bet · GR01KU20 · 2004-05-13 00:00:00 — Han framhöll att Regeringskanslietansvarar för förvaltningen av aktiebolag som lyderunder aktiebolagslagen. gäller attflertalet bolag är konkurrensutsatta och därförmåste ges möjlighet att verka på samma villkor somsina konkurrenter. Därför förekom det att handlingarsom innehåller affärshemligheter hemligstämplas.Näringsministern hade inte för avsikt att verka föratt denna ordning skulle ändras.Regeringens skrivelse om statliga företagRiksdagen har under innevarande behandlatregeringens skrivelse 2002/03:120 med 2003 årsredogörelse för företag med statligt ägande (bet.2003/04:NU4, prot. 2003/04:27).I skrivelsen redovisar regeringen att svenskastaten är största företagsägare (a. skr. förvaltas 59företag/koncerner varav 44 ägs helt och 15tillsammans med andra. Totalt är ca 200 000 personeranställda i dessa företag. Svenska staten ärdessutom den största ägaren på Stockholmsbörsen.Regeringen framhåller att detta medför ett stortansvar och ställer krav på en långsiktig ochprofessionell förvaltning.När det gäller statens ägarpolitik anförregeringen att på samma sätt som företag som ägs avandra ägare möter de statliga företagen en allthårdare konkurrens (a. skr. s. 15 f.). För att kunnavärdera företagens prestationer i en hårdarekonkurrenssituation krävs enligt regeringen enföredömlig transparens. Statens ägarförvaltningkräver därför en tydlig och öppen ägarpolitik somanpassas till de ökade krav som ställs i enföränderlig omvärld. Vidare är statens ägarroll ochförvaltning komplex då staten äger företag aktiva iverksamhet som spänner från gruvindustri till opera,från fastigheter till spel.Regeringen har värdeskapande som övergripande mål.Vidare framhåller regeringen att den likt andraägare har tillgång till olika verktyg för att nåuppsatta mål. Styrelsesammansättning, genomlysningoch revisorer är exempel på tre viktiga verktyg.I skrivelsen anges uppdragets mål ochförutsättningar i följande punkter:· Uppdraget är att professionellt förvalta detillgångar de statligt ägda företagen utgör.·· Målet är att skapa värde för ägaren.·· De konkurrensutsatta statligt ägda företagenskall ges samma förutsättningar och har sammakrav på sin verksamhet som andra aktörer.·· Ett antal statligt ägda företag har främst tilluppgift att uppfylla särskilda samhällsintressen.I dessa företag skapas värde framför allt genomden samhällsnytta företagen åstadkommer.·Ägarförvaltningens ramverk och verktyg redovisas iföljande punkter:1. Aktiebolagslagen (1975:1385) ger ramen förföretagen och i bolagsordningen anges företagetsallmänna inriktning.2.3. Styrelserna har fullt ansvar för företagensverksamhet.4.5. Företagens särskilda uppdrag beslutas avriksdagen och regleras i lag eller i avtal mellanföretaget och staten.6.7. För att få till stånd en enhetlig förvaltning gerregeringen riktlinjer för extern rapportering,anställningsvillkor m.m.8.9. värderar fortlöpandestyrelsernas prestationer och hanterar deägarfrågor som uppkommer.10.Beträffande verktyget genomlysning anför regeringenatt detta krav är en demokratifråga eftersomföretagen ytterst ägs av svenska folket. Regeringenanser att företagen med statligt ägande skall varaminst lika genomlysta som börsnoterade företag.Härvid framhåller regeringen att ur ägarenssynvinkel är företagens rapportering av speciellvikt eftersom den är ett viktigt styrinstrument iuppföljningen och utvärderingen av företaget. Denekonomiska informationen är grunden för företagensoffentliga rapportering och bör kompletteras medbeskrivningar av marknadsutveckling,känslighetsanalyser, etc. för att ge vägledning itolkningen av de faktorer som skapar värde iföretaget. I vilken mån de berörda särskildasamhällsintressena uppfyllts bör betraktas som likaväsentligt som annan redovisning. Även den miljö-,jämställdhets- och mångfaldsrelateraderapporteringen bör i möjligaste mån integreras iårsredovisningen. Regeringen beslutade i mars 2002om riktlinjer för den externa ekonomiskarapporteringen för företag med statligt ägande.Därtill finns en uttalad ambition att de statligtägda företagen skall lämna bokslutskommuniké föreden års bokslut.När det gäller bolagsstämmor framhåller regeringenatt dessa - i aktiebolag - syftar till att beredaaktieägarna möjlighet att besluta i företagetsangelägenheter. Regeringen påpekar att det iaktiebolagslagen inte görs någon skillnad mellanstatligt ägda aktiebolag och privata aktiebolag.Bolagsstäm-man är således i första hand en sammankomst föraktieägarna, men det finns inga hinder, ombolagsstämman medger det, att stämman öppnas förallmänheten. Därför är det enligt regeringenlämpligt att de helstatliga företagen erbjuder någonform av utåtriktad aktivitet i samband medbolagsstämman där även allmänheten bereds möjlighetatt ställa frågor till företagsledningen. Hurstämman praktiskt skall genomföras är en fråga förföretagets ledning och styrelse. Regeringen anseratt det av planeringsskäl är rimligt att de somönskar komma till stämman eller den i anslutningtill stämman utåtriktade aktiviteten måste anmälasin närvaro till företaget . Det finnsflera aktiviteter som i olika former kan rikta sigtill allmänheten, medier eller andra intressenterinom det aktuella företagets intressesfär. Hänsynmåste dock tas till företagets storlek ochförekommande allmänintresse, då en bolagsstämma ochanslutande aktiviteter är resurskrävande. Regeringenanser att det normalt sett inte bör begäras avföretag med färre än tio anställda eller mindre än24 i omsättning att de skall ordnasärskilda aktiviteter i samband med bolagsstämmorna.Motsvarande kan även gälla för större företag i defall det saknas ett direkt allmänintresse.Beträffande riksdagsledamöters rätt att närvaravid bolagsstämmor framhåller regeringen att det ärstyrelsens ansvar att kallelse till bolagsstämmanskickas till senast ochtidigast före bolagsstämman.Riksdagsledamöters önskan att närvara på stämmanskall anmälas till företagets styrelse senast tvåveckor i förväg. Detta gäller samtliga företag ivilka staten äger av aktierna och som harfler än 50 anställda.Näringsutskottet föreslog att skullelägga skrivelsen till handlingarna. Vad gällde synenpå statligt ägande anförde utskottet bl.a. attutskottet intar en pragmatisk hållning i frågan omhuruvida staten skall äga vissa företag eller inte.Det kan enligt utskottet i vissa fall vara motiveratmed försäljning av del av eller hela det statligaägandet i ett bolag. Den ordning som för närvarandegäller och som innebär att regeringen - i det fallden inte redan har beslutsmöjlighet - lägger framförslag till om försäljning, anserutskottet vara ändamålsenlig.Riksdagen följde utskottets förslag.Gällande bestämmelserRegeringsformens beredningskravEnligt 7 kap. 1 § regeringsformen (RF) skall det förberedning av regeringsärenden finnas ettregeringskansli. I detta ingår departement förskilda verksamhetsgrenar. Regeringen fördelarärendena mellan departementen. Statsministern utserbland statsråden chefer för departementen.Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § RF att behövligaupplysningar och yttranden skall inhämtas frånberörda myndigheter vid beredningen avregeringsärenden.I Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) beskrivs gången i propositionsarbetetoch visas möjliga sätt att förenkla arbete och attklara de praktiska problem som möterpropositionsskrivaren. Den innehåller också bl.a.riktlinjer för den formella utformningen avpropositioner och lagrådsremisser.När det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RFframhålls i handboken att det traditionella sättetför regeringen att få upplysningar och yttranden äratt skicka ut betänkanden och promemorior på remiss(s. 27). Regeringen kan dock även på annat sättskaffa sig information, främst genom remissmöten ochgenom att hämta in underhandskontakter. Ipromemorian anförs att alla kompliceradelagstiftningsärenden skall föregås avremissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fallanvändas som en del av beredningsförfarandet, omärendet har föregåtts av tidigare utredningar ochremissförfaranden. Det skall enligt handboken starktunderstrykas att det endast är i verkligaundantagssituationer som regeringen i stället förremissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt medberörda myndigheter under hand och ha överläggningarmed dessa. Vidare framhålls att det måste i varjefall bedömas om situationen är sådan attremissbehandling kan underlåtas.Vikten av sedvanlig remissbehandling harunderstrukits särskilt i fråga omlagstiftningsärenden (jfr bet. 2003/04:KU10 s. 56).Tillhandahållande av allmänna handlingarI 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) gesgrundläggande bestämmelser om rätten att ta del avallmänna handlingar. Av 2 kap. 14 § TF framgår attden som vill ta del av allmän handling skall, medvissa undantag, vända sig till den myndighet somförvarar handlingen.En allmän handling som inte är hemlig skall påbegäran genast eller så snart det är möjligt påstället utan avgift tillhandahållas den som önskarta del av den (2 kap. 12 § första stycket). Enbegäran att få del av allmän handling skall m.a.o.prövas skyndsamt av myndigheten. Inga onödigadröjsmål får förekomma. En anledning att dröja kanvara att myndigheten måste pröva om handlingen ärhemlig enligt sekretesslagen.Kan handlingen inte läsas eller uppfattas på någotannat sätt utan något tekniskt hjälpmedel, skallmyndigheten ställa ett sådant till förfogande. Enhandling får också skrivas av, fotograferas ellerspelas in. Är en handling delvis hemlig, skall dedelar som inte är hemliga tillhandahållas i avskrifteller kopia.I 2 kap. 12 § andra stycket anges två undantagfrån rätten att på stället ta del av allmänhandling. Det första undantaget innebär attmyndigheten inte är skyldig att på ställettillhandahålla allmän handling "om betydande hindermöter". Ett sådant hinder kan t.ex. vara attmyndigheten, begäran görs, behöverhandlingen för sitt eget arbete eller att denberörda personalen är upptagen av andra, viktigareåligganden. Hinder kan också vara utrymmesbristeller att handlingen är av så ömtålig beskaffenhetatt den kan skadas vid utlämnandet (se ,Allmänna handlingar s. 247-249). I dylika fall börsökanden i stället tillhandahållas en kopia eller enbestyrkt avskrift.Det andra undantaget tar sikte på upptagningar ochinnebär att myndigheten inte är skyldig att påstället tillhandahålla upptagning om sökanden utanbeaktansvärd olägenhet kan ta del av den hos ennärbelägen myndighet.Enligt 2 kap. 13 § har den som vill ta del av enallmän handling också rätt att mot avgift få enavskrift eller kopia av handlingen (se vidareavgiftsförordningen 1992:191). Från denna regel görsundantag, t.ex. är en myndighet inte skyldig att istörre utsträckning än vad som följer av lag lämnaut en upptagning för automatiserad behandling iannan form än utskrift. Begäran om att få avskrifteller kopia skall behandlas skyndsamt.Handlingen behöver inte beskrivas noga av den sombegär att få ut handlingen. Myndigheten är dock inteskyldig att göra några omfattande efterforskningarför att få fram handlingar som sökanden inte kanbeskriva närmare.Myndigheten får inte på grund av att någon begäratt få del av en allmän handling efterforska vemdenne är eller vilket syfte han har med sin begäran(2 kap. 14 § tredje stycket). kan det vara såatt detta dock är en förutsättning för attmyndigheten skall kunna bedöma vad ett utlämnandekan få för konsekvenser. I sådant fall måste den sombegär att få ta del av handlingen uppge namn och vadhandlingen skall användas till.En myndighet kan under vissa förutsättningar lämnaut en handling med förbehåll som inskränkersökandens rätt att använda den information som finnsi handlingen (2 kap. 15 §). Myndigheten kan t.ex.förbjuda sökanden att föra uppgiften vidare.I 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen(1980:100, SekrL) finns vissa kompletterandebestämmelser. Om viss befattningshavare vidmyndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslutsvarar för vården av handling, ankommer det i förstahand på honom eller henne att pröva frågan omhandlingen skall lämnas ut till enskild.En föredragande eller annan handläggare torde isin vård anses ha de handlingar som lämnats tillhonom. Detsamma gäller registrator och arkivarie(m.fl., Sekretesslagen, En kommentar, 15:16).I andra stycket anges vidare att ifrågavarandebefattningshavare skall i tveksamma fall hänskjutafrågan till myndigheten, "om det kan ske utanomgång". Om denne vägrar att lämna ut handlingeneller lämnar ut den med förbehåll som inskränkersökandens rätt att yppa dess innehåll eller annarsförfoga över den, skall han eller hon på sökandensbegäran hänskjuta frågan till myndigheten. Sökandenskall underrättas om sin rätt att begära detta ochatt beslut av myndigheten krävs för att ettavgörande skall kunna överklagas.ÖverklaganOm annan än eller regeringen avslårbegäran att få ta del av handling eller lämnar utallmän handling med förbehåll, får sökanden föratalan mot beslutet. Talan mot beslut av statsrådskall föras hos regeringen och talan mot beslut avannan myndighet hos domstol (2 kap. 15 § förstastycket TF).Av 2 kap. 15 § första stycket TF framgår såledesatt beslut av eller regeringen att avslåen begäran om att få ta del av en allmän handlinginte kan överklagas.HemligstämplingGrundläggande regler om hemligstämpling av allmännahandlingar finns i 2 kap. 16 § TF. Enligt dennabestämmelse får anteckning om hinder att lämna utallmän handling göras endast på en handling somomfattas av sekretess. Tillämplig bestämmelse skallanges på handlingen.I 15 kap. 3 § SekrL finns mer detaljerade reglerom hemligstämpling. Av dessa bestämmelser framgåratt förutsättningen för att man skall fåhemligstämpla en allmän handling är att det kanantas att hinder mot utlämnande av uppgift ihandlingen föreligger enligt någon tillämpligbestämmelse i sekretesslagen eller annanförfattning. Vidare föreskrivs att sådan anteckningskall innehålla beteckningen hemlig samt angetillämplig bestämmelse, dagen för anteckningen ochden myndighet som låtit göra den.Av ovan nämnda bestämmelser framgår attförutsättningen för att man skall få hemligstämplaen allmän handling är att det kan antas att hindermot utlämnande av uppgift i handlingen föreliggerenligt någon tillämplig sekretessbestämmelse. Attdenna förutsättning är uppfylld innebär inte någonskyldighet för myndigheten att förse handlingen meden anteckning om sekretess. Det har överlämnats åtmyndigheten att avgöra i vilken utsträckning detfinns anledning att göra sådana anteckningar (Regnerm.fl., Sekretesslagen, En kommentar, 15:9, suppl. 6,).En myndighets hemligstämpling innebär inte någotbindande avgörande i sekretessfrågan. Den skall istället ses som en "varningsflagg" om att ennoggrann sekretessprövning bör göras.Sekretessfrågan skall prövas varje gång någon begäratt få ut handlingen.Promemoria från NäringsdepartementetI en skrivelse till har utskottetbegärt svar på vissa frågor. Som svar har tillutskottet överlämnats en promemoria upprättad inomNäringsdepartementet , bilagaA3.2.2.I promemorian anförs att samtliga igranskningsärendet aktuella propositioner avserärenden som behandlar förändringar i ägarstruktureni bolagen som har en marknadsinriktad verksamhet.Statens aktieinnehav i bolagen representerarbetydande värden. Skulle regeringen i deriksdagsärenden som innefattar känsligaaffärshemliga uppgifter inhämta yttranden frånenskilda, sammanslutningar och myndigheter innanregeringen beslutar en proposition skulle dettaenligt promemorian allvarligt kunna skada bolagetsvärde och verksamhet genom bl.a. den osäkerhet ombolagets framtid som ett remissförfarande skulleskapa. I promemorian påpekas att ettremissförfarande skulle innebära att utomståendeskulle få tillgång till bl.a. en detaljeradaffärsplan, med problem- och konsekvensanalys, förbolag som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Ettsådant förfarande skulle allvarligt kunna skadavärdet på statens aktieinnehav i bolaget.Vid en avvägning av fördelarna med att inhämtayttranden och nackdelarna för bolagets verksamhet,kan enligt promemorian slutsatsen dras att riskenför skada i samband med ett remissförfarande klartöverstiger de fördelar ett remissförfarande kaninnebära. En ansvarsfull bolagsförvaltare kan inteagera så att ett bolags förmögenhetsvärde ochverksamhet äventyras. I promemorian framhålls att ide berörda ärendena fanns av den anledningen intemöjlighet att inhämta yttranden innan regeringenbeslutade om det förslag som skulle föreläggasriksdagen.Enligt promemorian inhämtas ekonomiska analyseroch konsekvensanalyser från mycket kompetentakonsulter under beredningen av en proposition sominnebär ekonomiska förändringar i den statligabolagssfären. För att säkerställa kvaliteten ibeslutsunderlaget avstäms ofta analysresultatetytterligare. I promemorian framhålls att ettutlämnande av handlingar som innehåller detaljeradeaffärsplaner och problem- och konsekvensanalyser medföretagshemligheter skulle, för ett aktiebolag somagerar på en konkurrensutsatt marknad, innebärastora risker för förmögenhetsförlust för staten.Därför finns normalt inte sådana uppgifterredovisade i propositionstexter.Vad gäller propositionen om kapitaltillskott tillSJ AB (prop. 2002/03:86) avsåg förslaget enligtpromemorian dessutom en brådskande åtgärd som skullevidtas med anledning av att bolaget hade upprättatkontrollbalansräkning. I promemorian anförs attbolaget befann sig i en ekonomiskt svår situationsom krävde ett snabbt beslut, eftersom det egnakapitalet kommit att understiga hälften av detregistrerade aktiekapitalet. Kapitalbristen måsteenligt aktiebolagslagen, för att undvikalikvidationsplikt, täckas från detatt kontrollbalansräkningen upprättats. Enligtpromemorian syftade regeringens förslag till attsnabbt få underlag för beslut om åtgärd innan dennatidsfrist löpte ut. Ett riksdagsbeslut i fråga omförslaget krävdes före sommaruppehåll,varför det rådde tidsbrist för att inte betydandeförmögenhetsvärden för staten skulle gå till spillo.Beträffande propositionen angående SJ ABinhämtades enligt promemorian ett flertal sådanaanalyser, vilka av skäl som omnämnts ovan inte kundelämnas ut. Propositionen utformades i samarbete medregeringens samarbetspartier ochMiljöpartiet och bereddes i övrigt enligt gällandeberedningsrutiner.I promemorian anförs vidare att propositionenangående AB rördeägarförändringar av mycket brådskande karaktär. Vidberedningen av ärendet fanns därför ingettidsutrymme för remissbehandling. Det främsta skäletvar att frågan krävde en snabb lösning, eftersomvärdet på statens aktier i bolaget riskerade attminska och risker för bolagets fortsatta verksamhethade kunnat uppstå.Därutöver anförs att regeringens ärende med dnrN2002/11969/SÄ rör handlingar angåendebolagiseringen av . Materialet ärenligt promemorian mycket omfattande och innehållerbl.a. uppgifter om värderingar, strategier ochaffärsplaner. Mot bakgrund av materialetsaffärsekonomiskt känsliga natur var det nödvändigtatt gjorde en noggrann beredningangående vad för typ av uppgifter som skulle kunnalämnas ut och vilka som skulle kunna skada statensegendom. Begäran om utlämnande av handlingarlämnades in till den 12 december2002. Regeringen fattade beslut den 6 februari 2003.De dokument som var offentliga skickades tillingivaren . I promemorianframhålls att redan veckan fanns offentligahandlingar tillgängliga hos . Underhela handläggningstiden hölls fortlöpande kontaktermellan och den som begärt uthandlingar. Enligt promemorian har regeringen iövrigt inte fattat något beslut om begäran omutlämnande av allmänna handlingar som rörpropositionen om åtgärder för att stärka denfinansiella ställningen i SJ AB.Vad gäller utskottets fråga angående ärendet omTeracom lämnas i promemorian en förteckning avseendetider för utlämnande av allmänna handlingar.Vidare anförs i promemorian att inomRegeringskansliet är den rutin vanlig som innebäratt man sätter den stämpel som tjänar sominformation om att uppgifterna i handlingarna kanomfattas av sekretess, den s.k. sekretesstämpeln, påförsättsblad eller missiv. Enligt promemorian äranledningen att det inte är praktiskt möjligt ochinte tidsekonomiskt att stämpla samtliga sidor i ettsammanhängande dokument. I förarbetena till 2 kap.16 § TF (prop. 1975/76:160 s. 209 f.) sägs att påhandling som kan komma att omfattas av sekretess kananbringas att "den är hemlig". Föredraganden anfördeatt en sådan anteckning endast tjänar som påminnelseom behovet av en noggrann sekretessprövning för detfall handlingen begärs utlämnad. Regeringskansliettolkar uttalandet som att med handling avses ettsammanhängande dokument.I det aktuella ärendet hade Regeringskanslietenligt promemorian gjort en preliminär bedömning attmissivskrivelsen och övriga dokument i handlingenomfattades av sekretess enligt 8 kap. 6 § förstapunkten sekretesslagen. Efter en begäran omutlämnande gjorde en skadeprövningenligt sekretesslagen, varefter missivskrivelsenutlämnades. Övriga delar av handlingen bedömdes intekunna lämnas ut.I promemorian framhålls att den påmissivskrivelsen angivna sekretessgrunden 8 kap. 6 §enligt bedömning stämmer välöverens med skyddsobjektet enskilds affärs- ochdriftsförhållanden.Utfrågning med näringsminister har hållit en utfrågningmed näringsminister . Statens aktieinnehav i de statligabolagen representerar stora värden och berör väldigtmånga människor. De har ungefär 200 000anställda. Man hanterar i dessa bolag oftaaffärskänsliga uppgifter, i synnerhet i frågor somrör kapitaltillskott och förändrad ägarstruktur ibolagen.Leif uppgav vidare att vid beredningenav de propositioner som utskottet ställt frågor omfanns ett behov av att göra juridiska ochfinansiella analyser inför ställningstaganden ombolagens situation och om bolagens framtidsutsikter.För att vara säkra på att regeringens förslag vilarpå ett väl berett underlag skaffades därför analyseroch rapporter in från finansiella och juridiskarådgivare. Genom dessa fick man nödvändigt underlagför förslagen.Han anförde därutöver att det ligger i sakensnatur att förhandlingsuppgifter och ekonomiskaanalyser inte alltid kan offentliggöras när manbedriver affärsverksamhet. Hade man offentliggjortsådana uppgifter hade det kunnat ge storamöjligheter för konkurrerande bolag och andrakommersiella parter som bolagen har relationer medatt utnyttja statens belägenhet med motsvarandeskada för staten.Enligt gjorde regeringen enbedömning av fördelarna och nackdelarna med attinhämta yttranden från remissinstanser. En avgörandefaktor vid bedömningen var statens intresse av attsäkra statens förmögenhetsinnehav. Mot bakgrund avdetta valde regeringen att inte offentliggöraberedningsmaterialet med analyser och affärskänsligauppgifter genom att ta in yttranden från myndigheteroch allmänheten.Leif framhöll att regeringen självfalletskall leva upp till regeringsformens krav.Beredningen av propositioner om t.ex. ägarstruktureninom de statliga bolagen ställer andra krav påberedningen än när regeringen lämnar till exempellagförslag till . Det är andra krav somockså ryms inom regeringsformens krav.Vidare anförde att det handlar omkonkurrensneutralitet. Ägaren staten måste kunnahantera affärskänslig information på samma sätt somen privat ägare. Annars skulle de statliga bolagenfå betydande konkurrensnackdelar.Han ville också peka på reglerna om skydd förinformation som är känslig för enskildsaffärsförhållanden. De reglerna gör inte skillnad påuppgifter som har lämnats in till en myndighet avprivata företag eller av statliga företag.Vad gäller frågor om utlämnande av handlingar ochsekretess anförde bl.a. följande.Materialet i de aktuella ärendena är omfattande ochinnehåller uppgifter som skyddas av sekretess. Densekretessprövning som måste göras när handlingarbegärs utlämnade är komplicerad och tidskrävande.Ett stort antal dokument måste gås igenom sida försida. Ofta tillfrågas också det berörda bolaget.Leif uppgav vidare att det material sombegärdes ut om SJ omfattade 30 samlingspärmar.På fråga huruvida uppfylltkravet i tryckfrihetsförordningen när det gäller attskyndsamt besluta om utlämnande av allmän handlinguppgav bl.a. följande.