frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Det är angeläget att problemet kan få en lösning som å ena sidan inte leder till oaccep-tabla konsekvenser för utlandsmyndigheten och de sökande och å andra sidan tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. I remissvar uttalade , generaldirektören , följande (bilagor här utelämnade). Yttrande i ärende angående ärendehantering vid utlandsmyndigheter. JO:s ärende nr 2169-2001. har i remiss anmodats yttra sig enligt promemoria (ab 3) om ärendehanteringen vid utlandsmyndigheter med anledning av att antalet asylsökande vid ambassader ökat. remiss har tillställts verkets praxisenhet samt för yttrande. Ansökningar om asyl i som ges in till en svensk utlandsmyndighet är i sig ingen ny företeelse. Nytt är däremot den ökning av antalet asylansökningar, illustrerat av situationen vid i , där åtskilliga tusen asylansökningar kommit in från afghanska medborgare som vistas i . Svenska utlandsmyndigheter, bland annat i och , har av och till fått ta emot stora mängder asylansökningar, dock aldrig i samma omfattning som den i . Dåvarande [, JO:s anm.] uppmärksammades på den ökande inströmningen av antalet ansökningar med åberopande av politiska [skäl] till ambassaden i . Orsaken till den ökande inströmning[en] tros vara att det då blev känt att svenska ambassaden, till skillnad från andra länders ambassader, i enlighet med beslut (dnr 3145-1999) fritt lämnade ut ansökningsblanketter till den som ville söka. Till verket inkom 1 651 ansökningar . har antalet ansökningar som inkommit till verket ökat till ca. 2 000 ansökningar är att vänta från ambassaden i Islama-bad. Vid den tid då verket blev uppmärksammat på den ökade inströmningen av ärenden i lämnade verket, i en skrivelse till ambassaden, allmänna synpunkter och rekommendationer (se bil. 1) för att möta situationen. gav i skrivelsen ambassaden rådet att svara på allmänt hållna framställningar om asyl i med ett standardbrev. Verket poängterar att om ett inkommet brev eller personligen framförda upplysningar innehåller en klar och motiverad begäran om asyl eller uppgifter att den enskilde har anhöriga i kan myndigheten behöva agera annorlunda. I det senare fallet bör släktskapsförhållandena utredas i ett ärende om uppehållstillstånd som avgörs av verket. I det förra fallet bör ambassaden i första hand upplysa om de svenska reglerna för asylinvandring och hänvisa till UNHCR. Om sökanden trots allt vill ha sin asylsak prövad av svenska myndigheter, bör ärendet utredas och beslutas av verket. Även om , i skrivelsen, pekade på att det finns gränser för en myndighets serviceskyldighet ansåg sig verket inte kunna rekommendera ambassaden att göra några egentliga avsteg från normal handläggningsordning oavsett den rådande ärendesituationen. hade - liksom har - egen erfarenhet av kraftigt ökande ärendemängder och vilka möjliga åtgärder som finns för att hantera dessa. När det gäller utgången av ansökan om uppehållstillstånd vid en svensk utlandsmyndighet där politiska skäl åberopas har i ett vägledande beslut (se bil. 2) (UN 310-97) slagit fast följande. För det internationella skyddet av flyktingar ansvarar världens stater och FN:s flyktingkommissarie, . Skyddet regleras i internationella överenskommelser, av vilka den viktigaste är angående flyktingars rättsliga ställning." har anslutit sig till konventio-nen. Den grundläggande definitionen av vem som är flykting finns i artikel 1 i konventionen - en person är flykting när han eller hon uppfyller de i artikeln angivna kriterierna. konvention innehåller inte några regler om beviljande av asyl eller uppehållstillstånd i övrigt för en flykting. Enligt konventionen finns således inte någon uttalad skyldighet att bevilja en flykting asyl. Konventionens stadganden i fråga om skydd för flykting utgörs i stället av artikel 32 och 33, som reglerar konventionsstats möjlighet att avvisa eller utvisa flykting. Fördragsslutande stat får inte utvisa en flykting, som lovligen uppehåller sig på statens område annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen (artikel 32 mom. 1). Fördragsslutande stat får vidare inte - med vissa undantag - avvisa eller utvisa flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning (artikel 33 mom. 1). Konventionens skyddsregler tar således sikte på situationen då flyktingen befinner sig i skydds- eller ansökningslandet och kan inte åberopas i andra situationer. Detsamma gäller bestämmelserna i den svenska utlänningslagstiftningen (se 2 kap. 5 § och 3 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529). I de fall en framställan om skydd i görs i annat land än hemlandet skall som regel en sådan framställan ske genom UNHCR som i sin tur kan begära hos att sökande, som UNHCR bedömer vara skyddsvärd, får bosätta sig i inom ramen för flyktingkvot. Ansökan om uppehållstillstånd grundad på politiska skäl ingiven direkt till svensk myndighet av en sökande kan därför som regel inte beviljas mot bakgrund av gällande ordning. Av detta följer att en sådan ansökan om asyl i princip aldrig kan bifallas så länge utlänningen finns utanför . Endast i ett mycket fåtal fall och när synnerligen speciella omständigheter förelegat, har beslut om överföring till genom kvotuttagningen skett utan att UNHCR varit inblandat. har det då rört sig om fall när utlänningen är kvar i hemlandet och där UNHCR inte har mandat att agera. Det förekommer också att den sökande utöver asylskälen åberopar andra skäl för att få bosätta sig i , t.ex. anknytning till släkting bosatt i . Dessa yrkanden måste verket också ta ställning till, även om man redan i ett tidigt skede kan konstatera att skälen är otillräckliga och att an-sökan kommer att avslås. vill inledningsvis slå fast att det inte råder någon som helst tveksamhet om att en svensk myndighet i eller utomlands alltid är skyldig att ta emot en ansökan som inges till myndigheten vare sig den är ingiven på en formell ansökningsblankett eller i brev. Ett utlämnande av ansökningsblanketter på sätt som sker vid ambassaden i är dock, enligt verket, mindre lämpligt då detta får oönskade konsekvenser för såväl sökanden som för verket. Då regelverket, som redovisats ovan, för beviljande av uppehållstillstånd med åberopande av politiska skäl är ytterst restriktivt, innebär ett fritt utlämnande av blanketter att sökande inges falska förhoppningar om möjligheterna att erhålla uppehållstillstånd i . De försök som gjorts att informera eventuella sökande om möjligheterna till uppehållstillstånd har inte varit tillräckligt effektiva då ett utlämnande av blanketter givit andra signaler till dem som önskar bosätta sig i . Som förvaltningsmyndighet har såväl verket som utlandsmyndigheterna krav på sig att undersöka och fastställa i vilken utsträckning ett ärende behöver kompletteras. Likaså har den sökande rätt till ett motiverat beslut. Ett förvaltningsbeslut skall inte vara enbart materiellt riktigt utan måste också ha tillkommit på rätt sätt. Det kan dock konstateras att den tid och omsorg som läggs ned på dessa ärenden är inte rimlig med tanke på dels de resurser som och utlandsmyndigheterna har till sitt förfogande, dels att en ansökan om asyl som inges till en svensk utlandsmyndighet, enligt nu gällande rättsordning, inte kan bifallas. Verket inser dock att så länge ansökningshandlingar delas ut på det sätt som görs vid ambassaderna måste ärendena hanteras enligt gällande regelsystem. Avslutningsvis kan verket med anledning av vad som sagts ovan konstatera att läget är ansträngt vid såväl ambassaderna som vid . För del innebär nuvarande ordning att verket, för att klara ärendeinströmningen, måste omlokalisera redan knappa resurser för att kunna handlägga ärendena inom rimlig tid, vilket i sig kommer att medföra att handläggningstiderna i andra ärendekategorier kommer att öka. Regeringen beslutade genom förordning (2001:535) om ändring i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna, att från ta ut en avgift av den som i utlandet ansöker om uppehållstillstånd i , bl.a. av asylskäl. JO anförde i ett beslut följande. är central utlänningsmyndighet och skall verka för att handläggningen av frågor enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. I utlänningslagen (1989:529) finns regler om utlänningars inresa, utresa, vistelse och arbete i samt om rätten till asyl här. Ärenden som rör ansökningar om visering samt uppehålls- och arbetstillstånd utreds och prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § utlänningslagen av Migrationsver-ket. Paragrafen innehåller även regler om att beslut om visering och uppe-hållstill-stånd får meddelas också av och om att regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, får ge andra myndig-heter rätt att besluta om sådana tillstånd. Med stöd av utlänningslagen har i 3 kap. 3 a § utlänningsförordningen (1989:547) föreskrivits att svenska beskickningar och konsulat får bevilja uppehållstillstånd för högst i viss omfattning. Enligt 4 kap. 4 a § får de även bevilja arbetstillstånd. I förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen finns bestämmelser om vilka uppgifter som en utlandsmyndighet normalt skall utföra. Enligt 7 a § skall beskickningar och konsulat hand-lägga ärenden enligt ut-länningslagstiftningen samt biträda , och polismyndigheter med utredning i ärenden enligt utlän-nings- och medborgar-skapslagstiftningen. Utlandsmyndigheterna är självständiga förvaltningsmyndig-heter som har att fatta egna beslut i förvaltningsärenden. Härav följer att den för-valtningsrättsliga lagstiftningen skall tillämpas av utlands-myndigheterna. Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § utlänningslagen tillstånd att resa in i och vistas i eller utan tidsbegränsning. I 3 kap. 4 § utlänningslagen föreskrivs att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt med vissa angivna undantag har rätt till uppehållstillstånd (asyl). I 2 och 3 §§ nämnda kapitel finns legaldefinitioner för vad som i utlänningslagen avses med flykting respektive skyddsbehövande i övrigt. Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Motsvarande gäller den som är statslös och som befinner sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort. Skyddsbehövande i öv-rigt omfattar personer som riskerar dödsstraff, tortyr eller omänsklig behandling, flyr undan väpnade konflikter eller miljökatastrofer eller förföljs på grund av sitt kön eller sin homosexualitet. I 2 kap. 4 § utlänningslagen finns regler om att uppehållstillstånd får ges till utlänningar på vissa, ej skyddsrelaterade grunder. Dessa omfattar anhöriga till någon som bor i , utlänningar som annars har särskild anknytning hit eller som av humanitära skäl bör få bosätta sig i , vissa personer med arbetsmarknadsskäl såsom specialister, säsongsarbetare, artister m.fl., studenter och forskare samt adoptivbarn. Enligt 2 kap. 5 § första stycket utlänningslagen gäller som huvudregel att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får med vissa angivna undantag inte bifallas efter inresan. Enligt 3 kap. 7 § utlänningsförordningen skall en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i hemlan-det eller i det land där han annars är stadigvarande bosatt. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt förutsätts - vilket dock inte uttryckligen framgår av lagtexten - ha tagit sig till för att en bedömning av rätten till uppehållstillstånd skall kunna ske (2 kap. 5 § andra stycket 1 och 3 kap. 4 § utlänningslagen, jfr prop. 1979/80:96 s. 3 och 39, prop. 1983/84: 144 s. 19 f. samt Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 7 u., s. 173 och 181 f.). har, med hänvisning till Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning, i ett vägledande beslut (UN 310-97) slagit fast denna princip. Konflikter och krigsutbrott i skilda delar av världen, liksom naturkatastrofer och hungersnöd, har lett till stora flyktingströmmar under framför allt . Invandringen till har till största delen bestått av personer som drabbats av dessa katastrofer och anhöriga till dessa. Invandringen till är reglerad utom för medborgare i de nordiska länderna och för medborgare i EU-länderna samt de stater som tillträtt . Det är varje suverän stats rättighet att med regler och andra åtgärder påverka invandringen. Någon rätt att fritt få bestämma att man vill invandra till ett visst land finns i princip inte. Rätten att få skydd utomlands undan förföljelse och att förenas med sina anhöriga erkänns dock av de flesta länder. Flykting- och invandringspo-litik är en global fråga som regleras mellan länderna genom ett stort antal konventioner och andra internationella avtal. För arbetet med skydd av och annan hjälp åt världens flyktingar är de internationella organisationernas verksamhet av stor betydelse. har genom organiserad överföring tagit emot flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. ansvarar för uttagning och överföring av flyktingar till i samverkan med bl.a. FN:s flyktingkommissarie, . Dessa personer får vid ankomsten till utan när-mare prövning permanent uppehållstillstånd. Vid massflyktssituationer, dvs. när en stor mängd människor hastigt lämnar hemlandet på grund av yttre omständigheter som en väpnad konflikt eller en miljökatastrof, får regeringen med stöd av 2 kap. 4 a § utlänningslagen meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd enligt 3 kap. utlänningslagen och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. De utlänningar som tillhör ifrågavarande grupp presumeras ha behov av tillfälligt skydd här, och det skall inte göras någon prövning av hans individuella skyddsskäl. Under speciellt det senaste årtiondet har det blivit alltmer vanligt att personer, som på grund av krig eller andra likvärdiga förhållanden lämnat sina hemländer och fått skydd i närliggande stater, vänt sig till olika staters ambassader i dessa länder i hopp om att få rätt att utvandra. Det stora flertalet av dessa personer torde falla in under definitionen flyktingar enligt och således åtnjuta skydd i tillflyktslandet enligt bestämmelserna i konventionen. I ärendet aktualiseras vilka regler som är tillämpliga när en utlänning som inte befinner sig här i landet vänder sig till en svensk utlandsmyndighet med begäran att få tillstånd att bosätta sig i . Ansökningar om uppehållstillstånd grundade på skyddsbehov Som framgått av redovisningen ovan om den rättsliga regleringen har flyktingar och andra skyddsbehövande enligt huvudregeln en ovillkorlig rätt till uppehållstillstånd i . En ansökan om uppehållstillstånd grundad på flyktingskäl skall prövas av . Frågan blir då hur en utlandsmyndighet skall förfara när en sådan ansökan kommer in från en utlänning som befinner sig utanför sitt hemland men inte i . Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen finns bestämmelser om rätten till asyl/uppehållstillstånd i 2 och 3 kap. utlänningslagen. Av dessa bestämmelser framgår att en ansökan om uppehållstillstånd grundad på politiska skäl från en utlänning som finns utanför i princip inte kan bifallas. I det JO-beslut (JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 256) som gett upphov till i remissvaren be-skrivna åtgärder, var fråga om handläggningen vid ambas-sad i /av en skrivelse från familjen , innehållande en ansökan om asyl/uppehållstillstånd. Ett ansökningsärende hade således härigenom anhängig-gjorts. justitieombudsmannen uttalade i sin bedömning följande. Jag konstaterar, för min del, att familjen K:s skrivelse, förutom en beskrivning av levnadsförhållanden m.m., omfattar en klar begäran om asyl/uppe-hållstillstånd och att familjen åberopar huma-nitära skäl för sin begäran. Vid sådant förhållande har de haft en ovillkorlig rätt att få sina ansök-ningar prövade i normal ordning. En utlandsmyndighet är alltid skyldig att ta emot en ansökan om uppehålls- och/eller arbetstillstånd och, i de fall myndigheten inte själv är behörig att göra pröv-ningen, sända in den till behörig beslutsfattare - - - . Det bör däremot inte förekomma att myndig-heten gör någon slags förhandsbedömning och utifrån den avgör om en ansökan skall sändas vi-dare eller inte. Ambassaden har givetvis varit i sin fulla rätt att informera familjen om tillämpliga regler för asyl m.m. på sätt som skett. Därutöver har det emellertid ålegat ambassaden att formellt behandla den ingivna skrivelsen som en ansökan om asyl/uppehållstillstånd. Ett första steg kunde då ha varit att - tillsammans med informationsskrivelsen - tillställa familjen de särskilda ansökningsformulären för uppehållstillstånd. Genom att ambassaden handlagt familjen K:s skrivelse på ett ofullständigt sätt har familjen betagits rätten att få ett formligt beslut som den, vid avslag, kunnat överklaga. Ambassaden kan inte undgå kritik för det inträffade. Vad som kommit fram i det nu upptagna ärendet föranleder följande yttrande av mig. En utgångspunkt 2000 är att utlandsmyndigheterna alltid är skyldiga att ta emot en ansökan om asyl/uppehållstillstånd även om den inte upptagits i det särskilda ansökningsformuläret, en uppfattning som Utrikesdeparte-mentet och uppenbarligen delar. Jag kan liksom Utrikesdepar-tementet konstatera att den ändrade handläggningsord-ningen hos ambassaden i som infördes bidrog till en situation som var olycklig för samt-liga inblandade parter och som naturligtvis med motsva-rande handläggningsord-ning kan uppstå också på andra håll. Av utredningen framgår också att syftet med den nya ordningen varit att handläggningen skulle anpassas till vad som uttalats i JO-beslutet. Det kan noteras att JO:s uttalande om översändande av ansöknings-formulär gällde ett ärende som redan anhängiggjorts vid ambassaden genom skriftlig ansökan. har efterlyst en lösning som å ena sidan inte leder till oacceptabla konsekvenser för utlandsmyndigheterna och de sökande och å andra sidan tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. har bl.a. anmärkt att ett utlämnande av ansökningsblanketter på sätt som skett vid am-bas-saden i är mindre lämpligt eftersom det får oöns-kade konsekvenser för såväl sökanden som för verket. Varken Utrikesdeparte-mentet eller Migrations-ver-ket har dock i sina yttranden redogjort för någon alter-nativ handläggningsord-ning som skulle vara ägnad att tillgodose önskvärda krav på effektivitet och rätts-säker-het. Vad som har sagts om utlandsmyndigheternas skyldigheter i nu angivna hänseende hindrar enligt min mening inte att myndigheterna i största möjliga utsträckning informerar dem som vill ansöka om asyl angående tillämpliga regler. Detta kan ske innan de ger in ansökan eller tillställs ansökningshandlingar. Det ankommer inte på JO att ge generella direktiv eller anvisningar till myndigheterna rörande deras rättstillämpning i praktiken. Jag stannar därför vid de gjorda uttalandena. har inhämtat en kreditupplysning i andra syften än lagens, för bedömning av kreditvärdighet e.d. Frågor om service, saklighet och personlig in-teg-ritet (Dnr 2172-2000) Av i akt dnr 109-8165-98 framgick att ett ären-de inleddes med anledning av en skrivelse från G.T. till den 2 okto-ber 1998. Denne begärde då att få veta bakgrunden till följande. Enligt uppgift från har begärt en företagsupplysning på , vilket företag jag är styrelseledamot i samt i samband därmed en upplysning avseende mig personligen. Genom en anmälan med bilagor, som kom in till JO , lämnade G.T. bl.a. följande uppgifter. Som företrädare för hade han från () [numera Verket för näringslivsutveckling] ett upp-drag att företräda statens intressen i ärenden som berör företag som fått regional-politiskt företagsstöd. fick av () en kopia av en av i beställd "person-upplysning" om honom. Vid förfrågan om anledningen härtill fick han från , ge-nom A.E., ett svar (), i vilket hänvisades till minnesanteckningar gjorda av en annan tjänsteman, , och vidare anfördes följande. Enligt uppgift från . . . , är Du inte anställd av utan anlitas av myndigheten i återkravs-situationer när det är aktuellt att kräva infriande av borgensåtaganden. Jag antar att inte överlåtit vare sig myndighetsutövningen eller fordringen till Ditt bolag utan att Du genom Ditt bolag anlitas såsom ombud för . Min fråga till Dig är om dessa tjänster har upphandlats i enlighet med lagen om offentlig upphandling? I minnesanteckningarna (och ) uppgavs bl.a. följande. Ett företag gick i konkurs . Det återuppstod med ett liknande namn och med delvis samma ägare. Borgensmän i det tidigare företaget ifrågasatte ett återkrav, bl.a. av det skälet att kravet kom från ett "privat bolag". Man undrade om kunde lämna ett sådant uppdrag till ett sådant bolag, var misstänksam med hänsyn till bl.a. utformningen av en fullmakt samt frågade vad visste och kunde ta reda på. Därvid lämnades uppgifter om detta bolags namn och registreringsnummer. hade inte någon ledning av namnet, . "Då vi beviljat stödet borde vi veta. Efter att förgäves ha sökt [en viss tjänsteman] på , togs med hjälp av . en UC." Därvid framkom att G.T. var ledamot av bolagets styrelse, en person som länge arbetat för . "Jag meddelade . att allt föreföll vara i sin ordning" och att an-ledning till oro om bolaget och dess uppdrag inte bedömdes föreligga. "Jag före-slog direkt kontakt med [tjänstemannen på ] för att erhålla ett snabbt be-sked i borgensfrågan." - I försöken att få klarhet i borgensmännens frågor "om var ägare eller om det på annat sätt var ett närstående bolag - utan att kunnat nå [tjänste-mannen på ] - bedömdes en UC ge upplysning vad gällde oron om bolagets egenskaper". Upplysningar var motiverade även av hän-syn till andra företag i regionen som fått regionalpolitiskt stöd och kunde komma att bli föremål för återkrav. Reglerna i 4 § förvaltningslagen (1986:223) om myn-digheternas serviceskyldighet var tillämpliga i sammanhanget. Vidare anförde G.T. Han hade tidigare hos hand-lagt ärenden om regionalpolitiskt stöd och därvid haft anledning att allvarligt kritisera P.H. för handläggning av ärenden om sådant stöd. Han var inte ägare till utan "anställd firmatecknare" och ledamot av styrelsen. agerande var klandervärt, även med hänsyn till den fråga om upphandling - en "insinuation" - som ställdes till honom i brevet den 16 okto-ber 1998. Han ville därför att JO granskade, om det varit befogat att begära en personupplysning på honom på det sätt som här skett och med den bakgrund han angett. Genom remiss anmodades att yttra sig i fråga om anledningen till att kreditupplysning hade begärts i angivet syfte och om vad anmälan i övrigt innehöll. , länsrådet I.L., svarade följande, varvid angavs att yttrandet hade beslutats efter hörande av A.E. har genom avtal tillgång till UC:s kreditupplysningsregister och är uppkopplad till registret via Internet. Det är nio personer som har tillgång till registret för sitt arbete med regio-nalpolitisk stödverksamhet. Var och en av dem har en personkod som byts med vissa intervaller. Det har från UC lämnats information om registret och dess användning. Handläggarna tar endast upplysning på företag och detta i den löpande hanteringen av stödärenden. Där uppgifter framkommer om fysiska personer är detta i samband med förfrågningar på företag där dessa personer ingår till exempel som styrelseledamöter. Det görs inga förfrågningar på fysiska personer utan företagsanknytning. för den i anmälan angivna förfrågan var uppkopplad mot UC via modem och terminal. Då var det endast två tjänstemän som hade tillgång till registret.