bet · GR01KU20 · 2004-05-13 00:00:00 — Dessa beslut omfattas såledesockså av instruktionsförbudet.Vidare framhölls i propositionen attinstruktionsförbudet som nämnts omfattar ett stortantal uppgifter som fullgörs av , ellernärmare bestämt direktionen. är enmyndighet under och dess uppgifter framgårav lag. Om vill förändra Riksbankensuppgifter krävs det således lagform. Genom att detkrävs lagform ges ECB möjlighet att framföra sinasynpunkter på om ett lagförslag kan innebäraotillåtna instruktioner. Detta har sin grund i attdet åligger varje medlemsstat enligt artikel 105.4 iEG-fördraget att inhämta ECB:s synpunkter på förslagtill rättsregler inom ECB:s behörighetsområde.I 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen hardomstolarna och förvaltningsmyndigheternatillförsäkrats ett skydd mot instruktioner frånriksdagen och myndigheter, däribland regeringen, närdet gäller rättstillämpning respektivemyndighetsutövning mot enskild och tillämpning avlag. Bestämmelserna påminner om vad fördragetföreskriver beträffande instruktionsförbudet för denationella centralbankerna och syftar till attgarantera oberoende irättstillämpningen. Ett liknande oberoende skalltillförsäkras i fråga om Riksbankensutövande av penningpolitiken. En uttryckligbestämmelse som syftar till att garantera Riksbankenoberoende borde därför enligt propositionen på sammasätt införas i regeringsformen.EG-fördragets instruktionsförbud riktar sig enligtpropositionen dock inte enbart till den som lämnarinstruktioner utan innebär också att medlemmar avRiksbankens beslutande organ i fråga ompenningpolitiken, direktionen, inte får begära ellerta emot instruktioner. För det fall en instruktionnår en leda- mot i direktionen i syftardenna bestämmelse till att hindra att denne följerinstruktionen. Bestämmelsen skall också hindraledamöterna från att aktivt söka instruktioner.Denna del av instruktionsförbudet, som inte reglerarden inbördes maktfördelningen mellan myndigheter,finns i riksbankslagen där övriga bestämmelser omdirektionen och dess arbetsuppgifter finns samlade.Om en ledamot av direktionen bryter motinstruktionsförbudet bör det bedömas som en sådanallvarlig försummelse som utgör grund föravsättning.Promemoria från StatsrådsberedningenSom svar på två frågor frånkonstitutionsutskottet har frånStatsrådsberedningens sida framhållits (bilagaA5.1.2) att statsrådens uttalanden omräntenivån är inlägg i den ekonomisk-politiskadebatten baserade på regeringens ekonomiskabedömningar. Uttalandena innebär inte attstatsråden bestämt eller avsett att bestämmahur skall besluta i någon fråga. instruktionsförbudet i 9 kap. 13 §regeringsformen är inte något förbud mot endialog om den ekonomiska politiken mellanregeringen, och ellermellan och andra externa organ ellerpersoner. I promemorian framförs vidare att detförhållandet att är en myndighetunder och inte under regeringen gerett ytterligare utrymme för statsråd att uttalasig om räntenivå.Utfrågning med riksbankschefen har hållit en utfrågningmed riksbankschefen (bilaga B1).Riksbankschefen framhöll att penningpolitikengenerellt sett får mycket utrymme både i denpolitiska och i den mediala diskussionen, ettutrymme som denna verksamhet normalt sett egentligeninte förtjänar. Det är utomordentligt viktigt attbedriva stabiliseringspolitiken i ett land - och detinkluderar då penningpolitiken - på ett sådant sättatt inflationen hålls i schack. Men när det välfinns en fungerande regim skall man inte göra signågra överdrivna förhoppningar om att kunnafinkalibrera konjunkturutvecklingen.När sätter räntan görs det visserligeni allmänhet på ett sådant sätt att det bidrar tillatt stabilisera den realekonomiska utvecklingen, menriksbankschefen trodde inte att kunskapernaegentligen räcker till för att därutöver detaljstyrautvecklingen på det sätt som många debattörer gersken av. För den som vill påverkavälståndsutvecklingen och sysselsättningen i landetfinns det betydligt viktigare frågor att fokuseradiskussionen på än penningpolitiken. Det handlar iförsta hand om hur ekonomisk tillväxt i ochen väl fungerande arbetsmarknad uppnås. Frågor somdå blir viktiga har att göra medtransfereringssystemen, skattesystemet, regelverketför arbetsmarknaden, utbildningssystemet och såvidare. Riksbankschefen hoppades att debatten ompenningpolitiken inte skulle få överskugga deviktiga andra frågorna. Om något hoppades han kunnaavdramatisera den debatten.Lars Heikensten underströk också att detnaturligtvis är viktigt med en öppen debatt ompenningpolitiken. Inom har man under desenaste tio åren ansträngt sig för att åstadkomma sågoda förutsättningar som möjligt för den här öppnadiskussionen. Bland annat har detta skett genom attdet tydliga siffersatta målet för penningpolitikenlagts fast, vilket gör det möjligt med löpandeutvärdering och ansvarsställande. Det var ettinitiativ från själv. Detaljeradeprognoser för inflationsutvecklingen publiceraslöpande. var bland de första länderna ivärlden som gjorde det. Detaljeradediskussionsprotokoll med redogörelser för hurenskilda ledamöter har valt att rösta publicerasockså. Det var för övrigt också ett initiativ frånRiksbanken själv att man borde ha öppnautskottsförhör i finansutskottet ompenningpolitiken.Kritik och debatt är enligt riksbankschefennågonting som man inom i grunden gärnavill underlätta. Det hjälper banken att utvecklas.Särskilt viktigt är detta förhållningssätt motbakgrund av den lagstadgade självständigheten. Detär mycket vanligt när man reser i landet att man fårfrågor om i vilken utsträckning man är utsatt förpolitiska påtryckningar. Hans utgångspunkt haralltid varit att man enligt lagen har ett arbete somskall göras. Det skall göras självständigt.Lagstiftningen är på så sätt helt glasklar. Man fårinte ta emot några politiska instruktioner. Det ären av grunderna. Såvitt han förstår kandirektionsledamöterna explicit riskera att mistasina arbeten om de skulle göra det.Lars Heikensten har genomgående under de här årenhaft ett ganska avspänt förhållande till politikersinhopp i diskussionen. Men är frågan litemer komplicerad än så. Den handlar inte främst omhuruvida han eller andra ledamöter i direktionenkänner att man måste agera på ett visst sätt tillföljd av politiska påtryckningar. arbetarmed ett inflationsmål. Banken gör prognoser ochföljer prognoserna. Men om det smyger sig in en oroi systemet för att kan komma att taotillbörliga hänsyn kan den förväntade inflationenkrypa upp. Det kan få effekter påinflationsbedömningen, och därmed blir Riksbankentvungen att beakta det i sitt agerandeFör närvarande är den ekonomiska och politiskautvecklingen i så stabil att utspel av dentypen knappast påverkar de finansiella marknaderna.Viss oro har visserligen avspeglats i en delmarknadskommentarer, och han har också mött en delfrågor utomlands, men det syns inga tecken i debedömningar som kunnat göra på attinflationsförväntningar och annat har påverkats avdiskussionen som förekommit.Därmed har inte heller den diskussion som harförts haft någon påtaglig inverkan på Riksbankensagerande den här gången. Men politiker som ger sigin i diskussionen med starka uppfattningar i lägensom ändå i grunden är så pass stabila och så godasom dem som har haft bordeenligt riksbankschefen fundera över vadkonsekvenserna av ett sådant agerande kan bli i merproblematiska framtida lägen och hur de avser atthantera dessa.Slutsatsen är alltså att alla självfallet ärvälkomna att delta i en diskussion ompenningpolitiken, och skall försöka göravad den kan framöver för att underlätta en sådandiskussion på alla sätt. Men han ser en del riskernär ledande politiska företrädare uttrycker starkauppfattningar om penningpolitiken. Det kan intebortses från att det kan uppstå ett visst tvivel ifråga om agerande, och det kan påverkade finansiella marknaderna. Det vore olyckligt, fördet skulle också kunna påverka handlingsutrymmet.Riksbankschefen pekade på att om det vore så att detfördes en diskussion med motsatta förtecken - attdet var lika vanligt att ledande politiker krävdehöjningar av räntan i lägen då inflationen var påväg upp som när den var på väg ned - skulle det varamindre problematiskt.Lars Heikensten fäste sig vid att statsministern,i de kommentarer som han gjorde i en lördagsintervjuföre jul, underströk att han tyckte att den härregimen hade fungerat bra. Det är viktigt att dentypen av synpunkter också framförs, så att det finnsen balanserad bild. Det säger sig självt att ompolitiker som kan ha ett inflytande över dessafrågor envist agerar enbart i lägen när de anser atträntan bör komma ned, finns det en risk för en annaneffekt än om man upplever att det är en mer allsidigbedömning som ligger till grund för derassynpunkter.Riksbanken låter sig inte påverkas av uttalanden,vare sig av den ene eller den andre när det gällerräntan utan man försöker värdera de argument somvederbörande framför. Däremot finns det enproblematik som har att göra med hur andra uppfattarden här typen av påtryckningar. Börjar man tro attRiksbanken är satt under ett sådant tryck att detskulle kunna påverka beteendet och att det faktisktfinns en risk att det här målet inte kommer attuppfyllas som man har väntat sig får det vissaeffekter på de långa räntorna. Han tror att detskulle gagna att försöka ha en form avsamarbete och diskussion utan onödig polarisering.Under 1993-1995 var situationen komplicerad medväldigt stora statsfinansiella problem. Då förekommycket av öppna och uppenbara konfrontationer mellanå ena sidan och ledning och åandra sidan ledande regeringsföreträdare. Han äralldeles övertygad om att detta beskar Riksbankenshandlingsutrymme. För att uttalanden skulle fåpåtagliga effekter på agerande skulledet krävas en betydligt mer problematisk situationeller en kanonad av en helt annan omfattning änhittills, och framför allt skulle det krävas att manbörjade ifrågasätta regelverket.Lars Heikensten ansåg att det var svårt att angevilken betydelse det har att den som uttalar sig haren viss position i samhället. Självklart är attstatsministern har ett större inflytande än de allraflesta andra på politiken framöver. Det är ocksåuppenbart att finansministern har inflytande överandra delar i den ekonomiska politiken, och det gerfinansministern någon typ av särställning. Samtidigtkan man tänka sig situationer när uttalanden avoberoende bedömare kan ha en betydande effekt.Skillnaden är att de ledande politiska företrädarnahar ett ansvar för hur den nationella ekonomiskapolitiken utvecklas. Det är där distinktionenligger. Han har inte någon önskan att förbjuda enviss diskussion. Det är enligt riksbankschefen meraen frågeställning för dessa personer själva attöverväga om mycket precisa inlägg ompenningpolitiken gagnar de ambitioner som de har närdet gäller landets ekonomiska utveckling.Utfrågning med statsminister har hållit en utfrågningmed statsminister i ärendet, bilagaB10. Statsministern anförde att Riksbankensjälvständigt bestämmer räntan efter egnabedömningar utan instruktion från någon annan.Instruktionsförbudet förbjuder inte deltagande ioffentlig debatt och offentligt samtal om detändamålsenliga med räntepolitiken, tvärtom. Dettaframgår av förarbetena.Statsministern varnade för en hållning som innebäratt sätts på en piedestal som inte kandiskuteras. Det var inte ett demokratiskt ellerekonomiskt intresse att hälften av den ekonomiskapolitiken, nämligen penningpolitiken, inte skulle fådiskuteras. Om han, eller andratillfrågas om sin syn på räntepolitiken är det klartatt de skall ge ett svar. Därmed inte sagt att dehar krävt att det ena eller andra skall göras. Hanförsvarade inte bara rätten utan också skyldighetenför ledande politiker att delta i en debatt ompenningpolitiken. Den är alltför viktig för attskötas utan demokratisk granskning.Regeringen och är enligt statsministerni viss mening likställda. styrs avriksdagen, inte regeringen. Regeringen tolereras avriksdagsmajoriteten. På så sätt är de båda organenjämställda.Det finns enligt statsministern ingen som helstanledning att ålägga sig någon annan disciplin änden som följer av instruktionsförbudet. Statsrådenfår inte agera på sådant sätt att någon kan fåintrycket att de ger instruktioner till Riksbanken.Den är något helt annat än att föra ett samtal omvad en väl avvägd penningpolitik är.Det är enligt statsministern svårt att hitta ettuttalande från honom om riksbank före valet1998. Det var en period av förtroendebyggande. Hankan ha synpunkter på penningpolitiken, men hanvar mycket medveten om att när svensk penningpolitikbedöms finns det fortfarande på marknaden enkoppling bakåt till den tid då de offentligafinanserna missköttes. Det skall finnas ett öppet samtal och ettanalytiskt resonemang.Åren 1994-1998 då landet var ekonomiskt sönderkörtoch det fanns en djup misstro på internationellamarknader var det ett annat läge. I det läget fannsinget utrymme att ha en uppfattning om hurpenningpolitiken bedrevs. Det hade inte hellerregeringsledamöterna.I dagens starka läge med en av mestvälskötta ekonomier, en bättre tillväxt än till och medUSA, stabila statsfinanser, låg inflation, långaavtal på arbetsmarknaden och gigantiska överskott ibytesbalansen kan statsråden naturligtvis ha enuppfattning om penningpolitiken. Det vore mycketmärkligt annars.Det finns påståenden om att bara för attstatsministern, eller någon moderatekonomisk talesman har synpunkter påpenningpolitiken måste fatta ett ologisktbeslut för att visa att man är självständig. Om såvore fallet har en för svag riksbank.Riksbanken är inte för svag. Där klarar man mycketväl av att både sortera statsrådens argument ochlyssna på internationella signaler och göra en egenanalys utan att man för den skull på något sättkommer i konflikt med instruktionsförbudet. Man fårinte agera på sådant sätt att det kan sättas itvivel att instruktionsförbudet iakttas. Detta ärviktigt, men möjligheterna att delta i debatten ochutbyta synpunkter vill han däremot försvara till detyttersta. Att nu inte - när landet är i ett sådantstyrkeläge att det inte påverkar räntesättningen -kunna diskutera om lever upp till sittmandat att sätta den räntan på rätt sätt vore enoerhörd demokratisk förlust.Statsministern ansåg att man från sidaborde ta upp ministrarnas synpunkter i sina tal. Italen kan t.ex. uttryckas synpunkten att ministerninte begriper det här och man kan säga attRiksbanken har ansvaret för detta och tänker drivaen linje av ett visst slag. Så får positionernabrytas. I protokollen från möten kan manför övrigt se att alla de synpunkter som ministrarnafört fram egentligen finns representerade i dendirektionen. Sedan skall direktionen väga ihop ettbeslut. Vad detta resulterar i framöver hadestatsministern ingen uppfattning om, men hanförbehöll sig rätten att delta i debatten och hanförsvarade att alla kan ha synpunkter också påpenningpolitiken.Han och har aldrig bytt synpunkterpå det här området utom möjligen i enkaffeautomatskö.Han noterade också att de kanske mest tydligadebattörerna kring penningpolitiken i inteär representanter för det politiska livet. Det ärrepresentanter för de avtalsslutande parterna - detgäller såväl fackföreningar som arbetsgivare - somtycker att de har träffat avtal som mycket välmöjliggör lägre räntor. Det uttrycks en kritik pådet området, inte minst genom LO:s försorg. Handelade inte den kritiken i alla delar, menförsvarade deras rätt att framföra den. Detprincipiellt intressanta är om ministrarna har rättatt delta i ett samtal eller en debatt. Den rättenhar man, men självklart inte att ge instruktioner.Riksbanken är trovärdig och klarar självklart att tabeslut även om regeringsledamöter deltar i debatten.Om den inte skulle orka att fatta beslut bara föratt politiker har en uppfattning är den för svag.Direktionen har konstitutionellt en sådan ställningatt den inte skall behöva reflektera över detta.Man får inte göra direktion till någotannat än vad den är. Den är ett sällsynt mäktigtkraftcentrum i svensk ekonomisk politik med storsjälvständighet och stor integritet, och därmed gerdet dem som står utanför anledning att föra ettsamtal om vad som pågår. Om det blir fel ipenningpolitiken - och det kan bli fel - får detförödande direkta konsekvenser för landet ochlandets utveckling.Statsministern vände sig med kraft mot tanken påatt en president i eller en statsminister iSverige inte skulle få uttala sig om den realaekonomin.Han har aldrig ställt krav på en förändring närdet gäller räntorna, men självständigheten,instruktionsförbudet, omöjliggör inte - enligtförarbetena och därmed också uppfattning- att statsråd deltar i en debatt om hurpenningpolitiken bedrivs. Det vore absurt om de intefick diskutera det gör, men det är felnär de försöker ge instruktioner. Det ärdet ingen som har gjort.Riksbanken är en högst mänsklig institution somhar fått ramar av riksdag i en demokrati.Riksbanken nu har sådant självförtroende och sådanöppenhet att direktionen redovisar sinadiskussioner. Det är alldeles utmärkt. Man kanske idiskussionerna kan säga att nu har de varit ute frånregeringen och pratat. tycker en halvprocent. Då kanske någon från direktionen säger atthan eller hon också tycker att det är lämpligt ochen annan säger att det inte är det. Så kan väldiskussionen föras fram och tillbaka.På fråga var statsministern ansåg att gränsenmellan ett uttalande och instruktion går svaradestatsministern att det var omöjligt att svara på. OmRiksbankens ledning uppfattar att den har fått ettdirektiv som den dessutom följer har gränsennaturligtvis överskridits. Om ett uttalandeuppfattas som en instruktion är detkontraproduktivt.Statsministern trodde att ju intensivare, friskareoch frimodigare debatten blir, desto större blirutrymmet för att själv fatta beslut. Omdet bara är en enda politiker som någon enda gångsäger något blir det en sensation. Men också förandra partier än regeringspartiet ärpenningpolitiken nog en ohyggligt viktig del av denekonomiska politiken. Då kan de självklart hauppfattningar om den utan att låtsas att det är eninstruktion till , för det är det inte.För övrigt kan noteras att man överallt i europeiskdebatt för de här samtalen utan någon skammensrodnad.Utskottets ställningstagandeBåde statministern och näringsministern har i skilda sammanhangfällt likartade uttalanden om behovet av attRiksbanken sänker räntan. Som en utgångspunktkonstaterar utskottet liksom vid tidigaregranskningar som rört uttalanden av statsråd attstatsråd i likhet med andra medborgare har rätt attgöra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet hardock också ansett att vissa särskilda hänsyn kanbehöva tas, bl.a. kan auktoritativa uttalanden avstatsråd i enskilda fall skapa risk för att densjälvständighet som enligt regeringsformen skalltillkomma domstolar och förvaltningsmyndigheteräventyras. Regeringsformen innehåller numera ensärskild bestämmelse som skall tillförsäkraRiksbanken ett liknande oberoende i fråga om bankensutövande av penningpolitiken. Som utskottet tidigareanfört ger detta anledning för statsråd att tasärskilda hänsyn även i fråga om uttalanden somberör detta ämne.Utskottet vill åter understryka behovet avsärskild hänsyn när det gäller statsråds uttalandenom penningpolitiken. Det är enligt utskottets meningangeläget att ledamöter av regeringen med godmarginal beaktar instruktionsförbudet om de göruttalanden om penningpolitiken.5.2 Fråga om ministerstyre i ettasylärendeAnmälanI en anmälan, bilaga A5.2.1, har begärts attkonstitutionsutskottet granskar frågan omministerstyre i ett enskilt asylärende. I anmälanhänvisas till en artikel på debattsidaden av ledamoten i . I artikeln beskrevs ett mötemellan beslutsfattare ochdåvarande migrationsministern , dådenne, beträffande partiledarnas vädjan för attNadina Imamovics fall skulle överlämnas tillregeringen, skulle ha angett att det vardesavouerande för nämnden när partiledare yttradesig i enskilda fall. Enligt ministern därmed de argument som syftadetill att ge flickan i och uppmanadeindirekt nämnden att fatta ett visst beslut.Anmälaren hänvisade också till en artikel iseptember 2003 av som vände sig emotatt statsministern , under dentid frågan om överlämnande prövades, uttalat iAftonbladet: "Vi tar inte det här till regeringen",vilket enligt innebar att GöranPersson försökte ge Regeringsrätten en anvisning omhur den borde handla, "ett oblygt försök tillministerstyre".BakgrundEn bakgrundsbeskrivning av de aktuella asylärendetredovisas i beslut den 4 juli2003, bilaga A5.2.2.Nadinas familj har i sin strävan att ge vård förhennes svåra handikapp sökt hjälp från början ihemlandet och därefter . besökte hontillsammans med sin mor för att genomgå enläkarundersökning. Läkarundersökningen genomfördesinte och familjen återvände hem. Efter besked frånNedirafonden i om att fonden beslutatbekosta en undersökning reste mor och dotter återtill och ansökte omasyl . avslogMigrationsverket ansökan från mor och dotter, ochUtlänningsnämnden fastställde beslutet den 17januari 2002. Nya ansökningar från mor och dotteravslogs åter , , den 26 junioch . avskrevverket ansökningar då de båda registrerats somavvikna och det ansågs troligt attde var utresta.Familjen ansökte på nytt omasyl. I hemlandet fanns fadern kvar. Den 22 november2002 framhölls i ett uttalande av ,bilaga A5.2.3, att sex av sju partiersledningar - m, fp, kd, v, c och mp - under dengångna veckan vädjat till myndigheten att låta densynskadade flickan få stanna. med: "Vi vädjar nu till invandrarmyndigheternaatt överlämna ärendet till regeringen. "beslutade omavvisning. I ett gemensamt uttalande den 5 december2002 framförde ledarna för de fyra borgerligariksdagspartierna (m, fp, kd och c) att regeringenborde överta ärendet för prövning. Den 4 juli 2003avslog överklagandet. Begäran omresning avslogs av Kammarrätten i den 17juli 2003. Frågan ligger hos Regeringsrätten somännu inte avgjort ärendet. och den 10september 2003 avslog åter s.k.nya ansökningar om uppehållstillstånd. Den 12september lämnade familjen reglerEnlig 7 kap. 11 § 4 utlänningslagen (1989:529) fårMigrationsverket eller med egetyttrande överlämna ett ärende till regeringen föravgörande om det bedöms vara av synnerlig vikt förledning av utlänningslagens tillämpning och ärendetinte avser en s.k. ny ansökan. (Med nya ansökningaravses i detta sammanhang nya ansökningar innansökanden lämnat landet. Återkommer den sökande tilllandet efter vistelse utomlands och på nytt ansökerom uppehållstillstånd uppstår ett nytt grundärende. )Denna bestämmelse öppnar enligt förarbetena (prop.1996/97:25) en möjlighet för överlämnande av ärendensom har prejudikatsbetydelse men som är av såspeciellt slag att de inte lämpar sig förförordningsmetoden. Möjligheten att överlämnaärenden enligt denna punkt borde enligtpropositionen utnyttjas med restriktivitet.Den nya lydelsen av 7 kap. 11 § utlänningslageninfördes (prop. 1996/97:25, bet.1996/97:SfU5). Möjligheterna för att överlämnautlänningsärenden inskränktes, enligt propositionen,eftersom regeringens styrning av rättstillämpningeni första hand bör ske genom förordning(förordningsmetoden). Möjligheten att överlämnaärenden till regeringen begränsades tillgrundärenden.Promemoria från UtrikesdepartementetSom svar på frågor från harUtrikesdepartementet i en promemoria (bilaga A5.2.4)anfört att f.d. statsrådet det förhållandet att ledningarna förriksdagspartierna vädjat om att Utlänningsnämndenskulle överlämna ett asylärende till regeringensprövning. Han hade då uttalat sig omUtlänningsnämndens ställning när partiledare yttrarsig i enskilda fall. var det aktuellaasylärendet föremål för prövning iUtlänningsnämnden. Syftet med detta uttalande varendast att understryka att Utlänningsnämndensgrundlagsskyddade självständighet gäller både iförhållande till regeringen och riksdagen.Vidare anges i promemorian att statsministerngenom sitt uttalande "Vi tar inte det här beslutettill regeringen" redovisat att regeringen enligtgällande regler inte skall pröva ett asylärende närärendet inte har överlämnats till regeringen.