bet · GS01JUU4 · 2004-09-30 00:00:00 — Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem SammanfattningI detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:164Sveriges antagande av rambeslut om angrepp mot informationssystem jämtetvå följdmotioner.I propositionen föreslår regeringen att skall godkänna detinom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om angreppmot informationssystem. Med angrepp mot informationssystem avses t.ex.spridande av datavirus. Rambeslutet innehåller bestämmelser bl.a. omvilka handlingar som skall vara straffbelagda som angrepp motinformationssystem och om att dessa skall vara belagda med effektiva,proportionella och avskräckande påföljder.Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag och avslårmotionerna.I ärendet finns två reservationer (v, mp respektive m, c).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystemRiksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastettill rambeslut om angrepp mot informationssystem. Därmed bifallerriksdagen proposition 2003/04:164 och avslår motion 2003/04:Ju31.Reservation 1 (v, mp)2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslutRiksdagen avslår motion 2003/04:Ju32.Reservation 2 (m, c)den 30 september 2004På justitieutskottets vägnarJohan PehrsonFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), BeatriceAsk (m)1Deltar ej under punkt 1, (), (),(), Elisebeht (), ()2Deltarej under punkt 1, (), (), JohanLinander (c), (), ()3Deltar ej underpunkt 1, () och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningDen presenterade Europeiska kommissionen ett förslag tillrambeslut om angrepp mot informationssystem (EGT C 203 E, 27.8.2002, s.109). En faktapromemoria om förslaget upprättades inom Regeringskanslietoch överlämnades till (2001/02:FPM110).Europaparlamentet yttrade sig över förslaget (A5-0328/2002, EUT C 300 E, 11.12.2003, s. 16).Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 27 och 28 februari2003 träffades en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet.Vid Europeiska rådets möte antogs, mot bakgrundav terroristattackerna i den 11 samma månad, en deklaration ombekämpande av terrorism. I deklarationen slogs fast att ett antalrambeslut beträffande vilka det förelåg politiska överenskommelser,däribland rambeslutet om angrepp mot informationssystem, skulle antas ijuni 2004. För att rådet skall kunna anta rambeslutet måste det förstgodtas av de nationella parlamenten i de medlemsstater där det krävsparlamentsgodkännande och sedan måste parlamentsreservationerna hävas.Antagandet kräver enhällighet.Under förhandlingsarbetet har företrädare för Justitiedepartementetlämnat information i justitieutskottet och i EU-nämnden.Ett remissförfarande av traditionellt slag har inte tillämpats vidberedningen av ärendet. I stället har , Justitiekanslern(), Riksåklagaren, , Säkerhetspolisen, Post- ochtelestyrelsen, , Försvarsmakten, Försvaretsradioanstalt, och underhand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen(Ju2004/4752/L5).Enligt uppgift från har företrädare för bl.a.Rikskriminalpolisen och Riksåklagaren också under förhandlingsarbetetinformerats och fått tillfälle att lämna synpunkter (Ju2003/1606/L5).Utkastettill rambeslut i senaste svensk version är fogat till detta betänkandesom bilaga 2. I bilaga 3 finns ett utkast till uttalande av kommissionensom skall tas till rådets protokoll i samband med att rambeslutet antas.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att godkänner det inom Europeiskaunionen upprättade utkastet till rambeslut om angrepp mot informationssystem.Rambeslutet innehåller bestämmelser om vilka handlingar som skall varastraffbelagda som angrepp mot informationssystem och vilka straffrättsligapåföljder dessa brott skall kunna leda till. Bestämmelserna avser attträffa t.ex. spridande av datavirus. Dessutom finns bestämmelser om bl.a. ansvar och påföljder för juridiska personer, domsrätt och utbyte avuppgifter. I propositionen redovisar regeringen en bedömning av delagändringar som rambeslutet föranleder i svensk rätt. Några förslagtill ändrad lagstiftning lämnas dock inte. Regeringen avser att återkommatill med sådana förslag i ett senare sammanhang.Utskottets övervägandenGodkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystemUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkänner utkastet till rambeslut omangrepp mot informationssystem och avstyrker ett motionsyrkande om avslagpå propositionen. Vidare avstyrker utskottet ett yrkande om attpropositioner om godkännande av rambeslut i allmänhet också bör innehållaförslag till svensk följdlagstiftning.Jämför reservation 1 (v, mp) och 2 (m, c).Rambeslutet om angrepp mot informationssystemRambeslutet syftar till att tillnärma medlemsstaternas straffrättsligalagstiftning när det gäller angrepp mot informationssystem och därigenomförbättra samarbetet mellan rättsliga och andra myndigheter. Med angreppmot informationssystem åsyftas bl.a. spridande av datavirus och s.k.tillgänglighetsattacker, i vilka t.ex. stora mängder e-post skickas isyfte att störa eller blockera driften av ett informationssystem.Enligt rambeslutet skall varje medlemsstat vidta de åtgärder som ärnödvändiga för att straffbelägga handlande som utgör olagligt intrångi informationssystem (artikel 2), olaglig systemstörning (artikel 3)eller olaglig datastörning (artikel 4). Även anstiftan, medhjälp ochförsök till dessa brott skall i princip vara straffbart (artikel 5).Vidare föreskrivs att brotten i artiklarna 2-5 skall vara belagda medeffektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder(artikel 6). Rambeslutet innehåller också bestämmelser bl.a. om försvårandeomständigheter, juridiska personers ansvar, domsrätt och utbyte avuppgifter mellan medlemsstaterna.Rambeslutet är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultatsom skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna attbestämma form och tillvägagångssätt.Regeringen anför i propositionen att svensk lagstiftning till övervägandedel torde motsvara de åtaganden som följer av rambeslutet. När det gälleratt avbryta eller allvarligt hindra ett informationssystems drift ochatt hindra flödet av datorbehandlingsbara uppgifter eller göra sådanauppgifter oåtkomliga torde emellertid krävas lagändringar. Några förslagtill lagändringar lämnas dock inte, utan regeringen avser att återkommatill i ett senare sammanhang.MotionernaI motion Ju31 (v) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna anför bl.a. att propositioner om antagande av rambeslut dels skall innehållaförslag till svensk följdlagstiftning, dels skall föregås av ettremissförfarande av traditionellt slag. I motion Ju32 (m) begärs etttillkännagivande om att propositioner om antagande av rambeslut börinnehålla förslag till svensk följdlagstiftning.Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslutMöjligheterna att använda sig av rambeslut infördes genom Amsterdamfördraget,som trädde i kraft . Införandet av rambeslut var ett ledi strävandena att göra bl.a. det straffrättsliga samarbetet inom EUsnabbare och mer effektivt. Det fanns en utbredd uppfattning blandmedlemsstaterna att samarbetet på detta område inte fungerade tillräckligtbra. En orsak ansågs vara den mellanstatliga karaktären av samarbetetsom bl.a. innebar att överenskommelser inom EU på det straffrättsligaområdet, i likhet med andra internationella överenskommelser, krävdeefterföljande ratifikation av medlemsstaterna (se prop. 1997/98:58 s.107 f.).Formellt förändrades inte samarbetets karaktär genom möjligheterna tillrambeslut. Det straffrättsliga samarbetet skulle även fortsättningsvisvara mellanstatligt. Till skillnad från tidigare folkrättsligt bindandekonventioner på området blir emellertid ett rambeslut bindande förmedlemsstaterna så snart det har antagits av regeringarnas företrädarei ministerrådet. Ett rambeslut kräver således ingen efterföljanderatifikation. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att beslutet genomförsi enlighet med sina respektive konstitutionella bestämmelser. Detöverlåts åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssättför hur rambeslutet skall genomföras (a. prop. s. 118).Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen måste regeringen inför ett rambeslutinhämta godkännande i de fall då beslutet förutsätter attlag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om beslutet iövrigt gäller ett ämne i vilket skall besluta. Vidare skallregeringen även i annat fall inhämta godkännande om beslutetär av större vikt. En lämplig tidpunkt för godkännande är dåförhandlingsläget inom EU-samarbetet är sådant att den aktuellaöverenskommelsen i princip är färdig (se bet. 2001/02:KU18 s. 28).Det har visat sig att de tidsramar som gäller för antagandet av ettrambeslut i regel innebär att följdlagstiftning inte hinner tas framsamt att ett traditionellt remissförfarande i vissa fall inte hinnergenomföras, innan regeringen för godkännande lägger fram ettutkast till rambeslut.Riksdagen har vid ett flertal tillfällen godkänt utkasttill rambeslut utan att följdlagstiftningen har presenterats.När detta skedde första gången under /2000 gjordejustitieutskottet ett principiellt uttalande som gick ut på att utskottetinte kunde se något avgörande skäl mot att godta ett rambeslut vid etttillfälle och fatta beslut om lagstiftningen (bet. 1999/2000:JuU20 s. 5 f.). Att avvakta med lagstiftningen bordeenligt utskottet emellertid inte ske annat än när det var påkallat avde tidsramar som gällde för EU:s antagande av rambeslutet.Den i praxis godtagna ordningen att kan godkänna ett rambeslutsom ännu inte föreligger i slutligt skick har kommit till klart uttryckgenom en ändring i 10 kap. 2 § regeringsformen, som trädde i kraft den1 . Inte heller i detta sammanhang uttalades något krav påatt ett godkännande av ett utkast till rambeslut förutsätter att förslagpå följdlagstiftning läggs fram (bet. 2001/02:KU18 s. 26 f.).Konstitutionsutskottet aviserade att det - inom ramen för sin allmännagranskning av regeringsärendenas handläggning enligt 12 kap. 1 §regeringsformen - skulle granska regeringens hantering när det gällerinhämtande av godkännande enligt 10 kap. 2 § regeringsformeninför regeringens deltagande i rambeslut på andra och tredje pelarensområde inom EU (a. bet. s. 29). En sådan granskning genomfördes underriksmötet /03. uttalade då att traditionelltremissförfarande skall tillämpas vid beredningen av en proposition omgodkännande av rambeslut i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden(bet. 2002/03:KU10 s. 64). insåg att de tidsramarsom gäller för antagandet av en överenskommelse i ministerrådet kanmedföra svårigheter för regeringen att tillämpa ett traditionelltremissförfarande. Emellertid ville understryka attunderhandskontakter med myndigheter kan ersätta remissbehandling avtraditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av detidsramar som gäller för EU:s antagande av en överenskommelse eller andraundantagssituationer.I sammanhanget bör tilläggas att justitieutskottet redan förekonstitutionsutskottets granskning, inom ramen för sitt uppföljningsarbete,hade gjort en motsvarande granskning på utskottets område. Granskningenomfattade alla rambeslut och beslut om tillträde till olika internationellakonventioner /96-2001/02. Utskottet kunde efter enjämförelse med senare lagstiftningsärenden konstatera att regeringen ipropositioner om godkännande av rambeslut i allt väsentligt gjort enkorrekt bedömning av lagstiftningsbehovet.När det gäller remissförfarandet kan nämnas att i propositionen Demokratiför det nya seklet (prop. 2001/02:80 s. 114) aviserades en kartläggningav hur det svenska remissförfarandet används avseende frågor medEU-anknytning. En sådan kartläggning kommer enligt uppgift frånJustitiedepartementet att inledas under år 2004.Vidare kan nämnas att planerar att studeratillämpningen av det svenska remissförfarandet under beslutsprocessen påEU-nivå när beslut om EG-direktiv fattas samt vid implementeringen avdessa genom svensk följdlagstiftning.Utskottets ställningstagandeUtskottet tar först upp frågor som rör beredningen av propositioner omgodkännande av rambeslut i allmänhet. Därefter behandlar utskottet fråganom godkännande av rambeslutet om angrepp mot informationssystem.Utskottet delar motionärernas uppfattning att skulle få ettbättre underlag för sitt ställningstagande om ärenden om godkännande avrambeslut kunde beredas på samma sätt som andra internationellaöverenskommelser, dvs. med ett traditionellt utredningsförfarande och medframtagande av förslag till svensk följdlagstiftning. Det har emellertidvisat sig att det sällan finns tid till ett sådant förfarande inom detidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslut. Att avvakta medgodkännande av rambeslutet till dess att ett tillfredsställandeberedningsunderlag hämtats in såvitt avser följdlagstiftning skulle oftainnebära betydande förseningar av antagande av rambeslutet. Då antagandetkräver enhällighet skulle förseningen drabba samtliga övriga medlemsstater.Ett sådant förfarande skulle motverka syftet med institutet rambeslut,och i viss mån innebära en återgång till den ordning som gällde tidigare,före Amsterdamfördraget. En anledning till att möjligheterna tillrambeslut infördes var just ett missnöje med denna ordning.Sammanfattningsvis konstaterar utskottet således att en avvägning iregel måste göras mellan intresset av att anta rambeslutet inom detidsramar som ställts upp av EU och intresset av att en proposition omgodkännande av rambeslut innehåller förslag till följdlagstiftning.Utskottet anser därvid att , mot bakgrund av vad som anförtsovan, inte bör fördröja antagandet av rambeslut annat än om det finnsmycket starka skäl.Även om det inte är möjligt att ta fram förslag till följdlagstiftningär det emellertid viktigt att regeringen ser till att beredningsunderlageti ärenden om godkännande av rambeslut med hänsyn till omständigheternaär så bra som möjligt. Det kan därvid finnas anledning att se över omberedningen av ärenden om rambeslut, inom tidsramen för EU:s antagandeav rambeslut, kan förbättras, t.ex. genom ökade möjligheter och bättrerutiner för att inhämta synpunkter redan i samband med förhandlingarnaom ett rambeslut. Utskottet välkomnar därför den aviserade granskningenav hur det svenska remissförfarandet används avseende frågor medEU-anknytning. Även inom pågår arbete med liknande frågor.Utskottet övergår därefter till den nu aktuella propositionen omgodkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem. Utskottetkonstaterar att dagens samhälle, där informationsteknik genomsyrar istort sett alla sektorer, är sårbart för olika former av angrepp somriktar sig mot informationssystem. Dessa angrepp kan bl.a. orsakabetydande kostnader och få allvarliga konsekvenser för förtroendet för nyteknik och elektroniska tjänster. Det rör sig om en brottstyp som äroberoende av nationsgränser. För att bättre kunna bekämpa denna typ avbrottslighet är det därför viktigt med internationellt samarbete. Genomatt på EU-nivå utforma gemensamma beskrivningar av vilka handlingar somskall utgöra straffbara angrepp mot informationssystem och vilka påföljderdessa brott skall leda till skapas ett gemensamt rättsområde somunderlättar det rättsliga och polisiära samarbetet för att förebygga ochbekämpa sådan brottslighet. Dessutom anser utskottet att de förändringarav svensk lag som rambeslutet bedöms föranleda avser förfaranden somäven från svensk utgångspunkt måste anses straffvärda.Regeringen anför i propositionen (s. 29) att utvidgningen av detkriminaliserade området kräver ytterligare analys, bl.a. vad gällerutformningen av det straffbara området i förhållande till handlingar somutgör opinionsyttringar eller liknande. Att avvakta med godkännandetill dess att ett tillfredsställande beredningsunderlag har hämtats insåvitt avser de lagändringar som krävs skulle innebära en betydandeförsening av antagandet av rambeslutet. Med tanke på den betydelse somrambeslutet kan förväntas få som verktyg mot den s.k. IT-brottslighetenoch inte minst i kampen mot terrorism vore detta mycket olyckligt.Sverige bör sålunda inte fördröja antagandet av rambeslutet.Utskottet anser att bör godkänna det utkast till rambeslutsom utarbetats inom EU. Motionerna Ju31 och Ju32 bör avslås av riksdagen.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.1. Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem, punkt 1(v, mp)av () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen bifaller motion 2003/04:Ju31 och avslår proposition2003/04:164.StällningstagandeAtt bekämpa brottsligheten inom informationsteknikområdet är viktigt,liksom att inse sårbarheten i våra informationssystem, och vi välkomnaren förbättrad lagstiftning på detta område.Det är emellertid viktigt, inte minst för att värna rättssäkerheten,att en ny lagstiftning inte hastas fram. I detta ärende anser vi attregeringen har gått för snabbt fram. Trots bedömningen att lagändringarkrävs med anledning av rambeslutet har regeringen valt att inte samtidigtmed rambeslutet lägga fram förslag till följdlagstiftning. Sådana kommeratt läggas fram i ett senare sammanhang. Vidare har regeringen vidberedningen av ärendet valt att inte tillämpa ett traditionelltremissförfarande utan i stället hört vissa myndigheter och andra under hand.Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik. Viär medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutförsvårar ett traditionellt remissförfarande samt att följdlagstiftningläggs fram i samband med godkännande av rambeslut. För att riksdagenskall ges möjlighet att på ett tillfredsställande sätt ta ställningtill konsekvenserna av rambeslutet är emellertid ett sådant förfarandenödvändigt.Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att propositionen avslås.2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut, punkt2 (m, c)av (), (), () och CeciliaMagnusson (m).Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om godkännandeav rambeslut. Därmed bifaller motion 2003/04:Ju32.StällningstagandeVi välkomnar en likartad europeisk lagstiftning när det gäller angreppmot informationssystem. Detta gör vi inte bara ur ett brottsbekämpandeperspektiv utan även ur demokratisk synpunkt.Regeringen har emellertid återigen valt att inte med rambeslutetlägga fram ett förslag till den lagstiftning som krävs med anledning avbeslutet. Enligt vår mening är detta inte en acceptabel lagstiftningsteknik.Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuellpresenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att göra enbedömning av rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för densvenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i sambandmed att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen förden parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområdenupptäcks. Därför är det mycket viktigt att ges möjlighet attta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivåsamtidigt som man antar rambeslutet.Vi är medvetna om att de tidsramar som gäller för EU:s antagande avrambeslut försvårar ett traditionellt remissförfarande samt attföljdlagstiftning läggs fram i samband med godkännande av rambeslut. Föratt skall ges möjlighet att ta ställning till konsekvensernaav rambeslutet på nationell nivå som man godkänner rambeslutetär emellertid ett sådant förfarande nödvändigt.Regeringen bör därför åläggas att i fortsättningen presentera förslagtill följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2003/04:164 antagande av rambeslut om angrepp motinformationssystem:Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastettill rambeslut om angrepp mot informationssystem.Följdmotioner2003/04:Ju31 av m.fl. (v):avslår proposition 2003/04:164, antagande av rambeslutom angrepp mot informationssystem, i sin helhet.2003/04:Ju32 av m.fl. (m):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att propositioner om EU:s rambeslut inom det rättsliga områdetäven bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.Bilaga 2Rambeslut om angrepp mot informationssystemBilaga 3Uttalande från kommissionen