bet · GS01KU10 · 2004-11-25 00:00:00 — Utskottet vill därför understryka vikten avatt arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsättertill dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslaghos alla förvaltningsmyndigheter.7 Remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslutom EG-direktivBakgrundAllmänt om EG-direktivDirektiv är enligt artikel 249 i fördraget om upprättandet av Europeiskagemenskapen (EG-fördraget) bindande för medlemsstaterna när det gällerdet resultat som skall uppnås men överlåter åt medlemsstaterna självaatt bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivnaresultatet.Om kommissionen anser att en medlemsstat underlåter att uppfylla sinskyldighet att anpassa nationella regler i enlighet med de krav somföljer av ett direktiv, kan kommissionen vid väcka talanmot den medlemsstaten (artikel 226). Behörig att väcka sådan talan ärockså annan medlemsstat (artikel 227). Om domstolen därvid finner atten medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter i nuaktuellt avseende, skall denna stat vidta de åtgärder som krävs för attfölja domstolens dom. Därefter kan , på talan av kommissionen,förelägga den berörda staten att betala ett standardbelopp eller ettvite, om domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtitatt efterkomma dess tidigare meddelade dom.Av praxis följer även att bestämmelser i direktiv undervissa förutsättningar skapar rättigheter för enskilda gentemotmedlemsstaternas myndigheter utan att medlemsstaten har vidtagit adekvataåtgärder för att genomföra direktivet (s.k. direkt effekt).Förslaget till konstitutionellt fördrag, som antogs av EU:s regeringskonferensden (CIG 87/04 Fördrag om upprättande av en konstitutionför ), innebär att EG-direktiv - liksom rambeslut inom ramen förpolissamarbete och straffrättsligt samarbete i den nuvarande tredjepelaren - ersätts av beslutsinstrumentet europeisk ramlag. Enligtförslaget skall dessa europeiska ramlagar vara bindande för medlemsstaternamed avseende på det resultat som skall uppnås men överlåta åt de nationellamyndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet(artikel I-33).Förfarandet när det gäller domstolskontroll av genomförandet av europeiskaramlagar överensstämmer enligt förslaget i stort sett med det tidigarebeskrivna förfarandet för kontroll av genomförandet av EG-direktiv (seartiklarna III-360-362).Konsekvenser för regeringsarbetet vid överlåtelse av beslutsbefogenhetertill EGI betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) ägnade Grundlagsutredningensärskild uppmärksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetetsom var förknippade med att beslutsbefogenheter hade överlåtits till EG(s. 176 f.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7kap. 3 § regeringsformen, enligt vilken regeringsärenden avgörs avregeringen vid regeringssammanträde. Utredningen konstaterade emellertidatt statsråds deltagande vid beslutsfattande i rådet i dessa fall inteförutsatte samtycke genom ett formligt regeringsbeslut. Därvid konstateradeutredningen följande (s. 179).Ur svensk konstitutionell synvinkel utgör ett statsråds deltagande iett rådsmöte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker ienlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som tillträttoch beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av attriksdagen med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna.Utrikesdepartementets riktlinjer för beredning i avsvenska ståndpunkter i EU-frågorFör beredningen av svenska ståndpunkter inför antagandet av EG-direktivsaknas närmare bestämmelser i författning. Frågan behandlas dock iUtrikesdepartementets cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i Regeringskanslietav svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. [uppdaterat ] (s.5-6).Enligt riktlinjerna kan beredningsgrupper för EU-frågor utnyttjas somett led i den gemensamma beredningen av EU-frågor inom Regeringskansliet.Deltagare i beredningsgrupperna är berörda departement och myndigheter.Det anges att varje departement inrättar de beredningsgrupper som behövsför beredning av EU-frågor med övriga departement och myndigheter. Varjedepartement skall informera och samråda med intresseorganisationernainom sitt sakområde. Detta kan ske t.ex. genom traditionellt remissförfarandeoch/eller i referensgrupper. Inte minst viktigt anges vara att samrådamed företrädare för kommuner, landsting och andra organisationer då detgäller direktiv som direkt berör deras verksamhet eller att de har detslutgiltiga ansvaret för att genomföra direktivet. Det är också viktigtatt de som berörs ges möjlighet att medverka i ett tidigt skede och attde regelbundet informeras om arbetet.Enligt riktlinjerna kan i berednings- och referensgrupperna också denberedning ske som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen (remissförfarandet).Vidare bestämmer enligt riktlinjerna varje departement de närmareformerna för arbetet i berednings- och referensgrupper inom sitt respektiveansvarsområde. Departementen skall informera inom (UD-EU) om vilka EU-berednings- ochreferensgrupper som finns inom deras ansvarsområde samt om ordförandeoch kontaktperson för varje grupp. UD-EU skall föra en förteckning övergrupperna. Förteckningen skall uppdateras regelbundet och delgesdepartementen.Tidigare granskning1998 års allmänna granskningKonstitutionsutskottet har undersökt för handläggningen av EU-frågor i skilda hänseenden (bet.1998/99:KU10 s. 19-33 och 152-164).Av granskningsbetänkandet framgår bl.a. att tillämparett remissförfarande för direktivförslag. Det har dock inträffat attdet inte har varit så lätt för remissinstanserna att säga något eftersomförslagen har varit komplicerade och det har varit svårt att förutsekonsekvenserna för svenska förhållanden. Dessutom finns i vissa fallsärskilda referensgrupper. remitterar förslagtill rättsakter i första pelaren till berörda myndigheter och vanligenäven till berörda intresseorganisationer. Efter möten i vissarådsarbetsgrupper på civilrättsområdet skickas mötesrapporter för kännedomoch eventuell synpunkt till åtminstone de organisationer som svarat påden ursprungliga remissen. Intresseorganisationerna är dessutom oftaföreträdda i särskilda referensgrupper som fortlöpande eller när behovuppkommer möts under departementets ledning för att diskutera svenskaställningstaganden i EU-arbetet. I vissa fall förekommer fortlöpandeunderhandskontakter med intresseorganisationer.1999 års allmänna granskningKonstitutionsutskottet granskade återigen Regeringskanslietshantering av EU-frågorna (bet. 1999/2000:KU10 s. 49-59 och 119-130).Därvid undersöktes hanteringen av fyra enskilda EG-direktiv genom EU:shela beslutsprocess.Granskningen omfattade följande direktiv: Motorfordonsavgaser (Auto/Oil)(98/69/EG), Prismärkning (98/6/EG), Jämförande reklam (97/55/EG) samtGränsöverskridande betalningar (97/5/EG). Redogörelsen i betänkandetbygger på en genomgång av berört departements akter i respektive ärendesamt intervjuer med tjänstemän.I fråga om direktivet om motorfordonsavgaser framkom bl.a. följande.Naturvårdsverket inkom ofta med synpunkter av förhållandevis tekniskkaraktär. Bland dokumenten finns skrivelser från Motormännens Riksförbundoch från direktivet om prismärkning framkom bl.a. följande. Införvarje rådsmöte i konsumentfrågor hade den berörda departementsenhetenhaft ett möte med representanter för övriga departement, berördamyndigheter och intresseorganisationer. Ett 50-tal personer kunde delta.Vid dessa möten förekom av naturliga skäl ingen diskussion i detalj medalla inblandade. I början av ärendets hantering fanns det en mindregrupp med de mest inblandade som diskuterade det specifika direktiveti detalj.När det gäller direktivet om jämförande reklam framkom bl.a. följande.En tjänsteman från deltog ofta i rådsarbetsgruppensmöten tillsammans med en representant från departementet och en frånden svenska representationen i . Direktivet handlades huvudsakligenav samma enhet som handlade prismärkningsdirektivet. De ovan omnämndamötena med departement, myndigheter och intresseorganisationer införrådsmötena i konsumentfrågor täckte således också in direktivet omjämförande reklam.Slutligen framkom beträffande direktivet om gränsöverskridande betalningarbl.a. Kommissionen lade fram sitt förslag till direktiv idecember 1994. fick ett antal organisationer tillfälleatt inkomma med synpunkter. En organisation erhöll remissen först efterremisstidens utgång och hade därför inte möjlighet att inhämtamedlemsföretagens synpunkter i ärendet. Huvudsakligen utnyttjades samrådsgrupperinom finansmarknadsområdet. I dessa grupper fanns företrädare fördepartement, myndigheter och intresseorganisationer. Grupperna träffadesoch diskuterade de aktuella frågorna och hur regeringen borde agera.Det förekom också skriftliga remissrundor inför rådsarbetsgruppsmöten.Vid något tillfälle hade remissinstanserna bara haft påsig att svara. Flera remissinstanser angav att de inte hade hunnit taställning.I en promemoria från Statsrådsberedningen (bilaga 9) anförs atterfarenheten visar att det inte alltid kan undvikas att tiden för en nationellberedning av frågor om EG-direktiv blir kort. Remissmöten i då vara en lämpligare form än reguljär remissbehandling. Fallet medmotorfordonsavgaser angavs illustrera detta. genomfördetre remissmöten med företrädare för ,,och Svenska . Därmed komorganisationernas synpunkter fram i sådan tid att de kunde beaktas iförfarandet hos ministerrådet.Vissa regeringsuttalanden angående behovet av kartläggning av det svenskaremissförfarandet avseende frågor med EU-anknytningI proposition 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet (s. 114) aviseradesatt en kartläggning skulle göras av hur det svenska remissförfarandeti dag används avseende frågor med EU-anknytning. I skrivelse 2003/04:110Demokratipolitik (s. 73) anförs att en sådan kartläggning kommer attinledas och även kommer att knytas till ett bredare arbetekring remissförfarandet.I skrivelsen anförs att remissförfarandet utgör en central del av detgrundlagsfästa kravet på beredning av regeringens ärenden. Det hänvisasockså till vad som anförts i proposition 1994/95:19 medlemskapi den Europeiska unionen. I den propositionen underströks attremissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenskaberedningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-arbetet. Vidarehänvisas i skrivelsen till att vikten av att så många som möjligt deltari beredningsprocessen av EU-frågor även har lyfts fram i kommissionensvitbok om styrelseformerna i EU.Frågans tidigare belysning i den juridiska litteraturenFöre detta rättschefen i Statsrådsberedningen, numera justitierådet PerVirdesten, har angett som sin uppfattning att det traditionellaremissförfarandet, i varje fall inom vissa områden, används alltför sällani EU-sammanhang (SvJT 2003 s. 495-496). Som möjliga förklaringar tilldetta anger han att takten och formen för arbetet i rådsarbetsgruppernakanske inte passar särskilt väl in i ett system med ett formelltremissförfarande av ett förslag från kommissionen.För att ett riktigt remissförfarande skall vara meningsfullt krävs detatt remissinstanserna får tillräckligt med tid till sitt förfogande.Per Virdesten konstaterar att de riktlinjer som finns i Regeringskanslietpå detta område talar om minst tre månaders remisstid. Detta skallställas i relation till att uppfattning ofta måste preciseraslångt tidigare. Till detta kommer att det oftast händer så mycket iärendet under förhandlingarnas gång att ett formellt remissförfarandei inledningsskedet kan te sig mindre meningsfullt.Per Virdesten framhåller emellertid även att tiden inte alltid är såknapp. Också i fall då tiden till synes är knapp menar han att ettremissförfarande ofta kan användas med tanke som ofta förflytertill dess att en rättsakt antas. Enligt Per Virdesten skulle välgenomarbetade remissvar säkert i många fall kunna bidra till både ökatinflytande och ökad kvalitet i de slutliga produkterna.Per Virdesten betonar dock att han tror att det viktigaste samrådsinstrumenteti EU-arbetet är den verksamhet som bedrivs i de berednings- ochreferensgrupper som inrättats på olika områden. Rätt använt bör dettainstrument enligt hans uppfattning kunna ge ett tillräckligt bra inflytandei beredningsprocessen.GenomgångInom har ur vissa aspekter undersöktsremissberedningen i av frågor om behovet avgenomförandelagstiftning i anslutning till EG-direktiv. Granskningen haromfattat hanteringen av 26 enskilda EG-direktiv, antagna under åren2000-2003, som varit föremål för samråd i vid åtminstone någottillfälle . Genomgången redovisas i en granskningspromemoria,bilaga 10.Promemorior från RegeringskanslietGenom två skrivelser till har utskottet begärt svarpå vissa frågor. Av två inom upprättade promemorior,bilaga 9 och 10, som överlämnats som svar framgår bl.a. följande.Allmänt om beredning av svenska ståndpunkterNär det gäller den övergripande EU-samordningen har statsministernsstatssekreterare i under utrikesministern ansvaretför frågor av horisontell karaktär i EU:s Allmänna råd. Detta följer av5 § föreskrifter (UF 2004:1) med arbetsordning förUtrikesdepartementet (jfr 3 § andra stycket föreskrifter[2001:3] med arbetsordning för Statsrådsberedningen)unionen vid (UD-EU) biträderStatsrådsberedningen med bl.a. kontaktmannafunktionen i EU-frågorgentemot departementen och med regelverket för beredningen av . Detta följer av 7 § föreskrifter(UF 2004:1) med arbetsordning för Utrikesdepartementet.I arbetet med beredningen av EU-frågor i sammanställerUD-EU riktlinjer, som benämns cirkulär, för handläggningen av . Utkast till förslag till nya eller ändradecirkulär bereds gemensamt i . Riktlinjerna fastställsefter föredragning för statsministerns statssekreterare. Beslutsfattandetsker därvid formlöst. Riktlinjerna ges efter föredragningen ut av chefenför UD-EU. I egenskap av huvudman enligt 28 § förordningen (1996:1515)med instruktion för har chefen för ansvaretinom sitt sakområde för planering och samordning, ärendenas behörigagång samt för beredning och föredragning inför departementschefen ellerannat statsråd.Valet av beredningsform avgörs bl.a. av innehållet i det direktiv somdet är fråga om, kretsen av intressenter och den tid som står tillförfogande. Inom vissa områden avgörs beredningsformen framför allt medhänsyn till vilken tid som står till förfogande. Beredningsformen berorockså på vilken praxis som förekommer inom det aktuella sakområdet.Komplexiteten i ett direktivförslag samt tempot och oförutsebarheten iförhandlingarna innebär ibland att en referensgrupp får anses utgöradet mest ändamålsenliga sättet att löpande inhämta synpunkter frånberörda myndigheter och sammanslutningar.Kommissionens förslag kan av tidsskäl inte alltid remitteras.Rådsarbetsgrupperna börjar ofta förhandla förslagen omgående, vilket försvararen remisstid . Det kan dessutom i vissa fall varasvårt och ibland även onödigt att formulera en svensk författningstextinnan direktivförslaget remitteras, eftersom innehållet i direktivförslagetförändras under förhandlingens gång. Under själva förhandlingsarbetetsker kontinuerligt bedömningar avseende behovet av svenskalagstiftningsåtgärder.Samråd med arbetsmarknadens parter har regelmässigt ansetts vara enlämplig metod i frågor om arbetsrätt och arbetsmarknadspolitik. Ilagstiftningsärenden som gäller arbetsrätt, nationellt och inom EU spelararbetsgivar- och arbetstagarorganisationer en viktig roll när det gälleratt förse riksdag och regering med underlag, kunskap och synpunkter.Det handlar vidare normalt om frågor som är av stor betydelse förorganisationerna och deras medlemmar.På det asyl- och migrationspolitiska området är formen för beredning avdirektivförslag i stort sett densamma för alla EU-relaterade förslag.EU-referensgruppen för asyl- och migrationspolitiska frågor diskuterarnya förslag till EG-lagstiftning och följer förslagen underförhandlingsprocessen. I referensgruppen deltar företrädare för olikamyndigheteroch frivilligorganisationer. Inför förhandlingsmöten i de olikarådsarbetsgrupperna hålls också förmöten för att bereda den svenska positionen.Vissa av remissinstanserna, framför allt ochMigrationsverket, deltar aktivt i förhandlingsarbetet i Bryssel.Kommissionens förslag till direktiv inom bl.a. områdena administrativtsamarbete, punktskatt och mervärdesskatt har regelmässigt skickats utpå skriftlig remiss till berörda myndigheter och aktörer.Beredningen av direktivförslagen inom det finansiella tjänsteområdetsker inledningsvis genom att förslagen skickasut på remiss till berörda myndigheter och intresseorganisationer samtandra relevanta instanser med möjlighet att komma in med skriftligasynpunkter. I brådskande fall förekommer att synpunkter i stället tasupp vid remissmöten eller vid möten med de referensgrupper som knytstill varje direktivförslag. I referensgrupperna ingår - förutomrepresentanter för berörda departement inom - normaltberörda myndigheter och intresseorganisationer samt andra aktörer sombedöms relevanta att få in synpunkter från. Möten eller konsultationermed referensgruppen sker fortlöpande under rådsbehandlingen avdirektivförslaget.Näringsdepartementets områdeDirektivet om komplettering av stadgan för europabolag vad gällerarbetstagarinflytande bereddes i s.k. partssamråd.Det är ett informations- och diskussionsforum där representanter förarbetsmarknadens parter och företrädare för departementet och, iförekommande fall, andra myndigheter regelbundet samråder och analyserararbetsrättsliga frågor. Mötesformen är i huvudsak muntlig men utesluterinte skriftliga inslag, t.ex. att parterna skriftligen konkretiserarsina synpunkter till departementet. Underlaget för beredningen utgjordesav kommissionens förslag samt muntlig föredragning. Under förhandlingarnahar ett flertal olika förslag presenterats. De förslag som ansettsviktiga eller kontroversiella har tagits upp till diskussion i partssamrådetnär omständigheterna så medgett. Den text som medlemsstaterna slutligtenats om i Coreper har inte särskilt sänts ut till myndigheter ellerorganisationer. Utgångspunkten för diskussionen vid partsamråden varatt direktivet måste genomföras genom lag. Direktivförslagets påverkanpå svensk rätt och konsekvenserna av lagändringar var således en självklardel av diskussionerna. Däremot har remissinstanserna inte berettstillfälle att ta ställning till lagtextutkast. Redovisning till riksdagenav remissynpunkter har skett kortfattat i en rådspromemoria och vidföredragning inför EU-nämnden.Direktiven om genomförandet av principen om likabehandling av personeroavsett deras ras eller etniska ursprung samt om inrättande av en allmänram för likabehandling bereddes inom Närings- och Kulturdepartementen.Direktivförslagen var inte föremål för något formellt remissförfarande.Med hänsyn till frågornas karaktär och då det är texter som ständigtändras, har mötesformen, som ger möjlighet till diskussion, ansettslämplig. har emellertid fortlöpande samråd medarbetsmarknadens parter om aktuella frågor. När det uppkommer frågor avsärskild betydelse kan även andra bjudas in till sådana samråd. I dehär fallen deltog även i samrådsförfarandetunder förhandlingsprocessens gång. Det hölls flera samrådsmöten. Vidmötena redovisades muntligt huvuddragen i förslagen till direktiv och,i senare skeden, frågeställningar som berördes under förhandlingarna.Några lagtextutkast fanns inte i detta skede. Diskussionerna harutmynnat i skrifter från mötesdeltagare och även från departementen närman funnit det lämpligt att konkretisera ståndpunkter eller förslag.Några remissynpunkter på frågor kring den genomförandelagstiftning somde kommande direktiven skulle föranleda har inte noterats. För dedeltagande i samrådsförfarandet var det dock uppenbart att direktivenskulle komma att kräva genomförandelagstiftning. Några sådana synpunkterhar emellertid inte redovisats för eller till något organ somutses av riksdagen.Direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgasergrundar sig på ett förslag från kommissionen som behandlades avutredningen om flexibla mekanismer, FlexMex, i slutbetänkandet Handla föratt uppnå klimatmål (SOU 2000:45). Enreferensgrupp sattes samman med företrädare från berörda branschorganisationer.Vid mötena redovisades muntligt huvuddragen i förslagen till direktivoch, i senare skeden, frågeställningar som berördes under förhandlingarna.Referensgruppen gavs möjlighet att inkomma med skriftliga synpunkteri beredningsförfarandet. De närmast berörda departementen, Naturvårdsverketoch Energimyndigheten deltog vid informellt samråd inför slutförhandlingarna.Den text som slutligen antogs av Coreper sändes inte ut till myndigheteroch organisationer. Inget lagtextutkast togs fram innan direktivetantagits slutligt.Direktiven på järnvägsområdet har under förhandlingsprocessen varitföremål för gemensam handläggning. Arbetet med driftskompatibilitetsdirektivetinleddes senare, men kom i slutskedet av rådsbehandlingen att behandlastillsammans med de övriga direktiven. Direktivförslagen har inte varitföremål för ett traditionellt remissförfarande. Däremot har kontakternamed berörda myndigheter och organisationer med anledning av förslagenvarit omfattande. I ett tidigt skede har en faktapromemoria upprättatsoch kommunicerats med berörda myndigheter och organisationer.Avrapporteringar har skett i den EU-beredningsgrupp som finns påjärnvägsområdet.I gruppen ingår representanter från berörda myndigheter ochintresseorganisationer. Formerna för samråden har avgjorts på grundval av vilkentid som stått till förfogande. har synpunkter lämnats skriftligenoch, när det varit mer bråttom, muntligen. Inför varje rådsmöte harinstruktionen varit föremål för någon form av remissbehandling. Entjänsteman från har deltagit i arbetet i rådsarbetsgruppen.Även de slutliga versionerna av direktivförslagen har varit föremål församråd i EU-beredningsgruppen. I ett tidigt skede stod det klart församtliga intressenter att det fanns behov av genomförandelagstiftning.Konsekvenserna av dessa förändringar diskuterades, men eftersomförändringarna var omfattande och till stora delar av teknisk karaktärrådde stor enighet om att saken krävde ytterligare utredning innanlagtextförslag kunde presenteras.Direktiven om elektronisk kommunikation bereddes fortlöpande i en brettsammansatt referensgrupp. Valet av beredningsform betingades av attförhandlingarna fördes i en sådan ordning och ett sådant tempo attdiskussioner i en referensgrupp ansågs vara det mest ändamålsenliga sättetatt löpande inhämta synpunkter. Därutöver deltog Post- och telestyrelsenkontinuerligt i förhandlingsarbetet. Det slutliga direktivförslaget harinte skickats ut särskilt. Det kommissionsmeddelande som låg till grundför direktivet remissbehandlades emellertid på traditionellt sätt.Remissvaren låg till grund för regeringens yttrande över kommissionensmeddelande. Utgångspunkten för remissynpunkterna och diskussionerna ireferensgruppen har varit att direktiven måste genomföras genom ändringari svensk lag. De synpunkter som remissinstanserna och deltagarna ireferensgruppen avgett om direktivförslagen har haft sikte på att dennödvändiga genomförandelagstiftningen kan utformas på ett enligt dembra sätt. Effekterna av direktivförslagens påverkan på svensk rätt varsåledes en självklar del av diskussionerna. Remissynpunkter har redovisatstill kortfattat i faktapromemorior eller rådspromemorior.Synpunkterna redovisas som synpunkter på direktivförslaget, utan att hadelats upp i synpunkter på behovet av genomförandelagstiftning och andrasynpunkter.E-handelsdirektivet bereddes i en brett sammansatt referensgrupp. Medhänsyn till tempot och oförutsebarheten i förhandlingarna ansågs enreferensgrupp vara det mest ändamålsenliga sättet att samla in synpunkter.Det ursprungliga direktivförslaget skickades emellertid ut på remissför skriftliga synpunkter. Direktivförslaget innehöll flera komplexafrågor.