bet · GR01FÖU5 · 2004-03-09 00:00:00 — En utökad samordning med civilamyndigheter med anledning av det vidgade hot- ochriskperspektivet samt en översyn av författningarrelaterade till beredskapssystemet bör dock genomföras.Försvarsmaktens egen bedömning av dess samladeoperativa förmåga är gjord mot nuvarande säkerhets- ochförsvarspolitiska läge och i förhållande till ställdakrav. Under dessa förutsättningar bedömerFörsvarsmakten sammantaget förmågan att lösa de fyrahuvuduppgifterna som godtagbar till god. Förmågan attkunna möta mer omfattande militära operationer ärberoende av successiva anpassningsåtgärder. För dettaär det väsentligt att nödvändig förvarning kan ges föratt därmed medge nödvändiga beredskapshöjande åtgärder.Försvarsmaktens operativa förmåga är beroende av attsåväl personal som insatsförband kontinuerligt övas ochutvecklas.Regeringens bedömning är att försvarsreformen inte ialla delar har kunnat genomförs i den takt och i denutsträckning som ursprungligen antogs. Regeringen villmed anledning av detta understryka vikten av attriksdagens tidigare fattade beslut om det militäraförsvarets inriktning fullföljs. Trots bristerna igenomförandet gör regeringen bedömningen att denoperativa förmågan är godtagbar mot bakgrund av attomvärldsläget förbättrats ytterligare i Sverigesnärområde.Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. -utvärdering av försvarsbesluten och 2001I den av försvarsutskottet initierade utredningen omhur försvarsbesluten och 2001 har genomförts görutredaren följande bedömningar.Utbildningssystem och grundutbildningFörsvarsbeslutet innebär att utbildnings- ochförbandsomsättningssystemet skall förändras.Grundorganisationen skall försörja den beslutadeinsatsorganisationen med utbildad personal på ett sättsom gör att s.k. fortsättningsutbildning (tidigarerepetitionsutbildning) i princip inte skall behövas.Det av förutsatta nya utbildningssystemet harinte förverkligats på avsett sätt. Grundutbildningenhar varit otillräcklig för att förbandsomsättaden beslutade insatsorganisationen. Dels har detutbildats för få värnpliktiga, dels har väsentligautbildningsmål inte nåtts. Inriktningen att utbildahela bataljoner och att utbilda en brigad medstödförband har i praktiken blivit utbildning ihalvbataljon och en brigad . Ekonomiskarestriktioner samt begränsningar iutbildningskapaciteten vid bl.a. de förband som fått iuppgift att förbereda internationella insatser harbidragit till detta.Utbildningsresultaten på låga förbandsnivåer haruppnåtts men det har getts alldeles för fåövningstillfällen där chefer kunnat leda bataljoner ochhögre förband. Utredarens bedömning är att detta ärallvarligt om det får fortgå, eftersom kompetensensnabbt eroderar om den inte underhålls. Förmågan attkunna genomföra väpnad strid, vilken enligtriksdagsbeslutet skall vara grund för Försvarsmaktensutveckling, riskerar att urholkas. Bristerna och däravbetingat återtagningsbehov är större förarméstridskrafterna än för övriga stridskrafter.Sammantaget får detta konsekvenser förförbandsutveckling, krigsduglighet och operativförmåga. Vidare uppstår ett vägval. Skall utbildningenutökas för att komma i balans med behoven eller skallden organisation som personalförsörjs medgrundutbildning reduceras? Väljs den senare vägenminskar basen för att rekrytera tillinternationell verksamhet och till hemvärnet.Utredaren bedömer att pliktsystemets legitimitet kankomma att ifrågasättas inom en inte alltför långframtid. Ett arbete bör därför inledas för attförbereda ett välavvägt politiskt beslut om grundernaför hur Försvarsmakten skall personalförsörjas - medett pliktsystem, genom frivillighet eller medkombinationer härav.Förbandsomsättning och förbandsutvecklingUtredaren anser att förbandsutvecklingen i betydandeutsträckning inte kommer att nå de kvalitativa mål somsvarar mot den inriktning som har beslutat.Med utgångspunkt i de beredskapskrav som gälltkommer ett betydande antal förband att inte varafärdigorganiserade och operativa vid utgången av 2004.Organisationsläget kommer att vara bättre för marin-och flygstridskrafterna än för arméstridskrafterna, därt.ex. stadsskyttebataljoner och förband inom denationella skyddsstyrkorna kommer att ha stora brister.Antalet s.k. överföringsvärnpliktiga från andra förbandräcker inte till för att bemannamarkstridsbataljonerna. Tillsammans med oklarheter omeffekterna till följd av den s.k. tioårsregeln blirdärmed förbandsomsättningen osäker.Grundutbildningen till mekaniserade bataljoner harprioriterats varför den begränsade värnpliktsvolymeninte helt har räckt till för andra förband. Det finnsdärför brister vid armébrigadernas specialförband, vidstadsskytteförbanden och vid högre stabs- ochsambandsförband. Grundutbildningen har varitotillräcklig för att förbanden skall kunna omsättas iavsedd takt. Även osäkerheter om tioårsregelnstillämpning spelar in. Utredaren anser attförsvarsutskottet bör informera sig om hur arbetetförlöper med att bestämma undantag från tioårsregelnsamt om det kan bli aktuellt att förlänga dispensenfrån att tillämpa 3 kap. 12 § lagen (1994:1809) omtotalförsvarsplikt.Insatsorganisationens högst prioriterade förband kommeratt kunna vara bemannade med krigsplacerad personal,men med vissa vakanser. Det kommer att finnasmateriella brister vid ett flertal förband. Inommaterielförsörjningen har en rad materielprojekt utgåtteller senarelagts. Det finns därför för perioden2003-2012 ett stort ofinansierat materielbehov, givetnuvarande insatsorganisation. Försvarsmakten har i sittbudgetunderlag beräknat detta till 14,5miljarder kronor.Regeringens beslut om en differentieradberedskap kommer, när det är genomfört, att leda tillförändrade bedömningar av läget i insatsorganisationen.Läget kommer att förändras i betydande omfattning.Utredaren föreslår att försvarsutskottet följer uppeffekterna av den differentierade beredskapen.Utredaren anser att förbandsutvecklingen underförsvarsbeslutsperioden i kvantitativt avseende tillsin allra största del kommer att följa vad riksdagenhar beslutat. Det mest betydande avsteget är hemvärnetsutveckling. Försvarsbeslutet anger en numerär på 90 000som efter tillväxt skall kunna utökas med 35 000personer. Detta har visat sig vara en orealistiskinriktning. Regeringen har därför bestämt att målet istället bör uttryckas i ett visst antal förband.Utredarens bedömning är att det har varit nödvändigtatt frångå den tidigare principen för att ange mål förhemvärnets utveckling. Den faktiskapersonalutvecklingen tillsammans med att mål i form avantal förband direkt kan utnyttjas i den operativaplaneringen är främsta skälen för detta.Övriga kvantitativa avsteg från försvarsbeslutetsinriktning har rört underhållsförband,radarflyggrupper, en Viggendivision ochingenjörkompanier i de nationella skyddsstyrkorna.Dessa avsteg betraktar utredaren som mindre dramatiskaoch saknar i sammanhanget betydelse.Den viktigaste och övergripande orsaken tilldiskrepansen mellan målen för den inriktning somriksdagen har beslutat och den verklighet som kommeratt råda vid utgången av 2004 är enligt utredarensmening att förändringsarbetet har varit så omfattandeoch komplext. Brister i krigsorganisationen har bidragit tillsvårigheterna. Försvarsmakten har inte förmått attutarbeta ett beslutsunderlag som hållit måttet, ochRegeringskansliet har inte haft tillräcklig förmågatill självständig kritisk granskning av underlagetinför propositionsskrivningen. Inte hellerförsvarsutskottet har i sin beredning kunnatifrågasätta realismen i planeringen.En från början inte förutsedd konsekvens av deinternationella åtagandena är att de utbildningsförbandsom fått i uppgift att förbereda och organisera sådanainsatser har måst prioritera ned sittgrundutbildningsuppdrag. Resurserna, framför allttillgängligt befäl, har inte räckt till för bådauppgifterna.Utredaren anser vidare att försvarsbeslutet harvarit underfinansierat redan från början.Försvarsmaktens perspektivplanering har visat detta.Hittills har detta förhållande inte föranlett någraåtgärder vare sig inom Försvarsmakten eller regeringenför att förändra inriktning eller mål för periodent.o.m. I varje fall har frågan ännu inte tagitsupp med . Utredarens bedömning är attproblemen har undertryckts av Försvarsmakten ochskjutits i avvaktan på ett rejält omtag iförsvarsbeslutet . Ett sådant omtag synesnödvändigt.BeredskapFörsvarsmakten har underförsvarsbeslutsperioden upprätthållit grundberedskap,incidentberedskap, beredskap för internationellverksamhet och beredskap för stöd till samhället ienlighet med ställda krav.Utredaren anser att Försvarsmakten inte har tillämpatberedskapssystemet i enlighet med försvarsbeslutetsintentioner om en differentierad beredskap baserad påoperativ förmåga i olika tidsperspektiv. IFörsvarsmaktsplan 2000 finns för helainsatsorganisationen kravet att kunna vara krigsdugligsenast efter beslut. Någon planering som svararmot kravet på operativ förmåga har hittillsinte funnits med undantag för ett antal s.k. materiellamobiliseringsenheter (MME).Regeringen har beslutat om en väsentligförändring av beredskapssystemet. Den beredskap som nuhåller på att införas är väsentligt mer differentieradän tidigare. För många förband kommer målet för när deskall kunna vara organiserade och krigsdugliga attskjutas ett eller . En del av debrister i organisationsutvecklingen som framhållits iavsnittet om förbandsutveckling kommer därmed attminska eller försvinna, andra kommer att kvarstå.Utredaren anser att Försvarsmakten har fått för friahänder och borde ha varit mer lyhörd ochförändringsbenägen. Det borde inte ha fått ta att utarbeta ett förslag till enförändrad tillämpning av beredskapssystemet. Utredarenanser att det nu föreliggande regeringsbeslutet omdifferentierad beredskap från kan ses somförsta gången anpassningsprincipen får ett ordentligtgenomslag för planeringen. Förändringarna bliremellertid så pass genomgripande att utredaren bedömeratt regeringen bör ge en uttömmande ochkonkret beskrivning av hur organisationsutvecklingenkommer att påverkas och hur därmed sammanhängandeanspråk på personal- och materielförsörjningenförändras. Utredaren anser nämligen att konsekvensernai vissa delar inte är förenliga med riksdagsbeslutetsintentioner om förbandsutveckling, bl.a. att fyrabrigader vid försvarsbeslutsperiodens slut skall varaorganiserade och krigsdugliga direkt eftermobilisering.Riksdagen har godkänt avvecklingen avvissa materiella mobiliseringsenheter (MME). Därmedfinns den möjlighet som beskrivs iförsvarsbeslutet , nämligen att efter beslutkunna organisera ytterligare två armébrigader, enamfibiebataljon, två kustartilleribrigader och vissaflygbasförband. bör vidare följa uppden åtgärdsplanering som skall säkerställa att förbandmed lång mobiliseringstid kan göras krigsdugliga inomangivna tidsramar.Utredaren bedömer att uttalande iförsvarsbeslutet om att militärdistriktsstaberna isamband med höjd beredskap och vid ett väpnat angreppskall kunna förstärkas med stabspersonal ochbetjäningsförband i huvudsak är tillgodosett iplaneringen. Det finns brister när det gällersambandsutrustning och ledningsplatser.Operativ förmågaKrav på operativ förmåga i olika avseenden utgör en avgrunderna för att kunna inrikta förbandsverksamhetenoch beredskapen. Det är viktigt att förmågornaformuleras så att de ger en korrekt och tillräckligttydlig styrinformation. Tydliga krav på operativförmåga gör det också lättare att följa upp resultatoch jämföra resultat från olika år.Utredaren anser att kraven på operativ förmåga inte harformulerats tillräckligt tydligt. Exempelvis gällerdetta för beredskapen. De operativa kraven har hellerinte varit tillräckligt tydliga när det gällerinriktningen av förbandsverksamheten ochförbandsomsättningen. En ökad precision i formuleringenav krav och mål innebär dock att det kan blisvårare att hantera t.ex. budgetanspråk. Utskottet börvara medvetet om detta dilemma.Utredaren anser vidare att kriterierna för hur denoperativa förmågan skall värderas kan ifrågasättas. Dentregradiga skala - god, godtagbar respektive ickegodtagbar förmåga - som används är oprecis och blirän mer oprecis genom att den relateras till detnuvarande omvärldsläget. Även en förmåga med storabrister kan med en sådan relativbedömning sägas varagodtagbar, så länge som den inte sätts på prov.Utredaren föreslår att försvarsutskottet övervägerkriterierna för hur den operativa förmågan skallvärderas och tar initiativ till en förändring.När det gäller hur de operativa förmågorna harutvecklats är det utredarens bedömning att läget ärförhållandevis bra när det gäller Försvarsmaktenshuvuduppgifter - att hävda territoriell integritet samtatt kunna bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Detfinns dock vissa brister i förmågan, främst när detgäller förmågan att föra strid i förband och iminröjning. Förmågan att kunna bidra till att stärkadet svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred ärgod.För huvuduppgiften att kunna försvara motväpnat angrepp har däremot utvecklingen varit merogynnsam. Flera år i rad har förbandsverksamheten intekunnat genomföras som planerat. Främst har dettadrabbat utvecklingen av arméstridskrafterna, liksomsamverkan och samövningar mellan olika slagsstridskrafter. Detta har lett till brister ikärnverksamheten - i förmågan att kunna genomföraväpnad strid. Dessa brister måste rimligen ha inverkatnegativt på den operativa förmågan. Utredaren hardärför svårt att förstå att Försvarsmaktens förmåga attlösa sin huvuduppgift att försvara sammantagetskulle vara godtagbar, vilket Försvarsmakten anmäler isin årsredovisning. Det borde finnas värderingsstegmellan omdömena godtagbar och icke godtagbar förmåga.Det är uppenbart att uttalande om att allaförband skall kunna uppträda och strida ien urbaniserad miljö ännu inte fått något genomslag. Deförband som har strid i bebyggd ort som huvuduppgift -stadsskyttebataljonerna - har stora personella ochmateriella brister. De kan inte lösa sina uppgifter.Regeringens beslut om differentierad beredskapförutsätter att det finns en åtgärdsplanering varssyfte är att säkerställa att insatsorganisationensförband skall kunna vara krigsdugliga inom angivnatider efter ett beslut om beredskapshöjning. Dennaplanering kommer att ha en nyckelroll när det gälleratt tillämpa en flexibel och differentierad beredskap.Utredaren anser därför att försvarsutskottet skallfölja upp hur åtgärdsplaneringen utvecklas och att denär effektiv för sitt syfte.Utskottets ställningstagandeÖvervägandenFörsvarsutskottet har aktualiseratfrågor som rör insyn i och styrning av bl.a.det militära försvaret och därmed ytterst riksdagensutövande av finansmakten.När vissa förändringar i detta avseende infördes ibudgetförslaget för framhöll utskottet i sittyttrande (2002/03:FöU1y) till finansutskottet bl.a.:· Förändringen kommer dock för försvarsutskottets delatt innebära att utskottets insyn ochpåverkansmöjligheter jämfört med gällandeordning, kommer att minska t.ex. inom politikområdetTotalförsvar som föreslås omfatta ca 43,5 miljarderkronor. Utskottet kan förutse ett behov av attibland förse medelsanvändningen inom vissa anslagmed olika villkor för att därigenom utöva riksdagensfinansmakt. Sambandet mellan anslagsvillkor ochgodkända mål för politikområden bör studeras.·· föreslår mot den bakgrunden attfinansutskottet - som ett led i arbetet med attutveckla statsbudgeten - följer upp och värderarerfarenheterna i utskotten av att godkännaverksamheten och medelsanvändningen påpolitikområdesnivå.·Finansutskottet (bet. 2002/03:FiU2) deladeförsvarsutskottets bedömning att de mer generellthållna målen inom utgiftsområde 6 bidrar till attförsvarsutskottets insyn och möjligheter att påverkautvecklingen inom enskilda verksamhetsgrenar begränsas.Generella målformuleringar kan framkalla tolknings-svårigheter vid arbetet med budgetfrågor och medför attmålen därmed förlorar sin roll som ett verkningsfulltstyrinstrument.Enligt finansutskottets mening kommer de faktisktstyrande besluten därmed att fattas längre ned ibeslutshierarkin. Målen inom politikområdetTotalförsvar är begränsat användbara för budgetarbetetsamt verksamhetsuppföljningen i eftersom desaknar en tydligare koppling till anslagsdiskussionernai regeringens budgetproposition.I sitt yttrande (2003/04:FöU1y) till finansutskottethösten noterar försvarsutskottet medtillfredsställelse att regeringen inlett arbetet medatt förbättra förutsättningarna för styrningoch uppföljning av verksamheten. Utskottet aviserade isitt yttrande att det kommer att återkommatill frågan om hur underlaget för budgetarbetet ochverksamhetsuppföljningen skall kunna förbättras.Riksdagen beslutade efter förslag av finansutskottet(bet. 2002/03:FiU14) - och efter yttrande avförsvarsutskottet (yttr. 2002/03:FöU3y) - att enutredning skulle tillsättas med uppgift att analyserastyr- och finansieringsformerna i försvaret.Riksdagen har därefter (bet. 2003/04:FiU11)tillkännagivit att den tidigare begärda utredningen omstyr- och finansieringsformerna i försvaret skalltillsättas skyndsamt. Regeringen har i februari 2004beslutat om direktiv till en sådan utredning.Riksdagens revisorer har (förs. 2002/03:RR19) angåendestyrningen av det militära försvaret granskatriksdagens insyn i försvarsverksamheten och därvidlämnat förslag till hur insyn, styrning ochuppföljning av verksamheten skall förbättras.De frågor som behandlas av revisorer harett bredare och mer principiellt anslag och behandlarfrågor som mer generellt berör statsmakternas styrningav det militära försvaret, än vad som behandlas i denrapport som överlämnas till utskottet rörandeuppföljningen besluten omFörsvarsmaktens förbandsutveckling. Utskottetåterkommer i dessa frågor i ett betänkande under våren2004.Utskottet begränsar således sig i detta betänkande tillFörsvarsmaktens förbandsutveckling och hur riksdagensunderlag för beslut i just detta avseende skallförbättras och ge förutsättningar för en kontinuerliguppföljning av denna.Försvarsmaktens utbildnings-, förbandsomsättnings- ochberedskapssystem har alla en central roll när detgäller att organisera de krigsförband med den operativaförmåga som beslutade om år 2000 och 2001.Det var sålunda naturligt att försvarsutskottet i april2003 med stöd av 4 kap. 16 § riksdagsordningenbeslutade att ta intiativ till att följa upp ochutvärdera riksdagsbesluten i dessa frågor. Utskottetbeslutade att uppdra åt en särskild utredare attgenomföra utvärderingen. Utredaren överlämnade sinrapport till utskottet.Utredaren har haft i uppgift att i vissa väsentligaavseenden beskriva läget i Försvarsmakten vid utgångenav i förhållande till de mål och intentioner förutvecklingen som beslutat. En sådanbeskrivning utgör nämligen en viktig förutsättning -ett "fotfäste" - för det fleråriga beslut om fortsattinriktning för Försvarsmakten som skall fattahösten 2004.Utredaren har i sin rapport pekat på en rad omständighetersom göratt beslut om Försvarsmaktens utvecklingfram inte kommer att förverkligas på detsätt som förutsatte vid tiden för besluten.I rapporten ,förbandsutveckling, förbandsomsättning, beredskap ochoperativa förmåga - utvärdering av försvarsbesluten2000 och 2001 redovisar utredaren följande bedömningaroch slutsatser:· Det av förutsatta utbildningssystemet harinte förverkligats på avsett sätt.·- Utbildningsmålen på låga förbandsnivåer har nåttsmen det har getts alldeles för fåövningstillfällen där chefer kunnat ledabataljoner och högre förband.-· Värnpliktssystemets legitimitet kommer attifrågasättas inom en inte alltför avlägsen framtid.·· Förbandsutvecklingen kommer i betydande utsträckninginte att nå de kvalitativa mål som svarar mot deninriktning som beslutat.·· Förbandsutvecklingen kommer underförsvarsbeslutsperioden i kvantitativt avseende tillallra största del att följa vad beslutat.·· Den viktigaste och övergripande orsaken tilldiskrepansen mellan målen för den inriktning somriksdagen har beslutat och den verklighet som kommeratt råda vid utgången av 2004 är attförändringsarbetet har varit så omfattande ochkomplext.·- Försvarsbeslutet har varit underfinansieratredan från början.-- Försvarsmakten har inte tillämpatberedskapssystemet i enlighet medförsvarsbeslutets intentioner om krav på operativförmåga i olika tidsperspektiv, dvs. endifferentierad beredskap.-- Regeringens beslut om differentierad beredskap kanses som första gången som anpassningsprincipen fårett ordentligt genomslag i planeringen.-· Kraven på operativ förmåga i försvarsbesluten harinte varit tillräckligt tydliga.·- Kriterierna för hur den operativa förmåganskall värderas kan ifrågasättas. De är för oprecisa.-· När det gäller hur den operativa förmågan hittillshar utvecklats är läget förhållandevis bra när detgäller Försvarsmaktens huvuduppgifter att hävdaterritoriell integritet samt att kunna bidra tillfred och säkerhet i omvärlden.·· Försvarsmaktens förmåga att lösa sin huvuduppgiftatt försvara kan sammantaget inte ansesgodtagbar.·- Att alla förband skall kunnauppträda och strida i en urbaniserad miljö har ännuinte fått något genomslag.-Även Försvarsberedningen pekar i sin - vilja och vägval (Ds 2003:34) i juni2003 på allvarliga brister i insatsorganisationen ochger den en tämligen dålig utvecklingsprognos. Liknandebedömningar gör i - granskning avplanering och genomförande (RRV 2003:20). Vidare pågårdet inom (Försvarsdepartementet) ettsärskilt uppföljningsprojekt av försvarsbesluten.Företrädare för Försvarsdepartementet samtFörsvarsmaktens chef har i en föredragning förförsvarsutskottet var för sig anfört att de påväsentliga punkter gör bedömningar likartade den somframgår av den rapport som lämnades till utskottet. Detär sålunda en relativt samstämmig bild som framträder,vilket utskottet tidigare konstaterat i betänkande2003/04:FöU1 Försvar och beredskap mot sårbarhet -(s. 30). Utskottet bedömer således attmålet för Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. framt.o.m. i stora delar inte kommer att kunnaförverkligas.Orsakerna är enligt utskottets bedömning bl.a. att- komplexiteten och omfattningen avomställningsarbetet har underskattats,-- tillståndet avseende personal och materiel ikrigsförbanden vid ingången av perioden haröverskattats,-- avvecklingskostnader för avveckling av personaloch materiel blev högre än beräknat,-- personalkostnaderna har tillåtits öka mer änberäknat,-- rationaliseringsvinsterna blev lägre än beräknat isamband med förändringar av grundorganisationen,-· Försvarsmaktens internationella verksamhet som följdav politiska beslut givits en avsevärt störreomfattning än vad som förutsattes, och att·· Försvarsmakten har ålagts finansiellarestriktioner.·Utskottet anser för sin del att en bättre ochtydligare rapportering om hur reformarbetetfortskred - eller rättare sagt inte fortskred - frånFörsvarsmaktens och regeringens sida hade varitönskvärd. Det hade givit möjlighet att taställning till de omprioriteringar och avvägningarsom nu gjorts för att bemästra de uppkommandeproblemen.Beslutsunderlag avseende FörsvarsmaktensförbandsutvecklingUtskottets förslag i korthetNär det gäller beslutsunderlaget avseendeFörsvarsmaktens förbandsutveckling m.m. börenligt utskottets mening regeringen lämnaföljande underlag till riksdagen.1. En beskrivning av tillståndet iinsatsorganisationen och dess beredskap vidförsvarsbeslutsperiodens början.