bet · GR01SFU11 · 2004-04-22 00:00:00 — Vidare finns detenligt motionärerna en stor risk för diskrimineringoch rasism i systemet.I motion 2002/03:Sf367 av m.fl.(mp) yrkande 28 begärs att regeringen tar tillbakaförslaget om att ytterligare stärkatransportörsansvaret.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill inledningsvis beträffande samarbetetinom EU peka på följande. Frågor om gränskontroller,fri rörlighet för personer, asyl och invandringomfattas av EG-fördraget och ingår därmed i detöverstatliga samarbetet. skall iprincip personkontrollerna vid EU:s inre gränservara avskaffade och rådet skall ha beslutat omåtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttregränser. Beträffande Schengenstaterna gäller attkontroll skall ske bl.a. om personen har godtagbararesehandlingar, erforderlig visering samttillräckliga medel för sitt uppehälle. En stat somfinner det nödvändigt av humanitära skäl, i egetintresse eller på grund av internationellaförpliktelser kan göra undantag från dennakontrollskyldighet. Av framgåratt de deltagande staterna förbinder sig att införasanktioner mot de transportörer som transporterarpassagerare utan erforderliga dokument tillSchengenområdet.Utskottet kan konstatera att det sedan längeålegat transportörer att kontrollera attpassagerarna har erforderliga handlingar. Enbetalningsskyldighet har funnits i svensk rätt sedan1900-talets början för den som transporterarpersoner som avvisas för att de saknar pass eller detillstånd som krävs för inresa i . Reglernaom transportörsansvar har tagit sikte på situationerdå det ansetts att transportören på något sättkunnat bidra till att undvika problemen med attpersoner försöker resa in i utanerforderliga handlingar. Genom 1989 årsutlänningslag infördes för transportörer ettkostnadsansvar för bl.a. återtransport. I sambanddärmed uttalades att ett ökat ansvar förtransportören kan ses som ett medel att på ettrelativt tidigt stadium motverka en ytterligarespridning av dokumentlösheten. Utskottet deladebedömningen i propositionen att kraftfulla åtgärdermot dokumentlösheten behövs och att utökadesanktionsregler mot transportörer, som genomförts iandra länder, inte ansetts bryta mot internationellakonventioner. Utskottet angav också att Lagrådetinte haft några erinringar mot förslaget (prop.1988/89:86, bet. 1988/89:SfU19 och bet.1988/89:SfU22, rskr. 1988/89:129).Riksdagen godkände med stor majoritetregeringens förslag om anslutning tillSchengensamarbetet. Regeringen gjorde därvidbedömningen att nuvarande bestämmelser omtransportörsansvar uppfyllde Schengenkonventionenskrav men påpekade att detta inte hindradeatt det i ett senare skede kunde finnas anledning,särskilt när större erfarenhet fanns avkonventionens praktiska tillämpning, att på nytt taupp frågan till diskussion. Utskottet tillstyrkteregeringens förslag och uttalade i sitt yttrandetill justitieutskottet bl.a. att de gällandereglerna för transportörsansvar var nödvändiga föratt upprätthålla det migrationspolitiska syftet attreglera invandringen och ge skydd åt dem somverkligen behöver det (prop. 1997/98:42, bet.1997/98:JuU15, rskr. 1997/98:181). deltaroperativt i sedan den 25 mars2001. Vidare har undertecknat den så kalladeChicagokonventionen, enligt vilken transportöreråläggs en kontrollskyldighet av passagerare vidombordstigningen. Kontrollen skall avse attpassagerarna har pass och tillstånd för transit ochinresa.Avtalet om inträde i Schengensamarbetetinnebär att fullt ut måste efterlevaSchengenkonventionen. Konventionens artikel 26 ärutformad på ett sådant sätt att den omfattar reglerom såväl kostnadsansvar för återförande somsanktioner mot otillåtet passerande av yttre gräns.Artikeln anses numera inte ge något utrymme för attvälja antingen betalningsansvar för återförandeeller sanktioner. antogstransportörsansvarsdirektivet som en kompletteringav bestämmelserna i artikel 26 i konventionen.Direktivet syftar till en harmonisering när detgäller medlemsstaternas lagar om ekonomiskasanktioner för transportörer som inte uppfyller sinkontrollskyldighet. I direktivet anges dels atttillämpningen av direktivet inte påverkar deåtaganden som följer av , dels attmedlemsstaternas skyldigheter beträffandetredjelandsmedborgare som ansöker om internationelltskydd inte skall påverkas av bestämmelsen omsanktionsavgifter.Med anledning av direktivet föreslår regeringen nuatt kontrollskyldigheten lagregleras och atttransportörer som inte uppfyller sinkontrollskyldighet skall kunna påföras ensanktionsavgift. Utskottet delar regeringensbedömning att avgifts- och betalningsskyldigheten iprincip skall vara kopplad till att en avvisningsker. Om transportören visar att det funnits skäliganledning att anta att en person hade rätt att resain i eller om det framstår som uppenbartoskäligt att ta ut avgift, exempelvis om det avpraktiska skäl varit omöjligt att företa enordentlig kontroll av passagerarnas handlingar,skall avgift inte behöva betalas. Utskottet villockså här peka på att det för transportörernas ochde resandes säkerhet är viktigt att känna tillidentiteten på de personer som befordras. Huruvidatransportören har gjort den kontroll som kan krävaskommer, liksom , att få bedömas när frågan omåläggande av kostnadsansvar eller avgift prövas. Denkontrollskyldighet som lagregleras bör i enlighetmed vad som anges i propositionen inte bli meromfattande än vad som gäller och skall avseåtgärder som ligger inom transportörernas kompetensoch som inte kräver några större utredningsinsatser.Utskottet vill här poängtera att kontrollen av passoch andra erforderliga handlingar inte får utföraspå ett sådant sätt att den strider motinternationella åtaganden och att bedömningen av enpersons rätt att resa naturligtvis inte får grundaspå exempelvis hudfärg eller språkfärdighet eller pånågot sätt vara diskriminerande.Från UNHCR:s sida har framförts, enligt vad somframgår av departementspromemorianTransportörsansvaret i utlänningslagen (Ds 2001:74),att det inte får ställas orimliga krav påtransportörernas personal när det gäller attupptäcka falska och förfalskade dokument. UNHCRanser också att det är viktigt att regler omtransportörsansvar utformas så att sanktioner intekrävs ut i samband med inresan och attskyddssökande först måste få möjlighet att få sinasylansökan prövad.När det gäller frågan om en regleradkontrollskyldighet innebär myndighetsutövning avprivata rättssubjekt vill utskottet understryka atttransportörerna inte skall göra någon egen bedömningav huruvida en person har skyddsbehov eller ej ochatt, vilket även anges i propositionen, relationenmellan transportör och resenär helt vilar påcivilrättslig grund. Regeringsrätten har i ett antalfall prövat frågan om det nuvarandetransportörsansvaret. Av Ds 2001:74 framgår attRegeringsrätten ansett att en transportör har ettvisst ansvar för att kontrollera resehandlingar ochatt domstolen därvid inte haft någon invändning attdetta innebar myndighetsutövning. Lagrådet har inteheller haft några invändningar mot regeringens nuframlagda förslag i dessa delar.Enligt utskottets mening kan inskränkningar irätten att söka asyl aldrig accepteras. Utskottetutgår från att regeringen i de fortsattadiskussionerna inom EU om utformningen avasylpolitiken kommer att fortsatt värna asylrätten.Regeringen har följt upp de konsekvenser som detoperativa inneburit bl.a. förviseringspolitiken och den individuellatillståndsprocessen, vilket redovisas idepartementspromemorian tillträde till detoperativa - en migrationspolitiskutvärdering (Ds 2002:64). Utskottetanser att det är viktigt att den fortsattatillämpningen av lagen och i Sverigeblir på avsett sätt. Regeringen bör därför som angesi motion Sf32 genomföra en förnyad översynav transportörsansvaret. Regeringen bör därefteråterkomma till med en redovisning ochanalys, varvid även möjligheterna att inom EU pånytt behandla frågan om transportörsansvaret börbelysas. Vad utskottet anfört om en analys rörandetransportörsansvaret bör som sin mening geregeringen till känna.I motion Sf32 anförs att det kan finnas ettintresse hos transportörerna att kunna bevisa attkontrollskyldigheten utförts och att detta i vissaländer har lösts genom att transportföretagenfotograferar olika handlingar. Utskottet anser attdet bör ankomma på transportörerna att avgöra närdet finns anledning att dokumentera deresehandlingar som förevisas.Med det anförda tillstyrks delvis motion2003/04:Sf32 yrkande 1. Motionerna 2003/04:Sf29yrkande 3, 2002/03:Sf239 yrkande 3, 2003/04:Sf249yrkande 16, 2002/03:Sf256 yrkande 15 och2003/04:Sf257 yrkande 7 får anses delvistillgodosedda och avstyrks. Utskottet avstyrker meddet anförda även motionerna 2003/04:Sf28 i dennadel, 2003/04:Sf29 yrkandena 4 och 7, 2003/04:Sf30yrkande 2, 2003/04:Sf31 yrkande 1, 2003/04:Sf32yrkandena 2 och 3, 2003/04:Sf33 yrkandena 1 och 2,2002/03:Sf334 yrkande 4, 2003/04:Sf357 yrkande 27,2002/03:Sf367 yrkande 28 och 2003/04:Sf403 yrkande4.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut ochställningstaganden har föranlett följandereservationer. I rubriken anges inom parentes vilkenpunkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut sombehandlas i avsnittet.1. Verkställighet (punkt 1)av () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i utlänningslagen (1989:529) såvitt avser 4kap. 12 och 12 a §§ samt 8 kap. 5 § och tillkännagerför regeringen som sin mening vad som anförs ireservationen. Därmed bifaller proposition2003/04:50 i denna del och motion 2003/04:Sf29yrkandena 1 och 2.StällningstagandeDet är positivt att det enligt propositionensförslag nu förutsätts att verkställighet skall sketill det land som anges i beslutet om avvisningeller utvisning, eller till ett land som personensjälv väljer. Om verkställighet inte kan ske tilldet angivna landet skall emellertid i vissa fallpersonen kunna sändas till ett land som han ellerhon "har anknytning till". Denna formulering fårinte medföra att verkställighet sker med något somhelst inslag av godtycke eller att den som skallavvisas eller utvisas överförs till ett land där haneller hon aldrig varit. Vidare måste en utvecklingmotarbetas där EU-länderna gör en schablonmässigbedömning av säkra ursprungsländer och säkratredjeländer, och därmed lämpar över ansvaret förflyktingmottagande till fattigare länder. Detanförda bör som sin mening ge regeringentill känna.2. Möjligheter att sätta ned dag- ochbostadsersättning (punkt 2)av (), () och KalleLarsson (v).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen avslår regeringens förslag till lag omändring i lagen (1994:137) om mottagande avasylsökande m.fl. Därmed bifaller riksdagenmotionerna 2003/04:Sf28 i denna del, 2003/04:Sf29yrkande 5 samt 2003/04:Sf33 yrkande 3 och avslårproposition 2003/04:50 i denna del samt motionerna2003/04:Sf5 yrkande 12, 2003/04:Sf6 yrkande 1,2003/04:Sf29 yrkande 6 och 2003/04:Sf31 yrkandena 2och 3.StällningstagandeHandläggningstiderna i ärenden om uppehållstillståndtorde i få fall påverkas av att de sökande intekunnat bevisa sin identitet. Det är inte hellersannolikt att en nedsättning utgör ett incitamenttill att medverka.Det finns länder som inte utfärdar några dokument,och den som söker asyl på grund av fruktan förförföljelse från hemlandets myndigheter skall intebehöva vända sig till dessa myndigheter. Det finnsockså en risk för repressalier mot anhöriga om denasylsökande måste vända sig till myndigheterna ihemlandet. En sänkning av en redan låg ersättningkan vidare drabba barnen i en familj genom attföräldrarna får sänkta bidrag. Förslaget kan ocksåmedföra en ökad risk för svartarbete eftersom denlegala försörjningsmöjligheten inskränks.Förslaget om möjlighet att sätta ned dag- ochbostadsersättning för personer som inte medverkartill att klarlägga sin identitet bör avslås.3. Möjligheter att sätta ned dag- ochbostadsersättning (punkt 2)av (), () ochBirgitta ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen antar regeringens förslag till lag omändring i lagen (1994:137) om mottagande avasylsökande m.fl. och tillkännager för regeringensom sin mening vad som anförs i reservationen.Därmed bifaller proposition 2003/04:50 idenna del och motionerna 2003/04:Sf5 yrkande 12,2003/04:Sf6 yrkande 1 och 2003/04:Sf31 yrkandena 2och 3 samt avslår motionerna 2003/04:Sf28 i dennadel, 2003/04:Sf29 yrkandena 5 och 6 samt2003/04:Sf33 yrkande 3.StällningstagandeVissa länder utfärdar inte identitetshandlingareller andra nödvändiga dokument. Vidare saknar mångapersoner som verkligen är i behov av skydd av olikaanledningar erforderliga dokument. Endastasylsökande som uppenbart motsätter sig att medverkatill att få identiteten klarlagd skall därför kunnafå nedsatt dag- och bostadsersättning. Det är ocksåmycket viktigt att följa upp förslaget så att barntill asylsökande utan giltiga handlingar intedrabbas. Det anförda bör som sin mening geregeringen till känna.4. Ersättning efter motprestation (punkt 3)av (), (), LinnéaDarell (fp), () och AnnaLilliehöök (m).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 3 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin meningvad som anförs i reservationen. Därmed bifallerriksdagen motionerna 2003/04:Sf30 yrkande 1 och2003/04:Sf32 yrkande 4.StällningstagandePassivitet och bidragsberoende i mottagningssystemetmåste motverkas och det skall löna sig att arbetaoch att anstränga sig. Det är frånrättssäkerhetssynpunkt bättre att belöna den somsamarbetar i asylärendet än att straffa den som integör det. har lagt fram ett förslagsom bygger på att ersättning till asylsökande utöverminiminivå skall vara behovsprövat och utgå endastefter viss prestation. Den motprestation som kankrävas kan exempelvis vara att delta isvenskundervisning, annan utbildning ellerarbetspraktik. Vidare bör den som samarbetar iutredningen av asylärendet kunna beviljas en högreersättning på den grunden. Regeringen bör snarastutreda frågan om ett ersättningssystem förasylsökande som är kopplat till prestation. Detanförda bör som sin mening ge regeringentill känna.5. Transportörsansvar (punkt 4)av (), (), (), (), ()och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att utskottets förslag under punkt 4 bordeha följande lydelse:Riksdagen avslår regeringens förslag till lag omändring i utlänningslagen (1989:529) till den deldet inte omfattas av punkt 1 och tillkännager förregeringen som sin mening vad som anförs ireservationen. Därmed bifaller motionerna2002/03:Sf239 yrkande 3, 2002/03:Sf256 yrkande 15,2002/03:Sf334 yrkande 4, 2002/03:Sf367 yrkande 28,2003/04:Sf28 i denna del, 2003/04:Sf29 yrkandena 3,4 och 7, 2003/04:Sf30 yrkande 2, 2003/04:Sf31yrkande 1, 2003/04:Sf33 yrkandena 1 och 2,2003/04:Sf249 yrkande 16, 2003/04:Sf257 yrkande 7,2003/04:Sf357 yrkande 27 och 2003/04:Sf403 yrkande 4samt avslår proposition 2003/04:50 i denna del ochmotion 2003/04:Sf32 yrkandena 1-3.StällningstagandeStark kritik har riktats från många håll mot EG-direktivet om transportörsansvar. Det kanifrågasättas om direktivet står i överensstämmelsemed och en rättslig prövninginför vid ett bristande genomförande avdirektivet välkomnas. Inom EU bör verka föratt nya förhandlingar tas upp rörande bestämmelsernaom transportörsansvar.Genom införande av sanktionsavgifter förtransportörer som inte fullföljer sinkontrollskyldighet tvingas privata rättssubjekt attta ansvar för bedömningen av vem som är i behov avskydd. Om transportören på avreseorten skall avgöraom en person har de resehandlingar som krävs intebara för resa till utan även in i måstedetta anses utgöra myndighetsutövning. Att så ärfallet visar sig också i att transportören kanslippa böter för passagerare som vid ankomsten sökeroch får asyl i , oavsett kvaliteten ellerförekomsten av nödvändiga resehandlingar. Förslagenom transportörsansvar kan leda till att asylrättenundergrävs. Transportörernas urvalsprocess medförockså en ökad risk för diskriminering avresenärerna, exempelvis efter utseende eller etnisktillhörighet. De flyktingmottagande länderna harvidtagit en rad åtgärder som hindrar legala inresor,exempelvis transportörsansvaret. För att inte dettaskall leda till en ökad människosmuggling finns detbehov av bl.a. ett förbättrat visumsystem.Förslaget om kontrollansvar och sanktioner mottransportörer bör avslås och som sinmening ge regeringen till känna vad som anförts omnya förhandlingar om transportörsansvarsdirektivet.Särskilt yttrandeUtskottets beredning av ärendet har föranlettföljande särskilda yttrande. I rubriken anges inomparentes vilken punkt i utskottets förslag tillriksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Transportörsansvar (punkt 4)() och () anför:Vi har i vår motion 2003/04:Sf32 riktat kritik motpropositionen i flera avseenden. Vi har bl.a.påpekat att det aldrig får läggas ett ansvar påtransportören att göra en bedömning av resenärensmöjligheter att erhålla ett uppehållstillstånd idestinationslandet. I enlighet med internationellrätt skall stater, inte privata bolag, göra dennabedömning. Vi anser vidare att det är en brist attdet saknas rättsmedel mot transportörers bedömningari dessa fall. Vidare har vi anfört att det hostransportörerna finns ett intresse av ytterligarealternativa metoder för att bekämpa dokumentlöshetbland dem som söker uppehållstillstånd i Sverige.Exempelvis ställer vissa länder krav på atttransportföretagen fotograferar olika handlingar. Vihar också ansett att regeringen bör göra en översynav transportörsansvaret.Utskottets majoritet föreslår nu etttillkännagivande om att regeringen skall återkommatill med en redovisning och analys avtransportörsansvaret samt om möjligheterna att pånytt inom EU behandla denna fråga. Vi utgår från attde frågor vi tagit upp i motionen kommer att beaktasinom ramen för regeringens analys.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenI proposition 2003/04:50 Åtgärder för att klarläggaasylsökandes identitet, m.m. har regeringen() föreslagit att riksdagenantar de i propositionen framlagda förslagen till1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),2. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagandeav asylsökande m.fl.Lagförslagen återfinns som bilaga 2 tillbetänkandet.Följdmotioner2003/04:Sf5 av Per m.fl. (m):12. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om attidentitetshandlingar inte får vara ett orubbligtkrav för asyl.2003/04:Sf6 av m.fl. (fp):1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om regeringensaviserade förslag om dokumentlöshet.2003/04:Sf28 av m.fl. (v):avslår förslaget i propositionen2003/04:50 om ändrad lydelse av 5, 7, 9 och 10kap. utlänningslagen och 10, 16 och 17 §§ lagen ommottagande av asylsökande m.fl.2003/04:Sf29 av m.fl. (mp):1. tillkännager för regeringen som sinmening vad anförs i motionen om vilket land enavvisning eller utvisning kan verkställas till.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om schablonmässigbedömning av säkra ursprungsländer och tredjeländer.3. avslår förslagen om ytterligarekontrollansvar för transportörer och sanktionerriktade mot dessa.4. begär att regeringen inom EU:sbeslutande organ och verkar för upphävande avSchengenregelverkets påbud om transportörsansvar.5. avslår förslagen om indragning avdagbidrag och bostadsbidrag för utlänningar sominte medverkar till att klarlägga sin identitet.6. begär att regeringen återkommer medförslag om att avskaffa bestämmelserna i lagen ommottagande av asylsökande som tillåter attdagbidrag och bostadsbidrag dras in helt i vissafall.7. begär att regeringen inom EU:sbeslutande organ verkar för en visumpolitik somtillåter flyktinginvandring på legala vägar.2003/04:Sf30 av m.fl. (fp):1. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att införa ettersättningssystem för asylsökande som är koppladetill prestation.2. avslår regeringens förslag såvitt avserbestämmelserna om s.k. transportörsansvar.2003/04:Sf31 av m.fl. (c):1. avslår regeringens förslag om att utökatransportörsansvaret med bötesstraff.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om att begränsadag- och bostadsersättningen för de asylsökandesom inte medverkar till att klargöra sinidentitet.3. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om attbegränsningen av dag- och bostadsersättningen förde asylsökande som inte medverkar till attklargöra sin identitet inte skall gällabarnfamiljer eller personer under 18 år.2003/04:Sf32 av Per m.fl. (m):1. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om en översyn avdirektivet 2001/51/EG om komplettering avbestämmelserna i artikel 26 i konventionen omtillämpning av av den 14 juni1985.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om attmyndighetsutövning inte bör åläggas enskildarättssubjekt.3. tillkännager för regeringen som sinmening vad som i motionen anförs om mer effektivametoder att bekämpa dokumentlöshet bland dem somsöker uppehållstillstånd i Sverige.4. begär att regeringen ytterligareutreder förslag som bygger påatt ersättning till asylsökande utöver miniminivåskall vara behovsprövat och utgå endast efter vissprestation.2003/04:Sf33 av m.fl. (kd):1. avslår regeringens förslag omytterligare kontrollansvar samt sanktioner mottransportörerna.2. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om behovet av ettförbättrat visumsystem.3. avslår regeringens förslaget om attsänka dag- och bostadsersättning för utlänningarsom inte kan klarlägga sin identitet.Motioner från allmänna motionstiden20022002/03:Sf239 av m.fl. (v):3. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att regeringen börpåkalla nya förhandlingar omtransportörsansvarsdirektivet.2002/03:Sf256 av m.fl. (fp):15. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att EG-direktivetom transportörsansvar måste bli föremål föromförhandling.2002/03:Sf334 av m.fl. (kd):4. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs omtransportörsansvaret.2002/03:Sf367 av m.fl. (mp):28. begär att regeringen tar tillbakaförslaget om att ytterligare stärkatransportörsansvaret.Motioner från allmänna motionstiden20032003/04:Sf249 av m.fl. (fp):16. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om att EG-direktivetom transportörsansvar måste bli föremål föromförhandling.2003/04:Sf257 av m.fl. (v):7. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs om påkallande av nyaförhandlingar om direktivet om transportörsansvar.2003/04:Sf357 av m.fl. (mp):27. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs omtransportörsansvaret.2003/04:Sf403 av m.fl. (kd):4. tillkännager för regeringen som sinmening vad i motionen anförs omtransportörsansvaret.Bilaga 2Regeringens lagförslag