bet · GS01FIU1 · 2004-11-11 00:00:00 — En stor del av budgetöverskottenär hänförliga till överföringarna från AP-fonderna, sammanlagt 145miljarder kronor under perioden 1999-2002.Den svaga konjunkturen 2003 innebar att budgetöverskotten förbyttestill ett underskott på , bl.a. till följd av högaarbetslöshetsutgifter för staten och fortsatt höga utgifter inomohälsoområdet. prognostiserar regeringen fortsatta underskott istatsbudgeten . De redovisade saldona bärs delvisupp av vissa större engångseffekter, vilket framgår av efterföljandesammanställning.Tabell 3.2 Statsbudgetens inkomster, utgifter och saldo samt statsskuldensutveckling 2003-2007.Miljarder kronorUtgiftstaket för staten omfattar utgifterna på statsbudgetens utgiftsområdenexklusive statsskuldsräntor, utgifterna för ålderspensionssystemet ochen budgeteringsmarginal. beräknas de takbegränsadeutgifterna öka med eller med i genomsnitt 29 miljarderkronor per år.Tabell 3.3 Utgiftstak för staten och takbegränsade utgifter2004-2007Miljarder kronorFör är budgeteringsmarginalerna mycket små. Regeringengör följaktligen bedömningen att utgiftstaket riskerar attöverskridas om inga åtgärder vidtas. Därför avser regeringen att fattabeslut om utgiftsbegränsande åtgärder som beräknas minska utgifternamed ca . De områden som berörs är främst försvaret() och det internationella biståndet (0,5 miljarderkronor). Dessa utgiftsbegränsningar innebär att anslagssparandet 2005ökar med motsvarande belopp. Även 2005 är emellertid budgeteringsmarginalenmycket liten. För att minska risken för ett överskridande av utgiftstakennästa år kommer regeringen att i myndigheternas regleringsbrev beslutaom ett antal åtgärder som syftar till att den totala nettoförbrukningenav anslagsbehållningar inte överskrider noll. Utskottet återkommer tilldenna fråga i avsnitt 4.6.3.2 Mål för det finansiella sparandet 2005Utskottets förslag i korthetUtskottet avvisar motionsförslag om att ändra utformningen av debudgetpolitiska målen. Därutöver tillstyrker utskottet regeringens förslagatt fastställa målet för den offentliga sektorns finansiella sparande2005 till ett överskott på av bruttonationalprodukten.Utskottet tillstyrker därmed proposition 2004/05:1 yrkande 4 samtavstyrker här aktuella motionsförslag.Jämför reservationerna 2 (m), 3 (fp) och 4 (kd, c).Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt mål för finanspolitiken sominnebär att de samlade offentliga finanserna ska uppvisa ett överskottpå i genomsnitt av BNP sett över en konjunkturcykel. Överskottsmåletomfattar staten, ålderspensionssystemet och den kommunala sektorn ochär definierat av för nationalräkenskaper, ENS-95. EftersomBNP uppgår till innebärdetta mål uttryckt i nominella termer att de samlade inkomsterna förstaten, kommunerna och ålderspensionssystemet ska överstiga utgifternamed i genomsnitt ca under en konjunkturcykel.Överskottet kan ett visst år vara högre eller lägre, men för periodensom helhet ska det motsvara av BNP.Överskottsmålet på av BNP innebär att det skapas en buffert för attmöta de kommande påfrestningarna på de offentliga välfärdssystemen somföljer av den demografiska utvecklingen. Målet innebär också en betryggandemarginal till underskottsgränsen i EU:s stabilitets- och tillväxtpaktpå av BNP.BudgetpropositionenRegeringen föreslår i budgetpropositionen (avsnitt 4.1.3) att riksdagenfastställer målet att det finansiella sparandet i den offentliga sektornunder 2005 ska uppgå till av BNP (yrkande 4).Åren 2000 och 2001 överträffades målen för den offentliga sektornsfinansiella sparande med god marginal. Tillväxten i var god utan attinflationsmålet hotades eftersom den potentiella produktionsnivån ökade.Dessutom blev skatteintäkterna högre än vad som beräknades när målenfastställdes.För 2003 fastställde det årliga överskottsmålet till avBNP. Till följd av den svaga allmänna konjunkturutvecklingen stannadedock det offentliga sparandet vid av BNP. Trots detta uppgick detårliga genomsnittet till av BNP. Hösten2003 beslutade att fastställa målet för den offentliga sektornsfinansiella sparande till av BNP. Tillväxten under 2004bedöms nu bli väsentligt starkare än vad som bedömdes hösten 2003.Eftersom sysselsättningen inte har förbättrats finns dock fortfarandeoutnyttjade resurser i ekonomin. Regeringen bedömer mot den bakgrundenatt det inte finns anledning att ompröva målet på av BNP. Detfaktiska sparandet beräknas till , vilket innebär attmålet beräknas . beräknar regeringenatt de offentliga finanserna kommer att uppvisa ett överskott på 0,6 %av BNP. För att inte äventyra det övergripande målet om överskottöver en konjunkturcykel bör överskottet inte tillåtasunderskrida av BNP.Under prognosperioden, 2004-2007, beräknas inte sparandet nå upp till2 % av BNP något av åren, vilket innebär att det genomsnittliga årligaöverskottet minskar. Det genomsnittliga årliga överskottetberäknas för uppgå till av BNP. Det svagareoffentliga sparandet beror till en del på en svag konjunkturmed minskande skatteinkomster och ökad arbetslöshet. Till en del berorförsvagningen av saldot på en expansiv finanspolitik. Den offentligasektorns utgifter exklusive räntor steg med nära3 % av BNP, men beräknas minska som andel av BNP under prognosperioden.Trots det försvagas det finansiella sparandet som andel av BNP framtill 2006. Detta beror på att skatteinkomsterna minskar i snabbare taktän utgifterna. Tillväxten i drivs i hög grad avexporten, vilket gör att sysselsättningen utvecklas svagt. Viktigaskattebaser ökar därför inte i samma takt som BNP och de offentligafinanserna utvecklas därför relativt svagt trots den goda tillväxten.Från och med 2002 uppvisar ålderspensionssystemet ett stabilt överskottpå av BNP. Den kommunala sektorn beräknas också uppvisa ettöverskott medan statens finansiella sparande uppvisar ett årligt underskottpå av BNP . Sparandets fördelning på den offentligasektorns delar framgår av nedanstående tabell.Tabell 3.4 Den offentliga sektorns finansiella sparande fördelat pådelsektorer 2000-2007.Procent av BNPEftersom det är svårt att bedöma längden på en konjunkturcykel är detockså svårt att bedöma måluppfyllelsen. För att bedöma om överskottensnivå är förenliga med det medelfristiga målet analyserarregeringen den strukturella nivån på överskotten. Vid denna beräkningjusteras det faktiska överskottet för konjunkturberoende variationer ioffentliga inkomster och utgifter samt för vissa andra tillfälligaeffekter. Detta justerade sparande visar den underliggande, ellerstrukturella, nivån på det finansiella sparandet. Vid ett långsiktigtöverskottsmål på i genomsnitt av BNP bör det strukturella sparandetvarje enskilt år normalt motsvara, eller ligga nära, denna nivå. Avvikerdet kan detta sägas spegla i vilken omfattning aktiva finanspolitiskaåtgärder sätts in för att stabilisera ekonomin vid sidan av de automatiskastabilisatorerna. Ett strukturellt sparande som avviker från kanockså vara nödvändigt avviker markant från måleteftersom anpassningar till målet normalt bör ske successivt.Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick till avBNP. Det s.k. BNP-gapet bedöms ha uppgått till -1,, vilketinnebär att det fanns gott om lediga resurser i ekonomin. Det strukturella,eller annorlunda uttryckt konjunkturrensade, överskottet uppgick till1,av BNP. Avvikelsen från riktmärket var således begränsad under2003 och betydligt mindre än . Det strukturella sparandetbedöms vara något starkare men ökar åter avvikelsenfrån till följd av den expansiva finanspolitiken. ärdet strukturella sparandet i stort sett oförändrat och uppgår till knappt1 % av BNP. Vid en bedömning av måluppfyllelsen måste man dock ta hänsyntill att inte kan anses vara en fullständigkonjunkturcykel eftersom BNP-gapet har varit negativt alla år utom ochbedöms slutas under 2007.Utvecklingen i de offentliga finanserna uttryckt som strukturelltsparande framgår av följande sammanställning.Tabell 3.5 Strukturellt finansiellt sparande i den offentliga sektorn2000-2007Procent av BNPÖverskottsmålet tillåter att det finansiella sparandet avviker från 2 %för enskilda år för att jämna ut konjunktursvängningarna. Sedanbudgetpropositionen anger regeringen dock inte preciserade mål fördet offentliga sparandet framöver utan endast för nästkommandeår. Målet för det enskilda året ska bestämmas med hänsyn till både detövergripande målet över en konjunkturcykel och det aktuella konjunkturläget.Att fastställa mål framöver är emellertid vanskligt eftersomdet är svårt att göra träffsäkra konjunkturprognoser med en tidshorisontpå 3-4 år.Det svenska överskottsmålet är väsentligt mer ambitiöst än det somEU-länderna satt upp inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. Desvenska offentliga finanserna är också betydligt starkare än genomsnittetinom EU. uppvisade ett finansielltsparande i den offentliga sektorn på av BNP i genomsnitt, attjämföra med genomsnittet för EU-länderna som visade ett genomsnittligtunderskott på av BNP.Mot bakgrund av den svaga sysselsättningsutvecklingen bedömer regeringenatt det vore riskabelt att nu strama åt ekonomin. En återgång till ettöverskott på av BNP måste ske gradvis för att inte riskera att bromsaden ekonomiska återhämtningen. Uppgången måste utnyttjas för att höjasysselsättningen varaktigt, vilket också förbättrar möjligheterna attbygga upp en buffert inför nästa lågkonjunktur.Mot denna bedömning föreslår regeringen att målet för den offentligasektorns finansiella sparande fastställs till av BNP.Skulle den ekonomiska återhämtningen gå snabbare än vad som beräknaskommer regeringen att föreslå att sparmålet höjs. Det övergripandemålet om ett överskott på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykelligger fast.MotionernaModerata samlingspartiet anser i motion Fi231 att budgetpolitiken skainriktas på ett långsiktigt mål för den offentliga sektorns skuldsättning.Motionärernas samlade bedömning är att den konsoliderade offentligasektorns bruttoskuld bör reduceras till av BNP, och att detta böruppnås inom . För att åstadkomma en sådan skuldminskningkrävs ett strukturellt finansiellt sparande på åtminstone av BNP denärmaste åren. När skuldmålet har uppnåtts finns det skäl att övervägaytterligare reduktion av skuldsättningen. Det operativa målet för detstrukturella finansiella sparandet i den offentliga sektorn bör sättasså att skuldnivån blir långsiktigt uthållig. Eftersom kommunsektorn ärålagd ett balanskrav är det rimligt att räkna med att den sektorn igenomsnitt är i finansiell balans. Därtill är pensionssystemet självständigtoch självreglerande i förhållande till statsfinanserna. Statens finansiellasparande är därmed det enda instrument som återstår för att upprätthållamålet om ett genomsnittligt strukturellt sparande på av BNP förhela den offentliga sektorn. Motionärerna förordar därför att ett målanges för statens finansiella sparande trots att detta endast är ettinstrument för budgetpolitiken, inte ett egentligt mål. Statens finansiellasparande bör enligt motionärerna fastställas till -0,6; -0,1 och 0,7 %av BNP (yrkande 4). Detta innebär enligtmotionärerna att det strukturella sparandet i den offentliga sektorn uppgårtill 2,2; 2,4 respektive åren 2005-2007.Folkpartiet liberalerna framhåller i motion Fi232 att eftersompensionssystemet ät autonomt bör inte dess sparande räknas in i det målsom fastställs. Pensionssystemets medel kan inte användas till andraoffentliga utgifter än pensioner. För kommunerna gäller ett balanskrav,och man bör kunna räkna med att den kommunala sektorn är i balans.Därför är det nödvändigt att sätta ett nytt mål för de offentligafinanserna, vilket bör vara att statens finansiella sparande ska uppvisabalans över konjunkturcykeln, normalt 4 till (yrkande 5). I motionFi277 (fp) framförs ett yrkande av samma innebörd (yrkande 1). Ett sådantmål innebär att statsskulden inte kommer att växa i nominella tal ochden kommer att sjunka som andel av BNP. I kombination med försäljningarav statliga företag kommer detta att minska statsskulden i kronor räknatoch statens räntebörda kommer också att minska. En låg skuldsättningger stor rörelsefrihet i den ekonomiska politiken vid nedgångar ikonjunkturen, skriver motionärerna. Successivt uppnås ett bättre offentligtsparande med motionärernas politik, men det ekonomisk-politiska måletavser statens finansiella sparande. Den målsatta balansen i statensfinansiella sparande uppnås enligt motionärerna inte inom de närmastetre åren, och bortom den kommande treårsperioden behövs ett överskottpå av BNP , vilket enligt motionärerna vore möjligtatt uppnå utan drastiska omkastningar i den ekonomiska politiken.Motionärerna föreslår att målet för det finansiella sparandet 2005 fastställstill -1,av BNP (yrkande 6). Motionärerna föreslår även att riksdagenska godkänna deras beräkning av den offentliga sektorns finansiellasparande som uppgår till 1,0; 0,9 respektive (yrkande 7).Kristdemokraterna anser i motion Fi233 att regeringens förslag tillbudgetpolitiskt överskottsmål för de offentliga finanserna bör kompletterasmed ett mål om balans i statens finansiella sparande (yrkande 12). Ensådan restriktion innebär att skatteuttaget varken blir större ellermindre än nödvändigt oavsett nivå på det totala skatteuttaget. Ettbalansmål för statens finansiella sparande över konjunkturcykeln blirliktydigt med en ambition att statsskulden inte ska öka över tiden, ensi nominella termer. På grund av de stora underskotten måste dock målettrappas in stegvis, påpekar motionärerna.Motionärerna föreslår också ett etappmål för statsskulden som innebäratt skulden ska minskas till av BNP (yrkande 10).Detta ska huvudsakligen åstadkommas genom försäljning av statligaföretag, och i viss mån genom en stramare finanspolitik. Kristdemokraternauppger att deras budgetförslag innebär att statsskulden blir knappt40 % av BNP, dvs. av BNP lägre än i regeringens förslag.Motionärerna anser också att regeringen bör fullfölja arbetet med attpresentera en långsiktig inkomst- och utgiftsstrategi, (yrkande13). De erinrar om att den tidigare finansministern toginitiativ till att utforma en sådan strategi men aldrig gavs tillfälleatt slutföra detta arbete. En sådan strategi behövs enligt motionärernasmening om ska klara den dubbla utmaning som följer av en ökadinternationalisering med dess krav på sänkt skattetryck somden demografiska utvecklingen med alltfler äldre snarare ställer kravpå motsatsen.Centerpartiet framhåller i motion Fi234 att statsfinanserna måste hasådan styrka att ett budgetöverskott råder i högkonjunktur och att detinte uppstår ett budgetunderskott vid en normal lågkonjunktur. Regeringensmål om ett överskott i de offentliga finanserna har visat sig medföraen risk att avsättningar för framtida pensioner används för att täckaunderskott i statens finanser, anser motionärerna. förordardärför ett balanskrav som innebär att statsbudgeten inte ska visaunderskott över en konjunkturcykel. Motionärernas målsättning är ocksåatt statsskulden ska minska som andel av BNP till högst inom denärmaste två mandatperioderna (yrkande 5).Finansutskottets ställningstagandeFolkpartiet, och förespråkar alla ettmål om att statens finansiella sparande ska vara i balans över enkonjunkturcykel. och har dessutom ambitionenatt statsskulden ska minska till av BNP om än i olika takt.Kristdemokraterna har som etappmål att skulden ska ha nått denna nivåsenast 2007 och att skulden därefter bör fortsätta att minska som andelav BNP. har den något mer målsättningen attskuldnivån på högst av BNP ska nås inom de två närmaste mandatperioderna,dvs. Moderata samlingspartiet anser att målet bör avseden offentliga bruttoskulden, som ska reduceras till av BNPom . Som ett medel för att nå detta föreslår Moderaternamål för statsfinanserna . Dessa mål innebär enligtmotionärerna att den offentliga sektorns finansiella sparande kommer attuppgå till 2,2; 2,4 och av BNP . Sammantagetinnebär detta att det genomsnittliga finansiella sparandet åren 2000-2007uppgår till av BNP.I samband med behandlingen av den ekonomiska vårpropositionen väcktesmotionsyrkanden med samma eller snarlik innebörd. Vid behandlingen avdessa framförde utskottet flera argument för att inte ändra utformningenav nuvarande mål för de offentliga finanserna. (bet.2003/04:FiU20) skrev utskottet:För kommunsektorn gäller ett krav på att det finansiella sparandet skavara i balans. Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemetberäknas enligt uppgå till av BNP till år 2010.Av detta följer att regeringens mål om ett överskott på av BNP ihela den offentliga sektorn innebär att statens finansiella sparande igenomsnitt ska vara i balans åren framöver. Oppositionspartiernas förslagom ett balansmål för staten innebär således i detta avseende inte någonskillnad gentemot regeringens mål för hela den offentliga sektorn,åtminstone inte för den överskådliga framtiden. Inte heller Moderaternasförslag om ett skuldmål innebär någon verklig skillnad. Moderaternakommer själva fram till att ett överskott på i de offentliga finansernaär vad som krävs för att nå deras föreslagna skuldmål. De olikamålformuleringarna innebär således alla en snarlik avvägning av de offentligafinansernas styrka. Det förefaller därför, enligt utskottets uppfattning,som om det i praktiken råder en bred enighet kring att målet för deoffentliga finanserna är väl avvägt. Det som skiljer är i stället målenstekniska utformning.Oppositionspartierna för fram en rad argument för att målet inte böravse hela den offentliga sektorns finansiella sparande, utan bara statens,alternativt den offentliga bruttoskulden.Den bärande tanken bakom förslaget om ett balansmål för statens finansiellasparande är att ålderspensionssystemet är självständigt och inte kananvändas som budgetregulator med mindre än att pensionsöverenskommelsenrivs upp. Kommunsektorn är ålagd ett balanskrav. Det är därför logisktatt målet avser den sektor som regering och riksdag har full möjlighetatt påverka, nämligen staten. Överskottet i de offentliga finansernaligger helt och hållet i pensionssystemet medan staten uppvisarett underskott. Detta är inte en hållbar situation utan innebär attpensionärernas tillgångar hotas på , eftersom staten framöverkan behöva göra anspråk på dessa för att balansera sin egen ekonomi.Ett mål för den offentliga bruttoskulden ger starkare incitament attanvända oväntade och tillfälliga förbättringar till amorteringar. Avsermålet det finansiella sparandet ökar i stället risken att sådanaförstärkningar används till budgetförsvagande reformer, anser Moderaterna.En lägre skuldnivå ger också ökat finanspolitiskt handlingsutrymmeframöver som det minskar risken för en eskalerande skuld- ochräntespiral i händelse av en ny, riktigt djup, lågkonjunktur.Utskottet delar inte åsikten att det vore lämpligare att ha ett mål förstatens finansiella sparande eller för den offentliga skulden än attbehålla målet för finansiellt sparande i hela den offentliga sektorn.Det finns flera skäl till detta.Ett mål för den offentliga bruttoskulden, och likaså för statsskulden,skulle riskera att innebära en lockelse att uppnå målet genom engångsvisaåtgärder, och även sådana åtgärder som inte förbättrar den offentliganettoskulden. Ett bruttoskuldmål skulle kunna nås genom omfattandeförsäljningar av statlig egendom, trots att sådana försäljningar intebehöver innebära en förbättring av den offentliga ekonomin. Statsskuldenpåverkas dessutom av många faktorer som är av teknisk karaktär och därförhar mindre betydelse i ekonomisk-politiskt perspektiv. inte välbetänkt att anpassa finanspolitiken till effekter påskuldsättningen då valutakursen ändras. Ett skuldmål skulle riskera attinte vara särskilt operativt lämpligt.Ett återkommande argument mot dagens mål för hela den offentliga sektornär att det hotar pensionärernas pengar. För att täcka sina egna underskottskulle staten förr eller senare behöva ta pensionssystemets sparande ianspråk. En sådan verklighetsbeskrivning är enligt utskottets uppfattningdirekt missvisande. Det förhållandet att det finns ett betydande överskotti pensionssystemet gör det förvisso möjligt att underbalansera statensfinansiella sparande utan att äventyra de samlade offentliga finanserna.Detta är en ekonomisk-politisk avvägning som görs avseende de offentligafinanserna. Den avvägningen äventyrar inte pensionsöverenskommelsen ochhotar inte pensionärernas pengar. De offentliga finanserna fortsätteratt vara starka och skuldkvoten minskar till 2006 trots underskottet istatens finansiella sparande.I ett stabiliseringspolitiskt perspektiv måste de samlade offentligafinanserna beaktas. Om man ska bedöma ekonomins samlade efterfrågan kanman inte bortse från pensionssystemet och kommunsektorn. Att barabetrakta staten skulle lätt kunna leda till en felaktigt avvägdefterfrågepolitik. Om finanspolitiken inriktas på ett mål för statensfinansiellasparande skulle det därför ändå behövas ett annat mått för att görastabiliseringspolitiska avvägningar. Detta skulle enligt utskottetsmening innebära en onödig komplikation och riskera att göra finanspolitikenmindre tydlig.Ett mål som avser hela den offentliga sektorn är mindre känsligt förorganisatoriska förändringar än ett mål för staten. För att vara jämförbartöver tiden måste ett mål för staten justeras för ansvarsförändringarmellan staten och kommunsektorn. Detsamma gäller t.ex. för engångsöverföringarnafrån pensionssystemet till staten som följde av pensionsreformens ändradeansvarsfördelning. Ett mål som avser hela den offentliga sektorn ärdärför i denna mening stabilare över tiden. Även för arbetemed att jämföra de politiska alternativen skulle ett mål för statenkunna innebära en komplikation. Flera riksdagspartier förordar nämligenomfattande förändringar av ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna.Avgränsningen av staten skulle därför kunna variera mellan partierna,vilket i hög grad skulle försvåra jämförelser av de olika budgetalternativen.Ännu ett viktigt skäl till att målet bör avse hela den offentliga sektornär att detta är en internationell standard. nuvarande överskottsmålär definierat i överensstämmelse med det mått som EU använder istabilitets- och tillväxtpakten. Detta underlättar givetvis internationellajämförelser, men det bidrar också till ökad tydlighet i finanspolitiken.Om skulle välja ett mål för staten skulle vi alltså behövaanvända ett mått i den inhemska politiken och ett annat i EU-sammanhang.Detta skulle enligt utskottets mening göra finanspolitiken mindre tydlig.Väljer man att ersätta målet för de offentliga finanserna med ettbalansmål för staten kan i ett längre perspektiv följden bli attfinanspolitiken försvagas. Om balanskravet för kommunerna upprätthålls ochmålet för statens finansiella sparande sätts till exempelvis noll, kommerdet samlade offentliga sparandet att följa sparandet i pensionssystemet.När de demografiska påfrestningarna sänker överskotten i pensionssystemet,och kanske vänder dem till underskott, minskar det samlade offentligasparandet i motsvarande grad. Säkerhetsmarginalen mot stabilitets- ochtillväxtpaktens underskottsgräns på av BNP kommer då att krympa.Med ett mål för hela den offentliga sektorn måste stigande underskotti pensionssystemet balanseras av stigande överskott i någon annan sektor.Så är inte fallet om målet endast avser staten.Om motionärerna är ute efter en stramare finanspolitik än regeringensvore det att föredra, enligt utskottets uppfattning, att föreslå etthöjt mål för sparandet i hela den offentliga sektorn i stället för attbryta ut staten och skapa ett mer begränsat mål.