bet · GS01FIU7 · 2004-10-12 00:00:00 — Med dessautgångspunkter är utjämningssystemet en förutsättning för reell självstyrelsei landets alla kommuner, även de med svag ekonomi. De generella principernaför utformningen av systemet främjar därmed ekonomisk effektivitet ochskapar incitament för tillväxt och förnyelse i hela kommunsektorn.Finansutskottet konstaterar att regeringens förslag till ändringar idet kommunala utjämningssystemet utgår från samma grundläggande principerför utjämningssystemet som regeringen har föreslagit och harställt sig bakom vid tidigare förslag till utjämning. Tyngdpunkteni den nu föreliggande propositionen ligger i första hand på att utvecklautjämningssystemet till ett statligt nettobidragssystem. Samtidigtrenodlas de regionalpolitiska inslag som ingår i det ordinarieutjämningssystemet vid sidan av systemet. De konkreta förslagen gällerockså förenkling av och ökad precision i kostnadsutjämningen. mening bidrar de av regeringen föreslagna förändringarnatill att statens roll i finansieringen av stödsystemet avseende kommuneroch landsting förtydligas, medan en långtgående utjämning av skillnaderi beskattningsbara inkomster och strukturella kostnadsskillnader bibehålls.Risken för negativa marginaleffekter minskar dessutom väsentligt i ochmed den föreslagna utformningen av inkomstutjämningen. garanterasden långsiktiga hållbarheten i systemet av regleringsbidrag ochregleringsavgifter som ska bestämmas av så att den offentligasektorns konjunkturkänslighet kan minskas.I sammanhanget vill finansutskottet betona att det är väsentligt att enfortlöpande diskussion förs om formerna för samarbetet mellan stat ochkommun liksom om omfattningen av den kommunala sektorn. Utskottetvidhåller sin grundinställning, som presenterats vid tidigare ställningstagandeni fråga om de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun, attuppgiftsfördelningen mellan den statliga och den kommunala nivån främstär en praktisk avvägningsfråga där beslut får fattas från fall tillfall i samband med att respektive verksamhetsområde tas upp tillutvärdering och prövning. Utskottet är för sin del inte berett att i sambandmed förslaget till ett nytt kommunalt utjämningssystem förorda omedelbaraoch vittomfattande förändringar när det gäller både den praktiska ochden finansiella ansvarsfördelningen mellan stat och kommun eller inomramen för det offentliga åtagandet.Vidare vill finansutskottet slå fast att en grundläggande förutsättningför all lagstiftning självfallet är att den stiftade lagen ska stå iöverensstämmelse med grundlagens krav. I sammanhanget erinrar finansutskottetom att frågan om utjämningssystemets grundlagsenlighet prövades av såvälLagrådet som i samband med att detnuvarande systemet infördes. Lagrådet konstaterade bl.a. att det nuvarandeavgiftssystemet anknöt till den lagstiftning om skatteutjämningsom tidigare hade utvecklats i konstitutionell praxis. Konstitutionsutskottetansåg inte heller att någon omprövning av det nuvarande statsbidragssystemetfrån konstitutionella synpunkter var nödvändig. Det nu föreliggandeförslaget har också granskats av Lagrådet som inte gjort några anmärkningari anslutning till grundlagsfrågan. I och med dessa ställningstagandendels till den gällande regleringen, dels till det aktuella förslaget ärsystemets grundlagsenlighet enligt finansutskottets mening ställd utomallt tvivel. Därmed finner finansutskottet att ett nytt utjämningssystembör kunna utformas i enlighet med propositionens förslag.Finansutskottet ser det som mycket väsentligt att nu tarställning till de i propositionen framlagda förslagen till förändringari det kommunala utjämningssystemet. Regeringens förslag bygger huvudsakligenpå ett utredningsförslag från en parlamentariskt sammansatt utredningsom haft till uppgift att följa upp och utvärdera det nuvarande systemetsfunktionssätt, måluppfyllelse och effektivitet samt undersöka möjligheternatill förenklingar av statsbidrags- och utjämningssystemet. Utredningensförslag grundas i sin tur på ett mycket omfattande utrednings- ochutvecklingsarbete. Förslagen från utredningen har därefter varit föremålför remissbehandling. Ett flertal av remissinstanserna har ställt sigbakom huvudlinjerna i utredningens förslag. Vid de förslagspunkter därremissinstanserna har framfört avvikande meningar har regeringen noggrantövervägt alternativa lösningar.Att nu avstå från att fatta beslut om föreslagna och väl underbyggdaförändringar innebär försummade möjligheter till viktiga förbättringarav utjämningssystemet. Att försöka ersätta det i propositionen förordadeutjämningssystemet med de alternativ som vagt skisseras i de aktuellamotionerna skulle enligt finansutskottets mening riskera att leda tillsåväl sämre effektivitet som minskad rättvisa. Utskottet ser därföringa skäl för att i nuläge tillkalla en ny utredning i syfte att utarbetaett ytterligare förslag till systemets omläggning. I fråga om fortsattuppföljning och utvärdering av systemet vill utskottet däremot hänvisatill sitt ställningstagande i senare delen av detta betänkande.Mot bakgrund av det ovan anförda ställer sig finansutskottet positivttill vad regeringen anför om utgångspunkter för ett nytt kommunaltutjämningssystem. Utskottet avstyrker därmed motionerna Fi33 (m) yrkande5, Fi36 (kd) yrkande 3, Fi44 (fp) yrkande 1, Fi45 (kd) yrkande 1 i dennadel, Fi46 (m) yrkandena 1 och 2 samt Fi47 (c) yrkandena 1, 2 och 5.Ett nytt system för inkomstutjämningUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag till ett nytt system förinkomstutjämning med statlig finansiering, inkomstutjämningsbidrag ochinkomstutjämningsavgift i enlighet med vad som anförs i propositionen.Förslagen i motionerna avstyrks.Jämför reservationerna 4 (m), 5 (fp) och 6 (kd).PropositionenStatlig finansieringRegeringen föreslår att en långtgående utjämning av skillnaderna ibeskattningsbara inkomster ska åstadkommas genom att kommuner och landstingfår ett statligt inkomstutjämningsbidrag som beräknas med utgångspunkti skillnaden mellan en högre skattekraft än i nuvarande system och denegna skattekraften. Det nya inkomstutjämningssystemet ska finansierasgenom att man sammanför dagens utjämningssystem, det generella statsbidragetoch vissa riktade statsbidrag. När en stor del av den statligabidragsgivningen tillförs inkomstutjämningen blir de kommuner och landstingsom måste avstå en del av sin skattekraft, till skillnad från ,relativt få. Betydligt färre kommuner än kommer således att betalaen avgift till inkomstutjämningen, som den årliga avgiftenreduceras avsevärt jämfört med dagens system. Detta bör enligt regeringensuppfattning bidra till att förtydliga statens roll i stödet för kommuneroch landsting och stärka legitimiteten i utjämningssystemet. På så sättkan det statliga stödet på ett tydligare sätt riktas till de delar avlandet som har mindre goda förutsättningar när det gäller skattekraft.För att åstadkomma en i huvudsak statligt finansierad inkomstutjämningpå en så hög nivå som möjligt föreslår regeringen i budgetpropositionenför 2005 att det generella statsbidraget och vissa riktade bidrag skauppgå i inkomstutjämningssystemet. föreslår regeringen att enöverföring av sker från anslaget 25:10 Bidrag tillpersonalförstärkning i skola och fritidshem till det föreslagna statligainkomstutjämningsbidraget . Även medlen på anslaget48:5 Bidrag till ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården förs ienlighet med förslaget i den aktuella budgetpropositionen till detstatliga utjämningsbidraget 2005.Däremot framhåller regeringen att man inte är beredd att,såsom har föreslagit, föreslå att bidragen tillläkemedelsförmånerna, till maxtaxa i barnomsorgen och till stöd förutbildning av vuxna avskaffas och överförs till det generella bidragetredan fr.o.m. 2005. Frågan om läkemedelsförmånernas finansiering börförst bli föremål för överläggningar mellan staten och Landstingsförbundetinnan en överföring av dessa medel till det generella bidraget kan bliaktuell. Ett avskaffande av bidraget till maxtaxa i barnomsorgen måsteföregås av att maxtaxan görs obligatorisk för kommunerna, vilket kräverytterligare beredning. Vad gäller det statliga stödet för utbildning avvuxna avser regeringen att återkomma senare.Vidare gör regeringen bedömningen att av de som enligt2004 års ekonomiska vårproposition ska tillföras kommunsektorn i formav generella statsbidrag , avser att täckaökade utgifter för att mildra omfördelningseffekterna vid införandet avdet nya utjämningssystemet. De ytterligare 1,7 miljarder kronornatillförs utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Detta tillskottavser enligt uppgifterna i den aktuella budgetpropositionen införandetav en nationell vårdgaranti samt förstärkningav vården inom bl.a. psykiatrin.Med de här aviserade förändringarna beräknas den statligt finansieradebidragsramen för kommuner och landsting 2005 uppgå till ca 56 miljarderkronor.InkomstutjämningsbidragDen beräknade ramen för utjämningsbidraget ger enligt regeringen utrymmeför en utjämningsnivå motsvarande av den uppräknade medelskattekraftenför kommuner och för landsting. Regeringen föreslår därför attskatteutjämningsunderlaget för kommuner ska motsvara av denuppräknade medelskattekraften multiplicerad med antalet invånare i kommunenden året före utjämningsåret. Inkomstutjämningsbidraget förlandsting ska beräknas på motsvarande sätt utifrån av den uppräknademedelskattekraften. Genom den föreslagna konstruktionen kommer utgifternaför inkomstutjämningsbidraget att öka i ungefär samma takt somden genomsnittliga tillväxten av skatteunderlaget. De föreslagnautjämningsnivåerna innebär att samtliga kommuner utom 15 och samtligalandsting utom kommer att få ett statligtinkomstutjämningsbidrag.För kommuner ska den länsvisa skattesatsen vidare fastställas utifrån95 % av medelskattesatsen för kommunerna i landet 2003 korrigerad perlän för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting . För landsting ska den länsvisa skattesatsen fastställasutifrån av medelskattesatsen för landstingen 2003 korrigerad för deskatteväxlingar som skett mellan landsting och kommuner i länet.Regeringen bedömer att den beräkningsmässiga kompensationsgraden förkommunerna på gör det möjligt att bibehålla en långtgåendeinkomstutjämning för kommuner med låg skattekraft. Den föreslagna lägrekompensationsgraden för landstingen begränsar emellertid delvis effekternaav betydande förändringar av bidrag och avgifter efter uppdateringen avde länsvisa skattesatserna till nivå. Den faktiska utjämningsgradenför landstingen bedöms emellertid bli i det närmaste fullständig ävenmed en kompensationsgrad på . Antalet landsting med en negativmarginaleffekt reduceras vid denna nivå till ett enda.Det nya föreslagna inkomstutjämningssystemet skiljer sig i förhållandetill det nuvarande genom skilda utjämningsnivåer för kommuner respektivelandsting. Detta förhållande kan innebära vissa praktiska problem videventuella framtida skatteväxlingar mellan kommuner och landsting -utfallet av en skatteväxling blir i en sådan situation inte neutralteftersom kommunerna i ett län där skatteväxlingen sker sammantaget fårett inkomstutjämningsbidrag som är större än det förlorar.Därför aviserar regeringen i propositionen att vid behov senare återkommatill frågan hur eventuella framtida skatteväxlingar ska hanteras iutjämningssystemet. Regeringen understryker dock att man strävarefter att, , inordna ytterligare bidrag iinkomstutjämningssystemet och att då ta ställning till möjligheterna för attkunna höja utjämningsnivån för kommuner och landsting till samma nivå.InkomstutjämningsavgiftRegeringen föreslår att kommuner och landsting vars skatteutjämningsunderlagär lägre än deras egna uppräknade skatteunderlag ska betala eninkomstutjämningsavgift till staten som motsvarar mellanskillnaden multipliceradmed en enhetlig skattesats för kommunerna inom varje län. Detta anseskunna säkerställa att samtliga kommuner och landsting omfattas avutjämningssystemet och minska trycket på kommundelningar.Vidare bedömer regeringen att med nuvarande skattesatser skulle inganegativa marginaleffekter uppstå för kommuner och landsting över deföreslagna utjämningsnivåerna om dessa betalar en utjämningsavgiftberäknad på av skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och detegna skatteunderlaget. De länsvisa skattesatser som ska tillämpas bördärför enligt regeringens förslag motsvara av medelskattesatsenför kommuner respektive landsting 2003, korrigerade per län för deskatteväxlingar som skett till följd av huvudmannaskapsförändringar mellankommuner och landsting fr.o.m. 1991.Statens inkomster från inkomstutjämningsavgifterna (ca 7 miljarder kronorberäknat på basis av skattenivåer) bör enligt regeringens meninganvändas för att finansiera delar av statens kostnader för det föreslagnainkomstutjämningsbidraget.MotionernaModerata samlingspartiet föreslår i motion Fi46 att bidragen tillrespektive avgifter från kommuner och landsting vars relativa skattekraftväxer fryses (yrkande 3). På så sätt kommer kommunerna att få behålladen relativa tillväxten i skattekraft. Att låta vissa skillnader iskattekraft kvarstå skulle enligt motionärerna uppmuntra ansträngningaratt förbättra den lokala ekonomin ytterligare. Motionärerna anserdessutom att den nivå på skattekraften där utjämningsavgiften i regeringensförslag börjar debiteras är för låg. Vidare påpekar man att kommunernasmarginalskatt på skattekraft som överskrider gränsen för utjämningsavgiftär för hög med hänsyn till den ekonomiska tillväxten och att de föreslagnaavgifterna inte är förenliga med regeringsformens lydelse. Mot dennabakgrund föreslår motionärerna att gränsen för utjämningsavgift höjstill för landsting och att utjämningsavgiften ska sättas till av den egna skattesatsen för både primärkommuner och landsting (yrkande5). Genom att avgiften beräknas utifrån den egna skattesatsen skapasett incitament för att hålla en låg skattesats.Folkpartiet liberalerna finner i motion Fi44 det inte rimligt att eninkomstutjämning för kommuner ska motsvara av medelskattesatsen.I stället bör kompensationsgraden för kommunerna sättas till samma nivåför kommunerna som för landstingen, dvs. (yrkande 2). Genom en sänkning av kompensationsgradenkan omfattningen av systemet enligt motionärernas beräkningar hållasnere med 2,4 miljarder kronor.Kristdemokraterna anser i motion Fi45 att regeringens förslag är ettsteg i rätt riktning när det gäller statligt finansieringsansvar förutjämningssystemet. Motionärerna ifrågasätter dock det föreslagnainkomstutjämningssystemets överensstämmelse med grundlagens syfte - attkommuner och landsting endast får ta ut skatt för "skötseln av sinauppgifter". Man framhåller att en konsekvens av grundlagens intentionoch ståndpunkten att systemet helt och hållet bör vara statligt är attingen kommun eller något landsting ska betala in till systemet för attfinansiera andra kommuners eller landstings bidrag. Inriktningen måstedärför vara att höja garantinivån och/eller sänka den s.k.kompensationsgraden för kommuner och landsting som ligger över dengaranterade skattekraften, så att systemet blir helt och hållet statligtfinansierat. Detta ska ske genom att staten successivt skjuter tillpengar till systemet så att inte kommuner med lägre skattekraft fårsämre förutsättningar. Endast med ett helt och hållet statligt finansieratsystem kan grundlagens bestämmelse i 1 kap. 7 § regeringsformen enligtmotionärerna anses vara uppfylld (yrkande 1 i denna del). En höjning avgarantinivån och sänkning av kompensationsgraden bör möjliggöras genomatt fler specialdestinerade bidrag omvandlas till att i stället finansieradet generella utjämningsbidraget. Motionärerna ansluter sig tillregeringens bedömning att maxtaxebidraget, bidragen till läkemedelsförmånernasamt stödet för vuxenutbildning är naturliga kandidater för en sådanomvandling. En ytterligare belysning av vilka konsekvenser det skullefå kan dock behövas, varför regeringen bör återkomma angåendedetta. finns det enligt motionärerna skäl att sänka denlänsvisa skattesatsen som ska tillämpas vid beräkningen avinkomstutjämningsavgiftentill . Staten bör då tillskjuta för attinte andra kommuner ska få lägre bidrag. Vidare anser motionärerna attregeringen bör utreda vilken nivå på kompensationsgraden som ska gällaför att öka systemets legitimitet och stärka incitamenten till egentillväxtpolitik i samtliga landets kommuner och landsting (yrkande 2).Utskottets ställningstagandeDet kommunala utjämningssystemet har som mål att skapa likvärdigaförutsättningar för landets kommuner och landsting att kunna erbjuda sinainvånare en bra skola, vård och omsorg. Utjämningen mellan kommunernamedverkar därmed till uppbyggnaden av välfärden i och bidrartill att motverka segregering mellan kommunerna. Utan ett kommunaltutjämningssystem riskerar den kommunala beskattningsrätten att urholkasoch den kommunala självstyrelsen att försvagas.Enligt finansutskottets uppfattning är inkomstutjämningen den kanskeviktigaste enskilda faktorn inom ramen för utjämningssystemet för attskapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Genom enlångtgående utjämning garanteras alla kommuner och landsting lika storabeskattningsbara inkomster per invånare oavsett storleken på det egnaskatteunderlaget. Genom inkomstutjämningen får också alla kommuner ochlandsting del av den samlade ekonomiska tillväxten i landet. Envälfungerande inkomstutjämning, där samtliga kommuner och landsting solidarisktmedverkar, ger därmed ett viktigt positivt bidrag till att vitaliseraden kommunala självstyrelsen. I och med detta verkar inkomstutjämningenför ekonomisk effektivitet och tillväxt.Den ökade statliga finansieringen av inkomstutjämningen enligt regeringensförslag medför bl.a. att antalet kommuner och landsting som måste avståsin egen skattekraft minskar betydligt. reduceras den årligaavgiften för de återstående avgiftsbetalande kommunerna. Utskottet delarregeringens bedömning att detta stärker utjämningssystemets legitimitetoch säkrar en långtgående utjämning i syfte att ge kommuner och landstinglikvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet, trotsskillnader i tillväxtförutsättningar.Tillväxtförutsättningarna skiljer sig mycket mellan olika regioner iSverige, men tillväxten som helhet har sin utgångspunkt i hela landetsgemensamma styrka. Den starka storstadskoncentrationen inom den svenskaekonomin förutspås medföra att närmare hälften av landets BNP om ettpar decennier kommer att produceras i storstadsregionerna. I dessaregioners centralkommuner - som , respektive Malmökommun - samt i flertalet andra kommuner sker inkomstutjämningen mellanhöginkomsttagare och invånare med lägre inkomst på inomkommunal basis.En liknande utjämning uteblir dock i vissa förortskommuner, vilka haren gemensam arbetsmarknad med andra kommuner inom storstadsregionernaoch vilkas befolkning till stor del består av höginkomsttagare. Skillnadeni skattekraft mellan dessa förortskommuner och övriga kommuner förklarassåledes till en mycket betydande del enbart av kommunindelningen. Motdenna bakgrund ställer sig utskottet bakom regeringens förslag tillutformning av inkomstutjämningsavgiften och inkomstutjämningsbidraget.I och med dessa kan hela landet få del av tillväxten.Utskottet anser vidare att det är högst osannolikt att någon kommunpolitikerskulle avstå från att främja tillväxten i sin kommun eller effektiviseraverksamheten - och därmed äventyra den egna kommunens långsiktigatillväxtmöjligheter - endast om kommunen på kort sikt inte får behålladen relativa tillväxten i sin skattekraft. En positiv ekonomisk utvecklingi kommunsektorn kan enligt utskottets mening inte heller uppnås omkommuner och landsting vilkas relativa skattekraft växer skulle få sinautjämningsbidrag respektive utjämningsavgifter frysta. Detta skulle istället bryta mot grundprinciperna för den solidariska inkomstutjämningenoch innebära ökade inkomstklyftor mellan kommunerna. Utskottet är försin del övertygat om att det av regeringen föreslagna nya systemet förinkomstutjämning på bästa sätt kan stärka incitamenten till egentillväxtpolitik i samtliga kommuner och landsting.Emellertid noterar utskottet att det av regeringen förslagnainkomstutjämningssystemet kan leda till vissa praktiska problem vid eventuellaframtida skatteväxlingar mellan kommunerna och i ett ochsamma län. Det är dock inte skillnader i den föreslagna kompensationsgradenför kommuner och landsting (respektive ) som skulle skapaproblem med olika utfall i kommunerna respektive . Vidskatteväxlingar justeras nämligen de länsvisa skattesatserna lika mycketför kommunerna i länet och för . Någon omräkning avskatteväxlingssatsen med kompensationsgraden görs inte, varför utfallet avskatteväxlingen blir detsamma oavsett nivån på kompensationsgraden. Depraktiska problemen skulle i stället kunna uppstå till följd av skillnadeni den föreslagna utjämningsnivån (respektive av den uppräknademedelskattekraften). Utskottet förutsätter att regeringen, i enlighetmed vad som aviseras i propositionen, följer utjämningssystemets utvecklingoch vid behov återkommer till frågan hur eventuella framtida skatteväxlingarska hanteras i systemet.Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänvisning till vad utskotteti det föregående avsnittet anfört om det nya utjämningssystemetsgrundlagsenlighet tillstyrker utskottet propositionens förslag i denna del.Motionerna Fi44 (fp) yrkande 2, Fi45 (kd) yrkandena 1 i denna del och2 samt Fi46 (m) yrkandena 3 och 5 avstyrks därmed.Verksamheter och kostnadsslag i kostnadsutjämningenUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag att vissa verksamheter ochkostnadsslag inte längre ska beaktas i kostnadsutjämningen, att någraverksamheter och kostnadsslag i nuvarande kostnadsutjämning ska överförastill ett nytt statligt finansierat strukturbidrag och att vissa nyaverksamheter och kostnadsslag införs i kostnadsutjämningen. Utskottetinstämmer också i regeringens bedömning när det gäller vilka faktorersom bör beaktas vid utjämningen för de olika verksamheterna.Med hänvisning till det ovan anförda och mot bakgrund av vad utskotteti berörda delar av detta betänkande framhåller om fortsatt uppföljningsarbeteavseende det kommunala utjämningssystemet tillstyrker utskottet regeringensförslag beträffande kostnadsutjämningen. Förslagen i motionerna avstyrks.Jämför reservationerna 7 (m), 8 (fp) och 9 (kd).PropositionenPropositionens förslag angående kostnadsutjämningssystemet kan sammanfattasmed hjälp av följande tabell:Propositionens förslag innebär att det nuvarande systemet förkostnadsutjämning mellan kommuner och landsting bibehålls med vissa ändringar.Två av tidigare delmodeller i kostnadsutjämningen - vatten och avlopp(VA) samt kallortstillägg - föreslås utgå helt ur utjämningssystemet.Regeringen bedömer dels att VA-verksamheten finansieras av kommunerhelt med avgifter utan att dessa överstiger genomsnittet i riket, delsatt det tidigare kallortstillägget endast i begränsad omfattningåterspeglas i lönenivåerna . Därför kan de två verksamheternafinansieras av kommunerna utan ett bidrag ur kostnadsutjämningen.Regeringen framhåller dessutom att grunderna för att fastställa principernaför utjämningen och ersättningsnivåerna för verksamheterna näringslivs-och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt svagt befolkningsunderlagavviker vad gäller mätbarhet från övriga delar av kostnadsutjämningenoch snarare har en regionalpolitisk profil. Kostnadsutjämningen bör,enligt regeringens mening, inte innehålla regionalpolitiska inslag utanendast omfatta strukturella kostnadsskillnader för olika verksamheteroch kostnadsslag. Regeringen föreslår därför att de nämnda delmodellernaska utgå ur kostnadsutjämningen för kommunerna men att belopp motsvarandede beräknade standardkostnaderna överförs till ett statligt finansieratstrukturbidrag vid sidan av utjämningssystemet.