frsrdg · GR04JO1 · 2004-01-01 00:00:00 — Anmälarna i detta ärende har i ett flertal olika avseenden kritiserat det sätt på vilket kommun handlagt frågan om personlig assistans för A.M. Kommunen har på flera punkter tillbakavisat anmälarnas påståenden om allvarliga fel och brister i handläggningen. Jag bedömer det inte som sannolikt att jag skall kunna bringa någon klarhet i vad som i varje del förevarit. Jag har därför be-gränsat min granskning till vad som får betraktas som huvudfrågorna i ärendet. Hit hör frågan om socialnämnden under åberopande av arbetsmiljöskäl kunnat vägra att tillhandahålla personlig assistans. Jag tar därefter upp frågan om kommunen kan anses ha uppfyllt dels sitt ansvar enligt LSS/, dels sitt yttersta ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, för att A.M. skulle få det stöd och den hjälp som hon behövde. Slutligen avser jag att något behandla frågan om myndigheternas serviceskyldighet enligt bestäm-melserna i förvaltningslagen. Arbetsmiljölagen och LSS/ begärde i ett brev daterat att kommun skulle utföra 10 av de som beviljat henne. Sedan viss skriftväxling förekommit meddelade socialchefen i ett brev till A.M. Vad gäller Ditt behov av praktisk hjälp i hemmet har kommunen erbjudit olika lösningar. Detta har skett inom ramen för den av beviljade personliga assistansen (). Av bl.a. brevet från framgår att ingen personal från den kom-munala organisationen står ut med den arbetsmiljö som Du kan erbjuda. Kom-munen anser sig, som redan informerat Dig om, uttömt alla möjligheter att erbjuda Dig någonting annat än som redan prövats. Jag anser att Du därmed avböjt kommunens erbjudanden. Kommunens erbjudanden står fort-farande kvar under förutsättning Du visar att ändrade förhållanden kommer att råda i ditt hem kan Du kontakta enhetschef för even-tuella nya behov att bistå Dig med praktisk hjälp i hemmet. Som Du förmodligen redan vet kan Du vända Dig till andra utförare av personlig assistans för att efterhöra om de kan erbjuda Dig det uppenbarligen inte kommunen kan. Om Du så önskar kan vi förmedla kontakter med dessa företag. Kommunen nekade således A.M. personlig assistans under åberopande av arbetsmiljöskäl. Fråga är då om arbetsmiljölagen (1977:1160) kan ges företräde framför bestämmelserna i /som innebär att kommunen på A.M:s begäran varit skyldig att tillhandahålla henne den personliga assistansen. Arbetsmiljölagen vilar på tanken att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Lagen ålägger dock arbetsgivaren en skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att anställda utsätts för ohälsa eller olycksfall (3 kap. 1 a och 2 §§). I lagen anges de krav som kan ställas på arbetsmiljön. I 2 kap. 1 § sägs bl.a. att arbetstagaren skall ges möjlighet att medverka i utformningen av sin egen arbetssituation. Av 2 § i samma kapitel framgår att arbetet skall planläggas och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö. Att arbetsmiljön är en betydelsefull del av den totala assistanssituationen har uppmärksammats av en av regeringen tillsatt arbetsgrupp inom med uppgift att analy-sera förutsättningarna för att underlätta rekryteringen av personliga assistenter enligt LSS (Ds 2001:72 Rekrytering av personliga assistenter). I departementspromemorian uttalades bl.a. att en god arbetsmiljö är viktig för att assistenterna skall kunna känna sig trygga och säkra i sitt arbete, som den också är viktig för brukaren i den meningen att en god arbetsmiljö bidrar till att denne får tillgång till en bra och säker assistans (s. 47). Frågan om i vilken utsträckning arbetsmiljölagens bestämmelser kan påverka en myndighets skyldigheter när det gäller att tillgodose en enskilds behov har tidi-gare varit föremål för ställningstagande av JO. Motstående lagar var i de fallen socialtjänstlagen i dess tidigare lydelse (1980:620) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, (JO:s ämbetsberättelse 1989/90 s. 213 och 253). I det sistnämnda beslutet angående LVM behandlades problemställningen huru-vida det var möjligt att skriva ut en klient som vårdades i ett LVM-hem på grund av arbetsmiljöskäl. I beslutet konstaterade JO att arbetsmiljölagen reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare under det att LVM reglerar samhällets ansvar för att den som bereds vård med stöd av LVM också får den vård som han behöver. Hon fann att det redan av lagarnas konstruktion följer att arbetsmiljöskäl inte kan påverka det behandlingsansvar för den som har tagits in på ett LVM-hem som följer av vårdlagen. I det förstnämnda beslutet angående socialtjänstlagen behandlades konflikten mellan å ena sidan arbetsmiljölagens krav på en tillfredsställande arbetsmiljö och å andra sidan skyldigheter att tillgodose olika vårdbehov. JO hänvisade till de bedömningar som hon gjort i LVM-ärendet och anförde därefter följande (s. 215). Jag anser att samma principiella utgångspunkt skall gälla i fråga om förhållandet mellan arbets-miljölagen och socialtjänstlagen. En viktig skillnad är emellertid att socialtjänstlagen inte preciserar vilka åtgärder som skall vidtas i ett visst fall. Detta innebär att om arbetsmiljöskäl hindrar en viss insats kan socialnämnden välja en insats i annan form som tillgodoser den enskildes behov och ändå uppfylla sitt yttersta ansvar för den enskilde. Enligt min mening får dock arbetsmiljöskäl inte föranleda att den enskilde ställs helt utan det bistånd han behöver. Under de rådande förhållandena har socialnämnden strävat att åstadkomma en annan lösning, som kunde tillgodose behovet. Att den erbjudna lösningen, vård på institution, inte accepterats av den enskilde innebar att nämndens möjligheter ytterligare begränsades. bygger ju på frivillighet. Mot denna bakgrund finner jag inte att socialnämnden har begått något formellt fel i den diskuterade frågan. LSS ger de personer som ingår i lagens personkrets rätt till särskilda insatser som betingas av deras speciella behov utan att inskränka de rättigheter som kan gälla enligt mer generellt verkande lagar, framför allt SoL. Motsvarigheter till vissa insatser för särskilt stöd och särskild service enligt LSS kan också ges som bistånd med stöd av SoL, t.ex. hjälp i hemmet (4 kap. 1 § SoL). I 5 kap. 7 § SoL finns vidare bestämmelser som särskilt avser män-niskor med funktionshinder. SoL ger emellertid inte den enskilde en absolut rätt till en viss bestämd biståndsinsats. Verksamhet enligt såväl SoL som LSS bygger på principen om den enskildes självbestämmanderätt och integritet. har i en rapport benämnd "Personliga assistenters arbetsmiljö" (Rapport 2002:5) uttryckt uppfattningen att arbetsmiljö-lagen och LSS är jäm-bördiga och att en arbetsgivare måste söka lösningar som inte strider mot någon av lagarna (s. 17). I de ovan redovisade JO-besluten har slagits fast att arbetsmiljöskäl inte kan påverka det behandlingsansvar som följer av LVM och att samma principiella utgångspunkt gäller i förhållandet mellan arbetsmiljölagen och SoL. Vad gäller den senare lagen ansågs dock socialnämnden på grund av arbetsmiljöskäl kunna ersätta ett beslut om bistånd i form av hemtjänst med ett beslut om bistånd i form av . Eftersom en avgörande skillnad mellan LSS och SoL är att LSS, som är en s.k. rättighetslag, anger preciserade insatser som kommunerna är skyl-diga att tillhanda-hålla, kan JO:s bedömning i det beslutet inte med automatik överföras på en situation där en person har beviljats en viss insats med stöd av LSS. I ifrågavarande fall har det visserligen inte varit fråga om ett av kommunen meddelat beslut om insats enligt LSS utan det är som har fattat ett beslut enligt som inne-bar att A.M. var berättigad till assistans-ersättning. Det står den enskilde fritt att själv fungera som assistans-samordnare. Om den enskilde begär hjälp av kommunen i detta hänseende är dock kommunen skyldig att rent faktiskt tillhandahålla biträde av personlig assistent (se prop. 1992/93:159 s. 177). I praktiken synes den enskilde därmed få samma rätt till insats enligt LSS som om kommunen själv beviljat insatsen. Detta torde innebära att det knappast finns något utrymme för kommunen att under åberopande av arbets-miljöskäl vägra att tillhandahålla insatsen. I sådana situationer ställs det i stället mycket stora krav på kommunerna att, inte minst genom god arbetsledning, verka för att assistenterna ändå kan erbjudas en rimlig arbetmiljö så att både LSS och arbetsmiljölagen kan tillämpas på ett korrekt sätt. Jag vill dock inte utesluta att det ibland, trots betydande ansträngningar från kommunens sida, kan uppstå en sådan situation där alla möjligheter att åstad-komma en godtagbar arbetsmiljö för assistenterna har uttömts. I sådant fall måste det enligt min mening rimligen finnas en möjlighet för kommunen att, på samma sätt som gäller vid tillämpningen av SoL, erbjuda den enskilde en insats i annan form. Eftersom rättsläget i detta hänseende framstår som oklart anser jag det befogat att översända en kopia av detta beslut till för känne-dom. Kommunen har i förevarande fall uppenbarligen ansett att det förelåg hinder enligt arbetsmiljö-lagen för att tillhandahålla personlig assistans åt A.M. Kommunen har i sitt första remissvar redogjort något för de omständigheter som låg till grund för den bedömningen. Huruvida förhållandena i A.M:s hem rent faktiskt var sådana att kommunen skulle ha brutit mot arbetsmiljölagen om assistansen tillhanda-hållits kan självfallet disku-teras. Det kan också disku- teras om kommunen genom tillräckligt kraftfull arbetsledning har prövat alla möjligheter att finna en lösning på problemet. Jag anser mig emellertid inte ha underlag för att rikta någon kritik mot kommunen för att den inte tillhandahöll personlig assistans åt A.M. Kommunens yttersta ansvar för den enskilde innebär - som också påpekades i JO beslut - att den enskilde inte får ställas helt utan det bistånd vederbörande behöver. Jag återkommer nedan till huruvida social-nämnden härvidlag har fullgjort sina åligganden. Kommunens försök att tillsätta personliga assistenter vidhöll i ett brev daterat sin begäran om personlig assistans genom kommunen. Enligt socialnämndens första remissvar () återupptogs därefter försöken att rekrytera personliga assistenter åt A.M. inkom därefter till JO med skrivelser i vilka hon gjorde gällande att samtliga problem i kontakterna med kommun kvarstod, dvs. utebliven personlig assistans, inflytandet över den personliga assistansen samt kommunens bemötande i kontakterna kring de aktuella och begärda insatserna. Av socialnämndens andra remissvar () framgår att arbetet fortgått med att söka personal som skulle kunna utföra i enlighet med A.M:s begäran. På grund av de svårigheter som fanns att finna personal som kunde uppfylla de speciella krav hon ställt har nämnd-en inte lyckats finna någon varaktig lösning trots upprepade försök. LSS är en rättighetslag vars syfte är att ge den enskilde bättre möjligheter att hävda sin rätt till stöd och service. Den enskilde skall enligt lagen i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. I detta ärende aktualiseras onekligen frågan var gränsen går mellan å ena sidan den enskilde brukarens inflytande och medbestämmande över insatsen och å andra sidan kommunens skyldighet att svara för insatsen, men också möjlighet att rent faktiskt kunna tillgodose brukarens särskilda önskningar. Det är själv-fallet omöjligt att göra några generella uttalanden i denna fråga. I ett ärende som rymmer sådana komplikationer som det förevarande ligg-er det i sakens natur att man kan diskutera hur kommunen har agerat och om den på vissa punkter kunde ha handlat på ett annat sätt. Vad som kommit fram i ärendet ger mig emellertid inte skäl att rikta någon kritik mot kommunen i denna del. Kommunens yttersta ansvar enligt SoL Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 2 § SoL). Den enskilde har rätt till bistånd av försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans eller hennes behov inte kan tillgodoses på annat sätt (4 kap. 1 § SoL). Vilka insatser som behövs för att avhjälpa behovet får bedömas i varje enskilt fall. Som nämnts tidigare i detta beslut har den enskilde enligt SoL inte någon rätt att erhålla en viss bestämd insats. När socialnämnden bedömer behovet av insatser i ett enskilt fall sätter de tillgängliga resurserna självfallet vissa ramar för bedömningen. Nämnden får dock aldrig avsäga sig sitt yttersta ansvar för den enskilde med hänvisning till bristande resurser. Vad först gäller den period då kommunen nekade A.M. personlig assistans på grund av arbetsmiljöskäl, kan konstateras att kommunen inför erbjöd henne bl.a. matdistribution och korttidsboende om behov av medicinska insatser eller omvårdnadsinsatser förelåg. Efter det att rekryteringsprocessen återupptogs erbjöd kommunen, enligt social-nämndens första remissvar, A.M. först personal från den kommunala produk-tionens boendestödsgrupp, något som A.M. ombesörjdes insatser vid akuta behov av annan personal från den kommunala . I sitt andra remissvar lämnade nämnden en redo-visning i krono-logisk ordning över de åtgärder och kontakter som förevarit i ärendet från till . Enligt det remis-svaret erbjöd kommunen A.M. bl.a. hemtjänst och matdistribution. Erbjudna lös-ningar synes från och till inte ha accep-terats av A.M., vilket lett till att kommunens möjligheter att bistå henne begränsats. Enligt kommunens redovisning har A.M. accep-terat nya förslag om matdistribution och hemtjänst. Kommunen fattade beslut om dessa insatser. Jag har inte grund att kritisera kommunen för dess agerande i denna del. Angående A.M:s kritik mot kommunen för bristande serviceskyldighet vill jag anföra följande. Bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas serviceskyldighet innebär inte att den enskilde kan påkalla svar från en viss tjänsteman vid myndigheten utan det ankommer på myndigheten att själv avgöra vilken befattningshavare som skall besvara en förfrågan och även i vilken omfattning och form svaret skall ges. Serviceskyldigheten är således inte obegränsad. Någon form av svar bör dock normalt utgå, och svaret får inte dröja längre än nödvändigt. Kommunen har i sitt andra remissvar uppgivit att kommunen har haft åtskilliga telefonkontakter med A.M. eller med någon som ringt på uppdrag av henne. När frågeställningar framförts via brev har dessa enligt kommunen besvarats vid telefonsamtalen eftersom det varit en så tät telefonkontakt. Uppgift står här delvis mot uppgift och jag finner det inte sannolikt att fortsatt utredning skulle bringa klarhet i saken. Jag vidtar således ingen vidare åtgärd på denna punkt. Fråga om förutsättningarna för att tidsbegränsa beslut om insatser enligt LSS (Dnr 4207-2000) Vid en inspektion av i (JO:s dnr 3923-2000) uppmärksammades att beslut om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) regelmässigt var tids-begränsade. I protokollet från inspektionen anförde JO bl.a. följande. De granskade besluten om insatser enligt LSS var nästan undantagslöst ut-formade med en begräns-ning i tiden med angivande av första och sista dag för den beviljade insatsen. En sådan ordning för-ut-sätter självfallet, om insatsen skall fortsätta, att ett nytt beslut om detta meddelas innan den tidigare perioden har löpt ut. Besluten i de granskade ärendena hade också "omprövats" eller "ny-prövats" inom den angivna tidsramen. Vid gransk-ningen upp-märksammades dock följande undan-tag. Sökanden hade i ett ärende (K-S.P., född ) er-hållit insats i form av avlösar--service 31 december 1997. Beslut om avlösar-service för med-delades emellertid först och kom följaktligen att gälla endast . Beslut om fortsatt avlösar-service med-delades respek-tive . Den enskilde erhöll således inte besked om sin rätt till fortsatt insats förrän långt efter det att tidigare bifallsbeslut, enligt beslutens orda-lydelse, hade upphört att gälla. Att beslut om insatser enligt LSS regelmässigt utformas så att insatserna tids--begränsas väckte enligt JO vissa principiella frågor, och JO beslutade därför att utreda saken inom ramen för ett särskilt ärende. anmodades att in-komma med utredning och yttrande angående tidsbegränsade bifalls-beslut om insatser enligt LSS. Nämnden överlämnade ett yttrande från stadsdelsförvaltningen som sitt eget remissvar. I yttrandet anfördes följande. JO har anmodat om yttrande med anledning av granskning av beslut om insatser enligt LSS. De granskade besluten var nästan undantagslöst utformade med en begräns-ning i tiden. stadsdelsförvaltning anser att den tillämpning och de handläggningsrutiner som grundas på kraven som ställs i LSS och förvaltningslagen gäller när stadsdelsförvaltningen fattar beslut. Ingen åtskillnad i handläggning görs utifrån om det är en ansökan från en person som inte varit aktuell eller om det är fråga om att fatta beslut inom en tidsram för ett tidigare besluts giltighetstid. Tidsramen för beslutets giltighetstid är i normalfallet . Men det kan även förekomma kortare och i det individuella fallet. Tidsbegränsningen syftar till att säkra den enskildes behov av insatser för att uppnå goda levnadsvillkor. Ärendet har beretts inom handikappomsorgen efter inhämtande av synpunkter från stadslednings-kontorets juridiska avdelning. JO har anmodat om yttrande med anledning av granskning av beslut om insatser enligt LSS. De granskade besluten var nästan undantagslöst utformade med en begräns-ning i tiden. Att detta gjorts regelmässigt har föranlett JO att utreda saken i ett särskilt ärende (JO:s dnr 4207-2000). En sådan ordning, påpekar JO, förutsätter, om insatsen ska fortsätta, att ett nytt beslut om detta meddelas innan den tidigare perioden har löpt ut. Vid granskningen framkom att besluten hade omprövats inom den angivna tidsramen. Men i ett undantag hade beskedet om rätt till fortsatt insats lämnats långt efter det att det tidigare beslutet upphört att gälla. Insatsen hade dock inte avbrutits. Inledningsvis anser förvaltningen att vad som framkommit vid JO:s granskning angående tids-begränsade beslut som inte nyprövats inom den angivna tidsramen inte är acceptabelt. Insatser har vidtagits och pågår för att informera och utbilda de anställda i stadsdelsförvaltning med anledning av dessa brister i handläggning som framkommit vid JO:s granskning. Personal-omsättningen har varit hög. För det första ska konstateras att staden inte utfärdat någon riktlinje eller annan anvisning som generellt gäller tidsbegränsning av LSS-beslut. I staden pågår emellertid ett arbete med nya riktlinjer för arbetet med funktionshindrade där rekommendation om tidsbegränsning utifrån vad som är lämpligt med hänsyn till aktuell insats diskuteras. Stadens biståndsbeslut innehåller normalt omprövningsklausul. stadsdelsförvaltning tidsbegränsar sina beslut som gäller LSS-insatser. Tiden som gäller för besluten anges i beslutet och är normalt . I varje enskilt fall görs en bedömning om beslutet ska tidsbegränsas till eller om beslutet ska gälla en annan tidsperiod. Den kan då vara både kortare eller längre. I vissa fall t ex för beslut som avser daglig verksamhet och kontaktperson är beslutens giltighetstid oftast längre. Men just beträffande insatser som avlastning, kontaktperson eller ledsagning kan behoven växla på ett sådant sätt att tidsbegränsning av beslutet är att föredra. Endast i undantagsfall är beslutstiden kortare än . I fråga om beslut om särskilda boende-former finns ingen generell tid. Med hänsyn till kontinuiteten och tryggheten för den enskilde ifråga om det egna boendet måste beslutet gälla d v s . juridiska avdelning rekommenderar att biståndsbesluten har omprövnings-förbehåll, att de tidsbegränsas och att tiden för besluten bestäms med hänsyn till biståndets art. Lämpligheten av tidsbegränsning för särskilda bo-endeformer har diskuterats i staden. För särskilda boendeformer har juridiska avdelningen som huvudregel rekommenderat tidsbegränsade beslut men med längre beslutstider. Det har därvid betonats att den enskildes behov av kontinuitet och trygghet skall tillgodoses genom bl a information om ändamål med tidsbegränsning och om den grundläggande kvarboendeprincipen som gäller i stadens äldreomsorg. Tidsbegränsning ska inte ske när situationen är sådan att tidsbegränsning överhuvudtaget inte är lämplig. I det nu pågående arbetet med riktlinjer som nämnts inledningsvis kommer denna fråga med utgångspunkt från JO:s tidigare yttrande i denna fråga ytterligare att övervägas. Det finns flera skäl till den angivna tidsbestämningen av besluten. Först kan nämnas att före det att Regeringsrätten meddelade dom, RÅ 2000 ref. 16, angående ändring av gynnande beslut var praxis mycket oklar om man överhuvudtaget kunde ändra ett gynnande beslut. Frågan har ju också varit föremål för JO:s prövning. Stadsdelen har mot bakgrund av detta tidsbegränsat beslut för att kunna ändra sina beslut när förhållandena för den enskilde förändrats. Det har då varit fråga om att ändra ett beslut både till nackdel och till fördel för den enskilde. Inte oväsentligt i detta sammanhang är även att kommunen beaktar likställigheten mellan kommun-medlemmarna vad gäller hur resurserna ska fördelas. En motsatt tillämpning, d v s att gynnande beslut inte skall tidsbegränsas innebär att det inte blir möjligt att göra en ny bedöm-ning av biståndsbehov i alla de situationer som det kan vara påkallat. Det finns oklarheter och olika tolkningar om möjligheterna att med stöd av omprövningsförbehåll ändra innehållet i ett beslut. Detta gör att det finns en oklarhet om huruvida ett beslut kan ändras med stöd av omprövnings-förbehåll när ändring är påkallat. T ex kan det finnas situationer när den enskilde inte utnyt-tjar biståndet och det blir orimligt att kommunen skall låta resurser stå till förfogande utan att det för den sakens skull står klart att ett omprövningsförbehåll är tillämpligt. Ett annat skäl för en tidsbegränsning av beslut är kravet på att beslut kontinuerligt ska följas upp och utvärderas. Genom att tidsbestämma beslutet tvingas beslutsfattaren innan beslutet upphör att göra en bedömning huruvida den enskildes behov tillgodosetts. kan det också bli fråga om en utredning utifrån att den enskildes förhållanden förändrats. Det kan vara fråga om ändrade familjeförhållanden, ändrade hälsoförhållanden etc. som inte kommit stadsdelsförvalt-ningen till känna. Förändringen kan ju innebära att den enskildes behov av insatser har ökat men också minskat. På detta sätt anser också stadsdelsförvaltningen att kvaliteten i insatserna kommer att dokumenteras till fördel för såväl den enskilde som stadsdelen. Arbetssättet innebär också att stadsdelen uppfyller sina skyldigheter enligt 15 § LSS. Ett skäl som särskilt framförts för en tidsbestämning av beslut om särskilda boendeformer är att det kan uppstå situationer där förutsättningarna för ett helt boendes framtid omöjliggörs genom en boendes agerande. En sådan situation kan vara svår att lösa enbart med stöd av hyreslagen eller omprövningsförbehåll. Det kan handla om mycket komplicerade situationer där en specifik boendeform inte varit rätt insats och där det blir nödvändigt att erbjuda en annan boendeform p.g.a. att boendet för samtliga boende annars inte kan drivas vidare. Kravet på uppföljning och rutiner för att kvalitetskraven ska uppfyllas kan naturligtvis upprätt-hållas på annat sätt än genom att tidsbegränsa beslut. Men stadsdelen anser att genom att så tydligt koppla kravet på uppföljning till beslutet tvingas beslutsfattarna att göra den nödvändiga kontrollen av att beslutade insatser verkligen genomförs på det sätt som varit avsikten. I den meningen är det fråga om en form av arbetsplanering för handläggarna. JO har i ett utlåtande (991207 dnr 3730-1999) med hänvisning till SOSFS 1995:2 istället för tidsbegränsning av beslut hänvisat till möjligheterna att i ett beslut om insatser ta in ett förbehåll om framtida omprövning.