bet · GR01FIU22 · 2004-03-02 00:00:00 — Statens styrning av kommunerna (2002/03:RR21) avstyrker fyra förslag från revisorer som ihuvudsak handlar om problem och otydligheter i redovisningen av statsbidragentill kommuner och landsting. Revisorerna anser att begreppet statsbidragbehöver definieras och avgränsas, att redovisningen av statsbidragenbehöver förbättras och deras effekter klargöras, att ansvaret för redovisningenav statsbidragen behöver förtydligas och att balanskravet för kommuneroch landsting behöver tydliggöras och sanktionsmöjligheter utredas.Utskottet anser emellertid att det finns utrymme för att förbättraredovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting. Statsbidragenskulle enligt utskottets bedömning kunna redovisas på ett mer överskådligtsätt än utan att behöver begära en fullständig redovisningsom revisorerna föreslår.Utskottet avstyrker också fyra motionsförslag som dels tar upp samma ämnensom revisorerna, dels berör den kommunala självstyrelsens ställning, delskommunernas ansvar vid nationella satsningar på infrastruktur.I betänkandet finns 6 reservationer.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Klargör begreppet statsbidragRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 1.Reservation 1 (m, fp, kd, c)2. Redovisa statsbidragen och klargör deras effekterRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 2 och motion 2003/04:Fi278yrkandena 1 och 2.Reservation 2 (m, fp, kd, c)3. Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragenRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 3.Reservation 3 (m, fp, kd, c)4. Tydliggör balanskravet och utred sanktionsmöjligheterRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR21 punkt 4.Reservation 4 (m, fp, kd, c)5. Kommunernas självstyrelseRiksdagen avslår motion 2003/04:Fi14 yrkande 1.Reservation 5 (c)6. Kommunernas ansvar vid nationella infrastruktursatsningarRiksdagen avslår motion 2003/04:Fi14 yrkande 2.Reservation 6 (c)den 2 mars 2004På finansutskottets vägnarSven-Erik ÖsterbergFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), (), (), (), (), ChristerNylander (fp), (), (), (), YvonneRuwaida (mp), (), (), ()och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningPå förslag av finansutskottet har revisorer granskat statensstyrning av kommunerna. Resultaten av granskningen har tidigare redovisatsför genom rapporter och tre skrivelser:Skrivelse 2001/02:RR19 revisorers förslag angående statensstyrning av livsmedelstillsynen (bilaga 1), som riksdagsbehandlades ibetänkande 2001/02:MjU22.Skrivelse 2002/03:RR3 revisorers förslag angående statensstyrning av skolan (bilaga 2), som riksdagsbehandlades i betänkande2002/03:UbU3.Skrivelse 2002/03:RR4 revisorers förslag angående nationellamål i kommunernas äldreomsorg (bilaga 3), som riksdagsbehandlades ibetänkande 2002/03:SoU9.Den nu aktuella skrivelsen är en slutrapportering av revisorernas granskningav statens styrning av kommunerna. Den innehåller dels en summering av detidigare skrivelserna, dels fyra nya förslag som baseras på rapporten2002/03:14 Vad ska man tro? Redovisning av statsbidrag till kommunerna(bilaga 4). Som underlag för revisorernas bedömningar ligger också tvåforskarrapporter, Statens styrning av kommunerna (bilaga 5) samt Kommunalsjälvstyrelse i förändring (bilaga 6).Utskottet behandlar och avstyrker revisorernas förslag samt två motionermed sammanlagt fyra yrkanden.Utskottets övervägandenBakgrundRevisorernas skrivelseRevisorerna pekar på en rad oklarheter i frågor som rör statens styrningav kommunerna. Det är oklart hur staten påverkar kommunerna genomutformningen av bidrags- och utjämningssystem. Komplexiteten i systemen ärbetydande vilket gör det mycket svårt att förstå och överblicka bidrags-och utjämningssystemen, skriver revisorerna.Vidare skriver revisorerna att regeringens sätt att genomföra ekonomiskaregleringar gentemot kommuner och landsting riskerar att urholka degenerella statsbidragen. När kommunerna t.ex. tilldelas en ny uppgift görsnormalt en reglering som ger kommunerna medel för att utföra den. Regleringentar emellertid inte hänsyn till att omfattningen av den nya tjänsten kanförändras över tiden vilket kan leda till att kommunerna blir såväl under-som överkompenserade. Om den ursprungliga regleringen inte räcker till,finns en risk att statsbidraget efterhand urholkas så att det är oklarti vilken mån bidraget kan betraktas som ett finansiellt stöd, anserrevisorerna.Revisorerna är också kritiska till den ökade användningen av specialdestineradestatsbidrag och anser att det är oklart vilka analyser som ligger tillgrund för denna utveckling. Det saknas analyser, skriver revisorerna, avhur kommunernas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkas av denökade andelen specialdestinerade statsbidrag. Bristen på konsekvensanalyserär allvarlig. För att ge bättre underlag för att bedöma effekternaav regeringens förslag behövs konsekvensanalyser av hur förslagen påverkarkommunernas ekonomi, verksamhet och medborgare, anser revisorerna.Även redovisningen av statsbidragen till kommuner och landsting är oklar,anser revisorerna, både vad beträffar redovisningens innehåll och vemsom ansvarar för den. Regeringen har heller inte lämnaten samlad redovisning av de generella och specialdestinerade statsbidragen.Det är inte ens klart hur begreppet statsbidrag definieras trots att detanvänds i reglering och officiell statistik.Balanskravets syfte är att åstadkomma en god ekonomisk hushållning ikommuner och landsting. Det finns dock möjligheter för kommuner som harsynnerliga skäl att inte behöva uppfylla balanskravet, skriver revisorerna.Huruvida det finns synnerliga skäl eller inte är dock en fråga som denenskilda kommunen eller självt får avgöra. Det saknas ävensanktionsmöjligheter mot de kommuner eller landsting som bryter motbalanskravet.Revisorerna lämnar fyra förslag. Förslagen berör frågor om att begreppetstatsbidrag behöver definieras och avgränsas, att redovisningen avstatsbidragen behöver förbättras och deras effekter klargöras, att ansvaretför redovisningen av statsbidragen behöver förtydligas och att balanskravetför kommuner och landsting behöver tydliggöras och sanktionsmöjligheterutredas.Statskontorets rapport om statsbidragen till kommuner och landstingI presenterade sitt betänkande Gemensamtfinansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Som underlag förutredningen gav kommittén Statskontoret i uppdrag att kartlägga ochanalysera statsbidragsgivningen till kommuner och landsting. Statskontoretfick i uppgift att särskilt beskriva och analyseravilka statsbidrag som utgår till kommuner och landsting,de olika bidragens syfte, omfattning, konstruktion och finansiering,bidragens fördelning på olika kommuner och landsting,om några av bidragen har en konstruktion som påverkar utjämningen mellankommuner och landsting samt omfattningen av denna eventuella påverkan.I uppdraget ingick också att bedöma möjligheterna att inordna specialdestineradestatsbidrag i det generella bidraget.I januari 2003 presenterade Statskontoret resultatet av sitt uppdrag irapporten till kommuner och landsting (2003:5). En sammanfattningav rapporten finns som bilaga 5 i betänkande.Statskontoret skriver att begreppen generella och specialdestineradestatsbidrag inte är helt okomplicerade. Är ett generellt bidrag generelltför att det är avsett för alla kommuner och landsting, för att det inteär knutet till en speciell verksamhet eller bådadera? Är ett specialdestineratbidrag riktat mot en speciell verksamhet, mot vissa kommuner eller landsting,eller bådadera? Av analytiska skäl har Statskontoret i stället valt attgöra en indelning utifrån två grunder. Den ena delar in anslagen beroendepå om de är avsedda för alla kommuner eller landsting, bara vissa ellerblandat, dvs. delvis avsett för alla, delvis för vissa kommuner ochlandsting. Den andra analysgrunden tar sikte på om ett anslag är knutettill en viss verksamhet eller inte. Statskontoret pekar dock på attunderlaget för analysen är omfattande och komplext, och att det inte ärmöjligt att entydigt avgränsa de olika kategorierna från varandra. Det ärheller inte så, skriver Statskontoret, att ett anslag i sin helhet antingenär eller inte är ett statsbidrag.Statskontoret har i sin analys valt att använda sig av tre kategorier:Anslag som i sin helhet är avsedda för kommuner och landsting.Anslag som till en del är avsett för kommuner eller landsting.Anslag där det inte finns särskilt avsatta medel för kommuner och landstingmen där dessa ändå mottagit utbetalningar.En ytterligare komplikation i analysen är att det inte är självklart attalla medel som betalats ut till kommunerna utgör ett verkligt resurstillskott.Det finns exempelvis ett antal anslag som utgör ersättning från statentill kommuner och landsting för att dessa utfört tjänster för statensräkning. Som exempel på detta nämner Statskontoret bl.a. ersättningen förklinisk utbildning och forskning, ersättning till vissa regionalasjälvstyrelseorgan och ersättning för kommunala högskoleutbildningar.Sammantagetbedömer Statskontoret att ersättningar för tjänsteköp uppgår till ca 6miljarder kronor.I kategori 3 enligt uppställningen ovan, ingår hela 72 anslag som sammanlagtuppgår till . Statskontoret skriver dock att dettill allra största delen handlar om bidrag som utgår till kommuner ochlandsting på samma villkor som till andra mottagare. Ungefär en halvmiljard av medlen utgörs dessutom av EU-medel. Inte heller dessa 5 miljarderär enligt Statskontorets bedömning att betrakta som statsbidrag avseddaatt stödja den kommunala sektorn.Sammanlagt har Statskontoret identifierat 127 anslag som berör kommunsektorn,och från dessa anslag utbetalades sammanlagt tillkommuner och landsting . I dessa medel ingår dock utjämningsbidraget,som ju motsvaras av en lika stor avgift och därför inte är något stödtill kommunsektorn, utan en omfördelning inom sektorn. Dessutom ingårmedel för köp av tjänster m.m. som knappast heller kan betraktas som ettstöd till kommunsektorn. Efter att ha tagit hänsyn till dessa faktorergör Statskontoret bedömningen att ca är en merrättvisande siffra över statsbidragens storlek under 2001.Anslagens storlek varierar kraftigt. av anslagen är mindre än50 och dessa svarar sammanlagt för av deutbetalda medlen. Hela 22 anslag är i utbetaltbelopp och 43 anslag är . De 15 största anslagensvarar tillsammans för av stödet, och de 3 största anslagensvarar tillsammans för av det totala utbetalda beloppet.Redovisningen av statsbidragenRedovisningen av kommunernas ekonomi och av statsbidragen görs i olikasammanhang, med olika syften och enligt olika redovisningsprinciper.Kommunernas egen redovisning bygger, i likhet med de statliga myndigheternas,på bokföringsmässiga principer. Redovisningen avser periodiserade intäkteroch kostnader. Det är i dessa termer som balanskravet för kommuner ochlandsting är definierat.Kommunernas ekonomi ingår också som en del av den totala offentliga sektornoch redovisas i nationalräkenskaperna (NR). NR-systemet, som använderbegreppet finansiellt sparande, är styrt av ett internationellt regelverkunder (ENS 95). Definitioner, avgränsningar och periodiseringsprinciperär därmed fastställda för alla EU-länder och systemet syftar till att geen rättvisande och jämförbar bild av ländernas ekonomier trots derasvarierande administrativa uppbyggnad och ansvarsfördelning. Statistiskacentralbyrån har ansvaret för nationalräkenskaperna. Informationen om denstatliga sektorn, och därmed också statsbidragen till kommunerna, hämtasi huvudsak från statsredovisningen som ()ansvarar för. Statsredovisningen följer emellertid inte samma principer somNR utan det krävs bearbetningar av uppgifterna från statsredovisningenför att de ska anpassas till NR. ESV har ansvaret för bearbetningarna ochfungerar således i detta avseende som en underleverantör till till kommunerna redovisas också i statsbudgeten, fördeladepå anslag på det sätt som bestämt. Huvuddelen av bidragen tillkommunerna redovisas under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner,men betydande bidrag redovisas också under andra utgiftsområden.Redovisningen i statsbudgeten är inte periodiserad utan avser de kassamässigautgifter som staten beräknas ha kommande budgetår.Beskrivningar av vad som skiljer redovisningarna åt har publicerats iflera olika sammanhang. I skriften Statens finanser publicerar ESV årligenförklaringar till övergången mellan statsredovisningen ochnationalräkenskaperna.Under 2001 ägnade ESV i sina budgetprognoser flera temaavsnitt åt sambandenmellan nationalräkenskaperna och statsredovisningen och ett av dessatemaavsnitt handlade särskilt om transfereringar till kommuner. Ibudgetpropositionen skriver regeringen om dessa frågor och ägnar t.ex. enfördjupningsruta åt att reda ut skillnaden mellan kommunernas resultat somanvänds vid bedömningen av balanskravet, och sektorns finansiella sparandeenligt NR (prop. 2003/04:1, bil. 2 s. 74-75). Det är fullt möjligt bådeatt uppfylla balanskravet trots ett negativt finansiellt sparande ochvice versa. De största skillnaderna beror på olika sätt att periodiseraskatterna, redovisa investeringar, pensionsskuldens förändring samtfinansiella kostnader och intäkter. I budgetpropositionen (prop. 2003/04:1,avsnitt 4.4.5) ägnas också ett avsnitt åt att redovisa övergången mellanstatsbudgetens saldo (statsredovisningen) och statens finansiella sparande(NR).Det har också gjorts ett omfattande gemensamt arbete mellan de berördamyndigheterna ESV, SCB och (). Dessa bildade 1997den s.k. ASTA-gruppen för att utveckla jämförande statistik för statensfinanser. I regleringsbreven fick de tre myndigheternaett gemensamt uppdrag att "utveckla fördelningsnycklar och länktabellermellan NR och budgetredovisningen". överlämnade gruppensin rapport till regeringen.I regeringens arbete med budgeten görs löpande avstämningar mellan desiffror som redovisas i statsbudgeten och de som används i det finansiellasparandet, för att säkerställa att beräkningarna hänger ihop trots deskillnader som finns mellan redovisningssystemen.Klargör begreppet statsbidragUtskottets förslag i korthetMed hänvisning till skillnader som finns mellan redovisningen i statsbudgetenoch nationalräkenskaperna avstyrker utskottet revisorernas förslag attdefiniera begreppet statsbidrag. Därmed avstyrker utskottet revisorernasförslag 1.Jämför reservation 1 (m, fp, kd, c).Revisorernas förslagRevisorerna framhåller att begreppet statsbidrag används i olika sammanhang,t.ex. i officiell statistik, men att begreppet inte har någon definition.Bidrag som utgår till kommuner och landsting men inte betraktas somstatsbidrag behöver särskilt anges och förklaras. Om begreppet definierasunderlättas både redovisningen av statsbidragen till kommuner och landstingoch kommunikationen mellan staten och kommunerna, anser revisorerna.Finansutskottets ställningstagandeAv Statskontorets rapport framgår tydligt att begreppet statsbidrag tillkommuner och landsting inte är enhetligt och inte har någon fullständigtklar avgränsning. Det finns medel som går till kommuner och landsting mensom enligt Statskontoret inte kan anses vara ett stöd till kommunsektorn.Det gäller t.ex. medel som är en ersättning för att kommunerna utförvissa uppgifter för statens räkning, och därför kan betraktas som köp avtjänster. Det finns också medel som betalats ut till kommuner och landstingsedan dessa sökt bidrag på samma villkor som andra tänkbara mottagare.Som revisorerna skriver används begreppet statsbidrag i olika sammanhangmen har inte någon entydig definition. Det finns emellertid olika sättatt redovisa den statliga ekonomin och de olika redovisningarna skiljersig åt beroende på vilket syfte redovisningen har. Statsbidragen såsom deredovisas i statsbudgeten är, av orsaker som framgått ovan, inte identiskamed statsbidragen som de redovisas i nationalräkenskaperna.Det är knappast möjligt att definiera begreppet statsbidrag som en listaav anslag eftersom det finns flera anslag som delvis går till kommunsektornoch delvis till andra mottagare. I ESV:s bearbetningar från statsredovisningentill nationalräkenskaperna kan en del av ett anslag kategoriseras sombidrag till kommuner. Det är emellertid svårt att åskådliggöra en sådanuppdelning inom ramen för statsbudgetens struktur.Utskottet anser att det är viktigt att redovisningen är så tydlig ochlättolkad som möjligt. I regeringens årliga skrivelse Utvecklingen inomden kommunala sektorn ges en översiktlig redovisning av hur ekonomin ikommuner och landsting har utvecklats . I denna skrivelsekan redovisningen av statsbidragen förbättras i syfte att få till stånden bra kommunikation mellan staten och kommunsektorn.Det förefaller dock inte, mot bakgrund av redovisningssystemens olikauppbyggnad och syften, lämpligt att begära en entydig definition avbegreppet statsbidrag. Revisorernas förslag punkt 1 avstyrks därmed.Redovisa statsbidragen och klargör deras effekterUtskottets förslag i korthetUtskottet anser att det finns utrymme för en tydligare redovisning avstatsbidragen till kommuner och landsting men avstyrker revisorernasförslag om att i ett sammanhang ge en samlad redovisning av alla statsbidrag.Utskottet anser heller inte att det är nödvändigt för att begärasärskilda analyser av effekterna av specialdestinerade statsbidrag.Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 2 samt en motion.Jämför reservation 2 (m, fp, kd, c).Revisorernas förslagHuvudprincipen bakom statens bidragsgivning till kommuner och landstingär att bidragen ska vara generella, men att specialdestinerade bidrag kanvara motiverade i vissa fall. Revisorerna konstaterar dock att regeringeninte har lämnat en samlad redovisning av de generella ochspecialdestinerade statsbidragen.Revisorerna anser att det behövs analyser av effekterna av specialdestineradestatsbidrag och anser att sådana analyser bör påbörjas . Utan sådanaanalyser är det svårt att ta ställning till behovet av specialdestineradestatsbidrag.Revisorerna anser vidare att målen för statens bidragsgivning bordeinnebära att specialdestinerade statsbidrag används återhållsamt och attregeringen borde överväga vilka bidrag som kan avvecklas. Ett första stegi en sådan process skulle kunna vara att redovisa de specialdestineradebidragen i ett sammanhang. Redovisningen bör omfattahuruvida alla eller vissa kommuner har rätt till bidragvilka villkor som ska uppfyllas för att få bidraghuruvida ansökan ska lämnas eller om bidraget ska rekvirerasvem som disponerar anslagetvilka kriterier eller beräkningsunderlag som tillämpashur bidraget ska följas upp.MotionenI motion Fi278 (fp) ifrågasätts om de specialdestinerade statsbidragenverkligen uppfyller de mål som de är ämnade för. Bidragen riskerar attstyra kommunernas agerande på ett sätt som ger oförutsedda och oönskadeeffekter på kommunernas verksamhet. Relationen mellan staten och kommunernaär oklar på flera sätt, t.ex. vad gäller bidragssystemet, kommunernasresurser och individernas rättssäkerhet. För att komma till rätta meddenna osäkerhet behövs ett antal åtgärder. Det behövs konsekvensanalyserför att ska kunna bedöma effekterna för kommuner och landstingav regeringens förslag (yrkande 1).Motionärerna anser också att det behövs en kartläggning och redovisningav alla olika typer av statsbidrag. Effekterna av statsbidragen måsteockså klargöras och för detta behövs en omfattande genomgång av redangjorda utvärderingar samt eventuella kompletteringar (yrkande 2).Finansutskottets ställningstagandeRevisorerna liksom motionärerna efterlyser en samlad redovisning av bådede generella och specialdestinerade statsbidragen till kommunerna.Utskottet anser att Statskontorets rapport (2003:5) till stor del är ensådan redovisning som revisorerna och motionärerna efterlyser. Rapporteninnehåller bl.a. en detaljerad genomgång av alla anslag från vilka medelbetalats ut till kommuner eller landsting. var det hela 127anslag där sådana utbetalningar gjordes. Rapporten visar emellertid attmaterialet är komplext och svårt att överblicka. Att begära att regeringenåterkommande ska lista alla dessa 127 anslag eller motsvarande förefallerdock inte vara det mest meningsfulla sättet att informera . Somframgår av Statskontorets rapport är många anslag små och av en karaktärsom gör det mindre intressant för att begära en sådan fullständiganslagsredovisning.Detta betyder emellertid inte att rapporteringen till inte kaneller bör förbättras. Ett begränsat antal anslag svarar för den heltdominerande delen av statens stöd till kommunsektorn. Regeringen skulledärför, utan att behöva gå så långt som revisorerna önskar, kunna ge enfylligare och mer överskådlig bild av statsbidragen än vad som är fallet.Utskottet anser alltså att det finns utrymme för förbättringar irapporteringen till av statsbidragen till kommunsektorn. Redovisningenskulle kunna göras mer samlad än , vilket skulle förbättra överblicken.Det förhållandet att statsbidrag förekommer inom många utgiftsområdenborde inte behöva hindra en tydligare redovisning. Som framgår avStatskontorets rapport skulle en samlad redovisning av t.ex. ett femtontalanslag täcka in den helt dominerande delen av statens bidrag tillkommunsektorn.Utskottet vill också påminna om att (SOU 2003:88),som remissbehandlas, föreslår en mängd förändringar sompåverkar statsbidragsgivningen. Som en del i dessa förändringar ingår attflera specialdestinerade bidrag inordnas i det generella statsbidraget.Sådana förändringar skulle troligen innebära att antalet anslag som behöverredovisas samlat för att i allt väsentligt täcka in statens stöd tillkommunsektorn blir än mindre. Regeringen avser att lämna en lagrådsremissi det ärendet den 15 april 2004.Revisorerna anser vidare att regeringen bör analysera effekterna avspecialdestinerade statsbidrag och pekar på att med en ökande mängdspecialdestinerade bidrag, riskerar kommunerna att bli både över- ochunderkompenserade inom de områden som staten vill stödja. Revisorernas skrivelsekan dock ge det missvisande intrycket att sådana uppföljningar knappastförekommer. presenterade t.ex. en första uppföljning avmaxtaxereformen inom barnomsorgen , vilket också redovisades iregeringens skrivelse om utveckling inom den kommunala sektorn (skr.2002/03:102). Även effekterna av medlen som avser personalförstärkningari skolan har följts upp en första gång av , vilket också detredovisas till i samma skrivelse.Utskottet anser att det är angeläget att regeringen noga följer uppeffekterna av bidragen till kommuner och landsting där så är möjligt ochrimligt. I regeringens skrivelse Utvecklingen inom den kommunala sektornredovisas hur verksamheterna utvecklas i förhållande till de nationellamål som riksdag och regering har formulerat. Med denna redovisning somgrund kan en utvärdering göras av huruvida statsbidragen uppfyllt de målsom de var ämnade för.Sådana uppföljningar bör vara en viktig och naturlig del i arbetet medatt utforma den statliga styrningen av kommuner och landsting. Med tankepå att regeringen bedriver ett omfattande utvärderingsarbete som berörkommunala verksamheter anser emellertid inte utskottet att riksdagenbehöver begära några särskilda analyser av effekterna av specialdestineradestatsbidrag.Med det anförda avstyrker utskottet revisorernas förslag punkt 2 samtmotion Fi278 (fp) yrkandena 1 och 2.Tydliggör innehåll och ansvar för redovisningen av statsbidragenUtskottets förslag i korthetUtskottet anser inte att ansvaret för redovisningen av statsbidragen tillkommuner och landsting behöver tydliggöras.Därmed avstyrker utskottet revisorernas förslag 3.Jämför reservation 3 (m, fp, kd, c).Revisorernas förslagRevisorerna anser att det finns oklarheter i regeringens, ESV:s och SCB:suppgifter om statsbidrag till kommunerna. Det finns skillnader mellanolika uppgifter och dessa skillnader förklaras inte. Det är viktigt,framhåller revisorerna, att statistik som till synes beskriver samma sakförklaras och att eventuella bearbetningar framgår. Annars finns en riskatt beslutsfattare drar felaktiga slutsatser.