bet · GS01FIU1 · 2004-11-11 00:00:00 — Resultatet av mer djupgående utredningar,jämförelser över tiden etc. kan med fördel redovisas för isärskilda resultatskrivelser.Generellt för resultatredovisningen gäller att rutiner och system måsteetableras för att ta fram den information som skall redovisas. Det ärdärför nödvändigt att utvecklingen av resultatredovisningen sker successivtoch i lämplig omfattning.Indelning av budgeten i politikområden samt resultatredovisning iskrivelserRegeringen erinrar om att vissa politikområden ryms i sin helhet inomett utgiftsområde, medan de i andra fall spänner över flera utgiftsområden.I de fall de politikområden som berör olika utgiftsområden även spänneröver skilda fackutskotts ansvarsområden medför detta vissa olägenheterför . I samband med fackutskottens tillämpning av rambeslutsmodellensandra steg skall berört fackutskott ta ställning till regeringens förslagtill anslag inom respektive utgiftsområde/politikområde. I de fall ettanslag bidrar till att finansiera verksamhet inom olika fackutskottsansvarsområden medför detta hanteringsproblem. ärstatsbudgeten indelad i 48 politikområden. Sju av dessa politikområdenfinansieras av anslag inom skilda utgiftsområden och berör flera olikautskott.Det finns svårigheter med att integrera två olika strukturer, utgiftsområdenoch politikområden, i budgetbehandlingen. Det bör dock noteras att denav regeringen valda indelningen av statlig verksamhet i politikområden,förutom att fungera som grund för resultatredovisningen till ,även skall ligga till grund för en ändamålsenlig styrning och uppföljningav förvaltningen under regeringen.De problem som finns då det gäller utskott som har att handhapolitikområden som inte till fullo faller inom utskottets beredningsområdeskulle mildras om regeringen för respektive myndighet redovisade såvälfinansiering som bidrag till måluppfyllelse på politikområdesnivå.Regeringen avser att förändra redovisningen till på detta sätt.Därmed tydliggörs länken mellan anslagsstrukturen och verksamhetsstrukturen.På så sätt bör respektive utskotts möjligheter att relatera föreslagnaanslag till berörd verksamhet underlättas. skulle dockriksdagens ställningstagande till och beslut med anledning av regeringensbudgetförslag ske i nuvarande anslagsstruktur (utgiftsområden och anslag),medan resultat skulle följas upp i en verksamhetsstruktur (politikområdenoch verksamhetsområden).Regeringen bedömer att resultatredovisningen per politikområde(verksamhetsområde) i budgetpropositionen respektive i resultatskrivelserbör renodlas så att redovisningarna kompletterar snarare än överlapparvarandra. Resultatredovisningen i budgetpropositionen bör främst avseatt ge underlag för att ta ställning till regeringensbudgetförslag. Resultatredovisningen i skrivelsen bör ge en fördjupad analysav mål, resultat och förbrukade resurser inom utvalda områden ochmöjliggöra jämförelser över tiden. I skrivelse kan också sådana effekteranalyseras och redovisas som inte enbart hänförs till den statligaverksamheten. Skrivelserna ger därmed underlag för att i vidaremening bedöma effektiviteten i och eventuellt ompröva verksamheter.Resultatskrivelser är även lämpliga för att lämna en mera utförligresultatredovisning för politikområden vars måluppfyllelse är beroendeav verksamheter inom flera andra politikområden. För sådana politikområdenlämnas med fördel en mer sammanfattande resultatredovisning ibudgetpropositionen, till stöd för regeringens budgetförslag. Därtill lämnasen mera fullödig resultatredovisning till i form av en särskildresultatskrivelse. En fördjupad resultatredovisning i skrivelse kräverofta särskilda insatser, t.ex. i form av utvärderingar eller uppföljningar,vilket i sin tur kräver framförhållning och prioritering. Hur ofta ensådan - vidare - resultatredovisning bör lämnas till i formav en särskild resultatskrivelse får diskuteras mellan berörda utskottoch departement.Skrivelserna ersätter således inte redovisningen i budgetpropositionen.Vid sidan av en utvecklad resultatredovisning i skrivelse är det enligtregeringen angeläget att kontinuerligt utveckla resultatredovisning ochresultatbedömning i budgetpropositionen så att krav uppfylls.ResultatredovisningI propositionen lämnas en principiell beskrivning av hur regeringenbedömer att resultatredovisningen i budgetpropositionen kan utvecklasför att tillgodose önskemål. Innehållet i resultatredovisningenoch dispositionen av vissa kapitel kan därmed komma att behöva ändrasi jämförelse med den nu aktuella budgetpropositionen.I ett inledande kapitel i respektive utgiftsområde avser regeringen att,precis som , lämna förslag till riksdagsbeslut. regeringens förslag till anslag för det berörda utgiftsområdet.Summan av dessa anslag - ramen för utgiftsområdet - är densamma somframgår av sammanställningen av ramar i volym 1 i budgetpropositionen.I ett andra kapitel kommer eventuella förslag till lagtext att lämnas.I ett tredje kapitel avser regeringen att beskriva utgiftsområdetsomfattning och en redovisning lämnas av utgifternas utveckling över tiden.Redovisningen av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet omfattarutgiftsområdet i sin helhet. I den nu aktuella budgetpropositionenredovisas motsvarande information även fördelad per politikområde. Ensådan indelning är dock inte helt rättvisande då ett anslag ibland bidrartill att finansiera verksamheter inom skilda politikområden.En förändring i föreliggande budgetproposition i jämförelse med tidigareår är att redovisningen av utgiftsutvecklingen inom utgiftsområdet ävenges en realekonomisk indelning. En realekonomisk fördelning av utgifternainom respektive utgiftsområde möjliggör en bedömning av förhållandetmellan resurser för verksamhet, transfereringar och investeringar. Påsikt kan det även vara möjligt att redovisa regeringens bedömning avanslagens realekonomiska fördelning . Regeringen bedömeratt även skatteavvikelser bör redovisas, i syfte att ge entotal bild av det samlade stödet inom utgiftsområdet.Därefter kommer, i ett eller flera kapitel, en resultatredovisning attlämnas per politikområde (verksamhetsområde). För att skapa förutsättningarför att kunna tillgodose önskemål om en fullödig resultatredovisningkommer denna redovisning att behöva ändras mer i grunden i jämförelsemed den redogörelse som lämnas i föreliggande budgetproposition.Resultatredovisningen struktureras delvis om, nya underrubriker tillkommeretc. Resultatredovisningen baseras därtill i ökad omfattning påresultatindikatorer. I ett avslutande kapitel redovisas regeringensbudgetförslag.I budgetpropositionen finns ett utdrag ur en möjlig resultatredovisningsom framöver skulle kunna lämnas i budgetpropositionen. Exemplet avseranslag som finansierar verksamhet inom politikområde Ekonomisk familjepolitiksom återfinns inom utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer ochbarn.Försvarsutskottets och bostadsutskottets yttrandenFörsvarsutskottet och bostadsutskottet har i sina yttranden tillfinansutskottet om ramar för utgiftsområden tagit upp frågan omekonomisk styrning.Försvarsutskottet erinrar i sitt yttrande (FöU1y) om att det vid ettantal tillfällen behandlat frågor som rör statsmakternasstyrning av försvaret.Försvarsutskottet noterade i betänkande 2003/04:FöU6 Styrningen av detmilitära försvaret att regeringen - efter beslut av (bet.2002/03: FiU14, yttr. 2002/03:FöU3y och bet. 2003/04:FiU11, yttr.2003/04:FöU2y) - har beslutat om direktiv för en utredningom formerna för styrning och finansiering av försvaret.För att styrningen och uppföljningen av verksamheten från riksdagenssida skall bli effektiv, framhöll försvarsutskottet att regeringen måstelämna förslag till konkreta uppföljningsbara mål för de olika verksamheterna,tydligare ange vilka ändamål som anslagen är tänkta att finansierasamt redovisa resultat och effekter mer konkret än . Om interiksdagen ges reell möjlighet att ta en aktiv del i mål- och resultatstyrningenfinns det betydande risker för att omläggningen av styrsystemet intekommer att, som det var tänkt, innebära en starkare politisk styrningutan tvärtom. Mot den bakgrunden gav som sin mening regeringentill känna vad försvarsutskottet anfört om mål, kostnader, anslag ochresultat och uppdrog åt regeringen att ge den ovan nämnda utredningentilläggsdirektiv att lämna förslag till förbättringar i dessa avseenden.Bostadsutskottet understryker i sitt yttrande (BoU1y) värdet av attresultatredovisningen löpande utvecklas för att bättre tillgodose debehov som föreligger både i samband med budgetberedning ochsom utgångspunkt för olika politiska överväganden och debatter. Det ärdärvid önskvärt att utformningen av redovisningen kan anpassas efter desärskilda förutsättningar och behov som kan finnas inom respektivepolitikområde. har för sin del för avsikt att även i åri samband med beredningen av anslagsförslagen inom utgiftsområde 18överväga frågor om mål- och resultatredovisningens utformning.Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet vill inledningsvis framhålla att regeringens redogörelseligger i linje med vad utskottet tidigare framhållit rörande den ekonomiskastyrningen i staten. Det är positivt att arbetet med att utvecklaresultatredovisningen fortsätter. Därmed kan möjligheter attbedöma statliga verksamheters måluppfyllelse och att ställa resultateni relation till kostnaderna förbättras. ges därmed ökadeförutsättningar att bedöma de av regeringen föreslagna anslagsnivåerna.De exempel som regeringen redovisar på hur resultatredovisningen kan seut i kommande budgetpropositioner är enligt utskottets uppfattningambitiösa och lovvärda. Utskottet ser positivt på en utveckling avbudgetpropositionens innehåll och struktur i den riktning som redovisasi den nu aktuella propositionen. Som regeringen anför ger en redovisningav totala intäkter och kostnader en bättre grund för att bedöma dentotala resursåtgången inom ett politikområde än vad som är fallet dåendast anslagsförbrukning redovisas.Som regeringen redovisar i budgetpropositionen har finansutskottet ochandra utskott påtalat svårigheterna att överblicka mål, insatser ochresultat inom respektive beredningsområde när indelningen i politikområdeninte följer indelningen i utgiftsområden. Svårigheter föreligger ocksånär myndigheter är verksamma inom flera verksamhetsområden. Regeringenredovisar att den avser att förändra redovisningen så att den förrespektive myndighet redovisar såväl finansiering som bidrag tillmåluppfyllelse på politikområdesnivå. Därmed tydliggörs enligt regeringenlänken mellan anslagsstrukturen och verksamhetsstrukturen. På så sättbör respektive utskotts möjligheter att relatera föreslagna anslag tillberörd verksamhet underlättas. skulle dock beslutmed anledning av regeringens budgetförslag ske i nuvarande anslagsstruktur(utgiftsområden och anslag), medan resultat skulle följas upp i enverksamhetsstruktur (politikområden och verksamhetsområden).Utskottet ser positivt på en ökad koppling mellan redovisningen avmyndigheternas verksamhet och redovisningen av måluppfyllelsen påpolitikområdesnivå. Kopplingen mellan beslut om anslag och uppföljningenav resultat förblir dock begränsad så länge ett politikområde hör tillmer än ett utgiftsområde.Den aviserade redovisningen löser således inte det grundläggandeprincipiella problemet med att ett politikområde är delat mellan flerautgiftsområden och utskott. Utskottet vill erinra om sitt tillkännagivandehösten 2003 (bet. 2003/04:FiU2) om en mål- och resultatstyrning bättreanpassad till arbetsformer. Utskottet erinrade om att denbristande överensstämmelsen mellan utgiftsområden och politikområdenförsvårar en helhetssyn som innebär att mål- och resultatbedömningenkan kopplas ihop med budgetförslagen.Utskottet vill framhålla att om indelningen i politikområden ska vinnagenomslag i arbete med budgetpropositionen bör indelningenfullt ut vara anpassad till indelningen i utgiftsområden. Den krångligaredovisningen av politikområden som är fördelade på flera utgiftsområdenskulle därmed kunna undvikas. När det finns anledning att redovisaverksamheter som sträcker sig över flera politikområden kan redovisningenske i t.ex. särskilda resultatskrivelser.Utskottet förutsätter således att regeringen i det fortsatta utvecklingsarbetettillser att indelningen i politikområden så långt möjligt följerindelningen i utgiftsområden.Regeringen anför att ett väsentligt inslag i dess ambition att utvecklaresultatstyrningen är att i ökad omfattning använda indikatorer för attkunna bedöma graden av måluppfyllelse inom skilda politikområden. Somregeringen redovisar har flera utskott framhållit vikten av resultatindikatoreroch nyckeltal. förutsätter att arbetet med resultatindikatoreroch nyckeltal prioriteras.Finansutskottet noterar med tillfredsställelse att regeringen medanledning av försvarsutskottets tillkännagivande (bet. 2003/04:FöU6) hargivit utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvarettilläggsdirektiv (dir. 2004:113). ser fram mot att ta delav bostadsutskottets beredning av anslagsförslagen inom utgiftsområde18 och iakttagelserna avseende mål- och resultatredovisningen.9 Övriga frågor9.1 Budgetlagens tillämpningUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionsförslag om budgeteringsmarginalen och enöversyn av budgetlagen samt förslag om att Kemikalieinspektionen,och ska få disponera avgiftsintäkterfrån ansökningsärenden.Jämför reservation 14 (m, fp, kd, c).MotionernaI motion Fi277 av m.fl. (fp) påpekas att regeringensbrott mot budgetlagen blivit alltmer uppenbara och atteffekterna av detta är de gradvis försämrade statsfinanserna. En viktigfråga är enligt motionärerna definitionen av teknisk justering avutgiftstaket. De korrigeringar som gjorts av utgiftstaket har många gångerstridit mot principer som regeringen själv sagt sig vilja tillämpa.Utgiftstaket ska exempelvis justeras, såväl upp som ned, för de avräkningarsom sker gentemot kommunerna för ändringar i beskattningen. Ibudgetpropositionen justerar regeringen upp utgiftstaket med 670miljoner kronor, avseende slutlig avräkning mot kommunerna för entidigare grundavdragsändring. I budgetpropositionen görs den slutligaavräkningen mot kommunerna för en omläggning av grundpensionen tillbeskattning, vilket medfört ökade skatteintäkter för kommunerna ochdärmed en neutralisering genom sänkta statsbidrag på 2 miljarder kronor.Regeringen justerar dock inte ned utgiftstaket för denna sänkning.Enligt motionärerna har regeringen också vid upprepade tillfällen "krupitunder" utgiftstaket genom att omvandla utgifter till avdrag på inkomstsidan,och listan över stöd och subventioner som betalas ut i denna form harför blivit längre. I budgetpropositionen omfattar den8,i byggsubventioner, anställningsstöd och liknande.Ett annat exempel på nettobudgetering är att lägga in inkomster påbudgetens utgiftssida, vilket regeringen enligt motionärerna gjort inombl.a. utrikesförvaltningen, och Vägverket.Motionärerna påpekar också att regeringen genom att lägga finansieringen avvissa infrastrukturinvesteringar i särskilda bolag undvikit att dessafinansieras med anslag. Det gäller exempelvis . Regeringenhar även enligt motionärerna kanaliserat miljardbelopp från de statligaföretag som går med vinst, vid sidan av budgeten till ett konto iRiksgälden, som regeringen använder för att fylla svarta hål i SJ ochandra förlustbolag. Inte heller detta läggs in under utgiftstaket.Mot bakgrund av ovanstående anser motionärerna att budgetlagen behöverses över och förtydligas främst med avseende på bruttoredovisning,teknisk justering och kreditering av skattekonto (yrkande 2).Motionärerna anser vidare att budgeteringsmarginalen är ett mycketviktigt inslag i budgetmodellen. Den ska återgå till att användas somdet var avsett, dvs. till oförutsedda händelser utanför regeringenskontroll och vara tillräckligt stor för att hantera sådan osäkerhet(yrkande 3).I motion MJ334 av () föreslår motionären attLivsmedelsverket och , vid sidan av Kemikalieinspektionen,ska få disponera avgiftsintäkter från företags ansökningsärenden omgodkännande av växtskyddsmedel. Kemikalieinspektionen handlägger i dagsvenska godkännanden av växtskyddsmedel i enlighet med EU:s regelverk.Vissa delar av utvärderingsarbetet utförs dock av ochJordbruksverket. Dessa myndigheter får ingen del av avgifternautan förutsätts finansiera delar av arbetet inom ordinarie budget. Dettamedför enligt motionärerna att ytterst begränsade resurser finns atttillgå, vilket leder till köbildning och förlängd handläggningstid.Ekonomistyrningsverket, , har i en utredning (ESV 2003:11) påtalatdetta problem och även lagt fram ett förslag till ändrat avgiftssystemmed tydligare koppling mellan avgifter och motprestation enligtbemyndigandet i . Motionären anser att ESV:s förslag tillavgiftssystem bör ligga till grund för ansökningsavgifterna (yrkande4).Finansutskottets ställningstagandeFinansutskottet har redan tidigare, i förra årets budgetbetänkande2003/04:FiU1, behandlat ett yrkande från om att budgetlagenbehöver ses över avseende bruttoredovisning, tekniska justeringar ochkrediteringar av skattekontot. Som då påpekades och utförligt motiverades,delar inte utskottet motionärernas uppfattning i denna fråga utan anseratt budgetlagen i huvudsak fungerat mycket bra sedan den trädde i kraft1 . Lagens tillämpning är något som formas successivt genomde beslut om budgeten som fattar. Utskottet anser därmed atten översyn av lagen inte behövs.Frågan om budgeteringsmarginalens storlek och utformning är emellertidett område där utskottet anser att nuvarande ordning inte fungerattillfredsställande. Även denna fråga har utskottet behandlat tidigare,bl.a. i förra årets budgetbetänkande, 2003/04:FiU1. Budgeteringsmarginalensstorlek och användning har stor betydelse för den ekonomiska politiken.Om budgeteringsmarginalen är liten eller snabbt tas i anspråk för nyautgifter när utrymme uppstår riskerar politiken att förstärka snarareän att jämna ut konjunktursvängningar. Budgetprocessen syftar till attge budgetpolitiken en långsiktig, hållbar och trovärdig inriktning. Desenaste årens brist på marginal till utgiftstaket har dock flera gångertvingat regeringen till ingrepp under pågående budgetår för att inteutgifterna ska överskrida taket. Regeringen har vidtagit åtgärder såatt taket klarats, men sådana kortsiktiga åtgärder riskerar både attkomma i konflikt med vad som är ekonomisk-politiskt önskvärt på längresikt och att stjäla kraft och tid från mer långsiktigt arbete såväl förRegeringskansliet som för andra berörda myndigheter.Vid upprepade tillfällen har regeringen, både ibudgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner, framhållit att manavser att lämna förslag till riktlinjer för budgeteringsmarginalensstorlek. (I förra årets budgetbetänkande poängterade utskottet att manförväntade sig att regeringen skulle återkomma vårpropositionoch redovisa tidigare utlovade riktlinjer. Några sådana riktlinjer hardock ännu inte presenterats av regeringen.) I årets budgetpropositionavstår regeringen från att föreslå att formellt fastställanivån på utgiftstaket . Detta motiveras med att man dels villavvakta en pågående analys av ekonomins potentiella produktionsförmåga,dels att man överväger att införa ett system med en s.k. sysselsättningsmarginali budgeten . Utskottet ser positivt på att regeringen avseratt utveckla riktlinjerna för budgeteringsmarginalen och att dessariktlinjer kommer att redovisas ekonomiska vårproposition.Förslaget i motion MJ334 (m) innebär att och Jordbruksverketska få disponera avgiftsintäkterna från ansökningsärenden. Motionärernarefererar bl.a. till en utredning kring dessa frågor av (ESV 2003:11). I nämnda utredning påtalar ESV problemet med att sökandeföretag och användare drabbas hårt av att statsmakterna inte ser tillatt obligatoriska prövningsförfaranden sker inom rimliga tidsramar.Förenklat föreslår ESV en ökad skattefinansiering i Kemikalieinspektionensarbete med prövning och tillsyn, i kombination med ett avgiftssystemdär avgifternas koppling till motprestation från staten betonas. ESVföreslår vidare att och kostnaderför deltagandet i prövningsarbetet ska inkluderas i det avgiftsunderlagsom Kemikalieinspektionen tar ut av sökande företag. Dessa avgiftsintäkterbör enligt ESV:s förslag även fortsättningsvis redovisas mot inkomsttitel,vilket innebär att ska ansvara för omfördelningen avavgiftsmedel från Kemikalieinspektionen till övriga två myndigheter.Inom pågår en utvärdering i syfte attkomma tillrätta med de problem som ESV betonar i sin utredning. Dennautvärdering beräknas vara klar . Motionen bör i avvaktanhärpå inte föranleda någon åtgärd från sida.Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motion Fi277 (fp) yrkandena 2och 3 samt motion MJ334 (m) yrkande 4.9.2 Effekter av besparingarUtskottets förslag i korthetUtskottet avstyrker motionsförslaget om utredning av effekterna av1990-talets nedskärningar. Utskottet hänvisar till att sunda offentligafinanser är en förutsättning för en stabil ekonomisk utveckling medtillväxt, sysselsättning och välfärd. Utan starka offentliga finanserriskerar varje lågkonjunktur att tvinga fram nedskärningar som försämrartryggheten.MotionenI motion Ju332 föreslår () en utredning om kostnadernaför 1990-talets nedskärningspolitik (yrkande 2). Under 1990-taletgenomfördes stora nedskärningar såväl i den offentliga kärnverksamhetensom i försäkringssystemen. Det vore enligt motionärens uppfattning naivtatt tro att detta inte fått konsekvenser som kan studeras. skolan, sjukvården och äldreomsorgen påverkats, och hur har denökade otryggheten som nedskärningarna medfört påverkat samhälletekonomiskt? Vilket samband har de ökade sjukskrivningarna mednedskärningspolitiken?Motionären anser att en utredning av kostnaderna för nedskärningspolitikenär av största vikt för att kunna fatta bra politiska beslut i framtidabudgetprocesser.Finansutskottets ställningstagandeNär nedskärningar i den offentliga sektorn är nödvändiga måste degenomföras med omdöme och god insyn i åtgärdernas effekter, så att onödigakostnader, mänskliga och ekonomiska, kan minimeras. Utskottet behandladeoch avstyrkte snarlika motioner i betänkande 2003/04:FiU1, s. 307 ochvill än en gång framhålla att det inte råder någon motsättning mellangod välfärd och sunda offentliga finanser. Sambandet är i stället enligtutskottets mening det omvända. offentliga finanser är en förutsättningför en stabil ekonomisk utveckling med tillväxt, sysselsättning ochvälfärd. Utan starka offentliga finanser riskerar varje lågkonjunkturatt tvinga fram nedskärningar som försämrar tryggheten.Utskottet anser, i fråga om effekterna av 90-talets budgetsanering, attdet är nödvändigt att först dra sig till minnes den ekonomiska ochstatsfinansiella situation som rådde . Till belysningav den svåra situation som då var för handen kan några förhållandenkortfattat rekapituleras. uppgick statsskulden till76 % av BNP, eller mer än . Den totala arbetslösheten stegtill 1993 och sysselsättningen i den privata sektorn minskadesnabbt. De offentliga finansernas underskott hade ökat mycket dramatisktoch uppgick till av BNP. Statens lånebehov var 242miljarder kronor, vilket motsvarade av BNP. Ungefär entredjedel av statsbudgetens utgifter var räntebetalningar på statsskulden.Det rådde oro på de finansiella marknaderna, och ränteläget var högt,vilket försvårade en återhämtning av ekonomin. Ett kraftfullt programför att hållbart förstärka de offentliga finanserna var avgörande fören ekonomisk återhämtning.Det konsolideringsprogram som genomfördes innebar enavvägning mellan å ena sidan behovet av att snabbt och resolut återskapatrovärdigheten för de offentliga finanserna och å andra sidan riskenatt en alltför stram politik skulle försena eller bryta konjunkturuppgången.Att inte ingripa för att förstärka de offentliga finanserna var ingetalternativ.