frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Som CSN har funnit måste refererat stadgande i lagen om allmänna förvaltnings-domstolar tolkas på sådant sätt att ett överklagande skall prövas av den länsrätt inom vars domkrets det beslutande kontoret är beläget (jfr prop. 1993/94:133 s. 36 f.). Det framkom under inspektionen av CSN i att myndigheten i varje enskilt fall underrättar den enskilde om att handlingarna i ett över-klagat ärende översänds till domstol. Av underrättelsen framgår också vilken domstol som kommer att pröva över-klagandet. För att undvika miss-förstånd bör emellertid redan av överklagande-hänvis-ningen framgå vil ken läns-rätt som har att pröva ett eventuellt överklagande. Jag ser med tillfredsställelse på att CSN har vid-tagit åtgärder för att skapa en enhetlig rutin i berört hänseende. CSN:s handläggning vid frivillig återbetalning Om någon som har tagit emot studiestöd meddelar att han eller hon inte önskar ut-nyttja detta, får det genast betalas tillbaka utan tillämpning av bestämmelserna i övrigt om återbetalning och återkrav. I sådant fall skall CSN normalt meddelas från det att den studerande erhöll studiemedlen. Beloppet skall vara insatt på CSN:s konto senast eller senast efter att den studerande lämnat meddelandet (6 kap. 2 § studiestödslagen [1999:1395] och i anslutning därtill meddelade föreskrifter, jfr även 9 kap. 5 § studiestödslagen [1973:349] och motsvarande föreskrifter). Vidare kan den återbetalningsskyldige när som helst göra en återbetalning med val-fritt belopp utöver årsbeloppet i syfte att betala av skulden snabbare alternativt slutbetala den (jfr 4 kap. 20 § studie-stöds-lagen [1999:1395] och upphävda 8 kap. 13 § studiestödslagen [1973:349]). Vid granskningen av CSN i uppmärksammades att sökanden i ett ärende hade begärt en åter-betalningsavi avseende det belopp som hon hade erhållit i förskott för en viss tids-period. Sökanden erhöll inte några upplysningar i anled-ning av sin begäran utan den första reaktionen från CSN utgjordes av ett beslut om återkrav. Ärendet väckte bl.a. frågan om CSN:s handläggning när någon på frivillig väg önskade betala tillbaka för mycket utbetalat studiestöd. I den delen anförde CSN följande i remissvaret. Om enskild studiestödstagare från utbetalningen av ett studiestöds-be-lopp önskar betala detta belopp finns en särskild ångerrutin. Enskild tar kontakt med CSN som registrerar in ett ångerbeslut och sänder ut en avi på beloppets kapital-belopp utan tillägg för ränta. När enskild sedan inbetalat beloppet registreras ångerinbetal-ningen. Om någon efter det att nämnda tid förflutit önskar betala tillbaka ett av CSN utbetalat belopp och i anledning av detta tar kontakt upplyser CSN om det belopp ett då tänkt återkravsbeslut beräknas uppgå till med beaktande av skälig betalningstid. Det belopp som lämnas avser kapitalbelopp inklusive ränta till önskad betalnings-dag. CSN upplyser vidare om att på inbetal-ningsavien uppgifter skall lämnas om vad inbetal-ningen avser så att CSN kan fatta ett återkravsbeslut där det inbetalade beloppet kan placeras. I de fall någon betalar tillbaka ett belopp till CSN utan att först ta kontakt med CSN eller på annat sätt anger vad inbetalningen avser kommer beloppet att placeras som betalning av återkravsskuld eller om sådan inte finns som en frivillig betalning av stu-dielån. Om varken någon återkravs-fordran eller studielåneskuld finns registreras inbe-talningen på en lista över oplacerade inbetal-ningar. Det görs ganska många inbetalningar till CSN där avsändaren inte anger vad inbetal--ningen avser. Dessa ärenden bereder CSN mycket merarbete. För när-varande pågår ett arbete inom CSN att skapa ett särskilt system inom det nya återbetalningssystemet för just denna typ av ärenden så att CSN snabbare skall kunna hantera frivilliga återbetal-ningar av vad slag de vara må. Systemet beräknas kunna tas i drift . Det är givetvis viktigt att en begäran om frivillig åter-betalning besvaras och att en sådan betalning registreras . Annars riskerar den enskilde att åsamkas räntekostnader och av-gifter som denne inte annars skulle ha haft. Det är min förhoppning att de i remissvaret nämnda förändringarna i återbetalnings-systemet skall minimera riskerna för att en återbetalning inte registreras på rätt sätt. JO har tidigare påtalat vikten av att de åtgärder som en myndighet vidtar i ett ärende går att följa såväl under själva handläggningen som efter ett ärendes avslutande (se t.ex. JO beslut i anled-ning av iakttagelser vid inspektion av CSN , dnr 2257-1994). Trots tidigare påpekanden har vid den nu genomförda granskningen uppmärksam-mats brister i handläggningen som, främst vad avser granskade ärenden rörande de särskilda vuxenstudiestöden, måste betraktas som allvarliga ur ett offentlighets- och rättssäkerhetsperspektiv. CSN har i remissvaret pekat på olika faktorer som medverkat till bristerna i offent-lighets-strukturen. Som nämnts tidigare torde huvudorsaken vara att data-systemen av olika orsaker kom att användas på ett sätt som inte var avsikten när de utveck-lades. Med anledning av de brister som uppmärksammades i de äldre data--systemen har jag i förevarande ärende avvaktat införandet och erfarenheterna av handläggnings-systemet för "beviljning" av studiemedel enligt den studie-stödslag som trädde i kraft . Det är med tillfredsställelse jag utifrån min granskning kan konstatera att det har skett en positiv utveck-ling i och med de nya handlägg-nings-system som har tagits i bruk. Den kritik som kan anföras i dessa delar är brister i den praktiska tillämp-ningen av systemen. Jag får därför påtala vikten av att ytterligare resurser avsätts för utbildning av handläggarna i handhavandet av de nya verksamhetssystemen så att systemen används på ett sådant sätt att möjlig-heterna till insyn och kontroll inte inskränks och att de förvaltningsrättsliga kraven på handläggningen uppfylls. Avslutningsvis utgår jag från att den positiva utveck-lingen kommer att fort-sätta när det gäller kommande datasystem för handläggning av återbetalning av studie-lån i det nya studiestödssystemet och av rekryterings--bidrag till vuxen-studerande. Ärendet avslutas med gjorda uttalanden. Initiativärende rörande hanteringen av vissa anteckningar angående elever vid Bromangymnasiet i . Fråga bl.a. om handlingarnas rättsliga status (Dnr 4428-2000) Vid ombudsmannaexpedition upprättades en promemoria med följande innehåll. Vid JO inspektion av Bromangymnasiet i gjordes den iakttagelsen att i vissa pärmar fanns anteckningar som rörde enskilda elever. I protokollet från inspektionen noterades följande. Vid granskningen uppmärksammades att det inom rektorsområde 4 fanns pärmar indelade i flikar för varje klass. Under varje flik satt för varje elev i klassen följande handlingar ett försättsblad där olika anteckningar var gjorda om eleven. Anteckningarna kunde närmast liknas vid en journal avseende eleven. På bladet var från början en-dast elevens namn och per-son-nummer antecknade. Därefter har bladet fyllts på med diverse uppgifter om eleven. Det fö-rekom att uppgifterna var sådana att de omfattades av sekretess. Det förekom även olika vär-deomdömen om eleverna. Det framgick inte vem som hade gjort anteckningarna men enligt uppgift av rektor var samtliga noteringar gjorda av henne, studieresultat med betyg, i förekommande fall minnesanteckningar från elevvårdsmöten och protokoll från elevvårds-konfe-rens. I pärmarna fanns, förutom de ovan nämnda handlingarna, ett flertal andra handlingar som i sig är att anse som allmänna handlingar, bl.a. justerade protokoll från klasskonferenser. Jag har därför beslutat att i ett särskilt ärende behandla frågan om vilka regler som gäller för de anteckningar om eleverna som var förda i journalform (dnr 4428-2000). Utredning och yttrande skall inhämtas från i . Nämnden skall därvid ange sin syn på huruvida de handlingar som innehåller an-teckningarna, med beaktande av de regler som gäller för minnesanteckningar respektive myn-dig-hetsinternt arbetsmaterial, är att betrakta som allmänna i den mening som avses i tryckfrihets-för-ordningen. Nämnden anmodades att inkomma med utredning och yttrande i enlighet med promemorian. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott överlämnade ett tjänste-utlåtande av gymnasiechefen som svar på remissen. I tjänsteutlå-tandet anfördes följande. Ansvarig rektor, , har i bifogad utredning redovisat vilka rutiner hon tillämpat i samband med anteckningar om enskilda elever och vad lagstiftningen säger om detta. Följande har framkommit: De anteckningar som gjorts angående enskilda elevers personliga förhållanden är att betrakta som minnesanteckningar. Minnesanteckningarna har förvarats i pärmar tillsammans med allmänna handlingar. I enlighet med tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen ska sådant material förvaras åt-skilt. Det kan således konstateras att den gemensamma förvaring av minnesanteckningar och allmänna handlingar som skett inte är förenligt med gällande regelverk. Detta har åtgärdats så att min-nesanteckningarna inte förvaras tillsammans med allmänna handlingar och dessutom inte arkiveras utan destrueras så snart eleverna avslutat sina studier vid skolan. Till tjänsteutlåtandet fogades en redogörelse av rektorn vid Bromangymnasiet över de aktuella anteckningarnas tillkomst och användning. I redo-görelsen anfördes bl.a. följande. Som rektor på Bromangymnasiet tar jag emot ca 125 elever inför varje nytt läsår. Enligt skollagen har jag som rektor det övergripande ansvaret, verksamheten inriktas på att nå de riksgil-tiga målen. Jag har också ett särskilt ansvar för att undervisningen organiseras efter den enskilde elevens önskemål och val av kurser så långt som möjligt, undervisningen anpassas efter den enskilde elevens skiftande behov och förutsättningar, undervisning, elevvårds- samt studie- och yrkesvägledarverksamhet ut-formas så att elever som behöver särskilt stöd och hjälp får det, varje elev får en individuell studieplan som justeras kontinuerligt vid behov, föräldrar får insyn i elevens skolgång. Under mina första år som rektor kände jag en stor brist i att information om enskilda elever inte fanns tillgänglig när man behövde den. Det gällde framför allt i enskilda kontakter med elever och/eller föräldrar samt i konferenssituationer där elevens hela situation skulle bedömas. Informa-tionen fanns men måste sammanställas inför varje "ärende" som dök upp. Detta innebar att många ärenden drog ut och att man sällan kunde ge ett rakt svar. Därför gick jag från och med läsåret 98/0l över till mitt nuvarande system. Dessa pärmar har jag alltid betraktat som mina min-nesanteckningar för att kunna hålla koll på mina elever. Mina rutiner när det gäller att föra anteckningar om eleverna är att inför ett nytt läsår tilldela den nya årskursen en pärm. Varje klass i årskursen ges en klassflik. Klassfliken innehåller inför läsårets start ett blad per elev där namn och personnummer finns. Elevens studietid dokumenteras sedan av mig i form av minnesanteckningar. Den första anteck-ning som jag gör är den information jag får av skolsköterska, kurator, studievägledare, speciallä-rare eller elevens förälder innan terminsstart. Det som vi kallar överlämnande information. Däref-ter skriver jag in anteckningar från samtal, besök och inträffade situationer som jag tror att det är av vikt att jag dokumenterar. Kopior på ev. elevvårdskonferenser samt minnesanteckningar från träffar med mentorer, elever och föräldrar finns också samlade här. Bakom klassfliken finns också kopior på klasskonferensprotokoll, klassrådsprotokoll etc. Alla mina anteckningar är minnesanteckningar. Uppgifter kan dock användas till beredning av vissa ärenden. Dessa ärenden protokollförs och arkiveras centralt som sekretessbelagda hand-lingar. Kopior på dessa sätter jag in för mitt eget minnes skull. I beslut anförde JO följande. Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Handling är allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 6 § TF anses en handling inkommen till myndighet, när den har an-länt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I 2 kap. 7 § TF anges när en handling anses upprättad hos en myndighet. I lag-rummets första stycke föreskrivs följande. Handling anses upprättad när den har expedierats eller, om den inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I andra stycket anges bl.a. att i stället för vad som före-skrivs i första stycket anses diarium, journal samt sådant register eller annan för-teckning som föres fortlö-pande upprättad, när handlingen har färdigställts för an-teckning eller införing. I förarbetena (se prop. 1975/76:160 s. 143) anges bl.a. att en anteckning i en sådan handling blir allmän. I 2 kap. 9 § första stycket TF föreskrivs följande. Hos myndighet tillkommen minnesanteckning som ej har expedierats skall ej heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § anses som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten, om den icke tages om hand för arkivering. Med minnesanteckning förstås promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har tillfört ärendet sakupp-gift. Med minnesanteckning enligt 2 kap. 9 § TF åsyftas enligt förarbetena (se prop. 1975/76:160 s. 168) "stolp"-promemorior, syn-punktspromemorior, rättsut-red-ningar och andra liknande handlingar som har till-kommit endast för att under-lätta före-dragningen av ett ärende. Även memorialan-teckningar från en domstols-för-hand-ling avsedda att vara underlag för domskriv-ning samt ett register över en vidlyf-tig akt tillkommet uteslutande som ett hjälp-medel för den föredragande tjänste-man-nen omfattas av bestämmelsen. I lagtexten anges uttryckligen att upp-teckning eller upptagning som innebär att sakuppgift har tillförts ett ärende inte omfattas. I fråga om en sådan handling gäller således endast de allmänna reglerna i 2 kap. 7 § TF. I 15 kap. sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om registrering och ut-lämnande av allmänna handlingar m.m. Jag känner till, bl.a. genom vidtagna inspektioner inom skolområ-det, att det råder en stor osäkerhet om hur det ovan redovisade regelsystemet skall tillämpas vad avser den dokumentation, bl.a. egna förda anteckningar, som lärare och andra anställda inom skolan har om re-spektive elev. Mot bakgrund hä-rav och med hänsyn till de iakttagelser som jag gjorde vid min inspektion på Bro-man-gymnasiet, ansåg jag att det fanns skäl att inleda ett särskilt ärende och i detta rent generellt ta upp och belysa olika frågor rörande doku-mentationens rättsliga status, då denna har betydelse för hanteringen av handlingarna bl.a. vad gäller frågan om registreringsskyldighet föreligger eller inte. Utgångs-punkten i ärendet var således inte primärt att ta ställning till om de an-teckningar om eleverna som rektor vid Bromangymnasiet hade gjort ut-gjorde all-männa handlingar eller inte. Huru-vida så är fallet är för övrigt en fråga som det ytterst an-kommer på domstol att ta ställning till. En målsättning med att ta upp aktuella frågeställningar till behandling var att fästa bl.a. regeringens uppmärksamhet på de brister och svårigheter i rättstillämpningen som råder inom skolområdet vad gäller hanteringen av allmänna handlingar. Detta gäller för övrigt inte endast tillämpningen av bestämmelserna i tryckfrihetsförord-ningen och sekretesslagen, utan även regelverket i per-sonuppgiftsla-gen, 1998:204, (se Datainspektionens rapport 2002:2, Behandling av elevers per-sonuppgifter i ). Jag har noterat att denna målsättning i allt vä-sent-ligt redan har uppfyllts i och med att regeringen har beslu-tat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av be-stämmel-serna i sekretess-lagen om sekretess i skolan (dir. 2002:130, Offentlighet och sek-retess i skolan). I utreda-rens uppdrag ingår att utredaren skall göra en kartläggning av den doku-mentation som förekommer i anslutning till den enskilde eleven. I uppdraget ingår även att utredaren skall analysera i vilken utsträckning denna do-kumentation utgör allmänna handlingar och om uppgifter som ingår i dessa hand-lingar är of-fentliga eller om de kan omfattas av sekretess. Utredaren skall med utgångspunkt i denna analy-s lämna de förslag till ändringar i sekretess-bestämmel-serna som kan anses påkallade. Eftersom saken nu är föremål för utredning inom anser jag inte att det är lämpligt att jag inom ramen för detta ärende gör några uttalanden utan avvaktar därmed till remissbehand-lingen av det kommande utredningsbetänkan-det. Innan jag lämnar frågan vill jag dock, för att belysa problemet med den i skolan förekommande dokumentationen om eleverna, något beröra de av rektor vid Bro-mangymnasiet förda anteckningarna. Av remissva-ret framgår att Utbild-nings- och arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott har in-stämt i rektors bedöm-ning att hennes anteckningar om eleverna utgör min-nesan-teckningar och att de därför inte är att betrakta som allmänna handlingar. Det som i ärendet har kommit fram om hur det s.k. försättsbladet för varje elev ser ut, att anteckningarna i försättsbladet har förts löpande vid sko-lan och att anteckningarna tidigare även har spa-rats efter det att eleven slutat vid skolan, utgör enligt min mening omstän-digheter som medför att det kan ifråga-sättas om inte anteckningarna kan vara att jämställa med ett sådant diarium, re-gister eller annan förteckning som förs fortlö-pande och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket 1 TF. Som jag nämnt ovan an-kommer det dock ytterst på domstol att ta ställning till den frågan. Jag säger därför inte mer om den saken utan vill bara peka på detta som ett exempel på svårig-heten att av-göra dokumentationens rättsliga status. Med hänsyn till att frågan om sekretessen på skolans område kommer att utredas av den nu tillsatte särskilde utredaren, finner jag skäl att översända en kopia av beslutet till Utbildningsdepar-tementet för kännedom. Jag utgår från att jag, för det fall utredarens arbete utmyn-nar i förslag till författningsändringar, efter re-miss bereds tillfälle att yttra mig över ett sådant förslag. handläggning av en framställning om att få ta del av handlingar. Fråga bl.a. om gränsdragningen mellan handlingar som är hänför-liga till den i bilagan till sekretesslagen (1980:100) omnämnda verksamheten fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund (SFS 1976:1046) och andra handlingar förvarade hos rådet (Dnr 3632-2001) I en anmälan till JO framförde N.L. klagomål mot angående handläggningen av en framställning om att få ta del av allmänna handlingar. Han uppgav att han begärt att få ta del av allmänna handlingar men nekats detta. Han erhöll inte heller något överklagbart beslut. Till anmälan fogade N.L. ett flertal handlingar, bl.a. den aktuella framställningen om att få ta del av allmänna handlingar och det svar han erhållit från . Anmälan remitterades till för utredning och yttrande. överlämnade som sitt remissvar en skrivelse som hade upprättats av kanslichefen . I skrivelsen anfördes bl.a. följande (åberopade bilagor här utelämnade). /- - -/ Som ideell förening avgör , med ett undantag, självt i vilken mån man vill offentliggöra sina kansli- och styrelsehandlingar. Av bilagan till sekretesslagen (med hänvisning till SFS 1976:1046) framgår att rätten att ta del av handlingar skall gälla för fördelning av statsbidrag mellan folkhögskolor och studieförbund. har tolkat detta som att underlaget för och styrelsens beslut i statsbidragsfrågor är offentlig handling. Däremot har vi ansett att, utifrån texten i sekretesslagen, så är inte handlingar kring uppföljnings- och utvärderingsfrågor att betrakta som offentliga. Först när ett uppföljningsärende (exempelvis den fråga som N.L. önskat få insyn i) övergår till att bli ett statsbidragsärende blir det formellt sett en offentlig handling. Vi vill dock betona att oavsett vad som regleras i lag så har självt valt att ha en mycket öppen redovisning inom alla områden av de beslut vi fattar. Alla representantskapsmötes- och styrelseprotokoll läggs ut på vår hemsida. Detsamma gäller alla viktigare dokument som exempelvis besluten om statsbidragsfördelningen. Via vårt First Class-nät - Folkbildningsnätet, som står öppet för alla, läggs också andra handlingar av större vikt ut kring verksamhet. När det gällt önskemål från allmänhet och exempelvis journalister att få ta del av handlingar så har vi regelmässigt tillgodosett önskemålen och sänt kopior eller e-postfiler. har vad gäller N.L:s begäran om handlingar behandlat denna på samma sätt med undantag av Studiefrämjandets interna promemoria. L:s begäran om att få ta del av handlingar N.L., , har begärt att få ta del av handlingar kring Studiefrämjandets verksamhet i . har för sin del tidigare via i fått synpunkter på att eventuella frågetecken kan finnas kring delar av den verksamhet som nämnda förbund bedriver i . Enligt det förfaringssätt som redovisas i bilaga 1 har vi på vanligt sätt vidarebefordrat informationen till Studiefrämjandet och bett dem återkomma till rådet med sin bedömning av hur verksamheten genomförts respektive redovisats. I samband med detta har Studiefrämjandet för vår kännedom översänt en intern utredningspromemoria som belyser verksamheten i . har därefter ställt ytterligare frågor till Studiefrämjandet. kommer, enligt uppgift, att behandla frågan vid ett styrelsemöte i slutet av och sedan återkomma med svar på våra frågor. Först därefter kan bedöma om det nuvarande uppföljningsärendet är av sådan art att det kan påverka statsbidragsfördelningen till studieförbundet och därmed övergå till att bli ett statsbidragsärende. har utifrån bilagan till sekretesslagen bedömt att samtliga handlingar som N.L. efterfrågat i nuvarande situation hör till uppföljningsområdet och inte enligt bilagan till sekretesslagen är en offentlig handling. Trots detta har vi, med hänvisning till den öppenhet vi vill arbeta efter valt att, som framgår av JO:s underlag, klassificera handlingarna som offentliga och låtit N.L. taga del av dessa, förutom Studiefrämjandets interna utredning. har sedan vad det gäller den interna promemoria vi fått för kännedom uppmanats att kontakta Studiefrämjandet direkt och begära handlingen därifrån. Detta har vi också meddelat Studiefrämjandets ledning. Vår grundsyn har varit att ett studieförbund eller en folkhögskola bör ha möjlighet att sända in en intern handling för kännedom eller för synpunkter från rådet utan att denna måste spridas vidare som en offentlig handling. När det gäller N.L:s begäran om besvärshänvisning har vi numera konstaterat att vi behandlat denna på ett felaktigt sätt. Eftersom vi under vår tioåriga verksamhetsperiod ställts inför frågan har vi uppenbart ej tillräckligt satt oss in i bestämmelserna i sekretesslagens 15:e kapitel och förvaltningslagens bestämmelser om överklagandemöjligheten. Vi har i god tro tolkat § 11 i förordningen om statsbidrag till folkbildningen som att inga beslut som rådet fattar över huvud taget kan överklagas. Vi beklagar detta och har därför i ny skrivelse till N.L. vidhållit vårt beslut att ej betrakta Studiefrämjandets interna utredning som offentlig handling och enligt sekretesslagens 15 kapitel § 7 gett en besvärshänvisning till Kammarrätten (se bilaga 2). kommer att se över sina interna rutiner och bedömningsgrunder för hur vi behandlar frågorna kring rådets offentliga handlingar. Inte minst måste vi ytterligare bedöma gränsdragningen mellan vad som skall klassificeras som statsbidragsärenden respektive uppföljnings- och utvärderingsfrågor. /- - -/