bet · GR01FiU20 · 2004-01-01 00:00:00 — När de demografiska påfrestningarna sänker överskotten i pensionssystemet, och kanske vänder dem till underskott, minskar det samlade offentliga sparandet i motsvarande grad. Säkerhetsmarginalen mot stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsgräns på av BNP kommer då att krympa. Med ett mål för hela den offentliga sektorn måste stigande underskott i pensionssystemet balanseras av stigande överskott i någon annan sektor. Så är inte fallet om målet endast avser staten. Om motionärerna är ute efter en stramare finanspolitik än regeringens vore det att föredra, enligt utskottets uppfattning, att föreslå ett höjt mål för sparandet i hela den offentliga sektorn i stället för att bryta ut staten och skapa ett mer begränsat mål. Det förefaller dock, att döma av de föreslagna målformuleringarna, som om motionärerna i praktiken inte förespråkar ett stramare mål för finanspolitiken än regeringen. Utskottet anser sammanfattningsvis inte att det finns anledning att vare sig ersätta eller komplettera dagens mål med ett mål för statens finansiella sparande, eller införa ett mål för den offentliga skulden. Skuldsättningen måste minska, anser flera av motionärerna. och förordar att en väsentlig del av minskningen av statsskulden ska ske genom försäljning av statliga företag: Partierna har snarlika motiv för sina förslag, både ideologiska och statsfinansiella. Utskottet inriktar här sitt resonemang på de statsfinansiella motiven. Det är framför allt två statsfinansiella motiv som framförs i motionerna. En lägre statsskuld innebär att statens räntebörda minskar. skriver att skatterna skulle kunna sänkas av BNP om ingen räntebörda alls existerade. Det andra argumentet för en minskad statsskuld är stabiliseringspolitiskt. En minskad statsskuld, hävdar motionärerna, skapar en säkerhetsmarginal som ökar möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik. anser att en låg statsskuld är den bästa bufferten och skapar reserver så att den ekonomiska politiken kan få tillräcklig rörelsefrihet. skriver i sin partimotion att en lägre skuldkvot ökar beredskapen för konjunkturpolitiskt motiverade tillfälliga underskott i ett läge där penningpolitiken inte är tillräcklig. Antag att staten, som motionärerna förespråkar, skulle sälja ut företag i stor skala i syfte att skapa en stabiliseringspolitisk buffert och ökad politisk rörelsefrihet. Vilka effekter skulle sådana försäljningar få på de offentliga finanserna? Om försäljningsinkomsterna används till amorteringar av statsskulden sjunker givetvis skulden. Den konsoliderade bruttoskulden, det begrepp som används i stabilitets- och tillväxtpakten, sjunker i samma omfatt Den offentliga sektorns nettoskuld påverkas emellertid inte. Försäljningen innebär nämligen att staten byter en finansiell tillgång, aktier, mot en annan, pengar. Detta byte som sådant gör staten varken rikare eller fattigare eftersom statens tillgångar och skulder minskar med samma belopp. Effekten på det finansiella sparandet är inte självklar. Statsskuldsräntorna sjunker rimligtvis om statsskulden amorteras, men avhänder sig staten tillgångar som ger inkomster till statskassan. Nettoeffekten av dessa förändringar avgörs bl.a. av ränteläget och hur framgångsrika de aktuella företagen är. Det är inte givet om staten vinner eller förlorar på försäljningen vad gäller effekten på det finansiella sparandet. De föreslagna försäljningarna leder alltså till att statens balansomslutning minskar. Skulderna blir mindre, och likaså tillgångarna. Varken statens eller den offentliga sektorns nettoförmögenhet påverkas, och effekten på det finansiella sparandet är osäker. Utskottet har för sin del svårt att se hur en sådan åtgärd skulle kunna skapa ett ökat utrymme för finanspolitiska stimulanser i lågkonjunktur. Att först sänka statsskulden genom att avyttra statliga företag för att sedan i en kommande lågkonjunktur underbalansera budgeten med hänvisning till det utrymme som den lägre skulden ger, innebär helt enkelt en försvagning av de offentliga finanserna. En sådan politik rimmar illa med motionärernas tal om behovet av starkare offentliga finanser. I en situation där den offentliga bruttoskulden ligger nära stabilitetspaktens övre gräns på av BNP skulle i och för sig en minskning av skulden genom företagsförsäljningar skapa ett ökat politiskt handlingsutrymme, men för del är detta inte aktuellt. Enligt regeringens beräkningar uppgår den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld till 2004 och sjunker till 2006. Avståndet till gränsen på av BNP är därmed betryggande. Beträffande nivån och utvecklingen av den offentliga skuldsättningen vill utskottet dessutom framhålla följande. Saneringen av statsfinanserna har inneburit att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har kunnat minska från av BNP 1994 till dagens nivå på av BNP. Under de tre närmast följande åren beräknas bruttoskulden mätt som andel av BNP sjunka med ytterligare . beräknas den konsoliderade bruttoskulden öka med ca . Ställd i relation till BNP motsvarar det en skuldminskning till nivån av BNP vid utgången av 2006. Nivån på den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld har tidigare haft sitt speciella intresse just på grund av att den är en del av EU:s konvergenskriterier. uppfyller , som framgått ovan, med bred marginal skuldkriterium som föreskriver att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld får uppgå till högst av BNP. Bruttoskuldens storlek är därmed inte längre av samma intresse, förutsatt att den offentliga skuldkvoten inte återigen växer. Mot bruttoskulden kan ställas den offentliga sektorns tillgångar i bl.a. AP-fonden och bolag, och sammantagna visar dessa den offentliga sektorns finansiella nettoställning. Nettoskulden var 2003 endast , och beräknas skulden vara negativ, dvs. den offentliga sektorn har en nettoförmögenhet. beräknas denna nettoförmögenhet ha stigit till , motsvarande av BNP. föreslår också att ska ålägga regeringen att fullfölja ett tidigare påbörjat arbete med att presentera en långsiktig inkomst- och utgiftsstrategi. Utskottet stöder inte detta förslag. Enligt utskottets mening bör inte i detalj reglera hur regeringen ska utforma sin långsiktiga strategi för att möta problem av det slag som motionärerna tar upp. föreslår regeringen preciserade saldomål endast för det närmast kommande året, i stället för avseende som man gjorde tidigare. Utskottet hade inget att invända mot denna förändring utan ansåg att förändringen kunde betraktas som en anpassning till den rådande verkligheten. De preciserade saldomålen hade i praktiken inte någon styrande effekt för budgetpolitiken. Utskottet anser dock att det är viktigt att upprätthålla långsiktigheten i bedömningen av saldomålet genom att analysera saldots nivå och utveckling. Det offentliga saldot kan avvika från av BNP , både för att de automatiska stabilisatorerna tillåts verka för att jämna ut konjunkturvariationer, och för att även aktiva finanspolitiska åtgärder ska kunna användas. I vårpropositionen finns en analys där de redovisade saldona justeras för konjunkturläge och engångseffekter. Genom dessa justeringar beräknas ett s.k. strukturellt saldo, som ger en indikation om hur saldot skulle ha varit vid en normal konjunktur och utan engångseffekter. Analysen visar att det strukturella saldot är högre än det faktiska, men att skillnaden avtar. En del av avvikelsen från det målsatta sparandet på av BNP förklaras således av konjunkturläget. Saldot förbättras successivt till 2006, vilket till en del förklaras av den goda konjunkturutvecklingen. Regeringen konstaterar i propositionen att det genomsnittliga överskottet i de offentliga finanserna beräknas till av BNP. gör regeringen den samlade bedömningen att överskotten är förenliga med det av fastställda överskottsmålet på i genomsnitt av BNP. Regeringen kommenterar saldoavvikelsen med att den beror på den ökade arbetslösheten och att en åtstramning skulle riskera att hämma den ekonomiska återhämtningen. Det offentliga saldot förbättras men det återstår ändå en betydande skillnad mellan det beräknade genomsnittliga överskottet 2000-2006 på , och det fastställda målet på . Utskottet anser att analysen av saldot med fördel skulle kunna utvecklas. Utskottet anser i likhet med regeringen att det är av största vikt för sysselsättning och tillväxt att långsiktigt upprätthålla sunda offentliga finanser. De kommande demografiska påfrestningarna och åtaganden i EU ger stark anledning att bedriva en ansvarsfull och uthållig budgetpolitik. hösten kommer regeringen att uppdatera sina bedömningar av de offentliga finanserna samt föreslå ett utgiftstak . I detta förslag avser regeringen att beakta behovet av en budgeteringsmarginal som har ett utrymme för konjunkturella variationer i sysselsättningen. Utskottet anser att det vore önskvärt om förslaget till utgiftstak på ett tydligare sätt än kunde kopplas såväl till en diskussion om sysselsättningen som saldots långsiktiga utveckling. Åtgärder för att stimulera efterfrågan och upprätthålla sysselsättningen har vidtagits genom såväl ökade offentliga utgifter som minskade inkomster. Saldomålet framstår därför ur statsfinansiell synvinkel som en mer avgörande restriktion än utgiftstaket. En analys av saldomålets och budgetpolitikens långsiktiga utveckling måste mot denna bakgrund ses som mycket angelägen, och borde med fördel kunna presenteras så att det framgår att utgiftstak och saldomål bildar en sammanhängande enhet som verkar i riktning för att upprätthålla en ansvarsfull och långsiktigt hållbar budgetpolitik. Med dessa motiveringar avstyrker utskottet motionerna Fi22 (m) yrkande 2 i denna del, Fi23 (fp) yrkande 3, Fi24 (kd) yrkandena 6, 8 och 9 samt Fi25 (c) yrkande 3. 4 Riktlinjer för budgetpolitiken Utskottets förslag i korthet Utskottet tillstyrker regeringens och samarbetspartiernas förslag till riktlinjer för budgetpolitiken och avstyrker de alternativa förslag som framförs av Moderata samlingspartiet, liberalerna, och . Jämför reservationerna 4 (m), 5 (fp), 6 (kd) och 7 (c). vände den internationella konjunkturen uppåt och aktiviteten i svensk ekonomi tilltog. I den ekonomiska vårpropositionen förutses uppgången fortsätta och BNP bedöms öka med både 2004 och 2005, vilket är nära en procentenhet högre än 2003. uppstod ett underskott i de offentliga finanserna på av BNP, och blev utfallet ett överskott på av BNP. Detta var visserligen mindre än de målsatta av BNP, men avvikelsen förklaras till stor del av att BNP-utvecklingen det året blev svagare än beräknat. I budgetpropositionen beräknades BNP växa men utfallet blev lägre, dvs. Dessutom utvecklades skatteintäkterna svagare än beräknat, även med hänsyn tagen till den ekonomiska utvecklingen. beräknas det offentliga saldot till av BNP, vilket är något lägre än den målsatta nivån på . Sedan budgetpropositionen har emellertid beräkningarna för arbetslösheten höjts med . En åtstramning under innevarande år skulle riskera att hämma den ekonomiska utvecklingen, bedömer regeringen. Det offentliga saldot beräknas förstärkas gradvis och uppgår 2006 till av BNP. Sammantaget bedömer regeringen att de beräknade överskotten är förenliga med målet om ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Den beräknade utvecklingen inom de tre delsektorer som omfattas av överskottsmålet framgår av efterföljande sammanställning. Offentliga sektorns finansiella sparande 2003-2006 Som framgår av sammanställningen återfinns överskottet i de offentliga finanserna främst i ålderspensionssystemet. Statens finansiella sparande 2004 och 2005 förväntas uppvisa ett underskott på ca 42 respektive . minskar underskottet i statens finansiella sparande till . Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet förutses uppgå till av BNP . Kommunsektorns finansiella sparande väntas stärkas och balanskravet antas uppfyllas 2006 av flertalet kommuner och landsting. Skattekvoten, dvs. den offentliga sektorns skatter och avgifter i procent av BNP, uppgick till och väntas minska något till 2006. Utgiftskvoten som 2003 motsvarade av BNP beräknas mot periodens slut ha sjunkit till . Den offentliga sektorns nettoskuld var nära noll 2003. Det positiva sparandet medför att nettoskulden vänds till en positiv finansiell ställning motsvarande av BNP. Vid utgången av 2006 beräknas den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet till av BNP. uppvisade statsbudgeten överskott som sammantaget uppgick till . Statsskulden minskade med ca , i huvudsak till följd av budgetöverskotten och valutakursvinster. En stor del av budgetöverskotten är hänförliga till överföringarna från AP-fonderna, sammanlagt . Den svaga konjunkturen 2003 innebar att budgetöverskotten förbyttes till ett underskott på , bland annat till följd av höga arbetslöshetsutgifter för staten och fortsatt höga utgifterna inom ohälsoområdet. I den ekonomiska vårpropositionen prognosticerar regeringen fortsatta underskott i statsbudgeten . De redovisade saldona bärs delvis upp av vissa större engångseffekter, vilket framgår av efterföljande sammanställning. Statsbudgetens inkomster, utgifter och saldo samt statsskuldens utveckling Utgiftstaket för staten omfattar utgifterna på statsbudgetens utgiftsområden exklusive statsskuldsräntor, utgifterna för ålderspensionssystemet och en budgeteringsmarginal. beräknas de takbegränsade utgifterna öka med eller med i genomsnitt . Av den totala ökningen svarar statsbudgetens takbegränsade utgifter för och ålderspensionssystemets utgifter för . Utgiftstak för staten och takbegränsade utgifter 4.2 Utgångspunkter för utskottets prövning Under de båda senaste mandatperioderna har de offentliga finanserna förbättrats dramatiskt. När budgetkrisen var som djupast 1993 motsvarade underskottet av BNP. med omfattande besparingsprogram hade de offentliga finanserna återhämtat sig så mycket att de åter uppvisade överskott. Överskottet växte snabbt och var som störst 2000 då det uppgick till av BNP. stramades alltså de offentliga finanserna upp med av BNP. Därefter har en avmattning skett men fortfarande har i motsats till flertalet andra EU-länder överskott i de offentliga finanserna. Med de tidigare stora underskotten ökade också skuldbördan snabbt. Den offentliga sektorns bruttoskuld hade vuxit till av BNP, vilket var mer än vad skuldkriteriet i tillåter. Därefter skedde en vändning, och regeringen räknar nu med att bruttoskulden ska ha minskat till av BNP vid utgången av 2006. Den växande skuldbördan urholkade också snabbt den offentliga sektorns förmögenhetsställning. Skulderna växte sig större än de finansiella tillgångarna inklusive AP-fonden, och denna nettoskuld ökade till 1996. Men med de stora finansiella överskotten var nettoskulden helt avvecklad 2001. Redan året därpå kom emellertid återhämtningen av sig när kraftiga värdeminskningar på den offentliga sektorns aktieinnehav ledde till att de finansiella tillgångarna åter understeg skulderna. Regeringen förutser nu en successiv återhämtning och räknar med att den offentliga sektorns samlade nettoförmögenhet kommer att uppgå till vid utgången av 2006. Statsskulden - mätt i nominella termer - var som störst då den uppgick till . Den har därefter minskat och beräknas vid innevarande års slut uppgå till . Den snabba förbättringen av de offentliga finanserna förklaras till en del av en gynnsam ekonomiskt utveckling. Helt avgörande har emellertid varit den förda budgetpolitiken och det saneringsprogram med omfattande skattehöjningar och besparingar som genomfördes . Ett program för sanering av den offentliga ekonomin som därefter följts upp av en strikt målstyrning i form av utgiftstak för staten och överskottsmål för de offentliga finanserna. Denna form av målstyrning har kommit att bli ett viktigt inslag i budgetpolitiken. Inte minst utgiftstaken har visat sig vara ett verkningsfullt instrument. Genom att i förväg bestämma omfattningen på de statliga utgifterna och därefter hålla fast vid detta åtagande blir budgetpolitiken långsiktig och mer förutsägbar. En restriktion som utgiftstaket avser exempelvis att förhindra att tillfälligt högre inkomster används för att finansiera varaktigt högre utgifter. Fastställda utgiftstak har hållits och har fram sammanlagt underskridits med ca . Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaken hotar att överskridas. Regeringen har också genomfört eller föreslagit olika åtgärder för att förhindra ett överskridande. De offentliga finanserna är nu så starka att vi i motsats till många andra länder förmått möta den senaste internationella konjunkturnedgången utan ohållbara underskott. Våra marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att underskotten inte får överstiga av BNP är mycket goda. Regeringens budgetpolitik är inriktad på att upprätthålla sunda offentliga finanser, vilket är en förutsättning för hög tillväxt och full sysselsättning. tillämpar ett mål om att de offentliga finanserna ska visa ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Målet innebär att statsskulden kan minska som andel av BNP som tillgångar byggs upp inom pensionssystemet. På så sätt skapas en buffert för att möta de kommande demografiska påfrestningarna på välfärden, som kommer att innebära både att utgifterna för pensioner, vård och omsorg ökar och att skatteinkomsterna avtar när andelen förvärvsarbetande blir mindre. Överskottsmålet skapar också utrymme för finanspolitiken att kunna dämpa konjunktursvängningarna utan att underskotten blir för stora i en lågkonjunktur. Dessutom innebär överskottsmålet att upprätthåller en betryggande marginal till underskottsgränsen på av BNP i EU:s . Utgiftstaken har hållits alla år sedan de började användas 1997. är utrymmet under utgiftstaket dock mycket begränsat. Regeringen aviserar därför utgiftsbegränsande åtgärder som uppgår till sammanlagt . Regeringen följer utgiftsutvecklingen noga. För de kommande tre åren räknar regeringen med att både den konsoliderade bruttoskulden och statsskulden kommer att öka i absoluta tal. den beräknas öka från 2004 till vid slutet av 2006. Både statsskulden och den konsoliderade bruttoskulden fortsätter dock att minska mätta som andel av BNP. Bruttoskulden sjunker från av BNP 2004 till av BNP 2006. Avståndet till stabilitets- och tillväxtpaktens maximinivå på av BNP är således betryggande och stigande. Trots att konjunkturutvecklingen under innevarande år är god och tillväxt justerats upp sedan beräkningarna i höstens budgetproposition, är utvecklingen på arbetsmarknaden bekymmersam. Åtgärderna i vårpropositionen tar därför i första hand sikte på att bekämpa arbetslösheten. Kampen mot ohälsan och åtgärder för att stärka tillväxten är också mycket högt prioriterade uppgifter för regeringen. För att utveckla välfärden och klara framtida åtaganden krävs att sysselsättningen ökar. Regeringen föreslår både ett generellt sysselsättningsstöd till kommuner och landsting 2005 och ett riktat bidrag för att möjliggöra anställningar av 6 000 fler i förskolan. Kommunsektorn tillförs därutöver ytterligare resurser både 2005 och 2006. För att stimulera sysselsättningen inom byggsektorn aviserar regeringen ett tidsbegränsat s.k. ROT-avdrag, och avser också att återkomma med förslag om skattestimulans för miljöinvesteringar i offentliga lokaler. Sysselsättningsmålet ligger fast. Om regeringen bedömer det som nödvändigt kommer man att föreslå fler åtgärder för att målet ska nås. Ersättningsnivån i sjukförsäkringen återställs till från . införs friår i hela landet med samma villkor och omfattning som det pågående försöket, dvs. totalt ca 12 000 platser. avsätts för reformer för barn. Ett barntillägg för studerande införs, den barnrelaterade delen av bostadsbidragen höjs, liksom även underhållsstödet. Regeringen presenterar också en historiskt stor satsning på utbyggnad och underhåll av vägar och järnvägar. För att komma i gång tidigt med projekten avser regeringen att lånefinansiera investeringar för . Rättsväsendet har tillförts stora resurser och förstärkningen fortsätter. Polisen tillförs ytterligare resurser. Biståndet höjs 2005 som ett led i att biståndsramen bedöms kunna höjas till av BNP . Klimatinvesteringsprogrammet utökas och anslagen till biologisk mångfald höjs både 2005 och 2006. De föreslagna eller aviserade reformerna sammanfattas i nedanstående tabell. En utförlig genomgång av reformerna återfinns också i avsnitt 2.3 i detta betänkande. Reformer för välfärd och tillväxt De föreslagna åtgärderna ryms inom ramen för tidigare beslutade utgiftstak, och utvecklingen av det offentliga saldot är enligt regeringens bedömning förenlig med målet om ett överskott på i genomsnitt över en konjunkturcykel. offentliga finanser är grunden för tillväxt och sysselsättning. De båda målen för budgetpolitiken, utgiftstaket och överskottsmålet, ligger fast. Liksom budgetpropositionen bygger den ekonomiska vårpropositionen på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och de gröna, som gemensamt står bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken och tilläggsbudgeten . De tre partiernas gemensamma politik bygger på övertygelsen att man måste väva samman den ekologiska, sociala och ekonomiska dimensionen för att skapa en uthållig utveckling som är bra för . Tillsammans vill de utforma en tydlig politik för ett grönt och jämställt folkhem där hållbar tillväxt, full sys selsättning och trygg välfärd drivs framåt av teknisk utveckling, modern omställning, omfattande delaktighet och minskade klyftor. Politiken ska enligt de tre partierna präglas av ordning och ansvar. I en orolig tid krävs tydliga prioriteringar, men framför allt gemensamt ansvarstagande. Regeringen och samarbetspartierna uppger att de är beredda att ta det ansvaret. Det är i bred samverkan som utvecklas bäst, framhåller de. Ansvaret gäller vårt land, men också den omvärld vi är så beroende av. 4.4 De politiska alternativen Utskottet behandlar i detta sammanhang regeringens och de båda samarbetspartiernas förslag till: - riktlinjer för budgetpolitiken (prop. 2003/04:100 punkt 2). Mot den inriktning av budgetpolitiken som förordas i vårpropositionen står oppositionspartiernas alternativa förslag. De kommer till uttryck i följande motionsyrkanden. - riktlinjer för budgetpolitiken (mot. 2 i denna del), - riktlinjer för budgetpolitiken (mot. - riktlinjer för skattepolitiken (mot. - riktlinjer för budgetpolitiken (mot. - skattekvotens och utgiftstakens andel av BNP (mot. - fyra reformområden för (mot. - riktlinjer för skattepolitiken (mot. Moderata samlingspartiets budgetpolitik bygger på tre delar. För det första föreslår man sänkta skatter på arbete och företagande för att stimulera arbetsutbud och tillväxt. För det andra föreslår man satsningar på rättsväsendet, skolan och sjukvården, och för det tredje ska besparingar genomföras i bidragssystemen. förespråkar att de offentliga finanserna bör vara starkare än i regeringens förslag. För är det en medveten prioritering att lägre skatter är viktigare än bidrag liksom att vård, omsorg och skola också är viktigare än bidrag. För att ge starkare drivkrafter åt arbete är skattesänkningarna främst inriktade på sänkta inkomstskatter. De största besparingarna återfinns inom sjuk- och föräldraförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. föreslår att ersättningsnivåerna successivt ska sänkas till . Motionärerna avser att återkomma med detaljer kring förslagen i sin budgetmotion kommande höst. Det viktigaste skälet för att koncentrera besparingarna på uppstramningar av transfereringarna är att arbete och tillväxt måste stimuleras. ska klara att trygga framtidens välfärd trots de demografiska påfrestningar som väntar krävs mer tillväxt, arbete och färre personer som är beroende av bidragssystemen. De ekonomiska skillnaderna mellan att arbeta och inte arbeta måste därför vara större, anser motionärerna. Detta ska åstadkommas både genom att skatter på arbete och företagande sänks och att transfereringarna stramas åt.