bet · GS01NU5 · 2004-10-12 00:00:00 — Särskild förvaltning av elnät SammanfattningUtskottet tillstyrker regeringens förslag (prop. 2003/04:135) om särskildförvaltning av elnät. Förslaget innebär att en lag om särskild förvaltningav vissa elektriska anläggningar införs . Enligt dennya lagen skall en anläggning få ställas under särskild förvaltning omkoncessionshavaren i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligtellagstiftningen. Lagen innefattar två former av särskild förvaltning,nämligen förvaltningsföreläggande, som är mindre ingripande motkoncessionshavaren, och tvångsförvaltning, som är mer ingripande. Syftetmed den särskilda förvaltningen är i båda fallen att åstadkomma entillfredsställande förvaltning. Om emellertid en sådan förvaltningsannolikt inte kan åstadkommas eller sannolikt inte blir bestående sedanen eventuell tvångsförvaltning upphört får staten lösa in anläggningen,varvid expropriationslagen (1972:719) skall tillämpas.I betänkandet behandlas även en motion med begäran om en precisering avkriterierna för när en anläggning skall kunna ställas under särskildförvaltning. Utskottet avstyrker motionen och redovisar sin syn i frågan.Motionen får stöd i en reservation (m, fp, kd), där det krävs attlagstiftningen mer uttryckligt skall ange vilka bestämmelser iellagstiftningen som en koncessionshavare skall bryta mot för att riskerasärskild förvaltning; i avvaktan på ett sådant klarläggande börpropositionen avslås.Utskottets förslag till riksdagsbeslutSärskild förvaltning av elnätRiksdagen antar regeringens förslag till lag om särskild förvaltning avvissa elektriska anläggningar och till lag om ändring i ellagen (1997:857).Därmed bifaller proposition 2003/04:135 och avslår motion2003/04:N19.Reservation (m, fp, kd)den 12 oktober 2004På näringsutskottets vägnarMarie GranlundFöljande ledamöter har deltagit i beslutet: (),(), (), (), MariaLarsson (kd), (), (), CarinaAdolfsson Elgestam (s), (), (), AnneLudvigsson (s), (), (), ReynoldhFurustrand (s), (), () och AndersSjölund (m).Redogörelse för ärendetÄrendet och dess beredningI detta betänkande behandlasdels proposition 2003/04:135 om särskild förvaltning av elnät,dels en motion som väckts med anledning av propositionen.Propositionens huvudsakliga innehållI proposition 2003/04:135 om särskild förvaltning av elnät föreslåsinförandet av en lag om särskild förvaltning av vissa elektriskaanläggningar. Den föreslagna lagen innebär att om en koncessionshavare iväsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningenskall dennes anläggning ställas under särskild förvaltning. Beslut omsärskild förvaltning meddelas av länsrätten på ansökan av nätmyndigheten.Det skall finnas två former av särskild förvaltning, förvaltningsföreläggandeoch tvångsförvaltning. Syftet med den särskilda förvaltningen är i bådafallen att åstadkomma en tillfredsställande förvaltning. Om en sådanförvaltning sannolikt inte kan åstadkommas får staten lösa in anläggningen,varvid expropriationslagen (1972:719) skall tillämpas.Utskottets övervägandenPropositionenSkälen för införande av en lag om särskild förvaltning av elnätEnligt gällande bestämmelser i ellagen (1997:857) skall nätkoncessionenåterkallas om en koncessionshavare i väsentlig mån åsidosätter sinaskyldigheter. Ellagen innehåller emellertid inga bestämmelser om vadsom skall ske efter det att en nätkoncession återkallats. Någon rättför staten att lösa in ledningen eller ledningsnätet eller att tvingafram en överlåtelse finns inte. Följden av en återkallelse blir attanläggningens innehavare inte längre får använda anläggningen. Dettafår i sin tur till följd att överföringen av el upphör på nätet ochalla elanvändare blir utan el. Det påtalas i propositionen att en sådansituation är oacceptabel och att en återkallelse av en nätkoncession ipraktiken därmed inte kan ske. Någon annan form av sanktion mot enmisskötsam koncessionshavare måste därför införas.Huvuddragen i den föreslagna lagstiftningenRegeringen föreslår att en anläggning skall ställas under särskildförvaltning av en förvaltare efter beslut av länsrätten om innehavarenav en nätkoncession för en anläggning i väsentlig mån inte fullgör sinaskyldigheter enligt ellagstiftningen. I propositionen påpekas att deti praktiken blir två olika former av misskötsamhet som kan leda tillsärskild förvaltning, nämligen eftersatt underhåll av anläggningenoch/eller ovilja eller oförmåga att följa ellagstiftningens bestämmelser.Syftet med en särskild förvaltning är att åstadkomma en tillfredsställandeförvaltning för anläggningen, dvs. att misskötsamheten skall upphöra.Detta uppnås genom att en särskild förvaltare helt eller delvis övertarförvaltningen av den berörda anläggningen medan koncessionshavaren imotsvarande mån fråntas förvaltningen.Vidare innebär förslaget att det skall finnas två former av särskildförvaltning - förvaltningsföreläggande och tvångsförvaltning. Om envaraktig tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kan åstadkommashar staten, enligt regeringens förslag, rätt att lösa in anläggningen.Ärenden om att ställa en elektrisk anläggning under särskild förvaltningskall prövas av den länsrätt inom vars domkrets nätmyndigheten är belägen.Nätmyndigheten är som har sittsäte i . Den är därmed belägen inom domkretsen för Länsrätteni län.Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2005.Förutsättningar för ingripandeEnligt förslaget i propositionen skall, som redan nämnts, en anläggningfå ställas under särskild förvaltning om koncessionshavaren i väsentligmån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen. De anläggningarsom avses är ledningar och ledningsnät som används med stöd av nätkoncessionenligt ellagen.I propositionen förordas att kriterierna för att besluta om särskildförvaltning skall vara desamma som gällt för återkallelse avkoncession. Enligt nuvarande reglering skall en återkallelse ske om ennätkoncessionshavare i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheterenligt ellagstiftningen. En återkallelse kan bara bli aktuell vidomfattande misskötsamhet från koncessionshavarens sida. Det framhålls ipropositionen att bestämmelsen om återkallelse är allmänt hållen då deti lagstiftningen inte går att mer precist ange vilken typ av misskötsamhetsom skall föranleda återkallelse. påpekas att särskildförvaltning inte kan anses vara en fullt lika ingripande åtgärd somåterkallelse av koncession. En återkallelse innebär att koncessionshavarensegendom inte längre får användas och att de intäkter som följer avverksamheten därför bortfaller helt. Särskild förvaltning innebär attkoncessionshavaren förlorar rådigheten över sin egendom, men verksamhetenfår fortsätta och det överskott som verksamheten eventuellt genererartillfaller koncessionshavaren. Regeringen betonar även att särskildförvaltning inte är en alternativ ingripandeform utan en sista åtgärdsom får tas till när andra tvångsmedel har använts utan att de letttill önskat resultat.Elnätsutredningen föreslog (SOU 2001:73) att en anläggning skulle fåställas under särskild förvaltning om koncessionshavaren i väsentligmån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningen och dessabrister i förvaltningen av anläggningen innebär att elförsörjningeneller elmarknadens funktion hotas. Enligt regeringens uppfattning medfördet tillägg som utredningen föreslagit vissa nackdelar. Regeringen menaratt utredningens förslag innebär att koncessionshavaren kan bryta motvissa bestämmelser, även mycket allvarliga, utan att riskera ett beslutom särskild förvaltning medan brott mot andra bestämmelser däremot kanfå denna följd. Det finns, enligt regeringens uppfattning, ingen anledningatt ge en misskötsam koncessionshavare denna möjlighet. Vidare kan detuppstå tveksamheter huruvida brott mot en viss bestämmelse innebär etthot mot elöverföringen eller elmarknadens funktion eller inte.Regeringen anser att en prövning, om frågan om särskild förvaltningblir aktuell, skall ske på grundval av koncessionshavarens helamisskötsamhet. En samlad bedömning skall då ske där koncessionshavarensintressen vägs mot samhällets intresse av att samtliga bestämmelserinom ellagstiftningen iakttas, oavsett vilka intressen dessa bestämmelserär avsedda att skydda.Föremålet för särskild förvaltningI det fall en misskötsam koncessionshavare innehar flera anläggningaroch misskötsamheten endast hänför sig till en del av anläggningarnaskall bara dessa ställas under särskild förvaltning. Detta skall dockendast gälla i den utsträckning som den samlade förvaltningen av samtligaanläggningar inte försvåras i nämnvärd omfattning.Regeringen menar att utgångspunkten vid bedömningen av denna fråga börvara att ett beslut om särskild förvaltning inte bör ges större omfattningän som krävs för att uppnå syftet med den särskilda förvaltningen, dvs.att koncessionshavarens misskötsamhet upphör och de problem som drabbatelmarknaden och dess kunder till följd av denna misskötsamhet försvinner.Det påtalas även att ett beslut om särskild förvaltning, utöver självaanläggningen i teknisk bemärkelse, också måste omfatta ytterligareegendom som krävs för att verksamheten skall kunna bedrivas.Den föreslagna möjligheten att ingripa mot misskötsamma koncessionshavarebör dock inte omfatta staten som koncessionshavare. I praktiken gällerdet stamnätet och ett antal utlandsförbindelser som används med stöd avett stort antal nätkoncessioner, vilka innehas av staten och drivs avAffärsverket . Undantaget skall dock inte gälla av statenhelt eller delvis ägda aktiebolag som innehar nätkoncessioner.Formen för ingripandeNär det gäller formen för ingripande skall det enligt regeringens förslagfinnas två former av särskild förvaltning: förvaltningsföreläggande,som är mindre ingripande mot koncessionshavaren, och tvångsförvaltning,som är mer ingripande.Det framhålls i propositionen att utgångspunkten vid valet mellan dessatvå former skall vara att ingripandet inte bör vara mer omfattande änsom krävs för att åstadkomma en tillfredsställande förvaltning. Vidbedömningen skall det inte bara beaktas om en tillfredsställandeförvaltning kan åstadkommas den särskilda förvaltningen pågårutan även om en sådan förvaltning kan antas bli bestående under tidendärefter.I de fall misskötsamheten bottnar i ren ovilja att följa de bestämmelsersom omgärdar nätverksamheten måste man ofta vidta åtgärder av meringripande karaktär, sägs det i propositionen. I dessa fall bör därförden särskilda förvaltningen få formen av tvångsförvaltning. Tvångsförvaltningkan även bli aktuell i de fall då misskötsamheten inte beror på bristandevilja att följa regelverket, men det bedöms som utsiktslöst attkoncessionshavaren inom rimlig tid kan bygga upp sin kompetens eller sinaekonomiska resurser. Målet för den särskilda förvaltningen då sådanasituationer föreligger blir i många fall inte att koncessionshavarenefter återtar förvaltningen av anläggningen utan att någon annanövertar driften av denna. Om en frivillig överenskommelse med dennainnebörd inte kan uppnås föreslås en möjlighet för staten att inlösaanläggningen från koncessionshavaren.FörvaltningsföreläggandeEnligt regeringens förslag skall koncessionshavaren vid ettförvaltningsföreläggande föreläggas att genom ett förvaltningsavtal överlämnaförvaltningen, helt eller delvis, till en av honom utsedd förvaltare.Omlänsrätten finner att ett förvaltningsföreläggande är den lämpligasteformen för den särskilda förvaltningen skall koncessionshavaren åläggasatt till länsrätten ge in ett avtal varigenom förvaltningenav den särskilda egendom som anges i föreläggandet överlämnas till ensärskild förvaltare. I föreläggandet skall de missförhållanden som harföranlett föreläggandet anges.När förvaltningsavtalet har getts in till länsrätten skall länsrättenpröva huruvida avtalet kan godkännas eller ej. Avgörande i denna prövningär om avtalet har ett sådant innehåll att det kan antas leda till entillfredsställande förvaltning av anläggningen. Förvaltaren behöverinte överta förvaltningen i vidare omfattning än vad som behövs för attmissförhållandena skall kunna rättas till.Under den tid som förvaltningsavtalet gäller skall dels de missförhållandensom råder rättas till, dels koncessionshavaren ges möjlighet att byggaupp sina ekonomiska resurser och sin kompetens så att denne kanåterta förvaltningen av sitt nät. Därför bör förvaltningsavtaletsgiltighetstid inte vara alltför kort. En lämplig minimitid bör vara ettår, sägs det i propositionen.Länsrättens och statsmakternas befattning med ärendet upphör i och medgodkännandet av förvaltningsavtalet. kommer dock att,inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt ellagen, kunna följa utvecklingenhos den berörda anläggningen.I det fall koncessionshavaren inte ger in ett förvaltningsavtal tilllänsrätten eller om ett ingivet förvaltningsavtal inte kan godkännasskall länsrätten i allmänhet genast förordna om tvångsförvaltning. Omett ingivet förvaltningsavtal endast har några mindre brister skall detdock finnas en möjlighet för koncessionshavaren att rätta till dettainnan länsrätten slutligen tar ställning i målet.TvångsförvaltningOm förhållandena är sådana att ett förvaltningsföreläggande inte ärtillräckligt för att åstadkomma en tillfredsställande förvaltning skalllänsrätten förorda om tvångsförvaltning av den berörda anläggningen.Vid tvångsförvaltning skall hela förvaltningen av anläggningen överlämnastill en förvaltare som utses av länsrätten och nätmyndigheten skallutöva tillsyn över tvångsförvaltningen.Det skall åligga nätmyndigheten att föreslå en förvaltare, varefter denföreslagne förvaltarens lämplighet prövas av länsrätten. Förvaltarensfrämsta uppgift är att verka för att de missförhållanden som föranletttvångsförvaltningen undanröjs så att en tillfredsställande förvaltningkan åstadkommas. Förvaltaren skall därför utarbetaen plan för hur en sådan förvaltning skall kunna åstadkommas. Sedanförvaltaren utarbetat denna plan skall den ges in till länsrätten sompå grundval av planen beslutar hur länge tvångsförvaltningen skall pågå.Denna tid, sägs det i propositionen, får avgöras från fall till fallmen det bör inte i något fall beslutas om än . Vidareskall länsrätten ha möjlighet att förlänga tiden, dock med högst tre åri taget, om det vid förvaltningstidens slut visar sig att det ännu integått att komma till rätta med de problem som föranlett tvångsförvaltningen.Länsrätten skall även ha möjlighet att besluta att förvaltningen skallupphöra om det visar sig att skälen för tvångsförvaltning intelängre föreligger.Förvaltaren skall, utöver skyldigheten att undanröja de missförhållandensom föranlett tvångsförvaltningen, i övrigt förvalta anläggningen påett tillfredsställande sätt. Förvaltningen finansieras uteslutande medde medel som genereras i verksamheten och de lån som förvaltaren eventuellttar upp. Samtliga dessa medel tillhör koncessionshavaren men disponerasför dennes räkning av förvaltaren.Om förvaltaren skulle missköta sitt uppdrag blir inte följden attanläggningen på nytt ställs under särskild förvaltning utan följden bliratt förvaltaren byts ut.Tvångsförvaltning utan resultatI propositionen föreslås att staten får lösa in anläggningen om enbestående tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kan åstadkommas.Regeringen påpekar att tvångsförvaltning i vissa situationer inte kommeratt framstå som meningsfull. Det kan vara fallet när det inte går attskaffa fram behövligt kapital för anläggningens upprustning. En annansituation kan vara att frågan om tvångsförvaltning har aktualiserats avkoncessionshavarens ovilja att följa ellagstiftningens bestämmelser.Mot bakgrund av detta bör det i lagen finnas en möjlighet för statenatt lösa in anläggningen. Enligt regeringen bör det finnas möjlighetatt besluta om inlösen såväl då frågan om tvångsförvaltning aktualiserassom under pågående tvångsförvaltning.Som förutsättning för inlösen föreslås gälla att en tillfredsställandeförvaltning sannolikt inte kan åstadkommas eller att en tillfredsställandeförvaltning sannolikt inte blir bestående sedan en eventuell tvångsförvaltninghar upphört.Övrig lagstiftningRegeringen föreslår att möjligheten i ellagen att återkalla en nätkoncessionvid koncessionshavarens misskötsamhet tas bort och ersätts med enobligatorisk återkallelse då en elektrisk anläggning löses in av statenenligt den i propositionen föreslagna lagen.EgendomsskyddetRegeringen gör bedömningen att den föreslagna lagen är förenlig medbestämmelserna om egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen.Enligt regeringsformen (2 kap. 18 § första stycket) är varje medborgaresegendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till detallmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådantförfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av markeller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmännaintressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogandetvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning förförlusten enligt grunder som anges i lag.Enligt artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 till skallvarje medborgare ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövassin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningarsom anges i lag och folkrättens allmänna grundsatser.I propositionen påpekas att de ingrepp som kan komma i fråga enligt deföreslagna bestämmelserna aktualiseras vid sådan misskötsamhet frånkoncessionshavarens sida som består i eftersatt underhåll av nätet,åsidosättande av de bestämmelser som syftar till att upprätthålla enfungerande elmarknad och åsidosättande av de bestämmelser som syftartill att upprätthålla elsäkerheten. Vid eftersatt underhåll kan kundernadrabbas av frekventa och långvariga strömavbrott men även av dåligkvalitet på överföringen, vilket i sin tur kan skada känslig elektroniskutrustning. Vidare kan misskötsamhet som skadar elmarknadens funktionfå ett flertal negativa konsekvenser. Om inte mätning och rapporteringfullgörs blir det svårt eller i vissa fall omöjligt för elleverantörernaatt beräkna hur mycket el varje kund har förbrukat. När det gäller brottmot elsäkerhetsbestämmelserna kan sådan misskötsamhet hota människorsliv, hälsa och egendom och även framkalla störningar i driften av andraelektroniska anläggningar. Sådana störningar kan vara både farliga ochkostsamma.Enligt regeringens mening är det uppenbart att de ingrepp som föreslåsskall få vidtas för att tillgodose angelägna allmänna intressen ochalltså i det allmännas intresse. Vid inlösen föreligger rätt tillersättning enligt de grunder som anges i expropriationslagen. Regeringenanser därför att de åtgärder som föreslås ryms inom gränsen för vad somär tillåtet enligt såväl regeringsformen som Europakonventionen.MotionenEtt tillkännagivande med begäran om en precisering av kriterierna förnär en anläggning skall kunna ställas under särskild förvaltning framställsi motion 2003/04:N19 (m). Motionärerna påpekar att de i huvudsak delarregeringens uppfattning. När det gäller förutsättningarna för ettingripande anser de emellertid att regeringens formuleringar är alltförvaga. Med hänvisning till vad anfört i sitt remissyttrandemenar motionärerna att kriterierna för att en anläggning skall kunnaställas under särskild förvaltning måste preciseras.I motionen påpekas även att i sitt remissvar har ifrågasattom den föreslagna regleringen är förenlig med bestämmelserna omegendomsskyddet i regeringsformen och . Av omsorg omegendomsrätten förutsätter motionärerna - utan något särskilt yrkande -att den nya lagen kommer att tillämpas ytterst restriktivt och endastnär de allmänna intressena riskerar att lida allvarlig skada. Vidaresägs det i motionen att det även mot denna bakgrund är viktigt att detsker en precisering av kriterierna för när en anläggning kan tas undersärskild förvaltning.Vissa kompletterande uppgifterUtredningarFrågan om tvångsåtgärder för att säkerställa fortsatt elöverföring vidupphörande av koncession har behandlats av en rad tidigare utredningar,däribland (SOU 1995:108), vilken hade tilluppgift att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet. Utredningenföreslog att de återkallelsegrunder för nätkoncession som gällde enligt1902 års ellag i huvudsak skulle kvarstå oförändrade. Vidare föreslogsatt det skulle skapas en möjlighet för staten att, om en nätkoncessionåterkallas eller i annat fall upphör att gälla, mot ersättning förfogaöver ledningen eller ledningsnätet , högst fem år.I den proposition om ny ellag (prop. 1996/97:136, s. 53) som överlämnadestill gjorde regeringen bedömningen att ett ledningsnät,vid återkallelse av en nätkoncession, bör kunna ställas undertvångsförvaltning för att trygga en säker elförsörjning. Regeringen ansågdock att den närmare utformningen av tvångsförvaltningen borde utredasvidare.Regeringen beslutade att tillkalla en utredare meduppdrag att utreda om bestämmelserna om nätverksamhet i ellagen behövdeändras - . Den särskilde utredaren (direktör ) skulle bl.a. lämna förslag till regler för tvångsförvaltningav nätkoncession.Elnätsutredningen föreslog, som nämnts, i slutbetänkandet om elnätsföretag- särskild förvaltning och regionnätstariffer (SOU 2001:73) att enanläggning får ställas under särskild förvaltning om koncessionshavareni väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagstiftningenoch dessa brister i förvaltningen av anläggningen innebär att elförsörjningeneller elmarknadens funktion hotas.Utredningen övervägde bl.a. frågan om ett tillräckligt rekvisit föringripande skulle vara att anläggningsinnehavaren i väsentlig mån intefullgör sina skyldigheter enligt ellagen, enligt föreskrifter sommeddelats med stöd av lagen eller enligt villkor i nätkoncessionen, dvs.en lydelse motsvarande den i ellagens 2 kap. 18 § andra punktenbeträffande återkallelse av koncession. Mot bakgrund av att ett beslut omsärskild förvaltning innebär ett väsentligt ingrepp för den enskildeefter myndighetsbeslut föreslog utredningen som ytterligare rekvisitför lagens tillämpning att det föreligger ett hot mot elförsörjningeneller elmarknadens funktion.Beträffande elsäkerheten påpekade utredningen att tillsynsmyndighetenhar rätt att förordna om rättelse på nätinnehavarens bekostnad och attförbjuda användandet av en elektrisk anläggning som är i ett sådantskick eller används på ett sådant sätt att uppenbar fara för personeller egendom uppstår. Det finns enligt utredningen därför ingen anledningatt rena elsäkerhetsfrågor skall kunna leda till särskild förvaltning.Elnätsutredningen tog även upp frågan om förenligheten med egendomsskyddeti regeringsformen och äganderättsskyddet i . Utredningensslutsats var att deras förslag inte utgjorde en för den enskildeoproportionerligt betungande åtgärd. Det påpekades att det allmänna intressesom är grunden för ett ingripande måste anses synnerligen starkt,eftersom det är fråga om situationer då koncessionshavaren inte bara iväsentlig mån brutit mot sina skyldigheter enligt ellagen ellerföreskrifter meddelade med stöd av lagen eller villkor i nätkoncessionenutan då därutöver elförsörjningen eller elmarknadens funktion hotas.Yttranden över förslagKonkurrensverket framför i sitt remissyttrande (dnr 848/2001) överslutbetänkandet av att verket inte har några avgörandeinvändningar mot förslaget om särskild förvaltning. Det påtalas dockatt det i utredningens förslag till lag om särskild förvaltning intekonkretiseras vilka brister som krävs för att särskild förvaltning skallkomma i fråga. Av lagförslaget framgår endast att särskild förvaltningkan komma i fråga när anläggningsinnehavaren i väsentlig mån inte fullgörsina skyldigheter. Eftersom bristerna inte närmare preciseras gerlagförslaget utrymme för visst godtycke vid avgörandet om en viss typ avagerande kan leda till särskild förvaltning, sägs det i yttrandet.Svensk Energi framhåller i sitt remissyttrande (dnr N2000/8740/ESP)över slutbetänkande att särskild förvaltning endastbör kunna tillgripas när elförsörjningen (egentligen elöverföringen)hotas.