prot · GR0932 · 2003-11-20 00:00:00 — Det är också av detta skäl man så kraftigt argumenterar för att enhälligheten måste behållas på till exempel skatte- och försvarsområdet. Regering och utskott skriver nu att huruvida ett nytt förutsätter överlåtelse av beslutanderätt spelar det principiellt inte någon roll vilken beslutsform som tillämpas. I konsekvens härmed förklarar man att en övergång från enhällighet till majoritetsbeslut i sig inte förutsätter någon överlåtelse av beslutsrätt. Just i det här helt avgörande resonemanget gör man sig emellertid skyldig till ett allvarligt felslut. Man stöder sig på ett stycke i propositionen 1993/94:114, som i sin tur stöder sig på , SOU 1993:14. Men i det aktuella stycket alltså det som utgör motiveringsgrunden för både regeringens och utskottets ställningstagande står ungefär följande: När väl svensk överlåtelse skett kan EU fatta beslut inom ramen för de beslutsformer som gäller, och i detta avseende finns ingen skillnad mellan enhällighet och majoritetsbeslut. Alltså: Vad sade var att om vi överlåter beslutsrätt med en viss beslutsform kan EU fatta vilka beslut de vill inom denna rättsliga ram utan att det sker någon ytterligare överlåtelse av beslutsrätt. Det är helt logiskt. Men man säger inget om huruvida en förändring från enhällighet till majoritetsbeslut, eller för den delen ett införande av medbeslutanderätt, innebär någon maktöverföring eller ej. Jag menar att den explicit angivna grunden för utskottets ställningstagande i denna fråga är irrelevant för frågeställningen. Vi måste göra en sakprövning av den förändring av beslutsformerna som sker. Min och många andras bedömning är då att detta leder till en kraftig maktförskjutning från riksdag till EU:s institutioner. Detta tillsammans med den övriga maktförskjutning som sker innebär en kraftig inskränkning av principen all makt utgår från folket något som naturligtvis innebär att framtidskonventets förslag i högsta grad berör grunderna för vårt statsskick. Med hänvisning till vad jag har anfört anser jag att antagande av förslaget till kräver en grundlagsändring. Om det antas utan en sådan ändring anser jag att vi bryter mot gällande grundlag. 197 () replik: Vi har haft en rätt lång debatt här , och det hade varit intressant om hade relaterat sina påståenden till det som har sagts. Det är några saker som har varit mycket tydliga . För det första: EU har ingen kompetens annat än som överlämnas genom demokratiska beslut av medlemsstaterna. För det andra: Unionsrätten har inte ett rakt företräde framför grundlag. Det står i fördraget, och framkommer också i det betänkande som konstitutions- och utrikesutskottet har lämnat, att den gemensamma rätten måste ta hänsyn till de enskilda ländernas politiska identitet och deras konstitutionella traditioner. Dessutom har vi inte och lämnar vi inte över någon kompetens vad gäller de frågor som tar upp. Det innebär att den gemensamma rätten inte har det företräde som påstår. För det tredje: glömmer en sak när det gäller överlämnandet av kompetensen. Det kan handla om överlämnande av en kompetens till EU, som sedan fattar beslut, med majoritetsbeslut eller enhällighet det skiljer inte grundlagen på. är det så att vissa frågor avgörs med majoritetsbeslut och andra med enhällighet. Om ratificerar det slutgiltiga fördraget sker det med kvalificerad majoritet, just för att ta ställning till själva överlämnandet. Det gör vi mot bakgrund av de former för besluten som finns och kommer att finnas. Men det finns ingenting i det som strider mot 10 kap. 5 §. För det fjärde: Man kan säga att det sker en förskjutning från riksdag till EU, men man kan lika väl säga att får kontroll över en mängd olika ärenden som ingen har beslutanderätt över. Vi får tydliga regler och direktiv för hur ska kunna reagera för att här påverka det gemensamma beslutsfattandet. har fel, och hans anförande har inte visat att han har rätt. Han har bara ansett att han tycker någonting. 198 () replik: Det är lite svårt att svara på en sådan replik som här ger. Efter vad jag förstår är åtminstone av vad han säger fullkomligt irrelevant för vad jag sade tidigare. Då det gäller exempelvis företräde har jag inte nämnt ett enda ord om den har företräde före grundlagen eller inte. Jag noterar att det finns en del jurister som anser detta. Vad jag sade i mitt anförande var bara att jag hänvisade till att även utskottet och regeringen i sin skrivelse tar upp denna kodifiering som ett exempel på att blir tydligare. Huvudpunkten i vad jag sade, herr talman, var i stället att den motivering som man anger både från utskott och från regering är att det inte spelar någon roll att det här överförs från enhällighetsbeslut till majoritetsbeslut. Det motiverar man om jag nu ska repetera det med en hänvisning till propositionen, som i sin tur hänvisar till en utredning. När vi läser utredningen kan vi se att det stycke man hänvisar till är fullkomligt irrelevant man har tolkat det här fel. Det var huvudinnehållet. Slutsatsen blir då att vi måste göra en sakprövning av det här: Innebär en förändring av beslutsformen att vi också för över beslutsmakt? Jag tycker det, och jag kan motivera varför det är så. Jag kan också säga att i det fall när man övergår från enhällighet till kvalificerade beslut inskränker man makt att fatta beslut. Det torde vara tämligen ostridigt. Där har jag nog de flesta juridiska experter på min sida. 199 () replik: Det är bra. Då är vi överens om att det inte är unionsrättens företrädesrätt framför den nationella rätten som är problem. Det framkom ändå i början av hans anförande att han menade att detta möjligtvis kunde strida mot statsskick och styrelseformer. Då handlar det om frågan om överlämnande av makt. har det tror jag att kan hålla med om inom ramen för 10 kap. 5 § överlämnat makt och beslutanderätt över frågor som dels beslutas med enhällighet, dels beslutas med kvalificerad majoritet. Och det gäller en lång rad andra beslutsformer som finns. Så är det , och så kommer det att vara även . Det är bara det att fler beslut kommer att kunna fattas med kvalificerad majoritet, och ytterligare andra beslut kommer att kunna vara inom ramen för det gemensamma beslutsfattandet. Men det skiljer sig inte principiellt från hur vi har gjort, och grundlagen har ändrats för att ge en möjlighet till detta. Det som möjligtvis är det nya momentet, som inte alls betraktade, är det faktum att vi i det nya fördraget och i det betänkande som vi nu har diskuterat också får in fler former för hur det nationella parlamentet ska kunna reagera och agera när det gäller det gemensamma beslutsfattandet. Inte ens de mer kritiska partierna i utskottet har kunnat hävda att någon av de här sakerna strider mot grundlagen. De har som längst gått till att säga att det närmar sig eller kanske går över gränsen, men mer än så har inte ens de mest kritiska nej-partierna sagt. har heller inte i talarstolen påvisat att det skulle vara fallet. Jag vill bara ha detta sagt, därför att det sägs så mycket i den här frågan utan att det finns en saklig grund. Det kan vara bra att det står klart i protokoll att det är en form av ogillande som har men ingen analys. 200 () replik: Jag vet inte hur jag ska kommentera de sista orden. Men, , du nämner att vi redan har överlåtit makt. Som du säkert är medveten om skedde det med en annan grundlag som inte explicit nämnde det krav som vi nu har. Det här var ju någonting som vi antog . När den tidigare beslutsmakten överläts grundade vi det på en annan grundlag. Poängen är nu om detta berör grunderna för statsskicket. Det är så att säga kriteriet. Jag menar inte jag var kanske otydlig att enbart de här förändringarna av beslutsformerna utgör tillräcklig grund för att säga att det är så pass viktigt att det rör grunderna för statsskicket. Men man kan se detta tillsammans med de andra förändringarna som sker, till exempel tydliggörandet av företräde, tydliggörandet av flexibilitetsklausulen, överlåtandet av befogenheter på det straffrättsliga området och antagandet av EU som en juridisk person. Den samlade tyngden, , av de här sakerna gör att man måste säga: Det är inte en marginell maktöverlåtelse. Det här är större än så. Att det är större än marginellt innebär att det berör grunderna för rikets statsskick. Då måste vi antingen avslå det eller ändra grundlagen, såvida vi inte vill bryta mot grundlagen. Så enkelt är resonemanget. 201 () replik: Det är naturligtvis inte läge för en djupsinnig och fördjupad diskussion kring grundlagsfrågorna. Jag vill egentligen försöka angripa den tankefigur som har, nämligen att det skulle finnas en klar motsättning mellan inledningen av regeringsformen om att all offentlig makt utgår från folket och 10 kap. 5 §, alltså möjligheten att överlåta suveränitet eller makt till EU. Grundtanken från sida är att det finns en motsättning i detta. Men det måste också innebära att beslut om införandet av 10 kap. 5 § och korrigeringarna av 10 kap. 5 § strider mot grundlagen, om tankefigur ska kunna hålla streck. Då blir sätt att resonera naturligtvis något egenartat. Sedan vill jag också angripa den grundlagstolkning som gör, nämligen att förutsättningen för överlåtelse av suveränitet skulle vara att den är marginell. Jag har faktiskt varit med , och det är ett helt nytt begrepp i det här sammanhanget, i alla fall sett ur min erfarenhetssynpunkt. Det har inte alls förutsatts att det skulle vara marginellt. hämtar sin styrka i den här debatten från att det står att det inte får rubba statsskickets grunder. Det ska då förstås som att det endast är marginella förändringar som kan ske. Man kan inte påstå att den överlåtelse som har skett har varit marginell i den mening som jag lägger i begreppet marginell. Sedan är frågan om man behöver ändra grundlag eller ej för att kunna anta ett slutligt regeringskonferensförslag. Den frågan får vi pröva längre fram när vi ser vad det faktiska innehållet är i regeringsförslaget. Då får vi diskutera hur man ska förfara. Just nu är i varje fall en enstämmig bedömning i regering och riksdag att det inte behövs. 202 () replik: Jag kan först och främst hålla med dig om det sista som du sade. Det är klart att det inte är skarpt läge just . ger vi bara instruktioner till regeringen. Det är när det läggs på vårt bord och ska antas eller inte som frågan är om det strider mot grundlagen eller inte. Jag skulle kanske ha lagt till ordet ytlig när jag talade om den motsättning som finns i regeringsformen. Man kan inte säga att all makt ska utgå från folket och att vi tillåter att viss makt ska utgå från en annan källa. I en ytlig betraktelse är det en motsägelse. Men är det enda sättet som man kan tolka det här att vi kan överlåta makt, men vi får inte göra det så att det inkräktar allvarligt på portalparagrafen i grunderna för vårt statsskick, det vill säga att all makt utgår från folket, att det förverkligas genom fria, demokratiska val och materialiseras genom lagstiftning som ska göras här. Om vi allvarligt inkräktar på det här genom att överlåta stora sjok av beslutanderätt är det uppenbart att vi bryter mot grundlagen. När statsjurister diskuterar det här är i alla fall tolkningen sådan att det är helt okej om det är lite makt av marginell betydelse, men är det stora sjok strider det mot portalparagrafen. Jag kan ställa frågan så här: Hur skulle du tolka det? 203 () replik: Först får jag peka på att det inte bara är till EU som riksdag kan överlåta suveränitet. Det överlåts suveränitet när ingår internationella avtal på en rad olika områden. För de avtalen finns inte denna begränsning därför att 10 kap. 5 § handlar om EU, inte om internationella avtal över huvud taget, så det är ett slags breddning av diskussionen. Du talar om de så kallade passerellerna som en stor risk. Vi tycker inte att passerellerna är bra. Det är lätt för att rösta för förslaget i det här betänkandet därför att vi motsätter oss passerellerna från utskottets sida. Sedan har jag en sista liten kommentar om företräde. Om man säger nej till det här gäller . I och i föregångarna till gäller unionsrättens företräde redan som det är. Det som tillförs i det här sammanhanget är dels att det står i fördraget, dels att vi faktiskt inte bara från utan också från andra nationer lägger restriktioner på domstolens möjligheter att tolka fritt i det här sammanhanget. Vi säger att man ska förstå unionsrättens företräde i varje land i förhållande till landets rättstraditioner, grundlagstraditioner och annat. Det är en förbättring om man ser till hur det faktiskt är jämfört med hur det skulle vara om man säger nej till konventsförslaget och IGC-överenskommelsen. 204 () replik: Det sista är jag inte alls säker på. Man talar om inskränkningar här, att man ska ta hänsyn till kultur och sedvänjor och så vidare. Om man verkligen gör det i ett förslag eller inte avgörs ju av . Jag menar att den yttersta domaren över våra egna domstolar är , men jag lade inte speciell tyngd på detta i mitt anförande. Jag noterade bara att skrivningarna här är starkare än vad de var tidigare. Jag håller helt med om att detta har varit praxis ända sedan vi gick med i EU. Man kan säga att vi med de här starkare skrivningarna på område egentligen godkänner den plattläggningsparagraf som avvisade då vi gick in i EU. ger ett exempel, att det här är samma sak som om vi ingår ett avtal med ett land, att det är samma inskränkning av beslutsmakten. Det håller inte alls. Om vi ingår ett avtal med ett land ger vi inte det landet rätt att stifta lagar i vårt land, och vi godkänner inte en domstol som har juridiskt bindande kraft att utfärda förordningar eller lagar gällande vårt land. Det är just detta som gör EU-samarbetet så oerhört unikt. Lagstiftningsmakten överförs direkt till EU:s institutioner och avgörs i sista hand av . Det finns inget annat avtal som har på något område där vi på detta sätt har överfört normgivningsmakten. Vi har förbundit oss att frivilligt följa till exempel , men det är något helt annat än att FN stiftar lagar i vårt land. 205 (): ska jag uppträda lite som gossen . Jag har i tidigare debatter analyserat konventsförslaget och talat om dess för- och nackdelar. är det ju främst fokus på själva utskottsbetänkandet som ligger till grund för hur regeringen ska agera i regeringskonferensen. Jag ska ta upp frågan om subsidiaritetsprincipen och domstolskontrollen. Rudarollen hänger främst samman med att jag har en totalt avvikande åsikt mot ett enigt utskott i denna fråga. Min kritik gäller alltså även mitt eget parti. Det brukar sägas i annonser och marknadsföring till exempel att en halv miljon läsare inte kan ha fel eller liknande sloganer. Tre miljoner tittare kan inte ha fel. 17 ledamöter i ett sammansatt utskott kan inte ha fel. Jo, det kan de, och det har de. Vad är egentligen en rättsligt prövbar princip eller regel? Som ledamot av den arbetsgrupp inom konventet som sysslade med frågan om rättighetsstadgan skulle bli rättsligt bindande eller inte hade jag anledning att ställa mig den frågan. Rättighetsstadgan som antogs i som en politisk deklaration innehåller en blandning av materiella rättigheter och en del allmänna principer. Hur skulle vi lösa ut det om den gjordes rättsligt bindande? Ingen var egentligen beredd att riva upp själva formuleringarna i stadgan i de olika delarna. Vi valde i stället att i de allmänna bestämmelserna klargöra skillnaderna i hur domstolen skulle tolka regelverket. Den viktigaste artikeln är den i II-52 punkt 5. De bestämmelser i denna stadga som innehåller principer får genomföras genom rättsakter och verkställighetsakter som antas av unionens institutioner och organ, och genom medlemsstaternas akter när de vid utövandet av sina respektive befogenheter genomför unionsrätten. Här kommer den viktiga meningen: De får endast prövas i domstol med avseende på tolkningen av dem här syftar man på de ovan nämnda rättsakterna och avgöranden om deras laglighet. Arbetsgruppen i konventet förstod skillnaden mellan rättsligt prövbara principer och allmänna vägledande principer. Det har ju till exempel även författningsutredning gjort eftersom den föreslog nya målsättningsstadganden i regeringsformen 1:2 med insikten om att de inte är rättsligt prövbara. Subsidiaritetsprincipen är till sin karaktär av samma typ som dessa målsättningsstadganden. Jag ska strax förklara varför. Subsidiaritetsprincipen definieras enligt följande i konventsförslaget, och den är inte förändrad i substans : Enligt subsidiaritetsprincipen skall unionen på de områden där den inte ensam är behörig vidta en åtgärd endast och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Egentligen är själva principen en betydligt vidare socialfilosofisk princip än vad en sådan definition anger. Man kan säga, om man är vänlig, att principen genom EU-definitionen är en applikation på ett visst område. Den som är djupare intresserad av denna del kan gå tillbaka till utredningen och makt , med bland annat en expertuppsats av , eller till en senare skrift i Siepsserien av . Sieps betyder för europapolitiska studier och är en statlig myndighet. Vi går tillbaka till den definition av principen som EU gör. Vad är det som är substansen i denna princip? Jo, orden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås och uttrycket bättre kan uppnås. Det är substansen. Hur klargörs begreppen tillräcklig och bättre? Var och en som någorlunda kan tolka innebörden i dessa ord eller begrepp inser snabbt att det är en bedömningsfråga där det inte finns en inneboende substans. Det måste tolkas i förhållande till något. Är det sådant som domstolar ska ägna sig åt? Är det inte snarare politiker som bör göra dessa bedömningar? Professorn i juridik i säger i sitt verk Vad är rätt? följande: Vi godkänner helt enkelt inte en lag eller rättstillämpningsakt i ett enskilt fall om dess resultat är oförutsebart eller klart och tydligt orättvist. Nyckelordet när det gäller tolkningen av subsidiaritetsprincipen som en rättsligt prövbar regel är alltså förutsebarhet. Vilken förutsebarhet ligger i ordet tillräcklig eller i ordet bättre? Är det någon här som kan svara på det? Peczenik fortsätter: Domstolarna ska kunna avge relevanta skäl för sina avgöranden. Jag frågar: Vilka relevanta skäl kan anföras avseende orden tillräcklig och bättre? Jag fortsätter att citera Peczenik som är kritisk mot utvecklingen när det gäller rättsnormerna. Han säger: Rättsnormer alstras allt fortare, ofta utan att någon tänker på lagstiftningsverksamhetens slutmål. Han säger vidare: Det rättsliga tänkandet löper risken att förvandlas till ett icke-sammanhängande konglomerat av tillfälliga problemlösningar. Han varnar för det tyska exemplet nu börjar lyssna. Vissa utländska exempel avskräcker. Det talas ibland om justicialisering. Den tyska Bundesverfassungsgericht agerar t.ex. som en överlagstiftare som med stöd av grundlagens vaga principer nyskapar omfattande regelsystem. Är det en sådan utveckling vi vill se inom EU, att domstolen blir överlagstiftare i sin tolkning av den icke förutsebara innebörden av subsidiaritetsprincipen? För det är ju precis vad som kommer att hända om konventets subsidiaritetsprotokoll antas i nuvarande skick. Det är precis vad den svenske domaren vid varnade för när KU gjorde sitt besök i . Det är vad professor varnade för i utfrågning . Men ingen utöver lilla jag tycks ha lyssnat på detta. I stället resonerar ett enigt utskott på följande aningslösa sätt: När det gäller möjligheten till domstolsprövning kan utskottet konstatera att det finns möjlighet för att pröva subsidiaritetsfrågan. Utskottet ser positivt på att denna möjlighet är tydligare i konventets förslag än i dagens fördrag. Utskottet välkomnar möjligheten för nationella parlament att aktualisera subsidiaritetsfrågor och att dessa kan väckas vid domstolen. Exakt hur bör arbeta med dessa frågor får diskuteras . Det är riktigt i den delen att principen kan bli föremål för viss domstolskontroll . Men Amsterdamsfördragets protokoll har en ganska restriktiv syn på denna domstolskontroll. Tyskarna drev på i Amsterdamsförhandlingarna för att göra principen användbar i domstol. De har som sagt en annan syn på rättsordningen. De är nämligen vana vid att politiskt ofullgångna lagar och principer kan fyllas med innehåll genom utslag i den tyska författningsdomstolen. De andra staterna höll emot tyskarnas begäran i Amsterdamförhandlingarna. Man medgav dock en viss domstolskontroll. Här är några av begränsningarna i protokollet: Subsidiaritetskontrollen skall inte påverka de principer som domstolen har utvecklat i fråga om förhållandet mellan nationell rätt och gemenskapsrätt. Man säger vidare: Subsidiaritetsprincipen tillhandahåller en vägledning för hur dessa befogenheter skall utövas på gemenskapsnivå. Subsidiariteten är ett dynamiskt begrepp och bör tillämpas mot bakgrund av de mål som uppställs i fördraget. Juridikforskaren skriver i som jag åberopade tidigare följande om tillämpningen. I rättspraxis har subsidiaritetsprincipen använts för att utföra en begränsad form av juridisk kontroll av hur EU-institutionerna använder sin kompetens. är medveten om att subsidiaritetsprövningen i stor utsträckning innefattar politiska lämplighetsfrågor och undviker därför att sätta sig i de politiska institutionernas ställe. Han fortsätter: har inte prövat något fall där tillämpningen av subsidiaritetsprincipen verkligen har ställts på sin spets. Den bilden stämmer med min egen granskning av domstolens agerande. Två mål är centrala för resonemanget. När det gäller det rättsliga skyddet för biotekniska uppfinningar hänvisade domstolen till en fungerande inre marknad som skäl för att hävda gemenskapsnivån. När det gäller tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror hänvisade man till den höga hälsoskyddsnivå som säkerställs i enlighet med artikel 95 punkt 3 i EG-fördraget som skäl för gemenskapsnivå. Hänvisningar för bedömningen har alltså skett utifrån andra regelverk i fördraget. Subsidiaritetsprincipen har inte utnyttjats på sina egna ben så att säga. Men vad händer nu om konventets protokoll träder i kraft? Jo, då har Amsterdamfördragets protokoll om begränsningar i tolkningen inte längre bäring. Det finns inget tal om begränsningar i relationen mellan nationell rätt och gemenskapsrätt, inte heller något uttalande om att principen bara tillhandahåller en vägledning för hur dessa befogenheter ska utövas på gemenskapsnivå eller att subsidiariteten är ett dynamiskt begrepp och bör tillämpas mot bakgrund av de mål som uppställs i fördraget. Då är vi plötsligt inne i den tyska traditionen, där domstolen får tolka vaga principer och på så sätt bli EU:s överlagstiftare. Det är, herr talman, en olycklig utveckling! Ändå skriver utskottet att det ser positivt på att denna möjlighet nämligen domstolsprövningen är tydligare i konventets förslag än i dagens fördrag. Det är i verkligheten tvärtom: Innebörden av utskottets skrivning är att förutsebarheten vad gäller den rättsliga tolkningen av subsidiaritetsprincipen blir otydligare. Jag säger bara: simplicitas, heliga enfald! 206 (): I början av detta år arrangerade ett stort seminarium om . läste jag en intressant artikel, skriven av Svenska , , ordförande. SNF ansåg att de svenska ledamöterna inte hade drivit miljöfrågorna i framtidskonventet och att det nu var hög tid att lyfta miljöfrågan. Framtidskonventet skulle ha varit ett unikt tillfälle för att stärka EU:s miljöprofil genom att bland annat reformera den föråldrade fiske- och jordbrukspolitiken. Jordbruks- och fiskesektorn är två aktuella exempel på gårdagens politik. Men vi har tydligt sett under detta år att EU:s medlemsländer tyvärr inte vill förhandla miljömål för EU:s fiske, energi- och transportpolitik, trots att haven töms på fisk och jordens klimat förändras till följd av utsläpp från transport- och energisystem.