frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Jag delar uppfattning att för-söksverksamheten med in-passeringskontroll inte kan anses strida mot regeringsformen, eftersom det - i vart fall i formell mening - är frivil-ligt att delta i kontrollen. Jag vill dock anföra föl-jande. Även om en anställd som väljer att inte passera metall-detektorn inte drab-bas av några sank-tioner från arbetsgi-varens sida kan det ifråga-sättas om han eller hon uppfattar möjlighe-ten att avstå från att delta i kontrollen som ett verk-ligt al-ternativ. Med hänsyn till hur den som gör ett sådant val riskerar att betraktas - av såväl arbetsgi-vare som ar-betskamrater - finns det som jag ser det en påtaglig risk för att val-möjligheten i praktiken kan uppfattas som illusorisk. Därför är det enligt min upp-fattning inte lämpligt att utan uttryckligt lagstöd utföra den typ av inpas-serings-kontroll av per-sonal som äger rum vid anstalten . En länsrätt har i ett mål om verkställighet enligt 21 kap. använt en särskild medlingsmetod. Bland annat fråga om medlingsåtgärderna i målet haft en inriktning och omfattning som vinner erforderligt stöd i gällande bestämmelser (Dnr 541-2001) I en anmälan till JO kritiserade B.P. Länsrättens i län handläggning av ett mål om verkställighet enligt 21 kap. (FB), i vilket B.P. De framförde bl.a. följande. Målet (mål nr 11283-99) gällde B.P:s ansökan om verkställighet av tingsrätts interimistiska beslut angående hans rätt till umgänge med barn. Handläggningen i länsrätten hade för anmälan pågått och målet var ännu inte avgjort. Den ansvarige domaren, chefsrådmannen , hade tillsatt sammanlagt tre medlare. Rätten hade kallat till flera möten med parternas ombud, personal från och medlarna. Länsrätten verkade ha tappat greppet om målet och kostnaderna för parterna hade "skenat iväg". hade B.P:s ombud lovats att muntlig förhandling skulle hållas, men båda gångerna hade den ställts in med mycket kort varsel. hade ännu inte hörts i målet. var också kritiska mot en av de i målet förordnade medlarna. I en senare skrivelse framförde B.P. att länsrätten beslutat att avskriva målet . De bifogade en kopia av beslutet, av vilket framgick bl.a. att B.P. och hans motpart gemensamt hemställt att länsrätten skulle avskriva målet och att vardera parten skulle bära sin kostnad. uppgav att de kände sig lurade och att det enda sättet för dem att komma ifrån länsrätten hade varit att gå med på det som en av medlarna föreslagit angående vad som skulle gälla vid umgängestillfällena samt om fördelningen av rättegångskostnaderna. Länsrätten anmodades att göra en utredning och yttra sig om handläggningen av målet. I skrivelser till JO lämnade chefsrådmannen dels en redogörelse för handläggningen av målet, dels ett yttrande beträffande handläggningen. I yttrandet anfördes bl.a. följande (bilagorna uteslutna här). Om målets handläggning av länsrätten När målet med B.P:s ansökan om verkställighet av tingsrättens beslut lämnades över till min rotel fanns det grundad anledning att anta att prövningen av verkställighetsfrågan skulle kunna bli mycket svårbedömd. Detta av främst föl-jande skäl. Länsrätten hade i dom efter en omfattande utredning, vari ingick sakkunnig förhör med barnpsykiatriker, funnit att verkställighetshinder förelåg och att formerna för umgänget borde prövas på nytt. I det målet var jag ordförande. hade därefter bl.a. mot bakgrund av länsrättens dom bestämt genom beslut att umgänge inte längre skulle ske mellan B.P. och barnen, eftersom B.P. inte godtog ett förord-nande av umgänge i närvaro av kontaktperson. När sedan B.P. medger att umgänge under ett inledningsskede får ske i närvaro av en kontaktperson och tingsrätten beslutar om umgänge i närvaro av en av socialnämnden utsedd kontaktperson visar det sig att parterna inte kan enas om en kontaktperson. hade heller inte beretts tillfälle att yttra sig i den frågan. I den uppkomna situationen beslutar tingsrätten att i stället förordna om umgänge utan kontaktperson. Av tingsrättens protokoll synes framgå att ställningstagandet till frågan om kontaktperson var huvudsakligen grundat på praktiska skäl. Länsrätten hade därmed försatts i en närmast omöjlig situation med avseende på att verkställa ett beslut om umgänge som sannolikt skulle haft ett annat innehåll, om de praktiska förutsättningarna varit uppfyllda. Jag fick då och har fortfarande intrycket av att tingsrätten inte ägnat frågan om en eventuell efterföljande verkställighetsprocess någon större uppmärksamhet. Ett förhållande som tyvärr inte hör till ovanligheten. Vid länsrättens muntliga förhandling som hölls i form av förberedelse fick jag också det bestämda intrycket att partsombu-den hyste en likartad uppfattning. genom sitt ombud förklarat sig villig att godta ett umgänge med barnen tillsammans med en kontaktperson ställde det målets handläggning i en ny dager. I denna situation var det enda rimliga att fråga parterna hur de ställde sig till att länsrätten i s.a.s. tingsrättens ställe hörde med socialnämnden - i detta fall - Fosie stadsdelsförvaltning, om man där kunde hjälpa till med att utse en kontaktperson som också inom ramen för ett medlingsuppdrag kunde medverka till att umgänge kom till stånd. Detta förslag ansåg partsombuden vara tilltalande. framkom att partsombuden var införstådda med att denna åtgärd var helt frivillig från parternas sida och att en kommande verkställighetsprövning inte kunde innefatta en kontaktperson, eftersom tingsrättens beslut saknade villkor om en sådan umgängesform (jfr RÅ 1992 ref. 97 I och II). Någon möjlighet att eventuellt jämka tingsrättens beslut i fråga om villkoren för umgänget fanns heller inte, eftersom en jämkning enligt bestämmelserna i 21 kap. 4 § tredje stycket FB förutsätter att den allmänna domstolens dom eller beslut har vunnit laga kraft. Som framgår av redogörelsen för målets handläggning (bilaga A) kunde det första umgänget genomföras först i närvaro av kontaktpersonen . Orsaken till denna tidsutdräkt var inte enbart svårigheten med att finna en lämplig kontaktperson utan att också stadsdelsförvaltningens godkännande av C.L. godkännande innebar emellertid att C.L. skulle kunna fortsätta som kontaktperson åt barnen sedan målet avslutats i länsrätten. Målets komplexitet, som för övrigt styrks av den till anmälan fogade vårdnadsutredningen, fordrade att betydande medlingsinsatser sattes in med stöd av 21 kap. 2 § FB. Insatserna hade det klara syftet att umgänget mellan B.P. och barnen skulle kunna genomföras på frivillig väg i den omfattning som bestämts genom tingsrättens beslut. Enligt förarbetena till de lagändringar i 21 kap. FB, som trädde i kraft , har departementschefen uttalat - - - att det är av största betydelse att alla ansträngningar görs för att barnet skall överlämnas frivilligt, så att ett förordnande om verkställighet inte behöver meddelas (se prop. 1982/83:165 s. 15, bet. 1982/83:LU2). Till grund för det lagstiftningsärendet låg betänkandet (SOU l979:63) Om föräldraansvar. Dessa förarbetsuttalanden har bl.a. tillsammans med de lagändringar som trädde i kraft , varigenom ändamålsbestämmelsen om att barnets bästa skall komma i främsta rummet i mål om verkställighet infördes i 21 kap. 1 § FB (se prop. 1997/98:7 s. 99 f.), varit utgångspunkten för målets handläggning. En ytterligare utgångspunkt för handläggningen har varit min uppfattning om en fördragskonform tolkning av . Med hänsyn till målets särskilda beskaffenhet var det angeläget att länsrätten noga följde de olika steg som togs i medlingsarbetet. Detta gjordes dels genom återkommande avstämningar vid muntliga förhandlingar i förberedelsens form med partsombud och medlare, dels genom medlarnas rapporter. Såväl de muntliga förberedelserna som medlarnas täta rapporter har varit nödvändiga för att länsrätten fortlöpande skulle kunna ta ställning till när detta arbete inte längre kunde anses vara meningsfullt och målet tas upp till avgörande i verkställighetsfrågan. Ett viktigt inslag i handläggningen var därvid att alla steg i medlingsarbetet togs efter samråd med partsombuden. En nackdel med att hålla ett flertal muntliga förhandlingar, där parterna enbart företräds av sina ombud är att parterna personligen inte kommer till tals inför rätten, vilket B.P. varit kritisk till. Enligt min bedömning hade det förelegat en betydande risk för att det pågående medlingsarbetet inte kunnat fortsätta, om parterna personligen närvarit vid någon av dessa förhandlingar med hänsyn till parternas svåra konflikt och avoga inställning till varandra. Först i och med att målet hade behövt tas upp till avgörande hade det blivit nödvändigt att hålla en muntlig förhandling med deltagande av parterna personligen. hade sådana förhandlingar också blivit utsatta men efter samråd med partsombuden ställts in för att ytterligare medlingsförsök bedömts vara värda att pröva. hade dock länsrätten avslagit ett yrkande från B.P:s ombud att sätta ut målet till en muntlig förhandling för avgörande och det var efter den avslutade förberedelsen . Skälen till det avslaget var huvudsakligen att partsombuden förklarat sig godta att ytterligare försök skulle göras för att få till stånd ett utvidgat umgänge mellan B.P. och barnen, men beslutet påverkades också av att länsrätten ännu inte hade fått tillgång till det begärda läkarutlåtandet från läkarundersökningen av T. Att handläggningen av länsrättens mål kom att bli så utdragen som den blev bör ses i belysning även av följande förhållanden. Det stegvis utökade umgänget till den omfattning som tingsrätten beslutat fördröjdes av bl.a. E.P:s önskan att få C.L. utbytt och de svårigheter som senare uppstod med att utöka umgänget i väntan på läkarutlåtandet. Härtill kom att samtalsförsöken kring barnen med familjeterapeuten . fick avbrytas på grund av att B.P. inte ville medverka i några samtal utan menade att han blivit övertalad av sitt ombud till att delta. E.P:s av press orsakade sammanbrott vid försöken att övertala henne att ta steget till att medge umgänge med övernattning var också en bidragande orsak till fördröjningen. Det får dock framhållas att umgänget mellan B.P. och barnen, frånsett vissa avbrott, kunde genomföras steg för steg medlingsarbetet pågick från till , då det första helgumgänget kunde genomföras. förklarade därefter att hon var införstådd med att följa tingsrätts beslut. Barnen hade alltså fått tillgång till sin pappa, vilket de inte haft , om undantag görs för några korta besök barnen gjort hos honom i samband med länsrättens tidigare verkställighetsmål. Här borde länsrättens mål ha kunnat avslutas med hänsyn till att umgänget enligt J.H:s rapport kommit igång enligt tingsrättens beslut och till resultatet av det möte B.P. deltog i tillsammans med sitt ombud, . Vid det mötet hade man planerat för hur en dialog kring barnen skulle kunna inledas mellan föräldrarna. Enligt rapporten ställde B.P. inte några krav på att kontaktpersonens närvaro vid hämtning och lämning av barnen skulle upphöra (se J.H:s rapport , bilaga A76). Med anledning av rapporten bereddes också partsombuden tillfälle, som redovisats i bilaga A (avsnitt 2), att skriftligen slutföra respektive parts talan . ten vid underhandskontakt med Fosie stadsdelsförvaltning fått veta att förvaltningen inte avsåg att förordna C.L. som kontaktperson enligt E.P:s biståndsansökan förrän länsrättens mål avslutats. Samma besked hade J.H. och ombudet, . fått vid sina kontakter med förvaltningen. Detta trots att båda framhållit det angelägna i att C.L. utan avbrott kunde fortsätta som kontaktperson. I detta sammanhang kan man inte underlåta att göra reflektionen att ett av skälen till att det drog ut med C.L:s medverkan i målet var just avsikten att förvaltningen skulle kunna godta henne som kontaktperson, (se tjänsteanteckning , bilaga A17). Som också redovisats i bilaga A (avsnitt 2) slutförde E.F.d´I. B.P:s talan varigenom han yrkade att länsrätten skulle förordna att E.P. vid vite skulle lämna ut barnen framåt. Vidare uppgav han att en kontaktperson var obehövlig. Målet tog därmed en ny vändning som enligt min uppfattning riskerade att rasera det uppbyggda umgänget mellan barnen och B.P. Efter ytterligare skriftväxling mellan partsombuden kunde emellertid en öppning skönjas och J.H. fick i uppdrag att som ett sista försök föreslå ombuden att biträda parterna vid förlikning kring en praktisk lösning av kontaktpersonens medverkan. Förslaget om förlikning godtogs av parterna, om än motvilligt från B.P:s sida. som förlikningsförhandlingarna pågick hade handläggningen av E.P:s biståndsärende kommit så långt att det kunde färdigbehandlas. Förlikningssamarbetet resulterade i att parterna kunde enas och i en gemensam skrivelse genom ombuden begära att målet skulle avskrivas. Länsrättens deltagande i denna sista fas av målet bestod i att J.H. getts uppdraget att finna en lösning på hur frågan om kontaktpersonens medverkan praktiskt kunde ordnas och lämna ett förslag om det till partsombuden. Därutöver hade länsrätten haft telefonkontakter med Fosie stadsdelsförvaltning för att få information om när biståndsärendet beräknades vara klart. I samband med ett medlingsarbete enligt uppkommer som oftast diskussioner mellan parterna vad beträffar fördelningen av rättegångskostnaderna. Enligt den restriktiva praxis som gällt är huvudregeln att om sökandeparten återkallar sin talan, eller begär att målet skall avskrivas efter att en uppgörelse träffats, är han att betrakta som tappande part och skall ersätta motparten hans kostnader, om skäl för jämkning inte finns (se bl.a. 99 samt bifogade pm från ett praxismöte i länsrätten, bilaga B). Denna restriktivitet kan inte sällan medföra att en överenskommelse om umgänge, vårdnad eller boende äventyras. Även i detta mål mellan B.P. hade rättegångskostnaderna varit föremål för förlikningsförhandlingar. I dessa förhandlingar har länsrätten inte deltagit eller gett några direktiv till J.H. På fråga från medlare och partsombud brukar jag upplysa om att länsrätten som förvaltningsdomstol inte kan fastställa en förlikning om rättegångskostnader, eftersom verkställighetsmål rör sådana frågor varom förlikning inför domstolen inte är tillåten. Dessutom är det så att när part har beviljats rättshjälp, såsom var fallet i detta mål, är förlikning om rättegångskostnaderna inte heller tillåten. Ställningstagande till länsrättens handläggning och förslag till att inhämta yttrande från BO m.m. Enligt artikel 3.1 har tillsammans med övriga konventionsstater åtagit sig att tillse att barnets bästa skall komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinrättningar, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande. Av konventionens artikel 9.3 framgår vidare att konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då det strider mot barnets bästa. Med utgångspunkt från , angivna förarbetsuttalanden och införandet av ändamålsbestämmelsen i 21 kap. l § FB anser jag att det ur barnen perspektiv var försvarbart att genomföra handläggningen av detta mål på sätt som skett, även om handläggningen tog jämförelsevis och medförde höga rättegångskostnader för parterna. De extraordinära förhållandena i målet har även fordrat ett särskilt hänsynstagande till barnens situation. Sammanfattningsvis menar jag att jag så långt möjligt försökt tillgodose en fördragskonform tillämpning av verkställighetsreglerna i 21 kap. FB för att tillgodose barnens intressen och få till stånd en frivillig lösning i målet. Förhållandena i detta mål talar för att nuvarande lagstiftning bör ses över. Vid en sådan översyn bör man närmare diskutera de medlingsmetoder som har redovisats. Ett behov kan också finnas av att se över nuvarande bestämmelser om rättegångskostnader. Därvid kan det ifrågasättas om den möjligheten inte bör övervägas att införa regler om att kunna förordna offentligt biträde för barnen i dessa mål med beaktande av de tvångsmedel som ytterst kan komma till användning och som i hög grad rör barn. Någon mer ingående analys av dessa frågor gjordes inte i samband med införandet av ändamålsbestämmelsen i 21 kap. 1 § FB (se prop. l997/98:7 jfr m. Ds 1994:85 Barns rätt att komma till tals). En ytterligare fråga som närmare kan behöva ses över är samarbetet med , när det bedöms vara angeläget att en kontaktperson utses till stöd för ett barn. Om möjligt bör olika former för samverkanmodeller utvecklas för samarbetet mellan medlare och . De olika domstolarnas roll kan också behöva klargöras i detta hänseende. För att få en bredare belysning av de frågeställningar som jag har tagit upp vill jag föreslå att JO inhämtar ett yttrande från BO i ärendet. Länsrättens framförde att yttrande också utgjorde länsrättens svar med anledning av remissen och anförde vidare följande. Jag vill därutöver framhålla att det aktuella målet väl belyser den samordningsproblematik som finns mellan handläggning av s.k. föräldrabalksmål i allmän domstol respektive förvaltningsdomstol. Med hänsyn till detta måls särskilt komplicerade beskaffenhet delar jag uppfattning beträffande handläggningen. kommenterade remissvaret och framförde bl.a. följande. Efter det att målet avslutades ansökte B.P. på nytt hos länsrätten om verkställighet enligt 21 kap. FB av tingsrätts dom angående hans rätt till umgänge med barnen. Länsrätten höll muntlig förhandling och förordnade i dom om verkställighet vid vite. Länsrättens akt i mål nr 11283-99 inhämtades. I beslut anförde JO följande. JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra författningar i sin verksamhet. Granskningen är av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler. JO brukar inte pröva myndigheternas ställningstaganden i sak. Jag gör därför inte några uttalanden angående länsrättens överväganden i verkställighetsfrågan eller de övriga frågor som länsrätten slutligen har prövat i målet. Min granskning avser det sätt på vilket länsrätten har handlagt målet. har i anmälan kritiserat bl.a. handläggningstiden i målet och ifrågasatt länsrättens åtgärd att förordna flera medlare. Medlare i mål om verkställighet enligt 21 kap. FB omfattas inte av JO:s tillsynskompetens. Jag är därför förhindrad att vidta någon åtgärd med anledning av den kritik som B.P. har framfört mot en av medlarna. Bestämmelserna om medling i mål om verkställighet enligt 21 kap. FB Av 21 kap. 2 § FB framgår att länsrätten innan den förordnar om verkställighet, får uppdra åt ledamot eller suppleant i socialnämnden eller tjänsteman inom att verka för att den som har hand om barnet frivilligt skall fullgöra vad som åligger honom eller henne. Sådant uppdrag får även lämnas åt någon annan lämplig person. Enligt paragrafens andra stycke skall den som har fått ett sådant uppdrag inom den tid som länsrätten bestämmer lämna denna en redogörelse för de åtgärder som har vidtagits och vad som i övrigt har kommit fram. Tiden får inte sättas längre än . Länsrätten får dock förlänga tiden, om det finns förutsättningar för en frivillig fullgörelse. Ytterligare bestämmelser om medlingsuppdrag finns i förordningen (1967:715) om tillämpning av 21 kap. FB. Enligt 4 § förordningen bör uppdrag enligt 21 kap. 2 § FB inte lämnas, om det är osannolikt att det kommer att leda till barnets överlämnande eller om uppdrag kan antas onödigt fördröja ärendets behandling. I paragrafen föreskrivs också att den som har fått upp-draget bör handla skyndsamt. Han bör söka klarlägga barnets inställning, om det är möjligt och lämpligt. - I 6 § föreskrivs att om frivilligt överlämnande ej kommer till stånd, skall i redogörelse som avses i 21 kap. 2 § andra stycket FB anges vad den som har hand om barnet har anfört som skäl för sin vägran att överlämna barnet. I redogörelsen bör också anges, om det synes föreligga sådant förhållande som enligt 21 kap. 5 eller 6 § eller 7 § andra stycket FB utgör hinder för överlämnande. - Enligt 7 § kan länsrätten i övrigt lämna den som får uppdrag närmare anvisningar om vad han skall iaktta vid uppdragets fullgörande. Bestämmelser om medling i mål om verkställighet infördes redan i den ursprungliga lydelsen av 21 kap. FB. I motiven uttalades bl.a. följande. Överflyttning av barn skall om möjligt ske på frivillighetens väg. Medlingsuppdrag bör över huvud taget inte komma i fråga när det av någon anledning är troligt att det inte kommer att leda till barnets överlämnande. Detsamma gäl-ler när det är särskilt betydelsefullt att frågan får ett snabbt avgörande. Detta kan särskilt vara fallet när det är fråga om rätt till umgänge med barnet. Helt allmänt kan sägas att det är viktigt att verkställighetsärenden av hithörande slag handläggs skyndsamt. Uppdrag bör därför inte komma i fråga om det skulle medföra onödig fördröjning (prop. 1967:138 s. 42 f.). I anslutning härtill föreskrevs i 21 kap. 2 § andra stycket FB att tiden för medlingsuppdrag inte utan synnerliga skäl fick sättas längre än . Genom lagändringar som trädde i kraft ändrades flera av bestämmelserna i 21 kap. FB. Föreskriften i 2 § andra stycket angående en längsta tid för medlingsuppdrag ändrades till den nu gällande lydelsen. I motiven till förslagen uttalades bl.a. följande. Det är av största betydelse att alla ansträngningar görs för att barnet skall överlämnas frivilligt, så att ett förordnande om verkställighet inte behöver meddelas. Om dessa ansträngningar misslyckas, är det dock ofrånkomligt att länsrätten förordnar om verkställighet (prop. 1982/83:165 s. 15 f.). I specialmotiveringen till ändringen i 2 § anfördes att en förlängning av tiden för medlingsuppdrag bör kunna komma i fråga i fall då det alltjämt finns förutsättningar för att komma fram till en frivillig lösning. Rätten bestämmer själv med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet vilken ny tid som skall gälla. Denna tid kan i och för sig förlängas ytterligare gånger. Särskilt av hänsyn till barnet bör dock ett utdraget förfarande så långt möjligt undvikas (prop. s. 26 f.). Vad utredningen i ärendet visar B.P:s ansökan om verkställighet kom in till länsrätten och gällde hans rätt till umgänge med barn enligt tingsrätts interimistiska beslut . Tingsrättens beslut fastställdes av Hovrätten över och . Målet hos länsrätten avslutades genom ett beslut att avskriva målet. Handläggningstiden i målet uppgick således till . Skälet till att handläggningstiden kommit att bli så lång är att länsrätten vidtagit mycket omfattande åtgärder för att försöka få parterna att nå en gemensam lösning i frågan om överlämnande för umgänge. Länsrätten har förordnat sammanlagt tre medlare som försökt att åstadkomma ett stegvis utökat umgänge mellan barnen och B.P. Som medlare förordnades C.L., J.H. Under handläggningen av målet höll länsrätten sex muntliga förberedelser; samt , , , och . Vid de muntliga förberedelserna behandlades i huvudsak utfallet av det pågående medlingsarbetet samt diskuterades eventuella följande steg i medlingsprocessen. Länsrätten höll också ett möte vid familjerättsenheten hos kommun . Ett läkar-intyg avseende ett av barnen infordrades . Av utredningen framgår vidare att länsrättens och medlarnas arbete med att försöka få parterna att nå en gemensam lösning varit mödosamt och att det stött på stora svårigheter i flera skeden av handläggningen. framställde också önskemål om att medlingsinsatserna skulle avbrytas. I en skrivelse begärde han genom sitt ombud att målet omgående skulle sättas ut till muntlig förhandling och uppgav att barnens mor hade avbrutit det pågående umgänget. Vid den muntliga förberedelsen framförde han genom sitt ombud att han inte ville att målet skulle förhalas ytterligare och begärde på nytt att muntlig förhandling skulle hållas. Han påpekade att det inte fanns någon grund för att kontaktperson skulle närvara vid umgängestillfällena.