bet · GS01JUU11 · 2004-11-25 00:00:00 — SammanfattningI detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition En nyåklagarorganisation (prop. 2004/05:26) jämte tre motioner.Regeringens förslag innebär att den centrala förvaltningsmyndighetenRiksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inomåklagarorganisationen avvecklas och bildar en ny myndighet. Ekobrottsmyndighetenomfattas inte av förändringen. Förslaget föranleder vissa följdändringari rättegångsbalken.Organisationsförändringen planeras bli genomförd som lagändringarnaföreslås träda i kraft, dvs. den 1 januari 2005.Utskottet föreslår att bifaller regeringens förslag och avslårmotionerna. I ärendet finns två reservationer (m resp. fp, kd) och tvåsärskilda yttranden (fp resp. v).Utskottets förslag till riksdagsbeslut1. en myndighetRiksdagen godkänner regeringens förslag till riktlinje för åklagarväsendetsorganisation och antar regeringens förslag till lag om ändring irättegångsbalken. Därmed bifaller proposition 2004/05:26 punkterna1 och 2 samt avslår motion 2004/05:Ju15 yrkandena 1 och 2.Reservation 1 (m)2. Ett fristående tillsynsorganRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju14.Reservation 2 (fp, kd)3. Jäv för åklagareRiksdagen avslår motion 2004/05:Ju13.Stockholm den 25 november 2004På justitieutskottets vägnarJohan PehrsonFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), (), (), (), Elisebeht (),(), (), (), JohanLinander (c), (), (), (),() och ().Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningDen gav Riksåklagaren in rapporten för eneffektiv och hög lagföring till regeringen. I rapporten lämnades förslagtill en förändrad åklagarorganisation. Förslagen i propositionen byggerpå rapportens förslag och remissbehandlingen av den. Regeringen hargjort bedömningen att det skulle sakna betydelse att höra Lagrådet överförslagen.Med anledning av propositionen har det väckts fyra motioner, Ju12-15.Motion Ju12, vari yrkas att skall avskaffas,behandlar utskottet i budgetbetänkandet, betänkande 2004/05:JuU1.Propositionens huvudsakliga innehållI propositionen föreslås att den centrala förvaltningsmyndighetenRiksåklagaren och de sex regionala åklagarmyndigheterna inomåklagarorganisationen,dvs. med undantag för , skall avvecklas och bildaen ny myndighet. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren.Syftet med reformen är att förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten,minska de administrativa kostnaderna för organisationen och att förbättraverksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Det övergripandesyftet är att skapa en organisation för en hög och effektiv lagföring.I propositionen föreslås vidare vissa ändringar i tillföljd av omorganisationen.Reformen genomförs när lagändringarna föreslås träda i kraft, dvs. den1 januari 2005.Utskottets övervägandenEn ny åklagarorganisationUtskottets förslag i korthetUtskottet föreslår att godkänner regeringens förslag omriktlinje för åklagarväsendets organisation. Riktlinjen går ut på att desex regionala åklagarmyndigheterna och den centrala förvaltningsmyndighetenRiksåklagaren avvecklas och att det bildas en ny myndighet den 1 januari2005. Utskottet föreslår vidare att antar regeringens förslagtill följdändringar i . Som en följd av detta föreslårutskottet att avslår en motion som går ut på att den regionalanivån skall behållas. Härutöver föreslår utskottet att avslårmotionsyrkanden om att inrätta ett fristående tillsynsorgan och omsärskilda jävsregler för åklagare. Här hänvisar utskottet till deförändringar som planeras inom den nya åklagarorganisationen och tillpågående beredningsarbete.Jämför reservationerna 1 (m) och 2 (fp, kd) samt särskilda yttrandena1 (fp) och 2 (v).Åklagarorganisationen en myndighetDen nuvarande organisationen inom åklagarväsendet, som lades fast genomen reform , har tre organisationsnivåer: en central, en regionaloch en lokal nivå. Den centrala nivån består av Riksåklagaren, som ärcentral förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Organisationen underRiksåklagaren är indelad i sex åklagarregioner. I varje region finns enåklagarmyndighet som leds av en överåklagare. Åklagarmyndigheterna ärsjälvständiga myndigheter som bedriver åklagarverksamhet inom sinarespektive verksamhetsområden. Den lokala nivån består av de för närvarande42 åklagarkamrarna som finns inom de sex regionala myndigheterna. Detär på kamrarna som i princip all operativ åklagarverksamhet bedrivs.Åklagarkamrarna leds av chefsåklagare.I propositionen föreslås att myndigheten och de sexregionala åklagarmyndigheterna avvecklas och att en ny myndighet bildasden . Vidare föreslås vissa ändringar i rättegångsbalken.Ändringarna är en följd av att överåklagare i den nya organisationeninte kommer att vara myndighetschefer.Härutöver redovisar regeringen i propositionen sin bedömning av huråklagarverksamheten bör organiseras . Den nya myndighetenbör enligt regeringen bestå av en central ledningsnivå och en lokaloperativ nivå. Myndigheten bör ledas av riksåklagaren.Tanken är att den centrala ledningsnivån skall ansvara för verksamhetsledning,planering och samordning av den samlade verksamheten samt för övergripandestrategi- och policyfrågor. Inom den centrala administrationen kommerbl.a. frågor om ekonomi, personal, utbildning och IT-stöd att ingå somhuvuduppgifter. Som en del av den centrala ledningsstrukturen kommerdet vidare enligt propositionen att inrättas ett antal nationellautvecklingscenter. Dessa kommer att ledas av överåklagare. Verksamhetenvid dessa center kommer att inriktas mot rättslig utveckling, analysoch uppföljning av rättstillämpningen, arbetsmetoder, kunskapsuppbyggnadm.m. Avsikten är att de nationella utvecklingscentrens ansvarsområdenskall utgå från brottsområden. Ett sådant område kan omfatta brott motperson, ett annat förmögenhetsbrott jämte övriga brottsbalksbrott,miljöbrott och korruption. Ett tredje ansvarsområde kan avse specialstraffrättmed inriktning på narkotikabrott och smugglingsbrott. Slutligen kan ettfjärde ansvarsområde ta sikte på förundersökningsledning och andra frågorsom är knutna till mängdbrottslighet samt brottsofferfrågor.På den lokala nivån bör enligt regeringen de lokala åklagarkamrarna fåett ansvar direkt under den centrala ledningen för all åklagarverksamhetinom deras respektive verksamhetsområden. Åklagarnas behörighet börutvidgas till att omfatta hela landet. Den lokala organisationsnivånpåverkas i princip inte av den nya myndighetsstrukturen.I motion Ju15 (m) yrkas avslag på förslaget. Motionärerna kritiserar bl.a. den planerade ordningen med nationella utvecklingscenter. I motionenförordas i stället att den nuvarande regionala nivån bibehålls som ettinstrument för ledning.Utskottet vill inledningsvis understryka att all statlig verksamhetskall bedrivas effektivt och rättssäkert. Myndigheterna inom åklagarväsendetmåste liksom rättsväsendets övriga myndigheter bedriva sin verksamhetpå ett sätt som säkerställer en effektiv brottsbekämpning med högtställda krav på kvalitet och rättssäkerhet.Åklagarorganisationens huvuduppgift är att lagföra dem som har begåttbrott. Trots olika satsningar är lagföringsnivån över en tioårsperiodi stort sett oförändrad. En delförklaring är att en alltför stor andelav de tillgängliga resurserna används till administrativ verksamhet.Som regeringen anför kräver organisationen med sina sex självständigamyndigheter och en central myndighet särskilda resurser som är ägnadeåt att klara den administration som följer av själva myndighetsstrukturen.Ledningen och styrningen samt administrationen av åklagarverksamhetenbör kunna förenklas och effektiviseras genom att uppgifter som ärgemensamma för hela åklagarorganisationen hanteras på en enda plats inomden.Utskottet anser att den centrala ledningen och styrningen av den operativaåklagarverksamheten bör kunna bli effektivare med den föreslagnaorganisationsförändringen. Genom förslaget frigörs resurser som kan användasför rättslig utveckling och operativ åklagarverksamhet. Det finns därförskäl att välkomna regeringens förslag. Som Brottsförebyggande rådetpåpekat under remissbehandlingen av Riksåklagarens rapport ställer denvalda lösningen stora krav på kommunikation mellan den centrala nivånoch åklagarkamrarna.När det gäller de nationella utvecklingscentren håller utskottet medregeringen om att uppdelningen av ansvar mellan de olika nationellautvecklingscentren bör kunna bidra till att en betydande kunskap rörandeskilda brottstyper samlas och utvecklas. bör en sådan organisationkunna få betydelse för möjligheterna att åstadkomma en hög och effektivlagföring. Utskottet utgår från att frukterna av det arbete som kommeratt bedrivas på de nationella utvecklingscentren sprids i organisationen- dessa center skall ju vara just nationella. Utskottet anser att detmetodutvecklingsarbete som bedrivs inom polisen inte utesluter att sådanafrågor hanteras också på de nationella utvecklingscentren. Att samverkankommer att ske på detta område ser utskottet som en självklarhet.Sammantaget anser utskottet att en organisation med endast en myndighetutgör en ändamålsenlig grund för att kunna skapa en effektivare ochmera rationell åklagarverksamhet med fortsatt höga krav på rättssäkerhetoch kvalitet i verksamheten. Utskottet ställer sig alltså bakom regeringensförslag om att myndigheten och de sex regionalaåklagarmyndigheterna avvecklas samt att det bildas en ny myndighet. Utskottetföreslår följaktligen att godkänner denna riktlinje föråklagarväsendets organisation och antar de föreslagna ändringarna irättegångsbalken. Det sagda innebär att motion Ju15 bör avslås av riksdagen.Tillsyn m.m.I motion Ju14 (kd) föreslås ett helt fristående tillsynsorgan föråklagarorganisationen. I motion Ju13 (v) förordas en utredning av reglernaom jäv för åklagare.Som framgått ovan ställer sig utskottet bakom det organisationsförslagsom läggs fram i propositionen. En grundtanke i förslaget är att denationella utvecklingscentren inom respektive ansvarsområde skall hahand om tillsyns- och överprövningsverksamheten och att ansvaret fördetta skall åvila den överåklagare som är chef vid centret. Det ansvaretföljer av bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ . Inom detcentrala myndighetskansliet kommer det dessutom att inrättas en funktionför systematisk tillsyn, överprövningsverksamhet och handläggning avklagomål mot anställda inom åklagarväsendet. I likhet med regeringenanser utskottet att denna organisation skapar goda förutsättningar fören mer enhetlig rättstillämpning.Utskottet kan således konstatera att de förändringar som aviseras ipropositionen är ägnade att förbättra tillsynen inom åklagarväsendet.Detta utesluter naturligtvis inte att ytterligare förbättringar kankomma att behövas. Här noterar utskottet dock att Kommittén om tillsynenöver polis och åklagare i sitt betänkande Förstärkt granskning av polisoch åklagare (2003:41) gjort bedömningen att de brister i tillsynensom kommittén funnit kan åtgärdas inom ramen för den nuvarande organisationen.Vid en samlad bedömning anser kommittén inte att det finns skäl attinrätta ett särskilt tillsynsorgan. Som utskottet ser det får beredningenav kommitténs betänkande utvisa om det finns något behov av ytterligareförändringar. Någon åtgärd från är inte påkalladbeträffande tillsynen inom åklagarorganisationen. Utskottet föreslåratt avslår motion Ju14.När det sedan gäller frågan om jäv för åklagare noterar utskottet atten åklagare inte får ta befattning med förundersökning, åtal för visstbrott eller annan åtgärd enligt om det för honom ellerhenne beträffande brottet finns en omständighet som skulle utgöra jävmot domare. Detsamma gäller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter.Jäv får inte grundas på åtgärd som en åklagare har vidtagit på tjänstensvägnar, eller gärning som förövats mot honom i tjänsten. Prövningen avjävsfrågor ankommer - med de ändringar som utskottet tillstyrkt i detföregående - på överåklagare. Riksåklagaren prövar dock jäv mot viceriksåklagaren, biträdande åklagare till riksåklagaren, överåklagare ochvice överåklagare. Jäv mot riksåklagaren prövas av honom eller henne.Utskottet har inhämtat att avsikten är att frågan om vilken överåklagaresom skall ha till uppgift att besluta i jävsfrågor skall regleras i enarbetsordning inom åklagarväsendet.Utskottet anser att de förbättringar som redovisats ovan beträffandetillsyn m.m. för att de materiella reglerna om jäv - som såvittutskottet känner till inte medfört några tillämpningssvårigheter -tillämpas med vederbörlig hänsyn tagen till att det här handlar omåklagares verksamhet. Utskottet noterar också att det inom Justitiedepartementetpågår arbete med att utforma direktiv till en utredning som planeras fåi uppdrag att ta fram ett förslag på ett fristående utredningsorgan förhandläggning av brottsutredningar mot poliser och åklagare. Utskottetser alltså - i likhet med vad utskottet tidigare uttalat i denna fråga(senast bet. 2003/04:JuU14 s. 28 f) - inget behov av att utreda fråganom en särskild lagreglering av jäv mot åklagare. Med det anförda föreslårutskottet att avslår motion Ju13.ÖvrigtFörslagen i propositionen innebär att åklagarväsendet bildar en myndighet.Det kan därför ifrågasättas om det finns skäl att i lag meddelaföreskrifter om sådant som rör den interna fördelningen av ansvar inom dennya myndigheten. Detsamma gäller frågor om vilka personalkategorier somkan förekomma. Utskottet noterar att Lagrådet tidigare (prop. 2003/04:78,bilaga 4) uttalat att reglerna om olika åklagares behörighet ärkomplicerade och svåröverskådliga och att de sakliga lösningarna på flerapunkter förefaller diskutabla. Lagrådet har framhållit att det ärönskvärt att reglerna blir föremål för en grundlig översyn.Utskottet utgår från att en sådan översyn kommer till stånd.ReservationerUtskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden harföranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottetsförslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.1. en myndighet, punkt 1 (m)av (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 bordeha följande lydelse:Riksdagen avslår regeringens förslag till riktlinje föråklagarväsendets organisation och regeringens förslag till lag om ändringi samt tillkännager för regeringen som sin mening vadsom anförs i reservationen om åklagarorganisationen. Därmed bifallerriksdagen motion 2004/05:Ju15 yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition2004/05:26 punkterna 1 och 2.StällningstagandeVi anser att det finns rationaliseringsvinster med att avvecklamyndigheterna inom åklagarväsendet. Vi ställer oss således bakom dennaenmyndighetslösning. De resurser som kan frigöras med en sådan förändringbör dock användas på ett helt annat sätt än till att inrätta nationellautvecklingscenter. Vi ifrågasätter om metodutvecklingsarbetet skallbedrivas på det sätt som föreslås i regeringens proposition. Vi menaratt metodutvecklingen bör ske inom polisen men i nära samverkan medåklagarmyndigheten. Frågor om rättsutvecklingen bör hållas samman hosRiksåklagaren och inte splittras upp genom att fördelas på olika enheterute i landet.Vi förordar alltså att de nuvarande regionala nivåerna behålls äveninom den nya myndigheten, främst för att underlätta styrningen avåklagarverksamheten. Vid den regionala nivån skall även vissa personalfrågorhanteras. Vidare skall respektive regional nivå arbeta för att utvecklasamarbetet med polisen, främst vad gäller det löpande operativa arbetet.Vid denna regionala nivå skall även överprövningsverksamheten hanteras.Arbetet vid respektive region skall ledas av en överåklagare. Vi anseralltså att regeringens förslag bör avslås samt att regeringen bör gesi uppdrag att återkomma till med ett nytt organisationsförslagmed den inriktning vi nu förordat.2. Ett fristående tillsynsorgan, punkt 2 (fp, kd)av (), () och ().Förslag till riksdagsbeslutVi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 bordeha följande lydelse:Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad somanförs i reservationen om ett fristående tillsynsorgan. Därmed bifallerriksdagen motion 2004/05:Ju14.StällningstagandeVi anser att det är principiellt tveksamt att en myndighet utövar tillsynöver sig själv. En sådan ordning riskerar att skada förtroendet förverksamheten. Vi förordar därför ett fristående tillsynsorgan föråklagarväsendet. Ett sådant organ bör även kunna utöva tillsyn överpolisväsendet.Vi noterar att det pågår arbete med att förbereda direktiv till enutredning om hur förundersökningar mot poliser och åklagare skall handläggas.Inom ramen för den utredningen bör även frågan om tillsyn tas upp.Regeringen bör ges i uppdrag att beakta det nu anförda vid beredningenav direktiven till utredaren.Särskilda yttranden1. en myndighet, punkt 1 (fp)() och () anför:Vi har med anledning av den nu aktuella propositionen väckt motion Ju12.I den tar vi upp frågan om att lägga ner . Eftersommotionen i stället kommer att behandlas i budgetärendet hänvisar vi härtill vårt särskilda yttrande som fogas till utskottets betänkande2004/05:JuU1.2. Jäv för åklagare, punkt 3 (v)() anför:Jag anser att det är viktigt att åklagarverksamheten åtnjuter ett högtförtroende. I det sammanhanget spelar jävsreglerna en viktig roll. Jagutgår från att den satsning på en särskild funktion i det centralamyndighetskansliet som skall ha till uppgift att bl.a. utöva systematisktillsyn och att handlägga klagomål mot anställda inom åklagarväsendetbidrar till att jävsreglerna får genomslag i praktiken. Jag har därförvalt att inte reservera mig till förmån för motion Ju13.Bilaga 1Förteckning över behandlade förslagPropositionenProposition 2004/05:26 En ny åklagarorganisation:1. Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslagtill riktlinje för åklagarväsendets organisation.2. Regeringen föreslår att antar regeringens förslagtill lag om ändring i rättegångsbalken.Följdmotioner2004/05:Ju13 av m.fl. (v):tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionenanförs om att frågan om regler för åklagares jäv bör utredas.2004/05:Ju14 av m.fl. (kd):begär att regeringen återkommer till med förslag omen helt fristående tillsynsorganisation vad gäller den nyaåklagarorganisationen.2004/05:Ju15 av m.fl. (m):1. avslår regeringens förslag till riktlinje föråklagarväsendets organisation.2. tillkännager för regeringen som sin mening vad imotionen anförs om att inrätta en central åklagarmyndighet med reformeraderegionala instanser.Bilaga 2Regeringens lagförslag