yttr · GQ05NU2y · 2003-01-01 00:00:00 — Lag om elektronisk kommunikation Till trafikutskottet har berett näringsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2002/03:110 om en lag om elektronisk kommunikation, m.m. jämte eventuella motioner med anledning av propositionen. I det följande redovisas propositionen i sina huvuddrag, motioner som väckts med anledning av propositionen samt vissa kompletterande uppgifter. Tyngdpunkten i redovisningen ligger på olika konkurrensaspekter, främst myndighetsfrågorna, med hänsyn till dessa frågors betydelse för näringspolitiken. Myndighetsfrågorna har tagits upp i motionerna 2002/03:T10 (m) yrkande 2, 2002/03:T13 (fp) yrkande 8, 2002/03:T12 (kd) yrkande 1 och 2002/03:T11 (c) yrkande 4. Sammanfattningsvis anser näringsutskottet - med hänsyn till de förhållanden som råder - att den av regeringen föreslagna myndighetsorganisationen är en rimlig lösning. vill näringsutskottet starkt betona vikten av att myndighetsfrågorna noggrant utvärderas efter det att lagen om elektronisk kommunikation har trätt i kraft. bör enligt näringsutskottets uppfattning inte göra något uttalande i fråga om myndighetsorganisationen med anledning av de här behandlade motionerna. Tre avvikande meningar (m, kd; fp; c) har avgivits. I propositionen föreslår regeringen en lag om elektronisk kommunikation. Den nya lagen, som skall ersätta nuvarande telelag (1993:597) och lag (1993:599) om radiokommunikation, utgår från en EG-reglering vars övergripande målsättning är att åstadkomma ett harmoniserat regelverk för elektronisk kommunikation. Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Den behandlar inte innehåll som överförs i elektroniska kommunikationsnät med hjälp av elektroniska kommunikationstjänster. Propositionen bygger bl.a. på utredningsförslag i delbetänkandena Lag om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) respektive Myndighetsfrågor m.m. (SOU 2002:109), vilka båda har remissbehandlats. Det nuvarande målet för telepolitiken skall ersättas med mål för sektorn elektronisk kommunikation. Som mål föreslås att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer. De elektroniska kommunikationerna skall ge största möjliga utbyte när det gäller urvalet av överföringstjänster och deras pris och kvalitet. skall enligt regeringen i ett internationellt perspektiv ligga i framkant i dessa avseenden. De elektroniska kommunikationerna skall vara hållbara, användbara och tillgodose framtidens behov. Det bästa sättet att uppnå detta är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar och att främja internationell harmonisering. Staten skall dock ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Den föreslagna nya lagen utgår från en allmän plikt att anmäla kommersiellt tillhandahållande av allmänna kommunikationsnät och allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster. Förslaget innebär en utvidgning av den gällande anmälningsplikten enligt telelagen. Regeringen föreslår att användning av radiosändare och nummer ur en nationell nummerplan skall förutsätta särskilt tillstånd, medan kravet på teletillstånd skall upphöra. Den dubbla tillståndsplikt som gäller för mobiltelefoni enligt telelagen och lagen om radiokommunikation upphör därmed. Antalet tillstånd som beviljas i ett frekvensutrymme skall kunna begränsas om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. I sådana fall skall tillstånd normalt beviljas efter allmän inbjudan till ansökan. Som grund för tillståndsprövningen finns tre olika alternativ. Urvalsalternativen kan vara jämförande urvalsförfarande (s.k. skönhetstävling), anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande (auktion) eller en kombination av dessa. Enligt förslaget skall den myndighet som regeringen bestämmer fastställa produkt- och tjänstemarknader, särskilt geografiska marknader, som har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt lagen. Myndigheten skall därvid beakta rekommendation om relevanta produkt- och tjänstemarknader, riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande. Beslut skall fattas efter ett särskilt samråd. Produkt- och tjänstemarknaderna skall kontinuerligt analyseras. För varje marknad skall tas ställning till om där råder effektiv konkurrens. Marknadsanalyserna skall utföras utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodik. Om det inte råder effektiv konkurrens, skall företag med betydande inflytande på marknaden identifieras och åläggas en eller flera skyldigheter, t.ex. samtrafikskyldighet, skyldighet att lämna andra former av tillträde och priskontroll gentemot slutkund. Om ett företag, antingen enskilt eller tillsammans med andra, har en sådan ekonomisk ställning att det i betydande omfattning kan agera oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och i sista hand av konsumenterna, anses det ha ett betydande inflytande på marknaden. Någon allmän samtrafikskyldighet föreslås inte i den nya lagen. I lagförslaget finns också bestämmelser till skydd för konsumenter och andra slutanvändare, bestämmelser om integritetsskydd samt bestämmelser om tillsyn och prövning av ärenden. Enligt förslaget skall lagen träda i kraft . är () sektorsmyndighet bl.a. på områdena för televerksamhet och radiokommunikation och har såväl normerande som verkställande funktioner men även i viss mån dömande funktioner, när myndigheten fattar offentligrättsliga beslut inom ramen för tvistlösning mellan olika parter. Vidare bedriver myndigheten tillsyn och har också rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd. PTS tar emot anmälningar för viss verksamhet och meddelar de tillstånd som krävs i särskilda fall. Tillstånden förenas regelmässigt med villkor. Regeringen gör bedömningen att det är PTS som bör ha myndighetsansvaret enligt den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation samt vara sektorsmyndighet för området elektronisk kommunikation. PTS bör därmed bl.a. svara för definition av relevanta marknader, analys av konkurrenssituationen på dessa marknader, identifiering av aktörer med betydande inflytande på en marknad och beslut om särskilda skyldigheter för en sådan aktör. När det gäller konkurrensrelaterade frågor bör PTS samarbeta med och inhämta yttrande från . Bland de nya uppgifterna för myndigheten märks främst de beslut om särskilda skyldigheter som bygger på analyser av fastställda marknader. Vidare bör PTS svara för tillsynen avseende konsumentfrågor och integritetsskydd i sådana fall där frågorna särskilt reglerats i lagen om elektronisk kommunikation. Samverkansformerna och informationsutbytet mellan de myndigheter som berörs av den nya ordningen bör stärkas och i vissa fall formaliseras genom anvisningar i myndigheternas instruktioner. efter det att lagen om elektronisk kommunikation har trätt i kraft bör myndighetsorganisationen bli föremål för avstämning med analys. I fyra av de motioner som har väckts med anledning av propositionen har myndighetsfrågan tagits upp. De följande motionsbeskrivningarna begränsar sig till motionärernas synpunkter i denna fråga. I motion 2002/03:T10 (m) sägs att telelagen skiljer sig från konkurrensrätten på ett par viktiga punkter. Det erinras om att konkurrensrätten gör ett ingripande möjligt först efter det att en konkurrensöverträdelse kan misstänkas ha skett, medan den nuvarande telelagen ger PTS möjlighet att sätta upp regler innan någonting har inträffat. Vidare är definitionen av relevanta marknader enligt de konkurrensrättsliga reglerna betydligt snävare än de definitioner som PTS har möjlighet att göra. Enligt regeringens förslag skall PTS samarbeta med i konkurrensfrågor. De normerande, verkställande och dömande funktionerna samlas i vissa fall enligt förslaget under en och samma myndighet. Enligt motionärerna finns det skäl att verka för att den normala konkurrensrättsliga ordningen kommer att gälla även inom området för elektronisk kommunikation. Det bör ske när behovet av en särskild reglering för en väl fungerande konkurrens inte längre behövs. Så är inte fallet , anser motionärerna. Enligt motionärerna till motion 2002/03:T13 (fp) finns det principiella problem med att samla normerande, verkställande och dömande funktioner inom en och samma myndighet. Starka skäl talar för att redan nu ge i uppgift att kontrollera tillämpning och bedömning av tvister inom den nya lagens område. I motion 2002/03:T12 (kd) sägs att en bred enighet råder om att den relativt unga marknaden för elektronisk kommunikation ännu inte utvecklats tillräckligt för att den generella konkurrensrätten skall kunna vara ett tillräckligt instrument för att värna en effektiv konkurrens. Därför behövs en sektorsspecifik reglering. Motionärerna vill särskilt betona vikten av att det inte uppstår en sammanblandning av de normerande, verkställande och i viss mån dömande myndighetsrollerna. är - enligt vad som sägs i motionen - otvivelaktigt den myndighet som besitter störst kompetens i konkurrensrättsliga frågor, varför många remissinstanser förordat att ansvaret för marknadsanalyser och åtgärder mot alltför dominerande företag skall ligga hos denna myndighet. har dock själv yttrat att det saknas förutsättningar inom myndigheten för att utföra de marknadsanalyser som krävs. Motionärerna har därför inget att invända mot den myndighetsstruktur som föreslås i propositionen, med förbehållet att den mer uttryckligt borde karakteriseras som tillfällig. medför särregleringar snedvridningar och ineffektivitet på marknaden. Frågan om en långsiktigt ändamålsenlig och effektiv myndighetsorganisation bör prövas mer grundligt. Med hänsyn till att det utförda utredningsarbetet av myndighetsfrågorna präglades av stor tidspress föreslår motionärerna att regeringen skyndsamt ger utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) tilläggsdirektiv att utreda en långsiktig myndighetsorganisation för bevakningen av konkurrensrelaterade frågor inom marknaden för elektronisk kommunikation. I motion 2002/03:T11 (c) framhålls att eftersträvar en effektiv och tydlig myndighetsstruktur med klar ansvarsfördelning. Bland annat av denna orsak är det angeläget att roll att värna den fria konkurrensen förstärks. Motionärerna anför att de inte motsätter sig att regeringen utser PTS till tillsynsmyndighet över hela telekomområdet liksom . är det inte helt okomplicerat att både sköta tillsyn av särlagstiftning och vara konkurrensvårdande myndighet. Vidare är det angeläget att PTS kompetens för analys av telekommarknaden tas till vara, sägs det. Ett uppslag som förtjänar att utredas vidare enligt motionärerna är att slå ihop PTS och Radio- och till en myndighet med ansvar för alla tillsynsfrågor inom telekomsektorn, som konkurrensfrågor handhas av . Detta bör utredas vidare. Av sammanställning av drygt 50 remissvar på delbetänkandet om myndighetsfrågor m.m. (SOU 2002:109) framgår följande: - Remissinstanserna överlag tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag att skall ha det övergripande sektorsansvaret för området elektronisk kommunikation. - Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag att skall vara ansvarig myndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation. När det gäller ansvar för marknadsanalys och beslut om särskilda skyldigheter för aktörer med betydande inflytande på en marknad, finns dock ett flertal synpunkter. - Sonera, , m.fl. förordar att får ansvaret för marknadsdefinition, marknadsanalys, identifiering av en betydande marknadsaktör (aktör med "significant market power", s.k. SMP-aktör) och beslut om särskilda skyldigheter för en sådan aktör. Som skäl härför anges genomgående att torde vara den lämpligaste myndigheten när det gäller konkurrensrättsliga bedömningar. Vissa av instanserna anger också att bättre kan avgöra när den generella konkurrensrätten utgör tillräcklig reglering för en marknad. Även effektivitetsskäl anförs till stöd för att bör ansvara för konkurrensbedömningarna. Några av remissinstanserna pekar även på fördelen med som högsta instans för rättslig prövning av konkurrensrelaterade beslut enligt lagen om elektronisk kommunikation. - Övriga remissinstanser, däribland , och , tillstyrker eller har inget att erinra mot utredningens förslag att PTS skall svara för även de konkurrensrelaterade uppgifterna enligt lagen om elektronisk kommunikation och därvid samråda med . - Ett flertal instanser, däribland och , anser att den av utredningen föreslagna ordningen bör utvärderas inom . En sådan utvärdering skulle enligt ett antal instanser också kunna omfatta möjligheten att separera de normerande, verkställande och dömande funktionerna. Remissvaren från , och Sonera redovisas något mer utförligt nedan med hänsyn till deras betydelse för myndighetsorganisationen. I remissvaret från över delbetänkandet om myndighetsfrågor m.m. tas upp bl.a. följande synpunkter: Utöver generell konkurrenslagstiftning kan särlagstiftning användas för att främja konkurrens, särskilt på marknader där förutsättningar ännu saknas för en väl fungerande konkurrens. Särlagstiftning har dock enligt även flera nackdelar. Särlagstiftning medför transaktionskostnader i form av att lagstiftningen måste implementeras, marknaden övervakas och överträdelser beivras. Särlagstiftning kan också medföra att incitamenten på marknaden snedvrids. ställer sig bakom att vartefter konkurrensen utvecklas bör sär-lagstiftningen få en allt mindre betydelse till förmån för generella konkurrens-regler. Denna utgångspunkt kommer till uttryck såväl i det bakomliggande som i förslaget till lag om elektronisk kommunikation. Enligt bör en utvärdering av det nya regelverket, innefattande en prövning av om utvecklingen medfört förutsättningar att avveckla särlagstiftningen, genomföras senast . när särlagstiftningen skall ge vika för konkurrenslagstiftningen måste frågorna vara väl utredda. Under en viss kvarvarande tidsperiod kan de två regelverken förväntas att existera parallellt. föreslår därför att den nuva-rande utredningen ges tilläggsdirektiv att analysera förutsättningarna för en mo-dell där sektorsmyndigheter organisatoriskt inordnas som myndigheter under konkurrensmyndigheten vad avser konkurrensrelaterade frågor. Den snäva tidtabellen för en implementering av det nya och de nödvändiga myndighetsuppgifter som följer av den föreslagna lagen bidrar till att vill ställa sig bakom att - i varje fall - marknadsanaly-ser skall utföras av PTS. Den i betänkandet föreslagna myndighetsorganisationen innebär att PTS skall samråda med och inhämta yttrande i fråga om de marknadsanalyser som skall göras enligt lagen om elektronisk kommunikation. Ordningen innebär att efter en oberoende och självständig analys skall avge ett yttrande till PTS huru-vida det skall anses råda effektiv konkurrens på en marknad eller inte. Detta förslag bidrar enligt uppfattning till att säkerställa en konsekvent tillämpning. För att skall kunna avsätta kvalificerade resurser för de analyser som följer av de nya uppgifterna behövs en resursförstärkning, uppgående till . I remissvaret från PTS på det nämnda betänkandet om myndighetsfrågor m.m. framkommer följande: PTS, som är sektorsmyndighet inom post-, tele- och radioområdena, instämmer i förslaget att PTS skall vara sektorsmyndighet med samordnande funktion inom området för elektronisk kommunikation och ansvarig myndighet för den föreslagna lagen om elektronisk kommunikation. Vidare instäms i förslaget om ansvarsfördelningen mellan PTS och övriga myndigheter inom området. Särskilt vill PTS betona att den verksamhet med marknadsanalyser som skall ske enligt förslaget till lagen om elektronisk kommunikation skiljer sig från den konkurrensrättsliga lagstiftningen och att utredningens förslag att lägga verksamheten på PTS därför stämmer väl överens med förslaget om att skapa en sektorsmyndighet som har fullt ansvar och beslutanderätt inom området. PTS anser vidare att en utvärdering bör ske av såväl myndighetsstrukturen som effektiviteten och ändamålsenligheten av bestämmelserna i den nya lagstiftningen. En sådan utvärdering bör innehålla en bedömning av i vilken mån teleregleringen respektive konkurrensrätten är verksamma instrument för att statsmakternas målsättning för politiken skall uppnås. Möjligheten till framgång för myndighetens verksamhet blir helt avhängig av om lagen blir lätt eller svår att tillämpa, anser PTS. Vidare nämns att 12 av EU:s 15 medlemsländer har ålagt eller avser att ålägga en sektorsmyndighet hela ansvaret på samma sätt som föreslås i betänkandet. Den kompetens som sammantaget krävs för att på ett tillfredsställande sätt lösa uppgiften finns dels hos , dels hos PTS. Den övervägande delen av resurserna finns dock hos PTS enligt vad som anförs i remissvaret. Remissvaret från Sonera innebär som framgår av remissammanställningen ovan att besluten om betydande marknadsinflytande (SMP-besluten) bör anförtros . Ett viktigt skäl för detta är att verket som expertmyndighet i konkurrensrättsliga frågor är bäst skickat att ta sig an denna uppgift eftersom dessa beslut kräver tillämpning av centrala konkurrensrättsliga begrepp. Ett annat skäl är att den nuvarande principiella fördelningen av olika slags myndighetsuppgifter kan behållas. SMP-uppgifterna gäller huvudsakligen att bestämma vad som är en relevant marknad, analysera om det på denna marknad saknas effektiv konkurrens och i detta fall utse en aktör med betydande inflytande på marknaden samt ålägga denna en lämplig och proportionell skyldighet som är grundad på marknadsproblemet. Enligt vad som sägs i remissvaret torde behovet av tillsynsresurser hos PTS i huvudsak vara oberoende av vilken myndighet som anförtros uppgiften att meddela SMP-besluten. Uppgiften att meddela dessa beslut är emellertid en ny uppgift som inte hanteras av någon myndighet. Eftersom enligt utredningen har den största kompetensen när det gäller konkurrensfrågor torde uppgiften bli mindre resurskrävande om den läggs på i stället för på PTS. Totalt sett krävs mindre resurser om svarar för SMP-frågorna och PTS för tillsynen. Utredningens eget argument om att en grundläggande princip för myndighetsstruktur bör vara att så långt som möjligt skilja normgivande, verkställande och dömande verksamheter från varandra är ett annat starkt skäl till att anförtro SMP-uppgifterna till . Bakgrunden till regeringsförslaget är den snabba tekniska och marknadsmässiga utvecklingen av elektronisk kommunikation, vilken också har lett till en moderniserad och sammanhängande EG-reglering. har och rådet beslutat om fem harmoniseringsdirektiv på området, och kommissionen har dessutom beslutat om ett direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Som redovisas ovan har även riktlinjer och rekommendationer på detta område tagits fram av kommissionen. ställer sig bakom regeringens förslag om mål för sektorn elektronisk kommunikation och vad som anförs om att de främsta medlen för att uppnå målen är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Enligt näringsutskottets uppfattning är utvecklingen av telekommarknaden inne i ett övergångsskede, där möjligheterna att få en effektiv konkurrens är en nyckelfråga. Myndighetsstrukturen har en avgörande betydelse, vilket också avspeglas i regeringsförslaget och de här upptagna motionerna. Med hänsyn till att det finns ett antal frågor att ta med i avvägningen när myndighetsstrukturen skall bestämmas anser näringsutskottet att regeringens förslag - dvs. att PTS skall ha det övergripande sektorsansvaret för området elektronisk kommunikation och vara ansvarig myndighet enligt den nya lagen - är rimligt i den nuvarande situationen. En sådan lösning ligger också i linje med vad de flesta andra länder inom EU har kommit fram till. I den situation som råder krävs en särreglering för att främja att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt. PTS har den särskilda och djupa kunskapen om de tekniska, ekonomiska och andra förutsättningar som råder på de här aktuella marknaderna. ser fördelar med att PTS anförtros ansvaret för marknadsanalys, identifiering av aktörer med betydande inflytande och befogenhet att fatta beslut om åtgärder - inte minst med hänsyn till det EG-rättsliga regelverkets krav på skyndsamhet. har en större kunskap om konkurrensrättsliga bedömningar och EG-rättslig praxis inom den generella konkurrensrätten. Därför anser näringsutskottet att det är synnerligen värdefullt att kompetens tas till vara genom samråd mellan PTS och när det gäller de konkurrensrelaterade frågorna. Även ekonomiska skäl talar för att PTS bör anförtros de här nämnda uppgifterna. vill emellertid hävda att den nu föreslagna myndighetsstrukturen inte är given . Motionärernas farhågor för att en särreglering medför snedvridning av marknaden har näringsutskottet förståelse för. Med hänsyn till den snabba utvecklingen på området bör myndighetsorganisationen ses över inom . vill - i likhet med regeringen, ett antal remissinstanser och olika motionärer - starkt trycka på behovet av att en översyn kommer till stånd efter det att den nya lagen har trätt i kraft. Mot bakgrund av utvecklingen på såväl området för elektronisk kommunikation som det generella konkurrensområdet vill näringsutskottet understryka vikten av en bred och omsorgsfull utvärdering. har noterat förslaget i motion 2002/03:T12 (kd) att regeringen skyndsamt skall ge utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) tilläggsdirektiv att utreda en långsiktig myndighetsorganisation för bevakningen av konkurrensrelaterade frågor inom marknaden för elektronisk kommunikation. Med det ovan anförda finner näringsutskottet inte att det nu finns anledning för att göra något uttalande i fråga om myndighetsorganisationen med anledning av de här upptagna motionerna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). av (), (), () och (). Bakgrunden till regeringsförslaget är den snabba tekniska och marknadsmässiga utvecklingen av elektronisk kommunikation, vilken också har lett till en moderniserad och sammanhängande EG-reglering. har och rådet beslutat om fem harmoniseringsdirektiv på området, och kommissionen har dessutom beslutat om ett direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Som tidigare redovisats har även riktlinjer och rekommendationer på detta område tagits fram av kommissionen. Vi ställer oss bakom regeringens förslag om mål för sektorn elektronisk kommunikation och vad som anförs om att de främsta medlen för att uppnå målen är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Enligt vår uppfattning är utvecklingen av telekommarknaden inne i ett övergångsskede, där möjligheterna att få en effektiv konkurrens är en nyckelfråga. Myndighetsstrukturen har då en avgörande betydelse. Med hänsyn till att det finns ett antal frågor att ta med i avvägningen när myndighetsstrukturen skall bestämmas anser vi att regeringens förslag - dvs. att PTS skall ha det övergripande sektorsansvaret för området elektronisk kommunikation och vara ansvarig myndighet enligt den nya lagen - är rimligt i det korta perspektivet. I den situation som råder krävs en särreglering för att främja att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt. PTS har den särskilda och djupa kunskapen om de tekniska, ekonomiska och andra förutsättningar som råder på de här aktuella marknaderna.