bet · GR01KU20 · 2004-05-13 00:00:00 — Vid alladessa tillfällen har han tagit upp och redogjort förden svenska situationen, att vi kommer att hamna,som det ser ut, i en position där vi inte är för ordförande i . Det gillades avmånga till en början, men den kretsen blevsuccessivt allt mindre. Många av de inte minstkonservativa och liberala politiker som från börjanvar motståndare har bytt uppfattningoch hamnat i positionen i det svenska non-paperet.Statsministern har aldrig någonsin tvekat att klartoch tydligt redovisa den svenskamajoritetsuppfattningen, som han ocksåtyckte att han var skyldig att redovisa vilkenuppfattning regeringen hade. Det har man förstått,därför att i många europeiska parlament har man ensplittrad bild, så det är inget konstigt med detta,framhöll statsministern också.Statsministern ansåg att regeringen ("vi") intedrivit sin linje, utan släppte den tidigt, när desåg position. De bedömde inte attriksdagen skulle byta uppfattning och redogjordedärför för den uppfattningen. Statsministern hardock inte drivit riksdagsmajoritetens uppfattning iden meningen att han hotat med att votera. Där gavsklarhet vid ett möte med före detitalienska slutdokumentet om att, om det skullehandla om att anta eller förkasta det, så skulle vianta det. Därmed var veteringsfrågan borta. Dethandlade då enligt statsministern om att göra klartvilken den svenska positionen var, argumentera förden på ett sakligt sätt och också inse att den inteskulle komma att få en majoritet bakom sig i EU.Utöver vad som dokumenterats från varje överläggninghar statsministern vid de enskilda överläggningarsom sker regelmässigt vid möten med andra stats- ochregeringschefer redogjort för den svenskasituationen. Det är seriöst, det är noggrantförberett och det finns en linje genom helaresonemanget, ansåg statsministern.Statsministern påpekade att samtalsuppteckningarupprättas av en närvarande tjänsteman och läggs somen egen handling till en akt eller till ärendet. Degranskas inte efteråt. Även om de oftast är riktiga,kan nyanser missas, och de skrivs liteschablonmässigt. I anteckningarna redovisas inte attdet också förts samtal enskilt med premiärministerden och den, att vid dagens överläggningar togs uppdet här och det här och att vid den formellasittningen med delegationen vid bordet fördes samtalom detta. En viktig aspekt är att alltmer avsamtalen med utländska företrädare skerinformellt. Allt mindre dokumenteras på det gamlasättet med samtalsuppteckningar. Samtal förs oerhörtofta på telefon, på mobiltelefon. Hur man i enframtid med alltmer av informella kontakter, alltmerav snabba kommunikationssystem, skall dokumenteraexakt vad som pågår i samtal mellan stats- ochregeringschefer är enligt statsministern en frågaatt reflektera över.En utskrift från utfrågningen finns intagen sombilaga B10 .Utskottets ställningstagandeSom utskottet redan vid granskningen underföregående konstaterade är det uppenbartatt förslaget om en vald ordförande för kommit att framstå som den svenska regeringenslinje, och det kan knappast hävdas att regeringensföreträdare i diskussioner som gäller utformningenav det konstitutionella fördraget kan försvarabristande förankring och stöd i riksdag medatt det är personliga uppfattningar som man därmedför fram. Både från och frånmottagarkretsens sida måste man kunna förutsätta attde uppfattningar som den svenska regeringensföreträdare för fram i diskussioner med de övrigamedlemsstaternas företrädare inte bara är personligauppfattningar utan faktiskt uttrycker deståndpunkter som som medlemsstat intar.Utskottet kritiserade redan vid denna granskning attförslaget fördes fram utan att ha diskuterats i . Årets granskning avser frågan hurstatsministern - sedan inställning tillförslaget klargjorts - fortsättningsvis agerat föratt i stället för sin egen ståndpunkt driva den somkunde bedömas vara riksdagens.Sedan förslaget om en vald ordförande redan inledningsvis mött oppositioni klargjordes inställning ialltmer bestämda former både vid samråd i EU-nämndenoch genom beslut över betänkanden av sammansattakonstitutions- och utrikesutskottet. Den 10 april2003 fattade beslut över betänkande2002/03:KUU1, vari motioner i frågan ansågsbesvarade med vad utskottet anfört, och somsammanfattningsvis innebar att utskottet ansåg attnackdelarna med en vald ordförande i övervägde fördelarna. Den 20 oktober 2003beslöt med anledning av betänkande2003/04:KUU1 att ge regeringen till känna vadutskottet anfört i frågan och som innebar attuppfattningen vidhölls. Därutöver hadekonstitutionsutskottet i sin granskning (bet. 2002/03:KU30) kritiserat regeringens agerandei frågan.Utskottet vill framhålla att regeringsmedlemmaroch regeringens företrädare inte i mellanstatligasammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta demsom ger uttryck för. Statsministern harsjälv försatt sig i en sådan situation att han fåttsvårigheter att med trovärdighet drivariksdagsmajoritetens ståndpunkt, vilket utskottetkritiserade redan vid granskningen under förrariksmötet. Av tillgänglig utredning kan utläsas attstatsministern inte heller senare i EU-kretsen medkraft drivit den linje som varitriksdagsmajoritetens alltsedan lanseringen av tankenpå en vald ordförande för blivitkänd. Snarare har han drivit den motsatta. Detfaktum att regeringen enligt statsministern harräknat med att riksdagsmajoriteten inte skulle gåemot ett förslag till nytt fördrag av detta skäl görinte underlåtenheten att driva frågan mindreallvarlig. Agerandet är speciellt anmärkningsvärtmot bakgrund av att i sin tidigaregranskning uttalat kritik på grund av bristandeförankring i . Det förtjänar därför enligtutskottets uppfattning kritik.1.6 Regeringens samråd med , särskilt i fråga om ettbrev om försvarsfrågor, en europeisksäkerhetsstrategi och ett inläggtill regeringskonferensen frånministrarna i Ekofin-rådetAnmälningarI en anmälan till den 10december 2003 begärs att utskottet granskar hurutrikesminister har skött samrådetmed inför ett möte omregeringskonferensen. Anmälan avser samråd som höllsden om innehållet i ett brev omförsvarsfrågor. I anmälan anförs:Från sida framförde vi att skulle få se brevet i sin helhet men fickdå till svar att brevet skulle vara ett "resultatav samrådet med ". fick ledamöter brevet distribuerat till ossav och kunde då se att det vardaterat till , alltså dagen innanEU-nämndens sammanträde.Brevets innehåll var inte heller till fulloredogjort av utrikesministern vid EU-nämndensmöte. Det som inte hade tagits upp var enskrivning om gemensam solidaritet mellan EU-länderna, som inte föredrogs på fredagens EU-nämndssammanträde. I den mån diskussion i fråganuppstod framstod inte regeringens linje somdensamma under nämnden som senare framkom i nämntbrev.Anmälaren gör bedömningen att det inte går att dranågon annan slutsats än att utrikesministernmedvetet undanhöll brevet.I en anmälan till den 21januari 2004 begärs att utskottet granskar olikastatsråds ansvar för vad anmälaren anser varabristande samråd med i olika frågor.Anmälan avser dels enskilda ärenden inom respektivefinansminister , utrikesministerLaila och försvarsminister , dels rutiner ochdisciplin beträffande samrådsplikten. Ävenstatsminister omfattas av anmälan.Anmälningen beträffande avsersamrådet kring samma brev som avses i den ovannämnda tidigare anmälningen. Enligt anmälarenpresenterade utrikesministern endast en del avbrevtexten, som gällde förslaget till exaktformulering av ett undantag från militärasäkerhetsgarantier för de alliansfria länderna, ochnämnden gavs det entydiga intrycket att detta vardet enda i sammanhanget som bort vara föremål församråd. Brevet innehöll dock därutöver en text ivilken ministrarna gick längre, och som också bortvara föremål för samråd med nämnden. Den delen avsågömsesidig solidaritet mellan medlemsstaterna.Diskussionen i hade enligt anmälarenalldeles säkert fått en annan inriktning om brevet isin helhet varit föremål för samråd. Dessutom visadedet sig senare att brevet var dagtecknat dagen föremötet i , vilket enligt anmälaren reserytterligare frågor om handläggningen av samrådet.Anmälningen beträffande avserhennes och dåvarande utrikesministerns agerandeunder 2003 i frågan om en europeisk säkerhets-strategi. Enligt anmälan sändes ett eller flera non-papers in som svenska bidrag, och vidare anordnadesen konferens i . Intebeträffande något av dessa konkreta bidrag skeddenågot samråd i EU-nämnden.Anmälningen beträffande avser hansagerande i fråga om ett förslag som diskuterats vidmöten mellan finansministrarna i EU under hösten2003 och som sedan getts in tillregeringskonferensen. Förslaget innebar enförändring av konventets förslag om störreinflytande för över frågor ombudget och ekonomi.Anmälningarna, liksom det i anmälningarna nämndabrevet från de fyra utrikesministrarna, bifogas, sebilagorna A 1.6.1-3.Underlag i ärendetUtskottet har genom en skrivelse begärt kommentarertill de i anmälningarna lämnade uppgifterna och enredovisning av de händelser som anmälningarna avser.Svar har lämnats genom en inom den9 upprättad promemoria. Promemorian finnsintagen i betänkandet som bilaga A 1.6.4. Utskottethar därefter begärt ett kompletterande svar frånRegeringskansliet. Svar har lämnats frånUtrikesdepartementet , se bilaga A1.6.5.Utskottet har också hållit en utfrågning medstatsminister . En utskrift frånutfrågningen finns i bilaga B10.Bakgrund om informations- ochsamrådsskyldighetenBestämmelser om regeringens informations- ochsamrådsskyldighetGrundläggande bestämmelserDen grundläggande bestämmelsen om regeringens samrådmed i EU-frågor finns fr.o.m. den 1januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligtdenna bestämmelse, som var intagen iriksdagsordningen, skall regeringen fortlöpandeinformera och samråda med organ som utsesav om vad som sker inom ramen församarbetet i Europeiska unionen.Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) . I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringenskall redovisa sitt agerande i EU för , attregeringen skall informera om sin syn påde förslag från kommissionen som regeringen bedömersom betydelsefulla, att för samråd medregeringen i frågor som gäller EU inom sig för varjevalperiod skall tillsätta en samt attregeringen skall underrätta om frågor somavses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna irådet skall föras inför beslut som regeringenbedömer som betydelsefulla och i andra frågor somnämnden bestämmer.Förarbeten och riktlinjer antagna av riksdagenMotivet för att inrätta var att riksdagengenom avtalet om anslutning till deeuropeiska gemenskaperna överlät beslutanderätt tilldessa gemenskapers institutioner. Som kompensationför den förlorade beslutanderätten borde riksdagenges möjlighet inte bara till kontroll i efterhandutan även till att på förhand påverka regeringensställningstaganden inför förhandlingar ochbeslutsfattande inom EU[14].Formerna för regeringens information till ochsamråd med behandlades ingående senast vidberedningen av riksdagsstyrelsens förslag Riksdageninför , som grundade sig på förslag avRiksdagskommittén[15].Skyldigheten för regeringen enligtriksdagsordningen att informera ochsamråda med den gäller, som framgår ovan, frågor somavses bli behandlade i ministerrådet. Någonskyldighet att samråda med nämnden inför möten eller under regeringskonferenser ärinte föreskriven i riksdagsordningen. En praxis medsamrådsförfarande även i dessa fall har dockutvecklats.Bakgrunden till att någon skyldighet inte harföreskrivits om samråd inför möten i anges i förarbetena[16] vara att vid dessamöten främst fattas beslut i övergripande politiskafrågor och att dessa beslut senare, om det behövs,får omsättas genom beslut i ministerrådet. Sam-arbetet i detta råd kan enligt förarbetena närmastbeskrivas som mellanstatligt. Det kan dock,framhölls vidare, främst med tanke på de politiskabindningar som uppstår i ansesnaturligt att skall ges information om denståndpunkt skall inta i de frågor som skallavhandlas på kommande möten i detta råd.I rapporten från referensgruppför arbete med EU-frågor[17] hänvisastill uttalandena i förarbetena och påpekas att sam-råd med statsministern regelmässigt ägt rum inämnden inför Europeiska rådets möten. I rapportenpåpekas också att , som legat utanfördet egentliga EU-samarbetet, behandlats som en egenpunkt i nämnden och att dekonvergensprogram och sysselsättningsprogram somSverige lämnar in till EU formellt blir rådsfrågorförst när de anmäls på rådet men eftersom de kanvara politiskt viktiga dokument ändå diskuterats iEU-nämnden med regeringsföreträdare vid tidpunktenför regeringsbeslut om respektive program.I rapporten framhålls att löpandesamrådde med regeringen inför och under denregeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997och som resulterade i Amsterdamfördraget och att denregeringskonferens om institutionella frågor somsammankallades , dvs. denregeringskonferens som ledde fram tillNicefördraget, behandlades på snarlikt sätt.I förslag, som blevriksdagsstyrelsens, behandlas också frågan omregeringens underlag till . I förslagetframhålls att det åligger regeringen att presenteraett så fullgott underlag för nämnden att samrådetblir meningsfullt och förutsätts att regeringenöverlämnar det material som skall gå ut till nämndenså fort som det är praktiskt möjligt. Det påpekasatt det är angeläget att det finns utrymme förpartierna att internt diskutera och förankrafrågorna.Här kan bakgrundsvis också nämnas att regeringeninte är statsrättsligt bunden av EU-nämndensståndpunkter men att det anses föreligga en politiskskyldighet för regeringen i fråga om dess agerande.I riksdagsstyrelsens förslag inför 2000-talet konstaterades att praxis har utvecklats så attdet inte anses tillräckligt att regeringen inte görnågot som står i strid med synpunkterutan i stället agerar i enlighet med nämndens rådoch ståndpunkter, och att - ilikhet med riksdagsstyrelsen senare - ansåg attdenna praxis borde bestå. Riksdagskommittén nämndeatt en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som göratt regeringen bedömer att en avvikelse frånnämndens ståndpunkt är nödvändig. Kommittén ville idetta sammanhang erinra om möjligheten förregeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Omregeringen ändock inte agerar i enlighet mednämndens ställningstaganden skall regeringen enligtRiksdagskommittén tydligt redovisa skälen föravvikelsen i den skriftliga återrapport som skalltillställas kammarkansliet och efterrådsmötet, och som påpekatmåste mycket goda skäl föreligga för att regeringeninte skall företräda nämndens ståndpunkt.Riksdagen godkände de riktlinjer för riksdagensarbete med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslog.Riktlinjer för RegeringskanslietFör handläggning av EU-frågor harutfärdats flera cirkulär[18]. Cirkulär 1 avser EU-samordningen. Cirkulär 2 innehåller riktlinjer församrådet och informationen mellan regeringen ochriksdagen i EU-frågor.I cirkulär 1 framhålls att inför sinamöten skall ha fått handlingar från det berördadepartementet med kommentarer tilldagordningspunkterna m.m. samt att departementetefter ministerrådsmötet skall avrapporteraskriftligt till EU-nämnden.I cirkulär 2 är riktlinjerna uppdelade efterpelarsystemet. Beträffande såväl andra pelaren(gemensam utrikes- och säkerhetspolitik) som tredjepelaren (polissamarbete och straffrättsligtsamarbete) hänvisas dock i huvudsak till vad somanges för första pelaren (Europeiska gemenskapen).Riktlinjer ges såväl för informationen och samrådetinför ställningstaganden i ministerrådet som förinformella ministermöten. Beträffande underlag införställningstaganden i ministerrådet framhålls bl.a.att det skriftliga materialet skall innehållaministerrådspromemorior för viktiga punkter på dag-ordningen. Som allmän riktlinje för vad som skallanses vara viktiga punkter anges att de skall avsefrågor där angelägna svenska intressen står på spelsamt också sådana frågor som ligger inom riksdagensbeslutsområde, t.ex. lagstiftningsområdet.Beträffande informella ministermöten anges följande:Avsikten med de informella ministermötena är attfå till stånd ett fritt tankeutbyte i merövergripande och långsiktiga frågor. EU-nämndenbeslutade att informationoch samråd inför de informella ministermötena böräga rum endast om särskilda skäl föreligger.Sådana skäl kan vara att viktiga politiskadiskussioner väntas äga rum under det informellamötet. För att bedöma om sådana skäl föreliggerbör frågan diskuteras med . - --Beträffande Europeiska rådets möten anges i cirkulär2 att samråd och information med också kanske inför sådana möten. Det hänvisas till att uttalade att den önskaratt statsministern lämnar information tilloch samråder med nämnden inför dessa möten.Riktlinjerna för formerna för detta samråd, liksomför vilken skriftlig information som kan bliaktuell, fastställs och meddelas från fall tillfall.Cirkulär 2 avser också information om andra frågorav större vikt i EU-samarbetet. Här sägs attinformation till kan bli aktuell t.ex.inför svenska initiativ som tas vid sidan av deformella ramar som behandlats tidigare i cirkuläret,mål i som är av särskilt intresse frånsvenska utgångspunkter samt inför besked om Sverigesuppfattning i olika frågor till kommissionen ellerandra organ inom EU. Skriftligt underlag som lämnastill nämnden får utformas med hänsyn till fråganskaraktär.Tidigare granskningsärendenKonstitutionsutskottet har vid ett antal tillfällengranskat regeringens samråd med /. Sådana granskningar har redovisats i betän-kandena /97:KU25 (avsnitt 10 JustitieministerLaila samråd med ), 2001/02:KU20(avsnitt 1.7 Regeringsbeslut och samråd med i andra- och tredjepelarfrågor),2002/03:KU30 (avsnitt 1.4 Omfattningen avregeringens skyldighet att samråda med ;granskningen avsåg ett s.k. non-paper omordförandeskapet för ) och2003/04:KU10 (avsnitt 8.2 Handlingar betraktade somnon-papers). Handläggningen av EU-frågor hargranskats och redovisats i betänkandena /96:KU30(avsnitt 10), 1998/99:KU10 (avsnitt 2.3) och -såvitt avser faktapromemorior - 2003/04:KU10(avsnitt 8.1).I betänkande 1996/97:KU25 anförde utskottet bl.a.följande.Utskottet är givetvis medvetet om degrundläggande skillnader som finns mellan å enasidan samarbetet på förstapelarområdet och åandra sidan samarbetet på andra- och tredje-pelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligtutskottets mening inte hindra att informationentill och samrådet med i så storutsträckning som möjligt sker i likvärdiga formerpå hela unionsområdet. Konstitutionsutskottetavstyrkte i betänkande 1994/95:KU22 motionskravom att frågor inom andra och tredje pelarna -liksom frågor inom jordbrukspolitiken - skulleligga hos utskotten i stället för hos EU-nämnden.I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll utskottet sininställning att samrådet inför ministerrådsmöteni frågor inom andra och tredje pelarna skulle ägarum i (bet. s. 35). Inte vid någottillfälle diskuterades om borde avståfrån samråd på de mellanstatliga områdena.Tvärtom underströks det nära sambandet mellant.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andrapelaren och främst handelspolitiken ochutvecklingsfrågorna i första pelaren liksommellan samarbetet om inrikes och rättsliga frågori tredje pelaren och främst frågorna om personersfria rörlighet i första pelaren.I betänkande 2001/02:KU20, där granskningen avsågdet förhållandet att regeringen vid några tillfällenfattat regeringsbeslut i en fråga som skullesamrådas med innan samrådet ägde rum,återgav utskottet uttalandet /97. Utskottetanförde följande:Samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inomandra och tredje pelarna skall, liksom dettasamråd i frågor inom första pelaren, äga rum iEU-nämnden. Det nära sambandet mellan t.ex. deutrikespolitiska övervägandena i andra pelarenoch främst handelspolitiken ochutvecklingsfrågorna i första pelaren. liksomsambandet mellan samarbetet om vad som tidigarebenämndes inrikes och rättsliga frågor i tredjepelaren och främst frågor om personers friarörlighet i första pelaren har tidigareunderstrukits av utskottet.Ovan har återgivits den av godkändautgångspunkten för arbete med EU-frågor att andra- och tredjepelarfrågor iriksdagen i så stor utsträckning som möjligtbehandlas som förstapelarfrågor, dvs.informations- och samrådsskyldigheten omfattarockså dessa frågor. Att samrådsskyldigheten förregeringen gäller för hela EU-samarbetet, alltsåäven beträffande överenskommelser i andra ochtredje pelarna, påpekas - - - även av regeringeni propositionen 2001/02:72.Skyldigheten att inför ministerrådsmötensamråda med omfattar således frågor ialla de tre pelarna.Granskningen i betänkande 2002/03:KU30, som avsågsamrådet kring ett s.k. non-paper, har redovisats iföregående avsnitt.I granskningen under innevarande avhanteringen av s.k. non-papers (bet. 2003/04:KU10)anförde utskottet följande:Utskottet noterar att frågan om regeringens ochRegeringskansliets hantering av non-papers ellertankepapper har två aspekter. Den ena avserbedömningen av handlingarnas karaktär av allmänhandling, den andra, som gör sig gällande inteminst i EU-sammanhang, avser behovet avförankring i innan en sådan handlingläggs fram.Vid utskottets tidigare granskning av ärendetom ordförandeskapsfunktionen i rådet denna vårkonstaterade utskottet att beteckningen non-paperär okänd för lagstiftaren och att sådanahandlingar därmed lagstiftningsmässigt inte utgörnågon särskild kategori samt att de liksom andrahandlingar omfattas av regelverket om allmännahandlingars offentlighet.Utskottet konstaterade vidare att företrädareför den givetvis har ettutrymme att delta i den offentliga debatten omEU:s framtidsfrågor. Statsråd har, hade utskottettidigare konstaterat, i likhet med andramedborgare rätt att göra uttalanden i olikasammanhang, men vissa särskilda hänsyn kundebehöva tas.Som utskottet konstaterade i det tidigaregranskningsärendet omfattas handlingar hosmyndigheter, oavsett beteckning, av regelverketom allmänna handlingars offentlighet.Beteckningen non-paper har betydelse endast iförhållande till dem som handlingen riktar sigtill. När det gäller att i EU-kretsen lägga framtankar och idéer måste i princip samma krav påförankring i anses gälla, oavsett omtankarna eller idéerna läggs fram muntligt elleri form av skriftliga handlingar, och förskriftliga handlingar oavsett deras beteckning.Nytt uppdrag till har haft till uppgift att se överbl.a. arbete med EU-frågor. Kommitténfick i uppdrag av riksdagsstyrelsenatt fortsätta sitt arbete med beredning av frågorsom rör utvecklingen av arbetsformer.Kommittén har haft och har ett mycket brett uppdragoch kan förutsättningslöst pröva andra frågor avvikt för riksdagsarbetets utveckling ochandra frågor som uppstår under utredningsarbetetsgång. Bland annat nämndes att det fanns anledningatt följa upp och utvärderariksdagens beslut med anledning av kommitténshuvudbetänkande, såsom arbete medEU-frågor.Riksdagsstyrelsen beslöt att geett nytt uppdrag till Riksdagskommittén.I beslutet framhålls att det finns skäl som talarför att redan nu inleda kommitténs arbete medutvärdering av riksdagsbeslutet om riksdagenshantering av EU-frågor. Ett nytt konstitutionelltfördrag för EU håller på att arbetas fram, nyamedlemsstater kommer att inträda i unionenoch formerna för samarbetet mellan EU-parlamentenutvecklas.