bet · GS01KU10 · 2004-11-25 00:00:00 — Redovisningen bordeäven innehålla rapportering om utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningeni delade revisorernas bedömning och föreslog attriksdagen skulle tillkännage för regeringen att regeringen skall lämnaen resultatredovisning till för inklusiveen redovisning av utvecklingsarbetet och kompetensförsörjningen iRegeringskansliet (bet. 2001/02:KU32). Förutom frågan om redovisning tillriksdagen föreslog utskottet tillkännagivanden om att regeringen börpåbörja en utvärdering av resultaten av sammanslagningen till en myndighetoch se över frågor kring förvaltningsavdelningens roll och ledningsfunktionernai departementen. Kammaren biföll utskottets förslag (skr. 2001/02:329-330).Regeringens skrivelse 2003/04:75I regeringens skrivelse 2003/04:75 Redogörelse för behandlingen avriksdagens skrivelser till regeringen redovisade regeringen riksdagsskrivelsenmed ovan nämnda tillkännagivanden som slutbehandlad. I skrivelsenhänvisade regeringen till redovisningar i budgetpropositionerna för 2003och 2004, till rapporterna Ett effektivare regeringskansli - förslagtill åtgärder och en myndighet - en analys av effekteroch konsekvenser (Ds 2003:44) samt till nyligenbeslutade checklista med nya riktlinjer för hanteringav särskilda projekt och program.Konstitutionsutskottet kommenterade inte regeringens skrivelse i dennadel och föreslog att skulle lägga skrivelsen till handlingarna(bet. 2003/04:KU21). följde utskottet (rskr. 2003/04:278).Arbete inom RegeringskanslietRegeringen beslutade (SB 2001/8259) att startaett projekt för effektivisering och rationalisering av Regeringskansliet.I januari 2003 överlämnade projektet rapporten effektivareregeringskansli - förslag till åtgärder. Vad gäller Regeringskanslietsresultatredovisning anförde projektet följande (s. 75):I olika sammanhang framförs uppfattningen att sommyndighet bör lämna en fullständig resultatredovisning över sin verksamhet.Detta skulle vara särskilt aktuellt i det fall regeringen beslutar attRegeringskansliet skall utföra förvaltningsuppgifter som normalt enligtden svenska förvaltningsmodellen utförs av myndigheter. Regeringskanslietlämnar redovisningar dels i myndighetens årsbok, dels ibudgetpropositionen och dessutom i särskilda resultatskrivelser till riksdagen.En förutsättning för att kunna lämna resultatredovisning av traditionelltsnitt är att resultatet kan mätas och relateras till de av statsmakternauppsatta målen. Det är också en nödvändighet att myndigheten själv kanbesluta om med vilka metoder och med vilka insatser dessa mål skall nås.Huvuduppgiften för är emellertid att lämna det stödsom behövs för att genomföra regeringens politik. Myndigheten leverdärmed under andra förutsättningar än andra myndigheter och det är iregel inte möjligt att särskilja regeringens målsättningar för politikensgenomförande från arbete. När uppgiften av regeringenrör förvaltningsuppgifter av olika karaktär, t ex genomförande av projekt,program m m, bör det emellertid diskuteras om inte krav bör ställas påatt prestationer och resultat redovisas på ett mer traditionellt sättårligen.På grund av svårigheten att särskilja regeringens målsättningar förpolitikens genomförande från arbete menade man iprojektet att det inte torde vara rimligt att på ställakrav på en fullständig resultatredovisning. I de delar av Regeringskanslietsarbete som handlar om förvaltningsuppgifter av olika karaktär, t.ex.genomförande av projekt, program m.m., borde emellertid krav kunnaställas på att prestationer och resultat redovisas på ett mer traditionelltsätt . I fråga om verksamhet som bedrivs i form av särskildaprojekt och program, eller i övrigt med medel som står till regeringenseller disposition, föreslog projektet att Regeringskanslietbör lämna resultatredovisning motsvarande den som myndigheter lämnartill regeringen, och formen för detta borde vara särskilda resultatskrivelsertill (s. 77).2Den beslutade (FA2004/167, RK § 19) en checklista med nya riktlinjer för Regeringskanslietshantering av särskilda projekt och program. informerades omdetta i skrivelse 2003/04:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagensskrivelser till regeringen (se ovan).Genom beslut av förvaltningschef den 22 november2002 tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att beskriva och analyserade konsekvenser som bildandet av den nya gemensamma myndigheten harmedfört. Arbetsgruppen utarbetade rapporten en myndighet- en analys av effekter och konsekvenser (Ds 2003:44). Frågan omRegeringskansliets resultatredovisning berördes inte i rapporten.Budgetpropositionerna för 2003 och 2004Regeringen uppmärksammade i budgetpropositionen (prop. 2002/03:1utg.omr. 1 avsnitt 7.7.6) de tre tillkännagivanden som gjortmed anledning av revisorers och konstitutionsutskottetsförslag. Därvid anförde regeringen bl.a. att årsbokredan innehåller en redovisning av verksamhet medfyllig information om resultat, utvecklingsarbete och kompetensförsörjning.I budgetpropositionen (prop. 2003/04:1 utg.omr. 1 avsnitt 7.4.2) informerade regeringen om den arbetsgrupp som tillsatts med uppdragatt beskriva och analysera de konsekvenser och effekter som bildandetav myndigheten medfört (se Ds 2003:44). Vidareinformerade regeringen om projektet för effektivisering och rationaliseringav . Tillkännagivandet om Regeringskanslietsresultatredovisning omnämndes inte.Promemoria från RegeringskanslietGenom en skrivelse till har konstitutionsutskottetbegärt bl.a. en redogörelse för erfarenheterna av riktlinjerna förRegeringskansliets hantering av särskilda projekt, särskilt med avseendepå resultatredovisning, och en bedömning av förutsättningarna för attriktlinjerna även skulle kunna omfatta kärnverksamhet.Som svar har till utskottet översänts en promemoria som upprättatsinom Statsrådsberedningen (bilaga 5).I promemorian anförs bl.a. att riktlinjerna är viktiga för att underlagetför beslut om verksamheter av typen särskilda projekt och program skallbli fullödigt. Riktlinjerna anses också bidra till en mer utveckladresultatredovisning. De erfarenheter som görs vid resultatredovisningarför särskilda projekt och program enligt riktlinjerna kan och bör, enligtpromemorian, tas till vara för att utveckla också redovisningen förkärnverksamheten.Vidare anförs att enligt sin instruktion inte skalllämna sådan resultatinformation till regeringen som andra myndigheterskall lämna enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.Skälet till det är att förhållandet mellan och regeringenär sådant att det inte går att skilja mål och resultatfrån regeringens.Enligt promemorian bör regeringens resultatredovisningar till riksdagenmotsvara myndigheternas redovisningar till regeringen och alltså innehållainte bara uppgifter om volymer, kostnader och liknande. Strävan är attde också skall belysa hur kvaliteten i verksamheten utvecklas. Det ärnaturligt att regeringen i sina redovisningar till kommenterarresultatet av sin och verksamhet i förhållande tillde mål som har lagt fast.I promemorian anförs att regeringens resultatredovisningar till riksdagensker genom propositioner och skrivelser, interpellations- och frågesvar,utskottsutfrågningar osv. Regeringens och resultatredovisas offentligt också på andra sätt, t.ex. vid konstitutionsutskottetsoch granskningar av verksamheten och i . innehåll och utformning ses över medsikte på att förbättra resultatredovisningen. Inom ramen för detta arbeteskall även resultatredovisningen inom det administrativa området utvecklas.Utskottets ställningstagandeUtskottet noterar med tillfredsställelse att arbetemed jämställdhetsfrågor är fortsatt metodiskt och relativt omfattande.I den för årets granskning aktuella frågan om föräldraledighet ochförvärvsarbete anser utskottet det vara av stor betydelse attRegeringskansliet nu fortsätter arbetet med sin föräldrapolicy.Utskottet kan konstatera att det inom pågår arbeteför att utveckla och förbättra regeringens och Regeringskanslietsresultatredovisning, bl.a. den redovisning som görs i . Utskottet ser positivt på att detta arbete inte bara omfattarden politiska verksamheten utan även det administrativa området. Utskottetkan vidare konstatera att särskilda projekt och program som bedrivsinom numera resultatredovisas enligt riktlinjer somgetts ut av . Utskottet vill i detta sammanhang rentallmänt betona vikten av att prestationer och resultat inom särskildaprojekt och program i ges en öppen och utförligredovisning. De nämnda riktlinjerna har enligt utskottets mening bidragittill att så också sker i större utsträckning.Utskottet har i det föregående redovisat utvecklingen av antalet anställdai och kan konstatera att antalet fortsätter att öka.Samtidigt kan konstateras att flera ärendegrupper i Regeringskanslietminskar parallellt med denna utveckling. Från haranförts att arbetet i blivit bl.a. mer komplicerattill följd av den ökade internationaliseringen och medlemskapet i EU.I den resultatredovisning som lämnas om regeringens och Regeringskanslietsverksamhet, t.ex. i budgetpropositionen och ,ingår inga nyckeltal eller löpande statistiska uppgifter som redovisarutförda prestationer inom det internationella området inklusive EU.Enligt utskottets mening vore det värdefullt om resultatredovisningenäven innehöll sådana nyckeltal. Det kan röra sig om antal samråd iEU-nämnden, antal deltaganden i ministerrådet, olika kommittéer och andrainternationella organ, antal faktapromemorior etc. Nyckeltal som dessaskulle bidra till en mer täckande bild av regeringens och Regeringskanslietsverksamhet och bl.a. underlätta bedömningen av utvecklingen av antaletanställda i Regeringskansliet.I övrigt föranleder granskningen från konstitutionella utgångspunkterinte något uttalande från utskottets sida.4 FörfattningsutgivningenGällande reglerEnligt 8 kap. 19 § regeringsformen skall beslutad lag utfärdas avregeringen utan dröjsmål. Lagar skall kungöras så snart det kan ske.Detsamma gäller förordningar om ej annat föreskrivs i lag. Regeringsformenskiljer sålunda mellan utfärdande och kungörande av en författning. Medutfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sinslutliga utformning, i fråga om lag, genom att ingressen kompletterasmed orden "Enligt regeringens beslut ." och underskrifter tillfogas.Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gällerförfattningar som har beslutats av eller regeringen eller aven myndighet under regeringen eller . Lagen gäller ocksåinternationella överenskommelser och de ändringar i sådana som enligtförfattning skall gälla som svensk rätt.Med författningar avses i lagen lagar, förordningar och andra rättsreglersom i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. Enligt 3 §kungörandelagen skall för kungörande av författningar finnas bl.a. Svenskförfattningssamling. Enligt 4 § skall författning som utfärdas avregeringen kungöras i som utges genom regeringensförsorg.Av en författning skall det enligt 13 § framgå när den träder i kraft.Om det i en författning föreskrivs att en internationell överenskommelseeller en ändring i en sådan skall gälla som svensk rätt, skall enligt14 § överenskommelsen eller ändringen kungöras på samma sätt somförfattningen. Om det är lämpligare, får regeringen dock bestämma attöverenskommelsen eller ändringen i stället skall kungöras på något annatsätt. Var kungörandet i sådant fall sker skall ges till känna i denförfattningssamling där författningen har kungjorts.I författningssamlingsförordningen (1976:725) finns närmare bestämmelserom kungörande i SFS och andra författningssamlingar. Enligt 3 § ärexpeditionschefen i utgivare av (). I frågor som rör författningssamlingen skall expeditionschefendär vid behov samråda med rättschefen i Statsrådsberedningen. SFSutkommer enligt 4 § , om ej särskilda skäl föranleder annat.Statliga myndigheter skall enligt 7 § se till att de har tillgång tillSFS i den utsträckning som behövs. Till varje kommun, landsting ochkommunbibliotek skall det kostnadsfritt sändas ett exemplar avförfattningssamlingen.I fråga om författning som utfärdas av regeringen får tillstånd tilltryckning enligt 19 § meddelas sedan chefstjänsteman inom det departement,där ärendet har handlagts, eller den som han bestämmer har godkänt attförfattningen trycks. Enligt 22 § skall författning som kungörs iförfattningssamling om möjligt utges så att den är författningssamlingensabonnenter till handa innan den träder i kraft.Under åren 1971-1997 granskade praktiskt tagetårligen författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörandeoch ikraftträdande. En mer fördjupad granskning gjordes (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.).FörarbetenaUtredningen om författningspublicering m.m. föreslog i sitt betänkandeBättre överblick över lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23) bl.a.en lag om kungörande av lagar och andra författningar. Utredningenföreslog att det i lagen skulle tas in en bestämmelse av innehåll atten författning, om inte annat framgår av den, träder i kraft två veckorefter det att den enligt därå meddelad uppgift getts ut från trycket iförfattningssamling som avses i lagen. Denna bestämmelse skulle ersättaden då ännu gällande lagen (1894:44 s. 1) angående tiden för allmännaförfattningars trädande i kraft. I den lagen stadgades att en i SFSinförd lag eller annan allmän författning, för vilken inte angetts någontidpunkt för ikraftträdandet, skulle träda i kraft efterden dag, då lagen eller författningen enligt därå meddelad uppgift kommitut från trycket. Utredningen konstaterade att fyraveckorstiden tillkommiti då kommunikationerna var avsevärt sämre utvecklade än nu (s.170). I de flesta andra europeiska länder hade man en kortare frist.Enligt utredningen fanns det nu skäl att förkorta tiden. Förslagsvisborde den sättas . Under den tiden borde författningarnaha nått fram till mottagarna. Utredningen anmärkte härvid att SFS numerasänds ut varje vecka.I proposition 1975/76:112 om kungörande av lagar och andra författningarkonstaterade föredragande statsrådet (s. 83) att det i författningarsom tas in i SFS regelmässigt anges på något sätt när författningarträder i kraft. Den subsidiära fyraveckorsregeln i lagen angående tidenför allmänna författningars trädande i kraft hade enligt föredragandestatsrådet spelat ut sin roll och borde därför upphävas. I stället bordemed avseende på alla författningar föreskrivas i lag att det skall framgåav författning när den träder i kraft. En sådan ordning var väl motiveradfrån rättssäkerhetssynpunkt. Vid riksdagsbehandlingen underströks iflera motioner vikten av att en författning kan nå sina adressater igod tid före ikraftträdandet. Med anledning härav anförde (bet. KU 1975/76:51 s. 8) att som allmän riktlinje bör gälla att enförfattning skall träda i kraft först efter erforderligt rådrum förinformation om författningens innehåll m.m. Utskottet förordade attplaneringen av arbetet med nya lagar och andra författningar sker medutgångspunkt i att om möjligt minst bör förflyta mellan enförfattnings kungörande och dess ikraftträdande. Är detta ogörligt bordeenligt utskottet helst åtminstone skilja kungörandet ochikraftträdandet. Kortare tid än borde endast kunna komma ifråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att till de absolutaminimikraven hör att en författning skall kungöras på ett sådant sättatt möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen att tadel av författningens innehåll innan den träder i kraft.RiktlinjerI Gröna boken - riktlinjer för författningsskrivningen (Ds 1998:66, s.76) anger Statsrådsberedningen att en författning bör träda i kraftett bestämt datum. Detta datum sätts normalt så att författningen kankomma ut från trycket i SFS minst före ikraftträdandet. Enförfattning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycketsenare än före ikraftträdandet.I Gröna boken redovisas (s. 115) att SFS vanligtvis kommer ut med etthäfte varje helgfri tisdag. En av rättscheferna i Justitiedepartementetär utgivare av SFS. För att en författning skall komma med i den ordinarieutsändningen måste den senast tisdagen före gestrycklov av utgivaren eller av den som utgivaren bestämmer. Underhelgveckor och inför hel- eller halvårsskiften när tryckeriet är hårtbelastat kan trycklovs- och utsändningsdagarna ändras. En författningkan med hänsyn till sitt ikraftträdande behöva komma ut från trycketmellan två ordinarie utgivningsdagar.Författningen tilldelas ett arbetsnummer av SFS-expeditionen och lämnastill tryckeriet på diskett eller via moden. En papperskopia skall alltidbifogas. Det tryckta korrekturet sänds från tryckeriet till det departementsom svarar för författningen. Sedan departementet granskat korrekturetoch godkänt att det får tryckas lämnas trycklovskorrekturet tillSFS-expeditionen vid granskningsenheten där trycklov ges varje tisdagförmiddag. Författningarna tilldelas SFS-nummer av SFS-expeditionen ochlämnas vidare till förlaget för tryckning.Statsrådsberedningen framhåller i Gröna boken att man bör undvika omtryck avomfattande författningar - främst - närtryckeriet är som mest angeläget. Ett korrektur bör godkännas förtryckning först när det är i sådant skick att det kan tryckas omedelbart.Om trycklov meddelas på ett korrektur med många rättelser måste avdragläsas på tryckeriet, vilket kan leda till att det häfte som författningeningår i försenas.Justitiedepartementets granskningsenhet har i en skrivelse den 21 oktober2004 till rätts- och expeditionschefskretsen tagit upp frågor kringförfattningsarbetet inför årsskiftet 2004/05. I skrivelsen påpekas attkonstitutionsutskottet vid upprepade tillfällen riktat kritik mot attförfattningar kommer ut från trycket alltför sent i förhållande tillikraftträdandet. Den förordade tiden mellan en författnings kungörandeoch dess ikraftträdande är . I skrivelsen hänvisas till attutskottet anser att även är snävt tilltagen och att det intekan accepteras annat än i yttersta undantagsfall att en författningkommer ut senare än före ikraftträdandet. För att uppfyllakravet krävs det enligt granskningsenhetens skrivelseatt en författning som träder i kraft kommer ut fråntrycket . Regeringsbeslut måste då fattas senastden och trycklov ges senast den 23 november.Om en författning skall hinna komma ut minst före ikraftträdandetmåste den komma ut från trycket . Regeringsbeslutmåste då fattas vid ordinarie regeringssammanträde ochtrycklov måste ges senast den 10 december.I skrivelsen framhålls att det är viktigt att regeringsbeslut omförfattningar som träder i kraft fattas i så god tid atttiden mellan utkomstdagen och ikraftträdandet blir minst . Idet fall detta inte är möjligt bör man enligt skrivelsen överväga ominte ikraftträdandet kan skjutas upp till en senare tidpunkt. Möjlighetenatt påverka detta är i praktiken begränsad till förordningar. I skrivelsenuttrycks att när det gäller lagar är det och dess utskott somskall överväga om ikraftträdandedagen är lämplig med hänsyn till betydelsenav att författningar är tillgängliga före ikraftträdandet.Planeringen av propositions- och lagstiftningsarbetetEnligt 3 kap. 3 § riksdagsordningen fastställer på förslag avtalmannen när propositioner, som regeringen anser bör behandlas underpågående , senast skall avlämnas i de fall inte särskild tidpunktföreskrivs i riksdagsordningen. Av 3 kap. 4 § riksdagsordningen framgårdock att beslut enligt 3 § bl.a. inte gäller om regeringen finnersynnerliga skäl föreligga att avlämna propositionen . I 3 kap. 5 §riksdagsordningen sägs att regeringen bör avlämna sina propositioner påsådana tider att anhopning av arbete hos om möjligt undviks.Regeringen skall samråda med talmannen om detta.Samrådet med talmannen går i praktiken till så att det vid början avhöstens och vårens riksdagsarbete överlämnas en propositionsförteckningmed uppgift om vilka propositioner som är att vänta och vid vilkatidpunkter de beräknas komma. Utskottet underrättas därefter fortlöpandeunder hand om de avvikelser från förteckningen som departementen sersig tvungna att göra. Statsrådsberedningen har gett ut en handbok förpropositionsarbetet i (Ds SB 1997:1). I denna handbokerinras bl.a. dels om att det finns ett starkt intresse både iRegeringskansliet och hos att tidpunkterna i förteckningen hålls,dels om att det finns ett starkt önskemål från om attöverlämnandet av propositionerna får en bättre spridning. När propositionerskall leda till författningar som skall börja gälla ettår bör som huvudregel gälla att de lämnas . Riksdagensmöjligheter att behandla andra propositioner än budgetpropositionenär enligt propositionshandboken begränsade. Enligt handboken (s. 38)beräknas tiden för arbetet i och arbetet iRegeringskansliet efter riksdagsbeslut till 40 dagar.Riksdagsbehandlingen av budgetpropositionenFrån och med sammanfaller det statliga budgetåret med kalenderåret.Enligt 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen före budgetåretsbörjan avlämna en proposition med förslag till statens inkomster ochutgifter för det närmast följande budgetåret (budgetpropositionen).Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 riksdagsordningen skall budgetpropositionenavlämnas . De år då riksdagsval hålls i septemberskall den dock avlämnas senast efter öppnande. Omdetta till följd av regeringsskifte inte är möjligt, skall budgetpropositionenavlämnas efter det att en ny regering tillträtt, docksenast den 15 november.Enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen får genom lag beslutaatt hänföra statsutgifter till utgiftsområden, den s.k. rambeslutsmodellen.Har fattat ett sådant beslut, skall den för det närmastföljande budgetåret genom ett enda beslut fastställa dels för varjeutgiftsområde en utgiftsram, som anger det belopp till vilket summan avde till utgiftsområdet hörande utgifterna högst får uppgå, dels enberäkning av inkomsterna på statsbudgeten. I ett andra skede avriksdagsbehandlingen skall anslag eller andra utgifter i staten fastställasgenom ett enda beslut. Genom tilläggsbestämmelsen 5.12.1 riksdagsordningenhar beslutat att dela in den statliga budgeten i utgiftsområden.Tidigare års granskningar1993/granskningI samband med 1993/granskning av författningsutgivningen (bet.1993/94:KU30 avsnitt 6) redogjorde utskottet för en inom Justitiedepartementetsgranskningsenhet upprättad promemoria. I denna redovisades en undersökningav de författningar som kommit ut från trycket senare före ikraftträdandet. Departementet konstaterade att densena utgivningen för huvuddelen av författningarna var oacceptabel ochmåste åtgärdas. Som tänkbara åtgärder för att komma till rätta medproblemet föreslog departementet ändring av tryckrutinerna, att ändraikraftträdandedatum, att hålla extra regeringssammanträden och att ökakraven på en realistisk tidsplanering av propositions- och lagstiftningsarbetet.När det gällde det sistnämnda konstaterade departementet att det,eftersom man måste räkna med att tidsåtgången mellan utfärdandet och dendag författningen kommer ut från trycket är , innebär attförfattningar som skall träda i kraft bör utfärdas senastsista veckan för att uppfylla Statsrådsberedningens riktlinjerom . Ett riksdagsbeslut borde enligt departementet därförfattas i . För att detta skulle vara möjligt,med en beräknad genomsnittstid förutskottsbehandling m.m., borde en proposition vara avlämnad under förstahälften av oktober, helst före den 10:e.Utskottet konstaterade att granskningen av författningsutgivningen underår 1993 visade att antalet författningar som kommit ut mindre än tvåveckor före ikraftträdandet, i jämförelse med , minskat från till . Utskottet noterade denna minskning med tillfredsställelsemen ville framhålla att antalet sent utkomna författningarfortfarande var alldeles för högt. Enligt utskottet borde de åtgärdersom föreslogs i promemoria kunna bidra till attytterligare minska andelen sent utgivna författningar. Utskottet ansågatt framför allt vikten av en realistisk tidsplanering av propositions-och lagstiftningsarbetet borde framhållas.1994/granskningI samband med 1994/granskning (bet. 1994/95:KU30 avsnitt 7)konstaterade utskottet att andelen sent utkomna författningar åter ökatunder .