bet · GR01KU20 · 2004-05-13 00:00:00 — varnadeockså tidigt för att kostnaderna för reformen skullebli högre än vad som uppgavs i NIPU:s betänkande.Efter Lagrådets kritik enades man, efter en nyöverläggningsomgång, om att se över lagstiftningenså att den blir möjlig att tillämpa iförvaltningsdomstolar.Det förhållandet att reformen enligt beräkningarvisar sig vara mer kostsam än vad den ursprungligautredningen påstod uppgavs av inteha något att göra med det som tas upp i anmälan,nämligen att regeringen skulle ha fördröjtgenomförandet av ett beslut som harfattat. Det som har varit helt avgörande för vilkentid det har tagit har varit det förhållandet attLagrådet inte anser att man kan behandlautlänningsärenden i förvaltningsdomstolar medgällande lagstiftning.När det gäller tiden som gick mellan Lagrådetsyttrande över regeringenslagrådsremiss och tillsättandet av den nyautredningen berodde den enligt på överläggningar med riksdagspartiernasföreträdare om den uppkomna situationen och vad somskulle göras. Han menade att det inte fanns någonsom helst avsikt att förhala processen, utan att mantvärtom arbetade mycket intensivt.På frågan om varför de kostnadsberäkningar somupprättats inom endastöverlämnades till tjänstemän från ochMiljöpartiet vid och tillsocialförsäkringsutskottets ordförande, inte tillsocialförsäkringsutskottet och i desshelhet, anförde att tjänstemännenhade begärt att få beräkningarna. Avsikten bakom atthålla socialförsäkringsutskottets ordförandeunderrättad var intresset för öppenheten. menade att om regeringen lämnar övermaterial av det aktuella slaget är det viktigt attutskottet hålls underrättat om det. Om det i formellmening anses att utskottet därmed har blivitunderrättat ville han för stunden inte bedöma.Enligt skall avsikten medöverlämnandet ses som en fortlöpandeorientering om ett material som ännu inte varfärdigställt och därför inte i någon officiellmening kunde överlämnas tillsocialförsäkringsutskottet.Utfrågning med statsrådet har hållit en offentligutfrågning i ärendet med migrationsminister , bilaga B6. Hon uppgav därvid bl.a. attpartierna i de partisamtal som fördes efterLagrådets yttrande var helt överens om att det intevar möjligt att gå vidare med det förslag somLagrådet hade avstyrkt. För att följa Lagrådetsyttrande måste man först se över lagstiftningen,varpå en parlamentarisk kommitté tillsattes somskulle se över lagstiftningen och lämna sittbetänkande . skulle,enligt den överenskommelse som gjordes med depolitiska partierna, själva genomförandeprocessenberedas i så att de tvåprocesserna - lagändringen av det materiellainnehållet å den ena sidan och själva genomförandetå den andra sidan - skulle mötas den 1 januari 2005.Det var den överenskommelse som gjordes med depolitiska partierna. betonade dettadärför att det, enligt hennes mening, betyder attden deadline som man kom överens om förgenomförandet av reformen ännu inte haröverskridits. Hon uppgav dock även att tidsplanensannolikt inte skulle kunna hållas.För att lösa de problem som uppdagats med enreform - framför allt kostnaderna men också en radorganisatoriska problem - har man fram till nuvidtagit en rad olika åtgärder, t.ex. för att minskaantalet överklaganden. betonadeockså att den kommitté som begärt förlängd tid inteinkommit med någon formell begäran om ökadepersonella resurser till kommittén, mendepartementet har varit väldigt tydligt med attkommittén kan tilldelas ökade personella resurser omdet skulle behövas.På en fråga om uttalande i entidningsintervju för hennestillträdande på statsrådsposten, i vilket hon inteville ta ställning till om skulleavskaffas, svarade att hon intekommer ihåg om hon uttryckt sig så, men att det svarsom publicerades inte var särskilt väl valt. Honhade inte hunnit sätta sig in i frågan. Vidarekonstaterade att det politiskaställningstagandet redan var gjort - hadetagit ställning - och att frågan, när hontillträdde, mer handlade om hur det skall gå till.Vidare menade att de extremt högakostnaderna för reformen är ett problem, men det ärett ännu större problem om utlänningsärendena bidrartill att rättsväsendet i stort får problem.Regeringen måste därför se över varje detalj för attvara säker på att reformen också kommer att fungerai verkligheten.Vad gäller promemorian med kostnadsberäkningarframhöll att den upprättats innanhon tillträdde som statsråd. Enligt de uppgifter honfått var anledningen till att den upprättades enbeställning från tjänstemäntill UD. Vidare uppgav hon att det pågått ett arbeteinom för att precisera uppgifternaoch siffrorna för att få fram ett fullgott underlag,och detta kommer att presenteras försocialförsäkringsutskottet.Utskottets ställningstagandeRiksdagens tillkännagivande innebar attregeringen borde återkomma till riksdagenmed ett förslag till en ny instans- ochprocessordning i utlänningsärenden. Något förslaghar ännu inte förelagts . I granskningenhar framkommit att ett förslag sannolikt inte hellerkommer att föreläggas så att en ny ordningkan inrättas , utan en reformkommer att dröja ytterligare. Enligt utskottetsmening har beredningen av ärendet tagit orimligtlång tid.Granskningen föranleder inte något uttalande iövrigt.1.4 Handläggningen av frågan omlokalt folkinitiativAnmälanI en anmälan till , bilagaA1.4.1, begärs att utskottet granskar statsrådetMona handläggning av frågan om förstärktfolkinitiativ för att få till stånd kommunalafolkomröstningar.I anmälan anförs att genom etttillkännagivande uppmanat regeringen att återkommamed ett lagförslag om förstärkt folkinitiativ ochatt genom upprepade beslut har visatvilken vikt man lägger vid frågan. Enligt anmälanämnar frångå beslut ochpresentera ett annat förslag. Anmälaren anför attäven om tillkännagivanden inte har någon juridisktyngd måste grundregeln vara att regeringenefterkommer beslut.Konstitutionsutskottet bör granska riktigheten i attMona inte efterföljer beslut och ivilken mån menar att regeringens förslagöverensstämmer med beslut.BakgrundGällande bestämmelser avseende folkinitiativEnligt 5 kap. 23 § andra stycket kommunallagen(1991:900) får ärende om att hålla folkomröstning ien viss fråga väckas i fullmäktige av avde röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna.Behandling och beslut i frågan om folkinitiativDemokratipropositionenDemokratipropositionen (prop. 2001/02:80), somöverlämnades till , innehöllinte något förslag i fråga om s.k. folkinitiativ.Regeringen förklarade att den avsåg att i sambandmed beredningen av Kommundemokratikommitténsbetänkande Att tänka efter före - samråd i kommuneroch landsting (SOU 2001:89) återkomma till frågan omhur folkinitiativet som ett led i samrådet medmedborgarna kan stärkas.Kommundemokratikommittén hade i sitt betänkandeAtt vara med på riktigt - demokratiutveckling ikommuner och landsting (SOU 2001:48) föreslagit enskyldighet för kommuner och landsting att hållafolkomröstning i en viss fråga om av deröstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarnabegär det.I demokratipropositionen anförde regeringen (s. att erfarenheterna av tillämpningen avbestämmelsen om folkinitiativ var nedslående.Regeringen ansåg det vara tydligt attfolkinitiativet inte kunde behållas i sin nuvarandeutformning och att medborgarnas möjligheter att fåtill stånd en folkomröstning måste stärkas.När det sedan gällde frågan om på vilket sättfolkinitiativet borde stärkas ansåg regeringen (s.51) att utredningsförslaget iKommundemokratikommitténs tidigare betänkande, Attvara med på riktigt, inte var tillräckligt avpassatför förhållandena i alla kommuner. Regeringen ansågatt - med ett krav på att av de röstberättigadekommun- eller landstingsmedlemmarna skall stå bakomen begäran om folkomröstning - de reellamöjligheterna att få till stånd en sådan omröstningkan bli mycket skiftande i större och mindrekommuner och därför borde en annan lösning väljas.Det förhållandet att remissinstanserna föreslagitett antal alternativa lösningar visade enligtregeringens mening att frågan är komplex. Regeringenhänvisade till att i ettsenare betänkande, Att tänka efter före, bl.a.föreslagit att - om ett beslut i ett ärende medförlångsiktiga effekter och de förhållanden som råttföre beslutet inte kan återställas utan storaekonomiska konsekvenser - som ett led i beredningenav ärendet samråd skall äga rum med dem som ärfolkbokförda i kommunen eller inom ochatt ett sådant samråd skall kunna ske genomfolkomröstning. Regeringen ansåg att frågan om hurett stärkt folkinitiativ skall utformas borde bliföremål för ytterligare överväganden. Det var enligtregeringen lämpligt att denna problematik ochförslaget om samrådsförfarande hanteras i ettsammanhang. Regeringen avsåg därför att återkommatill frågan i samband med beredningen avKommundemokratikommitténs senare betänkande Atttänka efter före.Konstitutionsutskottets och behandlingKonstitutionsutskottet hänvisade i sin bedömning avfrågan om s.k. folkinitiativ i betänkandet (bet.2001/02:KU14) över demokratipropositionen ochmotioner till att erfarenheterna av tillämpningen avbestämmelsen om initiativet, som regeringen hadeframhållit, är nedslående (s. 84 f.). Initiativetkunde enligt utskottets uppfattning inte behållas isin nuvarande utformning utan medborgarnasmöjligheter att få till stånd en folkomröstningmåste stärkas. Utskottet hänvisade till attregeringen förklarat att den avsåg att återkomma ifrågan vid beredningen av Kommundemokratikommitténsbetänkande Att tänka efter före. Enligt utskottetsmening borde beredningen syfta till att lägga framförslag för med innebörd attfolkomröstning skall hållas om av deröstberättigade i kommunen respektive landstingetbegär det, och gav påutskottets förslag detta regeringen till känna(rskr. 2001/02:190). Reservation avgavs av s och v.Frågan berördes igen av vid behandlingenav utskottets betänkande 2002/03:KU29 om regeringensredogörelse för behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen (skr. 2002/03:75).Riksdagen biföll en m-, fp-, kd-, c- ochmp-reservation vari beklagades att regeringen ännuinte efterkommit tillkännagivande omlokala folkomröstningar samt uttalades att det varangeläget att belysa denna viktigaförfattningsfråga och att regeringen presenterarförslag i enlighet med beslut (rskr.2002/03:208).Under det pågående harkonstitutionsutskottet behandlat fråganom folkinitiativ i betänkande 2003/04:KU3. Riksdagenbiföll utskottets förslag tillbeslut om att avslå motionsyrkanden avseendefolkomröstningsinitiativ med godkännande avmotiveringen i en m-, fp, kd-, c- och mp-reservation(rskr. 2003/04:33-34). I reservationen anmärktes attregeringen fortfarande inte efterkommit riksdagenstillkännagivande och inte heller på ett samlat sättför redovisat skälen till att den begärdaåtgärden inte vidtagits. Det var enligtreservationen ytterst angeläget att regeringensnarast presenterar förslag i enlighet medriksdagens beslut, och man utgick från att så kommeratt ske.Under våren 2004 behandlar konstitutionsutskotteti betänkande 2003/04: KU19 ett motionsyrkande om attriksdagen ånyo tydliggör för regeringen som sinmening att om av medborgarna så kräver skallfullmäktige besluta om att anordna en rådgivandefolkomröstning.Regeringens information till riksdagenSedan 1961 har regeringen lämnat redogörelser tillriksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagitmed anledning av olika beslut.I mars 2003 informerade regeringen ombehandlingen av skrivelser tillregeringen i skrivelse 2002/03:75. Vad gällerriksdagens tillkännagivande avseende folkinitiativetanförde regeringen att ärendet var under beredning.I mars 2004 informerade regeringen ombehandlingen av skrivelser tillregeringen i skrivelse 2003/04:75. Vad gällerriksdagens tillkännagivande avseende folkinitiativetanförde regeringen att frågan behandlas idepartementspromemorian Samråd efter folkinitiativ(Ds 2004:4), som var föremål förremissbehandling. Regeringen avsåg att hösten 2004återkomma till med en proposition.Under 2003 lämnade regeringen information tillriksdagen i frågan om folkinitiativet i ettinterpellationssvar och ett frågesvar.Interpellationen (ip. 2002/03:140) besvarades den4 av statsrådet . Honanförde därvid att det enligt hennes uppfattning vartydligt att folkinitiativet inte kan behållas i sinnuvarande utformning. Medborgarnas initiativ måstetillvaratas på ett bättre sätt.Kommundemokratikommitténs förslag avvisadesemellertid av en majoritet av remissinstanserna, sombl.a. menade att ett ovillkorligt krav påfolkomröstning i alla frågor som väcks genomfolkinitiativ innebär en avsevärd försvagning av detrepresentativa systemet och att ett krav på 10 %dessutom kommer att slå mycket olika i stora och småkommuner. anförde vidare attremissinstansernas kritik mot kommitténs förslagföranlett regeringen att avvakta med att återkommatill , vilket också redovisats idemokratipropositionen. Regeringen beredde fråganvidare och avsåg, bl.a. mot bakgrund av riksdagenstillkännagivande, att återkomma till ifrågan. Slutligen underströk att densjälvklara utgångspunkten för det fortsattaberedningsarbetet var att folkinitiativ i framtidenskall tillvaratas bättre och att ett demokratisktförhållningssätt skall prägla hanteringen avdesamma.I den efterföljande debatten anförde . följande.Regeringen har gett uttryck för sin myckettydliga vilja - det gjorde den idemokratipropositionen. Folkinitiativet måsteförbättras och förstärkas så att det blir mermöjligt att använda. Där är vi överens. Formernaför hur det ska ske har vi också blivit påmindaom av genom det initiativ som harkommit. Men vi bereder frågan , och jag varkenvill eller bör svara på mer konkretafrågeställningar , innan vi har kommitlängre i beredningsprocessen.Jag vill ändå betona att frågeställningengäller hur folkinitiativet ska stärkas, och inteom.- - -Det handlar om hur man orienterar sig rätt idetta och visar att folkomröstningar, som är enviktig del av demokratin, inte är det enda sättetsom medborgarna ska kunna vara med och påverka deförtroendevalda mellan valen. Det är ocksåviktigt att vi vidgar diskussionen när vi såsmåningom ska ta ställning till hur det härfolkinitiativet ska kunna förstärkas ochutvecklas. Jag tror att det krävs ett mycketgrannlaga arbete av alla partiers företrädareruntom i kommunerna för att vi ska hitta moderna,nya och spännande former för att kunna vara medoch påverka mellan valen.Frågan (fr. 2002/03:887) besvarades den 15 maj 2003av . Hon anförde därvid attKommundemokratikommitténs förslag mötts av kritikfrån en majoritet av remissinstanserna. Fleraremissinstanser redovisade också egna förslag tilllösningar. I svaret angav att regeringenmot bakgrund av remissutfallet och frågans komplexakaraktär gjort bedömningen att frågan fordrarytterligare överväganden och att beredningen avfrågan pågår inom Regeringskansliet.Debattartikel i den 27 december2003Statsråden och i en debattartikel i den27 ett förslag med innebörden attsamråd skall ske om av kommuninvånarnabegär det och om initiativet stöds av minst entredjedel i fullmäktige. Som exempel på hur samrådkan ske nämns i artikeln bl.a. hearing, elektronisktrådslag och folkomröstning.Departementsförslag om samråd efterfolkinitiativMot bakgrund av tillkännagivande harJustitiedepartementet utarbetat ett förslag till nyabestämmelser om folkinitiativ. Förslaget redovisas idepartementspromemorian Samråd efter folkinitiativ(Ds 2004:4). Promemorian remissbehandlas under våren2004.I promemorian föreslås att nuvarande bestämmelseri kommunallagen om att ett ärende om att hållafolkomröstning i en viss fråga får väckas ifullmäktige av av de röstberättigadekommun- eller landstingsmedlemmarna avskaffas. Istället bör bestämmelser i kommunallagen införas omatt fullmäktige skall besluta att samråd skall skeom av de röstberättigade kommun- ellerlandstingsmedlemmarna väckt ett ärende om att detskall hållas samråd i en viss fråga och förslagetbiträds av minst en tredjedel av de närvarandeledamöterna och ärendet skall handläggas avfullmäktige.Med samråd avses enligt förslaget exempelvisfolkomröstning, hearing eller annat offentligt möte,elektroniskt rådslag eller utställning med möjlighetatt lämna synpunkter. Fullmäktige avgör i vilkenform och samråd skall ske. Vissaminimikrav föreslås för samrådets genomförande,däribland att samrådet skall kungöras, att det skallpågå , om det innebär annatsamråd än folkomröstning, samt att det skallsammanställas i en samrådsredogörelse. Därutöverföreslås att det införs ett krav på att ett ärendesom innefattar samråd bereds så att fullmäktige kanfatta beslut i ärendet från det attärendet väckts.I promemorian (s. 26 f.) berörs de principiellaskillnaderna mellan det folkomröstningstvång somriksdagen förordar i dessa tillkännagivanden ochförslaget i promemorian. Enligt promemorian skulledet givetvis innebära en förstärkning avfolkinitiativet att komplettera nuvarandebestämmelser med ett tvång för fullmäktige attalltid genomföra folkomröstning i frågor som väcksgenom folkinitiativ, men det skulle innebära enavsevärd inskränkning i den kommunala självstyrelsenatt tvinga fullmäktige att varje gång ettfolkinitiativ väcks arrangera en folkomröstning. Detvar också med hänvisning till bl.a. detta somKommundemokratikommitténs förslag avstyrktes av enmajoritet av de remissinstanser som berörde frågan isina remissvar. Enligt promemorian innebär dessutomett system, där alla folkinitiativ som väcks tvingarfullmäktige att anordna folkomröstning, ett inteoväsentligt avsteg från den representativademokratins princip. Folkomröstningar med två enklaoch i förväg bestämda svarsalternativ ger mycketlitet utrymme för de folkvalda att i enlighet medsina uppdrag representera väljarna. Om det däremot -genom olika former av samråd - ges möjligheter förde folkvalda att diskutera olika handlingsalternativmed kommunens medlemmar inför en kommande omröstningi fullmäktige, skulle de förtroendevalda enligtpromemorian behålla sin roll som ansvariga förbesluten och representanter för medlemmarnasåsikter. Möjligheterna till politisktansvarsutkrävande skulle bli tydligare omsamrådsförfarandet sker genom diskussion, debatt ochlevande möten. I promemorian framhålls att det ivissa frågor och situationer förvisso kan varamotiverat att anordna just folkomröstning, men detbör inte vara normalförfarandet.Promemoria från JustitiedepartementetGenom en skrivelse till harkonstitutionsutskottet begärt en redogörelse för omdels regeringen genom det presenterade förslagetanses ha tillgodosett tillkännagivande,dels regeringen på ett korrekt sätt har informeratriksdagen om orsakerna till tidsutdräkten i ärendet.Som svar har till utskottet översänts en promemoriasom upprättats inom den 2 mars2004, bilaga A1.4.2. I promemorian anförs attdepartementspromemorian är föremålför remissbehandling och att regeringen ännu interedovisat sitt slutliga ställningstagande förriksdagen. Vidare hänvisas till regeringensskrivelse med redogörelse för behandlingen avriksdagens skrivelser till regeringen och MonaSahlins interpellationssvar och frågesvar. Ipromemorian påpekas också det faktum att riksdagenstillkännagivande inte innehåller någon tidsram.Utskottets ställningstagandeFrågan om lokalt folkinitiativ är fortfarande underberedning. Med hänsyn till att regeringen ännu interedovisat sitt slutliga ställningstagande förriksdagen kan utskottet inte bedöma om beslut samt i vad mån honanser att regeringens förslag överensstämmer medriksdagens beslut. Utskottet utgår från attregeringen i den fortsatta processen följer vadutskottet tidigare uttalat om betydelsen avriksdagens tillkännagivanden till regeringen (seavsnitt 1.1).Granskningen föranleder i övrigt inte någotuttalande från utskottets sida.1.5 Regeringens hantering av fråganom en vald ordförande i en anmälan till den 18 juni2003 begärs att utskottet skall granska frågan omhur regeringens företrädare, främst statsministerGöran och utrikesminister , haragerat och agerar inför regeringskonferensen för atti denna fråga hävda den linje som riksdaghar beslutat. Granskningen bör avse hur regeringenhar drivit den nämnda uppfattningen samt i vilkenmån regeringens företrädare i olika sammanhang hardrivit en uppfattning som står i strid medriksdagens beslut.Anmälan bifogas, bilaga A 1.5.1.BakgrundRättslig reglering av samrådet mellan riksdagenoch regeringen i EU-frågorDen grundläggande bestämmelsen om regeringens samrådmed i EU-frågor finns fr.o.m. den 1januari 2003 i 10 kap. 6 § regeringsformen. Enligtdenna bestämmelse, som var intagen iriksdagsordningen, skall regeringen fortlöpandeinformera och samråda med organ som utsesav om vad som sker inom ramen församarbetet i Europeiska unionen.Samrådsorganet är enligt närmare bestämmelser i10 kap. riksdagsordningen (tidigare i 8 kap.) . I kapitlet föreskrivs bl.a. att regeringenskall redovisa sitt agerande i EU för , attregeringen skall informera om sin syn påde förslag från kommissionen som regeringen bedömersom betydelsefulla, att för samråd medregeringen i frågor som gäller EU inom sig för varjevalperiod skall tillsätta en samt attregeringen skall underrätta om frågor somavses bli behandlade i unionens råd (ministerrådet)och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna irådet skall föras inför beslut som regeringenbedömer som betydelsefulla och i andra frågor somnämnden bestämmer.Motivet för att inrätta var attriksdagen genom avtalet om anslutning tillde europeiska gemenskaperna överlät beslutanderätttill dessa gemenskapers institutioner. Somkompensation för den förlorade beslutanderättenborde ges möjlighet inte bara tillkontroll i efterhand utan även till att på förhandpåverka regeringens ställningstaganden införförhandlingar och beslutsfattande inom EU. [1]EU:s framtidskonventI EU:s framtidskonvent, som inleddes i februari 2002och avslutades , diskuteradesbl.a. institutionernas ställning och funktionssätt.En ram för konventets uppgifter angavs i denförklaring om unionens framtid som avgavs i sambandmed undertecknandet av och i den s.k.Laekendeklarationen som avgavs av Europeiska rådetvid dess möte i Laeken i december 2001.I konventets arbete diskuterades bl.a.institutionernas sammansättning och ställning.Ordförandeskapet i rådet och i varen av dessa frågor.Det förslag som konventet lade fram innebar attEuropeiska rådets ordförande, som skall leda ochstimulera arbetet, skall väljas på två och ett halvtår, med möjlighet att väljas om en gång. Valet skallgöras av och skall kunna ske medkvalificerad majoritet. föreslåsockså få formell status som en av EU:sinstitutioner.Riksdagsbehandling av frågor i konventetTidigare granskning av konstitutionsutskottetDen fråga som tas upp i anmälan har varitföremål för granskning. [2]Frågan omfattades inte av den ursprungliga anmälan,som avsåg det förhållandet att ett s.k. non-paper(tankepapper) om bl.a. en vald ordförande presenterats i EU-kretsen utan attha diskuterats i . Frågan omfattadesföljaktligen inte heller av de promemorior som upp-rättades inom utskottskansliet och av Regerings-kansliet. Frågan togs dock upp av ledamöter vidutskottets avslutande utfrågning med utrikesministerAnna och statsminister den 8april 2003 och bl.a. deras uttalanden om sitt ager-ande efter det att tankepapperet presenterades ladesockså till grund för kritik. Utskottet[3] uttaladebl.a.- - - Det är vidare uppenbart att detta förslagutan förankring har kommit att framstå som densvenska regeringens linje. Utskottet vill i dettasammanhang understryka att det knappast kanhävdas att regeringens företrädare i diskussionersom gäller utformningen av det konstitutionellafördraget kan försvara bristande förankring ochstöd i riksdag med att det är personligauppfattningar som man därmed för fram. Man måstekunna förutsätta, både från och frånmottagarkretsens sida, att de uppfattningar somden företrädare för fram idiskussioner med de övriga medlemsstaternasföreträdare inte bara är personliga uppfattningarutan faktiskt uttrycker de ståndpunkter somSverige som medlemsstat intar. - - -Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet,KUU, och riksdagsdebattUnder , dvs.