bet · GS01FIU12 · 2004-10-12 00:00:00 — Jämförreservation (m).SkrivelsenUtvärdering av strategiska beslut om förvaltning avstatsskuldenFördelning på skuldslagRiksgäldskontorets beslutInom ramen för riktlinjerna har möjlighet tillstrategiska beslut om fördelningen av statsskulden mellan olika skuldslag,dels via amorteringsmandatet, dels via riktlinjerna för den realaupplåningen. Resterande upplåningsbehov täcks genom nominell kronupplåning.Riktmärket för valutaamorteringen var med entillåten avvikelse på ±15 miljarder kronor.Kontoret valde att amortera i enlighet med regeringensriktlinjer.Regeringens bedömningRegeringen bedömer att beslut att avvika frånregeringens amorteringsbeslut och utnyttja möjligheten att avvika frånriktvärdet var rimliga. Mot bakgrund av att kronkursenunder dessa år låg på en ganska svag nivå bedöms risken för att kronanska försvagas till en ännu svagare nivå som förhållandevis liten. Däremotär det givetvis så att det till följd av besluten att skjuta påamorteringarna återstår en större valutaskuld, vilket innebär att förvaltningenär utsatt för en större risk än om amorteringarna hade gjorts enligtden tänkta planen. Att beslutade attamortera i linje med regeringens riktvärde för valutaskulden reduceradedock denna risk.Regeringen anser att de amorteringsbeslut som fattatvarit rimliga och välgrundade.Duration för den nominella skuldenRiksgäldskontorets beslutLiksom valde att tillämpa skildalöptider i de nominella skuldslagen. Den nominella skuldens sammanvägdaduration på uppnåddes genom att durationsmålet för kronskuldensattes till och för valutaskulden till . Riksgäldskontorettilläts, , avvika från angivna riktvärden med maximalt±0,. Att ha en i kronskulden gör det möjligtatt emittera en större andel obligationer i långa löptider. På dettasätt främjas likviditeten i obligationsmarknaden.Regeringens bedömningMed hänvisning till risken att de långa räntorna skulle förbli lågaeller falla ytterligare valde att inte ändra riktvärdetför durationen. Regeringen ser ingen anledning att göra någon annanbedömning än den gjorde.ValutasammansättningRiksgäldskontorets beslutRiktmärket för valutaskulden har traditionellt utformats i syfte attminimera risken för fluktuationer i valutaskuldens värde mätt i svenskakronor till följd av variationer mellan i skulden ingående valutor.Riksgäldskontoret har valt att i två fall frångå denna riskminimeringsstrategi,dels genom att öka andelen skuld i schweizerfranc i valutariktmärket,dels genom att ta en strategisk valutaposition i amerikanskadollar.Inför 2000 ökades andelen skuld i schweizerfranc (CHF) permanent med 5procentenheter (från ) i valutariktmärket.Ändringen motsvarade ett absolut belopp på ca 20 miljarder kronor.Förändringen baserades på bedömningen att skuld i CHF till följd av densystematiskt låga räntenivån i långsiktigt skulle ge en lägrekostnad än motsvarande skuld i euro, som risken endast skulleöka marginellt. Analysen var i stort sett tillbakablickande och detkonstaterades att det varit billigare att lånai CHF än i övriga europeiska valutor under av tiden.Den högre andelen schweizerfranc minskade kostnaderna förstatsskulden med ca . Merparten av kostnadsbesparingen,1,, berodde på att schweizerfrancen försvagades moteuron och resterande berodde på lägreräntekostnader. Sammantaget har omviktningen av riktmärket för valutaskuldeninneburit en kostnadsbesparing på ca . Utvärderingen bör dock ske på lång sikt dåresultatet på kort sikt kan variera till följd av tillfälliga växelkursrörelser.I slutet av december 2000 beslutade att ta en strategiskvalutaposition genom att öka andelen skuld i amerikanska dollar (USD)(från ) på bekostnad avandelen skuld i euro. Vid tillfället för positionstagningen bedömdesdollarn vara kraftigt övervärderad mot euron.Den strategiska dollarpositionen uppgick till ochgenomfördes till en genomsnittlig EUR/USD-kurs på 0,8970. Under 2002förstärktes euron i förhållande till dollarn med och positionensvärde ökade kraftigt.I juli 2002 påbörjade den gradvisa avvecklingen avvalutapositionen. Förstärkningen av euron fortsatte ochsommaren 2003 stängdes den sista delen av positionen. Riksgäldskontoretköpte dollar till en kurs motsvarande för en euro och såldedollar till genomsnittskursen 1,087.Vinsten från den strategiska valutapositionen uppgick till sammanlagtca 4,5 miljarder kronor.Regeringens bedömningRegeringen konstaterar att nettoeffekten av omviktningen blev myckethög , främst till följd av en gynnsam utveckling avschweizerfrancen. Att den ackumulerade kostnadsbesparingen underutvärderingsperiodendessutom visade positivt resultat är glädjande,konstaterar regeringen.Den strategiska dollarpositionen är enligt regeringen ett exempel pånär anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategitill rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanatRiksgäldskontoret att göra. Det är positivt att den strategiska valutapositioneni dollar som togs har avvecklats med en vinstmotsvarande ca 4,5 miljarder kronor.Marknads- och skuldvård i kronskuldenRiksgäldskontorets beslutEn väl fungerande statspappersmarknad är en viktig förutsättning föratt nå det övergripande målet för statsskuldspolitiken. Riksgäldskontorethar vidtagit en rad åtgärder som direkt eller indirektkan bidra till att långsiktigt sänka de absoluta räntekostnaderna förstatsskulden. Många av dessa åtgärder är dock svåra att utvärderakvantitativt och därför baseras utvärderingar av marknadsvård i storutsträckning på kvalitativa analyser och överväganden.Under 2002 genomförde en övergripande utvärdering avmarknadsvården på den svenska statspappersmarknaden. Enligt rapportenstår sig den svenska statspappersmarknaden och Riksgäldskontoretsmarknadsvård sig väl i en internationell jämförelse med motsvarigheter iandra europeiska länder.Regeringens bedömningRegeringen anger i skrivelsen att som dominerande emittent på den svenskamarknaden är det viktigt att agerar långsiktigt ochförutsägbart. Regeringens bedömning är att så också är fallet.Upplåningsstrategin är känd på marknaden. På så sätt ökar förutsättningarnaför hög likviditet och låg refinansieringsrisk i upplåningen.Regeringen anser att de mål som satts upp för marknads- och skuldvårdenhar varit rimliga och ger goda förutsättningar för att minska lånekostnadernaför statsskulden.Statsskuldens förfalloprofilRiksgäldskontorets beslutAtt minska risken för att stora volymer måste refinansieras vid entidpunkt då ränteläget är ofördelaktigt är en naturlig del i . Andelen lån med förfall var under2003 större än under elva av årets . Riksgäldskontorethade vissa svårigheter att kombinera durationsmålet med riktlinjen förstatsskuldens förfalloprofil.Regeringens bedömningRegeringen upplever inte överskridandet av förfalloprofilsrestriktionen2003 som något stort problem ur refinansieringsrisksynpunkt. Att minskarisken för att stora volymer måste refinansieras dåränteläget är ofördelaktigt är en naturlig del i . Regeringens syn på förfalloprofilsrestriktionenförtydligades i riktlinjebeslutet då riktlinjen för statsskuldensförfalloprofil slopades.Trots att andelen lån som förföll under2003 genomgående låg något anser regeringen att målet om enspridd förfalloprofil har uppnåtts. agerade sammantageti överensstämmelse med målet för statsskuldsförvaltningen.Utvärdering av operativa beslutLån och skuldförvaltning i utländsk valutaRiksgäldskontorets beslutRiksgäldskontoret har möjlighet att inom av styrelsen väl definieraderamar bedriva en aktiv förvaltning av en del av skulden i utländsk valuta.Den operativa förvaltningen av valutaskulden är, till skillnad frånden nominella kronskulden, inriktad på aktivt positionstagande gentemotriktmärket. Positioneringen baseras i huvudsak på överväganden dels omförväntad ränteutveckling, dels om förväntad valutautveckling.Riksgäldskontorets operativa förvaltning av valutaskulden gav för 2003ett positivt resultat, 880 miljoner kronor.Riksgäldskontorets strategi på valutasidan var att positionera sig fören svagare dollar, men även för en starkare euro mot schweizerfranc.Dessa positioner gav upphov till huvuddelen av vinsterna,. De mest framgångsrika strategierna på räntesidanvar positioner för lägre europeiska räntor samt att amerikanska räntoråter ska komma upp över de europeiska. Kontoret positionerade sig ävenperiodvis framgångsrikt för sänkt eller bibehållen styrränta från ECBoch Federal Reserve. Räntepositionerna gav sammantaget ett resultat på224 miljoner kronor.I syfte att sprida riskerna i förvaltningen samt för att få ytterligarereferenspunkter för en bedömning av måluppfyllelsen i den aktivaförvaltningen av valutaskulden anlitar /93externa förvaltare. Vid utgången av 2003 var de externa förvaltarna sjutill antalet.Spridningen i resultat mellan förvaltarna var ganska stor under 2003men i genomsnitt var resultatet positivt, . Riskmåttet,mätt som hur mycket kostnaden har varierat , indikerar attRiksgäldskontorets resultat inte har uppnåtts till priset av ett högrerisktagande jämfört med de externa förvaltarna. Det är snarare så attRiksgäldskontoret uppnått ett bättre resultat trots lägre risktagande.Sammantaget uppgick resultatet i den operativa valutaförvaltningen till937 2003 och till för utvärderingsperioden1999-2003. över hela utvärderingsperioden har räntepositionernagenererat ett positivt resultat, medan valutapositionerna har gett upphovtill ett negativt resultat.Regeringens bedömningRiksgäldskontoret har bedrivit en kostnadseffektiv upplåning i utländskvaluta jämfört med de alternativa låneformer som står till buds.Målet för den aktiva förvaltningen är att uppnå lägre kostnader relativten passivt förvaltad valutaskuld. Resultatet blev 937 miljoner kronorför 2003 och för utvärderingsperioden 1999-2003.Därmed har uppfyllt det uppställda kvantitativa målet.I tidigare utvärderingar har regeringen kunnat konstatera attRiksgäldskontoret varit generellt sett bättre på att förutse ränteutvecklingenpå olika marknader än att hantera variationer i de positioner somplacerats i valuta. Regeringen anser det därför vara tillfredsställandeatt aktiva förvaltning 2003 visade positivtresultat för både valuta- och räntepositioner på femår.Upplåning i realobligationerRiksgäldskontorets beslutDen totala utestående stocken av realobligationer ökade från 157,2 till171,. Andelen realobligationer i statsskuldenökade från . Detta är i enlighet med regeringens riktlinjeratt andelen realskuld långsiktigt ska öka.Den starka efterfrågan på realobligationer har avspeglats i fortsatthöga teckningskvoter och för fördelaktiga räntenivåeri auktionerna. Realobligationerna emitterades på break even-nivåer mellan1,7 och , med ett genomsnitt på . Nivåerna var alltså i linjemed inflationsmål.Kostnadsbesparingen beräknas som kostnadsskillnaden mellan upplåning inominella och reala obligationer. Måttet är indikativt. Vad det faktiskaresultatet slutligen blir beror på den framtida inflationsutvecklingenfram till dess att reallånen förfaller till betalning, vilket förflertalet reallån är ganska långt fram i tiden. Det ackumulerade resultatetkan således både förbättras och försämras beroende på inflationsutvecklingenframöver.Det indikativa resultatet för realupplåningen 2003 var 1,5 miljarderkronor och ackumulerat resultat för den senaste femårsperioden uppgicktill . Eftersom en stor del av realemissionernaskedde , kan det vara intressant att följa detackumulerade resultatet sedan starten av den svenska realobligationsmarknaden.Den samlade kostnadsbesparingen från det att verksamheten inleddes1994 uppgår till . En ansenlig del av det ackumuleraderesultatet beror på förhållandevis låga inflationsutfall under tidigareår.Regeringens bedömningRegeringen konstaterar att har uppnått det kvantitativamålet för realupplåningen i svenska kronor, då den reala upplåningenhar varit billigare än motsvarande nominella upplåning i svenska kronorbåde och för den femåriga utvärderingsperioden.Nominella lån i svenska kronorRiksgäldskontorets beslutStatens upplåning i svenska kronor sker främst i nominella statsobligationeroch statsskuldväxlar. Samtliga obligationsemissioner under 2003övertecknades och trots den ökade volymen per auktionstillfälle varteckningskvoten högre än innan. Räntespridningen, dvs. skillnadenmellan högsta accepterade ränta och genomsnittlig ränta vid emissionerna,visar att obligationerna emitterades i paritet med rådande marknadsräntor.Regeringens bedömningRiksgäldskontorets emissioner av statsobligationer förefaller ha varitframgångsrika: övertecknade emissioner, stora budvolymer och småränteskillnader mellan genomsnittsränta och högsta accepterade ränta videmissionerna. Även auktionerna i statsskuldväxlar förefaller ha fungeratväl och endast tre auktioner skars ned under året.Det är svårt att kvantitativt mäta effekterna på lånekostnaderna av denskuld- och marknadsvård som bedriver. Regeringen hardessutom uttryckt att utvärderingen främst bör skei kvalitativa termer. Regeringens slutsats är, främst baserat påkvalitativa grunder, att marknads- och skuldvård tordeha bidragit till en mer likvid och effektiv statspappersmarknad. Åtgärdernakan därmed sägas ha bidragit till långsiktigt lägre kostnader förstatsskulden.Upplåning från hushållenRiksgäldskontorets beslutDen totala sparmarknaden för ränteplaceringar, dvs. inlåning på bankkonton,räntefonder och privatobligationer, utgjorde den30 . andel av sparmarknaden förränteplaceringar uppgick till 2003, lägre änföregående år. Det innebär att inte lyckats behålla sinmarknadsandel när det totala räntesparandet ökade under året.Premieobligationerna utgör basen i privatmarknadsupplåningen. Den totalautestående premieobligationsstocken minskade med 2,2 miljarder kronortill ca vid utgången av 2003.Riksgäldsspar fortsatte att växa 2003, om än något lägre än under 2002.Den totala volymen i Riksgäldsspar uppgick till 18,8 miljarder kronorvid utgången av 2003, en ökning med jämförtmed 2002.Resultatet för den sammanlagda privatmarknadsupplåningen uppgicktill jämfört med motsvarande upplåning på penning-och obligationsmarknaden. För den femåriga utvärderingsperioden 1999-2003uppgick det sammanlagda resultatet till . Den störstadelen av resultatet kan hänföras till premieobligationerna, detta trotsatt sparformen fortsatt uppvisar en sjunkande volym. uppgickkostnadsbesparingen i upplåningen via Riksgäldsspar till 20 miljonerkronor, en dubbelt så stor besparing som året innan. Sammantaget uppvisarsparformen även ett överskott över utvärderingsperioden.Regeringens bedömningUnder utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen iprivatmarknadsupplåningen till , vilket innebär attRiksgäldskontoret uppnått det kvantitativa målet för privatmarknadsupplåningen.Verksamhetsmålet avser även de enskilda låneinstrumenten. Även i dettaavseende anses det kvantitativa målet vara uppfyllt då samtligalåneinstrument uppvisade positivt resultat för utvärderingsperioden. Regeringenkonstaterar att det är önskvärt att Riksgäldsspar fortsätter att utvecklastill en attraktiv sparform, inte minst för att kunna uppnå stabiliteti kontorets upplåning från privatpersoner och mindre placerare.MotionenI motion Fi32 av m.fl. (m) anser motionärerna att detär klart olämpligt att en statlig myndighet som agerarsom ett kreditinstitut bland flera på en konkurrensutsatt marknad därstaten har ansvar för både reglering och tillsyn. Att bedriva inlåningfrån hushållen med hjälp av Riksgäldsspar ligger utanför Riksgäldskontoretshuvuduppgifter och fyller ingen reell funktion när det gäller statsupplåningoch skuldförvaltning. Motionärerna anser därför att Riksgäldsspar böravvecklas.Utskottets ställningstagandeBakgrundRiksgäldskontorets verksamhet redovisas i skrivelsen uppdelad ochutvärderad på två nivåer, dels de strategiska beslut som fattas av kontoretsstyrelse, dels den operativa förvaltning som kontoret bedriver. Utskottethar i detta avsnitt valt att ge en mer samlad bedömning av av statsskulden.ValutaskuldenUtskottet anser att de amorteringsbeslut som fattats av Riksgäldskontoretsstyrelse har varit rimliga och välgrundade, både ur kostnads- ochrisksynpunkt. Styrelsens beslut att skjuta på en del av amorteringarna avvalutaskulden har inneburit stora kostnadsbesparingar,1-1,. beslut att under 2003amortera i enlighet med regeringens riktlinjer innebar att amorteringarnagjordes till en mer förmånlig växelkurs än vad som hade varit falletunder . Amorteringarna innebar även att riskexponeringenminskade till följd av en lägre valutaandel.Statsskuldens förfalloprofilFör att minska risken för att stora volymer måste refinansieras vid entidpunkt då ränteläget är ofördelaktigt föreslog regeringen för 2003att en spridd förfalloprofil skulle eftersträvas. Upplåningen bordedärför inriktas mot att inte av skulden ska förfalla inomde närmaste tolv månaderna. Som framgår av redovisningen har Riksgäldskontorethaft vissa svårigheter att kombinera durationsmålet med riktlinjen förstatsskuldens förfalloprofil. Andelen lån med förfall inom tolv månadervar större än under elva av årets . Trotsdetta anser regeringen att målet om en spridd förfalloprofil har uppnåtts.Regeringen upplever inte överskridandet av förfalloprofilsrestriktionen2003 som något stort problem ur refinansieringsrisksynpunkt.Det förefaller enligt utskottets mening som om målet för skuldensgenomsnittliga löptid och riktlinjen för skuldens förfalloprofil i vissasituationer kan vara svåra att uppfylla . Riksgäldskontorethar valt att i det läget försöka uppfylla durationsmålets dvs. Utskottet har inga invändningar mot Riksgäldskontoretsprioriteringar i valet av mål. Risken för konflikter undanröjs förframtiden i och med att regeringen i riktlinjebeslutet har valtatt ta bort kravet på förfalloprofilen.Lån i utländsk valutaDen strategiska valutapositionen i amerikanska dollar som Riksgäldskontorettog , har utvecklats iden riktning som avsetts och en vinst motsvarande ca 4,5 miljarder kronorhar realiserats. Den strategiska positionen är ett exempel på närRiksgäldskontoret anpassar sin upplåning och skuldförvaltningsstrategitill rådande marknadsläge. Det är också vad regeringen uppmanatRiksgäldskontoret att göra.Ökningen av andelen schweizerfranc i riktmärket för valutaskulden, somgjordes , gav upphov till en kostnadsbesparing påca . Sammantaget har omviktningen av riktmärket förvalutaskulden inneburit en kostnadsbesparing på ca 600 miljoner kronorunder den senaste fyraårsperioden.Den ackumulerade kostnadsbesparingen uppvisarför första gången ett positivt resultat vilket utskottet anser ärpositivt.Reala lånSom framgår av skrivelsen uppgick det indikativa resultatet för denreala upplåningen till för 1999-2003. För 2003uppgick resultatet till . Resultatet framöver ärkopplat till utvecklingen i inflationen och till i vilken grad Riksbankenlyckas uppnå inflationsmålet.Förvaltningen av den nominella kronskuldenFör huvuddelen av statsskulden, den s.k. kronskulden, har regeringeninte angett några riktlinjer som är möjliga att utvärdera kvantitativt.En positionstagning av med utgångspunkt i förväntadränteutveckling anses som oförenlig med kontorets ställning som dominerandeutgivare av låneinstrument. Detta gör att en utvärdering i kostnadstermermot exempelvis en jämförbar riktmärkesportfölj inte låter sig göras.Riksgäldskontoret har - och med instämmande av regeringen - istället betonat att skuld- och marknadsvård ska vara den huvudsakligauppgiften för kontoret. Det som återstår för kontoret är att genom valav lån, emissionsteknik och informationsspridning samt åtgärder för atteffektivisera andrahandshandeln försöka göra svenska statspapperintressanta att placera i och på så sätt långsiktigt medverka till attminska kostnaderna för låne-skulden.Det är emellertid mycket svårt att bedöma och värdera ett sådant arbete.Även om man skulle kunna tänka sig att mäta vissa nyckeltal för hurmarknaden fungerar, genom t.ex. enkäter till aktörer på marknaden, ärdet svårt att värdera i vilken utsträckning som olikainsatser har bidragit till utvecklingen. Enligt Riksgäldskontoretsbedömning vore det mer fruktbart att utveckla den kvalitativa utvärderingenän att söka ta fram siffersatta mått med lågt informationsvärde. Utskottetanser mot denna bakgrund att det kunde vara värdefullt att anlitautomstående experter för att granska skuld- ochmarknadsvård, absolut sett och i internationell jämförelse, för att på såsätt öka kunskapsnivån om och i vilken utsträckning det är möjligt attutvärdera förvaltningen av den nominella kronskulden.Hushållsupplåning och RiksgäldssparResultatet i hushållsupplåningen har varit gott, 1,3 miljarder kronorför den senaste femårsperioden. Samtliga låneinstrument uppvisar positivtresultat för utvärderingsperioden. Det kvantitativa målet för upplåningenfrån hushållen kan anses vara uppfyllt. uppgick kostnadsbesparingeni upplåningen via Riksgäldsspar till 20 miljoner kronor.Utskottet delar regeringens uppfattning att det är angeläget attRiksgäldsspar utvecklas till en attraktiv sparform, inte minst för attkunna uppnå målet om största möjliga kostnadsbesparing i förhållandetill alternativa upplåningsformer på penning- och obligationsmarknaden.Utskottet motsätter sig således förslaget i motion Fi32 av MikaelOdenberg m.fl. (m) att avveckla Riksgäldsspar, varför motionen avstyrksav utskottet.SammanfattningRiksgäldskontorets operativa hantering inom ramen för målen bedöms avregeringen ha bidragit till mer likvida och effektiva nominella ochreala statspappersmarknader. Regeringen bedömer därför att målen förverksamheterna inom den nominella skulden och marknadsvården har uppfyllts.Utskottet gör ingen annan bedömning. Utskottet vill i likhet medtidigare år framhålla vikten av att utvärderingsmetoderna utvecklas.Utskottets helhetsintryck av verksamheten ger ingen anledning till kritikmot och de resultat som uppnåtts. För de delar avskuldförvaltningen där kvantitativa mått har kunnat beräknas visarförvaltningen positiva resultat såväl som för den senasteutvärderingsperioden, vilket utskottet anser vara positivt. Utskottetfinner därför liksom regeringen att förvaltat skuldeni enlighet med det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Riksgäldskontorets beslut om upplåning och skuldförvaltning, punkt 2(m)av (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen [okänd inställning] motion 2003/04:Fi32 och läggerskrivelse 2003/04:104 i denna del till handlingarna.StällningstagandeVi anser det mindre lämpligt att en statlig myndighet som Riksgäldskontoretagerar som ett kreditinstitut bland flera på en konkurrensutsatt marknad,där staten också ansvarar för både reglering och tillsyn. Att med hjälpav Riksgäldsspar bedriva inlåning från hushållen ligger utanförRiksgäldskontorets huvuduppgifter och fyller ingen nämnvärd funktion närdet gäller statsupplåning och skuldförvaltning. Upplåningen viaRiksgäldsspar finansierar av den totala statsskulden och saknari det sammanhanget betydelse.Vi anser således att Riksgäldsspar bör avvecklas och tillstyrker därmedmotion Fi32 (m).BilagaFörteckning över behandlade förslagSkrivelsenRegeringens skrivelse 2003/04:104 Utvärdering av statens upplåning ochskuldförvaltning 1999-2003.Följdmotion2003/04:Fi32 av m.fl. (m):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att sparprodukt avvecklas.