frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — I den nordiska språkkonventionen sägs att i mål och ärenden skall myndigheter såvitt möjligt sörja för att medborgare i fördragsslutande stat får behövlig tolk- och översättningshjälp. Regeln i förvaltningslagen är utformad som en s.k. bör-regel. I förarbetena till förvaltningslagen (1985/86:80 s. 27) sägs att kostnaden för samhällets tolkservice skall stå i rimlig proportion till den betydelse ärendet har för den enskilde. Nämndens beslut är rekommendationer till parterna om hur en tvist bör lösas. Nämnden har enligt sin instruktion (SFS 1988:1538) en förhållandevis långtgående möjlighet att avvisa ärenden som av olika skäl inte lämpar sig för nämndens summariska och skriftliga förfarande. Det står också alltid parterna fritt att gå till domstol även om nämnden tagit ställning i en tvist. Det kan därför ifrågasättas om ett ärende vid nämnden har sådan betydelse för den enskilde att dennes behov väger tyngre än de kostnader nämnden skulle få för tolkhjälp. Nämnden tillämpar som huvudregel att handlingar som ges in till nämnden skall vara avfattade på svenska språket. Med hänsyn till nämndens otillräckliga resurser kan nämnden inte på egen bekostnad ombesörja översättningar av ingivna handlingar. Nämnden gör dock i vissa fall undantag från huvudregeln att ingivna handlingar skall vara avfattade på svenska. Det gäller sådana fall där anmälan görs på ett sådant språk som motparten kan förväntas förstå och som nämnden kan förstå. Det gäller i allmänhet för de nordiska språken danska och norska. Om motparten invänder att han inte förstår vad anmälaren anfört ger nämnden regelmässigt anmälaren en möjlighet att översätta sin anmälan och andra åberopade handlingar till svenska. Om någon översättning inte sker anser sig nämnden inte kunna handlägga ärendet och avvisar det. Handläggningen av ärende 2000-3803 När det gäller handläggningen av ärendet 2000-3803 kan konstateras att K.A:s motpart inledningsvis inte riktade någon invändning mot att dennes begäran om omprövning av det tidigare avgörandet i ärende 1999-7060 hade formulerats på norska. Någon sådan invändning gjordes inte heller i det sistnämnda ärendet. Invändningen gjordes först sedan nämnden medgivit omprövning och avsåg att företa en ny prövning av tvisten i sak. Motparten anförde därvid följande: "När jag vid närmare eftertanke och när jag mer ingående tittar på K.A:s begäran om omprövning förstår jag att, om jag rätt skall kunna bemöta ärendet måste få det översatt till svenska." Nämnden har inte ansett sig ha anledning att ifrågasätta uppgiften att motparten först i detta sena skede kommit till insikt om sitt behov av att få anmälarens skrivelser översatta till svenska för att rätt kunna argumentera för sin sak. Nämnden har inte några möjligheter att kontrollera om en språkin vändning grundar sig i ett reellt behov eller inte. Nämnden kan genom sin egen personal hjälpa motparten, om det inte är fråga om ett mer omfattande material. I det skede som handläggningen befann sig i då språkinvändningen framfördes skulle tvisten i sin helhet prövas på nytt. I tvisteärendet hade K.A. givit in en anmälan på 16 sidor avfattad på norska, innehållande en utförlig redogörelse för saken liksom en utförlig argumentation i saken. Det kan inte begäras av en motpart att denne för att säkerställa sin egen möjlighet att ta till vara sin rätt skall behöva anlita översättningshjälp. Den omständigheten att han inte har gjort någon språkinvändning kan enligt nämndens mening inte föranleda att han skulle vara betagen sin rätt att senare göra en sådan invändning, där det inte är uppenbart att det är fråga om en okynnesinvändning. Nämnden har inte funnit att detta skulle vara fallet beträffande den nu aktuella invändningen. kommenterade remissvaret och vidhöll sin kritik. I en tjänsteanteckning efter telefonsamtal med nämndens ordförande antecknades följande. När det gäller frågan om nämnden vid omprövning har möjlighet att ändra ett beslut till nackdel för den som begärt omprövningen kan anföras följande. Det finns inget i instruktion som hindrar nämnden från att göra detta. Däremot talar allmänna rättegångsprinciper, t.ex. förbudet mot s.k. reformatio in pejus, emot ett sådant förfarande. Nämnden borde därför inte ha omprövat sitt beslut i K.A:s ärende på sätt som skedde. För att undvika liknande situationer tillämpas numera en ordning som innebär att nämnden, om den finner att det finns förutsättningar för att ompröva ett beslut, utreder tvisten i sin helhet för att meddela beslut om omprövning först i samband med att tvisten avgörs i sak. I beslut anförde JO följande. JO:s granskning avser i första hand en kontroll av att myndigheterna i sin verksamhet följer lagar och andra författningar. Granskningen är av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler. Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstagande i de sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra. Detta gäller i särskilt hög grad avgöranden, som endast innehåller rekommendationer till lösningar av tvisten och således inte medför några rättsverkningar för vare sig den "vinnande" eller "tappande" parten. Avsaknaden av rättsverkningar innebär bl.a. att nämndens handläggning och prövning inte anses innebära myndighetsutövning. Om parterna inte accepterar nämndens rekommendation kan tvisten lösas genom att talan väcks i allmän domstol. De regler som styr verksamhet finns främst i förordningen (1988:1583) med instruktion för samt i förvaltningslagen (1986:223). I den senare är det, i enlighet med vad som har sagts, endast de bestämmelser som inte är begränsade till att gälla för ärenden som rör myndighetsutövning som är tillämpliga på nämndens verksamhet. De närmare formerna för nämndens verksamhet som de har kommit att utbildas i praxis grundar sig dock till stora delar på bestämmelser om handläggning av tvistemål. De kanske främsta anledningarna till att det inte befunnits nödvändigt att närmare reglera verksamheten är att nämndens beslut inte är verkställbara utan endast rekommendationer samt att nämnden i viss omfattning kan ompröva sina beslut (SOU 1978:40 s. 170 f.). Det är främst två frågor som K.A:s anmälan till JO aktualiserar; dels nämndens skyldigheter när det gäller att ombesörja översättning av ingivna handlingar, dels det förhållandet att K.A:s ärende efter begäran av honom om omprövning har avvisats trots att anmälan tidigare delvis bifallits. Svensk lagstiftning bygger på den underförstådda förutsättningen att svenska språket skall användas av myndigheterna. Handlingar på norska eller danska språket bör dock i regel godtas av myndigheterna. När det gäller en myndighets skyldighet att låta översätta handlingar föreskrivs i 8 § förvaltningslagen att en myndighet vid behov bör anlita tolk när den har att göra med någon som inte behärskar svenska. Det är myndigheten själv som i det enskilda fallet gör en bedömning av huruvida det finns något behov av tolkning. Hänsyn skall därvid tas till ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som översättningen avser och kostnaden för översättningen sedd i förhållande till ärendets vikt för den som lämnat in materialet (m.fl., Nya förvaltningslagen, femte uppl., 1999, s. 87). har i sitt remissvar närmare redogjort för sina rutiner vad avser handlingar som är avfattade på andra språk än svenska. Jag har i denna del inte något att erinra mot att nämnden som huvudregel inte anser sig ha möjlighet att ombesörja översättningar av ingivna handlingar. Det kan däremot ifrågasättas om det inte i vissa situationer - t.ex. som i den nu aktuella där motparten gjorde en språkinvändning först efter det att nämnden beslutat att ompröva ärendet - vore skäligt att bistå anmälaren med tolkhjälp. Då denna typ av situationer kan antas vara relativt ovanliga torde kostnaderna för en sådan ordning vara begränsade. Vid bedömningen av ärendets vikt för den enskilde går det dock inte att bortse från att nämndens avgöranden endast är rekommendationer till parterna om hur en tvist bör lösas. Med hänsyn främst härtill finner jag inte anledning att vidta några ytterligare åtgärder i denna del. Frågan om omprövning regleras i 22 § nämndens instruktion. Där föreskrivs att nämndens avgöranden av en tvist på begäran av den som är part under vissa förutsättningar kan omprövas av nämnden. Det framgår inte huruvida nämnden vid en omprövning är bunden till vad som yrkats i parts begäran om omprövning. Möjligheten till omprövning enligt 22 § innebär ett avsteg från den förvaltningsrättsliga praxis som annars gäller för omprövning av beslut. Enligt denna praxis är nämligen beslut i sådana flerpartsmål som påminner om tvistemål i princip orubbliga. I den mån det saknas direkt tillämpliga bestämmelser rörande omprövningen ter det sig i sådana mål naturligt att söka vägledning i rättskraftsregler (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, sjunde uppl., 1992, s. 87). som direkt motsvarar omprövningen enligt 22 § nämndens instruktion finns inte i . Den situation som i nu aktuellt hänseende kanske ligger närmast en sådan omprövning är, med hänsyn bl.a. till tvisteföremålets art, fullföljd av talan mot en tingsrätts dom i ett dispositivt tvistemål. Vid en sådan fullföljd råder ett förbud mot s.k. reformatio in pejus, dvs. domstolen får inte på talan endast av en av parterna döma så att denne hamnar i en sämre situation än enligt den lägre rättens dom. Direkt överfört till omprövning enligt 22 § skulle det innebära att nämnden inte får försätta den som begär omprövningen i en sämre situation än den han var i enligt nämndens ursprungliga beslut. (Beträffande förhållanden i likartade hänseenden mellan nämndens och allmänna domstolars avgörande, se , Reklamationsnämnder och försäkringsnämnder, 1980, s. 731 f., där bl.a. gemensamma drag mellan omprövningsinstitutet och de särskilda rättsmedlen resning eller besvär över domvilla berörs.) Det finns dock flera omständigheter som talar för att reglerna om reformatio in pejus inte är tillämpliga vid nämndens omprövning. En är att nämndens beslut inte är verkställbara. Även om nämnden t.ex. rekommenderar en näringsidkare att utge viss ersättning till anmälaren har anmälaren ingen möjlighet att mot näringsidkarens vilja utfå denna ersättning. efter det att anmälaren begärt och beviljats omprövning rekommendera att ingen ersättning skall utgå har anmälaren ur rättslig synpunkt inte försatts i en sämre situation. Å andra sidan har det visat sig att näringsidkare i stor utsträckning följer nämndens rekommendationer. En omprövning som leder till en för anmälaren mindre fördelaktig rekommendation kan därför ofta innebära att han går miste om en ersättning han annars skulle ha fått. En annan omständighet är att möjligheten till omprövning i förarbetena anges som en av förklaringarna till att det inte befunnits nödvändigt att närmare reglera verksamheten (SOU 1978:40 s. 170). Detta talar enligt min mening för att ett ärende vid nämnden bör kunna omprövas i sin helhet, dvs. utan begränsningar med hänsyn till exempelvis regler om förbud mot reformatio in pejus. Om omprövningen begränsas till vad den som begär omprövning yrkat, dvs. om den ram som nämnden har att hålla sig inom minskar, skulle behoven av att reglera verksamheten sannolikt öka. Detta torde inte stå i överensstämmelse med syftet med , som till stor del är att tillhandahålla konsumenter ett snabbt, billigt och enkelt förfarande där handläggningen i så stor utsträckning som möjligt skall kunna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet (SOU 1978:40 s. 121 f.). En tredje omständighet är att en part oavsett utgången i nämnden kan vända sig till allmän domstol för att få tvisten prövad i dess helhet. I samband härmed kan nämnas att en följd av att nämndens avgöranden saknar rättskraft är att den omständigheten att nämnden har avgjort en tvist inte utgör något hinder mot ta upp en ny anmälan rörande samma sak. I samband med min inspektion av (dnr 3436-2002) uppgav dock företrädare för nämnden att man inte tar upp anmälningar som rör en fråga som tidigare prövats av nämnden. Även om detta saknar direkt stöd i lag eller annan författning anser nämnden att dess behörighet enligt 15 § nämndens instruktion att avvisa ärenden som inte lämpar sig för prövning utgör grund för en sådan handläggning. De omständigheter som anförts ovan talar enligt min mening, i avsaknad av närmare bestämmelser, för att nämnden vid en omprövning enligt 22 § nämndens instruktion har vissa möjligheter att ändra ett tidigare avgörande till nackdel för den som begärt omprövning. Jag finner därför inte anledning att rikta någon kritik mot den, efter det att K.A. begärt omprövning, har avvisat hans ärende trots att anmälan tidigare delvis bifallits. Det hade emellertid måhända varit mera förenligt med allmänna rättegångsprinciper om nämnden avvisat endast begäran om omprövning och lämnat det tidigare avgörandet orört. Denna uppfattning synes inte strida mot den som nämnden genom ordföranden numera gett uttryck för i JO-ärendet. De rutiner som nämnden redogjort för ovan, att avvakta med att meddela beslut om omprövning till tvisten prövas i sak, torde också påtagligt minska riskerna för att situationer liknande den i K.A:s ärende skall uppkomma. Vad som i övrigt har framkommit i ärendet motiverar inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida. Dröjsmål med att vidarebefordra ett överklagande till prövnings-instansen (Dnr 2567-2001) I ett beslut anförde JO följande. I en anmälan, som kom in till JO , framförde E.Z. Av handlingar som med anledning av anmälan hämtades in från verket framgick bl.a. följande. sökte en befattning som trafikinspektörsaspirant.Vägverket meddelade beslut i ärendet . I en skrivelse, som kom in till verket , överklagade . Hans överklagande och övriga hand-lingar i ärendet sändes till den instans, regeringen, som skulle pröva överklagandet. Sedan ärendet remitterats uttalade generaldirektören för , , följande. Verket är medvetet om att dröjsmålet kraftigt strider mot kravet på skyndsam handläggning i 7 § förvaltningslagen och beklagar det inträffade. Någon giltig ursäkt föreligger inte. Den enda förklaring som kan lämnas är att personalfrågorna på den ansvariga enheten var föremål för en organi-satorisk översyn vilken sammanföll med omfattande rekryteringar av trafikinspektörsaspiranter och andra frågor knutna till bristen på förarprövare. De administrativa resurserna har därför varit hårt ansträngda . Jag beslutade att inleda förundersökning, eftersom jag fann anledning att anta att tjänstefel enligt 20 kap. 1 § hade begåtts. Under utredningen hölls förhör med sex tjänstemän vid . Vid förhören framkom sammanfattningsvis följande. E.Z:s överkla-gande kom in till . på-började verket en stor omorganisation vilken berörde bl.a. handläggningen av överklaganden. Ansvaret för överklaganden kom att övergå från personalenheten till enheten sektor- och myndighetsuppgifter. Det aktuella överklagandeärendet överlämnades formellt till den sistnämnda enheten för handläggning, bestående främst av avfattandet av ett yttrande till regeringen. På grund av hög arbetsbelastning inom enheten blev ärendet liggande utan åtgärd. Jag beslutade att lägga ned förundersökningen med hänsyn till att det inte var möjligt att på grundval av den företagna utredningen hävda att någon befattningshavare som står under JO:s tillsyn gjort sig skyldig till tjänstefel vid sin hantering av ärendet. Frågan inom vilken tidsfrist en förvaltningsmyndighet skall överlämna en skrivelse med överklagande och övriga handlingar i ärendet till överinstansen är inte reglerad i någon författning. Det ligger emellertid i sakens natur att ett överläm-nande - när sådant skall äga rum - måste ske utan dröjsmål. Den allmänna regeln i 7 § förvaltningslagen (1986:223) om snabb och enkel handläggning m.m. skall vara vägledande även i detta hänseende (prop. 1985/86:80 s. 77). När omprövning inte företas, bör överlämnandet normalt ske inom efter det att överkla-gandet kom in till myndigheten. Som framgått kom skrivelsen från E.Z. med överklagande av beslutet in till . Inte förrän översändes överklagandet jämte handlingarna i ärendet till regeringen. Handläggningen har således inte skett i överensstämmelse med det krav på skyndsamhet som föreskrivs i 7 § förvaltningslagen. Den främsta orsaken till tidsut-dräkten synes vara att ansåg sig böra avge ett yttrande till regeringen i samband med att ärendet översändes dit. I ett tidigare ärende hos JO (dnr 1722-1994) med anledning av en anmälan mot angående handläggning av överklaganden av beslut om arbetsplaner uttalade justitieombudsmannen i ett beslut bl.a. följande: Det är en uppgift för den högre instansen att besluta om vilka handläggningsåtgärder, t.ex. inhämtande av yttranden, som erfordras innan ärendet kan avgöras. Sådana åtgärder utgör inte en uppgift för beslutsmyndigheten. Detta får anses följa bl.a. av det förhållandet att omprövningsskyldigheten normalt inte anses gälla när det krävs ytterligare utredning. Det står emellertid beslutsmyndigheten fritt att i samband med att överklagandet överlämnas bifoga ett eget yttrande. Arbetet därmed får emellertid inte nämnvärt fördröja överlämnandet till överinstansen, som ju intill dess ärendet in-kommit dit saknar möjlighet att disponera över handläggningen. Om beslutsmyndigheten med hänsyn till mera brådskande arbetsuppgifter bedömer att den inte hinner författa yttrandet med sådan skyndsamhet som är förutsatt, får myndigheten enligt min mening anses ha möjlighet att, när överklagandet och övriga handlingar överlämnas, meddela överinstansen sin avsikt att inkomma med ett eget yttrande. Det får därefter anses vara en uppgift för den högre instansen att - om den bedömer det nödvändigt - fastställa en tidpunkt då beslutsmyndighetens yttrande skall ha kommit in dit. Jag har ingen avvikande mening i frågan och jag är kritisk till att vid handläggningen av överklaganden uppenbarligen inte beaktat vad som anfördes i det tidigare beslutet. Även med beaktande av att arbetssituationen varit mycket ansträngd är det givetvis helt oacceptabelt att det dröjde drygt överklagandeskrivelsen och övriga handlingar i ärendet sändes över till överinstansen. Med hänsyn till vad som kommit fram om förhållandena på den ansvariga enheten anser jag mig emellertid inte kunna kritisera någon enskild tjänsteman för den långa handläggningstiden. Initiativärende mot och , , med anledning av ärendehanteringen vid utlandsmyndigheterna (Dnr 2169-2001) Vid ombudsmannaexpedition upprättades en promemoria med följande lydelse. Med anledning av ett beslut av stf JO (dnr 3145-1999) rörande handläggningen av ansökningar om asyl/uppehålls-tillstånd vid Sve-riges ambassad i /tillställde , , samtliga ambassader och karriärkonsulat samt handelskontoret i följande cirkulär. Av JO:s bedömning framgår, att en utlandsmyndighet alltid är skyldig ta emot en klar begäran om asyl/uppehållstillstånd för prövning av . Detta gäller vare sig om begäran sker genom personligt besök hos myndigheten eller skriftligen. Någon för-handsbedömning eller skälig-hetsprövning av sådana ansökningar hos myndigheterna får inte förekomma. underrättas utlandsmyndigheterna om att texten i RättsH III 6.2.5 är ofullständig. Även om sökanden uppger sig önska ansöka om asyl, är myndigheten skyldig informera om möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd via ambassaden. Där så är möjligt skall sökanden dock i första hand hänvisas till FN:s flyktingkommissarie (). Detta cirkulär skall delges samtlig personal som emottar ansökningar om inresa och vistelse i Sve-rige. Genom uppgifter i medier och vid muntliga kontakter med företrädare för Utrikes-departementet har framkommit att särskilt i och fått vidkännas en stark ökning av asyl-ansökningar från afghaner. Enligt vad som uppgetts skulle JO:s beslut och Utri-kesdepartementets cirkulär vara en bidragande orsak till det svåra balansläge som uppstått vid myndigheterna till följd av dessa ansökningar. Mot bakgrund härav bör i ett nytt JO-ärende en övergripande utredning göras med sikte att allsidigt belysa handläggningen av ansökningar om asyl/uppehållstillstånd vid svenska utlandsmyndig-heter. , Utri-kesdepartementet, och Migrationsver-ket bör därvid anmodas att yttra sig i saken. Yttranden enligt promemorian begärdes från respektive . I remissvar uttalade , rättschefen , följande (bilagor här utelämnade). Yttrande enligt Promemoria Ärendehantering vid utlandsmyndig-heter (4 bil.) har i remiss , dnr 2169-2001, anmodat departementet att yttra sig enligt PM i en övergripande utredning om handläggningen av ansökningar om asyl/uppehållstillstånd vid svenska utlandsmyndigheter. har antalet asylsökande afghaner vid i ökat starkt. Av PM:n framgår att en bidragande orsak uppges vara JO:s beslut 3145-1999 och departementets cirkulär 16 i anledning av beslutet. Departementet redovisade tidigare i sitt remissyttrande i ovan nämnda ärende att två olika asylbegrepp, territoriell asyl och diplomatisk asyl, ofta används. Den form av asyl som har möjlighet att ge är territoriell asyl. praxisbeslut av , UN 310-97, bifogas, se bil. En utlänning som kan åberopa anknytning till genom anhöriga som är bosatta här kan ha möjlighet att få uppehållstillstånd efter att ansökan lämnats in vid en utlandsmyndighet och en intervju med sökanden företagits. Efter JO:s ovan nämnda beslut påpekades för utlandsmyndigheterna att sökande även alltid har rätt att få en klar begäran om asyl prövad. Detta antas ha bidragit till det aktuella tillståndet vid ambassaden i . Ambassaden har beretts tillfälle att yttra sig, yttrandet bifogas, se bil. Härav framgår hur den rådande situationen ser ut samt bakgrunden härtill. Ambassaden gör stora ansträngningar för att hantera dessa ärenden på ett korrekt, effektivt och rättssäkert sätt. Som ambassaden framhåller i sitt yttrande är det orimligt att, ofta fattiga, människor med falska förhoppningar bekostar ansökningar. inspektörer gör regelbundna besök på utlandsmyndigheterna. besökte inspektörerna tillsammans med en representant från ambassaden i . Deras rapport bifogas, se bil. I rapporten konstateras att ambassaden är under-bemannad för hanteringen av dessa ärenden samt att man trots omfattande arbetsinsatser tvingas eftersätta övrig verksamhet. Inspektörerna bedömer också att ambassadens handläggning inger stort hopp för de sökande trots att ingen beviljats uppehållstillstånd på dessa grunder. Utri-kesdepartementet har sänt en person som tillfällig förstärkning till ambassaden men saknar för tillfället ekonomisk möjlighet att permanent öka bemanningen. representant har efter inspektionen sammanställt en separat rapport som bifogas, se bil. Av denna framgår detaljerna i ambassadens handläggningsordning. ger i sin rapport ett antal rekommendationer till ambassaden. bedömer emellertid inte att dessa är tillräckliga för att ambassaden skall komma till rätta med problemen. Sammanfattningsvis är den rådande situationen vid ambassaden i mycket olycklig för samtliga inblandade parter: De sökande lägger ned stora summor på ansökningar som har praktiskt taget obefintliga chanser att få bifall. skall utlandsmyndigheterna dessutom ta ut ansökningsavgifter i ärenden avseende uppehållstillstånd. Avgiften är för personer som fyllt (se SFS 2001:535). Ambassaden lägger ned ett mycket omfattande arbete med att hantera dessa ansökningar, vilket leder till att övrig verksamhet vid ambassaden blir lidande. Mot bakgrund av att mer än 2 miljoner afghanska flyktingar befinner sig i kan ärendemängden öka i det oändliga och det är därför orimligt att försöka lösa problemet med ökade personella resurser vid ambassaden. måste avsätta resurser för att handlägga ärendena vilket i sin tur leder till att väntetiderna ökar i andra ärendekategorier. Mot bakgrund av ovanstående framstår den nuvarande handläggningsordningen inte som ändamålsenlig.