävs alltså stor uppmärksamhet från handläggarens sida då det i datasystemet finns mer än en ansökan om samma stöd . Naturligtvis vore det önskvärt att en sådan registrering uppmärksammades rent tekniskt redan vid registreringen av ansökan nummer två så att två ansökningar om t.ex. SVUX sammanfördes till ett ärende om ansökningarna avser samma utbildning och samma studietid. Det kan dock förekomma att ansökningarna inte är helt identiska utan innehåller smärre avvikelser. I sådana fall krävs alltså att handläggarna manuel-lt bevakar vad som sker rent maskinellt och därefter kompletterar hand-läggningen med övriga beslut på sätt att enskild nås av besluten. Många sökande upplever att de endast har en ansökan om ekonomiskt stöd hos CSN trots att de skickat in ansökningar om två eller tre olika stöd för samma utbild-ning och . Att så är fallet framgår ofta vid telefonkontakter CSN har med berörda sö-kande. CSN har tidigare diskuterat möjligheten att skapa en gemensam blankett för alla former av studiestöd på gymnasial nivå. Försöks-verksamhet med en sådan blankett har bedrivits vid ett par kontor men försöksverksamheten av-slutades då rationella vinster eller andra fördelar inte kunde påvisas. Möjligtvis skulle en sådan försöksverksamhet ge annat resultat då enskild kan an-söka om fler olika ekonomiska ersättningar än vad som fanns vid försökstidpunkten. En gemensam ansökan skulle rent förvaltningsrättsligt kunna ha den fördelen att ansö-kan behandlades som ett ärende och beslutet sedan får en sammanhållen utformning och redovisar vilka stöd som sökts och vad CSN:s prövning resulterat i. Underrättelse om ett slutligt beslut får enligt 21 § första stycket förvaltningslagen underlåtas om det är uppenbart obehövligt. Denna regel bör användas med stor åter-hållsamhet. Undantaget torde kunna tillämpas t.ex. vid rutinbeslut i icke kontroversiella ärenden, såsom beslut om folkbokföring i enlighet med de upp-gifter parten lämnat. Ett annat exempel utgör fall där parten på andra vägar, t.ex. genom en utbetalning av begärt bidrag, får kännedom om beslutet och någon uppgift inte behövs om vilken dag han eller hon fått del av beslutet (se Wenner-gren, Offentlig förvaltning i arbete, 2000, s. 140, samt och , Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e uppl. s. 221). I förevarande fall tar CSN ställning till vilken stödform som är mest förmånlig för den enskilde, varvid den ansökan som avser den stödformen bifalls och övriga ansökningar avslås. Sann-olikt har sökanden normalt inte någon erinran mot det val som CSN har gjort. Det är emel-lertid inte helt uteslutet att sökanden kan ha en annan uppfattning än CSN och därför vill att beslutet skall omprövas (eller över-klagas enligt nu gällande bestämmelser). Mot bakgrund härav finner jag att undan-taget från underrättelse-skyldig-heten i 21 § första stycket förvaltningslagen som huvudregel inte kan anses tillämp-ligt i de ärenden som avslutas genom ett avslagsbeslut, trots att sökanden erhåller ett av de sökta stöden. CSN bör därför försäkra sig om att det finns fungerande rutiner om under-rättelse även i de fall där det krävs en bevakning. Sannolikt minskar risken för brister i berört hänseende när de särskilda vuxen-studiestöden har av-vecklats. Givetvis skall ett handläggningssystem vara uppbyggt på ett sådant sätt att en hand-läggare kan öppna och vidta en åtgärd i ett avslutat ärende utan att ett "beslut" med samma innehåll som tidigare meddelat beslut måste registreras. Självfallet är det också förvirrande för en studiestödstagare för det fall flera beslut med samma innehåll skickas ut till honom eller henne. Vad som uppmärksam-mades i den delen avsåg "beviljnings-ärenden" enligt den tidigare studiemedels-lagen. Med gjorda påpekanden lämnar jag de här behandlade frågorna. Enligt 6 kap. 10 § studiestödslagen (1999:1395) får CSN:s beslut i ärenden om återbetalning av studielån överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Reglering-en var densamma i den tidigare studiestödslagen (8 kap. 25 § studiestöds-lagen [1973:349]). Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar följer att ett överklagande som regel skall ske till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövas. Om ett beslut går en part emot skall han, enligt 21 § andra stycket förvaltningslagen, under-rättas om hur han kan överklaga det. Under-rättelsen bör innehålla upplysning om var överklagandet skall ges in och vilken domstol (i förevarande fall vilken länsrätt) som har att pröva överklagandet. Vid inspektionen av CSN:s kontor i uppmärksammades att CSN lämnade följande underrättelse i beslut om återbetalning. Detta beslut kan överklagas. Prövning görs av länsrätten Överklagandet skall skickas till från den dag då du fick del av beslutet. Du måste skriva vilket beslut du ville ha ändrat, datum för beslutet och vilken ändring du vill ha. Av överklagandehänvisningen framgick följaktligen inte vilken länsrätt som skulle komma att pröva överklagandet. Frågan är intressant eftersom CSN fördelar ärenden inom hela myndigheten. för inspektionerna tillämpades den ordningen att ett av CSN:s kontor utsågs till . På grund av arbets-belastningen vid detta kontor kunde ärendet komma att avgöras av ett kontor som geografiskt befann sig inom en annan länsrätts domkrets än "ägarkontoret". Vid inspek-tionerna framkom olika meningar om hur lagen om allmänna förvaltnings-dom-stolar skulle tillämpas i detta avseende. I den delen anförde CSN följande i remissvaret. har CSN genom olika tekniska lösningar skapat en större flexibilitet vid hand-läggningen så att CSN:s totala resurser kan utnyttjas i handläggningen och tele-fontrafiken. CSN är också en myndighet med huvudkontor och lokalkontor. Den fråga som väcks under ovanstående punkt är hur överklagandehänvisningar i ärenden rörande återbetalning av studielån utformas. Refererat stadgande i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar får enligt CSN:s tolk-ning förstås på sätt att överklagandet skall ske till den länsrätt inom vars dom-krets det be-slu-tande är beläget. CSN har för avsikt att se över de rutiner som gäl-ler vid överklagandehänvis-ningar på sätt att rutinen är enhetlig och lämnar uppgift om vil-ken länsrätt som har att pröva ett överklagande.