frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Omständigheterna var följande. En kommun anlitade en utomstående konsult i samband med att kommunen skulle rekrytera en kommundirektör. Konsulten skulle bl.a. ta emot inkomna intresseanmälningar till tjänsten och administrera dessa samt tillsammans med kommunens personaldirektör utföra genomgång, analys och värdering av inkomna intresseanmälningar och därmed få en första bedömning av det tillgängliga rekryteringsunderlaget. Intresseanmälningarna och tillhörande handlingar skulle förvaras hos konsulten. Kommunens personaldirektör informerades hos konsulten om vilka som anmält intresse för tjänsten och personaldirektören fick också i samband med detta tillfälle att läsa ansökningshandlingarna. Därefter valdes ett antal personer ut med vilka kommunen ville sammanträffa. Sammanträffanden ägde rum mellan intressenterna och kommunens rekryteringsgrupp. En person blev sedan uppmanad att söka tjänsten när den annonserades ut. Intresseanmälningarna överlämnades aldrig till kommunen utan handlingarna skickades i vissa fall tillbaka, i andra fall blev de kvar hos konsulten för framtida rekryteringar. Frågan i målet var om de handlingar som getts in till konsulten var att anse som allmänna handlingar hos kommunen. Regeringsrätten fann att konsulten hade mottagit handlingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kommunen från det att de kommit in till konsulten och därefter åtminstone till dess ärendet beretts så långt att en enda person uppmanades att söka tjänsten. Konsulten ansågs därför ha mottagit och förvarat handlingarna för kommunens räkning och därmed var handlingarna att anse som allmänna handlingar. När kommunen fick en framställning om utlämnande av de aktuella handlingarna borde den således ha infordrat dem för att pröva framställningen i sak. Omständigheterna i nu aktuellt ärende är likartade. Företrädare för har träffat och intervjuat personer som visat intresse för de utannonserade tjänsterna. Huruvida de även tagit del av de handlingar som givits in till konsultbolaget har inte framkommit. Mycket talar dock för att handlingarna varit eller kommit att bli en del i tillsättningsärende. Eftersom rättsfrågan är oklar, och då rimligen borde ha insett det, skulle inte ha avfärdat en begäran om att få ta del av handlingarna med en hänvisning till att handlingarna tillhörde konsultbolaget. I stället borde i ett beslut tagit ställning till utlämnandefrågan. Ett sådant beslut hade sökanden kunnat överklaga. Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Begränsning av yttrandefriheten får enligt 12 § ske genom lag. Tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser om meddelarfrihet ger yttrandefriheten till viss del ett särskilt skydd. Meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF innebär att det står envar fritt att, då annat ej särskilt anges i förordningen, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift. Yttrandefriheten utgör en förutsättning för en fri debatt om lämpligheten och riktigheten av myndigheternas handlande och möjliggör därmed också en granskning av hur offentliga tjänstemän och deras uppdragstagare sköter sina åligganden. Lagregleringen om yttrandefrihet ger offentligt anställda samma skydd som andra medborgare. En offentligt anställd kan således som andra ge uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens verksamhet. I sekretesslagen (1980:100) finns dock regler om tystnadsplikt som begränsar de offentligt anställdas rätt att yttra sig om vad han eller hon fått veta i samband med sin tjänst. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot "det allmänna". Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare kan således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket friheterna kan användas. Undantag gäller bara för det fall att ingripandet har stöd i lag. I det påtalade avsnittet i personalhandbok erinras inledningsvis om innebörden av den redovisade regleringen. Vad som därefter anges kan dock enligt min mening uppfattas som om arbetsgivaren ställer särskilda krav på den som vill använda sig av sin grundlagsskyddade rättighet att ge uttryck för sin uppfattning om eventuella missförhållanden på arbets Avsnittet är därför i denna del olyckligt utformat. Jag stannar vid detta påpekande. Vad som i övrigt anförts och vad som framkommit i utredningen ger mig inte tillräcklig anledning att uttala mig i saken. Kritik mot en kommun som inte ansett sig skyldig att på begäran skicka kopior av allmänna handlingar. Även fråga om en myndighets skyldighet att besvara frågor (Dnr 3046-2001) Genom en anmälan till JO framförde bl.a. följande. Han hade i brev till kommun begärt att få ta del av handlingar samt ställt frågor angående kommunens handläggning av ärenden. Eftersom han inte fick svar på breven tog han kontakt med kommunchefen som uppgav att han skulle se till att skyndsamt fick svar på breven. En tid senare fick han emellertid en skrivelse från , daterad , vars innehåll helt avvek från den inställning denne uttalat tidigare. Innehållet i skrivelsen stred enligt mot tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen. I skrivelse, som bifogades anmälan, anfördes i huvudsak följande. Kommunen skickar inte kopior av handlingar till dem som begär att få ta del av ärenden, utan den enskilde hänvisas till personligt besök vid kommunledningskontoret. Kommunen skickar inte heller kopior av protokoll till dem som begär att få ta del av beslut av nämnder m.fl. Den enskilde hänvisas i stället till personligt besök vid kommunledningskontoret eller till kommunens hemsida, där protokollen finns tillgängliga. Några redogörelser för diskussioner kring ärenden och hand-läggning av ärenden lämnas inte, utan intresserade hänvisas till de offentliga debatterna i kommunen samt till den information som finns att tillgå på kommunens hemsida. Kommunstyrelsen i kommun anmodades att göra en utredning och yttra sig beträffande vad som anförts i skrivelse . Kommunstyrelsen avgav yttrande i enlighet med ett av upprättat tjänsteutlåtande, vari anfördes bl.a. följande. I kommunens skrivelse enligt ovan framgår att ingen inskränkning görs i rätten att ta del av de handlingar som är allmänna. Kommunen är följsam mot det som anger om öppenhet gentemot allmänheten. Kommunen har vidtagit åtgärder som skall underlätta för allmänheten att få tillgång till de allmänna handlingarna. Bland annat hålls protokoll tillgängliga i kommunkontorets reception för snabbare expediering. Arbetet med kommunens hemsida pågår med målet att allmänheten där skall ha full tillgång till diarier och protokoll m.m. Detta arbete är inte avslutat . I de fall som handlingar sänds till den som så begär tillämpas taxa enligt kommunfullmäktiges beslut. I 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) stadgas att "allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller på stället utan avgift tillhandahållas den, som önskar ta del därav, så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas ." I 15 kap. 11 § sekretesslagen (SekrL) stadgas att "varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig beskrivning av register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling ." "beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysningar om . vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten ." Vad som i TF sägs om att utlämna allmän handling på stället samt vad som i SekrL sägs om terminaler eller andra hjälpmedel hos myndigheten har tolkats som att handlingen hålls tillgänglig på kommunledningskontoret i den anda som TF och SekrL anger. Vad som i kommunens skrivelse anförs beträffande redogörelser för handläggning av ärenden tar utgångspunkt i en specifik begäran att dels få en särskild redogörelse för hur till kommunen insända och överlämnade ärenden i allmänhet hanteras, dels redogörelse för hur ett enskilt ärende handlagts. I det första fallet lämnas i kommunens skrivelse en principiell redogörelse för hur allmänhetens synpunkter tas till vara: Alla kontakter med allmänheten i frågor som berör allmän verksamhet är ett viktigt inslag i utvecklingen av kommunen dels som samhälle, dels som företag. När det gäller felanmälningar finns särskilda rutiner för att avgöra om ärendet är akut eller om åtgärder kan anstå till . Det kan gälla påpekanden av exempelvis trafikfarliga situationer. De förslag som kommer till kommunledningskontoret tas emot och fördelas till den förvaltning eller avdelning som ansvarar för den verksamhet förslaget berör. Förslagen tas in som en del i underlaget för utveckling av den fortsatta verksamheten. Det finns tillfällen då förslagen redan är tillgodosedda genom den fortlöpande planeringsverksamheten. Därmed lämnas förslagen utan åtgärd. I andra fall kommer förslagen att värderas som en del av ett större underlag för utveckling av verksamheten . Förslag mottas tacksamt, men det är inte säkert att förslagen leder till omedelbara åtgärder. I det andra fallet är begäran kommen från en kommuninvånare som inte är sakägare i, utan blott allmänt intresserad av ett specifikt ärende. I kommunens skrivelse framgår att det material som finns rörande ärendet och som har status av allmän handling finns att tillgå på kommunledningskontoret i enlighet med vad som ovan anförts beträffande tillgången till allmänna handlingar. Vidare framgår det av kommunens skrivelse att det vore en alltför tung arbetsbörda om kommunen i varje enskilt ärende på begäran av gemene man skulle redogöra för de interna arbetsrutinerna och hantering av ärenden. Kommunen har inget emot att medborgarna får insyn i detaljarbetet, men det är i praktiken omöjligt att ha sådana rutiner, varför hänvisning har lämnats till de offentliga debatterna i de politiska partierna samt i kommunfullmäktige. kommenterade remissyttrandet samt gav in en ytterligare skrivelse. I beslut anförde JO bl.a. följande. Angående rätt att få kopior av allmänna handlingar I skrivelsen gör gällande att kommunen inte har någon skyldighet att skicka kopior av allmänna handlingar, utgörande handlingar i ärenden samt beslut av nämnder m.fl., till den som begär det. Kommunstyrelsen har inte redovisat någon annan uppfattning i saken utan hänvisat till rätten att på plats hos myndigheten ta del av allmänna handlingar. Av de grundläggande bestämmelserna om handlingsutlämnande framgår emellertid följande. Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall en allmän handling som får lämnas ut - som alltså inte omfattas av någon sekre-tessbe-stämmelse - på begäran "genast eller så snart det är möjligt" på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 2 kap. 13 § TF fram-går vidare att den som önskar ta del av en all-män handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av hand-lingen till den del den får lämnas ut. En sådan begä-ran skall behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt läm-nas som en begä-ran har gjorts. Någon eller några dagars för-dröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndighe-ten skall kunna ta ställning till om den efterfrågade hand-lingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjs-mål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genom-gång av ett omfattande material. Kommunen är således skyldig att på begäran lämna ut kopior av sådana allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, exempelvis handlingar i ärenden samt beslut av olika organ inom kommunen. En begäran om att få kopior av allmänna handlingar kan göras per telefon och i brev e.d. varvid myndigheten även är skyldig att skicka handlingarna till den som begärt dem, om detta efterfrågas (se , Offentlighetsprincipen, 6 u. 2000, s. 126). Kommunens skyldigheter i dessa hänseenden går sålunda längre än vad som anges i skrivelsen och i kommunstyrelsens yttrande. Angående skyldighet att besvara frågor Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) skall varje myndighet lämna upplys-ningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighe-tens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras . - Av bestämmelsen framgår att det är myndigheten och inte den enskilde befattningshavaren som åläggs att ge den enskilde service. Serviceskyldigheten är inte heller obegränsad; myndigheten avgör själv i vilken utsträckning det kan vara lämpligt att ge hjälp, i vilken form svar på frågor skall ges etc. Någon form av svar bör dock normalt utgå. Sålunda ankommer det på myndigheten att från fall till fall avgöra i vilken omfattning och på vilket sätt frågor från enskilda skall besvaras. I den mån det är möjligt och lämpligt bör myndigheten givetvis lämna svar på de frågor som har ställts och som rör myndighetens verksamhetsom-råde. För min del framstår det som självklart att en myndighet på begäran skall lämna upplysningar om sina handläggningsrutiner. Lika uppenbart är enligt min mening att en myndighet skall ge information om handläggningen av ett hos myndigheten befintligt ärende, om det inte finns något sakligt motiverat hinder mot detta, t.ex. av sekretesskäl. Att besvara frågor av detta slag genom att hänvisa frågeställaren till att ta del av information på kommunens hemsida på Internet är normalt inte tillfyllest, bl.a. med hänsyn till att alla inte har tillgång till Internet. Vad som framkommit i ärendet tyder på brister i kommunens handläggning av frågor kring offentlighet och serviceskyldighet. Jag ser allvarligt på detta och förutsätter att kommunstyrelsen ser över rutinerna i dessa hänseenden. har handlagt en begäran om kopia av en handling som en forskarförfrågan och debiterat avgift för uppdraget. Fråga om framställningen skulle ha handlagts enligt tryckfrihetsförordningens regelverk (Dnr 3166-2001) I en anmälan begärde att JO skulle granska om följer den svenska offentlighetsprincipen. Hon anförde i huvudsak följande. Som reporter på , , ville hon läsa ett beslut som NO, , fattat 1984/85 i en konflikt mellan en av landets dåvarande större livsmedelsbutiker och livsmedelsgrossisten . Sannolikt var det ett stort ärende det året och lika sannolikt kunde NO:s beslut i en mening vara prejudicerande. NO har gått upp i den nya myndigheten , och Thunander fick veta att det gamla diariet och gamla akter skickats till . begärde en skriftlig förfrågan och först efter flera påstötningar per e-post och telefon fick hon svar, efter förfrågan. Då hade hon även muntligen ytterligare preciserat vad hon kände till. Först i samband med att hon fick svar på sin förfrågan upplyste handläggare om att myndigheten avsåg att ta ut en avgift på för "forskningsarbete". efter hennes första förfrågan kom handlingarna. Hon önskade att JO skulle pröva om dokument som tidigare fallit under offentlighetsprincipen plötsligt kan förvandlas till något annat, om en förfrågan som är relativt preciserad kan betraktas som "forskning" och om myndigheten då har rätt att ta betalt för sitt arbete samt om JO anser att är skyndsamt. Till anmälan fanns fogad den framställning som gjorde per e-post till och som innehöll bl.a. följande. Jag arbetar på samhällsprogram, SvT och har hänvisats till Er via som inte har så åldriga papper . pågick ett ärende som gällde en anmälan mot ICA av ägaren till LL livs, L.L. sannolikt avslutades under 84 alt början 85. Ägarna till LL Livs fick rätt, dvs ICA fick ett påpekande och saken rörde ICA:s ovilja att leverera . Jag är på jakt efter BÅDE anmälan och beslutet. Anmälan remitterades till för utredning och yttrande. I remissvar hänvisades inledningsvis till vad den ansvarige handläggaren anfört angående vad som förekommit i ärendet, enligt följande. Den 22/8 2001 nåddes jag av inkomna mail (dnr RA 42-2001/2967) rörande ett ärende som jag av innehållet uppfattade skulle eftersökas i föregångare, Statens pris- och konkurrensverks i Arninge förvarade arkiv. Vid ett senare samtal med Thunander, sedan jag förgäves eftersökt ärendet i Statens pris- och konkurrensverks arkiv, framkom att det hela rörde sig om ett "NO-ärende", vilket gav mig uppslaget att söka ärendet i arkiv där jag påträffade det. , den 23/8 2001, skickades hela ärendet (kopior av en ansökan och ett beslut av NO) till administrativa byrå för fakturering och avregistrering. meddelade jag Thunander på telefon att jag skulle fakturera henne , eftersom ärendet tog över att handlägga, enligt av fastslagna riktlinjer. uttalade därutöver följande (bilagorna utelämnade här). Thunander frågar om ett dokument som fallit under offentlighetsprincipen kan förvandlas till något annat och ifrågasätter att har rätt att ta betalt. Thunander ifrågasätter också att är skyndsamt i tryckfrihetsförordningens (TF) mening. En allmän handling förblir en allmän handling så länge den bevaras, dvs. tills den eventuellt gallras. Var och en har enligt TF rätt att "genast eller så snart det är möjligt" på stället ta del av allmän handling, som inte är föremål för sekretess. Vill den enskilde ha avskrift eller kopia av sådan handling, skall en begäran härom i princip villfaras "skyndsamt". I det förra fallet sker utlämnandet alltid kostnadsfritt medan det i det senare är beroende av avgift (2 kap. 12-13 §§ TF). Rätten för en statlig myndighet under regeringen att ta ut avgifter regleras i bl.a. avgiftsförordningen (1992:191). Enligt denna förordning får myndigheten ta ut avgift för kopior om minst tio utlämnas. Det finns också kompletterande bestämmelser om avgifter i andra förordningar. Dessa kan innebära att myndigheten får ta ut avgift också för viss service som lämnas. En sådan förordning är instruktion (1995:679). Enligt 34 § instruktionen får i lämplig omfattning ta betalt för bl.a. material och tjänster som erbjuds enskilda enligt 4 § andra stycket 2. Här avses bl.a. efterforskning av uppgifter i arkivmaterial samt erbjudande av kopior och avskrifter av handlingar. I 36 § stadgas att sådana avgifter som avses i bl.a. 34 § skall tas ut enligt de grunder som fastställer efter samråd med . protokoll med fastställda avgifter finns i bilaga 2. Frågan enligt vilket regelverk har rätt att ta ut avgift för en tillhandahållen handling skall bedömas med utgångspunkt i om handlingen lämnas ut enligt TF eller inom ramen för arkivmaterial, s.k. forskarförfrågan. JO har tidigare i beslut , dnr 4626-1995, granskat rätt att ta ut avgifter. En kort sammanfattning av vad JO skrev är att den enskilde styr helt själv vilket regelverk som skall tillämpas och att endast har rätt att ta ut avgift enligt sin särskilda reglering i de fall TF inte åberopas. I det nu aktuella ärendet innebar efterforskningen mer arbete än som ryms inom myndighetens skyldighet att tillhandahålla allmänna handlingar enligt TF. Då handläggaren inte heller uppfattade ärendet som en framställan enligt TF handlades det som en forskarförfrågan. Thunander själv däremot - som man får uppfatta hennes anmälan till JO - har avsett ett utbekommande av handlingar enligt TF. En granskning av Thunanders båda e-postmeddelanden i efterhand ger inte något tydligt svar på vad hon avsåg. Orden TF eller allmän handling nämns inte. Det är beklagligt att det uppstod ett missförstånd. Enligt uppfattning fanns det fog för handläggarens tolkning. Det kan tyckas att före det att en undersökning utförs som skall debiteras uttryckligen bör informera den frågande och inhämta samtycke till uppdraget. Detta skulle dock både fördyra och försena utredningarna. Enligt praxis görs detta endast i de fall handläggaren är tveksam till frågeställarens avsikt. Större försiktighet iakttas när frågeställaren är en privatperson om vilkens ekonomiska förhållanden man inget vet. Beträffande tidsåtgången så avser kravet på skyndsamhet endast utlämnande enligt TF. Detta ärende handlades inte enligt reglerna i TF utan som en forskarförfrågan. I sådana ärenden finns inte samma skyndsamhetskrav. vill emellertid framhålla att handläggningen skedde förhållandevis snabbt. Det framgår av handläggarens redogörelse att han började söka som han fick förfrågan. Efter kompletterande uppgifter från frågeställaren sände han handlingarna vidare till administrativa byrån för fakturering och redovisning. Handläggaren hade då telefonkontakt med Thunander. För det fall att han hade uppfattat att saken var brådskande kunde handlingarna ha skickats i separata försändelser varvid de efterfrågade handlingarna hade kommit fram före fakturan. Handläggaren uppfattade inte att det var brådskande. Vad som anförts visar enligt bedömning att Thunanders förfrågan handlagts i enlighet med gällande regelverk. Frågan har emellertid också principiell innebörd för och landsarkiven. Verket gör med anledning härav följande tillägg i principfrågan. Frågan var den yttre gränsen går för vilka krav en enskild kan ställa på en myndighet med stöd av TF har behandlats i litteraturen och i flera rättsfall. Det finns även flera uttalanden i JO:s ämbetsberättelse. I ett ärende (JO 1994/95 s. 571) sägs, att som en allmän förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att tillhandagå allmänheten enligt [TF:s] regler, gäller att den som önskar ta del av en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämna så detaljerade upplysningar om handlingen att myndigheten utan större svårighet kan identifiera den. Att tillhandahålla allmänna handlingar enligt TF är mer komplicerat för en arkivmyndighet än för en vanlig myndighet. Vanliga myndigheter har ett mer begränsat antal handlingar, handlingarna härstammar från den egna verksamheten och det finns personer inom myndigheten som kan sakområdet. Vanligtvis överlämnas också handlingarna till arkivmyndighet, varför de handlingar som finns som regel är relativt nya. För en arkivmyndighet är läget helt annorlunda. Där är förvaring av allmänna handlingar en del av sakområdet. är arkivmyndighet för de centrala statliga myndigheterna. Verket har pappershandlingar, förutom handlingar på elektroniskt medium. Dessa kommer från hela statsförvaltningen. Det finns handlingar och framåt. De statliga arkivmyndigheterna - och landsarkiven - får närmare 40 000 skriftliga förfrågningar och över 100 000 besökande. Man tar fram mer än 160 000 volymer förutom det material som besökarna själva tar fram. Merparten av dessa handlingar är allmänna handlingar som kan begäras utlämnade med stöd av TF. De tjänstemän, vilkas uppgift det är att lämna ut handlingarna, är arkivarier och utbildade att ordna och handha handlingar. Trots detta är det betydligt mer komplicerat för en arkivmyndighet att ta fram en handling då det finns så oändligt många fler valmöjligheter. Det förekommer t.ex. - som i Thunanders fall - att beskrivningen är så obestämd att sökandet börjar i fel myndighets arkiv. har försökt att dra en klar gräns för när avgift skall utgå i reglerna för avgift. Som framgår av bilaga 2 s. 4 tas ingen avgift ut om svaret "kan ges utifrån en given ingångspunkt i materialet". En princip är också att den som glömmer att åberopa TF inte skall komma i ett sämre läge. En förfrågan som är så preciserad att den ligger inom området för TF skall således besvaras avgiftsfritt antingen den enskilde åberopar eller inte.