bet · GS01JUU5 · 2004-10-14 00:00:00 — Godkännande av rambeslut om förverkande på grund av brott SammanfattningI betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:166Sveriges antagande av rambeslut om förverkande av , hjälpmedeloch egendom som härrör från brott jämte två i ärendet väckta motioner.I propositionen föreslås att skall godkänna ett inom EUupprättat utkast till rambeslut om förverkande av , hjälpmedel ochegendom som härrör från brott. Enligt rambeslutet skall medlemsstaternasäkerställa att det är möjligt att helt eller delvis förverka vinningoch hjälpmedel som härrör från brott som kan leda till frihetsberövandei , eller egendom som motsvarar sådan . Sådantförverkande skall även kunna ske beträffande hjälpmedel som varit avseddaatt användas för att begå brott men som ännu inte kommit till sådananvändning. Därutöver skall medlemsstaterna införa regler som gör detmöjligt att förverka egendom från personer som dömts för vissa särskiltallvarliga brott även om inte egendomen kan härledas till just detkonkreta brottet (utvidgat förverkande).Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag och avslårmotionerna.I ärendet finns två reservationer (v respektive m, c) och ett särskiltyttrande (fp).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Godkännande av rambeslut om förverkande på grund av brottRiksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastettill rambeslut om förverkande av , hjälpmedel och egendom somhärrör från brott. Därmed bifaller proposition 2003/04:166och avslår motion 2003/04:Ju33.Reservation 1 (v)2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslutRiksdagen avslår motion 2003/04:Ju34.Reservation 2 (m, c)den 14 oktober 2004På justitieutskottets vägnarJohan PehrsonFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), BeatriceAsk (m)1Deltar ej under punkt 1, (), (),Elisebeht (), ()2Deltar ej under punkt 1,(), (), (), GöranNorlander (s), ()3Deltar ej under punkt 1, () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI föreslog det danska ordförandeskapet i Europeiska unioneni ett meddelande till rådet och ett rambeslut omförverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott(EGT C 184, , s. 3).Europaparlamentet lämnade sitt yttrande över förslagettill rambeslut [P5_TA (2002) 0552].Vid rådet för rättsliga och inrikes frågor nåddesen politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet. röstadeför rambeslutet med reservation för att antagandet av rambeslutet skullegodkännas av riksdagen.En faktapromemoria har upprättats över utkastet till rambeslut(2001/02:FPM119). Under förhandlingsarbetet har företrädare förJustitiedepartementetlämnat information i justitieutskottet och i justitieutskottets särskildaEU-grupp samt i EU-nämnden.Vid Europeiska rådets möte antogs, mot bakgrundav terroristattackerna i , en deklaration ombekämpande av terrorism. I deklarationen slås fast att ett antal rambeslut,däribland det nu aktuella rambeslutet, skall antas i juni 2004.Utkastet till rambeslut i svensk version återfinns i bilaga 2.Rambeslutstexten har ännu inte varit föremål för granskning av EU:sjuristlingvister.Ett remissförfarande av traditionellt slag har inte tillämpats vidberedningen av ärendet. , Justitiekanslern, , , Juridiska fakultetsnämndenvid och har under handberetts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till proposition.Enligt vad regeringen anför i propositionen (s. 5) har det ansettsoundgängligen påkallat av den tidsram som gäller för Europeiska unionensantagande av rambeslutet enligt deklarationen att istället för ett traditionellt remissförfarande ta underhandskontaktermed myndigheter och andra.Advokatsamfundet har med hänvisning till att ett traditionelltremissförfarande inte föregått propositionen och att propositionen saknarlagförslag avstyrkt att rambeslutet antas. har vidareanfört att underlaget är alltför bristfälligt för att samfundet skallkunna ta ställning till huruvida det finns behov av de bestämmelser somrambeslutet kommer att påkalla. Övriga instanser har inte haft någotatt erinra mot att godkänner rambeslutet. Svaren finnstillgängliga i (Ju2004/4781/L5).I sammanhanget bör nämnas att en särskild utredare haft i uppdrag attutreda frågor om förverkande av av brott. I utredningsuppdraget(dir. 1997:48 och dir. 1999:48) ingick bl.a. att mot bakgrund avutvecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov och organiserad brottslighet,särskilt narkotikabrottsligheten, undersöka om reglerna om att förverkavinning av brott var tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighetpå ett effektivt sätt. Utredaren hade även i uppdrag att överväga fråganom vilka åtgärder som behöver vidtas för att skall kunna återkallaeller i största möjliga mån begränsa en avgiven förklaring till artikel2 punkt 1 i förverkandekonvention av om attkonventionen för svenskt vidkommande endast är tillämplig beträffandeförverkande med stöd av , narkotikastrafflagen (1968:64) ochlagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Utredningen, somantog namnet , avlämnade betänkandetEffektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147). I betänkandetföreslås bl.a. införande av en möjlighet att vid viss allvarligarevinningsbrottslighet förverka egendom som inte kan kopplas till det konkretabrott som personen döms för (utvidgat förverkande). En förutsättninghärför är att det görs sannolikt att egendomen härrör från brottsligverksamhet eller annars motsvarar utbyte av sådan verksamhet. Vidareföreslås i betänkandet att bestämmelserna i 36 kap. 1 och 2 §§ brottsbalkenom förverkande av av respektive hjälpmedel vid brott görstillämpliga även på brott inom specialstraffrättens område, förutsatt attdet för brottet är stadgat fängelse . En sammanställning över remissvaren finns tillgängligi (Ju2000/330).Parallellt med arbetet med det rambeslut som behandlas i detta betänkandehar det inom EU även utarbetats ett utkast till rambeslut om tillämpningav principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande. Enpolitisk överenskommelse om det rambeslutet träffades . Tankenär att ett beslut om förverkande som fattats av en domstol i en medlemsstatskall erkännas och kunna verkställas i en annan medlemsstat, utan attnågot nytt beslut behöver fattas i den verkställande staten. Sverigehar lagt en s.k. parlamentarisk reservation, och rambeslutet kommer attföreläggas för godkännande innan det slutligen antas av Sverige.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiskaunionen upprättade utkastet till rambeslut om förverkande av ,hjälpmedel och egendom som härrör från brott.Enligt rambeslutet skall medlemsstaterna säkerställa att det är möjligtatt helt eller delvis förverka och hjälpmedel som härrör frånbrott som kan leda till frihetsberövande , eller egendomsom motsvarar sådan . Sådant förverkande skall också kunna skebeträffande hjälpmedel som varit avsedda att användas för att begå brottmen som ännu inte kommit till sådan användning.Därutöver innebär rambeslutet att medlemsstaterna skall införa reglersom gör det möjligt att förverka egendom från personer som dömts förvissa särskilt allvarliga brott även om inte egendomen kan härledastill just det konkreta brottet (utvidgat förverkande).I propositionen redovisas en bedömning av vilka lagändringar somrambeslutet kräver. Förslag till lagstiftning läggs dock inte fram ipropositionen. Sådana förslag kommer enligt regeringen att läggas framvid ett senare tillfälle.Utskottets övervägandenGodkännande av rambeslut om förverkande på grund av brottUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkänner utkastet till rambeslut omförverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brottsamt avstyrker ett motionsyrkande om avslag på propositionen. Vidareavstyrker utskottet ett yrkande om att propositioner om godkännande avrambeslut i allmänhet också bör innehålla förslag till svenskföljdlagstiftning. Jämför reservation 1 (v) och 2 (m, c) samt särskilt yttrande(fp).Rambeslutet om förverkande på grund av brottGenom rambeslutet skapas nya gemensamma minimiregler i medlemsstaternarörande förverkande av egendom som har anknytning till brott. I ingressentill rambeslutet (den s.k. preambeln) framhålls bl.a. att ett effektivtförebyggande och bekämpande av den organiserade brottsligheten börfokuseras på spårande, frysning, beslag och förverkande av avbrott. Ett sådant arbete försvåras bl.a. av skillnaderna i medlemsstaternaslagstiftning på området (beaktandesats 1). Syftet med rambeslutet angesvara att se till att det finns effektiva regler i alla medlemsstater omförverkande av av brott (beaktandesats 10).Enligt artikel 2 i rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärdersom är nödvändiga för att se till att det blir möjligt att helt ellerdelvis förverka hjälpmedel och som härrör från brottsligahandlingar som är straffbara med frihetsberövande . Ävenegendom som motsvarar av sådana brott skall kunna förverkas.Innebörden av bestämmelsen är att förverkande skall kunna komma i frågavid alla brott med fängelse i straffskalan. Med hjälpmedelavses enligt artikel 1 i rambeslutet även egendom som varit avsedd attanvändas för att begå brott men som inte kommit till sådan användning.I artikel 3 i rambeslutet anges att varje medlemsstat skall göra detmöjligt att förverka egendom från personer som dömts för vissa särskiltallvarliga brott även om egendomen inte kan härledas till det konkretabrott som personen dömts för (utvidgat förverkande). De brott som skallföranleda ett utvidgat förverkande (förverkandeutlösande brott) framgårav punkt 1 i artikel 3. Det rör sig om brott som begåtts inom ramen fören kriminell organisation och som omfattas av något av de i artikelnsärskilt uppräknade rambesluten, bl.a. rambeslutet om bekämpande avterrorism, rambeslutet om bekämpande av människohandel, rambeslutet omminimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglignarkotikahandel och rambeslutet om penningtvätt, identifiering, spårande,spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och avbrott.Brottet skall vidare, för att vara förverkandeutlösande, vara belagtmed ett visst lägsta maximistraff, nämligen frihetsberövande (vid penningtvätt) och vara av sådan art att det kan geekonomisk vinst.Medlemsstaterna kan enligt punkt 2 i artikel 3 välja mellan tre alternativasätt att utforma de bestämmelser som krävs för att möjliggöra förverkandeenligt rambeslutet. Enligt alla tre alternativen kan det uppställashöga beviskrav för att egendomen härrör från den dömda personens brottsligaverksamhet, nämligen att domstolen är fullständigt övertygad om att såär fallet.Enligt punkt 3 i artikel 3 får medlemsstaterna överväga att även antabestämmelser som möjliggör förverkande hos närstående till den dömdepersonen.Rättssäkerheten för den enskilde samt betydelsen av att beakta degrundläggande fri- och rättigheterna har på olika sätt betonats i rambeslutet.Sålunda anges i punkt 11 i beaktandesatserna att rambeslutet inte skallhindra medlemsstaterna från att tillämpa sina grundläggande principerför prövning i laga ordning, särskilt presumtionen om den anklagadesoskuld, äganderätt, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet iandra medier. I artikel 3a i rambeslutet anges att varje medlemsstatskall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att densom berörs av åtgärder enligt rambeslutet har tillgång till effektivarättsmedel för att bevaka sina rättigheter. I artikel 3b anges attrambeslutet inte innebär någon ändring i skyldigheten att respektera degrundläggande rättigheterna och grundläggande principerna såsom defastställts i artikel 6 till fördraget om Europeiska unionen, särskiltprincipen om presumtion för den anklagades oskuld.Regeringen anför i propositionen (s. 15 f.) att svensk lagstiftningtill stor del uppfyller de krav som följer av artikel 2 i rambeslutetom förverkande. Möjligheterna att förverka utbyte av brott och hjälpmedelvid brott måste emellertid utvidgas till att avse alla brott med mer änett års fängelse i straffskalan. Inom specialstraffrätten finns ettflertal lagar som saknar eller har begränsade regler om förverkande avvinning samt hjälpmedel och för vilka sådant förverkande kan aktualiseras.Vidare torde lagändringar krävas för att uppfylla rambeslutet vad gällerförverkande av hjälpmedel som varit avsedda att användas vid brott mensom ännu inte kommit till sådan användning.Beträffande kraven enligt artikel 3 om regler om utvidgat förverkandeanför regeringen (s. 18 f.) att det krävs en helt ny reglering somföreskriver att förverkande av egendom under vissa förutsättningar skallkunna ske även då egendomen inte kan härledas till ett specifikt brott.Några förslag till lagändringar lämnas inte i propositionen, utanregeringen anför att den avser att återkomma till i ett senaresammanhang.En utförlig redogörelse för regeringens syn på vilka lagstiftningsåtgärdersom måste övervägas återfinns i propositionen (s. 17, 21 f. och 26 f.).Sammanfattningsvis anför regeringen att det lagstiftningsarbete somkrävs är delvis mycket komplicerat och att det finns skäl som talar föratt ytterligare beredningsunderlag skall inhämtas. Vid utformningen avbestämmelserna måste också hänsyn tas till det rambeslut om ömsesidigterkännande på beslut om förverkande, om vilket en politisk överenskommelsenyligen träffats.Utskottet har inhämtat från att det för närvarandepågår ett arbete med att komplettera beredningsunderlaget rörandeförverkandelagstiftningen. En promemoria som kompletterarFörverkandeutredningensförslag, såvitt avser de behov av lagstiftning som följer av artikel 2i rambeslutet, kommer att remissbehandlas . Huruvidadet finns behov av ytterligare beredningsunderlag även såvitt avserartikel 3 övervägs inom i sambandmed arbetet med att bereda befintliga utredningsförslag till lagstiftning.Enligt artikel 4 i rambeslutet skall medlemsstaterna vidta de åtgärdersom är nödvändiga för att följa rambeslutet senast efter det attrambeslutet antas.MotionernaI motion Ju33 (v) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför bl.a. att propositioner om antagande av rambeslut dels skall innehållaförslag till svensk följdlagstiftning, dels skall föregås av ettremissförfarande av traditionellt slag. I motion Ju34 (m) begärs etttillkännagivande om att propositioner om godkännande av EU:s rambeslutinom det rättsliga området även bör innehålla förslag till svenskföljdlagstiftning.Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslutMöjligheterna att använda sig av rambeslut infördes genom Amsterdamfördraget,som trädde i kraft . Införandet av rambeslut var ett ledi strävandena att göra bl.a. det straffrättsliga samarbetet inom EUsnabbare och mer effektivt. Det fanns en utbredd uppfattning blandmedlemsstaterna att samarbetet på detta område inte fungerade tillräckligtbra. En orsak ansågs vara den mellanstatliga karaktären av samarbetetsom bl.a. innebar att överenskommelser inom EU på det straffrättsligaområdet, i likhet med andra internationella överenskommelser, krävdeefterföljande ratifikation av medlemsstaterna (se prop. 1997/98:58 s.107 f.).Formellt förändrades inte samarbetets karaktär genom möjligheterna tillrambeslut. Det straffrättsliga samarbetet skulle även fortsättningsvisvara mellanstatligt. Till skillnad från tidigare folkrättsligt bindandekonventioner på området blir emellertid ett rambeslut bindande förmedlemsstaterna så snart det har antagits av regeringarnas företrädarei ministerrådet. Ett rambeslut kräver således ingen efterföljanderatifikation. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att beslutet genomförsi enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser. Detöverlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssättför hur rambeslutet skall genomföras (a. prop. s. 118).Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen måste regeringen inför ett rambeslutinhämta godkännande i de fall då beslutet förutsätter attlag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om beslutet iövrigt gäller ett ämne i vilket skall besluta. Vidare skallregeringen även i annat fall inhämta godkännande om beslutetär av större vikt. En lämplig tidpunkt för godkännande är dåförhandlingsläget inom EU-samarbetet är sådant att den aktuellaöverenskommelsen i princip är färdig (se bet. 2001/02:KU18 s. 28).Det har visat sig att de tidsramar som gäller för antagandet av ettrambeslut i regel innebär att följdlagstiftning inte hinner tas framsamt att ett traditionellt remissförfarande i vissa fall inte hinnergenomföras, innan regeringen för godkännande lägger fram ettutkast till rambeslut.Riksdagen har vid ett flertal tillfällen godkänt utkasttill rambeslut utan att följdlagstiftningen har presenterats.När detta skedde första gången under /2000 gjordejustitieutskottet ett principiellt uttalande som gick ut på att utskottetinte kunde se något avgörande skäl mot att godta ett rambeslut vid etttillfälle och fatta beslut om lagstiftningen (bet. 1999/2000:JuU20 s. 5 f.). Att avvakta med lagstiftningen bordeenligt utskottet emellertid inte ske annat än när det var påkallat avde tidsramar som gällde för EU:s antagande av rambeslutet.Den i praxis godtagna ordningen att kan godkänna ett rambeslutsom ännu inte föreligger i slutligt skick har kommit till klart uttryckgenom en ändring i 10 kap. 2 § regeringsformen, som trädde i kraft den1 . Inte heller i detta sammanhang uttalades något krav påatt ett godkännande av ett utkast till rambeslut förutsätter att förslagpå följdlagstiftning läggs fram (bet. 2001/02:KU18 s. 26 f.).Konstitutionsutskottet aviserade att det - inom ramen för sin allmännagranskning av regeringsärendenas handläggning enligt 12 kap. 1 §regeringsformen - skulle granska regeringens hantering när det gällerinhämtande av godkännande enligt 10 kap. 2 § regeringsformeninför regeringens deltagande i rambeslut på andra och tredje pelarensområde inom EU (a. bet. s. 29). En sådan granskning genomfördes underriksmötet /03. uttalade då att traditionelltremissförfarande skall tillämpas vid beredningen av en proposition omgodkännande av rambeslut i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden(bet. 2002/03:KU10 s. 64). insåg att de tidsramarsom gäller för antagandet av en överenskommelse i ministerrådet kanmedföra svårigheter för regeringen att tillämpa ett traditionelltremissförfarande. Emellertid ville understryka attunderhandskontakter med myndigheter kan ersätta remissbehandling avtraditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av detidsramar som gäller för EU:s antagande av en överenskommelse eller andraundantagssituationer.I sammanhanget bör tilläggas att justitieutskottet redan förekonstitutionsutskottets granskning, inom ramen för sitt uppföljningsarbete,hade gjort en motsvarande granskning på utskottets område. Granskningenomfattade alla rambeslut och beslut om tillträde till olika internationellakonventioner /96-2001/02. Utskottet kunde efter enjämförelse med senare lagstiftningsärenden konstatera att regeringen ipropositioner om godkännande av rambeslut i allt väsentligt gjort enkorrekt bedömning av lagstiftningsbehovet.När det gäller remissförfarandet kan nämnas att det i propositionenDemokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 114) aviserades enkartläggning av hur det svenska remissförfarandet används avseendefrågor med EU-anknytning. En sådan kartläggning kommer enligt uppgiftfrån att inledas under år 2004.Vidare kan nämnas att planerar att studeratillämpningen av det svenska remissförfarandet under beslutsprocessen påEU-nivå när beslut om EG-direktiv fattas samt vid implementeringen avdessa genom svensk följdlagstiftning.Utskottet behandlade motioner rörande rambeslutsprocessen senast iseptember 2004, då i ett betänkande rörande godkännande av rambeslut omangrepp mot informationssystem (bet. 2004/05:JuU4 s. 7 f.).Utskottets ställningstagandeUtskottet tar först upp frågor som rör beredningen av propositioner omgodkännande av rambeslut i allmänhet. Därefter behandlar utskottet fråganom godkännande av det i ärendet aktuella rambeslutet.Som nämnts ovan behandlades frågan om beredningen i allmänhet avpropositioner om godkännande av rambeslut av utskottet. Utskottethar inte ändrat sin uppfattning sedan dess.Utskottet delar således motionärernas uppfattning att skullefå ett bättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännandeav rambeslut kunde beredas på samma sätt som andra internationellaöverenskommelser, dvs. med ett traditionellt utredningsförfarande ochmed framtagande av förslag till svensk följdlagstiftning. Det haremellertid visat sig att det sällan finns tid till ett sådant förfarandeinom de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut. Att avvaktamed godkännande av rambeslutet till dess att ett tillfredsställandeberedningsunderlag hämtats in såvitt avser följdlagstiftning skulleofta innebära betydande förseningar av antagande av rambeslutet. Dåantagandet kräver enhällighet skulle förseningen drabba samtliga övrigamedlemsstater. Ett sådant förfarande skulle motverka syftet med institutetrambeslut, och i viss mån innebära en återgång till den ordning somgällde tidigare, före Amsterdamfördraget. En anledning till att rambeslutbörjade användas som rättsligt instrument på detta område var just ettmissnöje med denna ordning.En avvägning måste i regel göras mellan intresset av att anta rambeslutetinom de tidsramar som ställts upp av EU och intresset av att en propositionom godkännande av rambeslut innehåller förslag till följdlagstiftning.Som utskottet anfört i ärendet om godkännande av rambeslut omangrepp mot informationssystem (bet. 2004/05:JuU4 s. 7 f.) anser utskottetatt , mot bakgrund av vad som anförts ovan, inte bör fördröjaantagandet av rambeslut annat än om det finns mycket starka skäl.Även om det inte är möjligt att ta fram förslag till följdlagstiftningsamtidigt med godkännandet av ett rambeslut är det viktigt att regeringenser till att beredningsunderlaget i ärenden om godkännande av rambeslutmed hänsyn till omständigheterna är så bra som möjligt. Det kan därvidfinnas anledning att se över om beredningen av ärenden om rambeslut,inom tidsramen för EU:s antagande av rambeslut, kan förbättras, t.ex.genom ökade möjligheter och bättre rutiner för att inhämta synpunkterredan i samband med förhandlingarna om ett rambeslut. Utskottet välkomnardärför den aviserade granskningen av hur det svenska remissförfarandeti dag används avseende frågor med EU-anknytning. Även inom riksdagenpågår arbete med liknande frågor.Någon åtgärd i den principiella frågan torde inte varaerforderlig. Utskottet avstyrker bifall till motion Ju34.Utskottet övergår härefter till den nu aktuella propositionen omgodkännande av rambeslut om förverkande av , hjälpmedel och egendomsom härrör från brott.Arbetet med att motverka grov, organiserad och ofta gränsöverskridandebrottslighet är mycket angeläget och högt prioriterat såväl inom EU somi . Brottsligheten ger ofta upphov till stora vinster, och denkanske viktigaste drivkraften för den är just möjligheten att berikasig ekonomiskt. Ett mycket viktigt och effektivt medel för att motverkasådan brottslighet torde därför vara att ta ifrån gärningsmännen vinningenav brotten.Eftersom den organiserade brottsligheten i stor utsträckning också ärgränsöverskridande är det särskilt angeläget att samarbeta mellanmedlemsstaterna i EU. Härvid underlättar en harmonisering av medlemsstaternaslagstiftning. Rambeslutet syftar just till en sådan harmonisering genomantagande av minimibestämmelser för medlemsstaternas lagstiftning omförverkande på grund av brott. Ett viktigt komplement till harmoniseringenav lagstiftningen är att medlemsstaterna förbinder sig till ömsesidigterkännande av beslut om förverkande som fattats i en annan medlemsstat,något som medlemsstaterna alltså träffat en politisk överenskommelseom.