bet · GR01MJU19 · 2004-06-01 00:00:00 — SammanfattningI betänkandet behandlas regeringens proposition 2003/04:132 Handel medutsläppsrätter I. I propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp avkoldioxid införs som innehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläppav koldioxid och om tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Denföreslagna lagen innebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätteravseende koldioxid för en handelsperiod för i första hand åren 2005-2007påbörjas. Dessutom föreslås följdändringar i som innebär attvillkor om begränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom attreglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning avkoldioxidutsläpp inte får meddelas för de anläggningar som ingår ihandelssystemet.Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv /87/EG om ett systemför handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och omändring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet). Den nya lagenoch övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti 2004.Utskottets förslag till riksdagsbeslutLag om utsläpp av koldioxid m.m.Riksdagen antar regeringens förslag till1. lag om utsläpp av koldioxid,2. lag om ändring i miljöbalken.Därmed bifaller proposition 2003/04:132.Stockholm den 1 juni 2004På miljö- och jordbruksutskottets vägnarCatharina Elmsäter-SvärdFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), RuneBerglund (s), (), (), (), (), (), (), Jan-OlofLarsson (s), (), (), (), von der Esch (kd) och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningRegeringen presenterade propositionen Handel med utsläppsrätter Imed förslag till lag om utsläpp av koldioxid och vissa ändringar imiljöbalken. Propositionens förslag bygger på en uppgörelse mellan regeringen,och de gröna och återges i bilaga 1.Lagförslagen återges i bilaga 2. Det har inte väckts några motioner medanledning av propositionen.BakgrundDen antog och Europeiska unionens råd ettdirektiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaserinom gemenskapen, och rådets direktiv (2003/87/EEG) avden om ett system för handel med utsläppsrätter förväxthusgaser inom gemenskapen och ändring av rådets direktiv /61/EG(handelsdirektivet). Regeringen presenterade därefter, ,riktlinjerna för genomförandet av direktivet i svensk lagstiftning samtföreslog att bemyndigar regeringen att utarbeta och till överlämna en plan för fördelning av utsläppsrätter (prop.2003/04:31 Ritlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system förhandel med utsläppsrätter för växthusgaser). beslutade den 10mars 2004 i enlighet med propositionen (bet. 2003/04:MJU11, rskr.2003/04:150). I nämnda proposition redogjorde regeringen för sin avsikt attlämna förslag till lagstiftning för ett svenskt handelssystem under år2004. Föreliggande lagförslag utgör ett steg i denna process där direktivetsregler rörande tillstånd och tilldelning av utsläppsrätter genomförs isvensk lagstiftning.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs sominnehåller vissa bestämmelser om tillstånd för utsläpp av koldioxid ochom tilldelning av utsläppsrätter för koldioxid. Den föreslagna lageninnebär att införandet av ett handelssystem för utsläppsrätter avseendekoldioxid för en handelsperiod för i första hand påbörjas.En verksamhetsutövare som omfattas av den föreslagna lagen måste senastden inneha ett tillstånd för att ha rätt att bedrivaverksamhet vid anläggningar som medför utsläpp av koldioxid. Utsläppsrätternakommer att utfärdas efter ansökan om tilldelning för de verksamheter somhar tillstånd att släppa ut koldioxid och som därmed ingår i den s.k.handlande sektorn. Verksamhetsutövaren måste kunna redovisatillräckligt antal utsläppsrätter för de utsläpp av koldioxid som gjortsfrån en anläggning som omfattas av systemet.Vidare föreslås ändringar i som innebär att villkor ombegränsning av koldioxidutsläpp eller villkor som genom att reglera användmängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp intefår meddelas för de anläggningar som ingår i handelssystemet. Avskaffandetav möjligheten att ställa sådana krav följer direkt av handelssystemetsutformning och en dubblering av kraven kan försvåra utvärderingen avstyrmedlets effektivitet. Dessutom riskerar konkurrensen att snedvridas omvissa företag i en bransch som ingår i handelssystemet har krav enligtmiljöbalken medan andra medlemsländer inte har motsvarande krav för sinamotsvarande företag.Genom förslagen påbörjas genomförandet av direktiv /87/EG om ett systemför handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och omändring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet). Kompletterandelagförslag rörande framför allt själva handeln med utsläppsrätter avsesatt läggas fram . De planerade lagförslagen följer avhandelsdirektivet och den fortsatta process som sker inom med anledning av detta.Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 augusti2004.Utskottets övervägandenFörslag till lag om utsläpp av koldioxidUtskottets förslag i korthetUtskottet instämmer i regeringens överväganden och tillstyrker regeringensförslag till lag om utsläpp av koldioxid.PropositionenRegeringen föreslår att genomförandet av handelsdirektivet sker etappvis.En särskild lag införs för att reglera tillstånd till utsläpp av koldioxidoch tilldelning av utsläppsrätter enligt följande.Det svenska handelssystemet skall avse de verksamhetskategorier somomfattas av handelsdirektivets bilaga I, och som släpper ut koldioxid.Handelssystemet utvidgas dock till att omfatta vissa förbränningsanläggningarunder de kapacitetsgränser som anges i handelsdirektivets bilaga I.Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka kapacitetsgränsersom skall gälla för andra verksamhetskategorier.Från och med den 1 januari 2005 krävs tillstånd till utsläpp av koldioxidför anläggningar som omfattas av handelssystemet. Tillståndsfrågor prövasav den myndighet som regeringen bestämmer. För att få tillstånd krävs atterforderliga tillstånd enligt miljölagstiftningen finns och attverksamhetsutövaren visar att övervakning och rapportering av utsläppen kommeratt ske på ett tillförlitligt sätt. Tillståndet skall förenas med villkorom detta. I tillståndet skall också anges villkor om överlämnande avutsläppsrätter för annullering.Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddelaföreskrifter om bl.a. övervakning och rapportering.En verksamhetsutövare skall vara skyldig att anmäla planeradeförändringar av sin verksamhet. Nytt tillstånd skall meddelas om det ärnödvändigt och om verksamhetsutövaren kan övervaka och rapporteraverksamheten även efter förändringen. Om en ny verksamhetsutövare tar överdriften av den eller de verksamheter som bedrivs på anläggningen skalläven denna omständighet anmälas till tillståndsmyndigheten.Tillståndsmyndighetenskall i sådana fall återkalla tillstånd till utsläpp av koldioxid om kravenenligt denna lag inte uppfylls av den nye verksamhetsutövaren.Tillstånd till utsläpp av koldioxid får återkallas om tillståndet inteföljts och avvikelsen är av allvarlig art, om verksamheten saknarmiljötillstånd, eller om en ny verksamhetsutövare inte uppfyller villkorenför övervakning och rapportering. Återkallelse beslutas avtillståndsmyndigheten.Regeringen får meddela föreskrifter om tilldelningen i enlighet med dennationella fördelningsplanen.Regeringen föreslår vidare att tillståndsansökan skall prövas av behörigmyndighet. Enligt propositionen innebär detta att länsstyrelserna skallpröva tillstånd avseende rätt att efter bedriva verksamhetsom resulterar i utsläpp av koldioxid. Ansökan om tilldelning av utsläppsrätterskall prövas av tillsynsmyndigheten.Regeringen föreslår dessutom att straffansvar införs för underlåtenhetatt söka tillstånd enligt lagen och för vissa andra uppsåtliga gärningar.Ringa fall skall dock inte föranleda straffansvar. Lagens bestämmelserskall tillämpas subsidiärt i förhållande till brottsbalken.Vidare föreslår regeringen att en tillsynsmyndighet utses med befogenhetatt vid vite meddela de förelägganden som behövs för att trygga lagensefterlevnad. Myndigheten skall ha rätt att få tillgång till handlingar,upplysningar och tillträde till anläggningar som omfattas av handelssystemet.Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.Beslut av tillståndsmyndigheten om tillstånd till utsläpp av koldioxidoch återkallande av sådant tillstånd får överklagas hos miljödomstolen.Miljödomstolens beslut får överklagas till . Föröverklagande till miljödomstolen och skall reglerna imiljöbalken gälla. Beslut av tillsynsmyndigheten om tilldelning och tillsynfår överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävsvid överklagande till kammarrätten.Utskottets ställningstagandeSom regeringen påpekar innebär handelsdirektivet att en handel medutsläppsrätter inom EU kan ske. Enligt handelssystemet skall varje medlemsstatsenast före handelsperiodens början ,bestämma det sammanlagda antal utsläppsrätter som den kommer att fördelaför perioden och fördelningen av utsläppsrätterna till berördaverksamhetsutövareför varje anläggning. Beslutsunderlaget utgörs av den nationellafördelningsplan som varje medlemsstat skall lämna in till Europeiskakommissionenför bedömning. Planen skall i sin tur vara grundad på vissa kriterier somläggs fast i direktivet. Inom fortgår arbetet medförtydligande av direktivet genom riktlinjer och råd samt med kompletteranderegelverk, bl.a. en förordning om register för utsläppsrätterna, vilkenblir direkt tillämplig i medlemsstaterna. För att möjliggöra ett komplettgenomförande av handelsdirektivet i till avserregeringen ett etappvis genomförande av direktivet. Som framhålls ipropositionen 2003/04:31 om riktlinjer för genomförandet av handelsdirektivet,avser regeringen att utveckla regelverket i takt med den process somsker inom och återkomma till med lagförslagsenare . De frågor som då kommer att behandlas omfattar bl.a. utfärdandet av utsläppsrätterna. Dessutom kommer exempelvis regleringav skatterättsliga och bokföringsmässiga frågor att behandlas senare.Någon reglering av själva handeln med utsläppsrätterna kommer däremotinte att ske. Här får parterna själva organisera marknadsplatsen.Utskottet konstaterar att med regeringens lagförslag påbörjas införandetav handelsdirektivet i svensk lagstiftning. Lagförslaget innebär att ensärskild lag om utsläpp av koldioxid som reglerar tillstånd till utsläppav koldioxid och tilldelning av utsläppsrätter införs. Enligt propositionenskall den föreslagna lagen inte inarbetas i utanlämpligheten härav får övervägas inför nästkommande handelsperiod åren2008-2012. Detta särskilt med anledning av att handelsperioden 2005-2007utgör en försöksperiod inför Kyotoprotokollets handelsperiod och attförändringar i det gemenskapsrättsliga regelverkets utformning kan förutses.Som framgår nedan föreslås dock vissa ändringar i som syftartill att anpassa bestämmelserna i de delar som är nödvändiga för attpåbörja handelssystemets införande i . De närmare övervägandena omden nya lagen redovisas i avsnitten 5-7 i propositionen. Utskottet instämmeri regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag.Ändring i miljöbalkenUtskottets förslag i korthetUtskottet instämmer i vad regeringen anför om ändringar i ochtillstyrker förslaget i denna del.PropositionenRegeringen föreslår att bestämmelser ändras så att villkorom begränsning av koldioxidutsläpp inte får beslutas för verksamhet somingår i handelssystemet. Inte heller villkor om att begränsa använd mängdfossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen får meddelas imiljötillstånden för anläggningarna.Utskottets ställningstagandeRegeringen anför i propositionen att genom handelsdirektivets artikel 26ändras också IPPC-direktivet (Intergrated Pollution Prevention and Controldirective, 96/61/EG) på så sätt att gränsvärden för utsläpp av växthusgaserendast skall fastställas om det är nödvändigt för att förhindra betydandelokala föroreningar, vilket inte avser koldioxid. Som regeringen påpekarkan reglering av utsläpp av koldioxid ske antingen genom direkta föreskrifterom tillåten mängd koldioxidutsläpp eller genom reglering av tillåtenanvändning av fossila bränslen. har enligt vad somframgår av propositionen inte funnit några villkor knutna till tillåtenmängd koldioxidutsläpp i befintliga miljötillstånd. Däremot finns enligtpropositionen exempel på att en motsvarande effekt nåtts genom regleringav mängden fossilt bränsle som får användas. Om syftet med sådana villkorendast är att begränsa utsläppen av koldioxid skall de, enligt regeringensmening, inte vara tillåtna i den handlande sektorn. Villkor om begränsningav mängden fossilt bränsle som satts i andra syften, t.ex. att minskautsläpp av svavel, är dock fortsatt tillåtna. I enlighet därmed föreslåsatt ändras så att villkor om begränsning av koldioxidutsläppeller villkor som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftartill en begränsning av koldioxidutsläpp inte får meddelas för verksamhetersom ingår i handelssystemet. Utskottet instämmer i regeringens övervägandenoch konstaterar att enligt handelsdirektivet är det meningenatt styrmedlet utsläppshandel skall utvärderas efter försöksperioden. Omflera styrmedel används för att uppnå samma syfte är det svårt att göraen korrekt utvärdering.Enligt regeringen innebär förslaget till ändring av 16 kap. 2 § miljöbalkenatt villkor om bästa möjliga teknik inte kan ställas i syfte att begränsautsläpp av koldioxid. Det skulle enligt regeringen därmed inte finnasnågot behov av att föreslå ändring i 2 kap. 3 § på sätt somFlexMex2-utredningen föreslagit (Handla för bättre klimat - tillstånd ochtilldelning, m.m., SOU 2003:120, s. 121 f.). Utskottet noterar att Lagrådetå sin sida har ifrågasatt om syftet uppnås med regeringens förslag tillutformning av 16 kap. 2 § . Utskottet instämmer i regeringensbedömning att frågan får övervägas på nytt i det fortsatta lagstiftningsarbetetoch att, om det skulle visa sig vara påkallat, regeringen får återkommatill under hösten 2004.Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet regeringens förslag i enlighetmed redovisningen i propositionen under avsnitt 8.1.Ikraftträdande och övergångsbestämmelserUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag till tidpunkt för ikraftträdandeoch förslag till övergångsregler.PropositionenRegeringen föreslår att den nya lagen om utsläpp av koldioxid skall trädai kraft . Ändringarna i skall träda i kraftsamtidigt. I den nya lagen skall det tas in övergångsbestämmelser för detfall att beslut om tillstånd inte hinner fattas före den 31 december 2004.Utskottets ställningstagandeUtskottet konstaterar i likhet med regeringen att enligt artikel 31 ihandelsdirektivet skall medlemsstaterna sättai kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändigaför att följa direktivet. Eftersom detta nu inte kan åstadkommas för svenskdel instämmer utskottet i regeringens förslag att lagen om utsläpp avkoldioxid skall träda i kraft möjligt, dvs. den 1 augusti2004.Som framhålls i propositionen innebär den korta tiden fram till ikraftträdandetoch den tidtabell som angivits i handelsdirektivet en risk att allaansökningar om tillstånd inte kommer att hinna behandlas . Detta innebäratt verksamheten inte får fortsätta oavsett om tillstånd meddelas senare.I så fall får verksamheten återupptas. För att reducera sådana olägenheterföreslår regeringen en övergångsbestämmelse som innebär att om en ansökanom tillstånd kommit in till myndigheten fårverksamheten fortsätta att generera utsläpp av koldioxid, dock längst t.o.m. att ett eventuellt beslut om avslag föreligger och under förutsättningatt ett interimistiskt beslut om fortsatt verksamhet kanmeddelas.Förslaget i denna del redovisas i avsnitt 9 i propositionen. Med detanförda tillstyrker utskottet regeringens förslag.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2003/04:132 Handel med utsläppsrätter I:Regeringen föreslår att antar regeringens förslag tilllag om utsläpp av koldioxidlag om ändring i (1998:808)Bilaga 2Regeringens lagförslag