yttr · GQ05FöU4y · 2003-01-01 00:00:00 — Internationella freds- och hjälpinsatser Till utrikesutskottet Utskottet begränsar sitt yttrande över revisorers förslag 2001/02:RR17 angående Internationella freds- och hjälpinsatser till de frågor som rör utskottets beredningsområde, dvs. revisorernas överväganden och förslag nr 1 och nr 3, motionerna 2001/02:U4 yrkandena 1 och 2 samt 2001/02:U5 yrkandena 2, 3 och 7. revisorers överväganden och förslag Revisorerna pekar på att de svenska ambitionerna är höga beträffande både freds- och hjälpinsatser. Det avspeglar sig bl.a. i de åtaganden gjort gentemot olika internationella organ, liksom i att en av huvuduppgifterna för Försvarsmakten numera är att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. konstaterade (bet. 1999/2000:FöU2) att det återstod att fastställa hur en höjd ambitionsnivå för den svenska internationella förmågan skulle förverkligas. Några grundläggande förändringar beträffande organisationen av de svenska freds- och hjälpinsatserna har inte genomförts . Förändringar i omvärlden och förändrade svenska ambitioner och engagemang har inte motsvarats av anpassningar av organisations-, finansierings- och styrformer för ett effektivt resursutnyttjande. revisorer anser därför att det nu är hög tid att regeringen mer samlat ser över organisationen av de svenska freds- och hjälpinsatserna. När det gäller förslaget om tydligare beslutsprocesser i framhåller revisorerna att det kan hävdas att insatser som fordrar riksdagsbeslut riskerar att bli försenade och att modifieringar av regelsystemet därför skulle behövas. Under de knappa som överblickats i granskningen synes detta - enligt revisorerna - dock inte ha utgjort något större problem. revisorer anser i stället att den otydliga svenska organisationen i stort för freds- och hjälpinsatser är ett större problem. I likhet med anser revisorerna att oklarheter inom påverkar myndigheternas förmåga att genomföra regeringspolitiken. Med en otydlig anslagsstruktur och otydliga krav på myndigheterna blir det svårt för myndigheterna att följa upp verksamheterna och att genomföra resultatanalyser som kan sättas in i ett meningsfullt sammanhang. Regeringens återrapportering till , och därmed underlaget för beslut, blir också lidande. Revisorerna anser därför att beslutsprocesserna i rörande freds- och hjälpinsatser behöver bli tydligare och mera förutsägbara. revisorer föreslår att regeringen skall redovisa för vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra belutsunderlaget och göra beslutsprocesserna tydligare. Det går enligt revisorerna inte att få en fullständig bild av anslagna medel för fredsfrämjande insatser. När otydlighet råder beträffande hur medlen skall fördelas i stort, blir regleringsbrev och återrapporteringskrav m.m. otydliga. Resultatanalysen försvåras liksom möjligheterna att ta vara på återrapporteringen för vidare redovisning i t.ex. budgetpropositionen. Revisorerna anser att det är väsentligt att anslagsstrukturen blir sådan att återrapportering och resultatanalys beträffande freds- och hjälpinsatser underlättas och blir meningsfull. Regeringens arbete med att få till stånd en tydligare fördelning av insatserna på de två utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt utvecklingssamarbete bör därför fortsätta. I granskningen har det också framkommit att även insatser genom utgiftsområde 6 Totalförsvar skulle behöva beaktas i detta arbete. Enligt reviso-renas mening bör samtliga anslag som används för freds- och hjälpinsatser ses över i syfte att få en tydligare fördelning. Alla berörda delar av bör då också omfattas av denna genomgång. revisorer föreslår att regeringen skall redovisa för vilka åtgärder som vidtagits för att genom en tydligare anslagsindelning få till stånd bättre resultatanalys (förslag 1). Rekryteringen är en väsentlig förutsättning för att skall kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser uppmärksammas och utvecklas vidare. Rekryteringen av officerare till utlandsstyrkan har uppmärksammats av regeringen som i en proposition föreslagit att nyanställda officerare skall vara skyldiga att delta i internationella insatser. finns det inom Försvarsmakten problem med meritvärdering och ekonomiska förmåner för tjänst vid utlandsstyrkan. revisorer har tidigare konstaterat att den låga värnpliktsvolymen kan innebära problem för Försvarsmaktens personalförsörjning. Försvarsmakten hade med åtaganden inga större problem att rekrytera personer som fullgjort värnpliktsutbildningen till tjänst i utlandsstyrkan. Med de höjda ambitioner som börjar gälla kommer dock behovet av värnpliktsutbildade att fördubblas. Risken finns då att en bas på omkring 16 000 värnpliktiga inte kommer att räcka till för utlandsstyrkans behov, enligt revisorernas rapport. För att säkerställa en god bas för rekrytering av personal för internationella insatser av olika slag är utbildning och andra förberedelser väsentliga bidrag. är det naturligt med militär och civil samverkan på detta område. Rekryteringen av yrkesofficerare och värnpliktsutbildade är en väsentlig förutsättning för att Försvarsmakten skall kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om meritvärdering i samband med internationella insatser uppmärksammas och utvecklas vidare. Det gäller inte bara för personal inom Försvarsmakten utan också för personal inom exempelvis rättsväsendet. Såväl som redovisar att man inte har några nämnvärda problem med att rekrytera personal för de internationella insatserna. Inte heller de enskilda organisationerna uppger att de har haft några problem med rekryteringen. Revisorerna anser däremot att rekryteringen till Försvarsmaktens internationella insatser behöver uppmärksammas ytterligare. Därvid bör också den framtida rekryteringen av värnpliktsutbildade belysas. revisorer föreslår att regeringen utarbetar förslag till hur Försvarsmakten fortsättningsvis skall rekrytera personal för internationella insatser (förslag 3). I motion 2001/02:U4 av m.fl. - m kommitté - framhålls att det finns ett starkt behov av en snabb översyn av såväl beredningsarbetet som organisationsformerna och anslagsstrukturen för att uppnå effektivitet i insatserna och transparens i de ekonomiska åtagandena. En sådan översyn måste ske skyndsamt. Försvarsmaktens ökade behov av resurser personellt, materiellt och förbandsmässigt måste klarläggas; och särskilt viktigt är det härvid att separera de internationella åtagandena från den ordinarie verksamheten inom försvaret (yrkande 1). Samtliga insatser för internationella freds- och hjälpinsatser måste sammanföras till en budgetpost (yrkande 2). I motion 2001/02:U5 av m.fl. framhåller motionärerna att det är tydligt att regeringens och fastställda politik på det här området inte återspeglas i statsbudgeten eller styrningar av berörda myndigheter. Motionärerna instämmer med vad har påpekat i ärendets beredning nämligen att anslagsfördelningen i statsbudgeten mellan utgiftsområdena 6 Totalförsvar och 7 Internationellt bistånd är orimlig. får utgiftsområde Totalförsvar cirka så mycket i anslag som det internationella utvecklingssamarbetet. Motionärerna anser att proportionerna borde vara de omvända (yrkande 2). Motionärerna instämmer även i vad påpekar, nämligen att det krävs en granskning av Försvarsmaktens verksamhet ur ett effektivitets- och förebyggandeperspektiv. Trots att internationellt fredsfrämjande arbete är ett av Försvarsmaktens tre huvudområden sker - enligt motionärerna - alltför lite på ett alltför ineffektivt sätt (yrkande 3). Motionärernas grundinställning är att Försvarsmakten kan bantas rejält utan att förmåga att bidra till internationella insatser omintetgörs. Denna kan upprätthållas genom att rätt omprioriteringar görs inom Försvarsmaktens anslag. Till skillnad från revisorer ifrågasätter motionärerna om det är nödvändigt att behålla så många utbildade värnpliktiga som 17 000 eller 18 000 . Motionärerna tror dock att det kan vara nödvändigt att, som revisorerna föreslår, nya förslag utarbetas till hur Försvarsmakten skall rekrytera personal för internationella uppdrag (yrkande 7). Ambitionsnivån på de internationella insatserna Revisorerna pekar på att de svenska ambitionerna är höga beträffande både freds- och hjälpinsatser. Det avspeglar sig bl.a. i de åtaganden gjort gentemot olika internationella organ, liksom i att en av huvuduppgifterna för Försvarsmakten numera är att bidra till fred och säkerhet i omvärlden. Revisorerna framhåller att försvarsutskottet (bet. 1999/2000:FöU2) konstaterade att det återstod att fastställa hur en höjd ambitionsnivå för den svenska internationella förmågan skulle förverkligas. Något riksdagsbeslut om hur omfattande ambitionsnivå skall vara har inte fattats. Regeringen har genom ett antal beslut anmält förband till olika internationella styrkeregister samt genom den s.k. PARP-processen beslutat om hur samverkansförmågan med Nato skall utvecklas. I samband med försvarsbeslut (bet. 2001/02:FöU2) framhöll utskottet bl.a. följande: Utskottet vidhåller sin uppfattning som framfördes i betänkande 1999/2000:FöU2 att det är efterfrågan, vår förmåga samt de praktiska och ekonomiska möjligheterna som bör styra vilka förband som skall ha förmåga att delta i internationella insatser. Avgörande för utvecklingstakten är dels när resurser för att åstadkomma den operativa förmågan kan avdelas, dels inom vilka områden som efterfrågan kan förväntas bli stor liksom inom vilka områden som har goda förutsättningar att lämna bidrag. Beredningen av ärendet visar enligt utskottets uppfattning att även i fortsättningen bör utvecklingen av Försvarsmaktens internationella förmåga styras av att ekonomiska och andra förutsättningar, bl.a. efterfrågan på förband, föreligger. Utskottet vill erinra om att regeringen sammanfattningsvis konstaterar att den svenska anmälan till FN:s och EU:s styrkeregister, kompletterat med vissa förbandstyper ur arméstridskrafterna samt enskilda kompletteringar ur marin- och flygstridskrafterna innebär en lämplig, och krävande, målsättning för Försvarsmaktens internationalisering i det korta och medellånga tidsperspektivet. Utskottet instämmer i regeringens bedömning. Utskottet anser vidare i likhet med regeringen det viktigt att Försvarsmaktens internationalisering och därmed sammanhängande resursanspråk sker med beaktande av andra angelägna delar av ominriktningen, som t.ex. ökad förbandsövningsverksamhet och den materiella förnyelsen. gör samma bedömning nu i dessa frågor. Erfarenheterna av Försvarsmaktens internationalisering samt anmälan till olika internationella styrkeregister bör därför följas upp inför nästa försvarsbeslut så att i det sammanhanget tar ställning till vilken ambition skall ha fortsättningsvis och vilka konsekvenser detta för med sig finansiellt, organisatoriskt och personellt. Revisorerna pekar på behovet av tydligare beslutsprocesser i Regeringskan-sliet och bättre resultatanalys genom tydligare anslagsindelning. Liknande frågor aktualiseras även i motionerna 2001/02:U4 (m) yrkandena 1 och 2 samt 2001/02:U5 yrkande 2 (mp). Med anledning härav vill försvarsutskottet anföra följande. delar revisorernas strävan om ändamålsenliga beslutsprocesser i . är emellertid numera en myndighet under regeringen. Det är sålunda i första hand en fråga för regeringen att ta ställning till om de interna arbetsformerna och organisationen av är ändamålsenliga. Något särskilt uttalande eller uppdrag från sida, i anledning av revisorernas förslag 1 om tydligare beslutsprocesser i , anser utskottet inte påkallat i detta fall. När det gäller medverkan i beslutsprocessen framhåller revisorerna att, medverkan i olika insatsbeslut under de knappa som överblickats i deras granskning, inte synes ha utgjort något större problem i t.ex. förseningshänseende. Några modifieringar av regelsystemet behövs enligt revisorernas mening därför inte. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet anförde i betänkande 2001/02:UFöU1 i denna fråga följande. Utskottet vill även i sammanhanget särskilt understryka att ett sådant beslut kan fattas skyndsamt vid behov. kan sammanträda , och ett beslut kan fattas efter ett utskottsinitiativ. Så skedde också när det gällde att utöka mandatet för den svenska fredsstyrkan i Kosovo med anledning av oroligheter i södra och i . Utskottet delar den uppfattningen och vill erinra om den skyndsamhet med vilken därefter behandlat de olika besluten om en insats av en väpnad styrka i . har vid skilda tillfällen behandlat olika frågor som rör anslagen till Försvarsmaktens internationella insatser. beslutade att dessa skulle finansieras inom utgiftsområde 6 Totalförsvar. Utskottet har behandlat motionsyrkanden om att föra över utgifterna för fredsfrämjande truppinsatser till utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Utskottet har vid samtliga tillfällen avstyrkt sådana förslag. Revisorerna anser att det är väsentligt att anslagsstrukturen blir sådan att återrapportering och resultatanalys beträffande freds- och hjälpinsatser underlättas och blir meningsfull. delar den uppfattningen. Frågan om en särredovisning av vad som budgeterats för fredsfrämjande internationella insatser behandlade utskottet under föregående i samband med beredningen av regeringens budgetförslag. Utskottet anförde då (bet. 2001/02:FöU1 s. 66-67): Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att ett anslag för förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser ger större flexibilitet i planeringen och användningen av resurserna än vid den tidigare ordningen med två anslag. Information om vilka insatser som planeras för fredsfrämjande truppinsatser och vilka kostnader som budgeteras härför bör självfallet få men detta kan ske utan att redovisningen sker under ett särskilt anslag. konstaterade att regeringen i budgetförslaget för inte lämnat den information om fredsfrämjande truppinsatser som utskottet efterfrågat. Utskottet instämde därför (bet. 2002/03:FöU1 s. 93-94) i den kritik som lämnats mot detta förhållande av flera motionärer och förutsatte att regeringen fortsättningsvis uppfyller de informationskrav som utskottet har ställt. Utskottets uttalande ligger sålunda i linje med vad som efterlyses i motion 2001/02:U4 (m) yrkande 1. Det viktiga är enligt utskottets bedömning inte nödvändigtvis anslagsstrukturen i sig, utan att öka transparensen när det gäller kostnaderna för såväl de internationella åtagandena som för de faktiska insatserna. Detta är en förutsättning för att skall kunna följa upp och utvärdera den internationella verksamheten i vid mening och besluta om vilka ambitioner som skall upprätthållas. Något ytterligare uttalande till regeringen utöver de som försvarsutskottet gjort i budgetbetänkandena (bet. 2001/02:FöU1, bet. 2002/03:FöU1) behövs inte såvitt avser försvarsutskottets beredningsområde. När det gäller förslaget i motion 2001/02:U5 (mp) yrkande 2 om en omavvägning av resurserna mellan utgiftsområdena 6 och 7 anser försvarsutskottet att detta är en fråga som bör prövas i en budgetberedning. Något ställningstagande i sak är inte påkallat . I samma motion anser motionärerna att det inom Försvarsmaktens internationellt fredsfrämjande arbete sker alltför lite, och på ett alltför ineffektivt sätt, trots att detta är ett av Försvarsmaktens huvudområden. Motionärerna anser därför att det krävs en granskning av Försvarsmaktens verksamhet ur ett effektivitets- och förebyggandeperspektiv (yrkande 3). delar inte motionärernas bedömning att Försvarsmaktens internationella insatser ur ett generellt perspektiv skulle präglas av ineffektivitet. En granskning av effektiviteten i Försvarsmaktens internationella verksamhet ligger inom ramen för revisorers, och framgent arbete, samt genom en uppföljning och utvärdering av regeringen som styr riket och är ansvarig inför . Något särskilt uppdrag till regeringen i denna fråga behöver därför inte lämnas av . Rekrytering och meritvärdering för freds- och hjälpinsatser Revisorerna pekar på att rekryteringen av officerare och soldater är en väsentlig förutsättning för att skall kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I det sammanhanget måste frågor om bl.a. meritvärdering uppmärksammas. Rekryteringen av officerare till utlandsstyrkan har uppmärksammats av regeringen som i en proposition framhöll att nyanställda officerare skall vara skyldiga att delta i internationella insatser. finns det inom Försvarsmakten problem med meritvärdering och ekonomiska förmåner för tjänst vid utlandsstyrkan. revisorer har tidigare konstaterat att den låga värnpliktsvolymen kan innebära problem för Försvarsmaktens personalförsörjning. Med de höjda ambitioner som börjar gälla kommer dock behovet av värnpliktsutbildade att fördubblas. Risken finns då att en bas på omkring 16 000 värnpliktiga inte kommer att räcka till för utlandsstyrkans behov, enligt revisorernas rapport. Regeringen framhöll i proposition 2001/02:10 att tjänstgöring i den fredsfrämjande verksamhet som Försvarsmakten bedriver utomlands bör betraktas som en naturlig del av de anställdas yrkesutövning. Yrkesofficerare som nyanställs bör vara skyldiga att tjänstgöra i utlandsstyrkan. Redan anställda yrkesofficerare bör ges möjlighet att göra ett sådant åtagande. När det gäller frågan om rekrytering av yrkesofficerare vill försvarsutskottet peka på vad som uttalades från utskottets sida i betänkande 2001/02:FöU7 Försvarsmaktens personal i anslutning till behandlingen av nämnda proposition. Deltagande i internationell fredsfrämjande verksamhet har emellertid ända varit en av Försvarsmaktens huvuduppgifter. Utskottet anser det självklart att yrkesofficerarna skall ha skyldighet att delta i all den internationella verksamhet som kan ifrågakomma, inklusive fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet, sett mot bakgrund av den ökade vikt som deltagandet i den internationella verksamheten successivt fått för Försvarsmakten. Försvarsmakten kommer efter erforderliga lagändringar att ha en grund för att som arbetsgivare kunna införa ett system där yrkesofficerare har skyldighet att tjänstgöra i all internationell verksamhet. Strävan måste därvid vara att skapa ett system där yrkesofficerare i Försvarsmakten är skyldiga att tjänstgöra i fredsbevarande och fredsframtvingande verksamhet utomlands. Beslut om att ålägga en yrkesofficer tjänstgöring utomlands bör enligt utskottet i rimlig utsträckning ske utifrån den enskildes personliga situation och förhållanden och i samråd med den enskilde i likhet med vad som är fallet vid nationell tjänstgöring. Enligt utskottet kan dock och Försvarsmaktens intresse ibland behöva sättas före den enskildes för att landet skall kunna leva upp till de olika åtaganden som gjorts för medverkan i fredsfrämjande verksamhet. Beträffande de närmare villkoren för dem som tjänstgör i utlandsstyrkan avseende olika förmåner har utskottet erfarit att det pågår förhandlingar mellan parterna. Regeringen har i proposition 2002/03:26 Tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten lämnat förslag till sådana lagändringar att Försvarsmakten kommer att ha en grund för att som arbetsgivare kunna införa ett system där yrkesofficerare har skyldighet att tjänstgöra i all internationell verksamhet. Propositionen bereds av försvarsutskottet. Regeringens förslag ligger således i linje med vad revisorer eftersträvar i fråga om att främja rekrytering av yrkesofficerare till internationell verksamhet. Utskottet vill i sammanhanget peka på att flertalet officersbefattningar i internationell tjänst torde kunna bemannas även med reservofficerare. I Försvarsmakten finns ett stort antal anställda reservofficerare som med sina både militära och civila meriter med fördel bör erbjudas internationell tjänst. Därmed kan behovet av att engagera yrkesofficerare i den verksamheten minskas. Beträffande soldater för att bemanna de internationella insatserna har utskottet i sitt betänkande 2001/02:FöU7 redovisat att det inom Högkvarteret och pågår ett arbete för att säkerställa ett sådant behov. Ett sådant system kan enligt utskottets mening utgöra en av flera olika åtgärder som behövs för att säkerställa Försvarsmaktens förmåga att förverkliga de åtaganden som gjort till olika internationella styrkeregister. Utlandsstyrkans personalförsörjning är en fråga som utskottet har anledning att särskilt uppmärksamma inför nästa försvarsbeslut. Sammantaget anser försvarsutskottet att de åtgärder som kommer att vidtas för att utvidga yrkesofficerarnas tjänstgöringsskyldighet, en utvidgad rekrytering av reservofficerare och ett eventuellt nytt system för att anställa soldater, är åtgärder som ligger väl i linje med vad som revisorerna eftersträvar för att trygga rekryteringen. Några ytterligare uttalanden från sida behövs därför inte nu med anledning av revisorernas förslag 3 och motion 2001/02:U5 yrkande 7. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (), (s), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), (), () och (). och (båda m) anför: I en gemensam reservation av (m), (kd) och (fp) till betänkande 2001/02: FöU2 Försvarsbeslut för 2002-2004 anförde vi nödvändigheten av tydliga planerings-, budgeterings- och redovisningsrutiner. Detta utgör en av förutsättningarna för att förbättra beslutsunderlaget och återredovisningen samt kopplingen mellan politisk vilja och tillgängliga förband. Vi konstaterade också att det förmodligen finns ett oroväckande glapp mellan de politiska deklarationerna och de faktiska resurserna. Det är i längden ohållbart att de ökande kostnaderna för internationella insatser finansieras genom nya besparingar i förbandsverksamheten inom landet. Detta förhållande kommer dessutom att ytterligare minska vår förmåga att ställa välutbildade och välutrustade förband till förfogande för EU:s krishantering. Kostnaden för utbildningen av förbanden inom landet får således inte vara beroende av storleken på den internationella insatsen. I det här sammanhanget är det därför viktigt att regeringen mycket tydligt för redovisar aktuella internationella insatser. Därmed får bättre möjligheter att ta ställning till och besluta om de resurser som kommer att tas i anspråk. De anvisade resurserna bör omfatta alla kostnader som uppstår när den av beslutade insatsen påbörjas. Det är också rimligt att bestämmer hur långt vi vill gå i våra ambitioner. En precisering av det antal förband som skall vara utbildat för internationella insatser bör läggas fast. Därmed kan Försvarsmakten ges ett tydligt ansvar såväl vad gäller planering, utbildning som beredskap och som svarar mot beslutad ambitionsnivå. Enligt vår mening bör därför ta initiativ till att den strategiska planen och målbilden med svenskt deltagande i såväl fredsframtvingande som fredsbevarande och humanitära insatser klarläggs. revisorers överväganden och förslag 1 Till utrikesutskottet /03:FöU4y