bet · GS01KU10 · 2004-11-25 00:00:00 — De frågor somdiskuteras här, främst gemensamma åtgärder och ståndpunkter, är emellertidatt betrakta som ärendehantering.I Cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i Regeringskanslietav svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. erinras om att i vissa fallkrävs att regeringen fattar beslut före ett beslut inom EU. Ett beslutsom rådet fattar i den andra och den tredje pelaren kan binda medlemsstaternapå samma sätt som följer av sedvanligt internationellt samarbete ienlighet med folkrättsliga regler. I de fall rådet t.ex. ska besluta omen gemensam åtgärd enligt artikel 14 i Unionsfördraget kan beslutetvara att jämställa med en internationell överenskommelse. I cirkuläretanförs att om ett beslut inom EU är att jämställa med en internationellöverenskommelse aktualiseras de bestämmelser i 10 kap. regeringsformensom reglerar förhållandet till andra stater.Regeringsbeslut rörande gemensamma åtgärder och gemensammaståndpunkterI genomgången av protokoll serie A harnoterats när regeringen fattar beslut om att godkänna en gemensam åtgärdeller ståndpunkt. I protokollet anges normalt att regeringen beslutaratt ska rösta för ett antagande av den gemensamma åtgärden (ellerståndpunkten), under förutsättning att den i allt väsentligt överensstämmermed den bifogade texten. Som bilaga till regeringsbeslutet återfinnsförslaget. När rådet har fattat beslut publiceras åtgärden ellerståndpunkten i Europeiska unionens officiella tidning (EUT).Under 2003 beslutade regeringen enligt genomgångna protokoll att godkännaatt skulle rösta för förslag till 5 gemensamma åtgärder samt 13gemensamma ståndpunkter. Dessa 18 regeringsbeslut återfinns i 14 olikaprotokoll. Totalt finns 43 protokoll i serie A . Det innebäratt i nära var tredje protokoll finns ett godkännande inför en gemensamåtgärd eller gemensam ståndpunkt.De gemensamma åtgärderna rör bl.a. EU:s polisuppdrag i Bosnien-Hercegovinaoch insättandet av en krishanteringsstyrka i . Beslut om gemensammaståndpunkter handlar bl.a. om restriktiva åtgärder mot ochLiberia, kampen mot terrorism och frågor om Irak.Vidare har en jämförelse av samtliga de gemensamma åtgärder ochståndpunkter som antagits inom EU med dem som regeringen fattat beslut omenligt protokoll gjorts. Jämförelsen mellan olikakällor visar att det finns gemensamma åtgärder och ståndpunkter sominte föranlett särskilda beslut enligt protokoll.Utöver de gemensamma åtgärder som regeringen enligt Utrikesdepartementetsprotokoll godkände att röstar för antogs ytterligare 15 styckenunder 2003. Dessa rörde bland annat frågor som ändring och förlängningav uppdrag för EU:s särskilda representanter i t.ex. . Närdet gäller gemensamma ståndpunkter antogs fem stycken utöverdem som behandlas i regeringens protokoll, t.ex. rörande multilateralaavtal om icke-spridning av massförstörelsevapen och bärare samt om deninternationella brottmålsdomstolen.De gemensamma åtgärderna och ståndpunkterna samt tidpunkten för regeringensbeslut i aktuella fall framgår av bilagorna 11? och 12?.Promemoria från RegeringskanslietUtskottet har genom en skrivelse som sänts till bettom kommentarer om regeringens beslutsfattande i frågor rörande EU:sgemensamma utrikes- och säkerhetspolitik, särskilt avseende gemensammaåtgärder och gemensamma ståndpunkter. Från har den 14oktober 2004 som svar översänts en inom upprättadpromemoria (bilaga 12).I promemorian erinras om att en gemensam åtgärd eller en gemensamståndpunkt inom ramen för EU:s utrikespolitiska samarbete kan vara - menbehöver inte vara - en internationell överenskommelse i regeringsformensmening. Av avgörande betydelse för denna gränsdragning är huruvida denaktuella åtgärden eller ståndpunkten innebär att staterna är folkrättsligtbundna av den, dvs. om den innebär ett klart och tydligt åtagande förstaterna, som innefattar en begränsning av den nationella handlingsfrihetenpå det aktuella området. I så fall föreligger ett internationellt avtaloch 10 kap. 1 § blir tillämplig. I de fall ett folkrättsligt bindandeåtagande inte uppkommer rör det sig om mer allmänna deklarationer ochuttalanden för vilka bundenheten för de deltagande staterna mer kansägas ligga på det politiska planet eller endast uttrycka en gemensampolitisk viljeyttring. Det är ett dokuments innehåll - inte hur dokumentetbetecknas - som bestämmer karaktären och därmed också den formellahanteringen hos regeringen.Rådets gemensamma åtgärd (2003/115/GUSP) av omändring och förlängning av den gemensamma ståndpunkten (2002/145/GUSP)om restriktiva åtgärder mot , i vilken medlemsstaterna bl.a.förbinder sig att genomföra reserestriktioner, är ett exempel på ettbeslut som innebär att ett folkrättsligt bindande åtagande uppkommer.Ett fall som innebär att ett folkrättsligt bindande åtagande inteuppkommer är rådets gemensamma åtgärd (2003/472/GUSP) av den 27 juni 2003om fortsättande av Europeiska unionens samarbetsprogram för icke-spridningoch nedrustning i , där medlemsstaterna närmarereglerar ett samarbetsprograms mål i syfte att stödja insatserför vapenkontroll, nedrustning och icke-spridning.De gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter som harinneburit att ett folkrättsligt bindande åtagande har uppkommit harsåledes erfordrat ett regeringsbeslut innan kunnat rösta förantagande av EU:s beslut. Det finns ett antal gemensamma åtgärder ochståndpunkter som inte har föranlett särskilda regeringsbeslut.I dessa fall har bedömningen gjorts att några folkrättsligt bindandeåtaganden för del inte uppkommit som en följd av EU:s beslut.Något regeringsbeslut har således inte krävts i dessa fall.I promemorian anförs att EU:s beslutsordning inom GUSP-området bl.a.utmärks av att beslutsfattandet inte sällan sker enligt en svårförutsebaragenda och i ett högt tempo. Detta kan emellanåt medföra svårigheteratt iaktta de inhemska bestämmelser som reglerar formerna för sådanabeslut. Förutom att ett regeringsbeslut skall processas på ofta mycketkort tid har regeringen en skyldighet att informera och samråda medriksdagen och dess EU-nämnd.Utskottets ställningstagandeUtskottet har i det föregående redovisat omfattningen avinstrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkter ochregeringens beslut inför dessa. Som framgått finns det i nära vart tredjeprotokoll från ett godkännande inför beslut om engemensam åtgärd eller gemensam ståndpunkt.I promemorian som upprättats inom anförs att EU:sbeslutsfattande inom GUSP-området inte sällan sker i ett högt tempo.Det beror inte på EU:s beslutsordning i sig att tempot i internationellpolitik kan vara högt. Till exempel kan en internationell kris inträffaplötsligt och påkalla ett snabbt agerande från EU och dess medlemsländer.Det höga tempot kan enligt promemorian från emellanåtmedföra svårigheter att iaktta de inhemska bestämmelser som reglerarformerna för sådana beslut. Det är enligt utskottets mening likväl inteacceptabelt om de inhemska bestämmelserna inte iakttas.I princip finns två olika vägar för att uppnå överensstämmelse mellanbeslutsprocessen på EU-nivå och nationella regler. Den ena vägen innebäratt beslutsprocessen inom EU anpassas så att de nationella reglerna kanupprätthållas utan att ändras medan den andra vägen innebär att denationella reglerna anpassas till systemet på EU-nivå. Finner regeringenbehov av ändrade regler för den nationella hanteringen får regeringenföreslå sådana ändringar (eller, om ändringarna ligger inom regeringenskompetensområde, på egen hand besluta om sådana ändringar).Utskottet noterar vidare att ett antal gemensamma åtgärder och ståndpunkterinte har föranlett särskilda regeringsbeslut. Som anförs i promemorianfrån har i dessa fall bedömningen gjorts att någrafolkrättsligt bindande åtaganden för del inte uppkommit som enföljd av EU:s beslut. Något regeringsbeslut har således inte krävts idessa fall. Utskottet förutsätter att det görs en noggrann bedömning ivarje enskilt fall av huruvida något folkrättsligt bindande åtagandeuppkommer för Sverige.Granskningen ger inte utskottet anledning till något ytterligare uttalande.ReservationFöljande reservation har avgivits. I rubriken anges inom parentes vilketavsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen.Senareläggning av avgiften till Europeiska utvecklingsfonden (avsnitt2.3)av (), (), (m),(), (), () ochHelena Höij (kd).Våren 2004 granskade utskottet regeringens senareläggning av avgiftentill EU:s budget till nästa budgetår. I den nu aktuella granskningenhar det visat sig att även avgiften till Europeiska utvecklingsfondensenarelades. Vi står fast vid vår uppfattning, som vi redovisade ibetänkande 2003/04:KU20 (s. 221, reservation 6).Vi vill således erinra om att enligt budgetlagen är regeringen skyldigatt vidta åtgärder om det finns risk att utgiftstaket kommer attöverskridas. Som framhålls i förarbetena till budgetlagen är emellertidregeringen förpliktad att se till att de åtaganden som statenhar till följd av lag eller avtal fullföljs. Beslutet att skjuta påavgiften till Europeiska utvecklingsfonden innebar ett avsteg från EG:sbestämmelser. Den åtgärd som vidtogs står sålunda i strid med såvälbudgetlagen som . Vidare ledde åtgärden - tvärtemot syftetmed utgiftstak - inte till bättre kontroll över statens utgifter. Snarareökade utgifterna eftersom staten till följd av den försenade inbetalningenmåste erlägga dröjsmålsränta. Det kan enligt vår mening ifrågasättas omdetta överensstämmer med budgetlagens krav på god hushållning. Slutligenkan konstateras att regeringen enligt 9 kap. 10 § regeringsformen inteutan bemyndigande får uppta lån eller i övrigt ikläda statenekonomisk förpliktelse. Närmare bestämmelser om befogenhet för regeringenatt ikläda staten ekonomisk förpliktelse finns i budgetlagen. Enligt 12§ får regeringen för det ändamål och med högst det belopp som riksdagenbestämmer beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning,lån eller liknande som medför utgifter även under senare budgetår ändet statsbudgeten avser. Beslutet att skjuta på avgiften till Europeiskautvecklingsfonden, och därigenom medvetet ådra staten en utgift i formav dröjsmålsränta under det efterföljande budgetåret, har inte förankratsi riksdagen.Enligt vår mening har regeringen agerat i strid med gällande regler ochöverträtt sina befogenheter. För detta förtjänar regeringen kritik.Särskilt yttrandeUtskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttrande.I rubriken anges inom parentes vilket avsnitt i utskottets granskningsom behandlas i det särskilda yttrandet.Regeringskansliets resultatredovisning (avsnitt 3.2)av (), (), (m),(), (), () ochHelena Höij (kd).Konstitutionsutskottet har vid tidigare granskningar funnit att detinte varit möjligt att få en samlad bild av effekterna av sammanslagningenav olika departement och enheter till . Utskottet harsamtidigt noterat att antalet ärenden inom minskarinom i stort sett alla ärendegrupper - undantaget interpellationer ochutrednings- och kommittédirektiv. När det gäller antalet registreradeärenden i form av EU-handlingar sjunker också antalet.Regeringskansliets anslag förstärktes inför ordförandeskap iEU. Även om anslaget minskade något året efter ordförandeskapet så hardet sedan ökat igen. har anslaget ökat kraftigt utan närmaremotivering än vad som angavs inför ordförandeskapsperioden. Hänvisningentill EU-medlemskapet och ökad internationalisering är enligt vår meninginte tillräcklig. Enligt vår mening måste expansionockså fortsatt ges kritisk uppmärksamhet.Bilaga 1Sakregister 2000-2004Bilaga 2Förordnanden och entlediganden enligt regeringsformenBilaga 3Promemoria från UtrikesdepartementetBilaga 4Promemoria från RegeringskanslietBilaga 5Promemoria från StatsrådsberedningenBilaga 6Promemoria från StatsrådsberedningenBilaga 7Promemoria från RegeringskanslietBilaga 8Promemoria från JustitiedepartementetBilaga 9Promemoria från UtrikesdepartementetBilaga 10Promemoria från UtrikesdepartementetBilaga 11Promemoria från UtrikesdepartementetBilaga 12KanslipromemoriaBilaga 13Promemoria från