bet · GS01FöU4 · 2004-12-02 00:00:00 — Med det anförda avstyrker således utskottet fyrpartimotionen 2004/05: Fö21 (m, fp, kd, c) yrkande 6, kommittémotion 2002/03:Fö254 (kd) yrkandena 1 och 2, kommittémotion 2003/04:Fö264 (kd) yrkandena 1, 6 och 7, motion 2003/04:Fö209 (kd) yrkande 2 och motion 2003/04:Fö242 (m) yrkande 5. Ekonomistyrning I ett par motioner, partimotion 2003/04:U256 (m) yrkande 8 och kommittémotion 2002/03:Fö263 (m) yrkande 1, tas frågor upp om formerna för planering och budgetering samt styrning av försvarets verksamhet. Utskottet förutsätter att frågor av det slag som väcks i motionerna kommer att behandlas i utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret. Motionsyrkandena är alltså delvis tillgodosedda. Utskottet avstyrker därför partimotion 2003/04:U256 (m) yrkande 8 och kommittémotion 2002/03: Fö263 (m) yrkande 1. Fortsatt utveckling av den samlade krisberedskapen Utskottets förslag och bedömning i korthet Utskottet föreslår att godkänner regeringens förslag att det av tidigare beslutade målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret upphör att gälla. Utskottet delar regeringens bedömningar i propositionen gällande det förändrade målet för verksamheten inom det civila försvaret, totalförsvarspliktiga, frivillig försvarsverksamhet, förändrade finansieringsprinciper för samhällets krisberedskap och civil internationell verksamhet. Utskottet förutsätter dock att regeringen i den aviserade propositionen mer utförligt återkommer till frågorna. Utskottet behandlar i detta avsnitt vad regeringen i propositionen har föreslagit om den fortsatta utvecklingen av den samlade krisberedskapen. Regeringen avser att återkomma till vilka åtgärder i fred som det finns behov av för att kunna möta en förändrad hotbild i den proposition som regeringen avser att lägga fram . I detta sammanhang har utskottet för avsikt att behandla de motioner som tidigare avgetts. Regeringen för verksamhetsområdet Det civila försvaret Regeringen föreslår att det av tidigare beslutade målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret skall upphöra att gälla (prop. 1998/99:74, bet. 1998/99:FöU5, rskr. 1998/99:224). då indelningen av statlig verksamhet i politikområden gjordes har regeringen endast begärt godkännande av mål på politikområdesnivå. Därför bör målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret fortsättningsvis beslutas av regeringen. Regeringen redovisar i propositionen hur arbetet med att utveckla krishanteringsförmågan i samhället kommer att fortgå. Regeringen har bedömt att ett förändrat mål för det civila försvaret bör gälla . De förmågor som krävs för att säkerställa en grundläggande försvarsförmåga och kompetens för det civila försvaret, som en försäkring mot framtida osäkerheter och de väpnade hot som trots allt skulle kunna uppstå vid ett försämrat omvärldsläge, ryms i allt väsentligt inom den förmåga som behövs för att kunna hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen gör bedömningen att målet för verksamheten inom det civila försvaret och för utformningen av resurserna bör vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt Regeringen gör bedömningen att möjligheten att vid behov utbilda och använda totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det civila försvaret är en nödvändig del i landets beredskap. Dagens säkerhetspolitiska situation medger dock att inskrivning av totalförsvarspliktiga räddningsmän, sanerare och ammunitionsröjare för grundutbildning till kommunala krigsorganisationer kan avbrytas och att utbildningen kan upphöra . Vid ett förändrat säkerhetsläge kan utbildningen återupptas. Inom energiförsörjningen kan ett behov av civilpliktiga inte avskrivas. Utbildningen av totalförsvarspliktiga för att kunna förstärka eldistributionssystemet med grundutbildade totalförsvarspliktiga bör därför fortsätta. Frivillig försvarsverksamhet Enligt regeringens bedömning ger frivillig medverkan inom samhällets kris-beredskap ett mycket värdefullt bidrag till förmågan att hantera allvarliga kriser. Mot bakgrund av den förändrade hotbilden bör de uppdrag som ges till de frivilliga försvarsorganisationerna för det civila försvarets behov förändras till uppdrag avseende behov för samhällets krisberedskap i fred. Även andra demokratiskt uppbyggda och ideella organisationer bör kunna användas. Förutsättningarna för detta bör klarläggas. Förändrade finansieringsprinciper för samhällets krisberedskap Regeringen gör bedömningen att utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet när det gäller krisberedskapen bör kunna finansiera åtgärder som bibehåller och förbättrar samhällets robusthet mot och förmåga att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred, som behöver genomföras i nuvarande omvärldsläge för att säkerställa samhällets beredskap inför ett väpnat angrepp och för att kunna stödja och ta emot stöd från andra länder vid svåra påfrestningar på samhället i fred. Civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet civila aspekter på krishantering Regeringen gör i propositionen följande bedömning: Den civila internationella verksamheten inom ramen för krishanteringsområdet i vid mening bör ha tre tydliga syften; att stärka den svenska förmågan att hantera nationella kriser, att bidra till att skapa ökad säkerhet i vår omvärld samt att ha förmåga att hjälpa människor i nöd. Ett ökat engagemang i internationell civil krishantering ger ett mervärde för den svenska förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället i fred den nationella krishanteringsförmågan. Tillsammans med andra länder läggs grunden för en gemensam säkerhet för att möta olika typer av hot och risker. Den nationella verksamheten bör därför få en tydligare koppling till internationell verksamhet. Utskottets ställningstagande Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag att det av tidigare beslutade målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret skall upphöra att gälla. Regeringen vill i fortsättningen själv bestämma hur målet för Det civila försvaret skall formuleras. Målet för verksamheten inom det civila försvaret och för utformningen av resurserna bör enligt regeringens mening vara att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att ett förändrat mål för det civila försvaret bör gälla . I avvaktan på den av initierade och av regeringen tillsatta utredningen om styr- och finansieringsformer som bl.a. har till uppgift att se över målformuleringarna för utgiftsområdet anser utskottet att bör godkänna regeringens förslag att det av tidigare beslutade målet för verksamhetsområdet Det civila försvaret upphör att gälla (yrkande 6). När det gäller regeringens bedömning av behovet av totalförsvarspliktiga som fullgör civilplikt delar utskottet regeringens bedömning att inskrivning av totalförsvarspliktiga räddningsmän, sanerare och ammunitionsröjare för grundutbildning till kommunala krigsorganisationer kan avbrytas och utbildningen upphöra . Liksom regeringen gör utskottet dock bedömningen att utbildningen av totalförsvarspliktiga för att kunna förstärka eldistributionssystemet med grundutbildade bör fortsätta. Dock vill utskottet understryka vikten av att intagningen till civilplikt i likhet med värnplikt präglas av en hög grad av frivillighet. Regeringen har i propositionen uttalat att förändringsarbetet kommer att följas upp och att regeringen i kommande propositioner avser att återkomma till . Utskottet anser de uppdrag som ges till de frivilliga försvarsorganisationerna för det civila försvarets behov bör förändras till uppdrag avseende behov för samhällets krisberedskap i fred. Utskottet anser även att andra demokratiskt uppbyggda och ideella organisationer bör kunna användas i denna verksamhet. Regeringens ambitioner att låta klarlägga vilka behov det finns av förstärkningspersonal vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt förutsättningarna för detta välkomnas. När det gäller förändrade finansieringsprinciper för samhällets krisberedskap har inte utskottet någon annan inställning än regeringen men förutsätter att regeringen återkommer i frågan i den särskilda proposition om sårbarhets- och krishanteringsfrågor som aviserats . När det gäller civil internationell fredsfrämjande, förtroendeskapande och humanitär verksamhet delar utskottet regeringens bedömning att en satsning på vårt nationella krishanteringssystem skapar goda förutsättningar för internationella deltagande. Utskottet välkomnar att den nationella verksamheten får en tydligare koppling till internationell verksamhet. Utskottet ser, liksom regeringen, åtminstone tre övergripande syften med denna verksamhet nämligen, behovet att stärka den svenska förmågan att hantera nationella kriser, att bidra till att skapa ökad säkerhet i vår omvärld samt att ha förmåga att hjälpa människor i nöd. Det militära förvarets insatsorganisation och förslag i korthet Inriktning av insatsorganisationen gör samma bedömning som regeringen av vad som bör vara styrande för insatsorganisationens utveckling. Ett krav på förmåga att kunna genomföra väpnad strid är sålunda grundläggande. Operativ förmåga i närtid bör prioriteras. Målet bör vara att det skall finnas insatsförband som kan användas inom hela konfliktskalan från kriser i fred till våldsanvändning i krig. Det är viktigt att behålla och kunna utveckla förmåga och kompetens för strid i bebyggd miljö och i subarktiskt klimat. Förmågan till internationella insatser bör förbättras såväl kvantitativt som kvalitativt. Ett svenskt bidrag till utvecklingen av en snabbinsatsförmåga inom FN:s och EU:s ramar är därvid väsentligt, varvid inledningsvis tillsammans med bör kunna organisera en snabbinsatsstyrka. Utskottet anser att de av regeringen redovisade kraven på s.k. operativa delförmågor tills vidare kan ligga till grund för insatsorganisationens utveckling. Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag (punkt 7) till inriktning av insatsorganisationen. Denna inriktning bör vara preliminär och regeringen bör återkomma i frågan i budgetpropositionen . Utskottet föreslår att avslår motionerna 2002/03:Fö254 (kd) yrkandena 4 och 5, 2002/03:Fö260 (m) yrkande 2, 2003/04:Fö264 (kd) yrkande 2 och 2004/05:U314 (kd) yrkande 7. omfattning och utveckling Utskottet bedömer att regeringens redovisning i propositionen av insatsorganisationens omfattning och utveckling kan läggas till grund för förmågeutvecklingen för de olika förbanden. Utvecklingen bör vara preliminär och regeringen återkomma i frågan i budgetpropositionen . Utskottet föreslår att avslår motionerna 2003/04:Fö214 (m) yrkandena 1 och 2, 2003/04:Fö243 (fp) yrkande 9, 2003/04: Fö259 (m) yrkande 8, 2003/04:Fö267 (mp, v) yrkandena 26, 2003/04:U258 (fp) yrkande 1 och 2004/05:Fö241 (mp) yrkandena 26. Utveckling av internationell förmåga och internationella insatser Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag (punkt 8) att Försvarsmakten skall ha förmåga att kunna leda och genomföra dels två insatser med förband av bataljonsstorlek eller motsvarande, dels mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser. Utskottet föreslår att avslår motionerna 2002/03:Fö218 (v) yrkandena 13, 2002/03:Fö240 (fp) yrkandena 3 och 4, 2002/03:Fö254 (kd) yrkandena 8 och 9, 2003/04:Fö264 (kd) yrkande 3, 2004/05:Fö8 (v) yrkandena 7, 8 och 10 samt 2004/05: Fö21 (m, fp, kd, c) yrkande 4. Förändringsplanering Utskottet delar regeringens bedömning att kraven på förändringsplanering bör ställas i termer av beredskap, flexibilitet och utveckling. Utskottet förutsätter att regeringen fortlöpande håller informerad om förändringsplaneringens utveckling. Utskottet föreslår att avslår motionerna 2002/03:Fö254 (kd) yrkande 10, 2002/03:Fö261 (mp) yrkande 1 och 2003/04: Fö259 (m) yrkande 4. Utvecklingen mot ett nätverksbaserat försvar Utskottet delar regeringens uppfattning att det är angeläget med en tydlig och långsiktig målsättning för utvecklingen av det nätverksbaserade försvaret. I ett internationellt perspektiv bör vår utrustning vara interoperabel med samverkanspartners motsvarande utrustning. Utskottet anser vidare att det är viktigt att utvecklingen sker i samverkan mellan berörda myndigheter så att respektive myndighets informations- och kommunikationssystem blir interoperabelt. Utskottet föreslår att avslår motion 2003/04:Fö264 (kd) yrkande 5. Erfarenheter från reformarbetet Regeringen av det militära försvaret till att bli ett flexibelt insatsförsvar har pågått . Regeringen anser att de reduktioner som gjorts i insatsorganisationen, i fredstida lednings- och stödfunktioner samt av personal är otillräckliga, bl.a. sett mot de operativa kraven. Reformen har visat sig vara svårare att genomföra än vad som ursprungligen antogs. Tillståndet i flera av de förband som ärvdes från den gamla krigsorganisationen motsvarade inte de krav som ställdes. Det har också tagit än planerat att avveckla verksamhet, personal och förnödenheter. Dessa förhållanden har beskrivits i utredning om Försvarsmaktens utbildning och förbandsutveckling m.m. (2003/04:URD1). En starkt bidragande orsak till svårigheterna med att genomföra reformen har varit att den differentierade beredskap som beslutades i det senaste försvarsbeslutet inte fick genomslag i insatsförbandens beredskapssättning av försvarsbeslutsperioden. De resurser som var avsedda för förbandsproduktion koncentrerades inte till prioriterade förband. Därmed uppstod brister över en större bredd av insatsorganisationen. Vidare har systemen för personalförsörjning och förbandsomsättning inte reformerats tillräckligt , vilket har gått ut över möjligheterna att reducera kostnader. De metoder som valts för att avveckla personal har medfört stora kostnader som till en del kommer att kvarstå även . Ett annat problem är att målen för Försvarsmaktens verksamhet på olika nivåer har varit otydligt formulerade. Det har varit svårt att se sambanden mellan de säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkterna, utformningen av Försvarsmakten och kraven på förbandsverksamhet samt personal- och materielförsörjning. Tillsammans med ett omodernt ekonomistyrningssystem har detta lett till att resultatstyrning, uppföljning och återrapportering blivit oprecis. Kostnadsökningar, bl.a. inom personalområdet, samt nya uppgifter har till en del finansierats genom en minskad övnings- och utbildningsverksamhet. Detta har varit en av få möjligheter att direkt reducera utgifterna när medelsbrist upptäckts under löpande budgetår. Försvarsmaktens anslag för förbandsverksamheten var 2003 . Av detta uppgick utgifter för personal till ca och hyror för mark, anläggningar och lokaler till ca . Dessa utgifter är svåra att påverka på kort sikt. Besparingar inom området förbandsverksamhet har därför huvudsakligen gjorts inom kortsiktigt mer direkt påverkbara utgifter som till exempel drivmedelsförbrukning vid övningar etc. En konsekvens av den minskade övningsverksamheten är att förband i insatsorganisationen inte har uppnått den eftersträvade förmågan till väpnad strid. Utskottets bedömning Utskottet har tidigare framhållit (bet. 2003/04:FöU5) att en beskrivning av läget i Försvarsmakten vid utgången av 2004, i förhållande till de mål och intentioner för utvecklingen som har beslutat, utgör en förutsättning ett fotfäste för beslut om fortsatt inriktning. Av den uppföljning av försvarsbesluten och 2001 som gjort, och som redovisats i nämnda betänkande, framgår att de båda försvarsbesluten i flera väsentliga avseenden inte genomförts enligt beslut eller intentionerna i besluten. Regeringen anför i propositionen att försvarsreformen visat sig vara svårare att genomföra än som ursprungligen antogs och hänvisar bl.a. till de förhållanden som beskrivits i uppföljning. Utskottet delar regeringens bedömning. I propositionens redovisning av insatsorganisationens utveckling redogör regeringen i en särskild punkt för bedömt läge i insatsorganisationen för varje slag av stridskrafter. Utskottet anser att detta är helt i linje med vad som anförts om behovet av att definiera ett utgångsläge ett fotfäste för den föreslagna inriktningen. Beslutsunderlagets omfattning och karaktär Regeringen noterar att har beslutat (bet. 2003/04:FöU5, rskr. 2003/04:170) vilket underlag som regeringen bör lämna till när det gäller Försvarsmaktens förbandsutveckling m.m. Beslutsunderlaget bör sålunda omfatta följande: en beskrivning av tillståndet i insatsorganisationen och dess beredskap vid försvarsbeslutsperiodens början, en samlad plan för Försvarsmaktens förbandsutveckling , förbandsutvecklingen i ett längre tidsperspektiv, förbandens bedömda operativa förmåga, större projekt för organisations- och effektbestämmande materiel, en samlad redovisning av Försvarsmaktens utbildnings-, förbands-, omsättnings- och beredskapssystem samt förband som skall organiseras, utrustas m.m. för att kunna ställas till förfogande för olika internationella operationer samt de eventuella särskilda kostnader som är förknippade med att hålla dem i beredskap. Regeringen anmäler att Försvarsberedningen i sin rapport för en ny tid (Ds 2004:30) har lämnat förslag till krav på Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringens förändrade krav på operativ förmåga har redovisats utförligare i det föregående avsnittet Försvarspolitikens inriktning. Regeringen konstaterar att dessa förslag till operativ förmåga har en sådan karaktär att det förslag som Försvarsmakten lämnat om insatsorganisationens utformning och utveckling , beredskap, verksamhet, kompetensbevarande m.m. bör fördjupas. Detta gäller enligt regeringens uppfattning även hur beredskapen skall utformas, såväl i sina enskildheter som när det gäller principerna för den, samt utvecklingen av insatsorganisationen på . Regeringen avser därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att i budgetunderlaget lämna förslag i dessa nämnda avseenden. Med bl.a. denna fördjupning av underlaget avser regeringen att i budgetpropositionen ytterligare precisera insatsorganisationens utveckling m.m. I budgetunderlaget bör Försvarsmakten sålunda lämna förslag till hur insatsorganisationen bör utvecklas, framför allt när det gäller de krigsförband som enligt budgetunderlaget har mellan ett och beredskap. Enligt regeringens uppfattning bör flertalet av dessa förband kunna avvecklas omgående. I vissa fall kan kompetens behöva bevaras och materiel behöva behållas, bl.a. som förstärkning eller som ersättning för förstörd och försliten materiel. Vidare kan materiel behöva behållas för utbildning och för att bevara kompetens. Det går enligt regeringens uppfattning inte heller att utesluta att några av dessa förband bör ges en högre beredskap. Regeringens förslag till krav på operativ förmåga leder till att bered-skapssystemet behöver förändras. Försvarsmakten har därför fått i uppdrag att lämna ett förslag även inom detta område i budgetunderlaget . Enligt regeringens bedömning kommer de längre beredskapstiderna inte att behövas. Beredskapstiderna i ett nytt system kommer att variera inom ett snävare spann, sannolikt upp till högst . Mot denna bakgrund lämnar inte regeringen i den nu aktuella propositionen något samlat förslag om insatsorganisationens förbandsutveckling på lång sikt, beredskapssystem och förbandsomsättningssystem. En bedömning av de enskilda förbandens förmåga bör enligt regeringens uppfattning därför anstå till ett samlat förslag till förbandsutveckling föreligger. Regeringen anser dock att den av Försvarsmakten föreslagna insats-organisationen i det aktuella ekonomiska alternativet kan ligga till grund för Försvarsmaktens verksamhet . De krigsförband som inte ingår i den föreslagna insatsorganisationen bör enligt regeringen avvecklas . Regeringen anser vidare att den inriktning för utvecklingen av insatsorganisationen, förmågeutvecklingen och förbandsutvecklingen som redovisas i det följande för de olika stridskrafterna, i huvudsak bör vara en utgångspunkt för Försvarsmaktens verksamhet . Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen med den eventuellt ändrade inriktning som kan bli aktuell med utgångspunkt i bl.a. Försvarsmaktens bugetunderlag . Regeringen redovisar i ett avsnitt i det följande exempel på ny materiel och teknik som bör kunna utvecklas om det finns ekonomiska förutsättningar. Vidare görs i ett särskilt avsnitt en samlad redovisning av förändringarna i Försvarsmaktens utbildningssystem. När det gäller förband som med varierande beredskap skall organiseras och utrustas för att kunna ställas till förfogande för internationella insatser anser regeringen, av de skäl som har anförts, att det inte nu är lämpligt att besluta om några större förändringar. De anmälningar som har gjort till olika styrkeregister kommer inte att ändras när det gäller förbandsinnehåll eller beredskap i avvaktan på Försvarsmaktens reviderade underlag. När det gäller kostnaderna för att organisera och utrusta dessa förband pågår ett utvecklingsarbete inom Försvarsmakten med avsikt att införa ett redovisningssystem som medger styrning och uppföljning av kostnaderna för de olika förbanden i insatsorganisationen. Systemet kommer att införas successivt och kommer efterhand medge att kostnaderna för förband anmälda till internationella styrkeregister kan redovisas. Regeringen hänvisar till att ett antal rapporter har visat att insatsorganisationens förmåga för innevarande försvarsbeslutsperiod inte i alla avseenden blir den som beslutats. Uppmärksammade brister finns framför allt i de förband som enligt regeringens förslag nu skall avvecklas. Materiel och personal från dessa avvecklingsförband kommer att bidra till att avhjälpa brister i återstående förband. Därutöver krävs att personalen som ingår i förbanden, såväl totalförsvarspliktiga som reserv- och yrkesofficerare, ges en kvalificerad utbildning för sina uppgifter. Det är också viktigt, säger regeringen, att övningsverksamheten inriktas så att förbanden får god förmåga att verka inom ramen för internationella insatser på såväl lägre som högre förbandsnivåer. Enligt regeringens uppfattning bör denna verksamhet prioriteras. Med utgångspunkt i läget i den insatsorganisation som regeringen föreslår avser regeringen att noggrant följa hur förbanden utvecklas för att motsvara beslutade krav på operativ förmåga. Som nämnts avser regeringen att ge Försvarsmakten i uppdrag att inkomma med ett kompletterande underlag inom ett flertal områden. De i propositionen angivna säkerhetspolitiska utgångspunkterna och de delvis förändrade kraven på operativ förmåga som anges i propositionen skall utgöra grunden för Försvarsmaktens arbete. Det myndigheten särskilt skall beakta är följande: omfattningen av bidrag till internationella insatser skall öka, ett svenskt bidrag till en snabbinsatsstyrka inom EU skall utvecklas, förändrade krav på förband med låg beredskap samt personal- och materielfrågor. För att öka ambitionen för internationella insatser skall Försvarsmakten, utgående från de delvis förändrade kraven på operativ förmåga, överväga och konsekvensbeskriva alternativ som innebär förändringar i ambitionsnivåer eller avveckling av förmåga, delförmåga, hela förbandstyper eller system. Vidare skall Försvarsmakten redovisa eventuella behov av ny förmåga eller nya kompetenser. Utskottets ställningstagande har (bet. 2003/04:FöU5 s. 2123, rskr. 170 och bet. 2003/04:FöU6 s. 19, rskr. 2003/04:195 och 196) angett vilket beslutsunderlag som regeringen bör redovisa för inför försvarsbeslutet. Det bör bl.a. innehålla: Principer (strategier) för hur Försvarsmakten skall kunna användas för nationella och internationella uppgifter och kunna anpassas till förändrade krav. En beskrivning av tillståndet i insatsorganisationen och dess beredskap vid försvarsbeslutsperiodens början. Effekterna av beredskapssystemet på tillståndet i organisationen.