bet · GS01FöU4 · 2004-12-02 00:00:00 — Behovet av frivillig personal i grund- och insatsorganisationen anses vara styrande för det organisationsstöd och de uppdrag som lämnas till frivilliga försvarsorganisationer av Försvarsmakten. Regeringen bedömer att finansieringsprinciperna för samhällets krisberedskap bör förändras. Propositionens Försvarsmaktens grundorganisation (prop. 2004/05:43) huvudsakliga innehåll Förändringen av det svenska försvaret fortsätter. Regeringen har i propositionen Vårt framtida försvar (prop. 2004/05:5) redovisat inriktning och förslag i dessa avseenden. Propositionen innehåller förslag om Försvarsmaktens grundorganisation. För att den insatsorganisation som föreslås i propositionen Vårt framtida försvar skall få föreslagen inriktning är det nödvändigt att förändra grundorganisationen. Regeringen föreslår att ett stort antal organisationsenheter läggs ned, att några organisationsenheter omlokaliseras och att några nya organisationsenheter inrättas. I propositionen redovisar regeringen också de övriga förändringar som bör göras i Försvarsmaktens grundorganisation. UTSKOTTETS öVERVäGANDEN 2004/05:FöU4 2004/05:FöU4 UTSKOTTETS öVERVäGANDEN Försvarspolitik och ekonomi Utskottets förslag i korthet Mål för totalförsvaret Utskottet anser att det militära försvaret skall dimensioneras av vår vilja att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens samt kraven på att hävda vår territoriella integritet och bidra till internationell fred och säkerhet. Utskottet anser dock att begreppet grundläggande försvarsförmåga behöver konkretiseras. Utskottet föreslår att godkänner regeringens förslag om mål för totalförsvaret (yrkande 4). Utskottet avstyrker motionerna 2002/03:Fö254 (kd) yrkande 3, 2003/04:Fö243 yrkande 3, 2003/04:Fö259 (m) yrkande 1 och 2003/04:U256 (m) yrkande 2 om försvarsförmåga. Reducering av den ekonomiska ramen Utskottet anser att regeringens förslag om en reducering av den ekonomiska ramen bör bifallas av (yrkande 10). Ramen bör realt minskas med 2005, 2006 samt 2007. Avslag på propositionen Utskottet som ställer sig bakom propositionens försvarspolitiska och ekonomiska utgångspunkter föreslår att avslår motionsyrkandena /05:Fö18 (c) yrkande 1, 2004/05:Fö21 (m, fp, kd, c) yrkande 1, 2004/05:Fö24 (fp) yrkande 1, 2004/05:Fö25 (fp, m, kd, c) yrkande 1 och 2004/05:Fö27 (fp) yrkande 1 i vilka det föreslås avslag på propositionen i sin helhet. Försvarsmaktens operativa förmåga Utskottet anser att utvecklingen ställer delvis förändrade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Utskottet föreslår att godkänner regeringens förslag om kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga (yrkande 5). Nedsättning av statskapital vid Musköanläggningen Utskottet har tidigare uttalat sig positivt om att överlåta verksamheten vid örlogsvarv till civil industri. Utskottet föreslår att godkänner regeringens förslag om nedsättning av statskapital för Musköanläggningen (yrkande 3). Civila internationella krisinsatser Utskottet avstyrker motion 2004/05:Fö8 (v) yrkandena 2 och 3 om ekonomiska villkor för civila internationella krisinsatser. Reella hot Utskottet avstyrker motion 2002/03:Fö261 (mp) yrkande 3 om reella hot. Terrorism Regeringen har beslutat om direktiv för en utredning som skall klara ut vilket stöd polisen kan behöva från Försvarsmakten. Utskottet avstyrker motionerna 2002/03:Fö254 (kd) yrkandena 1 och 2, 2003/04:Fö209 (kd) yrkande 2, 2003/04:Fö242 (m) yrkande 5, 2003/04:Fö264 (kd) yrkandena 1, 6 och 7 och 2004/05:Fö21 (m, fp, kd, c) yrkande 6 om terrorism m.m. Ekonomistyrning Utskottet avstyrker motionerna 2002/03:Fö263 (m) yrkande 1 och 2003/04:U256 (m) yrkande 8 om ekonomistyrning. Regeringen utgångspunkter Regeringen föreslår att målet för politikområdet Totalförsvar skall, i avvaktan på en översyn av mål inom utgiftsområdet, vara att bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld hävda vår territoriella integritet försvara mot väpnat angrepp värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld Med regeringens bedömning om konsekvenser för svensk säkerhetspolitik som grund anser regeringen att det militära försvaret inte enbart bör dimensioneras av kraven på att hävda vår integritet och bidra till internationell fred och säkerhet, utan också av vår vilja att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens. Det är därför nödvändigt att behålla, utbilda och kompetensutveckla en större volym förband än vad den direkta militära hotbilden mot kräver. som dessa resurser gör att en grundläggande försvarsförmåga och kompetens kan upprätthållas, kan de också till betydande del användas för insatser. Den internationella säkerhetspolitiska utvecklingen bekräftar och befäster att säkerhet på ett avgörande sätt har stärkts i och med den ökande europeiska integrationen. med denna positiva utveckling finns allvarliga, gränsöverskridande hot mot vår säkerhet. Dessa hot måste bedömas i ett vidare perspektiv än det nationella och kan bäst mötas genom internationell samverkan och multilaterala lösningar. Regeringen bedömer vidare att ett militärt väpnat angrepp enskilt mot är fortsatt osannolikt . Däremot kan militära incidenter inte uteslutas, inte heller att ett militärt hot mot frihet och självständighet skulle kunna uppstå . Försvarsmakten skall vara användbar och kunna lösa de uppgifter som krävs i det nuvarande omvärldsläget. Den nationella insatsberedskapen skall syfta till att hävda vår territoriella integritet och möta olika former av hot och händelseutvecklingar. Beträffande den internationella insatsförmågan anser regeringen att ambition och förmåga att delta i fredsfrämjande insatser, i och globalt, över hela skalan från civila förebyggande åtgärder till militära fredsframtvingande insatser, bör öka såväl kvantitativt som kvalitativt. Målet är att svenska insatsförband skall vara utformade för att kunna hantera de mest komplicerade situationerna och de svåraste uppgifterna. Därmed skapas även förutsättningar för att Försvarsmakten skall ha förmågan att medverka i hela skalan av så kallade Petersbergsuppgifter i internationell krishantering. Deltagande i internationella insatser och övningar bidrar i sin tur till utvecklingen av insatsorganisationen. Utvecklingen av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken förändrar förutsättningarna för svensk säkerhets- och försvarspolitik. Särskild betydelse har utvecklingen av samarbetet inom EU. Solidariteten mellan medlemsländerna framhävs i förslaget till nytt . Om ett EU-land skulle utsättas för terrorangrepp eller naturkatastrof skall de andra medlemsländerna kunna bistå med humanitärt bistånd, civila räddningsinsatser och om nödvändigt med militära resurser. Solidaritetsklausulen uttrycker den solidaritet som finns i den politiska allians som unionen utgör. En förutsättning är dock att det alltid är medlemsstaterna som avgör deltagandet genom nationella beslut. Den fortsatta utformningen av Försvarsmakten måste ge större möjligheter att aktivt bidra till utvecklingen av EU:s krishanteringsförmåga och den gemensamma säkerheten. förblir FN:s roll i internationell krishantering, inklusive multifunktionella insatser, central. Regeringen anser att omvärldsutvecklingen möjliggör en ambitionssänkning inom flera områden. De delvis förändrade kraven på operativ förmåga som regeringen föreslår i det följande medger omfattande reduceringar i bl.a. insatsorganisationens volym, Försvarsmaktens centrala och regionala ledning och inom flera av de övriga myndigheterna inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet. De besparingar som uppnås genom ovan nämnda ambitionsminskningar kan till del användas för att finansiera en ökad ambitionsnivå främst inom förmågan att genomföra internationella insatser. Regeringen bedömer att möjliga besparingar och ambitionshöjningar sammantaget medför att den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör reduceras. Genom försvarspolitiken skapas särskilda förmågor för att kunna bidra till att hantera kriser i vår omvärld och skydda mot yttre väpnade hot och kränkningar. Den övervägande delen av samhällets samlade säkerhet och beredskap skapas genom den robusthet och motståndskraft som byggs upp i samhället, den s.k. fredstida förmågan. Denna förmåga skapas och finansieras huvudsakligen inom ramen för andra politikområden än försvarspolitiken. Vissa extraordinära händelser kan få allvarliga konsekvenser för våra möjligheter att säkerställa grundläggande värden i samhället. För att samhället skall kunna hantera sådana händelser är det nödvändigt att skapa en förstärkt fredstida förmåga. Även denna förmåga skall, i normalfallet, skapas inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet och ansvar. engagemang och ambition inom ramen för FN, EU och inom samarbetet med Nato i EAPR/PFF medför att vi bygger upp en förmåga att kunna bidra till internationella insatser. Den samlade krishanteringsförmåga som vi gemensamt utvecklar inom EU bidrar positivt till svensk säkerhet. Det allt närmare samarbetet inom EU på konflikthanteringsområdet påverkar försvarspolitiken och hur vi väljer att utforma olika resurser och förmågor. En väsentlig del av vår samlade syn på säkerhet är att samarbetet och samverkan mellan flera politikområden, i såväl planering som genomförande, måste vara effektivt. Det innebär bl.a. att de särskilda förmågor som skapas inom försvarspolitiken också skall kunna användas för att bistå andra myndigheter vid hanterandet av andra hot mot vår säkerhet. Möjligheterna att använda de resurser som skapas inom försvarspolitikens område för att vid behov stärka samhällets förmåga att hantera allvarliga hot, såsom t.ex. terroristhandlingar, har förbättrats. Bland annat har regeringen i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet förtydligat formerna för Försvarsmaktens stöd. Regeringen vill bygga vidare på denna positiva utveckling och anser att särskild uppmärksamhet bör ägnas åt frågan om det med enkla åtgärder, såsom förändringar av rutiner, samövningar etc. ytterligare går att förbättra möjligheterna att merutnyttja de resurser som skapats för att uppfylla de försvarspolitiska målen. Emellertid får möjligheterna till merutnyttjande inte vara dimensionerande för resurserna. Det är väsentligt att i en akut kris, så långt möjligt, bevara den ordinarie ansvarsfördelningen i samhället som det sker en effektiv samordning av krishanteringen. Mål för det militära försvaret Målet för verksamhetsområdet bör enligt regeringen vara att det militära försvaret, inom ramen för sin huvuduppgift, förmågan att kunna föra väpnad strid, skall uppnå den förmåga och genomföra de insatser som krävs. Regeringen anser att målet för verksamhetsområdet är att det militära försvaret skall uppnå de nedan angivna kraven på operativ förmåga och genomföra de insatser som riksdag och regering kräver. Krav på operativ förmåga Regeringen föreslår att kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga skall utgå från följande utgångspunkter: Försvarsmakten skall övervaka vårt territorium, kunna upptäcka och avvisa kränkningar och i samverkan med andra myndigheter hävda vår territoriella integritet. Vidare skall Försvarsmakten bidra till att upprätthålla självständighet genom att avhålla från respektive avvärja försök att ta kontroll över viktiga funktioner eller försök till otillbörlig påverkan på vårt agerande. Försvarsmakten skall bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser. Vid en försämrad utveckling utgår kraven från att vi med detta måste kunna hantera händelseutvecklingar och möta olika former av hot. I ett sådant läge ställs ökade krav på att kunna skydda verksamhet eller objekt samt att kunna bistå andra myndigheter, bl.a. vid insatser mot terrorism eller sabotageverksamhet. Vidare ställs ökade krav på inhämtning, utbyte och analys av information och underrättelser i syfte att kunna upptäcka hot och aktörers förmåga och avsikter. Fler samordnade taktiska övningar behöver kunna genomföras, liksom insatser i syfte att öka förmågan och för att demonstrera politisk vilja. Försvarsmakten skall också kunna förstärka pågående internationella insatser samt kunna höja sin förmåga till fredsframtvingande åtgärder, inte minst för att öka uthålligheten. Försvarsmakten skall också, efter allvarlig och varaktig säkerhetspolitisk försämring och successiva beslut av riksdag och regering, kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Uppgiften ställer krav på att kontinuerligt upprätthålla grundläggande kompetenser, för att kunna utveckla en mer omfattande försvarsförmåga. Försvarsmakten skall tillsammans med andra myndigheter följa omvärldsutvecklingen i en rad olika avseenden så som säkerhetspolitisk, militärteknisk och doktrinär utveckling. Syftet är att kunna identifiera nya eller förändrade behov av förmågor och kompetenser. Forskning, studier, materielutveckling och försök behöver bedrivas för att utveckla nya förmågor och kompetenser. Vidare måste nya och befintliga förband kunna utvecklas för att därigenom tillägna sig olika förmågor och funktioner. Alltmer av kompetensutvecklingen kan göras i samarbete med andra länder. Detta med syftet att öka kompetensen för att kunna genomföra gemensamma operationer inom mark-, sjö-, luft- och informationsarenorna. Regeringen anser att utvecklingen ställer delvis förändrade krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. är de hot som kan riktas mot säkerhet också gemensamma hot för oss och övriga EU-länder, och hot mot EU:s gemensamma säkerhet kan också innebära hot mot oss. Vår ambition att bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld genom att medverka i fredsfrämjande insatser, och kraven att vi måste kunna hantera händelseutvecklingar och möta hot som kan uppstå till följd av en kris eller konflikt i omvärlden, bör därför ses i ett sammanhang. Regeringen anser att de delvis förändrade kraven på operativ förmåga medför behov av en översyn av Försvarsmaktens underlag för försvarsbeslut , såväl vad gäller insatsorganisationens utformning som nuvarande system för differentierad beredskap. Översynen bör ta fasta på att Försvarsmakten skall vara användbar här och . Detta kan leda till att vissa av insatsorganisationens förband avvecklas. Om det är rationellt kan materiel ur avvecklade förband sparas som resurser. Insatsförband bör i huvudsak ha beredskap på mindre än . Resurser skall bestå av icke förbandssatt materiel avsedd för ersättning, utveckling eller förstärkning. Förband som i Försvarsmaktens underlag inför försvarsbeslut beredskapssatts i lägre förbandsgrupper bör i huvudsak inte förbandssättas och bör inte bli dimensionerande för personal- eller materielförsörjning. Befintlig materiel kan i viss utsträckning vidmakthållas i syfte att användas som utvecklings- och kompetensresurser eller ersättnings- och förstärkningsmateriel så länge det är operativt och produktionsmässigt motiverat. I övrigt bör materielen avvecklas. Omfattningen av resurserna beslutas av statsmakterna och skall vara föremål för en kontinuerlig uppföljning och analys. Utöver insatsorganisationen skall Försvarsmakten ha en kompetensbas och utvecklingsförmåga för att kunna möta nya hot och utmaningar. Försvarsmaktens roll vid skydd mot terrorism Regeringen anser att det är en uppgift för de brottsbekämpande myndigheterna, främst svensk polis, att ingripa mot brott och därmed också mot hot och våld av terrorkaraktär i . Det kan dock finnas situationer där polisens kompetens och resurser behöver kompletteras. Försvarsmaktens resurser är relevanta i en bred hotbild. är det möjligt att i viss utsträckning använda Försvarsmakten för sådana ändamål. Försvarsmaktens roll vid skydd mot terrorism handlar i första hand om stöd till andra myndigheter i form av bl.a. underrättelse- och säkerhetstjänst, NBC-resurser och logistik. Reglerna för detta har dock begränsningar, som framhålls i 11 september-utredningens betänkandet Vår beredskap efter (SOU 2003:32), bl.a. när det gäller befogenheter för Försvarsmaktens personal att använda våld eller tvång. Utredningen har lämnat ett förslag till lag om vissa befogenheter för Försvarsmakten under fredstid. För att fortsätta och fördjupa utredningens arbete har regeringen beslutat om direktiv till en utredare med uppdrag att överväga vilket stöd polisen kan behöva från andra myndigheter, särskilt Försvarsmakten, när det gäller att förhindra och ingripa mot terroristaktioner och andra liknande omfattande brottsliga angrepp på samhället. Av särskild betydelse är att analysera Försvarsmaktens roll i sammanhanget. Utredaren skall undersöka och precisera i vilka situationer insatser från Försvarsmakten kan behövas och vari de skall bestå. Uppdraget omfattar frågor om uppgifter, befogenheter, ledning och kompetens för berörd personal vad avser andra myndigheter och då särskilt Försvarsmakten. Utredaren skall lämna förslag till nödvändiga författningsändringar och andra åtgärder. Uppdraget omfattar emellertid inte ändringar av grundlag. Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser, inklusive ekonomiska, som förslagen kan medföra. Uppdraget skall redovisas . Frågan om hantering av terrorism har även aktualiserats inom ramen för EU. I det nya konstitutionella fördraget för EU ingår en solidaritetsklausul som anger att alla unionens instrument skall kunna användas för att bistå t.ex. humanitärt med räddningstjänst och andra civila medel, men också med militära resurser om så skulle behövas, om en medlemsstat skulle bli utsatt för en terroristattack eller annan katastrof. Klausulen kommer inte att ställa några krav på hur EU:s medlemsstater på nationell nivå skall lagstifta om användandet av militära resurser för polisiär verksamhet. Denna fråga förblir en nationell angelägenhet. Klausulen kan däremot komma att aktualisera frågan om i vilka situationer vill kunna bistå med nationella resurser inom EU i händelse av en terroristattack eller annan katastrof. Mål för det civila försvaret Regeringens förslag om mål för det civila försvaret behandlas av utskottet under avsnittet om Fortsatt utveckling av den samlade krisberedskapen. Beslutsprocessen Försvarsplaneringen bör enligt regeringen behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. Långsiktiga beslut om försvarspolitikens inriktning bör således inte längre fattas i treåriga försvarsbeslut. Beslut om säkerhets- och försvarspolitiken har fattats i form av inriktningsbeslut för en tidsbegränsad period och därefter följande årliga budgetbeslut. Besluten har föregåtts av omfattande utredningsarbete. Strävan har varit att få så väl underbyggda beslut om försvarets långsiktiga utveckling som möjligt. Regeringen anser att det är nödvändigt att arbeta med långa tidshorisonter för att strukturella förändringar skall kunna genomföras på ett övervägt sätt. Sådana mer långsiktiga beslut bör fattas när riksdag och regering finner det nödvändigt. Därtill finns behov av beslut inom särskilda områden, där beslutstidpunkten inte nödvändigtvis är kopplad till de långsiktiga besluten. Försvarsplaneringen i övrigt kan behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen. Uppföljning Regeringen har i denna proposition primärt tagit ställning till vad försvaret på ett övergripande plan skall åstadkomma vid en given ekonomisk nivå dvs. tillståndet i insatsorganisationen och eftersträvad operativ förmåga. Budgetpropositionen fokuserar istället på kopplingen mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån . Därigenom skapas förutsättningar för att kontinuerligt följa upp beslutet och besluta om de omprioriteringar och avvägningar som är nödvändiga för att intentionerna skall kunna uppnås. Regeringen föreslår i propositionen att beslutar om inriktningen för insatsorganisationen vid ingången av 2008. Regeringen avser att i budgetpropositionen redovisa för hur utvecklingen av insatsorganisationen fortskrider och vilka korrigeringar som regeringen har gjort eller avser göra när det gäller utvecklingen av insatsorganisationen. Ekonomistyrning Ekonomistyrningen inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet bör utvecklas ytterligare för att tydliggöra kopplingen mellan mål, resultat och kostnader. En insatsförbandsorienterad ekonomistyrningsmodell för Försvarsmakten bör successivt införas och vara fullt användbar senast vid ingången av 2008 Regeringen anförde i budgetpropositionen att den i samband med denna proposition skulle se över verksamhetsindelningen av utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet och därtill hörande målstruktur. har i sitt yttrande till finansutskottet över budget-propositionen reagerat över regeringens förändringar av styr- och uppföljningsprocessen. Utskottet påpekar att regeringens intentioner att endast binda mål på politikområdesnivå med samt bristen på koppling mellan mål och resurser bidragit till att deras insyn och påverkansmöjligheter begränsats. Därmed menar utskottet att möjligheter att utöva sin finansmakt påverkats (yttr. 2002/03:FöU1y). Regeringen har beslutat om direktiv för en utredning om styr- och finansieringsformerna i försvaret (dir. 2004:12). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2004:12). Direktiven är utfärdade i enlighet med tillkännagivanden (bet. 2002/03:FiU14, rskr. 2002/03:137, bet. 2003/04:FöU6, rskr. 2003/04:194). Utredningen skall särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. Utredningens uppdrag omfattar bl.a. att analysera och utvärdera hur budgeten och resultatvärderingen, i första hand inom det militära försvarets område, bör utvecklas vad avser målformulering, kostnadsredovisning, anslagsstruktur och redovisning av uppnådda resultat. Regeringen redovisar inte här några förändringar i verksamhetsindelningen av utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet utan avvaktar den fortsatta utvecklingen av en strategi för samhällets säkerhet samt utredningen om försvarets styr- och finansieringsformer. Däremot redovisas förändrade mål för totalförsvaret samt för det militära försvaret. Dessutom redovisas förändrade mål för det civila försvaret. Försvarsmakten har i en särskild redovisning i anslutning till budgetunderlaget lämnat ett förslag till reformering av Försvarsmaktens ekonomistyrningssystem. Detta innebär enligt Försvarsmakten en övergång till en insatsförbandsorienterad ekonomistyrningsmodell. Förslaget innebär att styrning och uppföljning skall kunna ske mot vad som är slutprodukterna för huvuddelen av Försvarsmaktens verksamhet (vid sidan av bl.a. genomförande av insatser), nämligen insatsorganisationens förband. Mål och krav som ställs på verksamheten skall härledas ur målen för insatsorganisationen. Budget och uppföljning av verksamheten skall integreras med denna målstruktur. Detta är i överensstämmelse med vad finansutskottet uttalat (bet. 2002/03:FiU2). Denna reform kräver en omfattande omläggning av Försvarsmaktens kostnadsredovisning i riktning mot en insatsförbandsorienterad modell. Den nya ekonomistyrningsmodellen bör kunna införas successivt och vara fullt användbar . Den ekonomiska ramen beslutade om inriktningen för de ekonomiska ramarna för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet för perioden 2004. Beslutet innebär att ramen skall vara lägre än den ram som godkände , exklusive den materielförskjutning beslutade om . Vidare beslutades ett omställningsbidrag på och . Regeringen föreslår att Inriktningen är att den ekonomiska ramen för utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet skall minskas med . Regeringen konstaterar i propositionen att den förändrade hotbilden minskar behovet av satsningar på yttre säkerhet som behoven för den inre säkerheten ökar.