bet · GS01FöU4 · 2004-12-02 00:00:00 — Ekonomiskt handlingsutrymme vid budgetårsskiften De regler för finansiell styrning av försvaret som gäller har enligt begränsat försvarsmyndigheternas möjligheter att agera affärsmässigt när det gäller upphandling av försvarsmateriel respektive omförhandling av kontrakt och därmed gett upphov till onödiga kostnader. har föreslagit att regeringen skall se över dessa finansiella regler. I ett betänkande framhåller försvarsutskottet att man utgår ifrån att regeringen vid behov återkommer till med förslag om ändrade finansiella regler för materielförsörjningen (bet. 2001/02:FöU11). Något sådant förslag har dock ännu inte presenterats av regeringen. Styrelsen anser att det finns anledning att återigen framhålla betydelsen av ekonomiskt handlingsutrymme över budgetårsskiften som ett medel att uppnå bättre ekonomi och underlätta försvarets långsiktiga materielplanering. Behovet av etiska regler i kontakterna med försvarsindustrin Av granskning framgår att materielplaneringen och uppföljningen i stor utsträckning har överlämnats till tjänstemännen på de berörda myndigheterna, Försvarsmakten och . Vidare framgår att det inte finns några etiska regelverk uppställda för hur man skall undvika att personrelationer missbrukas i samband med upphandlingar och andra kontakter med försvarsindustrin. En rekommendation från är att regeringen initierar ett arbete med att utforma etiska regler för relationerna mellan myndigheterna och försvarsindustrin. Styrelsen vill för sin del understryka betydelsen av att ett sådant regelverk utformas. Styrelsens förslag Styrelsen föreslår att begär att regeringen återkommer till med en redovisning av de åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen. Motioner I flerpartimotion 2004/05:Fö21 (m, fp, kd, c) av m.fl., avgiven med anledning av propositionen, anför motionärerna som sin gemensamma uppfattning att skall ges ett större inflytande i principiella utvecklings- och anskaffningsfrågor som kan få en betydande påverkan på Försvarsmaktens operativa effekt och därmed för säkerhets- eller försvarspolitik samt för våra möjligheter att medverka i fredsfrämjande insatser. Därför bör få ta ställning till de större nya forsknings-, utvecklings- och anskaffningsprojekt som förestår för att kunna belysa deras bedömda kostnader, konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella aspekter. Detta kräver en förändring av innehåll i och av anslagen till det militära försvaret. Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inflytande i utvecklings- och anskaffningsfrågor (yrkande 8). I motion 2004/05:Fö4 (s) av , även denna avgiven med anledning av propositionen, hänvisar motionären till att regeringen anser att former för fortsatt utveckling och säkerställande av kompetens inom sjöstrids- och undervattenssystem i grunda vatten för spaning och verkan bör studeras vidare. Motionären framhåller verksamheten vid , . För att vidmakthålla den kompetensen inom företaget efter omstruktureringen erfordras verksamhet både inom underhåll och inom utveckling av undervattenssystem. En etablering av industriell samverkan med företag inom EU är helt avgörande för SBUS framtid och är, enligt motionären, nödvändigt för att kunna etablera denna samverkan. Motionären föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vikten av att nyutvecklingsprojektet , Torped Mina Sensor, ges fortsatt stöd så att kompetensen inom undervattensteknologin kan bevaras. I motion 2004/05:Fö223 (s) av och anförs att det är viktigt att Försvarsmakten väl vårdar sina relationer med industrin och andra samarbetspartner och att man hittar vägar för att på ett effektivt sätt utnyttja tillgängliga resurser. Detta gäller inte minst avvecklingen av material och ammunition som Försvarsmakten inte längre behöver. Detta är en bransch där ligger väl framme med hög kompetens som garanterar en säker och miljövänlig hantering av ammunitionen. För att klara konkurrensen med industrin från andra länder som har en sämre miljömässig hantering är det viktigt att försvaret ställer höga krav på miljö och återvinning i sin upphandling av dessa tjänster och att man har en lång planeringshorisont som gör det möjligt för industrin att planera långsiktigt. Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om försvarets destruktion av ammunition. I motion 2003/04:Fö239 (s) av och pekar motionärerna på att det finns ett organiserat samarbete mellan de länder i som producerar flygplan och delar till flygplan. Syftet är att genom ett utökat samarbete kunna utveckla ny flygplansteknik och ny vapenteknik, allt för att ge tillgång till den allra modernaste tekniken men också garantera att den spjutspetsteknologi som försvarsindustrin står för utvecklas i närområdet. har hela den svenska försvarsindustrin fördjupat sitt samarbete med företag från andra länder. För att framgångsrikt utveckla ny teknik inom det militära flyget krävs goda tillgångar till provning och testning. Desamma är villkoren för den civila flygindustrin. I i norra finns kanske EU-ländernas bästa anläggning för provning och testning av flyg- och robotsystem. har på anmodan av regeringen redovisat sina synpunkter på hur skulle kunna utveckla Vidselanläggningen. Det är nu angeläget att omvandla denna anläggning från att huvudsakligen vara en del av det svenska försvaret till att bli ett företag som ges möjligheter att aktivt sälja sina tjänster på en större marknad. Regeringen bör därför ta ett initiativ i denna riktning. bör därför tillkännage för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utökad testverksamhet vid provnings- och testplatsen i i . I motion 2004/05:Fö20 (s) av m.fl., avgiven med anledning av propositionen, hänvisas till utredaren som i sin utredning Snö, mörker och kyla (SOU 2004:77) har lyft fram starka argument för utvecklingsmöjligheterna som finns i norra och speciellt i . En utveckling av den internationella militära test- och övningsverksamheten i måste vara förenlig med den svenska säkerhetspolitiska linjen och gagna svenska intressen. Det finns ett stort intresse för sådan verksamhet från andra länder. En rätt utvecklad övnings- och testverksamhet skulle kunna göra till en aktiv och solidarisk bidragsgivare för internationell krishantering och fredsfrämjande uppgifter. En ökad test- och övningsverksamhet skulle också bidra till positiva sysselsättnings-, tillväxtpolitiska och samhällsekonomiska effekter. Motionärerna anser det därför vara angeläget att skyndsamt identifiera de uppenbara synergieffekter som finns i regionen: den militära övnings- och testverksamheten, den civila testverksamheten inom bilbranschen, utprovning av tågvagnar och annan järnvägsutrustning samt verksamheten vid raketbasen i . Det är viktigt att varje del i testregionen ses som en viktig del i en helhet för framtida övnings- och testverksamhet i . Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om Testregion . I motion 2004/05:Fö2 (m) av , även denna avgiven med anledning av propositionen, hänvisar också motionären till utredningen , mörker och kyla (SOU 2004:77). Där slås fast de unika förutsättningar som finns i norra för att kunna etablera en internationell test- och övningsverksamhet. Detta gäller såväl flyg- som markförband. Motionären finner att regeringen i propositionen uttalat att en internationell övningsverksamhet på svenskt territorium är väl förenlig med landets intressen och dessutom gagnar . Propositionen drar även slutsatsen att förmågan att delta internationellt har stor betydelse för vår förmåga att försvara . Motionärerna föreslår att begär att regeringen i särskild ordning lägger fram förslag till utformning och organisation av en internationell test- och övningsverksamhet i enlighet med betänkandet Snö, mörker och kyla (SOU 2004:77) (yrkande 1). I partimotion 2004/05:Fö8 (v) av m.fl., avgiven med anledning av propositionen, uppmärksammas också utredningen , mörker och kyla (SOU 2004:77). Motionärerna anför att gemensamma övningar mellan svenska och utländska förband har förekommit på svenskt territorium inför fredsbevarande operationer i FN:s regi, både bilateralt, som i konstellationer som omfattar flera länder. Tillstånd av regeringen har givits i varje enskilt fall. En av utredarens slutsatser är att detta skall ske i första hand med de nordiska länderna, de traditionellt neutrala staterna samt medlemsstaterna inom EU och med samma kriterier som för export av krigsmateriel. Regeringen påtalar att man bör fortsatt ge tillstånd i varje enskilt fall. Enligt motionärerna bör regeringen tydliggöra grundvalarna för tillstånd och därmed exkludera dem som, enligt den strängare tolkningen, inte kan vara mottagare av vapenexport från och därmed inte tillåts att öva på svenskt territorium. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 16). Det är också viktigt att hålla klara linjer till militära allianser. Denna test- och övningsverksamhet skall således inte vara öppen för Nato som organisation. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 17). I samma motion påpekas att det i de nuvarande och pågående materielplanerna finns flera projekt som både till antal och funktion var avsedda för ett invasionsförsvar, men som inte vare sig behövs eller passar för försvarsmaktens behov. Ett exempel på detta är projektet 39 . har i flera motioner krävt omförhandlingar av detta projekt. Men dessa omförhandlingar har endast givit som resultat en utsträckt leveranstid. Regeringen bör därför med industrin fortsätta omförhandlingarna för de materielsystem som inte behövs för den i omfattning och inriktning förändrade Försvarsmakten. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 13). I motion 2004/05:Fö16 (kd) av anförs att svensk teknologi inom den nisch som den svenska försvarsindustrin skapat är efterfrågad av alla andra kvalificerade nationer. På det området är svensk försvarsindustri ledande inom i stort sett alla de områden där utvecklar och producerar materiel. Utvecklingen i omvärlden tyder på att den nisch som svensk marin försvarsindustri verkar inom och de materielsystem som man utvecklar blir allt viktigare i värderingen av möjliga hotbilder och i det internationella samarbetet. Motionären föreslår därför att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att till nationella nischer för försvarsmaterielprojekt skall ingå ytstridsfartygssystem, ubåtssystem och undervattensystem (yrkande 3), att till områden som skall utvecklas räknas sjöstridssystem och undervattenssystem i grunda vatten för spaning och verkan (yrkande 4), att fartygssystem, ubåtssystem eller ytfartygssystem skall kunna utvecklas som nationellt projekt (yrkande 5). I partimotion 2003/04:U256 (m) om svensk säkerhetspolitik av m.fl. anförs att det i flera hänseenden finns anledning, bl.a. i ljuset av de stora förändringar som sker i det svenska försvaret, att överväga om de förhållanden som rått för svensk försvarsindustri är optimala med de nya förutsättningarna. Motionärerna är positiva till det pågående mellanstatliga försvarsmaterielsamarbetet. Detta bör fördjupas och utvidgas. Det är också angeläget att fortsätta att stödja svensk försvarsindustris exportansträngningar. En av de viktigaste förutsättningarna för detta är att det vi vill exportera också värderas så högt att vi själva anskaffar det till våra egna förband. Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om försvarsindustriellt samarbete (yrkande 9). I kommittémotion 2003/04:Fö243 (fp) av m.fl. anför motionärerna att i den mån försvarsindustrins intressen tydligt sammanfaller med försvarets så skall naturligtvis ett samarbete och samverkan ske, men i övrigt bör Försvarsmakten och FMV förutsättningslöst välja de ekonomiskt mest fördelaktiga alternativen. I allt större utsträckning bör avtal om materielanskaffning syfta till produktutveckling och framtagande av prototyper med optioner för beställning av serier. Även om detta kan vara kostsamt är det bättre än att beställa fordon och vapen för vilka egentligt behov saknas. Marknaden för försvarsmateriel är köparens marknad. Detta måste utnyttjas bättre. Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inriktningen av den framtida materielanskaffningen (yrkande 13). I samma motion framhåller motionärerna att händelserna i uppmärksammade den amerikanska administrationen på hur de olika stuprörsmyndigheterna inte klarar upptäckt och samordning av viktiga problem. För svenskt vidkommande finns det anledning att uppmärksamma frågan om samordning mellan Försvarsmakten å en sidan och de s.k. blåljusmyndigheterna å andra sidan i fråga om utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret (NBF) och anskaffningen av nytt kommunikationssystem för de civila myndigheterna, vilket som sin mening bör ge regeringen till känna (yrkande 14). I motion 2003/04:Fö220 (kd) av Skånberg pekar motionären på att de båda övningsskonerterna har varit två mycket väl fungerande utbildningsplatser för svenska sjömän, blivande sjöbefäl och gymnasieungdom. De byggdes för att ersätta skolfartyget , som är museifartyg i . Efter att ha sett vilket fantastiskt stort PR-värde segelfartygen har världen över har motionären sett behovet av att nu satsar på ett nytt, större segelfartyg, som kan komplettera och ersätta Gladan och Falken, så som Jarramas gjorde 1947. I samverkan mellan industrin och flottan skulle vi kunna få en PR-maskin utan motstycke, billig i drift och en väl fungerande utbildningsplats. bör därför tillkännage för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bygga ett nytt och större övningssegelfartyg, att finansieras inom anslaget för Marinen, för att komplettera och ersätta övningsskonerterna . I kommittémotion 2002/03:Fö261 (mp) av m.fl. anses det inte vara riktigt att Försvarsmakten ägnar tid åt att stödja krigsmaterielindustrins exportansträngningar. Försvarsmaktens medverkan i krigsmaterielexportansträngningar sägs också stå i ett direkt motsatsförhållande till regeringens utrikespolitiska målsättning att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna. Enligt motionärerna vore det långt bättre om regeringen lät en överdimensionerad vapenindustri ta konsekvenserna av en krympande marknad och tillät en nödvändig självreglerande avveckling. Mot bakgrund av den gynnsamma säkerhetspolitiska utvecklingen kan det heller inte vara rimligt att köpa ett stort antal JAS-plan utöver behovet för att ha som en tillväxtberedskap. Motionärerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att inte tillåta Försvarsmakten att stödja en alltmer utlandsägd krigsindustris exportansträngningar utan i stället avbeställa den krigsmateriel som inte behövs (yrkande 4). Utskottets ställningstagande inflytande på materielförsörjningen har (bet. 1994/95:FöU4, bet. 1996/97:FöU4, bet. 2001/02:FöU11, bet. 2003/04:FöU6) framhållit att bör ha ett större inflytande när det gäller utveckling och anskaffning av viktigare materielprojekt. Vid det senaste tillfället anförde utskottet bl.a. (bet. 2003/04:FöU6 s. 22): Utskottet anser att regeringen liksom bör besluta i alla löpande frågor som berör teknik, industrisamarbete, tidsplaner m.m., men att skall ges större inflytande i sådana principiella utvecklings- och anskaffningsfrågor som får en betydande påverkan på Försvarsmaktens operativa effekt och därmed för säkerhets- eller försvarspolitik samt för våra möjligheter att med olika typer av förband och system medverka i fredsfrämjande insatser. Därför bör regeringen i samband med försvarsbesluten underställa ställningstagandena till de större nya forsknings-, utvecklings- och anskaffningsprojekt som förestår och därvid belysa deras bedömda kostnader, konsekvenser för förbandens operativa effekt samt eventuella industriella aspekter. Därutöver bör hållas fortlöpande informerad genom att regeringen i budgetpropositionerna redovisar för alla viktigare projekt under det aktuella budgetåret. Det nuvarande systemet med s.k. objektsramar har varit informativt och ändamålsenligt men bör utvecklas genom att informeras om vilka objekt som ingår i bemyndiganderamen för materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling så att det blir jämförbarhet mellan bemyndiganderam och anslag. Med anledning av vad utskottet då uttalade gjorde ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2003/04:FöU6 p. 2, rskr. 2003/04:195 och 196) med innebörd bl.a. att inflytande över materielförsörjningen borde stärkas. Utskottet anser att regeringens redovisning av Försvarsmaktens materielförsörjning i budgetpropositionen och i den nu aktuella försvarspropositionen inte svarar upp mot de krav på ökat inflytande som har ställt. Regeringens redovisning måste bli tydligare och mer informativ i främst två avseenden. För det första behöver sammanhanget mellan forskning och teknikutveckling (FoT), utvecklingen av viktigare materielsystem och objekt samt anskaffning av viktigare materiel å ena sidan och förbandsutveckling och operativ effekt å andra sidan den s.k. spårbarheten utvecklas och förtydligas. Detta har utskottet tidigare betonat (bet. 2001/02:FöU11 s. 19) och framfört att materielförsörjningen behöver bli mer flexibel. Det är alltså inte godtagbart att regering och riksdag i sena skeden tvingas till beslut utan reella valmöjligheter. I försvarspropositionen anser också regeringen att strategiska vägval i materielförsörjningen bör uppmärksammas bättre och att kopplingen mellan materielplaneringen och den framtida insatsorganisationen bör bli tydligare. Även rekommenderar i sin nu aktuella framställning (2003/04:RRS9) att regeringen och försvarsmyndigheterna skyndsamt introducerar en metod i materielplaneringen som tydliggör dessa samband, dvs. en ökad spårbarhet. Utskottet förordar alltså än en gång att ges ett reellt inflytande över vilka viktigare materielsystem och objekt som skall utvecklas och anskaffas. Ett tydligt riksdagsinflytande över materielförsörjningen är för övrigt inte något nytt. Utskottet kan t.ex. hänvisa till hur materielförsörjningen behandlades försvarsbeslut (prop. 1991/92:102, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:125). I betänkandet (s. 5455, 64, 69 och 7375) redovisar utskottet sina överväganden och ställningstaganden till konkreta materielobjekt och pekar också ut ett ärende där regeringen bör återkomma. För det andra behöver ekonomistyrningen och ekonomiredovisningen för materielförsörjningen utvecklas. Som framhåller är det nödvändigt att regeringens redovisning till fyller högt ställda krav för att skall kunna utöva sin finansmakt. Anslagsberäkningen behöver bli mer informativ och kunna kopplas till anslagsförbrukningen. Det kan heller inte vara oöverstigligt från sekretessynpunkt att redovisa ekonomiska ramar för de viktigaste systemen och objekten. Internationella jämförelser visar att detta är fullt möjligt. Eventuellt kan anslagsstrukturen och de finansiella reglerna behöva förändras för att uppnå en bättre handlingsfrihet och flexibilitet, dels mellan förbandsverksamheten och materielförsörjningen, dels i samband med budgetårsskiften. Utskottet utgår från att regeringen utvecklar redovisningar och framställningar till så att inflytande över materielförsörjningen tillgodoses i enlighet med vad utskottet här har anfört. bör således genom formella ställningstaganden godkänna utveckling och anskaffning av viktigare materielprojekt. Som bakgrund till regeringens förslag till skall skälen till utvecklingen eller anskaffningen redovisas liksom vilka operativa behov som skall tillgodoses. Detta bör som sin mening ge regeringen till känna, vilket innebär bifall till yrkande 8 i motion 2004/05:Fö21 (m, fp, kd, c) och delvis bifall till styrelses förslag. Inriktning av materielförsörjningen Utskottet övergår härefter till att behandla vad som anförs i försvarspropositionen om inriktningen av Försvarsmaktens materielförsörjning samt tillhörande motionsyrkanden. Utskottet delar regeringens bedömning att utgångspunkterna för Försvarsmaktens materielförsörjning har förändrats i grunden. En förändrad omvärld och frånvaron av ett militärt angreppshot i närtid och för överblickbar framtid har i successiva steg lett bort från det tidigare invasionsförsvaret mot en betydligt mindre insatsorganisation med delvis förändrade operativa krav. har ambitionerna ökat för att med svenska resurser kunna delta i internationella krishanteringsinsatser. Försvarsmakten bör sålunda vara utrustad med modern materiel för denna reducerade insatsorganisations behov för att den skall kunna lösa sina nationella uppgifter för territoriell integritet, för att den skall kunna genomföra efterfrågade internationella insatser, för att den skall kunna vidareutvecklas och för att den skall kunna genomföra en rationell grundutbildning. Inriktningen av materielförsörjningen skall alltså kunna härledas från dessa behov. Utskottet bedömer att det nu är viktigt att regeringens samlade materielförsörjningsstrategi utvecklas vidare och anpassas till förändrade förutsättningar. Utskottet har ingen erinran mot regeringens bedömning av vilka s.k. nischer som tills vidare bör prioriteras inom forskning och teknikutveckling för att ge en önskvärd nationell kompetens inom försvarsmaterielområdet, nämligen nätverksbaserade ledningssystem, flygfarkoster, stridsfordonssystem och bekämpningssystem med kort räckvidd och robusta telekommunikationssystem. Regeringen exemplifierar i propositionen ny teknik och materiel som bör kunna utvecklas om de operativa behoven är prioriterade och om det finns ekonomiska förutsättningar, nämligen nätverksbaserade ledningssystem, splitterskyddad enhetsplattform, radarteknik för försvarsmaktsgemensam operativ tillämpning, obemannade flygfarkoster för strid och spaning, system för indirekt eld, lätt enhetsrobot för bekämpning av mark- och sjömål, gemensamt taktiskt radiosystem (GTRS) och soldatburna understödsvapen. Utskottet har ingen erinran mot dessa exempel men efterlyser, vilket framgått av det föregående, teknikens och materielens koppling till förbandsutvecklingen och till den önskvärda operativa effekten för förbanden. Utskottet har heller ingen erinran mot att formerna för att säkerställa kompetensen inom sjöstrids- och undervattenssystem i grunda vatten studeras vidare, liksom formerna för fortsatt utveckling av sådana system, på samma sätt som angetts i exemplen i det föregående om nischer och områden. Utskottet anser därmed att projektet , som i motion 2004/05:Fö4 (s) förordas få fortsatt stöd, kommer att prövas i denna studie. Utskottet gör samma bedömning när det gäller om ytfartygssystem och ubåtssystem skall kunna utvecklas som nationella projekt, vilket förordas i motion 2004/05:Fö16 (kd) yrkande 5. De båda motionsyrkandena avstyrks därför. Likaså utgår utskottet från att frågan om ytstridsfartygssystem, ubåtssystem och undervattenssystem skall bli nationella nischer, vilket föreslås i motion 2004/05:Fö16 (kd) yrkande 3, kommer att prövas i nämnda studie. Yrkande 4 i samma motion föreslår att sjöstridssystem och undervattenssystem för grunda vatten skall ingå i de områden som skall utvecklas. Även denna fråga bör komma att övervägas i nämnda studie. De båda motionsyrkandena avstyrks därför. återkommer i partimotion 2004/05:Fö8 (v) med ett ställt krav på att behovsanpassa materielköpen och att omförhandla ännu inte levererade beställningar av sådana system som inte längre behövs, främst JAS 39 . Utskottet håller med motionärerna om att materiel endast bör anskaffas för att tillgodose prioriterade behov. Kriterierna härför har redovisats. Utskottet anser också att materielkontrakt kan behöva omförhandlas om det är möjligt och kan genomföras på för staten godtagbara ekonomiska villkor. hänvisar utskottet till att det tidigare (bet. 1999/2000:FöU2 s. 177 och bet.