bet · GR01KU9 · 2004-02-19 00:00:00 — Om talmannen ochkammaren hade skilda meningar, skulle skilja mellandem (2 kap. 9 § beredningens förslag till RO). Den antagna grundlagstextenkom att följa, med en viss redaktionell ändring, Grundlagberedningensförslag (prop. 1973.90 s. 323).RiksdagsordningenLagtextEnligt 3 kap. 16 § riksdagsordningen (RO) skall konstitutionsutskottetanmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningentill kammaren för slutligt beslut.I 4 kap. 8 § fjärde stycket RO föreskrivs vidare att utskott skall tillanmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 § fogayttrande i ärendet.BakgrundFöre de ändringar som gjordes i RO i samband med författningsreformgällde enligt praxis att det ankom på att tillkamrarna anmäla vilande förslag för slutligt beslut (utskottens yttrandeneller betänkanden betecknades antingen som utlåtanden,vilka avgavs som svar på kamrarnas remisser, eller som memorial, vilkainnefattade utskottens på eget initiativ gjorda framställningar, Malmgrenm.fl., grundlagar, 9:e upplagan, s. 182. Anmälan om vilandegrundlagsförslag gjordes alltså i form av memorial. Därefteranvändes beteckningen betänkande.) Samtliga förslag kunde, men behövdeinte, samlas ihop i ett enda memorial eller betänkande. Om alternativaförslag förelåg, brukade detta anmärkas. Detsamma gällde om en och sammagrundlagsparagraf även annars var föremål för mer än ett vilande förslag.I sistnämnda fall presenterade utskottet en sammanställning av dendefinitiva lydelsen, om de vilande förslagen antogs (,arbete och arbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 413).Grundlagberedningen föreslog att uppgift att anmälavilande grundlagsbeslut för slutligt beslut skulle lagfästas i 3 kap. 15§ RO (SOU 1972:15 s. 271). Förslaget stämde i sak överens medFörfattningsutredningens förslag (2 kap. 9 § FRO, se SOU 1963:18 s. 78).Departementsförslaget (prop. 1973:90) innebar dock att bestämmelsen infördesi 3 kap. 16 § RO.Vidare gällde enligt praxis före författningsreformen att konstitutionsutskottetlade fram de vilande grundlagsförslagen utan eget yttrande för den nyvaldariksdagen, även om förslagen var politiskt kontroversiella(/Stjernquist,Grundlagarna, 1980, s. 689 f.).Konstitutionsutskottets anmälan till kamrarna betraktades vid denna tidsom en expeditionsåtgärd (se t.ex. bet. KU 1971:6 s. 1, bifogas som bilaga1). Grundlagberedningen menade att det emellertid kunde vara värdefulltatt den nyvalda får ta ställning till vilande beslut, i frågaom grundlag eller annat ämne, på grundval av uttalanden från ett utskottsom återspeglar den nya sammansättning (SOU 1972:15 s. 275).För att undanröja tvekan föreslog beredningen därmed att utskott, somanmäler vilande beslut, uttryckligen berättigades genom en bestämmelse i4 kap. 8 § RO att foga ett eget yttrande vid anmälan. Beredningen framhöllatt yttrandet givetvis kunde avse endast frågan huruvida det vilandebeslutet skulle antas eller förkastas. Det anmärktes vidare att någonsärskild befogenhet att väcka motion med anledning av vilande beslut inteförelåg enligt förslaget.Departementsförslaget stämde överens med Grundlagberedningens förslag(prop. 1973:90 s. 480).Vid riksdagsbehandlingen beslutades dock, med bifall till en motion, attett utskott skall vara skyldigt, och inte enbart berättigat, att foga ettyttrande till en anmälan om vilande beslut. Genom en sådan omformuleringtorde enligt t.ex. inget tvivel råda om att enminoritet inom utskottet i reservation kunde yrka avslag på det vilandegrundlagsförslaget, medan majoriteten tillstyrkte (KU 1973:26 s. 84).Bestämmelsen finns i 4 kap. 9 § tredje stycket RO(tidigare 4 kap. 8 § fjärde stycket RO).Även om uppgift att anmäla vilande grundlagsförslagför slutligt beslut uppfattades som en expeditionsåtgärd enligt den äldre,oreglerade ordningen, betraktades ingalunda det slutliga beslutet som enren formalitet. Det förekom att vilande grundlagsförslagförkastades vid det slutliga beslutet (se t.ex. , ochlagstiftningen, riksdag XIV, s. 137 f. och Stjernquist, Riksdagensarbetsformer, Samhälle och riksdag del IV, s. 414).Sammanfattning och kommentarAlltsedan 1766 har det uppställts ett formkrav vid grundlagsändring sominnebär att en ändring skall antas genom två beslut med mellanligganderiksdagsval.Även enligt den ordning som gällde års författningsreform krävdesatt de båda riksdagsbesluten var likalydande. Dock förelåg enligt dennatids praxis inget hinder mot att fattade beslut om ett vilandegrundlagsförslag som stod i strid med ett tidigare fattat vilande beslut,eller att beslut om alternativa vilande grundlagsförslag fattades. I1974 års RF infördes emellertid ett förbud mot detta förfarande, dvs. attanta parallella vilande grundlagsbeslut som sinsemellan var oförenliga.Hurett ärende om vilande grundlagsförslag skulle anhängiggöras i de bådakamrarna för slutligt beslut var oreglerat. Enligt praxis hadekonstitutionsutskottet till uppgift att anmäla de vilande förslagen för slutligtbeslut. Denna anmälan uppfattades som en expeditionsåtgärd, och utskottetlade fram de vilande förslagen utan något eget yttrande (och följaktligenutan reservationer).Vid författningsreform lagfästes uppgiftatt anmäla vilande grundlagsförslag för slutligt beslut genom en bestämmelsei riksdagsordningen. infördes en bestämmelse (också i RO) omatt utskott var skyldigt att foga ett yttrande till en anmälan om vilandebeslut. Denna skyldighet infördes för att bl.a. klargöra att en minoritetinom ett utskott i en reservation kan yrka avslag på ett vilandegrundlagsförslag.De grundläggande momenten vid ändring av grundlag har alltså varit desammaunder ; två beslut med mellanliggande riksdagsval och krav på attde båda besluten skall vara likalydande.En nyhet års författningsreform är däremot att konstitutionsutskottetsuppgift att anmäla vilande förslag för slutligt beslut inte längre betraktassom en ren expeditionsåtgärd, utan utskottet är skyldigt att fogaett eget yttrande till anmälan.En annan förändring från är förbudet mot parallella beslut omvilande grundlagsförslag som sinsemellan är oförenliga. Därmed skallväljarna kunna veta vilket grundlagsförslag i en viss fråga som riksdagenförordar.3.3 Praxis kring ordningen vid det slutliga beslutetKonstitutionsutskottets första anmälan av vilande grundlagsbeslut efteratt författningsreform genomförtsDet första då hade att anmäla vilandegrundlagsförslag för slutligt beslut efter att författningsreformhade genomförts inträffade /77. Därvid hade utskottet också att förförsta gången göra anmälan enligt de nya reglerna, dvs. uppgiften attanmäla var nu lagfäst och till anmälan skulle fogas ett yttrande frånutskottet.I betänkande KU 1976/77:1 anmälde utskottet fyra vilande grundlagsförslagför slutligt beslut. Förslagen hade sin bakgrund i fyra skilda propositioneroch i fyra skilda utskottsbetänkanden. Enligt betänkandet avsåggrundlagsförslagen dels medborgerliga fri- och rättigheter med förslag till lagom ändring i regeringsformen (berörde flera paragrafer i 1, 2, 10 och 11kap. RF), dels kungörande av lagar och andra författningar med förslagtill lag om ändring i regeringsformen (berörde en paragraf i 8 kap. RF),dels allmänna handlingars offentlighet med förslag till lag om ändringi tryckfrihetsförordningen (berörde hela 2 kap. TF), dels grundlagsändringarangående tryckfriheten med förslag till lag om ändring itryckfrihetsförordningen(berörde ett stort antal paragrafer i samtliga kapitel i TF utom 2 kap.).Utskottet erinrade i sitt yttrande om att då fattadebeslut om de vilande grundlagsförslagen förelåg i vissa fall delademeningar i särskilda delfrågor. Vidare anförde utskottet att den prövningav vilande förslag till grundlagsändring som har att slutligtföreta innebär att ta ställning till varje särskilt grundlagsförslag somen enhet. Utskottet framhöll att detta givetvis får ske mot bakgrund avöverväganden om för- och nackdelar med lösningen av olika delfrågor ochdessas betydelse vid helhetsbedömningen. Inom utskottet rådde i förevarandefall enighet om att vart och ett av de vilande förslagen vid en sådanprövning var att föredra framför ett bibehållande av dittills gällandegrundlag. Utskottet förordade därför att samtliga vilande grundlagsförslagantogs också slutligt av riksdagen.KommentarI betänkande KU 1976/77:1 avgav utskottet alltså ettyttrande i samband med sin anmälan om vilande grundlagsbeslut. I yttrandetuttalar utskottet att den prövning som har att slutligt företainnebär att ta ställning till varje särskilt grundlagsförslag som en enhet.Detta skulle ske mot bakgrund av överväganden om för- och nackdelar medlösningen av olika delfrågor och dessas betydelse vid helhetsbedömningen.Det vilande grundlagsförslaget utgörs enligt utskottet alltså av en enhet,som i sin tur kan bestå av olika delfrågor. Utskottet gjorde dock ingetuttalande om hur denna enhet skall bestämmas. I förevarande ärendemotsvarade ramen för dessa enheter de hemställanspunkter som fanns i respektiveproposition från regeringen med förslag om olika grundlagsändringar (somvar och en kunde ta sikte på ändring i en eller flera grundlagar beroendepå vad sakfrågan gällde). Det synes inte som om utskottet vid dettatillfälle la fast någon ny praxis, utan den valda ordningen förefaller varai enlighet med den praxis som tillämpades års författningsreform.Även tidigare avsåg alltså den slutliga prövningen att ta ställning tilldet vilande grundlagsförslaget som en enhet. Samma praxis kringbeslutsordningen har tillämpats ända fram till i dag.3.4 Vari består den enhet som utgör det vilande grundlagsförslaget?InledningKonstitutionsutskottets uttalande vid /77 om att riksdagenvid den slutliga prövningen av ett vilande grundlagsförslag har att taställning till varje särskilt grundlagsförslag som enhet innebar inte,som framgått, att utskottet gav uttryck för hur en sådan enhetbestäms och vad som därmed utgör det vilande grundlagsförslaget.Det kan konstateras att regeringens formulering av respektive grundlagsförslagi flertalet fall har accepterats från sida som ramen för denenhet som vid den slutliga prövningen skall antingen antas eller förkastas.Emellertid har det förekommit att diskussioner har uppstått i riksdagenhuruvida den valda enheten är den rätta. Som framgått finns inga uttryckligaregler för hur enheten skall fastställas, utan man har förfarit på ettvisst sätt enligt praxis. För att få så god insikt som möjligt om dennapraxis behöver alltså en analys göras av hur enheten bestäms. Därmed kanman också få vägledning för de resonemang som kan föras vid framtidadiskussioner om vad som utgör den enhet och därmed det grundlagsärende somriksdagen skall ta ställning till.Nedan redovisas vissa grundläggande frågor som torde ha betydelse föranalysen av praxis. Därefter lämnas en sammanfattning och kommentar.Vissa grundläggande frågorTvå likalydande beslutSedan länge har grundlagen innehållit ett krav på att de två riksdagsbeslutenom ändring av grundlag skall vara likalydande. Någon ändring i det vilandeförslaget får alltså inte göras, utan det skall antingen antas ellerförkastas i sin helhet.Utgångspunkten i praxis kring beslutsordningen är, som redovisats ovan,att det vilande grundlagsförslaget utgörs av en enhet, som i sin tur kanbestå av olika delfrågor. Vid det första riksdagsbeslutet kan delademeningar finnas i en eller flera delfrågor. Grundlagsärendet delas i sådantfall upp på punktvisa beslut (delbeslut). Den enhet som därvidantar som vilande är grundlagsförslaget sådant det föreligger efterdelbesluten. Mot bakgrund av kravet på att de två riksdagsbesluten om ändringav grundlag skall vara likalydande, tar också det slutliga beslutet siktepå enheten och avser att antingen anta eller förkasta denna. En annanordning, dvs. att det vid det slutliga beslutet skulle vara tillåtet attånyo ta ställning till enskilda delfrågor och därvid förkasta en viss delav enheten/grundlagsförslaget, skulle medföra att de båda besluten inteblev likalydande. Det första respektive det andra beslutet skulle då inteavse samma enhet.Praxis rörande beslutsordningen innebär således att, i de fall ett förslagomfattar ändringar i flera lagrum, varje enskild ändring i olikagrundlagsparagrafer inte utgör någon sådan enhet som den slutliga prövningentar sikte på. De enskilda ändringarna utgör i stället delfrågor i denstörre enheten; grundlagsförslaget, och har ingen självständig betydelsesåsom sakfrågor. Ramen för enheten bestäms enligt praxis alltså på någotannat sätt och kan spänna över såväl flera paragrafer som flera grundlagar.Frånvaron av motionsrättEn omständighet som också torde vara av betydelse för förståelsen av praxisär att det inför det andra riksdagsbeslutet inte finns någon rätt attavlämna följdmotioner (dock förekommer att det avlämnas motioner som berör vilande grundlagsförslag). Inför denslutliga prövningen saknas alltså möjlighet för ledamöter attånyo väcka egna förslag inom ramen för grundlagsärendet (sådan möjlighetfinns då propositioner har skjutits upp till nästföljande valperiod, jfr3 kap. 12 § RO). Om det hade funnits en rätt att även inför det slutligariksdagsbeslutet väcka följdmotioner med anledning av propositionen, hadedet inneburit att skulle kunna komma fram till helt eller delvisnya lösningar i olika delfrågor. Därvid skulle i dessa frågor ett nytt,första beslut fattas. Med en sådan ordning skulle man således inte uppfyllakravet på att det andra riksdagsbeslutet skall vara likalydande med detförsta. Den skulle också kunna strida mot förbudet mot parallella vilandebeslut som sinsemellan är oförenliga.Det kan vidare konstateras att gällande praxis, där det är enheten somskall antas eller förkastas vid det slutliga beslutet, innebär att detinte finns något behov av en motionsrätt i detta skede av beslutsprocessen.Den enda prövning som skulle kunna yrkas i en följdmotion (eller i sambandmed kammarbehandlingen) - att anta eller förkasta det vilande förslaget- skall ju företas ändå.Vad är ett ärende i ?För att förstå praxis kring beslutsordningen för den slutliga prövningenav vilande grundlagsförslag bör också något beröras den terminologiskafrågan om vad som är ett ärende i riksdagen.Med ett ärende i förstod Grundlagberedningen en sakfråga tillvilken som statsorgan skall eller kan ta ställning (SOU 1972:15s. 232 f.). Vilka dessa sakfrågor är bestäms enligt beredningen av reglernaom behörighet och uppgifter t.ex. i fråga om lagstiftning,budgetreglering, regeringsbildning och parlamentarisk kontroll. Beredningenframhöll att redogörelse från riksdagsorgan (eller från regeringen) ochkonstitutionsutskottets granskningsbetänkande gav upphov till ärende,fastän i dessa fall inte behövde fatta annat beslut än att läggaredogörelsen eller betänkandet till handlingarna.Däremot räknade beredningen inte val inom , interpellationereller frågor till ärenden. Till kategorin ärenden hör inte hellerprocedurfrågor av olika slag som kan uppkomma under behandlingen av ett ärende(t.ex. om till vilket utskott ett förslag skall hänvisas), och inte hellermera fristående frågor av tillämpningskaraktär angående riksdagsarbetet(t.ex. frågor om att avsluta eller förlänga ett ). Angelägenhetsom gäller förfarandet eller arbetet i och som inte är ett ärendebetecknade beredningen fråga. Beredningen påpekade att samma ord emellertidanvänds för att allmänt beteckna ett handläggningsämne, vare sig det gällerärende, procedurfråga eller annat.När det gällde reglerna om ärendenas väckande (3 kap. RO) anförde beredningenatt reglerna om initiativformerna innefattar att ett en gång väckt,självständigt förslag bildar en ram för ärendets fortsatta behandling iriksdagen (a.bet. s. 263). I viss utsträckning måste enligt beredningenemellertid riksdagsledamöterna under handläggningens gång kunna få ställa"nya" yrkanden i ärendet. Beredningen erinrade om att sådana "osjälvständiga"förslag - liksom enligt tidigare regler - på tre vägar kunde tillförasett redan väckt ärende; i följdmotion, under utskottsbehandlingen och iyrkanden under överläggningen i kammaren (vilket gäller än medundantag för möjligheten att framställa yrkanden under beredningen ikammaren. Denna möjlighet togs bort genom en ny lydelse av 5 kap. 3 § ROsom trädde i kraft .) Beredningen framhöll att det i frågaom utskotten endast är reservanternas förslagsrätt som här är av intresse,eftersom utskottsmajoriteten alltid kan falla tillbaka på sin självständigaförslagsrätt (7 §).I skriften Riksdagspraxis (, , s. 48 f.) anförsatt innebörden av begreppet ärende ofta har ställts på sin spets näråterförvisning kommit i fråga. Huvudregeln är att hela det aktuellautskottsbetänkandet återförvisas. I skriften påpekas att betänkandet emellertidi många fall har ansetts innefatta flera ärenden. Så var t.ex. fallet den7 när lika röstetal uppkom vid behandlingen av konstitutionsutskottetsgranskningsbetänkande. Återförvisning ansågs då kunna avse enskildagranskningsärenden. I andra fall har återförvisningen begränsats till visstavsnitt i betänkandet, som alltså har betraktats som ett separat ärende.Enligt skriften finns vidare exempel på att ett enskilt moment i utskottetshemställan har ansetts utgöra ett särskilt ärende (16 december 1982avseende SkU 1981/82:15 mom. 2).I skriften anförs att ärendebegreppet i första hand måste avgränsas eftersakliga grunder. En fråga som är fristående från andra i samma betänkandebehandlade sakfrågor bör betraktas som ett självständigt ärende, dockunder förutsättning att det inte finns en politisk bindning mellan deolika frågorna. Med politisk bindning menas att regeringen, utskottsledamötereller en motionär anser att de båda sakfrågorna är beroende av varandrapå ett eller annat sätt.Särskilt om lagärendens avgörandeEnligt 8 kap. 17 § RF får lag inte ändras eller upphävas annat än genomlag.Bestämmelsen i 8 kap. 17 § RF ger uttryck för den formella lagkraftensprincip, dvs. att grundlag bara kan ändras genom grundlag och lag baragenom lag eller grundlag, osv. Principen ansågs självklart giltig ävenvid tiden RF, men var inte direkt utsagd i denna(/Stjernquist, Grundlagarna, 1980, s. 300). kan således baraändra en lag genom att besluta att anta en lag om ändring i denna lag.Ett ärende som avser ett förslag om ändring i en lag - ett lagärende -kan alltså avgöras av bara genom att antar en lag omändring i den lagen.I 5 kap. RO finns regler för hur ärenden i avgörs. enligt 5 kap. 3 § tredje stycket att avgörandet av ett ärende, omdet behövs, skall delas upp på skilda beslut.Vidare finns i 5 kap. 7 § RO en bestämmelse som särskilt tar sikte pålagärenden. Där föreskrivs att om avgörandet i ett lagärende har delatsupp på två eller flera beslut, får efter det sistadelbeslutet på förslag av talmannen eller en ledamot besluta att ärendetskall återförvisas till utskottet för ytterligare beredning. Om riksdagenbeslutar om återförvisning, har delbesluten fallit. Beslut enligt dennaparagraf om återförvisning av ett ärende får inte upprepas.Författningsutredningen påpekade att om ett avgörande har delats upp pådelbeslut kan den situationen uppstå att det i och för sig föreliggermajoritet för varje enskilt delbeslut, men inte för avgörandet i desshelhet (FRO 4:5, SOU 1963:18 s. 143 f.). Det var också tänkbart att olikadelbeslut kunde stå i strid med varandra. Med hänsyn härtill föreslogutredningen ett stadgande att i fråga om ett lagärende, som delats upp pådelbeslut, skulle besluta om att anta eller förkasta lagförslageti dess helhet sådant det förelåg efter delbesluten. Därigenom fick manenligt utredningen en garanti för att det fanns en majoritet för lagförslaget.Stadgandet borde enligt utredningen begränsas till att avse lagärenden.Utredningen påpekade att det visserligen förekom uppdelning på delbeslutäven i fråga om andra ärenden, men ifrågavarande komplikationer tycktesha förekommit egentligen endast beträffande lagärenden. Beslut om antagandeeller förkastande av ett lagförslag i dess helhet sådant det förelåg efterdelbesluten borde enligt utredningen vara obligatoriskt och fattas medacklamation eller omröstning. Någon ny överläggning i saken borde inte fåförekomma.Utredningen anförde också att det var tänkbart att de påtalade komplikationernaväsentligen var av teknisk art och att de kunde undanröjas genom ytterligareutskottsberedning. Det var enligt utredningen vidare möjligt att genomsådan utskottsberedning även i annat fall komma till rätta med komplikationerna.Grundlagberedningen framhöll att när det gäller att bedöma lämplighetenav obligatoriskt slutavgörande i lagärende, i vilket det har förekommitdelbeslut, måste beaktas det fallet att det redan från början föreliggeryrkande om avslag på förslaget i dess helhet, vid sidan om ändringsyrkandenvid två eller flera paragrafer i lagförslaget (SOU 1972:15 s. 283). Enligtberedningen kan man i detta läge antingen först rösta för och emotavslagsyrkandet och därefter, om detta yrkande inte bifalls, genom delbeslutfastställa lagens lydelse. Beredningen påpekade vidare att man också kangå den motsatta vägen och därefter rösta huruvida förslaget i sålundaföreliggande skick bör antas eller förkastas. Praxis följde den förstangivna propositionsordningen. Beredningen framhöll att man fick gå övertill den senare ordningen om man införde en föreskrift om obligatorisktslutavgörande.Ingetdera förfaringssättet var enligt beredningen invändningsfritt. Motdet senare kunde det anmärkas att det genomgående favoriserar anhängarnatill avslagslinjen. Dessa kunde nämligen få tillfälle att vid de olikaomröstningarna om de olika lagrummen rösta fram en lydelse, som varoacceptabel för riksdagsmajoriteten. Beredningen förordade att den dittillstillämpade ordningen skulle användas även . Något stadgande iriksdagsordningen som direkt lade hinder i vägen för det andra av de tvådiskuterade förfaringssätten ville beredningen dock inte föreslå. Enkonsekvens av beredningens ställningstagande blev emellertid att någonbestämmelse om obligatoriskt slutavgörande i lagärende inte togs upp iförslaget till riksdagsordning. Beredningen framhöll också att ett avgörandeskäl var att man redan genom att införa en särskild möjlighet till återremiss(5 kap. 7 § RO, se ovan) i stor utsträckning kunde neutralisera olägenheternaav att innehållet i skilda lagrum bestämdes genom delbeslut.Bestämmelser om utfärdande och kungörande av författningarEnligt 8 kap. 19 § första stycket RF skall beslutad lag utfärdas avregeringen utan dröjsmål. Lag med sådana föreskrifter om ellerdess myndigheter som inte skall tas in i grundlag eller riksdagsordningenkan dock utfärdas av riksdagen.Vidare föreskrivs i andra stycket att lagar skall kungöras så snart detkan ske. Detsamma gäller förordningar, om inte annat föreskrivs i lag.Närmare bestämmelser om kungörande av lagar finns i lagen (1976:633) omkungörande av lagar och andra författningar.I Statsrådsberedningens riktlinjer för författningsskrivning Gröna boken(Ds 1998:66) påpekas att varje lag skall utfärdas för sig, dvs. regeringenfår inte föra samman två beslutade lagändringar till en författning (s.113). Detta skulle strida mot den formella lagkraftens princip, eftersomman i så fall måste redigera ihop lagarnas ingresser samt ikraftträdande-och övergångsbestämmelser.Sammanfattning och kommentarSom framgått finns inga uttryckliga regler för vilken beslutsordning somskall användas vid den slutliga prövningen av ett vilande grundlagsförslag.Första gången hade att foga ett yttrande till sinanmälan till kammaren om vilande grundlagsförslag vid /77gjorde utskottet ett uttalande om vad den slutliga prövning som riksdagenhar att företa innebär. Enligt utskottet innebär denna prövning att taställning till varje särskilt grundlagsförslag som en enhet, och inte attånyo pröva lösningen av olika delfrågor.