bet · GR01KU20 · 2004-05-13 00:00:00 — Vidare pågår ansträngningar inomriksdagen med att finna fastare former för hanteringav EU-samarbetets olika dimensioner.Det pågående förändringsarbetet inom EU kräverenligt vad riksdagsstyrelsen anför en översyn avriksdagens hantering av EU-frågor i olika dimen-sioner både vad gäller ansvars- ochbefogenhetsfrågor och organisation av arbetet,som den senaste utvärderingen ochförändringen av EU-arbete gjordes , varför det också av detta skäl finnsanledning att göra en samlad översyn.Kommittén ges i uppdrag att· kartlägga och analysera konsekvenserna förriksdagen av det nya fördraget både vad gällerformella regler och sakligt innehåll samt ut-värdera beslut omEU-frågornas hantering,· därefter förutsättningslöst pröva formerna förriksdagens arbete med EU-frågor och föreslå deorganisatoriska och författningsmässiga för-ändringar kommittén finner nödvändiga för attriksdagen skall kunna delta i EU-samarbetet påett effektivt och ansvarsfullt sätt och· finna former för hantering av ochbeslut om EU-samarbetets olika dimensioner ochsom ett led i detta arbete också pröva formernaför kontakterna med regeringen.·Det skall stå kommittén fritt att i övrigt, ienlighet med uppdrag, pröva andraEU-frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling påsikt. En utgångspunkt för kommitténs arbete är attEU-frågorna så långt möjligt skall integreras i detsedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöterskall ha möjlighet att sätta sig in i och följaEU-frågorna. En annan utgångspunkt är att tydliggörariksdagens roll och stärka inflytande iEU-samarbetet. EU-arbetet i skallslutligen präglas av öppenhet med goda möjlighetertill insyn för medborgarna.Kommittén skall utse en parlamentariskreferensgrupp med uppgift att fortlöpande delta iutredningsarbetet i denna del. Referensgruppenbiträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörensledning. En avrapportering till kommittén skallgöras senast i maj 2004.Ärendet såvitt avser utrikesminister agerande i fråga om ett brev om dengemensamma säkerhets- och försvarspolitikenTextförslag för ett konstitutionellt fördragI Framtidskonventets förslag till konstitutionelltfördrag för EU avser artikel I-40 Särskildabestämmelser för genomförandet av den gemensammasäkerhets- och försvarspolitiken. I punkt 7 iartikeln sägs om närmare samarbete följande.Så länge som inte har beslutat ienlighet med punkt 2 i denna artikel skall ettnärmare samarbete upprättas inom unionen när detgäller ömsesidigt försvar. Detta samarbeteinnebär att om en av de stater som deltar i dettasamarbete utsätts för väpnat angrepp på sittterritorium, skall de övriga deltagande staternage stöd och bistånd med alla till buds ståendemilitära och andra medel i enlighet medbestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernasstadga[19]. När de samarbetar närmare i fråga omömsesidigt försvar skall de deltagandemedlemsstaterna ha ett nära samarbete medAtlantpaktsorganisationen. Närmare bestämmelserom att delta i samarbetet, om hur det skallfungera och hur beslut om det skall fattas finnsi artikel III-214.Framtidskonventets förslag innehåller även ensolidaritetsklausul. Artikel I-42 punkt 1 har iförslaget följande lydelse:Unionen och dess medlemsstater skall handlagemensamt i en anda av solidaritet om enmedlemsstat utsätts för en terroristattack ellerdrabbas av en naturkatastrof eller en katastrofsom orsakas av människor. Unionen skallmobilisera alla instrument som står till dessförfogande, även militära resurser sommedlemsstaterna tillhandahåller, för atta)- förhindra terroristhot påmedlemsstaternas territorier,-- skydda de demokratiska institutionernaoch civilbefolkningen vid en eventuellterroristattack,-- bistå en medlemsstat på dess territoriumpå begäran av dess politiska myndigheter vid enterroristattack,-b)- bistå en medlemsstat på dess territoriumpå begäran av dess politiska myndigheter vid enkatastrof.-I ett förslag från det italienska ordförandeskapetinför ett utrikesministermöte ("konklav") i Neapelden presenterades följande textom närmare samarbete om ömsesidigt försvar (artikelI-40.7)[20].Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp påsitt territorium, skall de övriga medlemsstaternage den stöd och bistånd med alla till budsstående militära och andra medel i över-ensstämmelse med artikel 51 i Förenta nationernasstadga.Åtaganden och samarbete på detta område skallstå i överensstämmelse med åtaganden inom Nato,som för de stater som är Natomedlemmar, förblirgrunden för deras kollektiva försvar.I det aktuella brevet från utrikesministrarna iFinland, , och , daterat den4 , föreslås följande text i förstastycket i artikel I-40.7[21].Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp, kanden begära att de övriga medlemsstaterna ger denstöd och bistånd med alla till buds ståendemilitära och andra medel i enlighet medbestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernasstadga.I brevet understryks betydelsen av att stärkaömsesidig solidaritet mellan medlemsstaterna.Utrikesministrarna säger sig fullt ut stödjaförslaget att i fördraget lägga in ensolidaritetsklausul som skulle ta hänsyn tillterrorism samt naturliga och av människorframkallade katastrofer. De säger sig också varaberedda att mer allmänt understryka principen om EU-solidaritet på säkerhetsområdet, inkluderandesituationer som det hänvisas till i FN-stadgansartikel 51, medan däremot föreskrifter sominnehåller formella bindande säkerhetsgarantierskulle vara oförenliga med deras säkerhetspolitikeller med deras konstitutionella krav.I det förslag som det italienska ordförandeskapetlade fram inför Europeiska rådetsmöte gavs artikeln följandeutformning[22].Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepppå sitt territorium, är de övriga medlemsstaternaskyldiga att ge den stöd och bistånd med allatill buds stående medel i enlighet medbestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernasstadga. Detta skall inte inverka på den specifikakaraktären hos vissa medlemsstaters säkerhets-och försvarspolitik.Åtagandena och samarbetet på detta område skallvara förenliga med åtagandena inom Nato, som förde stater som är medlemmar i denna också ifortsättningen skall vara grunden för deraskollektiva försvar och den instans som genomfördet.I artikel I-40 enligt konventets förslag finns ipunkt 2 en föreskrift att unionens politik enligtartikeln bl.a. inte skall påverka den särskildakaraktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- ochförsvarspolitik.Sammansatta konstitutions- ochutrikesutskottet, KUURiksdagen har behandlat framtidskonventets förslagtill konstitutionellt fördrag med anledning av enskrivelse från regeringen[23] och motioner.Beredningen skedde inom ett sammansattkonstitutions- och utrikesutskott[24].Försvarsutskottet yttrade sig till sammansattautskottet över bl.a. försvarsfrågor och frågan om ensolidaritetsklausul[25].I yttrandet delade försvarsutskottet, såvitt avsågförsvarsfrågor, regeringens bedömning att det finnsett behov inom hela av att effektivisera ochsamordna sina resurser bl.a. på det militärakapacitetsområdet, så att unionen i praktiken bättreskall kunna utnyttja sin fulla potential som eneffektiv fredsfrämjande kraft. Försvarsutskottetbedömde att ståndpunkterna i vissa motioner, där denprincipiella inriktningen var att EU:s förmåga attmedverka i fredsfrämjande insatser bör breddas,fördjupas och göras mer effektiv, låg väl i linjemed regeringens i detta avseende. Genom det bredaspektrum till fredsfrämjande insatser som skapadesinom EU skulle unionen enligt försvarsutskottet bliett bra komplement till Natos förmåga i detavseendet. ansåg liksom regeringenatt ambitionen bör vara att alla medlemsstateraktivt skall kunna delta i detta arbete, vilket börske inom EU:s institutioner. Utgångspunkten bordeför del sålunda vara att allafredsfrämjande insatser som sker i EU:s namn - isynnerhet militära - skall ske på ett sådant sättatt alla medlemsstater ges insyn i och kontroll överinsatserna. delade bedömningen attförslaget om att de stater som så vill skall kunnautfärda ömsesidiga försvarsgarantier inom unionensram kan skapa onödiga skiljelinjer mellanmedlemsstaterna och därmed försämra möjligheternaatt gemensamt formulera en sammanhållen politikgentemot omvärlden. För de stater som önskar utfärdasådana garantier finns ju redan en allians som harbl.a. det syftet - Nato. Unionen bör undvika attskapa spänningar i den transatlantiska länken ochtill Nato. tillstyrkte sålundaregeringens utgångspunkt.Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottetdelade försvarsutskottets uppfattning och noteradeatt det i konventets slutdokument inte fanns någotförslag om ömsesidiga försvarsgarantier. mening skulle EU inte utvecklas till enmilitär allians med bindande försvarsgarantier. Ut-skottet avstyrkte föreliggande motioner. [26]I frågan om solidaritetsklausul hade enutgångspunkt för regeringen angivits vara att stödfrån EU:s medlemsstater, precis som , skallvara frivilligt och ges efter nationella beslut.Klausulen fastslog enligt regeringen att allainstrument som står till unionens förfogande kananvändas. Den innebar inte bindandeförsvarsförpliktelser eller skapande av ettgemensamt försvar och den var därmed förenlig medvår militära alliansfrihet. Den innebar enligtregeringen inte heller att unionen överväger s.k.föregripande insatser.I sitt yttrande till sammansatta konstitutions-och utrikesutskottet anförde försvarsutskottet attförslaget om en solidaritetsklausul låg väl i linjemed vidgade syn på säkerheten för att kunnamöta ett bredare spektrum av hot . Dettavar enligt utskottet en naturlig utveckling, sommöjliggjorde att unionen utnyttjas för att skapaytterligare säkerhet för dess medborgare. Utskottetdelade regeringens uppfattning att klausulen ut-trycker medlemsstaternas strävan att solidariskthjälpa varandra om en medlemsstat skulle drabbas aven terroristattack, en annan av människor skapadkatastrof eller en naturkatastrof. Den tydliggjordeenligt utskottet möjligheterna att i enkatastrofsituation kunna utnyttja de tillgängligainstrument som finns inom unionen.Formuleringen i konventsförslaget var emellertid,enligt vad försvarsutskottet anförde, otydlig omvilka nationella åtaganden som ytterst avsågs, isynnerhet när det gällde användningen av militäraresurser. Utgångspunkten var att stödet - precis somi dag - skulle vara frivilligt och ges efter deregler för insatsbeslut som redan gäller. Utskottettillstyrkte regeringens ståndpunkt i frågan.Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottetdelade försvarsutskottets uppfattning[27].Samråd i EU-nämndenSom framgår av anmälan hölls den 5 december 2003samråd i med utrikesminister . hölls ett nytt mötemellan utrikesministern och EU-nämnden.Utrikesministern återrapporterade då frånregeringskonferensmöte . På egenbegäran redogjorde hon också för handläggningen avdet gemensamma initiativ som , ,och tog.Vid sammanträdet [28] redogjordeutrikesministern inledningsvis för föregående möte iregeringskonferensen, där bl.a. frågan omförsvarsgarantier diskuterats under middagen den 28november. Det var tydligt att alla de alliansfrialänderna - , , och -inte kunde acceptera diskuterade förslag.Efter mötet hade det enligt utrikesministernkommit ett nytt ändringsförslag som skulle utgöragrunden för diskussionen under det kommanderådsmötet. Ändringarna var marginella och intetillräckliga för att skulle ändrainställning. Utrikesministern omtalade att denärmast berörda, de alliansfria länderna, hadesamarbetat kring frågan efter middagsdiskussionen.Efter föredragningen i och deuppfattningar som nämnden har uttalat skulleutrikesministern bedöma om det var möjligt att sammadag skicka i väg ett gemensamt brev till ordförandenfrån , , och medförslag om en förändring av artikel I-40.7.Utrikesministern beskrev innehållet i brevetenligt följande (anf. 18).Vårt förslag till förändring innehåller enformulering som säger att om en medlemsstatskulle bli utsatt för ett väpnat angrepp kan denbegära hjälp från övriga medlemsstater i enlighetmed artikel 51.En sådan formulering innehåller ett element avsolidaritet men innebär inga bindandeförpliktelser. Det är helt förenligt med vårmilitära alliansfrihet. Givetvis stämmer det medFN-stadgan.Sedan olika synpunkter framförts förklaradeutrikesministern i ett senare anförande (anf. 29)följande.Vad gäller garantifrågan är själva utgångspunktenför vårt agerande att det finns en grundläggandesolidaritet mellan medlemsländerna i EU. Det ären förutsättning för EU:s existens. Det finns ensolidaritetsklausul i botten.När det gäller brevet och hur vi hanterar denfrågan så nämner vi naturligtvis i brevet att vitycker att det förslag till en ny skrivning somvi gör innebär att vi substantiellt bidrar tillatt lyfta fram just solidaritetsfrågan.Självfallet finns inte bara ytterligheterna här -att man sviker medlemsländer eller blivandemedlemsländer i en krissituation och att man ärmed i en allians - utan det finns en skaladäremellan.Hon anförde också att "vi" inte kunde distribueraett brev som "vi" höll på att förhandla om.I sin sammanfattning (anf. 56) konstateradeordföranden att det fanns en majoritet förregeringens ståndpunkt.Vid sammanträdet med [29]återrapporterade utrikesministern från möte iregeringskonferensen och förklaradeatt förslaget i brevet blivit ett viktigt inlägg idiskussionerna och att synpunkterna fått stöd frånmånga länder. Hon anförde också bl.a. följande ifråga om hanteringen av de fyra utrikesministrarnasbrev (anf. 14)Jag gav en muntlig redogörelse för förslaget häri nämnden. Vi hade en bra diskussion, och jagfann att det fanns stöd för regeringens upplägg iden här frågan. Därefter tog jag kontakt med minakolleger i övriga aktuella medlemsländer, där endiskussion hade pågått fram och tillbaka för attfå fram ett brev. Jag konstaterade att jag hadeett godkännande från i form av EU-nämnden.Under fredagen blev alla fyra länderna klara,och vi skickade i väg brevet . Dåoffentliggjordes det också och skickades till ledamöter.Hon förklarade att dateringen var ettmisstag, att brevet hade flera dateringar under detatt arbetet pågick men inte blev färdigt förrän den5 december och att hon inte godkände det förrän honvarit i och föredragit det.Uppgifter från m.m.I den promemoria som utskottet har begärt frånRegeringskansliet framhålls följande.Vid EU-nämndens möte varberedningen av brevet ännu inte färdig iRegeringskansliet. På svensk sida ville ansvarigtstatsråd inte ta slutlig ställning förrän efterdiskussionen i , vilket hade framförtstill de övriga tre. Arbetet med att färdigställabrevet var således inte avslutat vid EU-nämndensmöte. Brevet godkändes och expedierades frånHelsingfors, efter nämndens sammanträde.Av misstag stod datum från ett tidigare utkast,, kvar. Brevet blev dock inteundertecknat förrän ochutrikesministern godkände det inte förrän dethade diskuterats i EU-nämnden.Brevet, som handlade om artikel 40.7 i utkastettill konstitutionellt fördrag, överensstämde meddet innehåll som utrikesministern hade redovisati . Där anförde utrikesministern(anförande 18) bl.a. "Vårt förslag tillförändring innehåller en formulering som sägeratt om en medlemsstat skulle bli utsatt förväpnat angrepp kan den begära hjälp från övrigamedlemsstater i enlighet med artikel51. En sådan formulering innehåller ett elementav solidaritet men innebär inga bindandeförpliktelser. Den är helt förenlig med vårmilitära alliansfrihet. Givetvis stämmer det medFN-stadgan." Vidare i anförande 29 ". så nämnervi naturligtvis i brevet att vi tycker att detförslag till ny skrivning som vi gör innebär attvi substantiellt bidrar till att lyfta fram justsolidaritetsfrågan. "Motsvarande skrivningar återfinns i brevet.Det finns således ingen grund för påståendetatt utrikesministern/UD "förde bakomljuset".Hanteringen av utrikesministerbrevet berördes ocksåvid utskottets utfrågning medstatsminister såvitt avser statsråds agerande under2003 i frågan om en europeisk säkerhetsstrategiUtskottet har begärt kommentarer till de i anmälanlämnade uppgifterna och en redovisning av dehändelser som anmälan avser. Svar har lämnats genomen inom upprättadpromemoria.I svaret redogörs inledningsvis föransvarsfördelningen mellan ochFörsvarsdepartementet. Av redogörelsen framgår attUtrikesdepartementet tillsammans medutlandsmyndigheterna ansvarar för Sverigesförbindelser med andra länder, att påUtrikesdepartementet formuleras också dehandlingsalternativ som ligger till grund förregeringens ställningstaganden i utrikespolitiskafrågor, och det framhålls att Utrikesdepartementetvarit sammanhållande inom vidberedningen av EU:s säkerhetsstrategi.Om bakgrunden till sägsföljande.På förslag från bl.a. gavsgeneralsekreteraren/höge representanten det informella utrikesministermötet den 2-3maj 2003 i uppdrag att utarbeta ett förstadiskussionsunderlag med en analys av destrategiska hoten mot EU. Ett första utkast tillrapporten presenterades och diskuterades vidEuropeiska rådets möte i den 19-20juni. Utkastet offentliggjordes.Generalsekreteraren/höge representanten uppdrogsatt fortsätta arbetet i syfte att presentera enEU:s säkerhetsstrategi för GAERC inför ettantagande av i december 2003.Generalsekreteraren/höge representantenefterlyste medlemsstaternas skriftligakommentarer i samband med ett möte medambassadörerna i KUSP och i sambandmed de politiska direktörernas möte 3-4 juli. Treseminarier hölls i , och /oktober månad för att skapa möjlighetför en öppen och offentlig debatt med brettdeltagande om säkerhetsstrategin. Diskussionerkring utkastet till säkerhetsstrategi fördesunder hösten av utrikesministrarna dels i GAERCoch dels informellt, av de politiska direktörernaoch i KUSP.Vidare redogörs för samråd i ochinformation till utrikesutskottet. Följande anförs.Regeringen erbjöd generalsekreteraren/högerepresentanten och det italienskaordförandeskapet möjligheten till ett seminariumi . Till seminariet, som arrangerades iUtrikespolitiska institutets regi ,inbjöds även utrikesutskottets ordförande ochvice ordförande.Svenska skriftliga kommentarer på utkastet tillsäkerhetsstrategi överlämnades tillrådssekretariatet och övriga medlemsstater den 18juli efter en gemensam beredning inomRegeringskansliet. Det benämndes non-paper.Längre fram i processen användes ensammanfattande version i kontakter medrådssekretariatet. Något annat papper har inteöverlämnats. De skriftliga kommentarer somlämnades redogjorde för redan etablerade svenskaståndpunkter inom ramen för vår politik inom EU:sgemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Införmötet i nämnden överlämnadeRegeringskansliet de svenska skriftligakommentarerna till har informerats om arbetet medsäkerhetsstrategin av biståndsministern införGAERC och ; avstatsministern inför möte i ; avkabinettssekreteraren inför GAERC; avutrikesministern inför detinformella utrikesministermötet; avutrikesministern och den 5december inför GAERC. En reviderad version avsäkerhetsstrategin delgavs efter GAERCden . Statsministern ochutrikesministern höll samråd med införantagandet av den 11december.I tillägg till dessa samråd med () inför utrikesutskottet vidtre tillfällen arbetet med (, och ). Isamband med dessa föredragningar distribueradesaktuella versioner av utkast tillsäkerhetsstrategin.Inför EU:s formella försvarsministermötenunderrättas om frågorna pådagordningen. Säkerhetsstrategin har inteförekommit på dagordningen vid EU:s informellaeller formella försvarsministermöten (inom ramenför GAERC - rådet för allmänna och yttreförbindelser) respektive 17november 2003. Vid EU-nämndens möte den 14november 2003 inför det formellaförsvarsministermötet framförde dockförsvarsminister :"Sedan förväntas rådet ge direktiv för arbetetmed att ta fram nya militära förmågemål efter2003 och uppdra åt KUSP att ta fram förslag för . Det finnsanledning att nu börja titta bakom målet somsattes i och som räcker till åretsslut. En ny process skulle sträcka sig till 2010,har man tänkt, och bör utarbetas på grundval avdet nya fördraget. Det finns också andrarelevanta dokument, till exempel EU:ssäkerhetsstrategi, som ska beaktas i arbetet.Detta talar för en process som inte kan inledaspå allvar förrän under det irländskaordförandeskapet". (protokoll2003/04:10 ).Det non-paper som nämns i promemorian finns intagetsom bilaga A 1.6.6.Även hanteringen av säkerhetsstrategin berördes vidutskottets utfrågning medstatsminister såvitt avser finansminister agerande i fråga om ett förslag tillregeringskonferensen från EU:s finansministrarTextförslag för ett konstitutionellt fördragI Framtidskonventets förslag till konstitutionelltfördrag för EU avser avdelning VII i del I unionensfinanser. Artiklarna I-52-55 avser budgetmässiga ochfinansiella principer, unionens medel, den flerårigafinansieringsramen samt unionens budget.Konventet föreslår förändringar avbeslutsproceduren om EU-budgetens inkomstsida, dvs.hur medlemsstaternas avgifter till budgeten skallfastställas. Beslutet om vilka kriterier som skallgälla för att fastställa respektive medlemsstatsavgift skall till väsentliga delar fattas av rådetmed kvalificerad majoritet efter godkännande frånparlamentet, i stället för som då rådet fattardetta beslut med enhällighet efter att ha hörtEuropaparlamentet. Det totala taket för EU:sinkomster samt införande av nya inkomstkategorierskall dock även fortsättningsvis beslutas av rådetmed enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.För arbetet med unionens budget finns ettantal grundläggande principer, bl.a. om att budgetenskall vara i balans, att den skall innehållaunionens samtliga inkomster och utgifter och att denskall genomföras i enlighet med sund ekonomiskförvaltning. Principerna regleras dels i fördraget,dels i sekundärlagstiftning. Konventet föreslår attflera av dessa principer skall samlas i en särskildartikel i det konstitutionella fördraget.Konventet föreslår vidare att det s.k. finansiellaperspektivet, dvs. de fleråriga taken för olikatyper av utgifter i EU:s budget, skall ges enrättslig grund i det konstitutionella fördraget. Detfinansiella perspektivet skall innehålla årliga takför olika typer av utgifter och gälla för en periodpå . regleras det finansiellaperspektivet i ett särskilt avtal mellan Europa-parlamentet och rådet. Enligt konventet bör detfinansiella perspektivet fastställas av rådet medkvalificerad majoritet efter godkännande frånEuropaparlamentet.I den årliga budgetprocessen har rådet sistaordet om jordbruksutgifterna, medan parlamentet slutliga makten beträffande övriga utgifter.Således gäller olika beslutsregler för de respektiveinstitutionerna beroende på vilken typ av utgifterdet är fråga om. Konventet föreslår att en och sammabeslutsprocedur, en slags förenkladmedbeslutandeprocedur, skall gälla för helaårsbudgeten, inklusive jordbruksutgifterna.Förslaget innebär att uppdelningen av olika typer avutgifter, obligatoriska respektive ickeobligatoriska, försvinner. Grundläggande i förslagetär att budgetmakten även fortsättningsvis skall varadelad mellan rådet och parlamentet. Processenförenklas så att institutionerna genomför en läsningvar av kommissionens budgetförslag, jämfört med tvåläsningar . Kommer de två institutionerna inteöverens, skall parlamentet enligt konventets förslagmed en majoritet av ledamöterna och tre femtedelarav de avgivna rösterna kunna avvisa rådetsändringsförslag och fatta beslut om budgeten.Samråd i EU-nämndenVid EU-nämndens sammanträde [30]hölls information och samråd inför informelltministermöte (Ekofin) . Iministerrådspromemorian över dagordningen vidEkofinmötet fanns en punkt "Fördragsfrågor rörandeEMU och budgetfrågor".Under punkten angavs att en diskussion varplanerad om EMU- och budgetfrågor införregeringskonferensen mot bakgrund av konventetsslutrapport och att diskussionen syftade till ettinformationsutbyte inför regeringskonferensen somskulle starta . Vidare angavs attEkofin och EFK (Ekonomiska och finansiellakommittén) diskuterat EMU-relaterade artiklar.