frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Vidare granskades de elva äldsta ärendena inom ärendegruppen 2321 som ännu inte hade lottats på en studiestödsutredare och de tio äldsta ärendena inom ärende-grupperna 2321, 2331 och 2361. I samband med inspektionen av huvudkontoret redovisades och diskuterades även de iakttagelser som JO hade gjort vid CSN i . Iakttagelserna som gjordes i samband med inspektionen av CSN:s huvudkontor och vissa uttalanden från JO:s sida i anledning av vad som framkommit vid granskningen, redovisades i ett protokoll (aktbilaga 1 i JO:s ärende med dnr 1280-2000 och aktbilaga 2 i JO:s ärende med dnr 701-2000). Vissa av de frågor som uppkom på grund av iakttagelser vid inspektionerna av-hand--lades slutligt genom JO:s uttalanden i protokollet. Andra frågor var sådana att JO beslutade att inhämta CSN:s yttrande över vad som hade fram-kommit. Detta initiativ från JO:s sida rörde främst frågor med anknytning till offent-lighets-principen, bl.a. registrering av allmänna handlingar och dokumentation. Initiativet rörde även frågor angående tidpunkten för när ett beslut skall anses med-delat, formerna för under-rättelse om beslut, överklagandehänvisningar och handlägg-ningen vid frivillig återbetalning. Initiativet har handlagts inom ramen för detta ärende (dnr 2151-2000). CSN, genom generaldirektören , avgav ett remissvar. I remissvaret hänvisades till ett nytt ADB-system som var under utveckling för att användas som stöd vid handläggning av studiemedelsärenden efter de föränd-ringar av studiestödssystemet som skulle komma att äga rum . Efter att CSN under ett läsår hade handlagt studiemedelsärenden enligt den nya studiestödslagen (1999:1395) fann JO att granskningen vid inspek-tionerna och utredningen i ärendet skulle följas upp genom inhämtande av ytterligare infor-mation. Med anledning härav beslutades att byråchefen samt före-dragandena och skulle besöka . Syftet med besöket var huvudsakligen att inhämta upplys-ningar om och att erhålla en demonstration av den handläggning och dokumen-tation som skedde med stöd av det nya handläggnings-systemet för studiemedelsärenden. De nämnda tjänstemännen besökte CSN:s huvudkontor (protokoll, aktbilaga 6 i detta ärende). Under besöket redogjordes för hanteringen av ansökningar om och utbetal-ningar av studiemedel i det nya studiestödssystemet och CSN:s rutiner när ett över-klagande av studiemedelsbeslut inkom. Vidare demonstrerades handläggnings-systemet i berörda hänseenden och diskuterades vissa allmänna frågor. Under besöket fick JO:s tjänstemän möjlighet att på egen hand granska vissa slumpmässigt utvalda ärenden rörande s.k. bevilj-ning av studiemedel inklusive ärenden där ett studiemedelsbeslut hade överklagats till . Granskningen var inriktad på hur hand-lingar och andra åtgärder hade registrerats i handläggningssystemet. I beslut anförde JO följande. Som framgår av det ovan anförda har min granskning huvudsakligen avsett hand-lägg-ningen av ett antal slumpmässigt utvalda ärenden. Med anledning av vad som framkom vid den granskningen lämnar jag i det följande vissa synpunkter vad gäller de data-system som används vid ärendehandläggningen. Jag vill här framhålla att dessa synpunkter skall ses mot bakgrunden av att det är ärende-handläggningen som varit föremål för granskningen och inte datasystemen som sådana. Offentlighetsprincipen, registrering av allmänna handlingar, dokumentation, m.m. För att medborgarna skall ha möjlighet att kontrollera den offentliga verksam-heten är det viktigt att verksamheten bedrivs i så öppna former som möjligt och under insyn av allmänheten och massmedierna. En väsentlig del i denna offent-lighetsprincip är grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet, den s.k. handlingsoffentligheten. Handlingsoffent-lighetens syften är bl.a. att garantera rättssäkerheten och effektiviteten i för-valt-ningen. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihets-förord-ningen (TF). Som handling i TF:s mening avses även en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt upp-fattas endast med tekniskt hjälpmedel. I 15 kap. sekretesslagen (1980:100) finns regler om registrering av allmänna handlingar m.m. Där finns också särskilda be-stäm-melser i 9-14 §§ om upptagning för automatisk databehandling (ADB). finns det förvaltnings-rättsliga bestämmelser och principer till skydd för den en-skildes rätts-säkerhet när denne är part i ett ärende vid en myndighet. Vid granskningen under inspektionerna framkom att det förhållandevis ofta var förenat med avsevärda svårigheter att följa ärendehandläggningen. Som exempel kan nämnas att det i vissa fall inte var möjligt att utläsa vilka handlingar som hade getts in eller upprättats i ärendet. Det var inte heller alltid möjligt att se vilka upp-gifter som hade inhämtats eller vilka andra handläggningsåtgärder som hade vid-tagits. Påfallande ofta hade inkomna eller upprättade handlingar registrerats under den i sammanhanget vilse-ledande beteckningen "tjänsteanteckning". Som exempel på hand-lingar som hade registrerats på sådant sätt kan nämnas av studiestödstagaren in-lämnade komp-letteringar, uppgift från en skola om studieavbrott och förfrågningar från den enskilde. Det uppmärksammades även att ett beslut som CSN hade meddelat i ett återkravs-ärende hade registrerats under beteckningen "tjänsteanteckning". När det gällde ärenden rörande vuxenstudiestöd konstaterades att det inte var möjligt att följa ärendena "historiskt" eftersom ett gammalt beslut försvann i samma stund som ett nytt beslut fattades. Beslut och förelägganden var regist-rerade med ett omfattande kodsystem, och det var inte alltid möjligt att rekonstruera hela texten på handlingar som CSN hade skickat till studiestöds-tagaren. Vidare uppmärksammades att handläggningssystemet för "beviljning" av studie-medel enligt den då gällande studiestödslagen (1973:349) innehöll flera olika "bilder". För att få en överblick över handläggningen måste information hämtas från olika ställen i systemet, vilket föranledde att det för en utomstående betrak-tare i vissa fall var svårt att följa ärendehandläggningen. Med undantag för det nyare återbetalningssystemet var det inte heller möjligt att se eller rekonstruera hela texten på kompletteringsförelägganden och beslut. Såvitt avser de nu nämnda frågorna anförde CSN huvudsakligen följande. Den tekniska utvecklingen inom CSN CSN började använda ADB som hjälp-medel vid hand-läggningen av studiemedel. fanns redan ett ADB-system i drift för hand-läggningen av återbetalningsärenden. var alltså handläggningen av beviljnings-ärenden helt , och alla uppgifter i ett studiestödsärende fanns alltså i pappersakter. Då CSN konstruerade det första ADB-systemet för handläggning av studiemedels-ärenden skedde detta på sätt att för ärendets handläggning - då främst det kommande beslutet - relevanta upp-gifter kom att registreras beträffande enskild sö-kande. Syftet med ADB-systemet var alltså att registrera upp-gifter för beviljning och utbetalning av studiemedel för att därigenom öka snabbheten i handlägg-ningen. De uppgifter/handlingar som CSN fått från sökande och de uppgifter CSN tillfört ärendet under handläggningen antecknades manuellt på själva studiemedelsansökan. Registre-ringar på själva ansökningshandlingen utvisade allt som skett i ärendet. Det första ADB-systemet var till sin konstruktion således ett hjälpmedel vid hand-lägg-ningen av studiemedelsärenden för främst kompletteringar, expedieringar och utbetal-ningar av studiemedel. CSN antecknade därutöver på studiemedelsansökan vad som gjorts i ärendet, t.ex. vilket beslut som fattats och om t.ex. beslut ändrats. Eventuella tillkommande inkomna eller upprätta de hand-lingar sorterades in i studiemedelsansökan som alltså var själva akten i ett studiemedels-ärende. Det första ADB-systemet för stu-diemedels-handläggning er-sattes av ett nytt system som konstruerats med beaktande av särskild analys av de - såväl direkta som indirekta - krav som be-stämmelser i tryckfri-hetsförordningen, sekretess-lagen och förvaltningslagen ställer på en myndig--het som CSN för att en god offentlighetsstruktur i myndighetens ärende-hantering skall anses föreligga. En orsak till att implementeringen av vad som anförts i analysen inte leder till önskat resultat är att CSN efter det att analysen gjorts in-förde elektronisk dokument-hantering (). De handläggningsrutiner som gällde då det första ADB-systemet togs i drift måste sägas ha uppfyllt kravet på god offentlighets-struktur ef-tersom själva studiemedelsansökan innehöll samtliga allmänna hand-lingar och genom påtecknanden också utvisade allt vad som hänt i ärendet. Då det senaste ADB-systemet för studiemedelshandläggning togs i bruk hade således en väsentlig förändring skett inom CSN vad avser hanteringen av studie-medelsärenden. CSN hade alltså börjat tillämpa varför studiemedelsansök-ningarna scannades in. Det fanns alltså inte längre någon ansökan att göra anteck-ningar på. Då EDH-tekniken infördes befann sig CSN i slutfasen av kon-struk-tionen av det ADB-system som an-vänds för handläggning av studiemedels-ansök-ningar. Detta ADB-system konst-ruerades som fullständigt handläggnings-system i vilket det skulle vara möjligt att följa ett ären-des handläggning. Systemet har för detta ändamål en händelselista, en dokument--lista och en lista över "studie-kontroller". Händelselistan är tänkt att utgöra diariet i ärendet och dokumentlistan är tänkt att utvisa samtliga handlingar i ärendet. Av listan över studie-kontroller framgår att CSN t.ex. inhämtat uppgifter från Ladok avseende re-gistreringar på utbild-ning som lett till utbetalning. Omkring utvecklade CSN ett datasystem för handläggningen av särskilt vuxen-studiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. Detta system var i grunden kon-struerat på samma sätt som CSN:s första ADB-system för studie-medels-handläggning dvs. som ett hjälpmedel vid hand-lägg-ningen men förutsatte sådana rutiner som anteckningar på ansöknings-handlingen för att en komplett dokumentation i ären-det skulle ske. 1997 tog CSN, efter endast ett par månaders konstruktions- och förbe-redel-searbete, i bruk ett särskilt ADB-system för handläggningen av sär-skilt utbild-ningsbi-drag. Detta system är också konstruerat för att i första hand i huvudsak regist-rera be-slut och utbetalningar och är ett komplement till de rutinerna vid handlägg-ningen. Utöver den ytterst korta förberedel-setiden kom antalet ansökningar om särskilt utbildnings-bidrag att bli ungefär dubbelt så många som förutsatts från både regeringens och CSN:s sida. använder CSN som tidigare nämnts vid ärendehand-lägg-ningen på lokalkontoren för dokumenthante-ring. /- - - / Sammanfattningsvis kan konstateras att CSN tagit om-fat-tande teknik till hjälp för att försöka förkorta handläggningstiderna och öka tillgäng--lig-heten etc. Denna tekniska utveckling har med hänsyn till de stora volym-ökningar som CSN under dessa år fått vid-kännas fått tas i produktion utan tillräcklig test-verksamhet och kanske främst för kort upplärnings-tid för CSN:s personal. Av vad ovan sagts framgår att de tidigare tekniska data-systemen till sin grund konstruerats som hjälpmedel vid den handlägg-ningen. CSN:s olika tekniska system för hand-läggning av studiestödsärenden utvisar också skillnader avseende konstruktion och användningssätt och detta i förening med korta inlärningsperioder för personalen kan naturligtvis leda till brister i överskådligheten avseende handlingar och uppgifter som registreras i en-skilda ärenden på sätt som inte var tänkt. Ett exempel på detta kan vara vad som påtalas i rapporten angående brev som registreras under tjänsteanteckning. Ett sådant förfarande leder inte till någon registrering i händelselistan, dvs. diariet, inom datasystemet. skall ske krävs att brevet scannas in som dokument. Ett inkommet brev i ett studiestödsärende är en allmän handling som naturligtvis skall hanteras som ett inkommet dokument. Med hänsyn till de ärendevolymer CSN har att hantera har det varit ab-solut nöd-vän-digt att utveck-la tekniska hjälpmedel för handläggningen. Denna tekniska utveckling har också varit nödvändig för att CSN skall kunna göra prognoser och upp-följning av verksamheten på sätt statsmakterna begär av myndigheten. Tyvärr kan kon-stateras att i den hårda prioritering CSN varit tvungen att göra både av tidsskäl men även ekono-miska skäl har utvecklingen av ADB-systemen i prak-tiken medfört att offentlighets-strukturen vid hanteringen av ärenden inte nått önskvärd kvalitet. En numera uppen-bar orsak härtill är att CSN inför införandet av vid handläggningen inte analyse-rade vilka konsekvenser en sådan väsentlig förändring skulle få i förhållande till hur CSN:s ADB-system konstruerats och används. Ovannämnda exempel på hur inkomna brev i studiestöds-ärenden fel-aktigt kan hanteras visar på behovet av personalutbildning men även större an-pass--ningar inom ADB-systemen med hänsyn till CSN:s användning av i ärendehand-läggningen. Vid en närmare analys av hur CSN registrerar allmänna handlingar i anled-ning av vad som anförs i rapporten kan således konstateras att de nya tekniska data-systemen som används inom CSN medger möjligheter vad avser sättet för registrering av handlingar och uppgifter så att större överskådlighet nås. Orsaken till brister i över-skådligheten i ärenden torde då stå att finna i brister vid personalens använd-ning av datasystemen i det dagliga arbetet. CSN har , som redan tidigare nämnts, arbetat un-der stor tidspress och härtill kommer att verksamheten under de se-naste åren varit underfinansierad. Då nya datasystem därför snabbt måste ge effektivitets-vinster - såväl tidsmässiga som ekonomiska - i verksamheten finns betydande risker dels att systemen tas i bruk alltför tidigt utan erforderliga tester, dels för att personalens utbild-ning och träning inför införandet av nya datasystem eftersättes. Att så varit fallet be-träffande CSN:s per-sonal är uppenbart för CSN:s ledning. Även uppföljning vid per-sonalens användning av ny-konstruerade datasystemen har varit bristfällig vilket är sär-skilt olyck-ligt då de tekniska föränd-ringarna varit så många och genom-gripande un-der de se-naste åren. Utvecklingen av ett nytt datasystem inom CSN samt CSN:s ekonomiska ramar pågår ett intensivt arbete inom CSN att utveckla ett nytt data-system för studie-medel och detta system skall tas i drift i anled-ning av den nya studiestödslag som träder i kraft . Återigen har CSN haft en mycket kort för-beredelsetid för detta nya datasystem. Så sent som under mitten av juni månad 2000 meddelade regeringen de bestämmelser som skall verkställas av CSN genom användande av ett nytt data-system. I praktiken får CSN alltså en förbere-delsetid på ungefär tre kvartal för konstruktion av ett nytt datasystem samt utbildning av per-sonalen som till skall behärska dels ett nytt regelverk, dels ett nytt ADB-system. Vid det senaste årsskiftet (1999/2000, JO:s anm.) tog CSN i drift ett nytt data-system för återbetalning. Vid konstruktionen av det nya återbetal-ningssystemet har särskilt beaktats frågor om do-kumentation av uppgifter och över-skådlighet i återbetalningsärenden. förbätt-ringar har också gjorts för att åstadkomma bättre registreringar och överskådlighet. Även vid arbetet med återbetalningssystemet fanns en stor tidspress, främst påkallad av det före-stående . Tidspressen medförde även där att utbildning av per-so-nalen i det nya återbetalningssystemets användning skedde redan innan datasystemet var helt färdigutvecklat. Denna situation har tyvärr varit vanlig och naturligtvis resulterat i att personalen inte utbildas i att använda systemet fullt ut. ning kan också medföra att personalen på egen hand söker nya an-vänd-ningsvägar och arbetsmetoder i ett nytt datasystem. Inför arbetet med uppbyggnaden av det nya datasystemet för studiemedelshand-lägg-ning har CSN beaktat de synpunkter som lämnats i protokollet från inspek-tionen för att därige-nom i görligaste mån nå önskade förbättringar. En omfattande utbildnings-planering finns för all perso-nal inför den nya studiestödslagens ikraft-trädande. Utbild-ningsinsatserna påbörjas re-dan . De diskussioner om och analyser av hur verksamheten handläggnings-mässigt bedrivs, som CSN haft i anledning av de påpekanden som görs i proto-kollet över inspektionen, vi-sar främst på brister avseende personal-utbildning och upp-följning av hur personalen använder ADB-systemen för registreringar och dokumentation av uppgifter i ärenden. CSN söker vid uppbyggnaden av det nya datasystemet mer systematiskt be-handla frå-gor rörande dokumentation och över-skådlighet så att en bättre offentlighets-struktur vinns. Den omständigheten att CSN ännu kommer att arbeta med att re-gistrera uppgifter och handlingar i olika äldre datasystem medför även att CSN får ägna extra uppmärksamhet åt dessa frågor för att söka skapa ett enhetligt sätt att registrera upp-gifter och handlingar för att överskådligheten därigenom kan bli så enhet-lig som möjligt. CSN kan dock inte prioritera - av såväl tidsmässiga som ekonomiska skäl - att förändringar görs i gamla datasystem som inte längre skall an-vändas även om sådana förändringar kan vara önskvärda. En uppstyrning av handlägg-ningsru-tiner bör dock kunna leda till betydande förbätt-ringar i berört hänseende. Avslutningsvis kan konstateras att CSN:s ekonomiska ramar har stor betydelse när det gäller att upprätthålla en hög kvalitet. Med nuvarande ramar inför och med det tryck på nyutveckling av datasystem för att tillgodose bland annat det nya regelverkets absoluta behov av förändringar, är möjligheterna begränsade för CSN att nu avsätta ytter-ligare resurser för utveck-ling av högre kvalitativa lösningar. CSN har omkring 1 100 anställda och omkring två miljoner kunder. Under vissa veckor av året har CSN cirka 100 000 kundkontakter som skall tas om hand av cirka 700 anställda (enligt CSN:s budgetunderlag , sid. 12). Det är en självklarhet att CSN:s ärendehantering måste ske med stöd av dator-baserade handläggningssystem och en hög grad av maskinell hand-läggning. Såvitt jag kan bedöma synes det även vara rationellt att myndig-heten använder EDH-teknik, dvs. Tekniken innebär att hand-lingarna i ett ärende scannas och kan läsas av handläggare inom hela myndigheten (om det inte kan antas att en handling inne-håller uppgifter som omfattas av sekretess; se vidare nedan). Allmän-hetens och parters möjlighet till insyn i en myndighets verk-samhet får inte vara beroende av vilket medel myndigheten använder för sin ärende-hantering. Användningen av datorbaserade handläggningssystem får varken inne-bära något intrång i den grundlags-skyddade offentlighets-principen eller den en-skildes rätts-säkerhet. De system som utvecklas måste därför vara anpassade så att offent-lighets-principen och den enskildes rättssäkerhet inte äventyras. Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § sekretesslagen skall allmänna handlingar som inkommit till eller upprättats hos en myndighet registreras (diarieföras) utan dröjsmål. Registrering får emellertid underlåtas i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, dock under förutsättning att handlingarna i stället hålls ordnade på sådant sätt att det utan svårighet kan fastställas om en handling har inkommit eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet gäller sålunda bara för allmänna hand-lingar som omfattas av sekretess. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheterna välja mellan att antingen registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingarna inkommit eller upprättats. Det är t.ex. inget som hindrar att den handling som initierar ett ärende registreras medan övriga handlingar i ärendet, om de inte inne-håller uppgifter som kan vara föremål för sekretess, ordnas så att deras existens utan omgång kan fastställas. När myndigheten har bestämt sig för ett visst system - registrering eller "bara" ordnad förvaring - är det nödvändigt att systemet tillämpas på ett konsekvent sätt. I 15 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen anges att regeringen får föreskriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om hand-lingar av visst slag hos en myndighet som förekommer i betydande om-fattning. Regeringen har meddelat sådana undantag från registreringsskyldigheten genom föreskrifter i 5 § sekretess-förordningen (1980:657). Handlingar som hör till ärenden hos CSN omfattas inte av dessa föreskrifter. När det gäller myndigheter som använder datasystem för sin handläggning finns det som tidigare nämnts, utöver de grundläggande reglerna om all-männa hand-lingar, viktiga bestäm-melser i sekretesslagen. Bland dessa bör särskilt nämnas 15 kap. 9 § sekretess-lagen som har följande lydelse. Myndighet som i sin verksamhet använder automatisk databehandling skall ordna denna med beaktande av den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar. Därvid skall myndigheten särskilt beakta 1. att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar, 2. att skyddet av sekretessbelagda uppgifter i upptagningar som är allmänna hand-lingar bör vara sådant att insynen enligt tryckfrihetsförordningen inte försvåras, 3. att uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen, 4. att det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som är allmän handling och, om de ändrats eller gallrats, detta skett. Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. Av det refererade lagrummet framgår att en myndighet som använder datasystem för sin handläggning skall ordna dessa med beaktande av offent-lighetsintressena. I för-arbetena till bestämmelserna talar man om en god offentlig-hetsstruktur (se prop. 1981/82:37 s. 18 f. och 1990/91:60 s. 32 f., jfr även Offentlighets- och sekretess--kommitténs delbetänkande SOU 2002:97 "Ordning och reda bland allmänna handlingar"). Med en god offentlighetsstruktur avses att myndig-heterna skall arbeta under öppenhet men ge skydd åt sekretess-belagda uppgifter. Verksam-hetssystemen måste givetvis byggas upp och anpassas efter den praktiska verk-sam-het som de skall fungera i. En myndighets överväganden vid utvecklingen av IT-verksam-heten får emellertid inte enbart styras av tekniska, ekonomiska och administrativa överväganden. Intresset av en rättssäker hand-läggning och av insyn i verksam-heten måste också väga tungt, inte minst när det gäller möjligheten att få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Detta ställer särskilda krav på diarium, sökhjälpmedel och annan information som kan ge en överblick. I sammanhanget bör påpekas att en införd uppgift i en allmän handling i princip aldrig får raderas. Om en uppgift rättas, måste den felaktiga uppgiften fort-farande vara klart avläsbar. Den muntliga information som inhämtas samt de kontakter och övriga åtgärder som förekommer under ett ärendes handläggning, och som kan ha betydelse för ut-gången i ärendet, måste enligt 15 § förvaltnings-lagen (1986:223) dok-umenteras. Något formellt hinder mot att anteckningen görs i ett diarium eller liknande finns inte. Är det fråga om mera omfattande anteckningar får det dock anses lämpligare att sådana förs i en särskild handling. Även uppgifter som inte direkt tillför ett ärende några sakuppgifter men som rör ärendets yttre gång måste i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan gälla att kontakt förekommit med parter, andra personer eller myndigheter. Om en myndighet använder sig av ADB har vidare bestäm-melserna i 15 kap. 14 § sekretesslagen betydelse. Lag-rummet har följande lydelse.