bet · GS01FIU1 · 2004-11-11 00:00:00 — Bestämmelserna inomområdet är tydliga, och det är CSN:s ansvar att kräva in fordringarna.För att få ett bättre resultat av myndighetens insatser bör dockregeringen i större utsträckning ställa riktade krav på återrapportering,till exempel genom att begära redovisningar av förfallna fordringaroch vilka åtgärder CSN vidtar för att erhålla återbetalning.Riksrevisionen erinrar vidare om att mark, byggnader och fast egendomi övrigt, som främst har ett kulturhistoriskt värde, och museiföremålsom normalt inte omsätts på en marknad, fr.o.m. , ien myndighets balansräkning ska redovisas som anläggningstillgångar, s.k. kulturtillgångar. bedömer att det saknas bestämmelsersom reglerar hur kulturtillgångar ska finansieras och anser att regelverketbör förtydligas på denna punkt.Särskilda granskningarRiksrevisionen genomför särskilda granskningar av olika slag. Det kanröra sig om tvärsektoriella granskningar eller frågor av speciell ellerbrådskande karaktär. Särskilda granskningar kan även genomföras om deti den ordinarie granskningsverksamheten framkommit iakttagelser om riskför överträdelser av lagar och bestämmelser. har någrasärskilda granskningar vid befarade oegentligheter genomförts, liksom enförberedande undersökning för att starta särskild granskning.EffektivitetsrevisionGranskningsplanen är riksrevisorernas övergripande redskap för att styraeffektivitetsrevisionens verksamhet och inriktning. Utifrån en systematiskomvärldsbevakning beslutar riksrevisorerna i granskningsplanen om ettantal teman mot vilka huvuddelen av granskningsverksamheten ska inriktasunder planeringsperioden. avsikt är att i den årligarapporten presentera myndighetens centrala iakttagelser och slutsatserinom de teman som riksrevisorerna prioriterat.Underlaget för den årliga rapporten bygger på de tolv granskningsrapportersom fram slutförts inom myndighetens avdelningarför effektivitetsrevision (rapporterna förtecknas i en bilaga till denårliga rapporten). I stor utsträckning har de granskningar som hittillsavslutats startats i de föregående organisationerna revisoreroch . Kring fyra teman redovisas vissa iakttagelser.Under temat Kostnadsutveckling under kontroll? anförs att utvecklingenav kostnadsnivåerna inom de olika statliga åtaganden som granskas avRiksrevisionen är en prioriterad aspekt i de effektivitetsrevisionellagranskningarna. Ett problem är otydligt formulerade regelverk som göratt eventuella spärrmekanismer för kostnadsutvecklingen riskerar attfungera otillfredsställande. De myndigheter som har till ansvar atttillämpa regelverket får på detta sätt problem att hantera sitt uppdrag.Denna typ av brister framkommer i granskningar om assistansersättningenoch om hälso- och sjukvårdens riktlinjer. En annan typ av problem uppstårnär ett statligt åtagande förutsätter att en ansvarig myndighet stårför kostnadskontrollen i systemet och myndigheten i fråga inte förmåratt göra detta. Oavsett om det beror på kompetensbrist, resursproblemeller att myndigheten inte fått tillräckligt tydliga riktlinjer om vadsom är dess ansvar kan en situation med eskalerande kostnadsutvecklingsåledes uppstå även om regelverket är korrekt utformat. Denna typ avbrister framkommer tydligare i granskningarna om arbetsförmedlingarnashantering av arbetslöshetsförsäkringen och försvarets materielförsörjning.Riksrevisionen anför att givetvis måste regeringen anpassa sitt agerandeefter vilken typ av problem det rör sig om. Handlar det om otydligaregelverk kan frågan behöva återföras till för nytt beslut.Är det i stället fråga om myndigheter som inte fullgör sitt ansvar skaregeringen hantera problemet i den löpande myndighetsstyrningen. Mendet kan också kräva mer genomgripande åtgärder.Brister i likabehandlingsprincipen tas under temat Rättssäkerhet uppsom exempel på rättssäkerhetsproblem. Bristande förutsättningar förlikabehandling finner man främst hos myndigheter med lokal och regionalverksamhet. Iakttagelserna om bristande likabehandling görs dock inomvitt skilda sakområden och typer av verksamheter. Problemen kan återfinnasi statliga kärnverksamheter som kriminalvården och arbetsförmedlingenlikväl som i verkställandet av uppgifter som går ut på att styra ellerutöva tillsyn över verksamhet som framgår i granskningarna ombetygssystemet eller djurskyddstillsynen.Iakttagelserna pekar på att det finns ett generellt problem med attförmå olika aktörer med likalydande uppdrag att tolka och bedriva sinverksamhet på ett sådant sätt att medborgarna blir likvärdigt behandlade.Det finns enligt skäl för regeringen att särskiltuppmärksamma de insatser som görs inom detta område och att skärpa såvälkrav som den uppföljning som görs för att se till att en positiv utvecklingkommer till stånd.Ett gemensamt drag för flera av iakttagelserna under temat Regeringensstyrning av myndigheterna är att regeringen brister i sin styrning närdet gäller att ställa krav på uppföljning av de beslut som riksdagenfattat. Med en bristande uppföljning följer en svag kontroll. I flerafall kombineras regeringens bristande uppföljning med en allmänt passivstyrning. Det kan då handla om att man inte konkretiserar riksdagensbeslut tillräckligt för att de ska kunna få genomslag eller om attregeringen inte tillräckligt tydligt utpekat ansvaret för olika verksamheter.Under temat Regeringens rapportering till har Riksrevisioneni flera fall kunnat konstatera att regeringen inte levt upp till riksdagensbegäran om redovisning av information och beslutsunderlag. Därtill harett flertal iakttagelser gjorts om att regeringen inte begärt ellerförsäkrat sig om tillgång till sådan information som regeringen behöverför att kunna rapportera väsentlig information till . Degranskningar som genomförts inom har emellertidinte i något fall varit specifikt inriktade på att bedöma regeringensinformation till . Det är därför för tidigt att dra någrasamlade slutsatser.BudgetpropositionenÅtgärder med anledning av iakttagelserI samband med inrättandet av myndigheten under riksdagenden infördes det i 47 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten(budgetlagen) ett krav på regeringen att för redovisavilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionensiakttagelser. I budgetpropositionen återfinns redovisningen dels i volym1 (prop. 2004/05:1, volym 1, avsnitt 10), dels under respektiveutgiftsområde. Regeringen har i Årsredovisningen för staten 2003 redovisatde iakttagelser som den årliga revisionen vid lämnat.Regeringens redovisning av åtgärder i de enskilda fallen redovisas perpolitikområde i budgetpropositionen. Som redovisas nedan lämnar regeringeni budgetpropositionen en redogörelse för förutsättningarna för denstatliga internrevisionen (prop. 2004/05:1, volym 1, avsnitt 10.5.1).Regeringen bedömer att en stärkt internrevision i staten börleda till ett minskat antal revisionsberättelser med invändning föranleddaav brister i intern styrning och kontroll.Regeringen konstaterar att den 1 juli 2003-den 30 juni2004 har lämnat 19 effektivitetsgranskningar till regeringen.I budgetpropositionen förtecknar regeringen samtliga effektivitetsrapportersom lämnats sedan föregående års budgetproposition samt refererarrapporterna kortfattat. Regeringens bedömning av de åtgärder som föranledsav dessa granskningar anges under respektive politikområde ibudgetpropositionen.På ett mer tematiskt plan, och mot bakgrund av , anför regeringen följande.Under temat Regeringens styrning av myndigheterna har Riksrevisionenidentifierat problem som delvis kan hänföras till regeringens styrningav myndigheterna. Regeringen anför att inom pågårkontinuerligt ett arbete för att förbättra regeringens styrning avmyndigheterna. har omfattande utbildningsinsatser ochseminarier kring myndighetsstyrning anordnats, anpassade till olikanivåer i . Åtgärder har också vidtagits för att skapabättre förutsättningar för regeringens styrning av de s.k. generellafrågorna, dvs. frågor som berör stora delar av samhället och som därmedsorterar under flera olika departement. Exempel på sådana frågor ärjämställdhet, miljö och integration.Av stor betydelse för regeringens styrning är ledningsformerna vidmyndigheterna. I syfte att bl.a. skapa en ökad tydlighet när det gällermyndighetsledningarnas ansvar och uppgifter tillkallade regeringen ensärskild utredare med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning.Utredaren överlämnade sitt betänkande Från verksförordning tillmyndighetsförordning (SOU 2004:23) . Betänkandet och yttranden från remissinstansernabereds i Regeringskansliet.När det gäller temat Regeringens rapportering till angerRiksrevisionen att ingen av de genomförda granskningarnavarit specifikt inriktade på att bedöma regeringens information tillriksdagen. bedömer därför att det är för tidigt att dranågra samlade slutsatser kring regeringens rapportering till riksdagen.Vad som emellertid framkommit i granskningar är attregeringen inte i samtliga fall levt upp till begäran ombeslutsunderlag.Regeringen anför att ett centralt inslag i regeringens rapporteringtill är den resultatredovisning som regeringen lämnar årligeni budgetpropositionen. Regeringen redogör i budgetpropositionen (prop.2004/05:1, volym 1, avsnitt 11) för hur denna resultatredovisning kanförbättras för att underlätta möjligheter att bedöma resultatenav genomförd verksamhet och ta ställning till föreslagna anslagsnivåer.Den statliga internrevisionenRegeringen erinrar om att internrevision vid statliga myndigheterregleras i förordningen (1995:686) om intern revision vid statligamyndigheter m.fl. Motivet till att den statliga internrevisionen ärförordningsreglerad är att det ur regeringens perspektiv är ett absolutkrav att den interna styrningen och kontrollen fungerar i de statligamyndigheterna, särskilt vad gäller myndigheter med stora medelsflöden.Vid tidpunkten för förordningens införande hade det framkommit attmånga myndigheter inte vidtagit erforderliga åtgärder för att uppmärksammaoch åtgärda brister i den interna kontrollen.I december 2002 tillkallade regeringen en särskild utredare för attgöra en samlad översyn av den statliga internrevisionen för myndigheterunder regeringen samt de allmänna försäkringskassorna (dir. 2002:153).Behovet av en sådan översyn av den statliga internrevisionen aktualiseradesmot bakgrund av iakttagelser som bl.a. () ochRiksdagens revisorer () gjort i samband med sina granskningsinsatser.Iakttagelserna visade att det finns behov av att stärka internrevisioneni sig, men också internrevisionens institutionella grund.Internrevisionsutredningen överlämnade betänkandet Internrevisioneni staten - förslag till förstärkt internrevision (SOU 2003:93).Utredningen delar in de problem som rör internrevisionen i staten i tvåmer grundläggande områden. Utredningen anser att internrevisionen istaten inte utgör en tydlig profession och att ansvaret för internstyrning och kontroll samt internrevision i staten är otydligt.Utredningen lämnar mot denna bakgrund ett antal förslag. Ett förslag avmera genomgripande karaktär är att det skall inrättas en särskildinternrevisionsmyndighet. Myndigheten föreslås få dels en samordnandeuppgift, dels en granskande uppgift. lämnaräven ett förslag till förordning om internrevision vid statliga myndigheter.Enligt den föreslagna förordningen skall samråd ske med Riksrevisionenom internrevisionens revisionsplan. Utredningen lämnar också förslagtill hur frågan om vilka myndigheter som skall omfattas avinternrevisionsförordningen skall hanteras. Därutöver lämnar utredningen vissaandra förslag.Remissinstanserna är, med något undantag, i stort positiva tillutredningens förslag att stärka internrevisionen i staten. Några remissinstanserär dock kritiska till vissa av utredningens förslag.Regeringen betonar i budgetpropositionen att det finns ett behov av attstärka den statliga internrevisionen. Ett mål är t.ex. att minska antaletrevisionsberättelser med invändning som föranleds av brister i deninterna styrningen och kontrollen.Regeringen delar utredningens bedömning att det finns ett behov av attsamordna den statliga internrevisionen, när det gäller kvalitetssäkring,metod- och kompetensutveckling samt föreskrifter och allmänna råd tillinternrevisionsförordningen. Regeringen har även ett behov av egeninternrevisionell granskningskapacitet. Uppgifternas omfattning motiverardock inte, som föreslår, bildandet av ensärskild myndighet. Att stärka den statliga internrevisionen bör istället bli en uppgift för någon av de befintliga stabsmyndigheterna.När det gäller granskningsuppgiften talar enligt regeringen effektivitetsskälför att denna hanteras inom samma organisation som får till uppgift attutföra samordningsuppgifter. En mera löslig ordning som innebär attinsatserna kan avropas genom ramavtal med aktörer på marknaden kan därvidvara att föredra. Sådana uppdrag bör finansieras genom avgifter.Den myndighet som får ett ansvar för att samordna den statligainternrevisionen kommer att ges i uppdrag att närmare överväga kompetens-och kvalitetsfrågor, dvs. former för metod- och kompetensutveckling,kvalitetssäkring etc. Den statliga internrevisionen bör regleras i ensärskild internrevisionsförordning. Regeringen har för avsikt att beslutaom en ny förordning om internrevision vid statliga myndigheter under2005.Av nu gällande förordning för den statliga internrevisionen framgår attsamråd skall ske med innan internrevisionens uppdragsgivarebeslutar om revisionsplanen. I likhet med Internrevisionsutredningenanser regeringen att ett samråd mellan internrevisionen och externrevisionenföljer av god sed. Det finns därför enligt regeringens bedömning ingenanledning att i förordningen särskilt reglera att ett samråd skall ske.Sammantaget bedömer regeringen att de åtgärder som förestår på siktkommer att bidra till att stärka den statliga internrevisionen.Granskning av vissa offentligrättsliga organRiksrevisionens mandat avseende årlig revision regleras bl.a. i lagen(2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m., aktiebolagslagen(1975:1385) och stiftelselagen (1994:1220). Regeringen anförde ipropositionen (prop. 2001/02:190) att det finns ett antaloffentligrättsliga organ där det är oklart om de är myndigheter ellerinte och därmed om de kan bli föremål för årliga revision.En möjlighet är då att i varje sådant fall särskilt reglera förutsättningarnaför granskning, en annan att införa generella regler.Regeringens bedömning var att en kartläggning först måste ske av vilkaorgan som kan komma i fråga för årlig revision innan någon sådan generellreglering kan bli aktuell (prop. 2001/02:190, s. 65-66). Konstitutionsutskottetförutsatte å sin sida att en sådan kartläggning skulle komma till stånd(bet. 2002/03:KU12, s. 11).En översiktlig kartläggning av offentligrättsliga organ med oklar statushar genomförts. Identifierade organ har därvid klassificerats enligtvissa kriterier, t.ex. att regeringen utser styrelse för organet, attorganet fördelar statliga medel, att organet har andra myndighetsuppgifteroch att organet uppvisar en stor andel statlig finansiering.Det är enligt regeringen angeläget att organ som i någon mening bedriveroffentlig förvaltning blir föremål för styrning, uppföljning ochutvärdering. Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. gerdärvid mandat att i form av effektivitetsrevision granskaviss verksamhet i de fall statsmedel tagits emot som stöd, omredovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller då särskildaföreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas.Den genomförda kartläggningen visar på att myndighetsliknande verksamhetbedrivs i vitt skilda former. Det kan avse t.ex. en nämnd, arbetsgrupp,delegation, kassa, ideell förening, fond, kommission eller akademi,men också ett råd eller institut. De använda kriterierna ger dock intenågon entydig vägledning vid en bedömning av om organ som i någon meningbedriver offentlig förvaltning är att jämställa med statligaförvaltningsmyndigheter och därmed bör bli föremål för årlig revision.Det är enligt regeringens bedömning angeläget att en finansiell granskningav organ som i någon mening bedriver offentlig verksamhet sker årligen.Enligt regeringens uppfattning är det avgörande att en granskning enligtgod revisions- och revisorssed kommer till stånd av dessa organsräkenskaper, redovisning etc. En sådan granskning regleras vanligtvis iorganets stadgar eller motsvarande. Utifrån regeringens behov av underlagför styrning, uppföljning och utvärdering är det dock inte avgörandevilken aktör det är som svarar för den finansiella granskningen av dennatyp av organ.Ett ställningstagande till om organ som i någon mening bedriver offentligförvaltning även skall bli föremål för årlig revision av det statligarevisionsorganet bör även beakta aspekten kostnadseffektivitet. Värdetav att ålägga en specifik organisation revisionsplikt visavi Riksrevisionenbör med andra ord även vägas mot de tillkommande kostnader som dennagranskningsinsats genererar för det berörda organet.Sammantaget kan regeringen inte finna att det finns tillräckliga motivför att generellt reglera finansiell granskning av den typ av organ somovan diskuterats.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet kan konstatera att årliga rapport geren god bild av de viktigaste iakttagelserna vid den årliga revisionenoch effektivitetsrevisionen. Redogörelsen för olika teman inomeffektivitetsrevisionen är särskilt intressant. Redogörelsen visar att detfinns ett värde i att sammanställa enskilda effektivitetsrevisioner ochvisa på problem som synes vara mer generella. är det viktigtatt det är tydligt vem som har ansvar för att vidta eventuella korrigerandeåtgärder.Finansutskottet har tidigare betonat vikten av att regeringen utförligtredovisar och kommenterar revisionens iakttagelser för . Sådanaredovisningar utgör bl.a. viktiga underlag för riksdagsutskotten i derasarbete med uppföljning och utvärdering (bet. 2002/03:FiU20, s. 117 f.).Utskottet välkomnar således att regeringen i budgetpropositionen redovisarsina iakttagelser med anledning av samtliga rapporter fråneffektivitetsrevisionen. Redogörelsen i propositionens volym 1 ger en godöverblicksamtidigt som den fördjupade redovisningen med anledning av den årligarevisionen samt effektivitetsrevisionen under respektive politikområdei budgetpropositionen fyller en viktig funktion.I behandlingen av årsredovisningen för staten 2003 konstaterade utskottetatt antalet revisionsberättelser med invändning fortsatte att öka (skr.2003/04:101, bet. 2003/04:FiU28). Utskottet såg allvarligt på dennautveckling och förutsatte att regeringen noga följer utvecklingen ochvid behov vidtar åtgärder för att bryta denna trend. Utskottet noteraratt regeringen betonar i budgetpropositionen att det finns ett behov avatt stärka den statliga internrevisionen. Ett mål är att minska antaletrevisionsberättelser med invändning som föranleds av brister i deninterna styrningen och kontrollen. Utskottet välkomnar denna strävan.När det gäller den finansiella granskningen av organ som inte ärmyndigheter men som i någon mening bedriver offentlig förvaltning delarutskottet regeringens uppfattning att det är angeläget att en sådangranskning sker årligen.Utskottet föreslår att styrelses redogörelse angåendeRiksrevisionens årliga rapport läggs till handlingarna.8.2 Utvecklingen av den ekonomiska styrningen i statenUtskottets bedömningUtskottet framhåller att regeringens redogörelse ligger i linje med vadutskottet framhållit tidigare rörande den ekonomiska styrningen. Det ärpositivt att resultatredovisningen utvecklas även fortsättningsvis.PropositionenInledningMålen för den ekonomiska styrningen i staten är att tillgodose statsmakternaskrav på och behov av beslutsunderlag med god kvalitet som bidrar tillgod kontroll av statens finanser, resursfördelning enligt politiskaprioriteringar samt hög effektivitet och produktivitet i resursanvändningen.Beslutsunderlagen bör vara relevanta i den meningen att de bör utformasmed utgångspunkt från behov på olika beslutsnivåer i statsförvaltningen,dvs. , regeringen och myndigheterna. Syftet är att åstadkommaförutsättningar för att ta fram ett fullödigt beslutsunderlag, somytterst kan ligga till grund för ställningstagande.En arbetsgrupp i har utarbetatdepartementspromemorian Nya principer för utformning av statsbudgeten -konsekvenser för budgetlagen (Ds 2003:49). I promemorian lämnas förslagtill en ny lag om statsbudgeten. Förslagen innebär att statsbudgetenskulle baseras på i huvudsak bokföringsmässiga grunder (kostnader ochintäkter för staten) samt omfatta betalningar som påverkar statenslånebehov och att statsbudgetens omfattning skulle ändras till att, medvissa undantag, omfatta all verksamhet vid myndigheter under regeringenoch oavsett hur den är finansierad.Promemorian har remitterats till 61 remissinstanser, vilka alla ärpositiva till de grundläggande förslagen. Beredning av promemorian pågåri Regeringskansliet.Regeringen beskriver i propositionen (avsnitt 11) hur regeringensresultatredovisning till kan utvecklas ytterligare. Riksdagenhar vid ett flertal tillfällen uttalat sig om regeringens resultatredovisningoch hur den bör utvecklas. Den beskrivning som lämnas är ett försök attvisa hur det är möjligt att tillgodose önskemål.Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionenRegeringen anför att det är angeläget att arbetet med att utveckla denekonomiska styrningen fortsätter. Uppställda mål bör vara tydliga ochuppföljningsbara. Det ställer krav på fortsatt utveckling av hur målenformuleras. Olika typer av resultatindikatorer bör anges för att göradet möjligt att bedöma om verksamheten utvecklas i rätt riktning. Detär med andra ord angeläget att finna former för att i så stor utsträckningsom möjligt beskriva måluppfyllelse för de av fastställdamålen. Vidare bör redovisade förslag till anslag tydligare kopplas tillde resultat som kommer fram i uppföljningsarbetet.En påtaglig förändring i jämförelse med föreliggande budgetpropositionär att regeringen avser att redovisa totala intäkter och kostnader perpolitikområde. Detta ger en bättre grund för att bedöma resursåtgångeninom ett politikområde än vad som är fallet då endast anslagsförbrukningredovisas. Genom ett antal indikatorer visas utvecklingen inom respektivepolitikområde över tiden. En tydlig åtskillnad görs även mellan å enasidan resultatinformation och analys av densamma och å andra sidanregeringens resultatbedömning och slutsatser.Resultatredovisningen och regeringens resultatbedömning ska ges entydligare koppling till regeringens budgetförslag. En redogörelse förrespektive myndighets bidrag till måluppfyllelsen inom berört politikområdeska lämnas.I arbetet med att utveckla resultatredovisningen är det, anför regeringen,emellertid också angeläget att bibehålla rimliga förväntningar på vadsom kan åstadkommas med mer precisa målformuleringar och mer utveckladeresultatindikatorer. Statliga verksamheters karaktär är starkt skiftande.Målen inom vissa områden är i grunden svårare att precisera än andraoch vissa verksamheter låter sig inte i samma utsträckning som andraavspeglas i lätt avläsbara indikatorer. Även om strävan är att utvecklaredovisningen av statens verksamheter, dess kostnader och resultat, ärdet svårt att nå dithän att inom ramen för budgetprocessen fåexakta och fullständiga svar på frågor om varje myndighets och varjepolitikområdes måluppfyllelse för att därigenom kunna dra entydigaslutsatser om resursbehovet.Årliga indikatorer kan ge en uppfattning om verksamheten utvecklas irätt riktning. Mer grundläggande ställningstaganden kan dock krävautredningar och analyser baserade på ett underlag som är utförligare änvad som lämpligen hanteras inom ramen för budgetprocessen. Därförär det angeläget att den årliga uppföljningen och redovisningen avresultat koncentreras till ett hanterbart antal väl valda mått på hurverksamheten utvecklas.