bet · GR01TU10 · 2004-05-27 00:00:00 — Det som ärgemensamt för flertalet av dem är att kostnaden för investeringen spridsut över en längre tid.Exempel på alternativ finansiering är:vägavgift eller broavgift (t.ex. ),lån i (t.ex. Närtidssatsningen på prioriterade objekt2002-2004),statligt garanterade lån på marknaden (t.ex. t.o.m. ),lån från kommuner, s.k. förskottering (t.ex. ),samfinansiering genom olika parter (t.ex. ) ochpartnerskap mellan privata entreprenörer och staten (public-privatepartnership, s.k. PPP) (t.ex. ).Vissa genomförda utredningarFrågan om alternativa former för finansiering av infrastruktur har undersenare år utretts i olika sammanhang.Som exempel kan nämnas att i interna utredningAlternativ finansiering genom partnerskap - ett nytt sätt att finansierainvesteringar i vägar och järnvägar (Ds 2000:65) visades att ett samarbetemed den privata sektorn borde kunna ge lägre kostnader och därigenom eneffektiviserad anslagsanvändning. En stor del av mervärdet kunde tillskrivasen mer effektiv fördelning och hantering av risker. Vidare konstateradesatt finansieringsformen skulle kunna möjliggöra en tidigareläggning avprioriterade projekt. Det föreslogs att en särskild delegation bordetillsättas med ansvar för att utveckla modellen samt för att förbereda ochsamordna arbetet. Vidare borde och få i uppdrag atti samverkan med delegationen förbereda upphandling och genomförande avvissa projekt. I uppdraget borde dessutom ingå att, med hjälp av delegationen,inleda arbetet med upphandling av tre projekt, nämligen E 4 förbi ,Norrortsleden i och . En förutsättning var dockatt regeringen godkände varje enskilt projekt och att lämnadeerforderliga bemyndiganden.Riksdagens revisorers förslag till , Nya vägar till vägar ochjärnvägar? (2000/01:RR11), baserades på en granskning av fyra storainfrastrukturinvesteringar med alternativ finansiering, bl.a. PPP-projektetArlandabanan. Revisorerna konstaterade att lånefinansiering innebar attframtida anslag intecknades för betalning av redan gjorda investeringar.Detta kunde begränsa framtida riksdagars möjlighet att besluta om nyainvesteringar eller om ändrad inriktning eller omfattning iinvesteringsverksamheten. Vidare fann revisorerna att alternativt finansieradeprojekt bereddes vid sidan om den ordinarie planeringsprocessen. Denenskilda projektplaneringen genomfördes alltså inte utifrån någon samladekonomisk ram. Detta innebar i sin tur att prioriteringsgrunderna inteblev lika klara som för anslagsfinansierade projekt. De av revisorernautförda fallstudierna hade visat att det fanns betydande brister i detsamhällsekonomiska underlaget. Revisorerna fann underlaget vara såbristfälligt att det innebar risk för samhällsekonomiskt felaktiga besluttill en kostnad om . Mot denna bakgrund betonaderevisorerna vikten av att de samhällsekonomiska kalkylerna höll högkvalitet, särskilt när det gällde alternativfinansierade projekt av denstorleksordning som granskningen hade omfattat.Stockholmsberedningen gavs i uppgift att föreslå insatser som förbättrartransportsystemet inom men också transportmöjligheternamellan och övriga , övriga landet samt internationellt.Den skall också undersöka och föreslå lämplig finansiering för sinaförslag. I en skrivelse till regeringen med anledning av ,och berörda länsstyrelsers slutliga förslag till långsiktigaplaner för transportinfrastrukturen i för perioden2004-2015 () anges att det finns en stor samsyn i regionenom behovet av utbyggda kommunikationer och om vilka satsningar som börprioriteras. Stockholmsberedningen framhåller att det är nödvändigt attytterligare objekt och ökad resurstilldelning för vissa objekt iStockholm-Mälardalsregionen inryms i planerna. Behoven av transportinvesteringari regionen är så stora att olika alternativafinansieringsalternativmåste övervägas. Detta kan gälla lånefinansiering respektive avgiftsfinansieringsom helt eller delvis bör övervägas i vissa fall om inte anslagsmedelfinns tillgängliga. Stockholmsberedningen anger att detta gäller bl.a.för genomförandet av en västlig, nord-sydlig vägförbindelse överSaltsjö-Mälarsnittet i och hänvisar till pågående arbete inomVägverketom alternativ finansiering.I finansiering 2003 (Publikation 2003:175)görs en översiktlig kartläggning av olika alternativa finansieringsformersom använts i och i andra länder, samt en redovisning av deargument och motargument som använts i diskussionen kring olika lösningar.Sammanfattningsvis kommenteras de fyra olika alternativ som använts iSverige.Statliga lån via Riksgälden, vilket innebär tidigareläggningsmöjligheter,att staten står risken för investeringens fördyring, att finansieringskostnadenblir låg eftersom lånet görs hos , samt att det påverkarden synliga statsskulden.Lån via projektfinansieringsbolag, där ett projektfinansieringsbolag lånarpå kapitalmarknaden med hjälp av en riksgäldsgaranti för att sedanvidareutlåna dessa medel till som står som beställare, vilketinnebär att staten står risken för investeringens fördyring,finansieringskostnaderna blir låga på grund av garantin och att den synligastatsskulden inte påverkas.PPP, där ett privat konsortium åtar sig att finansiera, bygga och drivaen väg under angiven period, vilket innebär tidigareläggningsmöjligheter,enligt utländska erfarenheter effektivitetsvinster samt högrefinansieringskostnad ifall staten inte garanterar lånet. Det nämns även attsådanaupphandlingar är komplexa och därför inte lämpar sig på små projekt.Kommunala bidrag, där berörda kommuner är med och betalar en viss andelav investeringen.I 2004 års ekonomiska vårproposition föreslår regeringen att riksdagenbemyndigar regeringen att besluta om en låneram i Riksgäldskontoretom högst 8 för några angivna vägprojekt samt för i propositionen angivna järnvägsprojekt. Förslaget syftar tillatt möjliggöra en tidigareläggning av av vissa byggstarter. Riksdagenkommer att besluta om regeringens förslag den 17 juni 2004.Tidigare behandling i riksdagenUtskottet har vid ett antal tillfällen, , behandlat fråganom alternativa finansieringsformer med anledning av motioner i ämnet (bet.2002/03:TU3). Utskottet erinrar inledningsvis om att det finns fleraexempel på viktiga infrastruktursatsningar som har genomförts med alternativfinansiering. Bland annat har kommuner, regioner och näringsliv tillskjutitmedel i form av lån för att starten av samhällsekonomiskt viktiga vägprojektskall kunna tidigareläggas. Genom broavgifter har också en angelägenutbyggnad kunnat genomföras av en fast förbindelse över , och enbro över kommer att kunna färdigställas genom detta slagsfinansiering. När det gäller fortsatt användning av alternativ finansieringvidhöll utskottet den uppfattning som redovisats under föregående år,nämligen att det längre fram kan finnas skäl att pröva andra former förfinansiering av infrastrukturprojekt än traditionell anslagstilldelningsamt att det därvid är angeläget att prioriteringarna i de fastlagdaplanerna följs. Utskottet hänvisade även till den bedömning och de förslagsom Stockholmsberedningen kan komma att lägga fram med avseende på formernaför alternativ finansiering och avstyrkte därmed de då aktuellamotionsförslagen ämnet.MotionsförslagParti- och kommittémotionerModerata samlingspartietElizabeth m.fl. (m) anför i motion 2003/04:T8 att statens rollsom finansiär av väg- och järnvägsinvesteringar bör förändras och attalternativa finansieringsformer skall tas fram i syfte att förverkligasamhällsekonomiskt lönsamma investeringar. Motionärerna förespråkarmodellen public-private partnership (PPP) som redan provats i ett antalländer med goda resultat. (yrkande 3). Förslag med samma innebörd framförsi yrkande 24, motion 2003/04:T530 av m.fl. (m).Folkpartiet liberalernaErling m.fl. (fp) menar i motion 2003/04:T13 att behovet avinfrastrukturinvesteringar i är ännu större än vad regeringen inseroch yrkar att investeringarna kunde bli större genom att nya finansieringsformerinförs. Motionärerna förordar att man borde pröva PPP-lösningar därfinansieringen kan ske genom att trafikanterna erlägger avgifter, genom attstaten "hyr" anläggningarna eller en kombination av dessa finansieringsformer(yrkande 2). Förslag med liknande innebörd framförs i motion 2003/04:T562av m.fl. (fp) yrkande 27.I motion 2003/04:T562 av m.fl. (fp) anförs att anvisade medelinte är tillräckliga för att finansiera de av beslutade planerna(yrkande 25). De väldiga behov som vuxit fram som en följd också av gångnaårs försummelser, gör det nödvändigt att förutsättningslöst pröva nyafinansieringsmodeller. Motionärerna kräver därför att regeringen återkommertill med förslag till långsiktig finansieringsform (yrkande 26).KristdemokraternaJohnny m.fl. (kd) anför i motion 2003/04:T15 attinfrastrukturutbyggnadenunder det präglats av fördyrade projekt och sänkta anslagi de årliga statsbudgetarna. Statens bristande kontroll över skenandekostnader har inte minst visat sig i det lånefinansierade Botniabaneprojektet.I stället för ren lånefinansiering borde regeringen därför utnyttja destora fördelar som partnerskap med det privata näringslivet, s.k. PPP-projekt,erbjuder för att hålla nere risker och kostnader. Betydande internationellaerfarenheter pekar på att riskerna bäst hanteras genom partnerskap mellandet offentliga och det privata, vilket konstaterats bl.a. i en rapportfrån . Regeringen bör därför tillsätta en specielldelegation för infrastrukturinvesteringar med alternativa finansieringsformer(yrkande 2). Förslag med liknande innebörd framförs i motion 2003/04:T560av m.fl. (kd) yrkande 1.I motion 2003/04:T560 av m.fl. (kd) efterfrågas ett omfattandeoch långsiktigt program för investeringar i partnerskap med den privatasektorn (yrkande 2).Vad gäller lånefinansiering anser motionärerna att upplåningen förnärtidssatsningen 2002-2004 är ett uttryck för ett mycket kortsiktigt synsättnär skuldsättning sker utan möjlighet till effektiviseringsvinster som iett PPP-projekt. Lånefinansiering bör därför vara reserverat förnyinvesteringar i form av sammanhållna och tydligt avgränsade projekt, sägsdet (yrkande 3).CenterpartietI motion 2003/04:T14 av m.fl. (c) välkomnas regeringenssatsning på transportinfrastrukturen. Motionärerna är dock inte övertygadeom att satsningarna kommer att komma till stånd eftersom det öppet ipropositionen redovisas ett kvarstående finansieringsbehov på nära 66miljarder kronor, och de föreslår därför att alternativa finansieringslösningar,som exempelvis en PPP-modell, prövas på några större, väl avvägda väg-och järnvägsprojekt (yrkande 1).I motion 2003/04:T564 av m.fl. (c) föreslås en ny modellför att kunna genomföra önskvärda, samhällsekonomiskt riktiga och strategisktviktiga investeringar i vägar och järnvägar. Den innebär att ett särskiltinfrastrukturbolag ges till uppgift att finansiera sådana investeringarmed normala avskrivningstider och annuitetsbetalning via statsbudgetenöver . På detta sätt skulle offensiva och tillväxtfrämjandeprojekt kunna sjösättas (yrkande 11). Vad gäller finansiering avnyinvesteringar genom vägavgifter anser motionärerna att detta bör ske endasti mindre omfattning och för större projekt (yrkande 26).Övriga motionerUlf () betonar i motion 2003/04:T226 infrastrukturens vikt förnäringslivets utveckling och för enskilda människors möjlighet att bo ochverka i hela landet. För att möjliggöra angelägna åtgärder föreslås attalternativ finansiering prövas.Kent () hävdar i motion 2003/04:T276 att har alltfördåliga vägar eftersom anvisade resurser till området under en längre tidvarit otillräckliga. Förutom att väganslaget bör höjas är det viktigt tar till vara den typ av finansiering som PPP innebär, eftersomsamhällsekonomiskt lönsamma investeringar på detta sätt kan förverkligastidigare än vad som annars skulle skett och till en lägre kostnad. Motionärenhänvisar till erfarenheter från andra länder där det visat sig att dennafinansieringsmetod lett till kostnadsbesparingar på upp till 15 %.Lennart Fremling (fp) uppmärksammar i motion 2003/04:T295 att värdet påden omkringliggande marken ökar i samband med många större statligainvesteringar i infrastruktur. Denna värdeökning föreslås användas för attfinansiera angelägna investeringar eftersom den uppkommit som en följd avinvesteringen. Detta görs förslagsvis genom att staten inför utbyggnadenav en större väg köper ett större och bredare område kring vägen för attdärefter sälja ut färdiga tomter kring den nybyggda vägen.Motion 2003/04:T314 av () handlar om Svinesundsbron.Motionären hänvisar till vikten av att underlätta för människor att booch verka i gränsregioner och att avgiftsbeläggandet av trafik överSvinösundsbron motverkar detta syfte då det försvårar integration ochtillväxt (yrkande 1). Vidare anför motionären att överenskommelsen om attavgiftsbelägga den bro som redan finns ytterligare försvårar integrationeni regionen (yrkande 2) samt att statsrådet som vid beslutstillfället varansvarig för frågan i en interpellationsdebatt lovade att pendlartrafiköver skall ha en betydligt lägre avgift än övrig trafik. Enligtmotionären är uppfyllandet av detta löfte viktigt i det fall regeringenväljer att avgiftsbelägga trafiken över (yrkande 3).I motion 2003/04:T393 om tidigareläggning av infrastrukturinvesteringarvänder sig () mot dagens system av finansiering där vägaroch järnvägar finansieras med de medel som kan avvaras i statsbudgeten,eftersom detta i praktiken innebär att samhällsekonomiskt lönsammainvesteringar skjuts . Motionären förespråkar ettfinansieringssystemdär kostnaderna fördelas över den tid då investeringen nyttjas, exempelvisgenom PPP-lösningar (yrkande 3). Mot denna bakgrund efterfrågas en utredningav samhällsekonomiska effekter vid tidigareläggning avinfrastrukturinvesteringar(yrkande 1). Utredningen bör bl.a. undersöka hur kommuners och landstingskostnader för olyckor förändrats med en tidigareläggning av infrastruktur(yrkande 2).I motion 2003/04:T414 om järnväg längs föreslår BirgittaSellén (c) en modell för alternativ finansiering. Ett särskiltinfrastrukturbolagbör ges till uppgift att finansiera sådana investeringar med normalaavskrivningstider och annuitetsbetalning via statsbudgeten . På detta sätt skulle offensiva och tillväxtfrämjande projekt kunnakomma i gång (yrkande 5).Motion 2003/04:T461 av m.fl. (kd) handlar om infrastrukturi . Motionärerna anför att fortsatt tillväxt iStockholmsregionen är en förutsättning för att hela skall leva men attbrister i regionens infrastruktur utgör ett hinder för utvecklingen. Dåangelägna projekt inte ryms inom dagens anslagsramar föreslås alternativfinansiering av dessa. En avgiftsfinansiering enligt bestämmelserna iväglagen bör helt eller delvis övervägas för dessa objekt. Alternativfinansiering genom partnerskap mellan staten och privata intressenter,och därmed även lånefinansiering, bör inte uteslutas för olika vägobjektom inte anslagsfinansiering medges (yrkande 6).Trots att staten använt en snarlik modell för finansieringen av järnvägsbyggensom och , kommer det enligt att krävasen del lagjusteringar innan privatfinansiering av vägar kan tillämpas iSverige, anför motionärerna, som efterfrågar förslag till nödvändigalagjusteringar (yrkande 7).I motion 2003/04:T486 av m.fl. (s) talas om ÖstraMellansverige som utvecklingsmotor. Motionärerna menar dock att deinvesteringar i infrastruktur som är nödvändiga för regionens utvecklinginte kommer till stånd och föreslår att större infrastrukturinvesteringarlånefinansieras eftersom de med dagens finansieringssystem riskerar attinte bli genomförda.Utskottets ställningstagandeUtskottet vill inledningsvis, liksom vid föregående behandling av fråganom alternativ finansiering, erinra om att det finns flera exempel påviktiga infrastruktursatsningar som har finansierats på andra sätt än genomtraditionell anslagstilldelning. Bland annat har kommuner, regioner ochnäringsliv tillskjutit medel i form av lån för att starten av samhällsekonomisktviktiga vägprojekt skall kunna tidigareläggas. Genom broavgifter har ocksåen angelägen utbyggnad kunnat genomföras av en fast förbindelse överÖresund, och en bro över kommer att kunna färdigställas genomdetta slags finansiering. I sammanhanget bör även uppmärksammas attregeringen i den ekonomiska vårpropositionen föreslagit att ettantal väg- och järnvägsinvesteringar finansieras med lån i Riksgäldskontoreti syfte att möjliggöra en tidigareläggning av dessa satsningar. Utskottetnoterar att regeringen i samarbete med ochMiljöpartiet de gröna gjort bedömningen att finansieringen av deinfrastrukturåtgärder som avses i propositionen 2003/04:95 Utökadeplaneringsramarför väg- och järnvägsinvesteringar 2004-2015 skall ske genom anslag ochlån.När det gäller fortsatt användning av alternativ finansiering vidhållerutskottet sin uppfattning från , nämligen att det längre framkan finnas skäl att pröva andra former för finansiering av infrastrukturprojektän traditionell anslagstilldelning. Enligt utskottets mening är det därvidangeläget att prioriteringarna i de fastlagda planerna följs.Med vad utskottet nu anfört avstyrks här berörda motionsförslag.Särskilda infrastrukturåtgärder m.m.Utskottets förslag i korthetEtt stort antal motionsyrkanden berör särskilda utpekade infrastrukturprojekt.Med hänvisning till rollfördelningen inom transportpolitiken avstyrksmotionsförslagen. Enligt utskottets mening kommer dock syftet med mångaav dessa motionsförslag att bli helt eller delvis tillgodosett underplaneringsperioden. Även motionsförslag om Europavägsklassning av riksväg45 avstyrks med hänvisning till att regeringen förutsätts att noga övervägafrågan och - om det visar sig möjligt - arbetar för att riksväg 45omklassificeras till EuropavägJämför reservation 13 (m, fp, kd, c).Utskottets ställningstagandeSärskilda infrastrukturåtgärderI detta avsnitt behandlar utskottet ett stort antal motionsyrkanden somberör främst upprustnings- och utbyggnadsinsatser antingen i form avsärskilda utpekade infrastrukturprojekt eller i form av satsningar iutpekade regioner. En sammanställning av behandlade motionsförslag återfinnsnedan. Förslagen har sorterats under huvudrubrikerna Vägar, Järnvägaroch Vissa projekt och infrastrukturfrågor som berör flera trafikslag. Engeografisk uppdelning av förslagen har vidare gjorts i huvudsak efterolika landsdelar och regioner. För några projekt, som behandlas av ettstort antal yrkanden, sker redovisningen på objektsnivå.Utskottet har valt att behandla dessa motionsyrkanden i ett sammanhålletavsnitt mot bakgrund av den rollfördelning inom planeringsprocessen somriksdagen fastställt genom det transportpolitiska beslutet (1997/98:TU10). Denna innebär att roll i första hand bör vara attange övergripande mål och riktlinjer för planeringen, fastställa finansiellaramar, säkerställa en god kontroll av statens finanser och skapaförutsättningar för en effektiv organisation för att förvalta avsatta resurser.Enligt utskottet betyder det att vilka åtgärder som skall genomföras ochnär de skall ske främst bör bestämmas inom ramen för trafikverkens ochlänens långsiktiga planering med utgångspunkt från beslut medanledning av infrastrukturpropositionen. skall också se tillatt regeringen återrapporterar i vilken grad insatta resurser har bidragittill uppfyllelsen av fastlagda mål. Principen är alltså att beslut itransportfrågor bör vara så decentraliserade som möjligt med en tydligrollfördelning mellan planeringsnivåer och aktörer.Staten och kommunerna har ett ansvar för att sådana trafikanläggningarsom behövs för allmänna transportbehov kommer till utförande. Statensansvar omfattar sådana anläggningar som svarar mot nationella ochinternationella trafikbehov liksom den interregionalapersontransportförsörjningen.Det är också statens ansvar att ombesörja en ändamålsenlig uppföljningav transportpolitiken i stort och av hur de transportpolitiska målen haruppnåtts. Denna grundläggande rollfördelning hindrar inte att det kanfinnas skäl för att göra mer preciserade ställningstaganden ivissa fall, t.ex. när det gäller särskilda projekt som är av väsentligbetydelse för trafiksystemets effektivitet eller som kräver särskildafinansieringslösningar eller som av andra skäl har en särskild dignitet.Utskottet har av denna anledning tidigare behandlat tunneln genom ,, i och spårkapaciteten i konstaterar att flera av motionsyrkandena berör projekt som harinternationell anknytning. Enligt utskottet ställer förändringar i våromvärld, inte minst genom i vårt närområde, krav påinfrastrukturen för att möta nya resmönster och nya transportvägar. Utskottetdelar därmed den grundläggnade syn som kommer till uttryck i flera motionerom vikten av att ett europeiskt perspektiv anläggs i samband med planeringav vägar och järnvägar. Det är därför med tillfredsställelse utskottetkonstaterar att det i trafikverkens planeringsdirektiv föreskrivs att etteuropeiskt synsätt skall utgöra en utgångspunkt i planeringsarbetet.I de nu aktuella motionerna lämnas i flertalet fall förslag som rörnationella infrastrukturprojekt som kommer att omfattas av de nationellaplaner som fastställs på grundval av de övergripande beslut och med demedel som nu fattar beslut om. Enligt utskottets mening tordesyftet med många av dessa förslag komma att tillgodoses, även om de ivissa fall inte alltid kommer till utförande så tidigt i planeringsperiodensom motionärerna hade önskat. Andra motionsförslag avser nationellainfrastrukturprojekt, som i och för sig måste anses angelägna, men som vidavvägningen mot andra angelägna behov får skjutas . Andramotionsförslag åter rör främst lokala och regionala trafikfrågor som enligtden refererade rollfördelningen avgörs på regional nivå.Utskottet vill understryka att motionsförslagen visar på ett starktengagemang för en angelägen upprustning och utbyggnad av infrastrukturen ilandets olika delar och i vissa regioner. Utskottet delar den uppfattningsom kommer till uttryck i flera motioner om att en fortsatt utveckling avinfrastrukturen är nödvändig för att trygga välfärden och näringslivetskonkurrenskraft men också för att åstadkomma en regional balans och enbättre miljö.Som har nämnts är det också utskottets bedömning att många avmotionsförslagen kommer att kunna tillgodoses. Givetvis måste behovet avinsatser på kommunikationsområdet vägas mot andra samhällsbehov. Det ärdärför oundvikligt att vissa - i och för sig angelägna - infrastrukturåtgärderfår skjutas . Med hänvisning härtill och till vad som ovanuttalats om rollfördelningen i planeringssystemet anser utskottet attnågot särskilt initiativ i ärendet inte är erforderligt. Utskottet avstyrkerdärmed samtliga motionsyrkanden som redovisas i nedanstående sammanfattning.EuropavägsklassningUtskottet vill också uppmärksamma frågan om en utvidgad Europavägsklassningav olika vägsträckningar inom landet. Det gäller i första hand riksväg 45där ett antal motionsförslag väckts om att vägsträckan bör omklassificerastill . Utskottet vill här klargöra att medlemsstaterna har kommit överens om att Europavägsnätet företrädelsevisskall bestå av motorvägar och andra vägar som har en mycket hög tekniskoch trafiksäkerhetsmässig standard. Även andra vägar kan bli Europavägarmen det måste då finnas en avsikt i det berörda medlemslandet att höjastandarden. Därför är det enligt utskottets uppfattning tveksamt om detär möjligt att få klassificerad som . Utskottetförutsätter att regeringen noga överväger frågan och om det visar sig möjligtenligt det internationella regelverket arbetar för att riksväg 45omklassificeras till .