bet · GS01FIU1 · 2004-11-11 00:00:00 — Det förefaller dock,att döma av de föreslagna målformuleringarna, som om motionärerna ipraktiken inte förespråkar ett stramare mål för finanspolitiken änregeringen.Utskottet anser sammanfattningsvis inte att det finns anledning attvare sig ersätta eller komplettera dagens mål med ett mål för statensfinansiella sparande, eller införa ett mål för den offentliga skulden.I de nu aktuella motionerna framför motionärerna inte några nya motivför sina förslag till alternativ utformning av målen för budgetpolitiken.Utskottet ser heller ingen anledning att frångå sitt tidigareställningstagande.Sedan hösten 2003 föreslår regeringen preciserade saldomål endast fördet närmast kommande året, i stället för avseende de tre kommande årensom man gjorde tidigare. Utskottet hade inget att invända mot dennaförändring utan ansåg att förändringen kunde betraktas som en anpassningtill den rådande verkligheten. De preciserade saldomålen hade i praktikeninte någon styrande effekt för budgetpolitiken. Moderata samlingspartietföreslår att mål för statens saldo ska fastställas både , 2006och 2007. Någon anledning till att man vill gå tillbaka till den tidigareordningen med preciserade saldomål framöver anger motionärernaemellertid inte. Utskottet har för sin del inget att invända mot den nugällande ordningen att ett preciserat mål för det offentliga saldotendast anges för det närmast kommande året.Budgetpolitiken har inriktats mot två fleråriga mål -saldomålet och utgiftstaket - som lagt grund för en sund och stabilutveckling av de offentliga finanserna. Denna omständighet har bidragittill att har internationellt sett starka offentligafinanser. Av EU:s numera 25 medlemsländer var det endast sjusom uppvisade överskott i sina samlade offentliga finanser medan 18länder uppvisade underskott. Av de sju länderna med överskott var dettre vars överskott var större än , (1,), (2,) och (2,). Genomsnittet bland EU-länderna var ett underskottpå av BNP, och flera länder hade betydligt större underskott ände av BNP som stabilitets- och tillväxtpakten stipulerar. Även USAoch uppvisar stora underskott i sina offentliga finanser. Vid eninternationell jämförelse hävdar sig således offentliga finanserväl.Nuvarande överskottsmål på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykelhar gällt . motsvarade det finansiellasparandet i den offentliga sektorn 5,1 respektive av BNP enligtde reviderade NR-beräkningar som tillämpas och bygger på enperiodiserad redovisning. Överskotten översteg dessa båda år med bredmarginal den målsatta genomsnittsnivån.För 2004 bedöms nu BNP-tillväxten bli betydligt starkare än vad regeringenbedömde . Sysselsättningen bedöms dock inte förbättras ochdet finns fortfarande outnyttjade resurser i ekonomin. Mot den bakgrundenser utskottet ingen anledning att ompröva målet att finansiellasparande i den offentliga sektorn ska uppgå till av BNP.För 2005 bedöms det samlade offentliga sparandet uppgå till avBNP. Utskottet delar regeringens bedömning att överskottet under 2005inte bör tillåtas underskrida av BNP för att inte äventyra detövergripande målet om överskott på av BNP i genomsnitt överkonjunkturcykeln.Kristdemokraterna föreslår liksom också att ska åläggaregeringen att fullfölja ett tidigare påbörjat arbete med att presenteraen långsiktig inkomst- och utgiftsstrategi. Utskottet stöder inte dettaförslag utan vidhåller sin uppfattning att inte i detalj börreglera hur regeringen utformar sin långsiktiga strategi för att mötaproblem av det slag som motionärerna tar upp.Utskottet anser dock att det är viktigt att upprätthålla långsiktigheteni bedömningen av saldomålet genom att analysera saldots nivå och utveckling.Det offentliga saldot kan avvika från av BNP , bådeför att de automatiska stabilisatorerna tillåts verka för att jämna utkonjunkturvariationer och för att även aktiva finanspolitiska åtgärderska kunna användas. I budgetpropositionen finns en analys där de redovisadesaldona justeras för konjunkturläge och engångseffekter. Genom dessajusteringar beräknas ett s.k. strukturellt saldo, som ger en indikationom hur saldot skulle ha varit vid en normal konjunktur och utanengångseffekter. Analysen visar att det strukturella saldot ärhögre än det faktiska, men att skillnaden avtar. bedöms BNP-gapetvara slutet, vilket innebär att det faktiska och strukturella saldotsammanfaller. Båda beräknas det året uppgå till av BNP.Regeringen konstaterar i propositionen att det genomsnittliga överskotteti de offentliga finanserna beräknas till 1,4 %av BNP. kan enligt regeringen emellertid inte anses utgöraen normal konjunkturcykel eftersom BNP-gapet i genomsnitt har varitnegativt. En stramare finanspolitik skulle riskera att bromsasysselsättningsutvecklingen och därmed göra det än svårare att uppnå saldomåletpå . I stället måste den uppåtgående konjunkturen utnyttjasför att varaktigt höja sysselsättningen. Annars blir det svårare attbygga upp en buffert inför nästa lågkonjunktur. Regeringen skriver vidareatt om den ekonomiska återhämtningen sker snabbare än vad som nuprognostiseras kommer man att föreslå ett högre sparande ,samt att det övergripande målet om ett överskott på överkonjunkturcykeln ligger fast.Utskottet anser i likhet med regeringen att det är av största vikt försysselsättning och tillväxt att långsiktigt upprätthålla sunda offentligafinanser. De kommande demografiska påfrestningarna och åtagandeni EU ger stark anledning att bedriva en ansvarsfull och uthålligbudgetpolitik. Utskottet delar regeringens uppfattning att den uppåtgåendekonjunkturen måste utnyttjas till att varaktigt höja sysselsättningen.En hög sysselsättning är nämligen en viktig förutsättning för att deoffentliga finanserna ska kunna vara långsiktigt starka. Det vore därförriskabelt att strama åt ekonomin för att på kort sikt stärka det offentligasaldot, när en sådan politik troligen skulle försvåra möjligheterna attpå lång sikt upprätthålla starka offentliga finanser.Utskottet kan emellertid konstatera att saldot för de offentliga finansernasedan år 2000, oavsett om man betraktar det faktiska saldot eller detstrukturella, uppvisar en betydande avvikelse från målet om ett överskottpå över konjunkturcykeln, som regeringen understryker attöverskottsmålet ligger fast. Vid behandlingen av ekonomiskavårproposition ansåg utskottet att en analys av saldomålets ochbudgetpolitikens långsiktiga utveckling var mycket angelägen. Utskottetskrev (bet. 2003/04:FiU20):kommer regeringen att uppdatera sina bedömningar av deoffentliga finanserna samt föreslå ett utgiftstak . Idetta förslag avser regeringen att beakta behovet av en budgeteringsmarginalsom har ett utrymme för konjunkturella variationer i sysselsättningen.Utskottet anser att det vore önskvärt om förslaget till utgiftstak påett tydligare sätt än kunde kopplas såväl till en diskussion omsysselsättningen som saldots långsiktiga utveckling. Åtgärder för attstimulera efterfrågan och upprätthålla sysselsättningen har vidtagitsgenom såväl ökade offentliga utgifter som minskade inkomster. Saldomåletframstår därför ur statsfinansiell synvinkel som en mer avgöranderestriktion än utgiftstaket. En analys av saldomålets och budgetpolitikenslångsiktiga utveckling måste mot denna bakgrund ses som mycket angelägen,och borde med fördel kunna presenteras så att det framgår att utgiftstakoch saldomål bildar en sammanhängande enhet som verkar i riktning föratt upprätthålla en ansvarsfull och långsiktigt hållbar budgetpolitik.Av skäl som redogörs under avsnitt 4.3.1 i detta betänkande föreslårregeringen visserligen inte något utgiftstak i åretsbudgetproposition, utan avser att i stället återkomma till medförslag till utgiftstak för både 2007 och 2008 i nästa års budgetproposition.Detta innebär emellertid inte att en analys av saldomålets ochbudgetpolitikens långsiktiga utveckling blivit mindre angelägen.Med det anförda tillstyrker utskottet proposition 2004/05:1 yrkande 4och avstyrker motionerna Fi231 (m) yrkande 4, Fi232 (fp) yrkandena 5,6 och 7, Fi277 (fp) yrkande 1, Fi233 (kd) yrkandena 10, 12 och 13 samtFi234 (c) yrkande 5.4 Budgetpolitikens inriktning4.1 Utgångspunkter för utskottets prövningEfter budgetkrisen förbättrades tillståndet i deoffentliga finanserna snabbt tack vare omfattande besparingar ochinkomstförstärkningar. uppgick underskottet i de offentligafinanserna till av BNP. Detta mycket stora underskott hade till år2000 vänts till ett överskott på av BNP 2000. haröverskotten i de offentliga finanserna minskat men har i motsatstill flertalet andra EU-länder fortsatta överskott i de offentligafinanserna. Överskottet uppgår till av BNP och väntas försvagasnågot men åter öka till av BNP år 2007.Med de tidigare stora underskotten ökade också skuldbördan snabbt. Denoffentliga sektorns bruttoskuld hade vuxit till nästan74 % av BNP, vilket var mer än vad skuldkriteriet iMaastrichtfördraget tillåter. Därefter skedde en vändning, och man räknarnu med att bruttoskulden ska ha minskat till av BNP vid utgångenav 2007.Den växande skuldbördan urholkade också snabbt den offentliga sektornsförmögenhetsställning. Skulderna växte sig större än de finansiellatillgångarna inklusive AP-fonden, och denna nettoskuld ökade till 467miljarder kronor eller av BNP . Men med de storafinansiella överskotten åren därefter var nettoskulden helt avvecklad2001. Nedgången på aktiemarknaden medförde åter en nettoskuld men2003 vändes denna till en nettoförmögenhet på ca 30 miljarder kronoreller av BNP. Regeringen räknar inte med någon värdeförändringpå aktiemarknaden utan förutser nu en successiv ökning av nettoförmögenheteni takt med det finansiella sparandet. Vid utgången av 2007 bedömerregeringen att den offentliga sektorns samlade nettoförmögenhet kommeratt uppgå till , vilket motsvarar av BNP.Statsskulden - mätt i nominella termer - var som störst i slutet av1998 då den uppgick till . Den har därefter minskatoch beräknas uppgå till 1 240 miljarder kronor.Den snabba förbättringen av de offentliga finanserna förklaras till endel av en gynnsam ekonomisk utveckling. Helt avgörande har emellertidvarit den förda budgetpolitiken och de omfattande saneringsprogram somgenomfördes . Saneringsprogrammen följdes därefterav en strikt tillämpad målstyrning med fleråriga mål i form av utgiftstakför staten och överskottsmål för de offentliga finanserna.Fastställda utgiftstak har inte bara hållits utan har fram också underskridits med i genomsnitt perår. Utgiftstaken har kompletterats med målet att de offentligafinanserna ska visa ett överskott på över en konjunkturcykel.Denna form av målstyrning har kommit att bli ett viktigt inslag ibudgetpolitiken. Genom att i förväg bestämma omfattningen av destatliga utgifterna och därefter hålla fast vid detta åtagande blirbudgetpolitiken långsiktig och mer förutsägbar. Utgiftstaket förhindraratt tillfälligt högre inkomster användas för att finansiera varaktigthögre utgifter, och varje nytt utgiftsåtagande måste finansieras genomprioriteringar inom utgiftstakets ram. Regeringen är enligt budgetlagendessutom skyldig att vidta åtgärder om utgiftstaken hotar att överskridas,och återkommande har regeringen också själv genomfört eller föreslagitriksdagen olika besparingar för att förhindra detta. Med en sådaninriktning främjas trovärdigheten i den förda politiken.Saldomålen hade till en början en mer underordnad betydelse, främstberoende på den gynnsamma ekonomiska utvecklingen och att målen under2000 och 2001 överträffades med mycket bred marginal. I tider med snabbtväxande offentliga inkomster är saldomålet i praktiken inte sammabindande restriktion som utgiftstaket. Inkomster utöver den målsattaöverskottsnivån kan då antingen användas för skattesänkningar eller föramortering av statsskulden. De kan däremot inte annat än i begränsadomfattning användas för nya utgiftsåtaganden eftersom utgiftstaket utgören fix, beloppsmässigt preciserad gräns för hur stora utgifter som statenkan ta på sig.Vid en svagare ekonomisk utveckling förskjuts tyngdpunkten från utgiftstakmot saldomål. Om ökningen av de offentliga inkomsterna bromsas upp,måste nämligen även utgiftsökningarna bli mer återhållsamma för att maninte ska riskera det långsiktiga överskottsmålet. I ett sådant läge kansaldomålets krav på ett visst genomsnittligt överskott under enkonjunkturcykel t.o.m. få till följd att hela utrymmet under ett fastställtutgiftstak inte kan tas i anspråk. Utgiftstaket blir då underordnatsaldomålet som restriktion.Omständigheter som dessa har bidragit till att i motsats tillmånga andra länder kunnat möta den senaste internationella konjunkturnedgångenutan ohållbara underskott. Medan de 12 beräknas haett genomsnittligt finansiellt underskott motsvarande av BNP harvi fortfarande överskott1De euroländer som beräknas uppvisa störstunderskott 2004 är (-3,), (-3,), (-3,), (-3,), (-3,) och (-3,).Även andra stora OECD-medlemmar beräknas ha betydande underskott, t.ex.Storbritannien (-2,), (-7,) och (-4,). Det genomsnittligaunderskottet i uppgår till . (Källa: Economic outlook. ).Våra marginaler till stabilitets- och tillväxtpaktens krav på attunderskotten inte får överstiga av BNP är goda.För de kommande tre åren räknar regeringen med att såväl den konsolideradebruttoskulden som statsskulden kommer att öka i absoluta tal, men likvälminska som andel av BNP.Även om utvecklingen i i många avseenden är mera gynnsam än ivår omvärld måste man enligt utskottets mening också beakta att våraoffentliga finanser är starkt konjunkturkänsliga och att utrymmet förmer långtgående stimulansåtgärder är begränsat om förtroendet föröverskottsmålet ska kunna upprätthållas.Ska man kunna bedriva en aktiv stabiliseringspolitik utan att underskottenblir för stora behövs en säkerhetsmarginal. Det är därför nödvändigtatt budgetpolitiken utformas på ett sådant sätt att långsiktigt stabilastatsfinanser vidmakthålls. offentliga finanser är en förutsättningför en hög och uthållig tillväxt och sysselsättning.Enligt utskottets mening måste detta vara utgångspunkten för utskottetsprövning av de olika budgetalternativen.Utskottet övergår därmed till att pröva de alternativa budgetförslagsom förts fram. i detta betänkande har utskottet i avsnitt 2.1 översiktligt återgivit innehållet i oppositionspartiernas förslag. Idet följande går utskottet igenom och analyserar de olika förslagen.4.2 Utskottets bedömning av de olika budgetalternativenModerata samlingspartietModerata samlingspartiets budgetpolitik som föreslås i motion Fi231 (m)kan sammanfattas i fyra punkter.För det första måste skatterna sänkas för att få fler i arbete.Skatteförslagen är huvudsakligen inriktade på att minska marginaleffekternaför låg- och medelinkomsttagare, men motionärerna presenterar ocksåandra förslag, t.ex. om fastighetsskatten, som påverkar beskattningenav hushållen.För det andra måste transfereringssystemen stramas upp ochförsäkringsmässighetenöka. Stramare bidragssystem ökar arbetsutbudet, förbättrar ekonominsfunktionssätt och bidrar till att minska den långsiktiga arbetslösheten,anser motionärerna.För det tredje ska tryggheten öka genom förbättrad kvalitet inom deoffentliga verksamheterna. Rättstryggheten, skolan, sjukvården ochförsvaret ska stärkas och avgiftsfinansieringen inom välfärden öka.Motionärerna accepterar regeringens förslag om resurstillskott tillkommunerna på men anser att stöden i stället börges som generella bidrag. Sammantaget, hävdar motionärerna, tillförs deoffentliga kärnverksamheterna mer än utöver regeringensförslag genom den moderata politiken.För det fjärde måste företagsklimatet förbättras. Motionärerna föreslåratt förmögenhetsskatten avvecklas, att reformering av 3:12-reglernapåskyndas och att villkoren för småföretagare förbättras. Beskattningenav näringslivet beräknas minska med ca när förslagenfår full effekt.Den enskilt särklassigt största åtgärden på skattesidan är ett arbetsavdragsom minskar de offentliga skatteinkomsterna med drygt 50 miljarder kronor.Arbetsavdraget leder till betydligt lägre marginaleffekter så att detblir avsevärt mycket bättre att leva på arbetsinkomster än att leva påbidrag.De moderata skattesänkningarna beräknas uppgå till 48 miljarderkronor och får efter hand större genomslag och ökar 2007 till 58 miljarderkronor. Moderata samlingspartiet räknar också med att höja graden avegenfinansiering i arbetslöshetsförsäkringen och redovisar detta som enökad inkomst. Sammantaget beräknas inkomsterna i det moderata budgetförslagetdärmed minska med . Skattesänkningarna och de föreslagnautgiftsökningarna finansieras framför allt genom att bidragssystemengörs mindre generösa. I motionen räknar Moderata samlingspartiet medbesparingar på ca och nya satsningar på 24 miljarderkronor. Sammantaget uppgår därmed utgiftsminskningarna till 44 miljarderkronor . Av besparingarna hänför sig ca tillsjuk- och föräldraförsäkringarna samt förtidspension, 8 miljarder kronortill arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsersättningen, 6 miljarderkronor till bostadspolitiken samt till bistånd.Statsbudgetens utgifter förutsätts också kunna minska med 4 miljarderkronor genom minskad byråkrati samt med ca genomändringar i läkemedelsförmånen.De finansiella effekter som motionärernas förslag har på den konsolideradeoffentliga sektorn kan sammanfattas på följande sätt för de kommandetre åren.Tabell 4.1 Moderata samlingspartiets finansiella sparande i den offentligasektorn 2005-2007Miljarder kronorModerata samlingspartiet föreslår att utgiftstaket för staten skafastställas till följande nivåer för de kommande tre åren.Tabell 4.2 Moderata samlingspartiets utgiftstak för staten 2005-2007Miljarder kronorModerata samlingspartiet föreslår flera åtgärder som får effekt påkommunernas ekonomi, inte minst en rad skattesänkningar som försvagarkommunernas inkomster. Kommunerna hålls skadeslösa genom att det generellastatsbidraget räknas upp med ett lika stort belopp. De skattesänkningarsom försvagar kommunernas skatteintäkter höjer alltså nivån på Moderatasamlingspartiets förslag till utgiftstak för staten som därför är högreän regeringes både , och samma som regeringens 2007.Bakom denna skenbara likhet med regeringens förslag ligger som framgåttovan betydande besparingar men också ökade utgifter till följd av attkommunerna kompenseras för minskade skatteintäkter av de moderataförslagen. Dessa ökade utgifter påverkar dock inte utgifterna för heladen offentliga sektorn utan räknas bort som en s.k. intern transaktion.Utgiftstaket för den offentliga sektorn ger således en mer korrektbild av det moderata budgetalternativets effekt på utgifterna.Tabell 4.3 Moderata samlingspartiets utgiftstak för den offentligasektorn 2005-2007Miljarder kronorFinansutskottet gör följande bedömning av Moderata samlingspartietsbudgetalternativ.En tydlig strategi har styrt utformningen av det moderata budgetalternativet.Skatter ska sänkas, och de ska finansieras med minskat ekonomiskt stöd.Det är en medvetet gjord prioritering att lägre skatter är viktigareän bidrag. Minskade bidrag ska också finansiera de nya åtaganden somModerata samlingspartiet vill prioritera. Dit hör försvaret, vård, skola,ett extra barnbidrag för ensamstående, rättstrygghet ochinfrastrukturinvesteringar.Sedan förra hösten har inriktningen på de moderata skattesänkningarnaförändrats. Moderata samlingspartiet lägger förslag som syftar till attöka de ekonomiska skillnaderna mellan dem som arbetar, och andra grupper.Drivkrafterna för arbete kommer då att förbättras och arbetsutbudetöka vilket är tänkt att ge gynnsamma effekter på landets ekonomi i formav högre tillväxt och högre sysselsättning. Förslagen tar uttryckligtsyfte på att minska marginaleffekterna och de har en något annorlundafördelningspolitisk profil . Den största skattesänkningen,arbetsavdraget, är i högre grad än tidigare riktat mot dem med lågaeller medelhöga inkomster. Vissa skattesänkningar, t.ex. avskaffandetav värnskatten har Moderata samlingspartiet också valt att skjuta framåti tiden.De Moderata skattesänkningarna kommer liksom tidigare att ställa kravpå fortsatta, mycket omfattande besparingar för att kunna finansieras.Denna finansiering sker till stor del genom nedskärningar av olikaformer av bidrag. Nedskärningarna i bidragssystemen är mycket kraftiga.Nästa år räknar motionärerna med att spara isjukförsäkringen, på arbetslöshetsersättning ochaktivitetsstöd, på förtidspensionerna, 2 miljarderkronor inom föräldraförsäkringen och genom slopadebostadsbidrag.Ersättningsnivån i sjukförsäkringen ska sänkas till , och inomförtidspensionen till . sjukskrivning skaersättningsnivån för sjukpenningen automatiskt minskas till . Dessutomska en andra karensdag införas i sjukförsäkringen. Vidare vill Moderatasamlingspartiet att den bidragsgrundande inkomsten (SGI) ska bestämmasmed ledning av de 24 senaste månadernas inkomst och inte som i dagutifrån aktuell inkomst. Det senare innebär att bidragen i än högre gradkommer att försämras för dem - främst yngre - som uppbär sjukpenningeller föräldrapenning och som ännu inte har hunnit etablera sig påarbetsmarknaden. Personer som är sjuka drabbas även av andra moderataförslag. Så föreslås t.ex. att högkostnadsskyddet i den öppna vårdeninträder först när individen betalat , att medborgarna får betalamer för läkemedel, samt att tandvårdsförsäkringen försämras.Försämringarna av högkostnadsskyddet, läkemedelssubventionerna ochtandvårdsförsäkringen kan ses som en del i en bredare plan där avgifterska spela en viktigare roll än för finansieringen av de offentligaverksamheterna. I linje med detta föreslår motionärerna också höjdmaxtaxa i förskolan. Moderata samlingspartiet räknar med att dessaavgifter ökar resurserna för vård och omsorg med nästan 5 miljarder kronorpå kort sikt, men den stora besparingen inträder gradvis genom attefterfrågan minskar. Den stora besparingen åstadkoms alltså genom attfärre personer söker sig till vården. Det är inte osannolikt, enligtutskottets uppfattning, att den moderata politiken leder till just detta,eftersom många personer helt enkelt inte kommer att ha råd att sökasjukvård, tandvård, eller köpa läkemedel. Särskilt inte när dessa högreavgifter i stor utsträckning ska betalas av samma personer som ocksådrabbas av kraftigt sänkta ersättningsnivåer.I arbetslöshetsförsäkringen vill Moderata samlingspartiet sänkaersättningsnivån till . ska nivån dessutom sänkasytterligare till . Man vill även höja de försäkrades egenavgift. Denexakta utformningen av det förslaget avser motionärerna att återkommamed.Moderata samlingspartiet lägger förslag som syftar till att öka deekonomiska skillnaderna mellan dem som arbetar, och andra grupper. Storaskattesänkningar tillfaller dem som har arbete, och stora besparingardrabbar dem som inte har. I sin iver att öka arbetsutbudet genom attöka skillnaderna mellan den arbetande delen av befolkningen och andragrupper går Moderata samlingspartiet mycket långt. Skillnaderna ökaronekligen kraftigt med motionärernas politik och en betydande del avdetta beror på de mycket långtgående försämringarna av villkoren försjuka, arbetslösa och föräldralediga som Moderata samlingspartietföreslår.Vem som ska stå för betalningen av de Moderata skattesänkningarnaredovisas således tydligt. Det är de sjuka och arbetslösa som ska betala.Dessa personer får kraftigt sänkt och dessutom minskande ersättning,de sjuka får en andra karensdag, de får försämrad sjukpenninggrundandeinkomst och de tvingas betala högre avgifter för vård ochläkemedel. De moderata förslagen innebär en skarp uppdelning - friskapersoner som har ett arbete gynnas, medan sjuka och arbetslösa missgynnas.Enligt utskottets mening kan man inte ersätta minskade eller avskaffadebidrag med sänkta skatter på detta lättvindiga sätt. Det som i Moderatasamlingspartiets framställning ter sig som ett statsfinansielltnollsummespel kan få mycket långtgående återverkningar för den enskildaindividen.