bet · GS01KU2 · 2004-10-28 00:00:00 — SammanfattningI detta betänkande behandlas revisorers förslag Ordning pårätten (förslag 2002/03:RR20) och regeringens skrivelse Den fortsattautvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) samt tvåmotioner från den allmänna motionstiden . Utskottet avstyrkerRiksdagens revisorers förslag och motionsyrkandena samt föreslår attregeringens skrivelse läggs till handlingarna. En reservation (kd) ochett särskilt yttrande (v, mp) rörande förteckning och publicering avkommunala författningar har avgetts.Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. RättsinformationssystemetRiksdagen lägger skrivelse 2003/04:168 till handlingarna.2. Märkning, strukturering, sökning, m.m.Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 1 och motion 2003/04:K334yrkandena 1 och 2.3. Grunden för regeringens normgivningRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 2 och motion 2003/04:K334yrkande 3.4. Rättsinformationssystemet och kommunala föreskrifterRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 3.5. Förteckning och publicering av kommunala författningarRiksdagen avslår motion 2003/04:K396.Reservation (kd)6. EG-rättenRiksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 4.Stockholm den 28 oktober 2004På vägnarGöran LennmarkerFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (), GöranMagnusson (s), (), (), IngvarSvensson (kd), (), (), (m), (), (), (),(), (), (),() och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskildatillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form skalldet enligt rättsinformationsförordningen (1999:175) finnas ett offentligträttsinformationssystem. I rättsinformationssystemet finns lagar ochandra föreskrifter samt annan rättsinformation tillgängliga i elektroniskform.I juni 2003 lade revisorer fram ett förslag till riksdagenkallat Ordning på rätten (förslag 2002/03:RR20). Förslaget gällerinförande av ett märkningssystem för rättsinformationssystemet så att detgår att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter,utformning av ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringengrundar sina förordningar på, utformning av en ordning för hur kommunalaförfattningar inom olika lagstiftningsområden skall ingå irättsinformationssystemet samt ett system för hur EG-rätten skall kopplas tillrättsinformationssystemet.Vid den allmänna motionstiden väcktes två motioner som tog uppvissa av de frågor som behandlades i revisorers förslag.I slutet på maj 2004 överlämnade regeringen skrivelsen Den fortsattautvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168). Ingenmotion väcktes med anledning av den skrivelsen.Förslagets och skrivelsens huvudsakliga innehållRiksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorer anser att det behövs en bättre överblick ochkontroll över hela den lagstiftning som gäller inom olika områden.Rättsinformationssystemet behöver utvecklas så att det blir tillförlitligtoch överskådligt. Revisorerna föreslår att rättsinformationssystemetförses med ett märkningssystem så att det går att följa regelverketfrån lag via förordning till tillämpningsföreskrifter (yrkande 1).Revisorerna anser vidare att det skulle vara en stor fördel förutvecklingen av rättsinformation om regeringen angav vilken eller vilkalagar som regeringen grundar sina bemyndiganden på (yrkande 2).Revisorerna anser också att det är väsentligt att medborgarna kanorientera sig inom olika lagstiftningsområden och att rättsinformationssystemetdärför bör göras så komplett som möjligt också när det gäller kommunalaförfattningar. Även för kommunerna torde det enligt revisorerna varaväsentligt att på ett överskådligt sätt kunna följa vad som gäller inomolika områden samt vilka möjligheter och skyldigheter kommunen har.Revisorernas granskning hade visat att det behövs någon form av styrningför att kommunala författningar skall kunna länkas tillrättsinformationssystemet.Revisorerna föreslår att regeringen utformar en ordning för hur kommunalaförfattningar inom olika lagstiftningsområden skall kunna ingå irättsinformationssystemet (yrkande 3).Revisorernas sista förslag gäller behovet av kopplingar mellan EG-reglerinom området och rättsinformationssystemet. Regeringen bör enligtrevisorerna lägga fram ett förslag i detta avseende (yrkande 4).Regeringens skrivelseRegeringen konstaterar i skrivelsen om den fortsatta utvecklingen avrättsinformationssystemet att rättsinformationssystemet i allt väsentligtnu fungerar i enlighet med de intentioner regeringen gett uttryck föri rättsinformationsförordningen. Regeringen anser vidare att deöverväganden och bedömningar som gjordes i skrivelsen Ett nytt offentligträttsinformationssystem (skr. 1998/99:17) om systemets utveckling ochinnehåll alltjämt bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. Regeringenredovisar i den nu aktuella skrivelsen sin syn på några frågeställningarsom föranletts av senare års utveckling på rättsinformationsområdet.Regeringen redovisar också sin syn på de förslag som revisorerlagt fram.Regeringen anser att det statliga ansvaret för rättsinformationen iframtiden främst bör vara inriktat på att tillgodose enskilda personersoch den offentliga förvaltningens behov av att på ett enkelt, lättillgängligtoch överskådligt sätt ha tillgång till och kunna söka information pådet rättsliga området. Rättsinformationssystemet bör innehålla sammaslags information som det gör . En viktig uppgift för framtiden äratt överväga hur informationen i systemet bör förädlas. Särskildainsatser bör göras för att kommunernas författningar skall kunna blitillgängliga via systemet. Ytterligare en viktig uppgift är att informationoch sökfunktioner presenteras på ett lättillgängligt, överskådligt ochenhetligt sätt. En annan viktig åtgärd är att anpassa rättsinformationssystemettill användare med särskilda behov.Liksom bör varje organ som producerar rättsinformation ta ansvarför den egna informationen och även ansvara för att den sprids elektroniskt.I systemet bör det finnas exakta kopior av den kungjorda versionen avsamtliga författningar. Systemet bör i övrigt återge de tryckta förlagornasåväl till innehåll som, så långt det är möjligt, till formen.Utvecklingen av rättsinformationssystemet bör vara låsttill gemensamma standarder för märkning och strukturering som omfattarhela systemet. Informationen i systemet bör också kunna grupperas ochpresenteras på flera olika sätt. Det bör finnas länkar mellan olikainformationskällor. Det bör fastställas kriterier för i vilka situationerlänkning skall ske. Det bedöms vidare att det bör utredas om det ärmöjligt och lämpligt att elektroniskt publicera och kungöra författningari Sverige.Författningstekniken bör förändras så att det av nya förordningar normaltframgår vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats.Utskottets övervägandenRättsinformationssystemetUtskottets förslag i korthetUtskottet, som ser med tillfredställelse att regeringen avser att utredafrågan om elektroniskt kungörande av författningar, föreslår att riksdagenlägger regeringens skrivelse till handlingarna.Gällande regler, m.m.Enligt 1 § rättsinformationsförordningen skall det i syfte att tillförsäkraden offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundlägganderättsinformation i elektronisk form finnas ett offentligträttsinformationssystem.Rättsinformationssystemet skall föras med hjälp av informationsteknikoch finnas tillgängligt genom ett allmänt nätverk. Innehållet i systemetskall vara tillgängligt på ett enhetligt sätt.Rättsinformationssystemet skall enligt 3 § innehålla Svensk författningssamlingsom den kungörs, referensregister över författningar i Svenskförfattningssamling, och grundförfattningarna i ideras lydelse med införda ändringar.En bestämmelse i som upphävs skall sparaselektroniskt på ett sådant sätt att det blir möjligt att få framgrundförfattningarna i deras lydelse med införda ändringar vid tidigaretidpunkter.Rättsinformationssystemet skall enligt 4 § innehålla de gällandeförordningar som kungörs i andra författningssamlingar än Svenskförfattningssamling. Systemet skall innehålla sådana gällande föreskriftersom är beslutade av myndigheter under regeringen och som skall kungörasenligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar.När föreskrifter som har beslutats av myndigheter under regeringenåterges elektroniskt skall de uppfylla de krav som anges i kungörandelagenoch i författningssamlingsförordningen (1976:725).När det gäller förarbeten skall rättsinformationssystemet enligt 4 §innehålla ett referensregister över de statliga kommittéerna med uppgiftom regeringsbeslut, ledamöter, arbetsplaner och kommittédirektiv, ochförordningsmotiv, utredningsbetänkanden som publiceras i Statens offentligautredningar (SOU) och i departementsserien (Ds) samt regeringenspropositioner.Enligt 6 § rättsinformationsförordningen skall systemet vidare innehållauppgifter om vägledande avgöranden från , Regeringsrätten,hovrätterna, kammarrätterna, , ,och Patentbesvärsrätten. Rättsinformationssystemetskall enligt 7 § också innehålla uppgifter om sådana vägledande avgörandeni förvaltningsärenden från centrala statliga myndigheter under regeringensom är av betydelse för allmänheten och som inte kan överklagas.Rättsinformationssystemet skall enligt 8 § vidare innehålla överenskommelsersom skall publiceras i internationella överenskommelser (SÖ).Rättsinformationssystemet får dessutom enligt 9 § innehålla annanrättslig information som samordningsmyndigheten och det offentliga organsom förfogar över materialet kommer överens om. Samordningsmyndighetenfår dessutom ensam besluta att information av ett visst slag får ingåi systemet. Statskontoret skall enligt 15 § vara samordningsmyndighetför rättsinformationssystemet.Lagrummet, , är den gemensamma portalen förrättsinformationssystemet. I stort sett all information som anges irättsinformationsförordningen finns tillgänglig via Lagrummet. Utöver lagar,förordningar och förarbeten m.m. finns föreskrifter från ett 60-talmyndigheter tillgängliga. Endast ett fåtal myndighetsföreskrifter saknas.Även länsstyrelsernas författningssamlingar finns tillgängliga. Däremotsaknas kommunala föreskrifter. I systemet ingår svensk rättspraxis frånett 20-tal olika överdomstolar och myndigheter.Portalen Lagrummet innehåller i sig inte någon rättsinformation utanden ger användaren möjlighet att gå vidare till de myndigheters databaserdär informationen finns tillgänglig. Det görs ca 7 000 besök i portalenper vecka.Regeringens skrivelse, m.m.Regeringens bedömning är att det statliga ansvaret för rättsinformationenfrämst bör vara inriktat mot att tillgodose enskilda personers och denoffentliga förvaltningens behov av att på ett enkelt lättillgängligtoch överskådligt sätt ha tillgång till och kunna söka information pådet rättsliga området. Informationen i rättsinformationssystemet skallpresenteras och hållas tillgängligt på ett sådant sätt att den bredaallmänheten förstår systemet och dess innehåll och själva kan söka sigfram till den information som efterfrågas. Av statskontorets årsredovisningför 2003 framgår att en förstudie avseende rättsinformationssystemetslångsiktiga utveckling har tagits fram. Förstudien sammanfattar tidigareinsatser och lyfter fram väsentliga kvarvarande frågeställningar infören vidareutveckling av systemet.Förstudien redovisar en översiktlig och funktionsbaserad (teknikneutral)utvecklingsplan som sträcker sig över ett flertal år och som omfattarett stort antal myndigheters framtida produktion av rättsinformation.En kravspecifikation har tagits fram som en inledande del av Statskontoretsvidareutveckling av verksamheten. Ett av målen är att även den redaktionellaförvaltningen av portalen ska bli mer effektiv. Regeringen följer enligtskrivelsen det utvecklingsarbete som bedrivs genom Statskontoret, liksomutvecklingen i övrigt inom rättsinformationsområdet.Regeringen avser att initiera ett arbete med att uppfyllarättsinformationsförordningens krav på att förordningsmotiv skall ingå isystemet.Regeringen anser också att det trots vissa problem även i fortsättningenbör vara en målsättning att utveckla databaserna så att även tidigarelydelser av författningarna går att få fram i konsoliderad form. Uppgifterom senaste uppdatering av databaser bör tillföras samtliga databaser.Idet fortsatta utvecklingsarbetet bör enligt skrivelsen övervägas ochbedömas bl.a. frågor om informativa texter i systemet och därmedsammanhängande frågor som bl.a. gäller det skadeståndsrättsliga ansvaretoch tids- och kostnadsaspekter. En annan åtgärd som prioriteras iframtiden är en anpassning till användare med särskilda behov.Regeringen anser att frågan om elektroniskt kungörande av författningarbör utredas. En utgångspunkt för rättsinformationssystemet måste enligtregeringen vara att en officiell version i elektronisk form måsteuppfylla samma krav på exakthet, både när det gäller innehåll och form,som den tryckta versionen av författningarna gör . Om det skallfinnas officiella versioner både i pappersform och elektronisk formmåste versionerna vara exakta kopior av varandra.En utredning om möjligheterna till elektronisk publicering av officiellaversioner av författningar bör enligt regeringen syfta till att ta redapå hur stora säkerhetsproblemen är och hur problemen skall lösas. Detbör också undersökas om, och i så fall på vilket sätt,förvaltningsmyndigheternasföreskrifter skulle kunna omfattas av en reform. En annan fråga som börundersökas är om författningarna också skall kungöras elektroniskt.Utskottets ställningstagandeRegeringens redovisning av rättsinformationssystemet visar att detbedrivs ett aktivt arbete med att utveckla systemet i riktning mot bl.a.ökad överskådlighet, tillgänglighet och enhetlighet. Utskottet ser medtillfredsställelse att regeringen avser att utreda frågan om elektronisktkungörande av författningar och att säkerhetsaspekterna därvid kommeratt genomlysas.Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse 2003/04:l68till handlingarna.Märkning, strukturering, sökning, m.m.Utskottets förslag i korthetMed hänvisning till det utvecklingsarbete i fråga om rättsinformationssystemetsom presenteras i regeringens skrivelse avstyrker utskottet Riksdagensrevisorers förslag om ett märkningssystem samt ett motionsförslag ominförande av möjlighet att se vad som gäller inom ett område, vare sigbestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsförekrift eller ikommunal författning och ett motionsyrkande om behovet av att fastställakvalitetskrav.Riksdagens revisorers förslagRiksdagens revisorer anser att rättsinformationssystemet behöver utvecklasså att det blir tillförlitligt och överskådligt. De föreslår etttillkännagivande till regeringen om att det skall införas ett system medmärkning av föreskrifter så att det går att följa regelverket från lagvia förordning till föreskrifter. Märkningssystemet skulle innebära attlagtexten försågs med länkar, som kopplar samman lagar, förordningaroch tillämpningsföreskrifter (yrkande 1).Regeringens skrivelseI regeringens skrivelse framhålls att den framtida utvecklingen förrättsinformationssystemet bör var låst till gemensamma standarder förmärkning och strukturering som omfattar hela systemet. Informationen irättsinformationssystemet bör enligt regeringen kunna grupperas ochpresenteras på olika sätt. Möjligheten att länka mellan olikainformationskällor bör enligt regeringen utvecklas. Om informationen är märktoch strukturerad på ett enhetligt sätt i hela rättsinformationssystemetfinns det större möjligheter att utveckla söksystem som är effektivaoch som träffar all den information som finns i systemet.Regeringen framhåller att det naturligtvis är ett starktönskemål med ett system som gör det möjligt att söka i hela systemetfrån den gemensamma ingångssidan. Frågan är emellertid om det ärrealistiskt i ett decentraliserat system där varje organ som producerarrättsinformation också ansvarar för den egna informationen. Mycket talarenligt skrivelsen för att ett mycket utvecklat söksystem som omfattaralla databaser kräver en standardiserad märkning med ett avanceratmärkningsspråk i all den information som ingår i systemet.Regeringskansliet beslutade att all information som skall ingåi rättsinformationssystemet i projektets andra del skulle märkas upp imärkningsspråket XML. Under projektets gång visade det sig emellertidatt svårigheterna med en gemensam märkningsstandard var stora. Ensvårighet låg i att det visade sig krävas mycket mer arbete än som hadeförutsatts med att analysera informationen och att skapadokumenttypsdefinitioner.Även själva märkningen upplevdes som krånglig och omständlig. Denslutsats som kunde dras av projektet var att de verktyg som utnyttjadesvar alltför svåra att använda för att kunna tas i bruk på handläggarnivå.Projektet resulterade bl.a. av den anledningen inte i någon ny gemensamstandard för märkning av informationen. De flesta länder i tycksha haft motsvarande problem när det gäller att ta fram avancerademärkningsstandarder för sina rättsinformationssystem. I länder där sådanastandarder har tagits fram har mycket stora resurser lagts ned.Problemet har främst sin grund i att informationen finns i ett flertalolika databaser, men också ur ett annat perspektiv uppkommer problemmed förslaget. Det kräver nämligen ett omfattande arbete med attidentifiera vilka författningar som hör ihop. I det arbetet ligger inteenbart att leta upp författningarna i fråga, utan även att göra enbedömning av om det finns ett tillräckligt samband för att en länk skallvara meningsfull. I skrivelsen framhålls att medan vissa användare kanvara intresserade av det formella sambandet mellan olika författningar,vilket revisorer tycks efterlysa, kan andra användare varamer intresserade av det sakliga sambandet mellan olika rättsregler.Oavsett vad man efterlyser i det enskilda fallet är det enligt regeringenviktigt för de icke-professionella användarna att förstå varförförfattningarna hör ihop och därmed kunna skilja på de olika situationernasamtidigt som möjligheterna att söka i informationen inte i praktikenbegränsas av en ostrukturerad länkningsmetodik. Innan ett praktisktarbete med att skapa länkar mellan olika författningar påbörjas krävsdärför att det fastställs vilka kriterier som skall avgöra i vilkasituationer länkning skall ske. Remissinstanserna har överlag instämt iden bedömningen. Det är enligt regeringen rimligt att gemensamt fastställer kriterier för i vilka situationerlänkning kan ske.Enligt 16 § första stycket rättsinformationsförordningen är detsamordningsmyndigheten som samordnar frågor om standardisering irättsinformationssystemet. Den i den tidigare skrivelsen om rättsinformationenuppställda målsättningen att informationen skall grupperas och presenteraspå flera olika sätt är enligt regeringen fortfarande aktuell, men i dennu aktuella skrivelsen nämns också att det sannolikt är svårt attgruppera informationen så att material från flera olika databaser omfattas.En ämnesvis gruppering blir därför i huvudsak begränsad till deninformation som finns i en databas. Regeringen är medveten om attgrupperingen får genomföras och efter varje myndighets förutsättningar.Regeringen uttalade i den tidigare skrivelsen att det i ett fullt utbyggtsystem borde vara möjligt att länka direkt mellan olika informationskällor.Länkar skulle kunna läggas mellan olika dokument i lagstiftningskedjan,exempelvis mellan ett utredningsbetänkande, en proposition, ettutskottsbetänkande och den aktuella lagen. Länkar skulle också kunna läggasmellan författningar som hänvisar till varandra, exempelvis mellan enlag och den förordning där det finns detaljerade bestämmelser i ämnet.Det skulle också vara möjligt att gå ytterligare ett steg och frånförordningen länka till myndighetsföreskrifter som närmare reglerarfrågan.Det bör enligt regeringen vara en målsättning även för framtiden attförse dokumenten med ett länksystem i syfte att underlätta att söka iinformationen. Regeringen poängterar dock att länkar, eller annanförädling, inte får förekomma i de delar av rättsinformationssystemet därdet finns strikta krav på exakthet.Regeringen tar fasta på de i stort sett samstämmiga synpunkterna frånremissinstanserna och anser därför att den framtida utvecklingen avrättsinformationssystemet bör vara låst till gemensamma standarder förmärkning och strukturering, vilka omfattar hela systemet.I princip är det den myndighet som producerar informationen som haransvaret för informationen, vilket innebär en skyldighet att se tillatt informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids.Informationsansvaret innebär vidare ansvar för säkerheten i det egnainformationssystemet och skyldighet att se till att informationen är aktuell,tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligt förordningen. Detär regeringens uppfattning att informationsproducenterna alltjämt skallha ansvaret för att informationen görs elektroniskt tillgänglig, sprids,är aktuell m.m. En sak som dock bör övervägas ytterligare är enligtregeringen var och hur informationen skall vara lokaliserad. Det finnsenligt regeringen inte tillräckliga skäl att nu frångå den tidigareståndpunkten att varje organ som ger ut rättsinformation också skallansvara för att den sprids elektroniskt, dvs. att rättsinformationssystemetskall vara decentraliserat, men det kan finnas anledning att fördjupadiskussionen och åter bedöma frågan i ett senare skede om någonändamålsenlig lösning inte kan uppnås.MotionenI motion 2003/04:K334 av () begärs tillkännagivandentill regeringen om dels behovet av ett förenklat rättsinformationssystemsom möjliggör att det går att se vad som gäller inom ett område, varesig bestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsskrift eller ikommunal författning (yrkande 1), dels om behovet av att fastställakvalitetskrav (yrkande 2).Rättsinformationen är enligt motionen inte uppbyggd så att detgår att se vad som gäller inom område. Det saknas enligt motionen beslutom hur systemet skall drivas vidare eller vilka kvalitetskrav som skallvara uppfyllda. Ansvarsförhållandena är enligt motionen ocksåoklara.Utskottets ställningstagandeAv regeringens skrivelse framgår att rättsinformationssystemet är föremålför ett planerings- och utvecklingsarbete som innebär bl.a. attinformationen i systemet skall kunna grupperas och presenteras på olikasätt, att det skall finnas gemensamma standarder för märkning, struktureringoch sökning, vilka omfattar hela systemet och att det skall finnas länkarenligt fastställda kriterier mellan olika informationskällor. Etttillkännagivande till regeringen om införandet av ett märkningssysten somgör det möjligt att följa regelverket från lag via förordning tilltillämpningsföreskrifter är därför enligt utskottets mening inte nödvändigt.Riksdagens revisorers förslag 2002/03:RR20 yrkande 1 samt motion2003/03:K334 yrkande 1 (kd) avstyrks följaktligen.I den förra regeringsskrivelsen om rättsinformationen (skr. 1998/99:17)lämnades en omfattande och detaljerad beskrivning av de krav som bordeställas på rättsinformationssystemet. Krav på kvalitet var svåra attange i generella termer för alla informationstyper. Ett allmänt kravvar dock att informationen var korrekt och uppdaterad. Regeringen hari den nu aktuella skrivelsen ställt sig bakom de grundläggande kvalitetskravsom har utarbetat för förädlingsformer,krav som gäller upplysning om vem som tillhandahåller produkten,överblickbarhet, uppgift om senaste uppdatering, uppgift om regler förkopiering och skydd för användarens identitet m.m. Regeringen anser attkraven, i den mån de inte redan är tillgodosedda, bör uppfyllas. Motdenna bakgrund anser utskottet inte att ett tillkännagivande tillregeringen om kvalitetskrav är nödvändigt.