bet · GS01KU2 · 2004-10-28 00:00:00 — Motion 2003/04:K334 yrkande 2(kd) avstyrks.Grunden för regeringens normgivningUtskottets förslag i korthetMed hänvisning till att regeringen i skrivelsen aviserar en förändringav lagstiftningstekniken så att det av förordningar eller fotnoternormalt framgår vilka bemyndiganden som utnyttjats avstyrker utskottetRiksdagens revisorers förslag i detta avseende och ett motionsyrkande(kd) om tydliggörande av bemyndigandekedjorna.Riksdagens revisorers förslagI revisorernas rapport framhålls att det inte anges irättsinformationssystemet vilken eller vilka lagar regeringen grundarsina förordningar på. Revisorerna anser att om regeringen klargjordevilket eller vilka bemyndiganden som använts skulle lagstiftningen blibetydligt mer överskådlig. Enligt revisorerna är behovet av att regeringenklargör vilket eller vilka bemyndiganden en förordning stöds på särskiltstort i vissa sammanhang. Det gäller t.ex. då särskilda rättsverkningarknyts till beslut meddelade med stöd av vissa särskilt uppräknadebemyndiganderegler såsom är fallet i . Revisorerna föreslåratt regeringen utformar ett system för att ange vilken eller vilka lagarregeringen grundar sina förordningar på (yrkande 2).Regeringens skrivelseRegeringen gör bedömningen att lagstiftningstekniken bör förändras såatt det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningarvilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Något absolut kravpå detta bör dock enligt regeringen inte ställas upp.Regeringen pekar på att revisorernas förslag innebär att det formellasambandet mellan olika författningar skulle kunna utläsas av självaförfattningen. Detta skulle också skapa större möjligheter att länkamellan författningar på olika nivåer, eftersom man därigenom i denpraktiska länkningshanteringen åtminstone delvis kan undvara att görabedömningar av vilka författningar som hör samman. I stället bör mankunna utgå från att det angivna bemyndigandet eller den angivna grundenstämmer.Regeringens normgivningsmakt bygger dels på bemyndiganden från ,dels på en egen normgivningskompetens. Den senare består i den s.k.restkompetensen och i möjligheten att utfärda verkställighetsföreskrifter.Till skillnad från myndigheterna finns det för regeringen inte någonskyldighet att i förordningarna ange det bemyndigande eller den grundi övrigt som finns för normgivningen.En rutin som innebär att föreskrifter hänvisar till bakomliggandebemyndiganden har enligt regeringen flera fördelar. En uppenbar fördel äratt den som söker information i en viss fråga kan följa de bemyndigandensom har lämnats i en författning och på så sätt få en överblick övervilka föreskrifter som behandlar frågan. En annan vinst kan vara attriksdagen på ett enkelt sätt kan kontrollera hur normgivningsbemyndigandentill regeringen och myndigheter har utnyttjats och vilka föreskriftersom blivit följden. Vid en första anblick kan det också förefalla varaen enkel åtgärd att ändra författningstekniken så att den rättsligagrunden för regeringens normgivning framgår av varje förordning.Frågan rymmer enligt regeringen emellertid ett flertal komplikationer.För det första kan flera olika bemyndiganden ligga till grund förbestämmelserna i en och samma förordning. Dessa bemyndiganden behöverinte finnas i en och samma lag. Den rättsliga grunden för vissabestämmelser i en förordning kan alltså finnas i en lag medan bemyndigandenför andra bestämmelser finns i en helt annan lag och ytterligare andrabemyndiganden finns i en tredje lag osv. Den omständigheten kan ledatill att hänvisningar till bemyndiganden i vissa fall skulle blikomplicerade. För det andra kan den rättsliga grunden för en specifikbestämmelse härledas till flera olika bemyndiganden som skulle kunnaåberopas vid sidan av varandra (se exempelvis sanktionssystemoch hänsynsregler (SOU2004:37 s. 114 f.).Det finns också lagar, t.ex. förvaltningslagen (1986:223), där riksdagenhar beslutat föreskrifter inom områden som i princip tillhör regeringensegen normgivningskompetens. Det är inte ovanligt att lagar av dettaslag anger att regeringen kan besluta föreskrifter inom det aktuellaområdet eller att föreskrifter, som regeringen beslutar och som avvikerfrån lagen, skall ha företräde (se t.ex. 3 § förvaltningslagen). Om detär fråga om sådana fall då har lämnat en del av regeringensrestkompetens orörd och "bemyndigandet" bara erinrar om detta förhållande(s.k. kvasibemyndigande), eller om det rör sig om fall då harövertagit hela området och verkligen ger regeringen ett bemyndigandeinom delar av det, är inte alltid enkelt att avgöra. I det förra falletutnyttjar regeringen sin restkompetens och i det senare bemyndigandet.Eftersom gränsen mellan vad som kan betraktas som verkställighetsföreskrifteroch vad som är restkompetens i många avseenden är diffus kan det vidarei ett visst fall vara uppenbart att regeringen i och för sig har rättatt meddela föreskrifterna, medan det inte är möjligt att med säkerhetsäga att den ena eller andra kompetensen utnyttjas. För det fjärde krävsinte alltid att ett bemyndigande som lämnar till regeringenskall ges i lagform vilket kan skapa problem.Regeringen understryker dock att det i de flesta fall naturligtvis gåratt ange vilken rättslig grund som utnyttjas för en normgivning. Menkomplikationerna gör det omöjligt att införa ett absolut krav på detta.Naturligtvis måste målsättningen vara att även i svårutredda fall angevilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjatsReglerna för utformningen av bl.a. förordningar finns i Regeringskanslietsriktlinjer för författningsskrivning. En särskild fråga som måsteuppmärksammas när riktlinjerna för författningsskrivning ses över är omupplysningar om bemyndiganden bör lämnas av regeringen i ingressen ellerpå något annat ställe i själva förordningen eller om upplysningarna börlämnas av SFS-utgivaren i noter till förordningarna på samma sätt somdagens hänvisningar till bakomliggande EG-direktiv enligt 18 a och 18b §§ författningssamlingsförordningen.MotionenI motion 2003/04:K334 av () begärs tillkännagivandentill regeringen om behovet av att tydliggöra ansvarsförhållandena inombemyndigandekedjorna (yrkande 3). Det går enligt motionen inteatt - utan ingående kunskaper - följa bemyndigandekedjorna och se hurriksdagens bemyndiganden att meddela fortsatt normgivning utnyttjas avregeringen och myndigheterna.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill understryka värdet av att grunden för normgivningenredovisas. Av regeringens skrivelse framgår att regeringen avser attförändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningareller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndigandensom har utnyttjats. Även om ett absolut krav på detta inte kan ställasupp är regeringens målsättning att även i svårutredda fall ange vilketbemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats. Regeringenavser således att grunden för regeringens normgivning skall anges sålångt det låter sig göra. Enligt utskottets mening får Riksdagensrevisorers förslag om ett system för att ange vilken eller vilka lagarregeringen grundar sina förordningar på därigenom i allt väsentligtanses tillgodosett, liksom motionsyrkandet om tydliggörande avansvarsförhållanden inom bemyndigandekedjorna. revisorers förslag2002/03:RR20 i denna del (yrkande 2) och motion 2003/04:K334 yrkande 3(kd) avstyrks.Förteckning och publicering av kommunala författningarUtskottets förslag i korthetRiksdagens revisorers förslag om en central styrning i syfte att åstadkommalänkning av kommunala författningar till rättsinformationssystemetavstyrks med hänvisning till att regeringen angett att det bör görassärskilda insatser på området. Utskottet understryker behovet av ensådan publicering. Utskottet, som vidhåller tidigare ställningstagandeoch inte är berett att förorda att kommunerna skall åläggas att förtecknaoch publicera sina författningar, avstyrker en motion (kd) om detta.Jämför reservation (kd) och särskilt yttrande (v, mp).Riksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorer anser att kommunerna skall förteckna sina författningaroch hålla dem tillgängliga för medborgarna. Även om revisorerna harförståelse för Svenska Kommunförbundets och synatt de närmare formerna för detta bör bestämmas av de enskilda kommunernaanser de att det är väsentligt att medborgarna kan orientera sig inomolika lagstiftningsområden. Rättsinformationssystemet bör därför enligtrevisorerna göras så komplett som möjligt med kommunala författningarinom olika lagstiftningsområden.Dessutom gäller enligt revisorerna att det även för kommunerna tordevara väsentligt att på ett överskådligt sätt kunna följa vad som gällerinom olika områden.Revisorerna anser att någon form av central styrning krävs för attkommunala författningar skall kunna länkas till rättsinformationssystemetoch föreslår ett tillkännagivande till regeringen om att regeringenskall utforma en ordning för hur kommunala författningar inom olikalagstiftningsområden skall kunna ingå i rättsinformationssystemet(yrkande 3).Regeringens skrivelseEnligt de övergripande målsättningar för rättsinformationssystemet somregeringen redovisar i skrivelsen bör särskilda insatser göras för attkommunernas författningar skall kunna bli tillgängliga viarättsinformationssystemet. Enligt 9 § rättsinformationsförordningen fårkommunalaföreskrifter ingå i systemet, men ingen kommun har ännu anslutitsig.Regeringen delar revisorers uppfattning om det angelägna iatt rättsinformationssystemet blir så komplett som möjligt med föreskrifterinom alla rättsområden och på alla nivåer. Det är enligt regeringenbetydelsefullt om de kommunala föreskrifterna skulle kunna föras in isystemet. Ett införande av en skyldighet för kommunerna att förtecknaoch publicera sina författningar i författningssamlingar är emellertidenligt regeringen förhållandevis ingripande och rör en mängd frågor sominte primärt tar sikte på rättsinformationssystemets uppbyggnad.En annan väg för att föra in kommunala föreskrifter i rättsinformationssystemetskulle enligt regeringen vara att beslutar föreskriva attdessa skulle bli ett obligatoriskt innehåll i systemet. Denna lösningskulle i praktiken motsvara en skyldighet för kommunerna att förtecknaoch publicera sina författningar. Det kräver dock omfattandesamordningsinsatser som det för kommunerna kan vara teknisktkompliceratatt genomföra en ordning som innebär en skyldighet att se till attlänkning går att genomföra. Även kostnadsaspekter talar enligt regeringenemot att kommunerna åläggs skyldighet att ansluta sig tillrättsinformationssystemet. Kommunernas anslutning till rättsinformationssystemetbör enligt regeringen i första hand ske på frivillig väg. Regeringenanger att Statskontoret i egenskap av samordningsmyndighet förrättsinformationssystemet i detta syfte bör rikta insatser mot de kommunersom vill delta i systemet.MotionenIngvar m.fl. (kd) begär i motion 2003/04:K396 ett regeringsförslagom lagstiftning om skyldighet för kommunerna att förteckna och publicerasina författningar. Motionärerna pekar på att det intefinns särskilda generella regler för hur de kommunala författningarnaskall utformas och kungöras. Normbesluten behandlas som andra kommunalabeslut. De antecknas i protokoll och anslås på anslagstavla.I kommunerna tänker man enligt motionen inte i termer av normgivningoch skiljer ofta inte mellan normgivning och myndighetsutövning motenskild. Enligt motionärerna skulle ett införande av samma regler förkommuner som för statliga myndigheter i fråga om författningarnasutformning och kungörande skapa klara handläggningsrutiner och lägga grundför en enhetlig, stringent och lagenlig maktutövning. Ett införande avlagregler för en författningssamling skulle enligt motionenmedföra en avsevärt ökad rättssäkerhet i kommunernas utövande avnormgivningsmakten. Dessutom skulle det göra det möjligt för allmänhetenatt ta reda på om författningarna är lagliga eller ej. Enhetligt utformadeoch en för varje kommun upprättad författningssamling skulle vara tillhjälp för kommunernas egna handläggare, för politiker och för allmänhetensinsyns- och kontrollmöjligheter.Motionärerna pekar på att skälen till att kommunernas normgivning inteomfattas av reglerna om utformning och kungörande av författningar äratt kommuner och landsting hävdat sin självbestämmanderätt. I promemorianKommunala författningssamlingar (Ds 1995:7) föreslogs i stort sett sammaregler för kommunala författningssamlingar som gäller för de statligamyndigheterna. Nästan alla remissinstanser stödde förslaget menkommunförbundet och landstingsförbundet motsatte sig förslaget med hänvisningtill den kommunala självbestämmanderätten. Utvecklingen av informationssamhälletoch medborgarnas ökade krav på och intresse för att kunna granska derättsliga grunderna för olika beslut är enligt motionen faktorer somförstärker behovet av att ställa krav på kommunerna att upprätta kommunalaförfattningssamlingar. bör begära förslag till en sådanlagstiftning av regeringen.Tidigare riksdagsbehandlingKonstitutionsutskottet konstaterade (bet. 1992/93:KU1) attkommunerna, trots utfärdade riktlinjer, publicerat författningar endasti mycket begränsad omfattning. Utskottet föreslog ett tillkännagivandeom att regeringen borde låta frågan om publicering av kommunernas ochlandstingens författningar bli föremål för överväganden i något lämpligtsammanhang. följde utskottet (rskr. 1992/93:5).I ett interpellationssvar (ip. 1996/97:233) som lämnades i år1997 anförde dåvarande inrikesminister bl.a. att deti det då ansträngda ekonomiska läget inte fanns tillräckligt starkaskäl att vidta åtgärder i fråga om kommunala författningssamlingar. Ettkrav på kommunala författningssamlingar skulle enligt inrikesministernnämligen innebära ett nytt åliggande för kommunerna som staten på grundav finansieringsprincipen måste kompensera kommunerna för. Regeringenhade valt att ge andra angelägna kommunala åtaganden och åligganden enhögre prioritet. Det arbete som pågick inom med ettmoderniserat rättsdatasystem skulle dock enligt inrikesministern kunnavara ett led i att få de kommunala författningarna mer överblickbaraoch lättillgängliga.Utskottet behandlade frågan om kommunala författningssamlingar våren2000 i betänkande 1999/2000:KU13. Utskottet konstaterade att regeringeninom ramen för arbetet med ett nytt rättsinformationssystem vidtagitåtgärder som var ägnade att underlätta för och stimulera kommuner ochlandsting att tillhandahålla sina författningar i elektronisk form.Utskottet ansåg att den ordning som bygger på kommunernas frivilligamedverkan var bra och att de formella krav som ställdes på de dokumentsom skulle ingå i systemet var välgrundade. Det var utskottets förhoppningatt samtliga kommuner och landsting efter hand skulle komma att anslutasig till rättsinformationssystemet.Senast behandlades frågan av (bet.2003/04:24). Utskottet vidhöll sin tidigare ståndpunkt avseende kommunalaförfattningssamlingar, dvs. att den ordning som bygger på kommunernasfrivilliga medverkan är till fyllest.Utskottets ställningstagandeRättsinformationssystemets syfte är att tillförsäkra den offentligaförvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformationi elektronisk form. För att systemet skall vara komplett och fullvärdigtfordras självfallet att föreskrifter på samtliga nivåer i samhälletingår i systemet. Utskottet anser att det är en klar brist att ett såangeläget område som de kommunala föreskrifterna inte ingår i systemet.Regeringen hänvisar till att kommunernas anslutning tillrättsinformationssystemet i första hand bör ske på frivillig väg och att det börriktas insatser mot de kommuner som vill delta i systemet. Utskottetvill understryka vikten av att insatserna för att förmå kommunerna attfrivilligt medverka i systemet är effektiva. Utskottet, som avser attfölja effekterna av de aviserade insatserna, är inte nu berett att ställasig bakom revisorers förslag om ett tillkännagivande tillregeringen om en centralstyrd ordning för hur kommunala författningarskall kunna ingå i rättsinformationssystemet. revisorersförslag 2002/03:RR20 yrkande 3 avstyrks därför.Utskottet är med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och även medhänsyn till kostnadsaspekterna inte berett att nu förorda en skyldighetför kommunerna att förteckna och publicera sina föreskrifter. Motion2003/04:K396 (kd) avstyrks därför.EG-rättenUtskottets förslag i korthetMed hänvisning till det arbete som pågår inom EU och som syftar tillatt åstadkomma kopplingar mellan EU:s rättsdatabaser och nationelladatabaser och med hänsyn till att regeringen i skrivelsen redovisat enberedskap för att inleda ett svenskt arbete avstyrker utskottet Riksdagensrevisorers förslag om att regeringen skall utarbeta ett förslag tillhur EG-rätten skall kopplas till rättsdatasystemet.Riksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorer anser att det behövs kopplingar mellan EG-reglerinom ett område och rättsinformationssystemet. Sådana kopplingar skulleäven underlätta uppföljning av lagstiftning och minska behovetav särskild återrapportering om hur EG-rätten genomförts i svensklagstiftning. Revisorerna föreslår ett tillkännagivande till regeringenom att regeringen skall utarbeta ett förslag till hur EG-rätten skallkopplas till rättsinformationssystemet (yrkande 4).Regeringens skrivelseEnligt 18 a § författningssamlingsförordningen (1976:725) gäller att omen ny eller ändrad författning helt eller delvis genomför EG-direktiv,skall en hänvisning till direktivet göras i den författningssamlingdär författningen kungörs. Det går i praktiken till så att hänvisningentas in i en ingressnot till författningen. Dessa noter skall alltsåfinnas i de delar av rättsinformationssystemet som visar författningarnai den form de kungörs. Noterna tar inte sikte på enskilda bestämmelseri författningen och inte heller på enskilda artiklar i ett EG-direktiv.Det skulle enligt regeringen vara en mycket bra åtgärd att utarbeta enordning för att koppla enskilda artiklar i exempelvis ett EG-direktivtill de svenska bestämmelser vari artikeln genomförs. Inom ramen förutvecklingen av EU:s rättsdatabaser, det s.k. EULEX 3-projektet pågårett motsvarande arbete. Detta projekt har som slutmål att det skall gåatt söka från unionens rättsdatabaser, och i de nationella databasernahitta var en viss bestämmelse i ett direktiv har genomförts. EU:s arbetemed en koppling mellan de nationella databaserna och EU:s databaserförefaller vara en avsevärt svårare uppgift än vad som förutsetts.Arbetet fortsätter dock och det finns en avsikt att involvera det svenskarättsinformationssystemet i projektet. Regeringen har uppfattningen attdet inte kan anses motiverat med ett sådant eventuellt dubbelarbete somett svenskt initiativ skulle leda till. Skulle resultatet av EU:s arbeteinte visa sig lyckosamt bör dock enligt regeringen ett svenskt arbeteinledas.Utskottets ställningstagandeAv regeringens skrivelse framgår att det pågår ett arbete inom EU medsyftet att söka åstadkomma kopplingar mellan EU:s databaser och denationella databaserna. Som regeringen framhållit bör detta arbeteavvaktas som det bör finnas en beredskap att inleda ett svensktarbete om EU-arbetet misslyckas. Enligt utskottets mening är etttillkännagivande till regeringen om behovet av ett svenskt förslag motdenna bakgrund inte nödvändigt. revisorers skrivelse 2002/03:20yrkande 4 avstyrks följaktligen.ReservationUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.Förteckning och publicering av kommunala författningar, punkt 5 (kd)av ().Förslag till riksdagsbeslutJag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5borde ha följande lydelse:Riksdagen bifaller motion 2003/04:K396.StällningstagandeDet finns inga särskilda, generella regler för hur dekommunala författningarna skall utformas och kungöras. Normbeslutenbehandlas som alla andra beslut i en kommun. De antecknas i protokoll,protokollet justeras och ett anslag sätts upp på anslagstavla meduppgifter om beslutet.För vissa normbeslut finns speciella kungöranderegler, men i stortbehandlas dock normbesluten som andra fullmäktige- och nämndbeslut i enkommun. När man vill ta del av en författning får man såledessöka i beslutsprotokollen. Vanligen finns protokollen i pappersform,sorterade i kronologisk ordning, i ett kommunarkiv.Det är vanligt att blanda ihop normbeslut med myndighetsutövning gentemotenskild. Detta leder till att handläggningen ibland blir felaktigeftersom det är olika regler för olika typer av myndighetsutövning. Ettinförande av samma regler för kommuner som för statliga myndigheter ifråga om författningarnas utformning och kungörande skulle skapa klarheti handläggningsrutiner och lägga en grund för en enhetlig, stringentoch lagenlig maktutövning.Enhetligt utformade och en för varje kommun upprättad författningssamlingskulle vara till stor hjälp från flera synpunkter. De är till hjälp förkommunens egna handläggare. De är till hjälp för politiker. De är tillhjälp för allmänheten för att skapa insyn och kontroll. Lagstadgadekommunala författningssamlingar bör ses som ett viktigt och klargörandeinslag i etikdebatten. Utvecklingen av informationssamhället ochmedborgarnas ökade krav på och intresse för att kunna granska de rättsligagrunderna för olika beslut är faktorer som förstärker behovet avlagstiftning om skyldighet för kommunerna att ha kommunalaförfattningssamlingar.Riksdagen bör med bifall till motion K396 begära förslag till en sådanlagstiftning av regeringen.Särskilt yttrandeUtskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilt yttrande.I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag tillriksdagsbeslut som behandlas.Förteckning och publicering av kommunala författningar, punkt 5 (v,mp)() och () anför:Enligt vår mening talar mycket för en lagstiftning om skyldighet förkommunerna att förteckna och publicera sina författningar. Den nuvarandesituationen är otillfredsställande. Om inte en förbättring synes kunnaåstadkommas på annat sätt förutsätter jag att regeringen på eget initiativbereder ett sådant förslag och därvid beaktar finansieringsprincipen.Något tillkännagivande av till regeringen är dock enligt minmening inte påkallat nu.BilagaFörteckning över behandlade förslagSkrivelse 2003/04:168Regeringens skrivelse 2003/04:168 Den fortsatta utvecklingen avrättsinformationssystemet.Förslag 2002/03:RR20Förslag 2002/03:RR20 revisorers förslag angående Ordning pårätten:1. tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagensrevisorer anför i avsnitt 2.2 om rättsinformationssystemet.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagensrevisorer anför i avsnitt 2.3 om att regeringen bör ange den rättsligagrunden för sina författningar.3. tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagensrevisorer anför i avsnitt 2.4 om kommunala författningar irättsinformationssystemet.4. tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagensrevisorer anfört i avsnitt 2.5 om att regeringen bör utarbeta förslagtill hur EG-rätten skall kopplas till rättsinformationssystemet.Motioner från allmänna motionstiden /04:K334 av ():1. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om behovet av ett förenklat rättsinformationssystem sommöjliggör att det går att se vad som gäller inom ett område, vare sigbestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsskrift eller i kommunalförfattning.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om behovet av att fastställa vilka kvalitetskrav somskall vara uppfyllda.3. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om behovet av att tydliggöra ansvarsförhållandena inombemyndigandekedjorna.2003/04:K396 av m.fl. (kd):begär att regeringen lägger fram förslag till lagstiftningmed skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar.