frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Hon insåg också att hon hade möjlighet att maskera breven så att partier som inte var offentliga kunde döljas men avstod med hänvisning till att ett sådant förfaringssätt inte överensstämde med det löfte om sekretess hon givit till brevskrivarna. Det förhållandet att en myndighetsutövare befinner sig i en svår moralisk situation berättigar henne inte att bryta mot bestämmelserna för verksamheten. Den speciella situation det var fråga om är visserligen en omständighet som talar i förmildrande riktning men gärningen är ändå med hänsyn till dess karaktär och att den skett uppsåtligen att bedöma som tjänstefel som inte är ringa. Överröstade i detta avseende är vi i övrigt ense med rättens övriga ledamöter. Jag överklagade tingsrättens dom hos och yrkade att hovrätten med ändring av do-men skulle döma för tjänstefel i enlighet med åtalet. Som grund för överklagandet anförde jag följande. Tingsrätten har i enlighet med mitt ansvarspåstående funnit att handlat på ett sådant sätt att rekvisiten för tjänstefel i och för sig varit uppfyllda. Tingsrätten har emellertid ansett att gärningen skall bedömas som ringa och ogillat åtalet. Vilka närmare omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om ett tjänstefel är ringa eller inte blir beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Enligt vad som sägs i förarbetena är verksamhetens art härvid av stor vikt. Inom områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan det finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall. Detta gäller t.ex. inom rättsväsendet. Vidare gäller att straffansvaret i första hand tar sikte på gärningar som begås av personer med mera självständigt inflytande över myndighetsutövningen. Ju mer självständiga befogenheter den felande har, desto större anledning finns det att se allvarligt på gärningen (prop. 1988/89:113 s. 24 f.). har i fullgörandet av en självständig myndighetsutövning och i enlighet med de regler som gäller vid tillämpningen av den s.k. offentlighetsprincipen haft att pröva frågan om utlämnande av de aktuella breven. Hon har medvetet handlat i strid mot vad som gällt för denna uppgift. När det gäller verksamhetens art är det enligt min mening av största betydelse att handlandet skett vid tillämpningen av offentlighetsprincipen. Principen om allmänna handlingars offentlighet slogs fast genom tryckfrihetsförordning och den har därefter i hög grad satt sin prägel på den svenska offentliga förvalt-ningen och påverkat allmänna attityder och värderingar i samhället. Rätten att ta del av allmänna handlingar tjänar enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Offentlighetsprincipen kan sägas fylla tre huvudändamål. Den utgör garanti för rättssäkerheten, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret (prop. 1975/76:160 s. 70). Genom rätten att ta del av allmänna handlingar öppnas en möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet som är till förmån såväl för samhällsdebatten som för allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten. Offentlighetsprincipen är ett omistligt inslag i den svenska rättsordningen. Även om offentlighetsprincipen har sin kanske största praktiska funktion genom att underlätta massmediernas granskning av myndigheternas verksamhet, är den av stor betydelse också för de enskilda personer som vill följa handläggningen av ärenden som på något sätt berör eller på annan grund intresserar dem eller som av något annat skäl vill skaffa sig kunskap om en viss myn-dighets arbete. För straffansvar för tjänstefel fordras inte att någon har drabbats av en skada till följd av det oriktiga handlandet. Enligt förarbetena är det emellertid allmänt sett en viktig faktor vid bedömningen av om gärningen är ringa eller inte i vad mån någon drabbats av skada eller om det förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat slag (prop. 1988/89:113 s. 17). Grundlags-stiftarens principiella utgångspunkt har varit att det är sökandens ensak att bedöma vilken bety-delse det har för honom att få ut den begärda handlingen och att myndigheterna har att betrakta varje framställning om utfående av en allmän handling som lika viktig och prioritera alla sådana fram-ställningar på det sätt som följer av reglerna i 2 kap. 12 och 13 §§ TF. Om handläggningen av en utlämnandefråga inte uppfyller de krav som uppställs i grundlag och lag innebär detta i princip alltid ett angrepp på det allmänna intresset av insyn i den offentliga verksamheten. Tingsrätten har fäst stor vikt vid att , vid tiden för uppmaningen till prästerna, inte insåg att breven kunde komma att bedömas som allmänna handlingar och att hon därför hade lovat brevskrivarna att breven endast skulle läsas av henne själv. Dessa omständigheter måste dock enligt min mening frånkännas all betydelse vid bedömningen av huruvida gärningen skall betecknas som ringa. I sammanhanget måste också beaktas att vid en rättsenlig prövning enligt sekretesslagen av handlingarnas utlämnande förmodligen i vart fall delvis kunnat hålla dem hemliga. Jag hävdar mot denna bakgrund att gärning inte kan anses vara ringa. (majoriteten) dömde i en dom , med ändring av tingsrättens dom, för tjänstefel till dagsböter. I hovrättens domskäl anteckna-des bl.a. följande. har handlat på det sätt som åklagaren anfört i sin gärningsbeskrivning. Hon har genom att uppsåtligen avhända sig de allmänna handlingarna åsidosatt de skyldigheter som åvilar den som i myndighetsutövning har allmänna handlingar i sin vård. Rekvisiten för tjänstefel är därmed, som tingsrätten även funnit, uppfyllda. Beträffande frågan om gärningen är att bedöma som ringa antecknar hovrätten följande. har befunnit sig i en besvärlig moralisk situation efter det att kammarrätten meddelat sin dom. För det fall hon delvis maskerade breven ansåg hon att detta skulle strida mot det löfte som hon gett präster att bara hon skulle läsa breven. Att delvis maskera handlingarna skulle dessutom, vilket hon påpekat i hovrätten, vara ett mycket tidsödande arbete. I den situation hon befann sig valde hon att sända tillbaka breven till avsändarna eller förstöra breven. Det finns enligt hovrättens mening i viss mån mildrande omständigheter men hennes felaktiga handlande har skett trots att hon var medveten om innehållet i kammarrättens dom. Mot anförd bakgrund finner hovrätten att gärningen inte kan anses vara ringa. Sedan dom vunnit laga kraft avslutas härmed ärendet hos JO. Klagomål angående oklara roller vid tillämpningen av bestämmelser om offentlighetsprincipen m.m. (Dnr 2161-2001) I en anmälan begärde , , att JO skulle granska frågor rörande kommuns handläggning av ett ärende om handlingsutlämnande. Han anförde att han hade begärt att få ta del av allmänna handlingar hos kommunstyrelsen och att hans begäran hade besvarats både av ett kommunalt bolag och av styrelsen. Enligt var deras roller o-kla-ra när det gällde tillämpningen av offentlig-hetsprincipen. uppgav vidare bl.a. följande. I en skrivelse , ställd till ekonomikontoret i , begärde han att få ta del av dels samtliga hyresavtal som det kommunala bolaget () hade tecknat med två företag angående en fastighet, dels det avtal som KIAB och säljaren tecknat då KIAB köpte samma fastighet och dels de avtal som tecknats med entreprenörer för om-, till- och nybyggnation på fastigheten . I skrivelse angavs att han begärde att handlingarna utan dröjsmål skulle skickas via telefax till honom. I ett beslut avslog KIAB hans begäran om att få ta del av hyresavtalen. Eftersom inte hade begärt ut några handlingar från KIAB accepterade han inte beslutet. En tjänsteman hos kommunen fattade därför ett nytt beslut varigenom kommunstyrelsen instämde i bolagets beslut. överklagade beslutet till kammarrätten. I kommunstyrelsens beslut behandlades endast frågan om utlämnande av hyresavtalen. De övriga begärda handlingarna lämnades dock inte ut, trots påstötningar. I en skrivelse meddelade en tjänsteman vid kommunens ekonomikontor vart skulle vända sig för att ta del av dessa handlingar. hade vid tiden för anmälan ännu inte fått del av handlingarna. - Kommunen hade uppgett att KIAB har sitt kansli på kommunens ekonomikontor och att arbetet i bolaget sköts av kommunens tjänstemän på ideell basis. Till anmälan fogades kopior av handlingar i ärendet. Kommunstyrelsen i anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad som hade framförts i anmälan. I remissen angavs att remissyttrandet även skulle behandla frågan hur det säkerställs att bolagets handlingar hålls åtskilda från kommunens handlingar, med avseende på vilket organ - kommunen eller bolaget - som skall pröva en begäran om utlämnande av handlingar. Kommunstyrelsen beslutade att som sitt yttrande anta ett av kommunledningskontoret upprättat yttrande vari anfördes bl.a. följande (bilagorna uteslutna här). Med anledning av remissen får kommunledningskontoret efter samråd med ekonomikontoret, och C4 Teknik anföra följande. Kommunen bekräftar till en början, att skulle beskrivning av händelseförloppet i det aktuella ärendet vara riktig, strider kommunens handläggning i vart fall mot skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen. På JO:s anmodan har kommunstyrelsen låtit utreda handläggningen, varvid framkommit följande. Det vitsordas vad som i anmälan till JO uppgivits beträffande beslutet av KIAB att hemligstämpla ifrågavarande hyresavtal för fastigheten 4 i med stöd av 6 kap. 1 § sekretesslagen. KIAB:s beslut är undertecknat av vd , tillika kommunstyrelsens ordförande, med kontrasignation av Per . Det är riktigt, att framställning om att få ta del av handlingarna formellt gjordes till ekonomikontoret, eftersom han sannolikt med sin kännedom om , förmodade att handlingarna också förvarades där. Stenrosen fick därför KIAB:s avslagsbeslut som svar på sin framställning. Efter att ha uttryckt sitt missnöje över den enligt hans mening felaktiga hanteringen av ärendet, erhöll han dagen därpå via fax ekonomikontorets med KIAB:s dito överensstämmande beslut, tecknat på baksidan av KIAB:s beslutshandling. Av tidsbesparingsskäl gjordes det på detta sätt, men det var ingen tvekan om att kommunstyrelsen eller ekonomikontoret till alla delar hade samma uppfattning som KIAB. Det ska tilläggas, att kommunstyrelsen givetvis gjorde en självständig sekretessbedömning. Sekretessen omfattade endast hyresavtalen, ej övriga begärda handlingar, vilka dessutom i alla delar inte fanns tillgängliga på ekonomikontoret utan på kommunens samt den tekniska förvaltningen C4 Teknik. Anledningen till denna uppdelning kommenteras senare i yttrandet. Tyvärr kan missförstånd ha uppstått inom kommunen, då berörda tjänstemän till en början haft uppfattningen, att redan erhållit begärda allmänna handlingar. Enligt har köpeavtalen faxats till Stenrosen omgående på dennes begäran. Kopia av faxskrivelsen bifogas yttrandet. Vad gäller entreprenadhandlingarna hänvisades Stenrosen i samma fax till C4 Tekniks projektavdelning, där dessa handlingar skulle finnas. Vad gäller KIAB:s verksamhet anför kommunstyrelsen följande. På kommunens ekonomikontor finns en kommunalt anställd tjänsteman som sköter det löpande ekonomiadministrativa arbetet för KIAB:s räkning. I denne tjänstemans rum finns räkenskapsmaterial i pärmar, väl avskilt från kommunens räkenskapsmaterial. Det finns också ett eget ekonomisystem för KIAB, likaväl som arbetsmaterialfiler i såväl Word som Excel. Vad gäller betalningarna av KIAB:s fakturor görs detta över kommunens postgirokonto med en spegling av dessa betalningar som ett avräkningskonto mellan kommunen och KIAB. På ekonomikontoret förvaras också normalt KIAB:s hyreskontrakt som underlag till hyresdebiteringar. Dock finns inte alltid de entreprenörsavtal, som upphandlas av C4 Tekniks projektavdelning, då de kan vara av så teknisk art, med kartmaterial m m, att de passar bättre att förvaras på C4 Teknik eller på kommunens . KIAB:s revisorer har ej haft några anmärkningar eller andra här relevanta synpunkter på bolagets administration under de år, som bolaget bedrivit verksamheten på angivet sätt. I beslut anförde JO bl.a. följande. Klagomålen angående oklara roller vid tillämpningen av bestämmelserna om offentlighetsprincipen har i sin anmälan framfört att kommunens och KIAB:s roller var oklara i fråga om tillämpningen av bestämmelserna om offentlighetsprincipen. Av utredningen framgår att de allmänna handlingar som hör till KIAB förvaras hos olika förvaltningar inom kommunen. Var och en av de kommunala nämnderna liksom KIAB är emellertid skilda rättssubjekt, som var för sig är att anse som en myndighet enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och sekretesslagen (1980:100). Registreringsskyldigheten i fråga om allmänna handlingar åligger den myndighet till vilken en handling har kommit in eller där den har upprättats. Sålunda måste det genom registreringen av de allmänna handlingarna framgå vilka handlingar som hör till respektive myndighet (se 15 kap. 1 § sekretesslagen). Det är också av stor betydelse att det vid förvaringen av handlingar säkerställs att bolagets handlingar hålls åtskilda från t.ex. kommunstyrelsens handlingar, så att en sammanblandning inte sker. Detta gäller i synnerhet om handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess eller om det förekommer att vissa allmänna handlingar, med tillämpning av bestämmelserna i 15 kap. 1 § sekretesslagen, inte registreras utan hålls ordnade på annat sätt. Vad som framkommit genom utredningen ger inte tillräckligt underlag för en bedömning av huruvida hanteringen inom kommunen av allmänna handlingar hos KIAB tillfredsställer de angivna kraven. Jag går inte vidare i den saken utan lämnar frågan med dessa allmänna uttalanden samt med det tillägget att en framställning om utlämnande av handlingar naturligtvis skall prövas hos den myndighet dit framställningen har riktats. Handläggningen av begäran om handlingsutlämnande Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut - som alltså inte omfattas av någon sekre-tessbe-stämmelse - på begäran "genast eller så snart det är möjligt" på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF fram-går vidare att den som önskar ta del av en all-män handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av hand-lingen till den del den får lämnas ut. En sådan begä-ran skall behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt läm-nas som en begä-ran har gjorts. Någon eller några dagars för-dröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndighe-ten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade hand-lingen är allmän och of-fentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrån-komligt om framställningen avser eller fordrar genom-gång av ett omfattande material. Genom beslutet prövade kommunstyrelsen frågan om utlämnande av de hyresavtal som hade begärt i skrivelsen Av remissyttrandet framgår att de övriga begärda handlingarna inte fanns tillgängliga vid ekonomikontoret. Däremot fanns några av dem på , som är en förvaltning som lyder under kommunstyrelsen. Det har därmed ålegat kommunstyrelsen att skyndsamt pröva begäran om att få ta del av dessa handlingar och att, om handlingarna bedömdes vara offentliga, översända dem till honom. Enligt kommunstyrelsen har skickat handlingarna till via telefax och i sam-band därmed även hänvisat honom vidare till en annan förvaltning inom kom-munen, C4 Teknik, för utfående av de återstående begärda handlingarna. har för sin del gjort gällande att han inte fått några handlingar från . Jag finner inte skäl att ytterligare utreda vad som förekommit vid handläggningen av framställning om handlingsutlämnande. Av utredningen kan jag dock i vart fall dra den slutsatsen att kommunstyrelsens handläggning inte skett med den skyndsamhet som föreskrivs i TF. Med dessa delvis kritiska uttalanden avslutas ärendet. Konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala tjänster; fråga om insyn i handläggningen m.m. Även fråga om ett avsnitt i en personalhandbok inneburit en inskränkning av yttrande- och meddelarfriheten (Dnr 2442-2001) I en anonym anmälan till JO framfördes en begäran om granskning av . sökte tre befattningshavare för anställning. Enligt den annons som var införd i skulle den som var intresserad av någon av tjänsterna registrera sig på ett rekryteringsföretags, Futurestep, hemsida. På hemsidan uppgavs att alla uppgifter skulle behandlas konfidentiellt. månad 2001 presenterade landstingsdirektören och personaldirektören tre personer som senare anställdes. Insyn i tillsättningsförfarandet saknades helt. Ingen av de tre personerna som anställdes hade gett in några ansökningshandlingar som diarieförts på . Vid förfrågan om möjligheten att ta del av personernas merithandlingar har uppgett att alla handlingar tillhör Futurestep. Efter det att annonsen var införd i tidningen har och berättat på personalmöten att de besökt konsulten och intervjuat sökandena. Anmälarna ifrågasatte även ett avsnitt i personalhandbok under . Texten har följande lydelse: Om en anställd anser sig veta eller har grundad anledning att tro, att missförhållanden av något slag förekommer på den egna arbetsplatsen, är hon/han skyldig att rapportera detta till sin närmaste arbetsledare. Om det inte blir någon förändring eller om arbetsledaren själv är ansvarig för situationen, kan anmälan göras till - närmast högre chef i organisationen eller - den egna fackliga organisationen. Enligt tryckfrihetsförordningen kan ingen förbjuda någon att ta kontakt med tidningar, TV eller radio. Den anställde bör dock vara medveten om följande, innan hon/han tar detta steg: - har alla andra möjligheter, att få till stånd en ändring/rättelse, utnyttjats? - finns det tillräckligt med konkreta bevis för påståendet om missförhållanden - eller finns det risk för att kritiken betraktas som obefogad? Anmälarna anförde att informationstexten innehåller ett tydligt hot om vad som kan hända om någon anställd påpekar missförhållanden. De vågade inte underteckna anmälan till JO då de befarade att de i sådant fall med största sannolikhet skulle utsättas för någon form av repressalier. De uppgav även att sedan landstingsdirektören tillträdde hade ca 15 av de anställda vid förmåtts lämna sina arbeten under förödmjukande former. JO beslutade att i ett initiativärende undersöka de sålunda påtalade förhållandena. anmodades att göra en utredning och yttra sig. I remissvaret anförde följande. annonserades tjänsterna ut i dagspress, en kanslichef och två processledare. Intresserade uppmanades att registrera sig med en intresseanmälan hos rekryteringsföretaget och att ta kontakt med företaget om det fanns några frågor. Det var inte fråga om att skicka in ansökningar utan endast att anmäla intresse för tjänsterna. Någon konfidentiell behandling, som skulle kunna ge intryck av ett tillsättningsförfarande utan insyn enligt offentlighetsprincipen, utlovades inte i annonsen. Vid hölls det ett kanslimöte . Vid dessa kanslimöten informerades personalen om vilket rekryteringsföretag som anlitats, hur det fortsatta rekryteringsarbetet fortskred, att landstingsdirektören och personaldirektör skulle träffa de personer som visat intresse för tjänsterna via rekryteringsföretaget. De få personer som uppfyllde den kravbild som uppställdes valdes ut av Futurestep och intervjuades av landstingsdirektören och personaldirektören. Två personer, som var intresserade och därmed var aktuella för de båda processledartjänsterna, presenterades för kansliets personal vid kanslimöten. Totalt inkom endast tre intresseanmälningar, en till varje tjänst, och därför blev det inte aktuellt med ansökningar i vanlig ordning, vilket är anledningen till avsaknad av ansökningshandlingar. Dessa tre personers intresseanmälningar till tjänsterna finns av naturliga skäl hos Futurestep och ingår som en del i företagets databas. Intresseanmälningarna är de enda handingar som existerar i tillsättningsärendena. Befattningen som processledare är inte en chefstjänst. Processledaren har inte ansvar för personal och utför inte myndighetsutövande uppgifter. Det har förekommit sex stycken förvaltningssamråd från det att en kravspecifikation togs fram till dess att de två processledartjänsterna tillsattes. Förvaltningssamrådet vid består av representanter för arbetsgivaren och de fackliga organisationerna. Vid förvaltningssamrådets sammanträde ges bl.a. information i enlighet med 19 § MBL samt sker förhandling enligt 11 § MBL vid t.ex. tjänstetillsättningar. De fackliga organisationerna har intervjuat den tilltänkte kanslichefen. Därefter har primära förhandlingar enligt 11 § MBL hållits med de fackliga organisationerna. Dessa förhandlingar har avslutats i enighet. I personalhandbok under rubriken med underrubrik , informeras personalen om tillvägagångssättet vid anmälan av eventuella missförhållanden av något slag, som förekommer på den egna arbetsplatsen. Vidare anges vilket tillvägagångssätt som är lämpligt om missförhållanden påpekats och ingen förändring sker. Dessa avsnitt i personalhandboken bygger till stor del på bestämmelserna i . Påståendet att personal som påpekar att det råder någon form av missförhållande skulle drabbas av repressalier och att anmälaren/na därför inte vågar underteckna anmälan till är beklagligt. Detta är emellertid en subjektiv bedömning som är svår att bemöta, eftersom det inte finns några aktuella fall. I anmälan påstås också att , då tillrädde som landstingsdirektör, har 15 personer förmåtts att lämna sina arbeten vid , då dessa personer på olika sätt "misshagat" honom eller personaldirektören. Dessa 15 personer uppges ha förflyttats till andra delar av alternativt köpts ut. En ny förtroendemannaorganisation började gälla fr.o.m. 1999-01-01. Som en följd av detta har 25 personer, med sina arbetsuppgifter, flyttat till andra verksamheter inom organisation bl.a. på grund av att all serviceverksamhet förts samman i en gemensam förvaltning. Fem personer har slutat sin anställning genom avtal om anställningens upphörande. bestrider att avslutandet av dessa anställningar har skett under förödmjukande former. Anmälarna kom in med ytterligare handlingar samt bandinspelningar. I beslut anförde JO följande. Inledningsvis vill jag framhålla att det inte föreligger något hinder mot att en myndighet anlitar ett rekryteringsföretag för att sondera marknaden och även aktivt bedriva rekryteringsbefrämjande åtgärder. Det är emellertid viktigt att ett sådant förberedande arbete som utförs av en enskild kon sult hålls åtskilt från själva tillsättningsärendet. Tjänstetillsättningsärendet är ett ärende som är förbehållet, i detta fall, . Ett sådant ärende skall präglas av samma öppenhet som föreligger i andra ärenden som handläggs av myndigheten. Omständigheterna i detta ärende talar för att inte hållit isär det arbete som bedrivits av konsultbolaget från det egna tillsättningsärendet. Bland annat har i remissvaret uppgetts att representanter för träffat och även intervjuat personer som anmält sig intresserade för de utannonserade tjänsterna. Vidare har anförts att eftersom det endast kom in en intresseanmälan till respektive tjänst så blev det inte aktuellt med ansökningar i vanlig ordning. Enligt min uppfattning kan dessa förhållanden inte tolkas på annat sätt än att konsultbolagets inledande åtgärder övergått i ett tillsättningsärende. En sådan handläggning är inte godtagbar. Allmänhetens insyn i ärendet kan på detta sätt ha förhindrats eller i vart fall försvårats. Frågan är vidare vilken status de till bolaget ingivna intresseanmälningarna skall anses ha. Anmälarna har anfört att det från sida har gjorts gällande att handlingarna tillhört bolaget. Vad anfört hit synes i viss mån bekräfta detta påstående. Regeringsrätten i plenum, RÅ 1996 ref. 25, har prövat frågan om handlingar i ett kommunalt tillsättningsärende som förbereds av ett privat konsultbolag skall anses som allmänna handlingar redan när handlingarna kommit in till bolaget.