frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Ingripandet har dock inte formellt riktats mot L.S. och jag kan därför inte göra gällande att det strider mot regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bud. Det kan dock enligt min mening med fog göras gällande att beslutet med hänsyn till grunderna för dessa bud borde ha utformats annorlunda i de här berörda delarna. Jag stannar vid dessa uttalanden. Initiativärende mot ett kommunalförbund angående fråga om inskränkning av offentliganställdas yttrande- och meddelarfrihet (Dnr 3929-2002) I ett beslut anförde JO följande. Av en artikel i framgick bl.a. följande. Med anledning av att brandmannen fört debatt i medierna med förslag att skulle upphöra och ersättas av ett avtal mellan de två kommunernas räddningstjänster, formulerade ledningen för räddningstjänstförbundet ett brev till de anställda inom räddningstjänsten med bl.a. följande innehåll: "Interna frågor hanteras internt, inte i media eller i andra forum utanför våra väggar." fråntogs sitt arbete med information och externa kontakter. Räddningschefen meddelade personalen i en skrivelse bl.a. följande. "Som en följd av olika debattinlägg under somma ren har förutsättningarna för Tommys roll som ambassadör dessvärre skadats i grunden. Ambassadörens behov av trovärdighet för de saker han för fram finns kvar. Efter samtal med varandra är och jag överens om att Tommys samtliga uppdrag i den utåtriktade verksamheten upphör med omedelbar verkan." Jag beslutade att i ett särskilt ärende utreda frågan om inskränkning av de anställdas yttrande- och meddelarfrihet. anmodades att göra en utredning och yttra sig med anledning av innehållet i tidningsartikeln. Remissvar avgavs av förbundsdirektionen tillika förbundsstyrelse. Svaret inleddes med en redogörelse för organisationen och en kort presentation av de personer som nämnts i tidningsarti-keln. Det framgick bl.a. att hade varit räddningschef sedan slutet av och att varit anställd som brandman med olika brandmannauppgifter på i huvudsak stationen i samt att han suttit i lokalstyrelsen för . Beträffande det aktuella ärendet uttalade direktionen följande (bilagorna utelämnade här). har med start skrivit ett antal insändare, enligt egen förklaring till räddningschefen , med ett politiskt syfte att få till stånd en utredning om en sammanslagning av kommunerna , se bl.a. bilagorna 1-3. I en insändare beskrev den tidigare räddningstjänsten i som finansierad av eftersom Timråkåren vid sammanslagningen 1990 var i sådant skick att den annars inte hade kunnat bevaras på den nivå som den hade, bilaga 15. Andra uttalanden i insändaren pekade ut dåvarande i kommun som "monument" över en felaktigt förd politik. Personalen på brandstationen i kände sig mycket illa berörd av insändaren. Resultatet av insändare kan skildras som att det klöstes i gamla sår och att gamla motsättningar mellan de två heltidsstationerna åter kom . hade räddningschefen två samtal med om reaktionerna på insändarna. Räddningschefen påpekade det olyckliga i att så split mellan stationerna och att argumentationen i artiklarna inte var till nytta för räddningstjänsten inför de stundande besluten om övningsfältets finansiering. Räddningschefen uppmuntrade att på olika sätt vara aktiv som medborgare i samhällsdebatten, men bad honom att inte använda räddningstjänstförbundet som verktyg i debatten. Räddningschefen ville också att skulle klargöra att han förde argumentationen som medborgare och att han inte skulle använda sin tjänstetitel i artiklarna. Räddningschefen påtalade även att borde överväga om det är lämpligt att agera på det sätt han gjort med tanke på att han i sin fackliga roll företräder medlemmarna på de båda heltidsstationerna. förklarade för räddningschefen att han skrev sina inlägg under valrörelsen, att hans motiv var politiska och att han skrev insändarna som privatperson. Han uttryckte förståelse för räddningschefens synpunkter och sade att han respekterade chefens argument. Även chefen för räddningsavdelningen, den avdelning som organisatoriskt tillhör, förklarade för att hans artiklar väckte split mellan de två stationernas personal och påverkade samarbetet dem emellan negativt. I en skrivelse till personalen beskrev direktionens ordförande , vice ordförande och räddningschefen sin syn på tillkomsten av räddningstjänstförbundet och utvecklingen fram till , bilaga 17. Deras syfte var att reda ut de oklarheter och ifrågasättanden som insändaren givit upphov till. I skrivelsen uppmanades alla medarbetare inom räddningstjänstförbundet att tala med varandra i stället för att föra diskussionen i media. I efterföljande samtal mellan och räddningschefen har räddningschefen frågat hur själv bedömt sina möjligheter att ta på sig nya utåtriktade uppdrag för räddningstjänstens räkning efter det att han i olika me-dier så tydligt tagit ställning mot förbundet som organisationsform. svarade då att han inte bedömde det som möjligt att åta sig sådana uppdrag framöver. Räddningsche-fen delade den uppfattningen och en skrivelse som bekräftade denna överenskommelse skickades av räddningschefen till organisationen, bilaga 22. Efter att publicerat artiklar , bilaga 25 och 26, medverkade och tillsammans med en reporter i programmet Pulsen i lokalradion () för att diskutera det inträffade. De fick var och en möjlighet att redovisa sin syn på vad som skett. bad om ursäkt för att han formulerat sig på ett sådant sätt att det har gett möjlighet till den tolkning som gjorts av eller redovisats i media, bilaga 47. En ursäkt med likartat innehåll har också framförts i ett pressmeddelande av , vilket skickades ut , bilaga 44, samt i en artikel i , bilaga 28. Direktionens ordförande och vice ordförande framförde också en ursäkt via pressmeddelande , bilaga 45. Ursäkter internt i organisationen har framförts både muntligt och skriftligt, bilaga 46. har i en skrift ställd till personalen bett om ursäkt för att det i hans artiklar funnits syftningar som av personal i uppfattats som kränkande och sårande, bilaga 42. och har efter det inträffade fört flera samtal. De båda anser att de rett ut sakfrågan och betraktar ärendet som avslutat. har varit behjälplig i arbetet med denna utredning genom att svara för urvalet och sammanställa kopior på insändare, debattartiklar m.m. från och som bilägges denna utredning. Artikelurvalet visar att det i media förts diskussioner i skilda frågor men som i olika avseenden indirekt eller direkt kan sägas beröra . En läsning av de samlade artiklarna ger vid handen att såväl den politiska ledningen som tjänstemannaledningen har många angelägna och komplicerade frågeställningar att arbeta med. Frågorna spänner över många områden, alltifrån behov av att arbeta med policies och organisationens kultur till att finansiera och bygga ett övningsfält. Vad gäller det aktuella ärendet kan i korthet sägas att räddningschefen uppfattade situationen enligt följande. En chef skall ingripa när anställda på grund av uttalanden av en medarbetare blir ledsna. Om det uppfattas som att en medarbetare väljer delar av sanningen och utesluter andra för att förstärka sina syften, har arbetsgivaren en skyldighet att för verksamhetens bästa korrigera sakförhållanden och visa på helheten. För att en verksamhet skall fungera måste samtliga medarbetare efter en demokratisk beslutsprocess acceptera fattade beslut och, i enlighet med gäl-lande arbetsrätt, lojalt verka för att de fattade besluten skall följas. Att fortlöpande så split mellan olika personalgrupper påverkar arbetsmiljön på ett negativt sätt och kan, om det inte korrigeras, leda till omfattande arbetsmiljöproblem. Chefen har ett ansvar för att genom sitt arbete medverka till att aktivt skapa en bra arbetsmiljö. har därtill uppgett att det vid flera olika tillfällen förekommit att s.k. arbetsmaterial nått olika lokala media som sedan skrivit om förvaltningen ur olika per-spektiv. Det har handlat bl.a. om hanteringen av investeringsmedel, ackumulerade övertidsskulder och medborgarnas säkerhet till följd av den nya organisationen. har inte haft nå-gon inblandning i någon av artiklarna. I dessa situationer har förvaltningsledningen tydligt marke-rat att den som vill lämna uppgifter vidare till medierna har en grundlagsskyddad rättighet att göra det. Ledningen har dock bett personalen tänka igenom vilka konsekvenser ett sådant agerande kan leda till för räddningstjänsten som organisation och för medarbetare. Som framgått återstår en hel del arbete för att skapa en räddningstjänst av de båda tidigare två räddningstjänsterna. Den gemensamma räddningstjänsten har regelbundet ifrågasatts sedan förbundet bildades . Vad som skall göras i det hänseendet kan diskuteras och naturligtvis finns det flera vägar att pröva. Det är dock tydligt att förvaltningsledningen i den uppkomna situationen fokuserat såväl på problemet att räddningstjänsten ännu inte blivit en enhet som på insändare och därvid förbisett att anlägga ett bredare angreppssätt på proble-met och att tänka på den grundlagsfästa yttrandefriheten. Förvaltningsledningen har med sina skrivningar inte i något avseende velat beskära någon medarbetare rättigheten att uttrycka sin mening vare sig inom eller utanför organisationen. Formulering-arna i det diskuterade brevet är emellertid av det slaget att en sådan tolkning lätt låter sig göras. Även förvaltningsledningen har insett att formuleringarna kan tolkas på ett sätt som ger intrycket av att ledningen förbjuder medarbetare att uttrycka sin mening. Förvaltningsledningen har beklagat sin otydlighet i brevet och förklarat sitt agerande med att den i sin tro och i sitt syfte att ha organi-sationens bästa för ögonen haft ett för smalt synfält. Att förvaltningsledningen har intresse av att åsikter bryts mot varandra understryks av det ovan redovisade arbetet som bedrivits under 2001-2002; att tysta en anställd är en helt främmande tanke för ledningen. Efter de aktuella tidningsartiklarna har ett flertal beslut av JO lästs och studerats, bland dem i första hand två mycket tydliga beslut av JO i ärendena 3690-1993 () och 4365-2000 () men även JO:s beslut i ärendet 968-2002 (). Av besluten följer att det för en chef gentemot en offentligt anställd saknas spelrum, i vart fall är utrymmet mycket begränsat, när det gäller att genom samtal eller på något annat sätt avhandla frågor som har en koppling till vad denne har framfört i media. Det kan anses tveksamt om m.fl. i de samtal med som redovisats ovan, har klarat den svåra balansgång som krävs. När det aktuella ärendet var som mest i fokus i media var räddningschefen i på studiebesök m.m. tillsammans med kommuns förvaltningschefer, bolagschefer, kommundirektör och stadsjurist. Självfallet avsattes tid för att under olika former diskutera ärendet och ärendet fanns även på agendan vid det avslutande chefsmötet 2002. Det tidigare nämnda JO-beslutet fanns med som un-derlag vid de diskussioner som fördes. höll , stadsjurist vid , ett inledande anfö-rande vid ett sammanträde med deltagande bl.a. av nämndsordföranden och förvaltningschefer vid samt av de kommunala bolagens ordförande och verkställande direktörer. Hans anförande hade det aktuella ärendet som grund och var indelat i tre avsnitt. det första avsnittet redogjorde han för bestämmelserna om yttrandefrihet, meddelarfrihet och förbud att efterforska. I det andra avsnittet berördes arbetsrätten och de två begreppen lojalitetskrav och kritikrätt. Han förklarade i den avslutande delen att han för sin del såg arbetsplatsträffar och utvecklings-samtal som grundläggande instrument för en ledare att diskutera såväl rättighetslagstiftningen som organisationens policy, men betonade att en sådan diskussion bör förberedas och att tidpunkten för diskussionen inte skall styras utifrån vad som rapporterats i media. Avslutningsvis önskar förbundsdirektionen framföra sitt beklagande till att brevet, som i och för sig skrevs i ett pressat arbetsläge, fick ett innehåll som kunnat tolkas på det sätt som presenterats i media. Förbundsdirektionen vill dock att JO uppmärksammar den skyndsamhet som präglade och den politiska ledningens agerande att ta avstånd från den kränkning av de medborgerliga rättigheterna som med visst fog hävdades ha skett. I 2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen föreskrivs att varje medborgare gentemot det all-männa är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Begränsning av denna rättighet får enligt 2 kap. 12 § regeringsformen ske endast genom lag eller, i vissa fall, genom annan författning. Ytt-randefriheten utgör en förutsättning för en fri debatt om lämpligheten och riktig-heten av myndigheternas handlande och möjliggör därmed också en granskning av hur offentliga tjänstemän sköter sina åligganden. Genom tryckfrihetsförordningens bestämmelser om meddelarfrihet ges yttrandefriheten till viss del ett särskilt skydd. Meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförord-ningen innebär att det står varje medborgare fritt att - med iakttagande av de be-stämmelser som är meddelade i tryckfrihetsförordningen till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet - i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst. Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som alla andra medborgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet. I sekretesslagen (1980:100) finns emellertid regler som begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han fått veta i samband med sin tjänst. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot "det allmänna". Det allmänna omfattar t.ex. kommunens valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsstadgade rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbetsgivare får således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket denne utnyttjar sin yttrandefrihet. Detta gäller även i de fall en myndighet anser att arbetstagaren lämnat felaktiga uppgifter. Detta hindrar emellertid inte en myndighet från att be-möta sådana påståenden som myndigheten anser vara felaktiga eller vilseledande. Ett sådant bemötande kan t.ex. ske i samma forum som den anställde har använt. Den som är anställd vid en myndighet har således rätt att, utan repressalier från myndighetens sida, offentligt framföra från arbetsgivarens uppfattning avvikande synpunkter på myndighetens organisation och verksamhet. Detta gäller givetvis såväl före som efter det ett beslut fattats hos myndigheten. Reglerna till skydd för yttrandefriheten fritar självfallet inte den anställde från skyldigheten att i sin verksamhet lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv angående hur verk-samheten skall bedrivas, oavsett vilken uppfattning han eller hon kan ha om dessa. För undvikande av missförstånd vill jag här uttala följande. Enligt 2 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän omfattar JO:s tillsyn inte ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Räddningstjänstförbunds förbundsdirektion som beslutande församling står således inte un-der min tillsyn. Direktionen utgör dock även förbundsstyrelse (jfr 3 kap. 25 § kommu-nallagen, 1991:900) och står i denna egenskap under tillsyn. Mina uttalanden i det följande avser direktionen som förbundsstyrelse. Vad som kommit fram i ärendet om räddningschefens och den politiska ledningens befattning med frågan kring mediekontakter ger anledning att diskutera huruvida framför allt hans men även övriga anställdas rättigheter en-ligt det sagda har trätts för när. Skrivelsen till personalen innehåller, förutom förtydliganden m.m. avseende motiven för bildandet av räddningstjänsten , ett uttalande att "interna frågor hanteras internt inte i media eller i andra forum utanför våra väggar". Ett sådant besked till de anställda står självfallet i klar strid med den grundlagsskyddade yttrandefriheten. När det gäller de samtal räddningschefen hade med kan de enligt min mening inte uppfattas på annat sätt än som påtryckningar för att förmå att upphöra med att skriva insändare eller att i vart fall ändra innehållet i dem. Vidare har , enligt meddelandet , som en direkt följd av sina debattinlägg fråntagits sitt arbete med information och externa kontakter av olika slag. I remissvaret har räddningstjänstförbundet uppgett att andra anställda känt sig mycket illa berörda av innehållet i uttalanden i tidningen och att hans artiklar påverkade samarbetet mellan de två brandstationernas personal negativt. Räddningschefen hade i den situationen, enligt remissvaret, sett som sin uppgift att ingripa för att aktivt medverka till att skapa en bra arbetsmiljö. Vidare sägs att förvaltningsledningen med sina skrivningar inte i något avseende velat beskära någon medarbetares rätt att uttrycka sin mening vare sig inom eller utanför organisationen, och att förvaltningsledningen har insett att formuleringarna i skrivelsen till personalen kan tolkas på detta sätt. Oberoende av syftet med samtalen med och den påtalade formuleringen i brevet har detta enligt min mening på ett anmärkningsvärt sätt utgjort allvarliga kränkningar av de anställdas grundlagsfästa rättigheter. Jag är mycket kritisk till det inträffade. Jag konstaterar emellertid att förbundet numera kommit till insikt om vad som gäller och lämnar därmed frågan. Tilläggas kan att det självfallet inte är något som hindrar att en myndighet utser en särskild person, exempelvis en informationschef, att svara gentemot medierna och allmänheten för myndighetens officiella policy. Det kan inte heller anses fel att myndigheten upplyser sina anställda om den policy som utarbetats av myndigheten och meddelar de anställda att de alltid har möjlighet att hänvisa medierna till den utsedde informatören. Som framgått ovan kan det emellertid aldrig godtas att myndigheten, som skett genom den påtalade formuleringen i brevet, mer eller mindre direkt förbjuder de anställda att dryfta interna frågor i medierna eller i andra sammanhang utanför myndigheten. Kritik mot en kriminalvårdsmyndighet för långsam hand-läggning av en begäran om information enligt 26 § person-uppgiftslagen (1998:204) (Dnr 2992-2002) anförde i en anmälan, som kom in till JO , i huvudsak följande. begärde han att Kriminalvårdsmyndig-heten skulle lämna information till honom enligt 26 § PuL. Han har ännu inte fått något besked från myndigheten. anmodades att yttra sig över vad M.A. anfört i sin anmälan. Vidare anmodades myndigheten att redogöra för på vilket sätt och inom vilken tidsram myndigheten brukar hantera en ansökan enligt 26 § PuL. anförde , genom kriminalvårds-chefen , i huvudsak följande. Av den utredning som kriminalvårdsinspektören , tillförordnad chef för avdelning A, där M.A. var inskriven vid tiden för den an-mäl-da händelsen, framgår följande: M.A:s ansökan om utdrag enligt 26 § PuL är registrerad och beslut har fattats . Beslutets innebörd är att de begärda regis-terutdragen skall lämnas till M.A. efter sedvanlig sekretess-prövning. Enligt är beslutet inte delgivet M.A. Beslutet i original eller utdraget har inte kunnat återfinnas. Vid telefonsamtal med M.A., nu placerad på avdelning med högre säker-het, uppger han att han inte har erhållit vare sig beslut eller § 26-utdrag. Vidare uppger tjänstlediga kriminalvårdsinspektören , avdelning A:s ordinarie chef, att det blev ett upprop bland intagna att alla skulle begära § 26-utdrag, varför arbetsbördan blev mycket tung. Samtliga registerutdrag skulle sekretessprövas och detta delades upp bland ledande personal. minns klart M.A:s papper på grund av mängden och hon känner sig övertygad om att M.A. har erhållit såväl beslut som registerutdrag men kan inte svara exakt på om så är fallet. Nytt beslut avseende överlämnande av utdragen till M.A. Avdelning C, där M.A. nu är placerad, effektuerar beslutet. Om hur myndigheten hanterar en ansökan enligt 26 § personuppgiftslagen När en intagen begär registerutdrag enligt 26 § PuL tas utdraget ur , sekretessprövas och överlämnas till den intagne, vanligen inom . Anteckning görs i daganteckningar om att den intagne vid ett angivet datum har erhållit ett utdrag. Begäran från intagna om sådana registerutdrag som här avses har inte varit ofta förekommande. har emellertid ett stort antal begäran om utdrag inkommit, kanske ett tiotal , till följd varav väntetiden för de intagna har blivit längre, i en del fall beroende på handläggarnas ärendebelastning i övrigt. I beslut anförde JO följande. Enligt 26 § första stycket PuL är den personuppgiftsansvarige skyldig att till var och en som ansöker om det en gång per kalenderår gratis lämna ett besked om personuppgifter som rör den sökande behandlas eller inte. Behandlas sådana uppgifter skall skriftlig information lämnas också om vissa förhållanden som närmare anges i samma stycke. Enligt andra stycket i samma paragraf skall en ansökan enligt första stycket göras skriftligen hos den personuppgiftsansvarige. Informationen skall lämnas inom en månad från det att ansökan gjordes. Om det finns särskilda skäl för det, får infor-mationen dock lämnas senast efter det att ansökan gjordes. - Av förarbetena till bestämmelsen framgår att särskilda skäl kan vara att person-upp-gifterna är krypterade, att sökmöjligheterna annars är begränsade eller att den person-upp-giftsansvarige har många personuppgifter uppdelade på olika register eller andra datasamlingar (prop. 1997/98:44 s. 132). Informationen skall således som huvudregel lämnas till den sökande inom en månad från det att ansökan gjordes. måste naturligtvis också prövningen göras av om informationsskyldigheten begränsas av bestämmelserna om sekretess (se 27 § PuL). Om vid en sådan prövning kommer fram till att viss information inte får lämnas till den sökande, bör myndigheten enligt min mening fatta ett skriftligt beslut om det. Att ett sådant beslut kan överklagas framgår av 12 § lagen (2001:617) om behand-ling av personuppgifter inom kriminalvården. har uppgett att M.A:s ansökan är registrerad . Det är i ärendet inte klarlagt att M.A. ens vid tiden för myndighetens yttrande till JO fått den begärda informationen eller ett avslags-beslut i frågan. Det har inte framkommit att det funnits särskilda skäl för myn-digheten att inte handlägga M.A:s begäran inom den fastställda månaden. Mot den bakgrunden är, enligt min mening, dröjsmålet med handläggningen av M.A:s begäran inte acceptabelt. Det förhållandet att myn-digheten snabbt har fattat beslut om att den begärda informationen skall lämnas efter sedvanlig sekretessprövning saknar enligt min uppfattning självständig betydelse och på-verkar alltså inte bedömningen. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det som har sagts. Initiativärende mot () angående vissa frågor med anknytning till principen om allmänna handlingars offentlighet, m.m. (Dnr 2151-2000) Vid en inspektion av CSN i granskades slump-mässigt utvalda ärenden som hade handlagts av kontorets studiemedels-grupp, vuxenstudiestödsgrupp och åter-betal-ningsgrupp. Iakttagelserna och vad som i övrigt hade förekommit redo-visades i ett protokoll (akt-bilaga 1 i JO:s ärende med dnr 701-2000). Inspektionen följdes upp med en inspektion av CSN:s huvudkontor i och . Under inspektionen av huvudkontoret granskades slumpmässigt utvalda ärenden inom ärendegrupperna (dossier) 2321 (omprövning av beslut om studie-medel), 2322 (omprövning av omprövningsbeslut om studiemedel), 2325 (om-pröv-ning av beslut om extra studiemedel), 2331 (omprövning av beslut om särskilt vuxen-studie-stöd) samt 2361 (omprövning av beslut om särskilt utbild-ningsbidrag).