yttr · GQ05FöU3y · 2003-01-01 00:00:00 — Styrning av försvarets fastigheter och anläggningar Till finansutskottet har berett försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över revisorers förslag angående styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar (förs. 2002/03:RR7) och den motion som väckts med anledningen av förslaget. har funnit att en annan motion - 2002/03:Fö222 (m) Försvarets fastigheter - avgiven under den allmänna motionstiden, i stora delar behandlar de frågor som aktualiseras i revisorers granskning. Utskottet yttrar sig därför också över nämnda motion och föreslår att finansutskottet tar över motionen och inkluderar denna i sitt förslag till beslut. revisorer har genomfört tre granskningar - Försvarshögskolan i det nya försvaret (förs. 1999/2000:RR10), Styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7) samt den nu aktuella granskningen av försvarets fastigheter och anläggningar - som visar att myndigheterna har haft stora svårigheter att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret. För att avgiftsfinansiering skall fungera, säger revisorerna, krävs det att Försvarsmakten kan sätta press på stödmyndigheterna. Om Försvarsmakten inte kan ställa krav finns det risk att stödmyndigheterna fattar beslut som i första hand gynnar den egna organisationen. Enligt den senast genomförda granskningen består bristerna främst i men också i att det saknas alternativ till . Trots att Försvarsmakten har varit missnöjd med har det saknats möjligheter för Försvarsmakten att vända sig till alternativa förvaltare. Revisorernas granskningar av försvaret sägs visa att det krävs vissa grundläggande förutsättningar för att avgiftsfinansiering skall fungera. Framför allt handlar det om att både den beställande och den utförande myndigheten måste ha valfrihet att agera. Avgiftsfinansiering fungerar endast om beställaren kan ställa krav på utföraren. Granskningen visar vidare att bristerna i har bidragit till svårigheter att tillämpa den fastighetsreform och de principer som statsmakterna beslutat om för försvaret. Revisorerna pekar på att bl.a. följande faktorer bidragit till att Försvarsmakten har haft svårt att sätta press på : Försvarsmakten har haft dålig insyn i hyressättning. Tillämpningen av hyresmodellen har inneburit att inte återspeglar sina faktiska kostnader för enskilda byggnader och anläggningar. Hyreskostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. har inte reglerats mot faktisk förbrukning. Det har inneburit att Försvarsmakten inte har kunnat minska sina kostnader för uppvärmning m.m. genom att minska på sin förbrukning. Det har även haft konsekvenser för eftersom verkets faktiska kostnader har påverkats med beroende på Försvarsmaktens förbrukning. att ta fram långsiktiga underhållsplaner och ett administrativt stödsystem har medfört stora problem för Försvarsmakten i fråga om att förutse när planerat underhåll skall genomföras och vilka kostnader som beräknas uppstå. Det har uppstått en onödig diskussion mellan och Försvarsmakten om vilket underhåll som ingått i hyran. Trots att statsmakterna beslutat att inte skall ha överskott har man haft återkommande överskott sedan bildandet . Fram har man byggt upp ett ackumulerat överskott på . har haft stora problem med sina fastighetsregister för fastigheter och anläggningar. Bristerna har medfört att inte har haft kontroll över sitt fastighetsbestånd. Ett särskilt problem är avsaknaden av ett fungerande register för de anläggningar som inte längre ingår i krigsorganisationen. Varken eller Försvarsmakten vet exakt var anläggningarna finns, i vilken kondition de är eller hur många de är. har haft stora problem med sina administrativa rutiner. hade myndigheten tre orena revisionsberättelser. har haft problem med att ta hand om anläggningar för krigsändamål. För att förvaltningen av anläggningarna skall fungera har Försvarsmakten tagit över en del av de uppgifter som egentligen åvilar . Försvarsmakten har byggt upp en stor organisation som delvis kontrollerar . Försvarsmakten anser att kontrollerna är nödvändiga för att förvaltningen av fastigheterna och anläggningarna skall fungera. Revisorerna anser i sin rapport att bristerna i hanteringen av försvarets fastigheter och anläggningar är anmärkningsvärda och oacceptabla. Trots att det gått fastighetsreformen har och Försvarsmakten fortfarande stora problem med att tillämpa fastighetsreformen i enlighet med intentioner. Med anledning av de stora problemen med att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret ifrågasätter revisorerna valet av den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutat om för försvaret. Granskningarna sägs visa att det uppstår problem när man försöker efterlikna en marknad inom ett område där förutsättningarna för att uppnå marknadsmässiga förhållanden är ytterst begränsade. Revisorerna anser i sin rapport att det finns starka skäl för att ge regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Revisorernas överväganden och förslag Revisorernas rapport har remitterats. Revisorerna konstaterar att flertalet av remissinstanserna instämmer i huvudsak med revisorernas slutsatser och förslag. Styr- och finansieringsformerna i försvaret Med anledning av de stora problemen med att tillämpa avgiftsfinansiering i försvaret ifrågasätter revisorerna den styr- och finansieringsform som statsmakterna beslutat om för försvaret. De tre utförda granskningarna sägs visa att det uppstått problem när man försökt efterlikna en marknad inom ett område där förutsättningarna för att uppnå marknadsmässiga förhållanden var begränsade. Revisorerna erinrar om att uttalat att förvaltning av ändamålsfastigheter inte enbart handlar om att synliggöra fastigheternas kostnader. Utgångspunkten för förvaltningsuppdraget är att tillgodose en primärverksamhets behov av ändamålsenliga lokaler. För att hyresgästerna skall kunna sätta press på fastighetsägarna är det enligt angeläget att fastighetsägarna öppet redovisar sina kostnader för drift, underhåll, kapital m.m. (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Revisorerna vill vidare fästa uppmärksamheten på att fastighetsreformen i försvaret också var en del av LEMO-reformen (Utredningen lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret) där och övriga stödmyndigheter i försvaret övergick från att vara anslagsfinansierade till att vara avgiftsfinansierade. Tanken med LEMO-reformen var att Försvarsmakten med hjälp av avgiftsfinansiering skulle få ett stort inflytande över och övriga stödmyndigheter (SOU 1991:112). Flertalet av remissinstanserna sägs dela revisorernas uppfattning att det finns starka skäl för att ge regeringen i uppdrag att utse en parlamentarisk kommitté med uppdrag att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Likaså anser revisorerna, och några remissinstanser, att det är angeläget att den föreslagna kommittén inte bara får i uppdrag att studera förhållandet mellan Försvarsmakten och . Utredningen bör sålunda omfatta styr- och finansieringsformen för samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Kommittén bör även beakta erfarenheter från andra offentliga organisationer, näringsliv m.fl. Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående behovet av att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret (förslag 1). I sin rapport konstaterar revisorerna att avgiftsfinansiering inte fungerar om den beställande myndigheten inte kan ställa krav på den utförande myndigheten. Revisorerna konstaterar vidare att flertalet remissinstanser ställer sig bakom revisorernas förslag och att det är svårt att tillämpa avgiftsfinansiering när det inte existerar konkurrensförhållanden. Granskningen sägs tydligt visa att det inte varit tillräckligt att endast skilja på ägande och brukande av försvarets fastigheter för att få till stånd en fungerande förvaltning. Frånvaron av konkurrens har medfört att Försvarsmakten inte har kunnat vända sig till någon annan förvaltare trots att man varit missnöjd med . Revisorerna bedömer dock att det bör finnas utrymme att till viss del öka konkurrensen när det gäller de fredstida fastigheterna. Revisorerna anser därför att regeringen bör undersöka Försvarsmaktens möjlighet att i större utsträckning vända sig till andra förvaltare än . Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående åtgärder för att öka försvarsmyndigheternas valfrihet (förslag 2). Revisorerna föreslog i sin rapport att regeringen skulle se till så att Försvarsmakten fick god insyn i . Häri innefattades att tillämpningen av hyresmodellen skulle utvecklas så att Försvarsmakten fick en god uppfattning om kostnader för mark, lokaler och enskilda byggnader. Revisorerna ansåg vidare att regeringen med jämna mellanrum skulle jämföra , kostnader och service med andra statliga förvaltares. Därutöver borde regeringen se till att budgeterade kostnader för vatten, elektricitet, olja m.m. reglerades mot faktisk förbrukning. Statskontoret anser som revisorerna att regeringen med jämna mellanrum bör jämföra , kostnader och service med andra statliga förvaltares. Revisorerna noterar att remissinstanserna anser att Försvarsmakten bör ha god insyn i , kostnader och service. uppger att man är överens med Försvarsmakten om att hyresmodellen behöver utvecklas. Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående åtgärder för att utveckla den hyresmodell som tillämpas i försvaret (förslag 3). har betonat att självkostnadshyra bör vara den självklara utgångspunkten i de fall en statlig hyresgäst har begränsade alternativ och är beroende av en statlig hyresvärd (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU25, rskr. 1997/98:252). Trots detta har haft återkommande överskott sedan myndigheten bildades . Fram har byggt upp ett ackumulerat överskott på . I sin rapport föreslog revisorerna att regeringen borde se till att inte hade återkommande överskott. Enligt avgiftsförordningen (1992:191) skall avgifter sättas så att de på ett eller täcker de kostnader som myndigheten har för verksamheten. Eventuella överskott borde enligt revisorerna hanteras i dialog mellan regeringen, och Försvarsmakten. Revisorerna erinrar i sammanhanget om att och regeringen beslutat om att förvaltningen av ändamålsfastigheter inte skall utgöra någon affärsidé i sig (prop. 1997/98:137, bet. 1997/98:FiU:25, rskr. 1997/98:252). Enligt förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. skall ersättningen fastställas efter vad som kan anses skäligt i de fall ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässiga villkor. Tanken med fastighetsreformen var inte att skulle ha återkommande överskott. Enligt revisorernas uppfattning kan inte hyror anses skäliga mot bakgrund av att myndigheten har haft återkommande överskott sedan bildandet . Trots att hanterat sina överskott i enlighet med kapitalförsörjningsförordningen finns det enligt revisorerna starka skäl för statsmakterna att reagera över överskott. Granskningen sägs tydligt visa att hyressättning och återkommande överskott bidragit till att tillämpningen av fastighetsreformen i försvaret har misslyckats. Enligt revisorernas mening bör regeringen se till att hyressättning m.m. utvecklas på sådant sätt att inte har återkommande överskott. Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående överskott (förslag 4). Granskningen visar att har haft svårt att ta hand om anläggningar för krigsändamål. Myndigheten har saknat erforderlig fortifikationsteknisk kompetens för att möta Försvarsmaktens behov när det gäller krigsanläggningar. Försvarsmakten har ansett det nödvändigt att ta över vissa delar av de arbetsuppgifter som egentligen åvilar . Försvarsmakten anser att ansvaret för anläggningarna borde återgå till Försvarsmakten. I sin rapport föreslog inte revisorerna att ansvaret för anläggningarna för krigsändamål borde flyttas tillbaka till Försvarsmakten. Enligt revisorerna borde statsmakterna utreda frågan ytterligare innan man tog ställning till vad som borde göras med anläggningarna. Frågan skulle kunna granskas av den parlamentariska kommitté som revisorerna föreslagit för att utvärdera styr- och finansieringsformerna i försvaret. Eftersom revisorerna anser att kvalitetsbristerna i är oroväckande bör, i väntan på den parlamentariska kommitté som föreslagits, regeringen skyndsamt se till att får tillräckliga resurser och rätt kompetens att möta Försvarsmaktens behov av fastigheter och anläggningar. Revisorerna uppfattar att flertalet av remissinstanserna anser att statsmakterna bör utreda om anläggningar för krigsändamål bör flyttas tillbaka till Försvarsmakten. Genom att föra över anläggningarna till Försvarsmakten skulle man undvika behovet av dubbla kompetenser vid Försvarsmakten och . skulle Försvarsmakten få samlat ansvar för hela krigsorganisationen. Det kan då också finnas anledning att pröva den nuvarande myndighetsstrukturen och behovet av som myndighet. Enligt revisorernas uppfattning skulle en spridning av försvarsfastigheterna till fler statliga fastighetsägare också innebära att det uppstod konkurrens mellan förvaltarna. Försvarsmakten skulle därmed få ökade möjligheter att sätta press på förvaltarna genom att kunna välja mellan olika statliga fastighetsägare. Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående resurser att möta Försvarsmaktens behov (förslag 5). Underhållet av försvarets fastigheter Enligt revisorerna har inte haft kontroll över det planerade underhållet. Underlåtenheten att ta fram långsiktiga underhållsplaner och ett administrativt stödsystem har medfört problem för såväl som Försvarsmakten att förutse när underhåll skall genomföras och vilka kostnader som förväntas uppstå. Det har dessutom uppstått en onödig diskussion mellan och Försvarsmakten om vilket underhåll som ingår i hyran. I sin rapport har revisorerna föreslagit att regeringen skyndsamt ser till att myndigheternas problem med det planerade underhållet löses. Enligt revisorernas mening är det angeläget att myndigheterna får kontroll över det planerade underhållet så att det inte uppstår onödiga kostnader för staten. Flertalet av remissinstanserna ställer sig bakom revisorernas förslag. Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående underhåll av försvarsfastigheter och anläggningar (förslag 6). Granskningen visar att fortfarande har stora problem med kvaliteten på fastighetsregistret. Det saknas också ett fungerande regis-ter för de anläggningar som inte längre ingår i krigsorganisationen. I sin rapport föreslår revisorerna att regeringen bör se till att upprättade ett korrekt register över försvarets samtliga fastigheter och anläggningar. Enligt revisorernas mening finns det starka skäl för att upprättar ett fungerande register även för de anläggningar som inte ingår i krigsorganisationen. Det handlar dels om att och statsmakterna skall få god uppfattning om anläggningarnas kondition och värden, dels om att har ett ansvar att se till att anläggningarna inte utgör någon miljöfara eller annan fara för allmänheten. Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående register för fastigheter och anläggningar (förslag 7). Tanken med fastighetsreformen var att statsmakterna i hög grad skulle dele-gera fastighetsfrågorna till myndigheterna. Granskningen visar emellertid att regeringen också varit återhållsam med att hjälpa och Försvarsmakten att hitta sina roller som statlig fastighetsägare respektive hyresgäst. Det har saknats tydliga spelregler för myndigheterna. Av granskningen framgår också att regeringen varit återhållsam med att redovisa fastighets- och anläggningsfrågor för . Revisorerna konstaterar att huvuddelen av remissinstanserna instämmer i förslaget om att regeringen bör bli tydligare i sin redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till . Revisorerna föreslår att tillkännager för regeringen som sin mening vad revisorerna anfört angående regeringens styrning av Försvarsmakten och regeringens redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till (förslag 8). I kommittémotion 2002/03:Fi1 (m) av m.fl. framhåller motionärerna att det , när myndigheten bildades, lades en bra grund för utvecklingen av ett målrelaterat styrsystem. Det fanns också möjligheter att åstadkomma en tydlig planering och redovisning av verksamheten i försvaret så att varje del också fick bära alla sina kostnader på ett riktigt sätt. Motionärerna menar att dessa positiva möjligheter inte har tagits till vara. De pekar i sex punkter på problem och bristande effektivitet. Bland annat framhålls att den eftersträvade decentraliseringen begränsats genom frånvaro av konkurrens. Detta har försvårat en naturlig prisbildning. Lokala chefer har inte haft alternativ att välja mellan. Motionärerna pekar på att investeringar i försvarsfastigheter endast påverkar Försvarsmaktens ekonomiska ram och anslag i form av förändrade hyror. Det kan därmed te sig ekonomiskt fördelaktigt att avveckla verksamheten på en plats med genomförda stora investeringar till förmån för nyinvesteringar på en annan plats. En reell analys och värdering av investeringsbeslut, menar motionärerna, ges därmed en alltför undanskymd plats. I motionen framhålls flera skäl för en omprövning av vem som skall vara statens ägarföreträdare för de fastigheter som disponeras av Försvarsmakten. Motionärerna pekar på flera alternativ till den nuvarande ordningen som därvid bör prövas. Motionärerna ställer sig helt bakom revisorernas förslag att regeringen bör tillsätta en parlamentarisk utredning som skall analysera styr- och finansieringsformerna för samtliga myndigheter som stöder Försvarsmakten. Motionärerna ställer sig också bakom revisorernas förslag till riksdagsbeslut. I kommittémotion Fö222 (m) av m.fl., avgiven under den allmänna motionstiden, anför motionärerna i stort samma brister i fastighetsförvaltningen som de pekat på i motionen Fi1 (m). De menar att det är vilseledande att tala om en kostnadsbaserad hyressättning och att den verksamhetsansvarige chefen inte har några alternativ att välja mellan när det gäller hyresvärd. I motionen förordas en omprövning av fastighetsförvaltningen inom försvaret. Förutsättningslöst bör sålunda prövas vem som skall vara ägarföreträdare för de fastigheter som disponeras av försvaret. Vidare bör drift, underhåll och förvaltning konkurrensutsättas. , som under beredningen av ärendet fått föredragningar av såväl revisorer som , vill härmed anföra följande. har , och med delvis olika infallsvinklar, uttalat sig för en uppföljning och utvärdering av den s.k. LEMO-reformen. Utskottet har sålunda framfört synpunkter på styrningen och uppföljningen av verksamheten vid Försvarsmakten och dess stödmyndigheter. , alltså kort efter det att LEMO-reformen införts, konstaterade utskottet (bet. 1994/95:FöU4 s. 36-37) att övergången från anslagsfinansiering till intäktsfinansiering av stödmyndigheterna ställer större krav på att myndigheterna har en god och ändamålsenlig redovisning samt att det fanns skäl för att noga följa upp och utvärdera formerna för styrning av verksamhet och resurser för Försvarsmakten och övriga myndigheter som ger stöd till denna. Utskottet fann vidare att möjligheten till insyn i verksamheterna vid stödmyndigheterna har minskat i betydande grad i förhållande till den tidigare ordningen. Besluten om verksamhetens omfattning och närmare inriktning för stödmyndigheterna har sålunda flyttats från och regeringen till främst Försvarsmakten. Utskottet ansåg därför att regeringen i sitt budgetförslag borde ge en bättre överblick över respektive myndighets totala verksamhet, resurser och finansiering. Utskottet återkom till dessa frågor och anförde i sammanhanget att borde ställa högre krav på regeringens redovisning av stödmyndigheterna i budgetpropositionen (bet. 1996/97:FöU4 s. 10-11). pekade utskottet på behovet av att förbättra beslutsunderlaget till (bet. 1997/98:FöU10 s. 8-9). Utskottet hänvisade till sina tidigare uttalanden om behovet att stärka förutsättningarna för insyn i och styrning och uppföljning av Försvarsmakten och stödmyndigheterna. Utskottet har också specifikt uttalat sig om systemet med kapitalkostnader för försvarets fastigheter (bet. 1999/2000:FöU2 s. 187-188). Enligt utskottets mening har tillämpningen av kapitalkostnader gett flera positiva effekter, bl.a. att kostnaderna för lokaler och mark har gjorts synliga. Emellertid har tillämpningen lett till målkonflikter och incitament till felaktiga investeringsbeslut. Utskottet ansåg det därför befogat med en granskning av effekterna av att tillämpa kapitalkostnader för försvarets fastigheter. Härutöver har utskottet , i ett granskningsförslag till revisorer, pekat på att besluten om verksamhetens omfattning och närmare inriktning för de uppdragsfinansierade försvarsmyndigheterna har flyttats från och regeringen till Försvarsmakten. Utskottet ställde i uppdragsförslaget frågan om och regeringens möjligheter till insyn, styrning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten inom Försvarsmakten - sammantaget - har försvagats. Utskottet välkomnar därför den granskning som revisorer nu har gjort av styrningen av försvarets fastigheter och anläggningar. Revisorerna pekar i den aktuella granskningsrapporten, liksom i tidigare rapporter om Försvarshögskolan (förs. 1999/2000:RR10) och om styrningen av försvarets materielförsörjning (förs. 2001/02:RR7), på en rad problem och ineffektiviteter när det gäller styrning, finansiering och uppföljning av verksamheten vid de intäktsfinansierade försvarsmyndigheterna. senast framhålls förhållanden som har försvårat ett effektivt lokalutnyttjande inom Försvarsmakten och som har stört relationerna mellan lokalhållaren och brukaren Försvarsmakten. Revisorerna hävdar bl.a. att avgiftsfinansieringen inte har fungerat tillfredsställande. Utskottet ansluter sig till revisorernas och flertalet remissinstansers uppfattning att bör uppdra åt regeringen att analysera styr- och finansieringsformerna i försvaret (revisorernas förslag 1). Enligt utskottets mening bör denna granskning ta ett helhetsgrepp, dvs. den bör omfatta såväl Försvarsmakten som samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten. Den bör särskilt fokusera på hur och regeringens insyn, styrning och uppföljning skall kunna förbättras. Den bör också särskilt granska incitamentsstrukturen i styrningen och finansieringen. Regelverket bör sålunda befordra sparsamhet och effektivitet genom positiva incitament, inte minst för den lokala nivån inom Försvarsmakten. Som framgått bedömer utskottet att nuvarande ordning inte är tillfredsställande, vilket begränsar möjligheter att utöva sin finansmakt enligt regeringsformen (RO 9 kap.). Utskottet biträder därmed också revisorernas förslag 8 som avser regeringens styrning av Försvarsmakten och regeringens redovisning av fastighets- och anläggningsfrågor till . Det kan finnas vissa fördelar med att låta en parlamentarisk kommitté göra denna översyn. En sådan kommitté skulle exempelvis, i jämförelse med en departementsutredning, lättare kunna frigöra sig från de motsättningar och den konkurrens mellan Finans- och Försvarsdepartementen som revisorerna antyder i sin rapport (förs. 2002/03:RR7 s. 67-69). Utskottet är emellertid inte övertygat om att en parlamentarisk kommitté är den nödvändiga formen för den förordade översynen. De frågor som skall behandlas är knappast partipolitiskt kontroversiella. Att tillsätta en parlamentarisk referensgrupp kan då vara ett sätt att ge företrädare för riksdagspartierna insyn och inflytande på översynsarbetet. Utskottet anser sammanfattningsvis att bör Regeringen borde därför kunna uppdra åt regeringen att tillsättat.ex en kommitté eller en utredningsman att genomföra granskningen och för att därefter återkomma till med förslag.