bet · GR01KU20 · 2004-05-13 00:00:00 — Det kunde enligt promemoriannoteras att det i Ekofinkretsen fanns en samsyn omatt regelverket för ekonomisk-politisk samordning igrunden var bra och att medlemsstaterna också tycktedet var positivt att det finansiella perspektivetfördragsfästes och ville säkerställa rådetsinflytande över budgeten. Från svensk sida hade vidittills enligt promemorian deltagit i ettinformationsutbyte men klargjort att ingaslutgiltiga ställningstaganden kunde tas förränprocessen med var avslutad. Resultatet avdiskussionerna skulle födas in via respektiveregeringsrepresentant i regeringskonferensen.Finansministern nämnde vid sammanträdeatt ministrarna vid mötet skulle diskuterakonventets slutrapport inför regeringskonferensen.De flesta länder hade, liksom , inteförankrat sina ställningstaganden tillfördragsutkastet, utan det handlade enligtfinansministern i huvudsak om ettinformationsutbyte. Han påminde om att det var frågaom ett informellt möte, att det inte skulle varanågra ställningstaganden och inte heller någrasvenska positioner. I första hand handlade detnaturligtvis om det som rör budgetområdet och EMU-artiklarna, och när det gällde EMU var det ingastora genomgripande förändringar.Olika ledamöter i nämnden undrade över vadinformationsutbytet skulle avse. Finansministernerinrade om att ännu inte hade någrafastställda positioner och detta skulle markeras.Det hindrade dock inte att skulle delta iden analys som skedde. Framför allt länderna ieurogruppen hade tagit positioner, ochfinansministern ansåg det klart att om tolv länder ieurogruppen diskuterar har det stor betydelse.Sverige ville veta hur de hade resonerat och debakomliggande motiven samt få delta i diskussionenoch analysen. Man skulle enligt finansministern varamedveten om att det informella samråd som sker ieurogruppen vid många av tillfällena flyttas över,kanske i form av en gemensam position från de tolveuroländerna, när ärenden sedan mer formellthanteras i olika Ekofinsammanhang. Det kunde ocksågälla den aktuella typen av fördragsfrågor.Från ledamöter i nämnden betonades att de svenskapositionerna ännu inte var fastlagda.Någon sammanfattning av informationen och samrådetgjordes inte vid sammanträdet.I en återrapport frånEkofinmötet i redovisades följande underrubriken och Ekofin-frågor.Ordföranden i Ekonomiska och finansiellakommittén (EFK), Koch-Weser, redovisade deområden i konventets förslag som berörde ; d.v.s. EMU-avsnittet och vissabudgetfrågor. Några länder (D, F, DK och IT)deklarerade att man önskade undvika en förnyaddiskussion om innehållet i konventets förslag. andra länder, bland dem , klargjordeatt det ännu inte fanns fastlagda positionerinför regeringskonferensen eftersom denparlamentariska förankringen ännu inte varavslutad. Ingen, utöver ECB, ifrågasatteinnehållet i det reflektionspapper som hadedelats ut inför . ECB varemot införandet av en s.k. enabling-clause förändringar ECBS-stadgan som bland annat rörderöstningsförfarandet i . Det varkommissionen som hade lagt in detta ireflektionspapperet efter det att diskussionen iEFK hade avslutats. fick stöd av NLoch P, medan vissa andra medlemsstater (bl.a. FINoch IRL) visade sympati för förslaget.Vid EU-nämndens sammanträde [31]hänvisade finansministern till återrapporten ochförklarade att Stresamötet hade varit odramatiskt,så han hade inget att tillägga till den.Ekofinministrarnas ändringsförslagEnligt en senare not från ordförandeskapet tilldelegationerna i regeringskonferensen[32] hade fleraav punkterna om unionens finanser/budget och omekonomisk och finansiell politik diskuterats avEkofinministrarna. Många delegationer hade sagt sigkunna godta punkterna i sin helhet, andradelegationer hade problem med initiativoch var inte beredda att godta Ekofinministrarnashela paket eftersom det skulle kunna undergräva isynnerhet den övergripande institutionellajämvikten.Uppgifter från m.m.Utskottet har genom en skrivelse begärt kommentarertill de i anmälan lämnade uppgifterna och enredovisning av de händelser som anmälan avser. Svarhar lämnats genom en inom den 9mars 2004 upprättad promemoria.I svaret framhålls inledningsvis attregeringskonferensen definitionsmässigt är enmellanstatlig förhandling och att vid i den 19-20 juni 2003beslutades att regeringskonferensen skulle ledas avstats- eller regeringscheferna biträdda avmedlemmarna i GAERC. Någon roll för rådet som sådanti sina olika sammansättningar förutsågs inte, mendetta hade inte hindrat att olika deltagare i rådetdiskuterat frågor av gemensamt intresse.Vidare nämns att det italienska ordförandeskapet iEkofinrådet tog initiativ till en informelldiskussion vid det informella Ekofinmötet i iseptember 2003. Ordförandeskapets syfte var att delssöka samsyn i för finansministrarna viktiga frågor,dels diskutera hur ministrarnas synpunkterlämpligast kunde framföras till den föreståenderegeringskonferensen. Från svensk sida underströksatt den vid den aktuellatidpunkten inte hade fastställt sina ståndpunktereller förankrat dessa i . Mot denbakgrunden fanns det enligt promemorian ingetformellt behov för finansministern att söka stöd iEU-nämnden inför diskussionen. Nämnden informeradesdock både skriftligen och muntligen inför mötet iStresa samt skriftligen efter mötet.Enligt promemorian överlämnade den italienskefinansministern efter mötet i till sinutrikesministerkollega. Av underlaget framgick attdet inte var som enskilt råd som stodbakom dokumentet och att det inte heller var fråganom enhällighet bland de närvarande ministrarna. Detuttryck som användes var "a high degree ofconsensus". Det fanns således varierande grad avsamstämmighet bland ministrarna till de olikaståndpunkterna i dokumentet.I promemorian framhålls att förhandlingarna fördessenare i regeringskonferensen, iförekommande fall efter samråd med . Därhar regeringen i ett enkätsvar till det italienskaordförandeskapet om de s.k. icke-institutionellafrågorna i huvudsak stött de synpunkter somframfördes av den italienske finansministern efterdiskussionen i Stresa. Det bör dock framhållas attSverige självständigt hade kommit fram till ihuvudsak samma synpunkter som den italienskefinansministern framförde.Slutligen påpekas i promemorian att de frågor sombehandlas på regeringskonferensen har berettsgemensamt inom på samma sätt somalla andra EU-frågor.Ärendet om Ekofinmötet berördes också vid utskottetsutfrågning med statsminister uppgav bl.a. att det innan BosseRingholm åkte till mötet hade klargjorts medordföranden för att det inte skullebehövas information i förväg, att vid mötet denitalienska finansministern, som var ordförande förmötet, gjorde en sammanfattning om en icke obetydligkonsensus och levererade till sin regeringskollega,den italienske utrikesministern, och att det intefanns något i sammanfattningen som ha problem med från svensk synpunkt. Hanframhöll också att samråd inte hålls i frågor innande diskuterats i Coreper.Regeringskansliets handläggningsrutiner för EU-frågornaPromemoria från RegeringskanslietI den promemoria som utskotteterhållit från anges att det vidEuropeiska rådets möte i Thessalonikibeslutades att regeringskonferensen skulle ledas avstats- och regeringscheferna biträdda av medlemmarnai rådet för allmänna och yttre förbindelser, vilketi fall är utrikesministern. Någon särskildgrupp av chefsförhandlare inrättades inte som varitfallet vid tidigare regeringskonferenser. Detitalienska ordförandeskapets syfte med dennaförhandlingsordning var att lyfta förhandlingarnatill hög politisk nivå.Efter förslag från flera medlemsländer inrättadesemellertid också en grupp av kontaktpersoner frånmedlemsländerna som det italienska ordförandeskapetkunde korrespondera med och vid behov sammankalla.För svensk del utsågs statssekreteraren vidStatsrådsberedningen . Han bistods avtvå politiskt sakkunniga vid Statsrådsberedningenoch tjänstemän vid . Chefen för dennaenhet kom sedermera att agera ställföreträdare närgruppen möttes, vilket skedde vid ett partillfällen. En grupp juridiska experter sammanträddedärutöver under ledning av chefen förrådssekretariatets rättstjänst.Deltagarna i rådets olika sammansättningar kundefritt utbyta åsikter i frågor av gemensamt intresse,men förhandlingarna fördes - i såväl enskilda frågorsom i sin helhet - i den för fördragsändringarnasärskilt konstituerade regeringskonferensen.Samråd med och sköttesföljdriktigt genom statsministerns,utrikesministerns och i förekommande fallstatsministerns statssekreterares försorg.Regeringskonferensens horisontella natur var ocksåbestämmande för beredningen av frågorna iRegeringskansliet. Frågorna bereddes gemensamt i enför ändamålet särskilt inrättad interdepartementalarbetsgrupp under ledning av . Tillgruppen kallades samtliga departement.En särskild statssekreterargrupp samrådde sedaninför förhandlingstillfällena. Ordförande varstatssekreterare , medan gruppensdeltagare varierade med de för tillfället aktuellaämnena. Statssekreterare från ,och deltogemellertid vid varje mötestillfälle.Statsrådsberedningens EU-grupp agerade tillsammansmed sekretariat till gruppen.Prioriteringarna i förhandlingarna tog sinutgångspunkt i betänkandet från riksdagenssammansatta konstitutions- och utrikesutskott(2003/04:KUU1). Det löpande samrådet omförhandlingarnas genomförande skedde sedan helatiden i nära samråd med somockså var inkallad under toppmötesdagarna i december2003 för att upprätthålla sambandet medförhandlingsdelegationen kring stats- ochutrikesministern.I övrigt följde samrådet kringregeringskonferensen de generella bestämmelserna omRegeringskansliets samråd i EU-frågor.Statsministerns statssekreterare leder den löpandesamordningen av EU-arbetet i Regeringskansliet.Berörda statsråd ansvarar enligtuppgiftsfördelningen i regeringen för attdepartementens EU-frågor bereds på ändamålsenligtsätt. EU-ärenden som berör flera departement skallberedas gemensamt i Regeringskansliet.Utrikesministern har företrätt i IGC-förhandling-arna på nivån under stats- ochregeringschefer och har dessutom ansvaret inomregeringen för bl.a. institutionella frågor.Utrikesdepartementets EU-enhet bistår dessutomStatsrådsberedningen i flera frågor.Utfrågning med statsminister utskottets utfrågning medstatsminister uppgav statsministernbl.a. följande.Det dagliga samordningsarbetet på tjänstemannanivåsköts av en koordineringsgrupp som leds avUtrikesdepartementets EU-enhet pådepartementsrådsnivå. Sedan finns det enstatssekreterarnivå som förbereder svenskapositioner inför toppmöten och förhandlingar och dentypen av händelser. Den leds av statssekreteraren påStatsrådsberedningen . Medlemskapet iEuropeiska unionen griper in på alla politikenssakområden och eftersom det blir ett alltmervardagligt inslag i det löpande politiska arbetet ärhan osäker på om det är det långsiktigt riktiga attmycket av det dagliga hantverket för EU-samordningenär förlagt till . Samordningenskall utföras av en statsrådsberedning eller ettfinansdepartement, och han lutar närmast åt att denskall ske i Statsrådsberedningen. Regeringen är innei en diskussion i dessa frågor. I diskussionen ingårgivetvis också samspelet med - EU-nämndenoch/eller utskotten.Utskottets ställningstagandeUtrikesministerbrevetVad först angår utrikesminister av samrådet om de fyra utrikesministrarnasbrev anser utskottet att utrikesministern tydligarebort upplysa om brevets hela innehåll såatt nämnden kunnat ge synpunkter på detta.Dateringen av brevet har enligt vadutrikesministern förklarat skett av förbiseende.Utskottet har ingen anledning att ifrågasätta dennaförklaring.SäkerhetsstrateginAnmälan vad angår hanteringen av frågan omsäkerhetsstrategin avser anordnande av en konferensi och insändande av ett eller flera non-papers. Enligt promemorian från Regeringskansliethar regeringen erbjudit sig och låtit anordna ettseminarium för öppen och offentlig debatt ochöverlämnat ett non-paper som innefattat tidigarekända ståndpunkter. har hållitsinformerad om uppdraget tillgeneralsekreteraren/höge representanten att göra enanalys av de strategiska hoten mot EU och omregeringens agerande i frågan, och samråd har skett.Utskottet, som inte ser anordnande av seminariersom ett ämne för obligatoriskt samråd, vill medanledning av ett uttalande av statsministern underutfrågningen något kommentera behovet av samrådinför inlämnande av ett non-paper. Statsministernnämnde principen att sådana papper tas upp i om de innehåller nya ståndpunkter mendäremot inte om de bara innefattar tidigarediskuterade ståndpunkter. Utskottet vill framhållaatt principen inte alltid kan anses självklar. Iviktiga och centrala frågor kan tidigareståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuelltrevideras innan de levereras in i EU-samarbetet.Utskottet utgår från att regeringen beaktar attsådana situationer kan uppstå och handlar därefter.Såvitt avser det non-paper som avses i detta ärendeanser utskottet inte att det finns anledning tillnågot ytterligare uttalande.Ekofinmötet i avser finansminister agerandeinför och under Ekofinministrarnas informella möte iStresa konstaterar utskottet att inlägget frånStresamötet inte haft någon formell betydelse iregeringskonferensen. De svenska synpunkterna iregeringskonferensen har framförts i andrasammanhang. Enligt utskottets uppfattningaktualiserar händelsen dock behovet av förutseendefrån regeringens sida om vad som kan komma ut av ettrådsmöte och av att ges information omdetta.Granskningen föranleder i denna del inte någotytterligare uttalande av utskottet.Regeringskansliets handläggningsrutinerI frågan om handläggningsrutinerför EU-frågorna har getts en redovisning iRegeringskansliets promemoria den 9 mars 2004.Statsministern har vid utfrågningen också redogjortför ytterligare diskussioner som hålls inomregeringskretsen.Riksdagens egen hantering av EU-frågor ses förnärvarande över inom för att bl.a.tydliggöra roll och stärka in-flytande i EU-samarbetet. Utskottet utgår från attdiskussionerna inom regeringskretsen och inomRegeringskansliet förs med ett sådant syfte och attregeringen delar strävan att uppnå eninformations- och samrådshantering som innebär attde ståndpunkter som regeringen för fram i EU-kretsenär väl förankrade i riksdagen.1.7 Regeringens samråd med i fråga om antagandet av enrådsrekommendation motnarkotikamissbrukAnmälanI en anmälan till den 3februari 2004 begärs utskottets granskning avstatsråden och förderas hantering av samrådsplikten i fråga omantagandet av en rådsrekommendation motnarkotikamissbruk. Kritiken i anmälningen avserbristande information och samråd i fråga ominnehållet i den tilltänkta rekommendationen ochdärmed sammanhängande överlåtelse av bestämmanderättöver narkotikapolitiken i strid medsubsidiaritetsprincipen.Anmälan bifogas, se bilaga A 1.7.1.BakgrundBestämmelser om regeringens informations- ochsamrådsskyldighetEn ingående beskrivning av regeringens informations-och samrådsskyldighet i EU-frågor ges i föregåendeavsnitt, vartill hänvisas.Rekommendationen mot narkotikamissbrukDen rekommendation som avses i ärendet antogsformellt av rådet - jordbruk och fiske - i juni2003[33]. En allmän riktlinje om ett utkast hadedessförinnan, , antagits avrådet[34] i avvaktan på yttrande.I rekommendationen anges att medlemsstaterna, föratt avsevärt kunna minska skadlig inverkan på hälsan(såsom hiv, hepatit B och C samt tuberkulos) som ärkopplad till narkotikamissbruk och antalet dödsfallsom orsakas av narkotikamissbruk, som enintegrerande del av politiken för förebyggande avnarkotikamissbruk och vård av missbrukare, börinföra ett antal olika åtgärder som särskilt syftartill att minska riskerna. Därför bör medlemsstaternamed beaktande av den allmänna målsättningen som iförsta hand är att förhindra narkotikamissbruk,"erbjuda, när så är lämpligt, tillgång tilldistribution av kondomer och injiceringsverktyg samttill program och ställen för utbyte av dessa" (p.2.10). Vidare anges att medlemsstaterna börrapportera till kommissionen om genomförandet avrekommendationen efter antagandet ochdärefter på begäran av kommissionen (p. 4).Kommissionens ursprungliga förslag tillrekommendation[35] hade innehållit rekommendationentill medlemsstaterna att "erbjuda distribution,program och ställen för utbyte av kondomer, nålaroch sprutor". I fråga om syftet med åtgärderna fannsingen hänvisning till den allmänna målsättningen attförhindra narkotikamissbruk.Rekommendationen[36] bifogas, bilaga A 1.7.2.Den åberopade rättsliga grunden för rådsrekommen-dationen är artikel 152 i EG-fördraget. Artikelnunder rubriken har följande lydelse:1. En hög hälsoskyddsnivå för människor skallsäkerställas vid utformning och genomförande avall gemenskapspolitik och allagemenskapsåtgärder.Gemenskapens insatser, som skall kompletteraden nationella politiken, skall inriktas på attförbättra folkhälsan, förebygga ohälsa ochsjukdomar hos människor och undanröja faror förmänniskors hälsa. Sådana insatser skall innefattakamp mot de stora folksjukdomarna genom attfrämja forskning om deras orsaker, hur deöverförs och hur de kan förebyggas samthälsoupplysning och hälsoundervisning.Gemenskapen skall komplettera medlemsstaternasinsatser för att minska narkotikarelateradehälsoskador, inklusive upplysning ochförebyggande verksamhet.2. Gemenskapen skall främja samarbete mellanmedlemsstaterna på de områden som avses i dennaartikel och vid behov stödja deras insatser.Medlemsstaterna skall i samverkan medkommissionen inbördes samordna sin politik ochsina program på de områden som avses i punkt 1.Kommissionen kan i nära kontakt medmedlemsstaterna ta lämpliga initiativ för attfrämja en sådan samordning.3. Gemenskapen och medlemsstaterna skall främjasamarbetet med tredje land och behörigainternationella organisationer på folkhälsansområde.4. Rådet skall, enligt förfarandet i artikel251[37] och efter att ha hört Ekonomiska ochsociala kommittén samt , bidratill att de mål som anges i denna artikel uppnåsgenom atta) besluta om åtgärder för att fastställa högakvalitets- och säkerhetsstandarder i fråga omorgan och ämnen av mänskligt ursprung, blod ochblodderivat; dessa åtgärder skall inte hindranågon medlemsstat från att upprätthålla ellerinföra strängare skyddsåtgärder,b) med undantag från artikel 37 besluta omsådana åtgärder på veterinär- och växtskydds-området som direkt syftar till att skyddafolkhälsan,c) besluta om stimulansåtgärder som ärutformade för att skydda och förbättra människorshälsa, dock utan att dessa åtgärder får omfattanågon harmonisering av medlemsstaternas lagareller andra författningar.Rådet kan också med kvalificerad majoritet påförslag av kommissionen anta rekommendationer förde syften som anges i denna artikel.5. När gemenskapen handlar på folkhälsoområdetskall den fullt ut respektera medlemsstaternasansvar för att organisera och ge hälso- ochsjukvård. Särskilt får inte de åtgärder som avsesi punkt 4 a påverka nationella bestämmelser omdonation eller medicinsk användning av organ ochblod.EU-nämndenFörslaget till rekommendation berördes vid sammanträden och den 29november 2002.Vid samråd i [38]nämnde socialminister att enredovisning skulle lämnas av arbetet med attförbereda en särskild rådsrekommendation omförebyggande insatser på narkotikaområdet. Hanbedömde att det fanns formuleringar som Sverigemycket bestämt skulle komma att vara emot, även omdet var väldigt mycket som var bra. De formuleringarman kunde vara tveksam till gällde bl.a.sprututbyte. Han framhöll också att det var ettförslag till rekommendation och att ingaformuleringar var bindande.I ministerrådspromemoria införmöte med det s.k. hälsorådet (EPSCO) den 2 december2002 angavs att samförstånd i princip uppnåtts omtextförslaget och att inför Coreperbehandlingenkvarstod en utestående fråga, gällande hänvisningtill s.k. sprutrum. Som svensk inställning angavsatt vi kunde acceptera rekommendationen iföreliggande form men att vi helt motsatte ossförslag att hänvisa till sprutrum i den.Vid samråd i [39]inför det nämnda rådsmötet framhöll statsrådetMorgan att frågan om förebyggande ochbehandling av missbrukare var full av konflikter iEuropa och att varje ord nästan måste vägas påguldvåg. Den preliminära överenskommelsen som fannsansåg han ha i det rådande läget acceptablaskrivningar som uppfyllde svenska krav. Han påpekadeatt förhandlingsläget inte varit enkelt och villenämna en sak, som kunde komma upp på rådsmötet,nämligen frågan om sprutrum, där han ansåg signotera olika utveckling i och Norge.Från olika ledamöters sida framhölls att allaformer av sprutrum borde avvisas och även attSverige inte borde gå med på rekommendationen.Morgan uttalade att det varit viktigt attsäga att vi tar avstånd från narkotika men inte frånnarkomanerna. Sådana förhandlingar som det var frågaom blev enligt statsrådet till syvende och sistalltid en fråga om att försöka vaska fram den minstagemensamma nämnaren och se till att flyttafram sina egna positioner, vilket inte alla gångervar alldeles enkelt. Han ansåg att det gick att ståför den lösning som man dittills hade lyckats fåfram, utan hänvisningar till bl.a. sprutrum, och attden svenska ståndpunkten uppfylldes. Vi vandradeinte på någon legaliseringslinje.Ordföranden konstaterade sammanfattningsvis attdet fanns majoritet för regeringens ståndpunkt iärendet.Enligt återrapporten från rådsmötet den 2 december2002 betonade vid mötet att landet bestämttog avstånd från vissa typer av skadereducerandeinsatser, t.ex. injektionsrum, eftersom dessabedömdes som kontraproduktiva. Av rapporten framgåratt ordföranden konstaterade att det fanns bredsamsyn på den "nuvarande" texten.Uppgifter från RegeringskanslietUtskottet har i en skrivelse till Regeringskanslietbegärt kommentarer till uppgifterna i anmälan och enredovisning av de händelser som anmälan avser.I svar har hänvisats till en inomRegeringskansliet upprättad promemoria den 9 mars2004. I promemorian framhålls att den aktuellarättsakten grundar sig på artikel 152 i EG-fördraget, vars övergripande syfte är attgemenskapen skall komplettera medlemsstaternasinsatser för att minska narkotikarelateradehälsoskador. I paragraf 4 c i artikeln angesuttryckligen att någon harmonisering avmedlemsstaternas lagar eller andra författningarinte får förekomma. Däremot fastslås att rådet medkvalificerad majoritet på förslag av kommissionenkan anta rekommendationer, vilka per definition inteär rättsligt bindande, för syftena som anges iartikeln (jfr artikel 249 i EG-fördraget).I det aktuella fallet hade kommissionen alltså motbakgrund av artikel 152 föreslagit en rekommendationsom handlar om förebyggande och begränsning avskador i samband med narkotikamissbruk och i vilkenen utav de föreslagna åtgärderna berörsprututbytesverksamhet. Den aktuella skrivningen(p. 2.10) gör gällande att medlemsstaterna "medbeaktande av den allmänna målsättningen som i förstahand är att förhindra narkotikamissbruk, börerbjuda, när så är lämpligt, tillgång tilldistribution av kondomer och injiceringsverktyg samttill program och ställen för utbyte av dessa".Påståendet i anmälan att i och medaccepterandet av rekommendationen tvingas att införapermanenta sprututbytesprogram är enligt promemorianjuridiskt helt grundlöst, eftersom artikel 152 integer stöd för en harmonisering av ländernaslagstiftning. Med andra ord har EU på grundval avden nämnda rekommendationen inget mandat att tvingaSverige eller någon annan medlemsstat att införavare sig sprututbytesprogram eller någon annan av deåtgärder som nämnts i rekommendationen.För att tydliggöra att inte kundeacceptera en rättsakt där det uttryckligenrekommenderas att medlemsstaterna införsprututbytesprogram, vilket angavs i denursprungliga versionen av rekommendationen, infördesefter svenska påtryckningar tillägget "när så ärlämpligt" under förhandlingarna om rekommendationeni rådet.