bet · GR01LU16 · 2004-02-17 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:43Obeställd e-postreklam jämte åtta motioner, varav tre väckts med anledningav propositionen och fem väckts under den allmänna motionstiden år 2003.I propositionen lägger regeringen fram förslag till ändringar imarknadsföringslagen (1995:450) som syftar till att i svensk rätt genomföraartikel 13 i och rådets direktiv /58/EG av den 12juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inomsektorn för elektronisk kommunikation (kommunikationsdataskyddsdirektivet).Lagförslaget innebär att en näringsidkare vid marknadsföring till enfysisk person som huvudregel får använda elektronisk post bara om personenhar samtyckt till det på förhand, en s.k. opt in-lösning. Kravet påsamtycke skall dock, under vissa förutsättningar, inte gälla vid marknadsföringinom ramen för ett befintligt kundförhållande. Ett reklammeddelande somsänds med elektronisk post måste vidare alltid innehålla en giltig adresstill vilken mottagaren kan sända en begäran om att marknadsföringen skallupphöra. Detta gäller även vid marknadsföring som riktas till juridiskapersoner.Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2004.Utskottet föreslår att , med en lagteknisk justering, antarregeringens lagförslag och avslår samtliga motionsyrkanden.I betänkandet finns en reservation.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. LagförslagetRiksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen(1995:450) med den ändringen att 22 § andra stycket får den lydelse somutskottet föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller delvis proposition2003/04:43 och avslår motionerna 2003/04:L8 yrkande 1, 2003/04:L229,2003/04:L233, 2003/04:L246, 2003/04:L266 yrkandena 1-3 och 2003/04:L295.Reservation (m)2. Undantag från krav på samtyckeRiksdagen avslår motionerna 2003/04:L8 yrkande 2, 2003/04:L9 yrkande 2och 2003/04:L10 yrkande 3.3. Skyddet för juridiska personerRiksdagen avslår motionerna 2003/04:L9 yrkande 1 och 2003/04:L10 yrkande2.4. Andra metoder för kommunikation på distansRiksdagen avslår motionerna 2003/04:L9 yrkande 3 och 2003/04:L10 yrkande1.5. MarknadsstörningsavgiftRiksdagen avslår motion 2003/04:L10 yrkande 4.6. Tekniska lösningarRiksdagen avslår motion 2003/04:L8 yrkande 3.Stockholm den 17 februari 2004På lagutskottets vägnarInger RenéFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), MarianneCarlström (s), (), (), (), (), (), (),Rezene Tesfazion (s), (), (s),(), (), (), HilleviEngström (m), () och ().Allmän bakgrundGällande rättMed obeställd reklam avses reklam eller annan marknadsföring som försvidare till mottagaren utan att denne varit aktiv för att få reklameneller utan att mottagaren genom sitt tidigare uppträdande kan anses havisat något intresse för den.Det förekommer i huvudsak två olika modeller för att reglera under vilkaförutsättningar obeställd reklam är tillåten. Den ena modellen, s.k. optin, innebär att obeställd reklam är förbjuden om inte mottagaren i förväghar begärt att få reklamen eller samtyckt till det. Den andra modellen,opt out, innebär motsatsen. Enligt opt out är det således tillåtet attsända obeställd reklam så länge mottagaren inte uttryckligen motsatt sigdet. Vid reglering som bygger på opt out förekommer ofta olika slagsspärregister dit man i förväg kan anmäla att man inte vill ha viss reklami fortsättningen.Enligt 13 b § första stycket marknadsföringslagen (1995:450) gäller atten näringsidkare vid marknadsföring till en fysisk person får användatelefax eller sådana uppringningsautomater eller andra liknande automatiskasystem för individuell kommunikation som inte betjänas av någon enskildendast om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand (opt in).Av 13 b § andra stycket framgår vidare att en näringsidkare får användaandra metoder för individuell kommunikation på distans, exempelvis telefon,elektronisk post och adresserad direktreklam, om inte den fysiska personentydligt motsatt sig att metoden används (opt out). En näringsidkare somanvänder elektronisk post vid icke begärd marknadsföring skall, enligt 13b § tredje stycket, respektera och regelbundet kontrollera register därpersoner som inte önskar få sådan marknadsföring med elektronisk post kanregistrera sig.I 10 och 11 §§ personuppgiftslagen (1998:204) finns vidare bestämmelserom integritetsskydd och behandling av personuppgifter, bl.a. imarknadsföringssammanhang.13 b § första och andra styckena marknadsföringslagen genomför i svenskrätt dels artikel 12 i direktiv /66/EG av ombehandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inomtelekommunikationsområdet(teledataskyddsdirektivet), dels artikel 10 i direktiv /7/EG av den 20maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal (distansavtalsdirektivet).Tredje stycket i paragrafen genomför artikel 7.2 i direktiv /31/EG avden om vissa rättsliga aspekter på informationssamhälletstjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden(e-handelsdirektivet).KommunikationsdataskyddsdirektivetEuropaparlamentet och rådet antog direktiv /58/EG ombehandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn förelektronisk kommunikation (kommunikationsdataskyddsdirektivet). Direktivet,som ersatt teledataskyddsdirektivet, syftar bl.a. till att säkerställaett likvärdigt skydd av de grundläggande fri- och rättigheterna när detgäller behandling av personuppgifter inom sektorn för elektroniskkommunikation.Artikel 13 innehåller bestämmelser om icke begärd kommunikation vid direktmarknadsföring. Av artiklarna 13.1 och 13.5 följer att användningen avautomatisk uppringningsutrustning, telefax eller elektronisk post fördirekt marknadsföring bara får tillåtas i fråga om fysiska personer somi förväg har givit sitt samtycke, dvs. Med elektronisk post avsesett meddelande i form av text, röst, ljud eller bild som sänds via ettallmänt kommunikationsnät och som kan lagras i nätet eller i mottagarensterminalutrustning till dess att denne hämtar det. Enligt ingressen tilldirektivet innefattar begreppet elektronisk post även s.k. SMS- ochMMS-meddelanden. Artikel 13.2 innehåller ett undantag från kravet på samtyckeenligt artikel 13.1 som innebär att det under vissa förhållanden intekrävs samtycke på förhand vid användningen av elektronisk post vidmarknadsföring inom ett befintligt kundförhållande. I fråga om andra metoderför icke begärd kommunikation till fysiska personer än elektronisk post,automatisk uppringningsutrustning eller telefax, företrädesvis telefon,ges medlemsstaterna, enligt artikel 13.3, en möjlighet att välja vilkenskyddsnivå som skall gälla, opt in eller opt out. Artikel 13.4 innebärett förbud mot att under alla omständigheter skicka elektronisk post fördirekt marknadsföring om identiteten på meddelandets avsändare döljs ellerhemlighålls eller det saknas giltig adress till vilken mottagaren kanskicka en begäran om att marknadsföringen skall upphöra. Artikel 13.5 rörskyddet för juridiska personer mot icke begärd kommunikation med elektroniskpost.Redogörelse för ärendetRegeringen beslutade att tillkalla en särskild utredaremed uppgift att föreslå ny lagstiftning och myndighetsorganisation påområdet elektronisk kommunikation. I uppdraget låg bl.a. att föreslå deförfattningsändringar som föranleds av bestämmelserna om icke begärdkommunikation i artikel 13 i kommunikationsdataskyddsdirektivet. Utredningen,som antog namnet Utredningen om elektronisk kommunikation (e-komutredningen),redovisade sitt uppdrag, bl.a. såvitt gäller genomförandet av artikel 13,i delbetänkandet (SOU 2002:109) Myndighetsfrågor m.m., som överlämnadestill regeringen . Delbetänkandet har remissbehandlats ochligger till grund för lagförslaget i förevarande proposition.I övriga delar är kommunikationsdataskyddsdirektivet i huvudsak genomförti svensk rätt genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, somträdde i kraft (prop. 2002/03:110, bet. TU6, rskr. 228).I propositionen föreslår regeringen - efter hörande av Lagrådet - attriksdagen skall anta det i propositionen framlagda lagförslaget. Regeringensförslag finns i bilaga 1 och lagförslaget i bilaga 2.Propositionen har föranlett tre motioner. I detta sammanhang behandlarutskottet även fem motioner som har väckts under den allmänna motionstidenår . Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.Propositionens huvudsakliga innehållPropositionen innehåller förslag till ändringar i marknadsföringslagen(1995:450) som syftar till att i svensk rätt genomföra artikel 13 ikommunikationsdataskyddsdirektivet. Lagstiftningen genomför också, somtidigare, artikel 10 i distansavtalsdirektivet. Lagförslaget innebär ihuvudsak följande. En näringsidkare får vid marknadsföring till en fysiskperson som huvudregel använda elektronisk post bara om personen harsamtyckt till det på förhand, dvs. opt in (13 b § första stycket). Kravetpå samtycke skall dock, under vissa förutsättningar, inte gälla inom ramenför ett befintligt kundförhållande (13 b § andra stycket). I fråga omandra metoder för individuell kommunikaton på distans än elektronisk post,telefax och automatiska uppringningssystem innebär lagförslaget intenågon förändring i förhållande till gällande rätt (13 d §). Ettreklammeddelande som sänds med elektronisk post måste alltid innehålla en giltigadress till vilken mottagaren kan sända en begäran om att marknadsföringenskall upphöra. Detta skall även gälla vid marknadsföring som riktas tilljuridiska personer (13 c §). Nuvarande skyldighet i 13 b § tredje stycketmarknadsföringslagen att regelbundet kontrollera och respektera s.k. optout-register upphävs.Utskottets övervägandenLagförslagetUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör anta regeringens lagförslag och avslå motionsyrkande medkrav på dels avslag på propositionen, dels införande av opt in ochytterligare åtgärder från regeringens sida mot obeställd e-postreklam. Jämförreservation (m).MotionernaInger m.fl. (m) riktar i motion L8 stark kritik mot regeringensförslag och e-komutredningens delbetänkande. Kritiken går i huvudsak ut påatt varken utredningen eller regeringen har analyserat och förklaratcentrala begrepp i direktivet, att det saknas ekonomiska resurser förkontroll av lagens efterlevnad och att regeringen inte har analyserat huren sådan kontroll skall kunna ske. Regeringen har inte heller, anförs det,berört de tekniska lösningar för att förhindra oönskad e-postreklam somfinns. Därtill saknas en analys av i vilka fall e-postreklam är otillåtenredan i dag enligt gällande rätt. Dessutom är det synnerligen tveksamt,menar motionärerna, om lagstiftningen kommer att få någon reell effekt.Motionärerna anser att propositionen har så pass stora brister att denkan bidra till att allmänhetens förtroende för rättsordningen undergrävs.I motionen yrkas avslag på propositionen och begärs ett tillkännagivandeom att regeringen, efter förnyat utrednings- och beredningsarbete ienlighet med de i motionen angivna riktlinjerna, skall återkommatill med en ny proposition i ämnet (yrkande 1).Susanne och (båda s) begär i motion L229 etttillkännagivande om att regeringen skall se över lagstiftningen ochöverväga opt in vid marknadsföring med hjälp av elektronisk post. Motsvarandemotionsyrkanden finns i motionerna L233 av m.fl. (s) ochL295 av m.fl. (kd).Enligt vad som anförs i motion L246 av () krävs ytterligareåtgärder än införande av opt in för att komma till rätta med problemetmed icke begärd e-postreklam. I motionen begärs ett tillkännagivande omatt regeringen skyndsamt skall se över möjligheterna att stoppa oönskade-postreklam i och ta upp frågan på nytt inom EU i syfte att fåtill stånd en gemensam, hårdare lagstiftning mot oönskad e-postreklam.I motion L266 av och (båda mp)begärs tillkännagivanden om att regeringen skall lägga fram lagförslagsom innebär opt in för obeställd e-postreklam (yrkandena 1 och 2). I annatfall begärs ett tillkännagivande om att det skall inrättas ett nationelltspärregister för e-postreklam (yrkande 3).Utskottets ställningstagandeVad först gäller yrkandet om avslag på propositionen konstaterar utskottetinledningsvis att ärendet är berett i enlighet med vad som föreskrivs i7 kap. 2 § regeringsformen. Lagrådet har inte heller haft något att erinramot ärendets beredning eller det framlagda lagförslaget. Därtill kommeratt den i motionen framförda kritiken, med något enstaka undantag, inteåterspeglar utfallet av remissbehandlingen. Tvärtom, en majoritet avremissinstanserna har tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat detutan erinran.Vad sedan gäller invändningarna mot att varken e-komutredningen ellerregeringen har analyserat och förklarat den närmare innebörden av vissabegrepp i direktivet vill utskottet erinra om att det är somhar exklusiv behörighet att uttolka EG-rätten. När EG-direktiv införlivasi nationell rätt kan lagstiftaren således varken precisera innebörden idirektivets bestämmelser i lag eller göra motivuttalanden med anspråk påatt auktoritativt sätt uttolka innebörden av innehållet i EG-rätten.Den omständigheten att det förekommer vissa begrepp i direktivet, bl.a.i undantagsregeln i artikel 13.2, vars närmare innebörd kan diskuterasoch att det med andra ord råder en viss osäkerhet vad gäller begreppensnärmare tolkning kan inte avhjälpas genom lagstiftning eller förarbetsuttalandenpå nationell nivå. Frågan om direktivets tolkning får således överlämnastill rättstillämpningen, ytterst . De invändningar i övrigtsom framförts i motion L8 utgör inte skäl för att inte skallanta lagförslaget. Därutöver har inte motionsvis framförts några erinringarmot regeringens lagförslag. Utskottet kan för sin del inte heller se annatän att genom det nu framlagda lagförslaget kommer att uppfyllavad som krävs enligt artikel 13 i kommunikationsdataskyddsdirektivet.Mot bakgrund av vad som sålunda anförts föreslår utskottet att riksdagenskall anta det i propositionen framlagda lagförslaget. Härigenom blirönskemålen om införande av opt in i motionerna L229, L233, L266 och L295i allt väsentligt tillgodosedda.Vad slutligen gäller motion L246 vill utskottet framhålla att arbetetrörande e-postreklam i och med detta ingalunda är avslutat. Som framhållsav motionären kan därutöver behöva komma till stånd ytterligare åtgärderpå nationell nivå, inom EU och i internationella sammanhang. Därvid börerinras om att kommissionen beslutat ett meddelandemed en handlingsplan som rör icke begärd marknadsföring via elektroniskpost, KOM(2004)28. I handlingsplanen finns en lång rad förslag tillåtgärder på området. Meddelandet är nu föremål för behandling i rådet ochEuropaparlamentet. Utskottet förutsätter att regeringen fortsätter attarbeta aktivt på området utan något formellt tillkännagivande från riksdagenssida.Nu gjorda ställningstaganden leder sammanfattningsvis fram till attriksdagen, med avslag på motionerna L8 yrkande 1, L229, L233, L246, L266och L295, bör anta regeringens lagförslag.Under beredningen av ärendet har utskottet uppmärksammat att en lagtekniskjustering behöver göras i regeringens lagförslag såvitt gäller 22 § andrastycket marknadsföringslagen. Utskottet lägger i bilaga 3 till betänkandetfram förslag till sådana ändringar.Undantag från krav på samtyckeUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå motionsyrkanden som gäller undantaget från krav påsamtycke på förhand i artikel 13.2.DirektivetArtikel 13.2 innehåller ett undantag från kravet på samtycke på förhandnär det gäller användningen av elektronisk post. För att undantaget skallvara tillämpligt krävs att vissa förutsättningar är uppfyllda. Ettgrundläggande krav är att det skall finnas ett befintligt kundförhållandemellan den fysiska personen och den näringsidkare som reklamen härrörfrån. Den fysiska personen skall även i samband med en tidigare försäljningav en vara eller tjänst ha lämnat uppgifter om elektronisk adress förelektronisk post till näringsidkaren. Den fysiska personen får vidareinte inledningsvis ha motsatt sig att uppgiften om den elektroniskaadressen används för direkt marknadsföring. Därutöver gäller attmarknadsföringenendast får avse näringsidkarens egna, likartade varor och tjänster.Slutligen skall den fysiska personen klart och tydligt ges möjlighet att,kostnadsfritt och enkelt, motsätta sig att uppgiften om elektronisk adressanvänds i marknadsföringssyfte när den samlas in och vid varje följandemarknadsföringsmeddelande.PropositionenI propositionen föreslås i 13 b § andra stycket marknadsföringslagen ettundantag från kravet på samtycke på förhand vid marknadsföring medelektronisk post som motsvarar vad som föreskrivs i artikel 13.2. Sålundaföreslås att om näringsidkaren fått den fysiska personens uppgifter omelektronisk adress för elektronisk post i samband med försäljning av enprodukt till personen, gäller inte kravet på samtycke enligt 13 § förstastycket, om 1. den fysiska personen inte motsatt sig att uppgiften förelektronisk post används i marknadsföringssyfte med användande av elektroniskpost, 2. marknadsföringen avser näringsidkarens egna, likartade produkteroch 3. den fysiska personen klart och tydligt ges möjlighet att kostnadsfrittoch enkelt motsätta sig att uppgiften används i marknadsföringssyfte närden samlas in och vid varje följande marknadsföringsmeddelande.MotionernaInger m.fl. (m) påpekar i motion L8 att varken e-komutredningen ellerregeringen har gjort någon grundligare analys av innebörden av undantagsregelni artikel 13.2. Centrala begrepp har således inte utretts eller förklarats,vilket kommer att leda till tolkningsproblem i rättstillämpningen. Imotionen begärs ett tillkännagivande om att regeringen skall låta utredaden närmare innebörden av undantagsregeln (yrkande 2).Enligt vad som framhålls i motion L9 av () bör ettkundförhållande tidsbegränsas, exempelvis till . Därefter skall optin gälla på nytt, som om kundförhållandet inte funnits tidigare. I motionenbegärs ett tillkännagivande om att regeringen skall återkomma till riksdagenmed ett lagförslag i enlighet med det anförda (yrkande 2).Ulf m.fl. (mp) anför i motion L10 att det inte är skäligt att detskall vara kundens sak att avsäga sig e-postreklam i existerandekundförhållanden. Motionärerna anser att det bör införas en tidsbegränsning avhur länge ett kundförhållande varar, förslagsvis . I motionen begärsett tillkännagivande om att regeringen skall ges i uppdrag att återkommamed ett förslag till en ändring av 13 b § marknadsföringslagen i enlighethärmed (yrkande 3).Utskottets ställningstagandeUtskottet kan konstatera att direktivet inte ger någon ledning i fråga omhur länge ett kundförhållande enligt artikel 13.2 skall anses föreligga.I linje med vad utskottet anfört i föregående avsnitt kan det därför,enligt utskottets mening, inte komma i fråga att i lagtexten införa deni motionerna L9 och L10 förordade tidsgränsen. Utskottet är inte hellerövertygat om att en sådan generell ettårsgräns är befogad i sak eller ialla lägen till konsumentens fördel. Därtill kommer att den som inte villha vidare marknadsföring från näringsidkaren på ett enkelt sätt kan avböjasådan. Frågan hur länge ett kundförhållande skall anses föreligga får,enligt utskottets mening, överlämnas till branschpraxis och rättstillämpningen,ytterst , att avgöra.På de skäl som angetts i föregående avsnitt ser utskottet inte någonanledning att förorda en förnyad utredning av innebörden av undantaget iartikel 13.2.Med det anförda föreslår utskottet att avslår motionerna L8yrkande 2, L9 yrkande 2 och L10 yrkande 3.Skyddet för juridiska personerUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå motionsyrkanden med krav på införande av opt in ocksåi fråga om juridiska personer.DirektivetKravet på samtycke vid icke begärd kommunikation med hjälp av elektroniskpost gäller, enligt artikel 13.5, endast marknadsföring till fysiskapersoner. Av artikeln framgår emellertid att medlemsstaterna, inom ramenför gemenskapslagstiftningen och tillämplig nationell lagstiftning, skallsäkerställa att berättigade intressen för abonnenter som inte är fysiskapersoner är tillräckligt skyddade när det gäller icke begärd kommunikation.Direktivet medger alltså att det införs opt in även för juridiska personer.Kravet i artikel 13.3 på angivande av giltig adress gäller både vidmarknadsföring till fysiska och juridiska personer.PropositionenI propositionen gör regeringen bedömningen att det intebör införas ytterligare bestämmelser till skydd för juridiska personermot icke begärd marknadsföring. Skulle det visa sig att de nuvarandebestämmelserna är otillräckliga kan dock regeringen, enligt vad som anförsi propositionen, få anledning att återkomma i frågan.MotionernaChrister Winbäck (fp) understryker i motion L9 det angelägna i att ävenjuridiska personer ges ett förstärkt skydd mot obeställd e-postreklam.Även juridiska personer bör således omfattas av den föreslagna opt in-regelni 13 b § första stycket marknadsföringslagen. I motionen begärs etttillkännagivande om att regeringen skall återkomma till med ettlagförslag i enlighet härmed (yrkande 1).Ulf m.fl. (mp) är i motion L10 förvånade över att regeringen valtatt inte låta också juridiska personer omfattas av kravet på samtycke i13 b § första stycket marknadsföringslagen. Obeställd e-postreklam är,anförs det, ett växande problem inte bara för privatpersoner utan ocksåför organisationer och företag. Opt in bör alltså gälla även för juridiskapersoner. Motionärerna begär ett tillkännagivande i enlighet med detanförda (yrkande 2).Utskottets ställningstagandeUtskottet delar regeringens uppfattning att det saknastillräckliga skäl för att införa en opt in-reglering även vid icke begärdmarknadsföring via elektronisk post till juridiska personer. Utskottetvill därvid särskilt peka på att remissutfallet inte ger något stöd föratt det skulle föreligga behov av en sådan reglering. Därtill kommer attkravet på angivande av giltig adress i 13 c § torde ge juridiska personerbättre förutsättningar att komma till rätta med icke begärd marknadsföringvia elektronisk post. Utskottet vill dock understryka vikten av attregeringen, i linje med vad som har utlovats i propositionen, noga följerutvecklingen och återkommer med erforderliga lagförslag om det skullevisa sig att det behövs ytterligare regler för att skydda juridiskapersoner.Med det anförda föreslår utskottet att avslår motionerna L9yrkande 1 och L10 yrkande 2.Andra metoder för kommunikation på distansUtskottets förslag i korthetRiksdagen bör avslå motionsyrkanden som rör andra metoder för icke begärdkommunikation på distans än elektronisk post, automatiska uppringningssystemoch telefax.DirektivetKommunikationsdataskyddsdirektivet ger, enligt artikel 13.3, medlemsstaternaen valmöjlighet i fråga om vilken skyddsnivå som skall gälla vid användningenav andra metoder för individuell kommunikation på distans än elektroniskpost, telefax och automatiska uppringningssystem. Företrädesvis rör detsig om marknadsföring via telefon. Det står alltså öppet för varjemedlemsstat att antingen välja opt in eller opt out vad gäller sådanakommunikationsmetoder.PropositionenI propositionen gör regeringen bedömningen att nu gällande opt out-regleringbör behållas för andra metoder för individuell kommunikation på distansän elektronisk post, telefax och automatiska uppringningssystem (13 d §marknadsföringslagen).MotionernaI motion L9 av () anförs att det bör råda teknikneutralitetpå området. Även andra metoder för elektronisk kommunikation än elektroniskpost, telefax och automatiska uppringningssystem bör därför omfattas avopt in. I motionen begärs ett tillkännagivande härom (yrkande 3).Ett yrkande med liknande inriktning finns i motion L10 av m.fl.(mp). Motionärerna anser att grundregeln vid all marknadsföring därautomatiska system för individuell kommunikation används skall vara attdet inte skall gå att sända marknadsföring utan att mottagaren först hargett sitt samtycke. I motionen begärs ett tillkännagivande i enlighet meddet anförda (yrkande 1).Utskottets ställningstagandeSom framhålls i propositionen finns det i och med det år 1999inrättade en möjlighet för fysiska personer att motsättasig direkt marknadsföring via telefon.