bet · GS01FIU8 · 2004-10-12 00:00:00 — Propositioneninnehåller även en beskrivning av ytterligare några omständigheter somkan utgöra synnerliga skäl för att inte återställa ett negativt resultat.Undantag från principen om budget i balansRegeringen föreslår att det införs en möjlighet för kommuner och landstingatt upprätta en budget så att kostnaderna överstiger intäkterna om detfinns synnerliga skäl. Detta undantag bedöms leda till en vissöverensstämmelse mellan bestämmelserna om budgetbalans och bestämmelserna omreglering av ett negativt resultat. Möjligheten att redan i samband medbeslut om budgeten kunna fastställa en budget som inte är i balans bördessutom, enligt regeringens mening, kunna dels minska benägenheten attfastställa orealistiska budgetar, vilkas konsekvenser förr eller senaremåste lösas in, dels stimulera kommuner och landsting till ett merlångsiktigt ekonomiskt tänkande och agerande. Av de synnerliga skäl somkan ligga till grund för det föreslagna undantaget från kravet om budgeti balans exemplifieras i propositionen en stark finansiell ställninghos kommunen eller samt större omstruktureringsåtgärder isyfte att uppnå en god ekonomisk hushållning.Förslaget föranleder en ändring av 8 kap. 4 § kommunallagen.Förlängd tid för att reglera negativt resultatRegeringen bedömer att den tidsfrist som gäller för attreglera ett negativt resultat och återställa det redovisade egna kapitaletenligt balansräkningen kan vara alltför knapp. Den korta tidsfristenleder till svårigheter med att ta fram förslag som är nödvändigaför att reglera ett negativt resultat inom den föreskrivna perioden.Det finns även risk att den kan leda till att mindre genomtänkta beslutfattas.Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tiden för att återställa detegna kapitalet förlängs med . Tiden för att återställa det egnakapitalet blir därmed . Även om tidsfristen utsträcks är det enligtregeringens mening viktigt att kommuner och landsting påbörjar arbetetmed att reglera ett negativt resultat redan när obalansen konstaterats.Den kommun eller det landsting som ska reglera ett negativt resultatoch återställa det egna kapitalet ska därför ta fram en åtgärdsplan medkonkreta åtgärder för hur ett återställande ska uppnås. Regeringenunderstryker att det är viktigt att åtgärdsplanen anpassas efter denegna situationen och att det finns genomtänkta och genomförbara åtgärderför att täcka hela det belopp som ska regleras. För att underlättaavstämning och genomförande föreslås också att det ska framgå av planennär åtgärderna ska vara genomförda.Åtgärdsplanen kan ses som ett principiellt viktigt beslut som i enlighetmed 3 kap. 9 § kommunallagen ska fattas av kommunfullmäktige. Beslutetbör fattas efter det att ett negativt resultat konstaterats,dock bör åtgärdsplanen antas senast vid påföljande fullmäktigesammanträdeefter det att delårsrapporten behandlats i fullmäktige. Det är viktigtatt åtgärdsplanen följs upp kontinuerligt under löpande år så atteventuella avvikelser snabbt blir tydliga och kan rättas till. Återrapporteringbör ske till fullmäktige om åtgärdsplanen inte hålls.Regeringens bedömning i detta avseende föranleder ett förslag att en nybestämmelse, 8 kap. 5 a §, införs i kommunallagen. I konsekvens meddetta föreslår regeringen en följdändring i 4 kap. 4 § lagen om kommunalredovisning.Den föreslagna åtgärdsplanen syftar till att strama upp nu gällanderegelverk. Regeringen aviserar därför att den är beredd att återkommamed ytterligare åtgärder om detta förslag inte ger avsedd effekt.Reglering av ett negativt reslutatFör att åstadkomma en ännu mer ändamålsenlig reglering anser regeringenatt ytterligare några omständigheter ska kunna utgöra synnerliga skälför att inte återställa ett negativt resultat. Det förhållandet att enkommun eller ett landsting har en stark finansiell ställning eller harvidtagit omstruktureringsåtgärder i syfte att uppnå en god ekonomiskhushållning kan utgöra skäl för att inte reglera ett negativt resultatom det anförts vid budgetbeslutet. Regeringen anser också att det börmedges att en kommun eller landsting inte behöver reglera ett negativtresultat när det har uppstått orealiserade förluster på värdepapper sominnehas med ett långsiktigt syfte.Enligt regeringens uppfattning är det däremot inte rimligt att kortsiktiganedgångar i marknadsvärdena på värdepapper, som kommunen eller landstingetenligt sin placeringspolicy har ett långsiktigt syfte med, ska påverkaförutsättningarna att uppnå balanskravet. Effekten skulle i så fallkunna bli mer eller mindre ogenomtänkta verksamhetsneddragningar.Regeringen anser således att kortsiktiga nedgångar inte ska behöva medförasådana åtgärder. Faktorer som t.ex. en negativ befolkningsutveckling,hög arbetslöshet, förändringar av skatteintäkter, statsbidrags- ochutjämningssystem, eller andra faktorer som det bör finnas beredskap för,utgör enligt regeringens mening inte skäl för att inte reglera ettnegativt resultat.Förslaget föranleder att en ny bestämmelse, 8 kap. 5 b §, införs ikommunallagen.Regeringen aviserar vidare att den avser att följa utvecklingen av hurkommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om synnerliga skäl ochdet nya kravet på åtgärdsplaner och kommer därför vid lämplig tidpunktatt initiera en uppföljning av de nya reglerna.MotionernaModerata samlingspartiet anser i motion Fi42 att åberopande av synnerligaskäl vid upprättande av en budget som inte är i balans eller vid beslutom att inte reglera ett negativt reslutat i vart fall måste kringgärdasav en obligatorisk prövning av kommunernas revisorer. Motionärernaföreslår sålunda lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktigeatt åberopa synnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska hatillstyrkts av kommunens eller revisorer samfällt. Deomständigheter som åberopas bör därmed också ha godtagits av revisorerna(yrkande 1 i denna del). Detta leder enligt motionärerna till attbalanskravets roll som ett skydd för kommunmedborgarna förstärks.Folkpartiet liberalerna ställer sig i motion Fi34 principiellt bakombalanskravet. anser motionärerna att kravet i sin nuvarandeutformning är sådant att det försvårar för kommuner och landsting långsiktigt arbeta för en ansvarsfull och effektiv hushållning.Därför förordar man en reform av balanskravets utformning (yrkande 7 idenna del).Motion Fi34 väcktes emellertid med anledning av regeringens skrivelseom utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 2003/04:102) innan dennu aktuella propositionen offentliggjordes, varför man i denna motioninte kunde ta ställning till regeringens förslag angående modifieringenav balanskravet. Detta gör i stället i motion Fi40. Däranför motionärerna att partiet i princip kan acceptera förslaget attkommunerna får ytterligare på sig för att återfå balans i sinaekonomier vid underskott. Man framhåller dock att förslaget att vidgamöjligheterna att underlåta regleringen av ett negativt resultat utöverde synnerliga skäl som finns innebär ett ökat risktagande med denkommunala ekonomin. Motionärerna ifrågasätter inte rimligheten i dessavidgade undantag, men kan acceptera dessa om utvecklingen följs mycketnoga för att eventuella tendenser till felaktigt agerande snabbt kanåtgärdas. Därför föreslår man att regeringen ges i uppdrag att mycketnoga följa utvecklingen i dessa avseenden (yrkande 2).Kristdemokraterna stöder i motion Fi41 regeringens förslag att förlängaden tid som en kommun eller ett landsting enligt lagen har för attåterställa ett negativt resultat. Motionärerna anser att detta förefallervara en rimlig åtgärd med tanke på hur de praktiska förutsättningarnaser ut att återställa ett underskott efter det attunderskottet uppstått.Centerpartiet bedömer i motion Fi43 att det i nuvarande situation ärrimligt att förlänga tiden för att återställa det redovisade egnakapitalet enligt balansräkningen med . Detta kräver dock enligtmotionärerna att tydliga regler skapas som följs av parterna. Det ärinte rimligt att göra avsteg från finansieringsprincipen somkrav ställs på ekonomi i balans. Motionärerna framhåller också attinnebörden av begreppet balanskrav och undantaget "synnerliga skäl" börytterligare belysas mot bakgrund av att framtidens samhälle kommer attinnebära nya förutsättningar för systemet. Dessutom föreslår man attkommuner, landsting och staten ges förutsättningar för att självständigtskapa egna, särskilt avsatta reserver för att klara oförutsedda händelseroch konjunktursvängningar. Sådana resultatregleringsreserver för attbalansera underskott via tidigare överskott kan enligt motionärernavara en nyckelfråga i ett framtida, fungerande system med balanskrav(yrkande 7).Utskottets ställningstagandeFinansutskottet anser att det, med hänsyn till de kvarvarande ekonomiskaproblemen i många kommuner och landsting, fortfarande finns ett behovatt i lag bestämma att de kommunala budgetarna ska vara balanserade och,om obalanser ändå uppstår, hur dessa ska hanteras. Utskottet delarregeringens bedömning att den grundläggande utformningen av balanskravetär väl avvägd och att det är motiverat att i huvudsak behålla detlagstadgade balanskravet. De modifieringar i kommunallagen som regeringenföreslår leder enligt utskottets mening till en mer ändamålsenligreglering av balanskravet utan att intentionerna bakom kravet frångås.Därför ställer sig utskottet bakom regeringens förslag till förändringari balanskravet.Utskottet kan för sin del konstatera att propositionens förslag liggerväl i linje med de grundläggande principer för god ekonomisk hushållningi kommuner och landsting som utskottet förordar. Av de motioner somväckts med anledning av propositionen kan man utläsa att det finns ettbrett stöd för dessa principer i . Utskottet anser att det ärmycket värdefullt att det nu finns en stor uppslutning bakom detreformerade balanskravet. Därigenom finns det enligt utskottet godaförutsättningar för stabila budgetregler för den kommunala verksamhetenunder en följd av år framåt, vilket måste anses som synnerligenbetydelsefullt. Mot denna bakgrund finner utskottet att motionärernas yrkandeom en reform av balanskravets utformning kan anses varatillgodosett.Finansutskottet noterar att regeringen, i enlighet med vadsom aviseras i propositionen, avser att följa utvecklingen av hurkommuner och landsting tillämpar bestämmelserna om bl.a. synnerliga skäl.Utskottet förutsätter att regeringen återkommertill med en uppföljning av de nya reglerna så att eventuellatendenser till ett felaktigt agerande snabbt kan åtgärdas. I och meddetta får förslaget i motion Fi40 (fp) om ett uppdrag åt regeringenavseende uppföljning av de nya bestämmelserna anses vara tillgodosett.Därutöver vill finansutskottet erinra om att frågan om ytterligareprecisering av begreppen "balanskrav" och "synnerliga skäl" har behandlatsav i yttrandet till finansutskottet med anledningav propositionen om den kommunala redovisningen (yttr. 1996/97:KU7y).Enligt mening är kriteriet på obalans (attresultat 3 i resultaträkningen är negativt) tillräckligt tydligt, så attnågot behov av att ytterligare precisera balanskravet inte föreligger.Vidare framhåller att orden synnerliga skäl geruttryck för den restriktivitet som är motiverad i fråga om möjlighetenatt göra undantag från regleringen av ett budgetunderskott inom denföreskrivna perioden. Någon ytterligare insnävning av restriktivitetenhar därför inte ansetts nödvändig.Finansutskottet finner för egen del att det aktuella förslaget om enutökad krets av omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl inte ändrarden restriktivitetsgrad som har ställt sig bakom.Detta innebär att finansutskottet inte heller kan ställa sig bakomkravet på att de omständigheter som fullmäktige åberopar som synnerligaskäl ska godtas av en kommuns eller ett landstings revisorer. Beslutetatt hänvisa till synnerliga skäl för att inte följa balanskravet är avpolitisk karaktär och bör enligt finansutskottets mening även ifortsättningen uteslutande fattas av den politiska ledningen för en kommuneller ett landsting. Det bör dock i sammanhanget betonas att om enkommuns eller ett landstings styrelse föreslår en budget som inte är ibalans så är detta något som kan granskas av de kommunala revisorerna.Finansutskottet vill dessutom uppmärksamma att det i förarbetena tillbestämmelsen i 8 kap. 5 § kommunallagen finns resonemang beträffandevilka förhållanden som kan utgöra grund för att kunna hävda synnerligaskäl för att inte reglera ett negativt resultat. Som exempel på närsynnerliga skäl kan anses föreligga anfördes när en kommun eller ettlandsting medvetet och tydligt gjort avsättningar och byggt upp ettavsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningareller kostnadsökningar. Liknande reserver nämns i den nu föreliggandepropositionen bland exemplen på synnerliga skäl som föreslås gälla vidde föreslagna lagändringarna. Därmed anser utskottet att förslaget imotion Fi43 (c) angående resultatregleringsreserver får anses varatillgodosett.Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionensförslag i denna del. Motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del, Fi40(fp) yrkande 2, Fi42 (m) yrkande 1 i denna del och Fi43 (c) yrkande 7avstyrks.Prövning av balanskravetUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag att laglighetsprövning enligt10 kap. kommunallagen inte ska kunna ske av en kommuns eller ett landstingsbudgetbeslut eller ett beslut att inte reglera ett negativt resultat.En laglighetsprövning ska dock även fortsättningsvis vara möjlig avbeslutets formella aspekter eller av frågan om det hänför sig till någotsom inte är angelägenhet för kommuner eller landsting. Förslagen imotionerna avstyrks.Jämför reservationerna 2 (m), 3 (fp) och 4 (kd).PropositionenI propositionen Den kommunala redovisningen (prop. 1996/97:52) anfördesatt bestämmelsen om synnerliga skäl för en kommuns eller ett landstingsbeslut att inte reglera ett negativt reslutat inte var lämpad att liggatill grund för en domstolsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. Det ärfråga om lokala politiska bedömningar av vad som är en lämplig hanteringav den lokala ekonomin. Frågan om vad som är synnerliga skäl är inteprimärt en fråga som bör avgöras av domstol inom ramen för ettlaglighetsprövningsmål. Den bör, enligt vad regeringen uttalade, avgörasinom ramen för det politiska systemet. Härigenom blir det i första handaktuellt att eventuellt utkräva ett politiskt ansvar för det fall attobalanser inte hanteras på ett sätt som lagen föreskriver.Enligt regeringens bedömning (avsnitt 6) är prövningen om det föreliggersynnerliga skäl mycket politisk till sin karaktär. Därför anser regeringenatt det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiskasystemet att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balansvid bokslutsregleringen. Denna bedömning ändras inte av det förhållandetatt ytterligare omständligheter bedöms utgöra grund för att inte regleraett negativt resultat.Även budgetbeslut utgör enligt regeringen exempel på beslut som börprövas inom ramen för det politiska systemet. Detta är också i konsekvensmed att beslut rörande bokslutsreglering av uppkomna underskott inteföreslås bli föremål för laglighetsprövning. Laglighetsprövning avbeslutens formella aspekter bör dock bli möjlig i enlighet med vad somföljer av 10 kap. 8 § första stycket 1 och 2 kommunallagen.I konsekvens med dessa bedömningar föreslår regeringen en ändring av 10kap. 8 § andra stycket kommunallagen.MotionernaModerata samlingspartiet föreslår i motion Fi42 att det ska införaslagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige att åberopasynnerliga skäl för att inte följa balanskravet ska ha tillstyrkts avkommunens eller revisorer samfällt. Beslut som har tagitsutan revisorernas godkännande ska enligt motionärerna kunna överklagasi förvaltningsdomstol (yrkande 1 i denna del).Folkpartiet liberalerna framhåller i motion Fi40 att det även ärviktigt för den enskilde kommunmedborgaren att den kommunala ekonomin ärstabil och välskött samt att de befintliga övervakningsmekanismernafungerar väl. Därför föreslår man att regeringen får i uppdrag attutforma ett system som innebär att sanktioner kan vidtas mot kommunereller landsting som inte tillräckligt snabbt och kraftfullt vidtaråtgärder för att reglera ett konstaterat negativt resultat och återställadet egna kapitalet (yrkande 3). Det är enligt motionärerna viktigt attde kriterier som möjliggör sådana sanktioner är klara och inte medgerosäkerheter, men innehåller en möjlighet till särskild bedömningi enskilda fall. Motsvarande förslag presenterar i motionFi34 (yrkande 7 i denna del).Kristdemokraterna anser i motion Fi41 att lagprövningsmöjligheten börfinnas vad gäller balanskravet och att nuvarande begränsningar attlaglighetspröva beslut om att inte reglera ett negativt resultat skaslopas. Motionärerna föreslår därför att den nuvarande begränsningen avlagprövningsmöjligheten i 10 kap. 8 § andra stycket kommunallagenavskaffas och att några nya begränsningar inte införs. I kombination meddet i övrigt uppmjukade balanskravet och de ökade kraven på redovisningoch revision, vilka föreslås i regeringens proposition, anses detta påett bättre sätt främja förutsättningarna för en god ekonomisk hushållningi kommuner och landsting. Hotet om att få ett tveksamt underskottsbesluteller ett beslut att inte reglera ett underskott lagprövat i länsrättenborde enligt motionärerna i sig ha en viss avskräckande effekt. Manbetonar också att en förvaltningsdomstols möjlighet inskränker sig tillatt upphäva ett beslut, inte att ändra det, varför den politiska maktenstannar kvar hos kommunen eller landstinget.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet vill inledningsvis erinra om att frågan om laglighetsprövningav beslut om att inte reglera ett negativt resultat har tagits upp avkonstitutionsutskottet i yttrandet till finansutskottet med anledningav regeringens proposition om den kommunala redovisningen (yttr.1996/97:KU7y). framhöll i detta yttrande att mandelar regeringens bedömning att frågan om vad som är synnerliga skälför att inte göra en reglering inte primärt är en fråga som bör avgörasav domstol inom ramen för laglighetsprövning. För att förtydliga attett beslut enligt 8 kap. 5 § tredje stycket kommunallagen3Hänvisningenavser kommunallagens gällande lydelse och inte dess lydelse enligtförslaget i den aktuella propositionen. inte ska kunna domstolsprövas ienlighet med 10 kap. 8 § punkterna 3 och 4 kommunallagen föreslogkonstitutionsutskottet en komplettering av lagen. ställdesig bakom förslag.4Betänkande 1996/97:FiU15,rskr. 1996/97:281 och 282.Finansutskottet har för sin del inget skäl att frångå sin tidigareuppfattning angående laglighetsprövningen av bestämmelsen om synnerligaskäl för en kommuns eller ett landstings beslut att inte reglera ettnegativt resultat. Därmed anser utskottet, i likhet med regeringen, attdet även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska systemetatt pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans vidbokslutsregleringen. Utskottet delar också regeringens bedömning attäven budgetbeslut bör prövas inom ramen för det politiska systemet.Vidare vill finansutskottet återigen framhålla att balanskravet ska sessom en miniminivå för en kommuns eller ett landstings ekonomi. I detlängre perspektivet ska kommuner och landsting sträva efter merövergripande mål om en god ekonomisk hushållning. Det finns dock storaskillnader mellan olika kommuners eller landstings ekonomiska situation,så att det endast är den enskilda kommunen respektive det enskildalandstinget som - utifrån sina egna förhållanden och med beaktande avde av beslutade nationella målen - kan avgöra på vilket sättoch i vilken takt man kan uppnå ekonomisk balans och sträva efter engod ekonomisk hushållning. Ett system med sanktioner mot kommuner ellerlandsting i enlighet med förslaget i motion Fi40 (fp) skulle enligtutskottets bedömning riskera att inkräkta på det kommunala självstyretoch motverka en realistisk strävan att uppnå de enskilda målen ochriktlinjerna för en god ekonomisk hushållning. Utskottet anser därmedatt något uppdrag till regeringen att utforma ett liknande sanktionssysteminte bör lämnas.Mot denna bakgrund tillstyrker finansutskottet propositionens förslagi denna del och avstyrker motionerna Fi34 (fp) yrkande 7 i denna del,Fi40 (fp) yrkande 3, Fi41 (kd) och Fi42 (m) yrkande 1 i denna del.LagförslagenUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring ikommunallagen (1991:900) och lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunalredovisning.Utskottets ställningstagandePropositionens förslag har kommenterats och tillstyrkts av finansutskottetunder respektive avsnitt ovan i betänkandet. Med beaktande av vadutskottet där anfört tillstyrker utskottet de i propositionen framlagdalagförslagen.Stabila planeringsförutsättningarUtskottets förslag i korthetUtskottet delar regeringens bedömning att kommuner och landsting sålångt som möjligt bör ges stabila planeringsförutsättningar och en rimligplaneringshorisont. Utskottet instämmer också i regeringens bedömningatt ett kommunalekonomiskt råd inte bör inrättas . Förslagen i motionernaavstyrks.Jämför reservationerna 5 (m, kd, c) och 6 (fp).PropositionenI avsnitt 5.4 presenterar regeringen sin bedömning angående stabilaplaneringsförutsättningar för kommuner och landsting. Kommuner ochlandsting bör enligt regeringen så långt som möjligt ges stabilaförutsättningar och en rimlig planeringshorisont. Genom detta underlättasnödvändiga strukturella förändringar som förhastade kortsiktigalösningar kan undvikas.Regeringen aviserar att den avser att redovisa vilken utveckling av denkommunala ekonomin som bedöms förenlig med samhällsekonomisk balans.Riktlinjerna ska redovisas översiktligt och revideras med hänsyn tillstörre förändringar i det samhällsekonomiska läget. understrykerregeringen vikten av det generella statsbidraget till kommuner ochlandsting som ett viktigt instrument för att styra kommunsektornssamhällsekonomiska utrymme. Som man tidigare framhållit5Proposition2002/03:100, avsnitt 8.3.3. bör statsbidrag ges i form av generellastatsbidrag som huvudsakligen fördelas med ett enhetligt belopp per invånare.I och med detta kan man dels undvika ineffektiv resursanvändning ienskilda kommuner och landsting, dels minimera risken för konflikt mellant.ex. kvantitativa mål för en viss verksamhet och balanskravet.Emellertid är kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning överordnatbalanskravet. God ekonomisk hushållning innebär att resultatet, settöver , bör vara positivt. Balanskravets nuvarandeutformning innebär att kommuner och landsting ska ha en ekonomi som är ibalans varje enskilt år, vilket enligt regeringen ska ses som en lägstagodtagbara nivå. Regeringen konstaterar att många kommuneroch landsting har svårigheter med att klara balanskravet,trots med en god utveckling av de kommunala inkomsterna.Detta innebär att det finns en risk att balanskravet förstärker snarareän mildrar konjunktursvängningarna, vilket inte är önskvärt vare sig ursamhällsekonomins eller den kommunala verksamhetens perspektiv.I detta sammanhang framhåller regeringen att de i propositionen föreslagnaförändringarna av balanskravet inte bara syftar till att underlättatolkningen och förstärka ändamålsenligheten i kravet utan också behövsför att skapa stabilare planeringsförutsättningar för landets kommuneroch landsting. Därmed kan man undvika att utvecklingen av kommunernasoch landstingens ekonomi bidrar till att förstärka konjunktursvängningarna,snarare än att jämna ut dem.Samtidigt anser regeringen att det inte finns skäl föratt inrätta ett kommunalekonomiskt råd i enlighet medEkonomiförvaltningsutredningensförslag (avsnitt 7). Den roll rådet enligt utredningen föreslås fåavseende uppföljning och analys av utvecklingen på det kommunala områdetbör i stället ligga inom ramen för Svenska Kommunförbundets ochLandstingsförbundets verksamhet. kan svara förstatens engagemang.