bet · GS01KU10 · 2004-11-25 00:00:00 — Frågan om inlösenav arkivet väcktes av i en skrivelse tillKulturdepartementet.Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. följande.Enligt minnesanteckningar från ett sammanträde påKulturdepartementet uppgav expeditions- och rättschefen i Kulturdepartementetatt det numera fanns ett bra underlag för statens ställningstagande ifrågan om inlösen av arkivet. Vidare uppgav expeditions- och rättschefenatt det vore värdefullt att föra förhandlingar om priset innan regeringentog ställning till lösenfrågan. Vid sammanträdet närvarade även företrädareför och fideikommissboet.Genom beslut uppdrog regeringen åt chefen förKulturdepartementet eller den hon satte i sitt ställe att förhandla medfideikommissboet om lösensummans storlek inför ett eventuelltställningstagande av regeringen i frågan om inlösen av arkivet. Chefen förKulturdepartementet bemyndigade expeditions- ochrättschefen att förhandla med fideikommissboet om lösensummans storlekinför ett eventuellt ställningstagande av regeringen i frågan om inlösenav arkivet. Därefter fördes förhandlingar mellan staten och fideikommissboetsom alltså mynnade ut i regeringsbeslutet om inlösen.Fortsatt giltighet av fideikommissurkundRegeringen förordnade enligt 6 § avvecklingslagenatt fideikommissurkundens bestämmelser avseende dels Övedsklostersfideikommiss, dels De la skall äga fortsatt tillämpningefter det att den nuvarande innehavaren avlidit och för den tid nästainnehavare lever.Ärendet inkom till med utförligtyttrande från . Anhängiggörande hade skett genomansökan av innehavaren samt det barn och barnbarn som enligtfideikommissurkunden skall vara innehavare i kommande led. Ansökan hadetillstyrkts av innehavarens maka samt innehavarens övriga barn och myndigabarnbarn.I ärendet förekom bl.a. ett konsultyttrande. I yttrandet anfördes attett kommande arvskifte kan komma att innebära risk för antingen attproduktionen av nödvändiga arealer försvinner eller att egendomensskuldsättning, och därmed räntekostnaderna, ökar. Båda alternativeninnebär enligt konsultyttrandet en påtaglig risk för att Övedsklosterframöver inte skall klara av att underhålla och bibehålla de kulturhistoriskamiljöerna. I yttrande anfördes vidare att nämndendelar och bedömning att ensplittring av egendomen skulle innebära en stor risk för att det ekonomiskaunderlaget som är nödvändigt för underhåll av byggnader, park ochkulturlandskap blir otillräckligt. I fråga om De la Gardieska samlingenhänvisade till att innehavarefamiljen inte är överensmed Justitiekanslern () om den tolkning av fideikommissförordnandetsom JK förordar. Om fideikommiss skulle upphöra, skallenligt förordnandet samlingen övergå till svenska staten för att förenasmed dess samlingar. Innehavaren inkom till JK meden begäran om att staten skulle förklara att staten inte hade anspråkpå att samlingen skall övergå till staten vid en kommande avvecklingoch att samlingen till följd härav skall avvecklas enligt den förÖvedsklosters fideikommiss gällande ordningen. I ett beslut den 15 januari1998 har JK ansett sig förhindrad att lämna en sådan förklaring. I eninlaga till förklarade innehavarenatt han och hans familj inte ville medverka till att bilda ettfideikommissaktiebolag med tillskott av såväl den De la Gardieska samlingensom övrig egendom tillhörig fideikommiss. Som skäl angavsatt staten skulle äga viss del av aktierna i ett sådant bolag medanresterande aktier skulle ägas av familjen.Regeringen fann mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet att detinte fanns förutsättningar för någon annan lösning för ett framtidalångsiktigt bevarande än förlängning av bestämmelserna i fideikommissurkunderna.Mot bakgrund av bl.a. egendomens synnerligen stora kulturhistoriskavärde fanns det vidare enligt regeringens bedömning särskilda skäl attförordna om förlängning redan i den nuvarande fideikommissinnehavarenslivstid.Promemoria från RegeringskanslietGenom en skrivelse till har utskottet begärt svar påfrågan i vilken utsträckning det är praktiskt möjligt för regeringenatt kontrollera att allmänna intressen upprätthålls efter det attfideikommissegendom förts över till aktiebolag bildat enligt reglerna iavvecklingslagen.I en inom upprättad promemoria, bilaga 7, somöverlämnats som svar på utskottets begäran, konstateras att regeringen,till skillnad från vad som uttalats förarbetsvis i anslutning tilltillkomsten av avvecklingslagen, inte utövar någon direkt kontrollfunktionpå detta område.Enligt promemorian kan emellertid konstateras att såväl regering somriksdag funnit att det framstår som lämpligt att ,med sin särskilda kompetens, tillvaratar de allmänna intressena vidavgörandet av frågor om försäljning av egendom som ägs avfideikommissaktiebolag.I det sammanhanget anförs bl.a. följande.I de bolagsordningar som kom till sedan avvecklingslagen trätt i kraftoch som fastställdes av Kungl. Maj:t eller regeringen krävdes tillståndav länsstyrelse för att inteckna eller sälja den fasta egendomen. Dennaordning uppmärksammades av i delbetänkandetKulturegendomar och kulturföremål (SOU 1995:128). Utredningen ansåg attordningen med länsstyrelserna som tillståndsmyndighet var mindre lämpligoch förordade i stället att borde anförtros dennauppgift.Regeringen beslutade att ge innehavaren av Högestadfideikommiss tillstånd att överlåta den fasta och lösafideikommissegendomen till ett aktiebolag (Ju 1997/4597). I ärendetuppkom fråga om innehållet i bolagsordningen. Regeringen redogjorde ibeslutet för tidigare praxis beträffande tillstånd för överlåtelse avfideikommissaktiebolags egendom och anförde därefter följande.Frågan är nu om det finns anledning att utse någon annan myndighet änlänsstyrelsen som tillståndsgivare. Den myndighet som enligt regeringensmening då kan komma i fråga är där det finns företrädderfarenhet rörande jordbruks-, skogs- och kulturfrågor samt frågor omfideikommissförvaltning.I prop. 1998/99:114 uttalar regeringen bl.a. att när sådan lösfideikommissegendom som utgör en samling av möbler, tavlor eller andra föremålav särskilt kulturhistoriskt värde tillskjuts till ett aktiebolag, skalltillstånd krävas för överlåtelse av samlingen eller delar av den. Vidaresägs att skall vara tillståndsgivare i dessa fall.Med hänsyn till den sakkunskap som besitter samt dådet lämpligen bör vara en och samma myndighet som prövar överlåtelsefrågoroavsett vilken slags egendom som avses, anser regeringen att det börvara och inte som skall varatillståndsgivare.I promemorian hänvisas även till att kulturutskottet i samband medriksdagbehandlingen av proposition 1998/99:114 (bet. 1999/2000:KrU6)hänvisade till det refererade regeringsavgörandet och bl.a.konstaterade att regeringens nya praxis ligger i linje medKulturarvsutredningensförslag. Utskottet tillade vidare att denna praxis "framstår, såvittutskottet kan bedöma, som lämplig och ändamålsenlig, inte minst medtanke på överblick på området och samlade erfarenhet".Utskottets ställningstagandeFrågan om vem som skall kontrollera att allmänna intressen tillvaratasbeträffande egendom tillhörig fideikommissaktiebolag har inte lösts pådet sätt som förutsatts i avvecklingslagens förarbeten. Det möteremellertid inte något hinder i lag eller annan författning att - på sättsom sker - anförtro denna kontrollfunktion åt Fideikommissnämnden.Dessutom har såväl regering som riksdag funnit det lämpligt attFideikommissnämnden, med sin särskilda kompetens, tillvaratar de allmännaintressena vid avgörandet av sådana frågor.Genomgången av fideikommissärenden föranleder inte i övrigt någotuttalande av utskottet.6 Regeringens kontroll över förvaltningsmyndigheternas internationellaöverenskommelserBakgrundInternationella överenskommelserMellanfolkliga överenskommelser - bilaterala mellan två stater ochmultilaterala mellan flera stater - kan slutas i många olika former ochunder olika beteckningar, t.ex. traktater, konventioner och deklarationer.Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifieratsi två konventioner. Överenskommelser mellan stater behandlas i 1969 årsWienkonvention, som trädde 1980. Wienkonventionavser överenskommelser mellan skilda internationella organisationersamt mellan internationella organisationer och stater. Denna konventionhar ratificerats av men har ännu inte trätt i kraft.Enligt Wienkonvention förstås med "traktat" en internationellöverenskommelse sluten mellan stater i skriftlig form och underkastadinternationell rätt, oavsett om den intagits i ett enda instrument elleri två eller flera sammanhörande instrument och oavsett dess särskildabeteckning.En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar.Den ingås eller tillträds i allmänhet genom undertecknande, följt avratifikation (godtagande, godkännande). I vissa fall krävs dock interatifikation. I andra fall sker tillträde utan föregående undertecknandegenom anslutning till överenskommelsen. Internationella överenskommelserkan också ingås genom skriftväxling ("exchange of notes") eller i andraförenklade former.Enligt Wienkonvention äger statschefer, regeringschefer ochutrikesministrar i kraft av sin ställning vidta alla åtgärder i sambandmed traktats ingående. Samma rätt tillkommer i inskränkt meningbeskickningschef och särskilt ackrediterade personer. I övrigt krävs iprincip fullmakt för behörighet att företräda stater vid traktatersingående.Regeringsformens reglerI 10 kap. 1 § regeringsformen föreskrivs att överenskommelse med annanstat eller mellanfolklig organisation ingås av regeringen. Riksdagensmedgivande krävs dock enligt 10 kap. 2 § om överenskommelsen fordrarlagstiftning eller eljest rör ämne i vilket har bestämmanderätteller om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan i det senarefallet underlåta att inhämta godkännande om rikets intressekräver det. I stället skall regeringen då överlägga med Utrikesnämndeninnan överenskommelse ingås. godkännande behöver såledesinte inhämtas om det motsvarande riksdagsbeslutet redan är fattat såvidainte överenskommelsen som sådan är av större vikt. I de senare fallenkrävs godkännande även om överenskommelsen ryms inom gällandelag eller av annan anledning inte ovillkorligen förutsätter ett särskiltbeslut av riksdagen.Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en mellanfolkligöverenskommelse skall anses vara av större vikt och följaktligenunderställas riksdagen.Enligt 10 kap. 3 § får regeringen uppdra åt förvaltningsmyndighet attingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen ejkräver eller medverkan.Av 10 kap. 8 § framgår att utrikesministern skall hållas underrättad,när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat ellertill mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet.Bestämmelsen innebär att underrättelse skall lämnas när en fråga"uppkommer", alltså innan myndigheten tar ställning (ochNils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s.360). Grundlagberedningen yttrade (SOU 1972:15 s. 188) att det i frågaom utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse av enhetlighetoch konsekvens och att grundlagen borde, som ett moment i befästandetav parlamentarismen, ge garantier för en sammanhållen bedömning av frågormed utrikespolitisk betydelse. Vad gäller underrättelseskyldighetensomfattning yttrade Grundlagberedningen att även till synes tekniskaärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse; "en centralkontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någonutrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser förriket".Förvaltningsmyndigheternas förteckningar över internationellaöverenskommelserI betänkande 1988/89:KU30 konstaterade att detinte fanns någon förteckning över avtal ingångna av förvaltningsmyndigheter.Utskottet konstaterade vidare att det inte heller fanns någonsammanställning över bemyndiganden att ingå sådana avtal. Mot bakgrund häravuttalade utskottet att även de internationella avtal som ingås avförvaltningsmyndigheterna borde upptas i särskild förteckning. skulle en sådan åtgärd göra det praktiskt möjligt att kontrollerabåde att de avtal förvaltningsmyndigheterna ingått grundat sig påbemyndigande från regeringen och att myndigheterna uppfyllt sin skyldighetenligt 10 kap. 8 § regeringsformen att hålla utrikesministern informeradom frågor av betydelse för förhållandet till annan stat eller tillmellanfolklig organisation.Numera finns bestämmelser i ämnet i förordningen (1990:1070) ompubliceringen av internationella överenskommelser, m.m. Förordningenträdde i kraft . I förordningsmotiven (1990:3) hänvisastill att i det tidigare nämnda betänkandet tagitupp frågan om en förteckning över förvaltningsmyndigheternas internationellaöverenskommelser. Enligt 13 § i förordningen skall varje förvaltningsmyndighetsom med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen ingår en överenskommelse avoffentligrättslig natur med en regering, en statlig eller kommunalmyndighet i ett annat land eller med en mellanfolklig organisation föraen förteckning över gällande sådana överenskommelser. Ett exemplar avförteckningen skall lämnas tillUtrikesdepartementets rättsavdelning. Uppgifter om överenskommelser som pågrund av sekretesslagen (1980:100) inte får lämnas ut till envar skalllämnas i en särskild förteckning.Som anges i förordningsmotiven måste man göra skillnad mellan avtal avoffentligrättslig natur och avtal av privaträttslig natur. Överenskommelserav det senare slaget får betraktas som vanliga civilrättsliga avtal somsluts på kommersiella villkor och som lika gärna skulle kunna ingås aven enskild person som en svensk myndighet. Överenskommelser som enförvaltningsmyndighet ingår med stöd av 10 kap. 3 § regeringsformen ärdäremot avtal som är bindande för riket och som i normalfallet endastregeringen får ingå.Förteckningen bör enligt förordningsmotiven innehålla uppgifter omparterna, avtalets titel och datering. Därutöver bör av förteckningenframgå enligt vilket bemyndigande avtalet har ingåtts, dvs. regeringsbeslutavseende ett visst avtal eller i form av ett generellt bemyndigande t.ex. i myndighetens instruktion.Beträffande tillvägagångssättet sägs i förordningsmotiven att myndigheteninledningsvis måste upprätta en förteckning över samtliga gällandeöverenskommelser. Därefter behöver förteckningen endast hållas à jour påså sätt att nya överenskommelser förs upp på förteckningen när de ingås,medan överenskommelser som löpt ut eller sagts upp avförs frånförteckningen.Tidigare granskningI betänkande 1991/92:KU30 (s. 38-39) redovisades en genomgång av deförteckningar över förvaltningsmyndigheternas internationellaöverenskommelser som kommit in till sedanförordningen (1990:1070) om publiceringen av internationellaöverenskommelser, m.m. trätt i kraft den 1 januari 1991.Av förteckningarna framgick att vissa myndigheter delvis missuppfattatåliggandena enligt förordningen. Några myndigheter hade i sina förteckningartagit upp även regeringsavtal medan andra inte tycktes ha tagit uppsamtliga berörda avtal. Ytterligare andra hade i sina förteckningarinte angett enligt vilket bemyndigande överenskommelsen hade ingåttseller hade inte angett rätt bemyndigande. Vissa myndigheter hade istället för förteckningar sänt in avtalstexter och annat material sominte var relevant.Dåvarande rättschefen i hade vid enutfrågning inför utskottet framhållit att man nog måsteräkna med att det tar innan myndigheterna arbetar fram rutineri fråga om förteckningarna. Det viktigaste ansåg han vara att arbetethade påbörjats. Detta ansåg han också gav myndigheterna en bättreöverblick över de överenskommelser som de ingått. Från Utrikesdepartementetssida hade vidtagits en del åtgärder för att förbättra redovisningen. Iskrivelser till rättscheferna hade från sida vidflera tillfällen påmints om myndigheternas skyldighet att lämnaförteckningarna. Även vid sammanträde med rättscheferna hade frågan tagitsupp.Utskottet konstaterade att granskningen visat en rad brister iförvaltningsmyndigheternas förteckningar över internationella överenskommelseroch även när det gällde inlämnandet av förteckningar. Utskottet slogvidare fast att det ankom på regeringen att se till att förteckningarnapå ett bättre sätt än dittills redovisade omfattningen och inriktningenav de internationella överenskommelserna på myndighetsnivå. Slutligennoterade utskottet med tillfredsställelse att det inom Regeringskanslietredan vidtagits en rad åtgärder för att förbättra redovisningen.I betänkande 1992/93:KU30 (s. 29-31) redovisades en genomgång av deförteckningar över förvaltningsmyndigheternas internationellaöverenskommelser som kommit in till samtunder första kvartalet 1993.Utskottet konstaterade att vissa brister som utskottet påtalat vidföregående års granskning förekom även som den förnyadegranskningen avsåg. En stor del av förteckningarna hade redovisats försent. I vissa fall saknades uppgift om bemyndigande. I något fall förekomatt avtal i sin helhet lämnats i stället för förteckningar. I vissafall torde de redovisade avtalen inte vara offentligrättsligaöverenskommelser utan av privaträttslig natur. Vidare noterades att antaletmyndigheter som redovisat förteckningar var förhållandevis litet, vilketkunde innebära att samtliga offentligrättsliga avtal som ingåtts påmyndighetsnivå inte hade redovisats.Utskottet konstaterade emellertid vidare att ytterligare åtgärder hadevidtagits för att förbättra redovisningen. Därvid hänvisades bl.a. tillatt en ny upplaga av promemoria "Riktlinjer förhandläggningen av ärenden om internationella överenskommelser" försettsmed ett avsnitt om förvaltningsmyndigheternas internationella avtalsamt en mall för förteckningar av det aktuella slaget.Avslutningsvis framhöll utskottet att det är av stor vikt att myndigheternasinternationella avtal redovisas på ett fullständigt, enhetligt ochöverskådligt sätt. Utskottet förutsatte därför att arbetet med attförbättra myndigheternas redovisningar fortsätter till dess att den nyaordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos allaförvaltningsmyndigheter.GenomgångInom ramen för årets administrativt inriktade höstgranskning har inomutskottets kansli gåtts igenom de förteckningar som redovisats sominkomna till den 1 januari-den 18februari 2004. Vidare har på samma sätt gåtts igenom förteckningar överhemliga avtal som redovisats som inkomna till departementet under vissperiod . Vissa iakttagelser med anledning av genomgången harredovisats för utskottet. Tjänstemän vid utskottets kansli har ocksåvid sammanträffande med företrädare för framförtvissa påpekanden med anledning av iakttagelserna och även inhämtat vissasakupplysningar som redovisats inför utskottet.Promemoria från RegeringskanslietGenom en skrivelse till har utskottet begärt svar påvissa frågor avseende förvaltningsmyndigheternas internationellaöverenskommelser.I en inom upprättad promemoria, bilaga 8, somöverlämnats som svar på utskottets begäran, anförs sammanfattningsvisatt varken tillämpningen av bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformeneller i 13 § i den aktuella förordningen har vållat några praktiskaproblem eller gett anledning att överväga en förändring av reglerna.Vidare anges bl.a. följande.Utrikesdepartementets enhet för folkrätt och mänskliga rättigheter(UD-FMR) är ansvarig mottagare av förteckningarna. UD-FMR erinrar i denegenskapen myndigheterna om deras skyldigheter enligt förordningen.Erinringarna går dels direkt till de myndigheter som sorterar underUtrikesdepartementet, dels till andra myndigheter via rätts-/expeditionschefernapå departementen. Senast en erinran gick ut var den 14 oktober 2004.Utrikesdepartementet utgår från att myndigheterna är bekanta med innehålleti den aktuella förordningen och med bestämmelsen i 10 kap. 8 §regeringsformen. I den mån en fullständig rapportering sker är det möjligtatt kontrollera huruvida ett bemyndigande finns för myndigheterna attingå avtal. Det finns emellertid inte någon garanti för att myndigheternarapporterar samtliga avtal till . Därmed är detinte heller möjligt att uppnå någon garanti för en fullständig kontrolli efterhand.Den information som myndigheterna enligt bestämmelsen i 10 kap. 8 §regeringsformen skall lämna om en fråga som kan få utrikespolitiskakonsekvenser, kan ges på skilda sätt och frågorna handläggs inom skildadelar av . Sådan information rör inte bara ingåendeav internationella överenskommelser. Internationella frågor hanterasnumera i allt högre grad i så gott som hela den svenska förvaltningen.Även departementets åtgärder med anledning av information enligt 10kap. 8 § regeringsformen varierar beroende på frågans art. Det är inteovanligt att den information som avses om förhållanden av utrikespolitiskvikt följer av att departementets kompetens på något sätt tas i anspråkunder pågående förhandlingar m.m. Förordningsbestämmelsen är mot bakgrundav det sagda av begränsad betydelse för kontrollen av myndigheternastillämpning av 10 kap. 8 § regeringsformen.Vad gäller syftet med bestämmelsen i förordningen, nämligen att spridainformation om de internationella överenskommelser som finns, spelarförteckningarna en förhållandevis undanskymd roll. Erfarenhetsmässigtinskränker sig önskemålen om att få ta del av de öppna förteckningarnatill två (forskare, studenter och andradepartement). Men förordningsbestämmelsen bidrar till att stärkaregeringens kontroll över vilka avtal som ingås i den svenska förvaltningen,och den bidrar därmed till att ge regeringen en bättre överblick avdet traktaträttsliga området.I takt med den ökande internationaliseringen i myndigheternas verksamhetökar naturligtvis myndigheternas kompetens på det internationella området,och kontaktytorna mellan myndigheterna och i övrigt utvecklas, vilket i sin tur bidrar till attuppfylla syftet bakom bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill inledningsvis erinra om bakgrunden till attförvaltningsmyndigheterna har ålagts en skyldighet att föra och tillUtrikesdepartementet redovisa förteckningar över gällande internationellaöverenskommelser. I förarbetena till regeringsformen har framhållits attdet i fråga om utrikespolitiken finns ett särskilt starkt intresse avenhetlighet och konsekvens. Vidare har i grundlagsmotiven framhållitsatt även till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt fåutrikespolitisk betydelse. Det understryks också att en central kontrollmåste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitiskbetydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket.Det faktum att internationella frågor numera i allt högre grad hanterasi så gott som hela den svenska förvaltningen stryker, enligt utskottetsuppfattning, ytterligare under vikten av att förvaltningsmyndigheternauppfyller sina skyldigheter vad gäller förteckningar över internationellaöverenskommelser.Utskottet kan konstatera att vissa brister som utskottet påtalat vidtidigare granskningar förekommer även som den nuaktuella granskningen avser. En stor del av förteckningarna har redovisatsför sent. I vissa fall saknas uppgift om bemyndigande eller ocksåframstår det som oklart vilket bemyndigande som avses. Vidare kan noterasatt antalet myndigheter som redovisat förteckningar är förhållandevislitet, vilket kan innebära att samtliga offentligrättsliga avtal somingåtts på myndighetsnivå inte har redovisats.Utskottet vill på nytt framhålla vikten av att alla berörda myndighetersinternationella avtal redovisas på ett fullständigt, enhetligt ochöverskådligt sätt. Först då kan redovisningsskyldigheten bidra till attskapa ett heltäckande och tillförlitligt underlag för kontrollen av attde avtal förvaltningsmyndigheterna ingått grundat sig på bemyndigandefrån regeringen. Ett sådant underlag kan också vara av betydelse förmöjligheterna att kontrollera att myndigheterna uppfyllt sin skyldighetenligt 10 kap. 8 § regeringsformen att hålla utrikesministern informeradom frågor av betydelse för förhållandet till annan stat eller tillmellanfolklig organisation.