bet · GR01KU9 · 2004-02-19 00:00:00 — Utskottet lade vid detta tillfälleinte fast någon ny praxis, utan gav uttryck för den ordning som hadetillämpats och som man också har använt sig av därefter ändafram till i dag.Även om det saknas uttryckliga regler för hur beslutsordningen skall seut vid slutliga prövning av ett grundlagsförslag, kan man intesäga att praxis har vuxit fram på ett oreglerat område. Om man ser påpraxis i belysningen av de regler som gäller dels kravet på två likalydandebeslut vid grundlagsändring, dels hur ärenden i och i synnerhetlagärenden avgörs, synes praxis vara i enlighet med och en konsekvens avdessa regler. Praxis kring beslutsordningen i grundlagsärenden är alltsåinte något som i egentlig mening avviker från vad som gäller för andralagärendens avgörande, utan torde snarare vara en följd av hur dessahanteras.Av grundläggande betydelse för förståelsen av praxis kring beslutsordningeni grundlagsärenden är alltså vad som utgör ett ärende, och i synnerhetett lagärende, i . Ett ärende i är den sakfråga somriksdagen skall eller kan ta ställning till. Ett en gång väckt, självständigtförslag bildar ramen för ärendets fortsatta behandling. En propositionmed lagförslag kan innehålla ett eller flera ärenden. Detsamma gällermotioner från allmänna motionstiden (i en motion får dock inte sammanförasförslag i skilda ämnen, jfr 3 kap. 9 § andra stycket RO). En följdmotionär dock inget självständigt ärende eller sakfråga, utan utgör ettosjälvständigt förslag som tillförs ett redan väckt ärende, dvs. en följdmotionbehandlas inom ramen för ärendet.När ett lagärende skall avgöras kan detta, t.ex. om det har väcktsföljdmotioner med förslag på andra lösningar i olika delfrågor, behöva skepunktvis genom delbeslut. Som framgått ovan har det inte införts någotkrav på ett obligatoriskt slutavgörande i lagärenden, dvs. det krävs inteatt fattar ett särskilt, avslutande beslut varigenom riksdagenantar lagen (om t.ex. ändring i gällande lag) sådan den föreligger efterdelbesluten. Dock måste det av propositionsordningen för ärendets avgörandeframgå att antar ifrågavarande lag, eftersom det är enbart genomett sådant beslut som kan anta en ny lag eller ändra ellerupphäva en gällande lag. Detta följer, som redovisats ovan, av den formellalagkraftens princip. Av regeringsformens bestämmelser framgår vidare attdet är den beslutade lagen som sedan utfärdas av regeringen och kungörsi behörig ordning. Det beslut varigenom avgör det aktuellalagärendet består alltså i att antar den lag som är i fråga. Ettlagärende avgörs alltså genom att tar ställning till helheten,inte de enskilda delfrågorna.Ett grundlagsärende prövas vid första beslut på precis sammasätt som ett vanligt lagärende. Den enda skillnaden är att genomsitt beslut inte slutligt avgör ärendet, utan man beslutar att anta denaktuella grundlagen som vilande. Det beslut, varigenom preliminärtavgör ärendet, tar alltså inte heller i detta fall sikte på delfrågornautan på helheten. antar alltså grundlagsförslaget som sådantsom vilande. Därmed framstår den praxis som gavuttryck för vid 1976/som en logisk följd av och i enlighetmed gällande regler, nämligen att också den slutliga prövningen innebäratt man tar ställning till grundlagsförslaget som en enhet. Därmed blirdet första och det andra beslutet att anta den aktuella grundlagenlikalydande.3.5 Diskussioner i kring den valda enhetenInledningSom påpekats ovan har regeringens formulering av den enhet som utgör ettgrundlagsärende i allmänhet accepterats av som ramen för dessprövning, och som vid den slutliga prövningen skall antingen antas ellerförkastas. En minoritet i , som visserligen avseratt slutligen anta det vilande grundlagsförslaget, kan inför riksdagensandra beslut ändock känna ett behov av att markera att man vid det förstabeslutet hade avlämnat en reservation i en viss delfråga och att manfortfarande har samma inställning i denna delfråga. En sådan markeringbrukar göras i ett särskilt yttrande, där man vanligen har anfört att "pågrund av gällande praxis beträffande beslutsordningen i ärendenav detta slag har de avstått från att nu framställa yrkande om att denaktuella bestämmelsen skall utgå ut det vilande grundlagsförslaget" (set.ex. 1988/89:KU2).Det har dock förekommit att en diskussion i riksdagenhar uppstått kring den valda enheten för ett grundlagsärende. Nedanredovisas först ett grundlagsärende , där man iriksdagen var överens om att ett grundlagsärende skulle delas upp på treskilda ärenden. Därefter redovisas två grundlagsärenden där man inte harvarit helt överens i om hur enheten skall se ut. Den fråga somdärmed har ställts på sin spets har rört i vilka enskilda delar reservationerkan lämnas inför slutliga beslut. Det sista av dessa ärendenär det grundlagsärende /2002 som kan sägas vara upphovet tillatt denna uppföljning och utvärdering inleddes.Grundlagsförslag med anledning av proposition 1984/85:83 om ändring iregeringsformen m.m.Som redovisats ovan har det förekommit att inte har accepteratden enhet som av regeringen har presenterats som ett och samma grundlagsärende,utan har delat upp regeringens grundlagsförslag på flera ärenden.Så skedde med anledning av regeringens förslag i proposition 1984/85:83om ändring i regeringsformen. I propositionen föreslogs en ny bestämmelsei regeringsformen som rörde den kommunala beslutanderätten i krig ochkrigsfara. Därutöver föreslogs en ändring i övergångsbestämmelserna tilllagen (1976:871) om ändring i regeringsformen för att det skulle blimöjligt att förhandsgranska videogram som skall visas offentligt. Vidareinnehöll propositionen ett förslag om att lönedelegation skulleavskaffas och dess uppgifter föras över till finansutskott.Detta förslag föranledde ändringar i regeringsformen och riksdagsordningensamt vissa följdändringar i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser ochi sekretesslagen.Samtliga föreslagna ändringar i regeringsformen och i övergångsbestämmelsernatill lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen lades fram i en ochsamma lag om ändring i regeringsformen (a. prop. s.12 f.). När det gälldeavskaffandet av lönedelegation lades det fram förslag tillföljdlagstiftning i form av en lag om ändring i riksdagsordningen samt enlag om ändring i sekretesslagen (a. prop. s. 27 f.).Vid behandlingen i delade upp propositionenslagförslag i tre skilda ärenden. Förslaget till en ny bestämmelse iregeringsformen som rörde den kommunala beslutsrätten i krig och krigsfarabehandlades i betänkande /85:KU18. Vidare behandlades förslaget om enändring i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring iregeringsformen, som innebar att det skulle bli möjligt att förhandsgranskavideogram som skall visas offentligt, i betänkande 1984/85:KU20. Därutöverbehandlades i betänkande /85:KU34 förslaget om ändring i regeringsformensom rörde att lönedelegation skulle avskaffas och dess uppgifterföras över till finansutskottet.Genom betänkande 1985/86:KU1 anmälde samtligavilande grundlagsförslag från /85 för slutligt beslut. Anmälanrörde således bl.a. de ovan redovisade tre ärendena. Utskottet hemställdeom slutligt beslut i dessa ärenden i tre skilda hemställanspunkter, varoch en avseende ett vilande förslag till lag om ändring i regeringsformen.Behandlingen av de ovan redovisade grundlagsärendena är ett exempel påatt /inte känt sig bundet/bunden av hurregeringen i en proposition har redovisat hur ramen för ett grundlagsärendeser ut. I stället fann man vid riksdagsbehandlingen att ärendet rörde treolika sakfrågor, och delade därför upp det på tre skilda grundlagsärendeninför det första riksdagsbeslutet. Uppdelningen tydliggjordes genom attutskottet behandlade ärendena i tre olika betänkanden.Grundlagsärendet om inkorporering av och andra fri-och rättighetsfrågorI proposition 1993/94:117 föreslog regeringen bl.a. en ny bestämmelse iregeringsformen - 2 kap. 23 § - som föreskrev att lag eller föreskriftinte får meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiskakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och degrundläggande friheterna (). Propositionen innehöll ocksåförslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen. I bestämmelseni 2 kap. 18 § om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådantförfogande föreslogs en närmare precisering av det egendomsskydd somEuropakonventionen anger. Ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten idenna bestämmelse föreslogs också. Vidare föreslogs att det som en nygrundläggande fri- och rättighet skulle föras in ett skydd för närings-och yrkesfriheten. En bestämmelse som garanterar alla barn som omfattasav den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggandeutbildning i allmän skola föreslogs också samt att det allmänna skulle svaraför att det finns högre utbildning.Propositionens hemställan innehöll en punkt med förslag till lag om ändringi regeringsformen där samtliga föreslagna ändringar ingick.Konstitutionsutskottet behandlade propositionens förslag i sitt betänkande1993/94:KU24. Utskottets hemställan inför första beslut innehöllsex punkter där olika delar av regeringens förslag till lag om ändring iregeringsformen behandlades samt ett av utskottet framlagt förslag kompletterande ändring i 8 kap. 18 § RF. Tre reservationer hade lämnatsi dessa delar, samt en meningsyttring från en suppleant i utskottet.I sitt betänkande 1994/95:KU5 anmälde det vilandebeslutet rörande förslag till lag om ändring i regeringsformen för slutligtbeslut. I en punkt hemställde utskottet att slutligen skulleanta förslaget till lag om ändring i regeringsformen.Två partier i utskottet hade emellertid haft invändningar rörande denvalda enheten. Av allmänna protokoll från den 25oktober 1994 (prop. 1994/95:3), § 3.9, framgår att en ledamot (mp) yrkadeatt förslaget till 2 kap. 18 § RF skulle utgå ur det vilande grundlagsförslaget.Ordföranden vägrade med hänsyn till rådande praxis att ställa dettayrkande under proposition. Utskottet beslutade i enlighet med ordförandensförslag. Ledamöterna från och reserverade sigmot beslutet.I ett särskilt yttrande till utskottets betänkande erinrade Vänsterpartietom sin meningsyttring vid utskottets behandling inför det första beslutet,där man ansett att borde avslå regeringens förslag till lag omändring i regeringsformen i vissa delar. vidhöll nu sininställning. Vidare ansåg man att det inte fanns något sakligt sambandmellan den föreslagna förstärkningen av egendomsskyddet samt närings- ochyrkesfriheten å den ena sidan och allemansrätten, rätten till utbildningoch konstitutionella ställning å den andra sidan.Partiet ansåg att när ärendet nu anmäldes för slutligt beslut borde detha varit möjligt att fullfölja dess inställning med yrkande att riksdagenförkastade förslaget i de delar som var föremål för avslagsyrkande imeningsyttringen. Utskottsmajoriteten hade emellertid inte tillåtit detta.Enligt majoriteten måste de olika paragraferna ses som en enhet och dåi sin helhet antingen antas eller förkastas. ansåg attkonsekvensen därmed blev att en riksdagsmajoritet i fall som detta kanbinda upp en framtida riksdag på ett olyckligt sätt. Då övriga delar avförslagen var positiva valde att genom detta särskildayttrande framföra sin uppfattning.Även invände mot den valda enheten för ärendet. Man anfördei ett särskilt yttrande att förslaget om förstärkning av egendomsskyddetsaknade samband med och ärendet i övrigt. EnligtMiljöpartiet borde det ha varit möjligt att inför det slutliga beslutetlägga fram en reservation med ett yrkande om att förkastadeförslaget i denna del.Utskottsmajoriteten (s, m, fp och c) anförde i ett särskilt yttrande attlagförslagen i detta ärende var sakligt förbundna med varandra.Ändringar i regeringsformen rörande samarbetet i EU m.m.I proposition 2001/02:72 föreslog regeringen ändringar i bl.a. regeringsformenoch riksdagsordningen. Förslaget innebar att skyddet för utsatta grupperkompletterades och förstärktes i regeringsformens målsättningsstadgande(1 kap. 2 §). Där föreslogs också en föreskrift om skydd för miljön. Vidareföreslogs en ändring av främst språklig karaktär i bestämmelsen röranderikets indelning i kommuner (1 kap. 7 §). Därutöver föreslogs ändringarbeträffande normgivningsrätten på kulturmiljöområdet (8 kap. 7 §) samtrörande Lagrådets sammansättning (8 kap. 18 §). Dessutom föreslogs ändringari 10 kap. som innebar dels att gavs möjlighet att överlåtabeslutanderätt inom ramen för samarbetet i EU (5 §), dels att det avgrundlagen uttryckligen skulle framgå att kan godkänna en ännuinte slutförhandlad internationell överenskommelse inom ramen för samarbeteti EU (2 §). Det föreslogs också att det skulle föras in en bestämmelse i10 kap. 6 § om att regeringen fortlöpande skall informera ochsamråda med organ som utses av om vad som sker inom samarbeteti EU. Sistnämnda förslag föranledde en ändring i riksdagsordningen.I propositionen föreslogs under en punkt en lag om ändring i regeringsformenoch under en annan punkt en lag om ändring i riksdagsordningen.Konstitutionsutskottet behandlade förslagen i betänkande 2001/02:KU18. Isitt förslag till riksdagsbeslut behandlade utskottet förslagen under sexolika förslagspunkter. Utskottets förslag föranledde två reservationer.Ibetänkande 2002/03:KU6 anmälde det vilande förslagettill lagar om ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen förslutligt beslut. Utskottet föreslog under en punkt att slutligenantog förslaget till dels lag om ändring i regeringsformen, dels lag omändring i riksdagsordningen.Tre partier i hade dock invändningar rörande denvalda enheten. I ett särskilt yttrande anförde att de föreslagnaändringarna i regeringsformen gällde tre separata frågor. Man ansåg attriksdagen vid det andra beslutstillfället borde få ta ställning till dessavar och en för sig. Först därigenom blev det möjligt att fullt ut reflekteraöver de åsikter rymde. Separata beslut var också den beslutsformsom enligt närmast anslöt till stadgandet i 8 kap. 15 § RF omatt beslut vid det första och andra beslutstillfället skallvara likalydande. Man konstaterade att en sådan beslutsordning emellertidinte skulle komma att tillämpas. Moderata samlingspartiet skulle underdessa omständigheter komma att vid det andra beslutstillfället rösta jatill de föreslagna ändringarna i regeringsformen och i riksdagsordningen.Innebörden av detta ställningstagande var emellertid att partiet vidhöllsamma uppfattning i de tre frågorna som vid första beslut. Manframhöll att ställningstagandet nu innefattade en kombination av ett jatill huvuddelen av de föreslagna ändringarna och en förklaring att dettaja inte inbegrep ändringar i 10 kap. 2 § RF. Den valda beslutsordningengav enligt inte möjlighet att på ett annat rättvisande sättåskådliggöra partiets mening.Vidare anförde i ett särskilt yttrande att det vilandegrundlagsförslaget inrymde ett flertal ändringar av regeringsformen,ändringar som i flera fall hade föga med varandra att göra. Vänsterpartietstödde dessa ändringar. Man ville särskilt peka på de förstärktaformuleringarna om det allmännas ansvar för en god miljö i 1 kap. 2 § RF samtden i samma paragraf utvidgade och preciserade skyldigheten för detallmänna att motverka diskriminering. Man stödde också ändringen av 10 kap.2 § RF. Dock konstaterade man att beslutsordning, sådan denhar tolkats i praxis, tyvärr inte medgav att fullföljdesitt ställningstagande i dessa delar då beslutsordningen innebar attsamtliga vilande grundlagsändringar i detta betänkande skulle avgöras iett beslut. De tvingades därför - på grund av den vikt de tillmätteändringen av 10 kap. 5 § RF - att rösta nej till samtliga ändringar.Därutöver anförde i ett särskilt yttrande att gällande praxisbeträffande beslutsordningen i ärenden om grundlagsändring innebär att deolika paragraferna i förslaget till lag om ändring i regeringsformen vidriksdagens slutliga behandling skall ses som en enhet. Denna enhet skalldå i sin helhet antingen antas eller förkastas av . Detta innebarför del att man, om man ville fullfölja sina ställningstagandenfrån vårens riksdagsbehandling, nu måste förkasta också förslaget tillövriga ändringar i regeringsformen. Man påpekade att dessa bl.a. innebarett förstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper och för miljön, vilkapartiet självfallet ställde sig bakom. De ansåg dock att förslaget tilländringar i 10 kap. 2 och 5 §§ RF var förknippade med så allvarliga bristerur demokratisk synvinkel att de nu valde att fullfölja sina ställningstagandenfrån vårens riksdagsbehandling. Man ville understryka att man ansågnuvarande praxis vara märklig och innebar att tanken med att grundlagsändringarskall underställas två riksdagsbeslut urholkades. Denna praxis hadeemellertid tvingat dem att prioritera mellan de förslag på ändringar igrundlagen som förelåg, och de konstaterade att ändringen i 10 kap. 2 och5 §§ RF tyvärr innehöll mer av substans än ändringarna som föreskrevförstärkt grundlagsskydd för utsatta grupper och miljön. De befarade också,utifrån de erfarenheter EU-medlemskapet inbringat, att skyddetför utsatta grupper och miljön försvagades i och med övriga ändringar iRF, och inte stärktes. Man anförde att man därmed nödgades rösta nej tilldet vilande förslaget till lag om ändring i regeringsformen i dess helhet.3.6 Avslutande kommentarProblem på grund av gällande regler för beslutsordningen?Om man anser att det finns problem förknippade med den tillämpadebeslutsordningen rörande vilande grundlagsförslag - t.ex. såsom anförtsatt "en riksdagsmajoritet kan binda upp en framtida riksdag på ett olyckligtsätt" eller att "tanken med att grundlagsändringar skall underställas tvåriksdagsbeslut urholkas" - kan man fråga sig på vilket sätt problemenskall angripas? Kan problemen, för det första, härledas till gällanderegler?I redovisningen ovan har påpekats att det inte finns uttryckliga reglerför vilken beslutsordning som skall tillämpas vid den slutliga prövningenav ett vilande grundlagsförslag. Emellertid kan man inte säga att praxishar vuxit fram på ett oreglerat område. Av särskild betydelse är delsreglerna för vad som är ett lagärende i och hur ett sådant avgörs,dels kravet på att de två riksdagsbesluten om att ändra grundlag skallvara likalydande. Dessa regler i samverkan ger vid handen den beslutsordningsom hitintills tillämpats vid det slutliga beslutet. Om man skall hårdraresonemanget kan man påstå att det egentligen inte är fråga om någonbeslutsordning framvuxen genom praxis. Reglerna tycks nämligen inte geutrymme för någon alternativ beslutsordning. Ett lagärende avgörs ju genomatt beslutar i fråga om den aktuella lagen som sådan, dvs. ifråga om helheten (av detta följer bl.a. att om ett lagärende har delatsupp på två eller flera beslut och återförvisning beslutas efter det sistadelbeslutet, har delbesluten fallit, se 5 kap. 7 § RO). Ett beslut om attett grundlagsförslag skall vila innebär således att det är den föreslagnalagen, sådan den ser ut efter delbesluten, som preliminärt antas. För attde båda riksdagsbesluten skall bli likalydande, måste också det slutligabeslutet avse denna lag, dvs. helheten.Vad som sagts innebär att om man anser att problem med beslutsordningenbör lösas genom att gällande regler ändras, får en sådan ändring antingenavse det gällande kravet på två likalydande beslut eller deallmänt gällande reglerna för vad som är ett lagärende och hur dessa avgörs.Problem med för stora "grundlagspaket"Vid en närmare granskning av framför allt de grundlagsärenden där endiskussion har uppstått kring hur dessa ärenden slutligen skall avgöras,synes diskussionerna inte ha gällt beslutsordningen i sig och reglernaför denna. I stället synes diskussionen ha gällt just den valda enheten,dvs. hur man i respektive fall har "paketerat" grundlagsärendet. Isamtliga fall har det handlat om att man har ansett att "paketet" har varitför stort, dvs. att det inte har rört en enda utan - som man uppfattatdet - flera sakfrågor.På vilka sätt har det då betydelse hur man "paketerar" ett grundlagsärende?I de fall grundlagsärenden avgörs i enhällighet vid i vart fall detslutliga riksdagsbeslutet har det ingen betydelse. Problem uppstår, somframgått, om en avvikande minoritetsmening finns i en viss fråga ochminoriteten inte accepterar att det är fråga om en avvikande mening i endelfråga, utan anser att reservationsrätt rörande denna fråga bordeföreligga även vid det slutliga beslutet. Man kan också tänka sig ett falldär majoriteten i ett grundlagsärende svänger mellan det första och detslutliga beslutet, och den nya majoriteten i vill förkasta detvilande beslutet. Ett för stort " paket" kan då uppfattas "binda upp"riksdagsmajoriteten och göra det svårare att förkasta ett grundlagsförslag.Ett alltför stort "grundlagspaket" synes dock utgöra ett särskilt problemnär det gäller möjligheten enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF att beslutaom folkomröstning i en grundlagsfråga. Yrkande om sådan folkomröstningkan framställas från det att antog det aktuellagrundlagsförslaget som vilande. Ett sådant yrkande kan alltså framställasefter det att har fattat sitt första beslut, dvs. vid entidpunkt då det saknas möjlighet att "paketera om" ett grundlagsärende somuppfattas som alltför stort för att utgöra en lämplig folkomröstningsfråga.Särskilt med tanke på möjligheten att besluta om folkomröstning i engrundlagsfråga kan således ett alltför stort "grundlagspaket" innebäraett konstitutionellt problem. (I förarbetena till 8 kap. 15 § tredjestycket RF synes man medveten om problemet, eftersom man påpekar attsvårighet kan uppstå gällande vad som skall anses vara ett vilandegrundlagsförslag i motsats till två eller flera, se prop. 1978/79:195 s. 53 f.Föredragande statsrådet påpekade härvid att det följer av 2 kap. 9 § ROatt denna fråga i första hand skall avgöras av talmannen i samband medkammarbehandlingen. Vad som härvid sägs i förarbetena förutsätter dockatt yrkandet om folkomröstning framställs i samband med kammarbehandlingenav grundlagsärendet och inte under de . )Vem bestämmer om det är fråga om ett eller flera grundlagsärenden, ochnär skall en sådan fråga senast avgöras?Vid en granskning av hur grundlagsärenden har presenterats i propositionerframgår att praxis har varierat. års författningsreform förekomatt regeringen avlämnade enbart ett fåtal grundlagspropositioner tillriksdagen. Dessa propositioner kunde i stället innehålla flera grundlagsärenden.Ärendena åtskildes därvid på ett tydligt sätt i propositionens hemställan.Efter 1974 års författningsreform förefaller det vanligaste vara attvarje proposition innehåller ett grundlagsärende. Under i vart fall densenaste tioårsperioden kan en tendens mot allt större "grundlagspaket"skönjas. kan propositionerna därför innehålla förslag till delsändringar som av uppenbara skäl, t.ex. lagtekniska och systematiska skäl,måste hållas ihop (och ibland kan avse paragrafer i flera grundlagar),dels förslag som av inte lika uppenbara skäl fogats in i samma grundlagsärende.Om ändringsförslagen i en grundlagsproposition tar sikte på paragraferi flera grundlagar, brukar hemställan punktvis behandla förslag om ändringi varje grundlag för sig. De skilda punkterna i propositionens hemställanfår därmed uppfattas utgöra förslag till olika delbeslut i det aktuellagrundlagsärendet.Konstitutionsutskottets praxis rörande hur behandlingen av grundlagsförslagredovisas i betänkanden har också varierat. då regeringenavlämnade enbart ett fåtal grundlagspropositioner, som dock var och enkunde innehålla flera grundlagsärenden, redovisade också utskottet iallmänhet sin första behandling av grundlagsförslagen i ett fåtal utlåtanden.Däremot anmäldes de vilande grundlagsförslagen i flera s.k. memorial,som emellertid även de kunde beröra flera grundlagsärenden.Efter 1974 års författningsreform övergick utskottet till att redovisasin andra behandling av aktuella vilande grundlagsförslag i ett endabetänkande. I utskottets hemställan gjordes dock en tydlig åtskillnad mellande olika grundlagsärendena; den kunde alltså innehålla t.ex. flera punktersom samtliga avsåg lag om ändring i regeringsformen.