bet · GR01TU10 · 2004-05-27 00:00:00 — Utskottet förutsätter att de frågorsom uppmärksammats i de motioner som behandlas i detta avsnitt beaktas idet vidare arbetet.MyndighetsorganisationenDen motionsledes uppmärksammade frågan om bildandet av ett samlatinfrastrukturverk har varit föremål för diskussion i såvälnationell som internationell transportpolitisk idédebatt. Argument mot ensådan lösning har ofta handlat om risk för centralstyrning, övertungbyråkrati, ineffektivitet och att viktiga politiska avvägningar förs bortfrån den politiska arenan. Utskottet kan i och för sig ha viss förståelseför motionärernas förslag om behovet av en samordning och etttrafikslagsövergripande synsätt. Enligt utskottets mening kan dock detta behovväl tillgodoses inom ramen för nuvarande planeringssystem. Genom den rollsom t.ex. tilldelats, för att skapa ett mer enhetligt planeringssystemmed gemensamma planeringsförutsättningar och enhetliga principer församhällsekonomisk kalkylering, ges förutsättningar för ett samordnatagerande. Senast denna fråga behandlades i utskottet (bet. 2002/03:TU3)angav utskottet att det av ovan nämnda skäl inte var berett att ta initiativför att skapa ett samlat infrastrukturverk. Utskottet har inte ändratinställning är därmed inte berett att vidta någon åtgärd med anledning avmotionsförslag med denna innebörd.KollektivtrafikenÄven frågan om kollektivtrafiken har uppmärksammats i ett antal motioner.Enligt utskottets mening är kollektivtrafiken ett viktigt medel i arbetetmed att uppnå det övergripande transportpolitiska målet om ett långsiktigthållbart transportsystem. Det är därför med oro utskottet konstaterar attkollektivtrafikens andel av det totala transportarbetet inte ökat undersenare år samt att befarar att ökade kostnaderför trafikhuvudmännen, i kombination med ägarnas ansträngda ekonomiskasituation framöver, kan leda till taxehöjningar och minskad trafik.Utskottet delar därför den i flera motioner framförda uppfattningen attkollektivtrafiken måste bli attraktivare och effektivare för att kunnabidra till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Det är därför medtillfredsställelse utskottet konstaterar att idet till regeringen överlämnade slutbetänkandet Kollektivtrafik medmänniskan i centrum föreslagit ett antal åtgärder i denna riktning. Medhänvisning till frågans vikt förutsätter utskottet att regeringen snarastmöjligt återkommer till med en redovisning av sin bedömning ide frågor som uppmärksammas i detta avsnitt.Bilsocial utredningI fråga om förslaget om en bilsocial utredning har utskottet erfarit atten forskarrapport, Bilens sociala roll och ekonomiska betydelse förhushållen, har utarbetats av på uppdrag av (). Rapporten behandlades under ett seminarium påStockholms bilsalong 2003. Utskottet, som har en positiv grundsyn påforskningsinsatser och kunskapsinhämtning, är dock inte berett att vidtanågon åtgärd med anledning av motionsförslaget.Sammanfattning av utskottets ställningstagandeSammanfattningsvis konstaterar utskottet att de transportpoltiska målenoch principerna alltjämt har hög relevans samt att de utgör den centralautgångspunkten för infrastruktuplaneringen. Utskottet förutsätter dockatt arbetet med att utveckla de transportpolitiska målen och resultatindikatorerbedrivs vidare samt att de i detta avsnitt uppmärksammade frågorna beaktasinom ramen för detta utvecklingsarbete.Utskottet är inte berett att föregripa detta utvecklingsarbete. Berördamotionsförslag avstyrks följaktligen.PlaneringssystemetUtskottets förslag i korthetUtskottet anser att ett förtjänstfullt och angeläget utredningsarbetebedrivits kring planeringsprocessens utformning och innebörd. är det viktigt att de frågor som uppmärksammats inom detta arbetekan ges en fortsatt behandling i den fortsatta utvecklingen avinfrastruktrukturplaneringen, bl.a. i syfte att fortlöpande anpassa planeringentill omvärldsförändringar och till de krav som ställs på processen.Utskottets ställningstagande innebär att alla motionsförslag inom områdetsamt styrelses förslag till riksdagsbeslut avstyrks.Jämför reservationerna 5 (m), 6 (kd) och 7 (c).Avsnittets innehållI detta avsnitt behandlar utskottet styrelses framställningangående länens infrastrukturplanering (förs. 2003/04:RRS3) där riksdagenföreslås rikta ett tillkännagivande till regeringen om att regeringenskall återkomma till med en redovisning av de åtgärder somvidtagits med anledning av granskningen av länens infrastrukturplanering.I sammanhanget tas även upp bl.a. resultatet av trafikutskottetsutvärderings- och uppföljningsstudie av planeringssystemet samt regeringensbedömning av det fortsatta utvecklingsarbetet.Vidare behandlas följande motioner:2002/03:T259 av (),2002/03:T408 yrkande 1 av m.fl. (s),2002/03:T462 yrkande 19 av m.fl. (kd),2002/03:T466 yrkandena 45-47 av m.fl. (c),2002/03:N340 yrkande 4 av och (båda c),2002/03:N347 yrkande 3 av (),2002/03:N399 yrkande 2 av m.fl. (s),2003/04:T2 yrkandena 1-3 av m.fl. (kd),2003/04:T7 yrkandena 3 och 4 av m.fl. (m, fp,kd)2003/04:T8 yrkandena 4 och 10 av m.fl. (m)2003/04:T11 yrkande 3 av och (bådac),2003/04:T453 yrkande 7 av m.fl. (m),2003/04:T538 av (),2003/04:T560 yrkande 12 av m.fl. (kd),2003/04:T564 yrkandena 2 och 5-7 av m.fl. (c) och2003/04:N328 yrkande 14 av m.fl. (c).BakgrundDagens infrastrukturplanering för vägar och järnvägar sker i två steg:inriktningsplanering och åtgärdsplanering. om mål, ekonomiska ramar och inriktning för den kommandeplaneringsperioden. Åtgärdsplaneringen sker sedan genom att ,och länen, utifrån de ramar och riktlinjer som varit resultatetav inriktningsplaneringen, utarbetar nationella stomnäts- respektiveväghållningsplaner samt länsplaner för regional infrastruktur. De nationellalänsplanerna fastställs därefter av regeringen medan länsplanerna fastställspå regional nivå. Regeringen redovisar sitt ställningstagande i form aven skrivelse till . För en mer ingående beskrivning avplaneringssystemet se exempelvis rapporten av vägar och järnvägar -en uppföljnings- och utvärderingsstudie (2003/04:URD4).En omfattande diskussion om planeringsprocessens effektivitet, legitimitetoch relevans har länge förts i olika forum. Bland annat mot denna bakgrundhar ett antal utredningar av olika aspekter av processengjorts. Nedan refereras resultaten av trafikutskottets uppföljnings- ochutvärderingsstudie om planeringen av vägar och järnvägar, Riksrevisionensgranskning av länsplanerna för regional infrastruktur och utredningom inriktningsplaneringen.Trafikutskottets utvärderings- och uppföljningsstudieTrafikutskottet har genomfört en studie om roll iden långsiktiga infrastrukturplaneringen, bl.a. mot bakgrund av processenscentrala betydelse för möjligheterna att uppnå de av beslutadetransportpolitiska målen.Studien har genomförts i form av tre delprojekt. I det första görs enöversiktlig beskrivning av nuvarande process för planeringen av vägar ochjärnvägar i . I det andra görs en mycket översiktlig beskrivningav några andra länders planeringssystem. I det tredje har friståendeforskare getts i uppgift att analysera roll i dagensinfrastrukturplanering utifrån olika perspektiv. Dessa analyser har resulterati tre artiklar.Den första är en statsvetenskaplig analys av roll i planeringoch uppföljning av åtgärder i väg- och järnvägsinfrastrukturen. Frågor ommakt och demokrati är utgångspunkter i analysen som fokuserar på regelverkoch institutioner samt de aktörer som påverkar eller försöker påverkabesluten om väg- och järnvägsinfrastrukturen. Det konstateras attinfrastrukturplaneringen är en formaliserad process med stora inslag avmaktdelegering, men att den faktiska planeringen i vissa avseenden avvikerfrån den formella modellen. Det har således uppkommit en situation därdet faktiska styrelseskicket och det formella är två olika saker, däraktörerna fått roller som avviker från vad som från början var tänkt.Författaren till artikeln, från universitetsstatsvetenskapliga institution, anser att denna situation är problematiskeftersom det innebär att beslutsprocessens legitimitet undergrävs. Motdenna bakgrund rekommenderas bl.a. att tydliggör planeringskriterieroch beslutsgrunder samt anger när undantag från dessa kan göras. Somexempel på undantag som bör diskuteras anges de tillfällen då särskildaprojekt lyfts ur den ordinarie processen. Vidare rekommenderas att riksdagensuppföljning av besluten inom området förbättras eftersom den omfattandemaktdelegeringen annars kan leda till ett s.k. demokratiunderskott.I den andra artikeln lyfter och framfyra problemkomplex. Författarna anser för det första att spelreglernainom området är sådana att särintressen har starka skäl att argumenteraför önskemål som står i konflikt med samhällsintresset, och fördet andra att planeringsprocessen inte fungerar på avsett sätt bl.a.eftersom det underlag som tas fram i ringa utsträckning används för attmotivera de prioriteringar som görs, och för det tredje att investeringarsom har begränsad legimitet genomförs, delvis som en följd av ovanstående.Man överinvesterar i vägar och järnvägar som viktiga probleminte kan hanteras. Slutligen anförs att man inte i tillräcklig utsträckningklargör vilken roll investeringar samt drift och underhåll av infrastrukturkan ha i förhållande till andra styrmedel som lagar, förordningar,organisatoriska förändringar, skatter och avgifter. Ett sådant klargörandeär viktigt, i synnerhet ifall man vill komma åt konsekvenser av den ökadetrafiken, ett område där infrastrukturåtgärder är ett svagt styrmedel.Mot bakgrund av ovanstående iakttagelser formuleras ett antal tankar kringmöjliga förändringar. Man bör undersöka möjligheterna att öka kommunernasfinansieringsansvar för investeringar som har sin primära legitimitet förtrafik inom kommunen. Planeringsprocessen bör förändras bl.a. genom atttrafikutskottet får en utökad roll i inriktningsplaneringen, främst isyfte att lyfta fram viktiga frågor kring avvägningen mellan olikatransportpolitiska mål och användningen av alternativa styrmedel för attuppnå dessa, eftersom denna typ av avgörande beslut måste fattas pågrundval av politiska hänsyn. Man bör vidare undersöka möjligheten attsäkerställa mer regelbundna granskningar och uppföljningar av sektornsverksamhet, exempelvis genom att tillskapa en oberoende granskningsmyndighetenligt samma mönster som redan finns inom arbetsmarknads- bostads- ochutbildningspolitikens område.I den tredje artikeln, av från infrastrukturinstitutionenpå , beskrivs inledningsvis olikaplaneringsfilosofiersom identifierats i internationell forskning. Vikten av en långsiktig ochstrategisk analys betonas. Det konstateras att de transportpolitiska målenhandlar om såväl samhällsekonomisk effektivitet som om fördelningseffektersamt att detta kan leda till ett antal målkonflikter. därför att planeringsprocessen inleds med en strategisk analysdär alternativa scenarier och osäkerheter beaktas. Vidare anförs att såvälsamhällseffektivitet som fördelningseffekter bör följas upp och attmålkonflikter bör tydliggöras. Målen, planeringsprocessen och beslutsunderlagenmåste vara konstruerade på ett sätt som möjligör att dessa målkonflikteruppmärksammas och hanteras.SIKA:s utredning om inriktningsplaneringenSIKA har på uppdrag av regeringen presenterat ett underlag som beskriverhur inriktningsplaneringen enligt skulle kunna bedrivas i denplaneringsomgång som följer efter planeringsomgången för perioden 2001-2015.SIKA:s överväganden och rekommendationer finns redovisade i rapportenInriktningsplaneringen - utvecklingsförutsättningar på kortare och längresikt (Rapport 2002:22)Inledningsvis konstateras bl.a. att ambitionsgraden i infrastrukturplaneringensuccessivt höjts samt att det politiska inflytandet ökat, bl.a. eftersomRiksdagens revisorer och framfört förslag och krav i dennariktning. Vidare görs en redovisning av olika synpunkter på den sistaplaneringsomgången, exempelvis att arbetet med den transportslagsövergripandestrategiska analysen kunde fungerat bättre, att tiden varit för kortsamtidigt som ambitionsnivån varit hög, vilket lett till en högarbetsbelastning,att trovärdigheten för inriktningsbesluten varit låg eftersom den verkligamedelstilldelningen varit lägre än angivna långsiktiga planer, attplaneringsunderlaget är svårtillgängligt och skulle kunna utformas på ettmer pedagogiskt sätt, att målet om ett långsiktigt hållbart transportsysteminte genomsyrat processen i tillräcklig grad, att planeringshorisonten ärför kort, att strategiska frågor drunknat i arbetet med detaljeradekalkyler för enskilda projekt, att ett samlat perspektiv på det nationellatransportnätet saknas, att incitamenten att se till helheten varit försvaga samt att den integrerade analysen där olika typer av åtgärder skallvägas mot varandra kunde fungerat bättre.Bland annat mot bakgrund av de ovan refererade synpunkterna diskuterasvad inriktningsplaneringens övergripande uppgift bör vara och vilkaallmänna krav på planeringsunderlag och planeringsformer som denna uppgiftleder till. föreslår att inriktningsplaneringens uppgift formuleraspå följande sätt: Inriktningsplaneringen syftar till att ge ochregeringen underlag för att ange hur transportpolitiken ska komma tilluttryck genom infrastrukturåtgärderna. I detta ligger även att planeringenska kunna ge underlag för riktlinjer för planeringsmyndigheternas arbetemed att utveckla infrastrukturen under planeringsperioden.I samma sammanhang diskuteras även vad som krävs av beslutsunderlaget föratt det skall vara möjligt för regering och riksdag att ge övergripanderiktlinjer för infrastrukturens utveckling. drar slutsatsen att manbör kunna ställa åtminstone fyra krav på underlaget:att inriktnings- och åtgärdsplaneringen utgår från gemensamma förutsättningar,att samma överordnade mål och principer gäller för alla trafikgrenar,att det kan visas hur effektiv åtgärdsanvändningen är och vilka konsekvenserden har ochatt inbördes beroenden mellan transportgrenarna beaktas.Vidare dras slutsatsen att en inriktningsplanering med de uppgifter somdefinierats i det föregående måste innehålla ett underlag som ger riksdagoch regering möjligheter att i inriktningsbeslutetprecisera innebörden av transportpolitiska mål,ge eventuella anvisningar för hur vissa styrmedel skall behandlas iåtgärdsplaneringen,ge anvisningar om hur projekt som konkurrerar med eller kompletterarvarandra bör koordineras,precisera vilka övriga transportpolitiska förutsättningar som ska antasgälla för åtgärdsplaneringen, t.ex. internaliserande beskattning,fordonsregler eller subventionering av trafik som påverkar efterfrågan ochkonkurrensytor,ange hur långt man i åtgärdsplaneringen ska nå i form av olika åtgärdereller mål för infrastrukturåtgärderna ochange hur stora planeringsramar som är lämpliga totalt sett och på olikatyper av insatsområden.Med utgångspunkt från bl.a. de olika utvärderingar och uppföljningar somgjorts av den senaste planeringsomgången, lämnas ett förslag till hurinriktningsplaneringen skulle kunna läggas upp i nästa planeringsomgånginom nuvarande transportpolitiska ramar. I sammandrag innebär förslagetatt planeringen kan se ut som men att man gör följande förändringarav planeringsunderlagets innehåll:Gör mer långsiktiga utblickar.Ta med översiktliga analyser av riktigt stora projekt.Hantera storstadsprojekt.Ersätt nuvarande ramfördelning med beskrivningar av olika ramnivåer förjärnvägs- respektive vägåtgärder.Utveckla beskrivning av osäkerhet i underlaget.Några förändringar av processen bör också övervägas enligt SIKA:Ersätt lägesanalysen med ett löpande analysarbete och ett avslutandeseminarium.Ge den strategiska analysen en tydligare indelning i de två faserna, analysav strategiska områden och analys av inriktningar.Lägg in ett skede för beredning av underlaget.SIKA anser att de ovan redovisade förändringarna i planeringens uppläggning,innehåll och redovisning kan bidra till att ytterligare förbättra enplanering som redan fungerar jämförelsevis väl i förhållande till sinasyften. anges att man inte kan bortse ifrån att en del av deproblem som lyfts fram i olika utvärderingar av planeringen är av merdjupgående natur och därför knappast kan elimineras med begränsadeförändringar av planeringen. Frågor som berörs är bl.a. hur nuvarandeplaneringsinriktning på teknisk och ekonomisk rationalitet bättre kan förenasmed en mer strategisk eller politisk rationalitet, hur nationella ochregionala intressen kan förenas och vilka olika modeller som krävs föratt behandla infrastrukturplaneringens koppling till annan samhällsplanering.Vidare berörs översiktligt hur den långsiktiga infrastrukturplaneringenkan komma att påverkas av olika utvecklingslinjer i fråga om t.ex. nyafinansierings- och förvaltningslösningar samt ett mer uttalat europeisktperspektiv på infrastrukturplaneringen.Vägverkets och gemensamma skrivelseVägverket och har i en gemensam skrivelse daterad den 10 mars2004 till regeringen framfört sina synpunkter på dagens planeringssystemoch redovisat förslag till hur processen skulle kunna förändras i syfteatt bli mer ändamålsenlig. Myndigheterna menar att inriktningsplaneringende senaste omgångarna varit tung och ineffektiv samt att den upplevts somrepriserad åtgärdsplanering. har den inte resulterat i ettunderlag med tillräckligt lång tidshorisont för att kunna beakta exempelvisstrategier för långsiktig hållbarhet eller större systempåverkande insatser,vilka kräver insatser som sträcker sig utanför perioden.Myndigheterna föreslår därför vissa förändringar av dagens process. Demenar att den i högre grad bör ta sin utgångspunkt i strategisktplaneringsunderlag som tas fram mer kontinuerligt samt bestå av följande delar:sammanställning av underlag för inriktningsbeslut, riksdagsbeslut ominriktning, åtgärdsplanering samt årliga uppdateringar av åtgärdsplanerna.Underlaget för infrastrukturbeslutet föreslås bestå av två delar. Denförsta tas fram inom Samplanarbetet och är en analys av effekter ochkostnader av styrmedel som endast påverkar efterfrågan i transportsystemet,dvs. hur långt man kan nå med ekonomiska och andra styrmedel utanförinfrastrukturen. Den andra typen av underlag, som tas fram av ,och de organ som ansvarar för den regionala planeringen, redogörför alternativa strategier för exempelvis tekniska åtgärder, sektorsstrategier,strategier för drift och underhåll samt en översiktlig analys av ombyggnads-och investeringsåtgärder. Det blir sedan en politisk uppgift att vägasamman de åtgärder som redovisas i de två typerna av underlag.Även vad gäller hanteringen av åtgärdsplanerna föreslås en förändring:att dessa skall uppdateras med hänsyn till sådana omvärdsförändringareller politiska prioriteringar som har effekt på genomförandet av planerna.Riksrevisionens granskning av länsplanernaRiksrevisionen har genomfört en granskning av länens arbete med de länsplanerför regional transportinfrastruktur som överlämnades till regeringen iaugusti 2003. Resultatet från granskningen - som utgår ifrån den övergripanderevisionsfrågan om huruvida valet av åtgärder i länens infrastrukturplaneringsker i enlighet med statsmakternas direktiv - redovisas i rapportenLänsplanerna för regional infrastruktur - vad har styrt prioriteringarna? (RiR 2004:1).Riksrevisionen gör den övergripande iakttagelsen att såväl länsplanernasom processen för att ta fram dessa ger ett ambitiöst intryck samt attplanerna verkar väl förankrade såväl inom länet som hos berörda myndigheter.Riksrevisionen gör dock bedömningen att länen i vissa avseenden inteföljt de krav som ställs i regeringens planeringsdirektiv, en slutsatssom grundas på ett antal iakttagelser. För det första verkar det som omsamhällsekonomisk lönsamhet har haft begränsad betydelse för prioriteringarna.För det andra är effektbedömningarna av delmålet positiv regional utvecklingotydliga. Effekterna för detta mål anges sällan på ett sådant konkretsätt att de är uppföljningsbara som eventuella konflikter mellandetta och andra delmål sällan redovisas i rapporterna. För det tredje ärunderlaget för bortprioriterade åtgärder ottillräckligt redovisat. Fördet fjärde är tillämpningen av fyrstegsprincipen oklar.Utifrån dessa iakttagelser dras slutsatsernaatt länens planering i vissa viktiga avseenden skett från andra utgångspunkterän direktivens, bl.a. eftersom länens utgångspunkter för att planera ochprioritera delvis har varit andra än direktivens, vilket i slutändaninneburit att direktiven främst påverkat hur argumentationen för åtgärdernautformats och inte prioriteringarna i sig,att direktiven inte varit tillräckligt tydliga, exempelvis med avseendepå hur avvägningen mellan de olika transportpolitiska målen skall gå tilloch hur målkonflikter skall hanteras,att länsplanernas användbarhet som beslutsunderlag kan ifrågasättas.Mot denna bakgrund rekommenderar att planeringsprocessensutgångspunkter tydliggörs eftersom direktivens och länens utgångspunkterskiljer sig åt. Vidare anförs att krav bör ställas på hur målkonflikterskall hanteras eftersom sådana konflikter kan förekomma men inte behandlatsi de direktiv som reglerat länens infrastrukturplanering. Vidare rekommenderasatt de regionala utvecklingseffekterna måste beläggas eftersom sådanaeffekter ofta används för att motivera åtgärder som det är oklarthur dessa effekter skall mätas, hur stora de är och i vilken utsträckningde redan fångas in i de samhällsekonomiska kalkylerna. Vad gällertillämpningen av fyrstegsmodellen föreslås att gemensamma riktlinjer utvecklaseftersom tillämpningen skiljer sig åt mellan länen. Slutligen menarRiksrevisionen att de iakttagelser som gjorts reser frågor kringplaneringsprocessens uppläggning eftersom denna är relativt omfattande och tarstora resurser i anspråk som det är samma åtgärder som alltidåterkommer i diskussionerna oavsett hur direktiven utformas.Riksrevisionens styrelses framställningRiksrevisionens styrelse har beslutat att slutsatserna av Riksrevisionensgranskning skall överlämnas i form av en framställning till (2003/04:RRS3). I framställningen föreslås att begär att regeringenskall återkomma till med en redovisning av de åtgärder somvidtagits med anledning av granskningen, i första hand när det gällerbehovet avomprövning av utgångspunkterna för den långsiktiga infrastrukturplaneringenpå länsnivå eftersom granskningen visat att länens planering delvis skermed andra utgångspunkter än dem som statsmakterna uttalat. Riksdag ochregering bör därför precisera vilka utgångspunkter som skall gälla förden långsiktiga infrastrukturplaneringen, i första hand när det gällerfrågorna om samhällsekonomisk lönsamhet och regional utveckling,en översyn av de transportpolitiska delmålen med fokus på konflikter dememellan och hur dessa konflikter hanteras i planeringsprocessen ochgemensamma riktlinjer för tillämpningen av den s.k. fyrstegsmodelleneftersom länen efter vad som kommit fram i granskningen tillämpar modelleni mycket varierande utsträckning.Regeringens bedömningRegeringen lämnar i propositionen en redogörelse för sin syn påplaneringssystemet. Vad gäller utfallet av processen gör regeringen bedömningenatt planeringsprocessen har lett till prioriteringar som det finns storsamstämmighet kring och drar utifrån detta slutsatsen att planeringsprocessenlett fram till att de viktigaste åtgärderna identifierats, värderats ochprioriterats. Processen har däremot uppfattats som trög och tung, vilketinnebär att möjligheten att utforma processen så att den blir enklare,effektivare och mer flexibel bör undersökas.Vad gäller det framtida långsiktiga planeringssystemet förtransportinfrastrukturgör regeringen bedömningen att det bör inledas med en inriktningsplaneringdär mål, ekonomiska ramar och inriktning analyseras för att därefter läggasfast av . Åtgärdsplaneringen bör sedan ske i löpande form medårliga uppdateringar av de nationella väg- och banhållningsplanerna.Regeringen ser två alternativa principer för en årlig uppdatering avåtgärdsplanerna. Ett alternativ är att genomföra en mer teknisk uppdateringdär förändringar i enskilda projekt eller av det statsfinansiella lägetleder till revideringar av planen.