bet · GS01KU10 · 2004-11-25 00:00:00 — Det slutliga direktivförslaget har inte skickats ut särskilt.Inget lagtextutkast har skickats ut på remiss, eftersom ett sådant krävdeett omfattande utredningsarbete. Utgångspunkten för remissynpunkternaoch diskussionerna i referensgruppen var att direktivet måste genomförasgenom ändringar i svensk lag. De synpunkter som remissinstanserna ochdeltagarna i referensgruppen avgett om direktivförslaget har haft siktepå att den nödvändiga genomförandelagstiftningen kan utformas på ettenligt dem bra sätt. Effekterna av direktivförslagets påverkan på svenskrätt var således en självklar del av diskussionerna. Remissynpunkterhar redovisats till kortfattat i en faktapromemoria. Synpunkternaredovisas som synpunkter på direktivförslaget, utan att ha delats uppi synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och andra synpunkter.Regeringen angav i propositionen om genomförande av direktivet att denanslöt sig till vissa remissynpunkter på behovet av lagändringar (prop.2001/02:150 s. 87-92). De aktuella remissynpunkterna hade inkommittill efter det att direktivet beslutats och en promemoriaom hur det skulle genomföras utarbetats. Regeringen höll i propositionenmed om att det, åtminstone i teorin, skulle kunna hävdas att oaktsamhetsom grundade straffansvar enligt svensk rätt omfattas av ansvarsfrihetenligt direktivet. Detta gällde vissa fall av spridning av bilder sominnehåller barnpornografi eller sexuellt våld, om det skett i yrkesmässigverksamhet eller annars i förvärvssyfte, samt upphovsrättsintrång. Isyfte att undanröja osäkerheten på området föreslogs i propositionenatt straffansvaret i de aktuella fallen uttryckligen i lag borde begränsastill uppsåtliga gärningar.Direktivet om integritet och elektronisk kommunikation bereddesfortlöpande i en brett sammansatt referensgrupp. Inget lagtextutkast harskickats ut. Utgångspunkten för diskussionerna i referensgruppen varatt direktivet måste genomföras genom ändringar i svensk lag. De synpunktersom deltagarna i referensgruppen avgett om direktivförslaget har haftsikte på att den nödvändiga genomförandelagstiftningen kan utformas påett enligt dem bra sätt. Effekterna av direktivförslagets påverkan påsvensk rätt var således en självklar del av diskussionerna. Remissynpunkterhar redovisats till kortfattat i rådspromemoria. Synpunkternaredovisas som synpunkter på direktivförslaget, utan att ha delats uppi synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och andra synpunkter.Miljödepartementets områdeDirektivet om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder påvattenpolitikens område grundar sig på ett förslag från kommissionen somav departementet remitterades till en rad svenska instanser. Förslagettill ramdirektiv var av sådan omfattning och komplexitet att en bredremissberedning bedömdes vara motiverad. För att ytterligare förbättra underlaget hölls även ettinformationsmöte med remissinstanserna. i sitt remissyttrande avseende kommissionens förslag tillvissa lagtekniska ställningstaganden som nämnden tidigare redovisat isamband med remitteringen av förslaget till miljöbalk. Direktivförslageti sin slutliga version var inte föremål för någon formaliseradremissberedning. Det inrättades dock en interdepartemental beredningsgruppunder förhandlingsarbetet. I denna grupp deltog även representanterfrån berörda myndigheter vid olika tillfällen.Utrikesdepartementets områdeDirektivet om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering ochvistelse bereddes vid åtminstone tre möten med EU-referensgruppen förasyl- och migrationspolitiska frågor. Valet av beredningsform betingadesav frågornas karaktär samt att det rörde sig om texter som ständigtändrades under förhandlingarnas gång. Referensgruppens medlemmar harinför dessa möten erhållit kopia av den kommenterade dagordningen införministerrådsmötena. Underlaget för dessa möten har även utgjorts avdirektivförslag och rådspromemorior. Vid mötena har även lämnats muntliginformation om nya förslag och förhandlingar rörande dessa.Direktivet om tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivnapersoner grundas på ett förslag från kommissionen som departementetsände ut på remiss till en rad myndigheter och organisationer. Vartefterförhandlingarna fortskred delades de reviderade förslagen ut iEU-referensgruppen för asyl- och migrationspolitiska frågor. Förslag tillsvensk lagtext delades inte ut på detta stadium. Ett antal remissinstanser lämnade synpunkter på hur förslagetskulle kunna genomföras i svensk rätt. ochMigrationsverket gav detaljerade synpunkter och påpekade flertalet frågordär överensstämmelsen med svensk rätt ifrågasattes.Socialdepartementets områdeDirektivet om god klinisk sed vid kliniska prövningar av humanläkemedelbereddes under förhandlingsarbetet genom att underhandssynpunkterfortlöpande inhämtades från bl.a. ochLäkemedelsverket. Det är inte dokumenterat vilka faktorer som låg tillgrund för valet av denna beredningsform. Underlaget för beredningenutgjordes av direktivutkast. Det är inte dokumenterat om direktivutkasti de slutliga versionerna varit föremål för beredning med remissorgan.Något förslag till svensk lagtext har inte ingått i underlaget. Någonredovisning av underhandssynpunkter från remissinstanser har inte lämnatstill eller av utsett organ.Regeringen angav i propositionen om genomförande av direktivet att denanslöt sig till vissa remissynpunkter på behovet av lagändringar (prop.2003/04:32 s. 29-31, 35 och 58-60). De aktuella remissynpunkterna hadeinkommit till efter det att direktivet beslutats ochen promemoria om hur det skulle genomföras utarbetats. En av dessalagändringar innebar uppställandet av ett absolut krav på samtycke tillklinisk läkemedelsprövning även i akutsituationer. Regeringen uttaladei propositionen att detta är en olycklig konsekvens av genomförandet avdirektivet.Direktivet om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvarorbereddes under förhandlingsarbetet genom att underhandssynpunkterinhämtades vid möten mellan departementets tjänstemän och tjänstemän vidde berörda myndigheterna. Underlaget för denna beredning utgjordes avutkast till direktiv. Det är inte dokumenterat huruvida just det utkastsom ministerrådet antagit varit föremål för remissberedning. Tjänstemänvid departementet och från myndigheterna förde löpande diskussioner omvilka bestämmelser i direktivet som skulle genomföras genom lag ochförordning respektive genom myndighetsföreskrifter. Någon redovisningav sådana underhandssynpunkter har inte lämnats till eller avriksdagen utsett organ.Jordbruksdepartementets områdeDirektivet om allmän produktsäkerhet grundas på ett förslag frånkommissionen som departementet sände ut på remiss till en rad myndigheteroch intresseorganisationer. Det vidsträckta tillämpningsområdet och detrelativt stora antalet intressenter var viktiga skäl till varför ettskriftligt remissförfarande genomfördes. I det bifogade missivet framhöllsatt departementet efterfrågade att ett antal utpekade myndigheter ochorganisationer skulle titta särskilt på några enskilda artiklar idirektivförslaget. Något utkast till genomförandelagstiftning fanns intetillgängligt . Remissförfarandet och instansernashuvudsakliga inställning till direktivförslaget redovisades för riksdageni en faktapromemoria. Berörda intresseorganisationer och myndigheterinformerades dessutom om förhandlingsarbetet inom ramen för en viddepartementet inrättad referensgrupp för konsumentfrågor. Den slutligaversionen av direktivförslaget - som till stora delar överensstämmermed det ursprungliga kommissionsförslaget - har inte varit föremål förberedning med samtliga intresseorganisationer och myndigheter. Departementethade emellertid under hela förhandlingsarbetet nära kontakter med dencentrala tillsynsmyndigheten på området (). Remissinstansernahar endast i försumbar utsträckning haft synpunkter på utformningen avkommande genomförandelagstiftning och konsekvenserna av sådan lagstiftning.Regeringen angav i propositionen om genomförande av direktivet att denanslöt sig till vissa remissynpunkter på behovet av ändringar i detlagförslag som hade remitterats (prop. 2003/04:121 s. 106-108 och131-135). Detta innebar bl.a. att en preskriptionsbestämmelse i dendåvarande produktsäkerhetslagen inte överfördes till den nya lagen. Deaktuella remissynpunkterna hade inkommit till efterdet att direktivet beslutats och ett betänkande om hur det skullegenomföras utarbetats.Finansdepartementets områdeDirektiven rörande fondföretag har under förhandlingsarbetet kontinuerligtdiskuterats i en referensgrupp sammansatt av representanter från berördamyndigheter och intresseorganisationer. Dokumentation saknas om vilkafaktorer som gjorde att de ursprungliga direktivförslagen inte remitteradesgenom ett traditionellt remissförfarande. Såväl direktivförslag somandra förslag och dokument som diskuterats inom rådsarbetsgruppen harskickats ut till referensgruppen. En representant från Finansinspektionenhar suttit med i den rådsarbetsgrupp som diskuterat direktivförslagen.Några skriftliga remissyttranden har inte inkommit. Det måste dock hastått klart för referensgruppen att direktivförslagen skulle leda tillomfattande ändringar i den svenska fondlagstiftningen.Direktivet om beskattning av inkomster från sparande i form avräntebetalningar grundar sig på ett förslag från kommissionen, som remitteradesav departementet till ett antal myndigheter och intresseorganisationer.Ett skriftligt remissförfarande valdes, eftersom det fanns tid tilldet. Remissinstanserna förde fram vissa synpunkter på behovet avgenomförandelagstiftning och konsekvenserna av sådana lagändringar.Det ursprungliga förslaget till direktiv rörande mervärdesskatteordningenför radio- och televisionssändningar samt vissa tjänster som tillhandahållspå elektronisk väg remitterades av departementet. Ett skriftligtremissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till det. Under beredningenav förslaget hölls två möten med företrädare för näringslivet. Dessutomskedde ett antal informella kontakter via telefon och e-post. Löpandekontakter hölls med . Remissinstanserna hade ingasärskilda synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och konsekvensernaav sådana lagändringar.Direktivet rörande punktbeskattning av tobaksvaror grundar sig på ettförslag från kommissionen, som remitterades av departementet till ettantal myndigheter, intresseorganisationer och företag. Ett skriftligtremissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till det. En myndighetlämnade vissa synpunkter av författningstekniskt slag.Direktivet rörande ömsesidigt bistånd för indrivning av vissa fordringargrundar sig på ett förslag från kommissionen, som remitterades avdepartementet till ett antal myndigheter och organisationer. Ett skriftligtremissförfarande valdes, eftersom det fanns tid till det. Vissaremissinstanser förde fram synpunkter på behovet av genomförandelagstiftningoch konsekvenserna av sådana lagändringar. En sammanställning avremissvaren fogades som bilaga till en faktapromemoria som översändes tillriksdagen.Utskottets ställningstagandeDe övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i7 kap. regeringsformen. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning avregeringsärendena skall finnas ett regeringskansli. I detta ingårdepartement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörsregeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsrådsdeltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formellmening ett regeringsärende. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformenom beredningen av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig påberedningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv.Närmare bestämmelser om uppgifter ges emellertid iförordningen (1996:1515) med instruktion för . Förutomuppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Regeringskanslietatt i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Somtidigare har framgått har vidare inför anslutning till EUunderstrukits att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefullaroll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inomEU-samarbetet.Riktlinjerna för beredningen i av svenska ståndpunkteri EU-frågor har visserligen tillkommit genom formlöst beslutsfattande.Enligt utskottets mening bär dock chefen för , dvs.statsministern, konstitutionellt sett ansvaret för att rutinerna förberedningen i av svenska ståndpunkter beträffandedirektivförslag är utformade på ett sådant sätt att olika berättigadeintressen kan tillvaratas genom remissförfaranden.Av den utredning som utskottet har inhämtat framgår att utkast tillEG-direktiv i de flesta av fallen i omfattande utsträckning har berettsmed myndigheter och andra berörda instanser under framför allt tidigaskeden i förhandlingsarbetet inom EU. Det framgår även att remissberedningi flera fall inte har ägt rum vad avser de texter som slutligt harantagits som bindande av ministerrådet.Enligt utskottets mening kan remissförfaranden under olika stadier avförhandlingsprocessen inom EU fylla flera funktioner som tillvaratardelvis skilda intressen.Remissberedning av direktivförslag ger för det första, framför alltunder ett tidigt stadium, svenska remissinstanser möjlighet att få gehörför egna synpunkter på vad den färdigförhandlade slutprodukten börinnehålla. Denna funktion hos det svenska remissförfarandet förefallervara väl tillgodosedd när det gäller flertalet av de beredningsförfarandensom utskottet har granskat.Remissberedning av förslag till direktivtexter kan emellertid även,inte minst i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen, geremissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligtantagna direktivet faktiskt kommer att medföra för svenska förhållanden.Det är utskottets uppfattning att synpunkter från myndigheter och andraberörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när detgäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder kommer att behövavidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv. Utskottetvill också kraftigt understryka vikten av att riksdagsorgan vid samrådföre antagandet av direktivet ges möjlighet att ta del av sådana synpunkter,i den mån sådana synpunkter inte har redovisats för riksdagenoch inte heller framstår som obefogade.På grundval av sin granskning kan utskottet konstatera att denna funktionhos det svenska remissförfarandet har varit mindre väl tillgodosedd närdet gäller beredningen av vissa direktivförslag. I några fall harregeringen anslutit sig till remissynpunkter på lagstiftningsbehovet somhar framförts efter det att direktivet har blivit antaget. Regeringensställningstagande, som bygger på de nämnda remissynpunkterna, hardå redovisats till först i samband med att regeringen lagtfram lagförslag i syfte att genomföra det redan antagna direktivet isvensk rätt. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att så långtöver huvud taget möjligt sörja för att beredningsprocessen utformas påett sätt som leder till att synpunkter av det aktuella slaget kan kommafram och redovisas för redan innan ett direktiv har blivitantaget av ministerrådet.Valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkasttill EG-direktiv bör enligt utskottets uppfattning vara grundat på sammaöverväganden som vid beredning av regeringsärenden. Det traditionellasättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skickaut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffasig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom atthämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att kompliceradelagstiftningsärenden regelmässigt skall föregås av traditionellremissbehandling. Vid beredningen i av det ursprungligadirektivförslag som kommissionen lägger fram skall därför enligt utskottetsmening traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckningsom vid lagstiftningsärenden. Utskottet har i samband med tidigaregranskning uttalat att ett skriftligt förfarande är och alltid bör varadet normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående underberedningen av ett lagförslag. Planeringen av ett ärende bör vara så godatt inte remissmöten måste tillgripas på grund av bristande tid. Ettremissmöte kan däremot fylla en funktion först och främst för attkomplettera ett skriftligt remissförfarande (bet. 1999/2000:KU10 s. 24).I tillägg härtill vill utskottet betona vikten av att underhandssynpunkterav det aktuella slaget dokumenteras.Utskottet inser att tidsramarna och övriga förutsättningar förförhandlingsprocessen inom EU kan medföra svårigheter att tillämpa etttraditionellt remissförfarande under senare skeden av denna process, ocksåi fall då detta skulle vara motiverat. Exempelvis skulle detta kunnavara fallet då kommissionens ursprungliga förslag har genomgått omfattandeförändringar med följdverkningar för lagstiftningsbehovet i Sverige.Mot den anförda bakgrunden vill utskottet emellertid understryka attunderhandskontakter med myndigheter och andra intressenter i sådanafall kan ersätta remissbehandling av traditionellt slag endast då dettaär oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för ministerrådetsantagande av ett direktiv eller i andra undantagssituationer.8 Beslutsfattande på utrikespolitikens områdeÄrendetKonstitutionsutskottet har tidigare granskat formerna för utrikespolitiskabeslut. I den nu aktuella granskningen fokuseras på regeringens godkännandeav beslut inom Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.Ett syfte är att belysa omfattningen av formella regeringsbeslut medanledning av instrumenten gemensamma åtgärder och gemensamma ståndpunkterinom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Till grund förgranskningen har legat en promemoria upprättad inom (bilaga 12) samt en promemoria om regeringsbeslut rörandegemensamma åtgärder och ståndpunkter upprättad inom utskottets kansli(bilaga 11).Utredning i ärendetTidigare granskningVåren 2000 granskade utskottet regeringens underlåtenhet att överläggamed i fråga om förbindelserna med . Bakgrundenvar att under ett besök i i slutet av januari 2000efter kontakt med utrikesminister beslutat att skulleställa sig bakom ett gemensamt uttalande från en rad EU-länder omföljderna av en regeringsbildning i . Eftersom bestämmelserna i10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningarmed under vissa omständigheter kunde enligt utskottetinte någon kritik riktas mot statsministerns eller utrikesministernshandlande i ärendet. Utskottet aviserade sin avsikt att i ett senaregranskningsbetänkande närmare gå in på formerna för beslut i frågor avdet aktuella slaget (bet. 1999/2000:KU20 s. 18). anfördeutskottet att granskningsfrågan aktualiserade komplicerade övervägandenkring vad som faktiskt kan anses reglerat i regeringsformen å ena sidanoch vad som snarare får anses vara konstitutionell praxis å andra sidan.Enligt utskottets mening krävde slutsatser i ärendet ytterligareöverväganden baserade på ett bredare underlag. Utskottet avsåg att fortsättaden nu inledda granskningen (bet. 2000/01:KU10).I betänkande 2001/02:KU20 (s. 229-250) redovisade utskottet sin granskning.Utskottet inhämtade synpunkter från och höll enutfrågning med f.d. ambassadören , regeringsrådet MarianneEliason och docenten . yttrade sig tillkonstitutionsutskottet.Konstitutionsutskottet redovisade olika frågeställningar och aspektersom aktualiserats under granskningen. Utskottet anförde att granskningenhade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkorenför beslutsfattandet inom område och även inom EU.Redovisningen tjänade därigenom ett syfte som underlag och bakgrundför bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte någotsärskilt uttalande från utskottets sida.I betänkande 2001/02:KU20 (s. 58-65) granskade utskottet ocksåregeringsbeslut och samråd med i andra- och tredjepelarfrågor.Utskottet erinrade om att regeringens skyldighet att inför ministerrådsmötensamråda med omfattar frågor i alla de tre pelarna. Utskottetfann att vid några få tillfällen hade det från regeringens sida settssom nödvändigt att regeringen fattar beslut inför ministerrådsmöteninnan det slutliga samrådet med ägt rum. Detta är, anfördeutskottet, givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringenteoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmötet om utgångenav samrådet med skulle ge anledning till det. Även omförfarandet är sällsynt, understryker det enligt utskottet betydelsen avatt beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationellaparlamenten ges erforderligt rådrum i aktuella ärenden samt av attregeringen på ett tidigt stadium uppmärksammar vilka ärenden som planerasbli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut.Beslutsfattande inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikenInom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) kan EU:smedlemsländer med olika medel samordna sitt utrikespolitiska agerande.GUSP-samarbetet, som brukar benämnas EU:s andra pelare, regleras iavdelning V (artiklarna 11-28) i . Tre särskilda instrumentinom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken brukar framhållas:gemensamma strategier, gemensamma åtgärder, gemensamma (dvs. stats- och regeringscheferna) kan enligt artikel13 i besluta om en gemensam strategi i frågor därmedlemsländerna har viktiga gemensamma intressen. har man beslutatom gemensamma strategier rörande , och Medelhavsregionen.Under 2003 fattade beslut om att förlänga den gemensammastrategin med med (2003/471/GUSP). Några nyagemensamma strategier antogs inte.Gemensamma åtgärder antas enligt artikel 14 i av rådet(dvs. ministerrådet, t.ex. i konstellationen Allmänna frågor och yttreförbindelser) i specifika situationer där operativa insatser frånunionens sida anses nödvändiga. Många av de gemensamma åtgärder somgenomförts har gällt det , t.ex. administrationen avstaden . Andra exempel är valövervakning i , stöd tilldemokratiutvecklingen i och fredsprocessen i ,liksom stöd till insamling och förstöring av vapen i Albanien.Rådet kan vidare enligt artikel 15 i anta gemensammaståndpunkter. En gemensam ståndpunkt anger unionens inställning till ensärskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. Gemensammaståndpunkter har beslutats om bl.a. det , den internationellabrottmålsdomstolen och terroristbekämpning.Det förekommer också andra slags beslut inom andra pelaren. Ordförandelandetkan t.ex. på uppdrag av rådet förhandla fram avtal med andra statereller internationella organisationer. Vidare förekommer regelbundetmeddelanden och uttalanden från EU och från EU:s ordförandeland iaktuella utrikespolitiska frågor. Flera hundra deklarationer publicerasvarje år i skilda ämnen, t.ex. om internationella kriser, om utvecklingeni ett land eller vid en statschefs bortgång.Regeringens beslutsfattande i frågor inom den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitikenSamarbetet mellan medlemsländerna inom den gemensamma utrikes- ochsäkerhetspolitiken är mellanstatligt, vilket innebär att medlemsländernainte har överlåtit beslutanderätt till de gemensamma institutionerna.Ursvensk synvinkel kan de beslut inom EU:s andra pelare som är folkrättsligtbindande betraktas som mellanstatliga överenskommelser. Enligtregeringsformen 10 kap. 1 § ingås överenskommelse med annan stat ellermellanfolklig organisation av regeringen (i vissa fall krävs riksdagensgodkännande).I en promemoria från som redovisas i den tidigaregranskningen (bet. 2001/02:KU20) anfördes att beslut där det kan finnasinslag av utrikespolitiska överväganden och som behandlas somregeringsärenden är för del typiskt sett bl.a. ingåendeav internationella överenskommelser inkluderande även godkännanden införEU-beslut om gemensamma åtgärder och andra rådsbeslut inom den s.k.andra pelaren.1Under utskottets granskning anfördes attgränsen mellan ärendehandläggning och s.k. faktiskt handlande, som intebetraktas som beslut, är oklar (bet. 2001/02:KU20).