frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Enligt 3 kap. 1 § ordningslagen får en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inskränka på någon annans tillstånd. 2 § ordningslagen följer att polismyndigheten skall inhämta yttrande från kommunen innan tillstånd ges för att ta i anspråk en offentlig plats. Undantag härifrån görs bl.a. när det är fråga om mark som inte förvaltas av kommunen. Det framstår enligt min mening som mest naturligt att betrakta de i tillståndet angivna aktiviteterna (gatuteater, kör, talare, bokbord, flygbladsutdelning samt högtalarutsändning) som inslag i den allmänna sammankomsten (jfr JO 1975 s. 82 I). Frågor om tillstånd till allmän sammankomst regleras uttömmande i 2 kap. ordningslagen. Det fanns därför inte någon anledning för polismyndigheten att besluta särskilt i frågan om ianspråktagande av offentlig plats. Det saknades därmed också skäl för myndigheten att inhämta yttrande i denna fråga från kommunen. Polisens avlägsnande av deltagarna i en folksamling med stöd av 13 c § polislagen (1984:387), s.k. bussning, samt dokumenta-tionen av händelsen (Dnr 1508-2002) I en anmälan, som kom in till JO , framförde B.B. klagomål mot nuvarande vice chefsåklagaren (i , polismålsenheten) beslut att inte inleda förundersökning med anledning av att en person, i samband med , hade blivit avlägsnad av polisen från i till ett industriområde norr om m.m. i handlingar i ärendet - - - vid enheten för interna utredningar (CU) infordrades. Av de granskade handlingarna framgick bl.a. föl-jande. avlägsnade polisen 194 personer från till olika platser (t.ex. och ). Efter flera polisanmälningar mot be-fattningshavare vid polismyndigheten beslutade att inte inleda förundersökning med motiveringen att det saknades anledning anta att något brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Vid chefsJO granskning av den aktuella händelsen fann han emellertid anledning anta att befattningshavare som stod under hans tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänste-fel enligt 20 kap. 1 § . Han beslutade därför att inleda förundersökning angående sådant brott. Under förundersökningen hölls ett flertal förhör och vissa andra utredningsåtgär-der vidtogs. I det följande lämnas en utförlig redogörelse för utredningens resultat. Till följd av vad som kom fram under denna fann chefsJO inte längre anled-ning till dess fullföljande. Han beslutade därför att lägga ned förun-dersökningen. Av de granskade handlingarna framgick bl.a. följande. var ordförandeland i Europeiska unionen (EU). hölls ett extra i . Till mötet kom ett antal stats- och regeringschefer och även utrikes- och finansministrar. Enligt polismyndighetens huvudorder för polisinsatsen vid toppmötet hade polisöverintendenten utsetts till kommenderingschef, polisöverintendenten till biträdande kommenderingschef, poliskommissarien till polisinsats-chef och kommissarierna och till stabschefer. samlades ett stort antal personer, framför allt ung-domar, omkring . Folksamlingen sprang, skränade och skrek och en del personer plockade upp stenar. Det beslutades då om avlägsnande enligt 13 c § polislagen. Sammanlagt avlägsnades 194 personer i fyra : 30 personer till , 62 personer till , 39 personer till och 63 personer till . Av ett protokoll enligt 27 § polislagen som upprättades fram-gick att polisen med stöd av 13 c § polislagen avlägsnade ca 200 ord-ningsstörande ungdomar i fyra från till , , och . I protokollet var kommenderings-chefen angiven som beslutsfattare. Under förundersökningen hölls inledningsvis förhör med de medföljande bussansvariga polismännen och - beträffande två av transporterna - med ytterligare en polisman. Vissa uppgifter inhämtades från en händelserapport. Vidare införskaf-fades en kartbild över färdvägen och kontrollmätning gjordes av färdsträckorna samt aktuell tidtabell för lokaltrafik inhämtades. Därefter hölls förhör med polisinspektören , kommenderingsstabens protokoll-förare poliskommissarien , stabschefen och med polisinsatschefen . Slutligen hördes kommen-deringschefen som misstänkt för tjänstefel. underrättades om misstanke för tjäns-tefel (20 kap. 1 § brottsbal-ken) enligt följande. EU:s extra toppmöte i var en sådan särskild hän-delse som föran-ledde i att upprätta en kom-menderingsstab. Till kommender-ingschef utsågs polisöverintendenten vid polis-myndigheten som i sin egenskap av kom-menderings-chef var be-hörig att i förekommande fall fatta polis-myndighetsbeslut. har vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde för uppgiften som kommenderingschef enligt följande. beslutade med åberopande av 13 c § polislagen (1984:387) att 194 EU-demonstranter som uppehöll sig i Kungsträdgår-den och på i skulle avlägsnas från det område där de be-fann sig. Avlägsnandet skedde, i enlighet med bestämmande, till platser som var belägna som minst och som mest från avlägsnandeplatsen. Avlägsnandet var därför i rättsligt hänseende att be-trakta som omhändertagande. Åtgärden saknade således stöd i 13 c § polislagen. Gärningen är inte att anse som ringa. bestred ansvar och anförde som grund för sitt bestridande bl.a. följande. Det saknas rättslig grund för att påstå att ett avlägsnande i rättsligt hänseende är att betrakta som ett omhändertagande bara med hänvisning till en viss distans. Man måste ta hänsyn till samtliga omständigheter vid ett avlägsnande för att be-stämma om det skall betraktas som ett omhändertagande eller inte. Det hovrättsav-görande som föreligger i frågan har mycket litet gemensamt med den här aktuella situationen. Det var där fråga om en enskild person som avlägsnades ur centrala . Det var en helt annan situation än den som rådde i den nu aktuella kvällen. bestämde inte några platser som skulle vara destinations-orter eller destinationsplatser för avlägsnandet. Det fanns inte heller något syfte att föra några personer till olika destinationsplatser utanför . Syftet var i stället att avlägsna personerna från med hänsyn till den hotbild som fö-relåg för angrepp mot EU:s stats- och regeringschefer som avhöll en arbetsmiddag på . EU:s extra toppmöte i var en sådan särskild händelse som föranledde polismyndigheten att upprätta en kommenderingsstab. utsågs till kommen-deringschef och var behörig att i förekommande fall fatta polismyndig-hetsbeslut. Han hade således det övergripande ansvaret för kommenderingen. utsågs till stabschef under kvälls- och . Stabschefen är den som normalt för-med-lar information mellan staben och honom. Vid det här tillfäl-let hade till sin hjälp en TV-monitor med en videolänk från en helikopter. Detta gjorde att han fick en mycket bra överblick över det hän-delse-förlopp som ägde rum . Polisen hade tidigare under den aktuella kvällen fått underrättelseinformation om att man kunde förvänta att akti-vister på något sätt skulle hindra eller störa arbetsmid-dagen på Na-tional-museum, men de hade inte någon närmare information om hur detta skulle äga rum. Relativt fick de information om att ett antal personer hade samlats vid södra ända där det fanns en po-lisspärr. Inledningsvis föranledde detta inte någon större oro. Men sedan kom alltfler personer till platsen och hindrade trafiken och sedermera också de eskorter som skulle gå den vägen. Det var mellan 100 och 200 personer. Folksamlingen skränade och skrek. Det fanns inga plakat som ut-tryckte någon åsikt, och det var inte heller någon tillståndsgiven demonstration. kunde följa händelsen via videolänken. I samband med att folksamlingen skulle flyttas ut ur gatukorsningen rusade folk plötsligt norrut. Det blev en kao-tisk och allvarlig situation. Föremål kastades mot polismännen, och vissa personer lyckades också tränga sig igenom polisavspärrningarna. Det var ett bekymmer att man inte kunde garantera eskorternas säkerhet se-nare. I det här skedet kom stabschefen, troligtvis , in till honom och berättade att man efterfrågade ett beslut enligt 13 c § polislagen, vilket de fick av honom. Hans beslut innefattade att man fick tillåtelse att på lämpligt sätt av-lägsna folksamlingen om så krävdes. Eftersom beslut om verkställigheten av po-lismyndighetsbeslut normalt sett överlåts åt de befäl som är ansvariga för verk-ställigheten sade han inte något om hur detta skulle gå till. En kommenderingschef beslutar således i princip aldrig hur myndighetsbesluten skall verkställas på mi-nutoperativ nivå. är inte säker på att man kan identifiera en viss person som beslutade vart bus-sarna skulle åka. I staben tar man reda på de möjligheter som finns för de avlägs-nade att ta sig tillbaka så det är ett väldigt telefonerande och tittande i turlistor m.m., och flera personer är inblandade. Det kan också vara olika personer från gång till gång. Detta förfarande har ifrågasatts. har han därför som kommenderingschef följt upp hur avlägsnandena har ägt rum, och har han också gett vissa instruktioner om hur verkställigheten skall ske. Detta gjordes dock inte vid det nu aktuella tillfället. Efter det att han fattat beslutet om avlägsnande fick han reda på att en transport skulle ske i riktning mot . Han tog upp saken med och förklarade för honom att han trodde att lämpligheten av att transporten slutade i kunde ifrågasättas med tanke på avståndet. Han tog då fram bok och noterade att denne uttalat att ett av-lägsnande om flera mil inte kan godkännas samt att ett avlägsnande måste ha en viss längd och att det måste vara en viss svårighet för de avlägsnade att ta sig till-baka om syftet med åtgärden skall uppfyllas. uppgav till att det inte är lämpligt att göra avlägsnanden som uppgår till flera mil. Han uppgav vidare att han tolkade det hela som att om man håller sig kan avlägsnandet inte ifrågasättas och att man då har en god marginal. I sammanhanget nämndes bl.a. och , och de talade om pendeltågen som en möjlighet att åka tillbaka med. Han gav rådet att inte verkställa avlägsnandet på det sättet att man skulle komma så långt som till . Han begärde inte någon återrapportering. Han tror inte att proto-kol-leringen av händelsen i alla delar uppfyller de krav som anges i Rikspolissty-rel-sens och polismyndighetens anvisningar. I ett beslut anförde chefsJO följande. Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat (2 § polislagen). En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvar-ligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång till-gri-pas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås (8 § första stycket polislagen). Om en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställ-ning enligt ordningslagen (1993:1617), genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. En sådan åtgärd får vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om den är så bråds-kande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas (13 c § polislagen). Enligt 27 § polislagen skall protokoll föras över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Av ett sådant protokoll skall det framgå vem som har fattat beslutet om ingripandet, grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats, vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot, tiden för ingripandet samt vad som i övrigt har förekommit vid detta. Ansvaret för att ett protokoll upprättas vilar i fråga om uppgifterna om beslutet på beslutsfattaren och i övrigt på den som är att anse som förman vid ingripandet. har meddelat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 §§ polislagen i FAP 100-2 (RPSFS 2000:15). Vidare har i utfärdat en tjänsteföreskrift (1998:09, 100-B) om do-kumenta-tion vid avvisning eller avlägsnande enligt polislagen. Utredningen i ärendet har huvudsakligen varit inriktad på frågorna om tillämp-ningen av bestämmelsen i 13 c § polislagen om avlägsnande av deltagarna i en folksamling och av föreskrifterna i 27 § polislagen om polisens dokumentations-skyldighet. Inledningsvis behandlas den förstnämnda frågan och därefter övergår jag till att bedöma polisens dokumentation av ingripandet. Bortförandet av deltagarna i folksamlingen Som framgår av utredningen avhöll EU:s stats- och regeringschefer en arbetsmid-dag på , och samlades ett par hundra personer, framför allt ungdomar, omkring . Utred-ningen ger vid handen att deltagarna i denna folksamling bl.a. rusade, skränade och skrek och det har också kommit fram att en del ungdomar plockade upp ste-nar. Enligt uppstod en kaotisk och allvarlig situation, och man kunde i det läget inte garantera eskorternas säkerhet . Det var mot denna bakgrund som han på polismyndighetens vägnar beslutade att folksamlingen skulle avlägsnas med stöd av 13 c § polislagen. Om en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställ-ning enligt ordningsla-gen, genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får en polismyndighet enligt den aktuella bestämmelsen besluta att deltagarna i folksamlingen skall avvisas eller avlägs-nas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nöd-vändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. I sammanhanget skall framhållas att poli-sens ingripande enligt 13 c § polislagen självfallet endast kan riktas mot de perso-ner som kan betraktas som deltagare i folksamlingen (jfr , Polislagen, En kommentar, 4:e uppl. s. 100). Jag har inte funnit anledning att ifrågasätta beslut om avlägs-nande med stöd av 13 c §. Jag har vidare inte något underlag för att uttala mig i frågan om alla de personer som polisens ingripande riktades mot var att betrakta som deltagare i folksamlingen. I motsats till vad som gäller enligt 13 § polislagen, som reglerar frågan om ingri-pande mot en enskild individ i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen eller avvärja en straffbelagd handling, ger 13 c § polislagen inte stöd för att omhänderta någon. Ett avlägsnande enligt den sistnämnda bestämmelsen får därför inte genomföras på ett sådant sätt att det i rättsligt hänseende blir att betrakta som ett omhändertagande. Vidare får, som vid andra polisingripanden, de i 8 § polislagen fastlagda behovs- och proportionalitets-principerna stor betydelse för tillämp-ningen av bestämmelsen. I det nu aktuella fallet avlägsnades sammanlagt 194 personer i fyra bussar till plat-ser som var belägna mellan och från avlägsnandeplatsen. Fråga uppkommer således om det sätt som polisen verkställde beslutet på innebar att de bortförda personerna de facto blev omhändertagna i stället för enbart avlägsnade. Jag har i ett beslut (dnr 3489-2001), som handlade om bortfö-rande av demonstranter till platser som låg mellan och från platsen för ingripandet, behandlat frågan om innebörden av begreppet avlägsnande. Jag uttalade då bl.a. följande. Det är självfallet inte möjligt att ange någon exakt längsta sträcka för ett avlägsnande. Detta är i stället något som får avgöras från fall till fall. I förarbetena till polislagen beskrivs avlägsnande som en åtgärd varigenom någon förs bort från den plats där han befinner sig (prop. 1983/84:111 s. 33). Som exem-pel på ett mera ordinärt fall av avlägsnande nämnde justitieutskottet att någon avlägsnas ut ur en lokal där han stört ordningen eller från ett visst område, t.ex. ett nöjesfält eller en idrottsplats. Ett avlägsnande kan enligt utskottet naturligtvis också innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet kan det däremot ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. Som ett exempel på detta nämnde utskottet att ett ingripande som innebär att polisen för någon till hans bostad är att betrakta som ett omhänderta-gande och inte som ett avlägsnande (JuU 1983/84:27 s. I kommentaren till polislagen sägs att ett avlägsnande kan innebära att någon flyttas en kortare sträcka antingen till fots eller i polisfordon (, Polis-lagen, 3:e uppl. s. 94). Det har i litteraturen också uttalats att det, för att ett avlägsnande skall vara meningsfullt, måste krävas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad och att man i enstaka fall nog kan godkänna att han transporteras bort någon eller (, Ordningsstörande brott, s. 35). Frågan om innebörden av begreppet avlägsnande har behandlats av i en dom i mål nr B 1890/95, som avsåg ett ingripande enligt 13 § polislagen. Hovrätten ansåg där att en förflyttning av en person från på i till den söder därom belägna förorten , avsåg en alltför lång sträcka för att kunna rymmas i begreppet avlägsnande och att åtgärden därför rent faktiskt kom att övergå i ett omhändertagande. Det kan enligt min mening inte råda något tvivel om att förfarandet att transportera per-soner till platser som låg som närmast och som längst bort från platsen för ingripandet - med hänsyn inte minst till de följder som detta fick för tiden för ingripandena mot demonstranterna - inte kan betraktas som avlägsnanden utan i stället som omhändertaganden. härvid betydelse att det var möjligt att ta sig från samtliga platser med hjälp av allmänna kommunikatio-ner. Det kan i sistnämnda hänseende tilläggas att det enligt vad som har upplysts under utred-ningen inte vidtogs några åtgärder för att undersöka om de borttransporterade personerna hade tillräckliga medel för att kunna betala för återresan. har anfört att det saknas grund för att bara med hänvisning till en viss distans påstå att ett avlägsnande i rättsligt hänseende är att betrakta som ett omhändertagande. Enligt måste man ta hänsyn till samtliga före-liggande omständigheter när man skall ta ställning till om ett avlägsnande i själva verket är att betrakta som ett omhändertagande. Jag kan ansluta mig till denna uppfattning. Också en sådan omständighet som ingripandets varaktighet måste exempelvis tillmätas betydelse i sammanhanget. Lagstiftaren har emellertid ge-nom att använda ordet avlägsnande velat markera att man vid bedömningen av ett ingripandes rättsliga karaktär måste fästa stor vikt vid längden av den sträcka som åtgärden avser. Jag kan här hänvisa till justitieutskottets ovan återgivna uttalande att det, om det gäller annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet, kan ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. Utskottet framhöll vidare att ett avlägsnande, när det verkställs i det särskilda fallet, framstår som en klart mindre ingripande åtgärd än ett omhändertagande (JuU 1983/84:27 s. 32 f.). synes anse att man skall se på avlägsnandebegreppet på ett annat sätt när det är fråga om en ordningsstörande folksamling än när det rör sig om en enstaka person. Jag vill med anledning härav framhålla att det inte finns något stöd för att hävda att avlägsnandebegreppet i 13 c § polislagen skulle ha en annan innebörd än i 13 § samma lag. I samband med tillkomsten av 13 a-13 c §§ polis-lagen återgav justitieutskottet sitt tidigare uttalande om innebörden av avlägsnan-debegreppet i 13 § polislagen och förklarade därefter att uttalandet, eftersom re-geringen inte föreslog någon ny definition av institutet avlägsnande, enligt veder-tagen rättskällelära alltjämt var vägledande vid bestämmande av begreppets inne-börd (1997/98:JuU7 s. 11 f.). Det finns vidare anledning att erinra om att syftet med ett avlägsnande med stöd av 13 c § polislagen är begränsat till att avse upp-rätthållande av ordningen på det område eller i det utrymme från vilket avlägs-nandet sker. Ett avlägsnande får således inte därutöver syfta till att förhindra upp-komsten av andra ordningsstörningar. har anfört att han i sin diskussion med hän-visade till ett uttalande av om att ett avlägsnande på flera mil inte kan godkännas och han därvid förklarade att han tolkade detta uttalande som att ett avlägsnande inte kan ifrågasättas om man håller sig . har uttalat sig i frågan på följande sätt (Ordningsstörande brott, 2:a uppl. s. 39). Avlägsnande innebär att han antingen förs bort från området till en plats utanför detta område, eller att han transporteras en kortare sträcka från detta område. Någon exakt maximisträcka kan inte anges, utan detta får bedömas från fall till fall. Vid denna bedömning bör hänsyn även tas till de kommunikationsmedel som finns på orten. Ju bättre kommunikationsmedel, ju längre bör man ha rätt att köra den andre. För att avlägsnandet skall vara meningsfullt måste krä-vas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad. I enstaka fall kan man nog godkänna att han transporteras bort . Däremot kan det inte godkännas, att han körs ut flera mil från platsen. Ett sådant age-rande måste anses innebära att han blivit tillfälligt omhändertagen. uttalande att man i enstaka fall kan godkänna att någon trans-porteras bort är enligt min mening förenligt med de förarbetsut-talanden som har återgetts i det föregående. En självklar slutsats av detta uttalande är att det inte kan godkännas att någon körs flera mil från platsen. Vad anfört i det senast nämnda hänseendet kan emellertid, läst i sitt sam-manhang, inte rimligen tolkas så att det skulle vara godtagbart att någon transpor-teras bort exempelvis . I det nu aktuella fallet avlägsnades sammanlagt 194 personer i fyra bussar till plat-ser som var belägna mellan och från avlägsnandeplatsen. I för-hören med de berörda polismännen har de uppskattat färdtiderna till minst om-kring . Enligt den kontroll som gjordes under förundersökningen upp-gick den uppskattade körtiden till den första avlämnandeplatsen och till den sista . Man bör i sammanhanget vidare beakta att det rimli-gen måste ha gått från det att verkställigheten av avlägsnandebeslutet på-börjades till dess att bussarna avgick. Polisens ingripande mot deltagarna i folk-samlingen hade således en inte helt kort varaktighet, och transportsträckorna kan inte heller anses som korta. Det finns därför enligt min mening inte utrymme för någon annan bedömning än att polisens genomförande av beslutet om avlägs-nande i rättsligt hänseende är att bedöma som omhändertaganden. Det förhållan-det att det från de platser där personerna släpptes av var möjligt att ta sig tillbaka till med allmänna kommunikationsmedel saknar betydelse för denna bedömning, eftersom de avgörande omständigheterna här är transport-sträckornas längd och ingripandenas varaktighet. Frågan om vilka möjligheter en borttransporterad person har att ta sig tillbaka är däremot av intresse när man skall bedöma vilka olägenheter han åsamkats genom ingripandet. Det kan sammanfattningsvis konstateras att polisens handlande inne-bar att 194 personer blev föremål för omhändertagande utan stöd i lag. Det har således varit fråga om ett åsidosättande vid myndighetsutövning av vad som gällde för uppgif-ten. Utredningen har emellertid inte gett något svar på frågan vilken eller vilka befattningshavare vid polismyndigheten som beslutade vart personerna skulle transporteras, och ytterligare utredningsåtgärder kan inte antas bringa någon klar-het i saken. Mot denna bakgrund beslutade jag att lägga ned förundersökningen.