bet · GS01KU10 · 2004-11-25 00:00:00 — hade ett ovanligt stort antal författningarkommit ut. Enligt utskottet förklarade detta faktum i sig en del av denhöga andelen sena författningar. Även regeringsskiftet ochinträdet i EU /95 kunde ha bidragit till antalet senaförfattningar. Utskottet erinrade om den under föregående år redovisadepromemorian från och förutsatte att arbetet medatt komma till rätta med förseningarna i författningsutgivningen fortsatte.Avslutningsvis ville utskottet erinra om att sedan den 1 januari1995 var medlem i EU. Utskottet påpekade att medlemskapet innebär attnormgivningsmakt överlämnats till Europeiska gemenskaperna (EG), denöverstatliga delen av unionen. Normgivningen som av EU beslutas i formav förordningar blir därmed direkt tillämplig rätt i . Utskottetkonstaterade att EG-förordningar träder i kraft uteslutande genom attpubliceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT).1995/granskningI samband med 1995/granskning (bet. 1995/96:KU30 avsnitt 5)konstaterade utskottet att andelen författningar som kommit ut mindre före ikraftträdandet var oförändrat hög under år 1995.Utskottet noterade att andelen författningar som kommit ut mindre än tvåveckor före ikraftträdandet minskat något jämfört med år1994. Utskottet framhöll att det i riktlinjerna för författningsutgivningenhade lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut fråntrycket och författningens ikraftträdande borde vara minst fyra veckor.Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara mindre än tvåveckor. Utskottet ansåg att det inte var godtagbart att avförfattningarna inte uppfyller de riktlinjer som skall gälla i normalafall. Att omkring en tredjedel av författningarna kommitut före ikraftträdandet var enligt utskottet inteheller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklartminimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efterikraftträdandedatumet.Utskottet konstaterade att det påpekat att andelen senaförfattningar är alldeles för hög och att åtgärder bör vidtas för attbringa ned denna andel. Den fortsatt höga andelen sena författningarvisade att utskottets påpekanden inte hade lett till önskat resultat.Utskottet ville därför markera att man i kommande granskningar avsågatt närmare analysera författningsutgivningen. En aspekt som enligtutskottet var av särskilt intresse i sammanhanget var till vemförfattningarna riktar sig. Utskottet ansåg att det var av särskild vikt attförfattningar som riktar sig till enskilda publiceras innande träder i kraft. Vidare konstaterade utskottet att försöksverksamhetenmed heloriginal fortsatt . Inom Regeringskanslietpågick också arbete som syftade till att mer effektivt utnyttja moderninformationsteknik. Detta kunde enligt utskottet bidra till att förseningari författningsutgivningen minskade.1997/granskningHösten 1997 genomfördes den aviserade analysen (bet. 1997/98:10, avsnitt4). Utskottet hänvisade bl.a. till en promemoria upprättad den 24februari 1997 inom och som gällde författningsutgivningeni . I promemorian redovisades att 518 författningar kom utfrån trycket den månaden. Drygt hälften av författningarna (237) kom utfrån trycket senare än före ikraftträdandet. Av de sentutkomna författningarna var 71 lagar och 166 förordningar. Som särskiltanmärkningsvärt noterades att hela 132 författningar med ikraftträdandedagden kom ut från trycket så sent som den 30 december 1996och alltså i praktiken inte var allmänhet och berörda myndigheter tillhanda förrän efter ikraftträdandet. I promemorian undersöktes varför såmånga författningar kom ut . Undersökningen visade att någralagar borde ha kunnat utfärdas tidigare än vad som skedde och att mångaförordningar borde ha kunnat trycklovas tidigare än vad som gjordes. Entiondel av de sena författningarna hade sin grund i att Regeringskanslietvid ingången av ombildades till en myndighet. I promemoriananfördes att det i vart fall från rättssäkerhetssynpunkt inte var såallvarligt att dessa författningar kom ut så sent. Som en anledningtill att många författningar kom ut sent angavs i promemorian attriksdagen behandlade många propositioner sent. Som slutsatser anfördes ipromemorian att det var viktigt att inför planeringen av riksdagensarbete även räkna in tidsåtgången mellan beslutet och den dag författningenkommer ut från trycket. Denna tid är normalt , men kan omextra trycklovsdagar och regeringssammanträden anordnas förkortas . Vidare anfördes som viktigt att arbetet på departementenplanerades så att lagarna verkligen utfärdas utan dröjsmål och att de,liksom förordningarna, kungörs så snart det kan ske.När det gäller författningsutgivningen konstateradeutskottet att andelen författningar som kommit ut mindre än fyra veckorföre ikraftträdandet har minskat något sedan föregående år. Utskottetframhöll att andelen sena författningar emellertid alltjämt varoacceptabelt hög. Den förordade tiden mellan en författningskungörande och dess ikraftträdande var enligt utskottets mening i sigsnävt tilltagen med tanke på att den skall medge erforderligt rådrumför information om författningens innehåll m.m. Detta rådrum är av storbetydelse för medborgarna, både för deras eget handlande och vid deraskontakter med det allmänna. Att en författning kommer ut senare än tvåveckor före ikraftträdandet kunde därför enligt utskottet inte accepterasannat än i yttersta undantagsfall. Härvid konstaterade utskottet attandelen författningar som kommit ut före ikraftträdandetvisserligen hade minskat något sedan föregående år. Andelen utgjordedock fortfarande omkring en tredjedel av utgivna författningar.Detta var enligt utskottets mening inte godtagbart. Under årets granskninghade därutöver noterats två författningar som har kommit ut efterikraftträdandet.Utskottet noterade att riksdagsbehandlingen av budgetpropositionen, somskall vara avlämnad , tagit i anspråkför hela behandlingen. beslut om utgiftsramarna och beräkningenav inkomsterna på statsbudgeten, dvs. beslutet i första skedet avbudgetbehandlingen, hade fattats . Anslagsbesluten hardärefter fattats av . Tydligt var attdenna handläggning knappast lämnar tillräckligt utrymme för attförfattningar som är beroende av beslut och som skall träda ikraft skall komma ut . Granskningen av de särskiltutvalda departementen gav vidare vid handen att flertalet riksdagsbeslutfattats så sent att möjligheterna att få ut en författning ipraktiken är försuttna. Den omständigheten attett stort antal riksdagsbeslut fattas alltför sent för att perioden skall kunna iakttas gav enligt utskottets mening vid handenatt arbetet med tidsplaneringen borde utvecklas. En betydelsefull faktori detta sammanhang var samrådet mellan och riksdagen.RättsinformationssystemetRegeringen har i skrivelsen Den fortsatta utvecklingen avrättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) diskuterat om det bör finnasen elektronisk version av som är officielltgiltig. Regeringen anser att frågan om elektroniskt kungörande avförfattningar bör utredas. Det är enligt regeringen tydligt att deninternationella utvecklingen går mot att officiella versioner av författningarskall finnas tillgängliga elektroniskt. Den utvecklingstendensen börockså följa. Det är alltså angeläget att det även i Sverigeutreds om det är möjligt och lämpligt att publicera och kungöra officiellaversioner av författningar elektroniskt. Det kan enligt regeringen viden utredning vara lämpligt att utgå från de databaser som visarförfattningarna "i den form som de kungörs". databas avSFS som den kungörs visar en kopia av den tryckta versionen, även omutskriftsformatet avviker från det tryckta. Det borde inte finnas någrastörre problem att använda den databasen som en giltig version av SFSmed hänsyn till innehållet eller typografin.Det är emellertid också viktigt med en mycket hög säkerhet. Det skallinte finnas någon risk för att personer tar sig in i systemet ochmanipulerar med officiella versioner av författningarna. Det är ocksåviktigt att de officiella versionerna av författningarna alltid finnstillgängliga för medborgarna. Detta är emellertid något som aldrig kangaranteras fullt ut. En rad datatekniska problem kan göra att systemetslås ut eller förhindrar användare att komma åt informationen. Även omsäkerhetsfrågor av detta slag är mycket viktiga är det inte lika angelägetatt medborgarna under alla förhållanden får tillgång till den officiellaversionen på elektronisk väg som att informationen i dessa versioner ärkorrekt. Eftersom alla personer inte har tillgång till en dator ellerkan hantera en dator, gör regeringen den bedömningen att en pappersversionav författningarna inte kan undvaras, i varje fall inte inom den närmasteframtiden. Medborgarna har därmed alltid möjlighet att få tillgång officiell version av författningarna, även i de fall databaserna medofficiella versioner inte går att komma åt. En utredning om möjligheternatill elektronisk publicering av officiella versioner av författningarbör syfta till att ta reda på hur stora säkerhetsproblemen är och hurproblemen kan lösas. har vid sin behandling avskrivelsen uttalat att det ser med tillfredsställelse att frågan omelektronisk kungörelse av författningar nu utreds (bet. 2004/05:KU2 s.8).Årets granskningÅrets granskning har omfattat . Detta år kungjordes iSvensk författningssamling 1 227 författningar m.m. Av dessa kungörelseringår 31 inte nedanstående redovisningar. Det gäller tillkännagivanden,författningar från , och ,rena omtryck, ett nummer (SFS 2003:591) som utgått samt tio lagar,vari föreskrivs att regeringen bestämmer tidpunkten för ikraftträdandet.Av de resterande 1 196 författningarna var 534 lagar och 662 förordningar.554 författningar eller kom ut från trycket minst fyra veckorföre förefattningarnas ikraftträdande, vilket innebär att kanses som sena författningar. före ikraftträdandetidpunkternahade av samtliga författningar kommit ut från trycket. avförfattningarna kom ut från trycket senare än före ikraftträdandet.En jämförelse med motsvarande uppgifter vid utskottets ovan redovisadetidigare granskningar visar följande.Tabell 5. Antal utgivna författningar och andel sent utkomna författningarunder perioden 1992-2003År Antal <4 veckor <2 veckor1992 1 777 49 %1993 1 750 34 %1994 2 093 42 %1995 1 730 34 %1996 1 630 30 %2003 1 194 15 %92 författningar kom ut från trycket så sent som mindre än en veckaföre ikraftträdandet, 72 av dem en eller före ikraftträdandet.8 författningar hann inte komma ut före ikraftträdandedagen.Departementsvis fördelas de sena författningarna enligt följande.Departement Antal totalt Antal sena <4 veckor <2 veckorStatsrådsberedningen 1 1 0 %Justitiedepartementet 328 195 19%Utrikesdepartementet 31 25 39 %Försvarsdepartementet 39 16 5 %Socialdepartementet 122 78 34 %Finansdepartementet 350 158 11 %Utbildningsdepartementet 52 26 10 %Jordbruksdepartementet 39 30 36 %Kulturdepartementet 24 13 12 %Miljödepartementet 47 19 2 %Näringsdepartementet 163 81 4 %Några särskilt sena författningarEn rad lagar kom ut från trycket före i kraftträdandet, den30 . Det gäller författningar med anledning av riksdagsbeslutsom beretts av bl.a. skatteutskottet och socialförsäkringsutskottetRiksdagsbeslut med anledning av skatteutskottets betänkanden /04:SkU7,SkU9, SkU10, SkU11 och SkU12 fattades . Betänkandenahade beslutats och behandlade en rad propositioner somregeringen lade fram , dvs. cirka en månad senare änbudgetpropositionen, som beslutades . Lagförslageni propositionerna hade med något undantag varit föremål för lagrådsbehandling.Riksdagsbeslut med anledning av socialförsäkringsutskottets betänkanden2003/04:SfU1 och SfU4 fattades och betänkandena hadebeslutats den 25 respektive . Betänkande 2003/04:SfU1gällde bl.a. ett förslag till höjning av föräldraförsäkringen ibudgetpropositionen som alltså lades fram , och ibetänkande 2003/04:SfU4 behandlades en proposition om finansiell samordningpå rehabiliteringsområdet som lagts fram den 5 juni 2003.Promemoria från har som svar på frågor från utskottet översäntsen inom upprättad promemoria, bilaga 6. I promemorianhänvisas till ovan redovisade riktlinjer m.m. och till att behovet ochvikten av hållbara tidsplaner regelmässigt tas upp vid utbildningar iRegeringskansliet. Vidare anges att rätts- och expeditionschefskretsenregelbundet diskuterar olika frågor som gäller lagstiftningsprocessenoch att regeringens beslut om utfärdande ofta förbereds genom en delningmed förbehåll för beslut.I promemorian tilläggs att ett stort antal sena författningspubliceringarhar sitt ursprung i budgetprocessen. Budgetarbetet i har ävenbidragit till att försena behandlingen av andra propositioner underhösten. I en del fall har t.ex. författningar beslutats av iett så sent skede att det saknats möjligheter för regeringen att utfärdaförfattningarna inom de angivna tiderna. Detta har fått till följd attförordningar som anknyter till lagarna har försenats.Som en annan förklaring anges att antalet författningar med EU-anknytningökat. För EU-lagstiftningens del är beslutsfattandet ofta snabbt ochikraftträdandet sker ofta utan några egentliga övergångstider. Det ärenligt promemorian i dessa fall svårt att hinna med författningsarbeteti så god tid att författningarna kan publiceras minst föreikraftträdandet.Som svar på frågan om vilka åtgärder som vidtagits för att skattepropositionerskall kunna läggas fram anges i promemorian attarbetet med lagförslag på området är mycket nära sammankopplat medbudgetarbetet. Förändringarna i skattelagstiftningen är nästan alltidinkomstpåverkande och måste behandlas i budgetpropositionen. Lagförslagenmåste oftast granskas av Lagrådet, och lagrådremisserna kan överlämnastidigast . Propositionerna kan överlämnas tillriksdagen tidigast tre fyra veckor senare.Regeländringar som rör direkta skatter måste vanligtvis träda i kraftvid ett årsskifte. Det blir därför ofta ganska mellan riksdagsbeslutoch ikraftträdande. De snäva tidsfristerna är enligt promemorian givetvisett problem från beredningssynpunkt både för regeringskansli ochriksdagsutskott.På frågan om vilka tidsvinster som skulle kunna beräknas uppstå om detinförs ett system med elektronisk publicering och kungörande avförfattningar anges i promemorian att eventuella tidsvinster är beroende avutformningen av ett sådant system och hur omfattande en eventuell reformskulle kunna vara.Utskottets ställningstagandeUtskottet noterar att andelen författningar som kommit ut från trycketsenare än före ikraftträdandet har minskat avsevärt underdet . Även om denna utveckling är positiv, är detangeläget att få andelen att sjunka ytterligare så att mellan utkomstdag och ikraftträdandedag blir rena undantag.Författningarna bör, som utskottet anfört tidigare, i normalfallen intekomma ut från trycket senare än före ikraftträdandet. Dennatidsgräns är i sig snävt tilltagen med hänsyn till behovet av rådrum.Andelen författningar som har kommit ut senare än föreikraftträdandet har visserligen sjunkit men är fortfarande mycket hög,och utskottet vill understryka vikten av att arbetet med att minskadenna andel fortsätter och blir mer effektivt. Att budgetprocessen ochde tidsförhållanden som gäller för att genomföra viss EU-lagstiftningkan göra det svårare att iaktta fyraveckorsgränsen för med sig ökadekrav på förutseende och framförhållning. Utskottet utgår från attregeringen beaktar detta.Utskottet vill också understryka värdet av att frågan om elektroniskpublicering och kungörelse av författningar nu skall utredas. Genom ensådan utredning skapas förutsättningar för nya bedömningar i fråga omtidsgränserna.5 Vissa förvaltningsärenden5.1 PermutationsärendenBakgrundPermutationslagenEnligt 1 § permutationslagen (1972:205) kan efter ansökan bestämmelseändras eller upphävas eller undantag medges om bestämmelse som meddelatsi gåvobrev, testamente eller stiftelseförordnande eller liknande handlinginte kan iakttas eller om bestämmelsen blivit uppenbart onyttig elleruppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om annat särskiltskäl föreligger (permutation). Avser permutation ändring av ändamåletsom skall tillgodoses, skall det nya ändamålet så nära som möjligtmotsvara det ursprungliga. Frågan om permutation prövas som huvudregelav Kammarkollegiet. Om permutationsärendet gäller ändrad ändamålsbestämningför egendom av mera betydande värde eller om det i ärendet uppkommerfråga av särskild vikt från allmän synpunkt skall kollegiet med egetyttrande överlämna ärendet till Konungen för avgörande. Vidare följerav 2 § att beslutar om permutation när det gällerfideikommiss som omfattas av lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss.Talan mot Kammarkollegiets beslut förs enligt 4 § hos Konungen genombesvär. Av övergångsbestämmelserna till regeringsformen (punkt 7) följerdock att bestämmelser i äldre lag eller annan författning om Konungenskall gälla regeringen, såvida det inte följer av författning eller iövrigt framgår av omständigheterna att konungen personligen, Högstadomstolen, Regeringsrätten eller kammarrätt åsyftas.Permutationslagen gäller inte ärenden för vilka 6 kap. stiftelselagen(1994:1220) är tillämplig, vilket innebär att permutationslagen numerai mycket begränsad utsträckning är tillämplig på stiftelseförordnanden.Om det emellertid brister i någon av förutsättningarna för vad somenligt stiftelselagen konstituerar en stiftelse, skall permutationsfrågorhandläggas enligt bestämmelser i permutationslagen. Det kan t.ex. varafråga om villkor i gåvobrev eller testamente.StiftelselagenEnligt stiftelselagen (1994:1220) bildas en stiftelse genom att stiftarenförordnar att han för ett bestämt ändamål vill skapa en varaktigtbestående, självständig förmögenhet av egendom som han i enlighet medförordnandet tillskjuter själv. Stiftelseförordnandet skall som regelvara skriftligt och undertecknat av stiftaren eller stiftarna. För attdet skall uppkomma en stiftelse krävs att den för stiftelsen avseddaegendomen är avskild, vilket anses vara fallet först om den har tagitsom hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet medstiftelseförordnandet.Enligt stiftelselagen måste styrelsen eller förvaltaren ha tillstånd avKammarkollegiet för att ändra eller upphäva eller i särskilt fallåsidosätta föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser bl.a. stiftelsensändamål och hur stiftelsens förmögenhet skall vara placerad. Föreskrifternafår ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om de pågrund av ändrade förhållanden kan följas eller om de harblivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarensavsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Vid ändring avföreskrifter om stiftelsens ändamål skall så långt möjligt beaktas vad somkan antas ha varit stiftarens avsikter. Kammarkollegiets beslut i dessafrågor får överklagas hos regeringen.Om stiftaren i stiftelseförordnandet uttryckligen har föreskrivit attstyrelsen eller förvaltaren utan tillstånd av myndighet skall få ändra,upphäva eller åsidosätta särskilt angivna föreskrifter i stiftelseförordnandetsom angår något annat än stiftelsens ändamål är styrelsen eller förvaltarenoförhindrad att besluta om ändringen, men tillsynsmyndigheten måste gestillfälle att kontrollera att föreskrifterna inte strider mot en tvingandebestämmelse i stiftelselagen. I fråga om stiftelse- och testamentsförordnandensom tillkommit före ikraftträdandet gäller dock vissa särregler enligt10 § lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220).Är det fråga om en stiftelse som bildats av staten, får regeringen ävenutan styrelsens eller förvaltarens samtycke ändra eller upphäva andraföreskrifter än som avser stiftelsens ändamål.Tidigare granskningarVåren 1998 granskade utskottet regeringens beslut i fråga om permutationav Stiftelsen (bet. 1997/98:KU25, s.55 f.). Utskottet redovisade därvid bl.a. vissa uttalanden i förarbetenatill permutationslagen och viss statistik över permutationsärenden.Utskottet framhöll att den granskning som ankommer på utskottet i förstahand borde inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor.Materiella frågor borde endast tas upp om ett relevant fel uppmärksammaseller om regeringen handlat i strid mot beslut eller önskemål.Utifrån dessa förutsättningar fann utskottet inte anledning att riktakritik mot handläggningen av ärendet. Ärendet hade handlagts enligtrådande bestämmelser och regeringen hade inte överskridit sina befogenheter.Utskottet bedömde att det fanns anledning att vid framtida granskningaråterkomma till en generell granskning av regeringens handläggning avpermutationsärenden.Hösten 1998 granskade utskottet större delen av de permutationsärendensom regeringen avgjort (bet. 1998/99:KU10 s. 69-75).Granskningen avsåg handläggningen av ärendena från formelltförvaltningsmässiga utgångspunkter.Utskottet konstaterade att handläggningstiderna i permutationsärendenamånga gånger varit ganska långa. Det rörde sig ofta om handläggningstiderpå . Enligt utskottet kunde det emellertid inte bortsesfrån att ärendena ofta är av komplicerad beskaffenhet. Utskottet underströkdock att det allmänt sett är angeläget att handläggningstiderna ipermutationsärenden inte blir alltför långa. Därvid konstaterade utskottetatt ärendenas karaktär kan vara sådan att ett avgörandehar stor betydelse för den enskilde. Utskottet framhöll också rentallmänt vikten av att behövliga upplysningar och yttranden från berördamyndigheter inhämtas.GenomgångInom utskottets kansli har gjorts en genomgång av sammanlagt 20permutationsärenden som avslutats , varav 6 ärenden enligtpermutationslagen och 14 ärenden enligt stiftelselagen. Syftet medgenomgången har varit att undersöka handläggningen av ärendena frånformellt förvaltningsmässiga utgångspunkter.Ärenden enligt permutationslagenSamtliga sex ärenden enligt permutationslagen rörde överklagande avKammarkollegiets beslut avseende permutation av gåvobrev eller testamente.Fyra av dessa ärenden avgjordes genom regeringsbeslut. Genom beslutenavslog regeringen överklagandet sedan Kammarkollegiet avstyrkt bifall.De övriga två ärendena avskrevs efter återkallelse avöverklagandet.Handläggningstiderna i har i dessa ärenden legatpå upp till drygt ett och ett halvt år.Ärenden enligt stiftelselagenDen största mängden permutationsärenden gällde överklagande avKammarkollegiets beslut i frågor om permutation av föreskrifter istiftelseförordnande (totalt 14 ärenden). Tolv av dessa ärenden avgjordes genomregeringsbeslut. Genom besluten avslog regeringen överklagandet sedanKammarkollegiet avstyrkt bifall. Slutligen avskrevs två ärenden efteråterkallelse av överklagandet. Därutöver förekom ett ärende där regeringenavslog överklagande av Kammarkollegiets beslut att inte medge sammanslagningav stiftelser genom permutation. Även i detta ärende avstyrkte kollegietbifall.Det stora flertalet ärenden enligt stiftelselagen handlades inom Kultur-,respektive Utbildningsdepartementet.Av de sammanlagt sju ärenden som handlades inom Kulturdepartementetavgjordes sex ärenden genom regeringsbeslut medan ett ärende avskrevsefter återkallelse av överklagandet. Handläggningstiderna har i dessaärenden legat på ca åtta månader.De sammanlagt fem ärenden som handlades inom Utbildningsdepartementetavgjordes genom regeringsbeslut. Handläggningstiderna har i dessa ärendenlegat på upp till drygt ett år.Slutligen handlades inom ett ärende som avgjordesgenom regeringsbeslut , och som hade inkommit tilldepartementet föregående år. Vidare avskrevs ett tillFinansdepartementet inkommet ärende efter återkallelse av överklagandet.För detta ärende uppgick handläggningstiden till drygt en månad.Utskottets ställningstagandeUtskottet kan på nytt konstatera att handläggningstiderna ipermutationsärendena varit ganska långa. Det rör sig ofta omhandläggningstider på och ibland . Visserligengår det inte att bortse från att permutationsärenden ofta är av kompliceradbeskaffenhet.