bet · GR01FiU20 · 2004-01-01 00:00:00 — I analysen beräknas befolkning öka med ca 1,7 miljoner personer till 2050. En stor del av ökningen kommer att ske i åldersgrupperna . Enligt analysen medför detta att utgifterna för sjukvård och äldreomsorg stiger från av BNP till av BNP. Utgifterna för pensioner väntas stiga från av BNP till av BNP. Detta är en utmaning som kommer att ställa stora krav på en väl fungerande offentlig sektor med starka och sunda offentliga finanser. För att klara utmaningen krävs en god ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning. I motion Fi260 av () anförs att regeringen bör ta fram en strategi för att minska inkomstklyftorna. Ett rättvisare för alla . Den ekonomiska politiken ska, enligt utskottets mening, bidra till att öka tillväxten och minska de ekonomiska och sociala klyftorna. Ekonomisk tillväxt är en förutsättning för ökad rättvisa. Tillväxten i sig är däremot ingen garanti för rättvisa, utan för att minska klyftorna i samhället krävs en aktiv politik för rättvisa. Målet bör vara att människors livsval inte ska begränsas av bakgrund eller kön. Alla ska ha samma rätt och möjlighet till vård, utbildning och omsorg. Vidare måste alla former av diskriminering upphöra. Invandrare, flyktingar och de som bott i i många generationer ska ges likartade möjligheter i livet. Även om mycket återstår att göra har de senaste årens tillväxt gjort det möjligt att vidta en rad åtgärder inom t.ex. integrationspolitiken, familjepolitiken, arbetsmarknadspolitiken och utbildningspolitiken. Som framgår av bilaga 3 i vårpropositionen har hushållens sammanlagda ekonomiska standard ökat . Dessutom har inkomstskillnaderna mellan olika grupper, som stadigt ökat , bromsats upp . Skillnaderna är dock fortfarande stora, enligt utskottets mening. Den ekonomiska krisen slog extra hårt mot ensamstående föräldrar, och trots olika reformer har utvecklingen varit svagast för just denna grupp. Av denna anledning har regeringen tillsatt en arbetsgrupp som har till uppgift att analysera situationen för barn som lever i ekonomiskt utsatta familjer. Regeringen anger i vårpropositionen att denna grupp av barn ska prioriteras i det pågående reformarbetet. Den största klyftan i samhället finns enligt utskottets mening mellan dem som har arbete och dem som är arbetslösa. Det är i detta perspektiv som vårpropositionens, och tidigare vår- och budgetpropositioners, omfattande åtgärder för att öka sysselsättningen, minska arbetslösheten och sjukfrånvaron ska ses. Människors vilja och förmåga att arbeta måste tas till vara. Ett sätt att göra det på är enligt utskottets mening att fortsätta att minska olika tröskel- och marginaleffekter i skatte- och bidragssystemen så att det lönar sig bättre att arbeta och studera. En mängd åtgärder har också vidtagits för att begränsa marginaleffekterna. En analys i vårpropositionen visar att den genomsnittliga marginaleffekten sjönk med , från till . Marginaleffekterna har dock stigit något , främst till följd av stigande arbetslöshet och höjda kommunalskatter. I vårpropositionen anger regeringen att arbetet med att minska marginal- och tröskeleffekter ska fortsätta. och socialbidragsberoendet ska halveras Antalet socialbidragsberoende ökade kraftigt under krisen . och regeringens mål är att socialbidragsberoendet ska halveras , från 115 200 personer 1999 till 57 600 personer 2004. Målet är ett komplement till sysselsättningsmålen och uppfyllelsen av målet ska avrapporteras till i anslutning till budgetpropositionen. Antalet helårsbidrag minskade med 29 000 eller , och enligt de senaste uppskattningarna fortsatte antalet socialbidragsberoende att minska även , trots lågkonjunkturen och den svagare arbetsmarknaden. Nedgången berodde bl.a. på en ökad sysselsättning bland invandrare. Kampen för ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet är enligt utskottets mening avgörande när det gäller att minska behovet av bidrag. Möjligheterna för utsatta grupper att skaffa jobb, egen försörjning och delta i arbetslivet måste öka. har inte råd - varken mänskligt eller ekonomiskt - att ställa dessa grupper utanför. Därför är det enligt utskottets mening utomordentligt viktigt att sysselsättningsmålet och målet om en halvering av socialbidragsberoendet nås även om det krävs mer insatser och tar än beräknat. Rättvisa och jämställdhet är centrala mål i den ekonomiska politiken. Även om vi i har kommit långt med jämställdheten mellan män och kvinnor i jämförelse med andra länder återstår mycket att göra. Arbetsmarknaden är fortfarande kraftigt könsuppdelad, och kvinnors arbete är ofta lägre betalt. Män har bättre karriärmöjligheter, högre lön och större makt som en följd av att de är män. Den jämställdhetsbilaga som regeringen redovisade i budgetpropositionen (bilaga 4) visar att fördelning av ekonomiska resurser mellan män och kvinnor är mycket ojämn. Kvinnornas löner och inkomster från företagande uppgår enligt bilagan till av männens. Genom att männen har större kapitalinkomster än kvinnorna minskar inkomstandelen till . Kvinnornas inkomstandel stiger till av männens när hänsyn tas till den omfördelning som sker i samhället via skatter, transfereringar och olika typer av familjestöd. I bilagan framgår också att kvinnor står för merparten av det obetalda arbete som t.ex. sker i hemmet, vilket får negativa effekter för utvecklingen av det betalda arbetet. För att bryta detta mönster måste den övergripande ekonomiska politiken få ett ännu tydligare genusperspektiv. Vid sidan om åtgärder inom familje- och arbetsmarknadspolitiken handlar det t.ex. om åtgärder för att bryta yrkes- och befattningssegregeringen. Insatser måste också vidtas för bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden, där män till övervägande delen arbetar inom den privata sektorn medan kvinnor till arbetar i den offentliga sektorn och till i den privata sektorn. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att regeringen tillsatt en utredning om rätt till heltidsanställning. Trots att lönediskriminering är förbjuden i lag är den könsrelaterade lönediskrimineringen - löneskillnaderna mellan män och kvinnor sedan hänsyn tagits till skillnader i yrkesval och sektor- och branschtillhörighet - fortfarande stor. Enligt den officiella lönestatistiken uppgår kvinnornas löner till av männens. Detta är enligt utskottets mening en oacceptabel situation. Den könsrelaterade lönediskrimineringen måste bort från dagordningen. Regeringen följer löpande arbetsmarknadens arbete med att få bort den könsrelaterade lönediskrimineringen, via och . I vårpropositionen anger också regeringen att en arbetsgrupp med uppgift att se över jämställdhetslagen kommer att tillsättas 2005. Vidare ska en nationell handlingsplan mot könsdiskriminerande löneskillnader tas fram. I skrivelsen Jämt och ständigt (rskr. 2002/03:140), som regeringen överlämnade till , redogörs för de insatser som görs inom olika politikområden och på arbetsmarknaden för att öka jämställdheten i samhället. Utskottet avslutar med att konstatera att vårpropositionen bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, och . Tillsammans står de bakom riktlinjerna för den ekonomiska politiken, budgetpolitiken och tilläggsbudgeten . Med hänvisning till vad som anförts ovan tillstyrker utskottet propositionen yrkande 1 och avstyrker motionerna Fi22 (m) yrkande 1, Fi23 (fp) yrkande 1, Fi24 yrkandena 1-4, Fi25 yrkande 1 samt Fi260 av (). 3 Mål för budgetpolitiken Utskottets förslag i korthet Målet om ett finansiellt sparande i den offentliga sektorn på av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel bör ligga fast. Utskottet avvisar motionsförslag om mål för statens finansiella sparande och den offentliga skuldsättningen. De aktuella motionerna avstyrks. Jämför reservationerna 2 (m) och 3 (fp, kd, c). har lagt fast ett långsiktigt mål för finanspolitiken som innebär att de samlade offentliga finanserna ska uppvisa ett överskott på i genomsnitt av BNP sett över en konjunkturcykel. Eftersom BNP uppgår till innebär detta mål uttryckt i nominella termer att de samlade inkomsterna för staten, kommunerna och ålderspensionssystemet ska överstiga utgifterna med i genomsnitt ca under en fem till . Överskottet kan ett visst år vara högre eller lägre, men för perioden som helhet ska det motsvara av BNP. Överskottsmålet på av BNP innebär att statsskulden kan minska som andel av BNP som tillgångar byggs upp inom det allmänna pensionssystemet. har också lagt fast ett utgiftstak , vilket sätter en gräns för hur stora utgifter som staten kan dra på sig. Utgiftstaket omfattar dels de egentliga utgifterna på statsbudgeten exklusive statsskuldsräntorna, dels utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Utgiftstaket fastställs alltid med viss marginal, och skillnaden mellan de takbegränsade utgifterna och utgiftstaket benämns budgeteringsmarginalen. Om belastningen på de takbegränsade utgifterna ökar kommer budgeteringsmarginalen att minska, och i princip försvagas då också budgetsaldot eller saldot för ålderspensionssystemet med ett lika stort belopp. Sedan målet om överskott över en konjunkturcykel började gälla 2000 till för vilket det finns ett utfall, 2003, har det årliga överskottet i de offentliga finanserna motsvarat i genomsnitt av BNP. Överskottet 2004 beräknas nu till av BNP. Mot bakgrund av den svaga sysselsättningsutvecklingen bedömer regeringen att avvikelsen från överskottsmålet 2004 är acceptabel och att en åtstramning av finanspolitiken under innevarande år skulle riskera att hämma den ekonomiska utvecklingen. Framöver beräknas överskottet i de offentliga finanserna öka från 2004 till 2006. Det svenska överskottsmålet är väsentligt mer ambitiöst än det som EU-länderna satt upp inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten. De svenska offentliga finanserna är också betydligt starkare än genomsnittet inom EU. uppvisade ett finansiellt sparande i den offentliga sektorn på av BNP, att jämföra med genomsnittet för EU-länderna på -2,av BNP. För att bedöma om överskottens nivå är förenliga med det medelfristiga målet analyserar regeringen den strukturella nivån på överskotten. Vid denna beräkning justeras det faktiska överskottet med hänsyn till två faktorer, nämligen förskjutningar i skatteuppbörden och den inverkan som en hög- eller lågkonjunktur har på de offentliga finanserna ett visst år. Med dessa båda faktorer bortrensade får man fram ett strukturellt finansiellt sparande. Vid ett givet långsiktigt överskottsmål på i genomsnitt av BNP bör det strukturella sparandet varje enskilt år motsvara, eller ligga nära, denna nivå. Avviker det kan avvikelsen sägas spegla i vilken omfattning aktiva finanspolitiska åtgärder sätts in för att stabilisera ekonomin vid sidan av de automatiska stabilisatorerna. Utvecklingen i de offentliga finanserna uttryckt som strukturellt sparande framgår av följande sammanställning. Strukturellt finansiellt sparande i den offentliga sektorn 2000-2006 Överskottsmålet tillåter att det finansiella sparandet avviker från för att jämna ut konjunktursvängningarna. Sedan budgetpropositionen anger regeringen dock inte preciserade mål för det offentliga sparandet framöver utan endast . Målet för det enskilda året ska bestämmas med hänsyn både till det övergripande målet över en konjunkturcykel, och den aktuella konjunkturläget. Att fastställa mål framöver är emellertid vanskligt eftersom det är svårt att göra träffsäkra konjunkturprognoser med en tidshorisont . Moderata samlingspartiet anser i motion Fi22 att budgetpolitiken ska inriktas på ett långsiktigt mål för den offentliga sektorns skuldsättning. Motionärernas samlade bedömning är att den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld bör reduceras till av BNP, och att detta bör uppnås inom . För att åstadkomma en sådan skuldminskning krävs ett strukturellt finansiellt sparande på åtminstone av BNP . Det faktiska saldot bör sedan målsättas utifrån detta, men med hänsyn tagen också till konjunkturläget. Motionärerna förordar utifrån denna ram ett finansiellt sparande som är starkare än regeringens. Motionärerna förordar ett finansiellt sparande 2005 på av BNP, och 2006 av BNP. Detta är 0,4 och mer än regeringen respektive 2006. Förslaget redovisas som ett inslag i partiets förslag till riktlinjer för budgetpolitiken (yrkande 2 i denna del). liberalerna framhåller i motion Fi23 att eftersom pensionssystemet ät autonomt bör inte dess sparande räknas in i det mål som fastställs. För kommunerna gäller ett balanskrav, och man bör kunna räkna med att den kommunala sektorn är i balans. Därmed är det statens finansiella sparande som bör målsättas. Målet bör vara att statens finansiella sparande ska vara i balans över en konjunkturcykel (yrkande 3). Givet de beräkningar som finns för pensionssystemet innebär ett sådant mål att den offentliga sektorn uppnår ett sparande på av BNP. Det operativa målet ska dock inte avse det offentliga sparandet, utan statens. Motionärerna betonar också att statens skuld bör minska, både som andel av BNP och i absoluta tal. Det är inte rimligt att försöka uppnå balans i statens finansiella sparande men med ett överskott i staten på 0,av BNP under tre av under nästa mandatperiod nås balans i genomsnitt för en femårsperiod. anser i motion Fi24 att regeringens förslag till budgetpolitiskt överskottsmål för de offentliga finanserna bör kompletteras och senare eventuellt ersättas med ett mål om balans i statens finansiella sparande (yrkande 8). En sådan restriktion innebär att skatteuttaget varken blir större eller mindre än nödvändigt oavsett nivå på det totala skatteuttaget. Ett balansmål för statens finansiella sparande över konjunkturcykeln blir liktydigt med en ambition att statsskulden inte ska öka över tiden, ens i nominella termer. På grund av de stora underskotten måste dock målet trappas in stegvis, påpekar motionärerna. Motionärerna föreslår också ett etappmål för statsskulden som innebär att den ska minskas till av BNP (yrkande 6). Detta ska huvudsakligen åstadkommas genom försäljning av statliga företag. uppger att deras budgetförslag innebär att statsskulden blir av BNP, dvs. av BNP lägre än i regeringens förslag. Motionärerna anser också att regeringen bör fullfölja arbetet med att presentera en långsiktig inkomst- och utgiftsstrategi, (yrkande 9). De erinrar om att den tidigare finansministern tog initiativ till att utforma en sådan strategi men aldrig gavs tillfälle att slutföra detta arbete. En sådan strategi behövs enligt deras mening om ska klara den dubbla utmaning som följer av en ökad internationalisering med dess krav på sänkt skattetryck som den demografiska utvecklingen med alltfler äldre snarare ställer krav på motsatsen. framhåller i motion Fi25 att räntebetalningarna på den växande statsskulden är mycket betungande. Motionärerna anser att statsfinanserna måste ha sådan styrka att det inte uppstår ett budgetunderskott vid en normal lågkonjunktur. Regeringens mål om ett överskott i de offentliga finanserna har visat sig medföra en risk att avsättningar för framtida pensioner används för att täcka underskott i statens finanser, anser motionärerna. terpartiet förordar därför ett mål som innebär att statsbudgeten inte ska visa underskott över en konjunkturcykel. Motionärernas målsättning är också att statsskulden ska minska som andel av BNP till högst inom de närmaste två mandatperioderna (yrkande 3). Budgetpolitiken har inriktats mot två fleråriga mål - saldomålet och utgiftstaket - som lagt grund för en sund och stabil utveckling av de offentliga finanserna. Denna omständighet har bidragit till att har internationellt sett starka offentliga finanser. Av EU:s numera 25 medlemsländer var det endast sju som uppvisade överskott i sina samlade offentliga finanser medan 18 länder uppvisade underskott. Av de sju länderna med överskott var det tre vars överskott var större än , (1,), (2,) och (2,). Genomsnittet bland EU-länderna var ett underskott på av BNP och flera länder hade betydligt större underskott än de av BNP som stabilitets- och tillväxtpakten stipulerar. Även och uppvisar stora underskott i sina offentliga finanser. Vid en internationell jämförelse hävdar sig offentliga finanser väl, och överskotten beräknas också stiga . Nuvarande överskottsmål på i genomsnitt av BNP över en konjunkturcykel har gällt . motsvarade det finansiella sparandet i den offentliga sektorn 5,1 respektive av BNP enligt de reviderade NR-beräkningar som tillämpas och bygger på en periodiserad redovisning. Överskotten översteg dessa båda år med bred marginal den målsatta genomsnittsnivån. I den svaga konjunktur som råder beräknas det finansiella sparandet till av BNP. Ålderspensionssystemet visar ett överskott på och statens finansiella sparande beräknas till -1,av BNP: Med ett marginellt underskott i kommunsektorn ger detta sammantaget ett offentligt sparande på av BNP. Fördelningen av finansiellt sparande i den offentliga sektorn , och förespråkar alla ett mål om att statens finansiella sparande ska vara i balans över en konjunkturcykel. Moderata samlingspartiet anser att målet bör avse den offentliga bruttoskulden, som ska reduceras till av BNP om . Därav följer enligt egna uppgifter att det strukturella finansiella sparandet i den offentliga sektorn bör uppgå till åtminstone av BNP . Utskottet vill med anledning av detta framhålla följande. För kommunsektorn gäller ett krav på att det finansiella sparandet ska vara i balans. Det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet beräknas enligt uppgå till av BNP . Av detta följer att regeringens mål om ett överskott på av BNP i hela den offentliga sektorn innebär att statens finansiella sparande i genomsnitt ska vara i balans åren framöver. Oppositionspartiernas förslag om ett balansmål för staten innebär således i detta avseende inte någon skillnad gentemot regeringens mål för hela den offentliga sektorn, åtminstone inte för den överskådliga framtiden. Inte heller förslag om ett skuldmål innebär någon verklig skillnad. kommer själva fram till att ett överskott på i de offentliga finanserna är vad som krävs för att nå deras föreslagna skuldmål. De olika målformuleringarna innebär således alla en snarlik avvägning av de offentliga finansernas styrka. Det förefaller därför, enligt utskottets uppfattning, som om det i praktiken råder en bred enighet kring att målet för de offentliga finanserna är väl avvägt. Det som skiljer är i stället målens tekniska utformning. Oppositionspartierna för fram en rad argument för att målet inte bör avse hela den offentliga sektorns finansiella sparande, utan bara statens, alternativt den offentliga bruttoskulden. Den bärande tanken bakom förslaget om ett balansmål för statens finansiella sparande är att ålderspensionssystemet är självständigt och inte kan användas som budgetregulator med mindre än att pensionsöverenskommelsen rivs upp. Kommunsektorn är ålagd ett balanskrav. Det är därför logiskt att målet avser den sektor som regering och riksdag har full möjlighet att påverka, nämligen staten. Överskottet i de offentliga finanserna ligger helt och hållet i pensionssystemet medan staten uppvisar ett underskott. Detta är inte en hållbar situation utan innebär att pensionärernas tillgångar hotas på , eftersom staten framöver kan behöva göra anspråk på dessa för att balansera sin egen ekonomi. Ett mål för den offentliga bruttoskulden ger starkare incitament att använda oväntade och tillfälliga förbättringar till amorteringar. Avser målet det finansiella sparandet ökar i stället risken att sådana förstärkningar används till budgetförsvagande reformer, anser . En lägre skuldnivå ger också ökat finanspolitiskt handlingsutrymme framöver som det minskar risken för en eskalerande skuld- och räntespiral i händelse av en ny, riktigt djup, lågkonjunktur. Utskottet delar inte åsikten att det vore lämpligare att ha ett mål för statens finansiella sparande eller för den offentliga skulden än att behålla målet för finansiellt sparande i hela den offentliga sektorn. Det finns flera skäl till detta. Ett mål för den offentliga bruttoskulden, och likaså för statsskulden, skulle riskera att innebära en lockelse att uppnå målet genom engångsvisa åtgärder, och även sådana åtgärder som inte förbättrar den offentliga nettoskulden. Ett bruttoskuldmål skulle kunna nås genom omfattande försäljningar av statlig egendom, trots att sådana försäljningar inte behöver innebära en förbättring av den offentliga ekonomin. verkas dessutom av många faktorer som är av teknisk karaktär och därför har mindre betydelse i ekonomisk-politiskt perspektiv. Det förefaller t.ex. inte välbetänkt att anpassa finanspolitiken till effekter på skuldsättningen då valutakursen ändras. Ett skuldmål skulle riskera att inte vara särskilt operativt lämpligt. Ett återkommande argument mot dagens mål för hela den offentliga sektorn är att det hotar pensionärernas pengar. För att täcka sina egna underskott skulle staten förr eller senare behöva ta pensionssystemets sparande i anspråk. En sådan verklighetsbeskrivning är enligt utskottets uppfattning direkt missvisande. Det förhållandet att det finns ett betydande överskott i pensionssystemet gör det förvisso möjligt att underbalansera statens finansiella sparande utan att äventyra de samlade offentliga finanserna. Detta är en ekonomisk-politisk avvägning som görs avseende de offentliga finanserna. Den avvägningen äventyrar inte pensionsöverenskommelsen och hotar inte pensionärernas pengar. De offentliga finanserna fortsätter att vara starka och skuldkvoten minskar till 2006 trots underskottet i statens finansiella sparande. I ett stabiliseringspolitiskt perspektiv måste de samlade offentliga finanserna beaktas. Om man ska bedöma ekonomins samlade efterfrågan kan man inte bortse från pensionssystemet och kommunsektorn. Att bara betrakta staten skulle lätt kunna leda till en felaktigt avvägd efterfrågepolitik. Om finanspolitiken inriktas på ett mål för statens finansiella sparande skulle det därför ändå behövas ett annat mått för att göra stabiliseringspolitiska avvägningar. Detta skulle enligt utskottets mening innebära en onödig komplikation och riskera att göra finanspolitiken mindre tydlig. Ett mål som avser hela den offentliga sektorn är mindre känsligt för organisatoriska förändringar än ett mål för staten. För att vara jämförbart över tiden måste ett mål för staten justeras för ansvarsförändringar mellan staten och kommunsektorn. Detsamma gäller t.ex. för engångsöverföringarna från pensionssystemet till staten som följde av pensionsreformens ändrade ansvarsfördelning. Ett mål som avser hela den offentliga sektorn är därför i denna mening stabilare över tiden. Även för arbete med att jämföra de politiska alternativen skulle ett mål för staten kunna innebära en komplikation. Flera riksdagspartier förordar nämligen omfattande förändringar av ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Avgränsningen av staten skulle därför kunna variera mellan parterna, vilket i hög grad skulle försvåra jämförelser av de olika budgetalternativen. Ännu ett viktigt skäl till att målet bör avse hela den offentliga sektorn är att detta är en internationell standard. nuvarande överskottsmål är definierat i överensstämmelse med det mått som EU använder i stabilitets- och tillväxtpakten. Detta underlättar givetvis internationella jämförelser, men det bidrar också till ökad tydlighet i finanspolitiken. Om skulle välja ett mål för staten skulle vi alltså behöva använda ett mått i den inhemska politiken och ett annat i EU-sammanhang. Detta skulle enligt utskottets mening göra finanspolitiken mindre tydlig. Väljer man att ersätta målet för de offentliga finanserna med ett balansmål för staten kan i ett längre perspektiv följden bli att finanspolitiken försvagas. Om balanskravet för kommunerna upprätthålls och målet för statens finansiella sparande sätts till exempelvis noll, kommer det samlade offentliga sparandet att följa sparandet i pensionssystemet.