bet · GS01FIU7 · 2004-10-12 00:00:00 — Regeringen gör även denbedömningen att tillägget för små landsting som ingår i kostnadsutjämningenför hälso- och sjukvård bör behandlas på motsvarande sätt.Vidare föreslår regeringen att de nuvarande delmodellerna för gator ochvägar, byggkostnader, uppvärmningskostnader samt administration, resoroch räddningstjänst, vilka var för sig omsätter små belopp, slås sammantill en ny delmodell som benämns bebyggelsestruktur. Däremot är regeringennu inte beredd att föreslå en ny delmodell för kostnadsutjämning förläkemedel i stället för det nuvarande bidraget till landstingen avseendeläkemedelsförmånerna. En kostnadsutjämning för läkemedel har hittillsingått i ett särskilt system som avser att spegla behovsskillnadernaoch inte den faktiska förbrukningen av läkemedel. Denna utjämning skaenligt regeringen tills vidare vara helt frikopplad från landstingensordinarie utjämning.Slutligen presenterar regeringen i propositionen sina bedömningarangående vilka verksamheter och kostnadsslag i utjämningssystemet som skafå förändrade respektive uppdaterade beräkningsfaktorer (se tabell 1 s.22-23).MotionernaModerata samlingspartiet anser i motion Fi46 att stora delar avkostnadsutjämningen och de förslag som regeringen lägger äracceptabla. Motionärerna understryker dock vikten av frågan om strukturellalöneskillnader mellan kommuner och landsting, men framhåller samtidigtatt partiets förslag att i större utsträckning låta kommuner behållasin egen skattekraft inte gör det nödvändigt att dessutom kompenserastrukturella löneskillnader i kostnadsutjämningen. Däremot ser manbehovet av att överväga att inom ramen för kostnadsutjämningssystemetför landstingen se över utjämningen för kostnadsskillnader inom psykiatrinoch missbrukarvården (yrkande 6). Skälet till detta anges vara betydandestrukturella kostnadsskillnader mellan landstingen inom dessa områden.Folkpartiet liberalerna förordar i motion Fi44 en förenkling avkostnadsutjämningssystemet genom att begränsa utjämningen till sådanalätt avläsbara och kontrollerbara faktorer som åldersstruktur, boendestrukturoch sociala förhållanden (yrkande 3). Med en renodling av hänsynstagandenatill demografi samt social och regional struktur skulle tydligheten imodellen enligt motionärerna öka avsevärt. En sådan reformering börutredas möjligt med sikte på att kunna införas . Vidareanser motionärerna att lönekostnadsskillnader bör beaktas inom de socialaoch regionala faktorerna i kostnadsutjämningen. Detta skulle på ettavgörande sätt förbättra systemets funktionssätt även på kort sikt,varför regeringens proposition möjligt bör kompletteras medsådant förslag för införande från (yrkande 4).Folkpartiet tillstyrker eller accepterar tills vidare propositionens övrigaförslag till förändringar i kostnadsutjämningssystemet.Kristdemokraterna framhåller i motion Fi45 att regeringens förslagatt slopa två modeller och delvis förenkla övriga modeller i den mycketkomplicerade kostnadsutjämningen är bra. Motionärerna anser dock samtidigtatt strukturella lönekostnadsskillnader måste ingå i kostnadsutjämningenför att den ska bli rättvis. Om hänsyn inte tas till högre lönekostnaderi framför allt tillväxtområden kommer skatteuttaget i dessa områden attöka för att finansiera de högre lönekostnaderna och de bidrag som iförekommande fall ska betalas till andra kommuner eller landsting. Dettainnebär i sin tur att tillväxten i de berörda områdena, och därmed äveni övriga landet, hämmas när efterfrågan från tillväxtområdena sjunker.Regeringen bör enligt motionärerna skyndsamt starta utredningsarbetetangående denna faktor i utjämningssystemet (yrkande 3).Skrivelse från kommun, , kommunoch kommunMed anledning av regeringens proposition har kommun, Nynäshamnskommun, kommun och kommun överlämnat en skrivelsetill finansutskottet (dnr 069-39-0405). I skrivelsen framhålls attpropositionens förslag i den del som rör det s.k. byggkostnadsindexetbygger på en föråldrad regionindelning och bristfälligt statistisktunderlag. I den regionalindelning som används förkostnadsutjämningssystemetingår inte , , och kommuner ibegreppet . Denna indelning härstammar ochreviderades . Den tar således inte hänsyn till dagens förhållanden,där kommunerna i har en gemensam bostads- och arbetsmarknadmed en sammanhängande bebyggelse samt ett väl utbyggt trafiknät ochtransportsystem.De fyra kommunerna har också låtit ta framfaktiska byggkostnader i enlighet med reglerna för utjämningssystemetsbyggkostnadsindex för olika kommuner inom . Av dessauppgifter kan man enligt skrivelsen statistiskt belägga attskatteutjämningssystemet på grund av den föråldrade indelningen bygger på ettfelaktigt underlag. anför man att det också är mycket tveksamtom de konstaterade skillnaderna i byggkostnadsnivån mellan kommuner iStockholms län verkligen speglar faktiska kostnader. Det är i ställettroligt att de speglar det faktum att byggföretag kan ta ut högre priserför husen i vissa områden. Mot den bakgrunden frågar sig representanternaför de fyra kommunerna om det inte finns något bättre index som speglarregionala skillnader i kostnader för den byggverksamhet som kommunernasjälva har ansvar för.I skrivelsen konstateras vidare att och Finansdepartementetär väl medvetna om att den statistiska indelningen för byggkostnadsindexetär föråldrad. Regeringen har också uttalat att frågan ska utredas. Underregeringens arbete med den nu aktuella propositionen var det dock intekänt att den nya regionalindelning som förnärvarande arbetar med enligt planerna ska införas redan vid årsskiftet2004/05. En förändrad indelning så att samtliga kommuner i Stockholmslän ska ingå i Storstockholmsbegreppet innebär att underlagsmaterialetför utjämningssystemet förändras. Detta gör det, enligt de fyra kommunernasmening, nödvändigt att finansutskottet och i höstens beslutjusterar förslaget till ett nytt utjämningssystem när det gäller reglernaför byggkostnadsindex.Utskottets ställningstagandeDet kommunala utjämningssystemet syftar till att utjämna de kommunalaförutsättningarna för skola, äldrevård, infrastruktur och mycket annat.Denna utjämning motiveras av rättviseskäl och av en nationell solidaritet.Systemet ska så långt som möjligt kompensera för strukturella skillnaderoch utjämna välfärdsskillnader mellan kommunerna. Kommuner och landstingkompenseras bl.a. för den regionala, demografiska och geografiskastrukturen och därtill hörande kostnader. Därmed är en långtgående kommunalutjämning av utomordentlig vikt, såväl för att trygga välfärden som föratt skapa förutsättningar för tillväxt i alla delar av landet.Finansutskottet anser att regeringens förslag till förändringar avverksamheter och kostnadsslag inom ramen för kostnadsutjämningen liggerväl i linje med de av utskottet förordade riktlinjerna för ett kommunaltutjämningssystem. I och med de föreslagna förändringarna kommerkostnadsutjämningen att på ett tydligare sätt kompensera för skillnader sominte beror på den valda servicenivån, kvaliteten, avgiftssättningeneller effektiviteten i en kommuns eller ett landstings verksamhet. Därmedförtydligas att kostnadsutjämningen baseras på mätbara och för kommuneroch landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader.En rad olika aspekter på strukturella kostnadsskillnader har övervägtsunder de senaste årens utrednings- och beredningsarbete. I Utjämningskommitténsutredning har man särskilt uppmärksammat de regionala obalanser som uppstår i på grund av kraftiga befolkningsförändringar ivissa kommuner och landsting. Detta gäller storstädernas förortskommuneroch flera större städer, som har vuxit kraftigt,samt två tredjedelar av de övriga kommunerna, vilka har en minskandeeller stagnerande befolkningsutveckling. Med dessa befolkningsförändringarökar svårigheterna med att upprätthålla hög kvalitet i välfärdstjänsteri de berörda kommunerna. Därför välkomnar utskottet regeringens förslagtill förändringar som, i enlighet med slutsatser,skapar likvärdiga förutsättningar i kommunerna trots kraftigabefolkningsförändringar.I fråga om lönekostnadsskillnader har en rad instanser framhållit attdet saknas tillräcklig kunskap för att ta ställning tilli vilken utsträckning som nuvarande löneskillnader kan förklaras avstrukturen på arbetsmarknaden, konjunkturen eller har andra orsaker.Samtidigt är det principiellt viktigt att en eventuell kompensation förhöga löner ska utgå från opåverkbara strukturella faktorer. Utskottetdelar därför regeringens bedömning att löneutvecklingen i kommuner ochlandsting bör bli föremål för fortsatt utredning i syfte att fastställaom och i så fall hur stor del av skillnader i lönenivåer som kan ansesvara strukturellt betingade.Även skillnaderna i lokalkostnader har varit föremål för utredningsarbete.Dessa kostnader beaktas redan i kostnadsutjämningen för byggkostnaderoch kommer i fortsättningen att beaktas i den nya delmodellen förbebyggelsestruktur. Utskottet noterar att regeringen i propositionenframhåller behovet av uppdatering av beräkningsunderlaget för dennadelmodell för att beakta regionala skillnader i byggkostnader med uppgifterför . Dessutom förespråkar regeringen en ytterligareöversyn av byggkostnadsindexet.Utskottet vill erinra om att enligt regeringens förslag i propositionenbör en uppföljningsorganisation analysera om det finns strukturellakostnadsskillnader som inte beaktas i det nya utjämningssystemet, bl.a.jämställdhetsperspektiv. Bland de skillnader som bör bli föremål förfortsatta analyser nämns, i enlighet med ovanstående, lönekostnader ikommuner och landsting samt byggkostnadsindex. Mot bakgrund av attStatistiska centralbyrån redan vid det kommande årsskiftet planerar attuppdatera regionalindelningen med hänsyn till storstadsbegreppet anserutskottet att man i uppföljningsarbetet framför allt bör prioriteraanalysen av det statistiska underlaget för byggkostnadsindexet. Utskottetförutsätter därmed att regeringen återkommer till med enredovisning av denna analys och eventuellt förslag på förändring som kanpåverka kostnadsutjämningssystemet.Utskottet förutsätter också att uppföljningsorganisationens analysdessutom kommer att omfatta övriga delmodeller i kostnadsutjämningen,inklusive hälso- och sjukvårdsmodellen där strukturella aspekter påsjukvårdskostnaderna i särskilt bör uppmärksammas. Utskottetutgår från att även andra delar av kostnadsstrukturen inom landstingensansvarsområde, exempelvis psykiatrin och missbrukarvården, kommer attnoggrant analyseras. Emellertid finns det enligt utskottets mening ingetbehov för att i det här aktuella sammanhanget göra någotsärskilt uttalande till regeringen i detta avseende.Vidare vill utskottet betona att sammansättningen av kostnadsutjämningssystemetär ett resultat av ett flerårigt utredningsarbete utifrån bl.a.demokratiska, planeringsmässiga och praktiska aspekter samt frånrättvisesynpunkt.Dessa faktorer har varit avgörande för valet av ett antal verksamhetsspecifikamodeller som på bästa sätt kan beskriva den strukturella kostnadsutvecklingeninom respektive område. Möjligheten att förenkla kostnadsutjämningssystemetmåste således vägas mot utjämningssystemets förmåga att åstadkommalikvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting. mening är den sammansättning av kostnadsutjämningsmodellersom presenteras i propositionen väl avvägd med hänsyn till såvälträffsäkerheten som de principiella utgångspunkterna för kostnadsutjämningen.Med hänvisning till det ovan anförda och mot bakgrund av vad utskotteti berörda delar av detta betänkande framhåller om fortsatt uppföljningsarbeteavseende det kommunala utjämningssystemet tillstyrker utskottetpropositionens förslag i denna del. Motionerna Fi44 (fp) yrkandena 3 och 4,Fi45 (kd) yrkande 3 och Fi46 (m) yrkande 6 avstyrks därmed.StrukturbidragUtskottets förslag i korthetUtskottet tillstyrker regeringens förslag om att ett statligt finansieratstrukturbidrag ska införas vid sidan av det ordinarie utjämningssystemet.Strukturbidrag ska betalas ut med ett belopp som motsvarar utfallet avde delar av nuvarande kostnadsutjämning som förs bort från systemet.Utskottet tillstyrker också att de kommuner och landsting som drabbasav en bidragsminskning till följd av de föreslagna förändringarna skaha rätt till ett belopp motsvarande den bidragsminskning som överstiger0,av kommunens respektive av uppräknadeskatteunderlag 2005. Förslaget i motionen avstyrks.Jämför reservation 10 (fp).PropositionenRegeringen anser att utfallet av de tre delmodeller som föreslås utgåur kostnadsutjämningen (näringslivs- och sysselsättningsfrämjandeåtgärder, svagt befolkningsunderlag samt tillägg för små landsting i hälso-och sjukvårdsmodellen) har en regionalpolitisk profil som det är angelägetatt bibehålla. Den regionalpolitiska kompensationen bör inte ges inomramen för utjämningssystemet eftersom grunderna för att fastställaprinciperna för utjämningen och ersättningsnivåerna i dessa modelleravviker från övriga delar av kostnadsutjämningen. Därför föreslårregeringen att kommuner och landsting ska ha rätt till ett statligtfinansierat strukturbidrag som införs vid sidan av det ordinarieutjämningssystemet. Strukturbidraget ska för kommunernas del motsvarastandardkostnaden i nuvarande kostnadsutjämning för näringslivs- ochsysselsättningsfrämjande åtgärder samt svagt befolkningsunderlag, medanför landsting ska det motsvara standardkostnaden i nuvarandekostnadsutjämning för små landsting.För att undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landstingtill följd av stora intäktsminskningar i samband med förändringar i detnuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet föreslår regeringen attstrukturbidraget även ska användas för att begränsa genomslaget av deföreslagna ändringarna. En kommun med en sammantagen bidragsminskningtill följd av förändringarna ska därför enligt propositionen få rätttill ett belopp motsvarande den bidragsminskning som överstiger 0,56 %av kommunens uppräknade skatteunderlag 2005. Ett landsting i liknandesituation ska ha rätt till ett belopp motsvarande den bidragsminskningsom överstiger av uppräknade skatteunderlag2005.Med bidragsminskning avses skillnaden mellan en kommuns eller ettlandstings nettoutfall av nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem2004 och nettoutfallet av det föreslagna utjämningssystemet (exklusiveinföranderegler och den del av strukturbidraget som beror påbidragsminskningen), under förutsättning att denna skillnad är negativ. Inettoutfallet av de nuvarande systemen inkluderas ett enhetligt beloppper invånare som motsvarar vissa riktade statsbidrag som utgått (för kommuner och för landsting).Regeringen anser att en kompensation för bidragsminskningar ska förassamman med en regionalpolitisk kompensation i ett strukturbidrag eftersomnågon årlig omräkning av de olika delarna inte ska göras.Med den föreslagna utformningen beräknas strukturbidrag utgå till 94kommuner och 6 landsting. Bidraget ska utbetalas utan en påförhand given tidsbegränsning.MotionenFolkpartiet liberalerna anser i motion Fi44 att det är viktigt atthålla den egentliga regionalpolitiken utanför den kommunala utjämningenför att utjämningssystemet endast ska kunna avse kommunala ansvarsområden.Därför motsätter sig motionärerna införandet av ett strukturbidrag(yrkande 5). Ett sådant bidrag ska i stället vara en del av regionalpolitiskaöverväganden, utan att det blandas samman med övergångsbidragen som skaöverbrygga genomförandet av de nya reglerna så att den enskilda kommuneneller inte drabbas av alltför snabba förändringar i deekonomiska förutsättningarna.Utskottets ställningstagandeFinansutskottet har i det föregående avsnittet ställt sig bakom regeringensförslag till förändringar i kostnadsutjämningssystemet. I konsekvensmed sitt ställningstagande förordar utskottet att den kompensation somkommuner och landsting får genom de regionalpolitiskt betingadedelarna i kostnadsutjämningen utgår ur utjämningssystemet och inkluderasi stället i ett särskilt strukturbidrag.Strukturbidragets utformning vid sidan av och i omedelbar anslutningtill det ordinarie utjämningssystemet markerar enligt utskottets meningatt den särskilda regionalpolitiska kompensationen är av stor vikt förmöjligheten att åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar föralla kommuner och landsting. Såsom regeringen beskriver i propositionen,kan kommuner med litet regionalt befolkningsunderlag tvingas att ta påsig ett större åtagande genom att marknadsförutsättningarna är sämreför privata företag. Även förutsättningarna för samarbete och samverkanmellan kommuner kan påverkas negativt i områden med ett mycket begränsatbefolkningsunderlag. Detta kan leda till en förhöjd kostnadsnivå sominte är strukturellt betingad men likväl kan påverka den ekonomiskaförmågan hos utsatta kommuner och landsting negativt. Utskottet anseratt ett statligt finansierat bidrag i enlighet med regeringens förslagi sådana fall är att föredra framför en omfördelning av kommunalaresurser.Vidare har utskottet för egen del ingenting att invända mot attstrukturbidraget även ska användas för att begränsa genomslaget av deföreslagna förändringarna i det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet.Denna möjlighet har övervägts av som pekar påbehovet av att inom ramen för strukturbidraget ge ekonomiskt stöd tillkommuner som står inför stora ekonomiska problem orsakade av annat änstrukturellt betingade och förutsägbara kostnader. Som exempel påfaktorer som kan orsaka liknande problem anger kommittén förändringarnai utjämningssystemets olika delar inklusive upphörandet av de fastatilläggen.Mot bakgrund av det ovan anförda tillstyrker finansutskottet propositionensförslag i denna del och avstyrker motion Fi44 (fp) yrkande 5.InförandebidragUtskottets förslag i korthetUtskottet instämmer i regeringens bedömning att negativa förändringari bidragsgivningen för kommuner och landsting ska inträda successivt.Därför tillstyrker utskottet regeringens förslag till särskildainförandebidrag , vilka ska begränsa den årliga negativabidragsförändringen till högst av det uppräknadeskatteunderlaget för kommuner respektive för landsting. Förslageni motionerna avstyrks.Jämför reservation 11 (fp) och särskilt yttrande (c).PropositionenRegeringen anser att kommuner och landsting med negativa förändringarbör ges att anpassa sina kostnader om bidragsminskningenöverstiger en viss nivå. Genom det föreslagna strukturbidraget undviksalltför drastiska förändringar för enskilda kommuner och landsting tillföljd av de föreslagna förändringarna i utjämningssystemet. Strukturbidragettäcker dock inte den del av bidragsminskningen som motsvarar det uppräknadeskatteunderlaget under en nivå på ca per invånare i en kommunoch ca per invånare i ett landsting.Samtidigt bedömer regeringen att flertalet kommuner med bidragsminskningarsuccessivt bör klara omställningar motsvarande en utdebitering på 0,08 %per år utan skattehöjningar. För landstingen bör denna gräns sättastill . För att åstadkomma en sådan begränsning föreslårregeringen ett införandebidrag som 2005 maximalt kan utgå avdet uppräknade skatteunderlaget för kommuner och för landsting.Bidraget trappas sedan ned motsvarande av det uppräknadeskatteunderlaget för kommuner respektive för landsting. Dettainnebär att införandebidrag kan utgå under maximalt , dvs. åren2005-2010.Genom den föreslagna konstruktionen kan införandebidragens storlek perkommun respektive landsting beräknas redan vid införandet under hela införandeperioden. De sammanlagda utfallseffekternaför kommuner och landsting med positiva bidragsförändringar ska dockslå igenom fullt ut som förändringarna införs. De förändringari bidrag och avgifter som beror på de årliga uppdateringarna avförändringar i skattekraft och strukturella förhållanden ska inte helleromfattas av införandereglerna utan får fullt genomslag.MotionernaModerata samlingspartiet framhåller i motion Fi46 att förändringar avutjämningssystemet, både i enlighet med regeringens förslag och ienlighet med de förändringar som föreslås i partiets motion, kan ledatill intäktsförluster för vissa kommuner och landsting. För att deekonomiska effekterna av utjämningen ska bli rimliga, accepterarmotionärerna regeringens förslag till införanderegler (yrkande 4).Folkpartiet liberalerna anser i motion Fi44 (yrkande 6) att genomslagetav de föreslagna förändringarna i utjämningssystemet bör begränsas genominförandebidrag i en takt av fullt genomförande . Detta skullegöra det möjligt att, efter tid för utredning och analys, inom kortinföra betydande förändringar i det föreslagna systemet i enlighet medFolkpartiets riktlinjer. Därutöver påpekar motionärerna att de kontinuerligaändringar som skett i utjämningssystemen har inneburit att övergångsreglerlagrats ovanpå varandra så att inget system någonsin hinner genomföras.Detta bidrar till att systemet blir ogenomträngligt och svårt att förståför andra än en liten grupp experter.Centerpartiet menar att regeringens proposition om ändringar i detkommunala utjämningssystemet inte lever upp till de tre grundläggandeprinciper som anges i motion Fi47. Till dess ett bättre förslag kanföreläggas bör de mest överhängande problemen enligt motionärernaåtgärdas i det befintliga systemet. Vidare understryks att det nuvarandesystemets införanderegler löper ut första . Om detta tillåtsske kommer framför allt och delar av norra utsättas för orimliga kostnadsökningar. Den enda, enligt motionärerna,rimliga lösningen på kort sikt är att frysa de nuvarande införandereglernapå befintliga nivåer (yrkande 3). En frysning av införandereglernaberäknas av motionärerna tillföra systemet , vilketbör finansieras av staten (yrkande 4).Utskottets ställningstagandeFinansutskottet delar regeringens bedömning att kommuner och landstingmed negativa förändringar i bidragsgivningen till följd av det nyautjämningssystemet bör ges att anpassa sina kostnader. mening är de övergångsregler som föreslås i propositionenväl avvägda såväl när det gäller genomförandetiden som de föreslagnabegränsningarna av bidragsförändringarna för kommuner och landsting.Utskottet ser också positivt på att införandebidragens storlek per kommunrespektive landsting genom den föreslagna konstruktionen redan kanberäknas vid systemets införande för varje enskilt år . Därmed förstärks stabiliteten i planeringsförutsättningarnaför kommuner och landsting.Samtidigt anser utskottet i likhet med regeringen att det endast äreffekterna av själva systemomläggningen som ska mildras genom de föreslagnainförandereglerna. Det är i överensstämmelse med de grundläggandeprinciper för ett kommunalt utjämningssystem som utskottet förordar.I detta sammanhang vill utskottet erinra om sitt tidigare ställningstagandebeträffande utgångspunkter för ett nytt utjämningssystem. Med hänsyntill vad utskottet där anfört om bl.a. respektive Centerpartietssynsätt på ett nytt utjämningssystem kan partiernas förslag till enförkortad ny införandeperiod eller frysta nuvarande införandereglerinte accepteras. Utskottet vill dessutom framhålla att den av regeringenföreslagna strukturen för införandereglerna ska hjälpa enskilda kommuneroch landsting att undvika alltför drastiska förändringar till följd avde föreslagna förändringarna i utjämningssystemet och upphörande fastainförandetillägg. Graden av utjämningssystemets komplexitet måste därförvägas mot systemets förmåga att åstadkomma likvärdiga ekonomiskaförutsättningar för alla kommuner och landsting. Enligt utskottets meningtalar övervägande skäl för den struktur för införanderegler som presenterasi propositionen.Utskottet noterar vidare att Moderata samlingspartiet i sin aktuellamotion framhåller vikten av införanderegler för att de ekonomiskaeffekterna av ett reformerat utjämningssystem ska vara rimliga. Eftersompartiets alternativa förslag till ett kommunalt utjämningssystem endastskisseras i den aktuella motionen avslår utskottet motionsförslaget.Mot denna bakgrund tillstyrker finansutskottet propositionens förslagi denna del.